Politicas Urbanas Regionais Brasil

Rodrigo de Faria e Benny Schvarsberg
(Organizadores)
POLTICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL
1 Edio
Braslia Faculdade de Arquitetura e Urbanismo / FAU-UnB 2011

1
Polticas Urbanas e Regionais no Brasil
e-livro POLTICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL
Este e-livro (arquivo PDF) no pode ser comercializado. Sua distribuio gratuita e a reproduo (parcial e/ou integral) autorizada desde indicada referncia bibliogrfica de autoria e organizao conforme normas vigentes da ABNT.
P769
Polticas urbanas e regionais no Brasil / Rodrigo de Faria e Benny Schvarsberg, organizadores. _ Braslia : Universidade de Braslia, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, 2011. 229 p. ; 30 cm. ISBN 978-85-60762-05-7 1. Poltica urbana - Brasil. 2. Poltica regional. 3. Desenvolvimento regional. 4. Brasil - municpios. I. Faria, Rodrigo de (org.). II. Schvarsberg, Benny (org.).
CDU 711.4(81)

Coordenao de produo: Capa: Imagem da Capa: Rodrigo Santos de Faria Rodrigo Santos de Faria Mapa do Brasil com a identificao dos municpios com mais de 20 mil habitantes, respectivamente, nos anos 1940, 1960 e 1980. Fonte: IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
1 edio: julho de 2011
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO - Editora Universidade de Braslia UnB Instituto Central de Cincias ICC Campus Universitrio Darcy Ribeiro Asa Norte Caixa Postal 04431 / CEP 70904-970 Telefone: +55 (61) 31076630 http://e-groups.unb.br/fau
Laboratrio de Estudos da Urbe

LabUrbe-PPGFAU-UnB
Grupo de Pesquisa em Histria do Urbanismo e da Cidade

(GPHUC-UnB/CNPq) e-mail: gphuc.unb@gmail.com
1. 2. 3.
ndice Apresentao Prefcio
4. 5.
Autores Artigos
1.
ndice
Parte A: Poltica Urbana e Planos diretores no Brasil Cap.I. Planejamento Urbano no Brasil ps-1988: panorama histrico e desafios contemporneos p.16 Benny Schvarsberg Cap. II. Planejamento e Gesto Municipal: planos diretores avanos e alertas na implementao p.33 Heloisa Pereira Lima Azevedo
Parte B: Habitao e Desenvolvimento Urbano Cap. III. O Estatuto da Cidade entre o Local e o Nacional Kazuo Nakano p.51 Cap. IV. Poltica Nacional de Habitao: programas e resultados p.92 Alessandra dAvila Vieira e Mirna Quinder Belmino Chaves Cap. V. Mobilidade e Acessibilidade Urbana e Regional, o Papel do Transporte Pblico na Gesto Municipal p.114 Claudio Oliveira da Silva
Parte C: Ordenamento Territorial, Poltica Regional e Desenvolvimento Municipal Cap. VI. A Importncia da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT) para o Desenvolvimento Sustentvel Brasileiro p.137 Jlio Miragaya e Leandro Signori Cap. VII. Cinqenta anos de Polticas Pblicas Federais de Desenvolvimento Regional no Brasil p.168 Kelson Vieira Senra Cap. VIII. O debate regional no Municipalismo Brasileiro (im)possibilidades da cooperao intermunicipal como instrumento de desenvolvimento? p.195 Rodrigo Santos de Faria
2.
Apresentao
Esta coletnea de artigos que aqui apresentamos publicada no formato e-livro resultado de um Ciclo de Conferncias organizado na forma de um Simpsio na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UnB nos dias 11, 18 e 25 de novembro de 2009. Simpsio acadmica que dos de certa forma (do resultante Ciclo e da deste aproximao Livro) no organizadores
exerccio conjunto do ensino no mbito do Programa de PsGraduao em Arquitetura e Urbanismo da FAU-UnB, em sua linha de Pesquisa Planejamento Urbano e Projeto de Urbanismo. O objetivo central do Ciclo de Conferncias (com ttulo original Polticas no e e urbanas para e o regionais sculo em as no Brasil foi hoje Conferncias e Debates sobre Polticas Urbanas e Regionais em construo pesquisas Brasil reflexes XXI) articular por em acadmicas com desenvolvimento pblicas
pesquisadores
professores
polticas
construo no Governo Federal naquele momento, no mbito do desenvolvimento urbano e regional no Brasil. Nesse sentido, pensar tambm processos histricos de desenvolvimento urbano e regional, tanto pela abordagem histrica do planejamento nacional e regional no Brasil, quanto a do desenvolvimento municipal e os dilemas e (im)possibilidades de cooperao para o desenvolvimento urbano. Em relao ao formato e-livro, duas condies dificuldade A justificam em a opo. a Uma primeira, impressa diretamente em co-edio os custos e e sem sua 7 relacionado aos elevados custos editorias da publicao e a viabilizar condio ao produo pela FAU-UnB, inclusive aprovada por editora comercial. segunda o resulta desta no agora primeira: formato gratuita editoriais ampliando custo (a praticamente acesso distribuio inexistem digital,
conhecimento,
ilimitado
integralmente
reproduo direitos fonte livro foram
inteiramente dos da
livre, aos
desde e
que e
respeitados indicando
os a
autorais
organizadores
autores,
quando
citao) com o
tcnicos sobre o
pesquisadores e o
interessados no tema e ao pblico em geral. Por fim, que este contribua os debate nosso planejamento desenvolvimento urbano e regional no Brasil. Aos autores, que conferencistas, agradecimento1. Agradecemos tambm o apoio da FAU-UnB na realizao do Ciclo em 2009.
Rodrigo de Faria e Benny Schvarsberg Faculdade de Arquitetura e Urbanismo UnB
Usos de imagens e referncias bibliogrficas so de responsabilidade dos autores.
3.
Prefcio
coletnea intitulada Polticas urbanas e regionais no
Uma
Brasil, organizada pela academia, em princpio, desperta no leitor a expectativa de encontrar uma discusso crtica sobre as propostas e os resultados dessas polticas. No entanto, a coletnea que ora tenho o prazer de prefaciar, no se restringe a esse tipo de discusso. Vai alm. Possui peculiaridades que ensejam trazer tona uma das questes mais relevantes para a rea de planejamento urbano e regional: as escalas de interveno. A primeira peculiaridade est no fato de a maioria dos autores pertencerem ou terem pertencido, simultaneamente, aos quadros da academia e do governo federal. Essa dupla insero no s propicia um olhar comprometido com o saber fazer e o fazer saber polticas nacionais urbanas e regionais, como obriga o exerccio do dilogo entre ambas as instituies. Porm, esse dilogo nem sempre visto com bons olhos. Acadmicos mais puristas reclamam que a construo de um saber urbano e regional direcionado desvirtua a sua verdadeira funo e vrios membros do governo federal consideram que a academia s produz teoria. Idiossincrasias a parte, a relao academiagoverno federal na rea urbana e regional no propriamente uma novidade, pois j vem se realizando desde h muito. No caso da presente coletnea, toda esta querela perde o flego quando se observa que a academia est dentro do governo federal e vice-versa. Desfaz-se o conhecido gap. Paralelamente, o fato de a edio da coletnea ter partido dos arquitetos Faculdade sobre o Rodrigo de de de uma Faria e e Benny Schvasberg, da cuja UnB, professores da Arquitetura Urbanismos permite especular Braslia,
papel
universidade,
cidade-sede,
coincide com a sede do governo federal. Arrisco dizer que a UnB tem um papel chave no desenho de polticas nacionais, entre as quais, as urbanas e regionais. Arrisco dizer tambm que o governo federal tem um papel chave na UnB, papel que no se resume a ser uma universidade federal. H, portanto, uma simbiose geogrfica a ser reconhecida e valorizada.
Se
no
bastassem
essas
peculiaridades,
cabe
acrescentar
oportunidade do lanamento da coletnea neste ano de 2011, sucessor de uma dcada que, indiscutivelmente, significou uma retomada da atribuio do Estado Nacional sobre as polticas urbanas e regionais. Assim, no se pode ignorar que nos ltimos anos foi gerada uma produo de conhecimento relativa ao contedo e o modus faciendi de tais polticas. Divulgar essa produo para estudiosos e interessados no tema uma maneira de situar o seu estado da arte e avaliar em que moldes a retomada vem acontecendo. As peculiaridades mencionadas do o tom da obra que se caracteriza por tratar predominantemente dos discursos de polticas urbanas e regionais de cunho nacional e seus instrumentos. Essa caracterstica permite introduzir a questo das escalas de interveno que foi objeto de acirrados embates entre planejadores e pesquisadores da rea, principalmente no decorrer dos anos 1990 e no incio dos 2000. Indagava-se, ento, at que ponto as polticas urbanas No e regionais constituam perodo, de matria quando, nacional ou local. a Uma pseudo-indagao. Brasil daquele a similarmente nacionais inmeros e pases do mundo, imperava o neoliberalismo, no era freqente a reclamao sobre ausncia diretrizes urbanas regionais, pois havia certo encantamento com os projetos meramente locais. Confundia-se a participao de atores da Sociedade Civil, como os movimentos sociais e as organizaes no governamentais, com a retirada do Estado Nacional. Confundia-se a descentralizao, princpio da Carta de 1988 que orientou a competncia sobre poltica urbana para os municpios, com o rechao da extremada centralizao do Estado Nacional nos anos de ditadura. Este quadro comeou a mudar em 2001, com a aprovao do Estatuto da Cidade, uma lei nacional que faculta aos municpios a utilizao de uma srie de institutos jurdicos, financeiros e de planejamento. Ele representou um marco na histria das polticas urbanas e regionais e, porque no dizer, uma sacudida nos defensores do puro localismo. Pouco depois, em 2003, a criao do Ministrio das Cidades e a elaborao de uma Poltica Nacional de
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Desenvolvimento Regional, sob o comando do Ministrio da Integrao, tambm representaram marcos e sacudidas que foram acompanhadas pelo arrefecimento mundial do neoliberalismo. dcada, seguiram-se outras propostas de Ao longo de toda a polticas nacionais
relacionadas s urbanas e regionais, a exemplo das de habitao, mobilidade urbana, saneamento, resduos slidos e de ordenamento territorial, cada uma em distintos estgios de formulao, aprovao e implantao. regionais. Todo esse esforo corresponde, sem dvida, a uma a uma reinsero da presena do urbano e retomada da atuao do Estado Nacional sobre polticas urbanas e Equivale regional na agenda do governo federal. A despeito dessa marcante atuao, no se pode concluir que houve um simples retorno da atuao do Estado Nacional. A questo das escalas de interveno leva a afirmar que o embate entre nacional ou local hoje est deslocado, pois parece ser mais correto falar em nacional e local permeado pelo regional. Falar, portanto, em um encontro interescalar em termos de interveno, conforme aparece explcita ou implicitamente na coletnea. O sugestivo ttulo escolhido por Kazuo Nakano - O Estatuto da Cidade entre o local e o nacional emblemtico do encontro interescalar local-nacional. Mais emblemtico ainda O debate
regional no municipalismo brasileiro, captulo escrito por Rodrigo de Faria, no qual o autor promove um encontro interescalar localregional-nacional ao pressupor que a cooperao intermunicipal perpassa o urbano e o regional e trazer a tipologia microrregional da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. O encontro interescalar tambm pode ser percebido nos demais captulos da coletnea. Trata-se de exercitar o olhar para enxerglo em cada uma das propostas de polticas nacionais vigentes, na definio de suas prioridades espaciais e no prprio resgate dos seus contextos histricos. Assim o fazem: Alessandra dAvila Vieira e Mirna Quinder Oliveira de Belmiro da Silva Chaves para a e urbano; para a poltica de Vieira de habitao; antes a para Claudio poltica Kelson mobilidade Senra
denominada
transporte
poltica regional. De modo similar, em um contexto que comea nos anos 1980, o fazem Jlio Miragaya e Leandro Signori ao discorrer
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sobre a poltica de ordenamento territorial, ressaltando que vrios pases j a elaboraram. Por fim, pode-se enxergar o encontro interescalar, nas palavras apaixonadas de Benny Schvasberg ao traar um panorama histrico do planejamento urbano no Brasil e chamar ateno para a hegemonia do setorialismo na poltica urbana como um dos desafios a serem enfrentados. Tema complementado por Heloisa Pereira Lima Azevedo, que centra sua anlise na experincia recente dos Planos Diretores, no sem antes contextualiz-la em perodos anteriores.
Professora Marilia Steinberger Departamento de Geografia UnB
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4.
Autores
(referncias biogrficas informadas em 2009)
Alessandra
dAvila
Vieira.
Arquiteta,
doutoranda
em
planejamento urbano pela Universidade de Braslia e assessora do Departamento de Urbanizao de Assentamentos Precrios do Ministrio das Cidades alessandra.vieira@cidades.gov.br
Benny UnB.
Schavasrber.
Arquiteto, da
Mestre de
em
Planejamento e
Urbano e Regional pelo IPPUR-UFRJ, Doutor em Sociologia pela Professor Associado Faculdade Arquitetura Urbanismo da UnB. Pesquisador do LabUrbe-PPGFAU-UnB. E-mail: benny@unb.br Claudio Oliveira da Silva. Arquiteto e Urbanista. Mestre em Arquitetura e Urbanismo pelo PPG-FAU-UnB. Atua no Ministrio das Cidades. E-mail: claudio.silva@cidades.gov.br Heloisa Pereira Lima Azevedo. Arquiteta e Urbanista.
Doutora em Estruturas Ambientais Urbanas, pela FAU/USP/2003. Funcionria da Companhia de Planejamento do Distrito Federal. Professora de Planejamento Urbano do Curso de Arquitetura e Urbanismo da FACIPLAC. E-mail: heloisa.azevedo@hotmail.com
Jlio Miragaya. Economista, Mestre em gesto territorial e Doutorando Conselheiro em do desenvolvimento Conselho Federal de sustentvel Economia e pela UnB; Coordenador-
Geral de Planejamento e Gesto Territorial do Ministrio da Integrao Nacional. E-mail: julio.miragaya@integracao.gov.br
Kazuo Nakano. Arquiteto urbanista, doutorando em demografia no Ncleo de Estudos Populacional da Universidade de Campinas (NEPO-UNICAMP).E-mail: kazuo@polis.org.br 13
Kelson Vieira Senra (Mestre em Geografia GEA/UNB 2009. E-mail: kelsonsenra@gmail.com Leandro Signori. Gegrafo, Tcnico da Coordenao Geral de Planejamento e Gesto Territorial do Ministrio da Integrao Nacional. Mirna Quinder de Belmino Chaves. de Arquiteta, diretora Precrios do do
Departamento
Urbanizao
Assentamentos
Ministrio das Cidades mirna.chaves@cidades.gov.br
Rodrigo Santos de Faria. Arquiteto e Urbanista. Mestre e Doutor em Histria pelo IFCH-UNICAMP. Professor Adjunto da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UnB. Pesquisador do LabUrbePPGFAU-UnB. E-mail: rs-dfaria@uol.com.br
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Seo A Poltica Urbana e Planos Diretores no Brasil
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Planejamento Urbano no Brasil ps-1988: panorama histrico e desafios contemporneos*

Benny Schvasberg
1.
Breve panorama histrico do planejamento urbano

Temos no Brasil uma particular, e j razoavelmente longa,
no Brasil
trajetria do planejamento urbano a depender do que entendemos por isso. Assim, comeamos essa contribuio aderindo ao pressuposto de que vamos tratar de um campo multidisciplinar2 envolvendo teorias, ideologias e prticas de diversos e distintos profissionais, pesquisadores, tcnicos e estudiosos, tendo como objeto ou pretexto o urbano espacializado em suas diferentes escalas e dimenses, para pensar e intervir em seus destinos em prazos mdios e longos, e s vezes (muitas) quase imediatos. No obstante a heterogeneidade desse campo, as noes so de antecipao caras aos das incertezas e do s futuro prticas como do diagnostico, e da produo de prognsticos para minimizar as suas incertezas, muito iderios Planejamento Urbano, seja em mbito nacional ou internacionalmente. O campo do Planejamento Urbano no Brasil, especialmente no contexto de 1988, poltico, tem institucional e scio-territorial complexos para aberto construir nas e conjunturas posteriores ao marco da Assemblia Nacional Constituinte encontrado desafios implementar respostas e estratgias para enfrentar os velhos e novos problemas das nossas cidades. No entanto, para compreender a complexidade desses desafios relevante considerar as heranas, volta e meia recidivas, de um amplo conjunto de prxis teorias, prticas e iderios - diversas tais como:
*Este texto resume a apresentao feita por ocasio do Seminrio sobre Polticas Urbanas e Regionais no Brasil, realizado na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UnB em Novembro de 2009.
2
Inmeros autores exploraram e desenvolveram a noo desse campo sob diferentes perspectivas, tais como Villaa (1999), Monte-Mor (2008), Santos (1993), dentre outros.
16
o movimento Higienista e de sade publica e as Comisses
de Melhoramentos3 montadas desde o sculo XIX; os profissionais argumento da contratados notria do exterior como o sob o
indefectvel
especialidade
francs
Alfred Agache (escritrio sediado em Paris) e o grego Constantinos Doxades ( escritrio sediado nos EUA); a presena singular do arquiteto demiurgo, aquele
artfice sbio imbudo de dignidade de intenes, como propugnava Lucio Costa no Memorial em que apresenta sua proposta para o Plano Piloto de Braslia em 1957; de os profissionais tecnocratas bem posicionados no aparelho em diferentes momentos histricos empoderados e
Estado,
legitimados pelo discurso tcnico especializado, especialmente de engenheiros e mdicos sanitaristas. Mas essa trajetria tambm
4
permeada
pela
presena
de
arquitetos urbanistas visionrios , e at, mais recentemente, de autodenominados acupunturistas urbanos5, anunciadores ou vendedores de imagens-projetos espetaculares e salvadores, mtodos e conceitos aplicveis distintas realidades. Assim, mesmo sem compromisso em adotar uma periodizao, antes de mergulharmos no marco aqui proposto de 1988, vale a pena reiterar a relevncia sempre. em de E, de alguns desde momentos sempre de da trajetria do campo em do um planejamento urbanos e suas fontes, que imbricada com o urbanismo desde tambm, idias, globalizada modelos e e circuito/fluxo difundidas envolvimento. Esse percurso tem um momento conhecido e destacado pelos Planos de Melhoramentos e Embelezamentos bem marcado na historiografia do urbanismo tambm pela nfase no chamado Urbanismo Higienista, mais fortemente presente at a dcada de 30.6 A segunda metade do sec.XIX
3 4
circulao
prticas, revistas
congressos,
fruns,
associaes
internacionais, nos quais profissionais brasileiros sempre tiveram
Vide a respeito ANDREATTA (2006), Referencia aos planos urbansticos de Sergio Bernardes e Le Corbusier para o Rio de Janeiro. 5 Veja-se a respeito Lerner (2003) 6 Veja-se a respeito Leme (1999)
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primeiras
dcadas
do
sc.XX
oferecem
grande
espao
para
internacionalizao da cultura urbanstica com fruns, congressos e eventos, publicao de livros de grande ressonncia como Garden Cities of tomorrow (Howard, 1902), bem como a criao de associaes de urbanistas em vrios pases. uma passagem histrica em que o exemplo das intervenes de Paris se tipificava quase como paradigma, que facilitava a implantao de um projeto de modernidade urbana em curto nesse prazo, mas de do alcance que limitado, constituindo-se de alteraes muito mais na produo de cenrios modernizadores, outra prtica recorrente campo, propriamente estruturais nas cidades. No Brasil reconhecida a influencia do iderio da urbanstica francesa nos projetos realizados nas capitais brasileiras ao longo da primeira republica. A interveno no Rio de Janeiro pelo Prefeito Pereira Passos bastante conhecida e estudada na historiografia a esse respeito7. A houssmanizao como alguns denominaram a transposio acrtica de um iderio aplicada em contextos distintos foi quase uma panacia receita aviada para cura de todos males urbanos: sejam cidades litorneas, interioranas ou no planalto, cidades com stios de topografia plana ou acidentada, com traado urbanstico em malha ortogonal, radioconcntrica ou orgnica. Mas via de regra calcada em uma prtica de apropriao simplista do projeto francs, enfatizando de forma fundamental a abertura de uma ou mais avenidas largas e extensas; e, sempre que possvel, com a clssica convergncia para uma rotonda, uma praa ao estilo da parisiense Place de LEtoile. So bem difundidos os estudos que fazem uma leitura crtica arguta revelando o carter segregador e excludente oculto na aparncia modernizante dessas intervenes.8 Sem querer adotar uma esttica do pessimismo denunciador, fato que excluso e segregao so marcas constantes e indelveis da trajetria no s da urbanizao, mas do urbanismo e do planejamento urbano no Brasil. So destacveis no Brasil da primeira metade do sec.XX, as idias, o tecnicismo e a cientifizao dos diagnsticos e propostas
7 8
Vide a respeito Benchimol (1990) Vide a respeito Hobsbawn (2003)
18
de interveno urbana de profissionais engenheiros em todo o Brasil, tais como: Teodoro Sampaio (BA, SP), Antonio Francisco de Paula Souza (SP), Andr Rebouas (RJ), Joo Moreira Maciel (RS), Francisco Pereira Passos (RJ), Jernimo Teixeira de Alencar Lima (BA), Victor da Silva Freire (SP), Saturnino de Brito dentre outros, integrantes da chamada primeira gerao de urbanistas, em geral engenheirosurbanistas. incrementais Alguns de com intervenes urbana marcadamente e pontuais em e infra-estrutura urbanizao reas
delimitadas; e com outra perspectiva, outros j avanando para uma viso de conjunto de cidade, municpio ou territrio. Outro aspecto de destaque nessa trajetria so os Projetos Urbansticos de Cidades novas. O Brasil, com um vasto territrio continental, tem uma experincia rica, com respeito a estas cidades que teriam se originado de projetos, invariavelmente acompanhada de polmicas histricas e conceituais, tais como: cidade projetada versus cidade planejada, ou questionamentos se, de fato, no haveria assentamentos humanos prvios. So dos mais conhecidos neste debate os casos de Belo Horizonte (final sec. 19), Londrina (final dos anos 20), Marlia e Goinia (dcada de 30), Maring (dcada de 40), Braslia (anos 50) e Palmas (anos 80), s para citar algumas das cidades de um repertorio mais amplo no sculo XX. Por outro lado, na esteira das Reformas de Modernizao do Estado na chamada Getulio Era Vargas nos (promovidas anos 30, sob a liderana concepes do de Presidente Vargas) emergem
planejamento que nos anos 40 chegam ao nvel municipal como funo de governo. O prprio introjetado convivendo na termo planejamento vai sendo paulatinamente publica, os e comea para a substituir praticas administrao ambos
gradativamente o termo urbanismo que, por sinal, resiste at hoje ambiguamente termos designar variadas. No caso brasileiro a importao da idia de planejamento chega muito vinculada a tcnicas de administrao que reposicionam o setor de urbanismo nos governos municipais. E tende a ampliar de modo significativo o escopo do urbanismo para que aquele documental tcnico designado como Plano passasse a abranger todos os setores da vida urbana, podendo at ser concebido e operado em escala regional. razovel identificar nesse movimento uma boa influencia
19
das matrizes norte-americanas e anglo-saxnicas. E uma separao, que desde sempre foi passvel de questionamento tanto na prtica, quanto no modelo de instituies e na formao de urbanistas, que o clssico corte a entre trabalho das intelectual separaes e quem pensa e e trabalho braal - quem executa. Da mesma forma que plausvel se questionar urbanismo, distintos. No nossa inteno aqui revisitar antigas polmicas, mas to somente demarcar que rgos de planejamento e/ou comisses de planos com estas vises se instalam nos anos 40, se intensificam nos anos 50 e se multiplicam sobremodo a partir da criao do SERFHAU Servio ciclo. Federal Com a de a de Habitao do e Urbanismo a em 1964, de e de sua para regulamentao em 1966, que pode ser vista como um coroamento do criao planos SERFHAU, liberao recursos de elaborao franquia ficou condicionada de contratao instalao pelas rgos de virtualidade e entre desenho arquitetura urbano, arquitetura planejamento onde
planejar e projetar seriam vistos como dois momentos e processos
tcnicos de planejamento nas prefeituras. Ao mesmo tempo em que se possibilidade prefeituras empresas de consultoria para elaborao de planos, o que passou a vicejar largamente at hoje. Assim, a viso tecnocrtica do planejamento urbano que to dominante at as prticas atuais, como uma legitimao social e poltica dada por uma pretensa supremacia do conhecimento tcnico, quase sempre associada como tributria do perodo militar que se inicia em 1964. Contudo, com estes elementos que consideramos possvel detectar que sua construo comea bem antes daquele perodo; o processo longo e cabe ser lido mais amplamente em um projeto de reforma do Estado. A questo social est relativamente ausente desta viso, porm, em olhar mais atento, no estar ausente ao longo de todo esse perodo. H uma grande safra de Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado produzida no perodo de 1965 a 1971, talvez equivalente em expresso quantitativa safra de Planos Diretores ps-Estatuto da Cidade de 2001 (ano de sua vigncia) para c, incorporando aspecto scio econmicos, alem dos tradicionais fsico-territoriais. So
20
planos sobejamente criticados por serem compreensivos e extensos demais. e de difcil viabilidade de implementao. merecedor igualmente de destaque nesse percurso a temtica especifica do zoneamento que tem se aplicado desde o sec.XIX, mesmo que mais rudimentar, e ao longo de toda essa trajetria nunca esteve ausente. profcua a produo de Legislaes de Zoneamento bem como normativas para sua aplicao. Muitos estudos tm sido realizados sobre Cabe efeitos destacar do zoneamento9 que, e sua vinculao de aos interesses pases, as imobilirios e seu papel como indexador dos preos de terrenos. ainda diferentemente outros normativas de zoneamento na tradio brasileira quase nunca no se articularam a polticas habitacionais. S mais recentemente, psEstatuto da Cidade, essa prtica cresce com a aplicao das ZEIS Zonas de Especial Interesse Social. Mas tampouco as normativas de zoneamento se vincularam claramente a polticas de desenvolvimento urbano que, nas ultimas dcadas, se restringiram experincia no mbito do II PND Plano Nacional de Desenvolvimento - do governo Geisel, no regime militar. O zoneamento possui uma extensa tradio tecnocrtica no Brasil como uma espcie de instrumento por ele mesmo, quase uma fetichizao - uma crena que imagina, em objetos e coisas (inanimados), uma alma e foras sobrenaturais - e por isso se torna poderoso e autoritrio. Desde os anos 80, com a chamada transio democrtica, como ficou conhecido o longo processo de sada do regime militar, ns vivemos urbano um processo com e e se de nos de que, desconstruo entretanto, de modernizantes Estratgicos em e de e crtica pautadas vis ao planejamento fortemente. discursos ao modo do cuja a em tecnocrtico de ainda subsiste em consensos
Inclusive
verses Planos nos meios
democrticos Planejamento Assim, importao evidencia
construo
pretensos
empresarial,
influencia vamos comentar adiante. tivemos de tidos outros momentos histricos e modelos cidade planejamento celebrados
como
especializados,
apropriados
acriticamente e aplicados a partir da Frana, dos norte- americanos e anglo-saxes razovel supor que hoje no temos nenhum modelo
9
Veja-se a respeito Feldmann (2005) e (2009)
21
acabado e pronto para ser celebrado e aplicado. Vivenciamos nesse perodo ps-88 um uma processo espcie prprio de de experimentao, urbanstico de rico e contraditrio, hibrido mltiplas
influencias e matrizes conceituais, empricas e ideolgicas.
2.
Desafios
mais
recentes
na
busca
pelo
desenvolvimento urbano e territorial sustentvel para construir cidades com equilbrio ecolgico e incluso scio-econmica
Um primeiro desafio nesta perspectiva de abordagem est no Modelo de ocupao desigual e fragmentado construdo e implantado no territrio brasileiro como uma das resultantes complexas daquela trajetria descrita. Alguns aspectos desse modelo valem destaque: a) Dos 5561 municpios, mais de 70 % cerca de 4000 Mais de 50 % da populao urbana concentrada nas 9 Pobreza urbana concentrada mais em de dois 80 endereos: % rural, nas a menores que 20 mil habitantes; b) maiores RMs e dois Aglomerados urbanos;(checar) c) periferia das RMs e os municpios menores que 20 mil; d) estrutura cidades; e) O acesso terra urbanizada para os segmentos de baixa renda um enorme desafio neste modelo. Neste modelo de ocupao produziu-se um padro de urbanizao com caractersticas perversas do ponto de vista da sustentabilidade ambiental, a) da urbanidade e da justia com social com do alguns tecido sem traos urbano infragerais dos quais destacamos: espraiamento na horizontal de disperso especialmente forma parcelamentos precrios, Territrio fundiria continental perversamente a com concentrada; assim como
perversamente
concentrada
estrutura
fundiria
nossas
estrutura e irregulares do ponto de vista da legislao de uso do solo. H municpios em que h praticamente o mesmo quantitativo de
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lotes quanto de populao, como se lote fosse produto e no insumo para a habitao. H municpios no centro-oeste, com mais lotes produzidos ilegalmente na sua maioria, do que moradores. Quase sempre na lgica especulativa de transformao da terra rural em urbana , ou seja, hectares transformados em metros quadrados; b) pobreza destinada periferia precria e ilegal, aonde a legislao urbanstica no se chega e no se aplica; c) centros se esvaziando em decadncia, ou sendo objeto de desejo de revitalizaes urbanas na lgica exclusiva de de mercado, ou de operaes maquiadoras produtoras Projacs (cidade
cenogrfica da Rede Globo), de modo semelhante a certas cidades histricas de griffe, ou shoppings tipo Downtown (Barra da Tijuca, Rio de Janeiro) verdadeiros simulacros de cidade que simulam ruas e fachadas de urbanidade de forma segura para consumidores inseguros com a violncia urbana e nostlgicos do que fora a cidade buclica; d) classes mdias e altas seduzidas em nome da segurana pelo modo de vida em condomnios fechados amplificando a segregao scio espacial. privadas No em Distrito face da Federal, sua que possui a particularidade e de de ocupao irregular expressiva de classe media em terras publicas e peculiaridade fundiria mercado imobilirio, atualmente a presso dos condomnios fechados mais por garantir o fechamento com muros e guarita de acesso controlado do que pela sua regularizao fundiria e a segurana jurdica de seu patrimnio; e) vazios urbanos infra-estruturados, onde a destinao urbanstica no cumprida, logo no cumpre sua funo social na lgica do Estatuto da Cidade; f) shoppings, centros financeiros e e administrativos como edificaes blindadas, ensimesmadas fechadas, preferencialmente
isolados do tecido urbano; e) ampliao da cidade ilegal e da legislao urbanstica que s dialoga com padres arquitetnicos e urbansticos de mdia e alta renda. Um segundo desafio, mais situado no campo das polticas, planos e programas urbansticos, est no fato de que os municpios, via de regra, no destinam reas boas das cidades, bem localizadas e
23
urbanizadas
com
acessibilidade,
para
habitao
de
interesse
social. E nos Planos Diretores prevalece a lgica de uma espcie de Lei de Murphy nas cidades , ou seja: crescem para onde os Planos restringem a expanso em reas ambientalmente frgeis e com alto custo de instalao de infraestrutura, estoques de e ficam terra vazias para reas j infraestruturadas, formando valorizao
imobiliria na lgica de formao de preos do mercado imobilirio. No avanam, assim, na direo das reas apontadas como adequadas ou prioritrias para promoo do adensamento urbano como analisou Kowaltovski (1989). Para enfrentar esse quadro, do ponto de vista do marco jurdico urbanstico, o Brasil avanou na Constituio Federal de 88 ao aprovar o capitulo da Poltica Urbana e com sua regulamentao no Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/01. As cidades passam a ter disponvel um leque de novos instrumentos regulamentados por lei federal para aplicar. As possibilidades de alterao desse quadro, no entanto, do um no dependem mas a exclusivamente de um adequada um novo da disponibilidade de de vrios quadros de aplicao Certamente Estatuto, deles conjunto formao perfil, os fatores. tcnicos da seja, nova de
profissionais, particularmente arquitetos e urbanistas, embora no exclusivamente, legislao para e agregando capazes a de conhecedores ou operar da instrumentos,
implementar plenamente os instrumentos previstos no Estatuto. Mas, evitarmos reproduo viso tecnocrtica10, precisamos reaprender a dialogar com muitos interlocutores da Sociedade e do Estado, no mais como clientes como agentes e da sociais nova para ordem predatrio perspectiva humanista. Nesse sentido, cabe notar que um dos aspectos mais expressivos da desigualdade da ocupao do territrio, das cidades, municpios e regies exatamente a desigual distribuio da capacidade tcnica e profissional instalada. Da a relevncia da capacitao; da necessidade de formao de profissionais novos para trabalhar em
10
ou freguesia a ser atendida, mas esse quadro ambientalmente as cidades solidria na e e transformar mais
enfrentar
socialmente
excludente
urbanstica,
justa,
Referimo-nos a critica desenvolvida por Souza (2006 ).
24
equipes com o perfil voltado para polticas e projetos minimamente integrados ambiental. agentes urbanstica suficiente juntando E e mais de as polticas setoriais com na poltica de de urbana e os profissionais promover para e a Planos construam capacidade capacitar no
sociais,
processos
pedaggicos qualidade e controle capacitar
educao ser o
ambiental aprofundar que
comunidade. com as de e
Seguramente
produzir
Diretores estender a noo
tcnica; com
indispensvel participativas compromisso de
prticas
metodologias social comunidades.
transferir
conhecimento
Portanto, formar e disseminar equipes locais, sobretudo nas cidades de pequeno e mdio porte, para a prtica permanente do planejamento urbano, territorial e ambiental no desafio de planejar as cidades e municpios brasileiros para um novo ciclo de desenvolvimento mais sustentvel para a nossa e as futuras geraes. Vale lembrar que at a aprovao do Estatuto das Cidades e a criao do Ministrio das Cidades, do ponto de vista das concepes de planejamento urbano dominantes, ganhavam corpo como referncias para pensar as cidades as agendas, aes e programas, referendados pelas agncias multilaterais internacionais e pelas experincias de gesto empresarial das cidades. Ou seja, uma agenda fortemente calcada na perspectiva da competio entre cidades. A partir de ento, a agenda da ampliao da competitividade urbana passou a dividir uma parte do seu amplo, e ainda vigente, espao com os temas revalorizados da gesto democrtica da cidade, da promoo do acesso moradia para a populao de baixa renda, ou das reivindicaes de justia discurso na distribuio reforma dos urbana benefcios conviveu, e nus em do processo casos, de com urbanizao. Por outro lado, pode-se observar que essa afirmao do pela muitos afirmaes em contrrio nos planos diretores produzidos em escala atendendo obrigatoriedade imposta pelo Estatuto da Cidade, e que se do trataria governo apenas federal de e, uma aceitao superficial, para a pragmtica, construo ou das muitas vezes cnica, em nome da adequao dos municpios aos ditames portanto, voltada condies de legitimao necessrias para o acesso a recursos e programas federais.
25
O parte
discurso dos planos
pela econmica
competitividade das cidades produzidos
urbana recentemente,
ou
pela boa isso
sustentabilidade
continua
permeando
diretores
demonstrado, por ex., no Relatrio Estadual de Avaliao dos Planos Diretores dos Municpios do Rio de Janeiro.11 Outro desafio relevante recoloca o debate de que a Constituio Federal de 1988, embora numa perspectiva dita descentralizadora e municipalista, descentralizou mais nus e encargos do que recursos e poder de deciso, ainda que a poltica, o planejamento e a gesto do uso do solo constituam matria municipal fundamental. A imensa maioria dos municpios brasileiros sobrevive do ponto de vista financeiro em funo do repasse de recursos federais do FPM Fundo de Participao dos Municpios e dos repasses constitucionais de sade e educao, etc. Basta ver no quadro abaixo, demonstrativo de distribuio dos Municpios por tamanho: BRASIL E REGIES Nmero de Municpios Existentes, por Classes de Tamanho da Populao, 1997
BRASIL E REGIES Nmero de Municpios Existentes, por Classes de Tamanho da Populao, 1997
Norte Nordeste 285 403 591 378 89 32 6 3 1.787 Sudeste 460 403 342 258 100 92 8 3 1.666 Sul 400 302 248 124 50 33 * 2 1.159 Centro Oeste 149 110 101 60 15 8 2 1 446 Brasil 1.411 1.316 1.388 910 277 176 16 11 5.505
At 5.000 hab. 5.000 a 10.000 hab. 10.000 a 20.000 hab. 20.000 a 50.000 hab. 50.000 a 100.000 hab. 100.000 a 500.000 hab. 500.000 a 1.000.000 hab. Mais de 1.000.000 hab. Total
Fonte: IBGE
117 98 106 90 23 11 * 2 447
* Em todas as tabelas deste artigo, o smbolo (*) indica que no existem municpios na classe de tamanho e regio especificadas na clula
11
Veja-se a respeito Relatrio de Avaliao dos http://web.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores/
Planos
Diretores
in:
26
3. Uma referencia ao caso de Braslia no debate do planejamento urbano ps-88

O Distrito Federal tem o privilegio, por abrigar a Capital, a sede dos trs poderes, e das representaes internacionais, de dispor de um Fundo Constitucional prprio, que o prov de recursos para as reas de Educao, Sade e Segurana pblica; o que no pouca coisa, at porque tais recursos aumentaram razoavelmente nos ltimos anos com o aumento da arrecadao. No obstante, h que se considerar o problema das imensas assimetrias do modelo federativo brasileiro no qual se designa por Municpio uma cidade eminentemente rural de 800 habitantes, assim como se chama de Municpio a cidade de So Paulo com dez milhes de habitantes dentro de uma Regio Metropolitana de 17 milhes. competncia e responsabilidade, Teoricamente, as duas tm a mesma o que sabemos que fico.
obviamente de extrema desigualdade a capacidade e autonomia para fazer planejamento urbano, orientar e controlar o uso e ocupao do solo; proceder ao licenciamento urbanstico e ambiental de parcelamentos urbanos; manejar e capturar a dinmica da valorizao imobiliria, aes que, em ultima instancia, determinam muito da lgica de crescimento, expanso ou desenvolvimento urbano e territorial. Para ilustrar as dificuldades em implementar as diretrizes e instrumentos do Estatuto da Cidade fazemos uma referencia ao caso de Braslia, pelo que o conhecemos e vivenciamos h duas dcadas. Nem em Braslia, que tem no governo do Distrito Federal uma capacidade tcnica instalada (com centenas de profissionais habilitados na rea de planejamento urbano) e farta legislao urbanstica (PDOT Plano Diretor de Ordenamento Territorial e Urbano do DF, PDLs Planos Diretores Locais, inmeras NGBs Normas de Gabarito, Uso e Edificao, legislao ambiental e patrimonial, etc), se consegue aplicar instrumentos bsicos regulamentados pelo Estatuto da Cidade. Particularmente, a Outorga Onerosa de Alterao de Uso, instrumento que, bem utilizado, viabiliza a captura da mais valia de mudanas de uso, que, no caso do DF seria especialmente interessante, uma vez que h uma prtica desenfreada de transformao de uso de lotes
27
comerciais, e por vezes at residenciais, em postos de gasolina, shoppings, motis, universidades particulares, s para citar alguns dos usos mais de cobiados. dezenas de Alm igrejas destes, pode-se em observar cada rua a do proliferao evanglicas
Recantos das Emas e do Riacho Fundo, bairros populares do DF. H que se considerar, ainda, projetos poderiam e licenas objeto as milhares de quitinetes e salas que tem aprovadas de e pagam da o IPTU comercial do e so
comercializadas e ocupadas como apartamentos de uso residencial, que ser efetividade aplicao referido instrumento, como demonstrou a dissertao de Lima (2009). Enfim, percebe-se que a capacidade de planejamento urbano - em Braslia muito terceirizada em gestes recentes, como todo o resto do setor pblico, da na contramo de de tendncias e o mundiais do de fortalecimento obviamente capacidade brasileira (habitao, est de da capacidade planejamento urbana que gesto setor E a do uma
publico - depende em grande medida da capacidade de gesto, o que ligado gesto ou poltica e a urbana praticada. na predomnio sobre urbana seja, e territorial brasileira em disperso carrega tradio urbanas
poltica
setorialismo,
polticas
saneamento
transportes)
fragmentadas,
leitura global do territrio que resulte em polticas integradas. Vamos comentar rapidamente este aspecto porque ele estrutural para os desafios do planejamento urbano no Brasil.
4. A hegemonia do setorialismo na poltica urbana

O predomnio efetivo da viso setorialista na Politica Urbana implica, do nosso ponto de vista, em ver e conceber a Politica Urbana como um somatrio de polticas setoriais de habitao, em primeiro lugar, de saneamento e de transportes, e, s vezes, at de planejamento urbano, que visto igualmente como mais um setor da poltica urbana. E tambm prevalece, de modo geral, a viso do Meio Ambiente como outra poltica setorial, mesmo que esta se pretenda uma poltica publica transversal como anunciava a Ministra Marina Silva em seu discurso de posse no Ministrio do Meio Ambiente no inicio do Governo Lula em 2003. Pois o setorialismo a concepo e prtica historicamente dominante no meio tcnico e poltico do
28
planejamento urbano. Foi o caso exemplar da nica PNDU Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, a realizada no perodo militar no mbito do II PND Plano Nacional de Desenvolvimento, numa tica desenvolvimentista mesmo com os conservadora da da onde as polticas das setoriais polticas Urbana mas derrotaram a leitura do territrio (Souza, 1999). E ainda hoje, avanos hegemonia no em concepo viso participativa da urbanas preconizado pelo Estatuto da Cidade, o setorialismo a tnica. fosse E Essa setorialista reas Politica revela claramente uma leitura fragmentada do territrio, como se ele dividido bairros urbanos, de rurais, das etc., dividido em setores do meio ambiente, do urbanismo, da sade, etc. filtrado pelos interesses legitimao corporaes profissionais. Reproduz-se desse modo uma leitura virtual da cidade, porque fragmentada; assim como virtual e fragmentada a leitura de que loteamento (ou parcelamento e condomnio) produo de cidade, como se a cidade vistos fosse como um um somatrio processo de loteamentos. por E pior, loteamentos privatista, deciso
unilateral dos proprietrios de uma gleba de terra, como concepo que prevaleceu na Lei 6766, e parece ainda forte na sua reviso atualmente em debates no Congresso Nacional na longa tramitao do Projeto de Lei 3.057/00 que trata do parcelamento do solo urbano e regularizao fundiria. Assim, para dar um exemplo bastante comum e freqentemente criticado nos meios tcnicos, no racional um processo de gesto do territrio efetivo separada onde da a rea do do meio No ambiente entanto, opera esse completamente rea urbanismo.
processo no Brasil acontece desde a relao entre Unio, Estados e Municpios, at dentro das prprias prefeituras. Um dos problemas de um bsicos que decorrem da dessa hegemonia da da concepo setorialista da Politica Urbana que ela dificulta o enfrentamento desafio fundamental produo cidade brasileira hoje que aumentar a oferta de terra urbanizada e bem localizada, boa do ponto de vista urbanstico e ambiental para as maiorias, especialmente para abrigar na cidade a populao de baixa renda que a maioria da populao do pas. Ou seja, o desafio de
29
aumentar a oferta no s de casa, mas produzir oferta de cidade para a populao de baixa renda. Esse desafio estrutural para garantir o chamado Direito Cidade que, vamos mais uma vez lembrar, o principio fundante do novo marco urbanstico brasileiro do Estatuto da Cidade. E ainda, do ponto de vista desta oferta, outro grande desafio para os Planos Diretores ps-88 que buscam, ou anunciam, implementar o Estatuto da Cidade, a delimitao espacial de Zonas Especiais de Interesse Social em reas vazias na disputa do territrio das cidades. Na analise da Rede so Nacional bem mais e (op.cit.) raros os do Planos de em que tem sido bem produzidos ocupadas na casos ZEIS retalhos vazias do
localizadas do ponto de vista urbanstico e ambiental do que ZEIS precariedade irregularidade tecido urbano. Em alguns Municpios os embates propiciados pela discusso e aprovao do Plano Diretor tiveram o mrito de dar visibilidade a essa disputa pelo territrio, inclusive com a entrada do Ministrio Publico (provocado pela mobilizao de entidades da sociedade civil) promovendo aes que retiraram a eficcia de dezenas de artigos do Plano aprovado pela cmara como ocorreu no caso de Salvador/BA onde o mercado imobilirio vorazmente especulativo como o de Braslia.
5. Consideraes finais
Em sntese, esses so alguns dos tpicos e provocaes iniciais para nossa reflexo No se individual e do viver, constituem o tema de as novo no e coletiva como na em profissionais, Urbana e nem Brasil, intervir brevemente fechamos no ao a marco mesmo pesquisadores, Brasileira. pretendem tendo a estudiosos interessados propriamente planejamento e s e Poltica novidades, no de
esgotar
urbano at
especialmente nesse perodo frtil em experimentao que nos estamos oportunidade Com todas deste vezes profissionalmente com nossas pequenas contribuies individuais e coletivas. sinalizadas primeira jurdico tempo em limitaes podemos milnio velhos contradies que ns alguns e nas avanos novos neste panorama, resumir com e
dcada que
urbanstico,
instrumental,
prticas;
atualizamos
enxergamos
desafios
tcnicos, polticos e culturais para construir cidades mais justas,
30
mais belas e sustentveis para um Brasil que vai se transformando, haja vista os ltimos dados da PNAD Pesquisa Nacional de Amostragem Domiciliar de 2009. Aguardamos com curiosidade o censo do IBGE de 2010.
6. Referencias bibliogrficas
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31
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32
Planejamento e Gesto Municipal: planos diretores avanos e alertas na implementao

Heloisa Pereira Lima Azevedo
1. Introduo
Para entendimento da natureza e das transformaes no campo do planejamento urbano, que se inicia no Brasil nas dcadas de 30 e 40, diferentes autores utilizam classificaes ou divises histricas. VILLAA (1999) adota dois grandes perodos: de 1930 at 1990, e a partir da at o ano de 1999. Os anos 90 foram tratados como tempos de transio de para 88 1999, um futuro incerto, Para o a partir da Constituio pequenas as Federal (VILLAA, (CF/1988). p. 240). autor so
possibilidades de elaborao de planos diretores num futuro prximo Posteriormente, referindo-se obrigatoriedade estabelecida no Estatuto da Cidade para aprovao dos planos diretores at outubro de 2006: de se esperar que grande parte das cidades atingidas por essa obrigatoriedade no a cumpram. A periodizao adotada por RIBEIRO E CARDOSO (1990) analisa os seguintes padres de planejamento urbano: o higienismo-funcional, o tecno-burocratismo e a reforma urbana redistributivista. O discurso da higienizao e da funcionalizao guardava o carter modernizador e nacionalista da sociedade brasileira e correspondeu fase das grandes renovaes ocorreu urbanas no do incio do sculo XX. a O tecnode burocratismo perodo desenvolvimentista, partir
1930, quando o plano e o processo passaram a cumprir o papel de ordenadores e racionalizadores da ao pblica sobre as cidades, e posteriormente pela atuao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU). Por fim, a reforma urbana redistributivista, cuja principal expresso deu-se no mbito das discusses em torno da Constituio Federal de 1988.
33
Como ponto de partida para discutir os avanos alcanados nesta dcada, adotou-se uma periodizao que tem como primeira fase os anos 60 e 70, quando o planejamento urbano tradicional se consolida, sendo denominado planejamento integrado. A partir dos resultados das concepes e prticas de planejamento na primeira fase, evolui-se para novas concepes que se materializaram na CF/1988. O texto no tem o propsito de analisar em profundidade as principais caractersticas dos planos diretores e do planejamento urbano, o que foi feito intensamente por diversos autores. Demonstra sua evoluo nos ltimos 50 anos, de forma breve, e enfatiza o perodo entre 2000 e 2010, com o objetivo de contribuir para o desafio da dcada que se inicia - a busca por uma maior efetividade e maior grau de implementao desses planos. Os quadros ao final do texto, com fins didticos, sintetizam as principais caractersticas em cada perodo.
2. Caracterizao do planejamento urbano e do plano diretor 2.1. Consolidao do Plano e Planejamento
Tradicionais anos 60 e 70
No Brasil, a partir de 1950, com as transformaes decorrentes da industrializao, que o pas absorve de forma mais sistemtica as concepes dos urbanistas reformadores europeus e as prticas da racionalidade se administrativa.12 pela Foi durante das esse perodo que se construiu o planejamento como ideologia de Estado. Os anos 60 e 70 caracterizaram centralizao polticas urbanas. Atribuam-se ineficincia e m administrao do poder pblico o descontrole sobre o crescimento e a incapacidade de correo das disfunes deveria, formulaes de que a vtima serem a cidade. Entendeu-se para a que o poder de naquele momento, ser centralizado nas definio
gerais
seguidas
administraes
locais.
Notadamente aps 64, deu-se a maior produo, at ento, de planos diretores urbanos no pas, entendidos como o principal instrumento
12
SANTOS JNIOR, O. A. dos. Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades. Rio de Janeiro: FASE / UFRJ-IPPUR,1995, p.28.
34
de poltica urbana e de orientao do crescimento das cidades.13 Nessa poca foram produzidos planos de desenvolvimento integrado, sob a tutela do SERFHAU. O planejamento reproduzia o mesmo modelo e poderia abranger
14
escala
local,
intermunicipal
ou
metropolitana.
Os planos eram feitos por consultorias e sem a participao dos tcnicos e dos cidados, por meio de extensos diagnsticos e continham poucos dispositivos com alguma aplicabilidade. A nfase era dada ao zoneamento, duas ou trs zonas estanques, as quais eram complementadas por normas urbansticas rgidas. O determinismo dos cenrios ideais indicados como soluo dos problemas15 foi, ao longo das dcadas em que se consolidava o planejamento urbano, mostrandose em descompasso com a dinmica dos processos fsicos, sociais e econmicos dcada de das 70 a cidades. (exploso necessidade que no As transformaes e ocorridas a partir 55,8% da da de das urbana de metropolitana, dos o quando
populao passou a ser urbana, contra cerca de 45% na dcada de 60), apontavam reformulao pareciam instrumentos crescimento planejamento, mais ordenar
cidades, apoiados em paradigmas obsoletos. O a aparato de regulatrio uma cidade contido que no se plano diretor, fora
16
na das
origem, normas,
contribuiu para o surgimento de um mercado especulativo e para ocultar formao construa ilegalmente, que ia se estabelecendo alm desse mercado .
2.2. Plano e Planejamento reformistas ou redistributivistas- anos 80 e 90
13
AZEVEDO, H. Tendncias da gesto intermunicipal em aglomeraes urbanas metropolitanas. Tese de Doutorado em Estruturas Ambientais Urbanas. So Paulo: FAU/USP, 2002. p.8. 14 Esses planos eram municipais, metropolitanos ou microrregionais, tendo sido elaborados de 1968 a 1975 para as seguintes regies metropolitanas: Recife, So Paulo, Fortaleza e Belo Horizonte. De 1967 a 1969, 12 PDIs municipais foram elaborados, sendo finalizados entre 70 e 71. STEINBERGER, M. Planejamento local Integrado: uma fase necessria ao desenvolvimento urbano planejado. Rio de Janeiro, Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1976, Tese de Mestrado, p. 71 e 91. 15 Ver Quadro 1, p. 13, em 5. Sistematizao das caractersticas dos planos e planejamento nos trs perodos. 16 MARICATO, E. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: ARANTES, O. et alii (Org). A cidade do pensamento nico. Desmanchando consensos. Rio de Janeiro: Vozes, 2000, p.124.
35
A crtica poltica urbana federal, ditadura militar, s condies de vida nas cidades, fez surgir movimentos sociais que reivindicavam a construo de moradias, a melhoria dos servios urbanos e a participao da populao nos destinos das cidades. Na dcada de 80, cria-se a Articulao Nacional do Solo Urbano (ANSUR), que tinha por objetivo a elaborao de propostas que atendessem s demandas dos movimentos urbanos.17 As iniciativas de intelectuais, de setores da igreja e dos movimentos sociais convergiram em torno do Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Nos anos 80 e 90, o iderio do planejamento redistributivista comea a ser implementado, calcado nos princpios da democracia e da justia social. Os preceitos descentralizadores e democrticos da Constituio respostas CF/1988 Federal a e no a crise campo do das Estado com brasileiro urbanas estimularam locais. A popular; inovadoras polticas
apregoa
gesto
democrtica
participao
introduz o conceito de funo social da propriedade estabelecido pelo plano diretor; obriga a elaborao de planos para municpios com mais de 20.000 habitantes; institui a progressividade do IPTU e a regularizao das posses urbanas por meio do usucapio urbano. Aps a aprovao para a da CF/1988,18 trazendo um novos conceitos e de
instrumentos vitoriosas
poltica de 88
urbana, e 92
nmero o
expressivo
prefeitos representantes de coalizes progressistas e democrticas nas eleies propaga redistributivismo democrtico, por meio de um novo modelo de planejamento difundido nos planos diretores locais e nas leis orgnicas.19 Uma srie de planos diretores em cidades como So Paulo (1991 no aprovado, mas serviu de modelo), Porto Alegre (1994), Rio de Janeiro (1991), Natal (1994), Cuiab (1992), Goinia (1994), Braslia (1997) inspiraram uma nova prtica de planejamento e elaborao de planos diretores.
17 18
AZEVEDO, H.Id.ibid, 2002, p.12. So propostos instrumentos mais favorveis s demandas populares, parcialmente contemplados na Constituio Federal de 1988, mas que passaram a integrar os Projetos de Lei 775/83 e 5.788/90, que deram origem ao Estatuto da Cidade (Lei 2.571/2001).
19
SANTOS JNIOR (1995) analisou os planos diretores de 15 municpios no estado do Rio de Janeiro, o que permitiu identificar a existncia de um novo modelo de planejamento, embora com dificuldades de implantao.
36
Alguns
dos
20
avanos
analisados
nos
planos
desses
municpios
citados, foram : incluso de instrumentos de poltica urbana que seriam posteriormente contemplados no Estatuto da Cidade (inclusive as zonas especiais de interesse popular; social ZEIS); dos instituio planos de conselhos de poltica urbana, ainda que somente consultivos e com pouca representatividade pblicas; de no elaborao mais e do rea pelos com dos tcnicos locais (com ou sem apoio de consultoria) e realizao de audincias Esses planos zoneamentos ambiental ainda da qualificados patrimnio rural. A questo especificidades proteo tratavam cultural.
investimentos prioritrios, buscando uma maior efetividade, aparece em poucos planos, destacando-se o de Belo Horizonte, que indicava a necessidade de monitorar sua implementao. Esses modo planos os na que diretores arranjos sua inauguram uma e nova a maneira cultura tenham do de fazer e em de
planejamento urbano, que se manteve restrita a poucos municpios. De geral, institucionais nessas cidades Ainda tcnica avanado grau poltica preponderante impediu que avanos mais
significativos setoriais, o
implantao. um
alguns aspectos, as cidades permaneceram com problemas estruturais e certamente indicativo baixo implantao alcanado.
2.3. Plano e Planejamento Participativos - anos 2000

O Ministrio em das Cidades, apoiado na de misso de implantar de o Estatuto da Cidade, passou a atuar, a partir de 2003, junto aos municpios processos participativos elaborao planos diretores, por meio de repasse de recursos, aes de sensibilizao e capacitao de tcnicos e agentes locais, divulgao de material e articulao a outros programas federais21. Uma campanha nacional22, de capacitao na elaborao de planos diretores participativos, com adeso de parceiros locais, oriundos de entidades tcnicas e
20
Ver Quadro 2, p.14, item 5. Sistematizao das caractersticas dos planos e planejamento nos trs perodos. 21 Programa de Fortalecimento da Gesto Urbana. 22 Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos.
37
profissionais, Caixa Econmica Federal, ONGs, formou coordenaes em 25 estados e promoveu a capacitao de tcnicos e lideranas de cerca de 1.330 municpios, com obrigatoriedade de aprovarem seus planos at outubro de 2006, segundo o Estatuto da Cidade. A Campanha propiciou que aproximadamente 1.700 municpios
cumprissem a determinao quanto obrigatoriedade e contribuiu, significativamente, para a incorporao nesses planos dos princpios e instrumentos contidos no Estatuto. No entanto, os nveis e entendimentos sobre participao
variaram de acordo com o grau de comprometimento dos polticos, da consultoria e/ou corpo tcnico, da tradio ou no de participao da populao local, dentre outros fatores. Certamente, o prazo (outubro de 2006) fez com que alguns municpios reduzissem o nmero de reunies e audincias. avaliado no Item 3. VILLAA avalia a experincia paulistana de elaborao de planos diretores e faz uma crtica contundente aos processos de participao e baixa efetividade e aplicabilidade desses planos. Afirma ser a experincia de So Paulo aplicvel a todas as cidades mdias e grandes brasileiras, excetuando aquelas inseridas em reas metropolitanas (VILLAA, 2005, p.6). Para ROLNIK de E CYMBALISTA (2007), ou a aplicao de novas de novos de Da mesma forma, foi baixo o grau de aplicabilidade dos instrumentos do Estatuto, o que pode ser melhor
instrumentos
regulao
urbanstica
prticas
gesto, de modo geral, no esto voltadas ampliao do acesso terra urbanizada para todos os segmentos sociais. Os instrumentos ainda no foram integralmente que incorporados territrios de prtica incluso do e planejamento, sendo mais utilizados os instrumentos tradicionais de regulao urbanstica, demarcam excluso23. Podemos afirmar que, embora lento e gradual o avano na prtica de planejamento urbano, nos ltimos 50 anos, a elaborao de planos
23
ROLNIK, R. CYMBALISTA, R. Regulao Urbanstica no Brasil: conquistas e desafios de um modelo em construo. Braslia: Ministrio das Cidades. Apostila do Curso de Acesso Terra Urbanizada , 2007, p.4.
38
diretores por meio do planejamento participativo se consolidou na dcada analisada, ainda que no integralmente, notadamente entre 200524 e 200925, sendo comprovados e significativos os resultados da Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: cidade de todos. Entretanto, planejamento a despeito da evoluo, em o padro dos tradicional de
permanece
presente
muitos
municpios,
mesmo
aqueles com obrigatoriedade de elaborao dos planos diretores e que tiveram processo de capacitao por meio da Campanha. O lugar-comum so experincias municipais que, mesmo inovando em alguns dos aspectos relacionados forma de planejar, gerir o territrio e elaborar planos diretores, retroagem em relao a outros aspectos, associados s ideologias conservadoras, paradigmas tecnocrticos, prticas especulativas e desintegradas intersetorialmente. A primazia da tecnocracia foi a caracterstica mais marcante do planejamento urbano durante quase todo o sculo XX. O instrumento que hegemonizou a prtica do do planejamento em nesse onde perodo so foi o zoneamento diviso territrio zonas aplicados
parmetros de uso e ocupao traduzidos em ndices como taxas de ocupao, coeficientes de aproveitamento, etc -, modelo que parte do pressuposto que a maior parte da sociedade possui meios para reproduzir esses padres (RAQUEL e CYMBALISTA, 2007, p.3). Outro ponto destacado pelos autores26 que a complexidade dos ndices, coeficientes, assim como a imensa quantidade de zonas e subzonas, possui a funo histrica de distanciar as regras da populao, que passa ao largo da questo e no chega a compreender os interesses em jogo. Podemos complementar com um exemplo recente, o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do DF - PDOT27, no qual tcnicos e cidados tm dificuldade de entendimento dos dispositivos do plano, gerando dezenas de consultas sobre sua aplicabilidade ao rgo de desenvolvimento urbano.
24
Ano de incio da Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos realizada sob a coordenao do Ministrio das Cidades. 25 Ano de realizao das pesquisas da Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos, coordenada pelo Ministrio das Cidades e IPPUR. 26 ROLNIK E CYMBALISTA Id.ibid, 2007, p.10. 27 Aprovado pela Lei 803, de 25 de abril de 2009.
39
3. Pesquisas de avaliao dos planos diretores

Algumas Banco de pesquisas Experincias Nacional a pesquisa de
29
de
avaliao de Planos
dos
planos
diretores
apontam da das ao e pelo
avanos obtidos ps- Estatuto da Cidade. Dentre elas, destacamos o Diretores Urbanos, a da dos Participativos, do Ministrio das de Cidades Avaliao Secretaria Cidades28; sistema Capacitao Programas e Implementao
contratada
pelo
Ministrio Rede
CONFEA-CREA ; para
30
coordenao Planos
IPPUR/UFRJ/MCidades/Instituto a Participativos.
Polis/FASE
Diretores
Os resultados dessas pesquisas embasaram a palestra
e a produo deste artigo.31 possvel concluir que, embora os planos diretores produzidos no terceiro perodo, com apoio da Campanha Nacional promovida pelo Ministrio das Cidades, contemplem alto percentual de instrumentos do Estatuto (como outorga onerosa do direito de construir, IPTU progressivo, parcelamento compulsrio, ZEIS, etc), de acordo com a pesquisa pois no CONFEA/CREA, so eles ainda e so tratados insuficientemente, de regulamentao, autoaplicveis necessitam
normalmente sem prazo estipulado para que esta ocorra. A avaliao desses instrumentos no uma prtica incorporada aos processos de gesto urbana. Um ponto fundamental para que as estratgias contidas no plano diretor sejam efetivadas refere-se s polticas setoriais, cujas diretrizes encontram-se contempladas, com freqncia, nos planos. As articulaes dessas polticas com a poltica urbana, no momento da
28
Teve por objetivo difundir prticas de planejamento e de elaborao de planos diretores fundamentadas nos preceitos de planejamento elencadas no Estatuto da Cidade. Disponvel em: http//www.cidades.gov.br/programas urbanos/planejamento urbano/banco de experincias. Acesso em maio de 2011. 29 Foi aplicada para 1.552 municpios com obrigatoriedade de elaborao do PD, entre outubro de 2006 e fevereiro de 2007, com trs formulrios para os coordenadores tcnico, poltico e sociedade civil. Os resultados encontram-se no site http//www.cidades.gov.br/programas urbanos/planejamento urbano/campanha plano diretor/pesquisa plano diretor. Acesso em maio de 2011. 30 Foi aplicada em quase todos os estados, tendo uma equipe regional de avaliao e anlise de diversos planos e estudo de caso em dois planos por estado. Foi realizado relatrio estadual, cujos resultados esto no site do Observatrio http//web.observatoriodasmetropoles.net. Acesso em fevereiro de 2010. 31 Na poca da palestra haviam alguns relatrios estaduais finalizados. Foi publicado em 2011 os resultados em: Os Planos Diretores Municipais Ps-Estatuto da Cidade:balano crtico e perspectiva.
40
sua
implantao,
dificilmente
ocorre,
as
propostas
setoriais,
neles contidas, funcionam como meras sugestes. As polticas setoriais o identificadas de sua e no plano diretor devero tomar o como ser a de
relevantes para a poltica urbana, pactuadas ou no com os rgos responsveis objeto de responsvel iniciativa importantes e durante pela processo do elaborao, A diretor para em coloca constante buscar acompanhamento a necessria as quais articulao. instituio
implantao sem
plano se
deve risco
32
integrao
resoluo
questes,
meio
ambiente, no se garante a participao anunciada no discurso e deixa-se de implantar estratgias que so fundamentais. A poltica nos ambiental, planos por exemplo,
encontra-se os
bastante municpios
contemplada
diretores.
Tomando-se
analisados no Relatrio Estadual do Rio Grande do Sul, da Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos PDPs33, tem-se que 74% apresentam intenes de alcanar a sustentabilidade, mas somente 24% traam metas ou instrumentos concretos. Este percentual diminui ainda mais, quando se trata de executar as propostas, que embora aparentemente includa nos zoneamentos por meio de macrozonas e zonas especiais de proteo, no se exerce a gesto integrada para a preservao ambiental de regies sensveis. A Rede de Avaliao e Capacitao (IPPUR/UFRJ, 2011) teve seus resultados publicados em Os Planos Diretores Municipais PsEstatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas, onde se pode ter uma viso completa da pesquisa. Os Planos Diretores, de modo geral, no expressam uma abordagem integrada das questes ambientais
32
Para exemplificar, algumas questes que dependem de regulamentao ou articulao intersetorial, extradas do PDOT/2009 (Plano de Ordenamento Territorial do DF): a) parmetros relativos taxa de permeabilidade do solo relativos emisso de diretrizes urbansticas para novos parcelamentos, b) definio de poligonais e implantao de reas econmicas, c) definio de alquota diferenciada de IPTU em zona de conteno urbana d) medidas de controle e monitoramento de reas de sensibilidade ambiental, e) elaborao de programa anual de gesto das reas de Proteo de Mananciais - APMs e regulamentao de competncias dos rgos gestores, f) implantao de redes de transportes pblicos para a efetivao de novas centralidades urbanas, g) implantao dos conselhos de planejamento, h) implantao de instrumentos de poltica urbana.
33
IPPUR/UFRJ Observatrio das Metrpoles. POZZOBON, R. (coord). Relatrio Estadual de Avaliao dos Municpios do Rio Grande do Sul. Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos. IPPUR, 2009. Disponvel em http//web.observatoriodasmetropoles.net.Acesso em fevereiro de 2010.
41
e demais polticas setoriais, as quais continuam sendo tratadas de maneira efetivos segmentada de e muitas vezes conflitantes, da grande sem mecanismos de compatibilizao. Apesar quantidade
planos diretores que indicam a questo ambiental, entre os objetivos e princpios fundamentais da poltica de desenvolvimento urbano, sobretudo atravs dos conceitos de sustentabilidade
34
qualidade
ambiental, poucos so os que incorporam mecanismos e instrumentos capazes de dar efetividade poltica ambiental.
Quanto aos temas de acesso terra urbanizada e da poltica de habitao, tomando-se novamente como exemplo o Relatrio Estadual do Rio a Grande mas do Sul, tem-se traam que metas aproximadamente ou se 70% dos planos estabelecem diretrizes de incluso social, sendo que 80 % referem-se ZEIS, poucos articulam de de baixa ZEIS, com renda programas em terra a habitacionais. infraestrutura, Habitao e quando para h populao previso
urbanizada uma meta distante. As reas so perifricas e sem deixa-se para regulamentao o detalhamento de sua aplicao.35 Os resultados publicados da Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos PDPs do apontam que 81% dos planos de diretores parmetros incorporaram as ZEIS, mas esto colocadas de maneira insuficiente quanto demarcao territrio, definio urbansticos e prazos. A ZEIS confirmou-se como o instrumento mais utilizado entre o conjunto de dispositivos associados questo da moradia. Um nmero expressivo de planos confere diretrizes e prazos para a elaborao de Planos Municipais de Habitao, mas faltam estratgias habitacional. Outro aspecto que grande parte dos municpios localizados em rea metropolitana apresenta, no plano diretor, diretrizes para uma
34
socioterritoriais
no
enfrentamento
da
questo
COSTA, H. S., CAMPANTE, A. L. G. e ARAJO, R. P. Z. de. A dimenso ambiental nos planos diretores de municpios brasileiros: um olhar panormico sobre a experincia recente. In: SANTOS JUNIOR, O. A., MONTANDON, D.T. (orgs). Os Planos Diretores Municipais Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Metrpoles: IPPUR/UFRJ, 2011, p.177. 35 Uma anlise completa dos demais estados pode ser vista em OLIVEIRA, F. L.l e BIASOTTO, R. O acesso terra urbanizada nos planos diretores brasileiros e CARDOSO, A. L. e SILVEIRA, M. C. B. O plano diretor e a poltica de habitao. In: SANTOS JUNIOR, O. A., MONTANDON, D. T. (orgs). Id.ibid., 2011.
42
gesto com perspectiva de integrao intermunicipal, mas no define metas dessas concretas, sendo este Uma um das instrumento formas limitado os
36
para
tratar e
articulaes.
seriam
convnios
consrcios, como o caso do Vale do Jiquiri BA , onde quatro municpios elaboraram os planos conjuntamente, com maximizao de recursos e tratamento de temas transversais a todos os integrantes do consrcio. No so todos os municpios que esto incluindo as reas rurais no zoneamento. Ainda que isso ocorra, so poucos os instrumentos capazes de inibir o avano da ocupao urbana sobre o territrio rural. A manuteno das reas rurais prximas s reas urbanas, que sofrem presso e para serem que e parceladas, passam por fiscalizao, exige alm estratgias com de incentivos de utilizao setoriais, produo. Um ltimo ponto trata da criao dos conselhos de planejamento. Os resultados da pesquisa da Rede de Avaliao e Capacitao indicam que houve uma ampla criao de Conselhos Municipais da Cidade por parte dos municpios brasileiros, mas a maioria necessita regulamentao. O fato do plano criar um sistema de planejamento e conselhos no garante que de fato sero implantados e atuantes. Os conselhos de planejamento levam muito tempo para se instalarem e a participao dos movimentos populares ainda est pouco consolidada. preservao articulao rgos
monitoramento
4.
Recomendaes
para
implementao
dos
planos
diretores
Como recomendao aos municpios que tem a misso de implementar seus planos diretores participativos, o ponto de partida para essa etapa requer uma readequao da estrutura municipal, que atue em conjunto com uma da instncia sociedade. de Os controle gestores social, e um conselho com participao lideranas municipais
devero ser capacitados para esse processo. A partir da, devem ser eleitas as prioridades do plano diretor, relacionando os projetos
36
http//www.cidades.gov.br/programas experincias. Acesso em maio de 2011.
urbanos/planejamento
urbano/banco
de
43
urbansticos
setoriais
constarem
dos
oramentos
anual
plurianual do municpio (LDO, LOA e PPA), bem como indicar outras fontes de recursos para a realizao de todo o processo. Uma etapa importante a realizao da leitura comentada dos captulos do plano diretor, identificando aqueles artigos cujo contedo expressa a necessidade de implementar alguma ao. Alguns desses artigos sero objeto de decreto regulamentador, mas a maior parte depende da mera articulao da poltica urbana com as demais polticas. Essa etapa requer do poder pblico ampla responsabilidade na compatibilizao do rgo de poltica urbana com os demais rgos setoriais, como o caso da poltica de transportes, meio ambiente, habitao, diretores necessitam exemplo, meio fundiria contm de as e desenvolvimento diretrizes entre duas de poltica o ou econmico. para mais se Os planos Por inmeras da que efetivarem econmico e
articulao
secretarias.
propostas
desenvolvimento tradicional
contidas no PDP devem conjugar melhorias sociais e de proteo ao ambiente, contrariando modelo excludente predatrio. Os planos resultados diretores, publicados bem como da dos Rede de Avaliao e Capacitao aos
(IPPUR/UFRJ, 2011, p.52) chamam a ateno para a readequao dos investimentos decorrentes, empreendimentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Programa Minha Casa Minha Vida. Deve-se tambm montar na prefeitura uma unidade de monitoramento do plano, que avalie resultados. Os planos e seus instrumentos devem ser objeto de uma gesto integrada e constantemente monitorados e avaliados. O monitoramento elemento do contedo mnimo do Plano Diretor estipulado no Art. 42 do Estatuto da Cidade, instrumento fundamental para a implementao dos planos diretores, mas que no foi objeto de regulamentao ou mesmo de resoluo do Conselho Nacional das Cidades. A insuficincia de instrumentos de gesto e monitoramento dos planos diretores faz com que muitas das macrozonas, e mesmo reas
44
especialmente iniciativa territrios esto
protegidas, s
sejam vezes
apropriadas at de pelo
redesenhadas Estado, imobiliria
pela como e de se
privada, da
prprio
irregularidade, para a
especulao de
degradao ao meio ambiente. Os planos diretores, a cada reviso, servindo consolidao irregularidades, que espraiam pelo territrio com enormes prejuzos ao meio ambiente e qualidade de vida. Alguns poltica aspectos a a a serem dos monitorados coeficientes dos seriam e dos de os parcelamentos de A
irregulares,
aplicao
instrumentos planejamento.
urbana,
instalao
conselhos
unidade de monitoramento da prefeitura, alm de avaliar impactos, deve tambm indicar aes a serem realizadas. O monitoramento e a avaliao, em ltima instncia, devem garantir a execuo do plano e a consecuo de suas estratgias fundamentais. Um dos aspectos do monitoramento seria a implementao de
instrumentos de gesto da valorizao imobiliria, como as outorgas onerosas, as operaes urbanas e o IPTU progressivo. Esses devem apoiar-se na construo de um observatrio que avalie as transaes imobilirias ocorridas nos mercados formal e informal da cidade, capaz de fornecer insumos sobre onde ocorrem as maiores valorizaes e orientar o uso correto dos instrumentos, atuando sobre os movimentos especulativos. Outro ponto seria o de avaliar os efeitos da legislao urbanstica e dos investimentos pblicos e privados sobre o territrio. Deve ser aplicado tambm no sentido de antecipar-se iniciativa privada e articular as polticas setoriais ou os segmentos da sociedade, que por vezes desvirtuam a aplicao de instrumentos fruto tambm fim a e de de estratgias pactuao balizar que evitar fundamentais a as a correes reviso dispostas de de do rumo plano da se no plano a diretor, utilizado urbana, durante etapa elaborao. torne
para
poltica
confirmao de situaes consolidadas, porm indesejadas e nocivas ao meio ambiente.
5. Sistematizao das caractersticas dos planos e planejamento no trs perodos

45
Quadro 1 - Caractersticas do Plano e Planejamento Tradicionais anos 60 e 70 Perseguia acreditava,que, o modelo meio de da cidade por meio ideal. de da Apoiava-se na racionalidade poderiam se
tcnica
por
normatizao,
determinar
crescimento, a configurao e os modos de vida nas cidades.
Planos feitos por consultoria, sem a participao dos tcnicos e sem a participa dos cidados da populao. Reproduziam o mesmo modelo, sem adequao aos problemas poltica local.
O campo e a cidade eram vistos como reas estanques, e caberia aos urbanistas defi o destino destino destino apenas daqueles que habitavam as cidades.
As favelas eram locais de transio, onde a populao de baixa renda, proveniente
sua maioria do sua maioria do campo, aguardaria a proviso de habitao por parte que acreditava-se seriam locais melhores que as favelas para a habitao a populao de baixa renda. .
Estado. Praticava-se a erradicao de favelas e a construo para conjuntos habitaciona
Desconsiderava-se a multiplicidade de interesses existentes nas cidades. Praticava a praticava-se a universalizao de interesses particulares.
Os Zoneamentos includos nos planos determinavam 3 ou 4 macrozonas sem detalhame detalhamento. plano era um conjunto de intenes, diretrizes,
Remetia-se a uma lei de uso e ocupao do solo
distanciado da distanciadas da prtica.
Diagnsticos extensos procuravam resolver todos os problemas das cidades. Fonte: elaborado pelo autor: Azevedo. H., 2009.
Quadro 2 Caractersticas do Plano e Planejamento Redistributivistas - anos 80 e 90 Os planos continham instrumentos como a Edificao Compulsria e o IPTU Progressivo, a Transferncia do Direito de Construir, Operao Urbana, Concesso Onerosa do Direito de Construir, mas no eram autoaplicveis. Instituam o Conselho de Poltica Urbana (de modo geral - 50% Executivo e 50% outros setores da sociedade, de forma que o setor popular ficava com apenas 1 ou 2 representantes) e eram conselhos consultivos. O plano passou a contemplar os conflitos e priorizar o processo. Os
46
zoneamentos
estavam
mais
qualificados,
com
diferentes
possibilidades
de
adensamento nas zonas urbanas e com reas de diretrizes especiais e zonas de proteo ambiental ou do patrimnio cultural. Definiam zonas especiais de interesse social (ZEIS), como reas para
regularizao fundiria e programas de urbanizao fundiria de favelas. Alguns planos continham cronograma de investimentos prioritrios, buscando maior implementao. Os tcnicos elaboravam o plano com ou sem consultoria, por meio de
processos participativos, sendo as audincias pblicas a forma mais difundida de participao. No tratavam da rea rural. Destaca-se o plano de BH, que indicava a necessidade de monitoramento da sua implementao , mediante regulamentao que definisse indicadores para avaliar a qualidade de vida da populao. Fonte: elaborado pelo autor: Azevedo. H., 2009.
Quadro 3 Caractersticas do Plano e Planejamento Participativos - anos 2000 O plano diretor participativo difundido pelo Ministrio das Cidades e adotado por aqueles municpios que deveriam aprovar seus planos at outubro de 2006, de acordo com o estabelecido pelo Estatuto da Cidade. Os tcnicos elaboram e discutem com a populao municipal os problemas e as potencialidades locais leitura tcnica e leitura comunitria por meio de reunies temticas e setoriais. Caso haja Consultoria (caso haja), tcnicos e comunidade so capacitados. O Plano diretor elaborado para as reas urbana e rural, tratadas de forma integrada. Direito moradia e regularizao fundiria de milhes de brasileiros que vivem nas favelas e nos loteamentos irregulares. O MCidades deflagra o direito regularizao fundiria e garantia das posses urbanas. No paradigma e metodologia difundidos, os interesses coletivos devem se sobrepor ao privado e a funo social da propriedade garantida. O plano diretor o instrumento que vai indicar os limites, as faculdades e obrigaes da propriedade urbana e rural.
47
Na nova prtica e metodologia difundidas, o plano diretor parte da leitura da cidade real e passa a ser visto como base para a gesto pactuada e no mais como instrumento para resolver todos os problemas da cidade. Passa-se a trabalhar com temas prioritrios, ao invs de extensos diagnsticos. Direito capacidade a de cidades sustentveis do ponto do de meio vista fsico ambiental, e social e de
econmico. O plano diretor coibe, estimula ou qualifica os usos e contempla a infraestrutura, condies necessidades preservao ambiental. Ganhos imobilirios pertencentes a alguns proprietrios so mais bem
distribudos para a sociedade, por meio das outorgas onerosas do direito de construir e alterao de uso. As reas urbanas consideradas subutilizadas ou no utilizadas,sujeitas aplicao dos instrumentos do parcelamento e edificao compulsria, tero reas indicadas no plano diretor. O plano diretor estabelece critrios para utilizao dos instrumentos do Estatuto da Cidade e delimita as reas para a aplicao: outorga onerosa do direito de construir, operaes urbanas consorciadas, direito de preempo, transferncia do direito de construir e as ZEIS. O Estatuto da Cidade amplia o nmero dos municpios com obrigatoriedade elaborao do plano, passando a ser: com mais de 20.000 habitantes; integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; onde o poder pblico pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do art.182 da Constituio Federal; integrantes de reas de especial interesse turstico; inseridos na rea de influncia de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. Fonte: elaborado pelo autor: Azevedo. H., 2009.
6. Referncias
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48
GDF/SEDUMA Monitoramento do parcelamento, uso, ocupao gesto urbana e territorial. Braslia, 2010. (mimeo)
da
IPPUR/UFRJ OBSERVATRIO DAS METRPOLES. POZZOBON, R.(coord). Relatrio Estadual de Avaliao dos Municpios do Rio Grande do Sul. Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos. Rio de Janeiro: IPPUR, 2009. Disponvel em; http//web.observatoriodasmetropoles.net. Acesso em fevereiro de 2010. MARICATO, Ermnia. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: ARANTES, O. et alii (org). A cidade do pensamento nicodesmanchando consensos. RJ: Vozes, 2000, p.124. RIBEIRO, L. C. de Q., CARDOSO, A. L. Planejamento urbano no Brasil: paradigmas e experincias. XIV Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao em Cincias Sociais, Caxambu: ANPOCS, 1990. ROLNIK, R, CYMBALISTA, R. Regulao urbanstica no Brasil: conquistas e desafios de um modelo em construo.Braslia: M Cidades. Curso de Acesso Terra Urbanizada, 2007. SANTOS JUNIOR, O. A. dos. Reforma urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades. Rio de Janeiro: FASE/UFRJ-IPPUR, 1995. ________________, MONTANDON, D. T. (orgs). Os Planos Diretores Municipais Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Metrpoles: IPPUR/UFRJ, 2011. STEINBERGER, M. Planejamento local integrado: uma fase necessria ao desenvolvimento urbano planejado. Dissertao de Mestrado. Rio de Janeiro, UFRJ, 1976. p. 71 e 91. VILLAA, F. Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil. In: DEK, C. e SHIFFER, S. R. (orgs). O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo: Editora da Universidade, 1999, p.169-243. _______________. As iluses do Plano Diretor. So Paulo: divulgao no site www.flaviovillaca.arq.br, 2005.
49
Seo B Habitao e Desenvolvimento Urbano
50
O Estatuto da Cidade entre o Local e o Nacional

Kazuo Nakano
1 - Introduo
A trajetria recente da poltica urbana brasileira demonstra avanos importantes em nvel nas esferas em jurdicas especial e com a institucionais aprovao do estabelecidas federal,
Estatuto da Cidade (lei federal 10.257/2001) e criao do Ministrio das Cidades em 2003. A implementao daquele marco legal da poltica urbana nacional ocorre por meio de planos diretores institudos em legislaes municipais que devem ser elaboradas com a participao dos diferentes segmentos da sociedade civil. A aplicao prtica daquele marco nacional em mbitos locais se d com inmeras variaes e limitaes. O principal objetivo deste artigo analisar as variaes na incorporao se detm de alguns instrumentos nos do Estatuto como o da Cidade num conjunto de 92 planos diretores do Estado de So Paulo. Essa anlise principalmente e utilizao Tais instrumentos IPTU parcelamento, no tempo, de edificao fins de compulsria; variaes na progressivo as
estudos de impacto de vizinhana e concesso de uso especial para moradia. evidenciam dificuldades planos articulao Antes instrumentos apresenta-se da poltica nacional-local daquelas de um formulao sobre nos das aps a a desses diretores de alguns
institudos na ltima dcada. anlises geral incorporao diretores caractersticas redemocratizao poltica quadro urbana planos paulistas, desiguais do pas
existentes nas cidades brasileiras seguido por uma breve trajetria urbana percorrida ocorrida na segunda metade da dcada de 1980. O artigo termina com algumas consideraes sobre os limites dos governos limites locais so na implementao ordens do Estatuto da Cidade. Esses e de polticas, econmicas, tcnicas
institucionais e precisam ser analisados detalhadamente em pesquisas futuras para que hajam aperfeioamentos nos avanos conseguidos at agora. preciso aprofundar as conquistas positivas e superar as dificuldades encontradas. A poltica urbana deve seguir ciclos de
51
formulao e implementao de propostas submetidas ao monitoramento e avaliao dos resultados alcanados para orientar revises do que for necessrio. Os ciclos de formulao, implementao, monitoramento e reviso das polticas urbanas ajudam na busca por propostas melhores, mais adequadas e exeqveis para a concretizao de cidades que realmente efetive o direito cidade. Propostas que realizem os direitos sociais bsicos, promova as reais condies para a justia social no desenvolvimento econmico, social e humano e garanta a proteo dos grupos sociais mais vulnerveis, bem como dos patrimnios ambientais e culturais.
2 - A Transio Urbano-Demogrfica e a Produo de Cidades Desiguais

Na as segunda e metade do sculo XX, o Brasil viveu do um forte As processo de transio demogrfica e urbana que alterou profundamente estruturas caractersticas dessa scio-territoriais transio pas. principais caractersticas demogrfica ocorrida
naquele perodo se expressam nas quedas significativas das taxas de fecundidade global e das taxas brutas de mortalidade verificadas na populao brasileira. Na tabela 1 e no grfico 1 abaixo, observa-se que a taxa de fecundidade global caiu de 6,2 filhos por mulher em idade reprodutiva em 1950 para 2,04 em 2000. Em relao taxa bruta de mortalidade essa queda foi de 20,6 bitos por mil habitantes em 1950 para 6,7 em 2000. Tabela 1 Brasil - Evoluo nas Taxas de Fecundidades Globais e Brutas de Mortalidade 1950 a 2000 1950 1960 Taxa de fecundidade global 6,2 6,3 Taxa bruta de mortalidade 20,6 13,4 Fonte: Diretoria Tcnica, Departamento Sociais IBGE. Elaborao: do autor. 1970 1980 5,8 4,01 9,4 9 de estudos e 1991 2000 2,6 2,04 7,1 6,7 Indicadores
52
Grfico 1 Brasil - Evoluo nas Taxas de Fecundidades Globais e Brutas de Mortalidade 1950 a 2000
Fonte: Diretoria Tcnica, Departamento de estudos e Indicadores Sociais IBGE. Elaborao: do autor Um dos principais efeitos dessa transio demogrfica no Brasil foi uma desacelerao gradativa no ritmo de crescimento populacional verificada na reduo das taxas geomtricas de crescimento anual. A despeito dessa reduo, A essas 2 e taxas o se mantiveram 2 a em patamares trazem os relativamente altos nas dcadas de 1950, 60 e 70 (3,2%; 2,9% e 2,5%; respectivamente). tabela grfico seguir valores dessas taxas que caram de 3,2% ao ano na dcada de 1950 para 1,6% na dcada de 1990. Tabela 2 Brasil Evoluo das Taxas Geomtricas de Crescimento Anual 1950 a 2000 Taxa Geomtrica de Crescimento Anual - % 1950 a 1960 1960 a 1970 1970 a 1980 3,2 2,9 2,5
53
1980 a 1991 1991 a 2000
1,8 1,6
Fonte: Diretoria Tcnica, Departamento de estudos e Indicadores Sociais IBGE. Elaborao: do autor Grfico 2 Brasil Evoluo das Taxas Geomtricas de
Crescimento Anual 1950 a 2000
Fonte: Diretoria Tcnica, Departamento de estudos e Indicadores Sociais IBGE. Elaborao: do autor As mudanas tambm foram bastante significativas em relao transio urbana. Simultaneamente s transformaes nos perfis de fecundidade e mortalidade e no ritmo de crescimento da populao brasileira, ocorre uma grande disseminao das relaes urbanas na conformao dos modos de vida sociais e nos territrios do pas. Na tabela 3 abaixo nota-se que o percentual da populao brasileira vivendo em reas urbanas passou de 36,2% em 1950 para 81,2% em 2000. Nesse mesmo perodo, o percentual referente s populaes rurais passou de 63,8% para 18,8%. Essa inverso fica evidente no grfico 3 abaixo que apresenta as variaes dos percentuais das populaes urbanas e rurais sobre a populao total do pas.
54
Tabela 3 Brasil - Evoluo da Populao Total, Urbana e Rural 1950 a 2000 1950 Pop. Total Pop. Urbana % do Total Pop. Rural % do Total 63,8 54,9 44,0 32,3 24,5 18,8 Fonte: Censos Demogrficos IBGE. Elaborao: do autor Grfico 3 Brasil Evolues dos Percentuais das Populaes Urbanas e Rurais sobre a Populao Total 1950 a 2000 33.161.506 38.987.526 41.603.839 39.137.198 36.041.633 31.835.143 36,2 45,1 56,0 67,7 75,5 81,2 18.782.891 32.004.817 52.904.744 82.013.375 110.875.826 137.755.550 51.944.397 70.992.343 94.508.583 121.150.573 146.917.459 169.590.693 1960 1970 1980 1991 2000
Fonte: Censos Demogrficos IBGE. Elaborao: do autor Aquela representatividade das populaes urbanas e rurais na populao total do pas est diretamente associada com a evoluo dos seus nmeros absolutos e com seus comportamentos migratrios. O grfico 4 abaixo apresenta essa evoluo durante a segunda metade do sculo XX. Nota-se que, enquanto a populao urbana acompanha o
55
crescimento
da
populao
total,
populao
rural
permanece
praticamente estvel variando entre 33,1 milhes de habitantes em 1950 e 31,8 milhes em 2000, com uma suave elevao em 1970 quando o nmero de pessoas vivendo nas reas rurais atingiu o seu patamar mximo de 41,6 milhes de habitantes. Grfico 4 Brasil - Evoluo da Populao Total, Urbana e Rural 1950 a 2000
Fonte: Censos Demogrficos IBGE. Elaborao: do autor Essas transies demogrficas e urbanas foram dinamizadas por intensos movimentos migratrios que ocorreram e continuam a ocorrer entre diferentes regies do pas, ou dentro dessas regies. Tais movimentos possuem caractersticas diversas e ocorrem entre reas rurais para urbanas e entre diferentes reas urbanas. As configuraes das cidades brasileiras desse comeo de sculo XXI so frutos desses e de outros processos macro-estruturais de formao e transformao da sociedade e do territrio brasileiro. Essas cidades expem legados histricos que constituem dvidas scio-territoriais acumuladas durante dcadas de intensa urbanizao segundo padres desiguais do ponto de vista social, excludente do ponto de vista territorial e predatrio do ponto de vista ambiental. Esse quadro de crise urbana aparece em diversos contextos regionais e socioambientais, desde as cidades da zona costeira at aquelas
56
localizadas nas regies do interior mais recndito do pas, como no interior da floresta amaznica. De um lado, uma pequena parcela do territrio daquelas cidades atende aos padres a urbansticos servios, a estabelecidos equipamentos crescentes endinheirada e nas a de e leis e reconhecida pelo Poder Pblico como integrante da cidade legal. Tem, portanto, urbanos somente a acesso que uma Da investimentos revalorizao minoritria no nmero da de pblicos regulares que garantem a manuteno e melhorias dos espaos promovem parte a processos imobiliria. Viver nessa parte da cidade custa caro e possvel privilegiada, de populao. ocorrncia perdas crescentes
residentes nesses espaos urbanos consolidados de modo a acirrar a segregao e as desigualdades scio-territoriais. Com a exploso da violncia urbana, essa minoria endinheirada lana mo, cada de e a vez mais e intensamente, de controles grupos de dispositivos para o exerccio contato vigilncias convivncia scio-territoriais Essa que
filtram acessos a determinados espaos urbanos a fim de evitar o com indesejados. minoria mobiliza inmeros servios privados de segurana que realizam esses controles scio-territoriais na busca por maior proteo que, no entanto, no evitam as ocorrncias freqentes de crimes contra a pessoa De e o patrimnio lado, com nesses a espaos pretensamente de um protegidos nmero e de controlados. outro proliferao grande assentamentos irregularidades fundirias, precariedades
urbansticas e dficits de urbanidade agrava a excluso territorial que estrutura o espao urbano. Nesses assentamentos existem pssimas condies de moradia, demandas poucas urbanos carncias coletivas na no de por oferta atendidas emprego, multides de por equipamentos saneamento comunitrios, mobilidade, assentamentos
bsico, dificuldades de acessos fsicos e sociais, ms condies de oportunidades so ocupados vulnerabilidades de pobres que, sociais e riscos ambientais, entre outros graves problemas. Esses apesar das dificuldades enfrentadas todos os dias, sobrevivem por meio de tticas e estratgias de interao com o territrio que surpreendem pela vitalidade, inteligncia e diversidade.
57
Historicamente, esse padro de urbanizao desigual, excludente e predatrio caminhou de mos dadas com polticas clientelistas e critrios patrimonialistas de atendimento s demandas sociais por servios, equipamentos e infra-estruturas urbanas. Tais associaes dificultam e inviabilizam processos democrticos de planejamento e gesto que os urbana e territorial. e em aes As prticas clientelistas e patrimonialistas, presentes nos processos de urbanizao, fazem com investimentos minoritrios, pblicas dos privilegiem interesses interesses pblicos, privados detrimento
coletivos e difusos. Essa articulao aprofunda as desigualdades scio-territoriais inscritas nas cidades e dificulta a efetivao dos direitos sociais bsicos garantidos por leis nacionais.
3 - A Construo de Polticas Urbanas na Busca pelo Direito Cidade

Nessa primeira dcada do sculo XXI, vimos avanos inegveis nas trajetrias das polticas urbanas e habitacionais do Brasil. Esses avanos so desdobramentos dos processos ocorridos desde a segunda metade da dcada de 1980, marcados pela abertura poltica, redemocratizao e elaborao da Constituio Federal aprovada em 1988 na qual se incluram os importantes princpios da dignidade humana e da funo social da propriedade urbana. Pela primeira vez se incluiu, numa Constituio brasileira, um captulo especfico sobre a poltica urbana do pas (Artigos 182 e 183). importante ressaltar que os avanos mencionados no pargrafo anterior foram frutos de lutas sociais pela incluso social e territorial dos grupos de baixa renda para terem acessos s bases para o desenvolvimento social, econmico e humano existentes nas cidades. Essas lutas buscaram definir novos paradigmas sobre a apropriao e o uso do territrio a partir dos princpios do direito cidade e do cumprimento das funes sociais das cidades e das propriedades urbanas. Esses paradigmas incluem a democratizao dos processos de planejamento e gesto urbana e territorial. O histrico social, e poltico e por institucional autores como dessas Adauto lutas Lucio encontram-se descrito analisado
58
Cardoso37, Jos Roberto Bassul38, Grazia de Grazia39 e Marcelo Lopes de Souza40, entre outros. Esses autores adotaram a dcada de 1960 como ponto de partida comum para suas anlises sobre a trajetria histrica do iderio da Reforma Urbana. Nesse perodo se realizou o Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, no hotel Quitandinha, em Petrpolis/RJ, no ano de 1963. Nesse deveriam Polticas Seminrio para um e foram discutidas na em ritmo as bases de e dimenses que e as ser consideradas construo polticas de de urbanas
habitacionais
Brasil
acelerado capazes
urbanizao. reduzir
urbanas
habitacionais
desigualdades scio-territoriais presentes nas cidades que estavam tendo nveis crescentes de tenses sociais. Um dos desdobramentos mais importante dessas discusses foi a apresentao do Projeto de Lei de Reforma Urbana, elaborado em forma de decreto, durante o governo do presidente Joo Goulart (1961-1964).41 Com o golpe militar ocorrido em 1964 h uma interrupo nos processos inovadores que estavam em curso nos vrios campos das vidas polticas, econmicas e culturais do pas. Os processos de construo de uma poltica urbana para as cidades brasileiras foram interrompidos no seu nascedouro, justamente num momento histrico em que essas cidades estavam passando por forte crescimento territorial e populacional, com profundas transformaes nas suas configuraes espaciais e diversas realidades econmicas e sociais. Esse golpe instaurou uma ditadura militar no pas que se prolongou por 20 anos, durante os quais se realizaram polticas
37 CARDOSO, Adauto Lucio. A Cidade e seu Estatuto: uma avaliao urbanstica do Estatuto da Cidade. In: RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz & CARDOSO, Adauto Lucio (orgs.). Reforma Urbana e Gesto Democrtica Promessas e Desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan/FASE, 2003. p. 27-51. 38 BASSUL, Jos Roberto. Estatuto da Cidade: Quem ganhou? Quem perdeu? Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005. 39 GRAZIA, Grazia de. Reforma Urbana e Estatuto da Cidade. In: RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz & CARDOSO, Adauto Lucio (orgs.). Reforma Urbana e Gesto Democrtica Promessas e Desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan/FASE, 2003. p. 53-70. 40 SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a Cidade:uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002. p. 155-168. 41 BASSUL (op.cit) traz, entre os anexos, as transcries do Documento Final do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana e do Projeto de Lei de Reforma Urbana.
59
urbanas e habitacionais centralizadas no governo federal que, de uma maneira geral, favoreceram prioritariamente os setores minoritrios das classes mdias urbanas se e fraes do capital com os imobilirio processos e de fundirio que estavam estruturando
urbanizao. Esse processo se deu em detrimento do atendimento das necessidades habitacionais dos grupos sociais de menor renda que cresciam nas periferias das cidades, em assentamentos habitacionais precrios do ponto de vista urbanstico, vulnerveis do ponto de vista scio-ambiental, informais do ponto de vista jurdicofundirio. Com a redemocratizao da vida poltica e institucional do Brasil urbanas ocorrida da e em meados do da dcada Um no por de de 1980 h uma das espcie de retomada trajetria interrompida pas. construo marcos polticas dessa
habitacionais pelas
dos
iniciais
retomada foi a apresentao da emenda popular da Reforma Urbana apresentada polticos popular organizaes sociais luta pela governamentais, entre outros sociais que direitos entidades sujeitos para os profissionais, movimentos urbanos,
mobilizados foi
trabalhadores e para as camadas sociais de menor renda. Essa emenda apresentada Assemblia Constituinte estava preparando a nova Constituio Federal que foi aprovada em 1988, contendo o j mencionado captulo sobre a poltica urbana. Essa Constituio instituiu um novo pacto federativo no pas estruturado em quatro nveis de governo: federal, estadual, Distrito Federal e municipal. Esse pacto federativo procurou descentralizar a administrao estaduais e pblica municipais no delegando de grande As autonomia populaes Os para os nveis nos governo. residentes
municpios passaram a ter o direito de eleger seus governantes e representantes poder legislativo. governantes municipais passaram a ter autonomia oramentria e receberam um conjunto de responsabilidades de interesse local como, por exemplo, a regulao do uso e ocupao do solo, a oferta de servios bsicos de sade e educao, a organizao de sistemas locais de transporte pblico e coletivo, entre outras atribuies.
60
Os
principais
desdobramentos
recentes
daquele
marco
constitucional que fundamenta a construo das polticas urbanas e habitacionais no Brasil foram: - a aprovao do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001); - a criao do Ministrio das Cidades em 2003; - a realizao de trs edies das Conferncias Municipais, Estaduais e Nacionais das Cidades a partir de 2003; a criao das do Conselho Nacional no das Cidades em 2004 com representantes dos empresrios, dos movimentos populares de luta por moradias, organizaes governamentais, das entidades profissionais, dos governos federal, estaduais e municipais, das universidades; - a aprovao da Poltica Nacional de Habitao pelo Conselho Nacional das Cidades em 2004; - a aprovao da Lei Federal 11.124/2005 que institui o Sistema e Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social; a realizao da Campanha pela Nacional por Planos de Diretores Programas Participativos conduzida Secretaria Nacional
Urbanos do Ministrio das Cidades com o objetivo de estimular os governos e sociedades locais, principalmente dos municpios com mais de 20 mil habitantes e integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, a elaborarem e aprovarem seus planos diretores por meio dos quais se d a implementao do Estatuto da Cidade nos territrios locais; - a elaborao do Plano Nacional de Habitao; - a realizao, sob a coordenao do Ministrio das Cidades, de grandes investimentos de com recursos de do governo federal bsico em para a implantao infra-estruturas saneamento reas
urbanas, para a urbanizao de assentamentos precrios e para a produo de moradias para famlias de mdia e baixa renda42. Esses desdobramentos devem ser implementados no mbito daquele pacto federativo e obedecer s autonomias e responsabilidades dos diferentes nveis de governo, principalmente os municipais que, como
42
A realizao desses investimentos nos espaos urbanos sofreu crticas de alguns setores da sociedade brasileira por causa da desarticulao em relao aos planos diretores e todo o processo de participao social realizada nas conferncias das cidades e no Conselho Nacional das Cidades.
61
visto, tem a responsabilidade constitucional de planejar e gerir os territrios e espaos urbanos locais. Dentre os avanos recentes na poltica urbana brasileira, vale destacar a implementao do Estatuto da Cidade por meio dos processos de elaborao dos planos diretores nos municpios que estavam obrigados a institurem esse instrumento ordenamento urbanas. Essa relao entre o Estatuto da Cidade e os planos diretores merece destaque porque nos permite analisar como os princpios, diretrizes e instrumentos da poltica urbana nacional instituda pela lei federal do Estatuto da Cidade se implementa nos nveis locais por meio das leis municipais dos planos diretores. Nessa articulao entre escalas distintas da poltica urbana brasileira ocorrem muitas distores, lacunas e insuficincias. Adiante veremos exemplos desses problemas em relao incorporao, nos contedos de planos diretores do Estado de So Paulo, de alguns instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade. Como as determinaes do Estatuto da Cidade, que valem para todo o territrio nacional, se adaptam s especificidades das diversas realidades locais existentes num pas de grandes dimenses territoriais como o Brasil? As determinaes contidas no Estatuto da Cidade encontram-se organizadas em cinco captulos: I - diretrizes gerais da poltica urbana; II - instrumentos da poltica urbana; III - plano diretor; IV gesto democrtica da cidade e V disposies gerais. Como essas determinaes so incorporadas nos planos diretores aprovados nos municpios? As diretrizes gerais tratam de vrias dimenses da poltica urbana como, por exemplo, a oferta de servios, equipamentos e infra-estruturas urbanas, a articulao entre diferentes entes da federao e com a iniciativa privada para o desenvolvimento urbano, a ordenao e controle do uso e ocupao do solo, a integrao entre atividades rurais e urbanas para o desenvolvimento local, o controle da expanso das cidades, a proteo dos patrimnios ambientais e culturais realizao existentes de nos locais, urbanas a nos regularizao assentamentos fundiria precrios e e melhorias bsico das da poltica sociais de das desenvolvimento cidades e das urbano e de funes propriedades
62
informais onde vive a populao de baixa renda, a justa distribuio dos nus e benefcios da urbanizao, entre outras. Vale dizer que essas diretrizes so pertinentes nos diferentes tipos de realidades urbanas existentes no pas, desde as grandes metrpoles inseridas em regies densamente ocupadas, como a macrometrpole do Estado de So Paulo, at as pequenas cidades localizadas nas pores mais interiorizadas onde h baixa densidade demogrfica, como na regio amaznica. Os instrumentos de poltica urbana trazem uma srie de normas e critrios gerais para os municpios regularem as atuaes dos agentes que operam nos mercados de terras urbanas e na produo e comercializao de empreendimentos imobilirios. Trata-se de normas e critrios com finalidades especficas como, por exemplo, a induo para o aproveitamento de terras urbanas ociosas, a cobrana, pelo poder pblico, de contrapartidas financeiras que devem ser pagas por empreendedores imobilirios interessados no aproveitamento mais intenso de determinadas reas urbanas, a reestruturao urbana a partir de grandes projetos e baseadas em parcerias pblico-privadas, a regularizao fundiria de moradias localizadas em assentamentos informais outras. A aplicao desses instrumentos de poltica urbana nas diversas realidades urbanizao locais do pas exige um grau maior e de adaptao processos e s de dos caractersticas dos mercados imobilirios dessas dos construdos em terrenos pblicos ou privados, entre
existentes.
Dependendo
caractersticas
objetivos que se quer atingir no ordenamento do uso e ocupao do solo local, alguns instrumentos so mais adequados do que outros. Vale dizer que a adaptao daqueles instrumentos ocorre, tambm, segundo as co-relaes nos locais. e entre Essa interesses com do as polticos e econmicos tambm que, por tcnicas, muitas existentes adaptao poder influenciada fragilidades pblico local
condicionantes institucionais
relacionados financeiras
vezes, restringem os alcances da regulao pblica estatal e noestatal dos mercados fundirios e imobilirios em funo da falta de equipes e conhecimentos tcnicos.
63
Os modos de incorporao dos instrumentos de poltica urbana nos planos diretores constituem-se num dos fatores que mais contribuem para a variabilidade dos processos de implementao do Estatuto da Cidade nas polticas urbanas locais. Apesar de um dos artigos do captulo que trata do plano diretor definir seu contedo mnimo43, econmicas prevaleceram das dos as condies locais. pblicos um quadro territoriais, As fragilidades tambm locais da polticas tcnicas e e realidades poderes
institucionais A seguir
influenciaram de alguns
bastante os trabalhos de elaborao dos planos diretores. apresenta-se incorporao instrumentos de poltica urbana em 92 planos diretores aprovados em municpios do Estado de So Paulo. Esse quadro d uma idia do grau de variabilidade na apropriao desses instrumentos previstos no Estatuto da Cidade por parte das polticas urbanas locais.
4 - A Incorporao dos instrumentos de poltica urbana do Estatuto da Cidade em planos diretores do Estado de So Paulo
A incorporao dos instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade foi o aspecto mais problemtico identificado nas anlises dos planos diretores analisados no Estado de So Paulo. De uma maneira geral, nota-se que a aplicabilidade desses instrumentos a partir do plano diretor bastante insuficiente e limitada, mesmo em relao queles que o Estatuto da Cidade no exige regulamentao por meio de lei especfica como, por exemplo, o estudo de impacto de vizinhana. Apesar dos planos diretores no serem totalmente nulos no que diz respeito s definies relativas aos instrumentos de poltica
43
Segundo o artigo 42 do Estatuto da Cidade os planos diretores devem conter, no mnimo: - a delimitao das reas urbanas onde se aplicam o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao; - as determinaes para a aplicao do direito de preempo, da outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso, das operaes urbanas consorciadas e da transferncia do direito de construir; - o sistema de acompanhamento e controle.
64
urbana, cabe perguntar sobre o porqu das insuficincias encontradas nessas definies. Ser que as equipes responsveis pela elaborao desses planos diretores inseguras desconheciam em incluir as formas de aplicao dos instrumentos nos planos previstos no Estatuto da Cidade? Ser que as equipes se sentiram alguns desses instrumentos diretores? Ser que a no incluso desses instrumentos se deve falta de estudos e informaes mais consistentes para orientar a formulao das propostas? Ser que isso se deve s dificuldades de gesto vislumbradas pelas equipes tcnicas diante das fragilidades e desestruturaes tcnicas e institucionais das prefeituras? Ser que as insuficincias e limitaes nas definies relativas aos instrumentos de poltica urbana nos planos diretores analisados se devem a conflitos polticos e de interesses que ocorreram durante o processo de elaborao no mbito do poder executivo e aprovao no mbito do poder legislativo? Nessa parte do texto no se pretende responder a todas essas questes. Prope-se analisar a incorporao de alguns instrumentos de poltica urbana por parte dos planos diretores analisados. Nesse sentido, apresenta-se de um quadro urbana detalhado foram do modo como alguns planos instrumentos diretores. Os instrumentos escolhidos para compor esse quadro cabem em praticamente considerou, aplicao, cidades urbanas, urbanos a e a todas alm as realidades em de urbanas do das pas. de Essa escolha de das dessa a generalizao fatores a reteno de possibilidades formao de poltica tratados nesses
incidncia
estruturais que
brasileiras, de
saber: a
especulativa provocam terras
terras com
implantao
empreendimentos ocupao
impactos
vizinhana,
pblicas
assentamentos precrios e informais com moradias das populaes de baixa renda. Nesse sentido, as anlises focalizaram os seguintes instrumentos: - Parcelamento, edificao e utilizao compulsria PEUC - Imposto predial territorial urbano progressivo no tempo IPTU-PT - Estudo de impacto de vizinhana EIV
65
- Concesso de uso especial para fins de moradia CUEM Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsria PEUC
Nos municpios do Estado de So Paulo, em especial aqueles localizados nas regies do interior, comum encontrarmos srios problemas de desarticulao e desintegrao entre partes do tecido urbano por causa da existncia de grandes vazios urbanos inseridos em reas com ocupaes consolidadas. Muitas reteno localizadas vezes em esses de com vazios so efetivamente glebas virios, de gerados a pela especulativa locais grandes sistemas terras urbanas bairros
prximas
centrais e a assentamentos consolidados dotados de infra-estrutura urbana bsica. Uma das principais conseqncias dessa desarticulao do tecido urbano provocada pelos vazios urbanos a segregao scio-espacial entre os locais de moradias dos grupos de alta, mdia e baixa renda. comum percebermos grandes distncias entre as moradias dos grupos mais ricos, geralmente localizadas nas pores mais centrais das cidades, e dos mais pobres, localizadas nas reas perifricas. Na tabela 4 abaixo nota-se que a maioria dos planos diretores previu o parcelamento, edificao e utilizao compulsria nos seus contedos (97,8% dos planos diretores analisados). Apesar do menor percentual (conforme dos o planos Estatuto diretores da que definiram para a regras bsicas desses Cidade) aplicao
instrumentos, a nmero permanece significativo: 78,3% dos planos diretores analisados. O destaque est nos municpios com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes 100% e com mais de 500 mil habitantes. Nesses municpios, dos planos diretores previram parcelamento,
edificao e utilizao compulsria e mais de 80% definiram regras bsicas para aplicao dos instrumentos. Tabela 4 Municpios cujos planos diretores prevem a aplicao do Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsria, com respectivas regras de aplicao
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N de municpios pesquisados At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total 92 6 32 25 1 28
PD prev PEUC 1 27 24 32 6 90 100,0 96,4 96,0 100,0 100,0 97,8
PD prev regras PEUC 1 20 20 26 5 72 100,0 71,4 80,0 81,3 83,3 78,3
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor Em relao se aplicabilidade percebe-se com o conforme do parcelamento, inovao. no progressivo Estatuto edificao Apesar no da tempo e e
utilizao instrumentos
compulsria, sano,
uma IPTU
desses Cidade,
articularem
desapropriao
definido
parte dos planos diretores analisados exigiram regulamentao por meio de lei especfica somente em relao ao IPTU progressivo no tempo e desapropriao edificao e sano, possibilitando compulsria dos aplicao a partir do do parcelamento, Nas meio de utilizao que
prprio plano diretor. anlises lei a constatou-se 21,1% planos que no diretores pequeno de lei e permitem essa aplicao direta e 78,9% exigem regulamentao por especfica. partir 5 do Interessante diretor, onde o perceber no municpio com menos de 20 mil habitantes analisado o instrumento aplicvel plano necessitando especfica. Tabela Municpios Parcelamento, Edificao Utilizao Compulsria aplicvel a partir do plano diretor ou
67
depende de regulamentao por meio de lei especfica em prazo prdefinido N de municpios pesquisados At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 32 mil habitantes acima de 500 mil 6 habitantes Total 92 90 19 21,1 71 78,9 14 15,6 6 2 33,3 4 66,7 1 16,7 32 5 15,6 27 84,4 6 18,8 25 24 7 29,2 17 70,8 3 12,5 28 27 4 14,8 23 85,2 4 14,8 1 1 PD prev PEUC PEUC aplicvel do PD 1 100,0 % Regulam. PEUC lei especfica 0 0,0 % Prazo regula m. PEUC 0 0,0 %
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor interessante observar ainda que, mesmo sendo significativo o percentual dos planos diretores que exigem regulamentao posterior do parcelamento, edificao e utilizao compulsria por meio de lei especfica, tambm significativo o percentual dos planos diretores que definiram as pores das reas urbanas onde se devem identificar os imveis considerados ociosos sujeitos aplicao desses instrumentos: 64,4%. Destaque para o municpio com menos de 20 mil habitantes e aqueles com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes. Tabela Edificao e 6 Municpios onde a aplicao est do Parcelamento, no espao e Utilizao Compulsria definida
vinculada a um objetivo ou diretriz do plano diretor
68
N de municpios pesquisados At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total 92 6 32 25 1 28
PD prev PEUC 1 27 24 32 6 90
reas aplicao PEUC 1
PEUC com objetivo e diretriz
100,0 1 11 13 18 4 47
100, 0 40,7 54,2 56,3 66,7 52,2
16 59,3 13 54,2 24 75,0 4 66,7
58 64,4
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor A aplicao do parcelamento, edificao e utilizao compulsria, seguido pelo IPTU progressivo no tempo e desapropriao sano, depende da definio de critrios para identificao dos imveis ociosos. Dos 92 planos diretores analisados, 66,3% incluram critrios para identificao dos imveis no utilizados ou subutilizados, conforme a tabela 7 abaixo.
69
Tabela 7 - Municpios cujos planos diretores definem imvel edificado no utilizado ou subutilizado e as reas urbanas onde devem ser identificados N de municpios pesquisados PD define imveis edificados no utilizados e/ou subutilizados At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total 92 61 66,3 61 66,3 6 2 33,3 2 33,3 32 23 71,9 23 71,9 25 18 72,0 18 72,0 28 18 64,3 17 60,7 1 0 0,0 % PD define imveis no edificados no utilizados e/ou subutilizados 1 100,0 %
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor Poucos planos diretores previram prazos para monitorar e rever a aplicao do parcelamento, edificao e utilizao compulsria. Conforme a tabela 8 abaixo, somente 3,3% e 1,1% dos planos diretores que incluram aquele instrumento, definiram esses prazos, respectivamente.
70
Tabela 8 - Municpios cujos planos diretores definem prazos para monitorar e rever a aplicao do Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsria N de municpios pesquisados At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total 92 90 3 3,3 1 1,1 6 6 0 0,0 0 0,0 32 32 1 3,1 1 3,1 25 24 1 4,2 0 0,0 28 27 1 3,7 0 0,0 1 1 PD prev PEUC Prazo monitorar PEUC 0 0,0 0 0,0 % Prazo rever PEUC %
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor
IPTU Progressivo no Tempo IPTU-PT edificao e utilizao compulsria caso o
A aplicao do IPTU progressivo no tempo segue a aplicao do parcelamento, proprietrio do imvel ocioso no o destine para um aproveitamento adequado. Entretanto, h uma pequena diferena de percentual dos planos diretores que previram e definiram regras para a aplicao desses instrumentos. Conforme tabela 9 abaixo, 92,4% dos planos diretores incluram o IPTU progressivo no tempo nos seus contedos (enquanto 97,8% dos planos diretores incluram o parcelamento, edificao e utilizao compulsria) e 70,7% dos planos diretores analisados previram regras bsicas de aplicao do IPTU progressivo no tempo (enquanto 78,% dos planos diretores definiram esse tipo de regras para o parcelamento, edificao e utilizao compulsria).
71
Essas
pequenas
diferenas
demonstram
que
alguns
planos
diretores no articularam devidamente a aplicao desses importantes instrumentos de combate reteno especulativa das terras urbanas. Tabela aplicao N de municpios pesquisados At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total 92 85 92,4 65 70,7 6 6 100,0 5 83,3 32 30 93,8 23 71,9 25 22 88,0 18 72,0 28 26 92,9 18 64,3 1 1 100,0 PD prev IPTU-PT % PD prev regras IPTUPT 1 100,0 % 9 Municpios cujos planos diretores prevem a aplicao do IPTU Progressivo no Tempo, com respectivas regras de
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor Dentre os planos diretores que incluram o IPTU progressivo no tempo, um pequeno percentual no exige regulamentao por meio de lei especfica como determina o Estatuto da Cidade: 12,9%. Dentre os planos diretores cujos municpios possuem populao entre 50 mil e 100 plano mil habitantes, e sim esse que percentual essa chega a 22,7%. Isso no no foi significa que o instrumento auto-aplicvel a partir da lei do diretor exigncia simplesmente incorporada como parte dos contedos. Trata-se de uma apropriao equivocada daquele instrumento por parte dos agentes envolvidos no processo de elaborao desses planos diretores.
72
Ademais, conforme tabela 10 abaixo, 87,1% dos planos diretores exigiu regulamentao do IPTU progressivo no tempo por meio de lei especfica e somente 14,1% definiram prazo para essa regulamentao. Lembramos que em relao exigncia da regulamentao do parcelamento, edificao e utilizao compulsria por meio de lei especfica, o percentual menor, correspondente a 78,9%. Em relao a esses instrumentos, o prprio Estatuto da Cidade exige regulamentao posterior aprovao do plano diretor. Tabela 10 - Municpios cujos planos diretores no mencionam exigncia de lei especfica para regulamentao do IPTU Progressivo no Tempo e mencionam regulamentao por meio de lei especfica em prazo pr-definido N de municpi os pesquisa dos At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total 1 28 25 32 6 92 PD No exige % Regulam. IPTU-PT lei especfic a 0,0 11,5 22,7 10,0 0,0 12,9 1 23 17 27 6 74 100,0 88,5 77,3 90,0 100,0 87,1 0 3 2 7 0 12 0,0 11,5 9,1 23,3 0,0 14,1 % Prazo regulam. IPTU-PT %
prev regulam. IPTU- IPTU-PT lei PT 1 26 22 30 6 85 especfica 0 3 5 3 0 11
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor Em relao ao percentual dos planos diretores que definiram as reas urbanas onde devem ser identificados os imveis sujeitos
73
aplicao do IPTU progressivo no tempo, nota-se certa proximidade com o percentual dos planos diretores que tambm o fizeram para a aplicao Enquanto do o parcelamento, primeiro edificao e utilizao a 60,0%, compulsria. o segundo percentual igual
corresponde a 64,4%. Essa pequena diferena se deve desconexo entre esses instrumentos em um pequeno conjunto de planos diretores, j mencionada anteriormente. Vale ressaltar que essa desconexo no deveria ocorrer. De acordo com a tabela 11 abaixo, vale destacar tanto o plano diretor do pequeno municpio com menos de 20 mil habitantes que definiu as reas urbanas sujeitas ao IPTU progressivo no tempo, quanto os 73,3% dos planos diretores cujos municpios possuem populao entre 200 mil e 500 mil habitantes, que tambm o fizeram. Tabela 11 - Municpios onde a aplicao do IPTU Progressivo no Tempo est definida no espao e vinculada a um objetivo ou diretriz do plano diretor N de municpios pesquisados At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total 92 85 51 60,0 47 55,3 6 6 4 66,7 4 66,7 32 30 22 73,3 18 60,0 25 22 10 45,5 12 54,5 1 28 1 26 PD prev IPTU-PT reas aplicao IPTU-PT 1 100,0 14 53,8 % IPTU-PT com % objetivo e diretriz 1 12 100,0 46,2
74
Como edificao
verificado e
nos
dados
referentes poucos
ao
parcelamento, diretores
utilizao
compulsria,
planos
definiram prazos para monitoramento e futuras revises. No caso do IPTU progressivo no tempo, tambm h poucos planos diretores que definem esses prazos, conforme a tabela 12 abaixo. Somente 4,7% dos planos diretores definiram prazos para monitorar a aplicao daquele instrumento e somente 1,2% definiram prazos para rev-lo. Tabela 12 - Municpios cujos planos diretores definem prazos para monitorar e rever a aplicao do IPTU Progressivo no Tempo N de municpios PD prev pesquisados At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total 92 85 4 4,7 1 1,2 6 6 0 0,0 0 0,0 32 30 1 3,3 1 3,3 25 22 3 13,6 0 0,0 1 28 IPTU-PT 1 26 Prazo monitorar IPTU-PT 0 0 0,0 0,0 % Prazo rever IPTU-PT 0 0 0,0 0,0 %
Estudo de Impacto de Vizinhana - EIV
O estudo de impacto de vizinhana um instrumento de poltica urbana que possui importncia de duas ordens. De um lado, esse instrumento importante para a democratizao da gesto pblica na medida em que as decises de sobre o licenciamento urbanos o e de novos nas de empreendimentos De outro lado, causadores impactos para incmodos melhor modo
vizinhanas devem ser baseadas em audincias e discusses pblicas. importante estabelecer implantao desses empreendimentos e suas respectivas atividades nos
75
espaos urbanos de modo a reduzir ou eliminar os impactos, conflitos e incmodos que podem vir a ocorrer. O processo de consolidao dos espaos urbanos promove uma mistura gradativa de atividades residenciais e no residenciais numa mesma rea urbana. Muitas vezes, essa mistura provocada por grandes equipamentos que podem ocasionar, por exemplo, o aumento no trfego de automveis prejudicando a qualidade de vida urbana, em especial nos contextos onde h um sistema virio j saturado por fluxos intensos de circulao de veculos. Da a importncia de 94,6% dos planos diretores analisados inclurem o estudo de impacto de vizinhana nos seus contedos. Destes planos diretores regra que de trataram aplicao. de tal instrumento, percentuais 70,7% definiram alguma Esses mostram
apropriao significativa desse importante instrumento para a gesto urbana, em especial nos planos diretores das grandes cidades com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes, onde 96,9% dos planos diretores incorporaram o estudo de impacto de vizinhana, e naqueles com mais de 500 mil habitantes, onde todos os planos diretores incorporaram esse instrumento, conforme pode ser visto na tabela 13 abaixo. Tabela de aplicao N de municpios PD prev EIV pesquisados At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes 6 6 100,0 5 83,3 32 31 96,9 23 71,9 25 24 96,0 17 68,0 28 25 89,3 20 71,4 1 1 % PD prev regras EIV 100,0 0 0,0 % 13 Municpios cujos planos diretores prevem a aplicao do Estudo de Impacto de Vizinhana, com respectivas regras
76
Total
92
87
94,6
65 0,7
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor A dificuldade e insuficincia nas regras para a aplicao do estudo de impacto de vizinhana na anlise e licenciamento de novos empreendimentos sua pode ser por vista meio de no alto percentual de 71,3%. planos Essa diretores que tratam desse instrumento e, ao mesmo tempo, exigem a regulamentao lei especifica, regulamentao no exigida pelo Estatuto da Cidade, portanto o prprio plano diretor poderia trazer todas as normas e critrios para a utilizao dos estudos de impacto de vizinhana. Segundo a tabela 143 abaixo, somente 18,4% desses planos diretores definiram um prazo para essa regulamentao. Tabela 143 - Municpios onde o Estudo de Impacto de Vizinhana aplicvel a partir do plano diretor ou depende de regulamentao por meio de lei especfica em prazo pr-definido
N de municpios PD prev EIV aplicvel do % PD Regulam. EIV lei especfica % Prazo regula m. EIV %
pesquisados EIV
At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total
0,0
1 3 16 2 17 2 23 5
100,0 0
0,0
28 25 32 6 92
25 24 31 6 87
9 7 8 0 24
6,0 9,2 5,8 0,0
64,0 70,8 74,2 83,3 71,3
3 2 11 0 16
12,0 8,3 35,5 0,0 18,4
27,6 62
77
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor Metade dos planos diretores que incluram o estudo de impacto de vizinhana nos seus contedos definiu as reas urbanas onde deve ser aplicado esse instrumento de democratizao da gesto e de regulao do uso e ocupao do solo. Na tabela 15 abaixo vemos que 66,7% desses planos diretores dos municpios com mais de 500 mil habitantes definiram essas reas. Com exceo do pequeno municpio com menos de 20 mil habitantes, esse percentual menor dentre os planos diretores dos municpios com portes populacionais menores. Tabela 15 - Municpios onde a aplicao do Estudo de Impacto de Vizinhana est definida no espao e vinculada a um objetivo ou diretriz do plano diretor
N de municpios pesquisados PD prev EIV reas aplicao EIV % EIV com objetivo e diretriz %
1 28 25 32 6 92
1 25 24 31 6 87
1 13 12 14 4 44
100,0 0 52,0 50,0 45,2 66,7 50,6 1 1 6 0 8
0,0 4,0 4,2 19,4 0,0 9,2
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor grande a necessidade de estreito monitoramento na aplicao dos estudos de impacto de vizinhana que extrapolam os processos de licenciamento dos empreendimentos imobilirios e envolve a
78
implementao tambm baixo para os
das
medidas
compensatrias aperfeioamentos diretores estudos que de
e que
mitigadoras as anlises prazos
que de
porventura venham a ser definidas. Esse monitoramento importante permanentes de planos dos impactos e de incmodos urbanos exigem. Por isso preocupante o percentual e definiram impacto de para monitoramente somente 1,1%. Tabela 16 - Municpios cujos planos diretores definem prazos para monitorar e rever a aplicao do Estudo de Impacto de Vizinhana
N de municpios PD prev pesquisados EIV Prazo monitorar EIV % Prazo rever EIV %
reviso
vizinhana:
1 28 25 32 6 92
1 25 24 31 6 87
0 0 0 1 0 1
0,0 0,0 0,0 3,2 0,0 1,1
0 1 0 0 0 1
0,0 4,0 0,0 0,0 0,0 1,1
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor As definies dos diferentes tipos de empreendimentos e
atividades urbanas que devem apresentar os estudos de impacto de vizinhana no ato do licenciamento um passo importante para a regulamentao do instrumento. De acordo com a tabela 17 abaixo, quase a metade dos planos diretores que o fizeram, 49,4%, trazem essas definies. Destaque para os planos diretores dos municpios com mais de 500 mil habitantes, dentre os quais 66,7% possuem tais definies que auxiliam na identificao de empreendimentos e
79
atividades potencialmente geradoras de impactos e incmodos urbanos e de vizinhana. Tabela 17 - Municpios cujos planos diretores definem os tipos de empreendimentos que devem apresentar N de municpios pesquisados At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total 92 87 43 49,4 6 6 4 66,7 32 31 15 48,4 25 24 10 41,7 28 25 13 52,0 1 1 Estudo PD prev EIV de Impacto PD define empreend. para EIV 1 100,0 de % Vizinhana no licenciamento
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia - CUEM
A concesso de uso especial para fins de moradia um dos instrumentos trazidos pela Medida Provisria 2.220/2001 que recupera artigos do Estatuto da Cidade que foram vetados no momento em foi sancionado pelo presidente da repblica. Esse instrumento serve para a realizao da regularizao fundiria de assentamentos precrios e informais ocupados com as moradias das populaes de baixa renda e localizados em glebas e terrenos do poder pblico. Esse tipo de regularizao importante para assegurar a posse dessas moradias por parte dos moradores diante de ameaas de despejos forados e
80
garantir indenizaes justas em caso de desapropriaes motivadas pelo interesse pblico. A existncia de daqueles tipos todos de os assentamentos municpios comum na A urbanizao praticamente brasileiros.
irregularidade fundiria estrutural nos processos de urbanizao do pas. Todo plano diretor precisa incluir alguma estratgia para lidar com essa problemtica das cidades reais. importante que esses planos diretores incluam nos seus contedos todos os instrumentos de regularizao fundiria disponveis nas legislaes federais como, por exemplo, a concesso do direito real de uso, a usucapio especial urbana, a demarcao urbanstica, entre outros. No que diz respeito incluso da concesso de uso especial para fins de moradia nos planos diretores analisados do Estado de So Paulo, nota-se que pouco mais da metade incorporaram esse instrumento, 57,6%, segundo a tabela 17 abaixo. Pelo menos a maior parte dos planos diretores de grandes municpios, com mais de 500 mil habitantes, incluram a concesso de uso especial para finas de moradia nos seus contedos: 83,3%. A problemtica dos assentamentos precrios e informais de baixa renda mais grave nesses grandes municpios. Em relao previso de uso da concesso de uso especial para fins de moradias nos planos diretores dos municpios pequenos e mdios, podemos dizer que, primeira vista, ficaram abaixo das expectativas. Entretanto, nem todos os assentamentos precrios e informais localizam-se em glebas e terrenos pblicos. Esse fator deve ser levado em considerao na leitura desse percentual. Metade dos planos diretores de municpios com populao entre 20 mil e 50 mil habitantes de previram aquele com instrumento. entre No 100 caso mil se dos e planos 500 mil os de diretores Esse uso municpios se populao mais moradia
habitantes, esse percentual ficou em 59,4%. quadro para torna de grave e quando observa regra percentuais de planos diretores que previram o uso da concesso de especial fins definiram alguma aplicao. Somente 29,3% desses planos diretores o fizeram.
81
Tabela
18
Municpios
cujos
planos
diretores
prevem
aplicao da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, com respectivas regras de aplicao
N de municpios pesquisados PD prev CUEM % PD prev regras CUEM %
1 28 25 32 6 92
0 14 15 19 5 53
0,0 50,0 60,0 59,4 83,3 57,6
0 6 6 12 3 27
0,0 21,4 24,0 37,5 50,0 29,3
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor Na tabela 19 abaixo podemos ver que o percentual dos planos diretores que incluram a concesso de uso especial para fins de moradias e definiram as reas para a aplicao desse instrumento igual a 43,3%, mais do que o percentual desses planos diretores que definiram alguma regra de aplicao. Dentre os planos diretores de municpios com mais de 500 mil habitantes onde, como mencionado antes, h graves problemas relacionados com os assentamentos precrios e informais de baixa renda, somente 20,0% definiram as reas de aplicao da concesso de uso especial para fins de moradia. municpios Vimos que tais 50,0% alguma regras dos planos de diretores aplicao desses desse grandes definiram regra
instrumento.
Entretanto,
tornam-se
incuas sem a definio dos espaos urbanos onde o instrumento deve ser aplicado.
82
Tabela 19 - Municpios onde a aplicao da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia est definida no espao e vinculada a um objetivo ou diretriz do plano diretor
N de municpios pesquisados PD prev CUEM reas aplicao CUEM % CUEM com objetivo e diretriz %
1 28 25 32 6 92
0 14 15 19 5 53
0 4 8 10 1 23
0,0 28,6 53,3 52,6 20,0 43,4
0 0 1 5 0 6
0,0 0,0 6,7 26,3 0,0 11,3
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor Segundo a tabela 20 abaixo, os percentuais dos planos diretores que definiram prazos para monitoramento e reviso da concesso de uso especial para fins de moradia extremamente baixo: 1,9% e 0,0%, respectivamente. Isso grave porque esse tipo de concesso precisa ser acompanhado por um bom monitoramento a fim de evitar desvios em relao ao interesse social das terras pblicas nas quais esto construdas moradias regularizadas das famlias de baixa renda. Tabela 20 - Municpios cujos planos diretores definem prazos para monitorar e rever a aplicao da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia
83
N de municpios pesquisado s At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total 92 6 32 25 28 1
PD prev Prazo CUEM monitora r CUEM 0 14 15 19 5 53 0 0 1 0 0 1
Prazo rever CUEM
0,0 0,0 6,7 0,0 0,0 1,9
0 0 0 0 0 0
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Zonas Especiais de Interesse Social
As zonas especiais de interesse social o instrumento mais importante para garantir o acesso terra urbana para a proviso de habitaes para as populaes de baixa renda. Podem ser demarcadas em reas com assentamentos precrios e informais, como favelas e loteamentos clandestinos, entre outros, e em glebas, terrenos e edificaes ociosas, no utilizadas ou subutilizadas. Na tabela 21 abaixo nota-se que 66,3% desses planos diretores demarcaram zonas especiais de interesse social em reas com assentamentos precrios e informais. Os planos diretores dos municpios maiores registraram percentuais maiores. Como visto anteriormente, nesses municpios a problemtica dos assentamentos precrios e informais mais grave e apresenta grandes dimenses. Todos os planos dos municpios com mais de 500 mil habitantes demarcaram ZEIS ocupadas e 75,9% dos planos
84
dos
municpios
com
populao
entre
100
500
mil
habitantes
fizeram.
Tabela 21 - Municpios cujos planos diretores definem zonas especiais de interesse social com PD define ZEIS assentamentos PD define ZEIS ocupadas % precrios PD demarca ZEIS ocupada s At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total 92 80 62 77,5 53 66,3 6 6 6 100,0 6 100,0 32 29 24 82,8 22 75,9 25 23 16 69,6 13 56,5 28 21 15 71,4 12 57,1 1 1 1 100,0 0 0,0 e % informais demarcadas no espao N de municpios pesquisado s
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010. Elaborao: do autor As zonas especiais de interesse social demarcadas em glebas, terrenos e edificaes desocupados estabelecem certa reserva de terras urbanas para a proviso habitacional destinada s populaes de baixa renda. Em geral, essa demarcao conflituosa, pois muitas vezes choca com os interesses dos proprietrios daqueles imveis. Por isso, previsvel a ocorrncia de um nmero menor de planos diretores que fazem essa demarcao. Mesmo assim, 51,3% dos planos diretores analisados o fizeram.
85
Conforme a tabela 22 a seguir, nos municpios com populao entre 200 e 500 mil habitantes e com mais de 500 mil habitantes esses percentuais foram maiores, 65,5% e 83,3%, respectivamente. Entretanto, preciso verificar a qualidade da localizao dessas ZEIS vazias do ponto de vista urbanstico. preciso tambm verificar se a quantidade de reas demarcadas suficiente para atender as necessidades habitacionais acumuladas na cidade. Tabela 22 - Municpios cujos planos diretores definem zonas especiais de interesse social vazias demarcadas no espao N de os pesquisa dos At 20 mil habitantes de 20 mil a 50 mil habitantes de 50 mil a 100 mil habitantes de 100 mil a 500 mil habitantes acima de 500 mil habitantes Total 92 80 87,0 50 62,5 41 51,3 6 6 100,0 6 100,0 5 83,3 32 29 90,6 21 72,4 19 65,5 25 23 92,0 11 47,8 8 34,8 28 21 75,0 11 52,4 9 42,9 1 1 100,0 1 100,0 PD ZEIS % PD define ZEIS vazias % PD demarca ZEIS vazias no territri o 0 0,0 % municpi define
5 - Consideraes Finais
Como visto anteriormente, a redemocratizao brasileira ocorrida na segunda metade da dcada de 1980 possibilita poltica urbana brasileira construir uma trajetria com avanos importantes
86
correspondentes s instituies de marcos jurdicos e institucionais nas instncias que federais, ser operacionalizadas nas e implementadas estaduais setores por e da marcos As sociedade devem institudos de instncias de diversos setores
municipais. possibilidades brasileira, participao inclusive dos populares
tradicionalmente excludos das esferas de formulao e instituio de legislaes e polticas pblicas, foram responsveis por grande parte desses avanos. Portanto, importante manter e fortalecer as prticas urbanas e e instituies habitacionais democrticas desenvolvidas para no superar perodo as novas Os dificuldades e desafios surgidos com as experincias de polticas recente. aperfeioamentos dos processos de planejamento, gesto e regulao urbana e territorial em direo s cidades justas, democrticas e sustentveis sero mais profundos com a participao daqueles setores sociais. Essa uma das principais lies que podem ser extradas das trajetrias recentes da poltica urbana brasileira. Outras lies importantes podem ser extradas de anlises sobre a aplicao prtica das novas diretrizes e instrumentos de poltica urbana institudos Essa pelo aplicao Estatuto depende da Cidade (Lei da Federal dos 10.257/2001). diretamente atuao
nveis municipais de governo que se encontram numa situao ambgua. De um lado esto fortalecidos e pressionados pelas autonomias e responsabilidades limitam suas trazidas pelo de pacto federativo no vigente e, por das outro lado, esto fragilizados pelas dificuldades oramentrias que capacidades investimentos atendimento demandas sociais e na promoo do desenvolvimento urbano local. Os limites daqueles governos municipais em relao formulao e implementao desses de polticas urbanas precisam ser analisados e apreendidos com mais detalhes e em profundidade maior. A compreenso clara pblica limites certamente no Brasil ir nas propiciar dcadas para aprendizagens recentes. a Tais de importantes sobre as agendas da descentralizao da administrao experimentada so aprendizagens extremamente importantes definio
futuros aperfeioamentos no campo das polticas pblicas em geral e
87
das
polticas
de
desenvolvimento
urbano
habitacionais
em
particular. A implementao do Estatuto da Cidade por meio da exigncia de elaborao e aprovao de planos diretores nos municpios com mais de 20 mil habitantes e integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas expem uma srie de entraves existentes nos nveis locais que precisam ser analisadas com mais cuidado. Esses entraves avanos so de ordens na tcnicas, trajetria polticas recente e da institucionais poltica que precisam ser estudados e superados a fim de se continuar com os alcanados urbana brasileira. Muitas vezes, o poder pblico municipal est capturado por coalizes entre foras polticas e econmicas conservadoras que no tem interesse em estabelecer processos de planejamento e regulao urbana e territorial voltados para garantir o interesse pblico e efetivar o cumprimento das funes sociais da cidade e das propriedades urbanas. Em muitos locais existem proprietrios que concentram grande quantidade de terras e imveis urbanos e rurais que influenciam, em benefcio prprio, nos processos de elaborao dos planos diretores e demais legislaes urbansticas. H locais onde existem e instalaes de grandes que empresas e e de corporaes a nacionais transnacionais determinam influenciam
instituio das regras de ordenamento territorial, limitando seus alcances pblicos e ferindo os interesses scio-ambientais. Em muitos desses locais, a frgil organizao e mobilizao restrita possuem dos cidados comuns no tem condies de de fazer com frente queles poderosos interesses privados. Muitos governos locais no estruturas e polticas As capazes que frgeis romper prticas queles e clientelistas interesses patrimonialistas tambm favorecem
poderosos.
estruturas
tcnicas
institucionais desses governos no contribuem para a construo de culturas, prticas e processos contnuos de planejamento de curto, mdio e longo prazo baseados nos planos diretores e em instrumentos de regulao do uso e ocupao do solo que atendam s demandas dos grupos mais vulnerveis e ordenem os espaos das cidades de modo
88
mais
justo
equilibrado
do
ponto
de
vista
dos
acessos
aos
benefcios da vida urbana. Essas colocaes mostram que as anlises sobre a implementao do Estatuto da Cidade por meio dos planos diretores dos municpios devem abranger as vrias condicionantes polticas, institucionais, econmicas, territoriais, tcnicas e ambientais, entre outras, que afetam, positiva ou negativamente, os processos de planejamento e gesto urbana local. O exame das formas como alguns instrumentos de poltica urbana foram inseridos nos contedos dos planos diretores paulistas uma pequena parte dessas anlises. Em relao a esse aspecto podemos destacar os seguintes problemas: - a generalizao das exigncias de regulamentao posterior dos instrumentos de poltica urbana por meio de legislao especfica posterga, na maior parte dos municpios, a aplicao do Estatuto da Cidade na regulao e no planejamento dos processos de urbanizao em curso nos territrios municipais; - a falta de definies de prazos para a aprovao daquelas leis dos especficas planos de regulamentao sem dos instrumentos de aplicao de poltica na urbana faz com que esses instrumentos fiquem adormecidos nas leis diretores possibilidades prtica gesto urbana e territorial; - os descompassos entre as definies de regras bsicas para a aplicao dos instrumentos de poltica urbana e as indicaes das reas das cidades onde tais regras se aplicam evidenciam lacunas nos mecanismos de regulaes territoriais contidas nos planos diretores analisados; - a ausncia de prazos para a realizao do monitoramento dos processos de aplicao dos instrumentos de poltica urbana, somada ausncia de prazos para a reviso desses instrumentos, evidencia a desconsiderao em relao s avaliaes dos resultados positivos e negativos alcanados e expressam uma viso incompleta e descontnua dos processos de planejamento e gesto urbana e territorial. Vale diretores dizer que, apesar se desses problemas, pelo todos os da planos Cidade, analisados orientaram Estatuto
incorporando as suas diretrizes e definindo estratgias de aplicao dos instrumentos de poltica urbana com maiores ou menores alcances
89
em relao ao ordenamento e regulao dos processos de urbanizao locais. Isso mostra a importncia de um marco nacional que oriente e referencie os processos locais. Contudo, preciso que esse marco nacional seja mais efetivo na induo de contedos dos planos diretores, principalmente em relao aos instrumentos de poltica urbana. importante buscar melhores articulaes entre os planos diretores dos municpios com instrumentos de planejamento e gesto urbana e territorial a serem institudos nas instncias estaduais, regionais e municipais. Tratase de articular diferentes escalas44 de planejamento das reas urbanas e das regies, cada qual com suas relaes de poder, ncleos de decises e nveis de complexidades determinadas pelas densidades de interaes entre diversos tipos de variveis.
6 - Referncias bibliogrficas
CARDOSO, Adauto Lucio. A Cidade e seu Estatuto: uma avaliao urbanstica do Estatuto da Cidade. In: RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz & CARDOSO, Adauto Lucio (orgs.). Reforma Urbana e Gesto Democrtica Promessas e Desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan/FASE, 2003. p. 27-51. BASSUL, Jos Roberto. Estatuto da Cidade: Quem ganhou? Quem perdeu? Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005. BRANDO, Carlos. Territrio e Desenvolvimento as Mltiplas Escalas entre o Local e o Global. Campinas: Editora da UNICAMP, 2007. GRAZIA, Grazia de. Reforma Urbana e Estatuto da Cidade. In: RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz & CARDOSO, Adauto Lucio (orgs.). Reforma Urbana e Gesto Democrtica Kazuo. O Promessas e e Desafios a do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan/FASE, 2003. p. 53-70. NAKANO, Anderson Planejamento Gesto Territorial: Entre o Tecnocratismo e o Direito Cidade. In: KOGA,
44
No sentido proposto por Carlos Brando em seu estudo sobre as relaes entre territrio e desenvolvimento.
90
Dirce; GANEV , Eliane & FAVERO, Eunice (orgs.), Cidades e Questes Sociais. So Paulo: Andross, 2008. SOUZA, crtica ao Marcelo Lopes e de. Mudar gesto a Cidade: uma introduo Janeiro: planejamento urbanos. Rio de
Bertrand Brasil, 2002. p. 155-168.
91
Programas Nacionais de Habitao: Programas e Resultados

Alessandra dAvila Vieira e Mirna Quinder Belmino Chaves
1. Introduo
A partir da dcada de 70 h uma reestruturao produtiva internacional com as diretrizes neoliberais. Nos pases perifricos como o Brasil que no haviam passado por uma implementao efetiva das polticas de bem-estar social, tem-se como resultado uma concentrao cada vez maior de renda e um agravamento da excluso social e territorial, principalmente urbana. Nos anos 80 e 90, com a recesso promovendo econmica, um tem-se um aprofundamento da da desigualdade, nas de grandes enormes aumento significativo impacto favelizao e ambiental
cidades, muitas das vezes em reas de proteo ambiental (como os mananciais), propores. Claro que a desigualdade no foi toda gerada nas chamadas dcadas perdidas` , o que houve foi um aprofundamento de um quadro histrico de 5 sculos de formao da sociedade brasileira (MARICATO, 2000, p. 25). O resultado do crescimento urbano rpido no contexto do ajuste estrutural, da desvalorizao da moeda e da reduo do Estado, para DAVIS (2006), foi a causa da produo deste45, em massa 6% de habitaes nos pases subnormais nos pases em desenvolvimento, que constituem 78,2% do estoque habitacional urbano contra desenvolvidos. Assim, as cidades do futuro, em vez de feitas de vidro e ao, de como fora previsto sero por geraes em anteriores urbanistas, construdas gerando um social
grande parte de tijolo aparente, palha, plstico reciclado, blocos de cimentos e restos de madeira.
45
DAVIS, 2006. Vale ressaltar que o autor engloba como favela todos os tipos de habitao subnormal, como os cortios e os loteamentos clandestinos.
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Em vez das cidades de luz arrojando-se aos cus, boa parte do mundo urbano do sculo XXI instala-se na misria, cercada de poluio, excrementos e deteriorao. Na verdade, o bilho de habitantes urbanos que moram nas favelas ps-modernas podem mesmo olhar com inveja as runas das robustas casas de barro de Catal Hyk, na Anatlia, construda no alvorecer da vida urbana h 9 mil anos (DAVIS, 2006, p. 29). Na Amrica Latina, amplas camadas sociais foram excludas dos mercados de consumo, promovendo uma estrutura urbana segregada social e espacialmente, sendo as formas de financiamento ao acesso a terra urbana a consolidao desse processo de estruturao urbana. O carter excludente de e restritivo na das relaes Latina fordistas assalariamento Amrica
conduziram a constituio de um mercado em que uma parcela significativa da populao se viu excluda desse mercado de bens durveis. Um circuito perverso se criou onde a excluso do mercado formal de trabalho impedia o acesso ao mercado, mas tambm ao crdito ao consumidor. De forma anloga, os sistemas de poupana e emprstimo habitacional se institucionalizaram segundo a lgica da excluso da populao com baixa remunerao no mercado formal ou pertencente ao mercado de trabalho informal (ABRAMO, 1997, p. 196). Essa excluso do mercado de parcela significativa da populao conduziu a um movimento sintomtico de ocupao de terras urbanas, organizada por grupos populares ou num processo mais lento de ocupao espontnea. Entre 1950 e 2000, a populao urbana brasileira vivendo em cidades com mais de 20 mil habitantes cresceu de 11 milhes para 125 milhes. No perodo de funcionamento do Banco Nacional de Habitao - BNH (1964-86), foram financiadas aproximadamente 25% das novas moradias construdas no pas porcentagem relevante, mas insuficiente para enfrentar o desafio da urbanizao brasileira. No
93
perodo entre a extino do BNH (1986) e a criao do Ministrio das Cidades (2003) - MCidades, o setor do governo federal responsvel pela gesto da poltica urbana e habitacional esteve subordinado a sete ministrios ou estruturas administrativas diferentes, caracterizando a descontinuidade e a ausncia de estratgias para enfrentar o problema.
2. Arcabouo institucional
Com o Ministrio foi institudo um novo marco polticoinstitucional para o setor habitacional e a rea de habitao de interesse social e o setor habitacional de mercado passaram a se articular com eixos importantes da poltica de desenvolvimento urbano no pas. No sentido da reestruturao institucional e legal
do setor, a Poltica Nacional de Habitao - PNH, aprovada pelo Conselho das Cidades - ConCidades e instituda a partir de 2004, apontou medidas polticas, legais e administrativas visando efetivar o exerccio do direito social moradia e previu a organizao de um Sistema Nacional de Habitao, o qual organiza os agentes que atuam na rea de habitao e rene os esforos dos trs nveis de governo e do O mercado, Sistema alm tem de seu cooperativas, desenho associaes e movimentos por uma sociais. institucional composto instncia central de planejamento, coordenao, gesto e controle, representada pelo MCidades e ao ConCidades ao cabe acompanhar e avaliar a implementao do Sistema e de seus instrumentos. O Sistema est subdividido em dois sistemas que operam com diferentes fontes de recursos, os formas, condies o de financiamento Nacional de e, de forma de complementar, estabelecem mecanismos para a proviso de moradias em todos segmentos sociais: Sistema Habitao Mercado - SNHM e o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social - SNHIS. Este ltimo, institudo pela Lei Federal n 11.124/2005, voltado para a faixa de interesse social, definindo um modelo de gesto descentralizado, e com instncias de participao, que busca compatibilizar as polticas habitacionais federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, e as demais polticas setoriais de
94
desenvolvimento urbano, ambientais e sociais. A lei tambm instituiu o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social - FNHIS e seu Conselho Gestor CGFNHIS, que tem papel deliberativo e participativo e responsvel pela aprovao dos programas a serem executados com recursos do Fundo. O projeto de lei para o SNHIS foi apresentado ao Congresso Nacional em 1991 por organizaes e movimentos populares urbanos filiados ao Frum Nacional de Reforma Urbana, assinado por mais de um milho de pessoas e tramitou por 13 anos. Assim, sua aprovao considerada uma conquista dos movimentos sociais. Art. 2o Fica de institudo Interesse o Sistema Nacional com de o Habitao Social SNHIS,
objetivo de: I viabilizar para a populao de menor renda o acesso terra urbanizada e habitao digna e sustentvel; II implementar e o polticas subsdios, e programas promovendo voltada de e e que investimentos viabilizando III
acesso
habitao
populao de menor renda; e articular, a atuao compatibilizar, das instituies acompanhar e rgos apoiar
desempenham funes no setor da habitao. (Lei Federal n 11.124/2005) A adeso dos entes subnacionais ao SNHIS caracteriza-se como voluntria, mas condio necessria para que o FNHIS seja operado. Ao aderirem ao Sistema, para acessar recursos do Fundo, estados, Distrito Federal e municpios devem tomar medidas institucionais para constituir um Fundo Local de Habitao de Interesse Social, criar um Conselho Gestor deste Fundo que dever ter um modelo similar ao nacional e elaborar um Plano Local Habitacional de Interesse Social PLHIS Em 2006, o FNHIS recebeu R$ 1 bilho, que foram aplicados na urbanizao de assentamentos precrios e construo de moradias para a populao com renda mensal de at trs salrios mnimos, com prioridade erradicao de palafitas. Esse montante de recursos,
95
alm de ampliar em quase trs vezes os recursos no onerosos que estavam sendo investidos em habitao. Esse processo de ampliao de recursos para o setor habitacional foi intensificado nos anos seguintes com o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC (2007) e o Programa Minha Casa Minha Vida - MCMV (2009). O PLANHAB tambm foi previsto na Lei 11.124/05 e, articulado aos instrumentos de planejamento e oramento, parte de um processo de planejamento do para de longo com o prazo para equacionar de o revises das as necessidades Foi no setor habitacionais elaborado habitacional PNH, de visando pas, previso anos, do a peridicas. aes de
orientar
planejamento com
durante a
quinze
objetivo
direcionar digna, em dos
recursos e apresentar estratgias para os eixos estruturadores da universalizao como reforar acesso moradia particular para a populao de baixa renda, por meio de uma poltica subsdios, bem capacidade institucional agentes pblicos, privados e sociais e buscar a ampliao das fontes de recursos. As aes estratgicas propostas pelo Plano esto definidas em quatro eixos: 1. 2. agentes Social; 3. 4. Propostas e mecanismos de fomento para a cadeia Incentivos adoo de mecanismos de poltica e fundiria para ampliao de reas para produtiva da construo civil; e territorial Modelagem Organizao do Sistema de subsdios e e alavancagem ampliao de de dos financiamentos para populao de baixa renda; institucional de Nacional Habitao Interesse
habitao de interesse social. Sua formulao se deu entre agosto de 2007 e dezembro de 2008 em um processo coletivo que envolveu um conjunto de reunies e debates todas as com regies diversos do segmentos Envolveu envolvidos tambm o com a questo com o habitacional em diferentes fruns e instncias de participao em pas. dilogo ConCidades, o CGFNHIS e os Conselhos Curadores do Fundo de Garantia
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do Tempo de Servio - FGTS e do Fundo de Desenvolvimento Social FDS.
3. Eixos de atuao da Poltica Nacional de Habitao 3.1 Urbanizao de assentamentos precrios

A melhoria das condies de habitabilidade das famlias moradoras de assentamentos precrios no pode ser vista como uma questo setorial, mas como um componente que interage fortemente com os demais condicionantes Uma habitao do desenvolvimento compreende, urbano, alm da social e ambiental. digna edificao
propriamente dita, a qualidade ambiental do meio e a insero e integrao com a cidade atravs da disponibilidade de infraestrutura urbana e de acessibilidade ao mercado de trabalho e aos equipamentos pblicos. A precariedade da moradia caracteriza-se por vrios aspectos: pela irregularidade fundiria e/ou urbanstica; pela deficincia da infraestrutura; deslizamentos densidade dos ou pela ocupao tipos de de e reas risco; das sujeitas pelos a alagamentos, nveis de combinados outros altos
assentamentos
edificaes
precariedade construtiva das unidades habitacionais; pelas grandes distncias percorridas entre a moradia e o trabalho associadas a sistemas de transportes insuficientes, caros e com alto nvel de desconforto pblicos sociais em que e insegurana; alm da os insuficincia de dos servios e geral, principalmente muitas sujeitas, saneamento, situaes forma a cada educao de
sade. A esse conjunto de carncias soma-se um conjunto de questes configuram, tambm os vezes, e de extrema vez mais de vulnerabilidade, Desse modo,
significativa, ao domnio pela violncia. projetos devem prever implantao infraestrutura bsica - incluindo rede eltrica, iluminao pblica, sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem pluvial, condies do adequadas para de coleta de de lixo -, conteno e de estabilizao solo eliminao riscos, construo
equipamentos pblicos, alm da adequao do sistema virio e do
97
parcelamento da rea. As adequaes no parcelamento e sistema virio so feitas de forma a possibilitar acesso a servios pblicos e atendimentos emergenciais, melhorando as relaes funcionais da rea de interveno com o tecido urbano no qual ela se insere. Uma vez que os assentamentos precrios foram produzidos, na sua maioria, moradias por de auto-promoo forma da prpria populao, com e o que disps nveis as de da desordenada, o contando elevados
densidade populacional, inmeras so as situaes em que se faz imprescindvel ocupao, promover no desadensamento re-ordenamento da implicando remanejamento reconstruo unidade
habitacional no mesmo permetro da rea que est sendo urbanizada ou no reassentamento de famlias para outras reas, alterando seu local atual de moradia. O remanejamento/reassentamento de uma populao no pode ser considerado isoladamente, como um mero projeto de obras, uma vez que afeta no somente a vida das famlias envolvidas e a rea objeto de interveno, devem mesmas tenso, ser mas todo o entorno as a social e urbanstico. que Portanto, a estudadas todas alternativas riscos de de em minimizem
necessidade de destes, tornando-os admissveis somente quando as estiverem prximas expostas a reas incndio, sob reas de inundao, de alta preservao desabamento, deslizamento, tremores terra, fios
insalubres,
ambiental ou em reas imprescindveis regularizao urbanstica, para implantao de infraestrutura ou sistema virio, ou, ainda, em reas no passveis de regularizao. necessrio que as famlias a serem remanejadas/reassentadas participem de todo o processo de elaborao e aprovao da proposta e que as regras tenham sido pactuadas com os envolvidos. O local de reassentamento original, em deve ser, aos sempre laos que que de possvel, vizinhana demanda prximo e rea j respeito trabalho da
estabelecidos. Dever, ainda, ser servida de infraestrutura bsica e equipamentos reassentada. Nos casos de remanejamento/reassentamento deve-se atentar para provveis custos de compensao ou indenizao s famlias afetadas ou para a necessidade de produzir unidades habitacionais de uso comunitrios, atendam comunidade
98
misto residncia e comrcio para que no haja diminuio das condies de sobrevivncia das famlias. Alternativamente produo de unidades habitacionais novas, uma soluo que pode ser adotada a aquisio de imveis usados para recuperao ou modificao de uso. Quanto s famlias que permanecem em sua moradia, podero ser contempladas com recuperao ou melhorias habitacionais, vinculadas a razes de de insalubridade e e insegurana, inexistncia definido serem pelas do padro mnimo edificao de a habitabilidade, passveis melhorias de de posturas como
municipais, ou inadequao do nmero de integrantes da famlia quantidade dormitrios. encontra-se chuveiro, cmodos as construo de de lavar utilizados mais Dentre habitacionais urgentes,
instalaes e de
hidrulico-sanitrias As ligaes
domiciliares, que devem ser compostas por vaso sanitrio, lavatrio, tanque roupa reservatrio. gua e de intradomiciliares abastecimento esgotamento
sanitrio devem estar sempre previstas nos investimentos de forma a assegurar sua execuo. As melhorias habitacionais so uma forma interessante de atuao por aproveitarem os investimentos j feitos pelas famlias em suas residncias, portanto possibilitam uma condio adequada de moradia a menor custo para o poder pblico, possibilitando o aumento de sua escala de atuao. Alm de respeitarem a configurao e transformaes j feitas pelas famlias. No que diz respeito regularizao fundiria em favor das famlias moradoras do assentamento precrio, importante registrar a sua obrigatoriedade. O objetivo final da regularizao , nesse caso, fazer com que as unidades habitacionais ou lotes, decorrentes da interveno, reflitam compromisso de constituio de direito real sobre o imvel em favor das famlias beneficiadas, de podendo ser utilizados, alternativamente transferncia propriedade,
instrumentos como a cesso de uso, a concesso de direito real de uso, entre outros. Devido esta complexidade dependem de inerente uma s aes de regularizao com o fundiria em assentamentos precrios, os empreendimentos do PAC para componente organizada articulao
99
trabalho social, com o ritmo das obras de engenharia e com os rgos licenciadores envolvidos. A integrao das intervenes fsicas com o trabalho social e a efetivao da regularizao fundiria so condies essenciais para a sustentabilidade das intervenes de urbanizao dos assentamentos precrios, compreendendo a conservao das infraestruturas e equipamentos implantados, a permanncia das famlias nas reas beneficiadas, e a incluso de tais reas nas rotinas de manuteno da cidade e de proviso dos servios pblicos. Outra aquisio atendimento como, por ao ou importante de atrelada ao trabalho pblicos pela social o ao financiamento construo de equipamentos comunitrios, por meio da edificao das exemplo, ao pelo equipamentos voltados necessidades sade, ao identificadas segurana, de populao lazer, mulher das
beneficiada. Tais equipamentos podem ser voltados a atender questes educao, portador e desporto, e e comrcio local, assistncia social, convivncia comunitria, ateno infncia, idoso, deficincia de trabalho responsvel domiclio gerao renda
famlias beneficiadas, observando-se as carncias do local e entorno e, principalmente, os equipamentos j existentes na vizinhana.
Programa de Acelerao do Crescimento - PAC

A incluso da urbanizao de assentamentos precrios no eixo de infra estrutura social e urbana do PAC trouxe importantes avanos na consolidao de uma estratgia nacional para garantir moradia digna para famlias de baixa renda. A co-responsabilizao federativa pelos empreendimentos, alm da perspectiva de recursos expressivos continuados, fez com que Governos estaduais, municipais, do Distrito Federal e o prprio Governo Federal precisassem reestruturar seu setor habitacional para dar conta do novo cenrio. Mostra disso que em 2004, apenas 42% dos municpios brasileiros possuam rgo especfico para trato da habitao, j em 2008, 70% dos municpios passaram a possuem tal rgo46. (...) A oferta regular de servios habitacionais diretamente dependente da existncia de rgos,
46
Fonte: Pesquisa do Perfil dos Municpios Brasileiros - MUNIC, realizada pelo IBGE.
100
recursos executar
burocracias programas
capazes
de
planejar
pblicos,
estejam
eles
instalados nos nvel municipal ou no nvel estadual de governo. (...) A distribuio dessas capacidades muito desigual no pas expressivo nmero de municpios est desprovido de qualquer capacidade institucional para gerir programas habitacionais, ao passo que h uma elite de cidades que dispem de capacidades desenvolvidas descentralizadas 2007, p. 9). Atualmente encontram-se alocados R$ 21,6 bilhes em intervenes em favelas com recursos do PAC em 739 contratos, sendo R$ 13,1 bilhes de recursos fiscais dos quais R$ 2,8 bilhes so do FNHIS e R$ 5,7 bilhes de recursos de financiamento (FGTS e FAT). Com esses recursos esto sendo atendidoas mais de 1,8 milho de famlias com aes integradas de construo e e melhoria de de habitaes, trabalho Para alocados degradada. a os seleo recursos dos do principais PAC territrios de em que seriam Urbanizao Assentamentos saneamento, infraestrutura, fundiria equipamentos recuperao pblicos, rea institucionais para e suficientemente polticas (ARRETCHE, produzir
participativas.
social,
regularizao
Precrios, o Governo Federal, baseado nos estudos fornecidos pelo CEM/CEBRAP47 e outros indicadores de precariedade urbana e social, definiu o conjunto de cidades prioritrias para atuao: Belm/PA, Janeiro/RJ, Municpios integrantes das Regies Metropolitanas de Fortaleza/CE, Belo Recife/PE, So Salvador/BA, Paulo/SP, Rio de Horizonte/MG, Campinas/SP,
Baixada Santista/SP, Curitiba/PR e Porto Alegre/RS;

47
Procurando aprofundar-se no conhecimento das favelas do pas, o Ministrio das Cidades encomendou ao Centro de Estudo das Metrpoles do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento CEM/CEBRAP um estudo para melhor quantificar, caracterizar e localizar o problema. A partir disso, foi possvel obter um conjunto de informaes gerais, no apenas organizadas em nvel nacional, mas tambm de forma desagregada, a fim de servir de base para o processo decisrio de alocao dos recursos. As informaes dizem respeito quantificao e localizao dos moradores e domiclios, alm de indicadores que permitem comparar os aspectos sociais das populaes que habitam as vrias situaes existentes.
101
Municpios
da
Regio
Integrada
do
Entorno
do
Distrito Federal RIDE/DF; Capitais de estados que no integram as regies
metropolitanas supracitadas e o Distrito Federal; e Outros municpios de grande porte, cuja populao
total fossem superior a 150 mil habitantes ou que, por sua atividade econmica ou infraestrutura logstica, possuam raio de influncia regional. Os recursos do PAC foram, principalmente, destinados a projetos de urbanizao de assentamentos precrios em grandes complexos, tais como: Rocinha, Manguinhos e Alemo no Rio de Janeiro (RJ); Helipolis e Paraispolis em So Paulo (SP); Guarituba em Curitiba (PR); Vila Dique e Nazar em Porto Alegre (RS); Macio do Morro da Cruz em Florianpolis (SC); Estrutural no Distrito Federal (DF); alm de erradicao de palafitas e habitaes em reas de risco, nos municpios de: Rio Branco (AC); Manaus (AM); Macap (AP); Belm, Ananindeua, Santarm, Marab e Castanhal (PA); Porto Velho (RO); Lauro de Freitas (BA); Fortaleza (CE); Joo Pessoa (PB); regio metropolitana de Recife (PE) e Baixada Santista (SP), alm de outras intervenes em 2.153 outros municpios em todas as Unidades da Federao. A seleo de projetos foi realizada de duas formas e momentos distintos: de menor a primeira, Isso no incio em de 2007, voltada aos e grandes complexos de favelas; e a segunda, anual, voltada aos assentamentos porte. implicou duas estratgias critrios distintos. Num primeiro momento foram selecionados, por meio de pactuao federativa, os projetos prioritrios de investimentos, que exigiram maior volume de recursos e com grande complexidade de execuo. Essas nas intervenes visaram, do dentre pas. outros objetivos, foram erradicar os palafitas, despoluir mananciais e equacionar reas de risco iminente principais cidades Para tanto, adotados seguintes critrios:
102
milhes; de
Grande que
porte, envolvem
assim
consideradas superiores a
aquelas R$ 10
intervenes
investimentos
Articulao e integrao no territrio, cujas reas e execuo envolvam mais de um agente
abrangncia
institucional estado e municpio ou mais de um municpio; Mitigao de danos ao meio ambiente, causados por irregulares em reas de mananciais, de
assentamentos do pas,
preservao ambiental e/ou de preservao permanente; Eliminao de gargalos na infraestrutura logstica tais como de aquelas que impedem ou prejudicam o rodovias, hidrovias, ferrovias, portos,
funcionamento
aeroportos, energia, gua tratada e esgoto; Mitigao de de impacto decorrente que de grandes e
instalaes
infraestrutura
nacional,
polarizam
dinamizam atividades socioeconmicas na rea de influncia do empreendimento; Aproveitamento do patrimnio da Unio; e Complementao de obras j iniciadas.
Para as selees anuais, os recursos foram direcionados ao atendimento de assentamentos de menor porte, desde que a rea de interveno fosse ocupada por, pelo menos, 60% das famlias com renda at trs salrios mnimos, ocupada h mais de cinco anos; ou que estivesse localizada ou para por fosse fins meio de em situao de que configurasse que projetos risco, sua foram de insalubridade utilizao selecionados objeto legislao Esses para pblica proibisse
habitacionais. chamada
apresentao
propostas em formulrio eletrnico.
3.2 Produo de habitao de interesse social

Entre srie de os estudos sobre que o vem subsidiando a mensurao urbano e e a caracterizao das necessidades habitacionais do pas, destaca-se a estudos dficit habitacional rural
103
(Fundao
Joo
Pinheiro/CEI)48.
Este
indicador
mostra
que,
acompanhando a melhoria em geral das condies de vida da populao nesses ltimos anos, vem-se verificando uma tendncia de reduo do dficit habitacional, tanto em termos absolutos, como relativos, pois em 1991 o dficit abrangia mais de 15% dos domiclios do pas, hoje este cerca de 10%.
milhes
9,0 8,0 7,0 6,0 5,0
7,8 7,2
7,9
7,9
7,3
6,3
4,0 3,0 2,0 1,0 0,0
2000
2004
2005
2006
2007 *para comparao
2007 *nova metodologia
FONTE: SNH/MCidades
Financiamento ao setor pblico

Consiste em apoiar estados, Distrito Federal e municpios no acesso da populao de baixa renda (at trs salrios mnimos) habitao regular e dotada de servios pblicos, em localidades urbanas ou rurais, mitigando as desigualdades sociais e contribuindo para a ocupao urbana planejada. Pode ser executado por meio das seguintes modalidades: produo produo ou ou aquisio de lotes de unidades ou habitacionais; aquisio urbanizados
requalificao de imveis. Essas aes so financiadas por meio de recursos do FNHIS, totalizando R$ 1 bilho de investimentos, e do FGTS, Programa PrMoradia, totalizando um investimento de R$ 1,4 bilho. O Programa financia, alm de terreno, habitao e infraestrutura, a construo de
48
equipamentos
pblicos
tambm
tem
como
item
obrigatrio
A partir de 2007, o clculo do dficit alteraes metodolgicas que possibilitaram convivncia familiar ou coabitao.
habitacional passou detalhar melhor o
a considerar problema da
104
realizao de trabalho social para a populao a ser beneficiada. Essas aes, a partir de 2007, passaram a integrar a carteira de investimentos do PAC Habitao.
Financiamento ao setor privado: Minha Casa Minha Vida

Diante do agravamento da crise financeira ocorrida em 2009, o Governo Federal passou a adotar uma srie de medidas com o objetivo de mitigar seu impacto nos vrios setores da economia nacional. Um conjunto dessas aes concentrou-se no setor da construo civil e infraestrutura. Entre as medidas anticclicas adotadas est o Programa Minha Casa Minha Vida, que previu investimentos da ordem de R$ 34 bilhes para a construo de 1 milho de moradias. Por meio dos instrumentos do PLANHAB, foi garantido subsdio para as famlias de baixa renda, melhores taxas de juros em financiamentos habitacionais e a criao de um Fundo Garantidor para cobrir as prestaes em at 36 meses para as famlias que perderem o emprego ou passarem por uma perda na renda. O processo de construo do Programa se deu em conjunto com diversos setores da sociedade civil, incluindo empresas da construo civil e movimentos populares por moradia. Alm de definir a estrutura e as modalidades de atendimento do MCMV, voltadas diretamente produo de habitao, a lei 11.977 de 7 de julho de 2009, traz instrumentos que tratam de um conjunto de gargalos que impedem ou tardam o desenvolvimento de uma poltica habitacional para as faixas menores de renda, tais como a criao do Fundo Garantidor de Habitao (FGHAB), o barateamento dos seguros Morte e Invalidez Permanente - MIP e Danos Fsicos ao Imvel DFI, a reduo dos prazos e custas cartoriais e incentivos fiscais para a produo de imveis para a baixa renda. O PMCMV implementou uma reforma significativa no modelo de subsdios promovendo ao introduzir subsdios fixos e estabelecer linhas de corte por faixa de renda para acesso a financiamento de longo prazo, um aumento significativo nos montantes individuais, bem
105
como
no
volume
total
de
recursos
direcionado
subsdios49.
programa inova tambm promovendo uma articulao entre os recursos do Oramento Geral da Unio e do FGTS.
Financiamento a entidades
Desde a criao em 2005, o programa Crdito Solidrio, aportou um total de R$ 362 milhes em recursos do FDS, beneficiando 19 mil famlias. O Programa teve como objetivo o financiamento habitacional a famlias de baixa renda organizadas em associaes, cooperativas, sindicatos financiado: terreno ou a entidades aquisio da de sociedade terreno em e civil de organizada. terceiros, Pode ser em construo, construo
prprio,
construo
terreno
concluso,
ampliao ou reforma de unidade habitacional, aquisio de unidade construda e aquisio de imveis para reabilitao urbana com fins habitacionais. O programa parou de operar em 2009 com a criao do Programa Minha Casa Minha Vida Entidades. J o PAC trouxe, em 2008, por meio do FNHIS, uma inovao quanto modelagem de produo habitacional: o repasse de OGU s entidades sem fins lucrativos vinculadas ao setor habitacional, no Programa Produo Social da Moradia. O Programa visa o desenvolvimento de aes integradas e articuladas que resultem em acesso moradia, situada em localidades urbanas ou rurais, voltada a famlias de baixa renda, por intermdio das modalidades: produo ou aquisio de unidades habitacionais, produo ou aquisio de lotes urbanizados, e requalificao de imveis, alm do acompanhamento tcnico-social para as comunidades. Atualmente tem R$ 165 milhes alocados neste programa. O produo mistas, programa de Minha Casa Minha e e a Vida, para de o atendimento com s a de famlias com participao em entidades sem fins lucrativos, prev a empreendimentos associaes aquisio habitaes, Nessa organizao da demanda feita pelas cooperativas habitacionais ou pelas os demais assumem entidades. forma atendimento, beneficirios responsabilidade contratual
49
O volume total de recursos investidos em subsdios corresponde a R$26 bilhes para a construo de moradias, R$2 bilhes para compor o Fundo Garantidor, alm dos recursos onerosos pessoa fsica e para financiamento infraestrutura.
106
pela manuteno do imvel e pelo pagamento de prestaes mensais, correspondentes 10% da renda familiar, limitada R$ 50,00, pelo prazo de 120 meses. Foram alocados nesta ao R$ 500 milhes oriundos do OGU.
Financiamento a pessoa fsica

Desde a sua criao, em 1966, o FGTS constitui-se um fundo financeiro de natureza privada, sob gesto pblica regido por normas e diretrizes estabelecidas por um Conselho Curador (CCFGTS) com representantes pela CAIXA compulsria pblicas um do com governo, duas o trabalhadores com e empregadores estabelecer assinada e uma e de da operado poupana polticas gerando funes principais:
para por
trabalhador do
carteira de
contratao pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e fomentar meio financiamento para o programas Financeiro habitao popular, de saneamento bsico e de infraestrutura urbana, importante funding Sistema Habitao. O FGTS constitui-se na principal fonte de financiamento para a poltica habitacional, a taxas de juros subsidiadas, por meio de programas, tais como Carta de Crdito Individual; Carta de Crdito Associativo; Apoio Produo e Pr-Moradia. A partir de 2003, o FGTS passa a priorizar o atendimento das famlias de baixa renda, abaixo de trs salrios mnimos, com ampliao da dotao oramentria destinada especificamente para o financiamento da habitao. Essas diretrizes se concretizaram por meio da Resoluo n. 460 do Conselho Curador do FGTS, proposta pelo MCidades no final de 2004 e, posteriormente, das Resolues CCFGTS n. 518 e 520 de 2006, que introduziram um novo modelo de concesso de subsdios, dirigidos a financiamentos a pessoas fsicas com renda familiar mensal a bruta at cinco salrios de mnimos. e Esse modelo de considerou o diversidade de dos custos produo aquisio os
imveis de acordo com o porte e localizao dos municpios, induziu estabelecimento pelas parcerias, de baixa potencializando renda seja benefcios aumento dos sociais e a reduo dos custos do FGTS e a ampliao do acesso moradia famlias pelo descontos oferecidos, seja pela progressividade em relao renda familiar.
107
Para
perodo
2007
2009,
houve
superao
das
metas
inicialmente previstas no PAC em 99%, para crditos concedidos a pessoas fsicas, beneficiando 1,6 milhes de famlias, totalizando R$ 137,5 bilhes. Especificamente para habitao de interesse social, com recursos do FGTS, FAR e FDS, foi contratado 27% a mais do que o inicialmente previsto, sendo mais de 831 mil famlias beneficiadas em todo pas. Financiamento FGTS - Aquisio, reforma ou construo de novas moradias (R$ bilhes)
* Evoluo dos financiamentos FAR/FGTS/subsdios/FDS ** No inclui contrapartidas nem contrataes do Programa Minha Casa Minha Vida Fonte: 10 Balano do PAC
3.3 Produo habitacional via mercado

Sistema especializado retorno desse Financeiro do Sistema da Habitao (SFH) um prev segmento desde a Na Financeiro at a Nacional que
arrecadao de recursos, o emprstimo para a compra de imveis, o emprstimo, reaplicao desse dinheiro. montagem do SFH, observou-se que havia necessidade de subsdios s famlias de renda mais baixa, o que foi realizado de maneira a no recorrer a recursos do Tesouro Nacional. Foi estabelecido ento um subsidio cruzado, interno ao sistema, que consistia em cobrar taxas de juros diferenciadas e crescentes, de acordo com o valor do financiamento. O SFH possui, desde a sua criao, como umas das principais fontes de recursos, a poupana voluntria proveniente dos depsitos na caderneta de poupana do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPE.
108
Devido resoluo n. 3.177/04 do Conselho Monetrio Nacional - CMN, houve um aumento recorde tanto em contrataes quanto no volume financeiro investido em habitao no pas, saltando de um patamar de R$ 3 bilhes (54 mil unidades) em 2004, para R$ 34 bilhes (303 mil unidades) em 2009. Do total de R$ 34 bilhes, cerca de R$ 13,85 bilhes se destinaram a operaes de emprstimo para a construo de novas unidades e R$ 20,16 bilhes para a aquisio de imveis prontos.
* Contrataes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos (R$ bilhes) Fonte: 10 Balano do PAC Alm dos impactos causados pela resoluo do CMN, o valor mdio dos financiamentos vem-se elevando desde 2006. Isto se explica por vrios fatores, destacando-se a melhoria das condies de prazo e taxa de juros, permitindo aos tomadores de crdito acesso a imveis de maior valor; a ampliao pelos agentes financeiros da parcela financiada em relao ao valor total do imvel; o confiana crescente dos de tomadores e dos como agentes a aumento devido e da ao o financeiros,
aprimoramento institucional do crdito imobilirio, com a aplicao instrumentos alienao fiduciria incontroverso; e a valorizao imobiliria, sobretudo nos locais com infraestrutura adequada e nas grandes capitais, onde a oferta de reas edificveis reduzida.
3.4 Desenvolvimento institucional e qualidade

No PAC, no h somente o financiamento para obras. At 2009 foram alocados R$ 132,2 milhes para aes de Desenvolvimento
109
Institucional como a elaborao dos Planos de Habitao de Interesse Social (R$ 94 milhes em 1.568 contratos) e Assistncia Tcnica (R$ 24,5 milhes em no 661 contratos) (R$ no 13,7 FNHIS milhes e em Desenvolvimento 5 contratos). Institucional Pr-Moradia
Importante ressaltar que a elaborao dos PLHIS habilitaro esses entes para obteno de novos recursos no SNHIS. O Programa os de Assistncia sem fins Tcnica e (AT), visa que possui alm a como das proponentes entidades municpios, estados Distrito Federal, atender
privadas
lucrativos,
elevada
parcela de produo de habitaes que ocorre no mercado informal, executados por meio do processo de autogesto, sem qualquer tipo de apoio tcnico que permita atingir padres mnimos de qualidade, de produtividade e de segurana. A partir do exerccio de 2009, o programa de assistncia tcnica passou a vigorar possuindo duas modalidades: a elaborao de projetos para produo habitacional e urbanizao de assentamentos precrios, arquitetura que e contempla urbanismo, a de elaborao de projetos recuperao tcnicos de engenharia, ambiental,
trabalho social e regularizao fundiria necessrios para execuo de empreendimentos que configurem a urbanizao de assentamentos precrios modalidade ou de a produo assistncia de habitao de interesse melhoria / social; e a / tcnica para concluso
construo de unidades habitacionais, contempla a contratao de mo-de-obra especializada para acompanhamento ou execuo de obras de melhoria, por concluso famlias ou de construo baixa de unidades em regime habitacionais de mutiro, executadas renda,
autoconstruo ou autogesto. O programa incentiva que os municpios/entidades privadas sem fins lucrativos realizem parcerias formais com instituies de ensino, programas de extenso universitria, entidades profissionais e organizaes no-governamentais sem fins lucrativos para prestao de servios de assistncia tcnica e capacitao da populao. A criao deste programa teve como objetivo reduzir o percentual de habitaes que so construdas sem qualquer tipo de auxlio tcnico tentando, alm de oferecer este tipo de servio, introduzir uma cultura municipal de servios tcnicos. O
110
aprimoramento das questes tratadas no programa se deu em conjunto com membros de movimentos sociais, municpios, universidades e entidades de classe durante a realizao, em 2009, do 2 Seminrio Nacional de Assistncia Tcnica, que teve como objetivo principal debater a implementao da lei 11.888/08.
Cadeia produtiva
O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat (PBQP-H), criado em 1998, visa a organizar o setor da construo civil em duas vertentes principais: a melhoria da qualidade do habitat e a modernizao produtiva. O PBQP-H um programa de adeso voluntria e desenvolve-se em nvel nacional por meio de trs fases: sensibilizao e adeso; programa setorial; e acordo setorial da cadeia produtiva civil. agentes agentes com do de o setor as pblico, agentes financeiros da e e de e sociedade produtiva, fomento, Todas fases envolvem agentes e de agentes direito cadeia
setor
pblico,
financiadores
fiscalizao
econmico
consumidores e sociedade em geral. O Programa est estruturado com base na implementao de um conjunto de sistemas, (Sistema da Avaliao da Conformidade de Servios e Obras SiAC; Sistema Nacional de Avaliao Tcnica de produtos inovadores SINAT; e Sistema de Qualificao de Materiais, Componentes pretende e Sistemas Construtivos SiMaC) cuja consolidao fortalecer o mercado nacional.
Importante ressaltar a parceria com outros rgos, no mbito do Minha Casa Minha Vida, em linhas de atuao relacionadas aos temas de qualidade, sustentabilidade e ao uso de novas tecnologias: Por meio do BNDES houve a disponibilizao de cerca de R$ 1 bilho para apoio financeiro e de s construtoras, construtivos, de fornecedores alm e de R$ de 5,5 materiais, bilhes Com de a componentes por meio sistemas melhorias
limite de crdito objetivando aumentar a competitividade empresarial qualidade produtividade. Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), chamada pblica para projetos de pesquisa tecnolgica, destinando R$ 15 milhes para a rea habitacional, com nfase na inovao tecnolgica e a implementao do SINAT e na sustentabilidade. E com o Ministrio do
111
Meio Ambiente: incentivo para uso de Aquecimento Solar de gua nos empreendimentos do PMCMV.
4. Consideraes finais
A precariedade da moradia popular tem alta visibilidade material e simblica na sociedade brasileira, ocupa os espaos das cidades e da mdia, no existindo, contudo, informaes precisas quanto a sua quantificao, da questo de caracterizao forma a se ter ou localizao. O enfrentamento efetividade passa,
necessariamente, consolidao do SNHIS. Desde a criao do Sistema, a SNH vem promovendo uma ao nacional de mobilizao, que se iniciou com a Campanha de Adeso ao SNHIS, com o objetivo de disseminar o modelo institucional para estados, DF e municpios e demais agentes sociais. Mesmo assim, aps anos da aprovao da lei, os entes subnacionais, em sua maioria, ainda no cumpriram plenamente as condicionantes previstas em lei para estruturao institucional do sistema. Tomemos como exemplo a situao de adeso ao SNHIS relatada no relatrio de gesto2009 do FNHIS, ressaltando que, para o municpio ser considerado regular com o Sistema ele deve cumprir prazos e metas estabelecidos pelo CGFNHIS, que no significa, ainda, atender s 3 exigncias da lei: fundo e conselho em funcionamento e plano elaborado.
Importa tambm considerar as contradies, inerentes ao fato de que constitucionalmente a competncia de ordenamento, legislao e gesto do uso e ocupao entes com do as solo, da municipal, e tencionando Cabe as polticas destes Unio Estados. ainda
ressaltar, nesse contexto, um ponto nevrlgico para a implementao efetiva do Sistema: a fragilidade de grande parte das administraes pblicas municipais. Soma-se a isso a dificuldade de estabelecimento
112
de diretrizes nacionais em um pas de dimenses continentais e com tamanha heterogeneidade. Contudo, j ficou demonstrado que, a partir da continuidade de disponibilizao de recursos, o setor habitacional, especialmente o pblico, vai se recompondo e reestruturando. Importante perspectiva para essa continuidade de investimentos a tramitao de proposta de emenda constitucional que busca destinar 2% do oramento da Unio e de 1% do oramento de estados e municpios para a habitao de interesse social.
5. Referncias bibliogrficas
ABRAMO, Pedro. Formas de financiamento do acesso a terra e funcionamento do mercado fundirio - imobilirio: um ensaio com base na noo de regime urbano, in Cadernos IPPUR/ UFRJ ano 1 n 1. Rio de Janeiro, 1997. ARRETCHE, Marta (coord.). e efetividade na poltica Cidades, 2007. DAVIS, Mike. Planeta Favela. So Paulo, Boitempo Editorial, 2006. FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional no Brasil. Brasil, Ministrio das Cidades, 2007. MARICATO, Erminia. Urbanismo na periferia do mundo globalizado: metrpoles brasileiras, in Revista da Fundao Seade: So Paulo em Perspectiva, Vol. 14, n 4, Seade , out/dez 2000. MINISTRIO DAS CIDADES. Plano Nacional de Habitao. Brasil, 2009. MINISTRIO DAS CIDADES. Relatrio de Gesto 2009: Unidade jurisdicionada - FNHIS. Brasil, 2009. MINISTRIO DAS CIDADES. Avanos e desafios: Poltica Nacional de Habitao. Brasil, 2010. MINISTRIO DAS CIDADES. Urbanizao de Favelas: a experincia do PAC. Brasil, 2010. Capacidades administrativas, dficit Brasil, Ministrio das habitacional.
113
Mobilidade e Acessibilidade Urbana e Regional, o Papel do Transporte Pblico na Gesto Municipal.

Claudio Oliveira da Silva
1.
Mobilidade e acessibilidade
O termo mobilidade vem do Latim mobilitas significando
qualidade ou propriedade do que mvel ou do que obedece s leis do movimento. Dessa interpretao, um simples movimento de brao ou de uma bola rolando sobre o cho pode indicar que algo tem mobilidade ou se moveu. A prtica de deslocamento, em si, consequncia do ato de entrar em movimento e depende de um desejo ou inteno de sair de um ponto A em direo a um ponto B. Considerando o campo das intenes como inerncia ao ser humano, ser que pensa e reage, e que a vida na cidade requer constante movimentao de pessoas e bens chegamos prximo ao conceito de mobilidade urbana. A medida que os deslocamentos de pessoas se sobrepem em uma escala maior, sobressaem uma srie de possibilidades e limitaes derivadas do prprio espao de conflitos que se configura. Para Balbim:
Ao invs de separar o ato de deslocar-se dos vrios comportamentos mobilidade atividades suas individuais integrar do e de a grupo, ao ao o conceito conjunto [...] de de tenta
cotidianas e e
indivduo.
Nesse de da
contexto, o indivduo que se desloca ator social, com reivindicaes diretrizes prticas prprias, um sujeito agente estudos, planificaes,
produo do espao de circulao. (BALBIM, 2003, p.181)
A partir da criao do Ministrio das Cidades - MCid, em 2003, foi incorporado o conceito de mobilidade urbana, j utilizado em outros nveis de governo designar e em pases europeus, que ao correlato a transporte para polticas pblicas contemplam
circulao de pessoas e bens nas cidades. Partiu-se da compreenso
114
que
necessrio
ampliar
escopo
pensar
nas
estruturas,
localizaes, dinmica urbana e at motivaes pessoais ou de grupos para definir e ampliar o universo a ser trabalhado.
O novo conceito (mobilidade urbana) em si uma novidade, um avano na maneira tradicional de tratar, isoladamente, o trnsito, o planejamento e a regulao o transporte caladas e coletivo, assim por a logstica diante. Em de distribuio lugar, das mercadorias, a construo da infra-estrutura viria, das seu deve-se adotar uma viso sistmica sobre toda a movimentao de bens e de pessoas, envolvendo todos os modos e todos os elementos que produzem as necessidades destes deslocamentos. (BRASIL, 2004c, p. 9)
A definio mais objetiva que foi amplamente difundida nos primeiros anos de atuao do MCid que a mobilidade urbana o resultado da interao dos deslocamentos de pessoas e bens entre si e com a prpria cidade. A mais atual, no necessariamente mais bem elaborada, a que se encontra consolidada no Projeto de Lei n. 1.687/2007, que institui as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana e d outras providncias, que menciona: condio em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espao urbano. Especialmente essa ltima definio nos apresenta um dos problemas associados ao entendimento do termo mobilidade urbana. No razoavelmente possvel determinar ou medir de forma integrada como so as condies em que se realizam deslocamentos nas cidades. Gomide (2003, p.12) utiliza o ndice de mobilidade urbana, expresso do nmero mdio dirio de viagens realizadas por cada habitante, como uma forma das de de medio servir e instrumento referncia, quanto a Por que de planejamento. em Esse a se ndice, apesar como desconsidera facilidade essa devem tanto que
motivao como
pessoas, nico
inteno, e
realizam os deslocamentos. Nesse sentido no deve ser considerado instrumento suficiente. adiante, razo ser devemos considerar e compreender o papel da dinmica urbana e o conceito de acessibilidade, como veremos utilizados
115
tambm como referncias para o entendimento do que mobilidade urbana. No caso da dinmica urbana, um princpio bsico compreender os modos de produo/reproduo da circulao urbana como uma relao entre fixos e fluxos. Para Duarte, os fixos, lugares de permanncia, e os fluxos, lugares de passagem, devem ser entendidos de forma articulada e na sua inter-relao est o prprio entendimento da circulao em si. Mas, a mobilidade urbana no pode ficar restrita aos aspectos da forma.
O movimento dinmica de de e das pessoas, do qual ao decorre tambm a circulao das coisas e das idias, confere s cidades uma prpria, um intrnseca e fenmeno que diz urbano. e da faz Trata-se cidade num movimento intercmbio ato simultaneamente comunicao como nos mecnico
interativo
obra
perptuos,
Henri que
Lefebvre. Essa obra perptua envolve a tudo e a todos movimento (contnuo-descontnuo) incessante resulta das aes individuais e coletivas empreendidas pelo territrio, e a partir do territrio, atravs das redes de circulao disponveis. (DUARTE, 2006, p.35)
As sistema
redes virio
de e
circulao pelo
so
configuradas implantao escolar,
basicamente e operao
pelo dos e
planejamento, transporte objeto
servios de transporte pblico coletivo, transporte aquavirio de passageiros, reforam-no fretamento, no como txi, mas moto-txi transporte urbano de carga. Essas redes so do campo do transporte e principal, como elemento constituinte da mobilidade urbana. Avanando v-la como a para o conceito de de acessibilidade em urbana, de
Vasconcellos (2001, p.40), diz que uma viso restrita da mobilidade habilidade movimentar-se, decorrncia condies fsicas e econmicas. A ser analisada dessa maneira, no seria possvel definir por que e como a mobilidade exercida pelas pessoas ou, em outras palavras, a anlise restrita da mobilidade no permite evidenciar as dificuldades de locomoo como: gasto excessivo de tempo nos deslocamentos, grandes distncias a serem
116
percorridas, disponibilidade de meios de transporte e facilidade de alcanar os pontos de destino. Derivado da necessidade de um entendimento mais amplo,
Vasconcellos prope uma definio que relacione a mobilidade com o conceito de acessibilidade.
Este estrutura Requer enfoque urbana, a mais como amplo requer a anlise da conexo entre a oferta do sistema de circulao e a elementos da interdependentes. e da tambm anlise convenincia
acessibilidade econmica dos meios de circulao, bem como da compatibilizao entre o tempo disponvel dos indivduos destino e as horas de operao das atividades complexo de de das viagens. Este conjunto
determinantes faz da acessibilidade um conceito muito mais abrangente do que o da mobilidade simples e o nico capaz de capturar o padro de deslocamentos e da reproduo social de forma conveniente. (VASCONCELLOS, 2001, p.41)
A acessibilidade urbana reflete sempre a facilidade de alcance, seja na escala da rua, do bairro ou da cidade, s construes e equipamentos urbana. Ainda transportes, que a noo de mobilidade poltica possa ou remeter, o em que sua se plenitude, a conceitos afetos a campos diversos como a geografia, economia, cincia sociologia pretende aqui focar o tema de mobilidade nos aspectos relacionados a arquitetura e urbanismo. A partir dessa escolha, considera-se que a circulao da das pessoas e em bens reas na cidade e esta da intimamente distribuio relacionada como causa e conseqncia do crescimento e expanso das cidades, concentrao centrais espacial das atividades no territrio. urbanos desejados e ser considerada no como um conceito conflitante, mas complementar ao entendimento da mobilidade
117
2.
Mobilidade e desenvolvimento urbano

Ao a isolar natureza do a circulao deste do ambiente perptuo construdo, que anima o e pragmatismo tecnocrtico se torna incapaz de compreender movimento de e participa lado, os processo produo da cidade. ocupados Ocorre, com o
assim, um divrcio entre a circulao e a cidade. De um arquitetos urbanistas, planejamento e desenho e o desenho do espao, de outro, os engenheiros de transporte e trnsito, ocupados com o desenho e o planejamento do tempo. (DUARTE, 2006, p. 27)
Ao
falar
do
descasamento
entre
transportes
planejamento
urbano, Duarte sugere o necessrio exerccio de abordagem integrada da circulao humana que requer analises qualitativas que superem a vo alm dos tradicionais dados numricos. Um caminho para tal exerccio pode ser dar por meio da ampliao do foco em veculos e infraestrutura ao foco em pessoas e cidades. Sob essa viso fcil entender a mobilidade das pessoas nas cidades como um problema de desenvolvimento evoluo das urbano. e Ademais, os uma breve pode abordagem nos sobre a cidades transportes sugerir outros
aspectos constituintes do problema, especialmente aqueles da relao entre pessoas e espaos de circulao. Um regresso no muito longnquo nos leva s cidades prindustriais, maior perodo na existncia da espcie humana, onde a mobilidade era exercida por meio da fora motriz dos animais ou pelo ritmo do caminhar das pessoas. As cidades no eram muito extensas e suas ruas constituam no s local de passagem, mas da conversa, troca e permanncia. Havia ento a possibilidade do encontro e da vida em comunidade em todos os espaos ao ar livre. Com as transformaes decorrentes da Revoluo Industrial, que trouxe nova lgica produtiva e promoveu aglomerao de pessoas em grandes cidades, comeou tambm um processo de mudanas significativas nos padres, modos e formas de circulao urbana. Duarte faz referncia ao projeto de modernizao da Europa (Paris de Haussmann e Barcelona de Cerd) e reflete sobre as relaes
118
identificadas entre circulao urbana e configurao scio espacial das cidades. Segundo ele:
A distino entre a cidade tradicional e na a cidade ruptura moderna fundamenta-se, basicamente,
ocasionada pela introduo da racionalidade industrial na produo do espao. O divisor de gua encontra-se nas grandes transformaes ocorridas na cidades do sculo XIX, quando se consolidam as bases materiais para o surgimento de uma nova cultura urbana, associada a uma nova escala de cidade. (DUARTE, 2006, p. 45)
A partir do sculo XX, tendo como fundamento a introduo da racionalidade na produo dos espaos, o mundo foi apresentado aos postulados do Movimento Moderno que preconizavam, especialmente por meio da Carta da de Atenas, o desprezo pelas e a cidades antigas, do reafirmao modernidade industrial especializao
territrio em espaos fragmentados. No caso da funo Circular a prerrogativa era a introduo do automvel e exerccio ilimitado da velocidade e fluidez. Jane Jacobs (2001) desenvolve uma crtica contundente aos princpios e objetivos que moldaram o planejamento urbano dessa poca e diz que o perodo de evoluo do automvel como transporte cotidiano correspondeu precisamente ao perodo durante o qual o ideal de anticidade foi elaborado arquitetnica, sociolgica, legislativa e financeiramente. Desde ento as cidades continuaram a crescer e os aspectos negativos do processo de urbanizao, tambm com reflexos na mobilidade urbana, foram se enraizando no seio da sociedade, o que nos aproxima do perodo contemporneo.
[...] acrescente-se que a transio da cidade moderna para a cidade contempornea ocorre num tempo marcado pelos efeitos da globalizao da economia capitalista, levada a cabo ao longo das ltimas dcadas, em que se verifica uma brutal concentrao da renda e o agravamento das desigualdades sociais. O fosso econmico e social estabelecido entre as classes dominantes e as classes dominadas se expressa na configurao espacial de cidade contempornea sob a forma de guetos. a
119
cidade das barricadas, das fortalezas amuralhadas, das casamatas, das cidadelas. Nesta cidade, ricos e pobres encontram-se espacialmente segregados (DUARTE, 2006, p. 129)
O processo de urbanizao excludente promoveu a expanso das fronteiras urbanas de forma no planejada. O espraiamento urbano crescimento horizontal - relegou reas afastadas dos centros para assentamentos acesso aos humanos com baixas condies de de habitabilidade para e as servios urbanos, inclusive transportes
populaes de baixa renda. Por outro lado, condicionou aos de maior renda o uso do automvel como alternativa nica de deslocamento. Esse crescimento de horizontal urbanos promoveu e fez com tambm que as aglomeraes necessidades por de agregao tecidos
circulao assumissem grande escala passando a ser objeto de cunho regional. Na publicao Sistematizao do Seminrio de Mobilidade Urbana em Regies Metropolitanas encontramos uma boa definio desse processo:
O crescimento principal de fato se deu por expanso horizontal, ou seja, pela agregao de novos territrios ao tecido urbano, e nesse sentido as possibilidades de expanso maiores apresentavam-se cidades, menos limitadas. que os mais limites Assim, de as sua em Brasil binmio formao aquelas concentram
oportunidades, vizinhas, com
transbordaram os O
jurisdio, envolvendo-se, misturando-se com as cidades Municpios de vizinhos, no do megaconurbaes. e desde a sua processo gnese que urbanizao a marca
confunde-se com o da formao de regies metropolitanas traz concentrao/excluso caracteriza nossa
social, poltica e territorial. (BRASIL, 2004d, p. 8)
As reas centrais, em decorrncia da concentrao de atividades e atrao de pessoas, e os corredores de trfego foram os espaos mais acometidos pelos problemas da circulao motorizada.
120
2.1 Panorama dos transportes

As cidades cresceram e as populaes se concentraram em grandes centros urbanos. Em 1950, 36% da populao brasileira viviam em cidades e em 2005 essa porcentagem atingiu os 82%. Com o aumento da populao, crescimento das cidades e novas formas produtivas veio tambm o aumento do nmero de deslocamentos e a necessidade de velocidade de produo e reproduo constituiu ambiente favorvel para introduo dos veculos motorizados, em especial o automvel. Em 1990 havia mdia de 0,124 veculos por habitante - inclui todos os motorizados - e em 2008 esse nmero passou a 0,283. Vale comentar o exemplo de So Paulo, cidade global, onde nos ltimos 10 anos a populao cresceu 12% e a frota de automveis cresceu 73%. Vemos que no s cresceram a populao, nmero de deslocamentos e veculos motorizados, mas que os automveis, melhor dizendo, as pessoas se deslocando em automveis, tomaram forma de principais protagonistas da mobilidade urbana nesse processo. H uma srie de fatores para caracterizarmos, sem margem de erro, que nosso pas urbano (des)organizado para a circulao por automvel. Por exemplo, desde polticas rodoviaristas de governo Washington Luis: governar construir estradas, passando pelo valor simblico assumidamente elitista, para a at o papel que a indstria Os efeitos automobilstica representa economia nacional.
dessa conjuntura convergiram para que as cidades fossem tomadas de assalto pelos automveis gerando congestionamentos de trnsito como faceta mais visvel desse modelo perverso. A respeito da ocupao de espao, s para no falar de outras externalidades negativas, sabemos que automveis ocupam 58,3% do espao virio e transportam somente 20,5% das pessoas enquanto os nibus ocupam 24,6% do espao e transportam 68,7% do total de passageiros em circulao. Ocorre assim uma verdadeira apropriao privada do espao coletivo que abre caminho para a negao cidade. Duarte, ao falar do perodo do Milagre Econmico dos anos 60 e 70 que ratificou a opo rodoviarista, depe sobre o sucateamento do transporte pblico que hoje um dos fatores que condiciona ao uso do automvel.
121
oferta
de nas
transportes mesma das
pblicos em
no que
ocorreu, crescia a nas
entretanto,
proporo de
demanda. A precarizao do transporte ferrovirio e o desmantelamento principal linhas por de do linhas bonde existentes de cidades brasileiras consagraram o nibus como modalidade transporte as no se pblico para fizeram que a passageiros. das dos boa Lastimavelmente, concesses explorao acompanhar a
nibus do do poder
indispensveis investimentos em mecanismos de controle, parte pblico, prestado assegurassem populao. qualidade servio (DUARTE,
2006, p.24)
Ainda, segundo Nazareno (AFFONSO, 2009) o transporte pblico [...] recebe sem ele, seu primeiro os o golpe, recursos fim dos quando a Constituio Nesse passa a competncia para os municpios investirem e gerirem os transportes pblicos, continua prover houve condizentes. bondes, as contexto, foram ferrovias
sucateadas, e os nibus perderam 20 bilhes de passageiros entre 1992 e 2005. Somados ineficincia investimentos a do esses dos h outros fatores tais que colaboram a o com para a de transporte governos, pblico como escassez
concorrncia
transporte
clandestino e, principalmente, aqueles relacionados com a operao: baixa velocidade operacional por causa dos congestionamentos; tempos de viagens relativamente longos; aumento dos custos operacionais; aumento de tarifas; e maior irregularidade no atendimento. Mas no so s os automveis privados e o transporte pblico as partes nas constituintes de do panorama dos transportes. ganha extrema Historicamente relevncia que nas a o de foram relegados os pedestres, ciclistas e pessoas com deficincia polticas da de transportes. de (CARVALHO, o Hoje aumento Ribeiro pode frota motocicletas que, segundo cresce Carlos mais Henrique
Carvalho muito
2009), de
automveis: 19% a.a. contra 9% a.a respectivamente. Essa realidade mudar rpido padro mobilidade cidades brasileiras, inclusive tambm com reflexos negativos como aumento no nmero de acidentes e na poluio sonora e atmosfrica.
122
Em termos de dados, o Sistema de Informaes da Mobilidade Urbana da Associao Nacional de Transportes Pblicos
50
ANTP -
uma das principais plataformas sobre transportes pblico e trfego urbano no Brasil. Suas informaes so teis para demonstrar que o problema abordagens da e mobilidade polticas pode ter origens s distintas e matrizes e especficas, a depender dos portes de cidades, requerendo, portanto, sensveis diferentes realidades necessidades. Tais transporte fatos mostram e uma viso geral do sobre a decadncia privado. do
pblico
prevalncia
transporte
Cabe
repensar a circulao por automvel e o aumento recente do uso de motocicletas, principalmente no que eles tm de negativo a respeito de emisso de poluentes, acidentalidade no trnsito e ocupao dos espaos das cidades.
3. Poltica
Para evoluo transportes efeitos recente
Nacional
de da
de
Mobilidade
importante Federal o Grupo
Urbana
mencionar a
Sustentvel - PNMUS
contextualizao atuao Em 1968 do foi Governo criado no tema dos para
urbanos.
Executivo
Integrao da Poltica de Transportes GEIPOT que em parceira com a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos EBTU, criada em 1975, foi responsvel pela execuo da poltica federal de transportes urbanos. Desde ento foram elaborados estudos e planos e executados diversos projetos nas mais diversas partes do pas. Em 1991 a EBTU foi extinta e o GEIPOT permaneceu com atividades restritas at sua extino recebendo em 2001. Desde de ento os transportes quando urbanos muito, de vieram forma tratamento maneira pontual,
dissociada das demais polticas de desenvolvimento urbano. O problema do transporte urbano voltou a ser tratado no governo federal em 2000 por meio da criao do Grupo Executivo de Transporte Urbano GTrans ento vinculado Secretaria Especial de
50
Disponvel em: < http://portal1.antp.net/site/simob/default.aspx> Acesso em: 13 de ago. 2010.
123
Desenvolvimento
Urbano
Sedu/PR.
Segundo
Gomide
os
fatos
que
levaram criao do grupo foram:

As mudanas verificadas na dinmica da ocupao urbana no Brasil, com maior crescimento da periferia, que geraram uma demanda de rede de transporte distinta da construda; o crescimento do transporte individual e do transporte coletivo informal; a sobrecarga do sistema virio das cidades, reduzindo a fluidez do trfego e diminuindo a velocidade, o conforto e a regularidade do transporte coletivo; e o elevado nmero de mortes por atropelamento. (GOMIDE, 2008, p. 12)
Essa
motivaes
no
seriam
muito
distintas
daquelas
que
futuramente dariam substncia a formulao da Poltica Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana no escopo do MCid, salvo pelo acrscimo de pontos como os custos sociais, ambientais e econmicos do atual modelo de mobilidade baixa urbana; baixa capacidade institucional de e investimento pblico; integrao setorial,
territorial das polticas urbanas; e fragilidade da regulao dos servios de transporte coletivo. Em 2003, com a criao do MCid, foram reunidas as polticas de desenvolvimento urbano num mesmo rgo com o objetivo de integrar as aes diretamente incidentes sobre as cidades e com a inteno de reverter o processo de urbanizao excludente e combater os passivos da urbanizao acelerada. Como consequncia desse processo foi construda e aprovada a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano PNDU - sob a qual esto integradas como partes constituintes as demais polticas setoriais do MCid. Dos princpios estruturantes da PNDU h um que merece destaque Direito Cidade - por sintetizar a viso integrada dos problemas da cidade. Esse princpio foi assim definido:
Todos os brasileiros tm direito cidade, entendido como direito moradia digna, a terra urbanizada, ao saneamento ambiental, ao trnsito seguro, mobilidade urbana, infra-estrutura e aos servios e equipamentos urbanos de qualidade, alm de meios de gerao de renda e acesso educao, sade, informao, cultura,
124
esporte,
lazer,
segurana
pblica,
trabalho
participao. (BRASIL, 2004, p. 77)
Os princpios e diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel no da 1 o PNMUS da foram Nacional Cidades. coadunados popular Cidades, Caderno 6 das No aos da em do PNDU 2003, MCid, e na e a construdos realizao escopo participao promovida
Conferncia das
referendados pela sua instncia colegiada de natureza consultiva e deliberativa, Conselho poltica setorial foi definida da seguinte forma:
Em sntese, a Poltica por de Nacional forma de Mobilidade a Urbana
Sustentvel urbana
tem
objetivo
promover universal,
mobilidade populao
sustentvel,
brasileira, promovendo aes articuladas entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, com a participao da sociedade. As diretrizes da poltica visam contribuir para o crescimento urbano sustentvel e a apropriao justa e democrtica dos espao pblicos, promovendo e apoiando a circulao segura, rpida e confortvel, priorizando os transportes coletivos e os meios no-motorizados (BRASIL, 2004b, p.51)
3.1 Implementao da PNMUS

A Constituio Federal de 1988 CF, consagrou o municpio como membro integrante do conjunto federativo brasileiro e delegou-lhe autonomia poltica, legislativa, administrativa, financeira e organizativa. Embora os municpios possuam responsabilidade sobre assuntos de interesse local, como o caso do transporte urbano, h competncias comuns entre os demais entes federados, especialmente no mbito da pactuao para implementao das polticas pblicas. atribuio de todos os entes federados zelarem pela guarda da CF, das leis o e das instituies 23, dos democrticas I, alm sociais e de e conservar garantirem o e patrimnio assegurarem pblico, Art. inciso
exerccio
direitos
individuais,
incluindo-se nesse ltimo o direito de ir e vir que definido na Declarao Universal dos Direitos Humanos e incorporado ao status da
125
nossa carta magna. No que diz respeito ao mbito de atuao do MCid, fica definido para pela o CF que competncia urbano, da Unio instituir habitao, diretrizes desenvolvimento inclusive
saneamento bsico e transportes urbanos, Art. 21, inciso XX. Aos municpios compete organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial, Art. 30, inciso V. Os regies integrar Estados da tm e competncia dos residual A com eles e relao compete aquelas instituir para exclusivas Unio por Municpios. de
metropolitanas, a organizao, e prestao ficam artigo 25
aglomeraes o planejamento dos ou por servios a meio
urbanas e a de
microrregies, de funes coletivo entidades pblicos e
constitudas
agrupamentos
municpios
limtrofes,
execuo
pblicas de interesse comum, Art. 25, 3. Com base nesse artigo, a organizao previstas no transporte das consrcios intermunicipal condicionados instituio dos
convnios de cooperao previstos no artigo 241 da CF. No entanto foi a Lei Federal n. 11.107/2005 que representou um grande avano na cooperao federativa:
A Lei n. 11.107, de 2005 instituiu as normas gerais de contratao de consrcios pblicos sanando uma lacuna legal que dificultava a atuao consorciada dos municpios entre si, [...]. Assim, as poucas tentativas de prestao de servios em conjunto por mais de um municpio ficavam que, restritas por sua criao da regio de lei metropolitana lucrativos, articulao de e vez, dependia sua
complementar do estado, ou a associao civil sem fins natureza os privada, que fragilidade dos entes jurdico-institucional somente se prestava a promover a esforos conjuntos municipais. (BRASIL, 2007, p.10)
No nas definies da CF sobre os servios de transportes que se resume adequadamente os assuntos afetos mobilidade urbana. obrigatrio tambm zelar pelo cumprimento dos artigos 182 e 183,
126
Captulo
II
Da
Poltica
Urbana,
da
CF
da
Lei
Federal
n.
10.257/2001, Estatuto da Cidade, que os regulamenta. Do entendimento da PNMUS, a partir dos princpios e diretrizes expostos no Caderno 6, passaram a ser implementadas as estratgias, instrumentos, programas e aes da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana Semob, do MCid por meio de apoio financeiro, tcnico e institucional aos demais entes da federao. Desde 2003 alguns avanos foram alcanados como: (i) execuo do apoio financeiro por meio dos Programas Mobilidade Urbana, PROMOB e PR-TRANSPORTE; (ii) execuo de fomento por meio dos Programas Bicicleta Brasil e Brasil Acessvel; (iii) institucionalizao da discusso do barateamento de tarifas; (iv) atividades de capacitao de corpo tcnico e desenvolvimento institucional; e (v) proposio do Projeto de Lei n. 1.689/2007. As discusses mais recentes que ainda esto em fase de formulao so o apoio s obras de infraestrutura de mobilidade urbana nas cidades sede da Copa 2014 e a segunda etapa do Programa de Acelerao do Crescimento PAC 2.
3.2 Projeto de Lei n 1.657/2007

Vimos que um dos fatores usualmente atribudos ao sucateamento do transporte pblico a ausncia de regulamentao adequada seja por fragilidade institucional ou ausncia e precariedade dos contratos de permisso ou concesso. A Unio, por meio do MCid, encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 1.687/2007, de autoria do Poder Executivo, que Institui as diretrizes da poltica de mobilidade urbana e d outras providncias
51
Esse
PL
foi
encaminhado em agosto de 2007 aps um longo processo de discusso com a sociedade e aprovao do Conselho das Cidades. Em outubro de 2009 uma reviso foi sugerida por entidades ligadas ao Comit Tcnico de Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana que trabalhou e submeteu proposta de alterao ao pleno do Conselho. Desse trabalho resultou a Resoluo Recomendada n. 81 do Conselho das Cidades que recomenda ao MCid o encaminhamento ao Congresso Nacional das propostas de aperfeioamento do PL 1.687/2007.
51
Hoje o PL 1.687/2007 est apensado ao Projeto de Lei 694/1995 que Institui as Diretrizes Nacionais do Transporte Coletivo Urbano e d outras providncias
127
importncia
do
PL
1.687/2007
com
relao
gesto
da
mobilidade no mbito municipal pode ser depreendida da interpretao do Diretor de Regulao e Gesto, poca, Alexandre Gomide:
[...] o entendimento do problema que motivou a formulao das nos diretrizes servios de da poltica de mobilidade quanto urbana na se apoiava tanto na necessidade de uma reforma regulatria transporte urbano mudana institucional no ambiente da mobilidade urbana [...]. Um dos pressupostos do projeto que a existncia de regras claras com instituies adequadas (em contraposio discricionalidade de polticos e burocratas) contribui para a consistncia das polticas do setor, mantendo sua continuidade, estabilidade e coerncia, reduzindo custos de transao. (GOMIDE, 2008, p. 24)
A necessidade de regulao dos servios de transporte pblico se d pela incapacidade do mercado de promover uma soluo que atenda s necessidades de todos. Nesse caso os poderes pblicos devem interferir seja pela proviso direta do servio ou pela regulao das atividades concedidas iniciativa privada.
4.
Possibilidades da arquitetura e urbanismo
Uma corrente adequada as necessidades de trabalhar a mobilidade urbana nas cidades converge retomada dos espaos pblicos pelas e para as pessoas em lugar dos automveis. Veremos que h uma srie de possibilidades no campo da arquitetura e urbanismo. A idia bsica da integrao entre uso do solo e transportes est expressa da seguinte maneira:
La distribuicin espacial de la vivienda, el trabajo, los lugares de compra, los lugares de recreacin, y otras actividades en el deteminan transporte las distancias Alta de viajes de promedios urbano. densidad
poblacin, adems de una mezcla de uso del terreno para varias actividades sociales y econmicas, mantienen las distancias cortas entre orgenes y destinos de los viajes urbanos (GTZ, 2002, p.3).
128
Segundo Silva (2009), as diretrizes bsicas para o tratamento da mobilidade atravs do planejamento urbano so: (i) promover a diversificao de usos de forma a alocar espaos de residncia e trabalho com proximidade a espaos de servios, comrcio e lazer para reduo das necessidades de uso do transporte coletivo e motorizado, (ii) descentralizar equipamentos pblicos de forma a desconcentrar convergncia de pessoas em plos atratores de viagens, (iii) promover de consolidao de novas pessoas em de sub-centros de a de cidade, j a e existentes (iv) e desenvolvimento convergncia ocupao de centralidades centros de forma forma desconcentrar promover dos
vazios
urbanos
otimizar
utilizao
sistemas de transporte existentes e reduzir necessidades de grandes deslocamentos reverso do urban sprawn. Essas diretrizes devem ser consolidadas nos planos diretores e planos de mobilidade urbana de forma a orientar aes para os anos futuros. Os instrumentos urbansticos potenciais so o macrozoneamento, leis de uso e ocupao do solo e regulamentao dos instrumentos do Estatuto da Cidade. Estudos da Unio Internacional dos Transportes Pblicos (UITP, 2002) mostram que quanto menor for a densidade populacional (hab/ha), menor ser a porcentagem de deslocamentos em transporte pblico e no motorizado e maiores sero os gastos dispensados ao setor de transportes europias no e e infraestrutura. dos Estados A GTZ, empresa alem de cooperao para o desenvolvimento sustentvel, mostra entre cidades asiticas, do Unidos. uso Nestas do ltimas, e mais menor espraiadas, existe maior extenso viria, menor porcentagem de uso transporte motorizado, como a maior automvel entre porcentagem de uso do transporte pblico (GTZ, 2002, p. 5). Esses dados exemplificam interdependncia densidade populacional, forma da cidade e uso dos transportes. No campo do desenho urbano, projetos de bairros, loteamentos e revitalizaes, no podemos deixar de incluir espaos para a circulao no motorizada. Para a bicicleta, embora seja veculo e como tal tenha direito de utilizar o espao virio destinado aos automveis, h possibilidades de projeto e implantao de
129
infraestrutura projeto a
em
forma de
de
ciclovias,
ciclofaixas
espaos
compartilhados; em todos os casos deve ser dar especial ateno de respeito e segurana, Para as dimensionamento, pessoas com acabamentos, ou sinalizao paisagismo. deficincia
mobilidade reduzida no se trata mais de sensibilizao, mas sobre o direito reconhecido de ir e vir. Desde 2004, de acordo com o Decreto Federal n. 5.296/2004, em todas as intervenes urbanas, seja de reforma ou construo, deve ser garantida a acessibilidade para as pessoas com deficincia quando e restrio do de mobilidade das de forma a permitir a livre circulao e permanncia com autonomia e segurana. Lembrando que cuidamos trnsito pessoas com deficincia estamos cuidando tambm dos pedestres que geralmente so relegados a segundo plano. Outra possibilidade a utilizao das tcnicas de moderao de trfego que permitem redividir os espaos virios e torn-los atraentes e seguros para os atores da circulao urbana. Por meio de interferncias fsicas possvel reduzir a velocidade do trfego motorizado e promover a reverso de domnios, do automvel aos no motorizados.
5.
Consideraes finais
Vamos entender mobilidade e acessibilidade urbana como partes do urbanismo que dizem respeito a circulao de pessoas e bens nas cidades tendo como substrato o sistema de transporte e como motivao as interfaces com as demais funes urbanas como alocao de habitaes, servios, comrcio, equipamentos pblicos e locais de trabalho. Mobilidade tem relao com continuidade de movimento. Acessibilidade tem relao com facilidade de alcance. Enquanto no mudar a realidade da excluso urbana e no forem enfrentados os problemas reais, como a lgica de mercado aplicada ao transporte pblico, ainda haver excluso de determinadas parcelas da populao no acesso aos transportes e as localidades nas cidades. No Brasil, pas em desenvolvimento, predomina a desigualdade social e isso se reflete tambm no acesso aos meios de transporte. Dados do Movimento pelo Direito ao Transporte (MOVIMENTO..., 2009) indicam que 37 milhes de brasileiros so excludos do sistema de transporte
130
pblico despesas. trnsito
por Sem que
falta so
de
condies com os pela
econmicas de minoria da
para e
arcar
com que
as de usa
contar
custos
poluio
acidentes
provocados
populao
automvel e so pagos por todos da sociedade. Polticas pblicas devem ser, por definio, direcionadas, elaboradas e implementadas pelo bem do pblico em geral. Devem ser no mnimo redistributivas. Reconhecidamente o uso indiscriminado do automvel est na raiz da crise da mobilidade nas cidades. A importncia da indstria automobilstica para a economia do pas representa um dilema que dificulta a mudana desse modelo atual. Apesar de a PNMU fomentar o uso racional, e de no se opor a posse, mas ao uso, a poltica macroeconmica incentiva a todo custo a produo e comercializao, fato que leva ao aumento do nmero de automveis em circulao. Recentemente o Presidente da Repblica declarou: Mas ainda no o pobre que tem carro (referindo-se ao recorde de vendas) e eu quero que o pobre tenha carro tambm.
52
Ento,
que
ns,
prefeitos
governadores, faamos mais ruas. para a introduo de veculos e
Se os governantes continuarem cada vez mais necessidade de
com a lgica de oferecer infraestrutura, haver cada vez mais espao aumentar o espao a eles destinado, como num ciclo vicioso. At o momento que no sobre mais espao para as pessoas. Sobre a PNMU vale destacar trs pontos. O primeiro que a proposio do PL 1.687/2007 representou um ponto de inflexo com relao dos mobilidade a urbana Unio e aos transportes seu pblicos. Como a a competncia de organizar e prestar o servio de transporte coletivo municpios, veio cumprir papel promovendo instituio de diretrizes da poltica nacional de mobilidade urbana e legislando sobre o tema dos transportes, como atribui o inciso XI do artigo 22 da CF. Essa atitude representou uma tentativa de mudana e estabelecimento de regras por meio da construo de um marco legal. Segundo, a Semob passou por mudana de direo em 2005 e isso interrompeu o fluxo de planejamento e execuo antes posto em
52
Discurso do Presidente durante cerimnia de assinatura de contratos para implementao do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro, em 08 de maro de 2010. Disponvel em: < http://www.info.planalto.gov.br/exec/inf_discursosdata.cfm> Acesso em: 13 abr. 2010.
131
andamento.
Tal
fato
um
instrumento
legtimo
do
exerccio
da
democracia que institui continuamente distintos ciclos derivados do sistema poltico. O aspecto negativo dessa prtica que encadeia quebra de rumos, retrabalho e morosidade at que novas diretrizes sejam postas em prtica. Fato que, a exceo do PAC das Cidadessede papel da de Copa 2014 e o anncio do os PAC 2, no entes tivemos avanos para significativos em aes de impacto nos ltimos anos. Terceiro, o apoiar financeiramente demais federados implantao de infraestrutura tem sido desempenhado ainda de forma muito tmida. Exemplo disso a escassez de recursos, baixa execuo de obras e menor aporte de investimentos de comparada s polticas de habitao e saneamento tambm deste Ministrio. Em janeiro de 2010 foram anunciados recursos na ordem de R$7,68 bilhes para investimentos em transportes no PAC das Cidades-sede da Copa 2014 e em maro de 2010 foi lanada a segunda fase do Programa de Acelerao do Desenvolvimento PAC 2 que prev investimentos na ordem de R$24 bilhes para mobilidade urbana e pavimentao. Com a ampliao de recursos direcionados mobilidade urbana podemos estar vivenciando um momento de inflexo na destinao de recursos federais para os transportes. De toda a forma, os R$31,68 bilhes reservados representam muito pouco perto dos R$146,3 destinados para habitao e saneamento apenas no mbito da primeira fase do PAC entre 2007 e 2010 deste artigo, nos
53
. certamente municpios. o estruturante pudemos da mobilidade cabe e
O papel do transporte pblico, tal como sugerido no ttulo acessibilidade Conforme perceber
Unio estabelecer as diretrizes e apoiar aes que estejam alinhadas s mesmas. Ento, ainda que haja a poltica nacional bem definida e em perfeito estado de o estabelecimento pacto federativo no mbito que da a Unio mesma se necessrio efetivar para
capilarize nos demais entes da federao de forma a tornar produtivo e real o processo de transformao da mobilidade urbana nas cidades. Para que a mudana comece a acontecer necessria participao de todos. Desde os cidados que exercem controle social sobre as
53
Informaes disponveis em: <www.cidades.gov.br/conselho-dascidades/biblioteca/ApresPACmiriamcidades.ppt> Acesso em 18 mar. 2010.
132
polticas pblicas e fazem escolha no uso dos meios de transporte disponveis at os governantes de tem a responsabilidade de engrenar a mquina de planejamento, regulao, gesto e operao dos sistemas de transporte e desenvolvimento urbano.
6. Referncia Bibliogrficas
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134
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135
Seo C Ordenamento Territorial, Poltica Regional e Desenvolvimento Municipal
136
A Importncia da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT) para o Desenvolvimento Sustentvel Brasileiro
Jlio Miragaya e Leandro Signori
1. Introduo
Nos ltimos anos, ganhou expresso na sociedade brasileira o reconhecimento a compreenso da necessidade dinmicas de se compatibilizar exige as um formas exame de das ocupao e uso do territrio com as suas potencialidades. fato que das territoriais singularidades destes processos, cujos desdobramentos constroem o espao social e moldam o territrio. A produo do espao tem como suporte fundamental a acumulao de capital, e que o se complementa com condicionantes das de regies polticos, deve do ser seu e sociais, culturais e ambientais, que para atender o interesse da sociedade desenvolvimento uma leve poltica em equilibrado nacional os objeto de regulao estatal. Para um pas com dimenses continentais imprescindvel que ordenamento territrio, conta aspectos normativos
instrumentais. Mas o que exatamente o ordenamento territorial? O que se pretende com ele ? Para que serve e a quem interessa? O ordenamento do territrio Isto um se conceito nova, com deve em em construo, grande parte considerado e aos uma disciplina bastante vrias definies diferentes processos
perspectivas.
diferenciados das experincias polticas de ordenamento territorial dos Estados-Nao. O documento para a base do Ministrio da da Integrao Nacional Nacional, de subsdios elaborao Poltica de Ordenamento
Territorial conceitua ordenamento territorial como a regulao das aes que tm impacto na distribuio - da populao, conservao interesse das para atividades das a segurana produtivas, reas do dos espaos como de de dos ambiental, consideradas
territrio
nacional,
equipamentos - e suas tendncias, assim como a delimitao
137
de territrios, segundo uma viso estratgica, considerando as ofertas e restries, mediante articulao institucional e negociao de mltiplos atores (PNOT, 2006, P. 19). Do ponto de vista jurdico, o territrio a extenso ou base geogrfica do Estado, sobre a qual ele exerce a sua soberania e que compreende todo o solo ocupado pela nao, inclusive ilhas que lhe pertencem, rios, lagos, mares interiores, guas adjacentes, golfos, baas, portos e tambm a faixa do mar exterior que lhe banha as costas e que constitui suas guas territoriais, alm do espao areo correspondente ao prprio territrio (HOUAISS, 2004). E sob uma perspectiva normativa e estratgica, o ordenamento territorial um conjunto de arranjos formais, funcionais e estruturais que caracterizam o espao, associados aos processos econmicos, sociais, polticos e ambientais que lhe deram origem. A atual Constituio Brasileira, promulgada em 1988, definiu como sendo competncia da Unio a elaborao e execuo de planos de ordenamento territorial. O Brasil, entretanto, no dispe de um sistema nacional integrado que possibilite uma ao coordenada no nvel federal e entre os diferentes nveis de governo (federal, estadual convertem e municipal). em aes A realidade sem demonstra uma diversidade e que de a planos, programas e projetos sem articulao, mas que geralmente se isoladas, efeito multiplicador, Unio, os Estados ou os Municpios adotam, causando conflitos nos outros nveis. Foi para evitar esta disperso que a Constituio Federal de 1988 atribuiu Unio a definio de diretrizes ordenao dos instrumentos existentes de uma forma orgnica que e sirvam de referencial para a realizao de processos que visem harmnica entre os diferentes nveis. Uma poltica nacional de ordenamento do territrio em suas mltiplas importncia dimenses, como representa de um desafio, entendendo econmico, a sua instrumento crescimento justia
social e desenvolvimento sustentvel. Em suma, trata-se de conceber uma proposta estratgica para o territrio associada a um projeto de nao.
138
Ao
longo
da
ltima
metade
do
sculo
XX,
vrios
pases
formularam suas polticas nacionais de ordenamento do territrio e criaram rgos que coordenam a interveno no territrio de forma articulada. Todavia o fato de ainda no existir uma poltica nacional de ordenamento territorial no Brasil no significa que no existam instrumentos e mecanismos para o ordenamento territorial. Se considerarmos ser as diversas diversos dimenses poltico-institucional, tais como: Zoneamento Industrial; fsico-bitica, econmica, tecnolgica, social e cultural - podem relacionados instrumentos, Agrcola; Ecolgico-Econmico; Zoneamento Zoneamento
Planos de Bacias Hidrogrficas; Planos Diretores Municipais; Planos Macrorregionais e Mesorregionais, Plano Nacional de Reforma Agrria entre outros. A eficcia de seu funcionamento comprometida, entretanto, pela falta de articulao entre si. Em suma, fica evidente a falta de uma poltica nacional que permita a articulao entre esses instrumentos e a necessidade da criao de um sistema nacional de ordenamento do territrio.
2. Histrico
O debate sobre a necessidade de o Governo Federal assumir de forma coordenada Nossa aes referentes ao ordenamento pela do territrio de nacional remonta dcada de 1980, quando se deu a concepo do Programa Natureza, desenvolvido Secretaria Assessoramento da Defesa Nacional, subordinada ao Gabinete Militar da Presidncia da Repblica. O tema viria a se tornar preceito constitucional em 1988, cujo texto da Carta Magna estabelece, em seu Artigo 21, pargrafo IX: Compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. Em 1990 foi criada a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) e, a ela subordinada, a Diretoria de Ordenao Territorial (DOT), que tinha como atribuies cumprir aquele preceito constitucional. A estratgia bsica da DOT concentrou-se na elaborao de Planos de Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE). A DOT realizou, entre outros, os seguintes trabalhos: eleio e adequao de conceitos e mtodos
139
que orientariam os trabalhos de Zoneamento Ecolgico-Econmico e de Ordenamento Territorial; e Plano de Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia. Em 1999, a SAE foi extinta e as suas atribuies referentes ao ZEE transferidas para o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e, a partir de ento, os ZEEs vm sendo realizados de forma sistematizada e continuada, em parceria com os estados e diversos rgos do Governo Federal. A coordenao das aes de ordenamento territorial no tiveram, contudo, uma clara definio de responsabilidades, no mbito do Governo Federal, sendo por muitos erroneamente considerada coincidente com as atribuies do Econmico. Em 2003, a Lei Federal N 10.683/03, que estabeleceu as atribuies de cada Ministrio, conferiu a responsabilidade sobre o ordenamento territorial ao Ministrio da Integrao Nacional (MI) e ao foi Ministrio atribuda, de da o uma Defesa MI (MD). no Decorridos ano de mais 2004, de o 15 anos da de promulgao da Constituio Federal e com a responsabilidade que lhe iniciou de processo de elaborao proposta Poltica Nacional Ordenamento Zoneamento Ecolgico-
Territorial. No ano de 2005 o MI firmou convnio com o Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da Universidade de Braslia (UnB) e com a Associao Brasileira das Instituies de Pesquisa Tecnolgica (ABIPTI) para a elaborao do Documento base para a definio de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. O objetivo geral do estudo era instituir a base de entendimento conceitual, metodolgica e programtica que orientasse o alcance, a abrangncia e o escopo de formulao e implementao de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. Entre os objetivos especficos, podem ser destacados: a) identificar o espectro de concepes e vises conceituais, metodolgicas e programticas que informam as abordagens interesse e de ordenamento territorial e as do de parte de agentes entre governamentais e privados no Brasil; b) identificar os campos de atuao c) especficos o relaes regional Ministrio funcionais e da ordenamento territorial; territorial, desenvolvimento papel planejamento Integrao
identificar
140
Nacional como articulador de diferentes esferas de poder; d) definir a PNOT como uma poltica de Estado e no apenas de Governo. Em 2007, tendo este documento como base, o Governo Federal instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) com a atribuio de elaborar a PNOT. O GTI, coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e tendo o Ministrio da Integrao Nacional como secretaria executiva, era integrado ainda pelo Ministrio da Defesa; Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Ministrio das Cidades e Ministrio de Minas e Energia. Em dezembro do mesmo ano o GTI concluiu a elaborao da minuta do Projeto de Lei que institui a PNOT, que foi encaminhada Casa Civil da Presidncia da Repblica para apreciao e posterior encaminhamento ao Congresso Nacional, o que ainda no ocorreu.
3. As bases da poltica
O Territorial objetivo a geral da e Poltica Nacional de de Ordenamento de promoo articulao instrumentos
ordenamento do uso e ocupao racional e sustentvel do territrio nacional, ou seja, direcionar o uso e a ocupao do territrio em suas vrias possibilidades. melhor As suas diretrizes bsicas so: a) no propiciar uma melhor distribuio da populao no territrio; b) propiciar uma distribuio das atividades econmicas territrio; c) gerar uma maior racionalidade econmica no uso e ocupao do territrio, buscando explorao das potencialidades e maior produtividade; pblicos os d) melhorar a qualidade dos ambiental; bsicos, de e e) melhorar a qualidade de vida (maior acesso terra, ao trabalho, aos servios definidos etc.).Para eixos efeito estudos a) o foram uso e seguintes temticos: padro
ocupao do territrio e as principais tendncias de transformao; b) avaliao dos impactos de polticas, planos e programas no uso e ocupao do territrio; c) a contribuio de experincias internacionais e nacionais de ordenao do territrio; d) avaliao dos impactos da logstica e de grandes projetos privados no uso e ocupao do territrio; e) espaos geogrficos sob poder pblico; e) avaliao do aparato institucional e jurdico-legal na perspectiva da PNOT.
141
4. Instrumentos de ordenamento territorial

Um dos principais objetivos do Documento base para a definio de uma Poltica dos pblicas, de Nacional diversos planos, do de Ordenamento e Territorial foi a que a identificao polticas poltica instrumentos programas territrio setoriais, outros Pas compreendendo
instrumentos no
impactam o territrio. Conforme j visto, a inexistncia de uma ordenamento de no significa e inexistncia desses instrumentos. So apresentados em seguida um rol exemplificativo sistemas, polticas, planos programas identificados como de destacado impacto no territrio, e que podem ser considerados como instrumentos de ordenamento territorial: Sistemas: Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC); Sistema Nacional de Recursos Hdricos, Sistemas de Municipais de Planejamento entre outros. Polticas Setoriais: Poltica Nacional Desenvolvimento Regional (PNDR); Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA); Poltica de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PDRS); Poltica Nacional de Recursos Urbano Hdricos (PNRH); de Poltica Defesa Nacional Nacional; de Desenvolvimento Martima (e Plano seus de de (PNDU); Poltica Polticas
Nacional e para os Recursos do Mar; Planos instrumentos Recursos setoriais: de gesto Planos de e do Diretores Bacias Municipais Plano territorial urbana); Nacional
Hdricos;
Planos
Hidrogrficas; Plano
Desenvolvimento Territorial Sustentvel Planos Sustentvel Plano de macrorregionais (PAS); do Plano de Desenvolvimento sub-regionais: do de Centro-Oeste (PDSA); Plano Amaznia (PDNE); de Plano Desenvolvimento Nordeste
(PDCO);
Desenvolvimento
Semi-rido
Desenvolvimento
Regional Integrado (PDRI); Plano BR-163 Sustentvel Planos setoriais: Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT); Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA); Plano Nacional de Energia (PNE). Programas com rebatimento territorial: Programa de Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento; Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico; Programa de Apoio s Comunidades Quilombolas; Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF); Programa
142
Nacional de Apoio a Agricultura Familiar (PRONAF); Programa Nacional de Microbacias Hidrogrficas e Conservao de Solos na Agricultura; Projeto Programa de de Gesto Ambiental Rural (GESTAR); da Programa Produo de reas Especiais e Corredores Ecolgicos; Programa de Agendas 21 Local; Desenvolvimento Socioambiental Familiar Rural (PROAMBIENTE); Programa de Regionalizao do Turismo; Programa Luz para Todos; Programa Especial de Desenvolvimento do Entorno do Distrito Federal (PRORIDE); Programa de Desenvolvimento Social da Faixa de Fronteira; Programa da Sustentabilidade de Espaos SubRegionais (PROMESO); Programa de Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies Sustentvel (PROMOVER); do Programa de Desenvolvimento Programa de Integrado Incentivo e Semi-rido (CONVIVER);
Irrigao e Armazenagem (MODERINFRA); Programa de Modernizao da Agricultura e Conservao de Recursos Naturais (MODERAGRO); Programa de Desenvolvimento do Agronegcio (PRODEAGRO); Programa de Apoio ao Fortalecimento (PROGEREN); a da Capacidade de de Gerao Financeiro Programa de de a Emprego e Renda em a Programa em Apoio Investimentos Financeiro
Ferrovias nas Regies Norte e Nordeste; Programa de Apoio Financeiro Investimentos Biodiesel; Apoio Investimentos em Fontes Alternativas de Energia Eltrica no mbito do PROINFRA; Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica; Programa de Fortalecimento e Modernizao das Entidades Filantrpicas de Sade e Hospitais Estratgicos Integrantes do Sistema nico de Sade SUS; Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR); Programa de Arranjos Produtivos Locais. Fundos: Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (FUNTTEL); Fundos Constitucionais de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), do Nordeste (FNE) e do Norte (FNO); Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA); Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE); Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA); Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT); Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS); Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND).
143
5. Diagnstico do territrio brasileiro nas diversas dimenses

No processo de elaborao da PNOT, o ponto de partida foi a identificao das principais questes com forte expresso no territrio, agrupadas em distintas dimenses, a seguir relacionadas:
a) Poltico-institucional:
A principal constatao foi forte desarticulao e disperso da ao do Estado na gesto integrada do territrio, muito embora seja um problema que nos anos recentes vem sendo combatido com relativo sucesso. Devem ser citadas tambm a desarticulao entre as polticas geram setoriais com impacto territorial, e agravada so focos por de estratgias conflitantes de polticas pblicas, que, muitas vezes, expectativas por projetos governamentais conflitos territoriais e as dificuldades para o Estado, na promoo da integrao espacial dos fluxos econmicos.Ressalta-se ainda que os novos ritmos e localizaes de atividades econmicas, articuladas em redes logsticas visando competio internacional, colocam em xeque a capacidade do Estado nacional promover a integrao espacial dos fluxos.
b) Econmica:
A anlise do quadro atual brasileiro aponta uma forte concentrao espacial das atividades econmicas ao longo do litoral, nas reas metropolitanas e nas regies Sudeste e Sul, visto que cerca de 70% do PIB produzido numa rea extremamente reduzida do pas, enquanto a maior parte do territrio nacional ocupada por municpios que contribuem muito pouco riqueza nacional, conforme demonstrado na Figura 01.
c) Logstica:
O de atual mapa brasileiro revela ou territrios que so dominados por grandes empresas que incorporam, submetem ou excluem os territrios grupos sociais pela menos de poderosos grandes substancialmente e que impactados ao corporaes empresariais
interferem na condio de ocupao de segmentos sociais diversos. Outro marco a oposio e disparidade entre a logstica das grandes empresas e da produo familiar, ou seja, a geopoltica da
144
corporao baseada na logstica, que lhe atribui grande velocidade de crescimento e expanso territorial, contrape-se geopoltica da pequena social. e mdia produo, gerando fortes conflitos e excluso
Figura 01: Distribuio do PIB nos municpios Fonte: Documento base para a definio da PNOT (2006)
Ademais, observa-se uma forte concentrao da malha rodoviria na faixa litornea acima da concentrao das atividades econmicas, sendo a malha de transportes relativamente densa nas regies Sudeste, Sul e Nordeste, mas precria nas regies Centro-Oeste e
145
Norte, em proporo abaixo da real participao destas regies na produo de produtos agrcolas e industriais, conforme demonstrado na Figura 02.
Figura 02: Rodovias e densidade de populao Fonte Documento base para a definio da PNOT (2006) A malha ferroviria possui uma distribuio desigual e mal explorada, com a participao da ferrovia na matriz de transportes brasileira ainda pequena; problemas de malha segmentada; diferenas e insuficincia de bitola; carncia de reas de armazenagem, de alimentao retro-portuarias e terminais de transbordo afetam a produtividade do modal ferrovirio, prejudicada pela ausncia de grandes e regulares volumes de trfego. Em relao ao transporte fluvial, observa-se uma baixa explorao da navegao hidroviria no territrio nacional, com o modal fluvial muito pouco utilizado no pas, tendo maior relevncia
146
na Bacia Amaznica, onde usado para o transporte da carga geral da produo regional e a circulao de populao de baixa renda. A extenso territorial e a tropicalidade do Brasil, deveriam atribuir circulao fluvial um papel de destaque, o que no ocorre. Nota-se tambm uma distribuio desigual da infra-estrutura de armazenagem no territrio nacional. A localizao dos pontos de estocagem da produo em boa parte encontra-se distante das reas produtoras, reduzindo a competitividade de diversos produtos. Quanto infra-estrutura de comunicaes, ocorre disparidades na distribuio territorial das redes de informao a longa distncia o litoral permanece como o eixo principal do Pas, onde todas as redes se concentram (Figura 03).
Figura 03: Redes de informao Fonte: Documento base para a definio da PNOT (2006)
147
Tambm se verifica acentuada discrepncia espacial crescente entre regies est produtoras se e consumidoras com potencial de energia de origem Norte e hidreltrica. A ampliao da gerao nas regies Sudeste, Sul e Nordeste 04). Por fim, observa-se insuficincia de uma infra-estrutura de logstica orientada para a integrao continental. Desta forma o quadro geral por macrorregio pode ser assim resumido: a) Sul/Sudeste: redes densas, sobretudo no Estado de So Paulo; b) Nordeste: densa no litoral e esparsas no serto; c) Centro-Oeste: densa no eixo Braslia Goinia Cuiab / regies perifricas dominam vias sem asfalto; e d) Amaznia: redes restritas a alguns eixos (Transamaznica) / completamente ausente no norte e parte ocidental. esgotando, nas regies Centro-Oeste, implicando em extensas linhas de transmisso (Figura
148
Figura 04: Energia e densidade de populaoFonte: Documento base para a definio da PNOT (2006)
d) Fundirio-territorial:
O territrio nas brasileiro regies entre as apresenta ainda com forte e concentrao contrastes populacional (Figura 05). litorneas, regies acentuados
socioeconmicos
Sul-Sudeste
Norte-Nordeste
Figura 05: Densidade de populao 2000 Fonte: Documento base para a definio da PNOT (2006)
149
De
todo
modo,
vem
ocorrendo
um
contnuo
processo
de
deslocamento da populao em direo s regies Norte e Centro-Oeste (Figura 06).
Figura 06: Variao da populao entre 1970 e 2000 Fonte: Documento base para a definio da PNOT (2006) Observa-se tambm forte assimetria na distribuio de funes urbanas entre as redes de cidades do Sul-Sudeste e Norte-Nordeste. O Pas ainda convive com um quadro de acentuados conflitos fundirios pela propriedade e controle do territrio, com forte predominncia da grilagem e violncia como na forma de apropriao Ocorre e controle conflitos fundirio, particularmente Amaznia. tambm
150
entre
os
organismos
governamentais
em
relao
destinao
do
territrio.
e) Ambiental:
O modelo de uso e ocupao do territrio brasileiro tem se revelado ambientalmente insustentvel, com forte desmatamento ao longo dos eixos de expanso da fronteira agropecuria. A Figura 07 apresenta os principais ecossistemas nacionais e a localizao das unidades de conservao segundo o Sistema Nacional de Unidades de Conservao e a Figura 08 apresenta a delimitao no territrio das unidades de conservao e terras indgenas.
Figura 07: Ecossistemas e Sistema Nacional de Unidades de Conservao. Fonte: Documento base para a definio da PNOT (2006)
151
Figura 08: Unidades de Conservao e Terras Indgenas Fonte: Documento base para a definio da PNOT (2006)
Os
principias do a) Pas, o
problemas desmatamento
que da
afetam na Amaznia
os e
principais 09, do podem
domnios ser assim b) as
ecolgicos enumerados:
apresentados
Figura
Cerrado;
ameaas de drenagem e de poluio do Pantanal; c) a desertificao do Nordeste interior; d) os desabamentos na Serra do Mar e e) o desflorestamento dos ltimos resqucios de Mata Atlntica.
152
Figura 09: Limites e ameaas
Fonte: (2006)
Documento
base
para
definio
da
PNOT
Figura
10
sintetiza os
conjunto
das
situaes do
territoriais
descritas
apresentando
principais
motores
desenvolvimento
brasileiro.
153
Figura 10: Motores do desenvolvimento. Fonte: Documento base para a definio da PNOT (2006)
6. Consideraes Finais
Nesta primeira dcada do sculo XXI, o Brasil ingressou em um novo ciclo de crescimento econmico, bem como em um processo de reconstruo perodo do Estado O Brasileiro, aps o desmonte parcial do neoliberal. planejamento governamental setorial
154
redescobriu o territrio, produzindo um conjunto variado de planos, programas e projetos de mdio e longo prazo com efetiva influncia nos territrios demarcados em que incidem as suas polticas. Sabe-se que o capital se movimenta para a aceleradamente, intensificao da conquistando sua e transformando regies acumulao,
sobretudo o agronegcio, o que recomenda uma presena efetiva do planejamento governamental. A gesto do territrio dialoga no apenas com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, mas tambm com todas aquelas polticas setoriais e macroeconmicas capazes de produzir efeitos territoriais importantes. O gigantismo territorial brasileiro e a necessidade de desconcentrao de riqueza e populao exigem das polticas de ordenamento territorial uma vinculao com as polticas de planejamento regional. Reconhece-se, territorial (PAS), plano do portanto, com a de uma nova fase de no planejamento planos, o de Pas, elaborao diversos
particularmente na regio Amaznica: o Plano Amaznia Sustentvel estratgico desenvolvimento para as macrorregional; em fase Macrozoneamento da Amaznia Legal e os planos de desenvolvimento regionais sustentveis (PDRS) sub-regies recepo de grandes projetos de infra-estrutura ou economicamente deprimidas, tais como o PDRS da rea de Influncia da rodovia BR163; o PDRS do Xingu (rea de influncia da UHE de Belo Monte); o PDRS do Arquiplago do Maraj; o PDRS do Meio-Norte e o previsto PDRS do Sudoeste da Amaznia (rea de influncia das UHEs de Santo Antnio e de Jirau). Mas a inexistncia no Pas ainda de uma poltica de ordenamento com o papel territorial flagrantemente contraditria
exercido de principal protagonista do projeto de integrao sulamericana, o que tem implicado em um processo de maior integrao econmica e a construo de infraestruturas compartilhadas sem o planejamento adequado do uso e da ocupao do territrio. Aliado a experincias nacionais mais avanadas de ordenamento territorial, como a da Venezuela, o nosso pas poderia, ou melhor, deveria contribuir para o ordenamento territorial da Amrica do Sul.
155
Dessa forma, no obstante j terem os Ministrios da Integrao Nacional e da Defesa coordenado o processo de elaborao da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial e encaminhado Casa Civil da Presidncia da Repblica, no h um debate nacional instaurado sobre a proposta da PNOT. O retardamento da ao governamental no que se refere ao envio do projeto de lei ao Congresso Nacional, est em flagrante respeito descompasso s com a conjuntura internacional avanadas de no que diz diversas experincias ordenamento
territorial.
7. Referncias
HOUAISS, Antnio. Dicionrio eletrnico Houaiss da lngua portuguesa. 1.0 5 Edio, 2004. MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Documento base para a definio de uma poltica nacional de ordenamento territorial. Braslia, 2006. MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Para pensar uma poltica nacional de ordenamento territorial. Braslia, 2005. RCKERT, Aldomar A. A Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, Brasil. Uma poltica territorial contempornea em construo. Scripta Nova. Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2007, vol. XI, nm. 245 (66). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-24566.htm> RUCKERT, A. A. O processo de reforma do Estado e a poltica nacional de ordenamento territorial. In: Para pensar uma poltica nacional de ordenamento territorial. Braslia: Ministrio da Integrao Nacional, 2005 p. 31-40.
156
ANEXO - MINUTA DO PROJETO DE LEI. Institui a Poltica Nacional de Ordenamento
Territorial e d outras providncias Art. 1

Fica instituda a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial PNOT, com fundamento nos arts. 21, 23 e 43 da Constituio, visando promoo e articulao de instrumentos de ordenamento do uso e ocupao racional e sustentvel do Territrio Nacional, de acordo com os objetivos, princpios, diretrizes e estratgias estabelecidos nesta Lei.
Dos Objetivos Art 2

A Poltica Nacional de Ordenamento Territorial visar os seguintes objetivos: I a garantia da soberania, com a preservao da integridade territorial, do patrimnio e dos interesses nacionais; II a promoo da qualidade de vida e de condies favorveis ao desenvolvimento ambientais; III a integrao e a coeso nacionais, reduzindo as desigualdades regionais, valorizando as potencialidades econmicas e as diversidades scio-culturais e ambientais do territrio nacional; IV fortalecer a integrao do Brasil com os pases sul-americanos, contribuindo para a estabilidade e o desenvolvimento regionais; V fortalecer o Estado nas reas de faixa de fronteira, guas jurisdicionais e espao areo, propiciando o controle, a articulao e o desenvolvimento sustentvel; VI orientar a racionalizao, a ampliao e a modernizao do sistema logstico fsico do territrio brasileiro; VII promover a justia social e a reduo de conflitos no uso e ocupao territorial; das atividades econmicas, sociais, culturais e
157
VIII como IX
promover
a de uma
gerao tomada rede
e de
integrao deciso de e
de de
conhecimento articulao de portes
multitemtico, nas diversas escalas, para o ordenamento territorial instrumento estruturar intersetorial; e integrada cidades diversificados no territrio nacional.
Art. 3
Para os efeitos desta Lei, definem-se como: I Territrio Nacional, a extenso geogrfica sobre a qual o Estado exerce sua soberania, incluindo o Mar Territorial, Plataforma Continental e Zona Econmica Exclusiva, com extenses definidas de acordo com a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, promulgada pelo Decreto n. 1.530, de 22 de junho de 1995; II Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, a poltica de Estado exercida e por de meio de um conjunto de aes entre polticoos entes administrativas planejamento concertadas
federados para o uso sustentvel dos recursos naturais e a adequada ocupao do territrio em funo de suas caractersticas biofsicas, scio-econmicas, culturais e poltico-institucionais;
Dos Princpios Art. 4

A Poltica Nacional de Ordenamento Territorial observar os seguintes princpios: I Soberania Nacional e integridade territorial; II solidariedade intergeracional, garantindo s geraes atual e futuras um territrio ordenado, de maneira a valorizar as potencialidades econmicas, sociais, ambientais e culturais locais e regionais; III incluso social e promoo da cidadania; IV participao social na gesto do territrio; V sustentabilidade scio-ambiental;
158
VI cooperao e coordenao entre os entes da Federao, sem prejuzo das respectivas autonomia e competncia; e VII respeito biodiversidade, geodiversidade e diversidade cultural. Pargrafo utilizao nacional. VIII Promover a articulao e cooperao entre os entes federados na gesto do ordenamento fundirio do patrimnio nacional, considerando a diversidade dos territrios, seu patrimnio cultural e natural e as diferentes formas de organizao social e produtiva; IX Promover a destinao ordenada do estoque de terras pblicas, centrando no direito fundamental de acesso terra com prioridade para as aes de reforma agrria, visando o acesso democrtico, o desenvolvimento atendendo os sustentvel, interesses a conservao e a preservao, econmicos e sociais, ambientais, nico. das A PNOT observar os critrios segurana e condies do de reas indispensveis territrio
estratgicos do Pas; X Promover a interiorizao da ocupao do territrio nacional, visando desconcentrao da propriedade da terra e seu uso sustentvel; XI - Promover a destinao ordenada dos espaos fsicos em ambiente aquticos; XII Incorporar a dimenso ambiental nos processos de planejamento governamental territorial; XII Estimular a integrao e a criao de infra-estrutura, dos equipamentos e dos servios urbanos e sociais; XIV - Estimular a integrao dos mercados intra e inter-regionais e nacional, mediante o incremento da acessibilidade, a reestruturao e o redimensionamento dos sistemas de comunicao e estrutura de abastecimento, XV Promover da da a do comercializao utilizao Pas, de das em e do uso otimizado da multie a de modalidade nos transportes; potencialidades atendimento s distribuio energticas necessidades das expanso infra-estrutura, e nas polticas pblicas de uso e ocupao
desenvolvimento
melhor
atividades
159
produtivas e de melhor aproveitamento das oportunidades e vocaes regionais; XVI - Promover a gerao de conhecimento do potencial em recursos naturais da biodiversidade e da geodiversidade em prol dos interesses nacionais; XVII - Articular a PNOT e os Planos de Ordenamento Territorial a uma poltica nacional de desenvolvimento urbano de modo a promover a reduo das desigualdades scio-territoriais; XVIII Garantir os interesses das populaes socialmente vulnerveis e dos povos e comunidades tradicionais nos processos de ocupao, vivncia e uso do territrio, articulando bens e servios j existentes e a implementao dos que se fizerem necessrios; XIX Valorizar as identidades territoriais, tradicionais e regionais com respeito diversidade; XX - Garantir s populaes locais o acesso ao conhecimento das potencialidades econmicas do territrio; XXI Considerar aes em que todos os planejamentos para o para o Ordenamento da Defesa Territorial Nacional; XXII - Identificar as reas Indispensveis Segurana do Territrio Nacional.(art 91, 1, III, da CF); XXIII XXIV XXV Buscar Promover Promover o a o articulao com os das planos redes e de entre programas cidades cidades de de de ordenamento territorial dos pases vizinhos. fortalecimento das centralidade mdia. fortalecimento relaes pequeno porte e os ncleos urbanos de apoio rea rural. XXVI - Estimular o planejamento e a gesto integrados das reas metropolitanas e das grandes aglomeraes urbanas; concorram fortalecimento
Das Estratgias Art. 5

A PNOT adotar as seguintes estratgias para implementar as suas diretrizes:
160
I Na dimenso poltico-institucional: a) Promover mltiplos a articulao atores e institucional instncias e a negociao de entre a decisrias, modo
compatibilizar interesses e reduzir conflitos na ocupao e no uso do territrio e de seus recursos; b) Promover a adequao e a racionalizao das diversas fontes de financiamento ordenamento Promover garantir a o do de polticas pblicas que em incidam sobre com o as o a territrio nacional, conformidade
diretrizes desta Lei; c) gesto territorial das participativa diretrizes envolvendo Lei, Estado, o setor produtivo e a sociedade civil, de forma a cumprimento desta descentralizao administrativa e o controle social; d) Estimular, no mbito do ordenamento territorial, a cooperao com os pases vizinhos na gesto de reas contguas; e) Observar os princpios e as diretrizes da PNOT nas decises de investimento dos acordos firmados pelo Brasil para a integrao sul americana; II - Na dimenso urbana: a) Articular a rede urbana pela dinamizao das cidades de centralidade mdia; b) Estimular a articulao de consrcios municipais para promover polticas integradas de ordenamento territorial; e c) Promover o fortalecimento de redes equilibradas de cidades, de diferentes integrados. III - Na dimenso rural: a) Garantir polticas pblicas de suporte ao desenvolvimento rural com enfoque nas dimenses da sustentabilidade: econmica, social, poltica, cultural, ambiental e territorial; e b) Fomentar alternativas tecnolgicas e estratgias territoriais de suporte social, econmico, organizacional, institucional e poltico ao desenvolvimento rural. portes, bem como seu planejamento e gesto
161
IV Na dimenso econmica: a) pesquisa Apoiar e o fortalecimento e a e disseminao de inovao de plos de desenvolvimento (P&D) tecnolgica,
priorizando as regies deprimidas e estagnadas; b) Estimular investimentos em arranjos e cadeias produtivas determinantes para o desenvolvimento sustentvel de regies menos dinmicas; c) em Priorizar o desenvolvimento das atividades econmicas economicamente deprimidos, considerando as territrios
potencialidades locais e a rigidez locacional; d) Promover a articulao e criao de instrumentos econmicos de apoio desconcentrao territorial da atividade produtiva, tais como linhas de crdito especiais e incentivos fiscais; e) Apoiar e o fortalecimento e a disseminao priorizando de as aes de qualificao capacitao profissional, regies
deprimidas e estagnadas. V Na dimenso fundiria: a) Estabelecer critrios e prioridades para o tratamento de conflitos reforma do uso em terras pblicas destinadas colonizao de e agrria, terras indgenas, remanescentes quilombos,
terras arrecadadas,unidades de conservao e reas com potencial minero-energtico; b) Considerar como reas prioritrias para a implantao de polticas pblicas de reforma e reordenamento agrrio das terras pblicas com ecossistema alterado; c) d) Articular Adotar a gesto de fundiria na Amaznia Legal com os sistemas de monitoramento, proteo e vigilncia; modelos desenvolvimento sustentvel para destinao e/ou preservao das reas florestadas, compatibilizandoos com as necessidades econmicas do pas e com o desenvolvimento socioeconmico das populaes impactadas por esta destinao; e) Realizar o ordenamento das fundirio para fins das de locais terras reforma e pblicas, agrria, destinando-as regularizao prioritariamente fundiria
comunidades
tradicionais,
162
reconhecimento
de
reas
indgenas,
remanescentes
de
quilombos,
preservao de reas florestadas, unidades de conservao, ambientes aquticos e explorao minero-energtico; f) fomentar a utilizao de geotecnologias de forma integrada para atender as necessidades de ordenamento fundirio do Pas e aos interesses da soberania e da segurana nacionais. VI Na dimenso ambiental: a) Articular a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial com os instrumentos de poltica ambiental e de uso e ocupao do territrio. VII Na dimenso da infra-estrutura a) Construir que e mecanismos incorporem integrar visando a o intergovernamental b) Aprimorar de e logstica: de as coordenao diretrizes da intra PNOT fsico e no do das
planejamento e nas decises dos investimentos em infra-estrutura; sistema excelncia logstico e a territrio brasileiro, integrao
infra-estruturas
transporte,
energia,
minerao,
comunicaes,
armazenagem e redes de informao; c) Estimular a eficincia, a economicidade, a melhoria e a ampliao d) e) da infra-estrutura a a do Pas, dos as observando recursos polticas as polticas da de setoriais, em suas diferentes escalas, e os objetivos da PNOT; Garantir Promover identificao articulao entre naturais setoriais biodiversidade e da geodiversidade; e defesa e de mobilizao nacional para o desenvolvimento da infraestrutura e logstica nacional. VIII Na dimenso scio-cultural: a) Proceder a aes de ordenamento territorial compatveis com os direitos das populaes vulnerveis e dos povos e comunidades tradicionais aos processos de ocupao e uso do territrio; b) Apoiar a preservao de memria e do patrimnio histricocultural;
163
c)
Apoiar
iniciativas
de
acesso
ao
conhecimento
das
potencialidades locais do territrio s populaes vulnerveis e aos povos e comunidades tradicionais; IX Na dimenso da defesa e das relaes internacionais: a) Aprimorar a vigilncia, o controle e a defesa das fronteiras, das guas jurisdicionais e do espao areo do Brasil, por meio da integrao das aes dos diversos rgos governamentais envolvidos; b) Cooperar com outros paises no desenvolvimento e na prestao de servios relacionados vigilncia e navegao martima, area e fluvial; c) Aumentar a presena do Estado na Amaznia brasileira e guas jurisdicionais brasileiras; d) Implementar aes para desenvolver e integrar as regies norte e centro-oeste, com apoio da sociedade, visando, em especial, ao desenvolvimento e vivificao da faixa de fronteira; e) Aprimorar e integrar o sistema de gesto das terras do patrimnio fundirio da Unio na Amaznia ao Sistema de Proteo da Amaznia (SIPAM); f) Complementar e manter atualizado o mapeamento topogrfico terrestre e nutico do territrio nacional; g) Garantir a implantao de instalaes militares em reas pblicas do Territrio Nacional no interesse da Defesa Nacional; h) Integrar os esforos governamentais, reduzindo conflitos de competncia nos mbitos federal, estadual e municipal, em relao destinao do territrio; i) Estimular a adequao da legislao sobre a aquisio de terras por estrangeiros aos interesses da Segurana do Territrio Nacional e s prioridades de desenvolvimento do Pas, e garantir, nos acordos internacionais, a plena capacidade do Estado brasileiro em regulamentar a questo; j) Estimular o uso e a ocupao da faixa de fronteira, bem como o desenvolvimento de atividades econmicas de forma sustentvel nessas reas.
164
Da Coordenao das Competncias Art. 6

As competncias para a definio de estratgias de ordenamento territorial sero coordenadas na implementao da PNOT a partir das seguintes escalas: I na escala nacional e regional, pelo exerccio da competncia da Unio para elaborar e executar planos nacional e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social, determinada pelo art. 21, IX da Constituio; II na escala estadual, pelo exerccio da competncia dos Estados determinada pelo art. 25 da Constituio, alm da que constar em lei federal; e III na escala municipal, pelo exerccio da competncia dos Municpios determinada pelos arts. 30 e 182 da Constituio, alm da que constar em lei federal. Pargrafo nico. planos nacional, ordenamento Para a implementao da PNOT, sero elaborados regionais, os estaduais quais, em e do Distrito Federal de suas respectivas escalas,
territorial,
devero ser apreciados pelos Conselhos do SISNOT.
Do Sistema Nacional de Ordenamento Territorial Art. 7

Fica criado o Sistema Nacional de Ordenamento Territorial SISNOT com o objetivo de promover a coordenao e a articulao institucional das polticas pblicas setoriais e dos instrumentos de regulao com relevante impacto territorial operados pelos entes federados.
Art. 8
O SISNOT ser composto por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do DF e dos Municpios com competncias relativas ao ordenamento territorial Federal de e pelos Conselhos Nacional, bem Estaduais como e do Distrito Ordenamento Territorial, pelos colegiados
165
municipais
destinados
definir
poltica
de
expanso
do
desenvolvimento urbano. Pargrafo nico. A participao nos Conselhos de que trata o caput ser considerada prestao de servio de relevante interesse pblico e no ser remunerada.
Art. 9
Fica criado no mbito do Ministrio da Integrao Nacional o Conselho Nacional de Ordenamento Territorial CNOT, integrado pelos seguintes membros: I representantes dos Ministrios e Secretarias da Presidncia da Repblica com atuao no ordenamento territorial; II III representantes representantes indicados de pelos Conselhos das Estaduais e do e Distrito Federal de Ordenamento Territorial; entidades classes patronal trabalhadora e demais organizaes da sociedade civil. Pargrafo nico. O regulamento dispor sobre a composio e a forma de indicao e nomeao dos representantes. VI analisar e sugerir propostas de alterao da legislao pertinente ao ordenamento territorial; e VII propor diretrizes para a implementao dos planos nacional e regionais de ordenamento territorial, aplicao de seus instrumentos e atuao do SISNOT.
Pargrafo nico. A Secretaria Executiva do CNOT ser exercida pelo Ministrio da Integrao Nacional. Art. 11
Os Estados e o Distrito Federal devero constituir conselhos estaduais e distrital de ordenamento territorial, facultado a estes entes estabelecer sua composio e competncias.
Art. 12 Compete ao CNOT:

166
I assessorar os rgos da unio com atribuio de elaborar e executar planos nacional e regionais de ordenamento territorial nas questes que lhe forem demandadas; II apreciar os planos nacional, regionais, estaduais e distrital de ordenamento territorial e sugerir propostas de alterao ao rgo competente; III promover a articulao com vistas os e compatibilizao elaborao de e das polticas dos do pblicas IV setoriais, implementao e ocupao
planos nacional e regionais de ordenamento territorial; manifestar-se da unio com sobre conflitos de uso e territrio que lhe forem demandados e encaminhar sua apreciao aos rgos atribuio elaborar executar planos nacionais e regionais de ordenamento territorial; V apreciar e manifestar-se sobre as questes que lhe tenham sido encaminhadas pelos Conselhos Estaduais e do Distrito Federal de Ordenamento Territorial;
Dos Instrumentos da PNOT Art. 13

A PNOT ser implementada por meio da articulao institucional dos instrumentos territoriais tcnicos de e regulao, econmicos, fiscais, financeiros, poltico-institucionais,
operados pelos rgos federais, estaduais, do DF e municipais, compreendendo polticas, planos, programas e fundos pblicos. Pargrafo nico. Os Conselhos do SISNOT, para efeito de subsidiar a elaborao dos planos territoriais de sua competncia, levaro em considerao os planos setoriais com impacto territorial. Articular os planos de ordenamento territorial e os planos diretores, quando da elaborao ou reviso destes pelos municpios; (levar para o final do PL - valendo) Articular a rede urbana a partir das diretrizes e princpios de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano; (valendo, desde que exista a PNDU juntar com o anterior final do PL).
167
Cinquenta anos de Polticas Pblicas Federais de Desenvolvimento Regional no Brasil

Kelson Vieira Senra Este estudo tem como referncia inicial o entendimento de Diniz e Crocco segundo o qual h pelo menos trs geraes distintas de polticas neoliberal e regionais uma no Brasil: gerao que Ao desenvolvimentista, analisar o terceira planos,
ocorreria nos anos 2000 (DINIZ & CROCCO, 2006, p. 10). quadro institucional,
programas,
investimentos e resultados de vrias iniciativas do Governo Federal, desde o PsGuerra (1945) at o ano de 2009, este estudo concluiu que as polticas pblicas federais para o desenvolvimento regional tm uma conformao diferenciada ao longo do tempo, o que leva ao reconhecimento da existncia de quatro fases distintas: Este Nacional-Desenvolvimentista, Neoliberal artigo ir apresentar e aspectos Desenvolvimentista-Militar, Neodesenvolvimentista.
relevantes das polticas pblicas federais de desenvolvimento regional dessas quatro Fases identificadas. O estudo conclui que a Fase Nacional-Desenvolvimentista ocorreu do Ps-Guerra (1945) at o Golpe Militar (1964). A Poltica de Desenvolvimento Econmico do Nordeste, PDEN, lanada em 1959, o elemento mais marcante desse perodo. A PDEN tambm considerada o marco inicial da poltica pblica regional no Brasil, o que confere cinquenta anos de histria para este tipo de poltica no pas. A Fase DesenvolvimentistaMilitar se estendeu de 1964 at meados da dcada de 1980 e considera-se que os planos regionais, inseridos nos Planos Nacionais de Desenvolvimento, PNDs, da dcada de 1970, so as iniciativas de maior destaque desse perodo. A Fase Neoliberal caracterizada principalmente pelas medidas ortodoxas adotadas aps a Constituio Federal de 1988, e sua iniciativa 168
mais relevante o programa dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, lanadas ENIDs, lanados em que 1996. A Fase aes Neodesenvolvimentista ocorre a partir dos anos 2000, quando foram medidas contraditrias, mesclaram neoliberais e desenvolvimentistas, embora a tnica do perodo fosse a maior participao do Estado. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, lanada em 2003, apontada como ponto de referncia da Fase Neodesenvolvimentista, apesar das suas limitaes (FIGURA 01). FIGURA 01
importante frisar que as quatro Fases no tm fronteiras e paradigmas rgidos, posto que algumas caractersticas de uma Fase podem aparecer pontualmente em outra. Os elementos analisados indicam que ocorreram perodos de transio entre as diferentes Fases. Nos anos de 1960, por exemplo, o Governo Federal manteve uma relativa autonomia para a SUDENE ao mesmo tempo gesto em que das organizava polticas uma de estrutura centralizada para a desenvolvimento regional,
caracterstica da Fase Desenvolvimentista-Militar. Na dcada de 1980, a Unio reduziu investimentos pblicos, mas manteve a poltica incio de dos benefcios anos 2000, fiscais ao dos fundos tempo em FINOR que e FINAM, o criados no perodo anterior. No final da dcada de 1990 e mesmo criava Ministrio da Integrao Nacional com a misso de investir no
169
desenvolvimento regional, o Governo Federal extinguiu a SUDAM e a SUDENE, transformadas em agncias de desenvolvimento. Ao longo de todos os perodos estudados, pode-se afirmar que as polticas de desenvolvimento regional tiveram pelo menos dois grandes objetivos: a diminuio das desigualdades regionais (econmicas e sociais) e a promoo da ocupao do territrio ocorreram nacional. polticas Durante regionais mas os ltimos cinquenta contando anos com explcitas, tambm
instituies, planos, programas e aes especficos, visando o desenvolvimento regional, polticas implcitas, contando com medidas indiretas, sob responsabilidade de rgos pblicos setoriais, ou como parte de um projeto de mbito nacional, mas com um grande contexto impacto regional. A seguir, so da apresentados, scio-econmico, referncias
poltica regional, principais iniciativas e resultados de cada fase identificada no estudo. Fase Nacional-Desenvolvimentista Alguns autores entendem que se vivia nos anos Ps-Guerra (1945-1964) uma fase de mudana do padro de desenvolvimento (CARVALHO, 1994, p. 52). No que se refere ao desenvolvimento regional, Nordeste j do em 1952, a proposta enviada de ao criao do Banco do Brasil (BNB) Congresso Nacional,
defendia que a soluo dos problemas sociais e econmicos do Nordeste se desse luz da moderna tcnica do planejamento regional, inspirada na teoria da Regional Science americana. No entanto, o que melhor caracteriza o incio dessa fase para o desenvolvimento de pelo regional de foi o lanamento, do de em 1959, da do Poltica elaborada Desenvolvimento Grupo Econmico Trabalho Nordeste (PDEN),
Desenvolvimento
Nordeste (GTDN), sob coordenao do economista Celso Furtado, com participao do BNB e do BNDE. Segundo o IPEA (1972a, p. 170
15)
tratou-se
da
primeira
iniciativa
consistente
de
inspecionar o carter especial, dentro da economia brasileira, da problemtica nordestina. Nesta que o Fase Nacional-Desenvolvimentista, pblico sistema o de era necessrio prevaleceu para Para e e ampliar o a
entendimento de que o Estado deveria intervir na economia e investimento do demanda nos perodos de desaquecimento econmico e garantir o equilbrio ocorre capitalista. de desigual populao autores econmico em e as desenvolvimentistas, espacialmente regies, acarretando determinadas circular Prebisch processo maneira de acentuando crescimento
desequilibrada, riqueza econmicas acentuaria
concentrao
diferenas e
sociais. Myrdal (1954), por exemplo, afirmou que uma causao geraria (1949), efeitos acumulativos e disparidades econmicas entre regies e pases. Na viso de desenvolvimento subdesenvolvimento esto inter-relacionados em centro-periferia, tomando parte de um nico sistema econmico mundial. Para reverter esse processo, autores desenvolvimentistas defenderam a interveno do Estado na economia e no processo de desenvolvimento nacional e regional. Na Fase do Nacional Desenvolvimentismo, considerando
polticas explcitas e implcitas de desenvolvimento regional, foram marcas significativas: a) a criao de um conjunto de instituies de desenvolvimento regional, sem uma coordenao centralizada, a exemplo da Superintendncia para do Desenvolvimento do Nordeste; b) a formulao e a tentativa de implantao da primeira poltica de desenvolvimento regional para a Regio Nordeste; e c) a criao de para mecanismos promover de a benefcios tributrios creditcios
industrializao da Regio Nordeste (estes instrumentos viriam 171
ser
amplamente de de
utilizados
nas
dcadas em na
seguintes); Sudeste; plataforma no Governo
d) e)
a e a
realizao construo no uma entanto,
pesados
investimentos criando
infraestrutura
industrializao,
principalmente Braslia,
Regio uma apenas
para JK, e do
investimentos na Regio Centro-Oeste do pas. A ao estatal, ocorreu entre formando acentuadamente os o capitais que foi durante a execuo do Programa de Metas, quando se estabeleceu parceria Estatal, chamado de nacional trip internacional,
desenvolvimento. A Poltica para Desenvolvimento Econmico do Nordeste
(PDEN) ganhou destaque por trazer a primeira proposio de um plano de ao abrangente para o desenvolvimento de uma regio do ia Brasil. promover Vale a destacar a articulao e a de propostas de um para diferentes parcelas do territrio: na Zona Costeira dever-seindustrializao criao centro manufatureiro autnomo para gerar emprego em massa; no Semirido caber-se-ia aumentar a produtividade da agropecuria; nos vales midos do Maranho e Gois dever-se-ia promover uma colonizao capaz de receber populao migrante da rea semirida. Outras articulaes foram lanadas: os investimentos diretos da Unio do seriam em infraestrutura privado em econmica e os investimentos pblicos atuar de capital As industrializao, pblicas deveriam do
incentivado por meio de iseno tributria e financiamentos diferenciados. maneira instituies sob uma coordenada, nica orientao,
Governo Federal, em articulao com os estados, e os trabalhos deveriam se apoiar em Planos de Desenvolvimento Regional. A criao de mecanismos de isenes tributrias e benefcios creditcios uma experincia que tambm merece ser destacada, pois seria amplamente adotada nos anos seguintes.
172
Os resultados do Plano de Ao do GTDN foram limitados. A SUDENE, criada com a misso de implantar os Planos Diretores de Desenvolvimento Regional, esbarrou em vrias dificuldades. A criao de um centro da com de industrial do GTDN no Nordeste mostrou-se e da da invivel Sul. De diante acordo integrao Cano, Expanso o mercado no se nacional deu
subjugao da Regio ao poder econmico instalado no Centroconta inexistncia da oportunidade histrica para a criao de um Centro Autnomo Manufatureira Regional (CANO, 1981, p. 25). A modernizao da agropecuria do semi-rido encontrou resistncias ao se deparar com uma estrutura agrria tradicional baseada no conservadorismo dos latifundirios. A articulao ocorreu, outros das a aes, e centralizada a na SUDENE, conseguiu que tambm impor no aos pois rgos Superintendncia estados no
hegemonia
pretendia
inicialmente. Nesse contexto de poucos resultados, a exceo para o desenvolvimento regional ocorreu com os desdobramentos do Programa de Metas de Juscelino Kubitscheck, que, apesar de no tratar explicitamente da questo regional, teve grande impacto na ocupao do territrio. Apesar de ter concentrado investimentos e urbanizao na regio Centro-Sul, o sistema rodovirio implantado por JK integrou esta regio e lanou vias de penetrao na direo ao oeste, norte e nordeste do territrio nacional. A construo de Braslia possibilitou a formao de um ndulo de articulao, uma plataforma para explorao das Regies Centro-Oeste e Norte do Pas, lanando novas possibilidades para a ocupao do territrio nacional. O desenvolvimentismo utilizadas pelos de JK construiu na as bases que seriam do militares fase seguinte,
Desenvolvimentismo-Militar.
173
Fase Desenvolvimentista-Militar Na Fase Desenvolvimentista-Militar, de 1964, ano do Golpe Militar no Brasil, at meados da dcada de 1980, quando foi instalada a Nova Repblica, o pas continuou governado por uma ideologia participao de do perfil Estado Keynesiano, na economia que e no promoveu forte desenvolvimento
regional. A caracterstica desenvolvimentista pode ser notada no elevado volume de investimentos pblicos, que alcanou 10% do PIB em 1970, passou para 11,9% do PIB em 1975 e cresceu para 12,8% do PIB em 1980 (MONTEIRO NETO, 2006, p. 24). A participao do Governo Federal no desenvolvimento regional pode ser observada nos Planos Regionais de Desenvolvimento, inseridos nos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), em particular o I e o II PND, que significaram o maior esforo de planejamento e investimento pblico ocorrido desde o Plano de Metas de JK (BECKER, 1992). A Teoria dos Polos de Crescimento (1949), de Franois Perroux, foi muito influente na Fase DesenvolvimentistaMilitar. Na viso do autor, h indstrias motrizes que geram ondas de inovaes, so capazes de mobilizar outras indstrias secundrias e outros setores da economia e podem promover a dinamizao estimular dessa Fase a regional. instalao de uma Perroux de regio. entende O que o Estado e pode o indstrias motrizes foi tambm apoiar
desenvolvimento
desenvolvimento
regional fortemente
Desenvolvimentista-Militar
orientado pelo pensamento da Escola Superior de Guerra (ESG). A manobra geopoltica para integrao do territrio nacional presidiu a estratgia espacial das polticas regionais. A concepo da ESG previa: 1 articular firmemente a base
ecumnica de nossa projeo continental, ligando o Nordeste e o Sul ao Ncleo central do pas; 2 impulsionar o avano para noroeste da onda colonizadora, a partir da plataforma central, 174
de modo a integrar a pennsula Centro-Oeste no todo ecumnico brasileiro; 3 inundar de civilizao a Hilia Amaznica, a coberto dos ndulos fronteirios, a partir de uma base avanada no Centro-Oeste e em ao coordenada com a progresso E-O, seguindo o eixo do grande rio (SILVA, 1981, p.46).
FIGURA 2
Na Fase do Desenvolvimentismo-Militar, no que se refere s polticas implcitas, diminuio de das a) desenvolvimento ocupao de do uma desigualdades criao regional, territrio estrutura regionais, explcitas nacional foram e e visando
marcas
significativas:
institucional
dedicada ao desenvolvimento regional, fortemente centralizada no Governo Federal, abrangendo todo o pas, b) valorizao do planejamento brasileiras investimentos territrio estatal, como em escala considerando principal associados de as atuao a macrorregies c) pesados do de 175 ocupao
infraestrutura econmica para Fonte: Couto e Silva, Golberi, 1981, p. 46
nacional,
programas
industrializao, produo agrcola e minerao; d) criao de polos industriais e agrcolas, baseados nos investimentos de empresas estatais, e utilizao em larga escala de polticas de incentivos fiscais e tributrios. Do ponto de vista institucional, marca essa fase a criao de Superintendncias de Desenvolvimento Regional para as cinco macrorregies, MINTER (1968). sob A coordenao nfase do Ministrio pelo do Interior Militar conferida Governo
centralizao institucional, no entanto, restringiu o papel desses rgos regionais. Quando criada, a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste do Nordeste baseou sua atuao em Planos suas Diretores que a promoveram tinha pesados um no investimentos em infraestrutura. Segundo Carvalho (1994, p. 52), no incio das atividades, num do SUDENE de carter entanto, reformista, regional. teve a dos A perfil grandes baseado projeto perodo e conservador, Regio desenvolvimento manteve inalterada interesses
modernizao estritamente fundiria da
militar, solidificou
estrutura
proprietrios de terra. No fim dos anos 1960, a atividade mais importante da SUDENE era a seleo de projetos para receber benefcios tributrios, em de acordo Apesar atuao de com toda os parmetros estabelecidos dificuldade em Braslia. a centralizao da poltica
promovida, cabe mencionar que o prprio MINTER relata a sua garantir integrada regional, envolvendo outros Ministrios, estados e municpios, uma vez que a submisso das instituies pblicas a um projeto centralizado encontrou resistncias de tecnocratas e lideranas polticas. Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) foram o
principal instrumento de planejamento estatal do perodo. O I PND colocou a proposta de polos regionais agrcola-industrial para o Sul e o Nordeste, e polos agrcola-minerais para o 176
Norte e o Planalto Central. O II PND adotou como estratgia a ao concentrada do Governo Federal em reas Integradas, a fim de obter economia de escala para os investimentos pblicos, e tambm lanou a ideia dos eixos naturais de penetrao para regies da Amaznia e Centro-Oeste, objetivando a ocupao de reas selecionadas, com o apoio da aplicao de cincia e tecnologia. O Plano de Desenvolvimento do Nordeste, 1972-1974, includo no II PND, props concentrar recursos pblicos em reas Integradas e Polos e e Industriais. a O Plano de projeta Polos de a de elevao dos investimentos federais em Programas Especiais e Incentivos Fiscais, apoia implantao Do Petroqumica, Fertilizantes, Metal-Mecnico e Eletro-Mecnico, Txteis-confeces Couros-calados. ponto vista institucional, segundo Carvalho (1973, p. 49), poca dos PNDs foram dados os primeiros passos para a montagem de um sistema nacional de planejamento. Os Programas Especiais, criados ao longo de 1970/71, foram importantes instrumentos dos PNDs. O Programa de Integrao Nacional (PIN) abrangeu vrias iniciativas, entre as quais se ressalta a construo das rodovias Transamaznica e CuiabSantarm, projetos de colonizao, o plano de irrigao de 40 mil ha no Nordeste e a implantao de corredores de transporte. Entre 1972 e 1974, 47% dos recursos do PIN foram destinados ao Ministrio do Transporte, 25% para o Ministrio do Interior (projetos de irrigao) e o restante para projetos de colonizao, entre outros. O Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria (PROTERRA) visou apoiar o pequeno produtor desprovido de terra e o pequeno proprietrio. Os Programas PIN e PROTERRA foram muito questionados e fracassaram nas suas intenes. A proposta de construo da Transamaznica, de levar homens sem terra para uma terra sem homens, foi amplamente criticada, at por ex-ministros 177
aliados
dos
Militares,
como
Roberto
Campos,
que
afirmou
tratar-se da unio da misria da caatinga com a misria da selva. J o PROTERRA, por uma srie de razes, fracassou na proposta de promover a colonizao rural, tendo conseguido assentar somente cerca de 6 mil famlias. Em meados mais da dcada de pela 1970 tambm foram lanados durante a
programas especiais para promover polos de desenvolvimento, estratgia utilizada poltica regional Fase Desenvolvimentista-Militar. Os polos criados na Regio Centro-Oeste foram os que alcanaram os melhores resultados. O Programa Especial de Desenvolvimento do Pantanal PRODEPAN, por exemplo, adotou cinco linhas de ao, basicamente com recursos Federais: a) transporte (Ministrio dos Transportes, 36% do total dos recursos); b) energia (Companhia Energtica do Mato Grosso, 27%); c) saneamento ambiental (DNOCS, 17%); d) desenvolvimento financiamento de da agropecuria (EMBRAPA, 6%); f) 10%); pesquisa e) e frigorficos (BNDES,
promoo de industrializao (SUDECO, 2%). Note-se a pequena participao do organismo regional. Segundo Abreu (2000), o PRODEPAN devido a demonstrou sua ineficincia mas de gesto, principalmente e centralizao, espaciais no implantou 2000, os p. infraestrutura 14). Nas
cumpriu o papel de promover a valorizao do capital, com repercusses Norte e (ABREU, entanto, Regies de Nordeste, programas especiais
desenvolvimento da agropecuria no foram capazes de alcanar bons resultados socioeconmicos. Os polos industriais, por sua vez, se basearam principalmente nos investimentos das empresas estatais, que adquiriram uma dimenso regional, tendo sido promovida uma distribuio espacial dos principais projetos. Houve nfase na implantao de grandes complexos de base, como o Complexo Petroqumico de Camaari (Bahia), Cloroqumico de Alagoas, Industrial e Porturio de Suape (PE), Siderrgico do 178
Maranho,
Industrial
de
Base
de
Sergipe,
Agroindustrial
do
Mdio So Francisco (Petrolina/Juazeiro) (ALMEIDA, 2004). Outro ponto de destaque da poltica regional do perodo foram I e os II incentivos Planos fiscais da e creditcios o para a industrializao e projetos agropecurios. Criados poca do Diretores SUDENE, Esquema 34/18 possibilitou s empresas o re-investimento de 50% do Imposto de Renda em projetos considerados prioritrios para a regio. Inicialmente restrito indstria e ao Nordeste, o benefcio foi posteriormente estendido Amaznia (1963) e ao Esprito Santo (1969) e s e atividades setoriais como pesca Segundo (1967), Nabuco turismo, (1968), reflorestamento (1968).
(2007, p. 69), os investimentos oriundos do Esquema 34/18 para o Nordeste passaram de US$ 32 milhes, em 1962, para US$ 320 milhes em 1969. De acordo com o IPEA (1972b, p. 13), at o final de 1971, e haviam sido para aprovados o NE, com 1.339 projetos para industriais agropecurios destaque
projetos de bovinocultura, que somavam 568 iniciativas. Entre 1972 e 1974, cerca de 40% do total de recursos dos incentivos fiscais II PND, estavam 1974, vinculados entraram em SUDENE, 16% SUDAM, os 13% ao de Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal. Na poca do funcionamento Fundos Investimentos do Nordeste (FINOR), e da Amaznia (FINAM). O FINOR movimentou uma mdia de US$ 260 milhes por ano de 1975 a 1980, e o FINAM alocou cerca de US$ 100 milhes por ano no mesmo perodo, beneficiando principalmente a Zona Franca de Manaus (AM). Cabe sublinhar que os resultados das polticas de
desenvolvimento regional dessa Fase so controversos. Um dos pontos mais relevantes a formao de polos industriais na periferia do Pas, principalmente no Nordeste, o que contou com benefcios tributrios e creditcios alm de pesados 179
investimentos
das
empresas
estatais.
No
entendimento
de
Becker, o sistema federal de incentivos ficais promoveu de fato uma transferncia de capitais para a periferia (BECKER, 1992, p. 148). Para Cano, no entanto, o tipo de indstria que se instalou no Nordeste com subsdios dos incentivos fiscais pouco tinha a ver com a populao da regio, e no contribuiu para solucionar o problema do desemprego (CANO, 1981, p. 25). No caso da poltica de incentivos fiscais e creditcios dirigida para a Regio Norte, ressalta-se a instalao da Zona Franca de Manaus. Os projetos de aproveitamento florestal e agropecurios, no entanto, promoveram a degradao ambiental e a concentrao fundiria para de a na a Regio. Regio Da mesma forma, os programas Os das grandes dirigidos projetos para Centro-Oeste, por tambm vez, em
causaram degradao ambiental e desigualdade scio-econmica. integrao economia nacional, do NE, sua planejados de cima para baixo, a exemplo da Transamaznica e polticas rural acabaram fracasso. Na dcada de 1980, ainda sob a conduo do Regime Militar, seguindo a orientao da Escola Superior de Guerra, o Governo Federal tratou e de promover a alternncia e controlada e um entre de sob centralizao apud BECKER, descentralizao p. 229), do sstoles liderou O III distoles processo ainda
condio essencial da sobrevivncia do Estado (SILVA, 1981, 1992, redemocratizao controlada pas. PND,
controle dos militares, afirmou a necessidade de fortalecer estados, municpios e rgos regionais, desconcentrar recursos e conjugar esforos de todas as esferas de governo e da iniciativa privada na promoo do desenvolvimento regional. O investimento pblico caiu da faixa dos 12%, em 1980, para 6,7%, em 1985, quando assume a Nova Repblica e so aprofundadas medidas de cunho neoliberal. 180
Fase Neoliberal A partir da dcada de 1980, o mundo viveu um acelerado processo induzindo de internacionalizao em do a capital adotarem financeiro, polticas pases desenvolvimento
neoliberais. Numa dcada em que o PIB subiu apenas 1,5%, o Brasil adotou polticas para reduzir as despesas do Estado, promover a liberao da economia e ampliar as exportaes para o pagamento da dvida externa. Durante a Nova Repblica, de 1985 a 1989, eleito do da J teve em incio que 1989, um se processo aprofundou foram de degradao o rgos apoiar das como no de da da no instituies Collor, retomada aumento inovao. Fernando polticas mercado Nacionais poltica perodo, pblicas, durante Governo
quando
extintos se
SUDECO, SUDESUL e o Ministrio do Interior. Para Collor, a crescimento produtividade em 1994, Cardoso, sustentado e no a assume que deveria a fomento capacidade da estabilidade o sua de aumento insero que o sete
Presidncia
Repblica
Henrique
priorizou a
moeda e a desestatizao da economia. FHC tambm enfatizou pblicas das destinadas empresas Foi e promover e contexto proposta mais competitividade Plurianual nacionais nesse a
internacional. 1996/1999 de de que Integrao teve como
Plano Eixos a do
introduziu
Desenvolvimento, regional objetivo
considerada relevante
desenvolvimento
principal
conectar
espaos
produtivos nacionais aos mercados internacionais. As idias neoliberais tiveram origem no Ps-Guerra com a publicao Hayek, que de O Caminho a da Servido de (1944), de Friedrich econmico combateu idia planejamento
realizado pelo Estado, bem como a concepo de Estado de BemEstar. Tericos como Milton Friedman se posicionaram contra o Keynesianismo, considerando indesejvel a participao do Estado na expanso das atividades econmicas. O receiturio 181
neoliberal foi consolidado no chamado Consenso de Washington, um conjunto de idias resumidas no declogo: 1. Disciplina fiscal; 2.Priorizao dos gastos pblicos; 3.Reforma fiscal; 4.Liberalizao do financiamento; 5.Unificao da taxa de cmbio; 6.Liberalizao comercial; 7.Abolio das barreiras ao investimento externo; 8.Privatizao; 9.Desregulamentao; 10. Garantia do direito de propriedade. Essa cartilha orientou a poltica brasileira na Fase Neoliberal, determinando principalmente uma srie de medidas macroeconmicas. A Fase Neoliberal apoiado tambm pelos marcada avanos para pelo processo de de
globalizao, global assumiu na
tecnolgicos o
comunicao e transporte. Nesse momento, a assimetria do poder significado medida em especial que a desenvolvimento da tecnologia regional revoluo
possibilitou uma conexo direta e imediata do global com o local. Nesse contexto, Boiser avaliou que os territrios foram valorizados, cabendo apoiar processos de desenvolvimento local, baseados na cooperao de diferentes agentes sociais e na construo de ambientes de solidariedade. Para o autor, o desenvolvimento endgeno resultado de uma forte articulao de atores locais e variados capitais intangveis, no marco de um projeto coletivo de desenvolvimento (BOISIER, 2000, p. 45). No entendimento de Harvey, nesse perodo surgiu um novo regime de acumulao capitalista, o chamado modelo de acumulao flexvel (HARVEY, 1996, p. 140). Na Fase Neoliberal, no que se refere s polticas federais de desenvolvimento visando das a) a regional ocupao no do Brasil, territrio ou explcitas nacional foram e e implcitas, diminuio
desigualdades extino
regionais,
marcas das
significativas:
desvalorizao
instituies tradicionais do desenvolvimento regional; b) a reduo dos incentivos fiscais e tributrios como instrumento 182
do desenvolvimento regional; c) programa dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento; e) o apoio s iniciativas de desenvolvimento local, de carter endgeno e solidrio. Nesse perodo tambm foram adotadas polticas macro-econmicas, na linha neoliberal, que trouxeram benefcios no mensurados para o desenvolvimento regional, em particular a estabilizao da moeda, que possibilitou, por sua vez, a estabilizao da renda para a populao mais pobre. Na Fase Neoliberal tambm foi valorizado o processo de descentralizao de polticas sociais, como sade e educao, estabelecidas na Constituio Federal de 1988. Na dcada de 1990, as instituies tradicionais do campo do desenvolvimento regional SUDAM e SUDENE tiveram seu escopo de atuao extremamente reduzido, sofreram cortes nos seus oramentos e nos salrios dos servidores. FINAM e FINOR no operaram durante os primeiros anos da dcada e depois enfrentaram uma srie de denncias de corrupo e de ineficincia na gesto dos fundos fiscais, apontadas por uma CPI da Cmara dos Deputados. De 1995 a 1997, no entanto, o FINOR administrava apenas cerca de 8% das renncias tributrias federais, que eram majoritariamente dirigidas para a Zona Franca de Manaus (40% do total). Contraditoriamente, em 1997 o Governo aprovou lei que reduziu os benefcios e estabeleceu um cronograma de extino para Zona Franca. H que se recordar tambm a acirrada guerra fiscal promovida pelos governos estaduais nos anos 1990, com o intuito de atrair investimentos internacionais para os seus territrios, o que provocou Nesse criados uma srie com as a de iniciativas tambm suas de renncia uma fiscal, reviso micro em da -, e contradio diretrizes Unio macroeconmicas promoveu neoliberais.
perodo, em
legislao dos Fundos Constitucionais 1988, orientando
FNE, FNO e FCO para
aplicaes
pequenas empresas e para o setor rural que, no perodo de 1995 183
a 1997, absorveram 56% dos R$ 2,7 bilhes aplicados (IPEA, 1999). No perodo, o gasto total do investimento do governo federal continuou sua tendncia de queda, tendo passado de 4,7% do PIB, em 1995, para 3,7% do PIB, em 2000 (GUIMARES NETO, 2006). O Programa de dos Eixos 03), regional no Plano se Nacionais da de Integrao a Neoliberal, 1996/1999. conjunto um e foi Ao de
Desenvolvimento iniciativa lanado longo no
(FIGURA poltica FHC, Eixos
considerado Fase Plurianual agregar
principal
Governo
desses
deveria
investimentos pblicos e privados nas reas de infraestrutura econmica, desenvolvimento social, informao, conhecimento e meio ambiente. Esses projetos deveriam ter um efeito multiplicador, desencadeando outros investimentos, gerando um crculo virtuoso de aumento do emprego, elevao da renda, crescimento econmico, desenvolvimento social e reduo das desigualdades investimentos para o regionais. poderia Para o PPA, Egler polos a coordenao (2000, de p.17), dos a provocar impactos mais significativos
desenvolvimento. espacial da
Segundo dos
concepo dos eixos representa uma redefinio logstica e uma ampliao noo desenvolvimento, bastante generalizada no discurso oficial do planejamento dos anos 70. Uma verso menos abrangente dos Eixos de Integrao e Desenvolvimento foi de fato adotada. Os investimentos realizados privilegiaram Centro-Oeste e Sudeste, somando 53,7% do total.
184
FIGURA 3
Fonte: BNDES
A poltica dos Eixos questionada por especialistas como Proena, do IPEA, em que entende vetores que de os investimentos dirigidos foram para concentrados alguns produo,
integrao da economia brasileira ao mercado global, enquanto grandes reas do Pas, vistas como espaos no-competitivos, foram ficando marginalizadas nesse processo (SENRA, 2007b). O Plano Avana Brasil 2000/2003 deu sequncia ao PPA anterior e props doze Eixos Nacionais. Os projetos de desenvolvimento local foram outra iniciativa a ser considerada na Fase Neoliberal. No primeiro Governo FHC, foi marcante a atuao do Programa Comunidade Solidria, que buscava estabelecer parcerias entre o setor pblico e a iniciativa privada na realizao dos objetivos estabelecidos comumente para atender populao mais pobre. O Projeto Piloto para Preservao de Florestas Tropicais (PPG 185
7), lanado em 1993 e financiado por pases europeus, com investimentos indutor de de cerca de US$ 250 milhes, e funcionou como projetos endgenos ganhou expresso
principalmente devido ao interesse da comunidade internacional na Amaznia. Para Becker, no entanto, o PPG 7 ressente a falta de uma estratgia definidas ou conjunta, assumidas e apresenta pelos responsabilidades (BECKER, pouco 2005). participantes
Com objetivo de enfrentar o desemprego, foram adotados pelo de o Banco do Nordeste e do Brasil, Os ainda fizeram que obtiveram programas de uma
programas de gerao de emprego e renda, a exemplo do PROGER, conduzido resultados federais durante muito frgeis limitados. regional, FHC, no demais
desenvolvimento Governo
sobreviventes parte
primeiro
estratgia nacional de desenvolvimento (IPEA, 1999, p. 256). O Programa de Apoio ao Produtor Rural (PAPP), por exemplo, foi descentralizado e seu financiador, o Banco Mundial, passou a assinar contratos diretamente com os Estados, independentemente de uma estratgia nacional. A criao do Ministrio da Integrao Nacional (MI), em 1999, sinalizou a determinao do Governo em recolocar a funo regional na agenda de prioridades do Estado (FERREIRA, 2005). O MI assumiu a misso de formular polticas, readequar instrumentos, rever mecanismos institucionais e modernizar o modelo de da gesto Unio, para seria os o desenvolvimento prioridade lanadas primeiros no para ano regional. as seguinte. da As mesorregies regionais momento, diferenciadas, polticas Nesse Fase
observam-se
indicativos
Neodesenvolvimentista. Fase Neodesenvolvimentista A Fase Neodesenvolvimentista tem incio nos anos 2000 e sua conformao est em debate. Para Bresser-Pereira (2006), o 186
fracasso Amrica
das
medidas
ortodoxas com um novo o de
propostas base e em um
no uma
Consenso
de
Washington abriu espao para um novo-desenvolvimentismo na Latina, que construdo ambiciona num onde estratgia forte. social ocorre p. 28) nacionalista, que o Brasil Estado ciclo, mercado de
Mantega (2007), Ministro da Fazenda do Governo Lula, avalia entrou chamado desenvolvimentismo, fortalecimento pensada sistemas no e de do crescimento massas. entre em econmico (2007,
concomitantemente com o aumento da renda da populao e ao mercado das Draibe Estado, a ressalta o ressurgimento, nos anos 2000, da poltica social bojo relaes social, social ao desenvolvimento capacidade e que facilitar estimulam dos o o econmico proteo poltica econmico enfatizando promover em tempo
crescimento
mesmo
desenvolvimento social. Na avaliao de Diniz e Crocco, aps os anos 1990, surge uma nova gerao de polticas regionais, como resultado das crticas ao modelo de desenvolvimento endgeno. Nesse perodo, a competio no ocorre somente entre firmas, mas tambm entre sistemas regionais a de produo, das da uma vez que as regies vantagens integram sistemas globais de produo. Nesse processo, ganha importncia inovao, a capacidade central regies competio criarem e do comparativas, sobretudo para a varivel tecnolgica e para a arma crescimento (DINIZ e CROCCO, 2006, p. 19). Storper e Scott entendem que a
urbanizao o principal vetor de desenvolvimento global dos anos 2000 e que necessrio re-interpretar a velha abordagem de Hirschmann-Myrdal-Perroux e diferenciar o que pode ser creditado s polticas como da de uma macroeconmicas do do e o que deve ser & a compreendido desenvolvimento fragmentao poltica territrio Brasil, de (STORPER caberia
SCOTT, 2003, p. 18). Na viso de Arajo (2000), para evitar o aprofundamento implementao nacional desenvolvimento 187
regional,
considerando
novo
paradigma
produtivo
tecnolgico mundial e os novos condicionantes de localizao de atividades produtivas. Na polticas implcitas, diminuio Fase de das a) Neodesenvolvimentista, desenvolvimento a ocupao Poltica do desigualdades no que se refere e s e
regional, territrio de regionais, Nacional
explcitas nacional foram
visando
marcas
significativas:
Desenvolvimento
Regional e as mesorregies diferenciadas; b) a multiplicidade e a sobreposio de instituies pblicas que se dedicam ao desenvolvimento regional, territorial ou local; c) a poltica dos Territrios da Cidadania d) a elaborao de planos de desenvolvimento, para diferentes escalas territoriais. Nesse perodo, tambm foram adotadas polticas sociais que tiveram impacto expressivo do ponto de vista territorial, principalmente os programas de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia, e de infraestrutura social, como o Luz Para Todos, que beneficiaram fortemente o Norte e o Nordeste. Em 2003, o Ministrio da Integrao Nacional lanou a Poltica defendendo promoo do participao Nacional de Nacional maior da de Desenvolvimento do a Estado A regional. e Regional no PDNR (PNDR), de a nas participao sociedade processo valoriza regional,
desenvolvimento
diversidade
dimenses ambiental, social, econmica e cultural. A Poltica Desenvolvimento Regional considera mltiplas escalas territoriais, reconhecendo a desigualdade existente em todo territrio nacional, rompendo com a viso tradicional que tendeu a circunscrever ao problema regional brasileiro ao Nordeste e ao Norte do Pas As mesorregies diferenciadas, criadas no PPA 2000/2004, reas prioritrias para segundo a PNDR, devem se tornar pblico. O Semi-rido investimento
nordestino e a Faixa de Fronteira tambm so merecedores de 188
polticas especficas de desenvolvimento regional. A PNDR se prope a promover uma articulao de diferentes reas setoriais na perspectiva do desenvolvimento regional e busca apoiar a criao das condies necessrias ao desenvolvimento das atividades econmicas e de insero digna da populao no mercado de trabalho. Para garantir seu funcionamento, a PNDR prope a criao de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, a orientao dos recursos dos Fundos Constitucionais FNE, FNO e FCO, e a criao de uma Cmara de Articulao de Polticas no Governo Federal. Os resultados alcanados pela PNDR no so limitados. O O MI investiu em arranjos produtivos locais e em recursos hdricos nas mesorregies diferenciadas e Semi-rido. Fundo Regional, no entanto, vinculado reforma tributria do pas, no foi viabilizado. Os Fundos Constitucionais, que atuam com lgicas de emprstimo bancrio, no possibilitaram o direcionamento da aplicao dos recursos para regies mais pobres, apesar da ampliao dos recursos para o crdito rural. A Cmara de Articulao de Polticas tambm rgos no conseguiu gerenciar e as iniciativas no dos diversos da federais, estaduais municipais sentido
construo de uma poltica regional. O quadro institucional do Governo Federal voltado para o desenvolvimento regional O bastante da amplo Integrao a na Fase Neodesenvolvimentista. de Obras contra do em as Vale Ministrio Secas do So de Nacional de e as
coordena os rgos tradicionais, como o Departamento Nacional (DNOCS), Francisco Companhia Desenvolvimento transformadas recriadas foram em (CODEVASF), e
Superintendncias SUDAM e SUDENE, que foram extintas em 2001, agncias O desenvolvimento, controla extinto os o depois de de 2007. em Ministrio quando foi Fundos sistema
Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e do Nordeste (FDNE), que criados 2001, incentivos fiscais FINAM e FINOR, com o objetivo de financiar 189
grandes efetivo
obras, at
mas 2008.
no O
foram MI
colocados coordena
em ainda
funcionamento os Fundos
Constitucionais, FNE, FNO e FCO, que financiam a iniciativa privada, emprestam grandes somas para o crdito agrrio e so controlados e operados pelos bancos regionais do Nordeste e da Amaznia, e pelo Banco do Brasil. H tambm as polticas de desenvolvimento territorial, com destaque para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e para o Ministrio Comrcio, Arranjos das do por Desenvolvimento sua vez, que Social, um que investe nmero de nos de Consrcios de Desenvolvimento. O Ministrio da Indstria e do coordena que o grande mais Produtivos Locais, para somaram 1600 era
iniciativas em 2006. Senra (2006) demonstrou que este universo polticas federais Ao desenvolvimento polticas Nacional), do para regional amplo e descoordenado, com vrias iniciativas sobrepostas e desarticuladas. (Ministrio Sustentveis Social), a da analisar mesorregies Rurais e dos das por Agrrio) Integrao Territrios
(Ministrio pesquisa das
Desenvolvimento uma grande
Consrcios de Desenvolvimento (Ministrio do Desenvolvimento observou de cada sobreposio e observado, territrios, principais caractersticas institucionais, Foi
atividades
poltica.
exemplo, que 45% dos municpios que participavam dos CONSADs tambm faziam parte dos Territrios Rurais (FIGURA 4).
190
FIGURA 04
Fonte: Senra, 2006
Os Territrios da Cidadania, poltica pblica lanada em 2008, so baseados Rurais principalmente Sustentveis, na do experincia Ministrio dos do Territrios
Desenvolvimento Agrrio, e representam uma segunda tentativa do Governo Federal, no Governo Lula, de articular aes para o desenvolvimento territorial. O Programa busca articular os recursos de diferentes iniciativas, o que inclui instituies de desenvolvimento regional, territorial e local, promovidas pelos atua governos em 120 federal, estaduais e municipais. rurais, O Programa microrregies, basicamente envolvendo
cerca de 1800 municpios, com maior incidncia no Norte e no Nordeste. A gesto local dos Territrios da Cidadania decide sobre o investimento de um volume limitado de recursos, orientado para o apoio a atividades de produo rural. Cerca de metade dos recursos envolvidos nos Territrios so parte do programa Bolsa Famlia e os investimentos de reas setoriais so decididos em outras dos instncias do Governo Os Federal, da 191 independentemente Colegiados locais. Territrios
Cidadania
tambm
apresentam
limitaes mais
devido das
sua
escala de
territorial,
aproximando-se
iniciativas
desenvolvimento endgeno da dcada de 1990 do que a lgica de articulao em mltiplas escalas. Os planos so amplamente utilizados pelas polticas de desenvolvimento regional na Fase Neodesenvolvimentista. De fato, a Constituio de 1988 j estabeleceu uma verdadeira pilha de planos, nas escalas municipal, estadual, regional e nacional, planos e o de que inclui os Planos Plurianuais planos (oramento), setoriais integrado, etc. O a de e apoiou Plano ordenamento territorial,
(habitao, educao etc), zoneamentos ambientais (ecolgicos econmicos), da metropolitanos, planos Integrao desenvolvimento participou Nordeste, planos vrios para rgos bacias hidrogrficas, diretores municipais,
Ministrio
Nacional do de de
elaborao do Plano Amaznia Sustentvel, Plano Estratgico de Desenvolvimento 163 Sustentvel alm Desenvolvimento Sustentvel para a rea de Influncia da BR Cuiab-Santarm, com mesorregies pblicos e diferenciadas. Os planos dessa Fase Neodesenvolvimentista so construdos participao representantes da sociedade, procuram contemplar as demandas locais, sem priorizar investimentos e sem apontar estratgias que possibilitem alcanar seus objetivos. Como apurou Senra (2006), a elaborao dos planos de desenvolvimento cria expectativa e frustrao nas sub-regies envolvidas diante da no execuo da extensa lista de reivindicaes reunidas no que deveria ser um instrumento de planejamento. Faltam prioridades e projetos na escala mesorregional (o que exige volumes maiores de recursos para infraestrutura), articulao institucional e cooperao federativa. Na Fase Neodesenvolvimentista realizados em vrios foram programas ampliados federais. os Os 192
investimentos
Territrios da Cidadania, por exemplo, que investiram R$ 9,3 bilhes em 2008, projetaram investir R$ 23,5 bilhes em 2009, sendo R$ 5,5 bilhes para Apoio a atividades produtivas; R$ 13,8 bilhes para Cidadania e acesso a direitos; R$ 4,1 bilhes para Qualificao da infraestrutura. O FNE contratou R$ 1 bilho em 2003, ampliando esse valor para R$ 4,2 bilhes em 2007, o que se deve principalmente ao crdito rural. As transferncias do Programa Bolsa Famlia tambm favoreceram regies causou mais uma pobres. Em estados no como PIB o Cear, o de programa 1,2%; em variao positiva regional
Pernambuco, esta variao foi de 0,9%; na Regio Norte, 0,6%. De acordo com as informaes do prprio Governo Federal, em 2006, os investimentos da Unio representaram 0,64% do PIB. E, em 2007, primeiro ano do Programa de Acelerao do Crescimento, PAC, este ndice subiu para 0,73% e, em 2008, alcanou a marca de 1% do PIB, com previso de 1,2% do PIB em 2009. Apesar das limitaes dos resultados, as polticas
regionais estudadas indicam um quadro de orientao do Governo Federal distinto da Fase Neoliberal, que sugere um Estado com traos Neodesenvolvimentistas. Bibliografia ABREU, S. Interveno e Gerenciamento Espacial: o caso do PRODEPAN In: III Simpsio sobre os Recursos do Pantanal. Corumb: 2000. Disponvel em http://www.cpap.embrapa.br/agencia/congresso/Socio/ABREU-066.pdf. Acesso realizado em 05/08/09. ALMEIDA, P. R; 2004; A experincia brasileira em planejamento econmico: uma sntese histrica; In http://www.pralmeida.org/05DocsPRA/1277HistorPlanejBrasil.pdf Acesso realizado em 05/08/09. BECKER, B; EGLER, C. A. G. Brasil, Uma potncia regional na economia mundo. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1992 BRESSER-PEREIRA, L. C. The new developmentalism and conventional orthodoxy. So Paulo: FGV, 2008 193
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O debate regional no Municipalismo Brasileiro (im)possibilidades da cooperao intermunicipal como instrumento de desenvolvimento?54
Rodrigo de Faria
1. Perguntas-problema
Quais foram as discusses e proposies sobre urbanismo e planejamento urbano-regional no mbito do Movimento Municipalista Brasileiro, especificamente a partir da criao das duas instncias institucionais municipalista, a Associao Brasileira de Municpios (1946) e o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (1952)? possvel denominado categoria para de os municpios da articular do aquilo com que os comumente como do peculiar interesse autonomia municpio, entendido
fundamental
local,
interesses
desenvolvimento regional, pela necessidade que tal desenvolvimento apresenta de se efetivar pela cooperao intermunicipal? (e mais ainda, pela cooperao e articulao na gesto entre os trs entes da federao: Unio, Estado e Municpio). Qual o limite do peculiar interesse do municpio diante de questes que perpassam temas de interesses de um conjunto de municpios que integram uma determinada regio? As (possveis) respostas no sero apresentadas ou dissecadas em suas totalidades neste artigo, cujo interesse central passa mais pela explicitao de um processo interpretativo em construo sobre o municipalismo no Brasil, particularmente no que tal sobre a questo perpassa da o cooperao Um intermunicipal, interpretativo cooperao no
planejamento urbano e regional como instrumento de desenvolvimento. processo que encontra prprio discurso municipalista das dcadas de 1950 e 1960, os elementos tcnicos e polticos para enunciar contraposio ao que se caracterizou como defesa intransigente da autonomia como categoria da competio entre cidades, preconizado no planejamento estratgico de cidades,
54
Parte da pesquisa para este artigo integra o Projeto Urbanismo e Planejamento Urbano Regional no Movimento Municipalista Brasileiro (1946-1964/1964-1979), financiado pelo CNPq.
195
no caso brasileiro, sobretudo a partir da dcada de 1990. Autonomia construda no discurso da individuao, justificada pela criao de uma marca-cidade, de uma unidade-identidade nica, especfica, imagem-cidade que s se reconhece em si mesma. Distinta, portanto, de outras unidades-identidades, por isso em competio pelas melhores oportunidades de insero desta imagem-cidade no fluxo internacional ps-fordista de (re)produo do capital. Aquelas trs questes iniciais esto aqui formuladas, portanto, para reforar uma crena fundamental para o desenvolvimento equilibrado dos municpios brasileiros dubiamente enunciado como pergunta no subttulo do artigo: (im)possibilidades da cooperao intermunicipal como instrumento do desenvolvimento? que aquela que necessariamente passa pelo desenvolvimento regional, portanto, pela necessidade de articular no mesmo projeto poltico, tanto a autonomia local, quanto a cooperao intermunicipal. Autonomia local e cooperao intermunicipal processos de no podem significar contraposio das do conceitual ttulo se nos planejamento no a apenas urbano-regional a possibilidade para o
municipalidades brasileiras. Nesse sentido, o carter dbio do subdesfaz, demarcando mas desenvolvimento regional. Exemplos dessa condio possvel e necessria (ainda que passveis de crticas, consideraes para continuar seu aprimoramento) esto nas polticas regionais elaboradas pelo Governo Federal brasileiro (na Gesto do Presidente Lus Incio Lula da Silva), no mbito do Ministrio da Integrao Nacional em sua Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional, particularmente a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e a Poltica Nacional Ordenamento Territorial (PNOT), integrantes do Programa de Gesto da Poltica de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial. Um programa que tem como objetivo, segundo o informe do prprio Ministrio da Integrao Nacional, articular as aes de instituies federais, estaduais e locais na implementao das polticas de desenvolvimento regional e ordenamento territorial a fim de buscar a reduo das desigualdades regionais e promover a ativao dos regional, necessidade pleno
desenvolvimento municipal pela cooperao intermunicipal e inter-
196
potenciais da rica diversidade social, econmica e social do territrio. O planejamento e a implementao dessas aes so orientados conforme as escalas territoriais nacional, macrorregional, mesorregional, microrregional e intraurbana55. No Regional, existentes caso a que especfico metodologia foram da Poltica dos Nacional censos de Desenvolvimento dados bsicos do IBGE
de
trabalho
utilizou
extrados
demogrficos
(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) no perodo 19912000, e das anlises dos Produtos Internos Brutos (PIB) municipais, elaborados pelo IPEA (Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas). Conforme o Documento Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional Sumrio Executivo, As variveis procuram exprimir padres e dinmicas recentes da distribuio da populao no territrio; caractersticas da populao no que tange a rendimento mdio, local de residncia (rural ou urbana) e nvel de educao; e dinamismo econmico, captado por meio da variao do PIB per capita. Os dados de rendimento foram ajustados em termos de paridade de poder de compra, por meio de ponderao pelo custo relativo da cesta bsica da capital do estado considerado, ou, quando tal dado no era disponvel, por indicador de capital de estado prximo, com padro de custo de vida semelhante. Os dados foram agregados por microrregio, escala considerada a mais adequada para os propsitos da anlise. Os indicadores de dinamismo foram obtidos pela mdia geomtrica do crescimento do PIB per capita dos trinios 1990 1993 e 1999 2002 de cada municpio, posteriormente agregados em microrregies, conforme definidas pelo IBGE. Os indicadores de renda pessoal e de crescimento de produto foram espacializados, individualmente e de forma conjugada, dando origem aos cartogramas e suas tabelas associadas56. Da anlise e produo das informaes a partir dos referenciais originados no IBGE e IPEA ocorreu a elaborao da Tipologia Microrregional da PNDR (mapa abaixo da tipologia), caracterizando
55
Disponvel no stio eletrnico do Ministrio da Integrao (http://www.mi.gov.br/programas/desenvolvimentoregional/index.asp). realizada dia 04/02/2010 56 56 Disponvel no stio eletrnico do Ministrio da Integrao (http://www.mi.gov.br/programas/desenvolvimentoregional/index.asp). realizada dia 04/02/2010
Nacional Pesquisa Nacional Pesquisa
197
no mapa especificamente as Tipologias sub-regionais conforme os nveis de renda versus nveis de variao do PIB.
Imagem 1. Disponvel no stio eletrnico do Ministrio da Integrao Nacional (http://www.mi.gov.br/programas/desenvolvimentoregional/index.asp).Pesquisa realizada dia 04/02/2010
mapa
da
explcito ao
ao
apontar de Baixa
confirmando nas
resultado uma Norte
de e
pesquisas
realizadas
57
longo
dcadas Renda
histrica
concentrao
sub-tipologia
regies
Nordeste do Brasil , porm avanando metodologicamente ao reconhecer que o territrio nacional no se caracteriza pela homogeneizao de dinmicas oposio scio-econmicas, estagnadas conceitual apontando em todas ao a as existncia j de estruturas do Pas binmio sub-regionais macrorregies
importante
desgastado
interpretativo norte-nordeste pobre (baixa dinmica scio-econmica) sudeste-sul rico (elevada dinmica scio-econmico), com a regio
57
Conforme anlise de Tnia Bacelar e Antonio Galvo, neste espao [referencia aos baixos nveis de adensamento de extensas reas nessa poro do territorio nacional] que se encontram as reas de ocupao menos densas, notadamente no Norte e Centro-Oeste e em parte do Semi-rido nordestino, cuja ocupao se associa a baixa capacidade de absoro de mo-de-obra ou ao baixo dinamismo das atividades ali localizadas ou ainda a sua tardia ou deficiente integrao s reas mais dinmicas do pas BACELAR;GALVO, 2004:p.36).
198
centro-oeste rea de
entre
ambas, (cujo
caracterizada dinamismo
aqui
incipientemente est
com
transio
econmico
fortemente
associado s fronteiras agrcolas, particularmente o Estado do Mato Grosso) ainda que j seja possvel integrar a regio Centro-Oeste nos mesmos No federais padres de concentrao deixa de de taxas que de urbanizao das no regies Sul e Sudeste (BACELAR;GALVO, 2004:39). entanto, (em no reconhecer historicamente da na Brasil produziu-se uma macro-concentrao dos investimentos pblicos infraestrutura nas regies voltada consolidao particularmente produo poro industrial) sul-sudeste,
territorial do Estado Brasileiro entre as Regies Metropolitanas (RMs) do Rio de Janeiro e So Paulo (com clara predominncia para a RM de So Paulo) ao longo do sculo XX, especificamente entre 1950 e 1970, caracterizando-a em grande parte da sua poo territorial como de alta renda (fortemente marcadas pelo seu complexo e diversificado mercado produtor e tambm mercado consumidor) ainda que nesta mesma rea do territrio existam reas estagnadas. Este aporte de recursos pblicos, implementados a partir da segunda metade do sculo XX, viabilizou-estruturou o primeiro de um conjunto regional de trs em ciclos So de pela Paulo. expanso referida Segundo e desenvolvimento Coutinho, urbanodos ciclos caracterizados concentrao Luciano espacial
investimentos delineados
por meio de blocos de investimento pbico em infraestrutura (...). Cada um dos grandes ciclos de expanso da economia corresponderam polticas regionais urbanas que refletiam a conjuntura de foras polticas, a conjuno de interesses privados e a forma especfica de articulao do projeto nacional de desenvolvimento (Coutinho, 2003: 39).
2. Planejamento
Governamental
desenvolvimento
regional ps-1950
O primeiro dos ciclos foi definido por Coutinho como o perodo Juscelino Kubitschek (1955-1960), marcado por um forte impulso ao processo de industrializao nucleado em So Paulo com investimentos
199
infra-estruturais de integrao nacional (em energia e transporte) e com uma nova poltica de incentivos aos investimentos no Nordeste mediante a criao da Sudene (Coutinho, 2003: 39). Todavia, no caso especfico da SUDENE, atuao caracterizada, segundo Tania Bacelar de Arajo, e pelo (...) abandono de uma para de sua proposta colada industrializante, base de o mas reformista regionais abandono, indstria atender marca recursos mercado s
voltada
prioritariamente explicita da
nordestino, como propusera Furtado no GTDN (ARAJO, 1993:88). Neste segundo Arajo, uma integrao tendncias que dominavam o processo mais geral de industrializao do pas (ARAJO, 1993:88), cuja marca foi aquela concentrao nucleada em So Paulo. Neste momento, o pas engata na dinmica geral do capitalismo mundial ps-guerra e se transforma num dos NICs (New Industrial Country). Embora o faa num processo interno excludente que ao promover o crescimento da renda a concentrava enormemente (Arajo, 1993:87). Os outros dois ciclos definidos por Coutinho (2003) foram, respectivamente, o milagre econmico sob coordenao de Delfin Neto (1967-1973), e o ltimo no Governo Geisel, no mbito do II PND (1974-1978). Segundo Coutinho, o ciclo de algumas do milagre brasileiro (1967-1973) oferecer de tambm algumas reforou a concentrao industrial em So Paulo e, por meio decises polticas, uma buscou compensaes s regies perifricas (...) sem entretanto, perseguir nacional, 2003: 39). Tal integrao foi desenhada e elaborada, por exemplo, no Programa de Integrao Nacional, apresentado em setembro de 1970, como parte integrante do documento geral Metas e Bases para a Ao de Governo, contendo no somente o referido Programa de Integrao Nacional, como tambm o Programa de Integrao Social, cujo eixo de atuao deveria constituir, segundo o prprio documento geral, importante instrumento de formao, no Brasil, de uma sociedade economicamente aberta (BRASIL, 1970:32). explicitamente expressa em poltica obras desconcentrao (Coutinho, regional, embora houvesse um preocupao com a integrao grandes virias
200
Particularmente no caso do Programa de Integrao Nacional, por estar mais diretamente direcionado s intervenes no territrio usado (principalmente mediante grandes obras virias), portanto, ao prprio planejamento urbano-regional para promover o desenvolvimento regional integrado (BRASIL, 1970:29), tinha como objetivo - alm das obras virias (as duas grandes obras virias apresentadas colonizao quilmetros 1970:30). e de no a documento reforma lado foram a em Transamaznica faixa rodovias de terra e a de Cuiabat dez Santarm. Imagem 2) , como indicado no Decreto-lei 1.106/70, a agrria das cada duas mencionadas (BRASIL,
Figura 2. BRASIL, Presidncia da Repblica. Ao de Braslia: IBGE, 1970. Metas Governo Servio e Bases Grfico para do Sntese.
Em relao ao aspecto poltico do planejamento, no seu conjunto o Metas e Bases para Ao de Governo foi estruturado mediante discurso crtico ao processo de planejamento ocorrido no perodo anterior ao golpe militar de 1964 (o documento no fala em golpe, mas em revoluo, o III Governo da Revoluo), justamente o
201
momento histrico que marca o arco temporal do primeiro ciclo: 1946-1964. Segundo apresentao do documento geral, foi perodo marcado pela proliferao antes de 1964, de planos no executados; do irrealismo e ausncia de objetividade de certos programas e projetos elaborados em alguns setores, mesmo em poca mais recente; e do descompasso entre a elaborao de projetos e a sua implementao, de em determinados de planos rgos, dando-se a de impresso excesso pela insuficincia
execuo (BRASIL, 1970). Assumindo a hiptese de que a crtica pela proliferao antes de 1964, de planos no executados estava direcionada aos governos federais democrticos que se sucederam entre 1946 e 1964, possvel considerar que tais acusaes deveriam atingir os dois grandes Planos Governamentais e um Programa desenvolvidos entre 1946-64: o Plano de Metas (1956-1961), o Programa de Estabilizao Monetria (1958-1959) e o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico (19631965), este elaborado por equipe chefiada por Celso Furtado. Talvez at uma crtica mais direta ao prprio Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico, considerado por parte da historiografia econmica como um plano que fracassou (Macedo, 2003), pela prpria conjuntura poltica em relao ao Governo Goulart em 1964 (ou antes, desde a renncia de Jnio Quadros em 1961), mas sobretudo por um fracasso anterior crise poltica, um fracasso da economia nacional. Segundo Roberto Macedo, se comparadas as metas estabelecidas pelo referido Plano para o ano de 1963 com os resultados que esse ano apresentou, pode-se ver que o fracasso foi enorme, tanto no que se refere ao incentivo ao desenvolvimento econmico como na parte concernente ao combate ao processo inflacionrio (Macedo, 2003:61). No entanto, se economicamente o pas j vivia uma conjuntura negativa, sobretudo a partir de 1962, com um crescimento econmico relativamente menor (aproximadamente entre 3,4% e 5%) em relao ao perodo de euforia entre 1957-1961 (com o PIB em mdia de 6,9%), e
202
forte elevao do nvel de preos (taxa de 51%), politicamente o cenrio no era tambm muito diferente, o que conjuntamente neste (economia e poltica, mas no somente, pois fundamental considerar a complexidade demogrfico-social-urbano-industrial brasileira perodo) reforava a conduo do pas ao Golpe de 1964. Conduo que pode receber uma explicao mais elaborada deste processo na interpretao de Bencio Schmidt: as contenciosas relaes entre um executivo reformista e um legislativo extremamente conservador trouxeram o sistema poltico a ponto de um inteiro colapso ao final de 1963 (Schmidt, 1983:101); este autor considera tambm - assim como Roberto Macedo (2003) que a conjuntura inflacionria (e outros fatores) teve papel relevante na desestruturao econmica e poltica nacional. Cenrio nacional que, aps o Golpe, e j em agosto de 1964, produziu, pelo lado da reestruturao da economia o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG, encaminhado ao Congresso em agosto de 1964 e publicado em novembro do mesmo ano) e, pelo lado das questes urbano-regionais econmicas que (no estas desconsiderando questes tinham no as devidas do implicaes planejamento mbito
governamental federal), o Banco Nacional da Habitao (BNH) e o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU). No eliminar como caso a as especfico formulao do de PAEG, uma de segundo poltica Celso que a Martore, capaz ele de o do representou econmica
fontes
internas do
estrangulamento de Ao,
bloqueavam conteno
crescimento da economia (MARTORE, 2003:71-72), sobretudo ao definir objetivos bsicos Programa processo inflacionrio, a acelerao do desenvolvimento econmico, assim como a proposta de atenuar os desnveis econmicos setoriais regionais e as tenses criadas pelos desequilbrios sociais, mediante a melhoria das condies de vida (BRASIL, 1964:15). Por outro lado, no foi um plano de carter exclusivamente econmico no sentido mais especfico possvel do termo. Tanto que na segunda parte - entre os Instrumentos Gerais de Ao -, consta a Poltica denominada Habitacional (Captulo Social XII), e e na quarta parte Desenvolvimento Valorizao Regional (pelo
203
Captulo XXIV) -, consta a Necessidade de Integrao dos Planos Regionais e Principais Programas Regionais. No entanto, pelo documento informativo do PAEG, ao explicitar a necessidade de definir que os planos de desenvolvimento regional sejam formulados para de a dentro do contexto de de um se programa acentua (...) de e desenvolvimento atentamos comisses nacional, planejamento necessidade estaduais que quando
multiplicao
organismos
regionais
(BRASIL,
1964:225-226),
reconheceu-se que a maximizao da taxa de crescimento econmico, a curto prazo, pode exigir concentrao de investimentos nas regies de mais rpido progresso, onde a presena de economias de escala e economias externas assegurariam maior rentabilidade do investimento (BRASIL, 1964:225). E quais seriam as tais regies de mais rpido progresso? Corroborando com a noo dos ciclos apontados por Coutinho (2003), esta regio de mais rpido progresso estava no Sudeste do pas, particularmente So Paulo, que do ciclo do milagre brasileiro (19671973), considerado o segundo ciclo de desenvolvimento, tambm recebeu reforo pela concentrao industrial. Em relao ao sistema BNH/SERFHAU - particularmente a atuao do SERFHAU -, para manter a anlise no eixo da problemtica econmica (no certamente o nico eixo de anlise desse sistema), oportuna a avaliao realizada por Hamilton Tolosa, para quem a produo dos Planos Locais no condio suficiente para caracterizar a existncia de tal poltica (TOLOSA, 1978: 42). Uma crtica explicitada mediante argumentos importantes, entre eles, a desvinculao entre os Planos Locais e o planejamento macroeconmico do Governo Federal, assim como, a concepo da cidade como organismo autrquico em desconsiderao de possveis articulaes com outras cidades e regies, levando a situaes conflituosas entre cidades de uma mesma regio (prenncios da lgica da guerra fiscal em defesa de um neolocalismo no cooperativo?). Por outro lado, o prprio Tolosa reconhece uma mudana, ou o que ele denominou de reformulao na concepo e no planejamento urbano no Brasil j no contexto final da dcada de 1970 - como
204
marca
importante
daquele
que
seria
ltimo
dos
grandes
planos
governamentais (no contexto dos governos democrticos e autoritriomilitar) desde a redemocratizao de 1946: o II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento). Para Benicio Schmdit, o II PND caracterizou-se por uma completa poltica baseada sobre a idia de combate aos desequilbrios entre as diferentes regies, para criar uma ordem capitalista Nacional de mais integrada (Schmdit, e 1983:109). Poltica Ainda segundo em Schmdit, neste contexto do II PND, quando da criao da Comisso Regies Metropolitanas Urbana (CNPU) 1974, que a poltica urbana brasileira teve seu arcabouo terminado, aps passar tambm pela criao das Regies Metropolitanas em 1973, no mbito do j referido Programa Metas e Bases para a Ao de Governo, publicado em setembro de 1970. A CNPU a certamente um de marco outros importante que fecha no (no significa inexistncia encaminhamentos perodo
posterior58, sobretudo o que se processou ao longo da dcada de 1980 at a Constituio de 1988, com o Captulo sobre Polticas Urbanas) toda uma conjuntura de planejamento governamental brasileiro inicialmente direcionado para o desenvolvimento macroeconmico59, mas que tambm j avanara entre as dcadas de 1940, 1950, 1960 e 1970 na implementao de polticas urbanas para o desenvolvimento dos municpios e regies do pas. Segundo Celso Lafer, a partir da dcada de 1940 vrias foram as tentativas de coordenar, Entretanto, controlar o que se e planejar pode dizer a economia que elas brasileira. foram mais
propostas como o caso do relatrio Simonsen (1944-1945); mais diagnsticos como o caso da misso Cooke (1942-1943); mais esforos no sentido de racionalizar o processo oramentrio como o caso do Plano Salte (1948); O perodo de 1956-1961, no entanto, deve ser interpretado de maneira diferente pois o Plano de Metas, pela complexidade de suas formulaes e pela profundidade de seu impacto, pode ser
58
Com a criao, por exemplo, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano pelo Decreto n. 83.355 de 20 de abril de 1979, que extinguiu a CNPU e criou o referido Conselho, vinculado ao Ministrio do Interior. 59 Polticas importantes, ainda que necessria a crtica aos seus encaminhamentos, pela orientao concentrada na regio SUDESTE do processo de desenvolvimento econmico-urbano
205
considerado como a primeira experincia efetivamente posta em prtica de planejamento governamental (Lafer, 2003:30). Uma conjuntura complexa e com distintas experincias de planejamento governamental, distintos tambm os momentos da histria poltica nacional, desde o prprio Plano de Metas (1956-1962) no Governo JK, passando pelo Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social ambos no perodo da redemocratizao 1946-1964 -, at adentrar no regime militar com vrios outros planos: o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG/1964-1966) pelo Plano desenvolvido Estratgico por de Roberto Campos, como Ministro Extraordinrio para o Planejamento e Coordenao Econmica, passando Desenvolvimento (PED/1968-1970), e os PNDs (o I entre 1972/1974 e o II entre 1975/1979, sobretudo o segundo, poca de atuao da CNPU).
3.
Municipalismo
no
Brasil: do
centralizaona (responsvel
descentralizao, (contraditria?)
agrarismo-industrializao construo Estado
pelo planejamento) Nacional

todo esse contexto de ao governamental para implementao do planejamento como instrumento para o desenvolvimento - como j dissera Betty Mindlin, um modelo terico para a ao (MINDLIN, 2003:7) -, que perpassou o arco temporal do conjunto daqueles trs ciclos de desenvolvimento no mbito que do interessa como conjuntura (qui estrutura) de abordagem da questo do desenvolvimento regional e intramunicipal cooperao Movimento como Municipalista pelo brasileiro. discurso Sobretudo em relao ao que este desenvolvimento deveria passar pela intermunicipal, propugnado Municipalista dos anos 1950 e 1960 ou mais precisamente a partir do ano de 1946, com a Constituio Municipalista e a criao da Associao Brasileira dos Municpios, marcando certa (re)construo do prprio Municipalismo em suas orientaes programticas.
206
Uma
(re)construo,
pois
os
debates
sobre
os
interesses
autonomias (ou a perda dessa autonomia) locais esto em construo e discusso no Brasil desde os tempos Coloniais60, mas sobretudo desde a Constituio de 182461, passando pela Lei de 1
62
de Outubro de sculo XIX de Outubro
1828 , pelos intrpretes do municipalismo ainda no autor de Regimento das Cmaras Municipais ou Lei de 1 de 1828, publicado 1885 -,
(Tavares Bastos autor de A Provncia, de 1870 -, Cortines Laxe e Carneiro Maia autor de Estudos
sobre Administrao Municipal, de 1883), transcorrendo durante toda primeira metade do sculo XX, culminando na grande mudana/inflexo dessa (re)construo: a Constituio de 1946. Nesse locais longo processo em histrico relao em sua s desde o sculo XIX, que um no dos jogo suas perodos mais negativos para a premissa da autonomia dos poderes (distintamente provinciais para poltico do Brasil Imperial produziu uma acomodao das elites provinciais federalistas autonomia conduzir respectivos territrios) teve incio com a Lei de 1 TTULO alguma II Funces Municipaes, Art. e que 24, no na As exercem de Outubro de Camaras so de
1828. Conforme o texto da prpria Lei, no captulo que trata do cooporaes meramente administrativas, (Laxe, 1885:72), jurisdico
contenciosa
interpretao
Cortines Laxe resulta numa liberdade nos actos de pura e simples administrao; dependncia tanto quanto era necessria para prender as municipalidades ao corpo social como rgo dele (Laxe, 1885: XXIII). Para Miriam Dolhnikoff,
60
Referncias importantes sobre o perodo colonial da histria brasileira: Modos de Governar idias e prticas polticas no Imprio Portugus, sculos XVI a XIX. Organizado por Maria Fernanda Bicalho e Vera Lcia Amaral Ferlini, foi publicado em 2005 pela Editora Alameda; O Governo dos Povos, organizado por Laura de Mello e Souza, Junia Ferreira Furtado e Maria Fernanda Bicalho, foi publicado em 2009, tambm pela Alameda. Sobre o perodo imperial, fundamental o trabalho de Miriam Dolhnikoff, O Pacto Imperial origens do federalismo no Brasil, publicado em 2005, como primeira reimpresso. 61 No considerando obviamente a fora das Localidades durante o perodo colonial. Constituio de 1824 - CAPITULO II. Das Camaras. Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haver Camaras, s quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas. In: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituiao24.htm (pesquisa realizada dia 14/05/2010) 62 Ttulo II, Funces Municipaes, Art. 24. As Camaras so coorporaes meramente administrativas, e no exercem jurisdio alguma contenciosa. In: LAXE, 1885:72
207
as Cmaras de 1828 tinham atribuies bastante limitadas. Cabia a elas administrar a cidade contas sua ao conselho de provncia. ou a vila, No podiam meros prestando decidir agentes
livremente quer sobre a arrecadao de impostos, quer sobre aplicao. Tornaram-se, portanto administrativos (Dolhnikoff, 2005:86). Uma situao que supostamente mudaria pouco tempo depois, no Perodo Regencial (1831-1840), este marcadamente um perodo em que se configurou no Brasil um regime descentralizado, construdo no bojo das reformas liberais da dcada de 1830 particularmente a partir o Ato Adicional de 1834, quando a competncia do governo central e dos governos provinciais foi dividida constitucionalmente (DOLHNIKOFF, 2005:17). Todavia, como mencionado, supostamente mudaria, sobretudo por se constituir uma autonomia das provncias e no (ou uma condio de submisso restritiva s provncias) das municipalidades, evidenciando o prprio embate poltico entre as elites nacionais (uma parte na defesa pela federao neste caso pelos liberais como Diogo Antonio Feij - e outra pela centralizao) na estruturao do Estado Nacional. E ainda conforme Dolhnikoff, o que possivelmente pode indicar uma contradio, qual seja, certa inviabilizao da noo de autonomia, estava no prprio projeto liberal: sua concepo nutriam de federalismo Cmaras inclua um alguma autonomia municipal, no mbito maior da autonomia provincial (...) os liberais pelas profunda desconfiana, pois qualquer autonomia devia se dar no interior (...) da unidade nacional (Dolhnikoff, 2005:86). At o momento em que ocorreria a j referida mudana/inflexo do municipalismo no Brasil, mediante (re)construo de sua estrutura programtica pela Constituio de 1946, a Constituio Municipalista, somente com a instaurao da Repblica na dcada de 1890, que o municpio no Brasil teria, de certa forma, restaurada sua autonomia, nos inclusive o e Decretos por deliberao do Estado do dos de prprios So Estados como do (antigas Provncias). caso Paulo,
explicitado
Resolues
Governo
Provisrio
Estado de So Paulo publicado em 1913 (sobre o perodo de 18 de
208
novembro de 1889 a 17 de outubro de 1890), particularmente o Decreto n. 13 de 15 de janeiro de 1890. enunciar o etorpecimento e a penria da vida econmica do municpio pela tutella administrativa, exercida por mais de sculo. Condio desfavorvel aos poderes locais que no pode prescindir conforme as proposies do Decreto n. 13 - da urgente necessidade de emancipar os municpios, confiandolhes a faculdade de promover seus prprios negcios, assim como, a compreenso de que somente a descentralizao pelo estabelecimento da autonomia municipal, conseguir despertar as energias locaes (SO PAULO, 1913:17). Conjuntura histrica que culmina com aquela mudana/inflexo delineada pela Constituio de 1946, quando, segundo Marcus Melo o municipalismo ressurge com um apelo doutrinrio espetacular, vindo a ter forte apelo na Constituio. Ainda conforme Melo, no seria exagerado supor que se buscou, em larga medida, convert-lo em mito fundador da segunda Repblica (...) O municipalismo cumpriu o papel singular de reconciliar varguistas e antivarguistas na Constituinte de 46 (...) Ele incorporava, a um s tempo, a ideologia rural salvacionista do Estado Novo e a crtica ao centralismo e perda de autonomia das instncias subnacionais ocorrida no perodo (Melo, 2008:49-66). Talvez a o ponto de ruptura (ruptura aqui como uma nova origem da efetiva na entre incluso Estados, do municpio efetiva e na estrutura do do e Estado pacto Nacional) construo (pouco na necessria contnua O texto do Decreto explcito ao
articulao
Municpios
Unio)
atual
federativo brasileiro, ainda que marcado (ou desviado) por um processo de (re)centralizao durante o Regime Militar ps-1964, mas que se consolida na Constituio de 1988, todavia, pelo oposto, ou seja, a forte descentralizao. Se o sculo XIX representou a desconstruo mais aguda das aes e movimentos que preconizavam a autonomia como fundamento
209
poltico do Estado Nacional, ainda que uma autonomia que colocou em contnuo confronto os poderes municipais e os provinciais, o sculo XX, e mais precisamente a segunda metade do sculo, marcou um fortalecimento substantivo das instncias municipais no Brasil. Para ser mais preciso, j no sculo XIX, a partir da consolidao da Repblica, em sua longa maturao, negociada que foi entre as elites polticas em seus respectivos projetos de federao e centralizao monrquica melhor at culminar que a a com refora construo a Constituio (uma da de 1946. Processo para urbano uma e das discursiva histrico-poltico municipalista com condio-problema construo do Brasil
investigao)
associao
discursiva
industrial (em desconstruo do Brasil rural agroexportador) produo industrial e, portanto, da prpria
primeiras dcadas do sculo XX at a consolidao no pas do modo de urbanizao, constituindo assim (ainda que genericamente) a estrutura econmica e social da Nao. Pensar sobre essa condio-problema, sobre como o municipalismo foi constitudo ao longo do sculo XX, pode produzir uma lgica interpretativa que talvez desfaa (ou amenize) interpretaes generalizantes sobre os processos histricos em relao aos perodos democrticos e autoritrios do perodo; generalizaes que correm o risco de colocar em profunda e unssona contraposio os movimentos autoritrios centralizadores do sculo passado com os movimentos de defesa municipalista da autonomia no mesmo perodo. No que a contraposio no exista, mas surgem no apenas em tempos histricos distintos, com contextos demogrficos, econmicos e sociais tambm repletos de especificidades. preciso, do portanto, desses Estado empreender ao uma interpretao que do sculo pelas a XX. particularidades construo processos histricos longo perfizeram
Nacional
tambm
Particularidades que enunciam (possveis) contradies, como foi a articulao entre agrarismo interpretao de Marcus (associado ideologia antiurbana na e o municipalismo, sobretudo pela Melo)
210
fuso
entre
ambos
na
Repblica
Velha,
na
obra
63
A .
Organizao
Nacional de autoria de Alberto Torres (Melo, 2008) que est na base das crticas aos pressupostos
Segundo Marcus Melo, uma fuso entre agrarismo e municipalismo federalistas de Tavares Bastos particularmente (autor de A Provncia) e de toda a orientao as que foram apresentadas por Alberto Torres no
poltica liberal que fundamentou a Constituio Republicana de 1891, referido texto A Organizao Nacional: para Torres, a instaurao do regime federativo no pas representou seu desmembramento e a exacerbao do isolamento dos municpios (Melo, 2008). Ainda conforme Melo, o trabalho de Torres deve ser interpretado com uma crtica no realizao plena e inviabilidade do projeto (utpico) de uma nao construda pela agregao de interesses individuais e grupos de carter local (Melo, 2008), defendendo a conformao de um pas com vocao agrria, gerida por um Estado centralizado e controlador, tal qual, as proposies de Oliveira Viana em suas no crticas Brasil a ao liberalismo vigente, por para considerar um regime inexistir condio fundamental
democrtico, sendo um governo autoritrio a soluo adequada para um pas com as caractersticas do Brasil (Bresciani, 2005: 168). Partindo da considerao apresentada por Melo, de que o texto A Organizao Nacional forneceu as balizas ideolgicas do ciclo da Revoluo de 30, e que a obra de Oliveira Viana est na base ideolgica do prprio Estado Novo, pela sua influncia na formulao das polticas pblicas da era Vargas, particularmente em relao a esse primeiro regime centralizado do sculo XX que reforamos a necessidade de realizao da interpretao pelas particularidades. Nas (possveis) particularidades contradies, podem sobretudo estar pela constitudas forte aquelas na vinculao
interpretao de Marcus Melo, de ambos os autores (Torres e Vianna) com a ideologia antiurbana, pautados em suas narrativas pela defesa do Brasil agrrio. de Frisamos mas no que a contradio jogo no est na interpretao Melo, prprio poltico das elites
63
Para Marcus Melo, o texto A Organizao Nacional forneceu as bases ideolgicas da revoluo de 30.
211
nacionais,
portanto,
necessrias
de
interpretao
particularizada
para sua efetiva compreenso. Uma dessas contradies, inclusive considerada por Melo, est no que foi a evidente preocupao com a questo industrial pelo prprio governo Vargas desde 1930. O mesmo regime que tem em sua base ideolgica pensadores que fundamentam sua interpretao do Brasil pela estrutura agrria como base de consolidao do Estado Nacional, tambm se constitui por outras orientaes e estruturaes das instncias governamentais. Segundo Melo, o debate ocorrido na dcada de 30, em que se alinhavam os crticos idelogos das da indstrias artificiais por por um lado, e os industrializao, outro, marcado
fortemente, como se sabe, pelo tema do agrarismo introduzido por Torres e Vianna. O processo de urbanizao era tambm visto no s como artificial, mas tambm como profundamente danoso ao pas, intimamente associado degenerao do carter nacional, em sua viso (Melo, 2008) No existe, portanto, uma conduo unssona no prprio governo varguista, pelas contraposies da sua base ideolgica, explicitadas no que Melo chamou de o debate ocorrido na dcada de 30, que so, na verdade, o campo das disputas polticas entre as elites nacionais. o que se pode constatar, por exemplo, com a criao em 1934, do Conselho Novo, em Federal 1942 que do de a Comrcio criao entre orientar seus e Exterior da (que tinha da entre suas atribuies, a promoo de indstrias nacionais), ou j no Estado com tinha Coordenao o Mobilizao de de Produo produo 1971:50). Econmica, industrial de setores, dirigir o Setor
Industrial (SPI), cujas atribuies eram elaborar a planificao Pas, programa industrial, estudar as prioridades na distribuio para a indstria energia, eltrica, combustvel, transporte (Ianni, Conforme Octavio Ianni, a Revoluo de 1930 representa uma ruptura poltica e, tambm, econmica, vigente social nas e cultural como o Estado o oligrquico dcadas anteriores. Alis,
prprio Estado oligrquico que se rompe internamente, pela
212
impossibilidade de acomodarem-se as tenses e conciliarem-se os contrrios pela crise econmica mundial e interna (...) E assim sociais consolidou-se de uma e vitria importante, ainda que parcial, da cidade sobre o campo. Pouco a pouco, as classes mentalidade na economia interesses primria caracteristicamente (Ianni, urbanos impuseram-se por sobre a mentalidade e os interesses enraizados 1971:21-22). Nesse sentido, chamamos ateno para a necessidade de pensar a construo discursiva autonomista municipalista em processos histricos autoritrios e centralizadores que so em si distintos na base ideolgica, evitando (possvel) generalizao conclusiva de que o municipalismo no condiz, inexiste, ou ainda, desvincula-se do jogo poltico nacional nos interstcios centralizadores do sculo XX. Estado Novo (incluindo o movimento golpista de 1930) e Regime Militar de 1964 no perfazem uma nica unidade identitria amalgamada pela centralizao poltica. Assim sendo, fundamental analisar, por exemplo, como foram suas aes em relao a aos processos de industrializao substituio e de urbanizao, sobretudo industrializao (via exportadora
importao), no que o modo de produo industrial representou para o primeiro, o Estado Novo, pela noo de nacionalizao da produo e desenvolvimento 1964, a De da como de geral na um uma nacionalismo economia e essa econmico e capitalismo no da nacional (Ianni, 1971) - e, para o segundo, o Regime Militar de construo um modo monopolista foi do a estruturada marca o capital estrangeiro (Schmidt, 1983). grande com a industrializao no Brasil no processo de consolidao monopolista economia baseada foi articulao Estado capital da pelo intenso internacional economia. para o continuamente reforada premissa pautado
concentrao, particularmente naquele primeiro ciclo de expanso da Neste sistema momento, produtivo caracteristicamente industrial, investimento em infraestrutura de energia e transporte direcionado consubstanciando processo de urbanizao do Brasil - mesmo que inicialmente atrelado
213
s reas de interesse (sudeste do Brasil) dos investimentos deste ciclo. Processo de urbanizao tambm caracterizado por um conjunto de variveis associadas s mudanas produtivas e espaciais da economia no pas, entre as quais mencionaremos quatro que estiveram (de certa forma continuam) intimamente relacionadas aos debates urbansticos e de planejamento urbano-regional nos municpios brasileiros a partir da dcada de 1950: 1. movimento migratrio em direo s reas de atrao de mo-de-obra para o mercado de trabalho industrial - e neste movimento no s a relao campo-cidade, mas de cidades de outras regies do pas para a capital paulista e demais cidades da regio sudeste -, cuja oferta fora criada pela expanso da indstria resultante dos referidos investimentos64; 2. crescimento da populao urbana decorrente inicialmente deste movimento migratrio e xodo rural; 3. expanso perifrica das cidades que esta migrao acarretou, geralmente relacionada necessidade habitacional deste contingente populacional em crescimento inicialmente migratrio e posteriormente natural -, tambm transformado em agente de demanda por melhorias das na infra-estrutura lazer, cidades; entre 4. urbana de nas transporte reas em pblico, expanso sade, educao, outras, intensa
horizontal
especulao
imobiliria
interessada e associada a esse processo de transformao e expanso fsica das cidades, sobretudo pelas potencialidades comerciais e econmicas das terras urbanas para loteamentos, muitas configuradas como vazios urbanas espera de maior valorizao. De todos os municpios da regio sudeste do pas, So Paulo foi o que mais explcita e intensamente aglutinou este contingente de transformaes econmicas e urbanas mas no unicamente, pois um processo nacional de mudanas delineadas a partir da segunda metade do sculo XX. Nas pesquisas que Paul Singer realizou sobre So Paulo, especialmente aquelas interessadas na interpretao das relaes entre a economia e a urbanizao, a lgica da concentrao espacial do capital na cidade ainda mais claramente enunciada.
64
Especificamente sobre a urbanizao, a economia urbana, o emprego urbano e seus aspectos demogrficos podem ser detalhadamente apreciados em dois estudos publicados em ESTUDOS CEBRAP n. 19, 1977: Emprego e Urbanizao no Brasil de Paul Singer; Aspectos Demogrficos da Urbanizao de Felcia R. Madeira.
214
Para Singer, o que determinou tal concentrao foi a j existncia na capital paulista mercado do maior parque formado industrial pela da do pas, que, o consubstanciado, segundo sua anlise, no grande regional do cafeicultura independentemente norte do Paran deslocamento cafeicultura para
a partir da dcada de 1940, continuou
fortemente ligada a So Paulo, cuja hegemonia no mercado nacional j no podia ser mais disputada (Singer, 1987: 124). neste contexto pela de mudanas econmicas do determinadas capital de So e da substancialmente perodo concentrao que espacial a
produo, pautados pela infra-estruturao territorial do referido Juscelino Kubitschek, populao Paulo atingiu, j no final da dcada de 1940, a marca de dois milhes de moradores. Uma cidade caracterizada, segundo Sarah Feldman, pela intensificao processo de da verticalizao, da constituio expanso espacial perifrica da cidade e que reestruturao da centralidade, mudanas cujo resultado apreensvel no
perduraria at os anos de 1970 (Feldman, 2005a: 15). Portanto, uma condio urbana que deve ser problematizada no contexto metropolitano65, regional, de articulao e cooperao entre as municipalidades para as solues dos problemas urbanos comuns, mas que no caso brasileiro est delineado pela ineficincia e inexistncias de processos de cooperao intermunicipal66 no caso de So Paulo, que passa (deveria passar) pela cooperao entre os municpios que integram no somente a Regio Metropolitana de So Paulo, mas tambm os Municpios da rea urbana expandida at a Regio Metropolitana de Campinas (ao longo do eixo das Rodovias Bandeirantes e Anhanguera), e at So Jos dos Campos (pelo eixo da Rodovia Presidente ao mesmo Dutra), tempo conformando a uma e urbanizao dispersa cuja triangular
65
intensiva-extensiva
Somente o municpio de So Paulo neste contexto metropolitana conta, conforme dados do IBGE, com uma Estimativa da Populao em 2009 em 11.037.593 habitantes. Em levantamento do Observatrio das Metrpolis do IPPUR/UFRJ no Censo IBGE, a RM de So Paulo estava no ano de 2000 com 17.852.244 habitantes. 66 Convm enunciar o importante trabalho de Sol Garon, cujo ttulo prenuncia mediante uma indagao uma constatao negativa: Regies Metropolitanas: por que no cooperam? (GARON, 2009).
215
amarrao (entre Campinas e So Jos dos Campos) se faz pela Rodovia D. Pedro.
4.
Cooperao do do
Intermunicipal, municipalismo planejamento
um
pressuposto ao e mito ao
histrico localista
(oposio
estratgico
neomunicipalismo ps-88)
Por outro lado e para agravar a situao, iluso pensar que tal ineficincia do e inexistncia usado so exclusividades por das grandes tambm mdias concentraes regies urbano-metropolitanas territrio brasileiras. Perfazem cidades
conformado
articuladas s cidades definidas como centro regional, como o caso da cidade de Ribeiro Preto e sua macrorregio67, no interior do Estado de So Paulo. Este caso especfico e no nico no Brasil ser mais detalhadamente analisado neste artigo no que concerne desconstruo da cooperao intermunicipal pelas elites polticas e econmicas locais em defesa de um discurso competitivo-mercadolgico pautada nos pressupostos preconizados pelos arautos do planejamento estratgico de cidades por exemplo, sobre a implantao do Aeroporto Internacional de Ribeiro Preto, entre outros projetos
urbanos que estiveram na pauta das propostas do governo municipal entre 1990 e 2009, na gesto de diferentes Prefeitos. Neste discurso da competio das cidades no mercado global pela sobreposio econmica de uma cidade sobre a outra, o argumento da defesa dos interesses do municpio so colocados como defesa da sua autonomia. Sua insero na economia global (gestada partir da
67
Caso particular em que pensar a Cooperao Intermunicipal para o desenvolvimento regional deve extrapolar no somente os limites jurdicos dos municpios de um mesmo Estado, mas necessariamente pensar uma macro-regio scio-econmica conformada tambm pelas cidades de Uberaba e Uberlndia no chamado tringulo mineiro (Estado de Minas Gerais), articuladas fisicamente Ribeiro Preto por importante rede viria nacional (Rodovia Anhanguera-BR 050) e area, neste caso, um sistema de aviao regional com conexo nacional e internacional, que est vinculada e polariza numa extensa e densa rede urbana de cidades mdias e pequenas - so exemplos as cidades de Franca/SP parque industrial caladista -, Sertozinho/SP plo industrial sucro-alcooleiro -, Arax/MG plo turstico -, So Carlos/SP plo industrial e cientfico - , Frutal/MG plo agrcola -, entre tantas outras.
216
marca da individualizao da cidade em determinado contexto: marca cultural-patrimonial, outras) garantir deve, a financeiros marca ou esportiva, a marca empresarial, de pela para entre e portanto, nacionais do garantir mxima captao recursos prpria
internacionais
estruturar
autonomia
municpio,
inviabilizando,
competio, qualquer processo de cooperao intermunicipal para o desenvolvimento local, regional e nacional. Importante frisar nesse momento que um risco considervel dessa lgica mercantil de (promoo) produo do espao urbano est na inviabilizao da ao que garanta tanto a autonomia local, quanto a cooperao intermunicipal contudo, antes um risco, mas muito perto de um pressuposto perverso. Entretanto, no se pretende qualquer financeira na encaminhamento que da o que abdique no da autonomia alcanou, autonomia poltica sobretudo, local que e a o municipalismo luta Brasil pela
partir da chamada Constituio Municipalista de 1946. Tanto que histria municipalista municpio reafirmou na Constituio de 1988 (Art. 18, Ttulo III, Da Organizao do Estado Da Organizao Poltico-Administrativa) o reconhecimento efetivo desta sua autonomia (sendo indissolvel), compondo com a Unio, os Estados e o Distrito Federal a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil. O mediante que se pretende de a conjuno da organizao s dinmicas regional locais, mas que expedientes gesto articulada e
respeitando suas particularidades, sejam elas sociais, culturais, urbansticas, possibilitem polticas, arregimentar econmicas uma administrativas, cooperativa cultura intermunicipal
para o planejamento regional, assim como uma cultura local para o planejamento urbano. Se ainda hoje no Brasil essas duas culturas esto por se dos forjar debates em sobre sua concretude, as e discusses regionais e no encaminhamentos perfazem um longo tempo, remontando, para o caso especfico polticas urbanas contexto municipalista, poca da criao da Associao Brasileira de Municpios (ABM, 1946), dos Congressos Nacionais de Municpios Brasileiros (CNMB, 1950) e do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM, do 1952). Um debate (interno s que instncias possibilita institucionais Municipalismo Brasileiro)
217
questionar
uma
defesa
intransigente
comprometedora
qui
equivocada da autonomia local como ao fechada na dimenso intra-urbana do territrio. Esse debate (interno s instncias municipalistas, como possvel constatar na leitura das Revistas da ABM e IBAM) a melhor enunciao do que est aqui definido como um mito (da defesa da ao) localista do municipalismo de brasileiro, pois no (e mbito das dos Congressos Nacionais Municpios Brasileiros Cartas
Municipalistas resultantes dos Congressos) ou mesmo nas Revistas da ABM e IBAM, o que se verifica a defesa da articulao regional, da cooperao intermunicipal como instrumento prtica do planejamento local. Portanto, planejamento urbano (intramunicipal, pois no mais restrito rea urbana, da cidade, mas de toda a rea do municpio)68 e planejamento regional, como prticas correlacionadas na (contnua) construo da autonomia local e cooperao municipal na conduo do desenvolvimento dos municpios na (necessria) oposio fiscal como (suposto) instrumento de do desenvolvimento de guerra local
infelizmente enunciada e praticada (a guerra fiscal) pelas elites polticas como instrumento atrao investimentos
68
No faremos aqui maiores consideraes sobre o (necessrio e importante) debate em relao aos conceitos de urbano, regio, zona rural, cidade e mesmo municpio que j perfazem os trabalhos desenvolvidos principalmente pelo campo disciplina da Geografia. Debate que considera, por exemplo, as abordagens sobre o meio informacional como realizado por Milton Santos, assim como a discusso sobre uma (superada, em meu entender) oposio-dicotomia-contradio entre campo e cidade; afinal, o que pode ser considerado campo no contexto do crescente processo de ocupao e transformao do territrio, quando a prpria produo agropecuria (comumente associada ao campo, rea rural) est fortemente vinculada produo urbano-industrial, principalmente aquela monocultora e extensiva voltada ao mercado internacional? Nesse contexto, pode existir ainda um tipo de separao-distino fsica entre pontos dinmicos dessa produo agropecuria - como a realizada, por exemplo, no Estado do Mato Grosso - e pontos dinmicos de infraestruturas de circulao internacional dessa produo - como o Porto de Santos, no Estado de So Paulo -, mas certamente no existe essa separao quando se pensa partir das relaes econmicas e produtivas que existem entre esses dois pontos se vinculados circulao (no espao abstrato) do capitalcapitalismo mundial; isso sem contar a necessria articulao desses dois pontos dinmicos uma malha rodo-area (fsica, portanto) que atravessa extensa (e em alguns partes do territrio, densa) rede urbana que pode fazer parte dessa articulao atuando no processamento industrial da produo agropecuria antes do seu deslocamento ao mercado externo e mesmo interno, respectivamente, pelos Portos ou Centros de Abastecimento, como CEAGESP em So Paulo. A noo de espao abstrato est aqui referenciada na interpretao de Roberto Luis Monte-Mr (MONTEMR, 2008) em artigo sobre a Amaznica na (importante) coletnea Brasil sculo XXI: por uma nova regionalizao.
218
financeiros69, pautando inclusive o argumento pela (suposta) gerao de empregos. Entretanto, esta gerao poder ser, como j analisado por Ana Cristina Fernandes em artigo publicado na Revista Espao & Debates n 41, considerada retornos desprezvel, em especialmente vista dos diante pesados dos altos custos que estas alteraes tm implicado, em termos de fiscais incentivos disponibilizados pelo governo local aos novos investimentos" (FERNANDES, 2001). Uma alternativa constante e contnua desestruturao das relaes cooperativas intermunicipais no est, nesse sentido, ainda por ser originada ou inventada como instrumento a reverter as lgicas da competio entre cidades e da guerra fiscal. Tal alternativa j estava presente no prprio discurso municipalista brasileiro (e iberoamericano tambm), sobretudo em parte importante dos documentos produzidos pelo Movimento Municipalista Brasileiro: as Cartas Municipalistas, resultantes dos Congressos Nacionais de Municpios de Brasileiros, (principalmente os que ocorreram entre 1950 e 196370) organizados pela Associao Brasileira de Municpios71.
69
O que essas mesmas elites polticas que governam as municipalidades no consideram (ou no interesse considerar, desde que na competio entre as cidades preconizado no planejamento estratgico de cidades -, uma cidade adversria seja banida do mapa da locao de investimentos privados interessados em determinado suporte infraestrutural territorial existente para a manuteno da (re)produo contnua do capital) que os custos sociais da guerra fiscal so muito maiores que seus (supostos) benefcios. 70 Os congressos ocorrem nas seguintes cidades brasileiras: Petrpolis (1950), So Vicente (1952), So Loureno (1954), Rio de Janeiro (1957), Recife (1959) e Curitiba (1963). Ocorreram outros Congressos, mas esse recorte temporal est vinculado pesquisa que coordeno e desenvolvo (Urbanismo e Movimento Municipalista no Brasil: discusses e proposies urbansticas nos Congressos Nacionais de Municpios Brasileiros, 1946-1964) no Grupo de Pesquisa em Histria do Urbanismo e da Cidade (GPHUC) na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Braslia. 71 A A.B.M. surgiu a partir dos trabalhos de uma Comisso Nacional designada em maro de 1945 pela Comisso Pan-Americana de Cooperao Municipal da Junta Diretora do Congresso Interamericano de Municpios. No dia 15 de maro de 1946 instalada, no Rio de Janeiro, a Associao Brasileira dos Municpios, responsvel decisiva pela rearticulao do Movimento Municipalista ps-1946 e pela implementao do Congresso Nacional dos Municpios Brasileiros, que em seu primeiro evento, na cidade de Petrpolis, define a associao como rgo oficial das municipalidades. Nessa sua condio de representatividade oficialmente deliberada e determinada segundo o texto da Reforma dos Estatutos da Associao Brasileira de Municpios, publicado no Relatrio do II Congresso Nacional dos Municpios Brasileiro realizado em So Vicente no ano de 1952 -, a A.B.M teria poderes e direitos para
219
O Manifesto e Regimento Interno do I Congresso Nacional de Municpios Brasileiros, realizado em Petrpolis no ano de 1950, determinou que as teses apresentadas devessem versar sobre alguns assuntos especficos, entre eles Agrupamento de Municpios para soluo dos problemas regionais. Nas concluses apresentadas pelos congressistas que estiveram em Petrpolis, duas merecem destaquem por conduzirem as proposies da Carta de Princpios, Direitos e Reivindicaes aprovadas: 1) os Municpios brasileiros reconhecem a necessidade de planejamento participao 2) e da consideram-no administrao a indispensvel municipal de que nas Planos se a melhor atividades Diretores uma Municipais (Carta de Petrpolis) que foram
econmicas, sociais e culturais da comunidade; inadivel ou elaborao no caso em Municipais Regionais impuser
soluo de conjunto para dois ou mais municpios vizinhos. O Urbanismo no pode mais ser ater ao objetivo de mera reforma de cidades, mas sim ao planejamento regional uma vez que a distino entre zonas rurais e urbanas no tem sentido seno para o levantamento de informaes, perdendo sua razo de ser sempre que se trata de elaborar um Plano Diretor, dentro do qual existe uma inevitvel inter-ligao de problemas urbanos e rurais cuja soluo de conjunto preconizada pela doutrina tcnica de urbanismo (ABM, 1950). Tais pressupostos orientaram as aes da Associao Brasileira dos Municpios fundada em abril de 1946 ao longo dos vrios congressos que ocorreram no Brasil, especialmente at o Congresso realizado em Curitiba no ano de 1963. Todos os interessados nos problemas objetivando municipais a construram das importante duas campo de debates implementao recomendaes mencionadas.
Todas pautadas e apoiadas na regulamentao da autonomia poltica e financeira determinadas pela Constituio de 1946. O municpio de
implementar no pas o plano organizado e apresentado pela Carta de Princpios, Direitos e Reivindicaes Municipais, denominada Carta de Petrpolis, resultante do I Congresso em 1950. Outras informaes no artigo Urbanismo e Municipalismo entre a Associao Brasileira de Municpios (ABM) e o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM): a construo institucional do municipalismo brasileiro ps-1946 e os problemas tcnicos de urbanismo (Faria, 2009).
220
Ribeiro Preto, pela iniciativa de seus vereadores, associao de engenheiros, integrou o Constituio, ordem dos advogados nacional e demais aes profissionais a partir pelos tambm desta movimento arregimentado suas
consubstanciando
pressupostos
municipalistas da Carta de Petrpolis. Atravs de requerimento de autoria do Vereador J. C. G. Marques Ferreira, foi
72
criada
Comisso
Especial
do
Plano
Diretor
de
Ribeiro Preto . Essa Comisso foi a responsvel pelo convite ao Diretor do Departamento de Urbanismo do Rio de Janeiro (Engenheiro Jos de Oliveira Reis), para realizar uma consultoria e avaliao dos encaminhamentos do primeiro Plano Diretor de Ribeiro Preto de 1945. Entre as atividades que ele realizou em 1955 a pedido da Comisso Especial do Plano Diretor, uma delas foi norteada pelas duas concluses do I Congresso Nacional de Municpios Brasileiros: a palestra Urbanismo e sua influncia no municpio. Na palestra Jos de Oliveira Reis afirmou ser necessrio: planejar todos os atos da atividade humana. Por isso mesmo, o planejamento , tambm, uma nova tcnica social [...] isso que se prope o Urbanismo dentro da nova tcnica de planejamento Social. mais do que dar um bonito plano de cidade no papel e cuja execuo fica muitas vezes na aspirao. V-se, ento, que a arte de construir cidade na sua restrita concepo foi hoje ultrapassada para abranger todo o municpio e, ir alm, extendendo-se por toda a regio ecolgica (Reis, 2001: 96-101).73 Deste de Oliveira enunciado, Reis fez o da mais importante escala a de ser reforado do para que a
discusso aqui delineada, est na compreenso que o engenheiro Jos prpria atuao ele denominou de planejamento social, que a regio ecolgica. Ainda que pouco detalhada em sua conceituao, a noo de regio ecolgica certamente enuncia e refora a necessidade de no se pensar mais na distino (j apontada) entre campo-cidade, tendo o municpio e sua relao com outros municpios a base para o planejamento. E mais ainda, ao apontar para uma dimenso pouco comum (a ecolgica), rompe com
72
as
limitaes
comumente
determinantes
da
(quando
existente)
Requerimento 347, apresentado na 157 Sesso da Cmara Municipal de Ribeiro Preto, ocorrida no dia 14 de agosto de 1954 (documento manuscrito). Biblioteca da Cmara Municipal de Ribeiro Preto. 73 O texto da palestra de 1950 foi integralmente na Revista Espao & Debates, Ano XVII 2001, n. 41.
221
articulao
intermunicipal,
quais
sejam,
jurdica
administrativa. Em regio ecolgica est o espao social, que tambm poltico e vinculado s dinmicas econmicas, das (necessrias e desejadas) trocas equilibradas e entre (recusa as ao termo em sustentveis, instrumental conformando implementao Estados, de desgastado marketing cujas conceitualmente competitivo) outras) ao transformado
municipalidades, subsdios Brasileiro: nacional
regies de
particularidades (sejam elas, geolgicas, climticas, sociais, entre devem fornecer (no do caso polticas e urbano-regionais circunscritas e associadas s diversas escalas da estatal Portanto, sob a Unio, de Municpios Distrito Federal). plano e desenvolvimento pelos regional, at o passando pelo planejamento das regies metropolitanas (atualmente jurisdio implementao legal Estados) planejamento urbano-regional, no mais pensado como categoria intraurbano muitas vezes revestido de individuao e distino do seu entorno at ento denominado (ser ainda possvel assim denominlo?) campo -, mas intramunicipal, que a escala local total campo-cidade, onde se efetivam as autonomias locais. Como afirmado anteriormente, que essas intencionalidades no precisavam de uma inveno, pois j enunciadas e debatidas, possvel constatar tais objetivos em duas ocasies especficas do debate municipalista iberoamericano. A primeira, no mbito do Instituto de Estdios de Administracin Local, quando as principais questes municipais em suas diversas instncias foram abordadas na primeira das quatro reas temticas do I Congresso Iberoamericano de Municpios (cuja denominao mais especfica Congressos Hispano-Luso-Americano y Filipino de Municpios), em Madrid no ano de 1955: Problemas de las grandes concentraciones urbanas desde el punto de vista de la organizacin administrativa y de la gestin urbanstica, coordenada por um importante profissional espanhol, D. Pedro Bidagor Lasarte, poca Jefe Nacional de Urbanismo. Sua presena no Congresso refora a importncia dos debates urbansticos no mbito do Movimento Municipalista Iberoamericano, tanto pelos importantes cargos pblicos ocupados em sua trajetria
222
profissional (jefatura de la seccin de Urbanismo de la Direccin General de Arquitectura del Ministrio del Gobiernacin em 1939, direccin de la oficina Tcnica de Reconstrucin de Madrid; Director Tcnico de la Comissria General de Ordenacin Urbana de Madrid 1945/1556; Jefe Nacional de Urbanismo 1949/1956; Director General de Urbanismo del Ministrio de la Vivienda 1957/1969), quanto pelo importante trabalho urbanstico realizado entre 1939 e 1942, o Plan General de Ordenacin de Madrid, aprovado em 1944 pela Lei de 25 de novembro.74 Em seu texto introdutrio da temtica Problemas de las grandes concentraciones urbanas desde el punto de vista de la gestin urbanstica, publicada nos Anais do I Congressos Iberoamericano de Municpios, Bidagor Lasarte discute uma das questes centrais ao Movimento Municipalista em relao ao planejamento urbano, qual seja, a questo regional, pela cooperao entre as municipalidades. Segundo Lasarte75, el espacio de influncia del planeamiento urbanstico h passado, em rpido sucesin, de abarcar primer ola periferia, ms tarde, la totalidad de um trmino municipal; luego, su comarca de influencia. Em seguida se aprecio que si bien el organismo urbano quedaba plasmado dentro dels mbito comarcal, las vinculaciones entre las diferentes urbes de uma regin, y de la nacin entera, eram tan fuertes que, evidentemente, su desarrollo se condicionada por exigncias y limitaciones mutuas, que requeran uma visin conjunta y superior, obtenndose as la necessidad de formular planes regionales y nacionales de urbanismo(Lasarte, 1956: 151) A segunda das ocasies ocorreu no II Congresso Iberoamericano de Municpios, realizado em Lisboa no ano de 1959, em texto que Jos de Oliveira Reis retoma o argumento da necessidade de pensar o planejamento em diversas escalas territoriais o artigo apresentado na verdade uma nova verso de um texto apresentado no VII Congresso Interamericano de Municpios da OICI, no Rio de Janeiro em 1958: a interdependncia existente entre o planejamento local, urbano, suburbano, metropolitano, regional, estadual,
74 75
In: Servicio Histrico do Colgio Oficial de Arquitectos de Madrid In: Crnica del I Congreso Iberoamericano de Municpios. Madrid: IEAL, 1956, p. 151.
223
nacional e internacional, mostra que se, poltica e administrativamente, h limitaes de reas, na realidade esses limites so ultrapassados no estabelecimento dos planejamentos. Para conciliar os interesses jurisdicionais dessas limitaes, tem-se proposto a criao de rgos planejadores em mbitos nacionais, estaduais e municipais, que devem manter um ntima colaborao.76 No caso especfico a partir do da texto de da Jos de Oliveira Reis,
principalmente no contexto
indicao
escala
internacional, por
permite uma aproximao com as problemticas atuais dos municpios daquela referida e competio internacional as investimentos. No caso brasileiro, uma competio destrutiva das relaes cooperativas associativas entre diversas municipalidades de um mesmo Estado, ou ainda, como mencionou Jos de Oliveira Reis, entre Estados distintos. No contexto da chamada guerra fiscal em que os Estados e Municpios brasileiros esto inseridos, dificilmente a construo de comisses instituda. habitacional, mistas Nesse de planejamento os de poder ou conseguir ser contexto interesses transporte, coletivos entre regionais dos
associados s problemticas comuns (seja ambiental, de uso do solo, infraestrutural, outras) municpios pensados na lgica da cooperao intermunicipal, base da prpria denominao da organizao municipal iberoamericana, qual seja, Cooperacin Intermunicipal, no se efetivaro. A partir dessas consideraes importante retomar a pergunta (dbia) do sub-ttulo (im)posibilidades de desenvolvimento regional para os municpios Brasileiros?, para afirmar crticamente que sero sim impossveis se mantidas as mesmas orientaes na ao dos poderes da pblicos locais local e justificadas do (com o argumento) do pela A defesa autonoma desenvolvimento municipio.
afirmativa crtica aqu ser delineada pela anlise de um exemplo entre algumas dessas aes no municipio de Ribeiro Preto, no Estado de So Paulo, para tentar responder a outras duas preguntas: qual o lugar do Planejamento Regional como possibilidade de implementao da cooperao intermunicipal - nessa ao? possvel consubstanciar por essa ao algum tipo de cooperao intermunicipal? a ao aqui
76
In: Crnica del II Congresso Iberoamericano de Municipios. Madrid: IEAL, 1959, p. 373.
224
referida a Internacionalizao do Aeroporto Leite Lopes, que na verdade no est atrelada a uma nica gesto, mas defendida pelas elites econmicas do Municpio de Ribeiro Preto. Partindo dessas consideraes, reforamos a pergunta acima para seguir na anlise: qual o lugar do planejamento urbano-regional na regio de Ribeiro Preto? No existe este lugar, tanto que
77
campanha pela internacionalizao do Aeroporto Leite Lopes quanto perene mais de uma poltica que regional. adentramos pela a
est dessa da
78
totalmente desconectada de qualquer poltica pblica substancial, constatao problemtica inexistncia
internacionalizao do Aeroporto Leito Lopes de Ribeiro Preto , explicitando, porm (para que no ocorram crticas desavisadas), que no estamos apresentando no municpio posio ou contrria a um aeroporto macrointernacional n.67. A oposio a um aeroporto internacional na cidade. A discordncia pode recair em dois aspectos importantes. O primeiro deles est justamente atrelado localizao do aeroporto em rea (na atual conjuntura da expanso fsica do sistema virio) prxima ao centro de Ribeiro Preto inclusive uma rea interna ao anel virio que h muito tempo foi tomado pelo processo equivocado de implementao centrais, pblicos.
77
(preferencialmente)
naquela
regio Alta Mogiana-Tringulo Mineiro mencionada em nota de rodap
de
conjuntos
habitacionais custos de
distantes urbanizao
das aos
reas cofres
acarretando
elevados
Conforme materia publicada no Sitio Eletrnico do Jornal A CIDADE, no dia 16 de dezembro de 2009 (retomando, portanto, a defesa da internacionalizao), A Prefeitura de Ribeiro Preto vai reabrir a discusso com o Daesp (Departamento Aerovirio do Estado de So Paulo) sobre o projeto para internacionalizar o aeroporto Leite Lopes para cargas e passageiros. A discusso ser retomada durante encontro da prefeita Drcy Vera (DEM) e secretrios com o superintendente do rgo, Sergio Augusto de Arruda Camargo, na quinta-feira, na cidade. O promotor regional do Meio Ambiente, Marcelo Pedroso Goulart, disse nesta segunda-feira que o assunto j est encerrado e que no h mais o que se discutir depois de um acordo fechado no ano passado entre o Ministrio Pblico, o governo do Estado e o Daesp. O documento prev, dentre outras coisas, que o tamanho da pista fosse mantido. Pesquisa realizada dia 10/02/2010. 78 Ainda que atualmente (referncia ao ano de 2009) o processo de internacionalizao esteja parado, conforme acordo entre Ministrio Pblico, Governo do Estado de So Paulo e DAESP, decorrente tambm da retirada, por parte do Departamento Aerovirio do DAESP, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) da Secretaria Estadual do Meio Ambiente, conforme informao de Hlio Pelissari no sitio eletrnico http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=540431. Pesquisa realizada dia 10/02/2010.
225
A implementao da Internacionalizao do Aeroporto acarretar (caso exista a retomada desse projeto e sua possvel efetivao) aes mas pblicas criar no entre de expanso da pista de pouso de e decolagem, sub-moradias de ser sistema feitas como o deslocamento (necessrio no apenas para a implantao do aeroporto, para condies entorno outras. da do habitacionais atual que mnimas) e ou localizadas virio, aeroporto, podem alterao devem no,
Aes
independentemente do aeroporto.
internacionalizao
equacionamento da problemtica habitacional dos moradores da regio Por outro lado, para o projeto, obra e operacionalizao do porte de um Aeroporto Internacional, fundamental traar um programa determinado por variveis econmicas e regionais inerentes implementao de uma poltica econmica relacionada gerao de empregos e, portanto, renda, mediante ampliao das atividades econmicas produtivas de toda a regio, desvinculada, entretanto, da lgica da guerra fiscal como instrumento dessa ampliao. A dimenso continental do Brasil deve conferir s aes sobre o territrio usado um carter de articulao regional, pensadas como instrumentos de cooperao de intermunicipal, (um sobretudo como a varivel de pode para o infraestrutural Desenvolvimento representar pelo Governo como e desenvolvimento circulao aeroporto) inicialmente conduo dinmicas pautada na das elemento
(re)conexo de redes urbanas. Condio que a Poltica Nacional de Regional parmetro ampliao (PNDR) para das abordada diretrizes pela
regionais ao
(coordenadas cooperao
Federal).
Conduo
intermunicipal, pela cooperao entre Municpios e Estados (caso das Regies Metropolitanas) e pela cooperao entre Estados distintos atravs dos Municpios que perfazem uma mesma regio administrativa, como o caso das RIDEs (Regies Integrada de Desenvolvimento), tal qual a RIDE-Distrito Federal no Brasil79 - ainda que pouco efetivas na conduo e articulao de polticas pblicas interestaduais.
79
A Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno RIDE/DF, criada pela Lei Complementar n 94, de 19 de fevereiro de 1998 e regulamentada pelo Decreto n 2.710, de 04 de agosto de 1998, alterado pelo Decreto n 3.445, de 04 de maio de 2000, para efeitos de articulao da ao administrativa da Unio, dos Estados de Gois e de Minas Gerais e do Distrito Federal, constituda pelo
226
Chego
ao
ponto
no
qual
oportuno
apresentar
mais
especificamente a discordncia ao aeroporto internacional na cidade de Ribeiro Preto, pois pensado pelos seus promotores como elemento de transformao (exclusivamente) local, justificado por estes mesmos promotores, como defesa da autonomia do municpio em relao acirrada competio econmica que dominam as agendas dos agentes pblicos interessados na insero competitiva das suas localidades no mbito do espao abstrato do capitalismo mundial (Monte-Mr, 2004). No estou nem mesmo adentrando as necessrias consideraes urbansticas internacional cidade. A discordncia principal est construda pela constatao da incapacidade de pensar o aeroporto como um programa poltico regional, que envolva municipalidades, empresas, profissionais e a sociedade em geral. O discurso da internacionalizao do Aeroporto Leite Lopes recaiu desde o incio no argumento equivocado da competio entre as cidades por maiores investimentos. No argumento de que Ribeiro Preto no pode perder o Aeroporto Internacional para cidades vizinhas ou de outras regies do Estado de So Paulo, como Bauru, construiu-se uma homogeneizao discursiva interessada das elites do crescimento para os quais a cidade uma mquina de crescimento, a partir da qual pode-se promover uso mais intenso da terra, coletar rendas mais elevadas ou capturar riquezas ali produzidas por aqueles na posio adequada para tanto (Fernandes, 2001: 296-345). Entretanto, argumento que reduz drasticamente as possibilidades de crescimento regional, pois no pensado como um programa consorciado de investimento mtuo entre as municipalidades, distante
Distrito Federal, pelos municpios de Abadinia, gua Fria de Gois, guas Lindas de Gois, Alexnia, Cabeceiras, Cidade Ocidental, Cocalzinho de Gois, Corumb de Gois, Cristalina, Formosa, Luzinia, Mimoso de Gois, Novo Gama, Padre Bernardo, Pirenpolis, Planaltina, Santo Antnio do Descoberto, Valparaso de Gois e Vila Boa, no Estado de Gois, e de Una, Buritis e Cabeceira Grande, no Estado de Minas Gerais. In: http://www.mi.gov.br/programas/desenvolvimentodocentrooeste/ride/index.asp. Pesquisa realizada dia 11/02/2010.
que seja
em um
dcadas dia
acarretaro implantado) ao
(caso
aeroporto da rea
entorno
internacionalizada, pelo prprio processo de crescimento fsico da
227
da
noo
de
desenvolvimento
pautada
no
binmio
competio-
crescimento entre os municpios ( o que defendem as elites do crescimento) de uma mesma regio administrativa, ou, como afirmou Jos de Oliveira Reis l nos idos de 1955, de uma regio ecolgica. Talvez, e aqui vai uma proposio, um Aeroporto Internacional da Alta Mogiana de So Paulo, que poderia ter Ribeiro Preto como sede dois articuladora plos da macrorregio regio Mogiana-Tringulo quando Mineiro, com os regionais ecolgica extrapolados
(limitados) sistemas jurdicos de definio dos limites municipais de extrema importncia para a economia nacional: Ribeiro Preto e Uberlndia.
Tringulo Mineiro
Uberlndia Uberaba Franca
Belo Horizonte
Ribeiro Preto
Vitria
Rio de Janeiro So Paulo
Duas regies articuladas por um sistema rodovirio tronco que a Rodovia Anhanguera/BR-050, entremeadas por sistemas regionais areos (Uberaba, So Carlos, Araraquara, Franca), transpostas pelo sistema fluvial do Rio Grande e outras ramificaes fluviais, um sistema ferrovirio com ramificaes nacionais, alm de sedes de
228
importantes sistemas de produo do conhecimento tcnico-histricobiolgico que so as universidades, particularmente as pblicas80. Porm, as elites do crescimento esto estruturas localmente, seus ativos esto nas cidades por elas dominadas politicamente, interessadas na manuteno da competio que degrada economicamente os municpios pela locao de recursos pblicos em incentivos para as empresas se instalarem nas municipalidades. Justificativa para tal posio? Com no podia ser diferente, o amlgama que vai reunir os seguimentos dispersos da sociedade local o argumento tradicional dos novos empregos que as aes da coalizo vo gerar, argumento compreensivelmente de grande apelo entre os trabalhadores, de grande importncia, por conseguinte, para a atrao destes para a coalizao.81 O problema que essas mesmas elites do crescimento desconsideram por ingerncia ou, o que mais provvel, pelos seus interesses nos benefcios pblicos gerados para a implantao de seus empreendimentos privados pagos pelos cofres pblicos IPTU por exemplo escolas, , que os recursos ruas, so deslocados creches, dos investimentos em hospitais, praas, transporte coletivo.
Novos empregos? A noo de que o crescimento produz empregos esbarra numa evidncia concreta: so as polticas macroeconmicas exercidas na escala geogrfica nacional que exercem maior efeito sobre o nvel agregado de emprego, malgrado todas as desregulaes empreendendo emprego da vida cotidiana com este ser que fim a escala de local vem justo atrair novos
investimentos [...] Alteraes significativas no nvel de local pode considerado desprezvel, especialmente diante dos altos custos que estas alteraes tem implicado, em termos de retornos fiscais (em vista dos
80
Universidade Federal de Uberlndia, Universidade Federal do Triangulo Mineiro/Uberaba, Universidade Estadual Paulista/Franca, Universidade de So Paulo/Ribeiro Preto, Universidade de So Paulo/So Carlos, Universidade Federal de So Carlos.
81
Idem, ibidem.
229
pesados incentivos disponibilizados pelo governo local aos novos investimentos).82 Obviamente que um sistema de engenharia como um Aeroporto no pode ser pensado da em termos de de custo, mas de investimentos, num sistema de delineadores que vrias insero determinada o integrem regio
circulao internacional. Pensado como um sistema macrorregional em municipalidades jurdico-administrativoeconomicamente poderia promover a reduo dos gastos pblicos que obra de tal dimenso acarreta. Mantida a lgica da competio pela implantao do aeroporto emoldurada pelo discurso estratgicocompetitivo que marcou e marca as ltimas administraes municipais de Ribeiro Preto, e hoje ecoa pelos discursos inerentes aos mais desavisados (talvez interessados?), tais como a de que precisamos construir o produto ser Ribeiro Preto e vend-lo, a com o aeroporto de uma internacional83, impossvel pensar exeqibilidade
poltica regional de desenvolvimento. Continuar no caminho que passa pelo interesse em vender a mercadoria Ribeiro Preto com projetos como a Internacionalizao do Aeroporto Leite Lopes, em nada contribuir para o crescimento e desenvolvimento integral do Municpio, para mudana das condies de habitabilidade de parte substancial de moradores ainda locados em favelas ou morando nas ruas da cidade. Eles no so e no sero pessoas com capacidade de gasto e ansiosas por absorver servios como afirmou o Secretrio de Planejamento84 da gesto Antnio Palocci poca da elaborao de outro projeto urbanstico em Ribeiro Preto: o Vale dos Rios. Por maiores que sejam os benefcios da implantao do Aeroporto Internacional, eles sero incuos, pois destitudos de um programa
82
83
RUBEL Thomas, diretor-superintendente da Tead Brasil, empresa vencedora da licitao para a construo do terminal alfandegado no Leite Lopes. Informao publicada no Jornal Tribuna de Ribeiro. www.tribunaribeirao.com.br. 84 De nada adianta algumas tentativas de melhora na infra-estrutura que no contemplem uma inverso de tendncias e procurem atrair novamente as pessoas (consumidores) para o centro [...] O adensamento de atividades nesses setores realinhar, inequivocamente, a vocao da rea. Isso certamente tornar os projetos ali alocados sustentveis do ponto de vista econmico por atrair pessoas com capacidade de gasto e ansiosas por absorver servios. Informaes que constam de reportagens dos jornais Jornal Folha de So Paulo, caderno Folha-Ribeiro, 27 out. 2001. e Tribuna de Ribeiro, 29 mar. 2002.
Idem, ibidem.
230
regional; indicativo
problema nesse
ampliado sentido.
que
parece
inexistir
qualquer pelas
Indiretamente
podemos
auferir
palavras ( poca do debate sobre esses projetos) do Presidente da Associao de Engenharia, Arquitetura e Agronomia de Ribeiro Preto Engenheiro Wilson Laguna -, quo as questes urbanas transcorrem deslocadas demogrfico municipal: aps 35 anos de discusso foi aprovada e sancionada a Lei Complementar de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo, sendo tambm aprovada a Lei Complementar do Cdigo de Obras. Esse foi um grande avano para a cidade e representar maior disciplina para a anlise dos processos de viabilidade e aprovao das obras.85 Sendo essa a dinmica temporal dos encaminhamentos do do do processo municpio, de crescimento fsico, de econmico e pela inexistncia poltica urbana
planejamento urbano, como pensar a possibilidade de um debate para implementao do planejamento regional? No foram, contudo, 35 anos de falta de planejamento como a imprensa e a maioria das pessoas costumam confirmar. No existe falta de planejamento nas cidades. Nos 35 anos ou, para ampliar a dramaticidade do problema, nos 65 anos que nos separam do Plano Diretor elaborado por Jos de Oliveira Reis em 1945, a cidade foi cotidianamente transformada por decretos, leis, regularizaes interessadas s elites do crescimento. O que existe em Ribeiro No Preto a sua do o que falta, estou mas e a denominando manuteno uma suas de da (des)planejamento. especulao pobreza,
(des)interessada
crescimento
resultantes: rodoviria
enchentes,
precariedade
habitacional,
precariamente reformada, porm ainda degradada e inadequada para a sobreposio do sistema de transporte municipal, intermunicipal e interestadual, obsoleto, e, por que fim, um aeroporto tenha (o atual) por totalmente reforma e ainda recentemente passado
ampliao do terminal de passageiros.86
85 86
www.aeaarp.org.br/palavra.php. Nada comparado qualidade de aeroportos dos Municpios de Londrina e Maring no Estado do Paran ou Uberlndia no Estado de Minas Gerais, todos com as caractersticas de um sistema regional de circulao aeroviria articulados ao sistema nacional e internacional de aeroportos em funo das conexes estabelecidas pelas companhias areas.
231
Alguma contradio em terminar apontando a necessidade de se repensar o aeroporto aps discorrer e enunciar discordncia at aqui? No, porque o problema no o aeroporto, ou melhor, sua incapacidade de receber passageiros adequadamente ou de cargas como se pretende inicialmente para a internacionalizao. O problema o planejamento regional, quero dizer, a inexistncia dele. fundamental pensar sim num programa de implementao de um Aeroporto Internacional Intermunicipal a partir de um programa regional de desenvolvimento, intermunicipal, estaduais atual Federal. Um aeroporto que no precisa estar dento do permetro urbano do municpio de Ribeiro Preto efetivado pela simples ampliao da pista de decolagem e pouso. Esse aeroporto deve estar na regio ecolgica que perfaz o municpio de Ribeiro Preto com os outros municpios. Qual a localizao exata para essa obra? Os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) - Estudos de Impacto de Vizinhana (IEV) seguidos de seus respectivos Relatrios de Impacto do Meio Ambiente e Relatrio de Impacto de Vizinhana talvez pudessem apresentar uma alternativa estudos locacional, caso os tcnicos e que elaborarem estes o tenho informaes, conhecimentos interesses sobre
87
constitudo que tenha de
por regional
um com
sistema polticas novamente Regional
de
gesto e
interao
federais referncia do
de
desenvolvimento Nacional
Poltica
Desenvolvimento
Governo
planejamento regional, para entenderem a complexidade da definio
87
Importante mencionar (inteno destituda de qualquer anlise sobre os possveis aspectos qualitativos) algumas experincias de polticas regionais realizadas no Estado de So Paulo que incorporaram o Municpio de Ribeiro Preto. O Plano Regional desenvolvido pela Secretaria de Economia e Planejamento do Governo do Estado de So Paulo em 1978. A Coordenadoria de Ao Regional estava nesse momento sob a responsabilidade da Professora Maria Adlia de Souza, e segundo Jorge Wilhein, Secretrio de Estado dos Negcios de Economia e Planejamento poca da elaborao do Plano Regional de Ribeiro Preto, o Governo do Estado de So Paulo, atravs da Secretaria de Economia e Planejamento vem implementando a Poltica de Desenvolvimento Urbano e Regional PDUR, aprovado em 23 de janeiro de 1976 pelo Conselho do Governo, cujos objetivos bsicos so o controle do crescimento e recuperao de qualidade de vida da Regio Metropolitana e a atenuao dos desequilbrios regionais no territrio paulista. Ainda segundo Wilhein, o Plano Regional constitui um instrumento de suma importncia atuao do Conselho de Desenvolvimento Regional da Regio Administrativa de Ribeiro Preto. In: WILHEIN, Jorge. Plano Regional de Ribeiro Preto. Governo do Estado de So Paulo Secretaria de Economia e Planejamento / Centro de Informao Documentria e Coordenadoria de Anlise de Dados, 1978.p.VII.
232
de um local ideal para o (aqui anteriormente proposto) Aeroporto Internacional da Alta Mogiana. Um aeroporto internacional pensado no mbito de uma poltica urbana Mogiana e regional o que pode Nesse contribuir contexto com a gerao favorvel do de desenvolvimento do municpio de Ribeiro e de toda a regio da Alta -Tringulo Mineiro. desse como pois sou sim internacionalizao local, pensada importante categoria sistema de engenharia da
circulao. nesse contexto que deve ser promovida a autonomia indissolvel e cooperao em nada intermunicipal, aes isolacionistas localistas
beneficiaro os municpios. O discurso municipalista contemporneo deve subtrair de seu arcabouo o que foi aqui denominada mito localista, o pois historicamente das o municipalismo como parte brasileiro fundamental de e do e uma iberoamericano sempre estiveram pautados pela necessidade de pensar desenvolvimento localidades pela desenvolvimento regional, necessidade articular
administrativamente, Um municpio no
urbanisticamente, pode ser pensado
politicamente politicamente como
economicamente as municipalidades. unidade isolada em si mesmo, desvinculado da sua insero regional (geogrfica, social, econmica), pois o crescimento equilibrado das microeconomias locais se substantiva na circulao das pessoas, das mercadorias e do conhecimento, ou seja, nos usos do territrio vivido e no naquele do espao abstrato do capitalismo mundial (Monte-Mr, 2004), aonde insistentemente pretendem estar as elites do crescimento do Municpio de Ribeiro Preto. No espao abstrato do capitalismo mundial no existe lugar para a cooperao, apenas para a competio. , portanto, uma questo de deciso poltica, de poltica urbana e regional, focada na reduo das desigualdades (respeitando suas diversidades) que existem tambm em regies dinmicas da economia e do territrio nacional.
233
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237
Ao longo de toda a dcada, seguiram-se outras propostas de polticas nacionais relacionadas s urbanas e regionais, a exemplo das de habitao, mobilidade urbana, saneamento, resduos slidos e de ordenamento territorial, cada uma em distintos estgios de formulao, aprovao e implantao. Todo esse esforo corresponde, sem dvida, a uma retomada da atuao do Estado Nacional sobre polticas urbanas e regionais. Fragmento do Prefcio escrito por Marilia Steinberger
POLITICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL
Laboratrio de Estudos da Urbe LabUrbe-PPGFAU-UnB
Grupo de Pesquisa em Histria do Urbanismo e da Cidade (GPHUC-UnB/CNPq)
238

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Braslia Faculdade de Arquitetura e Urbanismo / FAU-UnB 2011

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e-livro POLTICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL

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1 edio: julho de 2011

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Grupo de Pesquisa em Histria do Urbanismo e da Cidade

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ndice Apresentao Prefcio

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Rodrigo de Faria e Benny Schvarsberg Faculdade de Arquitetura e Urbanismo UnB

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Professora Marilia Steinberger Departamento de Geografia UnB

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(referncias biogrficas informadas em 2009)

Geral de Planejamento e Gesto Territorial do Ministrio da Integrao Nacional. E-mail: julio.miragaya@integracao.gov.br

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Ministrio das Cidades mirna.chaves@cidades.gov.br

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Seo A Poltica Urbana e Planos Diretores no Brasil

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Planejamento Urbano no Brasil ps-1988: panorama histrico e desafios contemporneos*

Breve panorama histrico do planejamento urbano

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o movimento Higienista e de sade publica e as Comisses

internacionais, nos quais profissionais brasileiros sempre tiveram

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Vide a respeito Benchimol (1990) Vide a respeito Hobsbawn (2003)

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planejar e projetar seriam vistos como dois momentos e processos

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verses Planos nos meios

democrticos Planejamento Assim, importao evidencia

Veja-se a respeito Feldmann (2005) e (2009)

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influencias e matrizes conceituais, empricas e ideolgicas.

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Referimo-nos a critica desenvolvida por Souza (2006 ).

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pedaggicos qualidade e controle capacitar

ambiental aprofundar que

Diretores estender a noo

indispensvel participativas compromisso de

metodologias social comunidades.

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discurso dos planos

competitividade das cidades produzidos

pela boa isso

117 98 106 90 23 11 * 2 447

Veja-se a respeito Relatrio de Avaliao dos http://web.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores/