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O papel das agncias reguladoras nos dias atuais

Autora: Sabrina Rodrigues Advogada, graduada em Direito Pela PUC-MG, ps-graduada em Direito Civil pela Fundao Getlio Vargas. Retirado do site http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=117

Introduo Tendo em vista a complexidade das funes desempenhadas pelo Estado e diante da necessidade da prestao de servios eficientes e adequados populao, uma soluo encontrada pelo prprio ordenamento jurdico foi a efetivao do princpio da descentralizao. Dessa forma, foram criadas inmeras formas de descentralizar o poder, criando entidades cuja funo seria auxiliar o poder pblico no desempenho de atividades e servios previstos na prpria Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Assim, surgiram vrias entidades que so ligadas ao poder pblico e desempenham determinadas funes. Portanto, tendo em vista os vrios entes que surgiram para auxiliar o desempenho da funo pblica, o presente trabalho ir prestigiar a questo das agncias reguladoras dentro do contexto brasileiro e sua importncia para o desenvolvimento de determinados setores. Desenvolvimento A funo regulatria exercida pelas agncias reguladoras fixa-se na premissa de que h falhas no mercado que devem ser sanadas por meio de interveno que garanta o bem estar dos indivduos. As falhas de mercado podem se dar de vrias formas. Assim, verificam-se algumas hipteses. Primeiramente deve-se tratar da questo das externalidades, que so efeitos indiretos (positivos ou negativos) de uma atividade de consumo ou de produo sobre a atividade de outros produtores ou consumidores e que no podem ser adequadamente negociados em um mercado. Essas externalidades so prejudiciais pois no h mecanismos de compensao no mercado entre a ao e o impacto da mesma. Outra falha de mercado reside na existncia de bens pblicos, que so caracterizados como bens no-rivais e no-excludentes, ou seja: ningum pode ser excludo de seu consumo. Alm disso, o consumo do bem por um indivduo no reduz a disponibilidade para outro e no h como evitar que eventuais no-pagantes beneficiem-se dele. A ineficincia gerada pelos bens pblicos a impossibilidade de se cobrar adequadamente por eles. Nesse

caso, o Estado deve intervir diretamente, assumindo a produo de tais bens ou utilizando mecanismos tributrios para evitar o problema da noexcludncia. Ainda com relao s falhas no mercado identifica-se o comportamento nocompetitivo das empresas, configurando monoplios, oligoplios e a concorrncia monopolstica. Quando h uma situao real nessas condies, a introduo de novos atores ineficiente, pois h barreiras entrada de novos competidores. A assimetria de informao, apontada como uma outra falha de mercado, ocorre quando uma das partes da relao possui mais informaes que a outra, gerando distores no mercado. A conseqncia dessa ineficincia de informaes uma seleo adversa, e uma parte exerce determinada escolha sem o total conhecimento das condies estabelecidas. Outro resultado seria o risco moral, quando uma das partes, aps a assinatura de determinado contrato muda seu comportamento, de maneira proposital, de forma a surgir uma distoro no caso concreto. Por fim, pode-se apontar como uma falha de mercado os altos custos de transao . Essa hiptese ocorre quando determinados produtores de uma indstria se encontram dispersos geograficamente ou so excessivamente pequenos se considerados individualmente. Isso pode gerar ineficincias de mercado por conta de custos de transao proibitivos. Dessa forma, houve a necessidade de se criar as agncias reguladoras, de forma que auxiliem o Estado na prestao de servios pblicos necessrios, com maior eficincia e livre dos problemas decorrentes das falhas de mercado. As agncias reguladoras surgiram em decorrncia da idia do estado de bemestar, que se utilizava da interveno estatal no domnio econmico sempre que julgasse necessrio para a defesa dos interesses pblicos. Assim, as agncias reguladoras, dotada de certa independncia e autonomia, teriam a funo de controlar e fiscalizar os vrios setores, atravs da imposio de regulamentao, em setores que normalmente representariam uma fonte constante de problemas sociais. Tendo em vista a natureza jurdica dessas entidades, pode-se dizer que as agncias reguladoras so pessoas jurdicas de direito pblico, caracterizandose como autarquias especiais, que possuem a funo de regulamentar, fiscalizar e decidir, com autonomia sobre de determinados setores da atividade econmica e social de grande interesse pblico. Por serem autarquias, necessrio que sejam criadas por lei, como determina o art. 37, XIX da Constituio Federal. Em razo do princpio da simetria, sua extino tambm s pode se dar atravs de lei especfica e por motivos de interesse pblico. Com o objetivo de adentrar mais especificamente ao tema proposto, primeiramente discute-se a questo da ANEEL, ou seja Agncia Nacional de

Energia Eltrica. Ela foi criada pela Lei n 9.427, de 1996, e vinculada ao Ministrio de Minas e Energia. A criao dessa agncia reguladora, em especial, teve como principal motivao a questo da regulao econmica, de forma a contornar os efeitos malficos causados pela falha no mercado. A falha de mercado que ensejou a criao desta agncia reguladora, tem por base dois motivos: a energia eltrica constitui um bem pblico e a formao de um monoplio natural. A falha no mercado relativa caracterizao da energia eltrica como bem pblico diz respeito essencialidade do servio, pois nenhum indivduo poder ser excludo do consumo de um bem pblico, e seu custo marginal nulo. Dessa forma, no h como atrair investimentos privados que queiram fazer parte desse mercado. A soluo, ento, a entrada do Estado como fornecedor desse servio, pois caso seja deixado livre iniciativa do mercado, a energia eltrica no seria produzida na quantidade eficiente, ou seja, quantidade necessria quando se est diante de uma situao de equilbrio de mercado. O problema dessa falha de mercado, que ele ocasiona outra falha: a formao de um monoplio natural. Os monoplios criam ineficincias, pois diante da falta de concorrncia, a empresa pblica pode controlar preos, obtendo lucros exorbitantes, bem acima dos seus custos marginais. Os representantes do conselho de administrao, bem como os dirigentes so nomeados pelo poder pblico, o que evidencia o total controle da empresa nas mos de um s produtor o Estado. Ademais, no h tambm o incentivo melhora dos servios prestados, e o incremento da prpria produo, pois no h a competitividade necessria que incentive a criao de novas tecnologias e melhora na qualidade. Diante dessa realidade torna-se evidente a necessidade da sociedade ter em mos instrumentos que possam coibir a ineficincia dessa situao, e exatamente nesse ponto que se torna fundamental a atuao da ANEEL. A agncia reguladora deve reproduzir as presses de mercado sobre preo e qualidade. As principais funes da ANELL so: fiscalizar a gerao, a transmisso, a distribuio e a comercializao da energia eltrica; mediar os conflitos de interesses entre os agentes do setor eltrico e entre estes e os consumidores; conceder, permitir e autorizar instalaes e servios de energia; garantir tarifas justas; zelar pela qualidade do servio; exigir investimentos; estimular a competio entre os operadores e assegurar a universalizao dos servios.

J a ANCINE, por sua vez, uma agncia reguladora, regida pela Medida Provisria n2.228/01, e tem a com a funo de promover a cultura nacional e a lngua portuguesa, mediante o desenvolvimento da indstria cinematogrfica e videofonogrfica nacional. A princpio verifica-se que a criao dessa agncia reguladora se deve principalmente s falhas de mercado que se relacionam aos elevados custos de transao e assimetria de informaes, evidentemente presentes ao cenrio do cinema nacional. Assim, a regulao se justifica diante da necessidade de coordenao do mercado. As atribuies da ANCINE estariam mais relacionadas atividade de fomento, do que a regulao propriamente dita. Dessa forma, acreditam alguns autores que no justificaria a criao dessa entidade sob a caracterizao de agncia reguladora. O objeto sobre o qual ir atuar a ANCINE a indstria cinematogrfica e videofonogrfica, entendida como atividade audiovisual, como pelculas, fitas, e DVDs, no abragendo a radiodifuso e as telecomunicaes. A ANCINE possui vrias diretrizes, como, por exemplo, aumentar a competitividade por meio do fomento produo, distribuio e exibio, nos vrios segmentos de mercado; promover a auto-sustentabilidade, no sentido de conseguir manter-se a partir dos recursos existentes em seus prprios mercados; articular os vrios elos da cadeia produtiva (comeando pela produo e distribuio); fortalecer a produo independente e regional, favorecendo a diversidade; universalizar o acesso s obras produzidas, garantir a diversificao de obras estrangeiras no mercado, diversificar a presena da produo nacional nos mercados como vdeo, tev paga, tev aberta, internet, telefonia), bem como no mercado externo. As agncias reguladoras gozam de autonomia oramentria e financeira, mandatos fixos para os dirigentes; estrutura de direo e decises colegiadas, dentre outras caractersticas marcantes. Estas conferem um grau de independncia s agncias reguladoras em relao ao poder pblico. Ao comparar as duas estruturas das agncias reguladoras percebe-se que elas se prestam mesma funo, pois visam corrigir as falhas de mercado, contudo, quando se analisa a questo da funo que cada uma exerce, nota-se uma diferena marcante. A ANEEL foi criada com o objetivo de regular a questo econmica de um determinado setor de infra-estrutura, que a energia eltrica. J a ANCINE, por sua vez, se liga mais ao carter social, coordenado o mercado existente. Uma ltima distino que vem a tona se refere questo da caracterizao das agncias reguladoras enquanto agncias de estado, agncias de governo e forma intermediria.

Pode-se dizer que as agncias de estado se ligam mais questo econmica, cuja regulao se faz necessria em virtude das falhas de mercado. J as agncias de governo, por sua vez, participam e implementam polticas pblicas, de interesse dos entes estatais. Por fim, as formas intermedirias se apresentam como modalidades mistas, que ora podem regular determinado setor, ora podem agir como agentes que implementam polticas pblicas. Levando-se em conta as funes desempenhadas por cada uma das agncias reguladoras em anlise, pode-se caracterizar a ANEEL como agncia de estado, por se ligar mais questo econmica diante das falhas de mercado e a ANCINE como forma intermediria, haja vista que embora seja uma agncia reguladora, sua funo liga-se mais ao incremento do setor cinematogrfico. Concluso notria a diferena entre as duas acepes das agncias reguladoras examinadas, e portanto, percebe-se que aquelas que estariam ligadas diretamente ao setor de infra-estrutura, corrigindo as falhas de mercado deveriam contar com maior independncia e transparncia em relao sociedade de forma a conceder a segurana necessria aos diversos setores sociais e da prpria iniciativa privada. Mesmo sendo evidente a distino de objetivos por parte dessas agncias reguladoras, em pesquisa sobre eventuais projetos em tramitao no Congresso Nacional, verifica-se que h uma tendncia em se tratar de forma igualitria as diferentes entidades. Nesse sentido encontra-se o projeto de lei n3337/04, que prev normas de uniformizao de todas as agncias regulatrias existentes, como por exemplo a estabilidade dos mandatos dos dirigentes pelo prazo de quatro anos, contratos de gesto, normas uniformes de atuao e sobre o processo decisrio dentro dos rgos das agncias, dentre outras, de forma a tentar implementar, com maior amplitude, a autonomia das agncias reguladoras. Dessa forma, percebe-se que, apesar deste pequeno equvoco de tratamento igualitrio para as diferentes formas de atuao de uma agncia reguladora, tem-se evidente a importncia da atuao dessas entidades junto ao poder pblico de forma a auxiliar o Estado a desempenhar com presteza e eficincia os seus deveres constitucionais. importante, ressaltar, por fim que o papel das agncias reguladoras no atual cenrio institucional brasileiro de suma importncia, contudo pela forma como hoje so tratadas essas agncias, percebe-se ainda uma grande ligao com o poder pblico, sobretudo pelo fato da designao dos dirigentes serem efetuadas pelo poder pblico. Por isso, faz-se necessria a criao de dispositivos e instrumentos eficientes que garantam que a agncia reguladora atuar na forma prevista e de acordo com os objetivos determinados na sua lei de criao, e no como mera cumpridora dos interesses do poder pblico.

Referncias Bibliogrficas www.aneel.com.br www.ancine.com.br www.direitodoestado.com/revista/RERE-6-SETEMBRO-2006REGINA%20PACHECO.pdf CARVALHO, Cristiano Martins de. Agncias reguladoras . Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 54, fev. 2002. Disponvel em:. Acesso em: 10 dez. 2006. www.juxtalegem.com.br/artigos/Agencias_Reguladoras.php www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S003476122006000400005&l ng=es&nrm=i

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