Desafio Estratégico Da Política Pública - Universidade

RAP Ri o de Janei ro Edi o Especi al Comemorati va 103-47, 1967-2007
Desafio estratgico da poltica pblica:

o ensino superior brasileiro*
Edson Nunes**
SUMRI O: 1. Introduo; 2. Ensino superior e poltica pblica: o pblico e
o privado como setores complementares e distintos; 3. Educao superior
no Brasil: crescimento recente, mas insuficiente; 4. Expanso da educao
superior atravs do setor privado; 5. O setor privado com finalidade lucra-
tiva, uma particularidade brasileira?; 6. Diversificao da educao supe-
rior: inovaes e permanncias; 7. Educao superior: profissionalizao
precoce e contedos impertinentes; 8. Economia poltica, arena poltica:
um setor novo em ao; 9. Dilemas estratgicos da administrao pblica;
10. Sob a forma de concluso: passados consagrados, futuros alternativos.
SUMMARY: 1. Introduction; 2. Higher education and public policy: the
public and private as complementary and distinctive sectors; 3. Higher
education in Brazil: recent but insufficient growth; 4. Higher education
expansion by the private sector; 5. Profit-oriented private sector, a Brazilian
trait?; 6. Higher education diversification: innovation and permanence;
7. Higher education; precocious professionalization and impertinent contents;
8. Political economy, political arena: a new sector in action; 9. Public policy
strategic dilemmas; 10. As to conclude: renowned pasts; alternative futures.
PALAVRAS- CHAVE: ensino superior; polticas pblicas; ensino superior
privado.
* Este artigo, recebido e aceito em jun. 2007, reflete a pauta de trabalho do Observatrio
Universitrio da Universidade Candido Mendes (www.observatoriouniversitario.org.br) e inse-
re-se num programa mais amplo de pesquisas sobre poltica pblica e educao superior. Andr
Magalhes Nogueira e Violeta Maria Monteiro contriburam para a preparao deste artigo de
modo a merecerem a efetiva co-autoria, sem, contudo, poderem ser responsabilizados pelos
erros eventuais, imperfeies e possveis sugestes incabveis aqui inscritas. Helena Maria Bar-
roso e Ivanildo Fernandes prestaram valioso apoio, alm de crticas e comentrios fundamen-
tais.
** PhD em cincia poltica pela UC-Berkeley, mestre em cincia poltica pelo Iuperj, bacharel
em direito e em cincias sociais pela UFF. Presidente do Conselho Nacional de Educao, pro-
fessor e pr-reitor da Universidade Candido Mendes. Endereo: Rua da Assemblia, 10, sala
4205 CEP 20011-901, Rio de Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: e-nunes@uol.com.br.
.............................................................................................................. .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
104 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
KEY WORDS: higher education; public policies; private higher education.
Poucas pessoas no Brasil so, em comparao com pases desenvolvidos,
portadoras de diploma de ensino superior. Admitindo-se que a qualificao
da populao do pas, a este nvel, constitua interesse estratgico nacional,
este artigo examina as caractersticas do caso brasileiro e discute as opes
pregressas que o pas fez, bem como observa as opes futuras, que esta-
riam abertas ao pas. O Brasil deliberou, ainda que no tenha manifestado
claramente tal deliberao, por expandir seu ensino tercirio por meio do
setor privado. Desde o final do sculo XX esta expanso vem adquirindo
uma faceta mercantil. Ao Estado brasileiro, contudo, apetece a estratgia
da no-deciso. Escolhe o setor privado para expandir a oferta de educa-
o superior. E escolhe a via comercial, a partir de 1997, para faz-lo. Mas
no revela tal escolha. Deixa-a ao sabor, seno olhar, do analista das polti-
cas pblicas. Resta analisar as conseqncias desta no-deciso brasilei-
ra. Este artigo oferece nmeros, argumentos e sugestes sobre o tema.
Public policy strategic challenge: Brazilian higher education
Few people in Brazil, compared to developed countries, have a higher
education diploma. Admitting that the qualification of the countrys
population at this level may constitute a national strategic interest, this
article examines the characteristics of the Brazilian case and discusses the
countrys past choices, as well as the future ones that could be at its disposal.
Brazil has decided, even thought not explicitly, to expand its tertiary
education by means of the private sector. Since the end of the 20th century,
this expansion has been gaining a mercantile facet. The Brazilian state,
however is interested in a non-decision strategy. It chooses the private
sector to expand the offer of higher education. And since 1997 it has chosen
the commercial path to do it. But it does not reveal this choice, leaving it to
be examined according the perspective of the public policy analyst. One
can only analyze the consequences of this Brazilian non-decision. This
article provides numbers, arguments and suggestions pertaining the issue.
1. Introduo
Observados os sumrios de todos os exemplares da Revista de Administrao
Pblica (RAP), nestes seus 40 anos de vida, contabilizam-se 1.579 artigos pu-
blicados. Registre-se que, deste total, menos de 8% (124) trataram da educa-
o, sendo que pouco mais da metade disso, 68 (4,3%), ocupou-se do ensino
superior. Subtraindo-se deste nmero os 12 artigos que trataram especifica-
mente da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Funda-
o Getulio Vargas (Ebape/FGV), restam 56 artigos sobre o tema da educao
...........................................................................................................................................................................
105 Desaf i o Estratgi co da Pol ti ca Pbl i ca
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
superior. Em quatro dcadas da RAP, um nmero equivalente a 3,5% dos arti-
gos desta publicao especializada abordou a educao superior.
1
Considerando-se esta pequena percentagem como proxy da relevncia
do tema educao superior no imaginrio da produo acadmica de estu-
diosos e observadores do setor pblico, seria possvel concluir que a questo
tem pequena relevncia para a rea de estudos e pesquisas dedicada reflexo
sobre a administrao e as polticas pblicas nacionais. Conseqentemente,
seria bem possvel concluir que a questo representa um no-desafio para a
administrao pblica brasileira.
Consultados os programas de cursos de administrao pblica, cincia
poltica e polticas pblicas, bem como compulsados cursos e livros sobre di-
reito administrativo, ser possvel concluir, ainda, que a questo educao
superior, do ponto de vista regulatrio, estratgico ou administrativo, em
verdade um no-assunto ou no-tema. E isso, ressalte-se, considerando-se
a rea de saber dos que se dedicam formao profissional relacionada
administrao pblica e dos que vem a educao, sob tal tica disciplinar,
como um instrumento fundamental para o desenvolvimento socioeconmico
do pas.
2. Ensino superior e poltica pblica: o pblico e o privado como
setores complementares e distintos
Submeto que h algo de errado acontecendo. Est ausente um assunto
crucialmente estratgico para o pas e, portanto, para sua administrao e
suas polticas pblicas. Falta analisar a educao superior como um dos mais
importantes e cruciais temas operacionais e estratgicos da nao e do Estado
brasileiro. Por alguma razo, que no procuraremos explicar, apenas constata-
mos, o conjunto de decises tomadas pela administrao pblica brasileira
sobre o ensino superior nunca foi adequadamente codificado pelo governo
1
Os critrios utilizados na seleo dos artigos acadmicos foram os que se seguem. Em um
primeiro momento, a classificao temtica teve por base palavras-chave de ttulo (por exem-
plo: educao, ensino, universidade, formao, aprendizado, professor, escola). A seguir, o con-
tedo dos artigos selecionados foi analisado com base no sumrio e/ou na introduo do artigo,
sendo os textos, ento, agrupados em quatro grandes reas: questes organizacionais (mudan-
a, planejamento e financiamento); formao de nvel superior (ensino e mercado de traba-
lho); educao superior (administrao e polticas pblicas); Ebape, onde foram classificados
os artigos sobre a escola, seus alunos e suas experincias.
106 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
como tal, alojando-se, talvez, naquela categoria das decises no formula-
das, ou no-decises que, entretanto, produzem efeitos constantes e per-
manentes. Por exemplo, busque-se em qualquer discurso de dirigente nacional,
em qualquer momento da histria recente, evidncia de que houve deciso de
expandir o ensino superior atravs do setor privado. No se encontrar a deci-
so, muito menos se precisar o momento de sua efetivao. Mas observando-
se a srie histrica sobre o setor, ser possvel constatar a deciso incremental,
talvez, mas permanente, repetida e segura de efetivar a expanso da educao
superior mediante investimentos privados.
O pas deliberou ou vem deliberando, se preferirmos expandir seu
ensino superior por meio do setor privado. Mas no tomou um conjunto de
outras medidas necessrias a, de um lado, tirar vantagens desta deliberao, e,
de outro, adequadamente administrar suas premissas e conseqncias. Do pon-
to de vista administrativo, vivemos em um ambiente-tarefa
2
desgovernado,
porque o problema em tela no pode ser plena e racionalmente reconhecido
pela administrao pblica, a no ser sob o crivo da crtica ideolgica, com ret-
rica e verbos sinistra. Isso porque a administrao pblica brasileira no quis,
no pde, ou preferiu no dizer explicitamente o que fez historicamente, mesmo
nesta quase dcada e meia de social-democracia com tinturas de PSDB e PT: a
deliberao de escolher o setor privado como esteio da no-poltica, da no-
deciso brasileira de expandir o sistema de educao superior por tal caminho.
Tal deliberao verdade desnuda vem acompanhada de outro con-
junto de microdeliberaes aparentemente contraditrias deciso central,
que entendem o aparato regulatrio e de superviso como um fim em si mes-
mo. Por isso o governo, nestes trs ltimos mandatos presidenciais, vem se
debruando sobre a produo de minudente e caudaloso processo microrregu-
latrio, mais destinado a controlar e interpelar o setor privado do que a tirar
vantagem da robusta realidade de sua existncia.
3
Ora, primeiro o Brasil deci-
diu crescer sua oferta de ensino superior base do setor privado; em seguida
deliberou por estimular a existncia de empresas educacionais com finalida-
des lucrativas; mas, por fim, em significativa esquizofrenia institucional, resol-
2
Permitam tal traduo de task environment, tema conhecido na administrao pblica e nos
estudos organizacionais. Para exemplo clssico, ver Scott (1981), especialmente a seo intitulada
Managing task environments (p. 188).
3
O Observatrio Universitrio da Universidade Candido Mendes (www.observatoriouniver
sitario.org.br) tem divulgado estudos sobre as polticas pblicas para a educao superior, no
que se refere s vicissitudes microrregulatrias. A esse respeito, ver, especificamente, Nunes et
al. (2005).
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
veu ignorar que o setor privado principalmente o mercantil e o setor
pblico constituem nichos institucionais alternativos e complementares, mas
diferentes, com dinmicas e estruturas organizacionais distintas e, sobretudo,
com finalidades, culturas e objetivos organizacionais distintos. A taxonomia
institucional existente bem como a base regulatria dela recorrente ig-
nora as importantes fronteiras que separam e caracterizam um setor mercan-
til, em contraste com o setor pblico, ou com o setor verdadeiramente
comunitrio e sem fins lucrativos.
O governo classifica as instituies de ensino superior (IES) conforme
dois critrios: organizao acadmica e categoria administrativa. O primeiro
critrio, que se refere estruturao das instituies, distingue os seguintes
tipos: universidades, centros universitrios, centros federais de educao
tecnolgica, faculdades integradas, faculdades e institutos ou escolas superio-
res. Tais tipos podem ser agrupados em dois grupos: as instituies universit-
rias, que congregam universidades e centros; e as instituies no-universitrias,
englobando os demais.
A categoria administrativa, embora seja um critrio atribudo s IES
(mantidas), de fato manifesta a situao das mantenedoras. H dois grupos
bsicos, cada qual com subdivises: instituies pblicas e privadas. As pbli-
cas so classificadas em instituies federais, estaduais ou municipais, depen-
dendo da instncia de governo qual estejam vinculadas. As privadas dividem-se
em comunitrias, confessionais, filantrpicas e particulares, sendo que as trs
primeiras referem-se a IES mantidas por instituies sem fins lucrativos. J as
particulares incluem tanto as IES vinculadas a mantenedoras com fins lucrati-
vos, que seriam particulares em sentido estrito, quanto as mantidas por enti-
dades sem fins lucrativos, mas que no se enquadrem no tipo filantrpico.
4
4
As estatsticas histricas publicadas pelo Inep no Censo da Educao Superior no permitem
distinguir, com preciso, no grupo de IES particulares quais so de fato as com finalidade
lucrativa. Em primeiro lugar, porque h uma legislao variada incidindo sobre a questo. A Lei
n
11.096/2005, que instituiu o ProUni, separa as IES em dois grupos: um o das com fins
lucrativos e das sem fins lucrativos no-beneficentes, e outro o das beneficentes, que precisam
ter certificado de entidade beneficente de assistncia social, concedido pelo Conselho Nacional
de Assistncia Social e renovvel por trs anos. Sobre esta ltima questo, h a Lei n
8.212, de
24 de julho de 1991, que trata da organizao da seguridade social, modificada pela Lei n
9.429, de 26 de dezembro de 1996, a qual alterou o requisito para posse do certificado e do

registro de entidade de fins filantrpicos. Assim, h instituies sem fins lucrativos classifica-
das como particulares, que no so filantrpicas, bem como h mantenedoras com certificado
do CNAS que no so confessionais, nem religiosas, mas que tm o mesmo status. Em segundo
lugar, desde a Lei n
9.870, de 23 de novembro de 1999, que alterou a redao da Lei n
9.131,
108 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
Enunciemos desde j o que todo estudante de administrao pblica e
de sistemas organizacionais complexos sabe como corolrio: organizaes com
finalidades diferentes tendem a ser baseadas em culturas distintas e baseadas
em estruturas diferentes para a perfeita consecuo de seus fins.
5
Ou seja, a
funo desempenhada, ou buscada, por uma organizao complexa tende a
definir sua estrutura, e no o contrrio. No a estrutura que define a funo,
mas sim a funo que define a estrutura, principalmente em organizaes de
inteligncia. Portanto, IES com fins lucrativos nunca sero, desde o ponto de
vista institucional/organizacional, estruturalmente semelhantes s pblicas, a
despeito de assim determinar o aparato micro (seno nano) regulatrio legal e
governamental. Sob o atual modelo regulatrio, as entidades privadas so for-
adas e aderir a modelos estruturais e de governana corporativa originalmen-
te desenhados para o setor pblico. Engana-se, contudo, o governo, se acha
que tal metamorfose possvel ou eficiente. Nenhuma organizao com finali-
dade lucrativa poder ser igual a nenhuma organizao pblica, porque os fins
de uma e de outra tendem a determinar suas estruturas e funcionamento, a
despeito de qualquer enunciado regulatrio. Ao insistir nisso, a pauta regulatria
governamental acaba tendo de se contentar com uma fico que bem sabe ser
imprpria, mas sobre a qual insiste.
Universidades e instituies de ensino superior lucrativas e pblicas so,
aos olhos da administrao pblica brasileira, animais idnticos, aparentemente,
porque ambas militam na oferta de educao superior. Entretanto, se observa-
dos os valores implementados pelos aparatos organizacionais, a cultura nos
quais se apiam, as finalidades que buscam, o produto que geram, ser poss-
vel dizer exatamente o contrrio: embora os dois tipos de instituio militem
na oferta de ensino superior, elas acabam constituindo entidades fundamen-
talmente distintas e, certamente, complementares desde o ponto de vista glo-
bal e estratgico, desde que sejam percebidas como diferentes.
de 24 de novembro de 1995, as mantenedoras privadas podem assumir qualquer das formas
admitidas em direito, de natureza civil ou comercial. Assim, tornou-se possvel modificar sua
natureza a qualquer tempo, o que pode alterar aspectos das sries histricas, dando a entender
que houve criao de novas IES, quando pode ter ocorrido uma modificao na personalidade
jurdica das mantenedoras. Como conseqncia disso, embora a medida estimule a existncia
de entidades com fins lucrativos, os nmeros oficiais ainda no permitem distingui-las clara-
mente. Os nmeros que se apresentam frente requereram ateno e gentileza especial de
tcnicos do Inep.
5
A este respeito compulsria a leitura do clssico de Charles Perrow, Complex organizations
(Perrow, 1979).
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
No Brasil, existem as instituies mantenedoras e as mantidas. As lti-
mas so as instituies responsveis pela oferta de ensino, respondendo pe-
rante os rgos pblicos de regulao, avaliao e superviso pelas questes
estritamente educacionais. J as mantenedoras, ao contrrio das mantidas,
tm personalidade e responsabilidade jurdicas, sendo titulares de questes
administrativas, econmico-financeiras e patrimoniais diante dos rgos p-
blicos, educacionais ou no, e tambm com relao a discentes, docentes e
pessoal tcnico-administrativo. Nesse sentido, a natureza de ser lucrativa ou
no-lucrativa de uma IES decorre antes da condio de sua mantenedora.
Diante do exposto e para efeitos analticos, as instituies atuantes na
educao superior podem ser dispostas, com respeito questo da lucratividade,
em um contnuo que varia entre dois limites. De um lado, esto as instituies
estritamente de mercado, ou seja, voltadas obteno de lucro a ser distribu-
do aos seus proprietrios (investidores) e que se mantm a partir de recursos
privados obtidos pela oferta de seus servios. Do outro, esto as pblicas e as
no-lucrativas em sentido estrito, isto , as instituies que dependem de re-
cursos pblicos, diretos ou indiretos (renncias fiscais) ou de doaes priva-
das, para efetivar suas atividades educacionais. Entre esses dois extremos,
situam-se variantes institucionais, como IES que so remuneradas pela oferta
dos seus servios (ensino pago), que obtm recursos pblicos diretos ou indi-
retos, mas que renunciam lucratividade, reinvestindo os recursos excedentes
em suas atividades educacionais.
Ressalvando-se que as realidades nacionais admitem diferenas, poss-
vel, com base em adaptao de sumrio da literatura corrente,
6
observar quais
seriam os traos tpicos que distinguem as entidades lucrativas das no-lucra-
tivas. De uma maneira geral, e com as ressalvas de praxe no que se refere s
caractersticas culturais e legais, as IES no-lucrativas, no que diz respeito a
aspectos econmicos e financeiros, desfrutam de benefcios fiscais e depen-
dem da doao de recursos de pessoas fsicas e jurdicas, tendo, por isso,
stakeholders envolvidos com sua sustentabilidade. J as IES estritamente lu-
crativas, alm de no ter acesso a recursos pblicos diretos e indiretos (bene-
6
Ver discusso sobre o tema em Ruch (2001). Importante anlise, com claro valor comparativo
para o Brasil deve ser lida em Chanana (2006). Nesse volume existem, tambm com relevante
interesse comparativo para ns que temos pesado componente privado e lucrativo na educao
superior, artigos sobre vrios pases da regio. Para ns, Filipinas e Japo constituem refernci-
as importantes por esta razo. Se neste livro o captulo sobre o Japo, desde o ponto de vista
estratgico, pode nos causar inveja, esta fica totalmente relativizada pela devastadora anlise
da educao superior japonesa apresentada por McVeigh (2002).
110 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
fcios fiscais), extraem sua sustentabilidade da oferta de seus servios, apoian-
do-se em seus investidores privados, que se mantm como acionistas, desde
que assegurada sua lucratividade.
possvel estabelecer outra distino do ponto de vista administrativo.
A gesto das IES lucrativas fundamenta-se em prticas de mercado consagra-
das, no se diferenciando de regras administrativas adotadas em entidades
no-educacionais. J as no-lucrativas geralmente tm gesto compartilhada,
sendo caracterizadas pela presena de rgos colegiados e pela presena de
prticas e hbitos afins aos de organizaes do terceiro setor.
Do ponto de vista educacional, as no-lucrativas esto motivadas pela
obteno de prestgio institucional, produo de conhecimento mesmo se no
aplicado a fins prticos, concentrando-se na formao acadmica de seus dis-
centes e no desenvolvimento das carreiras de seus docentes, os quais possuem
influncia institucional significativa. J as lucrativas tm ensino aplicado e
fortemente influenciado pelo mercado, no que se refere tanto formao acad-
mica de seus alunos, quanto seleo de seus docentes. Finalmente, em termos
de sua orientao fundamental, as universidades pblicas e as no-lucrativas,
americanas, claro, seriam discipline-oriented perdoando-se os anglicismos to-
dos , ou seja, h predominncia das disciplinas cientficas na orientao vital
da instituio, de seus docentes e pesquisadores, governadas por aquilo que a
literatura especializada em sociologia da cincia chamou de um invisible college,
enquanto as lucrativas no se orientariam por matriz disciplinar.
O processo decisrio incremental que foi utilizado na escolha do setor
privado como esteio e alavanca da expanso do ensino superior pode ter vrias
e relevantes conseqncias para o pas, sejam elas estratgicas, regulatrias ou
administrativas. Precisa ser aceito como deciso efetivamente institucionalizada,
de modo, ento, que se providenciem as adequadas discusses sobre este no-
evento da poltica pblica brasileira. E mais, que se elimine o vu de silncio
sobre o tema, passando-se, ento, a discutir as necessrias e pertinentes deci-
ses efetivas, estratgicas, regulatrias, administrativas. Isso para que possa ser
assegurado, no futuro, o adequado tratamento da presente realidade, a qual
pode produzir conseqncias importantes e positivas, se bem administradas, ou
certamente deletrias, se governadas sob o vu da ignorncia.
A distinta natureza das entidades lucrativas e pblicas oferece a virtuo-
sa possibilidade que se explore uma eventual diviso social do trabalho insti-
tucional em benefcio do pas,
7
o que, certamente, exigir profundas e racionais
7
O tema da diviso social do trabalho institucional, particularmente aplicado ao trabalho de
pesquisa cientfica, inspirado no clssico original de Durkheim, foi estudado em Nunes (1977).
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
reformas das bases regulatrias e de superviso governamental para o setor.
Caberia ao setor pblico a responsabilidade com os fundamentos da vida uni-
versitria e cientfica, atravs de suas mantidas, que no deveriam ser
compelidas participao no processo de massificao da educao superior,
para que possam se dedicar orientao disciplinar fundamentalmente acad-
mica e cientfica, portanto universitrias no mais estrito sentido do termo.
Caberia ao setor privado a oferta massificada de ensino de boa qualidade,
adequadamente supervisionado e avaliado, sem que se esperasse dele dedica-
o ao avano da cincia e a aderncia a valores imateriais e histricos, dele
esperando-se, contudo, a adequada ateno formao profissional nas suas
diferentes modalidades. A cada qual, portanto, o reconhecimento e estmulo
sua funo. Ao pas, o benefcio de reconhecer a diviso social do trabalho
institucional e de se beneficiar da possibilidade de investir em universidades
de classe mundial, sem a necessria preocupao com a massificao do ensi-
no superior.
Registremos, portanto, a magnitude e a relevncia do problema trazido
pela necessidade de expanso do ensino superior no Brasil, j com antecipado
pedido de entendimento do leitor de que o argumento a ser desenvolvido exi-
gir, ainda que de forma sucinta, a apresentao de dados, com o objetivo de
apontar os traos da presente realidade, que exige pertinente e adequado tra-
tamento por parte da administrao e da poltica pblica brasileira.
3. Educao superior no Brasil: crescimento recente, mas
insuficiente
A educao superior no pas um acontecimento tardio. A rigor, remonta h
pouco menos de dois sculos, quando, em 1808, a famlia real portuguesa
chegou ao Rio de Janeiro, afastando-se das guerras napolenicas. Foi justa-
mente a necessidade de se organizar a Corte, formando quadros administrati-
vos na ento Colnia, que levou criao dos primeiros cursos superiores.
Resumidamente, houve trs caractersticas marcantes nesse processo de
estruturao do setor que se mantiveram at o sculo seguinte. Primeiro, hou-
ve a ascendncia do governo central sobre as provncias (e posteriormente
estados) e sobre as iniciativas particulares. As chamadas escolas ou faculdades
livres precisavam ser equiparadas, por ato do governo, s oficiais, para que
pudessem gozar de prerrogativas como a concesso de grau superior. Nesse
sentido, o molde, o formato de estruturao da educao superior, foi deriva-
do do governo federal.
112 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
A segunda caracterstica foi a de ser um ensino nascido para a formao
e reproduo de elites. Inicialmente, dadas as necessidades da burocracia civil
e militar, foram criados os cursos de medicina, direito e engenharia, as chama-
das profisses imperiais (Coelho, 1999). Observe-se que tal carter elitista tam-
bm refletia os baixos nveis de escolaridade da populao brasileira. Apenas
ao longo do sculo XX, notadamente na segunda metade, que a educao
superior foi se expandindo para os segmentos mdios da populao, fenme-
no facilitado pela ascenso das corporaes e pela regulamentao das profis-
ses vinculadas educao superior, com os privilgios e prerrogativas
decorrentes.
A terceira caracterstica foi a opo inicial pela estruturao da educa-
o a partir de faculdades e escolas isoladas. O desenvolvimento do ensino
universitrio iniciou-se apenas a partir da dcada de 1930, fortalecendo-se nos
anos 1960, com a Lei de Diretrizes e Bases (LDB) de 1961 e a reforma de 1968.
Na reforma dos anos 1930, introduziu-se a sistemtica de autorizao e reco-
nhecimento de cursos e instituies, mediante a qual o governo federal regula-
va e controlava a expanso do setor. Registre-se que, na segunda metade do
sculo XX, comeou, por assim dizer, a se desenhar uma primeira diviso de
trabalho institucional, predominando nos setores pblicos federal e estaduais
o formato universitrio, e no setor privado as faculdades isoladas e integradas.
A tentativa de transformao da educao superior de um sistema elitista
para um massificado
8
comeou a se construir na dcada de 1960. Ainda hoje,
contudo, o sistema brasileiro continua a ser elitizado, a despeito de sua
freqentemente criticada, mas indispensvel, rpida expanso. Em 1908, se-
gundo dados do Anurio Estatstico do Brasil, havia 6.735 estudantes matricu-
lados em instituies de educao superior. No ano de 1960, esse total somava
93.202 alunos, um incremento de 1.284% em pouco mais de cinco dcadas.
Vinte anos depois, em 1980, as matrculas na educao superior somavam
1.377.286, um aumento de 1.378% no perodo. At a virada do milnio, con-
forme dados do Inep, tal nmero quase dobraria, atingindo 2.622.073 matri-
8
Na verdade, o sistema de educao superior do Brasil, cuja taxa de escolarizao lquida est em
torno de 11%, est ainda se aproximando do limite inferior do que se classifica como um sistema
massificado. Conforme categorizao de Martin Trow, os sistemas educacionais so considerados
de elite se a taxa de escolarizao lquida for inferior a 15%. Sistemas massificados so aqueles
que variam entre 15% e 33% (um tero). Acima disso, so classificados como sistemas universais.
A taxa de escolarizao lquida expressa a razo do total de estudantes com idades corresponden-
tes ao nvel de educao em que se inserem sobre o total da populao na mesma faixa etria. No
caso da educao superior, podem ser utilizadas as faixas que variam da idade mnima de 18 at
o mximo de 25 anos. Sobre a categorizao, ver Trow (1974).
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
culados em 2000. Considerando-se a ltima estatstica disponvel (2005), h
4.453.156 estudantes de ensino superior, ou seja, em menos de 100 anos o
total de matrculas 661 vezes maior.
A despeito desses nmeros significativos, o Brasil ainda ocupa uma po-
sio frgil, seno vexatria, quando se comparam os nmeros relativos a adul-
tos brasileiros portadores de diploma superior com adultos de outros pases
selecionados. Ao final do sculo XX, com pouco mais de 6% da populao
adulta com educao superior, o Brasil se contrapunha ao Canad, que, com
cerca de 40%, apresentava percentual superior ao dos Estados Unidos, Japo e
de tantos outros pases. A propsito, como demonstra a figura 1, diante desses
nmeros, recorrer a outros indicadores para entender o que mais nos separa
desses pases em termos de qualidade vida, capacidade tcnica, ndices de
desenvolvimento humano ou, mesmo, para evidenciar o enorme hiato que nos
distancia quase um pleonasmo. Afinal, a mdia para os pases da OCDE apro-
xima-se dos 25% do total da populao adulta com educao superior.
F i g u r a 1
Percentagem das pessoas entre 25 e 64 anos de idade
com educao superior completa
(Brasil e pases da OCDE, 2000)
Canad
Estados Unidos
Japo
Finlndia
Sucia
Nova Zelndia
Austrlia
Blgica
Dinamarca
Reino Unido
Sua
Coria
Alemanha
Holanda
Espanha
Frana
Mdia pases OCDE
Irlanda
Grcia
Mxico
Hungria
ustria
Polnia
Itlia
Portugal
Turquia
Brasil (*)
0 10 20 30 40 50
Fontes: OECD (2006); IBGE, Censo Demogrfico 2000, e populao de 23 anos ou mais.
*23 anos ou mais.
114 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
Poder-se-ia argumentar que o pas tanto se preocupa com o problema
que aprovou, em 2001, sob a forma da Lei n
o
10.172, de 10 de janeiro desse
ano, o Plano Nacional de Educao (PNE). Ademais, em 2006, foi proposto
pelo Executivo o Projeto de Lei n
o
7.200, estabelecendo normas gerais da edu-
cao superior e regulando a educao superior no sistema federal de ensino,
no que ficou conhecido, ao longo de sua discusso com a sociedade, como
Projeto de Reforma Universitria. Tal proposta encontra-se, no presente, tra-
mitando na Cmara dos Deputados, aparentemente sem nenhum esforo espe-
cial por parte do Executivo para sua aprovao. O PL n
o
7.200/2006, embora
proposto como uma lei orgnica para a educao superior (Loes) que regulas-
se o sistema federal de ensino, dedicava ateno maior a estabelecer normas
para o setor privado.
No ano em curso, tambm foi proposto pelo governo federal o Plano
de Desenvolvimento da Educao (PDE), que ora se encontra em fase de
formatao das propostas. O site do MEC registra a existncia de 29 aes/
projetos associados ao PDE, a minoria das quais relacionadas ao ensino
superior. Para este nvel, contudo, o PDE prope dobrar, em 10 anos, o
nmero de vagas oferecidas pelas universidades federais. Para tanto, foi
criado o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das
Universidades Federais (Reuni), atravs do Decreto n
o
6.096, de 24 de abril
de 2007, com o objetivo de criar condies para a ampliao do acesso e
permanncia na educao superior, no nvel de graduao, pelo melhor
aproveitamento da estrutura fsica e de recursos humanos existente nas
universidades federais.
Ressalve-se, a propsito, que o PNE de 2001 contemplava, como uma de
suas metas, matricular em instituies de educao superior, at 2010, um
nmero de estudantes equivalente a 30% da coorte entre 18 e 23 anos, o que
faria o pas inserir-se no grupo de sistemas massificados e prximo ao seu
limite superior (33%), ou seja, na fronteira com o grupo de pases classificados
como sistemas universais. Atualmente, este nmero est em torno de 11%, o
que atesta que tal meta dificilmente ser alcanada no prazo desejado. Ora,
ainda que a isso se chegasse, seria uma conquista modesta em termos compa-
rados, uma vez que vrios pases esto, hoje, se aproximando da matrcula de
50% da mesma coorte em educao superior, ou seja, em sistemas classifica-
dos como universais. Ademais, mesmo que atingssemos tal meta de fluxo,
ainda teramos pequeno estoque, em termos comparados, de adultos com edu-
cao superior.
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
No que se refere educao superior, o PNE no passava de uma carta
de intenes, um registro de desejo futuro sem previso dos recursos necess-
rios, sem definio de uma estratgia de administrao pblica, sem atribui-
o de responsabilidades para o cumprimento da meta sonhada. J a Loes
manifesta-se antes como uma proposta de aparato regulatrio para o setor
privado, na assuno de que constitui rplica do pblico. Por seu turno, o PDE,
no que se atm educao superior, concentra-se na reestruturao das uni-
versidades federais, sob o suposto de que tenham papel decisivo no processo
de massificao.
Assim, pouco se faz para lidar com desafios fundamentais inerentes
desejvel ascenso do pas, e de sua educao superior, no contexto mundial.
Solenemente ignora-se, por exemplo, o desafio de se aumentar a qualidade do
setor pblico, de forma que se tenham universidades de classe mundial. Igual-
mente, permanece a dificuldade em se tratar da massificao e diversificao
da educao superior que acontecem no setor privado. Reforam tal percepo
dois importantes fatores que influiro na trajetria de expanso do ensino
superior brasileiro: as variaes demogrficas e a situao econmica da po-
pulao que ainda no tem acesso educao de terceiro grau.
O alunado de terceiro grau tem crescido consistentemente no apenas
no Brasil, mas tambm em termos internacionais. Algumas projees do con-
ta de que o nmero de estudantes matriculados em instituies de nvel supe-
rior poder dobrar at 2025. Porm, essa tendncia poder ser fortemente
controlada ou alterada quando se consideram as tendncias declinantes
do crescimento demogrfico nos pases mais desenvolvidos, notadamente nos
que integram a Comunidade Europia. O impacto desse cenrio na educao
superior no ser, sem dvida, uniforme. No caso brasileiro, considerando as
projees que demonstram a futura estabilizao populacional na faixa dos 18
aos 24 anos, a expanso do ensino superior via crescimento populacional esta-
r descartada (Martignoni, 2007).
Quanto outra barreira, situao econmica da demanda potencial,
observa-se que a renda mdia domiciliar dos que esto em idade de entrar em
IES mas que ainda esto fora menor do que a mdia dos que esto
inseridos no sistema. A figura 2 mostra que, comparativamente, o perfil de
renda domiciliar dos estudantes da educao superior significativamente
superior ao dos estudantes de nvel mdio, o que significa que, sem polticas
de incentivo, dificilmente aumentar a taxa de escolarizao.
116 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
F i g u r a 2
Distribuio percentual dos estudantes por nvel educacional
em andamento, segundo faixa de renda mdia domiciliar
per capita no Brasil (2005)
Obs.: sm = salrio mnimo.
4. Expanso da educao superior atravs do setor privado
Entre 1980 e 2005, o total de IES passou de 882 para 2.166, um crescimento de
145%. Desse total mais recente, 231 so pblicas e 1.934 privadas, ou seja, de
cada 10 IES credenciadas, nove so privadas. No perodo, o incremento das
instituies pblicas foi de apenas 16% (eram 200), taxa bem inferior aos 189%
das privadas (havia 682). No obstante o maior ritmo de aumento de institui-
es ter ocorrido no setor privado, isso no aconteceu de forma linear. Tomando
por referncia o ano de 1994, quando existiam 633 IES privadas, houve um
decrscimo de 7% em relao ao marco inicial. De fato, o grande salto no desen-
volvimento do setor privado transcorreu no perodo de 1997 a 2005, fase que se
seguiu promulgao da nova LDB (Lei n
o
9.394, de 20 de dezembro de 1996).
A expanso da educao superior atravs do setor privado ainda mais
eloqente quando analisados os dados referentes s matrculas. Em 2005, dos
0 5 10 15 20 25 30 35
25 sm
0,5 sm
1sm
25 sm
1,5 sm
2 sm
3 sm
4 sm
5 sm
e 5 sm
Popula, o cursando o ensino superior Popula, o cursando o ensino mdio
Mais de 5 sm
Mais de 4 at 5 sm
Mais de 3 at 4 sm
Mais de 2 at 3 sm
Mais de 1,5 at 2 sm
Mais de 1,25 at 1,5 sm
Mais de 1 at 1,25 sm
Mais de 0,5 at 1 sm
Mais de 0,25 at 0,5 sm
At 0,25 sm
3,74
17,63
2,12
7,80
3,76
12,25
9,70
19,63
11,09
14,37
8,35
7,47
10,14
6,78
30,69
11,19
15,29
2,41
5,12
0,46
0 5 10 15 20 25 30 35
Populao cursando o ensino superior
Populao cursando o ensino mdio
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
4.453.156 estudantes matriculados, 73% (3.260.967) eram de IES privadas.
No perodo entre 1980 e 2005, o incremento de matriculados no setor privado
foi de 268%, quase o dobro da taxa verificada no setor pblico (142%). Em
uma separao por fases, observa-se uma diferena marcante. Entre 1980 e
1994, houve um aumento de apenas 10% (de 885.054 a 970.584), enquanto
na fase recente (1994-2005), o crescimento foi de 236%.
A comparao entre as respectivas taxas de crescimento do nmero de
instituies de educao superior e dos estudantes nelas matriculados revela
que a destes ltimos foi maior, especialmente no que se refere s IES privadas
(189% vs. 268%). Controlando-se ambas as taxas pelas fases intermedirias,
constata-se que mesmo havendo uma diminuio de 7% no nmero de insti-
tuies privadas entre 1980 e 1994, o total de matriculados aumentou 10%.
Tal fato explica-se por uma mudana de tendncia quanto ao porte das
IES privadas. Ao final da dcada de 1980, especialmente aps a Constituio
de 1988, cresceu o interesse de mantenedores privados em constituir universi-
dades, instituies de maior porte, que se organizam a partir da agregao de
escolas e faculdades, ou seja, instituies antes contabilizadas isoladamente
passam a integrar um novo tipo institucional. Esse fenmeno aumentou aps a
LDB de 1996 e sua regulamentao, quando foi criado, por decreto, um novo
tipo de IES, os centros universitrios, que passaram a gozar de certas prerroga-
tivas de autonomia, como facilidade para a abertura de vagas e cursos.
Somando-se a isso uma maior liberalidade para a criao de cursos e o creden-
ciamento de instituies isoladas, chega-se ao crescimento vigoroso registrado
na fase recente: 175% a mais de matriculados aps a LDB (1997 a 2005).
Em termos internacionais, o Brasil um dos casos singulares, por apre-
sentar volume enorme de educao superior provida por entidades particula-
res independentes do Estado.
9
Para que se tenha idia do significado
comparativo dessa deciso ou no-deciso estratgica, registre-se que
9
Embora fundamental para o entendimento da realidade brasileira, importante ver com
cautela os dados disponveis em termos internacionais que, normalmente, se utilizam de dife-
rentes esquemas classificatrios e de diferentes fontes de informaes primrias. Por exemplo,
Taiwan no integra a lista da OCDE, mas pelos dados do Prophe (Program for Research on
Private Higher Education), um dos mais respeitados centros de estudos sobre este segmento,
teria respectivamente 72% de matrculas em instituies privadas em 2004. Por sua vez, em
Israel, para o Profhe, h 13% de matrculas em 2005. Portanto, mesmo o pleno conhecimento
do setor educacional no suficiente para o correto entendimento do que os nmeros signifi-
cam. A anlise da legislao educacional fundamental, bem como a compreenso do contexto
socioeconmico e cultural no qual se insere o sistema de educao.
118 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
num universo de 50 pases membros e no-membros para os quais a OCDE
disponibiliza dados sobre a configurao da educao superior, em apenas 11,
alm do Brasil, o crescimento da educao superior tem sido suportado pelo
setor privado. importante registrar que na maioria desses pases o processo,
em seus primrdios, foi bastante semelhante ao que se observou no Brasil. O
ponto de partida foi o enfraquecimento, ou mesmo esgotamento, da capacida-
de do Estado em prover a expanso do setor.
T a b e l a 1
Matrculas na educao superior por tipo de instituio (2003)
Privado/ Privado
Matrculas Total Pblico Privado Privado Total Indep./Priv.
GovDep GovIndep (%) (%)
Pases-membros
Blgica 374.532 166.041 208.491 208.491 0 55,67 0,00
Japo 3.984.400 915.651 3.068.749 0 3.068.749 77,02 100,00
Coria 3.223.431 626.590 2.596.841 0 2.596.841 80,56 100,00
Holanda 526.767 0 526.767 526.767 0 100,00 0,00
Reino Unido 2.287.833 0 2.287.833 2.287.833 0 100,00 0,00
Pases no-membros
Brasil 3.579.252 1.135.648 2.443.604 0 2.443.604 68,27 100,00
Chile 567.114 146.119 420.995 100.631 320.364 74,23 76,10
Indonsia 3.441.429 1.340.445 2.100.984 0 2.100.984 61,05 100,00
Israel 301.326 47.427 253.899 228.046 25.853 84,26 10,18
Paraguai 146.489 61.093 85.396 1.835 83.561 58,30 97,85
Peru 830.345 440.930 389.415 2.200 387.215 46,90 99,44
Filipinas 2.427.211 815.830 1.611.381 0 1.611.381 66,39 100,00
Fonte: OCDE, Online Education Database, abr. 2007.
A despeito de tal similaridade, em muitos desses pases, a questo tem
sido tratada de forma mais consciente quanto s respectivas responsabilidades
das instituies de ensino e dos rgos encarregados da regulao e supervi-
so educacional. Como conseqncia, os resultados tm sido extremamente
positivos no que diz respeito maior autonomia acadmica e financeira e fle-
xibilidade organizacional, bem como ao aumento do controle sobre os servios
oferecidos por organismos que, em sua maioria, no esto diretamente subor-
dinados s instncias governamentais. Tudo isso, cumpre reforar, em um con-
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
texto com menor imposio de instrumentos de regulao e superviso, dado
que o foco de ao do poder pblico est mais bem centrado nas questes
prioritrias, quais sejam, fazer crescer quantitativamente o sistema, incenti-
vando sua melhoria.
5. O setor privado com finalidade lucrativa, uma particularidade
brasileira?
Outro fator distintivo do caso brasileiro o estmulo recente constituio de
entidades educacionais com fins lucrativos. A existncia de instituies de edu-
cao superior lucrativas pouco tratada nas anlises internacionais, apesar
de o segmento estar em franco desenvolvimento.
10
Nos pases listados acima,
em apenas um, alm do Brasil, a existncia de instituies de ensino superior
lucrativas explicitamente aceita (Filipinas). Em outros quatro no so admi-
tidas instituies lucrativas e, nos demais, o assunto no tratado na legisla-
o pertinente. Observe-se, contudo, que mesmo em pases onde o setor privado
no majoritrio, como os Estados Unidos e a China,
11
sua participao na
educao superior significativa, sendo expressivo o crescimento das institui-
es lucrativas no passado recente.
Nas normas legais brasileiras atinentes educao superior, apenas em
1997, com a edio da Medida Provisria n
o
1.477-39, de 8 de agosto, e do
Decreto n
o
2.306, de 19 de agosto, foi aprovado o ato que explicitamente pre-
via que o setor privado educacional poderia se organizar com finalidades lu-
crativas.
12
A Reforma Universitria de 1968, principal norma vigente at a edio
10
A finalidade lucrativa no ensino superior fenmeno recente no mundo e desperta os mais e
interessantes, seno imperdveis, debates, do ponto de vista tanto ideolgico, quanto das pol-
ticas pblicas. Ver, por exemplo: Breneman, Pusser e Turner (2006); Kezar, Chambers e Birkhardt
(2005); Ruch (2001); Lyall e Sell, K. (2006); Slaughter e Rhoades (2004); Priest e St. John
(2006). Obviamente, compulsria a leitura do livro sobre o empreendimento que deu origem
enorme polmica mundial: Sperling (2000).
11
Ver, a esse respeito, Levy (2002) e Kinser e Levy (2005).
12
O Decreto n
2.207, de 15 de abril de 1997, revogado pelo Decreto n
2.306/1997, foi o
primeiro a dispor sobre a questo (pargrafo nico do art. 1
). Porm, apenas com a edio da

MP n
1.477-39, que amparou o novo decreto, houve sustentao em norma superior. Essa
reedio da MP, cuja origem remonta MP n
550/1994, que no tratava dessa questo, alterou

artigo da Lei n
9.131/1995. Ainda houve reedies at a 67
verso, MP n
1.890/1999, que,
pelo Projeto de Converso n
5/1999, transformou-se na Lei n
9.870, de 23 de novembro de
1999, ainda vigente.
120 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
da Lei n
o
9.131/1995 e da LDB de 1996, determinava que as universidades e
estabelecimentos isolados, quando particulares, deveriam constituir-se sob a
forma de fundaes ou associaes.
13
O Cadastro das Entidades Mantenedoras do MEC/Inep registra, em maro
de 2007, um total de 1.693 entidades pblicas e privadas que mantm IES,
havendo predominncia das ltimas (93%). A tabela 2 mostra a situao atual
das mantenedoras do pas, segundo a personalidade jurdica. Constata-se que,
10 anos aps os atos legais que explicitaram a possibilidade de mantena de
cursos superiores por entidades com fins lucrativos, este grupo j alcana o
total de 755 instituies, ou seja, quase a metade do total das mantenedoras
privadas 48% de 1.572. Cumpre salientar que uma anlise histrica da evo-
luo desse processo fica prejudicada pelo modo como os dados esto organi-
zados no cadastro.
14
T a b e l a 2
Mantenedores, por personalidade jurdica
(Brasil, 2007)
Personalidade jurdica Total
Privado Com fins lucrativos Associao de utilidade pblica 18
Privado Com fins lucrativos Sociedade civil 441
Privado Com fins lucrativos Sociedade mercantil ou comercial 296
Total privado com fins lucrativos 755
Privado Sem fins lucrativos Associao de utilidade pblica 210
Privado Sem fins lucrativos Fundao 351
Privado Sem fins lucrativos Sociedade 256
Total privado sem fins lucrativos 817
Total de mantenedores privados 1.572
Pblico Estadual 37
Pblico Federal 18
Pblico Municipal 66
Total de mantenedores pblicos 121
Total de mantenedores 1.693
13
Lei n
5.540, de 28 de novembro de 1968. Ressalte-se, contudo, que decises do antigo

Conselho Federal de Educao, tomadas nos anos 1970, admitiam que entidades que pleitea-
vam a mantena de cursos superiores estivessem constitudas como sociedades mercantis. Ver,
por exemplo, o Parecer CFE n
1.002/1972.
14
O Cadastro das Entidades Mantenedoras, base de dados que no est disponvel no site do
MEC/Inep, fundamentalmente um instrumento utilizado para registrar as principais caracte-
rsticas institucionais das mantenedoras. No se trata, portanto, de uma base de informaes
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
O impacto dessa deciso no setor como um todo fica evidente na tabe-
la 3, que registra o crescimento gradativo, porm constante, das matrculas em
IES mantidas por entidades privadas com fins lucrativos. Constata-se que, em
2005, tais entidades j respondiam por 18,7% dos alunos matriculados em IES
e por 25,8% dos matriculados em instituies privadas. A julgar pelos nme-
ros apresentados, o crescimento do segmento lucrativo vem se realizando em
direo contrria ao das instituies pblicas, cuja participao vem se redu-
zindo progressivamente. Se, em 2000, o setor pblico respondia por 32,9% do
alunado, em 2005 essa participao passou para 26,8%.
T a b e l a 3
Matrculas em IES segundo o regime jurdico da mantenedora
(Brasil, 2000-05)
Discriminao 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Total de mantedoras privadas
com fins lucrativos 324.758 396.896 506.360 630.080 725.673 831.447
Total de mantedoras privadas
sem fins lucrativos 1.433.058 1.639.501 1.873.483 2.084.269 2.226.688 2.394.385
Total privadas 1.757.636 2.036.397 2.379.843 2.714.349 2.952.361 3.225.832
Total pblicas 887.026 939.225 1.051.655 1.136.370 1.178.328 1.192.189
Sem informao 374.161 452.928 554.775 666.383 758.717 866.582
Total alunos matriculados 2000-05 2.694.245 3.030.754 3.479.913 3.887.022 4.163.733 4.453.156
Apesar de a educao superior ser, como dito anteriormente, um no-
tema, ou, talvez, justamente por ser um no-assunto, seu crescimento tem-
se dado por meio do setor privado, como se deduz dos nmeros apresentados.
Ou seja, uma questo estratgica para o pas a formao de quadros capa-
concebida para pesquisar e analisar a evoluo da educao superior. Diferentes dimenses do
cadastro contribuem para esse entendimento. Em primeiro lugar, o cadastro preenchido pelas
prprias instituies, o que d margem a interpretaes diversas em relao ao preenchimento
de uma mesma informao. Alm disso, registre-se que o processo de alimentao da base no
contnuo, podendo haver defasagem nos dados. Por fim, h falta de padronizao ou formatao
inadequada de alguns campos, como o da data de publicao da criao da mantenedora, onde
esto previstos apenas dois dgitos para indicar o ano no se permitindo, por exemplo,
diferenciar uma entidade como a Sociedade Brasileira de Instruo, mantenedora da Universi-
dade Candido Mendes, criada em 1902, de outra mantenedora surgida em 2002.
122 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
zes de garantir a competitividade e o desenvolvimento econmico vem de-
finindo seus contornos sem que o Brasil tenha deliberado, seja explcita, seja
implicitamente, sobre um de seus aspectos fundamentais.
Pode-se argumentar que o crescimento do setor privado ocorreu, inicial-
mente, como complemento ao desenvolvimento do setor pblico. Por isso apre-
sentava algumas caractersticas especficas: concentrava-se na criao de
instituies no-universitrias, cuja estrutura de custos era menor; as IES pri-
vadas instalavam-se em regies onde no havia instituies pblicas ou onde
sua atuao era insuficiente; eram abertos cursos e vagas para atender a de-
mandas no-cobertas, como a de alunos que no conseguiam passar pelo com-
petitivo processo seletivo das universidades pblicas ou que s podiam estudar
aps o trabalho (turno da noite).
Com a crise econmica e social que predominou na dcada de 1980,
indo at o incio dos anos 1990, o crescimento da educao superior foi afeta-
do como um todo. Todavia, ao se manifestar tambm como uma crise de finan-
ciamento do Estado, acabou por ser mais intensa no setor pblico, o qual, pelo
prprio porte de suas instituies universitrias e pelo ativismo de docentes e
servidores, tinha gesto mais complexa e onerosa do ponto de vista tanto eco-
nmico quanto poltico. A estabilidade da economia, alcanada em meados
dos anos 1990, conjugou-se, assim, com o esgotamento da capacidade de in-
vestimento do Estado brasileiro, o que restringiu a expanso da educao su-
perior pela via pblica.
Com a promulgao da LDB e a posterior regulamentao, abriam-se as
portas para o expressivo crescimento do setor privado. Tal fato no demorou a
se confrontar com a matriz de orientao da educao superior que se funda-
mentava no setor pblico, em parte pela tradio e fora das universidades
federais e estaduais, mas tambm porque o poder pblico federal o principal
agente de regulao.
O Brasil claramente estimulou, por meios legais e regulamentaes, a
constituio de um setor educacional com fins lucrativos, fazendo do pas um
caso desviante das tendncias mundiais ainda hoje dominantes. Em geral, em
pases nos quais existe um denso componente privado, a educao superior
com finalidade lucrativa tolerada, mas no se registram polticas pblicas,
como a brasileira, de incentivo mercantilizao do setor. A natureza essenci-
almente privada da educao superior brasileira, independentemente da fina-
lidade lucrativa, j fazia do Brasil, ao lado do Chile, das Filipinas e do Japo,
um pas diferente dos demais. Entretanto, apenas no Brasil, Chile e Japo as
matrculas em universidades representam mais de 50% do total de estudantes,
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
ao contrrio, por exemplo, de pases como Alemanha, Grcia, Canad e Aus-
trlia, nos quais a educao quase completamente pblica.
15
Se um ponto fora da curva em termos das estatsticas internacionais
comparadas,
16
outro tema faz do pas, tristemente talvez, um caso desviante
no que se refere realidade de suas universidades. que universidade, no
Brasil, matria de lei, no de fundamento acadmico. a lei, a LDB, em linha
com a Constituio, que define o que universidade.
17
No caso, universidade
uma entidade educacional que faz, indissociadamente, pesquisa, ensino e ex-
tenso e que, para isso, ou por isso, precisa ter um tero de docentes com ttulo
de mestres e doutores, bem como um tero de docentes em regime de tempo
integral. Sejamos francos: muito pouco para qualquer universidade sria no
planeta. Em geral, nas universidades verdadeiras, o ttulo de doutor constitui
a regra de entrada para a vida acadmica, bem como a dedicao integral
constitui outro corolrio da vida universitria regular. O que se pede na lei
absolutamente insuficiente para qualquer universidade que se queira, em ter-
mos comparativos, ser considerada como tal. Entretanto, a grande maioria do
setor privado brasileiro no conseguiria demonstrar esse mnimo determina-
do, se lhe fosse requerida a demonstrao.
Por outro lado, no se imagina universidade sem programas de
doutoramento, nos quais se reproduz e se guarda a trajetria das disciplinas e
das cincias.
18
No Brasil, contudo, talvez por ser matria de lei, antes que ma-
tria de mrito acadmico, grande parte das universidades sequer se qualifica-
ria como tal, se instada a mostrar sua orientao disciplinar fundamental, como
dissemos, refletida, como de hbito, nos programas de doutoramento. Obser-
vemos os nmeros a seguir.
A efetiva integrao entre ensino e pesquisa acontece na ps-graduao
stricto sensu, no obstante a existncia de tais atividades tambm no mbito da
15
Ver Tilak (2006).
16
Como dito anteriormente, as estatsticas internacionais devem ser lidas com certa cautela.
Por exemplo, o estudo citado na nota 14 utiliza-se de dados do Prophe. Mesmo assim, os dados
disponibilizados pelo Prophe so produzidos pelas redes nacionais de colaboradores do progra-
ma, o que, se por um lado garante sua confiabilidade, por outro com freqncia incorpora
critrios variados, por conta de realidades nacionais distintas. Por isso, o prprio programa
recomenda cautela na utilizao de seus dados.
17
Neste sentido, til buscar entender, at mesmo para compreender o que estamos fazendo
no Brasil, o papel e o impacto da lei na educao superior e na vida das instituies de ensino
superior. Ver, por exemplo, Higher education law in the the common law systems e Higher
education law in the civil law systems em Farrington e Palfreyman (2006).
18
A esse respeito, ver Golde e Walker (2006).
124 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
graduao. Se adotarmos alguns requisitos mnimos para avaliar a oferta de
programas de doutorado e mestrado, veremos que a situao do ensino uni-
versitrio brasileiro bastante frgil. Em dezembro de 2006, o Brasil tinha um
total de 177 universidades, das quais 86 eram privadas, ou seja, pouco menos
da metade (48,6%).
Considerando, como requisito, a oferta de pelo menos trs cursos de
mestrado e um de doutorado, constata-se que menos da metade do total de
universidades brasileiras (44%) atende a tal critrio. No caso das universida-
des privadas, apenas trs, de cada 10, tm pelo menos trs mestrados e douto-
rados, como mostra a tabela 4.
19
T a b e l a 4
Universidades com pelo menos trs mestrados e um doutorado
Cumprem o requisito?
Categoria administrativa
No Sim
Total
Universidades federais 15 38 53
28% 72% 100%
Universidades estaduais 20 13 33
61% 39% 100%
Universidades municipais 4 1 5
80% 20% 100%
Universidades privadas 60 26 86
70% 30% 100%
Total 99 78 177
56% 44% 100%
Fontes: MEC/ Inep e Capes, dados de dezembro de 2006.
Quando se adota um critrio mais restritivo, cinco mestrados e dois dou-
torados, constata-se que, de cada grupo de 10 universidades brasileiras, sete
no cumprem o requisito. Apenas no grupo de universidades pblicas federais,
a parcela que atinge o mnimo necessrio predominante (64%). Pelo exposto
19
Dados elaborados pelo Observatrio Universitrio, conjugando informaes da Capes, sobre
cursos de ps-graduao recomendados e reconhecidos, e do Inep, com o Cadastro das Institui-
es de Educao Superior. Ver Nogueira (2007).
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
na tabela 5, comprova-se que a grande dificuldade para a expanso da ps-
graduao stricto sensu est na oferta de cursos de doutorado, especialmente
no que diz respeito s universidades pblicas municipais e s universidades
privadas.
T a b e l a 5
Universidades com pelo menos cinco mestrados e dois doutorados
Cumprem o requisito?
Categoria administrativa
No Sim
Total
Universidades federais 19 34 53
36% 64% 100%
Universidades estaduais 24 9 33
73% 27% 100%
Universidades municipais 5 5
100% 100%
Universidades privadas 74 12 86
86% 14% 100%
Total 122 55 177
69% 31% 100%
Fontes: MEC/ Inep e Capes, dados de dezembro de 2006.
Como se observa, o parque universitrio brasileiro como um todo bas-
tante frgil, at mesmo por sua juventude. Registre-se, contudo, que no exis-
tem recursos pblicos para a pesquisa no setor privado, ficando este inteiramente
dependente do valor de suas mensalidades para financiar o que se requeria,
caso a regulao fosse verdadeira e efetiva, para a constituio de uma univer-
sidade.
20
Reside aqui uma das idiossincrasias, seno falsidades, regulatrias
brasileiras: o aparato regulatrio no distingue explicitamente entre universi-
dade pblica e privada, querendo-as, implicitamente, idnticas. Mas no ha-
20
Observe-se que essa caracterstica mais uma particularidade brasileira, uma vez que na
maioria dos pases onde o setor privado majoritrio, recursos pblicos so tambm destina-
dos ao ensino superior privado. Viso comparativa aplicada a pases de grandes contingentes
de estudantes matriculados em instituies privadas pode ser buscada em Meek e Suwanwela
(2006).
126 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
vendo financiamento pblico para o setor privado, isso jamais acontecer, como
bem sabe todo o planeta. Por outro lado, quer o aparato regulatrio que as
universidades pblicas e as privadas sejam formalmente, do ponto de vista da
regra, idnticas. S que o setor pblico, por lei, cria universidades, j nascidas
como tal, universidades sem qualquer aparato de pesquisa, sem qualquer progra-
ma de doutoramento, sem qualquer trajetria histrico-institucional.
Reside aqui outra peculiaridade brasileira. No s a definio de universi-
dade matria de lei, posto que definida pela LDB, a partir de rudimentar regra
aritmtica de um tero de mestres e doutores e um tero de professores em
tempo integral, como tambm tal regra no se aplica s universidades criadas
pelo poder pblico. Estas, embora sequer tenham base fsica, nem cursos, nem
professores, j nascem universidades, e sob esta nomenclatura, este direito,
continuaro a existir, independentemente do que venham a fazer no futuro.
21
Sejamos sinceros, no h como levar a srio esta confuso normativa,
esta parafernlia regulatria, que se transforma, e nos transforma a todos, em
veculo de banal discusso jurdico-formal, sem nenhum fundamento acad-
mico, e infantiliza a poltica pblica brasileira, que, obediente s leis, tem de
visualizar regulamentaes sobre um objeto inespecfico, mal definido e que
varia conforme sua natureza administrativa: se pblica a instituio, a ela no
se aplica a LDB, at mesmo porque criada por lei de igual fora. Se privada,
a ela se aplica a LDB, com seu patamar pueril de definio do que seja uma
universidade, patamar esse ao qual dificilmente podem aderir por completo as
casas privadas, em funo de restries de receita.
Claro, cabe perguntar: qual poltica pblica estamos a fazer? A que conte-
nha fundamentos slidos para o futuro, ou a que apenas se contente com a infinita
discusso sobre minudncias e definies legais irrelevantes? No momento, a res-
posta fcil: estamos a tocar a poltica pblica formalista, nada mais.
21
Parece inescapvel que o pas tenha de corrigir suas normas sobre universidades, a comear
pela tosca definio que aparece na LDB, mas no somente por a. Seria necessrio, tambm,
discutir de que maneira concebemos um verdadeiro parque universitrio e o que esperamos
dele. Atualmente h uma presso permanente para a criao de novas universidades. De um
lado, o Congresso as v, certamente com alguma razo, como potente instrumento de poltica
regional, e por isso comanda, sem nenhum critrio de natureza acadmica ou, a bem da verda-
de, sem critrio de qualquer natureza, por via de leis, a criao de novas universidades. De
outro, o setor privado v, e com boas razes, na chancela universitria nada mais que a licena
para abertura de cursos e aumento de vagas. A tosca verso de universidades inscrita na LDB
acabou empobrecendo sobremaneira a inteligncia brasileira sobre o significado da verdadeira
universidade, fazendo da definio legal um sinnimo, tristemente verdadeiro, de uma moenda
de abertura de cursos e aumento de vagas, ou de prestgio poltico de deputados federais e
senadores. Nada a ver, claro, com a educao superior universitria propriamente dita.
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
Por isso, nosso aparato regulatrio minudente, detalhado, requer ml-
tiplas especificaes sobre PDIs, PPIs, projetos pedaggicos, CPAs, nmero de
livros, acessos para cadeiras de rodas, nmero de alunos por turma, nmero
de alunos por turma de prtica, nmero de cabines para estudo individual,
coisas assim. Certamente um aparato defensivo, destinado a requerer do setor
privado o cumprimento aritmtico disso ou daquilo. Apenas defensivo, julgan-
do que a minudncia destina-se a impedir que o regulador seja logrado por
artimanhas do regulado. Regulao defensiva certamente regulao primiti-
va, deixando de tirar vantagens estratgicas da funo, deixando de apontar
qual futuro deseja perseguir. Neste sentido, no Brasil regula-se o passado, a
experincia conhecida, deixando o futuro sob o comando do passado.
6. Diversificao da educao superior: inovaes e permanncias
A LDB de 1996 disps que a educao superior deveria ser ministrada em
instituies com variados graus de abrangncia ou especializao, sejam elas
pblicas ou privadas. At a LDB, as IES podiam ser divididas em dois tipos
bsicos: instituies universitrias (universidades) e instituies no-universi-
trias (estabelecimentos integrados ou isolados, como faculdades, escolas e
institutos). O setor privado predominava entre os ltimos, o pblico entre os
primeiros. Com a regulamentao da nova LDB, surgiu um novo tipo de insti-
tuio universitria: os centros universitrios.
22
Posteriormente, houve a clas-
sificao dos centros federais de educao tecnolgica (Cefets) no mesmo nvel
dos centros universitrios.
23
A Constituio de 1988 havia determinado que as universidades gozari-
am de autonomia didtico-centfica, administrativa e de gesto financeira e
patrimonial e deveriam obedecer ao princpio da indissociabilidade entre ensi-
no, pesquisa e extenso (art. 207). J a LDB, ao categorizar as universidades,
disps que so instituies pluridisciplinares de formao dos quadros profis-
sionais de nvel superior, de pesquisa, de extenso e de domnio e cultivo do
saber humano. E mais, que deveriam atender a trs requisitos: um tero do
corpo docente com titulao acadmica de mestrado ou doutorado; igual
percentual enquadrado em regime de tempo integral; produo intelectual
institucionalizada (art. 52, incisos I a III).
22
Decreto n
2.207, de 15 de abril de 1997, sucedido pelos Decretos n

2.360/1997, 3.860/
2001 e 5.773/2006 (este em vigor), que mantiveram a disposio sobre o assunto.
23
Decreto n
5.225, de 1
de outubro de 2004.
128 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
Diante dessas determinaes legais, constata-se que as universidades
esto submetidas a fortes condicionantes por exemplo, oferta de programas
de ps-graduao stricto sensu que lhes impem uma estrutura mais onero-
sa, tendo como contrapartida algumas prerrogativas alm da abertura de
cursos e campus em sua sede, a possibilidade de expanso para fora da sede,
desde que no mesmo estado. J os centros universitrios e os Cefets, embora
tendo menos prerrogativas, podem abrir cursos e vagas no municpio-sede,
sem estar submetidos aos custos maiores das universidades.
Como conseqncia desse quadro, boa parte da expanso recente da
educao superior ocorreu em instituies universitrias que no so uni-
versidades. Em 1999, primeiro ano em que se registrou sua presena, os
centros universitrios somavam 34 instituies. Em 2005, j havia 114, 192%
a mais. No perodo, as matrculas passaram de 160.977 a 674.927, um in-
cremento de 319%. No mesmo perodo, os centros federais de educao
tecnolgica tiveram um crescimento de 1.050% no nmero de instituies
(de 16 a 184) e de 327% nas matrculas (de 19.484 a 83.219). Para efeitos
comparativos, as universidades aumentaram seu total em 14% e suas ma-
trculas em 52%.
No obstante o que dispe a taxionomia institucional, no poucas vezes
ocorre pequena diferenciao entre os tipos de instituies universitrias. Isso
pode ser empiricamente constatado comparando-se, por exemplo, dados quanto
oferta de cursos, ao perfil do alunado, aos resultados de processos avaliativos.
Na prtica, tal similaridade faz com que ocorra uma competio pela obteno
de recursos entre IES classificadas em categorias diferentes. Assim, as normas
educacionais, ademais da imposio de custos diferenciados, pouco afetam a
desejvel reestruturao do sistema nacional de educao superior, notada-
mente quanto diversificao institucional que decorre de vocaes, misses
e metas especficas, as quais deveriam estar associadas ao contexto em que as
IES se encontram.
A LDB de 1996 tambm procurou flexibilizar a educao superior, possi-
bilitando a oferta de uma formao diferenciada. Alm dos cursos de gradua-
o, ps-graduao e extenso, criou-se uma nova modalidade de ensino
superior, os cursos seqenciais. Concebidos para a oferta de educao superior
de curta durao, os seqenciais, por no serem considerados cursos de gra-
duao, tm encontrado resistncias para seu desenvolvimento.
No processo de regulamentao da LDB, foram tambm criados os cur-
sos superiores de tecnologia, que so cursos de graduao que conferem o
diploma de tecnlogo, tendo durao menor do que a graduao tradicional
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
(bacharelado e licenciatura). Os cursos de graduao tecnolgica, apesar de
atrarem um grande contingente de estudantes, tambm encontraram resis-
tncias, dessa vez da parte das corporaes profissionais, que passaram a de-
fender que apenas os bacharelados possibilitam o registro em profisses
regulamentadas.
Formatos alternativos graduao tradicional existem com sucesso em
vrios pases do mundo. Geralmente servem para diferenciar da formao aca-
dmica robusta que conduz, por exemplo, a carreiras acadmicas e cientfi-
cas uma formao ps-secundria voltada para a insero do estudante no
mercado de trabalho. Boa parte do aumento das taxas de escolarizao no
plano internacional decorre desses tipos de cursos que visam atender a um
perfil especfico de alunos.
No Brasil, os cursos superiores de tecnologia tm respondido por parce-
la da expanso, apesar das restries das corporaes profissionais, bem como
das universidades federais que no os oferecem. Observe-se que o alunado
que demanda tal curso origina-se de segmentos menos favorecidos da popula-
o. Dada sua natureza inovadora e porque em grande medida respondem a
demandas locais especficas e por vezes provisrias, tais cursos tambm en-
contram dificuldades ao lidar com os rgos de regulao do governo, que
buscam uniformizar seus formatos seguindo diretrizes nacionais.
A propsito, cumpre salientar que problema similar acontece em rela-
o s diretrizes curriculares da graduao. Concebidas para flexibilizar a
educao superior, em substituio rigidez dos currculos mnimos, acaba-
ram por sofrer as mesmas presses por padronizao via tica de
profissionalizao do ensino, especialmente para atender a demandas oriun-
das das corporaes de profisses regulamentadas. Assim, cursos com proje-
tos pedaggicos inovadores, uma necessidade educacional dada a
complexidade do mundo contemporneo, encontram grande dificuldade no
processo de sua regularizao.
Em suma, a dificuldade do governo e tambm de segmentos da
sociedade interessados na educao superior em lidar com o duplo pro-
cesso de expanso acelerada da educao superior e de diversificao de
instituies e cursos tem causado um excesso de regulaes normativas, no
poucas vezes contraditrias entre si e com o desenvolvimento pretrito. Como
se no bastasse estar na contramo do esprito inovador e flexibilizador da
LDB, a sobrecarga regulatria prejudica a formao e o desenvolvimento do
capital humano nacional seja da elite, seja dos setores socioeconmicos
menos favorecidos , bem como atrapalha o prprio esprito da educao
permanente.
130 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
7. Educao superior: profissionalizao precoce e
contedos impertinentes
A educao superior insere-se em um processo continuado de aprendizagem,
no devendo representar to-s um ponto final. Eventualmente, um estudante
graduado pode seguir logo fase de ps-graduao, ingressando em carreira
acadmica ou cientfica, na qual o estudo permanente faa parte de suas ativida-
des profissionais. Mas tambm plenamente possvel que, tendo ingressado no
mercado de trabalho, um profissional resolva passar por processo de reciclagem,
acorrendo a uma IES ou mesmo no contexto da educao corporativa.
No processo de ensino e aprendizagem, crucial saber quantificar o
volume de trabalho discente, qualificar o contedo que se quer apreendido, de
forma satisfatria, pelo estudante. Considerando-se a formao acadmica e
profissional como um processo continuado, torna-se evidente que a educao
ps-secundria no se resume ao ensino de graduao. Por isso, inexiste um
volume, por assim dizer fechado como um pacote, que seja por si s satisfatrio
para se atestar o aprendizado. At porque um estudante da educao superior
no est ali apenas para ser ensinado, deve tambm ter iniciativa no processo
de sua prpria aprendizagem. No obstante, preciso registrar que a nfase
dada mensurao do contedo acadmico como sendo uma soma de ativida-
des em sala de aula encobre um dos grandes problemas da educao superior
brasileira: o baixo volume de trabalho discente no poucas vezes associado a
contedos defasados ou desnecessrios.
A educao superior, em suas diferentes reas de atuao (cursos
seqenciais, tecnolgicos, graduao tradicional, ps-graduao lato e stricto
sensu), pode se direcionar tanto formao de elites, como em seus primrdios,
quanto ao cultivo da cultura e do conhecimento dos cidados mdios do pas.
Igualmente, pode-se voltar tanto preparao de recursos humanos funcio-
nais para o mercado de trabalho quanto qualificao de pessoal dedicado s
carreiras acadmicas e cientficas, o qual vir a assegurar a continuidade da
prpria educao superior.
Alm de tudo que j foi destacado, no se pode deixar de comentar a
contradio presente no modelo de educao superior brasileiro, o qual se
coloca, claramente, na contramo das exigncias de um mercado de trabalho
moderno, complexo e rotativo. No Brasil, o diploma universitrio em geral d
acesso a uma profisso.
24
Desde o ensino mdio os estudantes brasileiros so
24
O tema da profissionalizao precoce e da configurao dos cursos de graduao, no apenas
em consonncia com o que se observa em outros pases, mas tambm no sentido de melhor
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
orientados a escolher uma profisso. Esse formato se baseou no modelo fran-
co-ibrico, que, por sustentar um ensino mdio academicamente rigoroso e
humanista, considera seus estudantes aptos a ingressar no mundo profissional
aps a concluso dos cursos superiores. , no entanto, completamente dife-
rente da matriz de ensino norte-americana, que se baseia na lgica da forma-
o continuada.
Tem-se, assim, uma espcie de ciclo perverso subjacente formao dos
estudantes brasileiros, que tem sua viso de mundo simplificada e que, como
dissemos, est na contramo justamente do mundo profissional, em contradi-
o com o prprio mercado de trabalho.
25
Apesar de o contingente de pessoas
com formao superior disponvel para o mercado de trabalho ser bastante
reduzido, aproximadamente 6% da populao com 23 anos ou mais de idade
tem educao formal de nvel superior, interessante observar como se d o
dilogo entre o mundo da educao e o mundo do trabalho no Brasil.
Em primeiro lugar, registre-se que o Cadastro Brasileiro de Ocupaes
(CBO),
26
utilizado pelo IBGE no levantamento e classificao das informaes
relativas ao mercado de trabalho, contabiliza a existncia de 2.422 ocupaes.
J o Censo da Educao Superior, de 2004, apresenta 485 diferentes denomi-
naes para um total de 18.644 cursos de graduao, a includos as licencia-
turas e os tecnolgicos. Observa-se, portanto, o grande nmero de ocupaes,
ou de denominaes de ocupaes representadas pelos cursos, existentes no
pas vis--vis o baixo nmero de profisses regulamentadas. Isso indica o quanto
o mercado de trabalho complexo, dinmico e diferenciado e o quanto a eco-
nomia moderna, apesar da crescente importncia do conhecimento especializa-
do na sociedade contempornea, no se restringe s ocupaes regulamentadas,
ou seja, s profisses.
Alm disso, dados do Censo Demogrfico de 2000 demonstram que 54%
das pessoas ocupadas, formadas nas reas com maior nmero de alunos de
graduao, exerciam trabalhos diversos, no necessariamente corresponden-
atender crescente demanda por uma formao fora dos padres profissionais-corporativos,
tem sido amplamente discutido nos trabalhos do Observatrio Universitrio, disponveis em
<www.observatoriouniversitario.org.br>. Ver, tambm, Nunes, Nogueira e Molhano (2000).
25
Essa questo leva a uma reflexo sobre a necessidade de existir uma educao superior
funcionalmente diferenciada e/ou especializada, que permitiria, por meio de um processo per-
manente de educao, vrias opes complementares de formao. A esse respeito, ver Nunes
et al. (2000).
26
A Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO) o documento normalizador do reconhecimen-
to, da nomeao e da codificao dos ttulos e contedos das ocupaes do mercado de trabalho
brasileiro. ao mesmo tempo uma classificao enumerativa e uma classificao descritiva.
132 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
tes s reas em que se formaram. Apenas pouco mais da metade das pessoas
formadas em direito, curso com forte vis profissionalizante, exercia ocupa-
es na rea de formao. Proporo semelhante registra-se em relao aos
formados em pedagogia e letras, respectivamente 56% e 55%. Chama a aten-
o tambm o fato de que dois teros dos formados nas engenharias no traba-
lhavam na rea correspondente ao ttulo superior. A exceo so os formados
em medicina,
27
dos quais 75% trabalhavam na rea correspondente forma-
o. Ou seja, h um grande contingente de pessoas com curso superior que
no trabalha na rea em que se formou, com exceo daquelas que fizeram
medicina, setor altamente profissionalizado.
28
F i g u r a 3
Percentagem de pessoas de 23 anos ou mais trabalhando em rea
correspondente de formao (Brasil, 2000)
27
Medicina foi includa, apesar de no integrar o grupo dos cursos de graduao com maior
nmero de alunos, por ser uma das chamadas profisses imperiais e, principalmente, por ser a
que apresenta a maior taxa de aderncia entre formao e ocupao.
28
Ver a esse respeito, Nunes e Carvalho (2007).
Enfermagem
Medicina
Odontologia
Farmcia
Arquitetura
Medicina veterinria
Pedagogia
Biblioteconomia
Direito
Administrao
Prof. regulam.
Educao fsica
Psicologia
Geologia
Cincias contbeis
Engenharias
Comunicao social
Qumica
Estatstica
Biologia
Economia
Geografia
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Se a observao da empregabilidade dos formados j revela uma baixa
relao entre formao e profisso (exceo sempre feita medicina), o qua-
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
dro de diversidade no mercado de trabalho reforado quando a anlise se
detm na configurao das ocupaes no Brasil, ou seja, a anlise da formao
das pessoas dentro das ocupaes. Exemplo nesse sentido pode ser encontra-
do na elite dirigente tanto do setor pblico quanto do setor privado brasileiro.
Nesse recorte ocupacional, constata-se, em relao aos dirigentes do setor
pblico dirigentes gerais, dirigentes de produo e operaes e dirigentes
das reas de apoio , que expressiva parcela do contingente de pessoas que
exercem tais ocupaes no tem curso superior: respectivamente 68%, 71% e
57%. No mbito privado, e ainda em relao elite dirigente, a situao no
muito diferente: 73% dos dirigentes de empresas e empregadores no possu-
em instruo superior completa. Em suma, sete de cada 10 integrantes da elite
gestora do Estado brasileiro no tm a educao que hoje seria considerada
mnima para assumir postos vitais. Trata-se de um nmero drstico que dis-
pensa comentrios, como toda boa tragdia.
Registre-se tambm que, conforme o Censo da Educao Superior de
2004, mais da metade dos egressos (57%) de nossa educao superior est
associada s profisses regulamentadas, para as quais existem corporaes
ativas, embora isso tenha diminuto significado na vida real do trabalho, na
vida depois que se sai da universidade.
Primeiro, porque no topo do mercado de trabalho ainda tem pouco sig-
nificado o volume de educao profissional, dado que o estoque de dirigentes
brasileiros ainda constitudo, majoritariamente, por pessoas que no estive-
ram na educao superior.
Segundo, porque existe uma baixa relao entre a rea na qual o estu-
dante se forma e sua atividade profissional efetiva. De acordo com os dados do
Censo Demogrfico 2000, entre o meio milho de pedagogos existentes no
Brasil, e que trabalhavam de forma remunerada na semana de referncia do
censo, apenas 36% trabalhavam na rea em que se formaram; dos 366 mil
formados em letras, tal contingente representava apenas 38%; em comunica-
o social, um grupo to contundente, por exemplo, na defesa do diploma de
jornalista, descobrimos que apenas 21% trabalhavam na rea; e em direito, a
parcela chegava a apenas 39%. Como rea diferenciada, estava a da sade, na
qual medicina apresenta uma participao das pessoas trabalhando no mesmo
segmento profissional de sua graduao muito mais intensa do que as ante-
riormente mencionadas.
Se assim , precisamos aprender, ou melhor, concluir que as profisses
regulamentadas, que tanto poder tm diante do MEC e do sistema poltico, e
que tantos alunos atraem, at servem para formar quadros para elas mesmas, as
profisses regulamentadas. At servem, mas no deveriam constituir a funo
primordial ou destinao principal da educao superior brasileira dos dias atu-
134 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
ais. E, justamente, cabe ao sistema nacional de educao superior, por meio de
suas instituies e cursos, responder aos desafios que tais questes suscitam.
Mesmo depois que a LDB aumentou o calendrio escolar anual de 180
para 200 dias, uma realidade permanece: os alunos da educao superior bra-
sileira ainda estudam pouco. Por quantidade de estudo entenda-se o volume
de trabalho necessrio para que o estudante se forme, incluindo tanto as ativi-
dades presenciais em classe sala de aula, laboratrios etc. quanto as no-
presenciais como horas despendidas em biblioteca ou mesmo em casa.
Dados do antigo Exame Nacional de Cursos (Provo) de 2003 mostra-
vam que 60% dos estudantes freqentavam cursos noturnos, caracterizados
pela menor carga de trabalho discente. Nesse turno, a hora-aula adotada, por
exemplo, costuma ser de 45 minutos ou mesmo de 40 minutos inferior
predominante no diurno (50 minutos) e raramente a carga horria semanal
excede 20 horas. Considerando o calendrio escolar de 200 dias teis, toman-
do por premissa que haja cinco dias letivos por semana, so 40 semanas teis
anuais. Ora, ainda que houvesse carga horria diria de 4 horas, isto , 20
horas semanais, o total despendido em atividades presenciais s atingiria 800
horas/ano. Como parcela considervel dos alunos de cursos noturnos tambm
trabalha (cerca de dois teros), o tempo disponvel para atividades no-
presenciais de estudo reduzido, acrescentando pouco volume de trabalho
quele total anual.
Para efeitos comparativos, pode-se tomar como referncia o sistema eu-
ropeu de transferncia de crditos, o ECTS.
29
Tal sistema aponta para uma
carga mdia de trabalho discente de 1.700 horas no ano letivo. Cumpre regis-
trar que o volume de trabalho do ECTS refere-se a aulas, trabalhos prticos,
seminrios, trabalhos de campo, trabalhos pessoais na biblioteca ou no domi-
clio, entre outros, ou seja, soma de atividades presenciais em classe e no-
presenciais. Nos Estados Unidos, a carga de trabalho no menor, exceto na
night school ou nas community colleges. No surpreende, portanto, que no Provo
de 2003 mais da metade dos formandos (55%), independentemente do turno,
tenha declarado que os cursos de graduao deveriam ter exigido mais deles.
29
O ECTS (European Credit Transfer and Accumulation System) uma medida do volume de
trabalho para o reconhecimento acadmico dos cursos realizados em instituies de ensino
superior que pertenam aos Estados-membros da Unio Europia ou aos pases que fazem
parte do Espao Econmico Europeu, possibilitando a mobilidade de estudantes entre as insti-
tuies de ensino europias sem maiores obstculos. Ver Magalhes, Nunes e Barroso (2005) e
Nunes, Nogueira e Molhano (2003). Sobre o desdobramento e os impactos do processo de
Bolonha na constituio de uma verdadeira dimenso europia de educao superior, ver a
coletnea organizada por Maassen e Olsen (2007).
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
Registre-se que no h demrito na oferta de cursos superiores de curta
durao. Alis, eles predominam em boa parte dos pases, contribuindo inclu-
sive para melhorar as taxas de escolarizao superior. O problema est em se
oferecer cursos de graduao, com diploma de bacharelado e perfil
profissionalizante, os quais, pelo volume de trabalho discente e pelos seus
custos financeiros, mais se aproximam de community colleges perdulrios.
8. Economia poltica, arena poltica: um setor novo em ao
Do ponto de vista econmico, o setor educacional tem um porte significativo,
representando um dos segmentos mais importantes do pas, seja quanto re-
ceita, seja quanto gerao de empregos. Se considerarmos apenas a educa-
o superior, e contabilizando as rubricas receitas prprias, transferncias e
outras receitas,
30
a receita bruta total somava, em 2004, R$ 35,483 bilhes,
sendo R$ 19,132 bilhes gerados pelo setor privado e R$ 16,351 bilhes pelo
setor pblico.
Para propsitos comparativos, vejamos a receita bruta de vendas ou ser-
vios de algumas empresas relevantes no contexto nacional.
31
A maior empre-
sa do Brasil, Petrobras, gerou, em 2004, uma receita bruta de R$ 150,403
bilhes, pouco mais de 4,2 vezes o total do segmento da educao superior.
Outra empresa importante no pas, a Vale do Rio Doce, teve receita bruta de
R$ 29,019 bilhes, inferior soma dos setores pblicos e privados. A maior
empresa do pas do setor de bebidas, Ambev, e a maior empresa nacional no
setor de telecomunicaes, Telemar, geraram, em 2004, receitas brutas de R$
23,297 bilhes e de R$ 22,124 bilhes, respectivamente.
Tomando-se como parmetro outra dimenso, a do capital humano ocu-
pado na produo de conhecimento e na prestao dos servios educacionais,
tambm relevante o desempenho da educao superior. Em 2004, a massa
salarial mdia mensal da educao superior (grupo 803) movimentou R$ 943
milhes, situando-se prximo a grupos importantes da economia nacional,
conforme tipologia da CNAE.
32
Para efeito de comparao, o grupo 652, inter-
mediao monetria, depsitos vista, somava R$ 1,481 bilho de massa
30
MEC/Inep, Microdados do censo da educao superior, 2004.
31
Bovespa, Balano das empresas.
32
A Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE) o instrumento de padronizao
dos cdigos de atividade econmica e dos critrios de enquadramento utilizados pelos diversos
rgos da administrao tributria do pas.
136 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
salarial mdia mensal e o grupo 851, atividades de ateno sade,
R$ 1,183 bilho.
No ano de 2004, havia um total de 553.944 profissionais empregados na
educao superior, dos quais 293.302 eram docentes e 260.642 tcnicos admi-
nistrativos.
33
Cumpre destacar tambm que seis de cada 10 profissionais esta-
vam empregados em IES privadas, as quais eram responsveis por cerca de
dois teros de todos os docentes da educao superior.
Outro dado significativo o fato de que o rendimento mdio dos traba-
lhadores formais na educao superior, sejam eles docentes ou tcnicos adminis-
trativos, chegava a R$ 2.294,28. Tal valor representava duas vezes o rendimento
mdio de todos os trabalhadores formais ocupados nos 223 grupos de ativida-
des econmicas da CNAE, situando o setor na 35
a
posio. Conforme informa-
es extradas da CNAE e da Rais,
34
a educao superior situava-se entre os 20
maiores empregadores e entre os 10 maiores geradores de massa salarial.
Dados o porte econmico e a relevncia social adquirida pela educao
superior, no de surpreender que tenha se tornado uma importante arena de
disputa por poder. Aos agentes principais, os mantenedores pblicos (gover-
nos federal, estaduais e municipais), docentes e tcnicos administrativos, com
suas associaes e sindicatos representativos, vm se juntar outros grupos como
as corporaes profissionais e mesmo os poderes pblicos Executivo, Legislativo
e Judicirio, especialmente o primeiro no exerccio das funes de regulao,
avaliao e superviso.
35
A dimenso e a complexidade da educao superior no Brasil, entendi-
da aqui como o conjunto de instituies de educao superior, os rgos
governamentais, os corpos docente e discente, seus representantes sindicais,
patronais e de empregados, o aparato jurdico que os sustenta, as entidades
de representao profissional que participam ativamente da poltica do se-
tor, a relevante representao poltica atravs de muitos deputados federais
33
MEC/Inep, Sinopse da Educao Superior.
34
Sob a responsabilidade do Ministrio do Trabalho e Emprego, Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais), foi instituda pelo Decreto n
76.900/1975, com o objetivo de reunir e

disponibilizar informaes sobre o mercado de trabalho.
35
Neste sentido, a Sesu, a despeito de seu nome Secretaria de Educao Superior , se
transformou, sem notar talvez, numa secretaria que trata de assuntos econmicos relevantes,
enquanto se ocupa, quase exclusivamente, de funes de articulao de interesses representa-
tivos, tais como os das entidades profissionais, sindicatos, corporaes de ofcios, mantenedores,
grupos de interesses variados, inclusive de suas prprias mantidas, as Ifes. Seu tempo mais
gasto com isso do que com questes propriamente educacionais. Num certo sentido, a Sesu j
mudou de funo substantiva; poderia muito bem incentivar, portanto, a discusso sobre novos
modelos regulatrios mais apropriados para esta nova realidade objetiva.
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
e senadores, fundamenta a sua anlise como uma verdadeira arena de pol-
ticas pblicas.
36
Porm, antes de se discutir os atributos ou caractersticas
dessa arena poltica at porque alguns j foram abordados ao longo deste
artigo , importa registrar um aspecto bastante peculiar desse universo: a
interao dos atores relevantes e, mais especificamente, das entidades repre-
sentativas e dos rgos de governo.
Considerando-se que, em tese, os atores normalmente agem estrategica-
mente, procurando maximizar seus interesses, no mnimo curioso observar a
ausncia de uma viso estratgica em relao educao superior e certo
distanciamento das entidades representativas do setor em relao tanto aos
rgos de governo quanto s polticas afeitas regulao do setor. De uma
maneira geral, as entidades representativas do setor deixam transparecer, em
suas manifestaes pblicas e atravs de sua atuao ou da no-atuao ,
certa ausncia de proposies para a educao superior. Isso parece sugerir
que atribuem ao Estado a tarefa de pensar e agir estrategicamente.
Projetos estratgicos, com foco mais abrangente, para o desenvolvimen-
to do setor educacional raramente vm ao debate pblico. Da parte dos
mantenedores privados, as aes so majoritariamente reativas, at no que se
refere extrao de benefcios econmicos. Questes pedaggicas e educacio-
nais em sentido mais amplo so quase no-assuntos. difcil lembrar manifes-
taes concretas de suas entidades representativas que apontem para a
importncia da educao superior como parte crucial de um projeto de desen-
volvimento nacional.
Se destacarmos outro grupo relevante o dos docentes , constata-
mos que basicamente se dedicam s questes trabalhistas e s inerentes s
suas respectivas carreiras, ficando em segundo plano os aspectos educacio-
nais. J as corporaes querem fazer de suas necessidades profissionais espe-
cficas uma questo educacional, o que se torna ainda mais complicado porque
as partes somadas no chegam a um todo coerente.
Por sua vez, os governos (atual e anteriores) identificaram a importn-
cia de se desenvolver a educao superior, mas no conseguem lidar com o
tamanho e a complexidade hoje existente. Entre as conseqncias disso, ora
vem um excesso de regulamentaes e controle, ora uma fragilidade nas aes
efetivas de superviso do setor, ou seja, uma fragilidade em conseguir fazer
cumprir o que propuseram.
36
No sentido definido por Lowi (1964).
138 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
9. Dilemas estratgicos da administrao pblica
A Constituio Federal de 1988, semelhana das que a antecederam, esco-
lheu o mercado como forma possvel de expanso da educao superior ao esta-
belecer que o ensino livre iniciativa privada, desde que atenda s normas
gerais da educao nacional e desde que seja autorizado e avaliado pelo Poder
Pblico. Na verdade, desde a Constituio de 1937 o preceito de que a educao
livre iniciativa vem sendo repetido nas Cartas brasileiras. A rigor, portanto,
foi a Constituio e no os planos de reforma do Estado que plasmou a
natureza eventualmente privatizante da educao superior brasileira.
Ainda que no se possa apontar o momento preciso em que se deu a
deciso de expandir o terceiro grau preponderantemente atravs do setor pri-
vado, a evidncia emprica, como destacada, aponta para a materialidade de
tal deciso. No apenas os dados sobre o crescimento dos alunos matriculados
em IES privadas, como tambm os nmeros relativos aos gastos da Unio,
apontam para certa estabilidade do gasto com a educao superior. Alm dis-
so, como percentagem do PIB, em comparao com outros pases, o Brasil
apresenta um dispndio proporcionalmente satisfatrio, sendo que, desafortu-
nadamente, o custo mdio por estudante do ensino superior, como proporo
do PIB per capita, muito mais alto no Brasil do que na vasta maioria dos
pases do mundo (Ipea, 2006). Sem prejuzo, at mesmo porque este custo por
aluno alvo de muita discordncia, embora a percentagem do PIB brasileiro
seja proporcionalmente satisfatria em termos comparativos, quando se esti-
ma o PIB per capita por estudante brasileiro, o pas fica muito atrs das naes
desenvolvidas.
Sabendo-se que oramentos so animais resistentes sua reestruturao
interna e observando-se o oramento brasileiro ao longo de dcadas, admite-
se que dificilmente as propores gastas com educao, principalmente a su-
perior, possam conhecer alterao de magnitude substantiva no futuro, clusula
esta que exigir, por certo, difceis decises alocativas.
Discute-se no momento tanto a reforma universitria, quanto o estabe-
lecimento de um sistema brasileiro de educao superior e a propositura de
um marco regulatrio para o setor. Esto engajados neste debate o Executivo,
o Legislativo e a sociedade. Submeto que fundamental que se aceite a pre-
missa de que a opo pelo mercado transformou-se em escolha permanente,
de modo a melhor formular argumentos conducentes a um marco regulatrio.
A despeito das dificuldades simblicas, talvez ideolgicas, da adoo explcita
de tal perspectiva, at mesmo por suas implicaes estratgicas e internacio-
nais tendo em vista a discusso sobre a educao como um servio de merca-
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
do internacional , creio ser incontornvel tal admisso, de modo a afastar a
peneira com a qual vimos cobrindo a luz do sol.
E quais as conseqncias disso?
Sem dvida, ser preciso definir um novo marco regulatrio legal para a
educao superior, tal como se fez, ainda que de forma fragmentada, para
outros setores da economia. A distino essencial, contudo, que, diferena
das reas privatizadas, a educao no uma concesso pblica, exatamente
por ser livre iniciativa privada. Tal marco regulatrio que se votar visto
que deve ser lei precisar contemplar tambm a regulao da competio
por via de rgos tpicos da rea econmica, de modo a proteger as institui-
es da competio predatria, de eventuais dumpings, e incentivar a compe-
tio por eficincia, qualidade e preo, bem como viabilizar, o que parece
inevitvel no futuro, a fuso e absoro de umas instituies pelas outras,
assim como a possvel existncia de firmas educacionais de escopo nacional.
Na esteira das decises pregressas que incentivaram, por leis e decretos,
a constituio de um setor educacional de natureza empresarial, precisaro
ser revistas, por incongruncia substantiva com as decises de apoio ao setor
empresarial, as bases da chamada lei do calote,
37
que imputa custos
extramercado s entidades que, cada vez mais, so de natureza puramente
mercantil, fazendo com que tal lei constitua, ela mesma, uma contradio l-
gica natureza deste enorme setor econmico, criado ao abrigo do incentivo
de polticas pblicas. Entende-se, historicamente, que o controle das mensali-
dades escolares tenha constitudo no passado j um tanto remoto pauta
da poltica pblica, talvez movida por certa conscincia culpada do governo
por no poder ofertar educao pblica para todos. Mas uma vez deliberada a
opo pelo mercado, faz pouco sentido que este seja parametrizado por meio
de regras como as da chamada lei do calote. Atualmente, em termos de pol-
tica pblica, somos a favor do mercado, mas no muito. Goste-se ou no deste
argumento, ele certamente merece reflexo para que se elucide a lgica que
justifica uma ao de incentivo ao mercado somada a uma lgica que lhe tire a
natureza competitiva.
Talvez esteja na hora de se imaginar um modelo regulatrio totalmen-
te novo, a partir da experincia das agncias regulatrias, que poderia consti-
37
Desde janeiro de 1991, quando promulgada a Lei n
8.170, a legislao que dispe sobre o

valor das anuidades escolares probe, expressamente, qualquer penalidade administrativa e/ou
pedaggica ao aluno inadimplente. A legislao atual, Lei n
9.870/1999, alterada pela MP

n
2.173-24, de 23 de agosto de 2001, reitera o princpio e estabelece que o aluno inadimplente

s pode ser desligado da instituio ao final do perodo letivo.
140 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
tuir, muito bem, uma inspirao para a regulao deste novo setor econmi-
co que est sendo incentivado pelo governo brasileiro. Como natural decor-
rncia de uma regulao de mercado, ser preciso fortalecer o sistema de
avaliao das IES, inclusive por departamentos da rea econmica de gover-
no, de modo a contemplar dimenses relativas a custos, qualidade, direitos,
deveres e compromissos.
Ao lado desta veia de mercado, cuja consolidao vai se mostrando
inexorvel, ser fundamental que se preste maior ateno ao sistema pblico
de educao superior, como referncia de ensino e pesquisa, visto que sim-
plesmente impossvel garantir a viabilidade e a plausibilidade da escolha de
expanso via setor privado se no se estabelecer um marco de referncia ro-
busto, cuja constituio depende exclusivamente do setor pblico, como obri-
gao irrecusvel e imperativa.
No que se refere ao setor pblico, dadas as restries e inrcias ora-
mentrias, ser inevitvel, em algum tempo futuro, decidir sobre o fluxo e a
repartio do volume de financiamento do setor pblico universitrio, permi-
tindo-se a existncia de diversificao do sistema e admitindo-se o financia-
mento competitivo, intensivo e diferenciado das IES pblicas atravs de mrito
e qualidade, o que resultar em quebra de vrios princpios de isonomia e
isomorfismo hoje existentes. A rigor, sem se quebrar os princpios da isonomia
jurdico-formal entre as instituies federais de ensino superior, as Ifes, no
ser possvel instituir e fomentar uma poltica de excelncia que resulte na
institucionalizao futura de algumas universidades de classe mundial sob a
gide do governo brasileiro.
Por isso mesmo, a admisso de que a empreitada da educao superior
tambm uma questo de mercado, com suas pertinentes conseqncias
regulatrias sobre o setor privado, exigir, em contrapartida, que se preste
ateno estratgica ao setor pblico universitrio. que o mercado mau
alocador de prioridades e de valores imateriais e intangveis, movendo-se em
funo de custos e oportunidades de ganho. Sendo o mercado educacional
mau alocador de prioridades estratgicas e valores, no se deve esperar que
responda adequadamente estruturao de um sistema de ensino e pesquisa
superior de exemplar qualidade, que venha a servir de referncia nacional,
tanto pelos enormes custos envolvidos, quanto pela lgica mesma da competi-
o por estudantes, recursos e resultados materiais e financeiros.
Se o pas decidir optar e creio que precisa faz-lo por estabelecer
padres de excelncia acadmica, de qualidade internacional a partir de uni-
versidades pblicas, precisar admitir que a referncia acadmica no Brasil
ter de ser matria de Estado, no de mercado, por ser, em ltima instncia,
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
38
A importncia relativa de nossas universidades pode ser atestada com um rpido passeio por
alguns dos principais rankings internacionais. Na publicao britnica The Times Higher Education
Supplement, cujo ranking o mais prestigiado internacionalmente, as universidades america-
nas e britnicas dominam a lista das 200 melhores instituies (84 instituies) e ocupam as 13
primeiras posies, com os Estados Unidos liderando com 33 universidades no top 100. A Gr-
Bretanha aparece em segundo lugar com 15, seguida por Austrlia e Holanda com sete cada.
Sua e Frana aparecem com cinco, enquanto Japo, Hong Kong, Canad e Alemanha tm trs
centros universitrios entre os melhores do planeta. A Universidade de So Paulo (USP), que
em 2005 apareceu na 196
posio, no entrou na listagem das 200 melhores em 2006.

Na edio de 2006 de outro importante ranking internacional, o Academic Ranking of World
Universities, desenvolvido pelo Institute of Higher Education da Universidade de Shanhai Jiao
Tong, na China, e utilizado pelo The Economist, o Brasil entra com uma IES entre as 200 (USP
na 153
posio). Na 302
posio, empatadas, aparecem a Unicamp e a UFRJ.

Os dois rankings, acima citados, tm por base tradicionais critrios acadmicos relacionados ao
ensino e pesquisa. Outro critrio apresentado pelo Webometrics Ranking of the World Universities
que trabalha com base no volume de contedos disponibilizados na Web e na visibilidade e no
impacto desse material a partir do nmero de citaes que recebe. Neste ranking, a USP apa-
rece na 97
posio. Num recorte que considera apenas as IES latino-americanas, a posio

brasileira apresenta significativa melhora. Quarenta instituies aparecem entre as 100 melho-
res, sendo a USP a segunda colocada e a Unicamp a terceira.
uma questo da sociedade.
38
No momento, a discusso, encobrindo o sol com
a peneira, no permite vislumbrar claramente os desafios e oportunidades tra-
zidos pela deciso passada de expandir o ensino superior via setor privado.
Ignorar as necessidades, a reforma, a diversificao, a diferenciao e o
adequado financiamento do setor pblico de educao superior ser
indesculpvel, seno criminoso, no tempo e deixar o pas mngua de um
sistema referencial de excelncia acadmica e de qualidade de ensino.
10. Sob a forma de concluso: passados consagrados, futuros
alternativos
Passados consagrados
Destacamos no artigo, independentemente da ordem, as seguintes caracters-
ticas do ensino superior brasileiro:
h um crescimento por meio do setor privado;
como conseqncia desse crescimento, constitui-se uma economia poltica
da educao superior, bem como surge uma arena poltica nova, no amplo
campo das lutas de interesses que caracterizam o pas;
142 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
permanece inalterada a brutal necessidade de expanso do ensino superior;
a acelerada expanso do setor privado, bem como a peculiar poltica nacio-
nal de incentivo mercantilizao do setor, faz do Brasil um caso desviante
no mundo;
entre as 100 melhores universidades do planeta, no h qualquer universi-
dade brasileira; entre as 500 s existem trs;
o processo regulatrio evolui a partir de uma memria estatal que no mais
existe, mas no qual ainda se baseia, usando como parmetro instrumentos
toscos, como a definio de universidade da LDB, ou a triste restrio
diversidade institucional, como inscrita no Decreto n
o
3.860/2001, revoga-
do pelo Decreto n
o
5.733/2006, que mantm a mesma taxionomia restritiva
da diversidade institucional;
houve uma escolha pregressa de um modelo de formao superior estrita-
mente profissionalizante;
existe uma microrregulao baseada em portarias, despachos, pareceres,
decretos, projetos de lei, todos submetidos mesma lgica fundamental
profissionalizante, sem nunca se discutir o fundamento do que se deseja
para o futuro, ou o do que se ensina;
o baixo volume de trabalho discente, associado precria formao estrita-
mente profissionalizante, constitui patamar insuficiente para a adequada for-
mao de elites intelectuais, profissionais e cientficas de classe mundial;
constata-se uma ausncia de clculo estratgico na formulao de polticas
pblicas, atravs da tentativa de borrar, por via de instrumentos regulatrios,
a fundamental distino entre o pblico e privado no Brasil;
inexiste uma fixao de patamares de excelncia universitria compatveis
com os equivalentes das melhores universidades do planeta.
Futuros alternativos
Simplificaes heursticas permitidas, o futuro deveria vislumbrar polticas que
permitissem:
tirar vantagem e estimular a efetiva diviso social do trabalho institucional
entre o setor pblico e o privado;
expandir aceleradamente a oferta de ensino superior, sem prejuzo da di-
versificao, com prioridade, do ponto de vista da massa do alunado, para
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
a formao tecnolgica e aplicada; aumentar corajosamente o nmero e a
diversidade de diplomas oferecidos; indicar a perfeita e clara distino pr-
tica e heurstica entre educao ps-secundria e educao universitria;
garantir que o governo brasileiro possa concentrar esforos e recursos na
direo de assegurar a existncia de um pequeno conjunto nacional de uni-
versidades de classe mundial;
alternativamente, se for concludo que seria irracional, ou impossvel do
ponto de vista prtico, investir em universidades de classe mundial, por
conta de nossas vicissitudes ideolgicas que no tm apreo por diferenas,
mas sim por isonomias, procurar garantir a existncia de um amplo conjun-
to de departamentos ou institutos de qualidade mundial;
alterar o aparato regulatrio num conjunto de direes primeiro, retirar
da LDB a definio aritmtica de universidade, bem como, idealmente,
embora saiba ser impossvel, retirar da Constituio aquela noo de
indissociabilidade de ensino/pesquisa e extenso; segundo, permitir a mai-
or e mais ampla diversidade de escolhas e alternativas institucionais, inclu-
sive estimulando a experimentao, eliminando os decretos e projetos de
lei que definem ex ante o que cada instituio, aceitando, com a inevitvel
humildade intelectual, que no se pode definir ex ante formatos institucio-
nais nunca experimentados;
alterar as instncias e instituies regulatrias, de modo a permitir que se
diminua o peso da burocracia da administrao direta, viabilizando, seno
experimentando, arranjos governamentais mais adequados e flexveis;
estabelecer que precisamos simultaneamente de mais e de menos preci-
samos de mais alternativas educacionais ps-secundrias pragmticas e
menos solues uniformizantes; precisamos de mais estudo e mais trabalho
acadmico para os alunos que escolherem a opo verdadeiramente uni-
versitria, e menos anos de estudo para alunos de orientao aplicada ou
profissionalizante;
retirar da LDB a idia de diretrizes curriculares nacionais; estas s fazem
sentido num mundo empobrecido pela lgica da profissionalizao precoce
como o nosso, que pretende organizar o pas ao longo de 43 leis profissio-
nais, 43 linguagens, ou 43 imprticas codificaes da vida no planeta;
dar mais liberdade, incentivar a experimentao institucional, restringir a
regulao defensiva e passadista, procurando avaliar resultados, no
precondies;
144 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
alterar uma srie de padres vigentes e naturais, oferecendo mais educa-
o aplicada e de orientao tecnolgica, diminuindo, proporcionalmente,
a supremacia acachapante das humanidades e das cincias sociais aplica-
das no nmero total de estudantes de educao ps-secundria brasileira;
oferecendo mais oportunidades e diplomas de estudos aplicados de cur-
ta durao, ampliando o sentido prtico da educao ps-secundria e,
simultaneamente, desprofissionalizando o primeiro ciclo da educao
universitria, desta forma enfatizando claramente a distino, bem como
a complementaridade, entre educao ps-secundria aplicada e educa-
o universitria;
encurtando, enquanto simultaneamente os desprofissionaliza, os cursos
universitrios, hoje todos resumidos ao mnimo de quatro anos, estimu-
lando, em inevitvel e longussima negociao com as corporaes lega-
lizadas, a obteno da licena profissional em ciclo ps-graduado;
reforando, financiando adequadamente e fazendo crescer dramatica-
mente o componente ps-graduado da educao universitria, inclusive
de natureza profissional, conhecido entre ns como stricto sensu, a car-
go da superviso e da avaliao da Capes, de modo a trazer para a edu-
cao superior a musculatura acadmica e a robusta avaliao controlada
por comunidades de pares, tecnologia que hoje perfeitamente con-
trolada e dominada pela Capes, que foi capaz de criar, manter e estimu-
lar um altssimo padro de referncia educacional, nunca obtido ou
conseguido pelo sistema sob a tutela/superviso da Sesu; trata-se por-
tanto, de descortinar maneiras pelas quais a graduao brasileira possa
se beneficiar de mecanismos assemelhados queles que so caractersti-
cos da Capes, j que nos dias atuais a Sesu, quem sabe at o ministro da
Educao, no que se refere s graduaes, tende a se ocupar mais com
sindicatos profissionais, corporaes de ofcio e entidades de represen-
tao de interesses profissionais e de mantenedores, enfim, se preocu-
par mais com um trabalho de resposta a presses tpicas da arena de
representao de interesses, do que com questes propriamente acad-
micas;
entendendo que o sistema Sesu tende a ser um sistema de massificao,
que requer a adequada superviso e verificao governamental, portan-
to, um sistema de governo, at mesmo por conta de sua pesada agen-
da de resposta a interesses organizados, enquanto o sistema Capes
tende a ser um sofisticado sistema de qualificao acadmica e profis-
sional controlado pelos pares, tanto cientistas quanto profissionais, num
certo sentido independente do governo, exceto pelo fomento, e certa-
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
mente independente da lgica sindicalizada ou de representao de in-
teresses corporativos e empresariais, totalmente baseado em regras e
referenciais acadmicos, cientficos e profissionais, de qualidade e pa-
dres internacionais, portanto um sistema da sociedade ou melhor, do
invisible college, da comunidade internacionalizada de scholars, cientis-
tas, profissionais e acadmicos.
Referncias bibliogrficas
BRENEMAN, David W.; PUSSER, Brian; TURNER, Sarah E. (Eds.). Earnings from learning:
the rise of for-profit universities. Albany: State University of New York Press, 2006.
CHANANA, Karuna. Between the public and the private: Indian academics in transition.
In: MEEK, V. Lynn; SUWANWELA, Charas. Higher education, research, and knowledge in the
Asia-Pacific region. New York: Palgrave-Macmillan, 2006.
COELHO, Edmundo Campos. As profisses imperiais: advocacia, medicina e engenharia no
Rio de Janeiro, 1822-1930. Rio de Janeiro: Record, 1999.
FARRINGTON, Dennis; PALFREYMAN, David (Eds.). The law of higher education. New York:
Oxford University Press, 2006.
GOLDE, Chris M.; WALKER, George E. (Eds.). Envisioning the future of doctoral education:
preparing stewards of the discipline. Stanford: The Carnegie Foundation for the
Advancement of Teaching, 2006. (Carnegie Essays on the Doctorate).
IPEA. Brasil: o estado de uma nao mercado de trabalho, emprego e informalidade.
Braslia: Ipea, 2006.
KEZAR, Adrianna J.; CHAMBERS, Tony C.; BIRKHARDT, John C. (Eds.). Higher education
for the public good: emerging voices from a national movement. San Francisco: Jossey-
Bass, 2005.
KINSER, Kevin; LEVY, Daniel C. The for-profit sector: U.S. patterns and international echoes
in higher education. Albany: Program for Research on Private Higher Education (Prophe),
University at Albany: State University of New York, 2005. (Prophe Working Paper, n. 5).
LEVY, Daniel C. Unanticipated development: perspectives on private higher educations
emerging roles. Albany: Program for Research on Private Higher Education (Prophe),
University at Albany: State University of New York, 2002. (Prophe Working Paper, n. 1).
LOWI, Theodore. American business: public policy, case studies, and political theory. World
Politics, n. 18, 1964.
146 Edson Nunes
........................................................................................................................................................................... .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
LYALL, K.; SELL, K. The true genius of America at risk: are we losing our public universities
to de facto privatization? Westport: ACE/Praeger on Higher Education, 2006.
MAASSEN, Peter; OLSEN, Johan (Eds.). University dynamics and European integration.
The Netherlands: Springer, 2007.
MAGALHES, Andr; NUNES, Edson; BARROSO, Helena Maria. Mensurao dos conte-
dos acadmicos da educao superior. Rio de Janeiro: Observatrio Universitrio, 2005.
Disponvel em: <www.observatoriouniversitario.org.br>. Acesso em: ago. 2007. (Docu-
mento de Trabalho, n. 42).
MARTIGNONI, Enrico. Restries demogrficas e socioeconmicas para a expanso do ensi-
no superior: uma nota tcnica. Rio de Janeiro: Observatrio Universitrio, 2007. (Docu-
mento de Trabalho n. 69).
MCVEIGH, Brian J. Japanese higher education as myth. New York: M. E. Sharpe, 2002.
MEEK, V. Lynn; SUWANWELA, Charas. Higher education, research, and knowledge in the
Asia-Pacific region. New York: Palgrave-Macmillan, 2006.
NOGUEIRA, Andr Magalhes. Universidades e ps-graduao no pas. Rio de Janeiro: Ob-
servatrio Universitrio, 2007. (Documento de Trabalho n. 68).
NUNES, Edson. A diviso do trabalho e a rotina da pesquisa. Tese (Mestrado) Iuperj, Rio
de Janeiro, 1977.
__________; CARVALHO, Mrcia Marques de. Ensino universitrio, corporao e profisso:
paradoxos e dilemas brasileiros. Revista Sociologias, Porto Alegre: UFRGS, v. 1, n. 1, jan./
jun. 2007.
__________; MARTIGNONI, Enrico; MOLHANO, Leandro. Economia poltica e regulao da
educao superior no Brasil. In: XIMENES, Daniel de A. (Org.). Avaliao e regulao da
educao superior: experincias e desafios. Braslia: Funadesp, 2005.
__________; NOGUEIRA, Andr; MOLHANO, Leandro. Futuros possveis, passados indesej-
veis: selo de qualidade da OAB, provo e ensino superior no Brasil. Rio de Janeiro,
Garamond, 2000.
__________; __________; __________. Corporaes, Estado e universidade: o dilogo compulsrio
sobre a durao de cursos superiores no Brasil. Rio de Janeiro: Observatrio Universitrio,
2003. Disponvel em: <www.obsertoriouniversitario.org.br>. Acesso em: ago. 2007. (Do-
cumento de Trabalho n. 5).
__________ et al. Teias de relaes ambguas: regulao e ensino superior. Braslia: Inep,
2000
OECD. Factbook, 2006: economic, environmental and social statistics. Paris, 2006.
...........................................................................................................................................................................
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
PERROW, Charles. Complex organizations. Glenview, Illinois: Scott, Foresman and Company,
1979.
PRIEST, Douglas M.; ST. JOHN, Edward P. Privatization and public universities. Bloomington:
Indiana University Press, 2006.
RUCH, Richard S. Higher Ed, Inc.: the rise of the for-profit university. Baltimore: The Johns
Hopkins University Press, 2001.
SCOTT, Richard. Organizations: rational, natural, and open systems. Upper Saddle River:
Prentice Hall, 1981.
SLAUGHTER, S.; RHOADES, G. Academic capitalism and the new economy: markets, state,
and higher education. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2004.
SPERLING, John. Rebel with a cause: the entrepreneur who created the University of Phoenix
and the for-profit revolution in higher education. New York: John Wiley & Sons, 2000.
TILAK, Jandhyala B. G. Private higher education: philanthropy to profits. In: Higher education
in the world 2006: the financing of universities, New York: Palgrave Macmillan, 2006.
(Guni Series on the Social Commitment of Universities, 1).
TROW, Martin. Problems in the transition from elite to mass higher education. In: OECD.
Policies for higher education, from the General Report on the Conference on Future Structures
of Post-Secondary Education. Paris: OECD, 1974. p. 55-101.

Desafio Estratégico Da Política Pública - Universidade

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Desafio Estratégico Da Política Pública - Universidade

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

RAP Ri o de Janei ro Edi o Especi al Comemorati va 103-47, 1967-2007

Desafio estratgico da poltica pblica:

9.429, de 26 de dezembro de 1996, a qual alterou o requisito para posse do certificado e do

9.870, de 23 de novembro de 1999, que alterou a redao da Lei n

2.207, de 15 de abril de 1997, revogado pelo Decreto n

). Porm, apenas com a edio da

550/1994, que no tratava dessa questo, alterou

9.131/1995. Ainda houve reedies at a 67

5/1999, transformou-se na Lei n

5.540, de 28 de novembro de 1968. Ressalte-se, contudo, que decises do antigo

2.207, de 15 de abril de 1997, sucedido pelos Decretos n

76.900/1975, com o objetivo de reunir e

8.170, a legislao que dispe sobre o

9.870/1999, alterada pela MP

2.173-24, de 23 de agosto de 2001, reitera o princpio e estabelece que o aluno inadimplente

posio, no entrou na listagem das 200 melhores em 2006.

posio, empatadas, aparecem a Unicamp e a UFRJ.

posio. Num recorte que considera apenas as IES latino-americanas, a posio

You might also like