LA INTERVENCIN SOCIAL DEL ESTADO EN APOYO AL BIENESTAR POPULAR UNA CONTRADICCIN EN LOS TRMINOS?

Diego Palma1

Introduccin. Se ha afirmado en diversos anlisis yo mismo lo he repetido- que, en Chile, la Concertacin de partidos que reemplaz a los militares en el gobierno del pas, decidi conservar y continuar los lineamientos del modelo econmico de mercado que se haba instalado durante la dictadura y, en esas circunstancias, busc diferenciarse del pinochetismo, insistiendo en una expresa preocupacin por lo social. Entre otras medidas, se cre una nueva institucionalidad (dependiente del nuevo Ministerio de Planificacin) para organizar las acciones hacia las distintas situaciones de pobreza o exclusin, se incremento significativamente el gasto social pblico que haba sido recortado por la ortodoxia neo liberal y muy importante- en varios aos se subi el salario mnimo por encima del alza del costo de vida.2 Todo esto buscaba asegurar la integracin y el bienestar de la gran masa de los excluidos que haba trasparentado la primera aplicacin de la Encuesta de Caracterizacin Socio Econmica. Un punto controvertido, donde se juega el sentido del Magster desde el cual reflexiono y escribo, es decidir si, en las circunstancias que impone el actual modelo poltico en Chile (que acepta, en lo fundamental, una orientacin de la economa que es respetuosa de las seales del mercado) se puede, desde el Estado y a travs de polticas sociales, intentar transformaciones sustantivas en la condicin de los sectores subordinados. Esta pregunta se asocia a otra, que se podra formular as: el hecho que el aparato de estado est ahora ocupado por grupos polticos que, en su historia, se han definido por el respaldo a los intereses de los sectores subordinados, acaso hace diferencia en cuanto a que estos sectores en el gobierno puedan impulsar polticas sociales que aporten al cambios
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Profesor del Magster en Politicas Sociales y Gestin Local Universidad ARCIS En una entrevista en televisin que la historiadora Patricia Arancibia le hiciera a Patricio Aylwin, uno de los hombres emblemticos de la transicin en Chile, la entrevistadora pregunt Cmo fue que Uds, levantaron tantas crticas al modelo econmico cuando estaban en opsicin y, una vez en el gobierno, continuaron con la misma orientacin? a lo que Aylwin respondi nosotros no seguimos el mismo modelo, porque incorporamos las polticas sociales destinadas a corregir las deformaciones sociales que provoca la sumisin al mercado; nuestra orientacin fue de Crecimiento con Equidad. (estoy citando de memoria, por lo que las palabras pueden no ser exactamente las que se dijeron en la en la ocasin, pero reproducen el sentido de esa parte de la entrevista).

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sustantivos en las condiciones de subordinacin? o por el contrario ser que la estructura de funcionamiento del aparato, que permanece intocada a pesar del cambio de personal, va a recuperar las buenas intenciones de los gestores de polticas en funcin de la reproduccin de las diferencias y subordinaciones? La lnea de reflexin que sigo en este artculo quiere esquivar las dos posiciones extremas (que, a mi entender, operan como simplificaciones) y perseguir profundizar en de la afirmacin siguiente: en ciertas circunstancias (que ser necesario identificar) s ser posible impulsar polticas pblicas que aporten al cambio de las relaciones de subordinacin, pero, en ausencia de esas condiciones, las mismas polticas con independencia de las intenciones de los actores que las impulsan- van a reproducir y a reforzar esas mismas relaciones que buscan eliminar. Dije antes que en este punto se juega el sentido del Magster. Es que si debiramos llegar a reconocer que no es posible que un gobierno que acepta las reglas del juego del capitalismo pueda decidir e impulsar acciones sociales de beneficio popular, entonces no tendra ningn propsito el pretender, en las circunstancias del Chile de hoy, calificar a funcionarios medios (de municipios y de aparato central) en teoras y en tcnicas que los encaminen a trabajar con la gente (con los destinatarios de los programas en los que nuestros estudiantes se desempean) en vistas a profundizar democracia y construir ciudadana activa. En ese caso, sera honesto que cerrramos este programa. Voy a ordenar la reflexin en cuatro secciones En el primer acpite, me voy a ocupar de aclarar el contenido conceptual de los trminos claves que se incorporan en la pregunta que encabeza esta reflexin. Es mi opinin que una buena parte de las dificultades para buscar respuesta adecuada a las relaciones posibles entre el Estado y los sectores populares, surgen cuando se recurre a una conceptualizacin superficial o recortada de las mediaciones que concretan esta relacin. De ah que, en esta primera seccin me propongo abordar dos cuestiones: una qu quiero indicar por mejoramiento sustantivo de la calidad de vida de los sectores subordinados? y, segundo cuales aspectos me resulta importante subrayar cuando, en esta reflexin, me refiero a polticas sociales como iniciativas estatales que proponen afectar la condicin de determinados segmentos de la sociedad? En la segunda parte quiero poner a la discusin el donde y el porqu, en mi opinin, se producira el conflicto entre la eficacia real de la intervencin del Estado y la posibilidad de cambio positivo de la condicin de los grupos destinatarios. Porque, me parece, circulan formas de construir la tensin que nos ocupa que, aunque parecen razonables y por eso pueden posar de certeras, no acierten con el nudo del problema. Tercero. Buscar identificar y explicitar aquellos rasgos, inscritos en la estructura y en el funcionamiento de las actuales polticas y programas sociales, que dificultan que estas iniciativas desde el Estado se traduzcan mejoramiento sustantivo de la calidad de vida de los grupos destinatarios. 12

Por ltimo, en el punto 4 de esta reflexin, quiero proponer algunos cursos de accin que, todava en las circunstancias actuales, podemos adoptar en vistas a que las polticas y programas sociales constituyan un aporte al cambio en la calidad de vida de los sectores populares. La hiptesis central de trabajo que gua esta reflexin dice a que los funcionarios de las polticas que operan en terreno y de cara a la gente destinataria de estas iniciativas, pueden, incluso en las circunstancias de hoy en Chile, cumplir un papel clave en el traspaso adecuado de recursos desde el Estado a los sectores populares excluidos. Por eso es que la orientacin de nuestro Magster, destinado a la calificacin terica y metodolgica de estos/as funcionarios de gestin, responde a una opcin estratgica y no slo a aprovechar un nicho en el mercado.

I Los Conceptos. No se hasta que punto se trate de una deformacin de viejo profesor, pero me resulta muy difcil emprender una reflexin seria sin antes rellenar de contenido conceptual los trminos centrales a los que estoy recurriendo, por eso, en los sub puntos siguientes, me voy a referir sucesivamente a los dos conceptos centrales que figuran en el ttulo y que recorren esta reflexin: mejoramiento de la calidad de vida (o desarrollo social, o, simplemente, bienestar3) y polticas sociales. 1.1. Si bien en el prrafo anterior he recurrido a expresiones distintas como si fueran sinnimos, en realidad, eso no es as, ya que cada una proviene de filiaciones e historias diversas. Desarrollo social se articula a la gran corriente de pensamiento desarrollista que surgi al trmino de la segunda guerra, cuando se busc presentar la ideologa del progreso, instalada por la Ilustracin desde principios del siglo XVIII, como un camino ya realizado en algunos pases del as llamado mundo libre. El desarrollo aparece asociado a la urbanizacin y a la industrializacin, pero tambin a instituciones polticas que son estables porque funcionan de acuerdo a las reglas democrticas4

Los autores anglo parlantes hacen una diferencia entre wellfare y wellbeing; la pregunta inicial apunta a cmo el wellfare puede provocar el wellbeing, mientras, en este captulo, intentar aclarar lo que entiendo por wellbeing.

Estoy aludiendo aqu a la democracia como procedimiento tal como fue postulada por Joseph Schumpeter. (cfr, Schumpeter J. Capitalism, Socialism and Democracy, ed Harper and Row, New York, 1942) Escribe el autor: el mtodo democrtico es aquel arreglo institucional para llegar a decisiones polticas en el que los individuos adquieren poder para decidir, mediante una lucha competitiva por el voto del pueblo Para este autor, democracia no es un tipo de sociedad, ni un principio de legitimidad, sino un procedimiento para elegir y organizar los gobiernos. La tesis de Schumpeter ha conformado el ncleo del modelo elitista de democracia, una propuesta descriptiva que pretende ser la nica adecuada a las sociedades complejas, en tanto rechaza toda ilusin en

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Walt Whitman Rostow5 presenta una imagen como si los pases fuesen aviones, haciendo fila en un aeropuerto a la espera de su turno de despegar. Inglaterra ya despeg al desarrollo en el siglo XIX, luego despeg Estados Unidos, Alemania estaba despus, pero se le enred el componente poltico democrtico por lo que debe tomar posicin de nuevo... a todos los otros pases, tambin de Amrica Latina, ya les llegar el turno. La autodenominada teora del desarrollo estaba montada sobre el supuesto ideolgico que todos los pases estaban llamados a convertirse en desarrollados6, si bien algunos estaramos en vas de desarrollo, todos vamos a repetir las mismas etapas que se muestran en la historia de Inglaterra o de Estados Unidos y que debamos tener paciencia ya que, ms temprano o ms tarde, nos tocara el turno. Este discurso ideolgico entendi el desarrollo como equivalente a crecimiento econmico: La idea no es proponer que la economa recubre toda la vida socio cultural, sino, algo ms sofisticado, que el crecimiento en la produccin de bienes y servicios arrastra, ms o menos automticamente, la expansin de todas las otras dimensiones de la vida humana, tanto las individuales, como las colectivas. Por eso, el indicador por excelencia del grado de desarrollo, para estos autores, es el producto per cpita7. Un alto ingreso por habitante sera expresin segura de personas ms satisfechas, que se relacionan mejor con los dems, de instituciones slidas y sanas, de vida cultural ms rica y gratificante... De all que se deba entender a la teora del desarrollo como una ideologa economicista Esta simplificacin, que propone como modelo el estilo y los logros de Estados Unidos, empez a ser puesta en duda muy luego, cuando se volvieron flagrantes los efectos no buscados de este estilo de desarrollo centrado sobre el crecimiento econmico: en particular, el aumento de la pobreza, el incremento de la brecha entre pases ricos y pobres, deterioro del medio ambiente.... De ah que, entrando a los 70, empiezan a levantarse propuestas diversas de desarrollo con apellido: el Club de Roma propuso el desarrollo sustentable, Manfred Max-Neef, con apoyo y divulgacin de la Fundacin Dag Hammarskjold , avanz el desarrollo a escala humana y el PNUD, el
torno a eliminar la concentracin del poder poltico y la brecha consecuente entre gobernantes y gobernados. Rostow, W.W. Las Etapas del Desarrollo Econmico, ed Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1963
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En contra de esta concepcin, surgi la teora de Gunder Franck, ms los autores del centro-periferia y, luego, de quienes postularon la dependencia; todos los cuales coincidieron en la tesis luxemburguista si existe desarrollo es porque existe sub desarrollo 7 Todava hoy, el informe anual del Banco Mundial incluye una tabla que clasifica a los pases segn ingreso per cpita y los categoriza as: pases de ingreso bajo (hasta US $ 755) pases de ingreso medio (entre US $ 756 y US $2995) pases de ingreso medio alto (entre US $ 2996 y US $ 9265) y pases de ingreso alto (US $ 9266 y ms). Son dollares del ao 2000.

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desarrollo humano. Distintas como son estas propuestas, todas coinciden en partir de la base que el desarrollo no es lo mismo que el crecimiento econmico, que este proceso no debe ignorar la economa pero que es ms que slo aumento en la disponibilidad de bienes y servicios. Hasta ahora el curso de esta reflexin me ha permitido acercarme al desarrollo social desde afuera; diferencindolo de otros procesos con los cuales se puede confundir, pero que no son desarrollo social, he logrado llegar hasta los bordes del concepto que me interesa presentar. Ahora, si me quiero meter dentro del campo y hurgar en sus contenidos conceptuales, me parece que debo recurrir a otro discurso, que se ha desplegado en paralelo que el que he perseguido hasta aqu, que es el que se ha instalado en torno a la calidad de vida. La disputa, que se ha llevado al interior de una extraa raza de intelectuales hbridos entre la filosofa y la economa, especialmente anglos y nrdicos, busca responder a preguntas del tenor siguiente: qu debemos entender por una buena (o mala) calidad de vida? de qu tiene ms una persona, una familia, una comunidad o una nacin, cuando mejora su calidad de vida? Cules rasgos caracterizan a las polticas o programas que aportan a mejorar la calidad de vida?8 La posicin tradicional en este campo es la denominada utilitarista9. Para el utilitarismo, el bienestar (que es el equivalente a calidad de vida) expresa el equilibrio entre, por una parte, la disponibilidad de cosas y, por otra, los deseos o necesidades de un individuo o de un grupo; ese equilibrio se experimenta como sentirse satisfecho con lo que se tiene. En realidad, la reflexin de los utilitaristas es sobre una experiencia individual, donde la satisfaccin tiene rasgos que son propios de la sicologa, pero que ellos que son filsofos polticos- extrapolan a la sociedad: as una sociedad gozar de bienestar cuando la cantidad y calidad de los bienes y servicios corresponda a las necesidades de sus miembros. En una poca en la cual el volumen de la poblacin es un dato, este razonamiento lleva a calzar con las tesis, propias del desarrollismo, las sociedades desarrolladas son las que generan un producto grande. A principios de los 60 se marc un umbral, que gener un antes y un despus en la reflexin sobre calidad de vida, cuando John Rawls public su ensayo Una teora acerca de la Justicia10 donde elabora una crtica y presenta alternativas al utilitarismo. Bsicamente, Rawls denuncia que los utilitaristas miran el bienestar a nivel de cada sociedad en su conjunto, esquivando el problema de la distribucin del acceso a los bienes y servicios al interior de esa unidad. Por

Cfr. Nussbaum, M. y A. Sen (comps.) La Calidad de Vida FCE, Mxico, 1998.

Por la denominacin resulta evidente que este discurso es de cuo liberal e individualista, ya que engarza -aunque de manera algo recovequeada- con la filosofa de Jeremy Bentham. Rawls, J. A Theory of Justice, Harvard University Press, Massachusetts, 1971.

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eso, l propone sustituir el anlisis del bienestar por el acceso a los bienes primarios. Distintos autores, en esta lnea, han elaborado listas diversas de bienes primarios, pero todos tienden a coincidir en un ncleo bsico que incluye: acceso a educacin bsica, a mnimos de alimentacin, cobertura en atencin primaria en salud y disposicin de vivienda adecuada.11 Ahora, una sociedad se entiende como de mayor desarrollo social en la medida en que aumenta la proporcin o porcentaje de personas o familias que acceden a los bienes primarios.12 Casi diez aos despus que Rawls publicara su libro, Amartya Sen (premio Nbel de economa, nacido en la India, pero formado en Oxford y, actualmente, profesor de la Universidad de Harvard) reacciona contra el recurso a los bienes primarios como mtrica de la calidad de vida. Un primer argumento que levanta Sen en su afn crtico, resulta bastante obvio si bien no deja, por eso, de representar una dificultad fuerte para la intencin igualitaria que persigue Rawls. Es que distintos sujetos, en culturas diferentes o en circunstancias diversas, van a presentar necesidades desiguales y, por tanto, van a requerir de bienes que no sern ni similares ni comparables La segunda entrada crtica que ensaya Sen parece ms original y se acerca ms al nudo central de su propuesta. Este autor cree percibir un cierto fetichismo en Rawls, en el sentido que encuentra en su discurso una preocupacin, exagerada, por las cosas, como si el acceso a las cosas constituyera, inmediatamente, la felicidad para quienes las poseen. Para Sen , los bienes y servicios son slo oportunidades, que aportan a la calidad de vida en la medida en que los sujetos, al apropiarse de ellos, los incorporan en la construccin de un proyecto (individual o colectivo) Es esa empresa de agencia con sentido la que incrementa la calidad de vida13 y, por eso, el autor subrayar: no se trata tanto de lo que las cosas hacen a las personas, sino ms de lo que las personas son capaces de hacer con las cosas. De all que Sen acua el concepto de capacidades. El acceso a bienes y servicios no se traduce en bienestar, directa y automticamente, sino que las personas deben ejercitar la capacidad de usar las cosas para trabajar y construir el propio bienestar. Esta propuesta no se opone frontalmente, ni a la de los utilitaristas, ni a la de Rawls, pero las supera a ambas en una sntesis nueva de un nivel superior.

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Es evidente que, en el mejor de los casos, estas son dimensiones que cada autor ha tratado de traducir en indicadores. En la reflexin paralela de los defensores del Estado de Bienestar, ser el Estado el ente que se deber encargar de asegurar, a los segmentos ms excluidos de cada sociedad, el acceso a los bienes bsicos.

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En una lnea argumentativa muy similar, Hannah Arendt llega a la conclusin que slo la accin (intencionada y responsable) constituye al sujeto Cfr. Arendt, H. La Condicin Humana, ed. Paidos, Barcelona. 1993.

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As, Sen busca salvaguardar el elemento iniciativa y responsabilidad en la edificacin de una calidad de vida adecuada a cada situacin.14 Ahora, avances en el desarrollo social significa que la poblacin pueda ejercer ms y mejores capacidades. 1.2 El otro concepto al que debo atender es el de polticas sociales. No parece necesario hacer un recorrido por los diversos anlisis, favorables o contrarios, que se han ocupado de este tema; la presentacin de los referentes tericos ya ha sido realizada por autores especializados y de buena manera15. Luego de una definicin muy descriptiva y general, buscar presentar un panorama de las diversas formas que han asumido las polticas sociales a lo largo de su historia, para, desde all, derivar algunas conclusiones que ms interesan a este artculo. En principio, y slo para establecer un acuerdo mnimo acerca de aquello a lo que me quiero referir, estoy entendiendo aqu por polticas sociales aquellas acciones que, desde el Estado, buscan influir en la situacin de los sectores ms necesitados de cada sociedad. Esta descripcin, que se debe entender como un punto de partida en una bsqueda, es intencionadamente vaga y general, porque, en el despliegue histrico, las polticas sociales se han dirigido a grupos variados, ha perseguido efectos diversos, se han revestido de formas distintas... Un recorrido esquemtico a lo largo de esta variedad de diseos y de sentidos me va a permitir concluir algunas tesis que debern ser de importancia para la comprensin que busco construir. La primera forma que se puede asimilar a nuestra descripcin inicial es la denominada (nueva) Ley de Pobres que se dicta en Inglaterra en 1834
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Desde la primera mitad del siglo XVI se vena aprobando disposiciones diversas que buscaban controlar a los mendigos vagabundos mediante la institucionalizacin del sistema de caridad y la prohibicin de mendigar fuera de sus parroquias de origen. Todas estas normas fueron recogidas y ordenadas bajo el reinado de Isabel I, cuando se sentaron los fundamentos de un sistema nacional de ayuda a los necesitados. A ese ordenamiento se denomina antigua Ley de Pobres.
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Esta misma concepcin es la que retoma el PNUD en el enfoque de Desarrollo Humano, un concepto que dice al proceso mediante el cual se aumenta las capacidades y las opciones de las personas.

La tesis doctoral de Vicente Faleiros sigue siendo una referencia fundamental en este aspecto. Cfr . Faleiros, V. Poltica Social do Estado Catalista: as funcoes da previdencia e da asistencia sociais, Cortes editora, Sao Paulo, 1987. El estudio clsico sobre esta iniciativa es el de Sydney y Beatrice Webb, cfr. Webb, S. y B. Webb English Poor Law History, Franck and Co. Londres, 1963. En un contexto ms amplio cfr. Himmelfarb, G. La Idea de Pobreza en Inglaterra a principios de la Era Industrial, FCE, Mxico, 1988.
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A lo largo de las tres primeras dcadas del siglo XIX, en el contexto de la emergente Revolucin Industrial, se impulsaron debates para modificar la antigua Ley de Pobres que, ahora, resultaba muy inadecuada: es que el capitalismo de tecnologa incipiente de ese momento slo poda funcionar en base a la explotacin intensiva de fuerza de trabajo (un recurso que, luego, Marx va a identificar como plusvala absoluta) y los telares, las minas de carbn y las fundiciones de acero, necesitaban contar con toda la mano de obra de la que se pudiera disponer. En 1832 se design una comisin parlamentaria para investigar las nuevas aristas del problema; dos aos despus esta comisin entreg un Informe de la Ley de Pobres que. Ese mismo ao de 1834, se aprob como Ley de enmienda a la Ley de Pobres (o Nueva Ley de Pobres). All se dispusieron tres medidas centrales: La ayuda que se entregaba a travs de las parroquias deba destinarse exclusivamente a los denominados pobres merecedores (los hurfanos, las viudas, los ancianos y los enfermos) que no podan incorporarse al trabajo. El resto, los mendigos que no pertenecan a las categoras merecedoras, deban incorporarse a la fuerza de trabajo activa y asalariarse para vivir. Para aquellos cuyas caractersticas (capacidades, lugar de residencia...) no correspondieran a los puestos de trabajo efectivamente ofertados, el Estado creo casas de trabajo (workhouses) donde se deban desempear en condiciones de horario y salarios menos atractivos que los que ofreca el mercado. Se puede discutir si la Ley de Pobres constituy efectivamente una poltica social o si se trat de una forma muy avanzada de ordenamiento de la solidaridad comunal, Yo tiendo a pensar que si se trat de una poltica, en la medida en que, ya desde la ley antigua, las ayudas se financiaban a partir de un impuesto que se aplicaba a las propiedades locales, pero, para los propsitos de esta reflexin, la discusin interesa poco. Las primeras polticas sociales, reconocidas como tales, van a surgir en Alemania, donde el Canciller Bismarck aprob, en 1883, el Seguro contra Enfermedad, el que se ampli en el ao siguiente a Accidentes del Trabajo y, en 1889, a Invalidez y Vejez. Por qu Bismark, quin era un empedernido conservador y lideraba una alianza entre aristcratas terratenientes y el ejrcito prusiano, impuls estas inditas medidas sociales que, parecen, no corresponder ni a la ideologa ni a los intereses propios de estos sectores? El contexto que permite entender esta aparente contradiccin era el siguiente: Alemania se haba unificado en torno a Prusia en 1871 y haba entrado en un proceso de expansin capitalista muy acelerado. El problema que deba enfrentar el liderazgo bismarckiano era que el naciente proletariado alemn estaba siendo captado por el PSD (de oposicin marxista) el partido de masas ms exitoso de Europa que, por ese entonces, haba conseguido elegir un cuarto de los representantes al parlamento. Los seguros, que por estar asociados al contrato de trabajo se dirigan exclusivamente a los trabajadores

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asalariados, escondan mal la intencin poltica del gobierno por construir bases sociales de apoyo para su proyecto de expansin Estas polticas sociales en Alemania eran diferentes de las ensayadas en Inglaterra 50 aos antes: primero, se dirigan a un sector social distinto (en un caso, a los proletarios y, en otro, a los pobres merecedores) segundo, estn atravesadas de un sentido diferente (por una parte, poltico, y, por otra, humanista) pero adems, mientras las leyes de Pobres buscaban asegurar la subsistencia a segmentos excluidos de todo ingreso, ahora, en cambio, los obreros alemanes tienen su subsistencia asegurada a travs del salario y los seguros apuntaban a mejorar esos standares ya logrados, a conferir una seguridad propia de la clase media para, as, incorporarlos a la cultura dominante. A medida que se aproxima el cambio de siglo se empieza a hablar, en Europa, pero tambin en Chile, de la cuestin social17 . El capitalismo, ya extendido,18se est mostrando capaz de producir riqueza como nunca antes en la historia, pero, al mismo tiempo, ha ido destruyendo las economas tradicionales: primero, la pequea produccin campesina, ms tarde, el artesanado urbano, el comercio al detalle...el capitalismo triunfante expulsa a los ms pobres de sus nichos de subsistencia sin ofrecerles espacios de acogida; los campesinos sin tierras acuden a las ciudades donde, cuando encuentran trabajo, se les paga muy por debajo del costo de la subsistencia mnima, lo que les obliga a vivir en condiciones misrrimas, ms an, porque han perdido los apoyos que les brindaban sus comunidades de origen. Sergio Grez, citando a James Morris, identifica as la cuestin social: (el conjunto) de las consecuencias sociales, laborales e ideolgicas de la industrializacin y urbanizacin nacientes; una forma dependiente del sistema de salarios, la aparicin de problemas cada vez ms complejos pertinentes a la vivienda obrera, atencin mdica, salubridad; la constitucin de la nueva clase trabajadora, huelgas y demostraciones callejeras, tal vez choques armados entre los trabajadores y la polica y los militares, y cierta popularidad de las ideas extremistas...19 En Chile la cuestin social se dio en una clave particular relacionada, en una sociedad con industrializacin incipiente, con el auge y la crisis del salitre. A partir de 1918 se produjo una afluencia masiva de ex trabajadores
Cfr. Cruzat, X y A. Tironi El pensamiento frente a la cuestin social en Chile en Berrios M. et alii El Pensamiento en Chile 1830-1910, Nuestra Amrica ediciones, Santiago, 1987.
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En la nomenclatura que utiliza Eric Hobsbawm para periodizar el siglo largo, se ha pasado de la era del capital a la era del imperio.

Grez, S. La Cuestin Social en Chile, ideas y debates precursores (1804- 1902), DIBAM, Santiago, 1997. En relacin a la ltima parte de la cita de Grez, Julio Pinto se pregunta porqu, si la pobreza ha existido siempre en Chile, la oligarqua solo mostr preocupacin por la cuestin social cuando va a entrar el siglo XX? Su respuesta es que en ese momento, no slo la pobreza se hace ms visible, sino que los pobres se constituyen polticamente Cfr. Pinto, J. Cuestin social o cuestin poltica? En Historia , vol 30, Instituto de Historia. Pontificia Universidad Catlica de Chile, 1997.

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salitreros a las ciudades del centro donde no se les ofreca ni trabajo ni apoyos, sino que se los miraba como masas amenazadoras. El problema era cualitativamente distinto del que haban representado los pobres merecedores o los obreros alemanes, y as distintas fueron las soluciones que se ensayaron. Es que estas masas tenan capacidad de trabajar pero no encontraban trabajo en aquello que saban hacer. Frente a la cuestin social, la preocupacin de las autoridades es de gobernabilidad; se trata de que esas masas en las calles no se tornen revoltosas, por lo que las medidas para enfrentar la situacin siguen una estrategia de zanahoria y garrote: programas sociales muy elementales destinados a quitar presin ms que a solucionar el problema (albergues transitorios, comedores populares, sucesivas reglamentaciones para congelar los arriendos en los conventillos...) combinados con alto grado de represin y no pocos muertos. Como se puede notar, de nuevo, las polticas sociales para enfrentar la cuestin social son distintas de las anteriores y se dirigen a otro sector diferente adems de perseguir sentidos inditos. En la forma se las podra equiparar con las ensayadas en Inglaterra al inicio de la Revolucin Industrial, pero, ahora forman parte de una estrategia distinta, destinada al control social y se dirigen, no ya a los merecedores (tampoco a los obreros integrados, como en Alemania) sino a segmentos excedentes de la clase obrera que buscan un trabajo digno. Luego del fin de la segunda guerra (1945) el capitalismo entr en un perodo de 25 aos de expansin continua20. Nuevamente, como haba sucedido en la Alemania de Bismarck, la expansin econmica se tradujo en una demanda de fuerza de trabajo que creci constantemente (Economas como la alemana y la francesa debieron alentar la inmigracin de trabajadores turcos, argelinos e, incluso, espaoles). La nueva propuesta socio econmica que surgi en Europa, el Estado de Bienestar,21se instal en base a un acuerdo tripartito entre las organizaciones de trabajadores, el Estado y los empresarios, que se fundaba en el aseguramiento del pleno empleo y apuntaba a sostener el crecimiento econmico por la va, principal, de la ampliacin del mercado interno y, en tono menor, la conquista de nuevos mercados para las exportaciones.22

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Segn datos de CEPAL, el producto regional de Amrica Latina creci al 5.4% anual promedio entre 1949 y 1974.

Acerca del Estado de Bienestar cfr Esping Andersen, G The Three Worlds of Welfare Capitalism , University of Princeton Press, USA, 1990 Para una mirada crtica sobre esta experiencia, cfr. Offe, C. Contradicciones en el Estado de Bienestar, Alianza edit. Madrid, 1990.
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Esta descripcin corresponde al tipo ms acabado de Estado de Bienestar, conocido como modelo escandinavo, en otros casos (modelo anglosajn y modelo continental) el acuerdo tripartito es poco explcito y ms laxo, mientras en el denominado modelo mediterrneo, slo se impulsan algunas de las polticas de proteccin que se disearon en los casos antes mencionados.

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Las polticas sociales del Estado de Bienestar proclaman y abren la ilusin de la universalidad de los beneficios, en tanto estaran destinadas a llegar en algn momento futuro- a todos los ciudadanos, aun cuando, en realidad, favorecieron a aquellos estaban incorporados al trabajo a travs de un contrato, en particular, a los obreros y a la clase media funcionaria.23 La polticas sociales del Estado de Bienestar, si bien arrastraban efectos polticos y sociales, eran portadoras de claros sentido econmico: por una parte, cooperaban a la ampliacin del mercado interno y, por otra, funcionando como salario indirecto, sirvieron para abaratar el costo de fuerza de trabajo que se cubra por los salarios y, as, sostenan la competitividad de la industria emergente. Entrando a los 70, el modo de funcionar de la economa capitalista se vio trastocado, al menos, debido a dos situaciones nuevas que liquidaron las bases sobre las cuales se haba montado Estado de Bienestar. Uno, el contexto de globalizacin24 que implica perdida en la importancia de los estados nacionales en tanto disminuye el control de los gobiernos sobre los procesos que afectan a su sociedad de referencia (en lo que aqu ms interesa, el Estado no puede garantizar el pleno empleo por lo que se rompe el pacto social que estaba en la base del Estado de Bienestar). Dos, la incorporacin de nuevas tecnologas (especialmente la informtica y la robtica) a los procesos de produccin distribucin, que ha llevado a la disminucin acelerada de la proporcin de la fuerza de trabajo en la composicin orgnica del capital; algunos economistas hablan de jobless growth: un sistema de produccin que requiere muchos menos trabajadores de los que se ofrecen. La otra cara de esta tendencia es la multiplicacin del trabajo precario: a mediado de los 80 se empiezan a elevar las tasas de desempleo a lo largo y ancho de todo el sistema; pero, ms an, crece el trabajo informal (de baja productividad y sin proteccin social), los empleos inestables, los trabajos de tiempo parcial o aquellos que, aunque se prolongan ms all de las jornadas legalmente estipuladas, retribuyen ingresos insuficientes. Esta es la nueva cuestin social25. Es nueva porque los desempleados, sub empleados, informales... de hoy han transitado por varios aos de educacin formal y poseen experiencia laboral adecuada, pueden haber asistido a diversas capacitaciones, pero el sistema no los requiere. La promesa de un maana mejor hoy no convence ya que se sabe que una
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En Chile, las polticas sociales de los gobiernos radicales, favorecieron ms a la ciudad y menos al campo, ms a los obreros y menos a los campesinos.

No voy a exponer ni a discutir aqu acerca de la globalizacin ni sobre su relacin con los procesos de internacionalizacin que vienen desde mucho antes. Para los propsitos de esta reflexin baste con consignar que a) no se trata de una situacin que afecte slo a la economa, ya que se puede perseguir la globalizacin en la cultura y en la poltica, b) la economa globalizada ofrece una estructura novedosa en tanto dada la importancia que asume el capital financiero frente a otras formas del capital. 25 Castel, R. Las Metamorfosis de la Cuestin Social. Una crnica del salariado, ed, Paidos, Buenos Aires 1997.

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eventual reactivacin econmica no va a arrastrar el crecimiento consecuente de ms y mejor empleo. Las polticas sociales que se ha propuesto y ensayado en Europa frente a esta nueva situacin (la reduccin de la jornada laboral o la renta bsica garantizada) no han resultado adecuadas.26 Es que, ya desde fines de los 60 se viene denunciando que las polticas sociales resultan crecientemente caras y los grupos decisores no van a aceptar ninguna solucin que suba an ms el gasto social. En la medida en que, a falta de alternativas, se ha mantenido las polticas instaladas en el perodo anterior, (subsidios de desempleo, salud y educacin pblicas para todos...) no slo ha resultado difcil bajar los costos, sino que estas acciones, imaginadas en otro contexto, han resultado muy poco eficaces frente a los desafos que levanta la nueva cuestin social. En Chile, durante el gobierno militar y bajo la ideologa del estado subsidiario, se rebaj el gasto social pblico casi a la mitad gracias a que, por una parte, el Estado entreg a la iniciativa privada buena parte de la responsabilidad respecto de los servicios sociales (salud, educacin, pensiones, vivienda...) y, por otra, a que la asistencia estatal se dirigi, de manera focalizada, slo a aquellos segmentos de la sociedad que estaban impedidos de integrarse a travs del mercado27 Cuando se retoma el rgimen democrtico, con gobiernos de centro con sensibilidad social, se mantiene el modelo econmico en que priman las leyes del mercado, pero se le agrega un componente para la equidad social: a) Se ampli sustantivamente el presupuesto pblico para la accin social. b) Se mantuvo la focalizacin, si bien se variaron los criterios y las unidades. c) En lo bsico, se impulsaron polticas que correspondan ms a la situacin del pre 75 y menos a las que se diagnostican como nueva cuestin social28 Basado en este recorrido, rpido pero sugerente para los propsitos de esta reflexin, quiero subrayar los rasgos siguientes que me ayudan a entender mejor acerca de la funcin y del impacto de las polticas sociales. - Las acciones pblicas que denominamos polticas sociales aparecen y se desarrollan con la emergencia del sistema capitalista. Antes de la consolidacin del capitalismo como orden social, las iniciativas destinadas a paliar la pobreza eran expresin de caridad o estaban confiadas a la solidaridad entre pares.

Cfr. Adelantado, J (coord..). Cambios en el Estado de Bienestar, Universidad Autnoma de Barcelona, Espaa, 2000
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De nuevo, la promesa ideolgica fue que el futuro crecimiento de la economa incorporara maana a los que hoy estaban afuera.

Para mayor fundamentacin de estos juicios cfr, Palma D. Las polticas sociales en la coyuntura del Chile hoy en Leon , J. (comp.) Polticas Sociales para un Nuevo Siglo, edic Univrersidad del Bo-Bo, Concepcin, 2002.

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- Las formas que han asumido las actividades, los destinatarios y los propsitos ms generales que han perseguido las polticas en distintos tiempos y espacios, han sido diversos, por lo que no parece adecuado afirmar que las polticas sociales, por naturaleza, (siempre y en todo lugar) van a cumplir una funcin nica ya que, ms bien, su efecto parece depender del contexto poltico social en que se emprende cada iniciativa. - Las polticas y programas sociales siempre son portadoras de distintos efectos: adems del efecto material que declaran, esas iniciativas arrastran influjos polticos, socioculturales, econmicos... por eso, en circunstancias diversas, la autoridad ha podido enfatizar en la poltica una intencin que va ms all del efecto material (as, por ejemplo, los seguros bismarckianos) . Sin embargo, el efecto tcnico material (la entrega de una solucin que responda a una necesidad del usuario) resulta central, ya que si eso no se cumple o resulta poco satisfactorio, no se va a arrastrar el objetivo latente que la poltica estara pretendiendo. Quiero decir que entregar casos a los allegados puede contener una intencin de paz social o de aumentar las ganancias de una empresa constructora, pero, si las casas se llueven en invierno, esa mala respuesta material lleva a que la autoridad pierde legitimidad y que la empresa podra tener que realizar inversiones extra. - Ligado a lo anterior. Los efectos que las polticas sociales pueden provocar en los diversos campos anotados, no son ni mecnicos ni lineales, sino de final abierto. Es decir que, si bien todas las polticas y programas sociales poseen el potencial de generar efectos en el campo poltico, esas consecuencias pueden ser variadas y de distinto signo, ya que no responden slo a las intenciones de quienes deciden, disean e impulsan las acciones, sino que tienen que ver con las expectativas, las percepciones y puntos de vista de los sujetos destinatarios.

II Por qu dudo acerca de la capacidad de politicas sociales para provocar desarrollo social? 2.1.Desde fines de los 60 se vienen levantando crticas variadas que apuntan a distintos aspectos del funcionamiento de las polticas sociales. A partir de la segunda mitad de los 70, han primado las dudas que surgen desde la mirada neo liberal, todas consecuencias del supuesto acerca de la necesidad de un estado mnimo: primero, que las polticas sociales son muy caras y que, as, abultan exageradamente el presupuesto fiscal; otra, que la accin social del Estado genera burocracias frondosas y, necesariamente, poco eficaces; ms de fondo, que intentar planificar una sociedad distinta (ms igualitaria) es una empresa. no solo injusta sino muy peligrosa, porque, al ignorar las reglas de la autorregulacin de la sociedad, esta destinada al fracaso29
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Segn la expresin de von Hayek : una arrogancia de la razn

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Yo no termino de entender que el tamao del aparato estatal sea un problema relevante sino, ms bien, la calidad de las relaciones que el Estado instala con la sociedad; por eso, frente a la pregunta que gua esta reflexin (influencias recprocas entre polticas sociales y desarrollo social) mi fuente de dudas es otra de las sealadas en el prrafo anterior. En el numeral 1.1. de este artculo, destaqu como Amartya Sen, en una reflexin que perfecciona y profundiza las propuestas anteriores en torno a la construccin del bienestar, ha postulado que se crece en calidad de vida cuando las personas o los grupos, no slo disponen de ciertos bienes y servicios necesarios (por all se encaminaban las tesis anteriores a Sen) sino cuando, actuando como sujetos constructores de su propia realidad, ejercen responsabilidades e iniciativas por las que buscan transformar esos insumos en un mundo de existencia, marcado por las huellas de sus proyectos y prioridades. Hay aqu una tesis muy profunda, que dice a la constitucin de los seres humanos en sujetos, al enriquecimiento de las personas, a travs de una dialctica fecunda de relaciones intencionadas con las cosas: el sujeto (individual y colectivo) se constituye en el mismo acto en el cual construye su mundo. Esta tesis ha sido insinuada y presentada por muchos autores antes de Sen (los existencialistas alemanes, Hannah Arendt en su reflexin sobre la vita activa, el joven Marx en la tesis III sobre Feuerbach...) pero, muchas veces sin la claridad con que se propone aqu. Pero, es aqu que aparece el problema. Porque cuando se incorporan las polticas sociales, la responsabilidad y las iniciativas en la construccin del contexto deseado se escapa de los grupos en nombre de quienes se impulsa la accin, que pasan a ser beneficiarios, y se concentra en las agencias y funcionarios del Estado. Es as como, en el mejor de los casos (cuando las polticas son eficaces y eficientes) podra producirse desarrollo social slo en ese sentido limitado que le atribuye John Rawls (los excluidos tendran ms acceso a bienes y servicios bsicos, un logro no menor) pero no han ejercido ciudadana activa ni son sujetos ms plenos; no han adquirido mayor calidad de vida en el sentido rico e inclusivo que Amartya Sen le adjudica al trmino. 2.2 Si me quisiera poner del lado de los defensores de las polticas, podra argumentar que la crtica presentada, con todo lo convincente que pueda resultar, se refiere, no a las polticas en s mismas, sino a la particular forma como estas se deciden, se ejecutan y se evalan, en especial en la tradicin del Estado de Bienestar. Es as como la crtica que he desarrollado nos encamina hacia la utopa de las polticas participativas, las que, precisamente, buscan conservar la condicin y el ejercicio de sujetos para los usuarios. Es cierto, y yo mismo voy a argumentar en ese sentido, que las polticas participativas abren una posibilidad promisoria, pero el problema que enfrentamos no es sencillo ni se puede solucionar as de fcil. Cuando, en 1998, desde el Centro de Investigaciones Sociales escrib un documento en el que quise expresar mis primeras preocupaciones acerca

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del tema de la participacin social30 una de mis motivaciones centrales era el constatar que muchos de los programas que se postulaban y se queran participativos resultaban en formas sofisticadas de manipulacin, que se perciban en la prctica de las instituciones democrticas; de all que uno de los propsitos que persigui el documento fue de instalar criterios claros para que el anlisis pudiese discriminar entre una propuesta autnticamente participativa y las acciones manipulatorias que se revisten de participacin.31 Distintos estudios, varios connotados y de orientacin coincidente con la del gobierno32, constatan que la gran mayora de los programas sociales que se declaran participativos en Chile, solo recurren a los usuarios para cuestiones menores que poco dicen a la toma de decisiones, Claudia Serrano, entonces investigadora de Asesoras para el Desarrollo, durante la segunda mitad de los 90 revis 151 programas que operaban desde el Estado, de los que 71 declaraban algn componente participativo, llegando a la conclusin que los momentos de participacin que all se inclua eran ms instrumentales y menos de empoderamiento, muy centrados sobre la informacin y la consulta a los usuarios pero con muy poca influencia sobre las caractersticas y contenidos de los programas. Seis aos despus, Vicente Espinoza analiz las 106 iniciativas con que los diversos ministerios respondieron al Instructivo sobre participacin que les entregara el presidente Lagos en el 2001. La conclusin de Espinoza es que slo un 18.9% de estas iniciativas pretenden acuerdos de trabajo conjunto entre la institucin y los usuarios, que sera el grado mximo de participacin que logran las propuestas ministeriales en la escala que establece el autor. Entre stas, slo el 10.4 % de las respuestas considera la representacin de los usuarios en la formulacin, diseo o implementacin de los programas; no aparece ninguna propuesta que considere la institucionalizacin del control ciudadano. Qu pasa con el 81.1% restante? Cito el texto:... prcticamente la cuarta parte (23.6%) de las iniciativas propuestas no se puede calificar realmente como participacin: a lo sumo constituyen creacin de condiciones (se refieren a cuestiones tales como coordinacin con municipios o gobiernos regionales, campaas destinadas a promover alguna iniciativa, estudiar y
Cfr,Palma D. La Participacin y la Construccin de Ciudadana , CIS-Universidad ARCIS, Doc de Trabajo N 27, Santiago, 1998,
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La otra inquietud que persegua en ese documento (pero que preocupa menos en esta reflexin) era sealar una respuesta al testimonio de tantos funcionarios de campo, capacitadores, educadores de base que sealan es que, aqu, a la gente no le interesa participar...de all un nfasis en el texto por presentar la participacin como una actitud deseable que se debe educar, mucho ms que como un dato propio de la cultura popular.

Cfr. Serrano, C. Participacin Social y Ciudadana. Un debate en Chile contemporneo, Doc de Trabajo, Asesoras para el Desarrollo, Santiago, 1998. De la Maza, G.Espacios Locales y Desarrollo de Ciudadana, ponencia presentada al Congreso Latin American Studies Association (LASA), Washington, 2001. Espinoza, V. De la poltica social a la participacin, un nuevo contrato de ciudadana en Poltica N 43, INAP, Universidad de Chile, Santiago, 2004.

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definir mecanismos pertinentes...) vemos que en la mitad de las respuestas, las iniciativas estn destinadas a mejorar el contacto con los usuarios... ...En realidad, slo la mitad de las iniciativas propuestas ( que incluyen el 18,9 % ya sealado. D.P.) Podran calificar en alguna escala de participacin conocida y aun as en los peldaos ms bajos33 2.3. Por qu esta situacin? El juicio ms espontneo sera entender que los polticos en el gobierno han abandonado sus principios y que, en Chile, el discurso oficial de la participacin slo tiene fines ideolgicos. Yo estara de acuerdo con este ltimo juicio, siempre que se entienda que la ideologa no es la intencin malvola de engaar; no se trata aqu de una cuestin tica (no es que las personas, cuando llegan a puestos de gobierno, abandonan sus principios) sino que se trata de un mecanismo social. Me refiero a que la intencin de los funcionarios de la dominacin, salvo que exista una voluntad poltica fuerte por el cambio (que no es el caso en Chile) se inscribe en los mecanismos de funcionamiento de los aparatos de hegemona (Gramsci) y, slo a travs de stos, se incorpora en el flujo sanguneo de la vida cotidiana y la cultura de los grupos a los cuales se dirige. Por eso, ms que levantar denuncias ticas, ahora me interesa reflexionar sobre lo siguiente: cmo es que polticas sociales, que fueron conceptualizadas, diseadas e instaladas, no slo durante la dictadura, sino tambin a lo largo de los aos de paternalismo estatal inspirados en el Estado de Bienestar, se han consolidado como dispositivos de intervencin social no participativa, capaces de oponer resistencia a las intenciones (poco ilustradas y debiluchas) de polticos y funcionarios que arrastran un pasado y una formacin ligada al compromiso y a la sensibilidad sociales.

III Los obstculos a la participacin inscritos en las formas usuales de intervencin social desde el Estado. El concepto de dispositivo quiere indicar a aquellos rasgos, inscritos en el diseo y en la dinmica de los programas sociales, que seran los que aseguran que estos soportes materiales (los programas) transmitan las intenciones sociales que corresponden al grupo dominante en esta relacin. Es la continuidad de los dispositivos lo que explica que, cuando se repiten programas que han sido impulsados en circunstancias distintas, o cuando cambia la orientacin de la administracin encargada, las polticas sociales tiendan a funcionar en contra de las intenciones de los nuevos encargados, an cuando se hayan reformulado algunas cuestiones secundarias. Focalizar la atencin sobre los dispositivos significa atender menos a los sujetos. Si bien, es cierto que la posibilidad de funcionamiento participativo de los programas sociales requiere de actores que, con conocimiento y habilidad, trabajan en ese sentido (se requiere voluntad poltica de parte de la autoridad, se necesita de funcionarios de gestin que se
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Espinoza, V. Op.cit. pgs 156-7.

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hayan entrenado en las habilidades de la accin participativa, sern necesarios dirigentes que rechacen el clientelismo y los estilos paternalistas...) lo que ahora quiero considerar son aquellos pre requisitos , inscritos en el diseo de los programas, que facilitan u obstaculizan la intencin participativa de estos actores y es a eso a lo que voy a atender en este captulo. La pregunta que gua el desarrollo de este tercer apartado es cules son los rasgos en la concepcin y en el diseo de las polticas sociales impulsadas por la Concertacin que han dificultado el ejercicio participativo de estas intervenciones? Aqu voy a considerar tres rasgos dominantes en las polticas sociales que se impulsan en Chile post 90 y que condicionan, limitando, la posibilidad de abrir los programas a la participacin social de los usuarios. Uno es que las acciones estatales son respuestas diseadas frente a situaciones que han sido, bsicamente, diagnosticadas (construidas) como carencias; otra, estas respuestas, diseadas en los niveles centrales, van a tender a ofrecerse como iniciativas homogneas frente a realidades que, de hecho, son diversas; por ltimo, las polticas sociales son diseos sectorializados, cuando los desafos por mejorar la calidad de vida de los sectores populares son sistmicos. Los sectores hacia los cuales se dirigen las polticas sociales son usualmente caracterizados y diagnosticados como carentes: son construidos y comprendidos como los que NO TIENEN (no tienen casa, no tienen acceso a educacin bsica, no estn incorporados a la previsin...)34 Esas necesidades bsicas no satisfechas son entendidas como seales que los grupos as afectados carecen de toda capacidad para avanzar hacia soluciones satisfactorias a esos sus problemas sociales y, desde all, se justifica que un poderoso actor externo (el Estado a travs de sus burocracias especializadas) sea el que deba asumir la tarea de construir y entregar respuestas a esas carencias y de suplir esas necesidades. Resulta evidente que la existencia y las posibilidades de los grupos populares estn marcadas por las carencias bsicas y la necesidad; es muy claro que segmentos importantes de los sectores dominados no logran acceder a satisfactores bsicos y que las polticas sociales debern intentar construir soluciones a esa condicin. Pero, ese es slo un aspecto de la realidad popular y, quienquiera tome esa parte por el todo, va a recoger una mirada deformada de los que es la existencia de los sectores necesitados. Porque. junto con carencias y necesidades, los diversos segmentos de los estratos populares son portadores de capacidades, experiencias y recursos (que, de hecho, es lo que les permite sobrevivir en condiciones de dominacin): poseen sabidura popular, que se expresa en refranes, en historias y tradiciones; poseen cultura popular, diversa para el campo, la ciudad, la costa y la montaa... pero mezclada por las mltiples migraciones y
En otra parte, cfr. Palma D. Las polticas sociales en la coyuntura del Chile hoy en Len, J. (comp.) Polticas Sociales para un Nuevo Siglo, Edic Universidad del Bo-Bo, Concepcin, 2002, he asociado este enfoque a travs de las carencias con el concepto de pobreza y con la forma oficial de medir la condicin de pobre: una familia que no tiene ingresos suficientes para adquirir en el mercado los satisfactores para cubrir sus necesidades bsicas.
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que constituye un reservorio de conocimientos y destrezas tiles para vivir (muy importante, existe la medicina popular, que incluye el conocimiento de las propiedades curativas de las plantas y el manejo de prcticas sanatorias que circula al margen de los sistemas oficiales de salud); existe el conjunto de los saberes que cada persona ha ido acumulando a lo largo de los distintos trabajos en los que se ha debido desempear (as, la construccin para los hombres o el comercio para muchas mujeres...) existe la organizacin popular que es la capacidad de articular todos estos activos y ponerlos a trabajar hacia un propsito colectivo. En las polticas participativas, las capacidades de los usuarios deberan resultar incorporadas en la estrategia para mejorar su calidad de vida, pero eso es lo que queda afuera cuando el Estado entiende a esos usuarios como carentes, que no tienen nada que aportar y, en consecuencia, es la accin de los tcnicos estatales la que pasa a ocupar todo el espacio en el que se construye la solucin. El segundo aspecto que dificulta la participacin en las polticas sociales es la tendencia de estas acciones estatales a constituirse en respuestas homogneas frente a situaciones que, por condiciones econmicas, sociales, geogrficas, culturales... son profundamente heterogneas. El que las polticas sociales tiendan hacia un patrn de homogeneidad es producto de la imposicin de una lgica tcnica que, tanto en el diagnstico, como en el diseo y en la gestin, va a reemplazar la realidad por un conjunto de variables y dimensiones que pueden ser controladas, manejadas y evaluadas de manera estandarizada. En la prctica, las tecnocracias que impulsan los programas sociales no actan sobre la situacin real, sino sobre las variables que bien o malrepresentan esa situacin; en realidad, no evalan las transformaciones en la vida de la gente, sino que miden los cambios en las variables a travs de las cuales representan la existencia de las personas. Es cierto que los modelos homogenizadores le restan eficacia a los programas sociales en la medida en que stos deben referirse a situaciones y realidades que son diversas, pero este desajuste no es muy importante para las burocracias tcnicas, en tanto para ellas los modelos simplificadores, que caben en sus discursos e informes, son la realidad. Para la lgica tcnica, este reemplazo simplificador de la realidad presenta ventajas, ya que facilita las distintas operaciones de administracin de una serie frondosa de programas: permite fijar criterios nicos para la aprobacin o rechazo de proyectos que pueden ser muy diversos, abre la oportunidad de acompaar el desarrollo de los programas sin necesidad de visitas a terreno, da la oportunidad de establecer metas y evaluar logros que, adems, pueden ser comparados de un programa a otro y, as, gua la confeccin de informes y la elaboracin de estadsticas... En estas circunstancias, cuando los tcnicos encargados de programas sociales se inclinan hacia la participacin, lgicamente van a visualizar aquellos conocimientos y destrezas en los usuarios que puedan apoyar y aportar al esquema de variables incorporadas en el modelo del programa; van a seleccionar cuidadosamente aquellas capacidades en los destinatarios que 28

fortalezcan la eficiencia y eficacia del programa. Y esa era, precisamente, la definicin que, en 1998, yo daba para la participacin funcional. Los programas homogeneizados muy difcilmente, van a ir ms all de esa subordinacin manipulatoria, no por motivos ideolgicos, sino por razones tcnicas; es que la incorporacin sustantiva de prioridades y de aportes de cada grupo diverso les desordenara radicalmente los procedimientos, tendran que trabajar de otra manera que la rutina burocrtica ni se imagina como puede ser. El ltimo aspecto que voy a considerar es que estos programas son iniciativas sectorializadas, guiadas cada una por objetivos que dicen a un campo especfico de la cuestin social y ordenadas para influir slo en una situacin acotada, ya sea la vivienda, la violencia intrafamiliar, la educacin pre escolar... Como sucede con los rasgos que he atendido antes, quiero argumentar que esta decisin no tiene que ser as fatalmente, que no es de la naturaleza de las polticas sociales que deban funcionar de estas maneras y, adems, que esta forma sectorializada, al igual que la mirada concentrada sobre las carencias y la tendencia a constituirse en respuestas homogneas, pone dificultades a los usuarios de esas iniciativas para constituirse como sujetos que construyen, ellos mismos, una mejor calidad de vida. Es que esta especializacin sectorial que asume cada poltica genera una doble prdida: por una parte, sub utiliza la capacidad educadora propia de los programas sociales por otra, la iniciativa pierde complejidad respecto de la realidad que se quiere impactar. Primero. En la parte conceptual de este artculo (pto. I) se devel, luego de un recorrido por la historia de las acciones sociales, que estas polticas, en la misma iniciativa, contienen la posibilidad de efectos sobre distintas dimensiones de la vida social: son capaces de afectar el sistema de necesidades, pero, al mismo tiempo, pueden incidir en la cultura poltica de los usuarios (sus actitudes de adhesin o de rechazo hacia el Estado) y su disposicin social (hacia la organizacin o hacia el individualismo) su identidad y autoestima... Sin embargo, las polticas sociales sectorializadas, pierden esa variedad en la medida en que intencionan slo un aspecto particular y parcial en el sistema de necesidades y desatienden, innecesariamente, las otras dimensiones del desarrollo de las personas. Con intencin, en el prrafo anterior he recurrido al trmino sistema de necesidades. Es que la exclusin se constituye como una situacin sistmica, en la que las distintas dimensiones que componen la condicin se dicen, se refieren y se influyen mutuamente: sub empleo ingresos insuficientes vivienda precaria y/o hacinada bajo rendimiento escolar alcoholismo violencia intra familiar nios en situacin de calle... todos estos aspectos (y otros) conforman un eslabonamiento complejo, frente al cual resulta difcil mejorar calidad de vida a travs de la solucin de uno solo de estos eslabones y sin una estrategia de totalidad. En las polticas sectorializadas se puede dar participacin y se puede constituir sujeto; hay mltiples ejemplos, en el campo de la salud, o de la

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educacin, o del medio ambiente, o de la cultura...35 pero, en todos estos casos, las propuestas particulares de cada programa tienden a imponerse como lmites que acotan el campo al ejercicio ciudadano. Resulta claro que la dificultad de fondo, que obstaculiza el intento por una accin social ms integral, apunta a la estructura del aparato estatal que est en el origen del abanico de las polticas sociales- y que est organizado de manera sectorial: as, existe un ente encargado de la educacin, al que se le asigna fondos para esa tarea y que debe responder por las acciones que emprende en ese campo particular (igual en salud, en menores, en vivienda...) Yo no veo posibilidad que de esa estructura puedan surgir polticas sociales integrales, en las que la participacin pueda construir bienestar en sentido amplio (las coordinaciones son muy insuficientes porque slo agregan decisiones que ya estn diseadas en base a marcos referenciales distintos) menos atisbo que vaya a cambiar la estructura sectorial del aparato de Estado. En mi opinin, la integracin de la intervencin desde el Estado slo se puede proponer en los espacios locales. Que sean los propios actores locales, en base a un plan de desarrollo acordado por todos, quienes decidan cuales, entre las ofertas que llegan desde el aparato central, conviene aceptar en cada caso, porque, esas que ellos seleccionan, son las que se necesitan segn la particularidad local Es claro que eso requiere avances y profundizaciones en el proceso de descentralizacin, que en Chile ha sido tmido en extremo, pero esa es una tarea que, a diferencia de las sealadas en el prrafo anterior, parece muy posible de cumplirse en un plazo prudente.

IV Y... qu se puede hacer? Creo que el recorrido que hasta aqu he realizado permite validar (no probar) la hiptesis que las polticas sociales, tal como se han seguido diseando e impulsando en Chile durante el perodo de la Concertacin, incorporan dispositivos que dificultan la participacin sustantiva de los usuarios en esas iniciativas estatales y, en consecuencia, no aportan a la promocin de la calidad de vida de los grupos populares, tal como entiende este concepto Amartya Sen. Entonces qu podemos hacer? En este momento de la reflexin, no quisiera escapar hacia la salida fcil de los buenos deseos. Tiene que haber razones fuertes que han llevado a los decisores de la poltica social a continuar repitiendo modelos que, no slo obstaculizan la participacin, sino que operan con baja eficacia; con

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Se puede recurrir con provecho a los sucesivos tomos editados por la Corporacin de Innovacin Ciudadana, donde se recopilan experiencias notables seleccionadas, premiadas y divulgadas por esa corporacin, primero desde la Fundacin para la Superacin de la Pobreza y, despus, desde la Universidad de Los Lagos.

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realismo, no puedo esperar que esos diseos van a cambiar en el corto plazo en el Chile de hoy.36 Por eso aqu, la pregunta acerca de lo que se puede hacer apunta, ms bien, al campo de desempeo de los funcionarios de terreno, a quienes les corresponde la gestin de los programas en el contacto con las situaciones concretas y que estn ms sensibles a las contradicciones que all se generan. Contra las opiniones ms pesimistas, voy a comentar dos textos que me parecen muy iluminadores de las posibilidades, a pesar de lo que he sealado en el punto anterior, de innovar en espacios locales. El primero contiene la reflexin que ha levantado Norman Long, profesor en la Universidad de Wageningen, en Holanda, en torno a lo que l ha denominado el anlisis de la interfaz37. Long propone as su comprensin de los que constituye la interfaz: ...Las interfaces surgen, normalmente, en puntos donde intersectan diferentes, y generalmente conflictivos, mundos de vida o campos sociales; ms concretamente, en situaciones sociales o arenas en las cuales las interconexiones se orientan en torno a problemas de conexin, concertacin, segregacin y competencia entre puntos de vista sociales, evaluativos o cognitivos ... (el anlisis de la interfaz social) puede ayudar a desarrollar un anlisis ms adecuado de los procesos de transformacin en polticas , ya que nos permite entender con mayor profundidad las respuestas diferenciales de grupos locales a la intervencin planificada.38 O sea en una primera aproximacin, se produce interfaz cada vez que interactan dos o ms grupos con intereses y culturas distintas, lo cual impone la tarea de adecuar y acordar puntos de vista diversos sobre situaciones o problemas, dada esta relacin, se enfrentan en comn. Es importante subrayar que esta adecuacin se puede empujar de diferentes maneras: una es por articulacin de las miradas diversas en una sntesis ms inclusiva; pero otras

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No conozco estudios acerca de los mecanismos que llevan a los diseadores y gestores de polticas, en los aparatos centrales, a seguir repitiendo modelos que son poco adecuados para responder a las realidades concretas. Puedo levantar la hiptesis que los mecanismos tcnicos, por los que se reemplaza la realidad por un puadito de dimensiones manejables (a los cuales alud a propsito de la tendencia de las polticas sociales a homogeneizar sus objetos) sean los que permiten evaluaciones que, por estar concentradas sobre esas dimensiones que se maneja, muestran metas cumplidas e indican resultados positivos, a pesar de que los usuarios de esos programas insisten en que no experimentan tales mejoras en su vida cotidiana.

Long,N. The Mltiple Optic of Interface Analysis, UNESCO Background Paper on Interface Analysis , 1999. www.utexas.edu/cola/insts/llilas/contente/claspo Tambin se puede consultar Roberts, B. Las Nuevas Polticas Sociales en Amrica Latina y el desarrollo de Ciudadana, documento presentado en el Taller Agencia, conocimiento y poder: nuevas direcciones, Universidad de Wagenigen, 2001. Long, N. Development Sociology: Actor perspectives.citado `por Duhart,D. Exclusin, poder y relaciones socials en Revista MAD , N 14, Universidad de Chile, Santiago, 2006.
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posibilidades son, por acomodacin subordinada de alguna a otra que resulta dominante, o por anulacin y exclusin de alguno de los puntos de vista.39 Debe entenderse que la interfaz es un campo complejo en el que concurren y juegan, no slo distintas comprensiones y racionalidades sino, adems, diferentes poderes. El poder es central en la estructuracin concreta del campo de la interfaz; ste no es el espacio educado del dilogo habermasiano (no est organizado segn las reglas del juego de la correcta accin comunicativa) por lo que las relaciones en la interfaz siempre estn atravesadas de la fuerza del poder. De ah que el propio autor se encarga de prevenir que, a la luz de mltiples experiencias, para entender el funcionamiento de la interfaz, l ha optado por recurrir a la concepcin de poder desarrollada por Michel Foucault. 40. Especialmente destacada aparece la tesis que, en el juego del poder, si bien hay una voluntad que se impone sobre otra que es ms dbil, la voluntad poderosa nunca llega a recubrir totalmente a la que debe ceder; en la condicin de subordinacin siempre permanece un espacio de autonoma (que unas veces va a ser ms ancho y, otras, extremadamente estrecho) de all que el ejercicio del poder siempre supone el contra poder.41 . Ms aun, el ejercicio inadecuado del poder, muy probablemente va a generar la resistencia. As los nios en una escuela estn sometidos al poder del sistema y al del profesor, esa condicin lleva a que los estudiantes aprendan a disciplinarse ya obedecer, pero, al mismo tiempo, esos estudiantes aprenden a desobedecer, a copiar, a rerse de las autoridades escolares y muchas otras cosas que no estn en la intencin de la voluntad que se impone. Una de las aplicaciones que Long destaca para este enfoque de anlisis es el de la intervencin social planificada42 Esta intervencin genera un espacio particularmente contradictorio porque provoca un encuentro entre conocimiento tcnico y conocimiento experiencial, los que representan a distintos grupos con intereses diversos a los cuales la poltica social les propone actuar juntos. El anlisis de la interfaz aporta a la deconstruccin de la intencin planificadora como un proceso lineal de traspaso de objetivos, recursos y procedimientos desde la institucin a los usuarios y apoya el leerlo como una posibilidad dinmica de negociacin social. Es que la lgica tcnica administrativa, expresada en la propuesta programtica, es general y homogenizadora (cfr. punto 3 de este artculo)
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El paternalismo y el clientelismo seran formas usuales de resolver el problema de la interfaz en el campo de los problemas sociales.

Foucault, M. Vigilar y Castigar, edit. Siglo XXI, Mxico, 2004. .La Microfsica del Poder ed. La Piqueta, Madrid, 1992.
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La caracterstica ms notable del poder es que algunos pueden, ms o menos, determinar la conducta de otros hombres, pero nunca exhaustivamente. Un hombre que est encadenado y golpeado, est sometido a la fuerza que se ejerce sobre l, pero no al poder Foucault, M. Hacia una Crtica de la Razn Poltica en Revista Siempre, Mxico, 3-11- 1982, pg. IX. Long, N The Mltiple Optic op cit. pg. 4.

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pero cuando ese plan se aplica en una localidad concreta, esa generalizacin se topa con una historia local particular, con presencia (o ausencia) de experiencias comunes anteriores (que pueden haber resultado exitosas o desastrosas) con necesidades y urgencias que son propias de ese grupo. Si la planificacin ignora o desconoce esas particularidades, entonces el programa se va ejecutar segn las etapas diseadas, puede que logre afectar las dimensiones que la lgica tcnico-administrativa ha privilegiado e, incluso, podr resultar bien evaluado en este desempeo, pero va a quedar aquello que, por casualidad, coincide con lo que son los intereses del particular grupo de usuarios. As la interfaz aparece, primero, como un espacio de desencuentro entre la lgica tcnica y la experiencia de los usuarios y, de ah, como lo muestran los diversos ejemplos que Long incluye en su presentacin, la importancia que asumen aquellos actores del proceso cuyo desempeo facilita la traduccin entre las lgicas distintas. 2.2. Cmo se puede aprovechar la oportunidad que ofrece el espacio de la interfaz para promover la participacin y la construccin del bienestar? Ese es el punto preciso en el cual se centra el segundo informe que quiero comentar. Dagmar Raczynski, con un equipo numeroso, realizaron un estudio sobre un nmero limitado de casos de intervencin social; luego de identificar los ms exitosos, se preguntaron cules haban sido los modos de intervencin en esas particulares situaciones que llevaron a alcanzar logros tan notables?43 El estudio concluye que las iniciativas que fueron mejor recibidas por los usuarios (que provocaron ms satisfaccin), que resultaron ms sustentables (siguieron funcionando luego que la institucin se retir) y que operaron con mayor eficacia (que mejor respondieron al perfil particular de las necesidades que buscaban abordar) fueron aquellos donde, en lugar de aplicar mecnicamente los programas, tal como haban sido diseados y remitidos desde el nivel central, sufrieron algn tipo de rediseo en la localidad, que corri por cuenta, ya del funcionario encargado del programa en terreno, ya de ese mismo encargado en conjunto con representantes o grupos de los usuarios locales. En el rediseo, los autores buscan aprovechar ese espacio de inadecuacin que surge entre el diseo general de un programa (expresivo de la lgica tcnico administrativa) y las percepciones particulares respecto del sistema de necesidades concreto (experiencial), y que Long ha identificado como interfaz. Muchas veces, la solucin a esa tensin se busca a travs de ignorar las caractersticas propias de cada particularidad y disolverlas en el cumplimiento del diseo general; en cambio, a travs del rediseo se persigue provocar la
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Concha, X., A. Pavez, D. Raczynski, C. Rojas, C. Toh y E. Walker, Superacinm de la pobreza y gestin descentralizada de la poltica y programas sociales en Raczynski, D y C. Serrano (edits) Descentralizacin: Nudos crticos, CIEPLAN Asesoras para el Desarrollo, Santiago, 2002.

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articulacin dialctica entre los dos polos (el diseo general y las experiencias particulares) a travs de un ejercicio de re planificacin que realiza el funcionario de terreno, encargado de la ejecucin del programa en la localidad, y los usuarios locales del mismo programa. El re diseo respeta y asume los objetivos generales, la orientacin y el presupuesto que de programa en cuestin; respecto del resto (objetivos especficos, actividades, responsables...) el programa recibido desde el centro institucional se re construye como producto de un ejercicio participativo, para, en cada localidad, incorporar las urgencias y las capacidades que son propias de esa particular situacin. El actor clave en este proceso es el funcionario, a quien los autores que estoy comentando denominan el intermediario local44, quin, porque est en terreno, es sensible a las inadecuaciones del programa general frente a esa particularidad y conoce las capacidades de los usuarios que no ests siendo considerada por el diseo programticoEl re diseo con participacin de los usuarios pide que el/la funcionario de terreno poseas habilidades y conocimientos, tanto en dinmicas grupales proyectivas (muy desarrolladas en la educacin popular) como en elaboracin de proyectos (ser el/ella quin de forma a los diversos insumos que broten desde los trabajos grupales) Como producto de este re diseo van a surgir las respuestas que los distintos actores usuarios puedan asumir en la gestin y ejecucin del programa, segn la diversidad de capacidades de participarque se llegue a identificar. Pero es esto posible? Como seala Long cuando explica la interfaz, sta es una oportunidad que se ofrece con mucho mayor frecuencia de lo que estamos acostumbrados a suponer; si bien, es cierto que las posibilidades son ms amplias en algunos programas y ms estrechas o nulas en otros. Por otra parte, cabe subrayar que, cuando el equipo de Dagmar Raczynski , en la larga cita que hice en la nota 43, adjudica tareas y actividades al intermediario local (rara vez el intermediario local es un simple transmisor de las acciones del programa hacia los destinatarios, sino que interpreta lo que el programa ofrece y lo adecua a las caractersticas del
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El texto comenta as acerca del intermediario local: El intermediario local es el agente externo, cara visible de la experiencia para los destinatarios, la persona a quin acude la gente e identifica al momento de referirse a la intervencin: el tcnico y el agrnomo a cargo de un PRODESAL, la encargada municipal del programa MJH, la persona encargada de la unidad operativa de Impulsa. ...El intermediario local se transforma en una bisagra entre el programa y los destinatarios. Es l quin influye en la percepcin y valoracin que los destinatarios tienen del programa. Rara vez el intermediario local es un simple transmisor de las acciones del programa hacia los destinatarios, sino que interpreta lo que el programa ofrece y lo adecua a las caractersticas del territorio, los habitantes y las organizaciones sociales. En este sentido, el intermediario local realiza un diseo de segundo orden del programa. En este contexto, resulta sorprendente la poca preocupacin que los programas muestran por sus intermediarios locales Concha, X et alii. Op. Cit. pg 211.

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territorio, los habitantes y las organizaciones sociales) no estn haciendo un ejercicio de metodologa normativa sino que estn describiendo lo como funcionaban los programas que ellos/as estudiaron. A nosotros, desde el Magster en Polticas Sociales y Gestin Local, nos correspondi sistematizar un programa (Un Barrio para mi Familia) en la V Regin, que era impulsado por dos Instituciones (Fosis y Prodemu) y un Programa (Chile Barrio) y que oper en una forma bastante similar a lo antes detallado: constituyendo mesas locales con los municipios y las organizaciones en cada localidad para el rediseo particular del programa.45 No debera cerrar este captulo sin hacer alguna alusin a la importancia que tiene, para los aspectos que interesan a esta reflexin, la posicin activa de las organizaciones populares involucradas. Como vengo insinuando desde el inicio de esta reflexin, el actor principal de todo proceso de participacin sustantiva son los llamados destinatarios de las polticas sociales, son ellos quienes, con iniciativa y responsabilidad, van a construir su propio mundo de bienestar. Pero, para lo que me viene ocupando en este punto 4 (el aprovechamiento participativo del espacio de la interfaz) la accin popular ofrece dos aspectos de importancia particular. Uno, es que la presin y la demanda popular activa debe facilitar que se instalen espacios donde se permita el rediseo de los programas sociales y la participacin sustantiva de los destinatarios; la presin popular empuja a la autoridad a considerar e incorporar demandas e intereses de los usuarios en las soluciones que proponen y, as, se ensancha el espacio de la interfaz.46 Otro es que, una vez que se institucionaliza la participacin no se acaban las tensiones entre la lgica tcnico burocrtica y la lgica existencial. Ese conflicto se va a traducir en una cierta presin desde la lgica tcnica, a veces sutil y no siempre consciente, por regular y funcionalizar esa accin participativa; si no se mantiene una presin popular permanente, la intencin y el impulso inicial de ciudadana activa se va a rutinizar.

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Cuando, en las entrevistas, se pregunto a los/as encargados/as regionales acaso esta manera de proceder les haba trado problemas con los niveles centrales, la respuesta fue: slo algunas veces y entonces tuvimos que echar pie atrs Su explicacin a porqu la tensin haba sido poco frecuente, fue que a) ellos constituan un equipo fuerte (tres encargados regionales) y muy unido. b) la estrategia de mesas locales activas haba alcanzado resultados notoriamente mejores que los logrados en otras regiones y c) ellos cacareaban los huevos, cada xito lo propagandizaban en las instituciones y, as, protegan los procedimientos. Si bien ninguno de los responsables entrevistados lo mencion, es posible que, adems, ellos tuvieran buenos aliados al interior de los aparatos centrales de cada institucin. 46 El hecho de la hegemona presupone, indudablemente, que se tenga en cuenta los intereses y tendencias de los grupos sobre los cuales se ejerce hegemona ... esto implica que se forme un cierto compromiso, es decir, que el grupo dirigente haga sacrificios Gramsci, A. Cuadernos 13 - 18

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