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PROPUESTAS HACIA UN PLAN NACIONAL DE JUVENTUDES

Abril de 2009

Para la redaccin de este documento se ha procurado favorecer el uso de un lenguaje que visibilice y no discrimine a las mujeres. No obstante, pueden aparecer trminos que, por dificultades lingsticas, limitaciones del idioma espaol o para evitar recargas en la lectura, no han podido ser expresados de un modo impersonal.

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MINISTERIOS Y ORGANISMOS PARTICIPANTES MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL Mtra. Marina Arismendi Ministra Prof. Ana Olivera Subsecretaria MINISTERIO DE SALUD PBLICA Dra. Mara Julia Muoz Ministra Dr. Miguel Fernndez Galeano Subsecretario MINISTERIO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE Ing. Carlos Colacce Ministro Arq. Jack Couriel Subsecretario MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Sr. Eduardo Bonomi Ministro Dr. Jorge Bruni Subsecretario MINISTERIO DE TURISMO Y DEPORTE Dr. Hctor Lescano Ministro Sra. Lilian Kechichian Subsecretaria

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CONSEJO DE EDUCACIN TCNICO PROFESIONAL CEP - UTU Prof. Wilson Netto Director General

CORPORACIN NACIONAL DE DESARROLLO Cr. Martn Dibarboure Presidente

Ing. Agr. Alejandro Garca Otegui Gerente General AGENCIA NACIONAL DE INVESTIGACIN E INNOVACIN Sr. Fernando Amestoy Secretario Ejecutivo

INSTITUTO NACIONAL DE LA JUVENTUD /MIDES Prof. Paola Pino Directora

Apoyan:

OFICINA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO - PNUD

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NDICE
ELEMENTOS PARA EL DISEO DE POLTICAS DE JUVENTUD .............................. 7 INTRODUCCIN .................................................................................................................. 8 MODELOS DE POLTICAS DE JUVENTUD ...................................................................... 9 PARADIGMAS DE JUVENTUD EN LAS POLTICAS PBLICAS. ................................................... 10 LA DEFINICIN POBLACIONAL DE LAS POLTICAS.................................................................. 13 ASPECTOS CLSICOS DE DISEO DE POLTICAS PBLICAS. .................................................... 16 MODELOS INSTITUCIONALES Y EL ROL DE LAS AGENCIAS DE JUVENTUD................................. 19 HACIA LA DEFINICIN DE UN MODELO PROPIO ................................................... 21 A MODO DE CIERRE ......................................................................................................... 24 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................................. 26 PARTICIPACIN JUVENIL ............................................................................................... 28 INTRODUCCIN ................................................................................................................ 29 LA PARTICIPACIN DESDE LA PERSPECTIVA DE DERECHOS ............................... 29 LA PLATAFORMA DE POLTICAS DE JUVENTUDES .................................................. 34 INSTITUCIONALIZACIN DE UN MECANISMO PERMANENTE DE CONSTRUCCIN DE POLTICAS PBLICAS DE JUVENTUD. .................................................................................................... 34 INSTITUCIONALIZAR EL CONSEJO FEDERAL DE JUVENTUDES................................................ 38 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................................. 47 PROPUESTAS PARA EL REA DE LA SALUD ............................................................. 48 EL MARCO PARA PENSAR LA SALUD DE LOS Y LAS JVENES .............................. 49 ENFOQUE Y PERSPECTIVAS.................................................................................................. 49 CRITERIOS DE PERTINENCIA EN EL ABORDAJE DE LA SALUD CON JVENES............................. 51 PROPUESTAS EN EL MBITO DE SALUD Y JUVENTUD ............................................ 52 CONSIDERACIONES RESPECTO DEL ENCUADRE DE LAS PROPUESTAS. .................................... 52 ABORDAJE INTEGRAL Y GESTIN DE LA PROMOCIN DE SALUD JUVENIL. ............................... 53 ALGUNAS LNEAS ESPECFICAS DE LA SALUD DE LOS JVENES. ............................................. 63 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................................. 69 POLTICAS URBANO HABITACIONALES Y JUVENTUD .......................................... 70 MARCO CONCEPTUAL..................................................................................................... 71 LA VIVIENDA DIGNA, UN DERECHO IMPOSTERGABLE............................................................. 71 JVENES Y ACCESO A LA VIVIENDA EN URUGUAY: BREVE DIAGNSTICO ................................ 73 NUEVO ENFOQUE DE LAS POLTICAS URBANO HABITACIONALES 2005-2009 ... 76 PROGRAMAS URBANO HABITACIONALES QUE IMPACTAN EN LA POBLACIN JOVEN. ................ 77 PROPUESTAS HACIA UN PLAN NACIONAL DE JUVENTUDES ............................. 82 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................................. 94 TRABAJO Y FORMACIN PROFESIONAL PARA JVENES ................................... 96 INTRODUCCIN ................................................................................................................ 97

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LA INTEGRALIDAD EN LA FORMACIN PROFESIONAL .......................................... 98 LOS GRANDES DESAFOS Y PROPUESTAS DE ACCIONES. ....................................................... 100 DE LA EDUCACIN AL TRABAJO Y DEL TRABAJO A LA EDUCACIN. .............. 106 POLTICAS ACTIVAS DE EMPLEO SOBRE LA DEMANDA. ..................................... 109 LA INTERMEDIACIN LABORAL. ............................................................................... 112 JVENES EMPRESARIOS. .............................................................................................. 113 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................ 118 POLTICAS DE DEPORTE Y ACTIVIDAD FSICA PARA JVENES ...................... 119 MARCO CONCEPTUAL................................................................................................... 120 DEPORTE Y ACTIVIDAD FSICA EN LA POCA MODERNA: BREVE DESARROLLO HISTRICO. .... 120 DEPORTE Y ACTIVIDAD FSICA EN URUGUAY. ..................................................................... 123 DEPORTE Y ACTIVIDAD FSICA DE LA JUVENTUD URUGUAYA ........................ 125 HBITOS DEPORTIVOS, ACTIVIDAD FSICA Y DEPORTE DE LA JUVENTUD EN URUGUAY, ELEMENTOS PARA UN DIAGNSTICO................................................................................... 125 LA INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA EN URUGUAY, UN MAPEO INCOMPLETO. ........................ 131 PRINCIPALES LNEAS DE ACCIN DE LA DIRECCIN NACIONAL DE DEPORTE ............................................................................................................................................ 133 PROPUESTAS HACIA UN PLAN NACIONAL DE JUVENTUDES .......................... 137 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................ 144 NDICE DE CUADROS Y FIGURAS ................................................................................ 145

ELEMENTOS PARA EL DISEO DE POLTICAS DE JUVENTUD 1

Matas Rodrguez Anah Alarcn Mayra Aldama Marcelo Castillo Santiago Lpez Juan Pablo Martnez Bruno Vera Fernando Willat

El presente documento ha sido elaborado sobre la base de un documento previo elaborado por el rea de Polticas Sociales de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) en el marco del proyecto de un Plan Nacional de Juventudes, que est siendo llevado adelante por el Instituto Nacional de la Juventud, junto con OPP y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Lo expuesto en el documento, sin embargo, es de exclusiva responsabilidad del equipo tcnico mencionado y no necesariamente representa las posiciones de estas instituciones.

INTRODUCCIN
El presente documento tiene como objetivo desarrollar algunos de los aspectos ms relevantes a ser tenidos en cuenta a la hora de pensar el diseo de polticas de juventud, y ha sido elaborado en el marco de un set de documentos2 que tiene por fin generar insumos para elaborar un Plan Nacional de Juventudes, sobre la base de determinadas metas y orientaciones estratgicas de mediano y largo plazo, proponga una serie de polticas de juventud de posible implementacin en Uruguay. En este sentido, se analizan distintas tipologas de modelos y paradigmas de juventud que pueden operar como sustento de las polticas en este campo. Asimismo, se discuten las polticas de juventud a la luz de algunos ejes de debates tradicionales en materia de polticas sociales (universalizacin-focalizacin, productoresultado), as como las opciones existentes en materia de arquitectura institucional y, especficamente, en lo relativo al rol de las agencias o institutos de juventud. Por ltimo, se fundamenta la importancia de la elaboracin de marcos conceptuales generales y planes estratgicos de carcter nacional que permitan encuadrar las distintas intervenciones y programas en un marco unificado y coherente. Se seala que las polticas de juventud, que se encuentran en proceso de definicin, debern abandonar el modelo residual bajo el cual fueron concebidas en el pasado para pasar a un modelo basado en la coordinacin intersectorial y la transversalidad.

Set de documentos generados en el marco del proyecto Apoyo al Plan Nacional de Juventudes OPP INJU PNUD referidos a las siguientes temticas: trabajo, empelo y formacin profesional; salud; vivienda; participacin juvenil. 2009.

MODELOS DE POLTICAS DE JUVENTUD

Un modo de comprender la aparicin de las polticas de juventud se basa en la idea que los cambios sociales de la modernidad dieron como resultado un nuevo sujeto social, diferenciable de la niez y la adultez, y que por tanto enfrenta un conjunto de necesidades y riesgos especficos los cuales deben ser atendidos por la poltica pblica. Las polticas pblicas de juventud pueden ser comprendidas en "toda accin articulada que se orienta al logro y realizacin de valores y objetivos sociales referidos al perodo vital juvenil. Son acciones orientadas a influir en los procesos de socializacin involucrados en esa etapa vital, trtese tanto de polticas reparatorias o compensatorias, como de promocin y orientadas al desarrollo o construccin de ciudadana. En esta definicin se incluyen tanto los valores e intereses de los jvenes, como los de la poblacin en general. Planteada desde un punto de vista participativo, ella propone el objetivo de generar las condiciones mediante las cuales los jvenes puedan realizarse en tanto tales y, al mismo tiempo, participar en la configuracin de la sociedad en que viven (Dvila, 2003). Con independencia relativa de los diversos niveles de maduracin que pueden observarse en los Estados de bienestar de los pases nrdicos, Europa continental, Estados Unidos, Canad o los pases de Amrica Latina, las polticas de juventud han entrado en la agenda de las polticas pblicas durante las ltimas tres dcadas. Sin embargo, se trata de una arena donde el conocimiento es fragmentado y analticamente dbil, y donde la heterogeneidad de programas y modelos de polticas se dispersan en variados contextos (nacionales y sub-nacionales) y tipos de gestin pblica y privada del bienestar. Por tanto, hacen falta clasificaciones y comprensiones conceptuales que habiliten hablar de tipos o modelos de polticas de juventud y permitan alimentar de fundamentos la discusin programtica. Resulta necesario discutir acerca de los objetivos de estas polticas, sus instrumentos, su articulacin con el resto de las polticas pblicas y, en definitiva, su contribucin a un modelo deseado de bienestar. Una forma de aproximarse a los distintos modelos de polticas de juventud, si es que verdaderamente existen, es compararlos desde la perspectiva de algunas problemticas que la literatura ha destacado como relevantes en el desarrollo reciente de estas polticas. Entre ellas cabe mencionar las siguientes: a) sus paradigmas rectores del concepto de juventud; b) la definicin etaria de la poblacin joven; c) el modo en que definen sus objetivos y niveles de cobertura; d) los arreglos institucionales donde se enmarcan los organismos responsables de las polticas de juventud. Existen diversas complejidades a la hora de logar una nica clasificacin de modelos de polticas de juventud. A pesar de que las dimensiones sealadas no resultan suficientes para ello, los elementos de anlisis que se presentan a continuacin pretenden ser lo suficientemente generales para dar cuenta de los caminos que

puede seguir un proceso de planificacin programtica en el campo de las polticas de juventud.

PARADIGMAS DE JUVENTUD EN LAS POLTICAS PBLICAS.

El modo en que es conceptualizado el periodo de la juventud desde diferentes paradigmas trazar vectores divergentes al momento de disear polticas pblicas para los jvenes. Krauskopf, al intentar identificar algunas de estas conceptualizaciones, las nombra de la siguiente manera: la juventud como etapa preparatoria, como etapa problema, como actor estratgico del desarrollo y como ejercicio de la ciudadana (Krauskopf, 2005). En primer lugar, pensar en la juventud como etapa de transicin entre la adolescencia y la adultez, carga el tiempo de ser jvenes de significados que slo cobran sentido en un momento futuro, e imprime en la juventud un valor preparatorio para una etapa posterior. Este supuesto de partida adjudica a los jvenes y las jvenes un rol pasivo en tanto debern prepararse para producir (en calidad) o reproducir (en cantidad) la sociedad apenas ingresen a la vida adulta, y hasta tanto no lo hagan sern depositarios de conocimiento y habilidades para desempearse en un mundo al que otros hoy dan forma. Krauskopf plantea que este enfoque ve en la juventud a la generacin del relevo. Una interpretacin estricta de este paradigma centra la poltica de juventud en torno al sistema educativo formal y, salvo por la ejecucin de polticas sobre el uso del tiempo libre, supondra que no son necesarios institutos de juventud que trabajen sobre otros aspectos relativos a las dimensiones de la transicin de la niez a la adultez. En segundo lugar, la construccin social de identificar algunos problemas con la juventud, estigmatiza a este grupo al asociarlo con emergentes negativos de los que claramente la juventud no es el nico portavoz. La invisibilizacin que les da el enfoque de la juventud como etapa de trnsito, se la quita por momentos la visibilidad negativa que les da la concepcin que les asocia a problemas en tanto alteran el orden social. Podemos decir entonces que, en ocasiones, los enfoques anteriores se complementan generando en la prctica acciones que slo intentan preparar a los jvenes y las jvenes para la adultez y, a su vez, estigmatizan la juventud vinculndola con las acciones de dao a s mismos y a la sociedad. Bajo esta concepcin se enfatizan las polticas de orden compensatorio y focalizado, concentradas en reas de salud y justicia. Las polticas desarrolladas en este caso no se conciben para mejorar las capacidades de las personas jvenes para enfrentar diversos riesgos sociales, sino que actan ex-post sobre grupos o individuos ya inmersos en una problemtica y que son vistos como portadores de una patologa. En tercer lugar, desde una mirada comprometida con el enfoque de derechos, las personas jvenes pueden ser pensadas como actores estratgicos en tanto portadores de destrezas y capacidades especficas (capacidad para adaptarse a los cambios, para superar la adversidad, innovacin, creatividad, respeto a la diversidad, etc.) imprescindibles para el desarrollo sustentable de la sociedad. Este marco

demandar acciones para las cuales las polticas pblicas debern abandonar el enfoque adultocntrico, adentrndose en la promocin de las posibilidades de produccin que la juventud tiene en el presente. Desde esta visin, la juventud es un sujeto diverso que participa en la produccin de la sociedad en tanto aporta formas al mundo. La inclusin de esos aportes en las estrategias de desarrollo enriquecer las polticas pblicas generando condiciones para el ejercicio de la ciudadana. Finalmente, complementando el enfoque anterior, los jvenes y las jvenes sern pensados y se pensarn como sujetos de derechos plenos con las responsabilidades inherentes a la ciudadana activa. Abandonado el supuesto de incompletitud, desde este lugar se dimensiona a la juventud desde sus capacidades actuales y pone en funcionamiento iniciativas que fomentan su despliegue, no slo como deber sino como aprovechamiento de un recurso insustituible en trminos de su capacidad productiva e innovadora. El nuevo paradigma de construccin de las polticas pblicas con y desde la juventud da cuenta de estas iniciativas. Paradigmas de la fase juvenil en los enfoques de polticas y programas. PARADIGMA
Etapa de preparacin.

POLTICAS
Orientadas a la preparacin para la adultez. Extensin de la cobertura educativa. Tiempo libre sano y recreativo, con baja cobertura. Servicio militar. Compensatorias. Sectoriales (predominantemente salud y justicia). Focalizadas. Articuladas en poltica pblica. Intersectoriales. Inclusin de jvenes como sujetos explcitos de derechos polticos, culturales, sociales y econmicos. Articuladas en poltica pblica Intersectoriales Orientadas a la incorporacin de la juventud como capital humano y desarrollo de capital social

PROGRAMAS
Universales Indiferenciados. Aislados. Asistencialidad y control de problemas especficos. Relevancia a juventud urbana popular. Dispersin de las ofertas. Integrales Participativos. Extensin de alianzas. Equidad y transversalidad institucional Enfrentamiento de la exclusin Aporte juvenil a estrategias de desarrollo

Riesgo y transgresin. Etapa problema para la sociedad.

Juventud ciudadana. Etapa de desarrollo social.

Juventud: actor estratgico del desarrollo Etapa de formacin y aporte productivo

Fuente: tomado de Krauskopf, 2003:19.

Los paradigmas que identifican a la juventud en su dimensin de ciudadana o como actores estratgicos del desarrollo suponen a las juventudes como actores sociales. En el primer caso, las polticas de base ciudadana priorizan perspectivas integrales relativas al ejercicio pleno de los derechos mediante la participacin en programas y polticas de juventud. En el segundo caso, cuando son identificados como actores en el proceso de desarrollo, las polticas se orientan a la formacin de capital humano y social, a la formacin de destrezas y capacidades dispuestas al servicio del desarrollo personal y productivo. Otro modo de clasificar programas y polticas de juventud fue elaborado por Oscar Dvila (2003) sobre la base de un continuum de pasividad-actividad en el rol otorgado

a las personas jvenes en relacin a la poltica pblica, cuyo principal determinante es la concepcin de la juventud (como sujeto activo o pasivo) en las distintas etapas de formulacin, diseo e implementacin de las polticas. Si bien no se trata de una clasificacin tipolgica sobre paradigmas de juventud, la misma tiene como principal supuesto la idea de que las polticas de juventud se elaboran sobre la base de distintas visiones sobre lo que es y lo que se espera de la juventud en el marco de una poltica pblica. Los modelos de polticas donde las personas jvenes son vistas como sujetos pasivos receptores de la accin pblica son las polticas para la juventud y por la juventud. En el primer caso predominan las polticas asistencialistas, que ubican a la juventud en un lugar perifrico del cuerpo social y como actores vulnerables y sin experiencia sobre los cuales es necesario actuar en forma paternalista. En el segundo caso, se trata de polticas que se desarrollan por medio de los jvenes en tanto persiguen objetivos de sustentabilidad de regmenes autoritarios mediante la movilizacin, el adoctrinamiento y la instrumentacin de su idealismo (Dvila, 2003). Por otra parte, existen modelos donde las personas jvenes son vistas como un sujeto activo en el marco de la accin del Estado. Las polticas con la juventud tienen como principal caracterstica su participacin en la etapa ejecutiva de las polticas y en mbitos de toma de decisiones. En segundo lugar, las polticas desde la juventud son ms radicales an en el nivel de involucramiento del actor juvenil, en tanto es en los propios jvenes donde se origina la poltica y son quienes la gestionan durante su ejecucin. Se trata de iniciativas autnomas que pueden observarse en casas de juventud y son subsidiadas por el Estado. En la medida que los jvenes son actores ms activos en la formulacin de la poltica estos modelos adquieren caractersticas del tipo bottom-up (hacia arriba) y se alejan de los ejemplos de diseo y formulacin desde arriba. Con independencia de la discusin relativa a los paradigmas que estn detrs de los distintos tipos de programas, es relevante tener en cuenta una cuestin emprica destacada por la CEPAL (2004): en un mismo pas puede identificarse la presencia de los distintos paradigmas segn el tipo de poltica o programa de que se trate. Por un lado, las polticas especficas de juventud en los pases iberoamericanos estn basadas en programas sumamente puntuales donde la juventud est restringida a categoras especficas como ser estudiante, protagonista de prcticas definidas como el consumo de drogas, o sujeto portador de enfermedades de transmisin sexual (Bernales Ballesteros, 2001). Por otro lado, se identifican las polticas transversales que impactan sobre la juventud y que son desarrolladas por las agencias responsables de las polticas sectoriales, las que dentro de las reas de competencia tocan temas relevantes para la poblacin juvenil. All se puede identificar a las polticas para la juventud como las polticas educativas, de salud, empleo, vivienda, etc. Estas polticas pueden disponer, en mayor o menor medida, de arreglos particulares para adaptar acciones sobre la poblacin joven. Sin embargo, sus objetivos y diseo responden por lo general a demandas de corte sectorial y no a un objetivo poblacional especfico. (Balardini, 2003; CEPAL, 2004).

LA DEFINICIN POBLACIONAL DE LAS POLTICAS.

En esta seccin se intenta aportar elementos entorno a algunos problemas crticos en la identificacin de la poblacin joven para el diseo de polticas referentes a: a) la necesidad de establecer claros cortes etarios; b) ciertos problemas que, a causa de tal necesidad, emergen por la adopcin de definiciones generales e incapaces de adaptarse a la diversidad de colectivos que estn incluidos en la poblacin joven; c) y algunos tipos de transicin al ejercicio de la autonoma que caracterizan en forma ms concreta la variedad de trayectorias juveniles hacia la adultez. La edad de la juventud. Cuando se deja de ser joven y, por tanto, de requerir polticas especficas de proteccin? Esta parece ser una pregunta relevante en tanto la cota superior de la franja etaria resulta ser tema de debate. En primera instancia vale recordar que la juventud, como construccin histrica, responde desde todos los aspectos en que se la intente describir a las concepciones de un lugar y un momento histrico especficos. Cada sociedad define a la juventud en acuerdo con sus parmetros culturales, sociales, polticos y econmicos. La franja etaria a la que le llamamos juventud es expresin de estas definiciones tomadas en una poca con determinaciones. Definir a la juventud en tanto perodo de la vida con cota superior e inferior resulta necesario para el diseo de la poltica social. Sin embargo, no resulta suficiente a la hora de comprender la complejidad de los asuntos en cuestin en tanto la vida de las personas se desarrolla a travs de eventos diversos que no siempre permiten agruparlas en forma estricta. Por ello, toda definicin etaria requerir un acuerdo de criterios para el diseo de acciones. Si bien la cuestin de la definicin etaria de la juventud se encuentra claramente asociada al diseo de las polticas, constituye en la prctica un problema en la implementacin de programas destinados a la poblacin joven, en tanto vara sistemticamente entre pases, instituciones y programas. En efecto, la existencia de polticas de adolescencia contribuye al desarrollo de la juventud, pero no alcanza a perodos cruciales de la vida de las personas jvenes (OIJ, 2003; Krauskopf y Minor, 2000). Es por ello, que a pesar de los avances normativos y la aparicin de programas especficos destinados a atender a las edades ms tempranas, no se han logrado resolver las inconsistencias de poltica pblica. El carcter dual de la poblacin joven que engloba a adolescentes y adultos, esconde por momentos las similitudes que hacen que la juventud requiera proteccin especfica desde los mecanismos jurdicos e intervencin estratgica desde las polticas pblicas. Como resultado, el diseo de polticas de juventud se enfrenta el desafo de solucionar la fragmentacin y descoordinacin de la accin estatal sobre la poblacin joven en su conjunto. La experiencia latinoamericana muestra que quienes son mayores de 18 aos han sido postergados como un sujeto especfico de polticas, formando parte casi exclusivamente de las polticas generales dirigidas a la poblacin adulta. (Krauskopf, 2003).

En general no existen grandes discusiones sobre la cota inferior de edad para definir el momento de entrada a la juventud, sin embargo en la definicin de la cota superior aparecen dudas respecto de cules son los lmites. En el caso de contextos rurales o de aguda pobreza, el entorno se desplaza hacia abajo e incluye el grupo de 10 a 14 aos; en varios casos en el contexto de estratos sociales medios y altos urbanizados se ampla hacia arriba para incluir al grupo de 25 a 29 aos (Rodrguez, 2002). Es por ello que se ha optado por reconocer la creciente amplitud en el espectro juvenil. Sin embargo, ante la necesidad de optar por un criterio operativo casi todas las investigaciones y definiciones pblicas relevantes identifica a la juventud como la poblacin que se encuentra entre los 15 y 24 o 15 y 29 aos (Rodrguez Vignoli, 2001). Uruguay presenta una estructura demogrfica envejecida, producto de factores sociales, culturales, econmicos y sociales. A su vez, los niveles de emigracin registrados lo colocan entre los pases de Latinoamrica con mayor porcentaje de emigrantes sobre la poblacin total (Pellegrino, 2008), siendo que la emigracin econmica que se observa en las ltimas dcadas afecta fundamentalmente a la poblacin joven. A esto se agrega que la emancipacin de las personas jvenes ocurre ms tardamente, variando estos porcentajes segn el contexto social, econmico y cultural de las diferentes comunidades (Ciganda, 2008). En el caso de la poblacin rural, se observa que una disminucin en forma sostenida y las proyecciones del Instituto Nacional de Estadstica muestran que esta tendencia se mantendr en el futuro. A su vez, las dinmicas nacionales de envejecimiento de la poblacin, tambin se constatan en las zonas rurales, observndose una disminucin sostenida de la poblacin joven (Bertinat y Bertullo, 2008). En el marco de la Convencin Iberoamericana de Derechos de Jvenes (CIDJ) son jvenes quienes se encuentran entre los 15 y los 25 aos. Se entiende deseable y necesario que todos quienes hayan alcanzado esa edad puedan asumir los roles tradicionalmente asignados al mundo adulto quedando fuera de las vulnerabilidades relacionadas a la juventud. Sin embargo, el Uruguay contemporneo es escenario de vulnerabilidades especficas que limitan el pleno desarrollo de la poblacin joven, motivo por el cual incluiremos en este grupo a todas las personas que se encuentran entre los 15 y los 29 aos. Las juventudes. Una definicin plural y diversa resulta imprescindible para no ceir las diversas identidades juveniles reducindolas a una presunta normalidad o a una esencia juvenil. Una perspectiva normalizadora restringe las posibilidades de visibilizacin de problemas especficos de los diferentes colectivos de jvenes, as como las posibilidades de participacin de quienes que tiene voluntad de incidir en la construccin de la sociedad desde iniciativas no tradicionales. Del mismo modo, limita las posibilidades de desarrollar polticas que diversifiquen las formas de apoyo para que la juventud pueda defender sus derechos, poner en juego sus capacidades e intervenir como actores en los procesos de desarrollo y en los procesos polticos.

Una perspectiva abierta a la diversidad implica que, al mismo tiempo que se favorece la afirmacin de las diversas identidades, se habilita y promueve el dilogo plural sin exclusiones, en el que las diferencias enriquecen la posibilidad de una construccin superior de sentido con acuerdos desde la asuncin y el procesamiento de los conflictos. Aunque hay determinados comportamientos, potencialidades y obligaciones que se asignan en funcin de la edad, no se puede obviar que no todos los jvenes son iguales ni se enfrentan, a pesar de aspectos vitales comunes, a las mismas circunstancias en funcin de su gnero, raza, religin o clase social (Brito, 2000). [] Esto plantea la necesidad de, a pesar de que los jvenes puedan compartir ciertos valores, ambiciones y dificultades, considerar la especificidad y la diversidad del colectivo a la hora de definir sus nuevos derechos y responsabilidades (INJUVE, 2006). Las trayectorias a la autonoma. En su concepcin ms general, la juventud da cuenta de un perodo del ciclo de vida en el cual se producen importantes cambios biolgicos, psicolgicos, sociales y culturales, que varan -en su etapa inicial y en su culminacin- segn las sociedades, en funcin de los cambios tecnolgicos, econmicos y sociales. Estos cambios se encuentran asociados a una serie de hitos que suceden en esta etapa de la vida: la entrada ms o menos permanente al mundo del trabajo, la independencia econmica y residencial, la conformacin de parejas, la tenencia de hijos. Con frecuencia se ha definido la juventud como una etapa de moratoria, desde un nico aspecto de transicin hacia la adultez. Desde la perspectiva estratgica de un Plan Nacional de Juventudes, la condicin de moratoria es una situacin no deseada ya que deja a los jvenes y las jvenes sin lugar social, sin rol, estigmatizados por su carcter de no concrecin de la etapa vital en la que llegarn a la plenitud deseada. Adems, estrictamente, esta definicin excluye a la poblacin ms pobre que abandona tempranamente sus estudios, ingresa al mercado de trabajo, forma nuevos hogares y tiene hijos. Si fuera el estado de moratoria el que caracterizara a la juventud, el sector ms pobre estara integrado por personas adultas. La idea de emancipacin ha sido asimilada desde una perspectiva adultocntrica al proceso de asuncin de la vida adulta. Sin embargo, un nuevo rumbo implica entender a esta etapa de la vida con plenitud en s misma. La emancipacin, por lo tanto, debe ser concebida como un proceso de autonomizacin y de asuncin de roles sociales que slo puede definirse desde el protagonismo de la juventud, desde sus propias necesidades, aspiraciones y valores. Si bien es cierto que a partir de los cambios biolgicos, psicolgicos, sociales y culturales que tienen lugar en esta etapa de la vida, los sujetos se desarrollan y despliegan adentrndose en nuevos roles que anteceden a futuras autonomas, estas transiciones no significan moratoria inerte o inactiva. Por lo contrario, toda transicin es un proceso lleno de cambios, en el que hay algo que est en curso y se

desenvuelve, un sujeto que cambia (Ghiardo y Dvila, 2008). La especificidad que ese sujeto y sus condicionantes socio-histricas le dan a ese proceso nos alienta a hablar de diferentes rutas que conforman trayectorias de autonomizacin. La tradicional estructura lineal de transicin, definida por una secuencia culturalmente establecida y socialmente reproducida, en que de estudiar se pasa a trabajar, de ah al matrimonio y a la crianza de hijos, todo con plazos estrictos, con edades prescritas, ha ido cediendo terreno a nuevas formas de hacerse adulto, nuevas formas de transicin, con otra estructura, con otro orden en la secuencia y otros tiempos para cada paso. (Op. cit.). Los jvenes y las jvenes transitan diferentes rutas hacia la autonomizacin en los diversos espacios de la vida: el mundo del trabajo, el lugar de residencia, la continuidad o no de los estudios, la tenencia o no de hijos, etc. En algunos de estos espacios asumen roles tpicamente de la adultez como emanciparse residencialmente. Sin embargo, conjugan esta circunstancia con la dependencia econmica. En otras situaciones, tienen hijos y permanecen viviendo con su familia de origen. Por ello, las rutas hacia la autonomizacin son diversas y el ingreso al mundo adulto en alguna de las esferas no significa de ningn modo el abandono de la condicin de jvenes. Los procesos de transicin hacia la autonomizacin deben operarse fcil y rpidamente para todos y todas, favoreciendo el acceso a los bienes y servicios necesarios para desarrollarse plenamente as como la posibilidad de participar de diversas formas en los asuntos colectivos. La estructura de riesgos resulta diversa segn el perfil de los y las jvenes y esto indica un punto de partida que obliga a definir acciones que favorezcan la efectivizacin de derechos garantizando la igualdad de oportunidades.

ASPECTOS CLSICOS DE DISEO DE POLTICAS PBLICAS.

El eje universalizacin - focalizacin de las polticas pblicas ha sido objeto de un extenso debate. En el caso particular de las polticas de juventud, Jeffrey (2008) -en base al estudio de un conjunto de casos a nivel nacional y sub-nacional- ha destacado que existen tres grupos identificables en funcin del grado amplitud y de complejidad que pueden tener estas polticas. Polticas de base poblacional o universal. Se basan en un marco que articula visiones sobre los resultados deseados para la juventud de una sociedad (evaluacin en base a resultados). Los marcos u orientaciones generales dentro de este modelo se traducen en objetivos tales como que esta poblacin sean personas saludables, socialmente integrados y empleables en el mercado de trabajo. Dentro de este modelo, las estrategias de poltica pblica tienden al universalismo, en tanto las polticas se dirigen a toda la poblacin joven as como a los sub-grupos que constituyen toda esa poblacin. Polticas focalizadas dirigidas a grupos. Se focalizan o bien en una nica faceta del desarrollo juvenil, o bien en una poblacin particular del total de jvenes. Por ejemplo, las polticas dentro de este modelo pueden focalizarse en asistir a jvenes en un rea

como el empleo y/o alcanzar a un grupo particular en riesgo de marginalizacin o exclusin por motivos raciales, habilidades, religiosos, ubicacin geogrfica o nivel socioeconmico. No obstante, es sumamente relevante tener en cuenta que las polticas focalizadas puede operar como programas aislados o en un contexto de polticas universales o de base poblacional. Polticas de juventud focalizadas en jvenes individuales. Este modelo de polticas est diseado para superar barreras personales de jvenes individualmente identificados. En este caso se incluyen programas de tratamiento y rehabilitacin de diverso tipo y, al igual que el segundo grupo, pueden coexistir con polticas universales. La relevancia de este modo de clasificar o comprender a las polticas de juventud, por ms sencilla que parezca, es que cada uno de estos diseos de poltica resulta de una particular definicin de los objetivos que se persiguen. Si bien no existe una relacin ineludible ni mucho menos perfecta, en general puede decirse que a medida que las polticas que operan sobre la juventud adoptan caractersticas de universalidad, la formulacin de sus objetivos apunta hacia la bsqueda de resultados (policy-outcomes)3. Por otro lado, cuando se transita a programas con mayores niveles de focalizacin pasan a ser ms relevantes los logros en trminos de productos (policy-ouput), es decir, la formulacin de objetivos y la evaluacin de impacto de la poltica es cada vez ms difcil de estimar en trminos de cambios generales en la calidad de vida de poblacin. Por qu esto es particularmente relevante para el diseo de polticas de juventud? En general, el conjunto de polticas pblicas sectoriales (educacin, salud, seguridad social, trabajo y vivienda) orientan sus objetivos hacia la obtencin de resultados. Sin embargo, los programas que pueden ejecutarse desde la institucin responsable de las polticas de juventud en una estructura estatal fuertemente sectorializada, como sucede en Uruguay y la mayora de los casos iberoamericanos, definen en gran medida sus objetivos en base a productos, an cuando se trate de programas ejecutados sobre la base de la coordinacin entre las polticas sectoriales. Por tanto, en un esquema donde el diseo cotidiano de programas de juventud se orienta a objetivos especficos y evaluables contra cada intervencin realizada, se requiere un esfuerzo muy importante en la determinacin y priorizacin de los resultados finales que se persiguen. Se debe apuntar a lograr una concordancia entre la definicin de los objetivos centrales de bienestar buscados por polticas sectoriales y la estructura de riesgos vigente a nivel de la poblacin joven. La figura de la prxima pgina intenta mostrar en qu espacio de interseccin entre el nivel de universalidad y los alcances de los objetivos planteados, se encuentran la

Esto no quiere decir que las polticas no tengan objetivos intermedios, como por ejemplo alcanzar una determinada relacin maestro/alumno en la enseanza primaria, alcanzar determinado nivel de cobertura en atencin primaria a menores de 18 de aos en todo el territorio nacional, etc. No obstante, cuando estas polticas definen sus objetivos en base a sus resultados sobre el bienestar, las mismas son evaluadas por sus logros en trminos de aprendizajes de los nios o por cun saludable es la poblacin infantil y adolescente. Es a partir de estas evaluaciones que la poltica debera eventualmente reorientarse.

mayora de los programas impulsados por los institutos nacionales de juventud o agencias equivalentes. En esencia, existe una extensa literatura sobre los problemas que han afrontado las polticas de juventud desde la dcada del noventa respecto de la descoordinacin y falta de adaptacin del accionar de las agencias responsables a las necesidades juveniles y de la oferta general de polticas pblicas existente. Ello ha resultado, entre otras cosas, en amplios problemas de legitimidad poltica de las instituciones de juventud tanto a nivel de la opinin pblica (Filgueira y Amoroso, 1998) como de tomadores de decisiones a nivel gubernamental. La opcin ms comn para afrontar la problemtica de los institutos de juventud ha sido una fuerte apuesta a la participacin y el involucramiento de la poblacin joven en la formulacin de demandas, e incluso en la formulacin y ejecucin de programas y polticas de juventud. Tal vez los espacios participativos por excelencia se han encontrado en los procesos de definicin de los marcos estratgicos o planes nacionales para las polticas de juventud. Sin embargo, las virtudes de este camino no siempre fueron acompaadas por niveles de debate a nivel poltico y tcnico en torno a los modelos de polticas de juventud alternativos, y difcilmente superaron la constatacin de demandas de la poblacin juvenil y la formulacin de programas eminentemente residuales con distintos grados de xito a corto plazo. En ese sentido, es importante tener en cuenta que las polticas sectoriales muchas veces pierden de vista tanto en su formulacin de objetivos, como en la evaluacin en trminos de bienestar general, el modo en que afectan a grupos particulares de la sociedad tales como la poblacin joven. Es por ello que la agencia responsable de las polticas de juventud tiene un rol particular aunque no exclusivo ni excluyente en trminos de planificacin, es decir, en la formulacin de marcos estratgicos para definicin de objetivos de poltica pblica en materia de juventud, y eventualmente asumir responsabilidades de evaluacin, an en los casos donde su participacin como organismo ejecutor no implique un papel protagnico. Arenas de poltica segn cobertura y formulacin de objetivos.

Universales Empleo

Educacin Salud Vivienda Programas de Juventud

Focalizadas policy-outputs policy -outcomes

Fuente: Elaboracin propia.

MODELOS INSTITUCIONALES Y EL ROL DE LAS AGENCIAS DE JUVENTUD.

Como resultado de los roles que asuman las agencias de juventud en funcin de los paradigmas de juventud asumidos y los objetivos de polticas definidos, existen diversos arreglos institucionales alternativos para las mismas. Aqu slo se abordan aspectos generales relativos a las funciones desarrolladas por los organismos gubernamentales de juventud y sus adscripciones institucionales. Como puede notarse en el cuadro de la pgina siguiente, los pases iberoamericanos que comparten con Uruguay la misma jerarqua administrativa de los organismos gubernamentales de juventud son Chile, Espaa, Honduras, Mxico, Nicaragua, Portugal y Venezuela. En estos casos, los roles centrales que tienen los organismos de juventud tienden a concentrarse ms en actividades de diseo y ejecucin de programas especficos, y menos en aspectos relativos a la coordinacin, planificacin y la evaluacin. El modelo de instituto de juventud ms orientado hacia la planificacin y la evaluacin es el caso del INJUV de Chile, cuya dependencia institucional es una agencia planificadora del gobierno (Ministerio de Planificacin y Cooperacin, MIDEPLAN). En Colombia la poltica de juventud depende de la Secretara General de la Presidencia de la Repblica y se concentra en actividades de diseo y coordinacin, mientras que la ejecucin de las polticas de juventud tiene importantes grados de descentralizacin a nivel de los gobiernos locales (CEPAL, 2004). Los pases que tienden a concentrar esfuerzos en la evaluacin y la planificacin de polticas de juventud en forma intersectorial e integrada poseen, en la mayora de los casos, institutos de juventud que dependen de una agencia de planificacin, o bien concentran estas funciones en agencias presidenciales que no forman parte de un ministerio encargado de una poltica sectorial (Programa presidencial en Colombia o el viceministerio en Costa Rica). Desde el punto de vista de la oferta de programas de las instituciones responsables de la poltica de juventud, en los pases de Iberoamrica se destacan los programas de empleo particularmente concentrados en la calificacin y la intermediacin laboral, pero con importantes grados de incidencia en trminos del combate al desempleo juvenil (Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Mxico, Panam, Per, Repblica Dominicana, Uruguay). Otra prioridad son los programas educativos en materia de becas de financiamiento para estudio (Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Per, Repblica Dominicana), nuevas tecnologas (Chile, Colombia, Cuba, Espaa) y educacin sexual (Espaa, Mxico, Nicaragua, Panam). (CEPAL, 2004). Resulta particularmente llamativo que, pesar de que los esfuerzos en materia de poltica de juventud se concentran en las reas de trabajo y educacin, en la prctica funcionan en forma desconectada o sectorializada, an en las polticas que impulsan los propios institutos de juventud y agencias equivalentes.

Iberoamrica. (22 pases): Leyes e instituciones de polticas pblicas de juventud.

Pas Andorra Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Espaa Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Portugal R. Dominicana Uruguay Venezuela Ley de juventud No No No No Si b Si Si No Si No No No Si Si b Si No No Si b No Si No Si Dependencia Min. Desarrollo Social Min. Justicia Presidencia de la Repblica Min. Planificacin Presidencia de la Repblica Min. Cultura y Juventud Partido Comunista Min. Bienestar Social Presidencia de la Repblica Min. de Igualdad Presidencia de la Repblica Presidencia de la Repblica Sec. de Educacin Pblica Presidencia de la Repblica Min. Desarrollo Social Min. Educacin y Cultura Min. Educacin Consejo de Ministros Presidencia de la Repblica Min. Desarrollo Social Min. Educacin Institucin Direccin Nacional de Juventud Vice ministerio de Gnero y A. Generacionales Secretara Geral da Presidencia da Repblica Instituto Nacional de la Juventud Programa Colombia Joven Ministerio de Cultura y Juventud Unin de Jvenes Comunistas de Cuba Direccin de la Juventud Secretara de la Juventud Instituto de la Juventud de Espaa Consejo Nacional de la Juventud Instituto Nacional de la Juventud Direccin de Juventud Vice ministerio de la Juventud Direccin de Juventud Vice ministerio de Juventud Secretaria Nacional de Juventud Instituto Portugus da Juventude Secretara de Estado de la Juventud Instituto Nacional de la Juventud Instituto Nacional de la Juventud Ao creacin 2005 1991 2000 2002 2001 2004 2006 1999 2007 2005 2003 2007 2000 1990 2002 Rango etario a 14-30 15-29 15-29 15-29 15-29 14-26 12-35 15-30 18-29 14-26 15-29 14-30 12-30 12-29 18-30 15-29 15-29 15-29 15-28 15-35 14-25 18-28 Conv. Iberoamericana de derechos de los jvenes Firmado Ratificado No No Si No No No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si NO Si No Si No Si No No No No No No Si Si No

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Instituto Nacional de la Juventud de Chile (INJUV), Propuestas de fortalecimiento juvenil para el bicentenario, Santiago de Chile, Consejo Asesor de Juventud, julio de 2007 e informacin oficial recopilada por la Organizacin Iberoamericana de Juventud (OIJ) a Rango etario que cada pas ha determinado ya sea por ley o por uso. b Ley para crear el organismo oficial de juventud. Nota: En el caso de Chile, a nivel de poderes ejecutivo y legislativo se est empezando a discutir un Proyecto de Ley que creara el Ministerio del Deporte y la Juventud.

Fuente: tomado de CEPAL, 2008.

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HACIA LA DEFINICIN DE UN MODELO PROPIO

En esta seccin se propone, en forma complementaria, un tipo clasificacin de polticas de juventud adicional formulado en trminos de su relacin con el conjunto de polticas sectoriales propias del estado de bienestar. Para simplificar la idea se presenta en trminos de tipos ideales tres modelos alternativos: a) un modelo residual caracterizado por programas orientados a aspectos especficos de educacin, trabajo, participacin, etc.; b) un modelo de coordinacin intersectorial caracterizado por la formulacin de programas y/o polticas que generan y ocupan espacios de interseccin entre las distintas polticas sectoriales del estado; d) un modelo de transversalidad donde existe una poltica de juventud integral ejecutada en forma conjunta por las distintas lneas sectoriales. Modelos puros de polticas de juventud.
Educacin Residual (I) Trabajo Salud Asistencia Vivienda Ejemplo Participacin

Social

Coordinacin intersectorial (II)

Transversal (III)

Fuente: elaboracin propia

En primer lugar, lo que aqu se denomina modelo residual consiste en programas de juventud que son exclusivamente atribuibles a un rea o lnea de poltica en particular (educacin o vivienda, por ejemplo), y que adems no se encuadran como un eslabn de la poltica sectorial respectiva. En general no se plantean objetivos formulados en trminos de cambios en el bienestar general de la poblacin joven (resultados), lo cual los lleva a enfrentar diversos problemas de establecimiento de prioridades y de coordinacin con la o las instituciones responsables de la poltica sectorial en la que se inscriben. Un segundo tipo de programas de juventud residuales es aquel que no tiene un correlato directo en la matriz de polticas sectoriales tradicionales. Un ejemplo de ello pueden ser los programas fuertemente orientados a la participacin juvenil, al uso del tiempo libre o a emprendimientos productivos, donde en esos casos 21

hipotticos la debilidad de las agencias responsables de la poltica de deportes y de cultura obliga de facto a la formulacin y ejecucin de programas residuales. En segundo lugar, se plantea la existencia de un modelo de coordinacin intersectorial de polticas de juventud que opera en los espacios de interseccin entre las distintas polticas sectoriales que conforman la matriz de bienestar. En este caso, las polticas de juventud tienen un fuerte componente de coordinacin entre al menos dos lneas de polticas (por ejemplo, educacin y trabajo) sobre la base un diagnstico que postula deficiencias en la articulacin de ambos subsistemas de polticas y una formulacin que busca el logro de determinados resultados en trminos de bienestar de la poblacin joven. Sin embargo, los programas que se inscriben en este modelo se orientan a la cobertura de grupos especficos de la poblacin joven, asumiendo ciertos niveles de focalizacin y orientados al logro de objetivos especficos y compromisos de gestin (productos). Desde el punto de vista institucional, los institutos de juventud o agencias equivalentes, cumplen un rol relevante en la identificacin riesgos sociales no cubiertos por una interaccin deficiente de las lneas de poltica; en el diseo y formulacin de programas; y en la generacin de coordinacin intersectorial (as como entre el gobierno nacional y los gobiernos locales) para aquellas etapas y para la ejecucin final de la poltica. Asimismo, tales programas pueden integrar dimensiones consideradas relevantes en cuanto a las polticas de juventud, como pueden ser diseos participativos alternativos en sus distintas etapas. En tercer lugar, las polticas de juventud transversales requieren un mayor nivel de planificacin as como el involucramiento de las distintas agencias responsables de las polticas sectoriales para la ejecucin de la poltica de juventud. Eventualmente, la poltica de juventud puede asumir una jerarqua institucional de rango interministerial cuyo rol consiste en alcanzar la integralidad de la accin del estado sobre la poblacin joven. Por tanto, la poltica de juventud pasa a ser evaluada y realineada en trminos de sus resultados, por ms que cuente con diversos programas orientados a objetivos especficos. Por tanto, podra ubicarse a los distintos modelos descriptos entre los ejes espaciales de cobertura (universalidad-focalizacin) y formulacin de objetivos (productosresultados). Sobre la base de estos dos ejes, el modelo residual ocupa un lugar similar a los programas de juventud desarrollados en la mayora de los pases iberoamericanos en los aos noventa. El modelo de coordinacin intersectorial asume el desafo de ampliar su base de cobertura y establecer algunos objetivos estratgicos en trminos de resultados, mientras que el modelo de transversalidad maximiza la cobertura y apunta a transformar el bienestar general de los jvenes. Por ejemplo, la experiencia de los pases nrdicos de garanta juvenil orientada a mejorar la transicin de los jvenes desde el sistema educativo al mercado de trabajo se ubicara en algn punto de los ltimos dos modelos mencionados4.

Sobre este punto ver: Hummeluhr, Niels. (1997). Youth Guarantees in The Nordic Countries, OECD.

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Modelos de polticas de juventud segn cobertura y objetivos.

Universales Modelo de coordinacin intersectorial Focalizadas Modelo Residual policy-outputs

Modelo de transversalidad

policy-outcomes

Fuente: elaboracin propia.

Resulta bastante esperable que existan pocas experiencias empricas asociadas a alguno de estos modelos tal cual se los presenta en forma pura. La transicin de un modelo a otro podra estar caracterizada por la coexistencia de programas residuales con polticas de coordinacin intersectorial, o de estas ltimas con grados de transversalidad en la ejecucin de algunas polticas sectoriales. En principio, podra decirse que el desafo que enfrentan pases como Uruguay, en trminos del diseo y la gestin de las polticas de juventud, es el de consolidar una trayectoria que va desde una presencia mayoritaria de programas residuales a una presencia mayoritaria de programas o polticas de juventud que operen sobre los espacios de interseccin de distintas polticas sectoriales y fomenten la transversalidad o al menos la coordinacin intersectorial. Existen condiciones de base indispensables para viabilizar una trayectoria de este tipo y la agencia responsable de la poltica de tiene un rol efectivo para cumplir en su construccin. En este sentido, cabe mencionar: Una visin comn y compartida para determinar la accin. Una estrategia para medir los resultados. Mecanismos para la coordinacin intergubernamental de los servicios. Mecanismos de revisin y realineamiento de los servicios basados en las necesidades, aspiraciones y expectativas de los jvenes y las jvenes.

En primer lugar, y con relativa independencia de las caractersticas que adopten las polticas de juventud por su modelo y su enfoque, se ha enfatizado fuertemente en la necesidad de contar con un marco general para las polticas, que provea metas de largo plazo sobre una poblacin determinada, unis como una filosofa y una racionalidad para guiar el desarrollo de los programas y para dirigir los recursos 23

financieros (Jeffrey, 2008:9). Esta prioridad se traduce en planes o estrategias nacionales de juventud, cuyo contenido debe arrojar claridad sobre los objetivos gubernamentales de largo plazo y prioridades de inversin. Si su formulacin es exitosa ello ayudar a la implementacin de las polticas mediante la adopcin de una direccin estratgica y mecanismos de rendicin de cuentas. En general los pases latinoamericanos no son ajenos a la realizacin de este tipo de esfuerzos, aunque la eficiencia en materia de resultados sea una cuestin sobre la cual se cuenta con escasa evaluacin.

A MODO DE CIERRE
Los distintos marcos conceptuales presentados en las secciones anteriores muestran un punto de quiebre bsico entre las polticas que toman en cuenta a la juventud como actor o sujeto ya sea poltico, social o del desarrollo y las polticas que entienden a la juventud como una poblacin pasiva. Sobre la base de los nuevos enfoques de poltica juvenil, y en parte basados en el enfoque de derechos, se han desarrollado diversas experiencias en los pases de Amrica Latina intentando lograr un marco para las polticas de juventud es decir una propuesta consensuada entre diferentes actores, incluidos los jvenes, en procesos participativos y de concientizacin ciudadana (Chilln Reyes, 2005). No obstante, por ms que se reconozca la necesidad de la formulacin de marcos y estrategias nacionales en materia de polticas de juventud, y que adems estos procesos adopten un formato participativo en su ejecucin, el riesgo de lograr resultados magros o insuficientes, y por ende la posibilidad de fracasar, depende de la forma en la cual los debates en torno a las polticas de juventud son planteados y abordados. Es decir, sobre qu bases debe discutirse el modelo de polticas de juventud a seguir para la formulacin de una estrategia nacional? Como se ha visto hasta aqu existen diversas formas de analizar modelos de polticas de juventud lo cual representa un insumo para la discusin y elaboracin de estrategias polticas. Sin embargo, resulta necesario integrar esas distintas miradas en un marco que sea adecuado a la realidad sobre la cual se pretende operar. Esa realidad puede definirse bsicamente por tres elementos: a) la estructura de riesgos de la poblacin joven; b) el mapa completo de polticas pblicas que ejecuta el Estado; c) en qu medida los riesgos sociales y las polticas pblicas convergen. En efecto, aparece como una deuda pendiente el conocimiento sobre polticas de juventud sobre la base de categoras de anlisis que den cuenta de la relacin entre las polticas de juventud especficas (refirindonos aqu slo a aquellas donde son responsables los organismos de juventud) y el conjunto de las polticas pblicas que desarrolla el estado de bienestar, es decir, sus polticas sectoriales. Adems de la inversin en la produccin poltica e institucional para la adopcin de principios normativos y estratgicos en materia de polticas de juventud, debe tenerse en cuenta 24

cul es la arquitectura especfica del estado de bienestar y cul es la adaptacin de sus polticas sectoriales a la estructura de riesgos sociales de la poblacin joven. En segundo lugar, resulta necesario formular una estrategia para medir los resultados de las polticas sobre la poblacin joven. En tercer lugar, como ya se ha dicho, resulta de gran importancia que las distintas instituciones responsables de los servicios pblicos logren ser convocadas para conformar espacios de interaccin y coordinacin con el objetivo de la implementacin de programas. En cuarto lugar, la evaluacin de las polticas y las preferencias de la poblacin joven deben servir como insumos para el diseo y realineamiento de las polticas. Finalmente, el reconocimiento de la juventud como etapa vital con fin en s misma, con derechos inherentes en tanto humanos, y especficos en tanto actores del desarrollo, debe ser entendido desde una doble dimensin: la obligacin de efectivizar los derechos de los jvenes y las jvenes en el presente y la imperiosa necesidad de capitalizar las potencialidades y capacidades que slo este grupo puede aportar al desarrollo estratgico de nuestro pas. Dice Krauskopf: ...las distancias generacionales respecto de los adultos se redefinen: ahora los jvenes saben cosas que los adultos ignoran. Esto hace que la participacin juvenil no sea solo un claro derecho, sino tambin un elemento insustituible del conocimiento de las situaciones y alternativas (Krauskopf, 2005).

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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Rodrguez Vignoli, J. (2001). Vulnerabilidad y grupos vulnerables: un marco de referencia conceptual mirando a los jvenes. Santiago de Chile, CEPAL

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PARTICIPACIN JUVENIL 5

Fernando Willat Mayra Aldama

Este documento recibi los aportes del equipo tcnico Hacia un Plan Nacional de Juventudes conformado por Matas Rodrguez (coord.), Anah Alarcn, Juan Pablo Martnez, Marcelo Castillo y Bruno Vera.

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INTRODUCCIN
El presente documento tiene como objetivo generar insumos que propicien un debate sobre cmo habilitar, promover y apoyar la participacin de los jvenes y las jvenes desde las polticas de juventud. Los aportes realizados por los y las jvenes que participaron en el ciclo de instancias de dilogo que tuvo lugar entre setiembre y diciembre de 2008 han constituido una orientacin fundamental para la presente elaboracin. El proceso Hacia un Plan Nacional de Juventudes continuar a partir del mes de abril con la realizacin de talleres con jvenes, encuentros intergeneracionales y encuentros entre el INJU y las organizaciones juveniles. Asimismo se seguir desarrollando el trabajo de articulacin del INJU con diferentes mbitos institucionales. En agosto de 2009 se presentar un documento con propuestas Hacia un Plan Nacional de Juventudes, sntesis de todo este proceso. Este documento presenta un breve marco conceptual en el que se explicitan los marcos orientadores fundamentales: la perspectiva de derechos humanos y la perspectiva del empoderamiento de los jvenes y su participacin protagnica como actores estratgicos de desarrollo. El resto del documento presenta propuestas a implementar desde las polticas pblicas que se ponen a consideracin en el marco del debate Hacia un Plan Nacional de Juventudes.

LA PARTICIPACIN DESDE LA PERSPECTIVA DE DERECHOS

Desde una mirada comprometida con el enfoque de derechos, pensamos en la juventud como actores estratgicos en tanto portadores de destrezas y capacidades especficas (capacidad para adaptarse a los cambios, para superar la adversidad, innovacin, creatividad, respeto a la diversidad, etc.) imprescindibles para el desarrollo sustentable de la sociedad (Lpez, S. 2009). Esta perspectiva, en tanto programa de accin que apunta a transformar las prcticas institucionales del Estado para que se ajusten a su fin esencial de garantizar la efectivizacin de los derechos, resulta particularmente pertinente en el debate en torno al diseo de polticas pblicas. Impone al Estado obligaciones de respeto de los derechos, de proteccin y de adopcin de medidas que efectivicen una progresiva satisfaccin de los derechos. Este ltimo tipo de obligaciones que se nombran como obligaciones de cumplimiento o de satisfaccin, habilitan un espacio para la construccin de ciudadana mediante la participacin en los procesos de definicin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de polticas pblicas. Conllevan una serie de obligaciones especficas en relacin a las prcticas institucionales que son portadoras de un gran potencial de transformacin poltica en tanto habilitan a la ciudadana la posibilidad de controlar y exigir al Estado el cumplimiento de las mismas. El Estado

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debe adoptar medidas empleando para ello hasta el mximo de los recursos de que disponga de modo de lograr una progresiva satisfaccin de los derechos. Si bien el criterio de progresividad establece que los resultados no constituyen una obligacin inmediata, s son obligaciones de aplicacin inmediata las de adoptar medidas para efectivizar los avances as como todas aquellas medidas complementarias para garantizar la transparencia de los procesos y la participacin y el control ciudadano. La labor del comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales de ONU ha sido esclarecedora en cuanto a definir el carcter de estas obligaciones en varias de sus observaciones generales (ACNUDH 2004 y 2006). En particular cabe destacar que: 1. Los Estados tienen la obligacin de revisar la legislacin nacional para armonizarla con las obligaciones jurdicas que hayan contrado al ratificar un documento de derecho internacional. Adems de las medidas legislativas, debern adoptar otras de carcter administrativo, judicial, econmico, educativo, etc. 2. Para poder adoptar medidas pertinentes, deben disponer de la informacin sobre la situacin de cada derecho. De all se derivan otras obligaciones como producir dicha informacin, en particular visibilizando la situacin de los sectores que pueden resultar discriminados o de especial vulnerabilidad, garantizando el ms amplio acceso a la misma, favoreciendo la libre circulacin, apropiacin y posibilidad de crtica. 3. El Estado debe elaborar polticas y definir prioridades, adoptando planes de accin con metas y plazos concretos. Darles amplia difusin, favoreciendo y promoviendo la ms amplia participacin tanto en el proceso de elaboracin como en el de seguimiento. Debe evaluar peridicamente, enfocando el anlisis desde la perspectiva de derechos y explicando las razones por las que algunas de las metas pudieran no haber sido alcanzadas. 4. Las polticas deben estar dirigidas a garantizar la progresiva satisfaccin de los derechos y en ese sentido implican una obligacin de progresividad cuyo cumplimiento se pone en evidencia en las evaluaciones peridicas de acuerdo a las metas establecidas. Implican tambin una obligacin de no regresividad que es de aplicacin inmediata, cuando la accin del Estado tiene por efecto el retroceso en el grado de satisfaccin de un derecho. Toda medida que implique deliberadamente un retroceso debe ser objeto de un examen cuidadoso y slo podr justificarse con referencia a todos los derechos consagrados y en el marco del pleno aprovechamiento de los recursos disponibles. 5. Las polticas se traducen en opciones presupuestarias. El Presupuesto Nacional refleja las prioridades definidas, no obstante, las mismas pueden quedar ocultas en la complejidad del instrumento. El Estado debe brindar el ms amplio acceso a la informacin con la mayor claridad posible acerca de la estructura del gasto pblico para facilitar el involucramiento de la ciudadana en el debate sobre las decisiones implicadas y en el seguimiento de su ejecucin. 6. El Estado tiene adems la obligacin de garantizar estndares mnimos de satisfaccin de cada derecho. Los estndares mnimos tienen un cierto nivel de

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definicin conceptual general de carcter universal que compromete a todos los Estados que han ratificado los tratados fundamentales de Derechos Humanos. Este nivel mnimo es el que se deduce de la letra de los tratados y que encuentra un desarrollo conceptual que precisa su interpretacin en fuentes tales como las Observaciones Generales de los Comits de Derechos Econmicos Sociales y Culturales o de Derechos Humanos de ONU o en la jurisprudencia del derecho internacional de los Derechos Humanos. Sin embargo, estos estndares no tienen un nivel de definicin suficiente como para precisar sin ambigedades cuales son las prestaciones que cada Estado debe garantizar a todos los ciudadanos. Los Estados tienen en consecuencia una obligacin de definir con precisin cuales son estas prestaciones que garantizan los estndares mnimos. sta es una definicin poltica que tiene como base la letra de los tratados de derechos humanos pero sobre la cual cada pas construye definiciones que la precisan, la operativizan y la van superando desde la aspiracin de mayores grados de satisfaccin. La participacin ciudadana es elemento sustantivo para posibilitar efectivamente una ampliacin de la base democrtica de control social sobre las acciones del Estado (Pontual, 2004). Ser entonces la perspectiva de derechos de la juventud, el eje transversal para el diseo de acciones que promuevan su participacin. El parlamento uruguayo ha firmado y ratificado la Convencin Iberoamericana de Derechos de los Jvenes (CIDJ), primer tratado que reconoce a la juventud como sujeto especfico de derechos. Dicha convencin promueve la construccin de un entorno favorable para fomentar y proteger la ciudadana integral de los jvenes, en su calidad de actores estratgicos del desarrollo6. Del mismo modo, conlleva una correlativa obligacin de los Estados Partes de adoptar, progresivamente, decisiones y medidas concretas, en el contexto de los desafos y retos que plantea el mundo contemporneo7 En este sentido, el documento, resulta un reconocimiento a la necesidad de avanzar en la formulacin de instrumentos especficos en el mbito de los Derechos Humanos. Por ello, si bien la CIDJ es el referente inmediato en el marco de la proteccin jurdica, la referencia de fondo es la concepcin de Derechos Humanos de la que la Convencin es una expresin. La CIDJ en su artculo 21 se expresa acerca del rol de los jvenes en la generacin de poltica pblica diciendo: Los Estados Partes se comprometen a promover que las instituciones gubernamentales y legislativas fomenten la participacin de los jvenes en la formulacin de polticas y leyes referidas a la juventud, articulando los mecanismos adecuados para hacer efectivo el anlisis y discusin de las iniciativas de los jvenes, a travs de sus organizaciones y asociaciones (OIJ, 2005). La CIDJ nos desafa entonces a un nuevo paradigma de diseo de las polticas pblicas con los jvenes y las jvenes comprometiendo a los Estados que la han ratificado a desarrollar una mirada estratgica que oriente las acciones gubernamentales hacia la

6 7

Comisin de Asuntos Internacionales. Senado de la Repblica Oriental del Uruguay. Informe a Senado en ocasin de la ratificacin de la CIDJ. 28 de Abril del 2008. Op.cit.

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efectivizacin de los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales all consagrados. Esto implicar que el diseo de las polticas de juventud contenga un fuerte componente de participacin en busca del protagonismo activo de las jvenes y los jvenes. La participacin juvenil implica jvenes que hacen uso de espacios pblicos al desarrollar proyectos propios e inciden en las dinmicas comunitarias e institucionales. Refiere a jvenes que aportan ideas y concreciones a su barrio, a su centro de enseanza, haciendo or su voz en los debates pblicos, creando sus mensajes y sus medios de comunicacin. Son jvenes que aportan formas a la sociedad producindola y que, en tanto van consolidando estas formas de participacin, se proyectan y participan en los procesos de la poltica. Jvenes que ejercen sus derechos al tiempo que asumen responsabilidades tradicionalmente atribuidas a roles adultos. La juventud participa en relaciones sociales diversas, en las que resultan limitadas sus posibilidades de crecimiento personal, de desarrollo de proyectos y de apropiacin y disfrute de bienes, servicios y espacios. Con frecuencia se expresan a pesar de ello aportando formas nuevas al mundo desde el campo del arte, la cultura y la comunicacin, ocupando espacios marginales o abrindose paso en el espacio pblico. El conflicto por la transformacin de estas relaciones sociales y la liberacin de las potencialidades de la poblacin jvenes, es un nivel de accin mucho ms cercano a sus experiencias cotidianas y su lucha en este campo es tambin una forma de la participacin poltica que se expresa en la defensa y promocin de sus derechos. La participacin implica la referencia a un colectivo y la incidencia en las formas que lo definen, as como un sentido de pertenencia que acompaa esa inclusin. Los procesos sobre los que interviene la accin de ese colectivo tienen la intencin de lograr determinados objetivos, transformar realidades, crear formas an no existentes al momento de la accin pero anticipadas simblicamente y buscadas mediante un actuar estratgico y coordinado. Existe participacin cuando los integrantes de ese colectivo inciden en la definicin de los objetivos y de las estrategias para conseguirlos y en el control y evaluacin de la ejecucin de los planes. Un nivel mximo de participacin implicara que todos los integrantes del colectivo compartieran toda la informacin, intervinieran en los debates y en la toma de decisiones en todas las etapas del proceso, desde la definicin de los problemas y objetivos hasta la evaluacin y redefinicin de la estrategia. En procesos complejos tales como la construccin de polticas pblicas, salvo en casos excepcionales, no resulta viable esta aspiracin mxima. Sin embargo la situacin actual es de un dficit de participacin mayor que el que se justifica por la complejidad de los asuntos en cuestin. Especialmente en un contexto en el que las nuevas tecnologas habilitan posibilidades mucho mayores de acceso a la informacin y de control de procesos complejos como puede ser la vigilancia del grado de cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos o la ejecucin y evaluacin de planes de accin de polticas pblicas.

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La democracia representativa aporta instrumentos que encauzan el juego poltico otorgando garantas y mecanismos de proteccin al conjunto de la ciudadana. Sin embargo, esa institucionalidad que en el pasado puede haber resultado satisfactoria, evidencia signos de desajuste con las aspiraciones de una ciudadana ms informada y poseedora de nuevas capacidades y medios para expresarse. La alternativa es la adecuacin de la institucionalidad democrtica hacia un modelo que devuelva a la poltica el sentido de la prctica por la cual una sociedad se ocupa de sus asuntos colectivos en vez del significado restrictivo de la prctica exclusiva de los polticos. El desafo es crear mecanismos institucionales de participacin que encaucen las posibilidades de incidencia de actores sociales y, al mismo tiempo, desarrollar medidas que habiliten nuevas formas de incidencia poltica para actores que han estado al margen de esa posibilidad. La institucionalidad capaz de sustentar estas nuevas posibilidades de participacin poltica an no existe o es muy incipiente y se requiere un proceso de construccin que implica trabajo y creatividad para enfrentar resistencias e inercias instaladas. Los instrumentos de participacin que aqu proponemos tienen un carcter general y no abarcan la multiplicidad de mbitos sectoriales o territoriales en los que se requieren instrumentos especficos para la participacin de la poblacin joven, estos debern definirse a travs del esfuerzo conjunto de los mbitos institucionales correspondientes junto con los jvenes. El INJU deber cumplir un rol dinamizador y articulador de estos proceso de construccin de instrumentos de participacin. Las propuestas que presentamos a continuacin implican una apuesta fuerte al empoderamiento de la juventud como opcin estratgica, transfirindole poder y responsabilidades desde un comienzo y no como el resultado esperado de un proceso de acumulacin. La apertura a los y las jvenes menos organizados es un aspecto fundamental para no convertir la participacin juvenil en una prctica de jvenes parecidos al mundo adulto interactuando con prcticas de adultos y escindidas del mundo de la vida del resto de los jvenes. La estrategia en materia de poltica de juventud tiene que pensar la participacin en diferentes niveles. Cualquier proceso de empoderamiento juvenil implica necesariamente una construccin colectiva sin perjuicio del fortalecimiento de las capacidades individuales. Esta doble exigencia de apertura hacia jvenes alejados de la prctica poltica y a la vez de generar mbitos institucionales de participacin para incidir en los procesos de construccin de las polticas pblicas, impone el desafo de incluir una estrategia que combine diversos instrumentos de promocin e institucionalizacin de la participacin. Por un lado, se corre el riesgo de generar instrumentos slo para jvenes organizados que no sean de inters para los que estn ms excluidos de los mbitos de participacin o los que participan mediante prcticas no tradicionales. En este sentido parece necesario habilitar diversas formas para la expresin y la produccin de realidad social, creando espacios ms flexibles, menos formales, ms adecuados a las nuevas formas de la subjetividad y de la participacin de jvenes. Sin embargo, esta atencin a las nuevas formas de la participacin juvenil podra inducirnos a abandonar la intencin de desarrollar la prctica de la participacin poltica y la

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consolidacin de organizaciones juveniles. Para evitar caer en estos riesgos es necesario pensar una estrategia integral que atienda a las distintas realidades juveniles creando diversos instrumentos y puentes entre los diferentes niveles de participacin. Para ello presentamos propuestas que apuntan a empoderar a los jvenes en varios campos. En el campo de la produccin a travs de la definicin y concrecin de proyectos propios. En el campo poltico a travs de la incidencia en los procesos de construccin y monitoreo de polticas pblicas y de la asuncin de roles institucionales. En el campo de la comunicacin a travs del acceso a la creacin y emisin de sus propios mensajes en medios de difusin masiva y de participacin en redes y circuitos de comunicacin.

LA PLATAFORMA DE POLTICAS DE JUVENTUDES INSTITUCIONALIZACIN DE UN MECANISMO PERMANENTE DE CONSTRUCCIN DE POLTICAS PBLICAS DE JUVENTUD.
La presente propuesta incorpora los aportes realizados desde elaboraciones previas en relacin a la formulacin de planes estratgicos de juventud as como consultas realizadas en torno a la construccin de propuestas de acciones relativas a las polticas de juventud. 8 La Plataforma de Polticas de Juventudes que proponemos es un instrumento permanente para encauzar los procesos de construccin de polticas pblicas de juventud. Est constituida por mecanismos de participacin que se acoplan a un conjunto de prcticas institucionales vinculadas a la construccin, monitoreo, rendicin de cuentas y evaluacin de las polticas de juventud. Los contenidos de los planes de accin se construyen en los procesos que se desarrollan en el marco de la Plataforma de Polticas de Juventudes y van cambiando en tanto los ciclos de produccin se renuevan. Su novedad proviene de pensar los instrumentos de participacin acoplados a las prcticas institucionales de los diferentes mbitos en los que se definen las polticas, coordinando sus ciclos de produccin. Estos procesos deberan institucionalizarse mediante su definicin en el marco de una ley, no obstante su funcionamiento podra ponerse en prctica an antes de su aprobacin parlamentaria con la sola voluntad de los actores institucionales involucrados.

Plan Estratgico de Adolescencia y Juventud. Comisin de Juventud. Intendencia Municipal de Montevideo. 2005; Plan Integral de Juventud: polticas de juventud y estrategias de desarrollo en la antesala del ao 2000. INJU MEC / FONADEP OPP. 1993; Jvenes, propuestas y desafos. Una agenda posible. ACJ FESUR CJU. 2004.

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Construccin de polticas pblicas de juventud.

Para hacer efectiva la relacin sociedad civil - Estado que requieren estos procesos es necesario identificar un rgano estatal interinstitucional responsable de definir las polticas de juventud. En este sentido proponemos la creacin de una Comisin de Juventud en el marco del Consejo de Polticas Sociales. Asimismo es necesario institucionalizar un mbito no estatal, juvenil, con integracin plural de diversos colectivos, que sea interlocutor del Estado en los procesos de construccin de las polticas, con efectivas posibilidades de incidencia y control. Proponemos para ello la creacin de un Consejo Federal de Juventudes, constituido a partir de Mesas Departamentales de Jvenes, mbitos que describimos ms adelante. Para que exista una efectiva posibilidad de incidencia poltica la Plataforma de Polticas de Juventudes definir peridicamente los procesos de construccin de las polticas pblicas de juventud e instrumentar los mecanismos de participacin que involucran al Consejo Federal de Juventudes como interlocutor del Estado en estos procesos. Tambin le habilitar posibilidades de participacin ms flexibles en relacin a los mbitos institucionales sectoriales en los que se definen polticas que tienen incidencia sobre la juventud fuera de los ciclos definidos por la Plataforma de Polticas de Juventudes. Los ciclos de produccin de polticas implican un momento de identificacin de problemas y de realizacin de propuestas que se concretan en planes de accin, un monitoreo del desarrollo de la ejecucin y un momento de rendicin de cuentas y evaluacin. El primer y el ltimo de estos momentos implican un trabajo intenso del mbito interinstitucional as como el funcionamiento de procesos participativos de construccin de consensos con el Consejo Nacional de Jvenes.

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A los efectos de que se constituyan como polticas de Estado, los ciclos de produccin de polticas de juventud podran ser quinquenales pero concebidos en una proyeccin estratgica de ms largo plazo. Dentro de los primeros meses del primer ao de gobierno, en el marco del proceso de elaboracin de la Ley de Presupuesto Nacional, sesionar la Comisin de Juventud del Consejo de Polticas Sociales con el cometido de realizar una rendicin de cuentas y evaluacin de los planes de accin del perodo pasado y de definirlos para el siguiente perodo quinquenal. En forma simultnea y en comunicacin permanente sesionarn con el mismo fin las Mesas Interinstitucionales. El INJU presidir la Comisin de Juventud y a travs de sus referentes territoriales apoyar el trabajo de las Mesas Interinstitucionales. Durante este tiempo de produccin se activar un proceso de construccin de consensos en un mbito de coordinacin en el que participan las Mesas Departamentales de Jvenes y el Consejo Federal de Juventudes en dilogo con las Mesas Interinstitucionales y con la Comisin de Juventud del Consejo de Polticas Sociales. Es a este proceso al que llamaremos Plataforma de Polticas de Juventud. En un primer momento las Mesas Departamentales de Jvenes participarn en un proceso de dilogo con las Mesas Interinstitucionales, en la evaluacin de las polticas del perodo anterior, en el diagnstico y en la realizacin de propuestas. En forma simultnea la Comisin de Juventud del Consejo de Polticas Sociales iniciar la discusin de evaluacin, diagnstico y generacin de propuestas hacia un Plan Nacional de Juventudes y lo har en comunicacin con el proceso de las Mesas Interinstitucionales. El INJU activar y coordinar estos procesos garantizando el soporte de una secretara tcnica y la comunicacin entre las Mesas Interinstitucionales, las Mesas Departamentales de Jvenes y la Comisin de Juventud del Consejo de Polticas Sociales. En un segundo momento el Consejo sesionar con carcter de congreso de delegados en dilogo con la Comisin de Juventud del Consejo de Polticas Sociales. Se llegar a esta instancia con documentos de trabajo que elaborar la secretara tcnica, que sinteticen el proceso de produccin de diagnstico y propuestas que se habr gestado en la primera etapa. Los procesos de ambas etapas deben tener plazos definidos, una agenda de instancias de trabajo y los recursos tcnicos, administrativos y econmicos para su realizacin. Entre los recursos econmicos se debe garantizar la participacin de los y las representantes de las organizaciones integrantes del Consejo Federal de Juventudes que tengan que viajar desde diferentes lugares del pas hacia el lugar en el que se realiza el proceso. Los acuerdos y desacuerdos sern relevados en el documento elaborado por la secretara tcnica que se firmar al final de ese perodo de reuniones por el Consejo Federal de Juventudes y el Consejo de Polticas Sociales y que constituir un insumo para la elaboracin del Plan Nacional de Juventudes. El Estado tendr a partir de ese momento un plazo para elaborar un Plan Nacional de Juventudes con metas, plazos, indicadores de impacto, lneas de base, asignacin presupuestaria, etc., que presentar al Consejo Federal de Juventudes con carcter informativo y sin que se vuelva a someter a discusin en el mbito de la Plataforma de Polticas de Juventud.

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El proyecto de Plan Nacional de Juventudes se incorporar al proyecto de ley del Presupuesto Nacional que deber aprobar el Parlamento, incluyndose en el plan de gastos de cada ministerio lo que le corresponda ejecutar del plan definido. Cada unidad ejecutora involucrada asumir la responsabilidad por la ejecucin de las partes del Plan que le correspondan y rendir cuentas en el momento de la evaluacin del Plan. Una vez que el Plan Nacional de Juventudes haya sido ingresado al Parlamento incluido en el proyecto de Ley de Presupuesto Nacional, el INJU, el Consejo Federal de Juventudes y el Parlamento coorganizarn un seminario dirigido a los legisladores en el que les ser presentado el proyecto de Plan Nacional de Juventudes para que puedan interiorizarse sobre sus contenidos. Se propone adicionalmente que el Parlamento cree al menos una comisin sobre asuntos de juventudes o, eventualmente, una en cada cmara. Una vez aprobado el Plan Nacional de Juventudes las Mesas Interinstitucionales elaborarn propuestas para la concrecin del Plan en el territorio, implementando para ello instancias de consulta a las Mesas Departamentales de Jvenes. En el perodo entre la definicin de los planes de accin y la rendicin de cuentas, se seguirn construyendo acuerdos con los mbitos institucionales sectoriales y para ello es necesario crear un mecanismo ms flexible. El INJU promover y coordinar la agenda de estos procesos de construccin de acuerdo con mbitos sectoriales. El Consejo Federal de Juventudes podr generar iniciativas respecto a estos procesos a travs de la relacin con el INJU y participar en los procesos de construccin de polticas sectoriales a travs de su relacin con los mbitos institucionales correspondientes. La incidencia en estos procesos estar, no obstante, abierta a una convocatoria ms amplia que la de las organizaciones del Consejo Federal de Juventudes. En estos procesos de construccin de polticas sectoriales participarn aquellas organizaciones que se inscriban para hacerlo. Esto implica la instalacin de mbitos de participacin asociados a los procesos de construccin de polticas en los diferentes mbitos institucionales. Este mecanismo ms flexible no est concebido como una modalidad de menor incidencia en relacin a los procesos de construccin de poltica pblica ya que puede constituirse en un componente significativo de estos procesos en la medida en que la dinmica promovida por los actores juveniles y/o el INJU lo mantenga activo. Los procesos de construccin de poltica pblica no pueden quedar acotados a un momento intenso cada cinco aos sino que tiene un carcter permanente. Los momentos de definicin del Plan Nacional de Juventudes son fundacionales de una mirada estratgica y definen polticas fundamentales, pero no agotan la riqueza de posibilidades a definir. El siguiente cuadro muestra de forma grfica los componentes del mecanismo que se propone como Plataforma de Polticas de Juventud.

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Componentes de la Plataforma de Polticas de Juventud.

INSTITUCIONALIZAR EL CONSEJO FEDERAL DE JUVENTUDES.

Vale destacar que existen antecedentes de concertacin juvenil en nuestro pas. En el ao 1983, en el marco de la transicin democrtica, se cre el Comit no Gubernamental para el Ao Internacional de la Juventud en donde participaron varias organizaciones juveniles con el objetivo de promover polticas y programas de atencin a los jvenes, favoreciendo la coordinacin de las organizaciones e instituciones existentes, promoviendo el juvenil. Si bien el comit logr visibilizar la temtica juvenil, factores poltico partidarios externos al mbito, limitaron su desarrollo generando su disolucin.9 Tras la restauracin democrtica, hacia fines de 1987, se cre la Comisin Coordinadora de la Juventud, espacio a instancias del cual funcion el Plenario de Organizaciones Juveniles con mayor protagonismo de organizaciones sociales y culturales y un menor perfil de las organizaciones poltico-partidarias cuyo enfrentamiento haba obstaculizado el funcionamiento de la experiencia anterior. En el marco de este plenario se arriba a acuerdos relativos a la necesidad de establecer mecanismos permanentes de coordinacin entre las organizaciones sociales juveniles as como de interlocucin colectiva con el Estado.

Cinterfor

OIT.

Polticas

de

juventud

en

Amrica

Latina:

evaluacin

diseo.

En:

http://www.cinterfor.org.uy.

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Hacia fines de 1990 se crea el Instituto Nacional de la Juventud y a partir de all, se comienzan a instalar las diferentes Oficinas Departamentales de Juventud, generando una institucionalidad que deba disear y coordinar las polticas nacionales de juventud, fomentando la participacin de los jvenes de cada departamento. En ese contexto surge, a fines de 1991, el Consejo de la Juventud del Uruguay con el objetivo de ser portavoz de las necesidades de las organizaciones juveniles, incidir en las acciones del Estado dirigidas a la juventud y establecer una poltica de dilogo con las instituciones estatales y el resto de la sociedad civil. La principal iniciativa impulsada por este organismo fue la elaboracin de un Proyecto de Ley de Juvenil. A pesar de que existe escasa sistematizacin sobre el tema, resulta pertinente pensar que los recambios generacionales operados en las organizaciones, la falta de recursos y la inexistencia de un marco legal que respaldase la accin del Consejo han obrado en contra de su consolidacin10. Finalmente, en el ao 2006 se convoc, a iniciativa del Instituto Nacional de la Juventud, a diversas organizaciones sociales juveniles a participar de un Consejo Consultivo de Polticas de Juventud. Este espacio funcion reunindose en forma peridica en sus inicios, aunque la dificultad para acordar una agenda de trabajo y establecer mecanismos de dilogo estables, hicieron que la propuesta fuera desestimada por las organizaciones sociales. La experiencia indica que la iniciativa de creacin de estos espacios resulta pertinente y de inters de las organizaciones sociales. Sin embargo, requiere recaudos en cuanto al encuadre que le de legitimidad al mbito. El mecanismo de convocatoria, la agenda de trabajo, su sistema de funcionamiento y los recursos para su sostenimiento, parecen algunos de los principales elementos a definir con especial cuidado a la hora de dotar de sostenibilidad al espacio (Bombarolo, 2008). El Consejo Federal de Juventudes. Proponemos crear un Consejo Federal de Juventudes constituido a partir de las Mesas Departamentales de Jvenes. El mismo debera crearse por ley como persona pblica no estatal, asignndosele un presupuesto adecuado para su gestin. El Consejo Federal de Juventudes sesionar en carcter de Congreso de Delegados. En relacin a la Plataforma de Polticas de Juventudes el Consejo Federal de Juventudes que aqu proponemos tendr como cometido participar en los procesos de construccin de poltica pblica que tengan incidencia sobre la poblacin joven y particularmente sobre las polticas pblicas de juventud. Contar con una secretara tcnica permanente que coordinar la agenda, llevar las actas, elaborar documentos que recojan y sistematicen las resoluciones y la produccin del CFJ. El Consejo Federal de Juventudes cobra su real significacin cuando se concibe su rol consustancial al modelo de construccin de polticas pblicas que proponemos en

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Op. cit

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la Plataforma de Polticas de Juventudes. Es el espacio de la sociedad civil que controla y exige al Estado el cumplimiento de sus obligaciones relativas a los derechos de los jvenes. No sustituye al Estado en su prerrogativa de tomar las decisiones polticas, pero su capacidad de incidencia est dada por la institucionalizacin de mecanismos de construccin de consensos que se desarrollan en el marco de los proceso de definicin de las polticas y por su participacin en el monitoreo y evaluacin posterior. El Consejo Federal de Juventudes, as como las Mesas Departamentales de Jvenes tienen adems un rol fundamental en la promocin del juvenil. En este sentido su labor no se limita a la participacin en los procesos de construccin de polticas pblicas de juventud, sino que se extiende a un campo ms amplio de promocin y relacionamiento con las organizaciones juveniles en todo el pas apoyndolos en sus procesos de fortalecimiento y conformacin democrtica y en la articulacin de las organizaciones de base con las instituciones pblicas y con los procesos polticos. Tiene tambin un rol fundamental en la produccin de conocimiento sobre las juventudes y en este sentido resulta imprescindible asegurar su articulacin con el Departamento de Evaluacin, Estudios y Anlisis del INJU11, en tanto es un actor a consultar, y puede tener diversas iniciativas de generacin propia de conocimiento sobre la realidad de los jvenes y las jvenes. Las Mesas Departamentales de Jvenes. Las Mesas Departamentales de Jvenes son el actor colectivo juvenil reconocido como interlocutor por los gobiernos municipales para participar en los procesos de definicin de polticas municipales de juventud y por el gobierno nacional en los de las polticas nacionales de juventud desde su participacin en el Consejo Federal de Juventudes. Agrupan a los jvenes y las jvenes ms activos en su proyeccin como actores de desarrollo y con vocacin de incidencia poltica. Asumen roles de liderazgo en la movilizacin de otros jvenes, de promocin de la participacin juvenil, de participacin en redes sociales e interinstitucionales, en proyectos de desarrollo local y de incidencia en la definicin de las polticas pblicas. Su integracin tendr un carcter plural con participacin de diferentes identidades juveniles organizadas. Para ser miembro pleno de la Mesa de Jvenes las organizaciones se deber tener personera jurdica o contar con el trmite correspondiente iniciado a los seis meses de haber ingresado a la Mesa. Recibirn orientacin y asesoramiento de los Centros de Empoderamiento Juvenil para la obtencin de la personera jurdica y se subvencionarn los costos de los trmites correspondientes a aquellas organizaciones que no puedan asumirlos. Se les exigir el cumplimiento de determinados requisitos de asistencia y compromiso para mantener el estatus de miembro pleno.

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Este departamento forma parte de las propuestas en discusin hacia una nueva institucionalidad del INJU en el marco del proceso Hacia un Plan Nacional de Juventudes.

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El hecho de tener su sede en el Centro de Empoderamiento Juvenil le permitira un contacto con una poblacin juvenil cercana a sus inquietudes, tener una base de proyeccin hacia la comunidad y contar con el apoyo del equipo de promotores de la participacin juvenil y de la Defensora de los Derechos de Jvenes. Entre los apoyos del equipo tcnico referente del CEJ, cobra especial relevancia el de una secretara tcnica que facilite la organizacin y el registro de los procesos y la implementacin de las resoluciones. La Mesa designar una comisin gestora que participara con carcter asesor, junto al INJU y la Oficina Departamental de Juventud del Municipio, en la direccin del CEJ. Las Mesas Departamentales de Jvenes no excluyen la posibilidad de mesas locales en referencia a territorios de escala ms acotada, como pueden ser localidades o barrios. Pueden incluso jugar un rol de promocin de la creacin de estos mbitos y en su articulacin con los mbitos institucionales. Las Mesas Departamentales de Jvenes sern un actor relevante para que otros mbitos de participacin social como los Consejos Sociales Departamentales o las Mesas de Articulacin Territorial, incorporen la perspectiva de los jvenes. Esto implica un desafo para estos mbitos en torno a encontrar las formas de habilitar la participacin juvenil y/o articular con las Mesas Departamentales de Jvenes. El desafo no es menor en la medida que existen dificultades para conciliar los modos tradicionales de participacin que priman en estos espacios con las motivaciones de los jvenes para participar. Ello requiere la creacin de nuevas formas desde una bsqueda compartida con ellos. En tanto estas transformaciones se procesan, y para ayudar a que ocurran, sera importante crear instancias puntuales de dilogo intergeneracional. Los Centros de Empoderamiento Juvenil. Los Centros de Empoderamiento Juvenil (CEJ) estn concebidos como un espacio de encuentro de jvenes con inquietudes y vocacin de transformacin de la realidad social desde la participacin en proyectos de desarrollo local y desde la incidencia poltica. Los CEJ sern enclaves territoriales de la promocin de los derechos de los jvenes y entre sus funciones principales estar la de promover, asesorar, capacitar y apoyar la participacin poltica y social para la defensa de los derechos de los jvenes, la participacin en los procesos de construccin de polticas pblicas locales y nacionales, el desarrollo de medios propios de comunicacin y la proyeccin pblica de las producciones y de las opiniones de la poblacin joven. Sern centros del INJU en convenio con otros mbitos institucionales, en particular con las Intendencias Departamentales y funcionarn en cada departamento del pas y sern cogestionados por el INJU, la Oficina Departamental de Juventud de la Intendencia Municipal correspondiente y la Mesa Departamental de Jvenes. Los CEJ tendrn como objetivos promover a los jvenes como actores sociales del desarrollo, favoreciendo su incidencia en los procesos polticos. Para ello desarrollarn actividades de difusin de los derechos de los jvenes capacitndolos para exigir la efectivizacin de los mismos. Constituirn puntos de informacin que

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operarn como ventanillas nicas de informacin juvenil asesorando y orientando a los jvenes sobre prestaciones de polticas pblicas, registro de organizaciones juveniles, llamados pblicos, becas y concursos, etc. y en donde se puedan adems iniciar diversos trmites. Asimismo trabajarn en la promocin del empoderamiento juvenil implementando programas de apoyo que trasladen el conocimiento y las herramientas necesarias para construir, fortalecer y desarrollar organizaciones. Tambin brindarn apoyo y acompaamiento para que los y las jvenes puedan elaborar proyectos de desarrollo local o de voluntariado juvenil, darles viabilidad y ejecutarlos convirtindose en parte de la dinmica de sus localidades o mbitos de intervencin y para que puedan participar en redes sociales en distintas escalas, local, departamental, regional, nacional, internacional, etc. En este sentido, los CEJ sern plataformas para el desarrollo de proyectos de jvenes, para lo que contarn con asesoramiento y acompaamiento de promotores de la participacin, con un local con instalaciones adecuadas para la realizacin de reuniones, cursos o talleres, el equipamiento tecnolgico necesario para la generacin de productos culturales en los campos de la comunicacin, el arte y la cultura, facilitando a todos los jvenes el acceso a la infraestructura necesaria para desarrollar sus potencialidades creativas. En otras palabras, estarn equipados con las tecnologas y las instalaciones necesarias para constituir medios de comunicacin propios, desarrollar experiencias de comunicacin comunitaria con especial nfasis en la difusin de las opiniones de los jvenes, gestionar eventos culturales y desarrollar campaas de difusin pblica. Sin embargo, resulta necesario sealar que estos espacios no debern devenir en centros multiuso vacindose del contenido poltico que esta propuesta les atribuye. Se entiende que todo lo que all se desarrolle tendr sentido en tanto coadyuve al desarrollo de capacidades de los jvenes como actores protagonistas de procesos de produccin y de transformacin cultural y poltica. Los jvenes y las jvenes no asistirn para consumir servicios como fin sino como medio para desarrollar proyectos y para proyectarse pblicamente. Los Centros contarn con personal especializado en la promocin de la participacin y el empoderamiento juvenil. El equipo de promotores de la participacin ser el responsable institucional del CEJ, garantizando su funcionamiento y el cumplimiento de sus fines. Estos tcnicos y tcnicas trabajarn en la promocin de los derechos de los jvenes, incentivndolos a avanzar hacia niveles mayores de organizacin, protagonismo y defensa de sus derechos. Del mismo modo promovern y acompaarn los proyectos desarrollados por jvenes, haciendo nfasis en la capacitacin para el empoderamiento juvenil y la elaboracin de proyectos. En este ltimo tem, se apoyar a los jvenes en la bsqueda de financiamientos y apoyos institucionales que generen andamiaje a sus ideas. En este sentido resulta especialmente importante articular este trabajo con lneas de apoyo a proyectos mediante fondos concursables, presupuestos participativos, o fuentes de financiamiento privado en el marco de prcticas de responsabilidad social empresarial. Esta tarea del equipo tcnico se desarrollar con especial cuidado en no interferir en la autonoma de las organizaciones que se promueven, as como en los

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proyectos que los grupos generen. El equipo tcnico, junto con la Comisin Gestora de la Mesa Departamental realizar la programacin, planificacin y evaluacin de las actividades que se desarrollan en el Centro o las que se proyectan como actividades del Centro en otros lugares. Resulta imprescindible articular el proyecto de los CEJ con diversas experiencias, proyectos y programas ya existentes que tiene un sentido convergente, tales como los Centros MEC, los Centros de Atencin Ciudadana, las Usinas de la Cultura del Uruguay, los Centros de Acceso a la Sociedad de la Informacin, etc. El equipo de promotores de la participacin juvenil de los CEJ y los y las referentes territoriales del INJU promovern el relacionamiento en red de los jvenes de todo el pas, constituyndose este espacio de articulacin ms amplio en un campo para la comunicacin, el intercambio y la realizacin eventual de acciones en conjunto. La Defensora de los Derechos de Jvenes. En cada CEJ funcionar una Oficina de la Defensora de los Derechos de Jvenes (ODDJ) que se remitir a una institucin central de carcter nacional, que podra ser la Institucin Nacional de Derechos Humanos recientemente creada o una institucin especfica de Ombudsman juvenil. La Defensora de los Derechos de Jvenes tendr competencias para recepcionar y tramitar denuncias de violaciones de derechos, educar y asesorar sobre estos derechos, actividades que realizar desde las ODDJ. Tendr competencias tambin para realizar investigaciones sobre los aspectos estructurales que crean situaciones de vulnerabilidad o instalan prcticas sistemticas en las que se violan derechos de jvenes, actividad que desarrollar desde la institucin central, con los aportes de la sistematizacin de la prctica de las ODDJ y el apoyo del Departamento de Evaluacin, Estudios y Anlisis del INJU12. La DDJ realizar dictmenes no vinculantes sobre la responsabilidad de las instituciones estatales en las violaciones a los derechos, realizar informes, relatoras, recomendaciones y propuestas a las instituciones para que adecuen sus prcticas, armonicen la legislacin o adopten medidas para ajustarse a las obligaciones derivadas del marco de los Derechos Humanos de los jvenes, particularmente de la Convencin Iberoamericana de Derechos de los Jvenes. Su funcin ser la de vigilar e incentivar la actuacin estatal para que sea acorde a la perspectiva de derechos humanos. Si bien sus dictmenes no tendrn carcter vinculante, su poder se basa en su visibilidad pblica, su alta legitimidad y la experticia de sus miembros. La DDJ ser una institucin autnoma respecto a los tres poderes del Estado, que se ajustara a un conjunto de criterios conocidos como Principios de Pars que definen las condiciones que deben cumplir las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos13. Todos los aos la defensora elaborar un informe sobre la situacin de los derechos de los y las jvenes en nuestro pas que presentara a las instituciones del Estado y al que le dara difusin pblica. Este

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Op.cit. Naciones Unidas/Resolucin 48/134 de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1993, Anexo.

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informe tiene un carcter independiente de los que se elaboren desde otros mbitos oficiales, tcnicos o de la sociedad civil, no obstante es imprescindible el dilogo con estos diversos mbitos, en particular con el Departamento de Evaluacin, Estudios y Anlisis del INJU. La DDJ deber ser un instrumento complementario y nunca sustitutivo de la funcin de vigilancia de la sociedad civil sobre el cumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones relativas a los derechos humanos. Por ello concebimos la defensora asociada a los procesos de participacin juvenil, apoyndolos y potencindolos y enriqueciendo sus informes, relatoras, recomendaciones y propuestas con los aportes de los jvenes y las jvenes. La defensora tendra un rol de capacitacin, asesoramiento, dinamizacin y legitimacin de las movilizaciones de jvenes en defensa de sus derechos. Mientras que la juventud constituye el actor protagonista de las reivindicaciones y las luchas por los cambios, la defensora ocupa el lugar de experto independiente conocedor de las reglas, y las posibilidades de la institucionalidad y en particular de sus obligaciones. Esto ltimo, especialmente, aporta a los reclamos juveniles la pertinencia y la fundamentacin jurdica. En este sentido, la defensora de los derechos de jvenes sera una herramienta para las organizaciones juveniles. Pero tambin sera para el Estado un recurso fundamental que le devuelve una imagen crtica sobre su accionar, sus omisiones y sus posibilidades para ajustarse a sus fines de respeto, proteccin, promocin y realizacin de los derechos de los y las jvenes. Los CEJ y la DDJ sern herramientas para jvenes organizados, as como para otros y otras que, sin estar interesados en la participacin poltica, tienen niveles de participacin en otras prcticas sociales y capacidades que podran ponerse en juego a travs del apoyo y la vinculacin a procesos colectivos. Pero tambin deben serlo para otros jvenes ms excluidos. Tanto los CEJ como la DDJ deben tener una lnea de trabajo hacia la integracin de estos jvenes, en particular informando y asesorando sobre sus derechos y sobre las prestaciones que el Estado brinda, detectando las carencias y el mal funcionamiento institucional que ocasionan la violacin de derechos. La labor de informacin y asesoramiento permitir a muchos jvenes la efectivizacin de un derecho que no se estaba realizando por carencias en el acceso a la informacin. Permitir tambin la participacin en el beneficio de las prestaciones desde una conciencia de la perspectiva de derechos que implica un carcter universal de la prestacin, que lo diferencia de un beneficio asistencialista y distingue su reclamo de una demanda individual o corporativa. Pero adems la identificacin de obstculos en el acceso a los derechos, conceptualizndolos como violaciones de derechos por acciones o por omisiones del Estado, se constituye en una herramienta que empodera a los jvenes que con el apoyo de la DDJ y de los promotores de la participacin juvenil, podrn movilizarse para reclamar que se corrijan dichas prcticas.

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En relacin a las obligaciones de respeto y proteccin, la labor de los CEJ tambin posibilita la movilizacin de los jvenes en la defensa de los derechos vulnerados en situaciones tales como el abuso policial (obligacin de respeto) o frente al tratamiento estigmatizante por parte de la prensa de la imagen de la juventud (obligacin de proteccin), por citar slo dos ejemplos. Por su parte las obligaciones de cumplimiento habilitan un espacio para la construccin de ciudadana mediante la participacin en los procesos de definicin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de polticas pblicas. En este sentido se vuelve importante el rol de las Mesas Departamentales de Jvenes. Una poltica de Informacin y Comunicacin Joven. La juventud tiene especiales capacidades para manejar y producir informacin y comunicacin incorporando las nuevas tecnologas o la utilizacin de diversos recursos expresivos y artsticos, como herramientas para la participacin. Existen hoy diversas experiencias que corresponden en su mayora a emprendimientos juveniles de comunicacin a travs de diversos medios. Por otro lado, algunos programas estatales como los Fondos Concursables del MEC, Amplific tu voz o la Movida Joven de la Intendencia Municipal de Montevideo han sido efectivos medios para facilitar el desarrollo de este tipo de emprendimientos y para darles visibilidad pblica. Falta an integrar estos programas en una poltica de informacin y comunicacin joven. Esta poltica debe dar visibilidad no slo a las producciones y a la voz de los jvenes sino tambin al conocimiento sobre su situacin, a las actividades y programas del INJU y en general al conjunto de las polticas de juventud. En tal sentido se propone: Crear un Portal Joven en el marco de la pgina web del INJU, que sera un medio de comunicacin y acceso a informacin, un medio de visibilizacin de las opiniones y producciones de la juventud. Es decir, un espacio de encuentro y construccin colectiva. Su creacin permitira generar una base de datos de organizaciones y proyectos juveniles mediante el acceso a un formulario de registro. Permitira construir una galera de presentacin de las organizaciones y proyectos juveniles as como de sus productos. Contendra la agenda de las polticas pblicas que involucran a los jvenes y la agenda de las diversas actividades organizadas por jvenes. En particular contendra directamente y a travs de links, informacin sobre la Plataforma de Polticas de Juventud, el Plan Nacional de Juventudes, los Centros de Empoderamiento Juvenil, las Defensoras de los Derechos de los Jvenes, el Consejo Federal de Juventudes y las Mesas Departamentales de Jvenes, los resultados de las consultas, etc. Contendra instrumentos para el debate virtual y para la elaboracin compartida de documentos. Constituira un instrumento que debe ser considerado como fuente de insumos para los procesos de construccin de polticas. Estos son slo algunas de las posibilidades que habilita el instrumento. Para que funcione adecuadamente tiene que estar dotado de recursos suficientes para garantizar su funcionamiento actualizado y eficiente.

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Crear ventanillas nicas de informacin juvenil que asesoren y orienten sobre prestaciones de polticas pblicas, registro de organizaciones juveniles, llamados pblicos, becas y concursos, etc. y en donde se puedan adems iniciar diversos trmites. Funcionaran en particular en cada Centro de Empoderamiento Juvenil sin perjuicio que puedan hacerlo en otros puntos de referencia. . Otorgar una frecuencia de radio al INJU que posibilite su uso compartido por los Centros de Empoderamiento Juvenil para que cada centro tenga su emisora de alcance local mediante la cual puedan trasmitir sus propios programas en determinados horarios. En otros horarios complementarios funcionara con una programacin comn cogestionada por el Consejo Federal de Juventudes y el INJU. Otorgar adicionalmente, espacios en medios de comunicacin estatales al Consejo Federal de Juventudes y a las redes de produccin audiovisual comunitaria, para que tenga otras ventanas de difusin de sus propios programas radiales y televisivos. Apoyar mediante fondos concursables, presupuestos participativos o aportes de responsabilidad social empresarial, una lnea especfica de proyectos de produccin y de difusin de producciones juveniles de comunicacin, sobre todo en el interior y en barrios perifricos. Desarrollar una poltica de formacin y capacitacin para la comunicacin dirigida a jvenes y principalmente gestionada por jvenes. Enmarcar en esta poltica los programas de apoyo a la formacin y la produccin comunicacional de los jvenes, apuntando a la creacin de una escuela de comunicacin radial y audiovisual comunitaria participativa constituida a partir de los colectivos juveniles que hoy estn produciendo ese tipo de comunicacin. Asimismo, apuntando a la conformacin de redes de produccin audiovisual que alimenten la programacin de medios de comunicacin gestionados por jvenes.

Reduccin de la edad mnima para la postulacin a cargos electivos. Actualmente se requieren 25 aos para ser electo Diputado, 30 aos para ser electo Senador y 35 aos para ser electo Presidente de la Repblica. Estos requisitos son la expresin de la asignacin de un rasgo inferiorizante segn el cual a menor edad, menos preparacin se tiene para asumir las responsabilidades de un cargo electivo. As como otras barreras al pleno ejercicio de los derechos polticos se han ido eliminando, proponemos avanzar hacia este horizonte reduciendo las edades mnimas hoy establecidas, de modo que estas no signifiquen un impedimento para que aquellos jvenes que se encuentran en condiciones de ejercer el cargo, y cuentan con el apoyo necesario de la ciudadana, puedan hacerlo.

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PROPUESTAS PARA EL REA DE LA SALUD 14

Anah Alarcn

El presente documento recibi los aportes de quienes, junto a la autora, integran el equipo tcnico hacia un Plan Nacional de Juventudes: Matas Rodrguez (coord.), Mayra Aldama, Marcelo Castillo, Juan Pablo Martnez, Bruno Vera y Fernando Willat. Asimismo, se nutri de los comentarios y aportes del equipo del Ministerio de Salud Pblica, particularmente de Cecilia Parada y Martn Rodrguez de Economa de la Salud; Marisa Figuerola del rea de Infancia y Adolescencia de ASSE y Susana Grunbaum, Mirtha Belamendia y Valeria Ramos del Programa Nacional de Salud Adolescente, a quienes se agradece su valiosa contribucin.
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El documento que se presenta a continuacin, eleva propuestas de acciones a desarrollar en relacin a la salud de los jvenes15, en el marco del proceso de elaboracin hacia un futuro Plan Nacional de Juventudes. Las propuestas aqu planteadas se inscriben y tienen como teln de fondo la Reforma de Salud actualmente en marcha y se nutren de una breve revisin del estado del arte en la materia a nivel nacional e internacional, la consulta a actores vinculados a instituciones de salud y de trabajo con jvenes16 y el dilogo entre el Instituto Nacional de la Juventud y el Ministerio de Salud Pblica; proceso que se desarroll entre los meses de diciembre de 2008 y marzo de 2009. De manera de organizar la discusin con mayor claridad, se establecen lneas de propuestas ms gruesas y algunas distinciones en torno a temticas particulares, sin perjuicio de que se entienda a la salud de modo integral, concibiendo sus problemticas en interdependencia y pensando su abordaje a partir de la articulacin de las distintas reas, sectores y aristas intervinientes en las mismas.

EL MARCO PARA PENSAR LA SALUD DE LOS Y LAS JVENES ENFOQUE Y PERSPECTIVAS.

En relacin con la aproximacin a la salud es importante reconocer la dificultad que se genera para compartir miradas y enfoques, particularmente en temas que entrelazan, entre otros aspectos, los ideolgicos, morales y culturales. No obstante, se torna imprescindible poner en dilogo puntos de vista que permitan enriquecer los debates y lograr zonas de encuentro que, al menos defiendan la necesidad de la tolerancia y el intercambio en la diversidad. Alrededor de la nocin de salud circulan diversas concepciones que ponen el acento en distintos elementos segn el enfoque de quienes las defiendan. No obstante, pese a traer aparejada algunas crticas, existe bastante acuerdo en torno a la definicin de la Organizacin Mundial de la Salud quien entiende a sta como el estado de completo bienestar fsico, mental y social y no solo la ausencia de afecciones o enfermedades (OMS, 1946). Esto implica concebir a las personas y su bienestar en sus mltiples dimensiones y a la promocin de la salud como un asunto que involucra mucho ms que la mera atencin de problemas especficos.

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Cabe mencionar que la utilizacin del trmino jvenes en este documento incluye tanto a los mayores de edad como a adolescentes entre 12 y 18 aos, en el entendido de que tambin forman parte de la juventud en sentido amplio y resulta importante visibilizarlos en cuanto tales; sin perjuicio de que puedan establecerse distinciones y/o acciones particularmente referidas a una u otra franja etaria cuando corresponda. 16 El 9 de diciembre de 2008 se llev a cabo una jornada de discusin de propuestas para el mbito de la salud Hacia un Plan Nacional de Juventudes en la que participaron representantes de distintas instituciones que incluyeron Ministerio de Salud Pblica y Direcciones Departamentales de ASSE, Departamentos de Juventud de Intendencias de Montevideo y Canelones, Ministerio de Vivienda, MIDES, Programa Infamilia, SND, DINADE e INAU.

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En el caso de la poblacin joven, en trminos de patologas y morbi-mortalidad17 presenta condiciones ms favorables que el resto de la poblacin, lo que en cierto modo hace que se preste menor atencin a su salud y bienestar, o bien sta se releva slo desde los riesgos que se asocian y asumen como propios de la etapa, contribuyendo a la estigmatizacin de algunas conductas juveniles, comprendidas como problemas y no como modos distintos de percibir y vivir la vida (Reis y Tejeda, 2008: 27) Durante los ltimos aos, la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) ha puesto especial nfasis en la salud de adolescentes y jvenes y en este marco es que ha impulsado la Estrategia Regional Integrada sobre la Salud de los Adolescentes y Jvenes (2008- 2018), la cual insta a los Estados Miembros a fortalecer y expandir los esfuerzos para aumentar la cobertura de servicios de salud y para promover el acceso a una amplia gama de intervenciones en promocin y prevencin. Esta estrategia define a un o una adolescente o joven sano/a como alguien que cumple las tareas biolgicas, psicolgicas y sociales de desarrollo con un sentido de identidad, autoestima y pertenencia, ve un camino positivo hacia el futuro, es tolerante a los cambios y a la diversidad, y tiene las competencias para integrarse como miembro productivo de la comunidad, en la fuerza laboral y en la sociedad civil. (OPS, 2008: 15) Esto supone una visin integral y prospectiva de la salud de la juventud, en la medida en que la misma involucra los distintos mbitos de vida del sujeto y es condicin para su futuro desarrollo e integracin social. Al mismo tiempo, resulta importante trascender las estrategias centradas en el abordaje del riesgo para transitar a una orientada a la capacidades personales, familiares y socio-comunitarias asociadas a las y los jvenes que reconozca e integre aportes de marcos conceptuales y metodolgicos como el Enfoque de Derechos Humanos, el Enfoque Ecolgico, el Enfoque de Gnero, el Enfoque tnico, la Educacin para la Salud y el Enfoque de Resiliencia (Programa Nacional de Salud Adolescente, MSP, 2007) Complementariamente, cabe mencionar la perspectiva de reduccin de dao como una mirada que consideramos til y pertinente a la hora de impulsar estrategias integrales a desarrollar con y para la salud de los jvenes. sta implica centrar la preocupacin en minimizar los efectos negativos para la salud que conllevan algunos comportamientos, ms all de juicios morales sobre los mismos, dotando a su vez a los y las jvenes de responsabilidad frente a su cuidado y herramientas para el desarrollo de una vida saludable. Esto se aplica especialmente a temas como consumo de drogas y prevencin de accidentes. Son diversos los aspectos involucrados a la hora de acercarse a la salud de las juventudes. Sin embargo, a los efectos de destacar ciertos elementos claves, a continuacin se plantean algunos criterios a tener en cuenta en el abordaje del tema con este grupo y que constituyen, si se quiere, principios que deben permear las propuestas a desarrollar.

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La morbimortalidad refiere a las tasas de enfermedad (morbilidad) y muerte presentes en determinada poblacin. Considera las causas y consecuencias de enfermar o morir.

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CRITERIOS DE PERTINENCIA EN EL ABORDAJE DE LA SALUD CON JVENES.

Integralidad, multi e interdisciplinariedad. Tanto el bienestar de la juventud como las conductas de riesgo que la afectan y los recursos para salvaguardarse, son multidimensionales y estn interrelacionados, por lo que las acciones que se desplieguen deben tener una aproximacin holstica tanto para problematizar sus causas y dinmicas como para su abordaje en trminos de salud. Ello implica poner a dialogar distintas disciplinas, donde por un lado se recojan aportes especficos y particulares a cada problemtica (multidisciplinareidad), al tiempo que se favorece la planeacin e implementacin de polticas y acciones mancomunadas, articuladas y coordinadas entre los distintos actores y mbitos (interdisciplinariedad) Participacin y empoderamiento. La salud aparece como un campo donde la participacin juvenil reporta beneficios cuyo impacto puede ser de gran alcance. Se presenta como factor protector en la medida que favorece el conocimiento ms acabado y acertado de sus problemticas, as como la socializacin entre pares de mensajes de promocin de salud (efecto multiplicador). Sin embargo, el valor de la participacin transciende su utilidad como medio de promocin, puesto que posibilita el que la poblacin joven se posicione como sujetos activos de derechos y capacidad de conducir sus trayectorias con autonoma. Por su parte, el mundo adulto y profesionales involucrados en las acciones de promocin de salud, deben apoyar y acompaar este proceso desde cerca, sin que ello signifique una accin invasiva que defina todas las acciones y vas posibles, ubicndose ms bien como facilitadores de la informacin y sensibilizacin de jvenes respecto de los temas de salud y el empoderamiento y la apropiacin de iniciativas y conductas que orienten su desarrollo hacia estilos de vida saludables. Flexibilidad. Condicin sine qua non de una propuesta acorde para el trabajo con jvenes en el mbito de la salud (y en general en los distintos mbitos) es el pensar las acciones con la flexibilidad necesaria para darle lugar a la heterogeneidad y dinamismo de las caractersticas, necesidades e intereses de individuos y colectivos jvenes. Esto contribuye no slo a generar respuestas ms efectivas y pertinentes, sino a captar y mantener la atencin y motivacin de quienes se involucren en las mismas. Esto se traduce en propiciar metodologas diversas y flexibles, as como contenidos, requisitos, horarios y espacios flexibles. Confiabilidad y confidencialidad. Si bien este criterio supone una forma de acercarse al tratamiento de las temticas de la salud en la juventud que debe resguardarse en sentido amplio, dando cuenta de una actitud de profesionales y personas que trabajan en el rea y un clima general de los servicios y diferentes espacios involucrados, hace referencia especialmente a la atencin de salud a nivel primario, secundario y terciario. Con particular nfasis en lo que se constituyen como puertas de entrada a la consulta y tratamiento de temticas especficas, como las asociadas a sexualidad, violencia (en especial lo referido a violencia domstica) y consumo de drogas, es fundamental asegurar la 51

confidencialidad de los reportes que hagan las y los jvenes, de manera que permita, por un lado, contar con los elementos suficientes para propiciar una adecuada orientacin, atencin y/o derivacin de stos y por otro, su continuidad como usuarios o participantes de estos espacios o servicios. La confiabilidad est a su vez asociada a la sensibilidad y cuidado respecto a los eventuales juicios de valor que a veces suelen presentarse en relacin a conductas juveniles en estos temas y que pueden inhibir el acercamiento, consulta y/o incorporacin a atencin especfica en dichos servicios. Pertinencia asociada a los enfoques de gnero, etnia, condicin religiosa y/o sociocultural y diversidad sexual. As como las problemticas, necesidades y recursos para la salud que presentan la poblacin juvenil no son los mismos que aquellos presentes en otros grupos etarios, tampoco hay un cuerpo comn y homogneo a quienes se encuentran entre los 15 y 29 aos. Existen distinciones y particularidades asociadas al gnero, etnia, diversidad sexual, creencia y/o pertenencia religiosa y sociocultural, entre otros factores, que es preciso tener en cuenta al idear propuestas para esta poblacin. Esto supone que por un lado pueden presentarse diferentes prestaciones y/o acciones para distintos tipos de jvenes, cuando as lo amerite, a la vez que pueden establecerse miradas y consideraciones al interior de las mismas que acojan con oportunidad estas especificidades. Ello, en el horizonte de promover relaciones equitativas y respuestas pertinentes en el abordaje de la salud.

PROPUESTAS EN EL MBITO DE SALUD Y JUVENTUD CONSIDERACIONES RESPECTO DEL ENCUADRE DE LAS PROPUESTAS.
En trminos generales, al hablar de jvenes en el Plan Nacional de Juventudes (PNJ) se tendr en cuenta la franja que va desde los 15 a los 29 aos. Sin embargo, en el caso de salud, se har nfasis especialmente en la franja hasta los 24 aos y all donde sea pertinente, las propuestas abarcarn la poblacin desde los 12 aos. Esto se sustenta en el marco de las definiciones de la OMS/OPS y la Convencin Iberoamericana por los Derechos de los Jvenes, instancias que instalan una preocupacin prioritaria por jvenes situados en dicho margen etario; adems de las caractersticas de la realidad del pas, sus juventudes y el abordaje de la salud en la misma, que ameritan y demandan una atencin diferenciada a este grupo, distinguiendo adems los respectivos subgrupos al interior de la misma. A su vez, se asume a todos los jvenes y las jvenes (situados en la franja mencionada) como la poblacin objetivo de un futuro Plan de Juventud y en particular de las propuestas para el rea de salud. Es decir, stas se erigen desde un enfoque universal. No obstante esto, cuando corresponda, se promovern acciones diferenciadas y/o focalizadas que den respuesta a caractersticas y necesidades de grupos que presenten vulnerabilidades especficas.

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Por otra parte, en correspondencia con el enfoque y estrategia de atencin de la Reforma de Salud en Uruguay, se priorizarn los niveles de promocin y prevencin de salud de la poblacin joven. La idea es pensar estrategias que atiendan a riesgos especficos, a la vez que potencien factores protectores y recursos creativos de la juventud para la promocin de estilos de vida saludable. Al mismo tiempo, teniendo en cuenta que la salud de los y las jvenes se ve principalmente amenazada por causas externas18 y el nivel de morbi-mortalidad por enfermedades es bajo, se pondr especial atencin en la salud psicosocial de los mismos. Por ltimo, en el mbito nacional, la temtica de la salud de adolescentes y jvenes ha ido captando una creciente atencin y desde el Estado y otros lugares se han desarrollado una serie de acciones abocadas a este grupo, especialmente en el caso de los primeros. Destaca en esta lnea el Programa Nacional de Salud Adolescente, impulsado por el Ministerio de Salud Pblica, que constituye un esfuerzo por desplegar y articular una batera de servicios de atencin de salud para este grupo. El trabajo que se ha venido desarrollando con los adolescentes en el marco de esta iniciativa y otras, como el Programa Arrimate a la Salud19, ser sin duda una experiencia a recoger en estas propuestas; reconociendo y aprovechando el camino ya avanzado y el andamiaje que brinda, tanto del lado de las coordinaciones interinstitucionales como respecto a la aproximacin a la juventud. Ello se complementar mediante nuevas lneas e iniciativas a emprender, junto con ampliar la poblacin juvenil (en trminos de franja etaria y de alcance) que participa y a quienes estn dirigidas las acciones. Asimismo, las propuestas se plantean desde una perspectiva de continuidad y sintona con las desarrolladas en el marco de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) impulsadas durante el ao 2008.

ABORDAJE INTEGRAL Y GESTIN DE LA PROMOCIN DE SALUD JUVENIL.

La Convencin Iberoamericana de los Derechos de los Jvenes reconoce su derecho a una salud integral y de calidad, lo cual incluye la atencin primaria gratuita, la educacin preventiva, la atencin y cuidado especializado de la salud juvenil, la promocin de la salud sexual y reproductiva, la investigacin de los problemas de salud que se presentan en la edad juvenil, la informacin y prevencin contra el

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Segn la Clasificacin Estadstica Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud (CIE - 10), las causas externas de morbilidad y de mortalidad son todos los acontecimientos ambientales y circunstancias que causan traumatismos, envenenamientos y otros efectos adversos (grupo 5). Abarca accidentes de todo tipo, suicidio, homicidio, lesiones por intervencin legal y resultantes de operaciones de guerra y lesiones en las que se ignora si fueron accidental o intencionalmente infringidas (OPS/ OMS 1999). Arrimate a la Salud es una iniciativa impulsada por INJU y el Programa Infamilia (MIDES), INAU, ANEP), Centros de Capacitacin y Produccin del Ministerio de Educacin y Cultura (CECAP-MEC), ASSE, el Programa Nacional de Salud Adolescente y Programa Prioritario ITS SIDA de DIGESA/ MSP que apunt a promover interinstitucionalmente la activa participacin adolescente en acciones de promocin de salud en sus comunidades, con apoyo de centros de salud pblicos y privados, centros juveniles y de educacin formal y no formal, y la red de mesas zonales de organizaciones comunitarias nucleadas en torno a los SOCAT- Infamilia.

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alcoholismo, el tabaquismo y el uso indebido de drogas20. Las propuestas hacia un Plan Nacional de Juventudes tienen la intencin de avanzar en esa direccin, alinendose a la necesidad de difundir, respetar y regular los derechos sanitarios de los y las jvenes. Acceso a salud de calidad en el contexto de la Reforma.21 La estructura de oportunidades del mercado, la configuracin del sistema de proteccin social y las transformaciones en el plano familiar, entre otros factores, sitan a la juventud en una posicin con ciertas complejidades para su pleno desarrollo e integracin social, especialmente quienes acumulan una trayectoria de vulnerabilidad en sus hogares y familias de origen22. El ingreso y mantencin de jvenes en el mercado de trabajo en condiciones de formalidad presenta dificultades particulares, especialmente en los aos que suceden a la salida del sistema educativo. En atencin a ello y al tiempo que se generan las condiciones para favorecer la creciente formalizacin de trabajadores jvenes, es necesario generar soportes que operen en otros flancos de proteccin, donde la salud constituye un mbito clave. Se define accesibilidad como la posibilidad de que un joven obtenga los servicios que necesite, en el momento y lugar donde los necesita, en suficiente cantidad y a un costo razonable23. La accesibilidad est en estrecha relacin con la adecuacin de los servicios, dada por la relacin entre la disponibilidad de servicios y las necesidades y expectativas de la poblacin (Moreno, 1995). Un sistema que avanza hacia la equidad en el acceso y la efectivizacin de los derechos en salud, debe promover polticas que habiliten en la poblacin joven la posibilidad de elegir el sistema y servicio en el que se atienden. La preocupacin se enfoca especialmente a los y las jvenes que se encuentran en los quintiles ms bajos de ingreso; trabajadores informales o desocupados, que estn excluidos del acceso a cobertura FONASA (ASSE e Instituciones de Asistencia Mdica Colectiva - IAMC), seguros privados de salud y otro tipo de afiliaciones. Adems, cabe sealar que para el caso de trabajadores menores de 20 aos y contrariamente a lo que comnmente se piensa, entre quienes estudian la informalidad es ms alta que entre aquellos que no asisten a un centro educativo (INE, 2007), lo cual reafirma la necesidad de generar condiciones de proteccin que acompaen el proceso formativo. Por otro lado, cabe mencionar que la cpita de salud de esta franja etaria es la que le implica menor costo al sistema y por lo tanto, su extensin en cobertura no tendra, en

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Convencin Iberoamericana de los Derechos de los Jvenes. Las propuestas asociadas a este tema se encuentran en proceso de discusin y evaluacin (desde el punto de vista econmico, poltico y operativo) entre el MSP e INJU/MIDES. 22 La situacin de jvenes y las vulnerabilidades especficas que experimentan en los distintos planos son revisadas y expuestas en el documento diagnstico de adolescencia y juventud en Uruguay (Rossel, 2009) Adolescencia y juventud en Uruguay. Elementos para un diagnstico integrado. 23 Esto supone mayores y menores niveles de gratuidad dependiendo del nivel de ingresos y posibilidades de pago del joven que lo solicite.

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principio, un impacto tan significativo desde el punto de vista de su financiacin. Adems, el contar con una poltica activa de prevencin conlleva beneficios futuros para el sistema, en tanto disminuye los costos a la hora de financiar la salud de stos cuando se acerquen a las franjas mayores. En correspondencia con lo anterior, la propuesta que se impulsa plantea la incorporacin del grupo entre 18 y 24 aos al Fondo Nacional de la Salud (FONASA) en una prxima etapa de implementacin de la Reforma, con el horizonte de la universalizacin de la cobertura, mediante un sistema de escalones o inclusin progresiva. As, se propone comenzar con la afiliacin de jvenes de menores ingresos pertenecientes a esta franja etaria, incorporados al Plan de Equidad, que actualmente reciben Asignacin Familiar ampliada (AFAM) y que al 2010 la dejarn de percibir por cumplir la mayora de edad y con aquellos que se encuentren recibiendo AFAM por tener hijos menores de edad, para avanzar crecientemente al resto de los grupos que hoy se encuentran fuera del FONASA24. No obstante, la problemtica no se agota en la posibilidad y el derecho a la atencin, sino que es fundamental procurar el acceso y uso efectivo de la misma, especialmente en lo que refiere a prevencin en el primer nivel. La realidad evidencia una subutilizacin de los servicios de salud por parte grupos jvenes, con un porcentaje de consulta que no supera el 10% entre los 15 y 19 aos y el 11.7% en aquellos entre los 20 y los 24 aos (INE, 2007), en donde los controles preventivos no estn instalados como prctica y la consulta se ve ms bien asociada a la presencia de sntomas y/o malestar fsico25. En este sentido, se vislumbra un escenario donde es preciso trabajar tanto del lado de la oferta de servicios como por la va de la formacin de la demanda para el uso de los mismos por parte de los y las jvenes. A partir de lo anterior, se propone incentivar la atencin integral hacia adolescentes y jvenes por parte de los prestadores de servicios de salud adheridos a FONASA, impulsando la generacin de una oferta pblica y privada de servicios de salud integrales y de calidad para jvenes, que pueda captar la consulta, atencin y tratamiento de stos, logrando impactar en la salud de dicho grupo y abordando las diferentes demandas desde su cotidianeidad. Con ello se aspira adems a facilitar y acompaar el paso a la atencin de salud adulta, ya que es en este trnsito donde se suelen generar los mayores espacios de discontinuidad. En concreto, se espera que el despliegue de tales servicios de calidad tenga una traduccin y regulacin a nivel de los contratos de gestin de las instituciones prestadoras. La idea es propiciar un servicio y abordaje que supere la lgica de sumatoria de prestaciones para avanzar hacia la integralidad en la atencin. En este

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Hay 11.478 jvenes beneficiarios de AFAM que en el curso del presente ao cumplen la mayora de edad y por tanto, dejarn de percibir el apoyo al ao 2010. stos se concentran principalmente en Montevideo (31.6%) y Canelones (14.9%). Por otro lado, actualmente los generantes, es decir aquellos adultos que reciben Asignacin Familiar por sus hijos incorporados en el Plan de Equidad, entre 18 y 24 aos, ascienden a 24.955 y se concentran principalmente en los Departamentos de Montevideo y Canelones, seguido de lejos por Artigas y Rivera. 25 Ver documento Rossel, C (2009). Adolescencia y juventud en Uruguay. Elementos para un diagnstico integrado.

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sentido, el compromiso estara asociado fundamentalmente a tres dimensiones que se describen a continuacin. Tipo de servicio. Favorecer el acceso y utilizacin efectiva, especialmente en aquellos temas y/o servicios donde ste se ve ms obstaculizado. Esto incluira inicialmente atencin primaria (controles de salud preventivos), salud mental, salud sexual y reproductiva, salud bucal, ocular y nutricional y tratamiento de VIH y consumo problemtico de alcohol y drogas26 Por otra parte, junto a los servicios de atencin se propone el propiciar espacios complementarios de consulta que operen a modo de conserjeras, con el foco puesto en el encuentro, la escucha activa, la problematizacin de sus preocupaciones y la orientacin en sentido integral; al mismo tiempo que se constituyen como puentes hacia la atencin primaria general y especfica. Por ltimo, cabe mencionar en relacin con este tema, la importancia de contemplar la problemtica de violencia y en particular, de violencia domstica, incorporndola al abordaje con jvenes, tanto en el contexto de los servicios de atencin de salud (atencin primaria, atencin de salud mental, emergencia, etc.) como en los espacios de conserjeras, adquiriendo un compromiso con su afrontamiento de forma integral27. Disposicin del servicio y equipos de atencin. Respecto de los equipos de atencin, cabe evaluar si efectivamente se hace necesario un equipo de dedicacin exclusiva a jvenes en todos los centros de salud, ya que eventualmente las horas profesionales pueden disponer tambin la atencin a otros grupos; no obstante, lo que se promueve es que exista el equipo y/o los referentes preparados (con inters y formacin especfica en adolescencia y juventud) disponibles para atender preocupaciones o dudas respecto a situaciones de consulta, atencin o tratamiento. La propuesta se inclina a evaluar soluciones heterogneas en funcin de las necesidades y caractersticas particulares de cada departamento, localidad y centro de atencin. Por otra parte, en la disposicin del servicio interesa resguardar el tema de los tiempos de los equipos profesionales. Esto supone, en primer lugar, una especificacin del tiempo de atencin acorde a las necesidades adolescentes y jvenes, sugirindose un lapso entre los 30 y los 40 minutos, al menos para la primera consulta. Luego, se debe contemplar adems el tiempo de los y las

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La franja de consumo/consulta por consumo problemtico de alcohol y drogas promedia los 23 aos. El portal amarillo incluye poblacin de 12 a 30 aos.

El Decreto 190/004 de la Ley de Violencia, firmado en el ao 2006, dispone la intervencin del Sector Salud en la atencin a la violencia domstica hacia la mujer, estableciendo (entre otras cosas) que la violencia sexual, fsica y psicolgica hacia las mujeres es un serio problema de salud pblica; que es pertinente establecer las prestaciones de asistencia e incluir los requisitos para que la misma pueda ser realizada integralmente y que la realizacin de dichas prestaciones implica responsabilidades institucionales y de los profesionales de la salud. En este marco, desde el Ministerio de Salud se han impulsado acciones, dentro de las cuales se incluye la elaboracin de la Gua de Abordaje de Situaciones de Violencia Domstica para mujeres mayores de 15 aos, que define Procedimientos para el primer nivel de Atencin y que se constituye como un material relevante a tener en cuenta en este tema.

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profesionales en eventuales actividades de promocin desarrolladas en otros espacios (comunidad, recreativos, educativos) a favor de la aproximacin a los y las jvenes; as como en la coordinacin, formacin y desarrollo interno del equipo. Esto ltimo implica el disponer y establecer espacios sistemticos para revisar, discutir y problematizar situaciones de complejidad respecto a adolescentes y jvenes acompaados, consensuar y pautar estrategias generales y particulares de abordaje, entre otras cosas, con el norte en la atencin integral, efectiva y pertinente de los jvenes; a la vez que la preocupacin por sostener y consolidar un equipo de profesionales en la tarea. Finalmente, asociado a este punto, vale remarcar la necesidad de regular los tiempos de espera en la atencin de los jvenes y los horarios de acceso a la misma, en consideracin de los tiempos de estudio trabajo de los jvenes. Formacin y captacin de la demanda de los jvenes a los servicios de salud. Este punto tiene que ver con las estrategias y acciones impulsadas por las instituciones prestadoras, tanto de ASSE como en el sector mutual, para acercar a la poblacin joven a los servicios de salud y contribuir a instalar una cultura preventiva que avance en la promocin de salud. Lo anterior implica desplegar estrategias comunicacionales que lleguen a jvenes y tengan impacto en su uso de los servicios de salud en trminos generales y especficos (incluyendo salud bucal, ocular, mental, otros). Al mismo tiempo, supone la incorporacin de jvenes en tanto participantes activos de los centros de salud, estableciendo entre otras cosas, sistemas de consulta permanente respecto del nivel de satisfaccin y adecuacin de los servicios a sus necesidades, de cara a la generacin de ajustes y mejoramiento continuo de stos (consultas colectivas, encuestas, buzn de sugerencias, etc).28 Por ltimo, se propone incluir en este tem, la elaboracin sistemtica y disposicin de material informativo para los jvenes en salas de espera y centros educativos, sobre derechos en salud, servicios de atencin disponibles y medidas concretas de prevencin y autocuidado; as como instrumentos, herramientas y/o mecanismos que permitan hacer uso efectivo de esos derechos y demandarlos a los servicios, con el respaldo y respuesta institucional correspondiente. Finalmente, junto con el conjunto de aspectos sealados en relacin a estas tres dimensiones, es importante profundizar la articulacin para canalizar hacia la poblacin juvenil, la oferta general de programas del Ministerio de Salud Pblica, dentro de los cuales se incluye el Programa Nacional de Salud Mental, el Programa Prioritario de ITS/SIDA, el Programa Nacional de Control del Tabaco, el Programa Nacional de Prevencin de Accidentes, el Programa Nacional de Salud Bucal, el Programa Nacional de Salud Ocular, el Programa Nacional de Nutricin y el Programa Nacional de Salud de Mujer y Gnero. En el caso particular del Programa Nacional de Salud Adolescente, se propone su extensin hasta los 24 aos29,

Una de los espacios en que se puede evaluar formas de incorporacin de la participacin de los jvenes es en los organismos consultivos de las instituciones prestadoras. 29 Actualmente el programa est dirigido a la poblacin entre 10 y 19 aos.
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constituyndose como Programa Nacional de Salud Adolescencia y Juventud. Esto ltimo, no slo tiene los beneficios del mayor alcance y cobertura sino que favorece la continuidad y permite captar ms a los adolescentes que, sin dejar de atender a sus especificidades, pasan a formar parte de un grupo mayor, lo que puede propiciar trayectorias virtuosas hacia las franjas mayores de la juventud y la adultez, motivndolos a adherir a las acciones que se emprendan con ellos. Alianzas estratgicas, cooperacin y coordinacin intersectorial. Condicin bsica para el desarrollo de acciones de promocin de salud en sectores jvenes es la colaboracin y coordinacin de distintos actores, tanto dentro del sector de la salud mismo como con otros aliados estratgicos, que se sumen a la tarea desde la integralidad. En esta ptica, se hace hincapi en la necesidad de intencionar articulaciones, que avancen en una agenda de salud de los y las jvenes, con la accin concertada en diferentes niveles (central y local), dentro de lo cual se incluyen: a) Servicios e instituciones pblicas. Esto refiere a la articulacin con organismos pblicos para la coordinacin de acciones que impactan en este sector poblacional, especialmente en lo que respecta a Ministerio de Educacin y ANEP, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Deporte y Turismo, Ministerio del Interior y el Instituto Nacional de Estadstica, entre otros, generando mbitos de trabajo conjunto, interlocutores, instancias y/o espacios de coordinacin establecidos e instrumentos que apoyen dicha tarea (en modalidad convenios de colaboracin u otros). La idea es que el Ministerio de Salud opere como un socio, referente especfico y voz autorizada para establecer los parmetros de la poltica sanitaria en relacin con las acciones desarrolladas por distintas instituciones pertenecientes a ste y otros campos, pero que tienen impacto en la salud de las jvenes y los jvenes30. b) Sector privado. Resulta importante promover alianzas estratgicas con actores del sector privado, fundamentalmente empresas, para el desarrollo de acciones que impacten en la salud de la juventud. Se plantea trabajar este tema asociado a la lnea de Responsabilidad Social Empresarial (RSE) con el apoyo del INJU en dicha articulacin, aprovechando la oportunidad que generar el desarrollo de recursos humanos y tcnicos en este tema que se promover en el marco de un proceso de fortalecimiento y rediseo institucional del organismo de juventud. Uno de los nichos que se visualiza es por ejemplo, el de empresas asociadas a las comunicaciones, para la difusin de mensajes e iniciativas de promocin de salud, favoreciendo una llegada ms amplia y efectiva a la poblacin juvenil. c) ONGs, asociaciones civiles y otro tipo de organizaciones que trabajen con jvenes y/o en el mbito de la salud. Implica propiciar canales de intercambio y coordinacin con organizaciones que trabajen con las juventudes, tanto para la difusin de acciones y temas de salud

En el punto que dice relacin con condiciones sanitarias de la vivienda y juventud, hacia el final de este texto, se plantea un ejemplo de este tipo de articulacin.
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como para el desarrollo de eventuales iniciativas conjuntas. Esto incluye el trabajo directo con jvenes, lnea que desde Salud Pblica se ha venido impulsando, especialmente durante los ltimos aos con adolescentes, donde la labor con los promotores de salud ha adquirido un rol central. La recomendacin se dirige a dar continuidad y profundizar dichas acciones, a la vez que avanzar en el trabajo con grupalidades juveniles en el desarrollo de proyectos. Esto ltimo, asociado y en coordinacin con futuros Centros de Empoderamiento Juvenill (CEJ) que sern centros del INJU en convenio con otros mbitos institucionales (en particular con los gobiernos departamentales) que constituirn puntos de informacin, de promocin de derechos y del asociacionismo juvenil, que entre otras cosas, brindarn apoyo y acompaamiento para que los jvenes puedan elaborar proyectos de desarrollo local31. d) Universidades e instituciones tcnico acadmicas. En la direccin planteada con el resto de las instancias y actores, se propone favorecer un vnculo cercano y sistemtico con la Universidad de la Repblica, en primer lugar, y tambin con otras universidades y centros acadmicos que puedan aportar en lneas como: Realizacin de estudios conjuntos, que se articule a su vez, a la implementacin de una futura plataforma de generacin de informacin especfica sobre juventud en el INJU. Formacin y capacitacin de profesionales y tcnicos con especificidad en la temtica juventud. Impulsar, en esta lnea, el desarrollo de cursos de postgrado (especializaciones, diplomas y/o maestras) en salud integral juvenil. Diseo y ejecucin de iniciativas de salud desplegadas en el territorio con los jvenes. Convenios MSP facultades.

Territorialidad y descentralizacin. Los servicios de salud deben asegurar el acceso de jvenes desde el lugar en que se encuentre. Asociado al tema planteado en el punto anterior, pero poniendo el foco en lo territorial, se insta a promover en el nivel local, la formacin de Redes locales de servicios de salud para la adolescencia y juventud, entendida como una estrategia vinculadora, de articulacin, intercambio y derivacin entre instituciones que atienden a la juventud en promocin y prevencin primaria, secundaria y terciaria de salud. La idea es que sta facilite la entrada al primer nivel y la referencia expedita y oportuna a los niveles ms complejos, cuando corresponda; adems de evitar superposiciones de programas o servicios y propiciar abordajes all donde se detecten ausencias. Esta estrategia incluye el involucramiento y articulacin de las Direcciones Departamentales de Salud (MSP) y los coordinadores departamentales de ASSE y otros, con organizaciones de la sociedad civil y ONGs vinculadas a la temtica de salud de los jvenes que estn operando en el territorio; favoreciendo as el desarrollo de acciones mancomunadas y la integracin de otras miradas, modelos y formas de

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En relacin a estos centros, consultar documento propuestas de participacin Hacia un Plan Nacional de Juventudes.

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abordar las diferentes problemticas. Junto a ello, se visualiza la importancia de incluir a los SOCAT; las redes de atencin del primer nivel (ASSE), mesas interinstitucionales del MIDES; as como otras instancias o mbitos de coordinacin que se identifiquen en el territorio. La territorializacin y descentralizacin implica adems el llevar la promocin de la salud a otros espacios, fuera de los servicios de atencin, es decir a la comunidad y los lugares de recreacin de jvenes. En esta lnea se hace relevante integrar tambin a los centros juveniles y promover en stos la canalizacin de informacin y la participacin de los jvenes en las propuestas, priorizacin y ejecucin de las acciones, desde sus preocupaciones e intereses. Junto a lo anterior, se propone que esta red inicialmente cuente con tres elementos: Sistemas consensuados, explcitos y establecidos de comunicacin y coordinacin entre sus miembros. Catastro y registro de las instancias, iniciativas y/o instituciones participantes, por tema, franja y nivel de atencin. Para ello se debe nutrir y dialogar con el Sistema de Informacin rea Social (SIIAS). Este material debe estar disponible en el conjunto de la red, as como en intendencias, escuelas y organizaciones comunitarias. Protocolos consensuados y socializados de atencin y derivacin (apoyados en los que ya existen, impulsados por el MSP y/u otros)32

Generacin de informacin especfica sobre juventud y salud. Este punto hace referencia a la relevancia de que existan mbitos e instrumentos sistemticos de generacin de conocimiento e informacin especfica relativa a la situacin, condicin y necesidades de las juventudes en trminos de bienestar biopsico-social. Es decir, se debe cautelar la generacin de informacin estratgica que sostenga un diagnstico adecuado y actualizado de distintos elementos y dimensiones asociadas a la salud de adolescentes y jvenes, as como de los resultados y/o impactos generados por acciones y medidas que se emprendan, de cara al fortalecimiento o ajuste de las mismas y la promocin de nuevas polticas y propuestas en el rea, que den respuesta a las problemticas detectadas. Este proceso debe estar institucionalmente liderado por el Ministerio de Salud Pblica y el Instituto Nacional de la Juventud acompaar y se articular con el mismo a travs de una futura unidad de estudios y evaluacin que incorpore los temas de salud integral de los jvenes y nutra, a la vez que se nutra, de la perspectiva y la informacin generada desde el MSP. Algunas de las temticas que inicialmente emergen como mbitos de relevamiento de informacin prioritaria son salud mental y los aspectos nutricionales de jvenes. Junto a stos parece interesante incluir:

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Normas de Atencin a la Salud Integral de Adolescentes (1999 2003); normativas elaboradas desde la DIGESA.

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Estudios de las necesidades e intereses de los jvenes y las jvenes para estrategias y campaas mediticas de promocin de salud (sondear mensajes diferenciados para distintas franjas y en relacin a distintos temas). Construccin de nuevos indicadores de salud integral y estilos de vida saludable que consideren la diversidad juvenil. Adems, el sistema de generacin de informacin y monitoreo de las acciones en juventud debe incorporar progresivamente los indicadores establecidos en la estrategia regional de la OPS, avanzando en dicha lnea, a la vez que se generan indicadores ms particulares que obedezcan a la realidad nacional.33

Finalmente, el Programa de Salud Adolescente (MSP) y los servicios de salud que atienden a este grupo etario, trabajan con dos instrumentos - parte diario y Sistema Informtico Adolescente (SIA) - cuya informacin y datos pueden ser un importante insumo para procesamientos y anlisis que den cuenta de la situacin de la juventud y permitan pensar e implementar acciones oportunas, pertinentes y efectivas para sta. Actualmente existen algunos obstculos de orden tcnico para contar con dicha informacin de manera ampliada que es necesario sortear, puesto que el sistema SIA requiere de condiciones tecnolgicas (disposicin de equipos, sistema informtico y acceso a internet) y de organizacin del trabajo de los centros de salud en las distintas localidades del pas, para funcionar ptimamente. Adicionalmente existen algunas complejidades desde el punto tico respecto al uso de la informacin de las historias clnicas (derecho a confidencialidad de la informacin del adolescente y joven) que obstruyen su uso ampliado. Educacin, gestin de riesgos y estilos de vida saludables. La perspectiva de gestin de riesgos desplaza la atencin de los eventuales juicios morales asociado a las conductas de riesgo, hacia las consecuencias o efectos de las mismas, en este caso, en trminos de su impacto en la salud, con nimo de impulsar estrategias que aborden los mismos de manera efectiva y en respeto a las libres elecciones de las personas. Las propuestas asociadas a esta lnea apuntan a generar espacios de promocin de salud, desde un punto de vista integral que aborde temticas como sexualidad y afectividad; consumo de drogas; prevencin de accidentes; hbitos de alimentacin, actividad fsica y descanso; problemtica de violencia, entre otras, y fomentar el desarrollo y fortalecimiento de habilidades de autocuidado de los y las jvenes, favoreciendo la conduccin de stos hacia estilos de vida saludables. Particularmente en lo que respecta al consumo de sustancias en nuestro pas, el tabaco constituye el mayor problema, con prevalencia de consumo de 32% entre los 20 y 29 aos, seguido del consumo de alcohol. Desde el punto de vista sanitario, son stos consumos los que provocan mayor problema y en correspondencia con ello, es

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En relacin al monitoreo, seguimiento y evaluacin de las iniciativas de atencin de salud para jvenes, el proyecto de OPS/Kellogg de Apoyo a las Iniciativas Nacionales ha estado desarrollando instrumentos de evaluacin de servicios de atencin integral a los adolescentes, entre los que se cuentan el de Condiciones de Eficiencia en Servicios Diferenciados, el de Oportunidades Perdidas y el de Condiciones Trazadoras. Estos pueden brindar insumos interesantes para este tema.

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que se hace relevante incorporar propuestas especficas al respecto34. Por su parte, es preciso poner a conversar a las polticas sanitarias con las educativas y de Deporte desde el punto de vista nutricional, generando acciones asertivas para el fomento y adquisicin hbitos de vida saludable; a la vez que promover e implementar estrategias para encarar la presencia de obesidad y otras problemticas en los y las jvenes. Los centros educativos constituyen un espacio estratgico para abordar la promocin de la salud y el autocuidado de esta poblacin. La salud y el aprendizaje estn estrechamente relacionados. La salud influye en la capacidad de los jvenes para beneficiarse de las oportunidades de aprendizaje que ofrecen las escuelas. Al mismo tiempo, el aprendizaje exitoso otorga a nios, nias y jvenes las bases necesarias para un desarrollo fsico, mental y social saludable. Proporciona conocimientos y habilidades que permiten hacer elecciones saludables en relacin con los estilos de vida. (Anderson; Kalnins y Raphael, 1999). Los enfoques que trabajan la salud en el mbito educativo se basan en dichas oportunidades al conectar el currculo, los entornos escolares de apoyo, la comunidad y la familia en una serie amplia de actividades de promocin35.Siguiendo esta lnea, se propone impulsar un espacio de promocin de salud que perme las prcticas de enseanza-aprendizaje, al interior de los centros educativos y que se desplegara en torno a tres aristas: En el currculo escolar, trabajando contenidos de promocin de estilos de vida saludable con los alumnos y alumnas en el aula y fuera de ella. Esto puede desarrollarse de dos maneras: como espacio especfico al interior del currculo de enseanza secundaria, mediante una materia destinada a trabajarlo; y, como contenido y metodologa transversal a asignaturas estratgicas, es decir, incorporadas en el programa curricular de biologa, historia, etc. En dicho caso, el programa debe coordinarse en un espacio de trabajo conjunto de los docentes y actores que estarn involucrados en la implementacin del mismo. En el equipo docente y la gestin institucional, trabajando en mbitos de coordinacin del equipo docente y directivo, en la identificacin de elementos y condiciones de la organizacin de los procesos de enseanza-aprendizaje, la infraestructura y el clima escolar asociados o que tienen efectos en la salud y priorizando, a partir de ello, las temticas a abordar. Con la comunidad y familia, incorporando acciones de promocin en actividades con las familias y la comunidad donde el liceo est inserto.

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Entendemos al consumo de drogas como una problemtica que atae al mbito de la salud y constituye una preocupacin del proceso hacia un Plan Nacional de Juventudes generar insumos y discutir propuestas en torno a ello. Sin embargo, el tema no se aborda en este documento de modo particular, puesto que ser discutido de modo especfico en conjunto con la Junta Nacional de Drogas, el Ministerio de Salud y otros actores durante una segunda fase del proceso. Estas ideas encuentran sustento, entre otros enfoques, en el modelo de Salud Escolar Integral (SEI) implementado en Canad y el de las Escuelas Promotoras de la Salud (EPS) de Europa.

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Se busca desarrollar en los distintos espacios, el acceso a informacin y problematizacin de la misma, respecto a las temticas mencionadas. En el marco de este programa se trabajar adems la salud mental, fortaleciendo factores protectores e incorporando, en caso de detectar problemticas o riesgos especficos, la derivacin oportuna hacia las instituciones de salud correspondientes y los canales de atencin de la salud joven que en stos se dispongan. A su vez, respecto a la temtica de la violencia, se hace relevante impulsar en este contexto, la informacin y problematizacin de violencia domstica con perspectiva de gnero y la promocin de estrategias de resolucin no violenta de conflictos con mediacin de pares. Institucionalmente se propone que dicha iniciativa se ubique en el mbito del MSP (ASSE-DIGESA), en coordinacin con la ANEP (CODICEN), INAU, Infamilia e INJU. En caso de evaluarse que su operacin e implementacin prctica no pueda ser absorbida por el Estado, se propone que sta se lleve a cabo por medio de la contratacin de ONGs, universidades u otro tipo de organismos con capacidades y competencias especficas para el tema36. La idea es tambin fomentar en los liceos una sensibilizacin de la cultura escolar, los directores y profesores, que facilite y fomente el acceso de los jvenes a la salud, por ejemplo, brindando facilidades e incentivos para su asistencia a los centros de salud y espacios jvenes. Adems, esta iniciativa debe ser un espacio coordinado con los espacios jvenes desarrollados en los centros de salud.

ALGUNAS LNEAS ESPECFICAS DE LA SALUD DE LOS JVENES.

Los temas que aqu se mencionan estn incluidos de una u otra forma en las secciones anteriores de propuesta, sin embargo, se relevan aqu, para incorporar algunas puntualizaciones especficas relativas a stos. Salud Mental. Si bien la Reforma de Salud ha favorecido notorios avances en lo que al sistema de atencin refiere, la salud mental se constituye como un tema y campo en torno al cual persisten importantes ausencias que es preciso revisar, generando los cambios y rediseos institucionales que sean necesarios. Las propuestas impulsadas hacia un Plan Nacional de Juventudes suscriben al desarrollo de acciones que aborden efectivamente esta problemtica. A la hora de aproximarnos a los temas preventivos en salud mental, preocupa el escaso acceso a atencin que presenta la juventud del pas, ya que slo el 2,6% de los y las jvenes entre 15 y 29 aos recibe atencin psicolgica; mientras que 1.7% recibe atencin psiquitrica, detectndose ms problemas en aquellos emancipados y

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Ciertos antecedentes de experiencias de este tipo, encontramos en el programa llevado a cabo por Infamilia en conjunto con MSP (DIGESA y ASSE) Prevencin del embarazo precoz, aunque en este caso se focalizaba especficamente a dicho tema.

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en quienes residen en el interior37. Tal como se mencion en el punto relativo a acceso a salud, se constata la necesidad de incorporar prestaciones en esta rea que enfaticen la posibilidad de acceso a controles, desarrollo de procesos teraputicos y tratamientos especficos en los centros de salud. Esto adquiere una connotacin mayor, si se toma en cuenta que el pas presenta una elevada cifra de suicidio juvenil, constituyndose como la segunda causa de muerte en este grupo. En el ao 2007, el 18 % de las muertes en jvenes de 15 a 18 aos fueron por suicidio y para la franja de 20 a 24 aos stos alcanzaron el 20% (MSP, 2008). En el caso de los varones pertenecientes a dicha franja, las cifras de suicidio son las ms altas de Latinoamrica. Urge as, impulsar acciones que pongan atajo a este gris panorama, que incluya pesquisa y control de los problemas de salud psicosocial de adolescentes y jvenes. Esto debe desarrollarse especialmente desde dos frentes: los espacios jvenes de los centros de salud, fundamentalmente en la primera consulta y en los espacios de conserjera y en las instituciones educativas, en el marco de un eventual programa de educacin y gestin de riesgos. Este abordaje debe ser complementado adems por la generacin de estudios especficos de salud mental en la poblacin juvenil, que permitan un mayor y mejor conocimiento del tema y la generacin de nuevas iniciativas y estrategias para su abordaje. Salud sexual y reproductiva. La toma de decisiones en la vida sexual favorece el desarrollo de sujetos autnomos e integrales en otras reas de la existencia y contribuye a la construccin de ciudadanas (Lpez Gmez, 2005: 17). As como en general las propuestas hacia un Plan Nacional de Juventudes y las relativas a salud tienen como marco la perspectiva de derechos, en particular en los temas relativos a la salud sexual y reproductiva se hace fundamental hacer nfasis en la promocin y defensa de stos y su transversalizacin en las distintas acciones que se impulsen. La Convencin Iberoamericana sobre los Derechos de los Jvenes establece que stos tienen derecho a la confidencialidad y al respeto del personal de servicios de salud, en particular, en lo relativo a su salud sexual y reproductiva (CIDJ, 2005: 24). Al mismo tiempo, la ley de derechos sexuales y reproductivos establece en su articulo 3 el objetivo de garantizar la calidad, confidencialidad y privacidad de las prestaciones; la formacin adecuada de los recursos humanos de la salud, tanto en espacios tcnicos como en habilidades para la comunicacin y trato; la incorporacin de perspectiva de gnero en todas las acciones y las condiciones para la adopcin de decisiones libres por parte de los usuarios y usuarias38. Algunas lneas a desarrollar y/o reforzar en el campo de la salud sexual reproductiva son:

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Infamilia MIDES (2007) La salud de los adolescentes y jvenes en Uruguay. Montevideo.

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Elordoy, C. Marco Jurdico respecto a confidencialidad, consentimiento mdico y autonoma. Exposicin en el marco del Primer Encuentro Nacional de Espacios de Salud Adolescentes. 6 de diciembre de 2008.

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Fomentar el ejercicio del derecho a una vida sexual plena, placentera y protegida de los jvenes y las jvenes, incorporando activamente al actor privado en esta tarea, mediante la lnea de trabajo de responsabilidad social empresarial, en conjunto con INJU. Por ejemplo, a travs de: o Presencia en los distintos medios de comunicacin y empresas de telefona celular de mensajes que aborden los derechos de los jvenes y las jvenes a una sexualidad placentera, que superen la visin de la misma casi exclusivamente centrada en los riesgos. o Convenios entre MSP, INJU y hoteles de alta rotatividad que faciliten descuentos para jvenes, a travs de la tarjeta joven, con el cometido de fomentar el derecho a ejercer una sexualidad en condiciones protegidas. o Facilitar mayor acceso a preservativos en espacios cotidianos, recreativos y de fcil alcance para jvenes (locales de entretencin nocturna, bares, eventos, estaciones de servicio, etc.)39, ms all de los servicios de salud. Esto implica un compromiso con la disponibilidad de los mismos, as como con el incentivo a su uso. Respecto a lo primero, es deseable avanzar en la reduccin de barreras econmicas y de acceso, propiciando alternativas de convenios multilaterales (MSP, INJU, farmacias, otros) para disminuir los costos de los preservativos y eventualmente (tal como en la propuesta anterior) utilizar la tarjeta joven como herramienta para su operativizacin. Para la promocin de su uso en tanto, se puede generar iniciativas asociadas a fondos concursables para jvenes para el diseo de mquinas dispensadoras; de campaas y mensajes comunicacionales para el grupo objetivo; etc. Todo ello, siempre teniendo de teln de fondo la creatividad e innovacin y la participacin juvenil. Es clave fomentar mayor informacin sobre prevencin ETS-VIH en currculo y espacios educativos. En Uruguay, la incidencia de infecciones de trasmisin sexual (ITS) no es algo menor. En la poblacin joven las cifras hablan de una seal de alerta. El VIH se concentra entre los 15 y 34 aos, predominando el contagio por va sexual (57% de los casos)40 y la tasa de defunciones por esta enfermedad en la poblacin entre 15 y 29 aos es bastante alta en el marco de Latinoamrica. Esto ltimo plantea adems interrogantes respecto al efectivo acceso a tratamiento de las personas que padecen la enfermedad. Insistir en la accesibilidad y disponibilidad oportuna de anticoncepcin de emergencia para jvenes, tanto hombres como mujeres que la soliciten. Esto implica que est disponible no slo en los espacios adolescentes y/o centros o espacios de salud especficos para la atencin de jvenes, sino en las consultas

39

Esta es una lnea en torno a la cual existe en general un gran nivel de consenso y que ha sido ampliamente demandada por jvenes investigadores participantes en el Proyecto Iniciativa Adolescente coordinado por el Programa Nacional de Salud Adolescente, en el marco de los proyectos desarrollados en el ao 2008, con apoyo de la GTZ. Este tema tambin debe ser tomado en cuenta en relacin al consumo de drogas, puesto que luego de la va sexual, le sigue la transmisin de VIH por uso compartido de materiales en el consumo de drogas, con el 39%, porcentaje significativamente mayor que en la poblacin en general en la que llega al 22%.(Programa Nacional de ITS- SIDA / MSP, 2007)

40

65

generales y aquellas de especialidad, en todo horario. Junto a ello, se hace relevante propiciar informacin clara y orientacin oportuna para la prevencin de abortos inseguros en aquellas jvenes con embarazos no deseados. Otros temas de preocupacin tienen que ver con generar medidas de prevencin de cncer (y/u otros problemas asociados) de cuello de tero, mamario y testicular. Esto incluye en las jvenes: i) la promocin del examen PAP peridico; ii) en la medida de lo posible, informacin y acceso de las jvenes en temprana edad a la vacuna de prevencin de Virus Papiloma Humano; iii) promocin del autoexamen de mamas. En los varones conlleva promocin del autoexamen de genitales. Continuar y fortalecer lneas de accin en el tema impulsadas e implementadas en el marco del Programa Nacional de Salud Adolescente (MSP), Programa Infamilia (Programa de embarazo precoz) y otras (como intendencias); al mismo tiempo que pensar acciones orientadas a franja superior (20 a 29 aos)

Prevencin de accidentes. Los accidentes estn incluidos por la OPS dentro de los problemas de Salud Pblica por su elevada mortalidad, porque ocasionan discapacidades y por el elevado costo de las lesiones no mortales. En Uruguay constituyen la primera causa de defuncin en jvenes menores de 30 aos. Si bien la participacin juvenil es un elemento de importancia en el conjunto de temas que involucran la salud, en este asunto cobra especial nfasis, puesto que se hace necesario posicionar a los jvenes y las jvenes como agentes activos en la promocin de conductas de autocuidado y minimizacin de conductas de riesgo en este mbito, especialmente en lo que tiene que ver con accidentes de trnsito. El diseo de estrategias comunicacionales y mensajes dirigidos a prevenir accidentes debe estar empapado de la visin juvenil, buscando lograr impactar efectivamente en los comportamientos de este grupo. Es preciso adems, ampliar la difusin de informacin y mensajes preventivos en los espacios recreativos de los jvenes, a travs de material atractivo y claro que capte su atencin y tenga un efecto multiplicador. Por otra parte, es importante acompaar lo anterior con medidas educativas ms sistemticas en espacios formativos, que incorporen educacin en red vial y normas de trnsito, as como aprendizaje de medidas bsicas de primeros auxilios en relacin a posibles situaciones de riesgo, accidente o dao a los que estn expuestos los y las jvenes.

Habitabilidad y condiciones sanitarias de la vivienda. Los determinantes sociales de la salud se entienden como las condiciones sociales en que las personas viven y trabajan, que impactan sobre la salud. (Frenz, 2005: 3). Estos refieren tanto al contexto social como a los procesos mediante los cuales las 66

condiciones sociales se traducen en consecuencias para la salud. Este enfoque supone una mirada amplia e integral de la salud, donde la enfermedad, la salud individual y la atencin de la misma, se constituyen como un factor ms en el concierto de determinantes; es decir donde los factores que permiten a las personas mejorar o mantener su salud tienen igual o mayor importancia que los servicios a los cuales acceden cuando se enferman. Las condiciones que hacen a la habitabilidad de las personas jvenes se constituyen sin duda como uno de los puntos de preocupacin en lo que dice relacin con los determinantes sociales de la salud. En Uruguay, la poblacin juvenil que habita viviendas precarias casi duplica la del general de la poblacin (29.4% v/s 16.9%). Los ndices de saneamiento, hacinamiento y equipamiento bsico tambin son ms desfavorables en jvenes41. Teniendo en cuenta esto, las lneas de accin que se proponen dicen relacin con: Generar un mapa de las condiciones de salud de vivienda en las distintas zonas, con el foco puesto en relevar caractersticas y aspectos de la vivienda, como materiales de construccin o disposiciones de la misma, que impactan en la salud de las personas jvenes. Asociado a lo anterior, favorecer la priorizacin de sectores sobre los cuales intervenir y/o generar acciones del sector vivienda, que respondan a criterios sanitarios. Avanzar en la generacin de ndices y/o categoras que trasciendan los indicadores de saneamiento, agua potable, etc. y complejicen la mirada sobre vivienda, desde la perspectiva de impacto en la salud (de cara al diseo, planeacin y focalizacin de nuevas medidas que aborden estas problemticas)

Todo lo anterior, sobre la base y posibilitado por un trabajo articulado liderado por las instituciones sectoriales abocados a estos temas, a saber MSP y MVOTMA y las respectivas reparticiones u organismos asociados a los mismos.

7.8% residen en viviendas con problemas de agua potable; 12.8% viven en viviendas con limitaciones de saneamiento y 21.2 % con limitaciones de equipamiento bsico.
41

67

Cuadro sntesis de las propuestas de salud

Dimensin Lnea de accin dirigidas
Incorporacin de jvenes al FONASA y sistema de atencin salud integral articulado a contratos de gestin de las instituciones prestadoras: i) atencin primaria, salud bucal, ocular, mental; tratamiento VIH, alcohol y drogas y espacios de conserjeras; ii) formacin de RRHH, equipos de trabajo, disposicin horaria; iii) estrategias para la captacin de la demanda. Extensin etaria Programa Nacional de Salud Adolescente y Joven Territorialidad y descentralizacin Generacin de informacin Educacin y gestin de riesgos Formacin de Redes locales de servicios de salud para la adolescencia y juventud (canal de coordinacin y derivacin entre instituciones e instancias dirigidas a la juventud) Generacin y procesamiento de informacin especfica sobre juventud y salud, que permitan diagnstico permanente y diseo de nuevas polticas y acciones. Nutricin, prevencin accidentes, consumo problemtico de alcohol y tabaco y violencia como temas prioritarios. Espacio de promocin de salud que perme las prcticas de enseanza-aprendizaje, al interior de los centros educativos en torno a: i) currculo escolar; ii) equipo directivo y docente, iii) familia y comunidad Fomentar el ejercicio del derecho a una vida sexual plena, placentera y protegida a travs de: i) promocin mensajes derechos sexuales en los medios; ii) convenios hoteles alta rotatividad/ tarjeta joven; iii) acceso a preservativos (mquinas dispensadoras y reduccin de costos), anticoncepcin de emergencia . Prevencin de cncer de cuello de tero, mamario y testicular. Salud mental Prevencin de accidentes Habitabilidad y condiciones sanitarias de la vivienda Acceso a atencin preventiva y tratamiento psicolgico y psiquitrico. Prevencin psicosocial en espacios de promocin de salud en centros educativos y en centros de salud. Generacin de estudios e informacin especfica (cuanti y cualitativa) sobre salud mental de los jvenes. Difusin de mensajes de prevencin en espacios recreativos (diurnos y nocturnos). Educacin en red vial y normas de trnsito. Aprendizaje de medidas bsicas de primeros auxilios Mapeo de la situacin de las viviendas, relevando condiciones como materiales de construccin o disposiciones de la misma, que impactan en la salud de los jvenes y priorizando intervenciones a partir de ello. Generacin de nuevos indicadores y/o categoras que permitan mirar vivienda, desde la perspectiva de impacto en la salud.

Grupo destinatario
18 a 24 de los dos primeros quintiles de ingreso.(NSE) 12 a 24 aos 12 a 24 aos 12 a 29 aos

Actores involucrados

Acceso a salud de calidad

MSP, BPS

MSP ASSE, SOCAT-Infamilia, ONGs, Dptos. Juventud (Intendencias) MSP, INJU, M. Deporte, Otros

12 a 24 aos

MSP, INJU, ANEP, Inmujeres /MIDES, JND

Sexualidad y reproduccin

12 a 19 aos

MSP, Infamilia

12 a 24 aos 12 a 24 aos

MSP, INJU, Centros de Salud MSP, INJU, ANEP MSP, INJU, Ministerio de Transporte, Polica Caminera

12 a 29 aos 12 a 29 aos de zonas de menores ingresos

MSP, MVOTMA

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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http://www.elderechodigital.com/acceso1/legisla/decretos/d0800002. html

69

POLTICAS URBANO HABITACIONALES Y JUVENTUD 42

Bruno Vera

42

Este documento es resultado del aporte de ideas y el trabajo de varias personas. Lucila Carbajal, Diego Pastorin, Adriana Berda y Mara Jos Doyenart Equipo Tcnico del MVOTMA- aportaron parte del trabajo contenido en el mismo; ello se refleja particularmente en las secciones Jvenes y acceso a la vivienda en Uruguay: breve diagnstico y Nuevo enfoque de las Polticas Urbano Habitacionales 20052009. Asimismo, el documento incorpora numerosos aportes de quienes junto a m, integran el Equipo Tcnico del Plan Nacional de Juventudes, Matas Rodrguez (coord.), Mayra Aldama, Juan Pablo Martnez, Marcelo Castillo, Anah Alarcn y Fernando Willat.

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El presente documento tiene como objetivo principal sistematizar propuestas en materia de polticas urbano habitacionales para jvenes de nuestro pas. El mismo, surge como resultado de las reuniones bilaterales mantenidas entre los meses de diciembre de 2008 y marzo de 2009 entre el Instituto Nacional de la Juventud (INJU) y el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), en el marco del proceso Hacia un Plan Nacional de Juventudes, iniciado por el INJU en conjunto con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y que cuenta con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Desde una mirada comprometida con el enfoque de derechos, se piensa en las personas jvenes como actores estratgicos en tanto portadores de destrezas y capacidades especficas (capacidad para adaptarse a los cambios, para superar la adversidad, innovacin, creatividad, respeto a la diversidad, etc.) imprescindibles para el desarrollo sustentable de la sociedad (Lpez, 2009). El documento se organiza de la siguiente forma: en la primera parte, se esboza un breve marco conceptual; posteriormente, se analizan las principales caractersticas de las polticas desarrolladas desde el MVOTMA en el actual perodo de gobierno, as como su incidencia en la poblacin joven; finalmente, se explicitan una serie de propuestas de polticas urbano habitacionales para jvenes, a ser incluidas en el Plan Nacional de Juventudes.

MARCO CONCEPTUAL LA VIVIENDA DIGNA, UN DERECHO IMPOSTERGABLE.

El derecho a la vivienda digna constituye uno de los derechos fundamentales. La vivienda es un bien que brinda a los hogares un flujo de diversos servicios, que abarcan entre otros, el abrigo, la privacidad, la seguridad y la independencia. Estos servicios, se pueden adquirir comprando la vivienda, alquilndola u ocupndola sin pagar (Casacuberta 2006: 1). En una economa capitalista, no necesariamente son los mecanismos de mercado los encargados de asignar este bien; en efecto, diversas son las justificaciones histricas que dieron lugar a la necesidad de la intervencin pblica, llevando al desarrollo amplias polticas de bienestar en este sector43.

43

Refirindose al caso uruguayo, Altair Magri resume las principales razones que impulsaron el desarrollo de polticas sociales en este sector. Segn seala, la poltica de vivienda del estado batllista estuvo orientada en sus inicios en funcin del resultado y de impacto. Como resultado, para contribuir al desarrollo de la economa nacional a travs de su participacin en el PBI, inserta como poltica del Estado benefactor en el marco productivo nacional. Como impacto, esta direccin estatal busc ampliar la solidaridad inclusiva propia del Estado de bienestar- desmercantilizando el acceso a la vivienda, activando una demanda de carcter universal, reafirmando y consolidando el status de ciudadana (Magri, A. 2002: 3-4).

71

Desde un punto de vista econmico, las principales razones para la intervencin pblica giran en torno a argumentos de eficacia y equidad (de Mesa y Valio 2001: 14). Desde el lado de la eficacia, son los fallos del mercado los que dan lugar a la actuacin del sector pblico. Entre los fallos ms destacados por la literatura, se encuentran la asimetra en la informacin, los problemas de eficiencia indirectos generados por los fallos en el mercado financiero, los abusos cometidos por parte de quienes poseen en propiedad sus viviendas que gozan de una posicin monoplica en relacin a quienes se las alquilan44, la especulacin sobre el suelo e inmuebles, etc. Por otra parte, la intervencin del sector pblico en el mercado de viviendas, se justifica en base a argumentos de equidad horizontal, vertical45 y sustantiva. Relacionados a la equidad horizontal, los argumentos ms importantes son la falta de informacin completa para la toma de decisiones de los consumidores y la desigualdad en la capacidad que tienen para llevar a cabo las mismas. Desde el punto de vista de la equidad vertical, la intervencin pblica se justifica en base a la desigualdad de ingresos, producida por la desigualdad estructural de la sociedad; vinculado a ello, desde el punto de vista de la equidad sustantiva, dicha intervencin se justifica en base a la necesidad de efectivizar un derecho fundamental a quienes por falta de ingresos y/o de riquezas, el mercado deja afuera de su acceso (de Mesa y Valio 2001: 1-4). En el caso de las personas jvenes, existe adems una clara relacin entre el acceso a la vivienda digna y su emancipacin y por tanto, con la calidad de su incorporacin como sujetos de derechos y como actores estratgicos en el desarrollo de sus sociedades. En efecto, la poblacin joven "necesita un espacio propio para culminar su entrada en la sociedad, como un sujeto que tiene unos derechos y unas responsabilidades. En otras palabras, no se trata de algo para poseer, sino de un espacio vital imprescindible para la realizacin personal; del individuo, de la pareja, de la familia (...) La vivienda asegura la regeneracin del tejido social, y aunque debido a su caresta, es considerada como un fin en s misma, realmente es un medio fundamental para establecer unas condiciones socio-polticas (desarrollo personal, estabilidad, empadronamiento), y unas capacidades jurdico - econmicas (domiciliaciones, seguridad del domicilio, avales) (CJE 2002: 31). En este sentido, la Convencin Iberoamericana de Derechos de los Jvenes46 (CIDJ) establece que los jvenes y las jvenes tienen derecho a una vivienda digna y de calidad para desarrollar su proyecto de vida y sus relaciones con el resto de la

44

Dicha posicin monoplica, se deriva del hecho de que con el correr del tiempo, quienes alquilan las viviendas aaden valor a ellas; esto es, las adaptan a sus gustos, generan relaciones con su entorno, acceden a determinados servicios, etc., quedando en una posicin ms vulnerable frente a los propietarios de las mismas, que podran intentar fijar un nuevo precio por encima de su valor real en el mercado (de Mesa y Valio 2001: 1-4). 45  La equidad horizontal hace referencia a la igualdad de trato que debe ser establecida entre quienes comparten iguales caractersticas en una determinada dimensin; complementariamente, la equidad vertical hace referencia a la necesidad de establecer un trato diferenciado entre aquellos que son desiguales en una determinada dimensin. Ver Stiglitz & Rabasco 2003: 496-503. 46 Disponible en: http://convencion.oij.org/convencion.php

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comunidad. De acuerdo con ello, al Estado le corresponde adoptar las medidas necesarias para hacer efectiva la movilizacin de recursos pblicos y privados, destinados a facilitar dicho acceso. Asimismo, la CIDJ seala que la oferta de viviendas, debe realizarse en trminos asequibles a los medios personales y/o familiares de las personas jvenes, dando prioridad a quienes cuentan con menores ingresos econmicos (CIDJ: Art. 30). Por su parte, en la Declaracin del Foro Iberoamericano de El Salvador que se realiz en 2008 con presencia de los ministros de vivienda de Ibero Amrica, se acord la promocin de programas de financiamiento y atencin a jvenes entendiendo que es una poblacin prioritaria para el desarrollo de las ciudades y los pueblos47.

JVENES Y ACCESO A LA VIVIENDA EN URUGUAY: BREVE DIAGNSTICO

Casacuberta y Gandelman (2006) sealan que en los ltimos aos se detecta una tendencia creciente en la proporcin de la poblacin inquilina y ocupante y una cada en poblacin que es propietaria de su vivienda48. A medida que el nivel de ingreso se incrementa, el porcentaje de poblacin propietaria de su hogar es mayor, mientras que el porcentaje de quienes alquilan, si bien cae cuando el ingreso crece, lo hace en una menor proporcin. En funcin del indicador de acceso a la vivienda49, y tomando como umbral 30% del ingreso, los autores sealan que el 18.7% de la poblacin arrendataria y el 11.9% de la poblacin propietaria tendra problemas de acceso a la vivienda, y estos problemas son mayores en los quintiles inferiores de ingreso. Hogares con problemas de acceso a la vivienda. 2005 Arrendatarios Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Total 28,60% 21,00% 18,30% 13,30% 6,50% 18,70% Propietarios 16,70% 11,70% 12,40% 10,90% 9,80% 11,90%

Fuente: Casacuberta y Gandelman (2006)

47

Promover programas de financiamiento y atencin a las y los jvenes de Ibero Amrica, incluyendo dentro de los grupos prioritarios de atencin aquellas familias vulnerables o de menores ingresos cuyos jefes o jefas de hogar sean jvenes, a fin de que se ample el acceso a la vivienda y con las potencialidades de la cooperacin internacional, disear y promover programas de vivienda sustentable y sostenible a fin de garantizar soluciones habitaciones viables que incorporen espacios pblicos, que en su diseo y ejecucin incluyan la participacin de jvenes. Punto 24 Declaracin del Foro Iberoamericano de El Salvador, 2008. Disponible en http://centroamericajoven.org/especiales/xviiicumbre-iberoamericana-el-salvador-2008/descargas.html 48 En particular el porcentaje de la poblacin propietaria que se encuentra pagando decrece fuertemente, y los autores lo relacionan con la virtual paralizacin del otorgamiento de crditos por el BHU.
49

El concepto de acceso a la vivienda intenta reflejar en que medida los hogares pueden obtener este bien y los servicios que provee ( ) As, se intenta reflejar tanto la situacin de quienes obtienen la vivienda en propiedad como de los inquilinos. Se trata por lo tanto de vincular los recursos de los hogares con el costo de la vivienda. (Amarante 2008: 3)

73

Al relacionar el acceso a la vivienda con el tramo etario, por razones lgicas, histricamente el porcentaje de personas propietarias aumenta en relacin directa con las edades, sin embargo estudios (Casacuberta-Gandelman) demuestran que este acceso a la propiedad se vuelve cada vez ms tardo. El descenso en esta modalidad de tenencia de la vivienda entre la juventud es ms marcado que entre el resto de los hogares y se detecta principalmente en el interior del pas. Modalidad de tenencia de la vivienda entre jvenes50. 1991-2005

Fuente: Amarante (2008)

Pero en los hogares jvenes desciende tambin el alquiler y aumentan las situaciones de ocupantes y agregados. Como se observa en el grfico, el porcentaje de hogares ocupantes en todas sus categoras- con jefatura joven (42,2%) prcticamente duplica el porcentaje total de la poblacin que se ubica en estas categoras (23,2%). Las dificultades de acceso que se han presentado para toda la poblacin y especialmente para la poblacin joven, tienen un correlato con la ocupacin precaria territorial como forma de solucionar la problemtica habitacional en los sectores de menores recursos. Precisamente, es en estos sectores y en estos espacios donde se conforman los hogares ms jvenes y donde se da el mayor crecimiento poblacional, densificando la poblacin ocupante de asentamientos precarios.

50

En esta Grfica, la categora joven incluye a las personas entre 20 y 39 aos de edad.

74

Distribucin de ocupantes por tipos, en hogares con jefatura joven y en el total (2006)

45

40

35

30

25

20

15

10

0 Hogares con jefes jvenes Ocupante en dependencia Ocupante gratuito Ocupante si permiso Total Propietario solo vivienda pagando Propietario solo vivienda pag

Fuente: Rossel (2009).

Por otra parte, en los sectores jvenes de mayor poder adquisitivo se da una tarda independencia del hogar familiar o incluso la conformacin de un nuevo hogar que comparte el hogar de origen generndose familias compuestas. Todo esto nos habla de desfasajes entre el valor vivienda (tanto en propiedad como en alquiler) y los ingresos y subempleo o desocupacin que afectan especialmente a los sectores ms jvenes51. Pero en los jvenes el tema no se encuentra slo concentrado en la problemtica de acceso a la vivienda, sino tambin en la generacin y defensa de una identidad y en el lugar que ocupan en el territorio (ciudad), en relacin al desarrollo de un espacio propio que los defina y los respete.

51

Para un anlisis detallado del problema del empleo en la poblacin joven en Uruguay, ver captulo Empleo en Rossel (2009: 32-38).

75

NUEVO ENFOQUE DE LAS POLTICAS URBANO HABITACIONALES 2005-2009

El anlisis de la situacin habitacional planteado en el Plan Quinquenal de Vivienda 2005-2009 (MVOTMA-DINAVI 2005: 79-93) establece que el mayor problema se ubica en el acceso y la permanencia antes que en un dficit cuantitativo. El problema de acceso y permanencia en la vivienda est ligado a la cada de los ingresos de las familias, particularmente a partir de la crisis del 2002, que impact fuertemente en la recaudacin del Fondo Nacional de Vivienda y en la capacidad de pago de los hogares usufructuarios de prstamos para vivienda; aunque tambin, se perciben, claramente, causas estructurales subyacentes en referencia al diseo de las polticas que se arrastran desde la creacin del Ministerio (MVOTMA DINAVI 2005: 63) . La crisis determin el colapso de todos los programas destinados a los sectores de poblacin medios y bajos. La nueva poltica urbano-habitacional tiende a efectivizar el acceso y permanencia a la vivienda digna para todos los sectores de la poblacin. Esta directriz poltica se integra a las dems polticas sociales en el marco de la nueva ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible; enfatizando el logro de un mejor hbitat para los sectores sociales ms postergados. Las nuevas situaciones de riesgo social que vive nuestra poblacin ms vulnerable exigen un cambio de paradigma programtico, de la necesidad de promover el acceso a la vivienda a promover el acceso a la vivienda digna junto al acceso a la ciudad52. El MVOTMA defini su poltica urbano-habitacional en dos grandes lneas, por un lado una necesaria poltica de transicin y por otro, la reelaboracin de la poltica urbano-habitacional desde la mirada de la integracin social en el territorio que en los hechos mitiga la segmentacin social y la segregacin urbano-residencial.

52

Como seala Bassols el grado de dignidad y adecuacin de la vivienda no slo debe predicarse de la unidad-vivienda, sino de su entorno inmediato, y de modo especial del marco urbano o, en su caso, rural de insercin. De todo ello se deriva que el derecho a una vivienda digna y adecuada desemboca, finalmente, en la problemtica del urbanismo y en la ordenacin del territorio, como nicas instancias que hacen posible la efectividad del referido derecho. (Bassols 1983: 21) citado por Pisarello, 2003: 84. Si bien el derecho a la ciudad no ha sido efectivamente reconocido, a nivel internacional existen importantes avances en este sentido. La Declaracin de Berln sobre el Futuro Urbano y la Vivienda, del ao 2000, resultado de la Conferencia Global sobre el Futuro Urbano URBAN 21- constituye uno de ellos. En dicha declaracin, se remarc que por sus caractersticas comunes, el problema urbano constituye un problema a nivel mundial y se vincul la aspiracin a vivir en comunidades estables integradas, a la aprobacin de polticas sociales desarrolladas con una adecuada planificacin del uso del suelo y que presten especial atencin a las mujeres, los jvenes y las minoras. Uno de los problemas urbanos comunes a nivel mundial, son las divisiones producidas en las ciudades. Al respecto, el Informe de la Directora del Centro Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, seala que En las ciudades de todas las regiones del mundo vemos crecer las disparidades entre los ricos y los desposedos, ejemplificadas por la coexistencia de distritos con negocios florecientes, barrios ricos y tugurios (en el caso de la mayora de los pases en desarrollo) o barrios mseros y zonas abandonadas (en los pases ms ricos). Este es el rasgo ms visible de la ciudad escindida (ONU 2001: 13-14).

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PROGRAMAS URBANO HABITACIONALES QUE IMPACTAN EN LA POBLACIN JOVEN.

La reelaboracin de la poltica urbano-habitacional que realiz el MVOTMA incluye como principio operativo la promocin de la heterogeneidad social en los programas y en su localizacin. En este sentido, dentro de los planes y programas urbano habitaciones se combinan acciones especficas para diferentes sectores de la poblacin, construyendo polticas integrales que apuestan a la cohesin socio territorial. A continuacin se presentan los programas que debido a su diseo, tienen mayor impacto en la poblacin joven. Cooperativismo de ayuda mutua y ahorro previo y prstamo. Uno de los programas que histricamente ha desarrollado el MVOTMA y que considera eficaz en trminos socio-urbanos, es el cooperativismo tanto de ayuda mutua como de ahorro previo y prstamo. En este sentido, durante al actual perodo de gobierno el Ministerio prioriz la inversin que se realiza en este programa (el 40% del total de la inversin en produccin de vivienda para activos del ao 2007 se dirigi al cooperativismo de vivienda). El diseo de este programa, permite a la poblacin joven con poca capacidad de ahorro construir una solucin habitacional adecuada a sus necesidades. Si bien no existe una sistematizacin que permita corroborar cuantitativamente los niveles de participacin de jvenes dentro del cooperativismo, se puede afirmar que sta ha sido una solucin que histricamente permite a las parejas jvenes acceder a una vivienda digna as como acceder a la ciudad. Programas de prstamos para la compra de vivienda usada y nueva. Como programas nuevos incorporados por esta administracin, se destacan los crditos para la compra de vivienda usada y nueva que se lanzaron en el segundo semestre de 2008. Se prev para finales del perodo la adjudicacin de crditos para compra de 1.612 viviendas usadas en todo el pas. Este programa permite por un lado la densificacin de reas de las ciudades que poseen todos los servicios urbanos y por otro, cumplir con el objetivo de lograr la integracin social en el territorio. A su vez, en octubre de 2008 se lanz el Programa de Prstamos para Vivienda Nueva construidas por el MVOTMA. Actualmente, estn en proceso de construccin y adjudicacin 2.258 unidades de 2, 3 y 4 dormitorios, atendiendo a las necesidades locativas de las familias. Existe un amplio sector de la juventud cuya principal restriccin para acceder a una propiedad es el ahorro que se requiere en el mercado inmobiliario, pero a su vez, acceden a un alquiler lo que resulta contraproducente para generar ahorro, retrasando las posibilidades de acceder a una vivienda propia. Estos nuevos programas incorporados por el MVOTMA permiten a las parejas jvenes con hijos a su cargo y que perciben un ingreso familiar mensual entre 11 y 22 mil pesos acceder a una vivienda nueva o usada que responda a sus necesidades.

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Es interesante sealar que del total de personas inscriptas para el programa de vivienda usada53, un 56% se concentra en la franja etaria de 25 a 35 aos, constituyndose esta lnea de accin en una propuesta real de acceso a la vivienda de un sector de la poblacin joven. Garanta de Alquileres. El Ministerio se encuentra desarrollando un programa de Fondo de Garanta de Alquileres (FGA). Asimismo, a travs de un convenio con la Universidad de la Repblica, se va a desarrollar un programa de garanta y subsidio de alquiler para estudiantes del interior del pas que realizan sus estudios en la capital. El FGA est destinado a personas mayores de 18 aos de todo el pas que perciben ingresos lquidos menores a 100 UR (aprox. $U 40.000), habilitando el arrendamiento de viviendas a familias que tienen la capacidad de pago de un alquiler, pero que carecen de garantas reales o personales. A su vez, en base al convenio que se firm con la Universidad de la Repblica, se otorgarn anualmente 100 subsidios de alquiler a estudiantes universitarios que provengan del interior. La instrumentacin se realizar en coordinacin con el servicio de Bienestar Universitario y estar operativa a partir del ao lectivo 2009. Estos programas, permiten el acceso a una vivienda para jvenes que se encuentran en la etapa de estudio y cuyas posibilidades de auto sustentarse econmicamente para acceder a una vivienda en propiedad son escazas y a su vez, el acceso a un alquiler se torna dificultoso por los requisitos que plantea el sector inmobiliario. De acuerdo a la informacin disponible, el total de trmites iniciados para el FGA, el 51% tiene como titulares a jvenes menores de 30 aos (18% entre 18 y 24 aos y 33% entre 25 y 30 aos) y dentro de esta poblacin el 65% corresponde a jvenes jefes de hogar o cnyuges. En lo que respecta a la entrega efectiva de certificados de alquiler, la misma alcanz la cantidad de 1.424 entre los aos 2005 y 2008 (MVOTMA, 2008). Lnea de Crditos para refaccin de viviendas. El MVOTMA ha habilitado, a travs del Banco Hipotecario del Uruguay (BHU), una lnea de crdito para la ampliacin y refaccin de viviendas en todo el pas, por un monto de 4 millones de dlares. Desde el 2005 a noviembre 2008, el programa CREDIMAT otorg a travs del MVOTMA 9.486 micro crditos a familias de bajos ingresos en todo el pas, para ampliacin o refaccin de sus viviendas. Por las caractersticas del programa, que se enfoca mayormente a la refaccin de vivienda, los mayores porcentajes de poblacin que tramita esta lnea de crditos se encuentra en la franja etaria de 31 a 64 aos. Sin embargo, al considerar los tramos de edad de acuerdo al destino del crdito, se observ que las personas jvenes

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A Febrero de 2009 an no se haban sistematizado los datos de los inscriptos en el programa de vivienda nueva.

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utilizaron CREDIMAT en mayor proporcin para la construccin de viviendas nuevas y ampliaciones, siendo las reformas los destinos del prstamo predominante en las otras categoras de edad. Mejoramiento Barrial PIAI. Teniendo presente que los asentamientos irregulares representan el 6% de la poblacin total del Uruguay (INE-PIAI: 2006), el Programa de Integracin de Asentamientos Irregulares (PIAI) resulta una poltica socio-urbana prioritaria para este gobierno. Esta situacin de irregularidad no slo habitacional sino que sustancialmente en relacin a las condiciones ambientales en las que se desarrolla la poblacin asentada irregularmente, impacta con mayor fuerza en la poblacin joven con escasos recursos y que busca una solucin habitacional para emanciparse. Un 11% de las familias con jefatura joven (de 14 a 29 aos) encuentran como solucin habitacional la ocupacin irregular (INE-PIAI: 2006). Asimismo, cabe destacar que de acuerdo a los datos de la ECHA de 2006, el 29,4% de la poblacin adolescente y joven reside en viviendas pecaras, y casi un 30% de esta poblacin integra hogares en condiciones de hacinamiento54. En cuanto a las limitaciones en el acceso a los servicios bsicos, a partir de dicha encuesta se constata que un 7,8% de esta poblacin reside en viviendas con limitaciones de agua potable, 12,8% con limitaciones de saneamiento y 21,2% reside en viviendas con limitaciones de equipamiento bsico (Rossel 2009:51- 52). En este sentido, el programa de mejoramiento barrial que realiza el PIAI es sustancial en relacin a la dotacin de servicios bsicos, acceso a equipamiento comunitario y social, viviendas nuevas para las situaciones de precariedad, construccin o mejora de bao en todas las viviendas con su conexin al saneamiento, as como obras de infraestructura que permiten la integracin con la trama urbana formal. En la actualidad, se han beneficiado de manera directa 27.612 personas de todas las edades, residentes en un total de 64 asentamientos ubicados en los departamentos de Rivera, Artigas, Salto, Ro Negro, Paysand, Maldonado, Colonia, Canelones y Montevideo. Acceso a la vivienda en zonas rurales MEVIR.55 MEVIR ha instrumentado un sistema de acceso a la vivienda, adecuado al medio rural y dirigido a los sectores de la poblacin rural cuya condicin socio-econmica no les

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Para dar cuenta de las condiciones de hacinamiento de un hogar, convencionalmente utiliza como indicador el nmero de integrantes del hogar por habitacin y por habitacin utilizada para dormir de las que dispone el hogar en la vivienda. De acuerdo con ello, se considera que un hogar est en condiciones de hacinamiento si tiene ms de dos integrantes por habitacin o ms de tres por habitacin utilizada para dormir (Casacuberta 2006: 33-34). 55 Tomado de Informe, Bertinat, Elisa; Bertullo, Jorge Aproximacin a la participacin de los jvenes en programas habitacionales de MEVIR. Unidad de Evaluacin, Monitoreo y Acompaamiento MEVIR. Diciembre 2008.

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permite acceder a una solucin de vivienda del mercado o a quienes no llegan otros programas pblicos. La institucin impulsa una misin de desarrollo rural que tiene en la participacin de la poblacin uno de sus principales soportes. De ello se deriva la importancia de contemplar a jvenes que participan en los programas que desarrolla la organizacin. Sin embargo hasta el momento la organizacin ha carecido de polticas especficas hacia este sector de poblacin. No obstante, cuando se analiza la informacin estadstica del programa, se puede inferir que la poblacin beneficiaria de MEVIR pertenece a los segmentos ms jvenes de la poblacin rural. La edad promedio de los beneficiarios de MEVIR es de 23 aos. El porcentaje de poblacin joven (entre 15 y 29 aos) representa un 29% de los beneficiarios. MEVIR: Medidas descriptivas de edad para toda la poblacin beneficiaria. Edad promedio Desvo estandar Mnimo Cuartil 1 Mediana Cuartil 3 Mximo Cantidad de casos
Fuente: Base de datos MEVIR.

22,6 16,2 0 8 21 33 94 3.693

El 50% de la poblacin beneficiaria es de sexo femenino. La edad analizada por sexo tiene medidas descriptivas similares a la poblacin total. En la poblacin joven, la proporcin de mujeres aumenta a 56%. Si nos concentramos en las edades de quienes son titulares, que generalmente coinciden con la jefatura de hogar, la edad promedio es 37 aos. El 75% de quienes son titulares tiene entre 18 y 45 aos, el 25% restante tiene entre 45 y 79 aos. La titularidad de la vivienda en el tramo etario de 15 a 29 aos asciende al 39%. Si comparamos estos datos con los de la poblacin rural publicados por el INE, se concluye que la participacin en MEVIR se concentra mayormente en la mitad ms joven de la poblacin rural. El 50% de la poblacin rural tiene menos de 45 aos, mientras que el 75% de quienes ejercen la jefatura del hogar de los ncleos beneficiados por MEVIR tiene 41 aos y menos.

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Datos edades de poblacin rural, segn integrante (2004). Mayores de 18 aos Edad promedio Cuartil 1 Mediana Cuartil 3
Fuente: INE- Censo 2004 -Fase 1

Total de la poblacin 34 15 32 52

45 29 43 58

La poblacin beneficiaria conforma familias de 3 integrantes promedio. La cantidad de nios y nias reduce la edad promedio de la poblacin a 23 aos. La proporcin de menores a 14 aos en el total de integrantes de las familias beneficiarias de MEVIR duplica al equivalente en la poblacin rural de nuestro pas. En suma, la operativa de MEVIR releva un enfoque que contempla a la poblacin en edad productiva. PRODENOR, desarrollo rural en el norte uruguayo. PRODENOR fue un proyecto de desarrollo social integral ejecutado por MEVIR en zonas rurales de Cerro Largo y el este de Salto y de Artigas entre 2004 y 2008. Fue cofinanciado por el MVOTMA y la Comisin Europea. Diseado en el contexto de los efectos de la crisis econmica 2001 2002, PRODENOR tuvo como objetivo general contribuir a aliviar los graves problemas sociales de Uruguay ligados a la gran crisis econmica en la que se encuentra sumido y como objetivo especfico reducir el desempleo, especialmente en los jvenes y las mujeres mediante su integracin al mercado de trabajo. (MevirProdenor, 2005). Como lnea especfica de acciones orientadas a la poblacin ms joven del medio rural, PRODENOR dise e implement un sistema de capacitacin y becas con el fin de generar empleo y aumentar los ingresos de las personas jvenes, factores fundamentales para la sostenibilidad del hbitat: se realizaron cursos, jornadas y talleres sobre diferentes temticas surgidas a partir de las demandas de los participantes. El programa de becas abarc diferentes prestaciones: alojamiento, traslado, alimentacin, cursos a distancia y/o herramientas. Busc mejorar las oportunidades laborales de jvenes rurales mediante el acceso a la capacitacin personalizada. En l, participaron 188 jvenes de Cerro Largo y del este de Salto y de Artigas. En cuanto a los cursos de capacitacin, 502 jvenes se formaron en diversos rubros (productivo, artesanal, oficios) a travs de PRODENOR. La evaluacin externa de PRODENOR, realizada por el Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay

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(CIESU), concluye que luego de la intervencin del proyecto tanto los ingresos por trabajo dependiente como independiente aumentaron significativamente (20% en el caso del trabajo dependiente y 72% en el independiente), superndose as las metas vinculadas con el objetivo especfico del proyecto. En cuanto a las intervenciones del PRODENOR en infraestructura (vivienda, unidades productivas, construcciones comunitarias, acceso a energa y/o agua potable), el 50% de quienes participaron tenan entre 16 y 48 aos y la edad promedio fue de 34 aos, variando entre 19 (Arvalo, departamento de Cerro Largo) y 44 aos (Plcido Rosas, departamento de Cerro Largo, localidad en la que se repararon viviendas luego del temporal de enero de 2006) de acuerdo a la localidad. A su vez, la edad promedio de quienes participaron en todas las prestaciones de PRODENOR (vivienda, infraestructura, capacitacin y asistencia tcnica) fue de 32 aos. En los cursos de capacitacin, casi el 46% son jvenes y en el caso de las mujeres la proporcin aument a 63%.

PROPUESTAS HACIA UN PLAN NACIONAL DE JUVENTUDES

En materia de polticas urbano-habitacionales para la juventud, se entiende necesario que las lneas estratgicas a desarrollar en el marco del Plan Nacional de Juventudes, se basen en los principios de: Promocin de la integracin social en el territorio que en los hechos mitiga la segmentacin social y la segregacin urbano-residencial. Coordinacin y vinculacin de las polticas del MVOTMA con otras polticas pblicas. nfasis en el desarrollo de polticas de acceso a la vivienda digna y a la ciudad, para jvenes ubicados en la franja etaria de 25 a 35 aos, facilitando el acceso de acuerdo a los recursos y con prioridad a los de menores ingresos econmicos. Promocin del acceso al mercado de alquileres para jvenes a partir de los 18 aos. Incorporacin de la perspectiva tnico/racial y de gnero.

Con este marco, se plantean las siguientes acciones especficas: Subsidios a la compra de la primera vivienda, con nfasis en jvenes de 25 a 35 aos.56 Esta modalidad, constituye una de los mayores incentivos que se pueden instrumentar para jvenes que, siendo sujetos de crdito, no cuentan con los ingresos

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En este punto, se debe destacar que como resultado concreto de los acuerdos polticos alcanzados en reuniones bilaterales mantenidas entre el INJU y el MVOTMA, y en el marco de nuevos programas que est diseando dicho ministerio, actualmente se est discutiendo entre el ambas instituciones, la instrumentacin en 2009 de un plan piloto de subsidios a jvenes para la compra de su primera vivienda.

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suficientes para acceder a la compra de su primera vivienda, ya sea nueva o usada. Las modalidades de subsidio podran ser: Subsidio de un determinado porcentaje total de la cuota de prstamo y gastos derivados de la compra. Se propone establecer un lmite mximo de ingresos para acceder al subsidio (una posibilidad podra ser hasta uno de los quintiles de ingresos, calculado anualmente en base a la ENH del INE) as como un monto mximo en el importe del bien a adquirir. El criterio para ello, sera que el total de la cuota incluido el subsidio- no debera superar el 30% del ingreso del hogar57. Adems de ello, es necesario acordar un lmite de tiempo mximo para el otorgamiento del subsidio. Subsidio -con similares criterios de acceso- de un porcentaje del monto total de la compra y/o los gastos derivados de la misma. Subsidio del capital inicial y/o la antigedad requerida para el acceso a un crdito hipotecario. Ello, afectara particularmente a jvenes que actualmente estn alquilando, y no tienen posibilidad de generar los ahorros necesarios para poder acceder a un crdito hipotecario.

En todos los casos, se propone que el establecimiento de subsidios se base en los principios de equidad horizontal y vertical, de forma que se privilegie a quienes poseen menores ingresos manteniendo un trato igual entre iguales. Asimismo, su otorgamiento efectivo se deber basar en el principio de equidad sustantiva, privilegiando en el acceso a quienes ms lo necesiten. Promocin de la autoconstruccin y/o refaccin. La promocin del microcrdito para refacciones y autoconstruccin ha sido desarrollada por el MVOTMA a travs del programa CREDIMAT y como se seal anteriormente, ha sido utilizada principalmente por la poblacin joven para la construccin de su vivienda. Sin embargo, la existencia de pautas culturales que incentivan el consumo de bienes suntuarios, as como las dificultades derivadas del mercado de trabajo (desempleo, inestabilidad, bajos ingresos, informalidad, etc.) limitan el acceso a este tipo de programas. Asimismo, la falta de conocimientos tcnicos y/o de los requisitos reglamentarios para iniciar la autoconstruccin de una vivienda, pueden desincentivar este tipo de iniciativas y/o pueden derivar en altos costos (por mal uso de recursos, multas por incumplimientos de ordenanzas municipales, etc.). En este sentido, las propuestas para incorporar en el marco del Plan Nacional de Juventudes, buscan promover y facilitar el acceso al crdito de las personas jvenes, as como brindar asistencia tcnica a quienes opten por esta modalidad. Concretamente se propone:

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Como se seal anteriormente, el 30% de los ingresos del hogar como porcentaje del costo mensual de la vivienda, ya sea de cuota de alquiler o prstamo hipotecario, marca el umbral mximo convencionalmente establecido para considerar que un hogar no enfrenta problemas de acceso a la vivienda. Todas las propuestas realizadas en esta seccin, tomarn dicho umbral como mximo a promover. Para una discusin ms amplia sobre los indicadores de acceso a la vivienda, ver Amarante (2008).

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La instrumentacin de un sistema de rebaja de intereses para jvenes que soliciten el crdito para la autoconstruccin y/o refaccin de su vivienda58. La extensin en el plazo mnimo de financiamiento de dichos crditos59. La flexibilizacin en el acceso al crdito mediante el establecimiento de planes especiales de financiamiento, para jvenes que no cumplen con algunos de los requisitos exigidos actualmente60. Este tipo de soluciones afectara particularmente a quienes no cuentan con medios de comprobacin de ingresos y a quienes figuran como morosos en el registro de Clearing. Algunas de las opciones en este punto, podran pasar por la instrumentacin de garantas sociales, la consideracin particular de algunas situaciones de morosidad (en funcin del tiempo transcurrido, la cantidad, el nmero de operaciones morosas o el cambio en la situacin laboral) o el otorgamiento de crditos bajos y renovables en funcin de su cumplimiento. La universalizacin en el acceso a la asistencia tcnica Consulta en el Sitio a jvenes61 y la promocin de convenios con la Universidad de la Repblica, para la bsqueda y promocin de nuevas alternativas de autoconstruccin. La difusin masiva y sistemtica del programa y de sus ventajas para jvenes.

Promocin del cooperativismo. El acceso a la vivienda propia a travs de las modalidades cooperativas, constituye una de las estrategias para la emancipacin de las personas jvenes que tienen poca capacidad de ahorro. Como se seal anteriormente, el MVOTMA prioriz su inversin en este sector durante el actual perodo de gobierno. En el caso del cooperativismo por ayuda mutua ello ha repercutido en el aumento efectivo del nmero de viviendas construidas62.

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Cabe aclarar que en el programa CREDIMAT, la decisin sobre el otorgamiento del crdito y su recuperacin le corresponde a los llamados Ejecutores Intermedios que son instituciones pblicas o privadas con fines sociales, que cumplen determinados requisitos y son electos por el MVOTMA para administrar los fondos rotatorios del programa. Los Ejecutores intermedios tambin pueden fijar una determinada tasa de inters sobre la mnima establecida por el MVOTMA, que como mximo puede alcanzar el 30%. La propuesta de rebaja de intereses para jvenes, puede implicar tanto la posibilidad de negociacin con los Ejecutores intermedios sobre el porcentaje mximo total de inters para los casos de prstamos para jvenes, como la disminucin de la tasa mnima que el MVOTMA fija. (MVOTMA CREDIMAT 2006: 43-45) 59 Actualmente, el plazo de financiamiento mnimo de los crditos previstos por el programa es de 37 meses. Los ejecutores pueden sobre ello aumentar la cantidad de meses de financiamiento de las operaciones. Ibdem. 60 Entre los requisitos de acceso a CREDIMAT se encuentran: la comprobacin de ingresos mediante la presentacin de los ltimos recibos de ingreso del ncleo familiar; una garanta solidaria cuando la relacin monto solicitado/ingreso as lo requiera-; poseer los derechos legales o de usufructo sobre la vivienda o terreno; y la habilitacin del Clearing de Informes. Informacin disponible en:
61

http://www.mvotma.gub.uy

Actualmente, por convenio con la Sociedad de Arquitectos del Uruguay a travs del Programa de Arquitectos de la Comunidad, el MVOTMA financia la Consulta en el Sitio a quienes soliciten un prstamo mayor a 75 UR. Las otras formas de asesoramiento que existentes son: A travs de un manual de autoconstruccin disponible en la pg. Web del MVOTMA y el asesoramiento que brindan las Barracas a sus clientes (MVOTMA-CREDIMAT 2006:42). 62 Segn seala un informe elaborado por la Direccin Nacional de la Federacin Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (FUCVAM) entre 2000 y 2003 se construyeron un total de

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Adems de la necesidad de mantener la prioridad de inversin en este sector, se continuar profundizando la poltica de cartera de tierras que inici el Ministerio, que cuenta con un relevamiento exhaustivo de las tierras pblicas de nuestro pas. Asimismo, se fortalecern las acciones entre las intendencias municipales, el Instituto Nacional de Colonizacin y el MVOTMA, para la promocin y desarrollo de nuevas cooperativas en todo el pas63 Asentamientos irregulares, el acceso al barrio. En relacin a los asentamientos irregulares, las principales propuestas a incorporar en el marco del Plan Nacional de Juventudes giran en torno a la promocin de mecanismos coordinacin interinstitucional entre el PIAI en sus diversas lneas de intervencin-, el INJU-MIDES y otros actores institucionales. Concretamente se propone: Promover la coordinacin interinstitucional del PIAI con el INJU-MIDES, buscando favorecer la llegada conjunta a la poblacin joven que vive en dichos asentamientos. A modo de ejemplo, fortaleciendo las modalidades de intervencin del PIAI mejora de acceso a los servicios de la vivienda, realojo, entrega de ttulos de propiedad- con la integracin de dicha poblacin a uno o varios de los programas que desarrolla el INJU-MIDES (Arrimate-Espacio Joven, Amplific tu Voz, de Primera Experiencia Laboral, etc.). Promover la incorporacin de estrategias alternativas para la construccin de las viviendas dignas64. Promover la coordinacin interinstitucional entre el MVOTMA - PIAI con el Ministerio de Salud Pblica, con el objetivo de avanzar en la identificacin de las distintas problemticas sanitarias que afectan a cada asentamiento y sus posibles impactos en la poblacin joven que habita en los mismos. Asociado a ello, se propone priorizar la intervencin en aquellos asentamientos y hogares jvenes que integran los mismos, de acuerdo a dichos criterios sanitarios65.

Fomento al alquiler. Fomentar el alquiler entre las personas jvenes ubicadas en los primeros tramos etarios de esta poblacin (a partir de los 18 aos) constituye una de las principales polticas a implementar en el marco de un plan de accin integral para las juventudes. Especficamente, se propone fomentar el acceso al alquiler para jvenes a travs de la instrumentacin de un sistema de acceso al alquiler individual y colectivo mediante

702 viviendas, en tanto que en el perodo 2005-2008, el total de viviendas alcanz a 1588 (FUCVAM 2009: 2-3). nicamente tomando como referencia la modalidad de ayuda mutua, existe actualmente un centenar de nuevas cooperativas en formacin distribuidas en todo el territorio nacional. La mayora de ellas se formaron a partir de 2005 (FUCVAM: 2009: 1) 64 Un ejemplo de ello es la experiencia piloto de la construccin de la Cabaa Chuy, desarrollada por el MIDES en articulacin con el Ministerio de Ganadera Agricultura y Pesca y el programa Trabajo por Uruguay Joven. 65 Sobre este punto, ver tambin Alarcn (2009)
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la modernizacin del sistema de garantas y la instrumentacin de la modalidad de garante social. El espritu de esta propuesta, desarrolla una lgica en dnde la garanta deja de ser la propiedad, para pasar a estar basada en los actos de la persona y/o de las organizaciones, para que uno u otro actor puedan oficiar como garantes sociales. Al generar un vnculo activo entre jvenes y organizaciones, ello promovera a su vez al asociacionismo juvenil. La modernizacin del sistema de garantas que se propone, se enmarca en los esfuerzos que ha venido realizando el MVOTMA en integrar el Sistema de Garanta de Alquiler de PIAI (convenio Anda), con el Sistema implementado por la DINAVI (convenio con Contadura General de la Nacin)66. En este marco, la propuesta de creacin de una bolsa de garantas implica coordinar la oferta pblica y privada de viviendas en alquiler, con la demanda de alquileres por parte de jvenes. Para ello, se propone la instrumentacin de un sistema de registro67 para aspirantes a alquileres tanto individual como en sus modalidades colectivas; as como un sistema dinmico de ofertas de casas en alquiler. Particularmente, en el sistema de registro se debern relevar las diferentes caractersticas socio-econmicas de la poblacin joven en el momento de aspirar al alquiler (edad, sexo, situacin, nivel educativo, situacin laboral, estabilidad en los ingresos, personas a cargo, etc.), tambin se deber registrar las aspiraciones y preferencias de quienes se inscriban, as como facilitar la informacin para que todos los integrantes de la bolsa puedan contactarse entre s. En relacin a la oferta de alquileres, el subsistema deber registrar adems del precio y la ubicacin, las condiciones estructurales y coyunturales de la vivienda. Creacin de Portal Web. Complementando el punto anterior, se propone la creacin de un portal web a cargo del INJU que tendr como objetivos: Facilitar el acceso a informacin y la comunicacin entre quienes se inscriban en el sistema de registro: jvenes, personas arrendatarias y organizaciones sociales. Desarrollar un espacio para foros de discusin e intercambio de experiencias. Crear un espacio para jvenes que quieran compartir su vivienda u ofrezcan cuartos en alquiler sin garantas, o cuenten con garantas personales y estn
MVOTMA-DINAVI (2008). Actualmente existe un sistema de registro el Registro Nacional de Postulantes (RNP)- para demandantes de compra de vivienda. Sin embargo, el mismo ha acumulado diversos problemas a lo largo del tiempo. Entre ellos, la existencia de programas que cuentan con sus propios registros y en algunos casos la duplicacin de los postulantes, la falta de actualizacin, etc.- (MVOTMA- Plan Quinquenal 2005-2009). La propuesta de creacin de un subsistema de registro especfico para alquileres de jvenes, debe tomar como punto de partida la revisin crtica de esta experiencia, para a partir de ella, proyectar una nueva arquitectura de Registro que resulte adecuada a las necesidades especficas de esta modalidad y que a su vez, en conjunto con las ventanillas instaladas en los Centros de Empoderamiento Juvenil (ver propuesta ix) se constituya un el pilar del sistema de garantas.

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buscando otras personas para alquilar en forma compartida en el mercado. Subsidios a la cuota de alquiler. Otra modalidad de fomento de la emancipacin de jvenes a travs del alquiler, es a travs de los subsidios a la cuota de alquiler. Concretamente, se propone que este instrumento sea utilizado exclusivamente en jvenes que se ubican hasta el tercer quintil de ingresos (calculado cada ao, en base a la ECH del INE). El objetivo del subsidio, ser disminuir el peso de la cuota de alquiler -calculada sobre una base anual para que no supere un porcentaje a determinar de los ingresos anuales de quien lo solicita. Independientemente de la modalidad de alquiler, el subsidio se calcular sobre la base de los ingresos individuales. El monto mximo a subsidiar mensualmente, no podr superar un porcentaje a determinar de la cuota de alquiler. El subsidio se realizar sobre el alquiler ms los gastos comunes, en caso de que corresponda. Asimismo, se establecer un tope de dinero en el precio del alquiler ms gastos comunes de las viviendas susceptibles de ser subsidiadas.

Garantas y subsidios de alquiler a estudiantes. Se propone extender las dos modalidades actualmente vigentes por el convenio firmado entre la UdelaR y MVOTMA garanta de alquileres y subsidios- hacia el interior del pas. Especficamente, se debera: Ampliar ambas modalidades a aquellos estudiantes que viajen a cursar estudios universitarios a los departamentos de Salto y Maldonado; Se propone tambin la extensin de la cantidad de subsidios de alquiler otorgados por ao, tanto en Montevideo como en los futuros departamentos que se podran incorporar. Por otra parte, se propone la realizacin de convenios similares a los establecidos con la UdelaR, con instituciones de enseanza pblica tales como la Universidad del Trabajo del Uruguay o el Instituto de Formacin Docente.

Oferta pblica de casas en alquiler68. Se disear de forma conjunta una cartera de viviendas focalizada al sector joven (hogares de jvenes) que incluya las diversas categoras de viviendas existentes para comprar de vivienda nueva (leasing). A priori, cabe suponer que dicha medida generara efectos positivos en trminos de equidad en el acceso al mercado de alquileres. Adems de ello, constituira la introduccin de una medida de signo contrario a las anteriores (particularmente en el caso de los subsidios) ya que es de esperar que por efecto de la introduccin en la competencia del Estado, el precio del bien tienda a disminuir.

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Para una revisin completa de las diferentes experiencias a nivel internacional sobre la oferta pblica de casas en alquiler ver Villoria, 2004.

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Por otra parte, introducira incentivos positivos para evitar otras posibles fallas de este mercado, ya que adems del precio, se podra tender a favorecer mejores estndares de calidad estructural y coyuntural- de las viviendas ofrecidas a un determinado precio. Finalmente, constituira un incentivo para que otros actores privados puedan competir en este mercado. Concretamente se propone que: El Estado genere a partir de los programas existentes una cartera de viviendas nuevas que incluya a los jvenes. El objetivo de esta medida, es fomentar tanto la emancipacin como el desarrollo de la convivencia intergeneracional. En funcin de ello, no se propone la construccin exclusiva de complejos de viviendas en alquiler estatal, sino por el contrario, la inclusin transversal de este tipo de viviendas en el conjunto de los programas de vivienda.

Convenios para reparacin de viviendas y su incorporacin al mercado de venta y/o alquileres69. Con esta medida, se intenta promover la incorporacin de aquellas viviendas que actualmente estn desocupadas y no son volcadas a los mercados de venta y/o alquiler, debido a que presentan diversos problemas estructurales y/o coyunturales que no son resueltos por sus dueos70. Especficamente, se propone: La firma de convenios entre el MVOTMA y las personas que poseen en propiedad estas viviendas para rebajar las tasas de inters y/o aumentar el perodo de financiacin de los prstamos para refaccin a quienes quieran mejorar las condiciones de su vivienda para ofrecerlas en alquiler para jvenes, o establecer rebajas para su venta a jvenes.

En el caso de los alquileres, el convenio, debera establecer el perodo que las personas propietarias quedaran obligadas a este tipo de arrendamiento por acceder a este beneficio. En el caso de la venta, se deber establecer un precio mximo de venta para un determinado perodo de tiempo. Esta propuesta, se enmarca en la modalidad CREDIMAT, actualmente vigente y se tomaran en cuenta los mismos requisitos existentes en dicho programa para el acceso al crdito. La firma de convenios entre el MVOTMA y las personas propietarias de viviendas desocupadas independientemente de la situacin estructural y/o coyuntural en

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De acuerdo a los datos de la primera fase del Censo Nacional de 2004 realizado por el INE, el total de viviendas desocupadas excluidas las viviendas de temporada, las viviendas en construccin y las viviendas para alquiler o venta- supera las 55.000 unidades en el total del pas. (Casacuberta 2006: 4) 70 La situacin estructural y coyuntural de la vivienda, da cuenta del estado de conservacin general y la calidad de construccin de las viviendas. En el primer caso situacin estructural- se refiere especficamente a los materiales de construccin de la vivienda en paredes, piso y techos. De acuerdo a las diversas combinaciones de los mismos, las viviendas se pueden clasificar como precarias, modestas, medianas y buenas. En tanto que en el segundo caso -situacin coyuntural- se refiere ms especficamente al estado de conservacin de la misma grietas, puertas y ventanas en mal estado, poca luz solar, inundaciones, peligro de derrumbe, etc. De acuerdo a esta categora, las diferentes viviendas pueden presentar problemas leves, moderados, graves, o no tener problemas. (Casacuberta 2006: 22)

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que se encuentren- para que el MVOTMA, a travs de la Agencia Nacional de Vivienda (AGV) se haga cargo de las refacciones de las mismas y sean incorporadas a la oferta pblica por un determinado perodo de tiempo, medido en meses efectivos de arrendamiento o mediante la rebaja en su precio para la venta a la poblacin joven. La firma de convenios entre el MVOTMA, las personas que poseen en propiedad viviendas desocupadas y jvenes que tengan inters en alquilar y/o comprar dichas viviendas para su refaccin71. Estas refacciones sern realizadas por jvenes, obteniendo a cambio una rebaja en el precio de su alquiler o su rebaja en el precio final. La fijacin del precio rebajado, se debera acordar entre el MVOTMA y quienes sean titulares de las viviendas, de acuerdo a las refacciones que sean necesarias.

En esta modalidad, el MVOTMA adems de garantizar el cumplimiento del convenio, podra facilitar una canasta de materiales (a modo de subsidio) para la refaccin de la vivienda. La firma de convenios entre el MVOTMA, las Intendencias Municipales, la Facultad de Derecho, el INJU-Mides y quienes poseen en propiedad viviendas desocupadas, para facilitar la regularizacin de ttulos de propiedad, sucesiones, etc, que al igual que las modalidades anteriores, tendrn como contrapartida la rebaja en el precio del alquiler y/o la disminucin de su precio de venta para jvenes.

Incentivos negativos para quienes mantengan su vivienda desocupada. Complementando la propuesta anterior, se considera necesario estudiar la introduccin de incentivos negativos (tributarios, etc.) a los propietarios que mantengan sus viviendas desocupadas. Igualmente, se considera necesario estudiar la introduccin de incentivos positivos adems de los planteados en el punto anterior- a quienes vuelquen su vivienda al mercado de alquileres y/o compra de vivienda para jvenes. Creacin de ventanillas de informacin. Se propone la firma de un convenio entre INJU-MIDES y el MVOTMA para la instrumentacin de ventanillas nicas en el mbito de los Centros de Empoderamiento Juvenil72. Dichas ventanillas, tendrn como objetivos principales facilitar el acceso a la informacin sobre las distintas ofertas pblicas de vivienda. Para ello, ser necesario contar con medios materiales y recursos humanos especializados, as como establecer una fuerte coordinacin interinstitucional para mantener actualizados los diferentes programas y registros de aspirantes a los mismos, y evitando la duplicacin de trmites y servicios.

71

En este caso, se deber establecer claramente cules son las condiciones de deterioro estructural y coyuntural mximo de las viviendas que se incluyan en esta modalidad. 72 Para mayor informacin sobre los Centros de Empoderamiento Juveniles, ver Aldama y Willat (2009)

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Los funcionarios, debern estar capacitados para: orientar a las personas jvenes sobre los distintos programas existentes; determinar de acuerdo a su capacidad de acceso las personas sus posibilidades de inscripcin en algn programa concreto que sea de su inters; y, facilitar informacin sobre el inicio de trmites de inscripcin y brindar asesoramiento sobre los siguientes pasos a realizar de acuerdo a su situacin particular. Los trmites se realizarn en el MVOTMA debido al sistema de software que se maneja, pero en las ventanillas se brindar la informacin necesaria.

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Cuadro sntesis de las propuestas de vivienda

Dimensin
Acceso a la compra vivienda nueva o usada.

Lnea de accin dirigidas a:

Subsidio a la compra: subsidio a la cuota y gastos de compra, subsidio a la compra y gastos, subsidio al capital inicial, disminucin en tiempo de antigedad. Extensin en el acceso: rebaja de intereses, extensin en plazo de financiamiento, flexibilizacin en requisitos de acceso al crdito. Planes especiales de bajo monto y renovables en funcin de cumplimientos a jvenes con dificultades de acceso al crdito. Asistencia Tcnica: universalizacin de asistencia tcnica Consulta en Sitio, realizacin de convenios con UdelaR para promocin de nuevas alternativas de autoconstruccin. Entre 18y 35 aos. Lmite a definir de acuerdo a QI

Actores involucrados
MVOTMA, BHU, BROU, INJU, Bancos Privados MVOTMA-CREDIMAT, Ejecutores /INJU-MIDES, Organizaciones Sociales MVOTMA-CREDIMAT, UdelaR, Soc. Arquitectos Programa de Arquitectos de la Comunidad/ INJU-MIDES MVOTVA- CREDIMAT, INJUMIDES /Ejecutores/Medios de Comunicacin c/RSE MVOTMA/MEC/INC/IMs/Federac iones de Cooperativas (FUCVAM-FECOVI). MVOTMA-PIAI/INJUMIDES/MGAP/UdelaR/ONGs/ Otros actores MVOTMA/Organizaciones sociales

Autoconstruccin y/o refaccin

Promocin del crdito: difusin masiva y sistemtica de beneficios del programa, incentivo al cambio en patrn cultural de consumo suntuario.

Entre 15 y 29 aos c/ingresos hasta 100 UR o con problemas de informalidad en empleo/morosid ad (bajo determinados criterios)

Acceso a la vivienda a travs de los sistemas cooperativos.

Promocin del cooperativismo de ayuda mutua y ahorro previo y prstamo: priorizacin presupuestal de inversin en el sector, profundizacin de poltica de suelos iniciada por el MVOTMA, promocin de cooperativismo en todo el pas a travs de traspaso de carteras de tierras. Coordinacin interinstitucional con PIAI: llegada conjunta de programa PIAI y programas INJU-MIDES, promocin de estrategias alternativas de construccin, identificacin de problemticas sanitarias diferenciadas en asentamientos y su impacto en poblacin joven Priorizacin en funcin de ello. Acceso al alquiler individual y colectivo: promocin de acceso a travs de modalidades individuales y colectivas.

Jvenes cooperativistas Entre 15 y 20 aos que viven en asentamientos A partir de 18 (acceso universal)

Acceso al Barrio

Fomento al alquiler joven

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Dimensin

Lnea de accin dirigidas a:

Modernizacin de sistema de garantas e instrumentacin de la figura del garante social: coordinacin de la oferta pblica y privada de alquileres a jvenes y de la demanda de alquileres con registro para aspirantes, creacin de un sistema dinmico de oferentes. Acceso a la informacin online: portal web a cargo del INJU en dnde se visualizarn la oferta y demanda de alquileres; se realizarn intercambios en foros; se dar espacio a jvenes que quieran compartir su vivienda u ofrezcan cuartos en alquiler sin garantas, o cuenten con garantas personales y estn buscando otras personas para acceder al alquiler. A partir de 18 aos hasta un determinado nivel de ingreso. Estudiantes terciarios en las franjas bajas de ingreso. Hogares jvenes. A partir de 18 (acceso universal)

Actores involucrados
MVOTMA, org. Soc., personas, prop. jvenes, INJU-MIDES

MVOTMA, INJU-MIDES.

Fomento al alquiler joven (cont.)

Subsidio a la cuota de alquiler: subsidio al alquiler ms gastos comunes (si corresponde), establecimiento de topes para acceder al los subsidios.

MVOTMA, INJU-MIDES, org. Sociales, personas propietarias de viviendas.

Subsidio y garanta de alquileres a estudiantes: extensin de convenio MVOTMA-UdelaR para que afecte a jvenes que viajan a cursar estudios a los departamentos de Salto y Maldonado; ampliacin del nmero total de garantas y subsidios otorgados mensualmente; celebracin de convenios similares con el Instituto de Formacin Docente. Oferta pblica de casas en alquiler: generacin de cartera de vivienda nueva (leasing); transversalisacin de la oferta pblica de casas en alquiler en los programas existentes que evite la construccin exclusiva de complejos casas pblicas en alquiler. Recuperacin de stock de viviendas e incorporacin a los mercados de alquiler y compraventa: firma de convenios para rebaja de tasas de inters en prstamos para refaccin de viviendas desocupadas; para recuperacin de viviendas para ser incorporadas a la oferta pblica de viviendas en alquiler para jvenes por un determinado perodo; firma de convenios para recuperacin de viviendas por parte de jvenes c/contrapartida en rebaja de precio de venta y/o alquiler; para facilitar la regularizacin de ttulos de propiedad, sucesiones, etc. c/contrapartida en la rebaja del precio del alquiler y/o venta a jvenes. Incentivos negativos y positivos a propietarios de viviendas desocupadas: creacin de una comisin Interinstitucional que estudie la introduccin de fuertes incentivos negativos a propietarios que mantengan desocupadas sus viviendas; introduccin de incentivos positivos a quienes vuelquen sus viviendas en alquiler o venta a jvenes.

MVOTMA, UdelaR, IFD, INJU/MIDES

Diferentes programas de vivienda.

18-29 aos

Fomento al alquiler y la compra de vivienda usada

MVOTMA, CREDIMAT, AGV, IMs, Facultad de Derecho UdelaR, Jvenes/personas propietarias de viviendas vacas.

Jvenes / toda la poblacin

Diversos

Acceso a la informacin de calidad e inicio de

Creacin de ventanillas de Informacin: firma de convenios para la creacin de ventanillas en los Centros de Empoderamiento Juvenil que brinden toda la informacin de los programas pblicos y privados; puedan sugerir alternativas en funcin de la situacin de la persona;

Jvenes

MVOTMA/INJU-MIDES

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Dimensin
tramites

Lnea de accin dirigidas a:

puedan brindar informacin sobre el inicio de trmites de solicitud y registro en el caso del sistema de registro de aspirantes a alquiler

Actores involucrados

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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TRABAJO Y FORMACIN PROFESIONAL PARA JVENES 73

Juan Pablo Martnez

El presente documento ha sido elaborado en conjunto con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, contando con el aporte de otros organismos pblicos referentes en la materia y de diversas organizaciones juveniles.
73

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INTRODUCCIN
Uruguay se encuentra en una coyuntura de oportunidad importante para posicionar la temtica de las juventudes en la agenda pblica y poltica de nuestro pas. Son varios los procesos que dan cuenta de esto, como ser: la declaracin de 2008 como el Ao Iberoamericano de la Juventud, la realizacin de la Cumbre Iberoamericana de Presidentes y Jefes de Estado bajo el lema Juventud y Desarrollo, la implementacin de la segunda Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud, la discusin en torno a una Ley de Empleo Juvenil, la conformacin de una Comisin Asesora de Juventud a nivel del Congreso de Intendentes, as como la jerarquizacin del tema adolescencia y juventud en los mbitos de participacin y coordinacin de polticas sociales a nivel territorial. En este marco, desde el Instituto Nacional de la Juventud, en conjunto con la Direccin de Polticas Sociales de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, se inici el proceso de construccin, discusin y dialogo Hacia un Plan Nacional de Juventudes que expresa un esfuerzo comn con el Plan de Equidad, la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia, y el Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos. Todos estos instrumentos constituyen un camino para dotar de coherencia y proyeccin estratgica a las polticas pblicas incorporando la participacin ciudadana como un eje fundamental en los procesos de construccin y monitoreo de las mismas. La primera fase de este proceso tiene como objetivo generar insumos para elaborar un Plan Nacional de Juventudes que, sobre la base de determinadas metas y orientaciones estratgicas de mediano y largo plazo, proponga una serie de polticas de juventud de posible implementacin en Uruguay74. As definido supone una apuesta para aportar a la transicin larga establecida en el Plan de Equidad, a partir del desarrollo de algunas lneas estratgicas que permitan, durante la transicin corta, continuar avanzando en el establecimiento de metas y acciones dirigidas a los jvenes, para la construccin de una nueva matriz de bienestar, capaz de ofrecer las respuestas integrales a los dilemas que la sociedad uruguaya enfrenta.75 Esta primera fase, a su vez, define como una de las reas prioritarias la de Trabajo y Formacin Profesional, con el objetivo de contribuir al proceso de elaboracin de un modelo de inclusin social, educativa y laboral, asociado al concepto de ciudadana y teniendo en cuenta las exigencias del mundo del trabajo y la realidad de la juventud y sus propias demandas y propuestas. En este sentido, desde el presente documento se pretende reflexionar y proponer a partir de las definiciones y transformaciones, asociadas a esta temtica, qu se vienen realizando en los ltimos cuatro aos desde los mbitos de coordinacin y articulacin de las polticas y programas pblicos, as como desde diferentes organismos e instituciones del Estado. Apuesta a constituirse

74 75

Proyecto Apoyo al Plan Nacional de Juventudes; INJU MIDES; OPP; PNUD; 2008. Plan de Equidad.

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en un aporte que colabore en la construccin de alternativas para la generacin sostenible de trabajo decente para jvenes uruguayos, entendiendo como tal aquel en cantidad y calidad suficientes, apropiadas, dignas y justas, que incluye respeto a los derechos laborales, ingresos adecuados, proteccin social y un contexto de libertad sindical y dilogo social (Abdala, 2007). En la medida que las oportunidades de obtener un trabajo decente por parte de los jvenes y las jvenes requieren no slo de la creacin de empleos de calidad (que no se obtienen nicamente a travs del crecimiento de la economa), sino tambin de la capacidad de mejorar la educacin, la formacin y la circulacin social y cultural, atendiendo a la integralidad de sus necesidades y potencialidades, es necesario integrar explcitamente la dimensin juvenil en las estrategias generales de trabajo, empleo, y formacin profesional y en las polticas pblicas de desarrollo. Para ello, es necesario consolidar una institucionalidad pblica fuerte, con gran capacidad de articulacin y de propiciar la participacin social, tal como se ha venido construyendo en el ltimo perodo a partir de sucesivas reformas y de la creacin de mbitos de articulacin estratgica. Por este motivo el presente trabajo intenta incorporar las definiciones y avances realizados, reflexionando y aportando en la generacin de futuras acciones que contribuyan al pleno ejercicio de los derechos de toda la poblacin joven.

LA INTEGRALIDAD EN LA FORMACIN PROFESIONAL

Este apartado centra la atencin en el Consejo de Educacin Tcnico Profesional de la Administracin Nacional de Educacin Pblica (CETP ANEP), el Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), as como en el Instituto Nacional de la Juventud del Ministerio de Desarrollo Social (INJU MIDES), en la medida que todos stos son actores claves en el tema para el proceso de construccin de un Plan Nacional de Juventudes. El diseo y elaboracin de polticas eficaces y eficientes de formacin profesional se sustenta en una articulacin interinstitucional que parta de la elaboracin de planificaciones estratgicas, estableciendo metas de mediano y corto plazo, estrategias y metodologas, resultados y acciones. Adems de las instituciones referentes mencionadas, Uruguay ha creado por ley nuevas institucionalidades asociadas que configuran un nuevo escenario de desafos y oportunidades. En particular, la creacin del Sistema Nacional de Educacin (SNE)76, as como del Instituto Nacional de Empleo y Formacin Profesional (INEFOP)77, establece nuevas formas y posibilidades para el desarrollo de una planificacin articulada en materia de formacin profesional para adolescentes y jvenes, que permita continuar avanzando en los roles diferenciados y complementarios que debe poseer cada institucin y en la

76 77

Creado por Ley N 18.437; de ao 2008. Creado por Ley N 18.406; de ao 2008.

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generacin de sinergias para alcanzar cobertura universal, mayor calidad de propuestas, mejores resultados, mayor vinculacin con el sector productivo, el tejido empresarial y el mundo del trabajo, mayor alcance territorial y ms y mejor participacin de adolescentes y jvenes. No slo la nueva regulacin sino tambin las experiencias y esfuerzos de coordinaciones y articulaciones entre las instituciones, as como entre stas y otros organismos, institutos y empresas, indican la direccin establecida hacia un esquema cada vez ms unificado -institucional y estratgicamente- de la oferta educativa pblica de formacin profesional. Son varios los acuerdos y convenios establecidos, as como los espacios de intercambio y coordinacin, que sientan las bases para la construccin colectiva de una mirada y orientacin estratgica. Las oportunidades que se han generado en dichas coordinaciones han sido diversas, desde la derivacin de adolescentes o jvenes a una propuesta ms acorde a sus necesidades e intereses, hasta la elaboracin de programas y/o propuestas innovadoras y de calidad, pasando por la mejor utilizacin de los recursos econmicos, materiales, edilicios, tecnolgicos y humanos, as como el mayor acceso a contactos y vnculos con empresas, organismos internacionales, organizaciones sociales, agencias de desarrollo e innovacin, entre otros. En definitiva, es esencial continuar en la construccin de sistemas integrados de educacin formal y capacitacin laboral en el marco de la formacin permanente, coordinando actores pblicos y privados junto al fortalecimiento de las distintas instituciones, con un papel destacado de aquellas que han sido histricamente rectoras de la temtica, proponiendo dentro de sus ofertas, trayectorias formativas que contemplen tambin la inclusin social de los jvenes ms desfavorecidos (Abdala, 2005). Es as que la integralidad en la formacin profesional, estableciendo una oferta descentralizada y diversificada para atender a toda la poblacin adolescente y joven que lo requieran, necesita de slidas estructuras y articulaciones institucionales con perspectiva de un sistema integrado sustentado en el CETP, MEC, MTSS y en coordinacin con Universidad de la Repblica (UdelaR) y el MIDES, a partir del nuevo escenario que se ha configurado. A su vez, consideramos sumamente relevante el aporte que otros organismos pueden realizar en esta direccin, en particular aquellos que poseen una orientacin estratgica de desarrollo y crecimiento del pas, tales como los Ministerios de Economa y Finanzas (MEF), de Ganadera Agricultura y Pesca (MGAP), de Industria, Energa y Minera (MIEM), la Oficina de Presupuesto y Planeamiento (OPP), la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII), la Corporacin Nacional para el Desarrollo (CND) y el Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU).

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LOS GRANDES DESAFOS Y PROPUESTAS DE ACCIONES.

Cobertura, calidad y resultados educativos. Las transformaciones econmicas y sociales de dcadas anteriores que generaron crecimiento de la pobreza y desintegracin social, tambin impactaron fuertemente sobre la educacin y formacin de adolescentes y jvenes, inhibiendo en muchos casos el rol igualador de oportunidades que ha tenido la educacin formal en Uruguay. An es muy importante la cantidad de jvenes que no cuentan con los aos de educacin formal suficientes para desempearse adecuadamente en el mundo laboral y en la vida social y poltica. Segn datos de la ECH de 2007, slo la mitad de los adolescentes y jvenes de 15 a 17 aos haban completado ciclo bsico y apenas un poco ms de un cuarto de los jvenes de entre 18 y 20 haban completado el segundo ciclo, unos valores que ubican al Uruguay muy por debajo de pases vecinos como Chile o Argentina (Rossel, 2009). En igual sentido, son enormes las heterogeneidades en materia de resultados educativos de los estudiantes (ANEP, 2007) y, por lo tanto, notoriamente inequitativas las situaciones y posibilidades de los diferentes jvenes a la hora de construir una vida con proyectos. Uruguay debe continuar avanzando hacia una cobertura universal sostenida, implementando diferentes propuestas ante las diversas realidades del mundo de adolescentes y jvenes, en el marco de una estrategia que favorezca y posibilite una trayectoria ascendente, basada en la calidad y el dinamismo. Los procesos de articulacin entre diversas propuestas formativas y laborales (desde los programas socio laborales implementados por el Ministerio de Desarrollo Social, hasta las distintas formaciones ofrecidas por el CETP, pasando por la capacitacin brindada por el programa Projoven de la JUNAE-DINAE), resultan un aspecto esencial para lograr, progresivamente, la cobertura universal, generando esa trayectoria ascendente a partir de mecanismos flexibles y basados en la complementariedad. Son ejemplos de flexibilidad: horarios; formacin presencial, semi presencial o a distancia; combinacin con el empleo (tanto en el marco de los programas sociolaborales como de cualquier otro empleo vinculado a la formacin); los momentos y tiempos para cursar determinada formacin o capacitacin. A su vez, en relacin a la complementariedad, el establecimiento de formaciones obligatorias, tales como en competencias bsicas y transversales, en derechos y ciudadana y en tecnologas de la informacin y la comunicacin; permitiendo realizar diversos mdulos o cursos especficos con acreditacin y certificacin de las competencias correspondientes. De esta forma, los estudiantes pueden transitar desde una currcula a otra, de manera gil y sencilla, as como retornar a la educacin cuando la han abandonado tempranamente. Estos elementos asociados a la flexibilidad y complementariedad se han ido introduciendo en el marco de la formacin profesional del CETP y se encuentran contemplados en el marco del SNE, por lo que resulta viable avanzar en el corto plazo.

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Es importante, en este sentido, rescatar la experiencia de la Formacin Profesional Bsica (FPB) del CETP que concibe el perfil de un trabajador, an con niveles bsicos de calificacin, como el de un sujeto con posibilidades reales de intervenir como ser social con autonoma intelectual y tica78, proponiendo un recorrido curricular que, adems de facilitar la concrecin de los objetivos de la educacin media bsica en nuestro pas, jerarquiza el trabajo como dimensin esencial del ser humano, superando la dicotoma ya planteada, trabajo intelectual/ trabajo manual. Debe tenerse en cuenta que la presencia de una metodologa integral en la formacin y desarrollo de competencias, potencia la provisin de capacidades y conocimientos que ayuden a los jvenes a construir por s mismos sus itinerarios para la reinsercin social, acentuando aspectos relevantes ligados a su vida personal y que pueden estratgicamente permitir la participacin social... (Abdala, 2005). El acceso y permanencia de adolescentes y jvenes en los espacios de educacin y formacin tambin requiere del desarrollo de propuestas que resulten atractivas, en tanto espacios de integracin social y de participacin, desde donde incidir y decidir en relacin a sus proyectos, en particular los educativos y formativos. Los Consejos de Participacin79 de los centros educativos resultarn esenciales en este aspecto, contribuyendo a que la poblacin joven otorgue cada vez ms sentido a la educacin y formacin profesional, en particular quienes que se encuentran en situacin de vulnerabilidad social. El sentido de la formacin no se crea nicamente a partir de su vinculacin con mayores y mejores oportunidades laborales, sino tambin con la posibilidad de ser protagonistas. Al mismo tiempo, se deben desarrollar actividades ms vinculadas al tiempo libre, generar el acceso a bienes y servicios culturales, deportivos, de recreacin y esparcimiento, a travs de acuerdos y coordinaciones con organismos pblicos, asociaciones civiles e instituciones privadas que se desempean en esas reas. Por otro lado, resultan imprescindibles las acciones especficas dirigidas a jvenes y adolescentes que se encuentran en situacin de pobreza y vulnerabilidad social. Particularmente es necesario brindar prestaciones monetarias dirigidas directamente (becas de estudio), que contrarresten las dificultades econmicas y materiales para acceder y permanecer en una propuesta educativa, realizando los seguimientos y controles necesarios. A su vez, es necesario disear e implementar subsidios especficos, que permitan resolver dificultades concretas y diversas, como pueden ser los costos del transporte (en zonas urbanas y rurales), alimentacin, materiales de estudio, vestimenta, entre otros. En relacin a la calidad de la educacin y formacin, se deber avanzar en la construccin de estndares y sus respectivas certificaciones para las instituciones, programas y cursos especficos, pblicos y privados, generando las motivaciones y condiciones para que esto resulte eficaz en la mejora de las propuestas pedaggicas,

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Formacin Profesional Bsica; Plan 2007; CETP-UTU. Establecidos en el marco del SNE; artculos 76, 77 y 78 de la ley N 18.437.

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contenidos curriculares, formacin y calificacin de los docentes, condiciones edilicias, infraestructura, tecnologa y materiales. Sin lugar a dudas, esto es un desafo asumido, lo que posibilita consolidar el liderazgo de las instituciones de formacin profesional pblicas, desde una estrategia basada en la calidad. A su vez, es clave tener en cuenta que sta es posible nicamente a partir de la articulacin permanente; la asistencia e intercambio en materia de capacidades; la complementariedad y el desarrollo de especializaciones; la mayor eficiencia en la utilizacin de los recursos totales; el dilogo y la participacin de adolescentes y jvenes. Particular atencin debe prestarse, en este sentido, a la obtencin de resultados educativos satisfactorios, en trminos de rendimientos, evaluando y monitoreando peridicamente. Tal como seala Cecilia Llamb (MESYFOD, 2001) el perfil de los estudiantes en materia de aprendizajes constituye uno de los componentes insoslayables de cualquier evaluacin de la calidad de la enseanza de un pas. Los estudios sobre el tema han aportado suficientes evidencias acerca de estos rendimientos: cualquiera sea el nivel educativo que se considere los estudiantes no aprenden lo mismo. Ms bien, lo que caracteriza al sistema educativo es la fuerte desigualdad de rendimientos. Una clara muestra de esta situacin es la enorme disparidad de resultados que obtuvieron los y las estudiantes de 15 aos en las pruebas PISA80, realizadas en Uruguay en 2003 y 2006. En particular, en las pruebas de 2006 se obtiene que uno de cada tres estudiantes uruguayos de 15 aos no alcanza el umbral de competencias establecido como mnimo, mientras que el 14% no fue capaz de realizar en forma correcta las actividades ms fciles (ANEP, 2007). Es por ello que debe consolidarse un sistema de formacin profesional de calidad, que atienda a los factores determinantes de tales desigualdades, de forma que se garanticen buenos rendimientos de los estudiantes, atendiendo particularmente a quienes poseen condiciones de partida que resultan desfavorables para su desempeo. La estratificacin de la oferta educativa, los diferentes arreglos organizativos y de gestin, los programas y currculas y las prcticas pedaggicas, deben disearse e implementarse con el objetivo de revertir la situacin de origen de estos adolescentes y jvenes y as fortalecer la construccin de las estrategias universales, que incorporan acciones focalizadas para atender la heterognea realidad. Innovacin y tecnologas de la informacin y la comunicacin. En la medida que se avance en metas para la cobertura, calidad y resultados de la formacin profesional, ser necesario desarrollar estrategias consistentes, que requerirn de innovar tanto en materia de rubros de formacin y capacitacin, como en la elaboracin de planes, programas y currculas; prcticas pedaggicas;

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El Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos de la OCDE (PISA, por sus siglas en ingls) que evala las competencias en tres reas (matemtica, ciencia y lectura) de los estudiantes de 15 aos de edad, con el objetivo de describir en qu medida estn preparados para afrontar los desafos de la sociedad del conocimiento. Sus resultados no son calificaciones sino medicin de capacidades de usar el conocimiento para alcanzar ciertos fines en distintos contextos (ANEP, 2006).

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programas socio laborales combinados con formacin tcnica; formacin para trabajadores y trabajadoras jvenes. En Uruguay existen actualmente algunos organismos y agencias, tanto de carcter pblico como mixto (pblico-privado), que cumplen roles claves en la construccin e implementacin de estrategias de desarrollo del pas, en materia econmica y social, productiva, de empleo y tambin de formacin tcnico profesional. Como fue mencionado, estos actores son fundamentales para contribuir en la integralidad de la formacin profesional, cooperando en la promocin y desarrollo de programas, rubros, propuestas, tecnologas y experiencias innovadoras, como en el vnculo con la estructura productiva y su correspondiente tejido empresarial. Concretamente, la participacin del LATU, de la CND y de la ANII, es fundamental para dotar a la educacin y formacin profesional de nuestro pas de un nuevo dinamismo y visin de mediano plazo. Asimismo, resulta sumamente relevante la profundizacin del vnculo con la Universidad de la Repblica y con el Polo Tecnolgico de Pando y los parques tecnolgicos Canario y del Cerro, que constituyen actores claves a nivel nacional y particularmente en los contextos territoriales donde se encuentran. Las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TICs) son, ineludiblemente, un aspecto clave en cualquier propuesta educativa, fundamentalmente de formacin tcnico profesional. La puesta en marcha del Plan Ceibal ha marcado un rumbo en Uruguay que exigir sumar esfuerzos e ideas en torno a continuar universalizando el acceso a las TICs, desde su potencialidad como herramienta educativa y formativa y aportando a generar procesos efectivos de integracin social. Sin lugar a dudas, esto supone un cambio muy importante, ya que ninguna tecnologa es neutral, pues todas cambian radicalmente el entorno en que son aplicadas, modifican las relaciones de los actores involucrados e influyen en la redistribucin de los recursos para el futuro. La ONU propone como lnea concreta de actuacin pblica respecto a las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin como poltica de juventud, en el Informe Mundial de Juventud de 2005: Para apoyar a los jvenes en su utilizacin de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, podra plantearse una estrategia triple que pusiera suficientes medios al alcance de los jvenes, alentara su participacin en la elaboracin de dichos medios y en la formulacin de normativa al respecto y promoviera una educacin que hiciera del conocimiento de dichas tecnologas una dimensin importante de la condicin de ciudadano de la sociedad contempornea (Naciones Unidas, 2005). Las TICs deben ser puestas al servicio de la poblacin joven ampliando sus oportunidades de obtener un trabajo decente, en forma autnoma o dependiente, favoreciendo un trabajo productivo e innovador que propenda el desarrollo de ellos mismos y de sus comunidades. La universalizacin del acceso y utilizacin de las TICs, en particular el Plan Ceibal, constituye un rumbo claro, que ser complementado con el Plan Cardales. Si las polticas sobre juventud no se hacen cargo de los cambios culturales que pasan hoy decisivamente por los procesos de comunicacin e informacin estn desconociendo lo que viven y cmo viven los jvenes, y entonces no habr posibilidad de formar ciudadanos, y sin ciudadanos no

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tendremos ni sociedad competitiva en la produccin ni sociedad democrtica en lo poltico (Barbero, 2002). A su vez, es importante tener en cuenta que la mejora en la calidad de la formacin de futuros trabajadores constituye un aspecto clave en el desarrollo econmico y social de un pas. Actualmente, el impacto de las TICs en el desarrollo econmico se ve atenuado por la brecha digital existente. Su aplicacin tiene un impacto transversal, clave en el tejido productivo y en la competitividad de las empresas, ofreciendo mayores oportunidades, en especial a las de menor tamao. Vnculo con el sector productivo y empresarial. Si bien la formacin profesional no constituye por s sola una fuente directa de generacin de empleo, salvo aquel que se deriva de los puestos necesarios para su operacin, s cumple una funcin central dentro de las estrategias de incremento de la productividad y de mejora de la competitividad, que favorecen el empleo de calidad. De ah que aunque pueda considerarse a la formacin profesional de jvenes como una condicin no suficiente, s resulta absolutamente necesaria para incrementar las condiciones de competitividad de empresas, sectores productivos y economas nacionales o locales, ayudando as a crear trabajo decente. Desde esta perspectiva es necesario continuar avanzando hacia la obtencin de mayor informacin y vnculo con la estructura productiva del pas, con una mirada de mediano plazo, que permita anticiparse y/o acompaar los cambios de la produccin y el crecimiento y desarrollo econmicos. Esto requiere, en primer lugar, de la capacidad de construir y sostener los espacios de articulacin a nivel nacional, local y sectorial. Aqu aparecen el INEFOP y las Comisiones Consultiva en el CETP, en el marco del SNE, como la posibilidad para avanzar institucionalmente en esta direccin, que requerir de una gran capacidad de coordinacin y articulacin entre s. Estos espacios permiten construir una lectura educativa de la estructura y rubros productivos uruguayos. En el marco de la creacin de estrategias de desarrollo productivo a nivel nacional, y ms concretamente de los ejercicios prospectivos que actualmente se estn desarrollando81, as como en el dilogo con los colectivos empresariales y las empresas individuales, es posible definir, de forma dinmica, las competencias que debe tener un trabajador en cada caso, definindolas para los diferentes niveles de desagregacin de los sectores productivos, hasta la definicin de competencias para la empresa en el caso de propuestas concretas de formacin en el trabajo. Es posible y necesario observar qu sectores tradicionales as como otros ms novedosos sern los que mayor crecimiento y desarrollo tengan, as como analizar sus requerimientos actuales y futuros en trminos de recursos humanos, para incorporar esa informacin a las propuestas educativas de formacin profesional.

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Estrategia de Desarrollo Uruguay III Siglo rea Estrategia de Desarrollo y Planificacin OPP; 2008, para la generacin de polticas pblicas en materia econmica y productiva.

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Descentralizacin, redes y capital social. En el marco de la integralidad en la formacin profesional es fundamental consolidar espacios de construccin de propuestas de formacin y acceso a trabajo decente por parte de jvenes a nivel local. Esto permite disear e implementar las acciones de formacin incorporando la situacin y caractersticas del desarrollo comunitario y regional, en materia productiva y social, lo que implica conocer adecuadamente el tipo de empleo, desempleo, actividades productivas actuales y potenciales. La realidad de la juventud en relacin a las oportunidades de formacin profesional exige profundizar este camino. Las posibilidades que brindarn los Comits Locales Tripartitos del INEFOP y las Comisiones Consultivas del CETP debern aprovecharse, articuladamente y con la participacin de los gobiernos departamentales, destinando esfuerzos y recursos humanos, tecnolgicos y materiales para el desarrollo de planes y programas locales de formacin, en el marco de una planificacin estratgica nacional, que definitivamente reconfiguren el mapa de posibilidades de los jvenes de todo el pas. En este sentido es fundamental fortalecer al INJU para que logre incorporar la perspectiva de juventud en los mbitos sectoriales, garantizando la integralidad de las polticas y servicios pblicos para el total de jvenes del pas. Este proceso de descentralizacin deber tambin proponerse metas y etapas para alcanzar sus objetivos, a la vez que ser necesario generar propuestas flexibles (que se desarrollen en diversos lugares, de forma permanente o por nica vez, con distintos actores, con una utilizacin eficiente de los recursos, con capacidad de actualizarse permanentemente), basadas en la construccin de alianzas slidas que involucren al sector pblico, a la sociedad civil organizada, a las empresas y a los y las jvenes. Los esfuerzos que se han desarrollado en este sentido son importantes, por lo que es necesario fortalecer la articulacin, la mirada estratgica y la gestin eficiente de los recursos, en la bsqueda de resultados positivos y la creacin de sentido por parte de los jvenes en la formacin profesional. No debemos olvidar que en el Uruguay actual, de acuerdo al Mdulo Empleo de la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada de 2006, el mecanismo ms importante de acceso al empleo es a travs de familiares y amigos (Arim y Salas, 2007), aumentando este porcentaje a 58,6% para jvenes entre 19 y 24 aos y a 75,5% entre quienes que tienen entre 14 y 18 aos. A su vez, es notoriamente mayor este mecanismo con menos aos de educacin formal (49,1% para quienes tienen primer ciclo de secundaria completo versus 18,7% para quienes poseen estudios terciarios terminados). Por lo tanto, en el diseo de polticas de trabajo, empleo y formacin para jvenes, debe considerarse particularmente cmo se construyen redes y capital social para quienes provienen de contextos ms desfavorables. Para ello es imprescindible considerar el mbito de lo local, donde es posible aumentar las posibilidades de promover y fortalecer los vnculos y redes de jvenes. Este escenario est asociado a la participacin en instituciones, asociaciones, agremiaciones, ya que es all donde se accede a la informacin y los contactos, por lo que el rol de la institucionalidad pblica en el territorio es fundamental en este sentido, generando y promoviendo dichos espacios. 105

Participacin juvenil. La participacin de los jvenes y las jvenes resulta insustituible para la construccin, mejoramiento y diversificacin de sus propias oportunidades de formacin y acceso a un trabajo decente, as como para la generacin de vnculos y redes que potencien dichas oportunidades. Por lo tanto, la participacin no puede quedar restringida a los aportes y consideraciones de un grupo de jvenes como beneficiarios de un programa o poltica. Si bien es clave su incidencia en el diseo y evaluacin de los programas, es necesario fortalecer los espacios de participacin que ubiquen a las juventudes en un plano de mayor incidencia poltica. En este sentido, es imprescindible fortalecer y complementar a un sistema educativo que incorpora la participacin juvenil dentro de sus lineamientos y estructuras. En Uruguay existen experiencias varias y a distintos niveles de participacin adolescente y juvenil en el marco de la educacin formal y no formal, a la vez que se sumarn prximamente los mencionados Consejos de Participacin en cada centro educativo, de acuerdo a lo establecido en la ley de creacin del SNE. Por otro lado, parece clara la oportunidad que brindan los espacios tripartitos y los mbitos de negociacin colectiva, fundamentalmente a nivel local, para introducir la participacin juvenil.

DE LA EDUCACIN AL TRABAJO Y DEL TRABAJO A LA EDUCACIN.

Como se seal anteriormente, mejorar los niveles educativos de la juventud para aumentar sus posibilidades de encontrar un trabajo decente implica vincular profundamente la educacin y la formacin para el trabajo con la estructura productiva, el mundo empresarial y el mercado de trabajo. De all la propuesta de una formacin profesional basada en la fortaleza de una institucionalidad pblica con perspectiva estratgica y de gran articulacin a la interna, as como con dilogo sistemtico con los dems actores involucrados (instituciones de formacin privadas, empresas, sindicatos, organizaciones sociales). En ese marco es posible avanzar en complementariedades concretas entre los mbitos educativos y laborales, que redunden en reales beneficios para todas las partes, sobre los que avanzar en la construccin colectiva de estrategias que solucionen las problemticas asociadas al empleo juvenil. De acuerdo al llamado principio de dualidad (Pastore, 2007), utilizado a nivel europeo a la hora del diseo de sistemas de formacin profesional, existe un periodo de aprendizaje o entrenamiento durante la educacin formal, y basado en esta ltima, que permite que haya jvenes que no slo cuenten con formacin de calidad sino tambin obtengan experiencia previa a la finalizacin de la educacin formal y generan vnculos y contactos. Tomando en cuenta esto debemos considerar la situacin actual de nuestro pas, en particular en lo referido a la regulacin de los mecanismos que hacen posible la implementacin de prcticas, pasantas o becas laborales en el marco de la 106

formacin. En este sentido, el trabajo de las y los jvenes uruguayos est regulado por la Ley de Empleo Juvenil (N 16.873), sin embargo el nuevo marco tributario dej sin efecto la exoneracin de aportes e impuestos a las empresas que incorporaban jvenes en las modalidades de contrato establecidas. Actualmente, siguen vigentes los tipos de contratos que prev la ley, no as los beneficios para los empleadores. Existen otras dos leyes que regulan aspectos vinculados al acceso al trabajo por parte de los jvenes en nuestro pas. La ley N 17.230, especfica para los estudiantes del CETP y de CECAP - MEC, que prev pasantas remuneradas y no remuneradas; y la ley N 17.296, relativa a becarios y pasantes. Adems, cabe sealar que recientemente se aprob la ley de licencias por estudio. Los mecanismos previstos en la Ley de Empleo Juvenil no fueron utilizados de forma muy extendida. Es as que la coyuntura actual ofrece la posibilidad de generar una nueva regulacin que permita avanzar en la unificacin de los mecanismos de contratacin de jvenes estudiantes o egresados, as como establezca incentivos a la formacin de los trabajadores jvenes, incluyendo la certificacin de competencias. Propuesta de un sistema de pasantas laborales.
PRCTICA LABORAL Objetivos Duracin Edades Beneficiarios Relacin estudios y puesto de trabajo Remuneracin Beneficio para las empresas
Primera prctica profesional 3 a 12 meses Hasta 29 aos Estudiantes o egresados en busca de su primer empleo relativo a su formacin Ocupacin acorde a su formacin. De acuerdo al Consejo de Salarios correspondiente Sin obligacin de pago de despido una vez finalizado el contrato.

PASANTAS NO REMUNERADAS
Fortalecer la formacin a travs de la participacin en mbitos laborales asociados. Hasta 3 meses Hasta 24 aos Estudiantes No es un trabajador, es estudiante con horas de formacin en la empresa. X X

Privadas y Pblicas Privadas y Pblicas Empresas habilitadas Fuente: Elaboracin propia en base a cuadro resumen de Ley de empleo juvenil elaborado por Projoven.

Parece oportuno establecer dos modalidades nicas: pasantas remuneradas (primera experiencia laboral para estudiantes y egresados) y pasantas no remuneradas, que permitan unificar criterios, eliminando las diferentes posibilidades de acuerdo a la institucin a la que pertenezca el o la joven y brindar seales claras y sencillas al sector empresarial. A continuacin presentamos un cuadro resumen de las caractersticas principales de estas dos modalidades, con el objetivo de contribuir a la discusin en torno a una eventual nueva ley de empleo juvenil, partiendo de las reflexiones e intercambios que se han producido en los ltimos tiempos.

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No hay trabajo decente posible sin formacin adecuada. Y del mismo modo que sta es condicin y componente de aqul, un trabajo decente es tambin, un mbito en el cual se desarrolla la formacin continua, la actualizacin y la recalificacin (Abdala, 2005). Las diferentes juventudes, propuestas de formacin, rubros productivos, requieren mecanismos tambin diferentes para ajustarse a una estrategia de promocin del trabajo y empleo juvenil orientada a resultados de mediano plazo, sustentada en la calidad. Debemos tener en cuenta que tambin existe y es necesaria una circulacin desde el trabajo a la educacin, que genere sinergias para la poblacin joven, para el empleador y para el sistema educativo. Particularmente clave resulta esto si consideramos la situacin de los jvenes que poseen menos oportunidades de formacin y de un empleo decente. Es esencial promover la formacin de trabajadores y trabajadoras jvenes, como eje clave de sustentabilidad laboral y, por lo tanto, que el Estado desarrolle herramientas claras y directas para ello. Por esto parece adecuado establecer (en una eventual nueva ley de empleo juvenil) un mecanismo que posibilite a las empresas acceder a propuestas de formacin y capacitacin para sus trabajadores jvenes, mejorando el desempeo de stos en la empresa, as como resultando en mayores oportunidades, dentro o fuera de la empresa. Este mecanismo podra asociarse a los cometidos del INEFOP82, en articulacin con el CETP y el MEC, a partir de las necesidades de formacin de trabajadores jvenes, que deberan ser cubiertas por instituciones de formacin profesional, pblicas y privadas, que compitan bajo la lgica de un concurso, llamado o licitacin. De otra forma, tambin podran presentarse propuestas con arreglos institucionales y programas acordados (empresa institucin de formacin), que requieran ser evaluadas en su pertinencia y calidad. En este mismo mecanismo de promocin de la formacin en el trabajo, podrn establecerse pautas progresivas de financiamiento de dicha formacin, asociada a la cantidad de jvenes trabajadores en la empresa, a la cantidad que participarn de la formacin, al nivel educativo de estos jvenes, a su perfil socio econmico. Resulta tambin necesario implementar un mecanismo universal de certificacin de competencias laborales, en el puesto de trabajo, vinculndolo a lo descrito anteriormente. Actualmente se viene desarrollando desde el CETP una propuesta de acreditacin de saberes que va en esta direccin. Por ltimo, es clave profundizar la estrategia de programas socio laborales desarrollada actualmente desde el MIDES, con especificidades para los jvenes, particularmente en trminos de integracin al sistema educativo y, particularmente, a la formacin profesional.

Tal como lo hace actualmente la JUNAE, el Instituto ser responsable del Fondo de Reconversin Laboral.
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POLTICAS ACTIVAS DE EMPLEO SOBRE LA DEMANDA.

Los cambios en la estructura productiva, la demanda de trabajo y la incorporacin de tecnologa, producto del sostenido proceso de liberalizacin y apertura comercial, se tradujo en una importante reasignacin entre sectores econmicos, disminucin del tamao promedio de las unidades productivas, descenso relativo en la ocupacin de trabajadores de baja calificacin y aumento de la ocupacin de los trabajadores ms calificados (existiendo incluso demanda de trabajo insatisfecha de ciertas calificaciones). En este escenario, la juventud ha sido particularmente perjudicada, transformndose las dificultades de acceso a un trabajo decente en un problema estructural. Esto puede visualizarse observando que actualmente, a pesar del importante crecimiento econmico y la generacin de empleo, la tasa de desempleo juvenil es casi tres veces ms grande que la tasa global (20,9 para menores de 25 aos y 7,8 para el total de la poblacin)83, as como que los jvenes, hasta los 29 aos, estn notoriamente ms perjudicados por la informalidad que los adultos (Benedetti, 2007). La generacin de trabajo decente y de calidad para jvenes depende en parte del desarrollo y crecimiento econmicos y, por lo tanto, de las polticas econmicas y su articulacin con las polticas de empleo y las polticas sociales. En relacin a las primeras, es necesario tener en cuenta no slo los niveles macro, sino tambin los meso y micro, en la medida que all se determinan tambin las caractersticas de la actividad econmica en tanto generadora de empleo. El abordaje de la problemtica del empleo juvenil, entonces, requiere inevitablemente de la generacin de polticas activas, asociadas a los programas de formacin, con incentivos para las empresas en relacin a la continuidad de la formacin en el mbito laboral y la generacin de contratos laborales decentes y duraderos. Sin lugar a dudas le cabe al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de forma coordinada con otros organismos pblicos, disear, implementar y evaluar las polticas activas de empleo juvenil. Los espacios de articulacin en materia de produccin, trabajo y empleo, tales como el Gabinete Productivo o el espacio de articulacin para la construccin de polticas activas de empleo, resultan claves para abordar estas temticas desde una perspectiva de juventudes, con una mirada estratgica de mediano plazo. A esto se agrega el rol clave que el MTSS tiene en el dilogo del Estado con empresarios y trabajadores. Es por esto que resulta absolutamente prioritario potenciar los espacios institucionales adecuados para la elaboracin de planificaciones estratgicas y polticas activas en la materia, otorgando a la problemtica del desempleo y subempleo juvenil la relevancia enorme que tiene en la equidad social, en el crecimiento y en el desarrollo de nuestro pas. As resulta viable desarrollar a tales efectos, un rea especfica de juventudes en el marco de la Direccin Nacional de Empleo (DINAE) del MTSS.

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INE; Enero 2009; www.ine.gub.uy.

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Es as que la necesidad de transversalizar las cuestiones de las juventudes, supone tambin el desafo de avanzar en la articulacin interinstitucional. No nicamente en los mbitos de planificacin y diseo de las polticas, donde es fundamental continuar avanzando con espacios de asesoramiento interinstitucional a los decisores, sino tambin en la aplicacin de las acciones que se desarrollan actualmente. As, es importante priorizar los aspectos vinculados a los espacios de la negociacin colectiva, fortalecer las acciones de inspeccin y contralor de las condiciones laborales de los y las jvenes, as como potenciar el desarrollo de respuestas locales. A su vez, podra resultar oportuno en el corto plazo crear en el marco del INEFOP el Comit de Empleo Juvenil, con participacin del CETP, MEC e INJU, a nivel nacional y con proyeccin a lo local y sectorial.

PROMOVER LA CREACIN TRABAJO DECENTE JUVENIL.

Para el desarrollo de este tipo de acciones debe tenerse en cuenta el panorama econmico, productivo y empresarial del pas en clave estratgica, orientndolas hacia aquellos rubros de mayor crecimiento, con mayor creacin y mejor calidad de empleo, con oportunidades reales para los diferentes jvenes. Las acciones parten de una discriminacin positiva hacia stos, como posible respuesta a un problema de carcter estructural. Iniciativas del Estado. Resulta claro que es el Estado quien puede, en primera instancia, construir e implementar acciones directas de fomento del trabajo y empleo juvenil, aunque su eficacia y sostenibilidad no slo depender de su capacidad de liderazgo, sino tambin de la capacidad de generar una estrategia conjunta pblico privada y que incluya a la poblacin trabajadora. En trminos generales es sustancial desarrollar e identificar yacimientos de empleo, as como crear y ampliar mercados que favorezcan el trabajo y empleo juvenil de calidad. Las iniciativas pblicas deben tomar esta direccin, incorporando una perspectiva juvenil en aquellos espacios donde el Estado genera empleo directa o indirectamente. Tal es el caso de las licitaciones pblicas a empresas, donde es posible valorar en mayor forma la contratacin de jvenes, fundamentalmente en situacin de vulnerabilidad social, la inversin en formacin de sus trabajadores jvenes y la calidad y sostenibilidad de esos empleos. A su vez, en aquellas polticas o programas donde el Estado invierte diversos recursos para los sectores productivos o empresariales tambin es posible valorar ms los esfuerzos y resultados en este sentido. En la misma direccin se ubican aquellos incentivos en la disminucin de tasas o gravmenes a las empresas dinmicas y con orientacin exportadora, donde puede incorporarse una relevancia directa a la contratacin de jvenes. Otro tipo de medidas a generar estn asociadas a la certificacin y reconocimiento de la empresa cuando obtiene determinados estndares en la materia, difundiendo y 110

dando visibilidad pblica que redunden en una imagen positiva socialmente para la empresa. As, pueden generarse mecanismos que posibiliten a las empresas ser certificadas como generadoras de trabajo juvenil decente, de forma similar a experiencias ya realizadas en Uruguay84 y otros pases. Disminucin de la informalidad. Como fuera sealado, es imprescindible generar polticas pblicas que garanticen la calidad del empleo, por su importancia tanto desde el punto de vista social como econmico. Es por ello que resulta urgente comenzar a construir respuestas a la problemtica de la informalidad en el trabajo, particularmente cuando afecta a la juventud. Debemos tener en cuenta, tal como se seala en el informe Empleo Informal en Uruguay de la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada 2006, que los y las jvenes menores de 20 aos son los ms afectados en trminos relativos (75.5%) y que el grupo de 20 a 29 aos tambin se ve seriamente perjudicado (39.1%). A su vez, la informalidad se encuentra mayormente asociada a una menor antigedad en el empleo, a la pequea empresa, particularmente, al cuenta propista y al bajo nivel educativo. Sin embargo, cuando observamos la relacin entre trabajo y asistencia al sistema educativo en los menores de 20 aos, encontramos que quienes estudian y trabajan lo hacen en mayor medida en condiciones de informalidad, mientras que quienes slo trabajan tienen mayores niveles de formalidad. Para el caso de los menores de 20 aos de edad, se plante la hiptesis que exista una fuerte relacin entre el empleo informal y la no asistencia a un centro educativo. Los resultados muestran que la misma es poco verosmil, ya que entre quienes asisten a un centro educativo es superior el nivel de no registro que entre quienes no lo hacen. Asimismo se comprueba que entre los jvenes que trabajan, aquellos que no aportan a la seguridad social, dedican en promedio un 33 por ciento menos de tiempo a su ocupacin, que quienes estn registrados (Benedetti, 2007). El interior del pas presenta mayores tasas, aunque son significativamente menores en el rea rural. Cabe sealar que las mujeres poseen mayores tasas de informalidad, situacin asociada en gran parte a la realidad del interior urbano. En definitiva, parece clara la necesidad de avanzar en una estrategia que atienda particularmente las causas e implicancias de la informalidad en el empleo de la juventud uruguaya, con medidas que apunten a resolver esta problemtica estructural que afecta seriamente su calidad de vida, as como las posibilidades de desarrollo social y econmico. Adems de aumentar y fortalecer la educacin y formacin como accin principal, son necesarias algunas acciones especficas: abordar la realidad de los y las cuenta propistas y pequeas empresas, a travs de nuevas reglamentaciones que brinden mayores facilidades para el registro o formalizacin; generar facilidades y oportunidades de registro de trabajadores jvenes, asociado a fuertes controles y seguimientos; aumentar la atencin sobre el interior urbano y la realidad de las mujeres. As tambin resulta clave abordar la situacin de

El Programa de Calidad con Equidad en la Gestin (Inmujeres, OPP, PNUD, UNIFEM, LATU) implementa certificacin a empresas en materia de equidad de gnero en el empleo.
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adolescentes y jvenes que estudian y, simultneamente, trabajan de manera informal. Para ello es imprescindible aplicar un mecanismo de pasantas y prcticas laborales, como el presentado previamente, con amplia difusin y sensibilizacin al sistema educativo, estudiantes y empresarios; con mecanismos giles de implementacin y control; con complementariedades de flexibilidad para estudiar y para trabajar. En el caso de jvenes que se encuentran en situacin de pobreza y vulnerabilidad social, que trabajan en los sectores informales ms deteriorados de la economa o desarrollan diversas estrategias de supervivencia, es imprescindible continuar profundizando (en cobertura, duracin y resultados) los programas que parten de lo socio laboral, vinculando desde su inicio al trabajo con la educacin y la formacin, as como desarrollando becas de estudio (dirigidas al joven) e invirtiendo en la creacin directa de empleo para ellos. Calidad en el trabajo y el empleo. La calidad es un aspecto clave para cualquier trabajador, asociado tanto a los ingresos, como a las condiciones de trabajo y al clima laboral. El acceso a un trabajo decente requiere tambin ser garanta en el ejercicio de varios derechos, en tanto la obtencin de un trabajo formal y de calidad es un aspecto clave de la integracin social y el ejercicio de la ciudadana. La realidad uruguaya es, sin lugar a dudas, favorable a esta perspectiva, en la medida que son varios los derechos conquistados histricamente por los movimientos de trabajadores en nuestro pas, as como representan un sector generalmente beneficiado por el sistema de proteccin social. Desde una perspectiva de juventudes, la calidad en el empleo tiene un aspecto fundamental en el mencionado vnculo con la educacin y la formacin, en tanto posibilidad de ser estudiante y simultneamente trabajar, as como de formarse en el trabajo o trabajar como continuidad de la formacin. A su vez, es clave garantizar el acceso a oportunidades de concrecin de proyectos para la vida, en tanto juventud como etapa de desarrollo y emancipacin, donde el trabajo cumple un rol esencial. En este sentido se recogen las propuestas volcadas en los documentos tambin elaborados en el marco de esta primera fase Hacia un Plan Nacional de Juventudes, tanto en materia de salud como de vivienda. As tambin deben crearse mecanismos de acceso a los bienes y servicios culturales, recreativos y deportivos, brindando oportunidades concretas para jvenes trabajadores. Es posible disminuir los costos que algunas veces tienen estos bienes y servicios, a la vez que promover el desarrollo de actividades diversas que resulten atractivas para los diferentes jvenes.

LA INTERMEDIACIN LABORAL.
Un aspecto clave en el marco de la generacin de polticas activas para mejorar la empleabilidad de jvenes refiere a la transicin entre educacin y trabajo, particularmente en trminos de mejorar el encuentro entre oferta y demanda de 112

trabajo. Esto est asociado a la construccin y consolidacin de canales donde circule la informacin, con garantas de legitimidad, confiabilidad y dinamismo en la informacin y los contactos a realizar. El intercambio permanente y fluido entre los programas educativos y de formacin con la demanda de trabajo, que permita circular con fluidez y de forma adecuada la informacin relativa a la oferta y demanda de trabajo, debe enmarcarse en la creacin de un sistema de intermediacin laboral para jvenes, donde la DINAE-MTSS y el INJU-MIDES resultan actores claves. En el actual perodo de gobierno se han desarrollado los Servicios Pblicos de Empleo en el marco de la DINAE, que contienen dispositivos y espacios como los que se proponen a continuacin, dirigidos a toda la poblacin que los requiera. Las caractersticas estructurales del desempleo y subempleo juvenil plantean la necesidad de construir respuestas especficas, asociadas y estrechamente articuladas con los servicios existentes, para dar respuestas ms eficaces y eficientes para jvenes. En el marco del proceso Hacia un Plan Nacional de Juventudes resulta propicio considerar que este sistema de intermediacin laboral para jvenes debe concretarse en dos servicios fundamentales: Centros de informacin, orientacin y asesoramiento en educacin, formacin, capacitacin, oportunidades laborales, legislacin laboral, tendencias del mercado de trabajo, apoyo para el desarrollo de emprendimientos, entre otros aspectos; en el marco de centros de informacin para las juventudes ms generales85; asociados y articulados con los CePes. Portal web, que incluya tres servicios bsicos: un localizador de servicios, donde pueden ubicarse en particular todos los centros de informacin y orientacin del pas; un sistema de intermediacin laboral donde quien busca empleo pueda colocar su curriculum y quien emplea sus ofertas de empleo, y un sistema de informacin del mercado laboral que contiene perfiles de ocupacin, salarios, requerimientos educativos y niveles de crecimiento de las diversas industrias, sectores, reas; asociado y en coordinacin con el portal Uruguay Activo86.

JVENES EMPRESARIOS.
Cabe sealar que Uruguay es un pas donde el emprendedurismo y la iniciativa econmica son realmente escasas. Por este motivo resulta imprescindible generar estrategias para fortalecer y consolidar las ideas, proyectos y emprendimientos

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Estos centros se enmarcan en los Centros de Empoderamiento Juvenil, propuestos en Participacin Juvenil. Propuestas Hacia un Plan Nacional de Juventudes. Instituto Nacional de la Juventud - Ministerio de Desarrollo Social; Fernando Willat, Mayra Aldama; 2009.

www.uruguayactivo.gub.uy 113

econmicos de los jvenes y las jvenes. Actualmente existen experiencias dirigidas a este objetivo, tanto desde el Estado como desde el sector privado (empresarial y social), a partir de una mayor valoracin sobre estos aspectos en relacin a su relevancia para el desarrollo econmico y la inclusin social. En particular, desde la CND, a travs de su programa Uruguay Fomenta, ha habido un avance importante en coordinar los distintos programas (pblicos y privados) y facilitar el acceso de potenciales beneficiarios a los mismos. A su vez, desde el MIDES se ha desarrollado un programa de promocin y apoyo de emprendimientos productivos dirigido a poblacin de bajos recursos. La creacin de un sistema de apoyo a la creacin de empresas dinmicas y generadoras de empleo por parte jvenes requiere tambin de una institucionalidad pblica fuerte y con estrecha vinculacin al mundo productivo. Es por ello que se propone crear este sistema en el marco de la CND, en articulacin con el INJUMIDES, el CETP, el MTSS y el INEFOP. Estas articulaciones permitiran avanzar en una estrategia universal que implemente dispositivos y acciones diferenciadas para los diferentes jvenes interesados en crear o desarrollar un emprendimiento / empresa. Los aspectos fundamentales que este sistema debe contener son: Formacin. El pasaje de la idea al proyecto implica el desarrollo de diferentes habilidades y destrezas, asociadas a la organizacin, planificacin y gestin; al conocimiento y utilizacin de herramientas econmicas y financieras concretas; al estudio y la investigacin; a la negociacin y bsqueda de consensos. Las instituciones formativas pueden brindar esta formacin, tal como se ha realizado y se encuentra establecido en el marco del SNE, incorporando las fortalezas de otras instituciones con mayor especificidad en la creacin de pequeas empresas. Acceso a financiamiento. El desarrollo de un emprendimiento generalmente requiere de alguna fuente de financiamiento para poder comenzar a funcionar y sostenerse en el tiempo, por lo que es imprescindible generar herramientas de financiamiento accesibles a jvenes emprendedores, incluyndolos progresivamente en el sistema econmico-financiero. El microcrdito es un instrumento clave, que debe estar asociado a estudios de viabilidad de los proyectos y caractersticas de los emprendedores, as como enmarcarse en una asistencia tcnica real y sostenida (en materia econmica- financiera, contable, productiva, tecnolgica, jurdica, social), basada en la construccin de alianzas. Una de las dificultades ms presentes para el acceso a crditos es la ausencia de garantas por parte de la juventud; por lo tanto, resulta necesario generar diferentes dispositivos que solucionen este aspecto, entre los que se encuentran el apoyo del Estado; la asociacin y apoyo de empresas medianas y grandes a las micro empresas; la asociacin entre diferentes micro empresas. La formalizacin. Es urgente generar estrategias que modifiquen la situacin de vulnerabilidad en que se encuentran jvenes que desarrollan emprendimientos en condicin de informalidad. Debe elaborarse una propuesta para jvenes emprendedores que contine en la lgica progresiva que estableci el nuevo 114

sistema tributario. De esta forma, puede fomentarse y alcanzarse el registro de todos los emprendimientos, gravndolos de forma progresiva a partir de un mnimo de facturacin no imponible. El desafo de la comercializacin. Los diferentes mercados que pueden encontrarse en nuestro pas, en los que se desempean tambin empresarias y empresarios jvenes, suelen distar mucho de una competencia justa y adecuada; situacin que perjudica notoriamente las posibilidades de los micro emprendimientos. Por esta razn, resulta necesario generar condiciones de mercado ms equitativas para promover estas pequeas iniciativas econmicas. Particularmente necesario es desarrollar herramientas de apoyo a estas micro empresas, vinculadas a la generacin de informacin de mercados (tanto globales como especficos), brindndola a los jvenes empresarios como aspecto clave para la planificacin empresarial. Asociativismo como estrategia central y permanente. La asociacin, la colaboracin, el intercambio y el acuerdo con el entorno son absolutamente imprescindibles para los micro emprendimientos. Sin el desarrollo de alianzas y redes es muy difcil que el emprendimiento crezca y se consolide, por lo que se impone la necesidad de encontrar puntos en comn entre emprendedores, trabajadores, Estado, consumidores, proveedores. Las polticas y programas de promocin y apoyo de emprendimientos de jvenes requieren como estrategia central la construccin de redes y capital social. En este sentido el programa o sistema que se implemente debe generar una red de empresarios jvenes que permita fortalecer cada empresa individual, generando economas de escala y capacidad de incidencia poltica.

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Cuadro sntesis de las propuestas de trabajo. Eje

DIMENSIN: La integralidad en la formacin profesional Institucionalidad Formacin Profesional integrada Sistema modular, con una formacin bsica (competencias bsicas y transversales; derechos y ciudadana; TICs), complementariedad y flexibilidad (presencial, horaria, de trayectorias). Cobertura, calidad y resultados educativos Becas de estudio para jvenes de bajos recursos (recibidos directamente por el o la joven). Certificacin de nuevos estndares de calidad para las instituciones (pblicas y privadas), programas y currculas. Sistema basado en los resultados educativos esperados para la formacin bsica y para cada capacitacin; con evaluacin y monitoreo permanente. Incorporar a los organismos y agencias de innovacin en las polticas de formacin profesional. Innovacin y TICs Innovar en rubros, planes, currculas, prcticas pedaggicas. Universalizar acceso a TICs (en la lnea del Plan Ceibal) Vnculo con el sector productivo y empresarial Definir sectores dinmicos y estratgicos, georreferencindolos. Definir competencias laborales necesarias por rama, sector, rubro, empresa; en conjunto con cmaras y colectivos empresariales, as como con cada empresa. La formacin profesional debe instalarse a nivel local en todo el pas, posibilitando el acceso universal, con propuestas flexibles. Comits de Empleo INEFOP. Locales (de juventud) que incorporen en el marco del MEC; MTSS; CETP MEC; MTSS; CETP

Propuesta

Actores involucrados

MEC; MTSS; CETP.; BPS; INJU. MEC; MTSS; CETP MEC; MTSS; CETP ANII; CND; LATU; Parques Tecnolgicos; UdelaR. MEC; MTSS; CETP MEC; MTSS; CETP; .LATU; ANTEL. MEC; MTSS; CETP, INEFOP; cmaras y empresas; gob. municipales. MEC; MTSS; CETP; INEFOP; cmaras y empresas. MEC; MTSS; CETP; INJU; gobiernos municipales. MEC; MTSS; CETP; INJU; gobiernos municipales; Instituto del Empleo. MEC; MTSS; CETP; INJU; gobiernos municipales; Instituto del Empleo. MEC; MTSS; CETP; INJU

Descentralizacin, redes y capital social.

Participacin de los jvenes.

Participacin de jvenes en los Comits de Empleo Locales del INEFOP. Evaluacin permanente y propuestas por parte de los y las jvenes.

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Eje
El trnsito de la educacin al trabajo Formacin en el trabajo

Propuesta
Pasantas remuneradas y no remuneradas (dos modalidades nicas) Financiamiento escalonado para formacin de trabajadores jvenes por parte del INEFOP, con modalidades licitacin y adjudicacin directa. Certificacin de competencias

Actores involucrados
MEC; MTSS; CETP MEC; MTSS; CETP; INEFOP; inst. de formacin pblicas y privadas. MEC; MTSS; CETP

DIMENSIN: De la educacin al trabajo y del trabajo a la educacin

DIMENSIN: Polticas activas de empleo desde la demanda Institucionalidad Departamento de Empleo Juvenil de la DINAE Discriminacin positiva en las licitaciones pblicas Iniciativas del Estado Polticas y programas de clusters, y similares. Certificacin de empresas en trabajo decente juvenil. Informalidad Facilitar la formalizacin de los trabajadores (cuenta propistas, en micro y pequeas empresas) Programas socio laborales con formacin. DIMENSIN: La Intermediacin Laboral Sistema de Intermediacin Laboral Centros de Informacin y Orientacin Servicio Web MEC; MTSS; CETP; INJU. MEC; MTSS; CETP; INJU. MTSS Estado Estado MTSS MTSS; DGI; BPS. MIDES; MTSS

DIMENSIN: Jvenes Empresarios Institucionalidad Creacin del Programa de generacin de empresas. Formacin Programa de generacin de empresas por parte de jvenes Asistencia Tcnica con asesoramiento de mercado gratuito y permanente. Financiamiento (fondo de microcrdito) Formalizacin registro universal desde un mnimo de facturacin no imponible. Comercializacin informacin mercados. CND; INJU; MEF MEC; MTSS; CETP; CND; INJU CND; MEF; INJU CND; INJU CND; INJU; DGI. CND; MEF; INJU.

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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POLTICAS DE DEPORTE Y ACTIVIDAD FSICA PARA JVENES 87

Marcelo Castillo Bruno Vera

87

El presente documento incorpora los aportes de quienes junto a los autores integran el Equipo Tcnico del Plan Nacional de Juventudes, Matas Rodrguez (Coordinador), Mayra Aldama, Juan Pablo Martnez, Anah Alarcn y Fernando Willat. Asimismo, en el documento se incorporan valiosos aportes realizados por Arnaldo Gomensoro (Consultor del Programa Infamilia).

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La siguiente seccin tiene como objetivo principal sistematizar propuestas de polticas sobre deporte y actividad fsica para jvenes de nuestro pas. La misma, surge como resultado de las reuniones bilaterales mantenidas en los meses de diciembre de 2008 y marzo de 2009 entre el Instituto Nacional de la Juventud (INJU) y el Ministerio de Turismo y Deporte (MTYD), en el marco del proceso Hacia un Plan Nacional de Juventudes, iniciado por el INJU en conjunto con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y que cuenta con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El anlisis de las polticas de deporte y actividad fsica que aqu se presenta se organiza de la siguiente forma: en la primera parte, se esboza un breve marco conceptual; en la segunda seccin, se realiza un diagnstico sobre la prctica deportiva y de actividad fsica de los jvenes en nuestro pas; posteriormente, se describen los programas desarrolladas por la Direccin Nacional de Deporte que afectan a la poblacin joven; para finalmente, explicitar una serie de propuestas, a ser incluidas en el Plan Nacional de Juventudes.

MARCO CONCEPTUAL DEPORTE Y ACTIVIDAD FSICA EN LA POCA MODERNA: BREVE DESARROLLO HISTRICO.
El deporte moderno surge a mediados del siglo XIX como una actividad de ocio de la clase alta inglesa y su popularizacin, se relacion con la mayor disponibilidad de tiempo libre de crecientes sectores de la poblacin, que tanto en Inglaterra como en otros pases del continente Europeo y EE.UU., devino como consecuencia de las mejoras en los niveles generales de bienestar de la poblacin. (Garca Ferrando, 2006). Un hito en la popularizacin del deporte fue la refundacin de los Juegos Olmpicos a finales del siglo XIX; aunque tambin en dicha etapa continu existiendo una asociacin entre el deporte y el modo de vida aristocrtico. No fue sino hasta el siglo XX, que la expansin del deporte alcanz a vastos sectores de la poblacin, amplindose tambin las distintas modalidades de su prctica. Dicha ampliacin se relaciona con los procesos histricos de trnsito hacia diferentes escenarios de modernidad y postmodernidad seguidos por nuestras sociedades. En efecto, las distintas representaciones de la realidad social que elaboramos () sobre distintas esferas de lo cotidiano, entre ellas las del cuerpo y de la actividad fsica, van transformndose progresivamente [a lo largo del siglo XX] al ritmo del resto de dimensiones sociales tales como la econmica, la poltica, y la cultural (Castells, 1997). (Essomba 2004: 27). Los cambios la propia conceptualizacin del ocio, de

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tiempo libre, en contraposicin al tiempo de trabajo, suponen uno de los elementos de esa transformacin88. Actualmente, es posible distinguir al menos dos grandes modelos de deporte: el federado o tradicional y el posmoderno o global. El primero se caracteriza por estar acotado por el espacio social definido por los clubes deportivos y estar basado en reglamentaciones estrictas, emanadas de federaciones que gozan de una determinada capacidad de gestin. Asimismo, est asociado a la competitividad y estar orientado al logro. A partir de esta caracterizacin, este modelo incluye a cualquier disciplina deportiva, ya sea en el mbito profesional, federativo y/o amateur. Sin embargo, a diferencia del mbito federativo y/o amateur, el deporte profesional y de alta competicin puede ser considerado como un sub-tipo de este modelo, o como un modelo en s mismo, esto es, como modelo de deporte-espectculo. De hecho, su carcter de trabajo productivo, dirigido fundamentalmente al entretenimiento (ocioso) de amplias capas de la poblacin, lo diferencia de los anteriores; un entretenimiento que, paradjicamente, compite con la prctica de un deporte como ocio fsico en la disponibilidad de tiempo libre, ya que en cierto modo a ms tiempo dedicado al seguimiento y disfrute del deporte espectculo, menos tiempo libre queda disponible para la prctica personal y recreativa de un deporte en el plano individual. (Garca Ferrando, 2006) El segundo modelo, de carcter posmoderno y global (Puig y Heinemann, 1991) llamado por Garca Ferrando (2005) sistema social abierto, abarca a todas las prcticas deportivas poco organizadas y sometidas a procesos constantes de innovacin y diversificacin. Muchos de estos comportamientos, juegos y ejercitaciones no revisten el tradicional carcter federado y con frecuencia lo niegan, en el sentido de que la recreacin, la diversin y la alegra de su prctica constituyen la orientacin que impulsa su prctica, alejada de todo sentido, aparente y manifiesto, de competicin reglada (Ibdem, 2006). Este modelo, est asociado a lo que la Organizacin Mundial de la Salud conceptualiza como actividad fsica, esto es, la prctica del ejercicio fsico sistemtico de las personas que contempla acciones motrices, que buscan desarrollar las capacidades aerbicas, el control de la composicin corporal y el fortalecimiento de los diversos grupos musculares. La persona controla y dirige todas las actividades de acuerdo con sus posibilidades e intereses (MTYD, 2006: 3).

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Se entiende por tiempo libre el que se utiliza en actividades que no incluyen al trabajo, es decir, al tiempo que abarca a toda actividad que se encuentra fuera de las obligaciones de las tareas productivas. Entre otras, el tiempo libre comprende a las actividades de ocio, de la vida familiar, el tiempo residual, etc. Igualmente, se pueden clasificar las diversas actividades de tiempo libre en cuatro categoras de ocio, a saber: ocio de ndole fsica, cultural, social y prctica (Sue & Alvarez, 1982). Las actividades de ocio de ndole fsica, son las que se orientan al logro del descanso personal y al restablecimiento del equilibrio sicolgico, siendo las de carcter fsico-deportivo las ms frecuentes. Por su parte, las actividades de ocio cultural se orientan al desarrollo de conocimientos intelectuales, como ser la lectura, la asistencia a teatros, exposiciones, al cine, etc. Las actividades del ocio de carcter social, se dirigen en torno al establecimiento de relaciones interpersonales y asociativas; finalmente, entre las actividades del ocio de ndole prctica se encuentran aquellas que tienen una finalidad utilitaria, como ser ir de compras, realizar actividades de bricolaje, etc. (Garca Ferrando, 2006)

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Como en el caso anterior, no se trata de un modelo puro. Las prcticas orientadas al mantenimiento o logro de una buena forma fsica y apariencia corporal, los llamados deportes californianos -deportes de aventura y riesgo y en la naturaleza-, as como el deporte para todos, son ejemplos de estas prcticas deportivas posmodernas. Sin embargo, no son estas las nicas alternativas. Por sus peculiaridades interesa destacar algunas caractersticas al denominado deporte social como configuradoras de un sub-tipo especfico o como modelo de deporte en s mismo. Este movimiento, se basa en la Resolucin A/RES/58/5 de las Naciones Unidas89, que entre otros aspectos, seala la necesidad de: Impulsar una cultura de paz, equidad social y de gnero y propiciar el dilogo y la armona mediante el trabajo colectivo para promover las oportunidades de solidaridad y cooperacin basadas en el deporte y la educacin fsica Fomentar el deporte y la educacin fsica, sobre la base de las necesidades establecidas localmente, como medio para lograr la salud, la educacin y el desarrollo social y cultural y Fortalecer la cooperacin y las asociaciones entre todos los actores, incluyendo la familia, la escuela, los clubes y ligas, las comunidades locales, las asociaciones deportivas juveniles y las personas responsables de adoptar decisiones, al igual que los sectores pblico y privado, con el fin de garantizar la complementariedad y que tanto el deporte como la educacin fsica estn al alcance de todos.

Sobre esta base, las caractersticas del deporte social son: El centro de la propuesta est en la gestin organizada de la comunidad, que ejerce el protagonismo y el control; Fuerte apuesta al desarrollo de la ciudadana y la promocin democrtica Tendencia hacia la descentralizacin; Riqueza en relaciones sociales, jerarquizando las situaciones grupales; La relacin con institucin y docente es el de participante o socio titular de derechos, en oposicin al rol de cliente o usuario; La lgica es la de las acciones comunitarias, especialmente la articulacin, la contextualizacin y la territorializacin; y Los profesionales actan aportando sus conocimientos y articulando intereses.

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Disponible en http://www.who.int/moveforhealth/publications/resolutions/PAHUN_resolution_ARES_58_5_es.pdf

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DEPORTE Y ACTIVIDAD FSICA EN URUGUAY.

En Uruguay, el origen del deporte se produjo a partir del impulso de las comunidades inmigrantes a mediados del siglo XIX. Segn seala Gomensoro (2006) es posible distinguir cuatro perodos en el desarrollo del deporte en nuestro pas. En un primer perodo, que abarca entre 1842 y 1910, el deporte fue impulsado principalmente por las colectividades inmigrantes inglesas, aunque tambin las colectividades alemanas, francesas, suizas, vascas y estadounidenses protagonizaron este primer impulso. Entre otros deportes, en este perodo se destaca la prctica del crquet, el rugby, el ftbol, el atletismo, el waterpolo, el remo, el polo, el ciclismo, el golf y se promovi la natacin y el turf. El desarrollo de valores asociados a la caballerosidad y el elitismo que caracterizaban al deporte amateur en Gran Bretaa, fue tambin caracterstico de este perodo. Asimismo, datan de esta poca la fundacin de las primeras instituciones dedicadas a la promocin y prctica del deporte entre dichas colectividades. A modo de ejemplo vale sealar la fundacin del Victoria Cricket Club (1842), el Montevideo Cricket Club (en 1861), el Montevideo Rowing Club (1874), entre otros. A este tipo de instituciones, dirigidas a las diversas colectividades inmigrantes, se les van a contraponer otras que reivindicaban su origen criollo (el Nacional de Regatas, Nacional de Ftbol entre otros). Por otra parte, entre los aos 1910 y 1920, bajo el impulso del primer batllismo, el pas avanz en la consolidacin institucional, cimentando el modelo de desarrollo del deporte que predomin durante todo en el siglo XX. Es as como, teniendo como antecedente un Proyecto de Ley de creacin de Juegos Deportivos Nacionales de 1906, en 1911 fue creada la Comisin Nacional de Educacin Fsica (CNEF). Entre sus objetivos, la CNEF busc promover el desarrollo deportivo y las actividades fsicas de salud y recreo, a travs la creacin y apoyo de plazas de deportes en todo el pas y la organizacin de federaciones deportivas. El modelo de plazas de deporte, se bas en tres caractersticas: La alta participacin de la comunidad local en su gestacin y administracin. esa comunidad local (generalmente una Comisin de Educacin Fsica elegida entre notables del departamento o localidad), deba aportar el terreno y la financiacin del 50 % del costo de la instalacin. Tambin deba gestionar e inclusive pagar (muchas veces mediante el concurso de las intendencias), los gastos de funcionamiento, incluidos los salarios de su personal tcnico y de servicio (MTYD-DND 2008: 18-19). Un modelo de plazas construidas mayoritariamente al aire libre, adecuadas a los usos de principios del siglo XX; y tercero. En un modelo de gestin -hegemnico hasta la dcada del 80- que se bas en el establecimiento de actividades y servicios a los que la poblacin acceda atrada por la motivacin intrnseca de las mismas, en un mundo donde los incentivos y atracciones eran infinitamente menores que los actuales (Gomensoro, 2006).

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En cuanto a las federaciones deportivas, es en este perodo en que se crearon casi todas las federaciones deportivas, dando un empuje maysculo a la instauracin de miles de clubes deportivos en todo el territorio. (Gomensoro, 2006). Entre 1920 y 1960 se configur la tercera etapa de desarrollo del deporte, de consolidacin y ascenso. En este perodo, se producen muchas de las grandes gestas del deporte nacional, en particular, el ftbol. Asimismo, se continu con el desarrollo institucional con la creacin de la Oficina Mdica de Educacin Fsica, en 1923, que instaur en Certificado de Aptitud para deportistas. Tambin se inici el Curso para Profesores de Educacin Fsica, en 1939 y el Curso de Entrenadores Deportivos, en 1945. Respecto a la infraestructura deportiva, se continu con la inauguracin de nuevas plazas de deportes administradas por la CNEF, alcanzando el centenar de las mismas. Sobre el final de este perodo, un conjunto de instituciones deportivas comenzaron la construccin de complejos deportivos. Finalmente el ltimo perodo, de estancamiento y crisis del deporte nacional, comienza en 1960 y alcanza hasta 2005. En este perodo, que se inicia con la etapa de crisis econmica estructural que se produjo a partir de 1955, se comenz a configurar un rezago en las estructuras organizativas y se registra una progresiva disminucin de los triunfos deportivos a nivel internacional. En cuanto a la gestin de las plazas de deportes, durante la dictadura se arras con este legado del primer batllismo, producindose un importante deterioro de las instalaciones de la mayora de las plazas. Con el retorno de la institucionalidad democrtica, oper un impulso restaurador en la primera administracin Maglione (Partido Colorado 1985 1990) y en la de Paullier (Partido Nacional 1990-1995), [orientado] hacia las reparaciones (recapado de canchas, reparacin de pabellones y otras reparaciones menores), habindose apostado fuertemente a los natatorios, construyndose en ambos perodos un cierto nmero de piscinas, la casi totalidad abiertas. (MTYD DND, 2008: 19). Asimismo, se crearon "sucesivas comisiones de estudio de la legislacin vigente, proceso que termin con la creacin por ley, del Ministerio de Deporte y Juventud, que sustituy la Comisin Nacional de Educacin Fsica. (Gomensoro, 2006). Junto a ello, se produjo el ingreso de un nuevo modelo de actuacin. Por influencia europea y a travs de su puesta en prctica en Brasil, a partir de 1985 se comenz a complementar el modelo tradicional ya descrito, con los que se conoce como Deporte Para Todos` (Gomensoro, 2006). Finalmente, desde 1990 se comenz a incorporar a las Intendencias Municipales como actores importantes para el desarrollo y promocin de las prcticas deportivas. Actualmente, todas las intendencias municipales cuentan con una Secretara de Deporte.

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DEPORTE Y ACTIVIDAD FSICA DE LA JUVENTUD URUGUAYA

La Convencin Iberoamericana de Derechos de los Jvenes (CIDJ)90, ratificada por el Parlamento Nacional en abril de 2008, establece que Los jvenes tienen derecho a la educacin fsica y a la prctica de los deportes. El fomento del deporte estar presidido por valores de respeto, superacin personal y colectiva, trabajo en equipo y solidaridad. En todos los casos los Estados Parte se comprometen a fomentar dichos valores as como la erradicacin de la violencia asociada a la prctica del deporte. En cuanto a la responsabilidad de los estados para la efectivizacin de este derecho, la misma Convencin seala que se comprometen a fomentar, en igualdad de oportunidades, actividades que contribuyan al desarrollo de los jvenes en los planos fsicos, intelectual y social, garantizando los recursos humanos y la infraestructura necesaria para el ejercicio de estos derechos (CIDJ: Art. 33). Interesa entonces analizar las condiciones de partida existentes para la efectivizacin de tales derechos, as como establecer las condiciones de base para las propuestas que se realizan en el siguiente captulo.

HBITOS DEPORTIVOS, ACTIVIDAD FSICA Y DEPORTE DE LA JUVENTUD EN URUGUAY, ELEMENTOS PARA UN DIAGNSTICO.
En el ao 2001, una encuesta nacional de opinin pblica sobre deportes y frecuencia de la prctica deportiva realizada por la empresa Equipos Mori, revel que el 51% de la poblacin uruguaya manifestaba inters en el deporte; en tanto que la prctica habitual de actividades deportivas alcanzaba a poco ms de un tercio (un 21% que estableci que lo practicaba con periodicidad no mayor a una semana y un 12% que lo realizaban varias veces a la semana). Por otra parte, en Montevideo es mayor el inters que en el interior del pas y por nivel socio-econmico, en los estratos ms altos hay ms interesados en la prctica de deportes. (ICD 2002: 10). Con este antecedente, la Encuesta Nacional de Hbitos Deportivos realizada por el INE en el trimestre mayo-julio de 2005 permite analizar, por primera vez a partir de datos de toda la poblacin91, la insuficiencia de dichas prcticas y en particular, el escaso arraigo de esas actividades en la poblacin joven de nuestro pas. A continuacin se presentan los principales resultados para este tramo etario. Como se observa en el grfico, nicamente el 40% de la poblacin uruguaya tiene hbitos deportivos92, en tanto que el restante 60% desarrolla hbitos sedentarios de

90 91

Disponible en: http://convencion.oij.org/convencion.php La poblacin objetivo de la ENHD fueron las personas de 3 aos y ms de edad, residentes en hogares particulares urbanos, en localidades de 5000 o ms habitantes (aproximadamente un 82% de la poblacin total del pas) (MTYD 2005: 2). 92 Los hbitos deportivos abarcan tanto a la prctica de deportes como a la realizacin de actividades fsicas. Deporte y actividad en tanto, son conceptualizados como se plante en la seccin anterior. Esto es, deporte, como toda actividad fsica de naturaleza competitiva, gobernada por reglas que se encuentran institucionalizadas. En tanto que por actividad fsica, abarca el ejercicio fsico sistemtico

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vida. Como se ver a continuacin, este porcentaje vara al considerar a la poblacin de acuerdo a distintos cohortes, en particular, la edad, el sexo, y el nivel de ingresos. Porcentaje de la poblacin segn tenencia de hbitos deportivos.

39,7%

60,3%

Tiene

No tiene

Fuente: Encuesta Nacional Sobre Hbitos Deportivos (ENSHD), 2005.

Al analizar la existencia de hbitos deportivos de acuerdo a la edad, y atendiendo en particular a la poblacin joven, se observa una cada muy significativa de dichos hbitos. En efecto, el porcentaje de la poblacin entre 18 y 29 aos que tiene hbitos deportivos (34,5%) resulta ser menos de la mitad del porcentaje de la poblacin que tiene estos hbitos en el tramo etario anterior (de los 12 a los 17 aos -78,7%-). Asimismo, la cada alcanza a los cinco puntos porcentuales si se la compara con el total de la poblacin. Porcentaje de la poblacin, segn tenencia de hbitos deportivos.
Hbitos Deportivos Tiene No tiene Total Grupo de edades 12-17 18 -29 78.7 21.3 100.0 34.5 65.5 100.0

Total 39.9 60.1 100.0

3-11 74.5 25.5 100.0

30-49 26.7 73.3 100.0

50 o ms 26.3 73.7 100.0

Fuente: ENSHD, 2005 Nota: de 3 aos de edad o ms, por grupos de edades.

Es posible establecer como hiptesis que el descenso en las prcticas deportivas en la poblacin joven, explica una parte importante del bajo porcentaje de estos hbitos en la poblacin en general, ya que no slo se registra una importante cada en este tramo etario sino que es de suponer que una persona que abandona la prctica

que contempla acciones motrices que buscan desarrollar las capacidades aerbicas, el control de la composicin corporal y el fortalecimiento de los diversos grupos musculares.

126

deportiva en su juventud, difcilmente vuelva a recuperarla con el correr de los aos93. Seguramente la Ley N 18.213 que establece la obligatoriedad de la educacin fsica en las escuelas de enseanza primaria de todo el pas, tenga un impacto positivo en el aumento de los hbitos deportivos tanto de la poblacin comprendida hoy en da como de las futuras. Pero el nudo problemtico aparece al considerar los muy altos porcentajes de poblacin juvenil que no poseen hbitos deportivos. Ello justifica la importancia de disear polticas pblicas de deporte y actividad fsica en un sentido general pero, fundamentalmente, es clave establecer como poblacin prioritaria a la que est comprendida entre los 18 y los 29 aos de edad. Porcentaje de poblacin que tiene hbitos deportivos por sexo y edad.

28% 30% 45% 83% 77%

-100% -80% -60% -40% -20%

50+ 30-49 18 - 29 12-17 3-11 0% 20%

25% 24% 25% 75% 72%

40% 60% 80% 100%

Fuente: ENSHD, 2005 Nota: Total de cada edad = 100

Ahora bien, las variaciones no slo aparecen al considerar las diferentes edades de la poblacin uruguaya, sino que si se considera al interior de estos tramos etarios, tambin se constatan importantes diferencias de acuerdo al sexo y al nivel de ingresos. Nuevamente, si nos concentraremos nicamente en la poblacin joven, el porcentaje de varones que realiza actividades fsicas (45%) casi duplica al porcentaje de mujeres (25%). Como se puede apreciar en el grfico anterior, es en ese tramo donde se registran las mayores diferencias de hbitos deportivos entre sexos. Ms all de ciertas condicionantes derivadas de las inequidades de gnero (uso del tiempo y trabajo no remunerado, utilizacin de espacios pblicos, entre otras), cabe suponer que el tipo de instalaciones deportivas, as como la no adecuacin de ciertas modalidades de provisin de los servicios deportivos (p. ej. servicios para jvenes embarazadas) influyen negativamente para que ello sea as. Asimismo, el porcentaje de la poblacin que tiene hbitos deportivos vara en funcin de los ingresos. En efecto, la brecha existente entre quienes tienen hbitos deportivos

93

En estos tramos etarios, los hbitos deportivos se estabilizan alrededor del 26%.

127

del 20% ms rico al 20% ms pobre de la poblacin es de casi 20 puntos porcentuales (51,1% y 32,3% respectivamente). En su conjunto, la mayor probabilidad de ser personas sedentarias la tienen quienes son jvenes, mujeres y de bajos ingresos; por el contrario, quienes tienen ms probabilidad de tener hbitos deportivos son varones, adolescentes (de 12 a 17 aos), hombres, ubicados en los tramos superiores de ingreso de la poblacin. Es importante intentar avanzar sobre algunas claves interpretativas sobre la cada de la prctica de actividades fsicas en la poblacin joven. Segn revela la ENHD, entre las razones principales razones para la no realizacin de actividades fsicas en la poblacin uruguaya, se encuentran: la falta de tiempo (37%), la edad o problemas de salud (27%) y la falta de inters (25%). La falta de recursos econmicos [7%] o la deficiencia en la oferta de instalaciones cercanas no constituyen los principales motivos de inactividad [2%] (MTYD 2005: 18). Se puede establecer como hiptesis, que la falta de inters est relacionada con una baja satisfaccin producida por la prctica de estas actividades. Por su parte, la falta de tiempo puede responder a que se priorizan otras actividades que producen una mayor motivacin. Esto llevara a pensar que un alto porcentaje de jvenes, a partir del fin de la educacin obligatoria en Educacin Fsica (1er. ao del Bachillerato) abandonan su prctica por no experimentar satisfaccin en la misma. Ello interpela fuertemente a los responsables de su enseanza en la educacin formal, especialmente en el tramo de Enseanza Secundaria, ya que se estara fracasando en lograr que la actividad sea incorporada a su cultura, como un programa entero de vida. Por otra parte, no debera despreciarse la fuerte influencia que pueden ejercer los medios masivos de comunicacin en el descenso de dichas prcticas, ya que stos promueven un modelo de deporte-espectculo que transforma la cultura de la prctica activa de la actividad fsica, en cultura del consumidor-espectador pasivo de deportes y, en todo caso, que impulsa a los mismos a tener un efmero protagonismo como hinchas o barras bravas de un equipo deportivo. En cuanto a la actividad fsica, existen variaciones significativas al considerar las diferencias en las prcticas segn el nivel de ingreso. La brecha existente (de 15 puntos porcentuales) entre quienes se ubican en el primer quintil de ingresos y realizan actividades fsicas (29%) y los que realizan estas actividades pero viven en los hogares que concentran la mayor cantidad de ingresos (44%) contina siendo muy importante.

128

Porcentaje de poblacin que realiza actividades fsicas por grupo de edad y sexo.

80

60

40

20

0 3-11 12-17 18-29 30-49 50+

Varones

Mujeres

Fuente: ENSHD, 2005

Tal como ocurre en los hbitos deportivos, en lo que refiere a la prctica de actividades fsicas, el grupo etario comprendido entre los 18 y 29 aos tiene significativamente bajos porcentajes en relacin al resto de la poblacin. Es as que, de acuerdo a lo que observa en el siguiente grfico, las personas entre los 3 y 17 aos que realizan actividades fsicas alcanzan a casi 7 de cada 10; en tanto que esta relacin desciende a casi 3 de cada 10 en las personas jvenes (18 a 29 aos). En cuanto al sexo, la participacin de las mujeres jvenes en esta categora no vara sustancialmente en relacin a los hombres, aunque contina siendo inferior (23,2 y 24,9% respectivamente).

Porcentaje de la poblacin que realiza actividades fsicas, segn nivel educativo.

Nivel educativo Total Sin instruccin Primario Secundario Terciario 7.2 36.2 34.0 36.4 3-11 0.3 99.5 0.2 -.Grupo de edades 12-17 18 -29 0.0 13.7 86.3 -.0.0 9.0 59.8 31.2

30-49 0.8 13.5 56.8 28.8

50 o ms 1.1 43.2 38.9 16.9

Fuente: ENSHD, 2005 Nota: de 3 aos de edad o ms por grupos de edades Total de cada nivel de edad = 100.

129

Otro aspecto relevante para considerar sobre los diferentes niveles de prctica de actividades fsicas en la poblacin joven, es el que surge al observar sus diferentes niveles educativos94. Como se observa en el cuadro anterior, la mayor parte de la poblacin joven que realiza estas actividades, cuenta con un nivel de instruccin secundaria o superior, existiendo nicamente un 9% de jvenes que alcanzaron el nivel primario de instruccin.

Finalmente, resulta interesante considerar las caractersticas generales de la poblacin joven que prctica deportes. Al respecto, cabe sealar que La prctica de algn deporte es baja entre la poblacin encuestada, ya que alcanza solamente al 10.3% de la misma, que en trminos absolutos son 274.337 personas. (MTYD 2005: 12)

Porcentaje de la poblacin que practica algn deporte por sexo y rea.

rea geogrfica Total Montevideo Interior Urbano Total 10.3 9.1 11.4 Varones 18.6 16.3 20.7 Mujeres 3.1 3.0 3.1

Fuente: ENSHD, 2005 Nota: de 3 aos de edad o ms por grupos de edades

94

Para la consideracin de estas y otras variables, como ser la frecuencia de realizacin u ocupacin, se recomienda leer la ENHD.

130

La prctica de deportes en la poblacin, parece seguir los mismos patrones que los descritos inicialmente, esto es: una notoria cada en el tramo de la poblacin joven (de 18 a 29 aos) respecto al tramo etario que abarca entro los 12 y los 17 aos; una mnima prctica entre las mujeres (slo el 3,1%) y una mayor prctica entre quienes tienen mayores ingresos.

Poblacin que practica deportes respecto al total de cada edad (%)

35 30 25 20 15 10 5 0 3-11 12-17 18-29 30-49 50+

Poblacin que practica deporte respecto al total por quintil de ingreso del hogar (%)

20

15

10

0 quintil 1 quintil 2 quintil 3 quintil 4 quintil 5

Fuente: ENHD, 2005

Fuente: ENHD, 2005

LA INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA EN URUGUAY, UN MAPEO INCOMPLETO.

En el ao 2001, el entonces Ministerio de Deporte y Juventud revel algunos datos del Censo de Infraestructura Deportiva Pblica y Privada95. Segn se sealaba, dicha informacin constitua la base para un Observatorio del Deporte que, entre sus objetivos, se planteaba la realizacin de un mapeo digitalizado de estas instalaciones. Hasta el momento ese objetivo no se ha concretado. En cuanto a los resultados parciales, al momento de la publicacin del informe del Censo de Infraestructura se haban censado en el pas casi 1.600 instalaciones deportivas pblicas y privadas, que posean alrededor de 3.850 espacios deportivos. Del total de instalaciones deportivas, las que eran de propiedad estatal alcanzaban a 369 y posean en total 966 espacios deportivos96; en tanto que las instalaciones en el sector privado alcanzaban un total de 1.207, que posean 2.877 espacios deportivos.

95

Adems de ello, se revelaron datos parciales de un Censo de Recursos Humanos del Deporte, de la Encuesta de opinin pblica sobre Hbitos Deportivos, de un registro de Instituciones Deportivas y de un estudio sobre el Impacto Econmico del Deporte. Informacin disponible en http://www.presidencia.gub.uy/mem2001/info/MDJ2001.htm#MDJ1; lamentablemente, para este trabajo se cuenta con informacin parcial de una de esas fuentes de datos. 96 Segn se seala en el informe, todas las instalaciones de propiedad estatal se haban terminado de censar, a excepcin de las instalaciones pertenecientes a la Administracin Nacional de la Educacin Pblica -ANEP-.

131

Si bien la carencia de datos impide conocer la composicin de la oferta pblica, es posible sealar que una parte muy importante de la misma, est constituida por las Plazas de Deportes, ya que existen 114 en todo el territorio nacional. Muchas de estas plazas cuentan con diversos espacios deportivos (piscinas tres de ellas techadas, Ituzaing, Trinidad y Sayago-, canchas multipropsito, etc.). A ello se debe agregar como parte de la oferta pblica, la Pista Oficial de Atletismo y el Campamento de Parque del Plata. Por otra parte, a nivel municipal, un informe de consultora del ao 2001 seala que existan un total de 356 instalaciones deportivas municipales97. De ellas, el 29% estaban relacionadas a la prctica del ftbol (estadios de ftbol, canchas de baby ftbol, ftbol siete, ftbol cinco y ftbol playa) y slo 44 eran espacios deportivos cerrados. En cuanto al Registro de Instituciones Deportivas, el informe del entonces Ministerio de Deporte y Juventud seala que el mismo ya cuenta con 1075 instituciones registradas, constituye una base de informacin sobre la totalidad de las organizaciones dedicadas a la promocin y prctica del deporte. (MDYJ: 2001). A pesar de ser insuficiente, puede resultar interesante complementar este mapeo con los datos sobre la utilizacin de instalaciones deportivas de la poblacin. En el caso de la poblacin que realiza actividades fsicas, la mayor parte utiliza las instalaciones de los centros de enseanza (34,5%). Los lugares pblicos -parques, playas, ramblas, ros, lagunas, lagos- son los que siguen en importancia, siendo utilizados por el 30% de la poblacin que realiza estas actividades. Distribucin de la poblacin que realiza actividades fsicas por instalaciones y rea de residencia.
rea de residencia
Total Total Montevideo Interior Urbano Pblicas Priv.

Instalaciones que utiliza

C. enseanza Lugar trabajo Lugares pblicos En la casa

100.0 100.0 100.0

8.9 5.8 11.9

21.8 26.1 17.6

34.5 31.6 37.2

1.4 1.2 1.7

30.6 31.7 29.5

2.8 3.6 2.1

Fuente: ENSHD, 2005

En cuanto a la infraestructura pblica sin contar la existente en los centros de enseanza pblicos-, la misma es utilizada nicamente por el 9% de la poblacin que realiza actividades fsicas y, a su vez, se utilizan ms en el interior del pas (12%) que

97

Belo (2001). Segn seala el autor, al momento de la presentacin faltaban completar datos de algunas localidades de Tacuaremb y actualizar datos de Canelones. Asimismo, en las notas metodolgicas se aclara que el informe no da cuenta de los predios Municipales gestionados por terceros (clubes, asociaciones, etc.) y que para la cuantificacin de estas instalaciones no se tomaron en cuenta las especificaciones tcnicas de dichas instalaciones. En el caso de los gimnasios, slo se consideraron como tales y no como receptores de varios deportes.

132

en Montevideo (6%). Si se compara la utilizacin de la infraestructura pblica con la privada -gimnasios, academias, etc.- se observa que la utilizacin de la oferta pblica es notoriamente inferior a la privada (22% y 9% respectivamente) y que la brecha es mayor en Montevideo que en el interior del pas. Distribucin de la poblacin que practica deportes por instalaciones y rea de residencia.
rea de residencia
Total Total Montevideo Interior Urbano Pblicas Privadas

Instalaciones que utiliza

Centros de enseanza Lugar trabajo Lugares pblicos En la casa

100.0 100.0 100.0

18.4 14.4 21.5

47.5 52.8 43.3

18.4 17.6 19.1

1.7 2.0 1.5

13.6 12.6 14.3

0.4 0.6 0.3

Fuente: ENSHD, 2005

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, la sub utilizacin de la oferta pblica de instalaciones deportivas, es menor si se considera a las personas que practican deportes, un 18% de esta poblacin. En este caso, la utilizacin de los centros de enseanza y lugares pblicos dejan de ser las categoras modales, pasando a ser la infraestructura privada la ms utilizada (47,5%).

PRINCIPALES LNEAS DE ACCIN DE LA DIRECCIN NACIONAL DE DEPORTE

A continuacin se repasan las principales lneas de accin que ha desarrollado la Direccin Nacional de Deporte (DINADE) en el actual perodo de gobierno y se relevan los programas desarrollados que incluyen a la poblacin joven. Complementando lo analizado en las secciones anteriores, se busca a partir de ello, visibilizar ventanas de oportunidad para la implementacin, en el marco del Plan Nacional de Juventudes, de acciones especficas que fomenten la prctica de deportes y actividades fsicas en este sector de la poblacin. Extensin de la enseanza de la educacin fsica y la iniciacin deportiva en todas las escuelas del pas. Durante el actual perodo de gobierno se present y fue aprobado por unanimidad de ambas Cmaras del Parlamento Nacional, el proyecto de ley que declara la obligatoriedad de la Educacin Fsica en las escuelas de enseanza primaria (Ley N 18.213)98. Asimismo, en el marco de lo establecido por dicha Ley, se realizaron

98

La enseanza de educacin fsica en las escuelas pblicas al iniciar esta administracin, alcanzaba nicamente al 15% de los alumnos y alumnas. (MTYD 2009: 28)

133

diversas acciones para dotar de un mayor plantel docente a la Administracin Nacional de Enseanza Pblica y se han realizado diversos cursos de capacitacin para maestros y maestras rurales. Hbitos deportivos de la poblacin. Se tomaron acciones para paliar la escasez de informacin existente respecto a los niveles de actividad fsica y prcticas deportivas de la poblacin. A travs de un acuerdo alcanzado entre la DINADE y el Instituto Nacional de Estadstica se incorpor un mdulo sobre estos temas en la Encuesta Continua de Hogares de 2005. Los resultados arrojados por la ENHD sobre los cuales se bas el anlisis de la seccin anterior- permiten constatar los bajos niveles de dichas prcticas entre la poblacin uruguaya, particularmente en las personas jvenes. Asimismo, otorgan una base de comparacin sobre la cual se podr medir en futuros estudios, los impactos de las polticas pblicas en estas reas. Elaboracin de una poltica de Estado para el deporte Nacional. Una de las principales lneas de accin tendientes a la construccin de una mayor institucionalidad de las polticas pblicas de deporte que ha impulsado la DINADE durante este perodo, es la elaboracin de un plan estratgico de desarrollo deportivo, que consagre una poltica de Estado para el deporte nacional. Con este fin, durante el 2005 se convoc al Primer Congreso Nacional de Deporte Hacia una Poltica de Estado donde participaron activamente todos los sectores vinculados al deporte nacional. En 2007, se concretaron las principales recomendaciones principales emanadas de dicho Congreso: Plan Nacional de Promocin de la Actividad Fsica y la Salud, Ley Nacional del Deporte, Promocin del Deporte Escolar, Incorporacin de la Educacin Fsica en el Sistema Educativo, Reestructura Institucional, Apoyo al Deporte de Alto Rendimiento, entre otros. (MTYD 2009: 31) Elaboracin de una Ley Nacional del Deporte. Se han logrado avances significativos en la elaboracin de una Ley Nacional de Deporte, que actualice la normativa existente y de respuesta a los actuales requerimientos. Actualmente, el borrador final est siendo sometido a consultas para su presentacin parlamentaria. Por otra parte, se present ante el Parlamento el proyecto de Ley que Reglamenta la Profesin del Profesor de Educacin Fsica y, paralelamente, fue aprobado un proyecto de Ley sobre Violencia en los Espectculos Deportivos. Desarrollo del deporte infantil y juvenil. Durante el actual perodo de gobierno se desarrollaron diversas acciones en relacin al ftbol infantil. Dicha prctica, rene a un 25% de los nios entre los 6 y los 13 aos en ms de 500 clubes integrados en 60 ligas (9 en Montevideo y 51 en el interior). El objetivo estratgico de la DINADE en este mbitoes la consolidacin y expansin de la prctica deportiva a travs de los centros de enseanza pblicos y privados, de primaria, secundaria, universidad del trabajo. (MTYD 2009: 33) Entre otras acciones, cabe destacar:

134

La designacin de un equipo de trabajo al frente de la Organizacin Nacional del Ftbol Infantil (ONFI). La aprobacin del Reglamento de Organizacin y Funcionamiento. La instalacin del Consejo Representativo Nacional de Ligas previsto en el mismo. La concrecin de un fuerte impulso al Ftbol Femenino tanto a nivel de nias como de jvenes. La realizacin de un censo de tcnicos y de rbitros, as como el avance en un plan de capacitacin para quienes no poseen ttulos habilitantes.

Programas desarrollados por la DINADE que afectan a la poblacin joven. En el siguiente cuadro se sistematizan los programas desarrollados por la DINADE que afectan a la poblacin joven. En algunos casos, estos programas no realizan cohortes etarios, sino que por su diseo estn destinados a toda la poblacin. Tambin es necesario sealar que en muchos de estos programas no se incluyeron todos los objetivos declarados, sino que se realiz una seleccin de aquellos que permiten describir los aspectos centrales del programa. Acciones desarrolladas por la DINADE que afectan a la juventud.
PROGRAMA Activa Vida Alegre y Sana (AVAS) Nios y jvenes al deporte Programa Operativo Natacin "Nademos Juntos" Educacin Fsica Recreacin y Deportes Campamento y actividades en la naturaleza Deportes Nuticos y Desarrollo de Actividades Acuticas OBJETIVOS Promover y desarrollar el deporte para la poblacin en su conjunto. Perfeccionar y progresar en la ejecucin de los deportes; favorecer la socializacin, la tolerancia y la convivencia pacfica, as como promover la orientacin y adaptacin deportiva as como la opcionalidad-especializacin. Promover y asegurar la atencin de las personas con capacidades diferentes y fomentar, a travs de las actividades de natacin, la vivencia sico-motriz-social de experiencias colectivas, que favorezcan la cooperacin y el espritu de grupo. Promover la atencin de las personas discapacitadas y estimular y desarrollar en forma integral a nios, nias, jvenes y personas adultas con capacidades diferentes para favorecer su integracin al sistema educativo y a la sociedad Desarrollar la posibilidad de experiencias educativas, a travs de actividades en la naturaleza, permitiendo el aprendizaje de habilidades tiles al individuo y valorando la importancia de un medio ambiente saludable. Favorecer la creacin de una cultura nutica entre nios y jvenes incentivando el cuidado y preservacin del Medio Ambiente Martimo. Ao de Inicio 1998

2001

2004

1976

1955

2001

135


PROGRAMA OBJETIVOS Permitir el acceso a los programas de verano a la mayor cantidad de personas, brindndoles el apoyo tcnico que les permita alcanzar el mayor nivel de aprendizaje en las diferentes reas, de acuerdo a sus posibilidades e intereses; promover estrategias de actividades fsicas que favorezcan a todos los estratos sociales y fajas etarias; y promocionar estilos de vida saludables a travs de la actividad fsica y el deporte para todos, la convivencia pacfica, la inclusin social y la participacin comunitaria. Estimular el desarrollo de la actividad deportiva; la inclusin social de sectores vulnerables, fomentando la prctica de actividades fsicas y deportivas como instrumento de participacin, movilidad social y mejoramiento de la calidad de vida; coordinar y apoyar la accin deportiva de Educacin Primaria, Secundaria y Universidades, procurando elevar su nivel, teniendo en cuenta la no duplicacin de esfuerzos y competencias; y promover y organizar torneos deportivos en los distintos niveles educacionales, tanto en el mbito regional, nacional como internacional. Fomentar la salud fsica y mental de universitarios complementando la educacin acadmica con actividades deportivas y recreativas que permitan una mayor calidad de vida. Ao de Inicio

Programa de Verano

1915

Juegos Deportivos de Enseanza Media

S/D

Deporte Universitario

2001

Examen Realizar ejercicio fsico de manera saludable, sin agravar Preventivo lesiones preexistentes; promover la ocupacin del tiempo libre 1924 de Salud y el desarrollo psicofsico integral. Fuente: Elaboracin propia en base al Observatorio Social de Programas e Indicadores del Ministerio de Desarrollo Social, en pgina electrnica: www.mides.gub.uy , Base de datos correspondiente al ao 2005.

136

PROPUESTAS HACIA UN PLAN NACIONAL DE JUVENTUDES

Se propone que en materia de polticas de deporte y actividad fsica para la juventud las lneas estratgicas a desarrollar se basen en los principios de: Fomento a la descentralizacin territorial y a la participacin comunitaria. Es imprescindible que sean las personas jvenes y sus organizaciones, quienes desarrollen diferentes iniciativas de promocin de la prctica de estas actividades en sus comunidades, segn sus propios intereses, necesidades, pautas culturales, etc. Asimismo, resulta necesario potenciar las capacidades existentes en los diferentes niveles estatales, fomentando la coordinacin interinstitucional de los organismos que, a nivel nacional, municipal y local tienen incidencia en dichas prcticas. Acceso democrtico a las actividades fsicas y deportivas desde la perspectiva de efectivizacin de derechos. Se entiende necesario fomentar el acceso democrtico a estas actividades desde una perspectiva de efectivizacin de derechos, que potencie la dimensin integradora de la actividad fsica y el deporte para todas y todos los jvenes de nuestro pas. Adems de esta dimensin, se debera promover: o La realizacin de actividades fsicas y deportes por el placer de realizar estas actividades en s mismas; esto es, por la satisfaccin que otorga el propio cuerpo en movimiento, su vnculo con los dems y con la naturaleza, la imprescindible sensacin de libertad del ser humano. (MTYD 2009: 2). La realizacin de actividades fsicas y deportes por su vnculo con una mejor calidad de vida de la poblacin joven. En trminos generales, la prctica de las actividades fsicas promueve estilos de vida saludables; posibilita el desarrollo y la mantencin de la armona y el equilibrio, tanto personales como sociales. Permite el conocimiento del propio cuerpo y de sus posibilidades, as como economa en los esfuerzos y justeza en los movimientos. Tiene efectos no slo en lo fsico, sino tambin, y en alto grado, en lo sicosocial (MTYD 2009: 2).

En este marco, se describen a continuacin las propuestas elaboradas. Realizacin de diagnsticos y planes de deportes. Como se seal en la segunda seccin, Uruguay no cuenta con estudios sistemticos sobre los diversos aspectos relacionados al deporte. Si bien se han realizado diversos esfuerzos, existe la necesidad de sistematizar este tipo de estudios, as como profundizar en las diversas causas que pueden afectar la prctica de estas actividades en toda la poblacin, y en particular en la poblacin joven. Realizacin de estudios sistemticos sobre: hbitos deportivos de la poblacin, infraestructura deportiva, deportistas en federaciones, profesores, tcnicos y 137

tcnicas, instituciones deportivas y del impacto econmico del deporte. Asimismo, se considera necesario incentivar la investigacin y la innovacin cientfica en este mbito por ej. el anlisis de los factores que inciden en las prcticas deportivas en la poblacin joven-. La informacin relevada, deber a su vez sustentar el diseo, monitoreo y evaluacin de planes nacionales que incentiven la prctica deportiva y la realizacin de actividad fsica de la poblacin joven.

Deporte profesional o de elite y deporte federado. Por sus caractersticas peculiares con connotaciones econmicas, vnculos internacionales, carcter de trabajo productivo- el deporte profesional o de elite merece una cuidadosa atencin por parte del Estado, en particular, en el caso de deportistas adolescentes y jvenes. Se considera necesario que existan regulaciones que garanticen la prevalencia de los aspectos formativos en esta poblacin, en detrimento de la presin que involucran los aspectos competitivos. Establecer regulaciones y controles que atiendan particularmente a la dimensin productiva del deporte deporte como trabajo- de adolescentes y jvenes, con el objetivo de evitar y reprimir posibles abusos y excesos, cumpliendo con los controles legales que establece el marco normativo. Desarrollar un protocolo nacional que permita recoger informacin y generar nuevos conocimientos sobre la poblacin que practica deportes. Fomentar la asistencia a centros educativos de deportistas jvenes, mediante la introduccin de metas especficas a los diferentes clubes y la incorporacin de incentivos positivos y negativos para su cumplimiento. Incentivar a jvenes de bajos ingresos para promover su continuidad en la prctica del deporte y, que a su vez, sirvan como base para su reinsercin en el sistema educativo en los casos que corresponda.

Promocin de Actividad Fsica y Deporte en Centros Educativos. En lnea con los esfuerzos que se han desarrollado durante la actual administracin de gobierno dnde se aprob con la unanimidad de ambas cmara la obligatoriedad de la enseanza de Educacin Fsica en las escuelas de educacin primaria- se considera necesario extender dicha obligatoriedad a los distintos mbitos de la educacin. Extender de la obligatoriedad de la enseanza de Educacin Fsica al bachillerato en enseanza media. Incorporar horas optativas extra curriculares- para la prctica de deportes y la realizacin de actividades fsicas en los centros de enseanza. 138

Promover continuando con los esfuerzos que se han realizado desde el MTYDencuentros deportivos regulares inter liceales a nivel departamental, regional y nacional. Iniciar dilogos con el Consejo de Educacin Tcnico Profesional (CETP) para la incorporacin de la enseanza obligatoria de Educacin Fsica en el Bachillerato Tecnolgico y la Educacin Media Tecnolgica y a la Enseanza Tcnica. Iniciar dilogos con los Institutos de Formacin Docente, el Centro de Diseo Industrial (dependiente del MEC, aunque se encuentra en proceso de incorporacin a la Universidad de la Repblica) y el Centro de Formacin y Estudios del Instituto del Nio y el Adolescente del Uruguay (CENFORES - INAU) para la incorporacin de la actividad fsica y el deporte dentro de las diferentes currculas de enseanza a nivel terciario no universitario. Iniciar dilogos con la Universidad de la Repblica, para la incorporacin de las actividades fsicas y el deporte dentro de las currculas universitarias y para la jerarquizacin de las actividades deportivas que actualmente desarrolla la Unidad de Deportes del Servicio Central de Bienestar Universitario (SCBU). Realizar de convenios con clubes deportivos para resolver posibles problemas falta de infraestructura deportiva en los centros educativos. Igualmente, considera necesario promover que cada centro educativo cuente con infraestructura deportiva propia, con espacios planeados para la realizacin actividades deportivas curriculares y extracurriculares en los mismos. de se su de

Promocin de Actividad Fsica y Deporte a Poblaciones Vulnerables. Histricamente los gobiernos nacionales y departamentales han cooperado con la difusin del deporte a travs de exoneraciones tributarias, cesin de predios, inversiones en infraestructura, etc.- favoreciendo la expansin clubista, sin exigir retornos ni controles en tal sentido. Por otra parte, como se analiz en la segunda seccin de este trabajo, existen determinadas poblaciones que no alcanzan indicadores satisfactorios de prctica de deporte y actividades fsicas (jvenes mujeres, jvenes de bajos ingresos, etc.). Incorporar la exigencia de contrapartidas (como posibilidad, se maneja que sea en horas docentes, en organizacin de actividades, en apertura de locales para realizacin de actividades, en programas para poblaciones especficas p.ej. dirigidas a jvenes del INAU, etc.) a las instituciones deportivas que hacen uso de predios pblicos. Desarrollar programas y/o proyectos que tiendan a mejorar la equidad en el acceso, a travs de actividades dirigidas especficamente a mujeres jvenes, a jvenes con capacidades diferentes y a jvenes de bajos ingresos. 139

Incorporar el componente deportivo en los programas que tienen como objetivo la reinsercin de estudiantes en el sistema educativo formal (Programa Aulas Comunitarias de Infamilia - MIDES, reas Pedaggicas de INAU, entre otros) que adems de incentivar la prctica de deportes y actividades fsicas, incorpore la dimensin de control de salud.

Promocin de Actividad Fsica y Deporte a nivel comunitario. Unificacin de calendarios de las actividades deportivas a nivel nacional, departamental y local. Transferencia de gestin de las plazas de deportes a las Intendencias Municipales, y promocin de su gestin mediante proyectos a nivel comunitario. Bsqueda de la convergencia de las Plazas de Deportes con otras iniciativas culturales (Usinas de la Cultura, Centros MEC, Centros de Acceso a la Informacin, etc.) fomentando que las Plazas de Deportes se conviertan en espacios fsicos de centros comunitarios, en donde la poblacin, particularmente la joven, pueda acceder a distintos servicios culturales. Vnculo con profesionales (del rea deportiva y tcnica) con alta visibilidad pblica para la promocin del deporte a nivel comunitario. Acondicionamiento de espacios pblicos sub utilizados, para la realizacin de actividades fsicas y prcticas deportivas en contacto con la naturaleza (p.ej. mediante la adaptacin de espacios para la realizacin de los llamados deportes californianos, la utilizacin de estacionamientos en horario nocturno, etc.). Promocin de la realizacin sistemtica de eventos masivos caminatas, corre caminatas, bicicleteadas, etc.- en fines de semana, feriados nacionales y/o fechas especficas vinculadas a la salud, como ser el da del corazn, da sin humo de tabaco, etc. Incorporacin de la dimensin de la actividad fsica y de deportes en la naturaleza a diferentes ofertas de turismo interno y turismo social.

Gimnasia laboral. Promocin de programas de actividades fsicas y deportes para trabajadores y trabajadoras jvenes, mediante la introduccin de incentivos positivos a empresas que faciliten estas prcticas a su personal, en particular para el tramo juvenil.

140

Infraestructura deportiva. Se considera necesario realizar un reacondicionamiento general de la infraestructura pblica deportiva existente en el pas. Creacin de centros de alto rendimiento deportivo.

141

Cuadro sntesis de las propuestas de deporte y actividad fsica.

Dimensin

Lneas de accin
Estudios sistemticos de diagnstico sobre actividad fsica, prcticas deportivas, calidad y cantidad de infraestructura deportiva, RR.HH., etc. Fomento a la investigacin cientfica de factores explicativos de dichas prcticas. Diseo de planes nacionales, que incentiven la prctica deportiva y la realizacin de actividad fsica de los jvenes. Regulaciones y controles que atiendan particularmente a la dimensin productiva del deporte de adolescentes y jvenes, con el objetivo de evitar y reprimir posibles abusos y excesos. Desarrollo de un protocolo nacional que permita recoger informacin y generar nuevos conocimientos sobre la poblacin que practica deportes. Fomento de la asistencia a centros educativos de deportistas jvenes, mediante la introduccin de metas especficas a los diferentes clubes y la incorporacin de incentivos positivos y negativos para su cumplimiento. Incentivos a jvenes de bajos ingresos para promover su continuidad en la prctica del deporte y su vnculo con el sistema educativo. Extensin de la obligatoriedad de la enseanza de Educacin Fsica a los ltimos dos aos de bachillerato en enseanza media. Incorporacin de horas optativas extra curriculares- para la prctica de deportes y la realizacin de actividades fsicas en los centros de enseanza. Promocin de encuentros deportivos regulares inter-liceales a nivel departamental, regional y nacional.

Posibles actores involucrados

MTYD, INE, Universidad de la Repblica, INJU MTYD, Intendencias, Federaciones, deportistas, organizaciones sociales MTYD, INAU, MTSS. UdelaR, MTYD, MSP, Federaciones deportivas.

Diagnstico y diseo de planes

Deporte Profesional o de elite y Deporte Federado

MTYD, ANEP, MEC, Federaciones deportivas MTYD, Intendencias, Organizaciones sociales, federaciones deportivas. MTYD, ANEP

MTYD, ANEP

Promocin de Actividad Fsica y Deporte en Centros Educativos

Incorporacin de la enseanza obligatoria de Educacin Fsica en el Bachillerato Tecnolgico y la Educacin Media Tecnolgica y a la Enseanza Tcnica. Incorporacin de la actividad fsica y el deporte dentro de las currculas de enseanza a nivel terciario no universitario. Incorporacin de las actividades fsicas y el deporte dentro de las curriculas universitarias y jerarquizacin de las actividades deportivas que actualmente desarrolla la Unidad de Deportes del Servicio Central de Bienestar Universitario (SCBU). Convenios con clubes deportivos para resolver problemas de falta de infraestructura deportiva en los centros educativos que sea necesario. Fomento a que cada centro de enseanza cuente con su espacio deportivo propio.

MTYD, UTU. MTYD, Institutos y centros de enseanza de nivel terciario, INAU MTYD, UdelaR

ANEP, Intendencias, clubes y federaciones deportivas

142


Dimensin Lneas de accin
Incorporacin de exigencia de contrapartidas (en horas docentes, en organizacin de actividades, en apertura de locales para realizacin de actividades, en programas para poblaciones especficas) a las instituciones deportivas que hacen uso de predios pblicos. Promocin de Actividad Fsica y Deporte a Poblaciones Vulnerables Desarrollo de programas y/o fomento a proyectos que tiendan a mejorar la equidad en el acceso a las actividades fsicas de jvenes, a travs de actividades dirigidas especficamente a mujeres jvenes, a jvenes con capacidades diferentes y a jvenes de bajos ingresos. Incorporacin del componente deportivo en los programas de Aulas Comunitarias. Incorporando a su vez la dimensin de control de salud, a travs del requisito del carnet de salud. Unificacin de calendarios de las actividades deportivas a nivel nacional, departamental y local. Transferencia de gestin de las plazas de deportes a las Intendencias Municipales, y promocin de su gestin mediante proyectos a nivel comunitario. Convergencia de las Plazas de Deportes con otras iniciativas culturales (Usinas de la Cultura, Centros MEC, Centros de Acceso a la Informacin, etc.) fomentando que las Plazas de Deportes se conviertan en espacio fsico de grandes centros comunitarios. Acuerdos con personas del rea deportiva y tcnica de alto rendimiento para la promocin del deporte a nivel comunitario. Acondicionamiento de espacios pblicos sub utilizados, para la realizacin de actividades fsicas y prcticas deportivas en contacto con la naturaleza. Realizacin sistemtica de eventos masivos caminatas, corre caminatas, bicicleteadas, etc.- en fines de semana, feriados nacionales y o fechas especficas vinculadas a la salud, como ser el da del corazn, da sin humo de tabaco, etc. Incorporacin de la dimensin de la actividad fsica y de deportes en la naturaleza a diferentes ofertas de turismo interno y turismo social. Gimnasia laboral Promocin de programas de actividades fsicas y deportes para trabajadores y trabajadoras jvenes, mediante la introduccin de incentivos positivos a empresas que faciliten estas prcticas a su personal. Reacondicionamiento de la infraestructura pblica deportiva existente en el pas. Creacin de centros de alto rendimiento deportivo

Posibles actores involucrados

MTYD, Intendencias, clubes y federaciones deportivas, Organizaciones sociales. MTYD, Intendencias, Organizaciones sociales, Clubes y federaciones deportivas. MTYD, INFAMILIA, MSP. MTYD, Intendencias, Clubes y Federaciones deportivas, Organizaciones sociales, empresas privadas promotoras de actividades deportivas. MTYD, Intendencias MTYD, Intendencias, MEC, Antel, Organizaciones sociales. MTYD, Intendencias, Clubes y Federaciones deportivas, deportistas de alto rendimiento. MTYD, Intendencias, Clubes y Federaciones deportivas. MTYD, MSP, Intendencias, Clubes y Federaciones deportivas, Empresas privadas promotoras de prcticas deportivas. MTYD, Intendencias, Organizaciones sociales

Promocin de Actividad Fsica y Deporte a nivel comunitario

MTD, MTSS, MSP, Empresas privadas y pblicas. MTYD, Intendencias, Empresas vinculadas a la promocin del deporte.

Infraestructura deportiva

143

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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144

NDICE DE CUADROS Y FIGURAS

PARADIGMAS DE LA FASE JUVENIL EN LOS ENFOQUES DE POLTICAS Y PROGRAMAS. ............................................................................................................ 10 ARENAS DE POLTICA SEGN COBERTURA Y FORMULACIN DE OBJETIVOS.17 IBEROAMRICA. (22 PASES): LEYES E INSTITUCIONES DE POLTICAS PBLICAS DE JUVENTUD. ...................................................................................... 19 MODELOS PUROS DE POLTICAS DE JUVENTUD............................................. 21 MODELOS DE POLTICAS DE JUVENTUD SEGN COBERTURA Y OBJETIVOS.23 PRINCIPALES ACCIONES DESARROLLADAS POR EL INJU. .............................. 33 SELECCIN DEL DIAGNSTICO DE BOMBAROLO (2008) PARA OIJ ................ 37 FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE GESTIN DEL INJU. ...................... 37 CONSTRUCCIN DE POLTICAS PBLICAS DE JUVENTUD. .............................. 58 COMPONENTES DE LA PLATAFORMA DE POLTICAS DE JUVENTUD. ............. 61 CUADRO SNTESIS DE LAS PROPUESTAS DE SALUD ........................................ 91 HOGARES CON PROBLEMAS DE ACCESO A LA VIVIENDA. 2005...................... 96 MODALIDAD DE TENENCIA DE LA VIVIENDA ENTRE JVENES. 1991-2005 .... 97 DISTRIBUCIN DE OCUPANTES POR TIPOS, EN HOGARES CON JEFATURA JOVEN Y EN EL TOTAL (2006) ................................................................................ 98 MEVIR: MEDIDAS DESCRIPTIVAS DE EDAD PARA TODA LA POBLACIN BENEFICIARIA. ........................................................................................................ 103 DATOS EDADES DE POBLACIN RURAL, SEGN INTEGRANTE (2004). ........ 103 CUADRO SNTESIS DE LAS PROPUESTAS DE VIVIENDA ................................. 113 PROPUESTA DE UN SISTEMA DE PASANTAS LABORALES. ........................... 128 CUADRO SNTESIS DE LAS PROPUESTAS DE TRABAJO. ................................ 137 PORCENTAJE DE LA POBLACIN SEGN TENENCIA DE HBITOS DEPORTIVOS............................................................................................................ 146 PORCENTAJE DE LA POBLACIN, SEGN TENENCIA DE HBITOS DEPORTIVOS............................................................................................................ 146 PORCENTAJE DE POBLACIN QUE TIENE HBITOS DEPORTIVOS POR SEXO Y EDAD...................................................................................................................... 147

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PORCENTAJE DE POBLACIN QUE REALIZA ACTIVIDADES FSICAS POR GRUPO DE EDAD Y SEXO. ..................................................................................... 148 PORCENTAJE DE LA POBLACIN QUE REALIZA ACTIVIDADES FSICAS, SEGN NIVEL EDUCATIVO. ................................................................................... 149 PORCENTAJE DE LA POBLACIN QUE PRACTICA ALGN DEPORTE POR SEXO Y REA. ......................................................................................................... 149 POBLACIN QUE PRACTICA DEPORTES RESPECTO AL TOTAL DE CADA EDAD (%) .................................................................................................................. 150 POBLACIN QUE PRACTICA DEPORTE RESPECTO AL TOTAL POR QUINTIL DE INGRESO DEL HOGAR (%) ............................................................................... 150 DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN QUE REALIZA ACTIVIDADES FSICAS POR INSTALACIONES Y REA DE RESIDENCIA.......................................................... 151 DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN QUE PRACTICA DEPORTES POR INSTALACIONES Y REA DE RESIDENCIA.......................................................... 152 ACCIONES DESARROLLADAS POR LA DINADE QUE AFECTAN A LA JUVENTUD. ............................................................................................................... 154 CUADRO SNTESIS DE LAS PROPUESTAS DE DEPORTE Y ACTIVIDAD FSICA.160

EQUIPOS TCNICOS COLABORADORES HACIA UN PLAN NACIONAL DE JUVENTUDES EQUIPO PLAN NACIONAL DE JUVENTUDES Matas Rodrguez (Coordinador) Anah Alarcn Mayra Aldama Marcelo Castillo Juan Pablo Martnez Bruno Vera Fernando Willat OFICINA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO Rodrigo Arim Maira Colacce PROGRAMA NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO - PNUD Virginia Varela Mauricio De Rosa MINISTERIO DE SALUD PBLICA Divisin Economa de la Salud Martn Rodrguez Cecilia Parada Programa Nacional de Salud Adolescente Susana Grunbaum Mirtha Belamendia Valeria Ramos Administracin de Servicios de Salud del Estado (ASSE) Marisa Figuerola

MINISTERIO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE Lucila Carbajal Diego Pastorin Adriana Berda Mara Jos Doyenart

MINISTERIO DE TURISMO Y DEPORTE Fernando Cceres Ernesto Irureta Arnaldo Gomensoro

MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Bolvar Moreira Mara Melndez Direccin Nacional de Empleo Sara Payss MINISTERIO DE EDUCACIN Y CULTURA Direccin de Educacin Luis Garibaldi Isabel Allende Lorena Cousillas UTU Direccin de Planeamiento Educativo Rita Ferrari Fernando Uba

AGENCIA NACIONAL DE INVESTIGACIN Ximena Usher Emilio Rodijo LABORATORIO TECNOLGICO DEL URUGUAY Silvana Demicheli

PROGRAMA PROJOVEN (JUNAE DINAE MTSS) Fernando Panizza