INFORME DE CONSULTORIA

NUEVO ESQUEMA DE FIJACIN DE TARIFAS POR EL USO DE AGUA SUPERFICIAL CON FINES AGRARIOS

Consultores: Dr. Eduardo Zegarra Mndez (GRADE) Dr. Boris Quezada

Mayo del 2006

Contenido
Antecedentes ................................................................................................................ 3 Seccin 1: Atraso en las tarifas de agua de uso agrario y sus impactos econmicos................................................................................................................... 5 1.1. Situacin actual de las tarifas............................................................................... 5 1.2. Estimacin del atraso en las tarifas de agua de uso agrario................................ 6 1.3. Evidencia adicional sobre el atraso de las tarifas................................................. 8 1.4. Impactos del atraso de las tarifas....................................................................... 11 1.5. Conclusiones...................................................................................................... 12 Seccin 2. Anlisis del marco legal-institucional en el cual se fijan las tarifas de uso agrario en el Per ................................................................................................ 14 2.1. Anlisis de las normas generales....................................................................... 14 2.2. Anlisis del reglamento de tarifas vigente .......................................................... 18 2.3. Anlisis de reglamento de las organizaciones de usuarios................................ 21 2.4. Criterios para la propuesta de modificaciones a la normatividad ....................... 23 Seccin 3: Propuesta de norma ................................................................................ 25

Antecedentes
En septiembre del 2005, a solicitud del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) del Per, el Proyecto CRECER USAID Per elabor una Agenda priorizada de reformas y tareas pendientes en la administracin pblica del Per al 2005, mediante la cual se identificaron algunas reformas de carcter legal administrativa u organizacional orientadas a facilitar el funcionamiento de los mercados, el flujo de inversin y el desarrollo de las actividades econmicas privadas. Uno de los sectores abordados en dicho estudio fue el sector agrcola. El estudio identific que una de las limitantes que impiden mejorar la competitividad de este importante sector econmico y social es el uso ineficiente del agua. Ante ello y, dada la baja probabilidad de que se apruebe en el Congreso de la Repblica una ley de aguas en el corto plazo, el estudio plante algunas medidas de ms fcil implementacin, como por ejemplo, cambios en los mecanismos de fijacin de las tarifas de agua de uso agrario. La carencia de un adecuado sistema para la fijacin de tarifas de agua de uso agrario viene provocado que stas no reflejen adecuadamente los costos sociales y privados de la la asignacin y gestin del agua, generando una serie de problemas en el sector agrcola peruano: (i) recursos insuficicientes para que las Juntas de Usuarios realicen actividades de operacin y mantenimiento de los sistemas de irrigacin; (ii) escasa inversin en mejoramiento y drenaje en valles costeos con serios problemas de salinizacin; (iii) uso ineficiente del agua por parte de los agricultores; (iv) inadecuacin del sistema de tarifas a las normas generales y especficas sobre gestin de recursos naturales existentes en el pas; (v) rigidez legal y admnistrativa de las organizaciones de regantes para la utilizacin ms eficiente de los recursos generados por las tarifas. Al respecto, el proyecto CRECER ha solicitado los servicios de los consultores que suscriben este informe para llevar a cabo un estudio especfico que sustente una nueva propuesta de sistema de fijacin de tarifas de agua para uso agrario que pueda ser implementada en un periodo relativamente corto de tiempo. Objetivo del estudio Proponer un nuevo esquema de fijacin de tarifas de agua de uso agrario y de funciones para las organizaciones de regantes, a fin de promover un manejo ms eficiente y sostenible del agua en la agricultura peruana. Objetivos especficos del estudio El estudio tiene cuatro objetivos especficos: Identificar los posibles niveles de atraso absoluto y relativo de las tarifas de agua para uso agrario;
3

Identificar los impactos en trminos de eficiencia, equidad y sostenibilidad del atraso de las tarifas de agua de uso agrario; Diagnosticar los problemas legales e institucionales que limitan los incentivos para un sinceramiento de las tarifas en el contexto del actual esquema de fijacin de tarifas de agua de uso agrario Proponer modificaciones al Reglamento vigente de tarifas de agua de uso agrario y al reglamento de las organizacin de los regantes que mejoren la capacidad de los actores pblicos y privados para enfrentar los problemas encontrados.

Secciones del informe El informe est dividido en tres secciones. La primera seccin presenta informacin y evidencia en torno a los dos primeros objetivos especficos: (i) niveles de atraso de las tarifas; (ii) impactos adversos del atraso. Para la aproximacin al primer tema, se revisaron otros estudios que establecen una idea de canto debe gastarse en trminos de Operacin y Mantenimiento (O & M) en los sistemas de irrigacin, y comparar esto con las tarifas reales en valles costeos. En segundo trmino, se realiz una aproximacin al atraso relativo de las tarifas de uso agrario usando una metodologa similar a la de frontera estocstica de produccin para medir eficiencia tcnica de productores agropecuarios. El clculo global de atraso se realiz combinando estos dos enfoques. Adems, en esta primera parte se presentan otros indicios sobre el atraso en tarifas relacionados con su bajo peso en los costos de produccin y falta de presupuesto para cubrir eventos adversos. Finalmente, en esta seccin se presentan algunos indicios sobre los efectos adversos del atraso de las tarifas en trminos de eficiencia, equidad y sostenibilidad. La segunda seccin del presente informe presenta el diagnstico del marco legal e institucional en el cual se fijan las tarifas de uso agrario en el Per, que es el que se quiere modificar en la propuesta que sustentamos en este estudio. Para esto se analiza la evolucin de las normas generales y ms especficas relacionadas con las tarifas de agua de uso agrario y las organizaciones de usuarios, desarrollando las ideas bsicas que sustentan una propuesta de reforma del sistema y sus normas legales de rango reglamentario, as como los impactos esperados de adoptarse las modificaciones propuestas. La tercera seccin presenta el texto con los cambios normativos propuestos a los reglamentos de fijacin de tarifas y de la organizacin de los usuarios de agua de riego.

Seccin 1: Atraso en las tarifas de agua de uso agrario y sus impactos econmicos
De acuerdo a la normatividad vigente (ver Seccin 2), las tarifas de agua para fines de uso agrario que cobran las Juntas de Usuarios son aprobadas por la autoridad local de agua (los Administradores Tcnicos de los Distritos de Riego, o ATDRs), las cuales a su vez dependen funcionalmente de INRENA y su Intendencia de Recursos Hdricos (IRH). Las tarifas son fijadas por las Juntas de Usuarios para cubrir gastos de operacin y mantenimiento de los sistemas mayores de riego, y para financiar el proceso de distribucin del agua en cada campaa agrcola. En trminos formales, las tarifas de fijan por unidad de volumen de agua (Soles/m3), aunque en muchos lugares los agricultores pagan una tarifa por superficie (Soles/Ha) o por turno (Soles/turno).

1.1. Situacin actual de las tarifas

En un informe reciente del Proyecto Subsectorial de Irrigacin (PSI)1 se consigna informacin sobre tarifas de agua de uso agrario en todas las Juntas de Usuarios de la costa. En el Cuadro N 1 se presentan algunas caractersticas de estas JUs agrupadas en cinco regiones geogrficas de costa (norte, norte chico, centro, sur chico y sur). Cuadro N 1
Area bajo Riego Centro Norte Norte Chico Sur Sur Chico Total general 47,536 514,112 141,489 97,011 102,841 902,989 Nmero de Usuarios 22,105 162,152 46,268 41,082 37,263 308,870 Tarifas de Agua (soles/m3) 2004 0.016750 0.012603 0.012556 0.006456 0.015925 0.010997 2005 0.016750 0.013257 0.012489 0.007102 0.016987 0.011521 var% 0.0% 5.2% -0.5% 10.0% 6.7% 4.8% Eficiencia de Cobro (%) 2002 48.36 72.99 36.12 51.29 56.33 55.67 2004 54.85 81.18 58.80 65.39 65.05 68.24 var % 13.4% 11.2% 62.8% 27.5% 15.5% 22.6%

Fuente: PSI; Elaboracin: GRADE

El rea total bajo riego de todas las JUs de la costa llega a un poco ms de 900,000 has. y debe tenerse en cuenta que no toda esta superficie tiene riego permanente. Igualmente, el nmero de usuarios de las JUs asciende a unos 308 mil agricultores. Las zonas ms extensas y con mayor nmero de agricultores son la del norte y norte chico, mientras que las ms pequeas son la del sur chico y centro. La informacin sobre tarifas de agua cobradas a sus regantes en cada una de estas zonas indica que el promedio en 2004 fue de 0.011 soles por metro cblico. Para un
Informe Julio-Diciembre 2005 del Programa de Entrenamiento en Servicio PES III. Programa Subsectorial de IrrigacinPSI II, Ministerio de Agricultura 5
1

mdulo de 10,000 metros cbicos, esto equivale a unos 110 soles. Con esa cantidad de agua es posible sostener un cultivo transitorio en una hectrea en una campaa normal y con riego por surcos, y por ende, se aproxima al promedio de lo que pagan los agricultores costeos en funcin a su superficie bajo riego. En los ltimos aos se han observado algunas mejoras en ciertos parmetros de las tarifas de agua. En el mismo cuadro N 1 se consigna que la tarifa promedio fue reajustada en +4.8% entre 2005 y 2004; y tambin que la eficiencia de cobranza subi de 55.7 a 68.2% entre el ao 2002 y el ao 2004. Parte de estos logros se deben a la intervencin del PSI que tiene un esquema de incentivos y capacitacin para que las JUs mejoren en el proceso de fijacin y cobro de tarifas. Sin embargo, la informacin disponible no permite conocer el grado real de atraso de las tarifas al no tener datos sobre los costos reales de manejo y gestin de los sistemas de distribucin del agua en cada JU. En lo que sigue realizamos una aproximacin al posible nivel de atraso de las tarifas de agua de uso agrario tanto en trminos absolutos (al compararse con costos de O & M) como relativos (al intentar medir atrasos al interior de las tarifas fijadas). Nuestro clculo global de atraso combina ambos clculos

1.2. Estimacin del atraso en las tarifas de agua de uso agrario

Aunque no existen actualmente estudios detallados sobre los costos reales de Operacin y Mantenimiento de los sistemas de irrigacin de la costa peruana. Sin embargo, usaremos como referencia para determinar el monto requerido de recursos para financiar estas actividades el documento de trabajo elaborado por Fernando Gonzlez para el IPTRID-FAO-WORLDBANK, Benchmarking for Irrigation Systems: Experiences and Possibilities (2000). Segn este trabajo, para mejorar el desempeo de los sistemas de irrigacin y en base a la comparacin entre pases y proyectos se debera gastar anualmente en O & M en promedio US$ 75 por hectrea. Este monto es considerado para todo el sistema de irrigacin, tanto para los sistemas de explotacin (infraestructura mayor) como para los sistemas distribucin (infraestructura menor). En este caso no fue posible distinguir los costos de O & M de infraestructura mayor de los de la infraestructura menor. Sin embargo, en un estudio de Alberta Agriculture, Food and Rural Develpoment; Farm Operations Cost Guide (2001) se determin que el costo mnimo para la O & M de infraestructura de riego no regulada es de US$ 34 por hectrea. Usaremos ambos estimados para el clculo del monto global de O & M que deberan financiar la tarifas de agua en la costa peruana. Usamos la base de datos sobre tarifas y montos de recaudacin del PSI para el ao 2004. Cuando el valle es regulado (es decir, tiene un proyecto de irrigacin), le
6

aplicamos el valor de US$ 75 por hectrea para estimar el costo real de O & M. Cuando el valle no tiene infraestructura de regulacin le aplicamos US$ 34 por hectrea. Luego podemos comparar el valor de recaudacin fijado para el ao 2004, en el cual consideramos un promedio de 80% de dedicacin a O & M, con el costo real tomado de los estudios mencionados. Al ratio entre ambos valores llamamos eficiencia absoluta en la fijacin de tarifas de agua de uso agrario. Pero adems de este clculo til para conocer el atraso absoluto de las tarifas, usamos una metodologa complementaria para estimar un atraso relativo. Estos dos clculos nos permiten tener una medida del atraso total que resulta de la multiplicacin de ambos estimados. Para el clculo de atraso relativo usamos una metodologa similar a la de frontera estocstica de produccin para medir niveles de eficiencia tcnica entre agricultores. Hemos aplicado esta metodologa a la recaudacin objetivo de acuerdo a la tarifa de agua fijada por las Juntas de Usuarios para el ao 2004 a travs de la estimacin del siguiente modelo:
RO(2004) = funcin (Has, Usuarios, Volumen, Distrito de riego, Eficiencia) + error

Donde RO(2004): log(monto a recaudar por tarifas de agua en 2004) Has: log(superficie bajo riego en JU) Usuarios: log(nmero de usuarios (regantes) en JU) Volumen: log( volumen de agua a entregar por JU) Distrito de riego: dummy de acuerdo a rgimen hdrico y presencia de regulacin Eficiencia: capacidad de la JU de generar recursos por tarifa de agua

El parmetro de inters es eficiencia el cual es estimado usando Stata 9.0 y la rutina frontier asumiendo una distribucin media-normal para esta parmetro. Una vez estimado este parmetro para cada JU, se obtiene una medida del atraso relativo de la tarifa de la JU con respecto a la frontera, es decir, con respecto al monto que debera estar buscando generar en funcin de su rea bajo riego, nmero de usuarios, volumen de agua y tipo de distrito de riego donde se ubica. Los resultados de las estimaciones del nivel absoluto y relativo de eficiencia en la fijacin de tarifas de agua de uso agrario por zonas de la costa peruana se presenta en el Cuadro N 2

Cuadro N 2
Eficiencia Absoluta Norte Norte chico Centro Sur chico Sur Total 0.29 0.58 0.88 0.49 0.66 0.43 Relativa 0.86 0.57 0.66 0.72 0.71 0.77 Total 0.26 0.42 0.67 0.38 0.50 0.35 Absoluto 3.45 1.72 1.14 2.04 1.52 2.33 Multiplicadores Relativo 1.16 1.75 1.52 1.39 1.41 1.30 Total 3.85 2.38 1.49 2.63 2.00 2.86 Monto aprobado 2004 32,236,060 5,664,255 11,132,108 6,866,023 9,886,100 65,784,546 Monto real 2004 123,984,846 13,486,321 16,615,087 18,068,482 19,772,200 Diferencia -91,748,786 -7,822,066 -5,482,979 -11,202,459 -9,886,100

187,955,846 -122,171,300

Fuente: PSI; Elaboracin: GRADE

Las eficiencias han sido ponderadas por el rea bajo riego en cada regin y sobre el total para el conjunto de valles. La eficiencia absoluta de las tarifas de agua de uso agrario sera de 0.43, mientras que la relativa de 0.77, con una eficiencia total de solamente 0.35. El valor inverso de estos niveles es un multiplicador que reflejara por cuanto se tendran que multiplicar los valores de la tarifa actual para cubrir el valor real. Estos resultados indican que para alcanzar el nivel de eficiencia absoluta de cobertura de costos de O & M de acuerdo a estndares internacionales las tarifas actuales deberan multiplicarse en promedio por 2.33 y para equiparar la eficiencia relativa al interior stas deben ser multiplicadas en promedio por 1.30. En total, las tarifas requieren ser multiplicadas en promedio por 2.86, con zonas con mucho mayor atraso como norte (3.85) y sur chico (2.63). La zona centro es la muestra menor nivel de atraso en este caso (multiplicador de 2.49) con sur y norte chico en situacin intermedia. En trminos de recaudacin, un sinceramiento completo de las tarifas de agua de uso agrario requerira generar recursos por 187.9 millones de soles, es decir, 122.1 millones de soles adicionales a los 65.8 millones de soles aprobados en el ao 2004. En general, el nivel de atraso existente requerira ms o menos una triplicacin de las tarifas actuales.

1.3. Evidencia adicional sobre el atraso de las tarifas

En un estudio reciente que viene desarrollando GRADE para el PSI se realiz una encuesta a productores de 20 juntas de usuarios ubicadas en valles costeos. La encuesta indag por el pago de tarifas de agua (en este caso convertidas a pagos por hectrea). Los resultados preliminares de este dato se presentan en el Cuadro N 3. El promedio de la tarifa de agua por hectrea para las 20 JUs es de 123 soles por ha/ao. Tambo en Arequipa, y el valle regulado de Jequetepeque aparecen con las tarifas ms altas en esta muestra, mientras Alto Chicama, Lurn y Nepea aparecen con el menor pago promedio por hectrea.

Cuadro N 3
Tarifa de agua promedio por hectrea/ao (2005)
Junta de Usuarios ALTO CHICAMA CAETE CHANCAY HUARAL CHAO CHICAMA IRCHIM LA JOYA ANTIGUA LURIN NEPEA OCOA PAUSA PISCO PUNTA DE BOMBON REGULADO JEQUETEPEQUE SANTA SANTA RITA DE SIGUAS TAMBO TUMBES PROMEDIO Fuente: Estudio de lnea de base - PSI Elaboracin: GRADE Soles x ha 47.0 121.1 94.8 165.8 118.9 102.6 149.6 66.7 61.5 104.3 88.0 140.1 225.3 92.5 127.7 237.9 142.7 122.7 Error estndar 6.9 0.4 4.7 27.7 15.2 2.7 7.3 3.6 3.9 9.0 1.8 21.6 13.5 0.6 36.1 32.2 9.7 Intervalos de confianza Inferior Superior 33.4 120.2 85.6 111.4 89.1 97.3 135.2 59.7 53.7 86.7 84.4 97.8 198.8 91.3 56.9 174.8 123.6 60.6 122.0 104.0 220.1 148.8 107.9 163.9 73.8 69.2 121.9 91.5 182.4 251.8 93.7 198.5 301.0 161.8

Un elemento interesante de esta informacin es que se pueden estimar los pesos de este pago en los costos de produccin de los agricultores. Esta informacin se presenta en el cuadro N 4. Cuadro N 4
Proporcin del costo de la tarifa de agua sobre los costos de produccin
Junta de Usuarios Soles x ha 1.9% 2.3% 1.6% 2.4% 2.9% 1.3% 1.9% 2.4% 2.6% 2.7% 0.9% 3.0% 4.0% 2.0% 1.9% 1.8% 1.8% 2.2% Error estndar 0.4% 0.5% 0.2% 0.5% 0.8% 0.2% 0.4% 1.0% 0.4% 0.4% 0.1% 0.7% 0.4% 0.1% 0.5% 0.3% 0.2% Intervalos de confianza Inferior Superior 1.1% 1.4% 1.2% 1.4% 1.4% 0.9% 1.1% 0.5% 1.8% 1.8% 0.7% 1.7% 3.2% 1.8% 0.9% 1.1% 1.4% 2.6% 3.2% 1.9% 3.5% 4.5% 1.7% 2.7% 4.4% 3.3% 3.6% 1.0% 4.3% 4.8% 2.3% 2.8% 2.4% 2.2%

ALTO CHICAMA CAETE CHANCAY HUARAL CHAO CHICAMA IRCHIM LA JOYA ANTIGUA LURIN NEPEA OCOA PAUSA PISCO PUNTA DE BOMBON REGULADO JEQUETEPEQUE SANTA SANTA RITA DE SIGUAS TAMBO TUMBES PROMEDIO Fuente: Estudio de lnea de base - PSI Elaboracin: GRADE

En promedio, las tarifas de agua que pagan los agricultores significan un 2.2% del costo productivo. Las Juntas con mayor peso son la de Jequetepeque regulado (4.0%) y Punta de Bombon en Arequipa (3.0%). En general, las tarifas aparecen como
9

ocupando un lugar marginal en los costos de produccin de los agricultores, lo cual puede considerarse tambin como una prueba inicial de su relativamente bajo nivel actual. Adems de esta informacin, se obtuvieron algunos datos de un sub-grupo de JUs que se presentan a continuacin. El Cuadro N 5 presenta informacin sobre montos recaudados por algunas JUs en base a las tarifas. Adems, se indag si las JUs tienen un presupuesto asignado a urgencias, que les permitan afrontar eventos adversos inesperados. Cuadro N 5
Montos recaudados y presupuesto de JU para urgencias
Soles Nmero de Usuarios Chao Regulado Chao No regulado Jequetepeque Regulado Chicama Motupe Santa Rita de Siguas Tambo Punta de Bombn 4,193 376 14,158 5,257 3,164 131 2,125 1,502 2,111 5,471 2,320 45,959 70,349 Nmero de Has. Por usuario Por Ha Presupueso para urgencias Si Si Si No No Si No

266 182 511 n.d. 2,012 182 n.d.

n.d. 56 38 n.d. 125 71 n.d.

Fuente: Encuesta para Linea de Base PSI II

La recaudacin por usuario oscila entre 182 soles (Jequetepeque Regulado y Tambo) hasta un mximo de 2,012 soles en Santa Rita de Siguas. La recaudacin por hectrea, sin embargo, muestra que la recaudacin es ms pareja cuando se mide por este mtodo. En este caso, oscila entre 38 soles por hectrea en Chicama hasta un mximo de 125 soles por hectrea en Santa Rita. Cabe sealar que estas cifras son inferiores a las tarifas aprobadas por INRENA para estas JUs y por ende se desprende que existe un problema de morosidad (o no pago) importante. Adems, 3 de las 8 JUs analizadas no tienen presupuesto para urgencias. El grfico N 1 registra los niveles de morosidad en el pago de tarifas declarados por los gerentes o administradores de estas 8 JUs. Como se puede ver, el promedio de morosidad en estas JUs es de 13%, oscilando entre 10% y 30%.

10

Grfico N 1
Tasa de morosidad en 2005
Promedio Punta de Bombn Tambo Santa Rita de Siguas Motupe Chicama Jequetepeque Regulado Chao No regulado Chao Regulado 0% 5%
5% 4% 13%

25%

30%

10%

10%

10%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1.4. Impactos del atraso de las tarifas

El problema del atraso de las tarifas de agua de uso agrario tienen mltiples implicancias econmicas. En primer lugar, la falta de recursos para una adecuada provisin de servicios de operacin y mantenimiento a los sistemas de irrigacin genera un deterioro creciente en la eficiencia en la distribucin del agua a travs de esos sistemas. Segn un documento oficial sobre Poltica y Estrategia de Riego en el Per (MINAG, 2003): Por deficiencias en el mantenimiento de los sistemas de riego y vulnerabilidad de los mismos, la capacidad hidrulica de los canales es insuficiente, producindose prdidas de distribucin del orden de 20%. Las tomas, en el 90% de los casos rsticas, encarecen su mantenimiento y son ineficientes para derivar aguas de riego (pag 10) () A lo anterior se suma el problema de las inversiones por ejecutar en obras de reconstruccin y rehabilitacin de carcter urgente por la ocurrencia de fenmenos naturales (Fenmeno El Nio, sismos, etc.) as como por la falta de mantenimiento de la infraestructura (pag 11) Pero la reducida tarifa que los agricultores pagan por el acceso al agua tambin tiene otras implicancias econmicas importantes. Al estar el precio del agua muy por debajo de su valor real, los agricultores tienen incentivos para un fuerte sobreuso del agua, con impactos adversos en los suelos sobre-irrigados. Se estima que actualmente unas 300,000 has. en la costa peruana tienen problemas de salinizacin. En el Cuadro 6 se presenta informacin sobre la evolucin de algunas cifras crticas del sector irrigacin en la costa peruana, destacando que un significativo aumento en la
11

oferta de agua disponible para la agricultura costea en las ltimas dcadas ha estado acompaada de un significativo incremento en las tierras con problemas de salinizacin, que prcticamente se han duplicado en las ltimas tres dcadas. La falta de inversiones en infraestructura de drenaje es una de las principales causas para esta tendencia negativa. Cuadro N 6
Cuadro IV.E.1 Mejoramiento de la oferta de agua y variacin de las reas de riego, reas cultivadas y problemas de Salinidad y Drenaje en la costa peruana Ao 1964 1969 1976 1984 2000 Area con sistema de riego (Miles de ha) 500 620 770 935 1 050 Area fsica Agua de Riego Area degradada por Caudal Medio cultivada utilizada Salinidad y mal m3/ha-ao (Miles de ha) MMC drenaje (ha) 580 8 000 150 000 13 793 620 9 000 14 516 640 9 700 255 230 15 156 500 11 300 252 464 22 600 660 14 300 296 437 21 666

Fuente: CENDRET, 1974 "Evaluacin de los problemas de drenaje y salinidad en la costa peruana" IPROGRA, 1988 "Gestin del Agua y Crisis Institucional" INADE, 2002 "Plan de Gestin de la Oferta de Agua y de los proyectos hidrulicos de costa" Fuente: De la Torre, 2004.

Tomado de Iguiiz (2006). CAMBIO TECNOLGICO EN LA AGRICULTURA PERUANA EN LAS DCADAS RECIENTES: ENFOQUES, RESULTADOS Y ELEMENTOS Captulo en edicin para el libro del SEPIA XI.

Finalmente, es importante considerar que el atraso absoluto y relativo en las tarifas de agua de uso agrario tienen efectos adversos tambin sobre la equidad. Los agricultores que estn ubicados en las zonas menos accesibles al agua tienden a ser los ms afectados por la mayor ineficiencia en la distribucin del agua. En este contexto, un aumento de tarifas de agua puede incluso generar ganancias en trminos de eficiencia, si se demuestra que las mejoras en eficiencia de distribucin (por mejor O & M) tienden a beneficiar ms a los agricultores menos privilegiados en el acceso al agua en los valles.

1.5. Conclusiones
En general, los datos disponibles sobre tarifas de agua de uso agrario sealan lo siguiente: Actualmente las JUs de la costa abarcan unas 900 mil hectreas y 308 mil usuarios (regantes). Las JUs vienen fijando una tarifa de agua promedio de unos 112 soles por 10,000 m3 con niveles de efectividad de cobranza de un 70%.

12

La zona sur es la que muestra menores tarifas y mayores niveles de morosidad en el pago de tarifas. La zona centro y sur chico tiene mejores resultados en la fijacin y cobro de tarifas, mientras que el norte tiene una situacin intermedia. Utilizando una estimacin del atraso absoluto y relativo de las tarifas de agua de uso agrario se encontr que stas deberan triplicarse para alcanzar un valor adeccuado de cobertura de costos de Operacin y Mantenimiento. La recaudacin adicional requerida es de 122 millones de soles, adicionales a los 65 millones que se recaudan actualmente. Tambin se encontr que el peso de las tarifas en los costos de produccin son bastante bajos (2.2% en promedio), sugiriendo que los agricultores no estn pagando montos que reflejan realmente el costo de oportunidad del agua; La recaudacin promedio por hectrea aparece como inferior a las tarifas aprobadas, implicando un problema de morosidad y no pago de tarifas En una muestra de JUs se observa un nivel de morosidad en el pago de las tarifas que oscila entre 10y 30%, porcentajes que limitan la capacidad de operacin de las JUs En la misma muestra aparecen algunas JUs que no tienen presupuestos para enfrentar eventos adversos Los impactos del atraso de las tarifas de agua de uso agrario se vienen reflejando en crecientes ineficiencias en los sistemas de regulacin y distribucin del agua, as como en crecientes problemas de salinizacin e inequidad en el acceso al recurso para agricultores menos favorecidos en el acceso al recurso dentro de los valles.

Este marco seala la situacin de atraso en tarifas de agua que se quiere enfrentar con cambios en el sistema actual de fijacin de tarifas de agua para el uso agrario, tema que se desarrolla en la siguiente seccin.

13

Seccin 2. Anlisis del marco legal-institucional en el cual se fijan las tarifas de uso agrario en el Per

2.1. Anlisis de las normas generales

La legislacin sobre aguas en el Per sigue teniendo como norma ms importante a la Ley de Aguas de 1969 (D.L. 17752 de 1969). Esta norma, como se sabe, parti de una visin del agua como un recurso del Estado el cual es otorgado a los usuarios mediante un sistema de licencias de carcter administrativo. La Ley de Aguas de 1969 gener una institucionalidad pblica especfica para la gestin del agua basada en el Ministerio de Agricultura para los temas de cantidad; y en el Ministerio de Salud para los de calidad del agua. El sector agricultura se convirti en la prctica en la autoridad nacional de aguas, y se crearon distritos de riego y mecanismos de planificacin (Planes de Cultivo y Riego) para el acceso al agua por parte de los agricultores (en aquella poca con mayor importancia para cooperativas agrarias). En cada distrito de riego existira una Auroridad Tcnica del Distrito de Riego, figura que en la prctica se ha mantendo hasta el presente. Adems, la norma cre las organizaciones de usuarios (Juntas de Usuarios) cuyo rol se entendi ms como facilitadores del trabajo de gestin del agua a cargo de las entidades pblicas correspondientes que como entidades con capacidad propia para tomar decisiones. La norma de 1969 estableci la existencia de tarifas que pagaran los usuarios de agua:
Artculo 12.- Los usuarios de cada Distrito de Riego abonar tarifas que sern fijadas por unidad de volumen para cada uso. Dichas tarifas servirn de base para cubrir los costos de explotacin y distribucin de los recursos de agua, incluyendo las del subsuelo, as como para la financiacin de estudios y obras hidrulicas necesarios para el desarrollo de la zona.

Como seala el artculo, las tarifas estn orientadas a financiar los costos de explotacin y distribucin del agua, as como para la posible construccin de obras hidrulicas. Cabe sealar que el sistema de tarifas jams estuvo en la capacidad de financiar obras hidrulicas (tampoco de pagarlas una vez construdas), y stas generalmente se han realizado con recursos fiscales y endeudamiento del Tesoro Pblico. En cuanto a los costos de explotacin y distribucin del agua, la historia de los ltimos 30 aos seala que estos rubros pasaron de ser financiados casi exclusivamente por el gobierno central a ser asumidos de manera paulatina (y parcial) por las organizaciones de regantes que se iran convirtiendo en el tiempo en actores ms importantes para la gestin del agua como veremos ms adelante.

14

Cabe tambin sealar que el pago de tarifas de agua es definida como una obligacin de los regantes en la norma, y el no pago de stas por 2 aos consecutivos acarreara la caducidad de la licencia de agua. Esta atribucin estatal, sin embargo, ha sido rara vez implementada por no decir nunca. El esquema general de la Ley de Aguas de 1969 empez a tener problemas desde fines de los 1970s cuando la crisis fiscal y externa afect severamente la capacidad estatal para financiar actividades relacionadas con la gestin del agua. Es en este contexto que a principios de los 1980s se inicia un importante cambio en la relacin entre Estado y regantes. En 1980, por ejemplo, el nuevo gobierno de Belande aprob la Ley de Promocin y Desarrollo Agrario (D.L. N 2), el cual seala por primera vez que los recursos de las tarifas seran administrados por las Juntas de Usuarios
Artculo 72 () En todos los casos, los montos recaudados por tarifas por el uso de aguas con fines agrarios, que sern administrados por las Juntas de Usuarios de los correspondientes Distritos de Riego, bajo la supervisin del Ministerio de Agricultura y Alimentacin, sern dedicados nicamente a cubrir los costos de manejo y distribucin de las aguas, a la conservacin y mejoramiento de los cauces y dems infraestructuras de riego de uso comn, a estudios hidrulicos y de regado, as como de las aguas del subsuelo, y al Programa de Proteccin de Cuencas.

Este artculo de una norma con rango de ley otorga a las Juntas de Usuarios (bajo supervisin del Ministerio de Agricultura) la facultad de administrar los recursos generados por las tarifas de agua con fines agrarios. Adems de esto, otra ley (D.L 041 de 1981) precisa lo siguiente:
Artculo 1.- Los recursos provenientes por tarifas por uso de agua con fines agrarios, con excepcin de los ingresos a que se refiere el Artculo 3 del presente Decreto Legislativo, constituyen ingresos de las Juntas de Usuarios y se destinarn a los fines previstos en el Artculo 72 del Decreto Legislativo N 2 Ley de Promocin y Desarrollo Agrario. Artculo 3.- En el valor de la tarifa por uso de agua se incluir el monto correspondiente al canon de agua y a la amortizacin a que se refiere el Artculo 18 de la Ley General de Aguas y sus Reglamentos, los que constituirn ingresos del Tesoro Pblico.

El esquema de tarifas de agua de uso agrario generado por estas dos normas configura la siguiente situacin: Los recursos recaudados por tarifa de agua son administrados por las Juntas de Usuarios con supervisin de la autoridad nacional de aguas Estos recursos constituyen ingresos de las juntas de usuarios con la excepcin de los componentes de canon y amortizacin; La parte de canon y amortizacin son recursos del Estado.

15

Pese a que en estas normas se reconoce un rol de administracin de los recursos a las Juntas de Usuarios, an no se le otorgan a estas organizaciones funciones especficas relacionadas con la propia gestin y administracin del agua. Este paso se dara recin hacia finales de la dcada de los 1980s, con el D.S. 037-89-AG que derogara el reglamento de organizacin de usuarios de agua pre-existente (DS 00579-AA de 1979). El artculo 23 de este reglamento asigna a las Juntas de Usuarios las siguientes funciones:

Artculo 23.- Constituyen funciones de la Junta de Usuarios; () 23.3 Ejecutar y controlar los planes, programas y presupuesto aprobados por la Autoridad Local de Aguas referente a : a. Conservacin y mantenimiento de la infraestructura mayor del sistema de riego, con excepcin de las de regulacin y obras conexas a stas. b Estudios y obras de desarrollo del sistema de riego. c. La operacin y distribucin del agua de regado. d Mantenimiento de equipo, vehculo y maquinaria requeridas para la operacin y conservacin del sistema de riego. e. Construccin y conservacin de edificaciones. f. Asistencia tcnica, capacitacin, extensin, investigacin y fomento en la interaccin agua-suelo-planta y manejo de cuencas. g. Las dems que sean de su competencia. 23.4 Consolidar los planes y programas de las actividades de las Comisiones de Regantes que la integran, as como apoyar y supervisar su ejecucin. 23.5 Efectuar el control presupuestal, contable y financiero de las Comisiones de Regantes que la integran. 23.6 Someter a consideracin y aprobacin de la Autoridad Local de Aguas, los planes y programas a que se refieren los incisos 23.3 y 23.7 Nombrar y contratar y renovar los servicios del Gerente tcnico y dems personal, requerido para el cumplimiento de sus funciones.

() De acuerdo al acpite 23.3., las Juntas de Usuarios pasan a ejecutar y controlar los planes, programas y presupuestos relacionados con temas como conservacin y mantenimiento de la infraestructura mayor del sistema de riego (aunque se excepta a la de regulacin, es decir presas y reservorios); y la operacin y distribucin del agua de regado. El poder nombrar al gerente y al personal encargado de estas funciones (23.7) tambin le dio a las JUs un instrumento de gestin muy importante. Esta norma reconoce lo que en la prctica ya vena sucediendo: la mayor parte de Juntas de Usuarios ya estaban gestionando el agua y sus sistemas de distribucin directamente hacia fines de los 1980s frente a la crisis de la burocracia agraria en la materia.

16

El dispositivo, sin embargo, an mantuvo un rol importante para la autoridad local de aguas (Administrador Tcnico del Distrito de Riego) que debe aprobar los planes, programas y presupuestos que prepare la JU. Esta participacin de la autoridad local tambin se extendera al esquema de fijacin de tarifas como veremos ms adelante. A principios de los 1990s el nuevo Gobiero del Ing. Fujimori aprob el D.L. 653 o Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario de 1991. Esta norma establece los siguientes criterios para la fjacin y cobro de tarifas de agua para uso agrario:
Artculo 59.- Los usuarios de aguas de cada Distrito de Riego se organizarn obligatoriamente en Comisiones de Regantes para cada sector o subsector de riego y en una Junta de Usuarios para cada distrito de Riego. Asimismo, se inscribirn en el respectivo padrn para poder hacer uso de las aguas y pagar las tarifas de agua por unidad de volumen. Las tarifas se pagarn semestralmente y servirn de base para financiar los costos de administracin, operacin, mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura hidrulica, costos de amortizacin de obras, as como los costos de estudios y trabajos de conservacin de suelos, aguas y manejo de cuencas. La cobranza, administracin y uso de estos recursos para los fines antes indicados corresponde nicamente a la Junta de Usuarios. El manejo de dichos fondos ser supervisado por el Administrador Tcnico del Distrito de Riego, la Autoridad Autnoma de Cuenca Hidrogrfica y la Autoridad de Aguas de Nivel Nacional. La Tarifa ser propuesta por el Administrador Tcnico del Distrito de Riego a la Junta de Usuarios respectiva. En caso de discrepancia, sta se someter a la dirimencia final de una Comisin Ad-Hoc, cuya informacin y funciones estar sealada en el reglamento de la presente Ley.

Si bien este dispositivo gener un procedimiento mediante el cual son las autoridades locales de aguas eran las que deban proponer la Tarifa a las JUs (y se menciona la existencia de una comisin ad-hoc para dirimir discrepancias si las hubiera), en la prctica este mecanismo nunca ha funcionado en la prctica. Es decir, en ningn caso el proceso de fijacin de tarifas de agua para uso agrario ocurre luego de una propuesta del ATDR. Por el contrario, es la JU la que fija la tarifa siguientes diversas pautas externas e internas, la cual es luego aprobada por el ATDR correspondiente. El DL 653 fue reglamentado por Decreto Supremo N 048-91-AG de 1991. artculos relacionados con las tarifas de agua de uso agrario son los siguientes Los

Artculo 120.- El Administrador Tcnico del Distrito de Riego tiene las funciones siguientes: h) Proponer y aprobar las tarifas de agua para usos agrarios, de acuerdo a la reglamentacin vigente. Artculo 130.- La tarifa por uso de agua superficial con fines agrarios, esta constituida por tres componentes Ingresos Junta de Usuarios, Canon de Agua y Amortizacin.

17

Artculo 133.- La cobranza de la tarifa por el uso de agua superficial con fines agrarios ser destinado a los fines que se sealen en el Reglamento de Tarifas y Cuotas vigentes. Artculo 136- El presupuesto de la Autoridad Autnoma de Cuenca Hidrogrfica ser financiado con recursos provenientes de la tarifa de agua de uso agrario, asignndosele el componente Canon de Agua, entre otros fondos. Son tambin recursos de ella, los prstamos, donaciones y los ingresos propios que genere.

Cabe sealar que el DL 653 cre la figura de las Autoridades Autnomas de Cuenca Hidrogrfica, razn por la cual el artculo 136 de su reglamento menciona a la tarifa como fuente de financiamiento de estas autoridades. Cabe sealar que durante toda la dcada de los 1990s slo se conformaron tres autoridades de este tipo y actualmente existen unas cinco autoridades de cuenca, an con funciones poco claras y muy pocos recursos para realizar acciones efectivas de gestin de las cuencas. Una norma general muy importante aprobada hacia fines de los 1990s fue la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales dado por Ley N 26821 de 1997. Esta norma establece el siguiente criterio para el pago que deben hacer todos los usuarios de recursos naturales considerados patrimonio de la Nacin dentro de los que se encuentra el agua:
Retribucin econmica por aprovechamiento de recursos naturales. Artculo 20.- Todo aprovechamiento de recursos naturales por parte de particulares da lugar a una retribucin econmica que se determina por criterios econmicos, sociales y ambientales. La retribucin econmica a que se refiere el prrafo precedente, incluye Todo concepto que deba aportarse al Estado por el recurso natural, ya sea como oontraprestacin, derecho de otorgamiento o derecho de vigencia del titulo que contiene el derecho, establecidos por las leyes especiales. El canon por explotacin de recursos naturales y los tributos se rigen por sus leyes especiales

Sobre la base de esta normatividad general es que opera el reglamento de tarifas de agua y tambin el reglamento de organizaciones de usuarios vigentes en la actualidad. En lo que sigue analizamos en detalle ambos reglamentos, lo cual es muy importante para los fines de este estudio en la medida que son las dos normas que proponemos modificar con otra norma de rango similar (Decreto Supremo). Debemos sealar que para fines de las modificaciones propuestas, se debern respetar las normas de rango superior vigentes a la fecha, a saber, DL 17752 y DL 653 fundamentalmente.

2.2. Anlisis del reglamento de tarifas vigente

El reglamento de tarifas vigente es el D.S. 003-90-AG de 1990 y sus modificaciones2. Este reglamento regula la fijacin de dos tipos de tarifas: (i) tarifa por uso de agua con
Cabe sealar que una buena parte de las modificaciones a este reglamento se han referido a las tarifas de uso no agrario, las cuales no analizaremos aqu. Adems, en los 1990s apareci una normatividad especial para los proyectos especiales hidrulicos que se buscaban entregar 18
2

fines agrarios; (ii) tarifa por uso de agua con fines no agrarios. En este ltimo caso se incluyen los usos minero, industrial, energtico, poblacional, pisccola y otros. En lo que sigue hacemos un anlisis del primer tipo de tarifa. En las Generalidades del reglamento en cuestin, el artculo 4 define funciones del Ministerio de Agricultura con respecto a la tarifa por uso de agua superficial y de la cuota, donde destaca un rol fiscalizador para el nivel departamental (en ese momento Direcciones Regionales Agrarias), mientras en los niveles local (ATDRs) y nacional (DGAS) se mantienen roles de asesoramiento, supervisin y apoyo. Este tema es importante porque no hay en las normas de rango superior alguna mencin a un rol fiscalizador de las autoridades pblicas con respecto a las tarifas de agua que cobran las Juntas de Usuarios. El Ttulo II del reglamento est orientado a normar las tarifas de uso agrario. Algunos artculos importantes se transcriben a continuacin:
Artculo 5.- La tarifa por uso de agua superficial con fines agrarios es la contribucin econmica que deben abonar los usuarios por metro cbico de agua utilizada en su actividad, cualquiera que sea la forma de otorgamiento: por licencia, permiso o autorizacin. Artculo 7.- La tarifa por uso de agua superficial con fines agrarios tiene tres componentes : "Ingresos Junta de Usuarios", "Canon de Agua" y "Amortizacin" y su valor es igual a la suma del valor de sus componentes en las Unidades de Aguas y Riego que cuentan con obras de regulacin ejecutadas con fondos del Estado; caso contrario, su valor es igual a la suma de sus dos primeros componentes. Artculo 8.- El componente "Ingresos Junta de Usuarios" es la parte de la tarifa que se destina a cubrir los costos de la operacin, conservacin, mantenimiento y mejoramiento de los sistemas de riego de uso comn, as como de la distribucin del agua de regado y de los trabajos de proteccin de cuencas; asimismo, cubre los costos de aplicacin del sistema de tarifas. Artculo 9.- El valor mnimo del componente "Ingresos Junta de Usuarios" de la tarifa por uso de agua superficial por metro cbico con fines agrarios, en los Centros de Desarrollo Rural del pas, a partir del ao 1991, es igual a un porcentaje de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) vigente al mes de Julio del ao anterior a su aplicacin, segn la categora y escala que a continuacin se detallan: Artculo 11.- El presupuesto de las Juntas de Usuarios y Comisiones de Regantes se financian a travs del componente "Ingresos Junta de Usuarios" y cubre los costos de los siguientes rubros: 11.1 Operacin de la infraestructura hidrulica y distribucin del agua de regado. 11.2 Conservacin y mejoramiento de la infraestructura del sistema de riego de uso comn y construccin de defensa riberea. 11.3 Conservacin y mantenimiento de las obras de regulacin y conexas a stas. 11.4 Amortizacin de prstamos aprobados por la Asamblea General. 11.5 Estudios hidrulicos necesarios para mejorar el manejo del agua. 11.6 Actividades de capacitacin y extensin de riego. en concesin a inversionistas privados (por ejemplo el DS 027-93-PRES). Esta norma crea un rgimen tarifario especial para el agua en estos proyectos y actualmente solo se estara usando en el proyecto Chavimochic, y en el futuro prximo probablemente en el proyecto Olmos recientemente iniciado. 19

11.7 Funcionamiento de las organizaciones de usuarios. 11.8 Aplicacin de la tarifa y de los planes de cultivo y riego, comprendiendo entre otros los recibos, formularios de declaracin de cultivos y dems impresos y libros requeridos. 11.9 Adquisicin, operacin y mantenimiento de equipo, vehculos y maquinaria requeridos por las actividades antes indicadas. 11.10 Formacin y mantenimiento de un fondo de reserva. 11.11 Desarrollo de trabajos de conservacin de suelos y manejo de cuencas. 11.12 Regulacin y supervisin del uso de los recursos agua y suelo, a cargo de la correspondiente Unidad de Agua y Riego; para tal fin se asigna el 5% del monto recaudado en apoyo al financiamiento del rubro "Servicios". Artculo 13.- El componente "Canon de agua" es la parte de la tarifa que se paga al Estado por el uso de agua, por ser patrimonio de la Nacin; constituye ingreso del Fondo de Desarrollo Agrario (FONDEAGRO) o de los Proyectos Especiales Hidrulicos: su valor es igual al 10% del componente Ingresos Junta de Usuarios y se paga en forma pecuniaria. Artculo 14.- El componente "Amortizacin", es la parte de la tarifa que se abona al Estado por concepto de reembolso de las inversiones de fondos pblicos en obras de regulacin de riego; constituye ingresos propios del Fondo de Desarrollo Agrario (FONDEAGRO) o de los Proyectos Especiales Hidrulicos y se paga en forma pecuniaria. Artculo 15.- El valor del componente "Amortizacin" es equivalente al 10% del componente "Ingresos Junta de Usuarios" en el caso que dicho valor no sea fijado por el Proyecto Especial Hidrulico correspondiente

Este conjunto de artculos contienen los elementos centrales del actual esquema de fijacin de tarifas de agua para fines de uso agrario. El esquema formal se basa en los siguientes dos elementos crticos: La tarifa tiene tres componentes, dos claramente pertenecientes al Estado (canon y amortizacin), y uno con un estatus ambiguo (componente ingreso Junta de Usuarios, o IJU), que como veremos ms adelante ha sido interpretado errneamente (en nuestra opinin) como recurso del Estado en el reglamento 037-89-AG de organizaciones de usuarios y en el vigente actualmente; Se fijan valores mnimos para dos componentes (IJU y amortizacin) y un valor porcentual de la IJU de 10% para el canon. En IJU, los mnimos lagales se basan en un porcentaje de la UIT vigente y diferenciado por zonas. Cabe sealar que estos mnimos no se han respetado ni se respetan en la prctica, salvo excepciones. Para la amortizacin tambin se fija que como mnimo sea el 10% del componente IJU cuando este no sea fijado por la Autoridad del Proyecto Especial. En la prctica, en valles con estas obras lo que ha operado es el mnimo del 10% de la IJU. El reglamento establece un esquema bastante engorroso y rgido (incluso con fechas) para el establecimiento de las tarifas en cada JU (Captulo V: de la aprobacin de la tarifa). En este caso, no se menciona que la autoridad local de aguas debe hacer la propuesta (de acuerdo a DL 653 y su reglamento), pero si se establecen procedimientos para que las JUs y las autoridades locales generen presupuestos que tericamente deberan ser financiados por la tarifa. En todo el proceso, se supone que
20

las tarifas resultantes deben cumplir con los mnimos establecidos para el componente IJU. Lo cierto es que todo este procedimiento reglamentario no ha funcionado realmente, y los mnimos para IJU tampoco han jugado o juegan un rol relevante en la fijacin de tarifas. Lo que ocurre en la realidad es que las JU establecen un presupuesto meta para el ao con un conjunto de actividades que luego discutiremos, y este el presupuesto que se busca financiar con la tarifa. Luego de aprobado agun presuesto anual (el cual puede ser inferior a lo deseado por la gerencia de la JU), se genera el 10% para el canon y el 10% para amortizacin en valles con obras de regulacin. En este esquema de vinculacin automtica entre IJU y canon/amortizacin que se encuentra uno de los mayores problemas de incentivos que enfrenta el actual esquema de fijacin de tarifas de agua para fines agrarios. Los regantes saben que cuando aumentan la tarifa, el Estado se llevar el 10% de este aumento (20% en el caso de valles regulados por obra hidrulica mayor por el concepto de amortizacin). Esto genera un claro desincentivo para el incremento de las tarifas. Por eso es sabido que algunas JUs usan el mecanismo del pago de cuotas extraordinarias (que debe ser fijadas por acuerdo de asamblea) para gastos normales ya que las cuotas no estn sujetas al 10% de canon ni tampoco a amortizacin. Esta vinculacin automtica entre IJU y canon/amortizacin distorsiona la fijacin de tarifas como ingresos autnomos orientados a la gestin del agua y los sistemas de distribucin por parte de las organizaciones de regantes. Frente a este problema, proponemos una modificacin del reglamento que lleve a desvinculacin entre el componente IJU y el canon. En el caso de la amortizacin consideramos que debe quedar como est actualmente ya que sera muy complicado establecer un mecanismo viable que lo desvincule sin poner en riesgo la recaudacin por este concepto donde haya presencia de proyectos especiales ahora manejados por los gobiernos regionales. Pero junto al problema de la vinculacin entre IJU y canon se encuentra otro tema de similar o mayor importancia an referido a la naturaleza pblica de los recursos del componente Ingreso Junta de Usuarios y a los mecanismos de gestin que pueden usar las JUs. Este tema es analizado dentro del marco del reglamento de las organizaciones de usuarios a continuacin.

2.3. Anlisis de reglamento de las organizaciones de usuarios

El reglamento vigente (que sustituy al 037-89-AG ya comentado) es el de Organizacin Administrativa del Agua aprobado por Decreto Supremo N 057-2000AG de octubre del 2000. Con respecto a las funciones atribudas a las JUs, se repiten bsicamente las consignadas en el DS 037-89-AG, pero se agrega una funcin nueva especfica que no estuvo antes:
21

23.12. Ejecutar la cobranza de la tarifa de agua con fines agrarios y la administracin de los fondos generados por el componente "Ingresos Junta de Usuarios".

A nuestro jucio, el tema ms importante definido en este reglamento (y que ya haba sido includo en el reglamento precedente), es la interpretacin de que el componente ingreso junta de usuarios son recursos del Estado. Al respecto, tanto el 037 como el 057 sealan
Del componente "Ingresos Junta de Usuarios" Artculo 40.- El componente "Ingresos Junta de Usuarios" de la tarifa por uso de agua con fines agrarios, constituye recursos del Estado que administran las Juntas de Usuarios en armona con sus fines.

Cabe sealar que en las normas iniciales donde se otorga a las Juntas de Usuarios un rol de administracin de los recursos recaudados por tarifas (DL 02 de 1980 y su reglamento) no se menciona en ninguna parte que este componente sean recursos del Estado. En ese caso solamente se menciona que estos recursos son administrados por las Juntas de Usuarios bajo supervisin del Ministerio de Agricultura y Alimentacin. Adems de esto, en diversas consultas realizadas por INRENA recientemente a otras entidades sobre el tratamiento de estos recursos como pblicos, las respuestas han sido que los ingresos del componente IJU no pueden ser asumidos como recursos pblicos porque las JUs no son entidades pblicas y sus miembros no son funcionarios pblicos. En este caso, creemos que ambos reglamentos, el DS 037-89-AG y el vigente 057-89AG hacen una interpretacin de las normas superiores sobre la naturaleza de estos recursos como del Estado, interpretacin que es bastante discutible. Y este tema es sumamente importante porque sobre esta base es que el reglamento afirma un rol fiscalizador del Estado para los recursos recaudados por las tarifas, el cual tampoco est en las normas de rango superior. En el caso del reglamento vigente, este rol fiscalizador fue trasladado a la autoridad nacional (en este caso INRENA):
Destino de los Recursos Econmicos Artculo 39.- Los recursos econmicos de las organizaciones de usuarios se destinarn, bajo responsabilidad penal, a sus fines especficos y sern manejados por las Juntas Directivas respectivas a travs de firma mancomunada de su Presidente y Tesorero. El Gerente Tcnico y el Contador son corresponsables de estos manejos. La Autoridad Local de Aguas, la Autoridad Autnoma de Cuenca Hidrogrfica y la Direccin General de Aguas y Suelos del INRENA supervisarn el manejo de los fondos generados por el componente "Ingreso Junta de Usuarios". La fiscalizacin ser de responsabilidad del rgano de Control Interno del INRENA. El INRENA queda facultado para convocar a concurso pblico con el fin de designar sociedades de auditora que efecten exmenes financieros - operativos de las organizaciones de usuarios de agua de los distritos de riego a nivel nacional, los que sern financiados con recursos provenientes del Fondo de Reforzamiento Institucional de las Administraciones Tcnicas de Distrito de Riego FRI ATDR. Las empresas auditoras debern estar inscritas en los registros correspondientes de la Contralora General de la Repblica.

22

En la prctica, este rol fiscalizador de INRENA sobre los recursos recaudados por tarifas por las JUs es muy poco efectivo y en realidad tiene escaso sustento legal. Lo deseable es que las Juntas de Usuarios tengan pleno manejo de sus propios recursos, los que deben ser administrados y fiscalizados por ellos mismos, en la medida que su buen uso es del inters de los propios regantes. En este caso, el exceso de celo estatal para el manejo de los recursos del componente propio de las JUs parece fuera de lugar. Por esto proponemos que se elimine del texto del reglamento esta nocin de que los ingresos del componente IJU son recursos del Estado. Esto no invalida el rol de supervisin que deben seguir teniendo el Estado y la autoridad nacional y local de aguas sobre el uso de los recursos recaudados por tarifas ni el que les corresponde sobre la fijacin de las tarifas de acuerdo al DL 653 (dispositov que no es materia de propuesta de cambio en este estudio ya que tiene rango de Ley.)

2.4. Criterios para la propuesta de modificaciones a la normatividad

Sobre la base del anlisis normativo e institucional realizado anteriormente proponemos realizar las siguientes modificaciones sustanciales a los reglamentos 00390-AG y 057-2000-AG: (i) (ii) Desvincular la fijacin del componente canon de la tarifa del componente Ingreso Junta de Usuarios; Establecer un mecanismo tcnico y transparente para la fijacin del componente canon de la tarifa de agua de uso agrario siguiendo el concepto de ser una retribucin econmica por el uso del un recurso natural patromonio de la nacin; Eliminar la nocin de que los recursos recaudados por ingresos junta de usuarios son del Estado, siendo recursos propios de las organizaciones; Dotar a las Juntas de Usuarios de ms intrumentos y flexibilidad para administrar y asignar los recursos recaudados por tarifa, as como para poder disminuir la morosidad de los pagos

(iii) (iv)

Creemos que este conjunto de modificaciones servirn para lograr los siguientes objetivos: (i) Mejorarn los incentivos para que las JUs fijen mayores tarifas frente a mayores necesidades de inversin en actividades de mantenimiento y mejoramiento de sus sistemas de riego y drenaje; Mejorar la eficiencia administrativa en el uso de los recursos propios de las juntas de usuarios y eliminar el uso distorsionado de cuotas para cubrir gastos recurrentes; Reducir los altos niveles de morosidad que se observan en algunas JUs tanto por falta de incentivos como por los escasos mecanismos de coercin que tienen las JUs para la cobranza
23

(ii)

(iii)

(iv)

Compatibilizar y hacer ms eficiente el cobro del componente canon por parte del Estado, respetando la normatividad general sobre gestin de recursos naturales.

24

Seccin 3: Propuesta de norma

La propuesta de norma es la siguiente:

DECRETO SUPREMO N EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA CONSIDERANDO: Que, mediante Decreto Supremo N 003-90-AG se aprob el Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso del Agua, que incluye disposiciones vinculadas a las tarifa por uso de agua con fines agrarios Que, mediante Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario dado por Decreto Legislativo N 653 y su respectivo Reglamento aprobado por Decreto Supremo N 048-91-AG se emiten nuevas disposiciones vinculadas a la tarifa por uso de agua con fines agrarios; Que, mediante Decreto Supremo N 057-2000-AG se aprueba el Reglamento de Organizacin Administrativa del Agua que incluyen disposiciones vinculadas a la tarifa por uso de agua con fines agrarios; Que, adems de las normas antes mencionadas, existen una serie de disposiciones legales y reglamentarias vinculadas a la tarifa por uso de agua con fines agrarios, siendo compatibilizarlas y actualizarlas entre s, clarificando, diferenciando conceptos que coabyuben en la gestin de las organizaciones de usuarios de riego y en las Autoridades de Aguas, De conformidad con el Decreto Ley N 17752 Ley General de Aguas, el Decreto Legislativo N 653 Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario, y el inciso 8) del Artculo 118 de la constitucin Poltica del Per; DECRETA: Artculo 1.- Modificase el texto de los Artculos 11 (numeral 11.6), 13, 14, 15, 17 y 43 del Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso del Agua aprobado por Decreto Supremo N 003-90-AG, por los siguientes: Artculo 11. 11.6 Actividades de cultura de agua, capacitacin y extensin de riego, eficiencia en el uso del agua de riego y el pago oportuno de la tarifa por uso de agua
25

 Artculo 13.- El componente "Canon de Agua" es la parte de la tarifa que se paga al Estado por el uso de agua, por ser patrimonio de la Nacin. El Canon de Agua constituye ingreso de la Autoridad Autnoma de Cuenca Hidrogrfica para financiar su presupuesto. En lugares donde no existan estas Autoridades Autnomas, constituye ingreso del Fondo de Reforzamiento Institucional de las Administraciones Tcnicas de Distrito de Riego del Per creado por Decreto Supremo N 26-95-AG. El canon de Agua es fijado anualmente, antes del 31 de diciembre del ao anterior al de su aplicacin, por Resolucin de la Intendencia de Recursos Hdricos del Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA, en funcin a criterios econmicos, sociales y ambientales, pudiendo ser distinto en cada Distrito de Riego. Estos criterios sern establecidos mediante estudio tcnico realizado por la Intendencia de Recursos Hdricos o a quien esta encargue su realizacin, con participacin de representantes de las organizaciones de usuarios de agua con fines agrarios El Canon de Agua ser pagado en forma pecuniaria y adelantada, dentro de los tres primeros meses del ao, por la Junta de Usuarios correspondiente. Su incumplimiento ocasiona el pago de intereses moratorios. Artculo 14.- El componente "Amortizacin", es la parte de la tarifa que se abona al Estado por concepto de reembolso de las inversiones de fondos pblicos en obras de regulacin de riego; constituye ingresos propios de los Proyectos Especiales Hidrulicos y se paga en forma pecuniaria. Artculo 15.- El valor del componente "Amortizacin" es como mnimo equivalente al 10% del componente "Ingresos Junta de Usuarios". Para porcentajes mayores se requiere estudio sustentatorio del Proyecto Especial Hidrulico correspondiente y Acuerdo de la Asamblea General de la Junta de Usuarios respectiva, por mayora simple de los asistente, establecidos antes del 31 de diciembre del ao anterior al de su aplicacin Artculo 17.- Los presupuestos se elaboran teniendo en cuenta lo establecido en el Artculo 11 del presente Reglamento. El monto de los gastos administrativos de la Junta de Usuarios y Comisiones de Regantes sern fijados por Acuerdo de Asamblea General de la Junta de Usuarios. Artculo 27.- Las modalidades de pago de la tarifa, pueden ser las siguientes: a. Pago anticipado Consiste en pagar por adelantado, total o parcialmente, el componente Ingresos Junta de Usuarios de tarifa correspondiente al volumen asignado en el plan de cultivo y riego.
26

b.

c.

Pago inmediato Consiste en abonar en el acto, el componente Ingreso Junta de Usuarios de la tarifa correspondiente al volumen de agua solicitado, como requisito previo a la entrega de la respectiva orden de riego; esta modalidad es recomendable para los casos de permisos o autorizaciones de uso de agua. Pago diferido Consiste en pagar el componente Ingresos Junta de Usuarios de la tarifa correspondiente al volumen de agua recibido en el mes anterior del pago, sin cuyo requisito no puede solicitar ni recibir la prxima dotacin de agua. La notificacin de pago se hace dentro de los siete das de vencido el mes, y el plazo de pago es de tres das contados a partir de la fecha de notificacin.

No hay incompatibilidad para que dentro de una Comisin de Regantes se utilicen las tres modalidades sealadas, siempre y cuando exista acuerdo de Asamblea General. Artculo 43.- Las cuotas son contribuciones econmicas que deben abonar obligatoriamente los usuarios de agua de las Comisiones de Regantes, en situaciones de emergencia o evento extraordinarios, para la ejecucin de una determinada obra o actividad no previsto en el Programa Anual de Trabajo, y aprobada por la Asamblea General Extraordinaria respectiva, quien tambin fija la forma, el lugar y la oportunidad de pago La contribucin puede ser pecuniaria o no pecuniaria ( aporte de mano de obra, material de construccin u otro aporte), en este ltimo caso debe ser valorado previamente Los recursos provenientes de la cuota son manejados por el Presidente y Tesorero de la respectiva Comisin de Regantes debiendo dar cuenta bajo responsabilidad, a la Asamblea General respectiva y a la Junta de Usuarios, correspondiente. Artculo 2.- Incorprase el Artculo 26-A y el Artculo 42 (segundo parrafo) al Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso del Agua aprobado por Decreto Supremo N 003-90-AG, el siguiente texto: Artculo 26-A.- Los adquirentes de inmuebles rsticos sobre los cuales los usuarios de agua con fines agrarios deben los componentes Ingresos Junta de Usuarios, Canon de Agua y Amortizacin, de la tarifa por uso de agua con fines agrarios, asumirn estn deudas si dentro de los treinta (30) das calendario siguientes a la adquisicin de dichos bienes no lo comunican a la Junta de Usuarios y la Administracin Tcnica de Distrito de Riego respectivamente.

27

Artculo 42. Los recursos econmicos provenientes de la cobranza de aos atrasados del componente Ingresos Junta de Usuarios de la tarifa por uso de agua, se incorporarn al presupuesto de la Junta de Usuarios del ao en que se cobraron, para financiar sus actividades. Las Juntas de Usuarios tienen la obligacin de hacer pblico por va impresa o electrnica sus Balances Financieros y Contables anuales, auditados por empresa de auditora externa. Artculo 3.- Modificase el texto de los Artculos 23 (numeral 23.3, literal b)) y 40 del Reglamento de Organizacin Administrativa del Agua aprobado por Decreto Supremo N 057-2000-AG, por los siguientes: Del componente "Ingresos Junta de Usuarios" Artculo 40.- El componente "Ingresos Junta de Usuarios" de la tarifa por uso de agua con fines agrarios, constituye ingresos de las Juntas de Usuarios que administran stas en armona con sus fines. Artculo 4.- Incorprase al Artculo 23, el numeral 23.14, y al Artculo 28, los numerales 28.8, 28.9 y 28.10, del Reglamento de Organizacin Administrativa del Agua aprobado por Decreto Supremo N 057-2000-AG, cuyos textos son los siguientes:

Funciones de la Junta de Usuarios Artculo 23.-Constituyen funciones de la Junta de Usuarios 23.14. Suspender, a travs de las Comisiones de Regantes que la integran, el suministro de agua a los usuarios de agua que no hayan pagado el componente Ingreso Junta de Usuarios de la tarifa por uso de agua. Temas de las Asambleas Artculo 28.- Corresponde a la Asamblea General: Extraordinaria 28.8 Aprobar porcentajes de distribucin de los ingresos provenientes del componente Ingresos Junta de Usuarios, de la tarifa por uso de agua, entre la Junta de Usuarios y las Comisiones de Regantes que la integran. 28.9 Acordar los procedimientos para la contratacin de servicios y adquisicin de bienes financiados con recursos de la organizacin de usuarios, incluyendo los provenientes del componente Ingresos Junta de Usuarios de la tarifa por uso de agua.
28

28.10 Acordar realizar Auditorias financieras a la Junta de Usuarios o a las Comisiones de Regantes que la integran, financiados con recursos del componente Ingresos Junta de Usuarios de la tarifa por uso de agua u otras fuentes 28.11. Acordar el inters moratorio por el no pago oportuno del componente Ingresos Junta de Usuarios Articulo 5.- Entindase cualquier referencia a Jefe de la Unidad de Aguas y Riego y Unidad de Aguas y Riego mencionada en el Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso del Agua aprobado por Decreto Supremo N 003-90-AG referida al Administrador Tcnico de Distrito de Riego y al Distrito de Riego respectivamente. Artculo 6.- Facultase a la Intendencia de Recursos Hdricos del Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA para que mediante Resolucin de Intendencia apruebe las disposiciones complementarias y las que fuera necesarias para el adecuado cumplimiento del presente Decreto Supremo. Artculo 7.- Derogase las siguientes disposiciones jurdicas. a) Artculos 9, 10, 38, 39, 40, 44, 46, 47 y 50 del Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso del Agua aprobado por Decreto Supremo N 003-90-AG. b) Artculo 39 y 41 (Tercer y Cuarto prrafo) del Reglamento de Organizacin Administrativa del Agua aprobado por Decreto Supremo N 057-2000-AG. c) Decreto Supremo N 030-95-AG. d) Decreto Supremo N 043-2000-AG e) Artculo 346, literal c), del Reglamento de la Ley Forestal y Fauna Silvestre aprobado por Decreto Supremo N 014-2001-AG, modificado por el Artculo 1 del Decreto Supremo N 004-2003-AG Artculo 8.- El presente Decreto Supremo ser refrendado por el Ministro de Agricultura y entrara en vigencia al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial El Peruano. Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los

29