LUS FERNANDO VITAGLIANO

A CEPAL NO FIM DO MILNIO: A RESPOSTA AOS PROGRAMAS DE AJUSTES NEOLIBERAIS

Dissertao de Mestrado apresentada ao Departamento de Cincia Poltica do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas sob a orientao do Prof. Dr. Reginaldo Carmello Corra de Moraes.

Este exemplar corresponde redao final da Dissertao defendida e aprovada pela Comisso Julgadora em: 15/09/2004.

BANCA:

Prof. Dr. Sebastio Carlos Velasco e Cruz (presidente)

Prof. Dr. lvaro Gabriel Bianchi Mendes

Prof. Dr. Eduardo Kugelmas.

SETEMBRO/2004

FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA DO IFCH - UNICAMP

V83c

Vitagliano, Lus Fernando A CEPAL no fim do milnio: a resposta aos programas de ajustes neoliberais / Lus Fermando Vitagliano. - - Campinas, SP : [s.n.], 2004.

Orientador: Reginaldo Carmello Corra de Moraes. Dissertao (mestrado ) - Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Filosofia e Cincias Humanas.

1. Naes Unidas Comisso Econmica para a Amrica Latina. 2. Desenvolvimento econmico. 3. Globalizao. 4. Neoliberalismo. 5. Estruturalismo. I. Moraes, Reginaldo C. Corra de (Reginaldo Carmello Corra de), 1950- II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. III.Ttulo.

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Agradecimentos
Este trabalho tem uma grande dvida com o prof. Dr. Reginaldo Carmello Corra de Moraes e a ele devem ser dirigidas as primeiras palavras deste agradecimento. Seu papel como orientador foi fundamental para que eu pudesse desenvolver as condies necessrias e realizar este trabalho. Porm, preciso dizer que seus esforos no significam que escapei de eventuais e possveis erros. Agradeo ainda a sempre solcita colaborao do Prof. Dr. Sebastio Carlos Velasco e Cruz, no apenas como membro da banca de qualificao, como presidente da banca de mestrado, mas tambm pelos vrios momentos em que apresentou boas dicas e sugestes; ao Prof. Dr. Jaime Cesar Coelho pelas vrias sugestes na banca de qualificao; e aos Profs. Drs. lvaro Gabriel Bianchi Mendes e Eduardo Kugelmas pela disponibilidade em participar como membros da banca de defesa desta dissertao. Tambm devo fazer referncia, ao Instituto de Filosofia e Cincias Humanas (IFCH) da Unicamp, onde o trabalho foi desenvolvido. Sem a estrutura institucional de bibliotecas, arquivos, centros de estudos, computadores etc, muitas das informaes aqui presentes no teriam como constar. Igualmente importante de se destacar o financiamento de uma bolsa CAPES, sem a qual seria invivel a dedicao necessria para realizar com alguma objetividade o trabalho. E a FAEP pelo financiamento para participar do Congresso Internacional de Americanistas que me deu possibilidade de conhecer a sede da CEPAL em Santiago. Agradeo tambm ao pessoal da CEPAL, tanto Ricardo Bielschowsky, do escritrio do Brasil, quanto Jos Carlos Mattos, Mikio Kuayama, Viviane Ventura Dias, Mario

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Lafuente, Juan Martin, Andras Utoff, Martin Hoppenhayn, Rolando Franco, Carmen Artigas, que me receberam na sede do Chile, concederam entrevistas ou mostraram seus trabalhos, me apresentaram estrutura de funcionamento da CEPAL. Agradeo ainda os membros do CEIPOC (Centro de Estudos Internacionais de Poltica Contempornea), que deram sugestes, corrigiram desvios e foram companheiros de trabalho. Especialmente a Isabella, Mait, Luiza e Marcos. Por fim quero agradecer: aos meus familiares; Arnaldo e Augusta, meus pais, Rita, Silvio, Jos Arnaldo, Joo e Marcos, meus irmos (ainda: cunhadas, cunhado e sobrinhos), pela pacincia e compreenso com relao minha ausncia; e aos meus amigos: Marco Antnio e Marlus Alexandre, por tornarem minha convivncia em Campinas mais tranqila e confortvel. Muito obrigado.

Campinas, agosto de 2004.

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Resumo
A CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica Latina) o objeto deste estudo exploratrio. Sero dois momentos distintos aqui apresentados e tratados: os trinta anos gloriosos do desenvolvimento latino-americano, de 1950 a 1980 que aparecero aqui na discusso da velha CEPAL; e, depois de 1980, na crise do desenvolvimento latinoamericano, quando o neoliberalismo toma a pauta de recomendaes e definido como princpio preponderante para os pases em desenvolvimento a CEPAL aparece nesta fase como a nova CEPAL. Qual o contraste existe entre a nova CEPAL e a velha CEPAL? O que provocou a ruptura? Quais as diferenas entre um e outro cenrio poltico e econmico? Como a CEPAL reage em relao s recomendaes polticas neoliberais? Estas so algumas das perguntas que abordaremos no desenrolar deste trabalho. Os principais temas da pesquisa giram em torno de dois aspectos: o papel reservado ao Estado nos diferentes momentos histricos de um lado e as teorias do desenvolvimento de outro. Qual ento o papel que a CEPAL apresenta ao Estado no final sculo XX e incio do sculo XXI? Em que medida ele se contrasta com o papel atribudo ao Estado no final dos anos quarenta e incio dos anos cinqenta? As mesmas perguntas cabem s concepes a respeito do desenvolvimento econmico: Quais as novas estratgias para o desenvolvimento da Amrica Latina e em que medida se contrastam com as antigas? As perguntas de fundo que nos levam a este estudo, porm, so mais complexas e indecifrveis: Qual a relao entre idias e fatos? Em que medida os fatos fazem mudar as idias? Em que medida as idias interferem na ao humana?

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Abstract
The ECLAC (Economic Commission for Latin America and Cariben) is the object of this exploratory study. There will be two distinct moments presented and treated here: the thirty glorious years of the Latin American development, 1950 to 1980 which will appear here in the discussion about the old ECLAC; and, after 1980, in the crisis of Latin American development, when neoliberalism becomes the guideline for policy recommendations and is defined as the preponderant principle for developing countries the ECLAC appears in this phase as the new ECLAC. How does the new ECLAC differ from the old ECLAC? What caused the rupture? Which are the differences between one political economic scenery and the other? And, how does the ECLAC react to the neoliberal policy recommendations? These are some of the questions we will approach throughout this work. The main issues of our research regard two aspects: on one side, the role of the State in different historical moments, and, on the other side, the theories of development. Which is then the role proposed by ECLAC to the State in the end of the XXth century and beginning of XXIth century? How does it contrast with the role attributed to the State in the end of 40s and beginning of the 50s? The same questions can be asked about the conceptions of economic development: which are the new strategies for the development of Latin America and how do they differ from the old ones? The questions that led us to this study, however, are more complex: which is the relation between ideas and facts? How can the facts change the ideas? How do the ideas interfere with human action?

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Sumrio:
Apresentao: mapeamento da pesquisa e mtodo ....................... 3 Prlogo: a CEPAL enquanto instituio......................................... 11
Organograma da CEPAL ........................................................................................................... 17

Introduo e categorias analticas.................................................. 19

1. Por que a CEPAL?....................................................................................................25 2. Diante da vasta histria cepalina, que caminhos seguir?.........................................32 3. Como encarar esta nova fase dos acontecimentos?................................................38 4. Como pensar a CEPAL enquanto instituio de foco conjuntural? ..........................41 5. E, dentre tantas nuanas, quais os riscos? ..............................................................46

PARTE A: a Velha CEPAL, o Consenso Keynesiano e os anos gloriosos do desenvolvimentismo.................................................. 49 CAPTULO I A histria da CEPAL revisitada: o Estado como baluarte diante das falhas do mercado .......................................... 51
1. O manifesto da CEPAL.............................................................................................55 2. A repercusso das idias da CEPAL........................................................................65 3. A consolidao do modelo econmico perifrico e sua autocrtica ..........................74 4. Anos setenta: da crise anunciada ao esgotamento do modelo substitutivo .............85 5. Da Teoria do Desenvolvimento para a Teoria da Dependncia ..........................94 6. O debate entre a razo dualista versus a razo dialtica.......................................101 7. A estagnao do pensamento da CEPAL ..............................................................110

CAPTULO II Da vulgarizao deturpao do projeto cepalino de desenvolvimento ....................................................................... 119

1. Regimes polticos na Amrica Latina e suas transies.........................................124
1.1 1.2 1.3 O populismo .................................................................................................................. 125 Os Regimes autoritrios ................................................................................................ 131 A Democratizao ......................................................................................................... 136

2. Estudo dos Casos Nacionais ..................................................................................139

2.1 Argentina e Chile: os militares a servio do liberalismo .................................................... 143 2.2 Brasil e Mxico: milagres do crescimento econmico desigual......................................... 148

Consideraes Parciais ................................................................. 157

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PARTE B: a nova CEPAL, a contra-revoluo ortodoxa e o consenso neoliberal ................................................................... 161 CAPTULO III Os novos desafios para a CEPAL: virtudes do mercado contra as falhas do Estado ............................................ 163
1. A nova CEPAL......................................................................................................169 2. Anos oitenta e os ajustes de curto prazo recomendados pela CEPAL ..................176 3. As polticas de ajustes estruturais do Banco Mundial e FMI ................................185 4. O neoestruturalismo versus o neoliberalismo.........................................................192 5. A formalizao do Consenso de Washington.......................................................196

CAPTULO IV A nova ordem internacional e a reestruturao econmica na Amrica Latina ....................................................... 203
1. O conjunto vazio e a proposta de Transformao Produtiva ...............................205 2. O regionalismo aberto como estratgia coletiva ..................................................218 3. Crises do final do sculo e a necessidade de rever as reformas ...........................224 4. Depois das reformas, a vulnerabilidade continua na Amrica Latina .....................228 5. A globalizao e a nova compreenso da evoluo mundial .................................239

Consideraes Finais..................................................................... 251 Bibliografia ...................................................................................... 257

Apresentao: mapeamento da pesquisa e mtodo

Este trabalho destina-se a avaliar a histria da CEPAL. No toda sua histria, mas esfora-se para entender sua atuao recente, diante das crises que se iniciaram a partir dos anos 1980. Porm, isso seria difcil de fazer isso sem uma retomada do que foram os anos gloriosos da instituio, que vo desde sua criao at o final da dcada de 1970. Porque, na fase seguinte, cada vez mais, a instituio perde terreno para os ajustes neoliberais. Deste modo, so em duas partes que se estrutura este trabalho: a PARTE A tratando dos trinta anos gloriosos de desenvolvimento, entre os anos 1950 e 1980; e a PARTE B, que vai desde o incio de 1980 at os dias atuais, tratando da hegemonia neoliberal. Ser preciso tambm uma contextualizao da importncia do assunto, j que este trabalho no se faz isolado, mas parte integrante do Projeto Temtico financiado pela FAPESP processo 99/09639-5: "Reestruturao econmica mundial e reforma liberalizantes em pases em desenvolvimento. So duas as vertentes privilegiadas pela dissertao, que daro o eixo central para nortear o andamento das discusses: as teorias a respeito do desenvolvimento econmico e a discusso em relao ao papel do Estado. E, para tratar desses temas, vamos usar outras duas estratgias: i) primeiro, comparando a CEPAL dos anos oitenta e noventa com a CEPAL das dcadas anteriores. Isso se justifica pela prpria diviso da ordem internacional, quando, em 1980, j no se tm mais dvidas de que os princpios keynesianos de Bretton Woods foram quebrados. E, ii) A CEPAL diante das recomendaes dos organismos multilaterais que formulam estratgias econmicas para que os pases da regio latino-americana pudessem sair da crise que os contagiou a partir dos anos oitenta. Estamos englobando basicamente algumas das instituies que, assim

como a CEPAL, so oriundas das negociaes do ps-guerra e que dominaram a agenda de recomendaes para a crise ps-1980: FMI e Banco Mundial. Mas, antes de qualquer incurso, ser conveniente justificar a necessidade de debater a CEPAL no atual contexto internacional, j que a Comisso no conta mais com o prestgio que lhe era atribudo em outros tempos. O mesmo acontece com suas teorias, que agora praticamente no so consideradas em termos de comrcio internacional. Tambm devem ser avaliados os riscos de se encarar um tema to recente. Tais discusses que vo estar presentes j na INTRODUO da dissertao. Aqueles j iniciados no debate do desenvolvimentismo cepalino podem ignorar o PRLOGO, que apenas apresenta algumas informaes sobre as origens e o funcionamento propriamente dito da Comisso. No CAPTULO I discutiremos a histria da CEPAL at 1980, seguindo o eixo teorias de desenvolvimento/papel do Estado. Mas no falaremos da histria e da teoria da Comisso propriamente ditos, isso Octvio Rodrguez (1981) j fez de forma satisfatria e no nos interessa repetir aqui seu percurso. Tomaremos um rumo diferente: observar a histria da CEPAL a partir de seus conflitos internos ou em relao outras teorias, tanto esquerda quanto direita. A idia recuperar a CEPAL diante dos problemas que lhe eram apresentados em cada etapa do seu desenvolvimento. Na sua criao, por exemplo, houve um grande debate internacional a respeito do desenvolvimento. E o manifesto da CEPAL, de 1949, foi elemento diferenciado neste acalorado debate. Era um momento de despertar de um novo tema das cincias econmicas: as Teorias do Desenvolvimento. Tema que teve amplo espao na ento recm fundada Revista Brasileira de Economia (1947)1 sob a

1947 o ano de fundao da Revista. O debate envolvendo a CEPAL e Celso Furtado comea em 1949, com a publicao do documento organizado por Prebisch: O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e seus principais problemas.

direo de Eugnio Gudin. Muitos intelectuais de renome internacional escreveram sobre esse assunto e foram traduzidos para o portugus. Depois, seguindo esta estratgia de privilegiar os embates que a CEPAL provocava ou dos quais era alvo, vamos tratar do artigo de Maria Conceio Tavares para o Boletin Econmico de Amrica Latina, vol. 9, n 1, de maro de 1964, em que a autora discute o processo de substituio de importaes ou industrializao para dentro. Este texto importante porque desencadeia uma srie de discusses a respeito dos limites do processo de industrializao por substituies de importaes. Parte do resultado dessas discusses foi o texto de Celso Furtado apresentado na coletnea organizada por A. Bianchi, em que o autor prev uma estagnao para o desenvolvimento econmico da Amrica Latina. Esta perspectiva estimula uma resposta de Maria da Conceio Tavares e Jos Serra e uma trplica de Furtado, levantando a uma autocrtica de autores cepalinos a respeito do seu prprio projeto de modernizao, avaliando os rumos do desenvolvimento via industrializao. Surge ento uma reviso da Teoria do Desenvolvimento cepalina e de sua pertinncia. Falletto e Cardoso, neste contexto, escrevem a Teoria da Dependncia, fazendo um novo exame do desenvolvimento da regio e destacando os laos de dependncia. Mas, Rui Mauro Marini, autor pouco lido no Brasil, critica as teorias de Cardoso na Revista Mexicana de Sociologia e desencadeia um outro enfoque sobre a dependncia: a razo dialtica (de Marini) contra a razo dualista (de Cardoso e Serra). Encerraremos este captulo com o trabalho do prprio Rodrguez e sua reviso crtica a respeito do pensamento da CEPAL, aproveitando para uma retomada dos principais pontos discutidos e das principais teorias em questo, mas tambm mostrando que sua obra foi motivo de controvrsia no Prefcio que Ral Prebisch escreveu. No CAPTULO II h um esforo mais conjuntural, retomando os fatos polticos dos anos sessenta, setenta e incio dos oitenta. Uma das idias deste trabalho mostrar que a
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CEPAL, por ser um rgo de avaliao e recomendao de polticas, tem que lidar com problemas conjunturais, mas que no aplica nem financia diretamente suas indicaes. Isso deixa a cargo dos governos da regio uma relativa elasticidade para trabalharem suas prprias estratgias de desenvolvimento. As situaes polticas instveis e as constantes trocas de regimes polticos deram carter prprio e localizado teoria da CEPAL. A ascenso e o declnio do populismo na Amrica Latina, os golpes militares e as transies democrticas sero o alvo deste captulo. Como Argentina, Brasil, Chile e Mxico lidaram com as teorias do desenvolvimentismo e implantaram as idias em forma de polticas pblicas nestes locais? Considerando os distintos regimes polticos, as transies realizadas e as configuraes locais dos pases, o Captulo II discute a ausncia de uma teoria de classes (ou de uma conscincia de classes) na teoria CEPAL. Para justificar a escolha deste perodo como necessrio para |um tratamento conjuntural, destacamos que no existe poca mais conturbada, recheada de oportunidades e desafios para a Amrica Latina, do que o final dos anos sessenta at o incio dos anos oitenta. Assim, para trabalhar o comprometimento conjuntural da Comisso, neste captulo tentaremos destacar as dificuldades enfrentadas, com o objetivo de mostrar os diferentes problemas com os quais a CEPAL se deparou na hora de difundir suas avaliaes e fazer valer suas recomendaes. Esta hiptese um dos elementos que nos ajudaro a entender a forte mudana de enfoque pela qual a instituio passou a partir dos anos oitenta e a prpria deturpao legada ao desenvolvimentismo. Encerrando a PARTE A do trabalho, faremos algumas CONSIDERAES PARCIAIS a respeito da hegemonia keynesiana na ordem econmica internacional. O CAPTULO III vai tratar da CEPAL da dcada de 1980. Suas principais teses, suas principais propostas. As discusses a respeito do ajuste do incio dos anos oitenta so
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o primeiro tema desta seo, que examina a hiptese da dcada perdida. H uma nova CEPAL diante dos desafios colocados pela necessidade de ajustes estruturais, apresentados pelos organismos multilaterais? Como a CEPAL, acostumada com planejamentos de longo prazo, lida com o curto prazo que exige respostas na crise da dvida latino-americana? Com a audincia dos governos voltada para as agncias multilaterais e com os emprstimos externos colocados sob condicionalidades que reduzem a participao do Estado na economia, a CEPAL perde no apenas influncia como tambm fora para implementao de suas idias j que no se propunha a financiar suas propostas como faziam Banco Mundial e FMI. No processo de diferenciao de uma proposta cepalina para a crise, como contraponto em relao s agncias multilaterais, surge o neoestruturalismo cepalino, que rivaliza com o neoliberalismo. Mesmo quando os ajustes no tiveram os resultados econmicos esperados, os policy makers norte-americanos liderados por John Williamson organizam uma conferncia em Washington com polticos e homens pblicos dos pases da Amrica Latina e definiram a agenda para a dcada de 1990, que nos termos do prprio Williamson o Consenso de Washington Isso nos interpela para acrescentar uma outra seo: o CAPTULO IV. Num contexto de internacionalizao da economia a entrada das idias de Fajnzylber foi fundamental para o debate sobre a insero econmica da Amrica Latina na nova ordem internacional. Surge a proposta de Transformao Produtiva com Eqidade. O enfoque internacionalizante das novas idias da CEPAL d uma outra viso mais integrada e internacionalizada. Segue-se a isso a sugesto de Gert Rosenthal de um regionalismo aberto que vai ser visto como uma tentativa da CEPAL se portar como intelligentsia de uma espcie de ao coletiva para que a Amrica Latina enfrente a internacionalizao financeira e produtiva. O captulo ainda apresenta as discusses sobre os impactos das
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constantes crises econmicas pela qual passou a regio e baseia-se no trabalho de Barbara Stallings e Wilson Peres, Crescimento, emprego e eqidade: o impacto das reformas na Amrica Latina, onde se chega concluso de que as reformas no trouxeram o desenvolvimento esperado. Vai nos interessar, evidentemente, um dilogo com os organismos internacionais do sistema financeiro: Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional. Foram estes os principais agentes ideolgicos, financiadores e incentivadores de reformas liberalizantes na Amrica Latina. Finalizamos com uma discusso a respeito da nova interpretao cepalina iniciada na gesto de Jos Antonio OCampo (Secretario Executiva da instituio (1998-2003), sobre o tema da globalizao (documento institucional de 2002): uma defesa de uma certa governabilidade global sobreposta s relaes econmicas internacionais. A presena de um secretrio executivo ligado aos indicadores sociais da ONU deu um carter bem mais ecltico e social aos trabalhos da Comisso. A tendncia deste captulo tem como pano de fundo destacar as principais diferenas das instituies multilaterais em relao a nova CEPAL. Essas duas entidades de enfoque ortodoxo opunham-se s idias da CEPAL em outros momentos histricos. Mas, diante da crise de desenvolvimento pela qual passou o sistema econmico internacional nos ltimos vinte e cinco anos, a aproximao e o embate tornaram-se inevitveis e as conexes tericas, uma conseqncia. A pergunta : em que ponto est o debate? Resta-nos avaliar em que medida podem ser confundidos os dois enfoques (entre cepalinos e ortodoxos), ou se isso apenas um mito. Vamos explorar por fim a resposta que cada um deles d crise econmica latino-americana que teima em prolongar-se. O encerramento, dedicado s CONSIDERAES FINAIS pretende apresentar um interessante debate, instigado pelo estudo proposto por H-Joon Chang, a respeito da

relao entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento, trabalho este baseado nas idias de List. Antes de seguirmos adiante, porm, ser preciso um parntese de cunho metodolgico. A base instrumental deste trabalho deve muito Weber. Suas ferramentas tericas como esferas sociais e os tipos ideais, bem como a sociologia compreensiva (buscando o sentido das aes) e o processo de racionalizao (adequao de meios e fins) so prcondies para o tratamento que baliza este trabalho. Alm disso, o projeto de racionalizao do mundo moderno penetrou na CEPAL sob a influncia de Medina Echevarria socilogo especialista em Weber e Mannheim que deu um carter ecltico aos estudos cepalinos. Porm, quando tratamos das relaes entre as idias e suas implementaes, devemos deixar claro que de um lado esto os tipos ideais aqui tratadas as idias cepalinas como construes tericas ideais; inspiradas na teoria de Weber e em outro extremo esto suas materialidades expostas em polticas pblicas ou instituies (econmicas ou polticas), respeitando condies sociais localizadas no conflito entre classes e grupos sociais. Cada pas definia suas correlaes de foras polticas de uma forma localizada, tinha um tipo de relao agro-exportadora com os pases centrais do capitalismo e promovia de modo particular sua industrializao. A fora e a capacidade com que cada burguesia nacional podia desenvolver sua revoluo capitalista estava circunscrita a um jogo poltico local. So fatores importantes que devem ser levados em conta quando seguimos o caminho das idias s prticas. Assim, a realizao social das idias da CEPAL recorre a materialidades expressas no conflito de classes. Talvez seja essa a principal contribuio que Marx nos apresenta
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neste estudo. Mesmo com o arsenal da sociologia compreensiva de Weber, onde tentamos entender as aes dos sujeitos segundo suas motivaes, parece-nos claro que fazemos uma constante volta realidade: se partirmos da ao para entender o comportamento dos agentes, ento a CEPAL construiu tipos ideais, formulados segundo uma leitura da sociedade, mas que no seu retorno para a prtica social dessas figuras tericas que expressam aspectos especficos, as teses se desenvolvem no como aparecem nas teorias, mas segundo condies materiais historicamente determinadas. A ttulo de exemplificao: o desenvolvimentismo originrio da experincia de isolamento comercial entre Amrica Latina e Europa, promovida pela II Guerra Mundial. Usando a nomenclatura weberiana: a CEPAL apreende o processo de choques externos provocados na economia durante o perodo da Guerra, busca compreender as diversas motivaes e fatores de causa e efeito do evento e, a partir da, constri uma teoria racional, com meios eficientes e em busca de fins especficos para dar uma soluo aos problemas de modernizao da Amrica Latina. Essas idias encontram principalmente nos agentes estatais, mas tambm nas burguesias emergentes os seus principais condutores. Enquanto teorias essas idias no tm nenhuma influncia na vida cotidiana, mas quando so assumidas por grupos sociais ou classes, passam a ter impactos polticos relevantes. Por isso, as teses da CEPAL em alguns momentos aparecem como um simples conjunto de idias, diagnsticos e propostas (que os so em ltima instncia), mas em outros casos essas mesmas idias assumem foras sociais de ideologias transformadoras que tm profundo impacto na vida social. So momentos em que as teorias deixam de ser simples idias e passam a ser estratgias norteadoras do comportamento assumido por grupos sociais.

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Prlogo: a CEPAL enquanto instituio

Por proposta do Chile, na recm fundada Organizao das Naes Unidas (ONU, 1945), surge a Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL, 1948). O papel reservado Instituio era de desenvolver estudos que pudessem apoiar o projeto de industrializao para a Amrica Latina. A ONU partia do diagnstico j formulado por alguns economistas do leste europeu e escandinavos que defendiam a industrializao como processo de modernizao das sociedades subdesenvolvidas (entre elas as latino-americanas). Havia j um esboo do diagnstico de degradao dos preos dos produtos agrcolas. O papel da CEPAL, como uma Comisso provisria da ONU, que funcionaria por apenas trs anos, era de levantar mais informaes sobre a questo dos preos e esboar possibilidades de industrializao. Mas, os dados eram escassos e uma das consideraes dos tcnicos da entidade era de que os pases da Amrica Latina precisavam de uma burocracia tcnica e especializada que pudesse mensurar minimamente a economia da regio. A chegada do eminente economista argentino Ral Prebisch, contratado como consultor da Comisso em 1949, para ajudar a preparar o relatrio sobre o desenvolvimento econmico da Amrica Latina e seus principais problemas a ser discutido na conferncia das Naes Unidas em Havana, 1950, agregou novos elementos s pesquisas cepalinas e deu visibilidade a Entidade. Tamanha foi a presena de Prebisch e to expressiva foi sua sintonia com os seus dados sobre a Amrica Latina (que se somaram com os da Amrica

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Latina trazidos por ele), que o autor logo se identificou com o projeto da Comisso e logo se tornou o seu mais importante idelogo2. Surpreendente ou no, o relatrio da CEPAL escrito para a conferncia de Havana, tornou-se um verdadeiro manifesto terceiro mundista, argumentando em favor da industrializao e fazendo referncias desigual polarizao das economias em centro e periferia. O relatrio foi alvo de intenso debate no mundo acadmico, entusiasmou muitos pesquisadores e agregou apoio para a manuteno dos trabalhos da instituio. Afinal era o primeiro trabalho sistematizado de pesquisa econmica, com resultados consistentes e argumentao sustentada fora do eixo dos pases desenvolvidos. Em 1952, mesmo a contragosto da diplomacia norte-americana, a CEPAL foi efetivada como uma Comisso permanente da ONU. Prebisch permaneceu no cargo de secretrio executivo da Entidade at 1963, no mais longo mandato da histria da Comisso. Estudos Econmicos e formao da burocracia A cada dois anos (anos pares) a CEPAL convoca membros de governos dos Estados e realizam um perodo de reunies para examinar a atividade econmica da Amrica Latina. Desta conferncia publica o seu relatrio oficial, em que constam as principais diretrizes da instituio e que vo servir de referncia para os pesquisadores da Comisso balizarem seus estudos setoriais ou individuais. O documento tem na figura do secretrio executivo o seu principal articulador, bem como seu difusor mais destacado. a partir das reunies entre o secretrio executivo e sua equipe mais prxima (vice-secretrio executivo, assessor especial, diretor do ILPES), que so definidos os assuntos que vo constar na conferncia e definida a equipe que vai tratar dos assuntos. Depois de reunies de acertos parciais, comentrios e debates internos um primeiro documento apresentado em
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Ver Furtado, Celso. A fantasia organizada, 1995

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Conferncia das Naes Unidas onde temas sociais e econmicos so debatidos, para depois ser divulgado como opinio institucional e circula pelas comunidades acadmicas, burocrticas e polticas. Alm dessa publicao principal, todas as divises e oficinas da Comisso tm publicaes peridicas, sempre respeitando as diretrizes dos Relatrios Bianuais. Outro documento, este anual, de grande importncia conjuntural sobre Perspectivas Econmicas de Amrica Latina, que traa um perfil anual da regio, fazendo uma avaliao do desempenho do ano anterior para a latino-americana e projetando suas perspectivas para o prximo perodo. Depois temos os Cuadernos de la CEPAL, que podem ser assinados por pesquisadores, grupos de pesquisadores ou pela prpria Entidade e tratam-se de textos para discusso sobre assuntos especficos que surgem no calor dos acontecimentos. A crise da dvida externa foi discutida nesta srie, assim como o texto famoso de Fajnzylber: Transformao Produtiva com Eqidade. Por ltimo devemos destacar a Revista de la CEPAL, como referncia fundamental para difuso das idias da Entidade. Nela, os pesquisadores cepalinos e seus principais interlocutores realizam um dialogo de idias e assuntos que fazem parte das preocupaes gerais dos governos e dos pesquisadores da regio. Somando-se s publicaes, um outro eficiente mecanismo de difuso das idias da CEPAL, que j teve importncia fundamental e destacada, so os cursos de formao econmica e estatstica dados pelo Instituto Latino-americano e do Caribe de Planificao Econmica e Social (ILPES), um rgo permanente constitudo no incio da dcada de 1960, com identidade prpria e que capacita pessoal baseado num programa de cursos. Pensado na dcada de 1950, os cursos tinham o objetivo de formar e difundir a idia de planejamento econmico e formar um pessoal especializado em levantamentos econmicos
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e estatsticos para suprir a deficincia tcnicas das burocracias governamentais dos pases da regio na obteno de dados que eram as ferramentas usadas pela Comisso. Os cursos da CEPAL tiveram grande audincia e se transformaram em grandes difusores do seu pensamento. Se no fosse este mecanismo, muitas das teses cepalinas ficariam restritas ao meio universitrio e talvez no tivessem adquirido a importncia e a audincia que conquistaram em poucos anos depois da fundao da Comisso. O ILPES ainda organiza conferncias, seminrios ou reunies de especialistas no desenvolvimento da Amrica Latina, mas sua repercusso bem menor que em outros tempos. Os cursos antes funcionavam como formao geral e capacitao profissional pela ausncia de faculdades de economia nos pases da Amrica Latina. Mas na medida em que essa deficincia foi suprida localmente e as reas foram se tornando mais especializadas, o curso geral da CEPAL perdeu importncia e aos poucos foi sendo substitudo pela atual estrutura, mais curta e especializada em alguns temas circunscritos, perdendo fora para formar burocratas segundo suas tcnicas de planejamento. Financiamento e Pessoal Tcnico A principal fonte de financiamento da CEPAL a ONU, que repassa verbas recolhidas dos pases membros. Outra fonte de financiamento da CEPAL vem dos pases membros da instituio da Amrica Latina, cada um segundo uma proporo de contribuio. Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela e outros, num total de 33 membros e sete associados, tm convnios com a CEPAL. Alm disso, as oficinas e sedes sub-regionais de Argentina, Brasil, Mxico, Colmbia, Uruguai, Amrica Caribenha e Washington tm escritrios prprios e so um suporte estrutura central localizada no Chile.

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Outra fonte de financiamento que tem a CEPAL de programas das Naes Unidas focalizados em projetos de interesse das diversas reas como da UNICEF, FNUAP e PNDU, para citar alguns. Os pesquisadores realizam para estas Instituies estudos encomendados sobre assuntos especficos, contando com a competncia e o conhecimento diferenciado de aspectos gerais e circunscritos da Amrica Latina. Neste particular, a Secretaria de Desenvolvimento Social a mais importante e a que mais recebe encomendas de estudos e efetiva contratos de parcerias para trocas de informaes e consultorias. A CEPAL uma das poucas instituies que tem uma metodologia de avaliao de polticas sociais (observa custos versus impacto). Em outros casos, como o da Secretaria de Desenvolvimento Econmico, por exemplo, seus dados concorrem com dados de Banco Mundial ou Fundo Monetrio Internacional, e/ou outras que mesmo com mtodos diferentes, acabam por tratar de assuntos afins, tornando-se em alguns casos uma alternativa, em outros, apenas mais uma fonte. Estimado para 2000-2001, o oramento total da CEPAL chegou a 90 milhes de dlares. importante lembrar que a entidade no usa esta verba para financiar projetos prticos. Seu oramento serve para custear os estudos de interesse geral: so levantamentos, diagnsticos, planos e consultas que no financiam a implementao prtica como fazem Banco Mundial ou FMI. Os funcionrios da Comisso so recrutados segundo critrios meritocrticos, como funcionrios internacionais da ONU (necessidade de falar dois idiomas estrangeiros, currculo exemplar, experincia diplomtica). Internamente h um plano de carreira que respeita tempo de dedicao e desempenho, mas o mrito no ingresso avaliado segundo subjetividades e necessidades. No existem concursos classificatrios, por exemplo a indicao de um pas membro pode ser uma via alternativa de entrada e geralmente usada
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para definir postos de liderana. A escolha do Secretrio Executivo o maior exemplo disso, porque passa por um jogo de interesses entre os pases membros, onde se definem aliados e descontentes. As diferenas e os conflitos internos so resolvidos segundo a lgica da Amrica Latina. Diferente do que confabula o senso comum, a CEPAL funciona relativamente independente da ao tanto poltica quanto financeira dos Estados Unidos, e em muito tempo, significou uma alternativa intelectual s idias de Washington.

Secretrios Executivos desde a fundao at hoje Jos Luis Machinea (Argentina) Dezembro de 2003 atual secretrio executivo Jos Antonio Ocampo (Colmbia) Janeiro de 1998 Agosto de 2003 Gert Rosenthal (Guatemala) Janeiro de 1988 Dezembro de 1997 Norberto Gonzlez (Argentina) Maro de 1995 Dezembro de 1987 Enrique Iglesias (Uruguai) Abril de 1972 Fevereiro de 1985 Carlos Quintana (Mxico) Janeiro de 1967 Maro de 1972 Jos Maria Mayobre (Venezuela) Agosto de 1963 Dezembro de 1966 Raul Prebisch (Argentina) Maio de 1950 Julho de 1963 Gustavo Martnez Cabaas (Mxico) Dezembro de 1948 Abril de 1950

(Fonte: www.cepal.org)

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Organograma da CEPAL (fonte site da CEPAL: www.cepal.org)

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Introduo e categorias analticas

consenso na literatura sobre o final do sculo XX que importantes mudanas no mbito econmico aconteceram a partir de 1980, com a ascenso de Margareth Thatcher na Inglaterra e Ronald Reagan nos EUA. Neoliberalismo, monetarismo, financeirizao econmica, globalizao, muitos so os nomes deste fenmeno que se caracteriza pela liberalizao financeira dos fluxos de capitais, abertura da pauta comercial com baixa tarifria ou livre comrcio e reestruturao das relaes produtivas conhecida como acumulao flexvel3. Foram fenmenos aparentemente distintos que, conjuntamente, deram incio a um nico movimento internacional de reformulao do capitalismo. Com maior liberdade na circulao de dinheiro e mercadoria, as empresas encontraram novas formas de gerenciamento para a produo, circulao, financiamento e acumulao de capitais. Nada disso seria possvel sem uma revoluo na tecnologia das comunicaes e dos transportes, que reduziu distncias geogrficas e temporais. importante destacar tambm que o eixo de investimentos financeiros, japons, europeu e norte-americano, que antes de 1980 se concentrava na Amrica Latina, migrou principalmente para os prprios EUA (com o aumento da taxa de juros interna), ou para o leste-asitico, que se tornara o abrigo do novo fenmeno de desenvolvimento no final do sculo XX. Evidentemente, estamos tratando de um momento delicado para a economia internacional. Desde 1971 a Frana promovia uma poltica deliberada que praticamente obriga os EUA a desindexarem o dlar do lastro ouro4. A economia norte-americana

Ver Harvey, D. A condio ps-moderna. So Paulo, Loyola, 1994. Este o momento onde podemos considerar o comeo do fim do acordo de Bretton Woods, dado o final da conversibilidade ouro/dlar.
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passava por uma fase em que sofria queda de competitividade internacional. Os japoneses ampliavam sua participao na economia norte-americana seja exportando, criando filiais ou mesmo financiando a produo dos EUA. De outro lado, a Europa promovia sua integrao regional. A pergunta que pairava era a respeito da permanncia ou no dos Estados Unidos como centro econmico internacional. Mas, com o advento de duas crises do petrleo (1973 e 1979) e a declarao de aumento dos gastos pblicos de Ronald Reagan, com o projeto Guerra nas Estrelas, o fluxo econmico encaminha-se para os Estados Unidos em grande quantidade, proporcionando quele pas o financiamento necessrio para reestruturar suas fbricas e recolocar nas suas empresas a necessria capacidade competitiva. O fluxo de capitais pelo mundo, a internacionalizao das corporaes norteamericanas, a emergncia de um modelo japons e a prpria alavancada europia fragmentam a centralidade que ocupava os Estados Unidos no cenrio econmico ocidental na dcada de 1970. Porm, as crises do petrleo tm impacto maior em economias como a europia e a japonesa, que so mais dependentes deste recurso natural, que os prprios Estados Unidos, grandes produtores, mas seus maiores consumidores. Alm disso, em uma deliberada campanha para reestruturao econmica, o governo Reagan aumenta a taxa de juros interna, tornando-a atrativa para o capital, e procura estimular a industria tecnolgica com a conquista espacial, num tpico keynesianismo de guerra promovido pelo Estado norte-americano5. As empresas norte-americanas, que principalmente depois da Segunda Guerra tornaram-se cada vez mais internacionais e ganharam filiais por todo o mundo repatriaram

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capitais. Fundos de investimento foram criados e o capital internacional ganhou em liquidez. Assim, era vontade dos investidores que o dinheiro tivesse cada vez mais liberdade de circulao para poder aproveitar melhor as oportunidades de lucros financeiros. A mudana interna nos EUA passou a ser considerado o sinal para investimentos. A Internet e o desenvolvimento tecnolgico da microeletrnica puderam dar o suporte tcnico que esta pretenso demandava, pela velocidade em que podiam ser realizadas as negociaes. Estamos com o cenrio armado para um outro tipo de economia que passou a vigorar no final do sculo XX: agora a fluidez do capital torna-se cada vez mais decisiva para o financiamento da produo. A confiabilidade do investimento mais que nunca o termmetro da economia. Com isso, quem sofre impacto negativo so os mercados menos confiveis porque apresentam mais riscos para o sistema financeiro e porque as vantagens de investimentos em relao aos riscos ficam menores, a prpria fluidez se torna o maior risco. O aumento da taxa de juros dos EUA torna menos atrativos os investimentos em pases onde a instabilidade econmica uma preocupao. E o investimento no Terceiro Mundo tem cada vez menor a audincia dos investidores internacionais. No tardou para que a Amrica Latina, regio tradicionalmente conhecida pela sua instabilidade poltica e econmica, se visse mergulhada em uma crise de liquidez. Porque se trata disso na crise dos anos 1980. Sem recursos para sustentar avanos nos processos produtivos, j que o capital internacional, que antes era abundante, agora migrava aos montes para os EUA e para o leste asitico (os novos emergentes), e com uma crescente crise no balano de pagamentos devido ao aumento de transferncias na balana corrente
Chamo keynesianismo de Guerra o estmulo que os governos dos Estados Unidos do s empresas armamentisticas. Esta tecnologia de ponta, transfere ao setor produtivo, de massas, aporte tcnico que d
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em conseqncia da crise da dvida, a maior parte dos pases latino-americanos teve os conhecidos problemas de desequilbrios macroeconmicos. Em 1982 (quando Argentina, Mxico e Brasil entram no momento mais crtico da crise da dvida), o Brasil era o pas mais endividado do mundo e precisou compensar seu desequilbrio nas contas correntes com aumento brusco de exportaes e controle de importaes. Fatores que, evidentemente, lhe causara tambm uma nada agradvel crise inflacionaria6. O fato que, durante praticamente toda a dcada de 1980, o Brasil, assim como a maior parte dos pases da Amrica Latina, teve srios problemas pela ausncia quase total de investimentos externos. O capital voltou aos poucos e aproveitando oportunidades que alguns pases da Amrica Latina ofereciam depois de seguir uma rgida reforma em suas instituies econmicas financeiras, seguindo recomendaes do Banco Mundial e FMI para que seus mercados domsticos fossem mais atrativos. Reformas que, aos poucos, foram se estendendo para outras instituies econmicas at que finalmente chegaram s polticas sociais. Tudo para transmitir confiana aos investidores externos. Mesmo assim, o capital investido na Amrica Latina desde os anos oitenta, de modo geral, ainda , em sua maior parte, oriundo das instituies internacionais de fomento (FMI, BIRD e BID). O capital privado ainda contava com restries polticas, econmicas ou ideolgicas para retomar seu fluxo regular nestes pases.

capacidade de produo para ampliar a possibilidade de lucro e de produtividade. 6 Mas importante reparar que em 1989 j era os Estados Unidos o maior devedor internacional. Nem por isso, este pas teve o mesmo rumo dos latino-americanos. Muito pelo contrrio, o quadro de endividamento yanque era perfeitamente desejvel no cenrio internacional j que significava abundncia de dlares no mercado, facilitando o comrcio. Isso mostra que um quadro adverso a um pas subdesenvolvido no necessariamente assim considerado quando se repete em um pas desenvolvido. A captao de recursos e o aumento dos juros internos nos EUA so prontamente respondidos pelo mercado. No caso brasileiro, isso pode significar incapacidade financeira e ter um efeito absolutamente avesso ao pretendido: ao invs de atrair capital, pode provocar medo e fuga de capitais.

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Diante de um quadro profundamente modificado, a audincia conquistada pela CEPAL, devido principalmente ao modo original com que tratava o problema do subdesenvolvimento, comea a perder importncia em meados dos anos 1970 e incio da dcada de 1980. As constantes crises internacionais e a estagnao econmica da Amrica Latina colocam em xeque as idias cepalinas. , sem dvidas, um perodo de efervescncia institucional. Muitas entidades multilaterais (FMI, BIRD, BID, GATT e depois OMC), buscavam mostrar suas sugestes para que os pases da Amrica Latina pudessem sair da crise em que mergulharam no incio dos anos oitenta. As significativas mudanas na poltica monetria norte-americana e britnica provocaram reflexos imediatos em termos macroeconmicos e seguiram os mesmos rumos das novas orientaes dos organismos multilaterais. E, no movimento das idias, surgem ortodoxias aparentemente novas, como o chamado Consenso de Washington (1989), determinadas a formular uma poltica macroeconmica eficiente para que os pases da Amrica Latina pudessem sair da crise. Outro evento destacvel para este perodo o fato de que alguns dos organismos mudaram seus objetivos e ganharam nova importncia internacional. o caso do FMI e do BIRD, que se tornaram instituies diferentes do que eram nos anos setenta e muito adversas aos objetivos que as criaram no ps-guerra (1944). No estavam agora apenas preocupadas na constituio de polticas anticclicas ou no financiamento do desenvolvimento; tornaram-se instituies preocupadas com o funcionamento da ordem econmica internacional e efetivamente ortodoxas nos princpios macroeconmicos. A mudana ocorreu apoiada principalmente pelos EUA, que nos acordos de ps-guerra foram contrrios criao de um rgo que controlasse o comrcio internacional. Podemos supor, apenas olhando de relance para estas peculiaridades, que a partir dos anos oitenta impera uma nova ordem internacional e que as instituies internacionais passaram a ganhar novos
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papis e responsabilidades refletindo a retomada da hegemonia norte-americana e cumprindo um papel reservado a elas pela nova ordem pactuada em Washington. Para alm de se perguntar sobre quais os determinantes deste processo de financeirizao, a inquietao que mobiliza este trabalho no gira em torno desta pauta. Falar sobre a globalizao financeira ou o neoliberalismo no o objetivo aqui, embora no haja como ignorar o assunto. Porm, no nos interessa neste momento buscar as origens de tais fenmenos. Aceitaremos os acontecimentos como dados. A elevao dos juros internos norte-americanos e o aumento dos juros internacionais so, sem dvidas, o estopim da crise da dvida em toda a Amrica Latina. Comprometeram, com certeza, toda uma dcada de desenvolvimento econmico (1980-89), se no quem sabe duas dcadas (1980-1999). Mas, so as conseqncias das decises sobre polticas econmicas dos pases centrais que nos interessam. Muito antes de nos perguntarmos sobre os motivos pelos quais tais decises foram tomadas, a preocupao deste trabalho outra e foge ao mundo das decises polticas: gira em torno do mundo das idias, das ideologias. As duas questes bsicas que nos mobilizam so: como os acontecimentos das duas ltimas dcadas do sculo XX influenciaram na formulao de recomendaes de poltica econmica divulgadas pela CEPAL? E: que rupturas existem com o passado? V-se que os fatos e decises dos investidores privados e gestores de polticas pblicas que culminaram em prticas neoliberais no esto no foco da discusso aqui presente. O que vamos tratar diz respeito s reaes de um grupo de pesquisadores que pensam o desenvolvimento da Amrica Latina como uma regio diferenciada e sedenta pela superao do seu atraso social, em busca de crescimento econmico, modernizao e desenvolvimento.
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1. Por que a CEPAL? No se trata de fugir do problema imposto pelo neoliberalismo, mas de avaliar o seu alcance. No foi aleatria a escolha da CEPAL instituio tradicionalmente conhecida pela sua heterodoxia econmica, de origem keynesiana e construo estruturalista que sempre foi vista como uma opo s polticas de cunho neoclssico, tentando construir um pensamento a partir da periferia do capitalismo e no aceitando de bom grado as sugestes de polticas econmicas, que esto relacionadas com o contexto de desenvolvimento europeu ou norte-americano, pouco ligadas aos padres de vida latino-americanos. A CEPAL representava um pensamento original, voltado para os problemas do subdesenvolvimento, centrado nas preocupaes dos pases capitalistas perifricos e ligado ao contexto da Amrica Latina. Seus estudos levam em considerao estratgias de desenvolvimento para pases atrasados socialmente, em um mundo com fortes assimetrias econmicas e em busca de novos meios, no apenas econmicos, mas tambm polticos e sociais para alcanar os objetivos da modernizao. Alm disso, a CEPAL parecia representar o surgimento de um pensamento efetivamente novo. Cunhou novas teorias. Deu corpo e audincia teoria de Prebisch de centro/periferia e sobre a degradao dos termos de intercmbio contrariando assim as teses ricardianas de "vantagens comparativas". Mostrou que na prtica ocorria uma perda de renda real dos trabalhadores em pases subdesenvolvidos, que no tinham os mesmos mecanismos de defesa que os proletrios dos pases centrais desenvolveram. Havia nas publicaes institucionais cepalinas um questionamento a respeito da aplicao dos diagnsticos econmicos dos pases centrais. Estes no eram razoveis para explicar a economia dos pases subdesenvolvidos. O recado era claro: no lado sul do equador havia uma lgica econmica particular. Assim, a CEPAL promoveu algum tipo de inovao no
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recente debate da Teoria do Desenvolvimento explicitando que entre os pases centrais e os perifricos havia relaes sociais e polticas que deveriam ser levadas em conta nas teorias e nos prognsticos econmicos. Por tudo isso, que apareceu logo nos primeiros anos de funcionamento da CEPAL, a Instituio se tornou um ponto de referncia para os estudos da economia do subdesenvolvimento. Sua abordagem ficou conhecida como heterodoxa, transferindo, por contraste, aos economistas adeptos do pensamento neoclssico a denominao de ortodoxos. Estes no viam diferenas entre as economias de centro e periferia, consideravam para todos os pases as mesmas etapas para o desenvolvimento econmico7. O que a CEPAL fez, na verdade, foi provocar uma relativa ciso na teoria econmica, questionando a economia poltica neoclssica, a partir de uma posio perifrica na diviso internacional do trabalho e das novas teorias keynesianas de formulao de polticas anticclicas. Tudo isso a tornou uma opo e uma referncia fundamental para os governos da Amrica Latina, que viam nas suas recomendaes de polticas pblicas uma sada inovadora para tratar da pobreza, da misria e do subdesenvolvimento; assuntos que no eram explorados pela economia poltica ortodoxa. Assim, recorrendo ao passado para justificar o estudo presente sobre a CEPAL, fica evidente que estamos tratando de uma instituio que ao longo de sua histria no foi alinhada s tradies da economia poltica dominante e que fez da sua existncia uma opo diferenciada em relao s outras teorias econmicas que dominavam as recomendaes dos tcnicos que formulavam polticas. Estudar a CEPAL dos anos 1980 e 1990 ver como reagiu ao contexto neoliberal e s crises que atingiram os pases latinoamericanos que em menor ou maior medida seguiram suas recomendaes no

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convencionais. A crise dos anos oitenta no apenas uma crise poltico-econmica, tambm uma crise das idias keynesianas e desenvolvimentistas. Foi um perodo em que renasceu a chama unificadora do liberalismo neoclssico como nica teoria capaz de dar conta da equao do balano de pagamento dos pases em crise. Portanto, aqui, mais importante do que discutir as transformaes econmicas ocorridas no ltimo quarto do sculo XX, ou ento seus reflexos para a Amrica Latina no final deste sculo, interessa-nos particularmente como essas transformaes tiveram impacto no mundo das idias. assim que a CEPAL, como principal instituio de pesquisa para a Amrica Latina, tem papel estratgico nesta verdadeira batalha ideolgica. A Comisso no foge aos problemas de sua poca. Tinha muito mais preocupao com o presente do que compromissos com o passado ou com o futuro. Teve tambm que se modelar e adequar-se ao novo ritmo da economia mundial, bem como nova ordem desta economia, bastante distinta da que operou nos trinta anos anteriores. Vamos nos centrar na mudana de ordenamento ideolgico: como a CEPAL se colocou para atuar no novo cenrio internacional? Ou ento: como se comportou esta instituio, que historicamente se declarava portadora de um projeto alternativo s recomendaes dos pases centrais, em um perodo em que muitos afirmavam no haver alternativas globalizao e financeirizao da economia? Que rupturas a Comisso realizou com as idias que norteavam suas prprias convices em tempos passados? Apenas como forma de contraste, as idias e recomendaes do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional vo constar como estratgias que nos ajudaram a descobrir o quanto a CEPAL se distancia ou se aproxima desses organismos, em recomendaes, diagnsticos, avaliaes e resultados. Assim, usaremos dois eixos de anlise: o primeiro a Instituio em relao a sua prpria histria e
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O contraste da CEPAL com Rowston evidente. Ver. As etapas do desenvolvimento econmico.

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seus prprios paradigmas; o segundo, a CEPAL em relao a outras instituies internacionais contemporneas. preciso destacar que a anlise que consta a partir dos anos oitenta se encontra circunscrita em um perodo econmico e poltico especialmente conturbado para a Amrica Latina8, em que as mais importantes referncias analticas foram escritas no calor dos acontecimentos e influenciadas pelos impactos imediatos dos resultados. Devemos, portanto, ter o cuidado de no cair em extremismos taxativos que podem, ao invs de ajudar, obscurecer a anlise. Antes, eu prprio acreditava que a CEPAL passara simplesmente por uma transformao ideolgica: de desenvolvimentista para neoliberal. Depois, olhando com mais cuidado, pude perceber que a conjuntura internacional passou por essa transformao e a CEPAL caminhou no mesmo sentido, como que por inrcia. Ainda era algo impreciso. Agora, um pouco mais vontade com a literatura, percebo que, enquanto instituio, a CEPAL no conta com uma linha ideolgica to rgida e comprometida com fidelidade eterna, mas prope-se a lidar com problemas imediatos e precisa dar respostas a partir de contextos apresentados segundo um quadro de acontecimentos factuais. Para realizar este trabalho, tenta deixar de lado as ideologias e aplicar conhecimentos econmicos de modo pragmtico com o intuito de planejar a Amrica Latina no longo prazo, com polticas anticclicas e de crescimento econmico. Mas, deixando de lado as ideologias, para ter que necessariamente lidar com o curto prazo, no consegue resultados satisfatrios para o planejamento de longo prazo e acaba por ser fisgada pela ortodoxia monetria, que por si s a ideologia contempornea por
Muitos pases na Amrica Latina da dcada de 1980 passavam por ditaduras ou estavam em momentos de transio democrtica no cenrio poltico, no aspecto econmico passavam pela celeuma da crise da dvida. Se no aspecto econmico cepalinos como Maria da Conceio Tavares, Sunkel e Enrique Iglesias definem o perodo como dcada perdida, do ponto de vista poltico podemos dizer que houve um renascimento democrtico e dos movimentos sociais.
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excelncia. Esta constatao poderia nos revelar uma relativa ausncia de autoconscincia histrica, porm, no estamos tratando de uma pessoa, mas de uma instituio, formada por um quadro de pesquisadores relativamente rotativos, que tm que desenvolver equaes conjunturais. Isso implica em reconhecer que a CEPAL no neoliberal e que tambm no abriu mo de sua anlise estruturalista, mas que, diante do quadro adverso para o desenvolvimentismo, teve que redigir novas sugestes para a superao do

subdesenvolvimento na Amrica Latina assim nasceu o neoestruturalismo que ser tratado com detalhes no momento especfico. Depois de um perodo crtico (que pode ser situado nas dcadas de 1970 e 1980), a CEPAL sugere novas estratgias para o desenvolvimento econmico e social dos pases membros. Para discutir este momento histrico surge uma grande dvida: h ou no uma nova CEPAL em contraste com uma velha CEPAL? Esta inquietao surge a partir da provocao de Octvio Rodrguez e outros, em artigo de 19949, o termo neoestruturalista j explorado de forma diferente das anlises que os prprios cepalinos fazem de si mesmos. Sem dvidas h uma sintomtica mudana, bastante evidente no nvel do discurso: de subdesenvolvimento para em desenvolvimento; de desenvolvimentismo para insero internacional; de interveno estatal para economia de mercado; de estruturalista para neoestruturalista; de keynesianismo para neokeynesianismo definies que se transfiguram associadas prpria evoluo da nomenclatura usada nas anlise polticoeconmicas. Porm, a mudana provocada pela nova linguagem d uma aparncia de

Ver artigo Rodriguez, Octavio, Burgeo, Oscar, Hunie, Adela e PItalluga, Luca -- Cepal: velhas e novas idias. In: Economia e sociedade, 1995, dez, n 5. L, h uma sugesto a respeito do neoestruturalismo da CEPAL: insero internacional com primazia do mercado. Sugerindo que a instituio ganha novas idias com a absoro das teses de Fajnzylber.

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subservincia ou de uma transformao mais aguda do que realmente foi. Por detrs das aparncias, as mudanas no foram tanto em termos metodolgicos, mas analticos e conjunturais, movidos menos pelas ideologias e mais pela grave crise pela qual passou e ainda passa a Amrica Latina. O grande problema que o tom do discurso pode muitas vezes enganar. Se considerarmos o momento econmico pelo qual passa a regio, as prioridades de investimentos internacionais e as mudanas do eixo de investimentos para o Leste Asitico, a condenao de uma ruptura com o passado pode encontrar atenuantes, um deles a necessidade de adequar o discurso aos novos paradigmas em vigncia, que no eram mais de origem cepalinas. Se a CEPAL manteve sua tendncia de anlise estruturalista, de outro lado mudou o eixo de anlise junto com a conjuntura internacional, apresentando-se como neoestruturalista na dcada de 1980, e com mais nfase em uma adequao internacional do neoestruturalismo na dcada de 1990. Em alguma medida, despolitizou-se. Octvio Rodrguez chama a nova fase cepalina de neoestruturalismo, fase em que a instituio passou a criticar a relao de poder internacional e a diviso internacional do trabalho de forma marginal. Esta situao no considerada no seio da instituio, que associa o neoestruturalismo aos ajustes macroeconmicos que recomenda, bem como a incorporao necessria de aspectos do curto prazo10. Porm, no incio dos anos noventa o aspecto internacionalizante j fazia parte do main stream da instituio e, no final dos anos noventa, este processo de adequao da linguagem ganhou flego com a chegada de Jos Antonio OCampo secretaria executiva da CEPAL. Os termos da globalizao e cidadania ganharam importncia. De outro lado, os documentos da Instituio acabaram por dar

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Ver Bitar, S. Neoliberalismo versus neoestruturalismo em Amrica Latina. In: Revista de la CEPAL, n 34, 1988.

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nfase a uma governabilidade global nas relaes internacionais, buscar uma universalizao de direitos e deveres transferindo para esfera econmica postulado sociais da prpria ONU. Como receiturio ao novo diagnstico, props o fortalecimento dos organismos supranacionais, a criao de novas instituies internacionais e o gerenciamento a partir de programas internacionais que no violassem a soberania, mas que mapeassem o mundo econmico dando sugestes de melhora, bem como restries aos transgressores. Para concluir a resposta pergunta inicial, destaca-se que no estamos tratando de um mero estudo de caso. A idia aqui apresentar um sintoma importante a respeito de um processo de constituio de uma ideologia que se fez massacrante e atropelou toda e qualquer tentativa da Amrica Latina de buscar um rumo prprio para que pudesse, alm de sair da crise, superar sua condio miservel de subdesenvolvimento. A CEPAL era uma importante alternativa de formulao terica partida dos recursos materiais e intelectuais da prpria regio latino-americana. Discutir suas transformaes um modo de observar o impacto das idias neoliberais, que em alguma medida se tornam consensuais, atingindo at mesmo terrenos supostamente inspitos. Porm, preciso ter claro que tomaremos os cuidados necessrios para no cair em uma figura de linguagem a metonmia, tomar a parte pelo todo. Mesmo tratando o caso cepalino como um sintoma de transformao das estruturas do pensamento econmico, no podemos desconsiderar as eventuais resistncias que ocorrem mesmo dentro da prpria instituio.

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2. Diante da vasta histria cepalina, que caminhos seguir? Sabemos que seria demasiado cansativo, alm de desinteressante e fora de propsito, retomar detalhadamente a presena da CEPAL na histria Amrica Latina e no contexto da teoria econmica. Teremos como aspecto relevante deste trabalho a CEPAL dos anos 1980-90 e qualquer recuperao histrica tem apenas o propsito de definir de forma mais precisa os acontecimentos ocorridos depois de 1980. Mesmo assim, algum tipo de esforo histrico preciso, ainda que seja para marcar posies, definir afinidades e buscar parcerias intelectuais, ou para contrastar o passado com o presente. Enfim, um esforo vlido mesmo que para situar melhor o leitor, onde ele possa ter dimenso da fora de alguns acontecimentos, ou do sentido de algumas relaes e at mesmo da envergadura de determinadas transformaes. Digamos que os motivos que nos levam a uma retomada histrica so muitos, porm, os motivos que nos obrigam a faz-la de forma sinttica e distinta do padro so igualmente importantes. Para no nos prendermos excessivamente na histria da Instituio e, no entanto, reproduzir os momentos mais importantes da CEPAL, escolhemos a seguinte estratgia: contar a histria cepalina atravs dos debates mais polmicos desenvolvidos dentro da prpria entidade, a seu respeito ou em situaes em que seus membros participaram ativamente. O eixo central que conduzir o foco desta discusso gira em torno da questo da modernizao, como faz a prpria CEPAL em seus anos iniciais. Trataremos aqui modernizao como sinnimo de desenvolvimento. Para a CEPAL, desenvolver-se economicamente o mesmo que modernizar a sociedade. Assim, sem entrar no mrito conceitual da questo, aqui, desenvolvimento econmico tem a mesma importncia de modernizao. Ou seja, para atingir a modernizao, os pases latino-americanos precisam de desenvolvimento econmico. E industrializao, por si s, no sinnimo de
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desenvolvimento j que depois dos primeiros vinte anos de trabalho, sobretudo, a CEPAL reconheceu que a industrializao no levava necessariamente ao desenvolvimento. Mas, nos anos cinqenta e sessenta, podemos facilmente identificar modernizao com estratgias para a industrializao. A CEPAL surge comprometida com estratgias de modernizao para a Amrica Latina11. E, ao longo de toda a sua histria, at mesmo sua efetivao, como entidade consultiva permanente da ONU, alvo de polmica. As primeiras formulaes de Prebisch, como o manifesto da CEPAL de 1949, foram motivo de acalorada discusso. Sua estratgia de industrializao como meio para a superao do subdesenvolvimento, as consideraes a respeito do comrcio internacional e da pouca presena do dlar no mercado internacional levantaram alardes na diplomacia americana, que no via com bons olhos a permanncia da entidade. Superadas as dificuldades iniciais, nasce a CEPAL como uma opo de grande audincia dentro da Teoria do Desenvolvimento, mas sua doutrina encontraria resistncia nos meios intelectuais e polticos de sua poca, reunindo muita polmica em torno de suas idias. Uma outra questo bastante discutida e que vai inevitavelmente aparecer no debate o papel do Estado. Sempre, durante todos os debates nos quais a CEPAL participou ou foi o centro da polmica, esteve presente uma discusso sobre o Estado. Em alguns momentos a discordncia imperava, passando por outras situaes em que havia relativo consenso. Mas, no possvel fazer uma discusso a respeito da CEPAL sem ter presente o debate

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Ver o conceito de racionalizao em Weber: adequao de meios e fins. A sociedade ocidental tornou-se a regio mais desenvolvida do mundo e se sobreps s outras porque reuniu os meios mais eficientes para atingir seus fins. A cincia uma forma de adequar os meios aos fins, buscando os caminhos mais curtos para se conseguir o resultado desejado. Em alguma medida a CEPAL se propunha a racionalizar o desenvolvimento econmico da Amrica Latina seguindo a estratgia de adequao de meios e fins weberianos Echevarria, que trabalha na CEPAL traz isso luz do pensamento cepalino, mas supomos que a prpria Comisso j nasce sob este legado caracterstico das Civilizaes Ocidentais.

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sobre o Estado. Em todo o momento latente a pergunta: qual o tipo de Estado que est em discusso? Em se tratando de Estado, inevitavelmente h uma interveno dele no mbito econmico. A grande questo : qual tipo de interveno desejada ou aceita? Mesmo os ultraliberais, que defendem que o Estado deva ser o menos interventor possvel, tm para esta instituio um lugar estratgico, ainda que normativo. Assim, quando as primeiras dificuldades para a instalao de um parque industrial apareceram, a CEPAL atribuiu ao Estado um papel estratgico, sendo que este no se limita apenas a promover polticas pblicas, mas poderia tambm agir diretamente na economia, criando empresas onde a iniciativa privada no arcava com as condies financeiras ou considerava o risco muito alto. Ainda nos anos 1960, contando com uma legitimidade j estabelecida, os documentos da CEPAL tiveram que tratar dos entraves para o desenvolvimento, j que a estratgia de industrializao por substituio de importaes era a recomendao bsica e aceita pelos governos latino-americanos. Neste momento, alm das questes como a inflao e o desenvolvimento tecnolgico, que eram uma dorde-cabea para Anbal Pinto, Celso Furtado, Prebisch e outros cepalinos, eles apostavam no Estado como uma instituio fundamental para responder s lacunas que o processo de industrializao criava. Assim, muitas empresas estatais comearam a funcionar basicamente no setor de infra-estrutura para a nascente rede industrial que emergia. Mas, j no final dos anos sessenta, uma outra discusso entra na pauta, e o resultado prtico dos modelos de industrializao por substituio de importaes passa a ser questionado dentro e fora da CEPAL. Uma problemtica que cada vez mais ganha rumos prprios, excitando a resposta at mesmo dos marxistas como Rui Mauro Marini, que debate com Fernando Henrique Cardoso e Jos Serra na Revista Mexicana de Sociologia em 1978, a respeito da razo dualista e de seu contraste com a razo dialtica. A sociologia
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ganha definitivamente a pauta da CEPAL, assim como o reconhecimento de que a industrializao no o nico modo de se atingir a modernizao. O dualismo (barbrie versus civilizao) ganha espao dentro da entidade, que reconhece novos recursos. Veremos que os acontecimentos foram responsveis por uma pauta prpria e o debate sobre o esgotamento do modelo deu lugar s discusses sobre as sucessivas crises (1971 desindexao do dlar ao ouro; 1973 primeira crise do petrleo; 1979, segunda crise do petrleo; 1982 crise da dvida). So acontecimentos que exigem respostas, diagnsticos e recomendaes. O que estava em jogo na dcada de 1970 e 1980 era a impossibilidade de sustentao de um modelo que vigorou durante os anos anteriores e que, bem ou mal, levou muita esperana de modernizao e crescimento para a Amrica Latina. Alguns pases, como Argentina e Chile, resolveram apostar em um outro modelo; Mxico e Brasil, resolveram fazer uma opo internacionalizante prpria. Assim como o modelo proposto, a prpria CEPAL sofreu o nus do fracasso. O modelo de Estado interventor cepalino o mais atingido pela crise econmica. A dvida pblica e os excessos na ao estatal fizeram das recomendaes cepalinas um alvo dos liberais que j, desde 197512, comandavam a economia chilena. neste momento que a CEPAL perde contato direto com governos e representantes da classe burguesa. Ser conveniente observar como os prprios governos da regio assumiram o projeto desenvolvimentismo localmente ou desligaram-se dele associando-se ao neoliberalismo dos Chicago boys. A vulgarizao do projeto de substituio de importaes foi fundamental para que distintos pases com realidades sociais peculiares

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Embora Pinochet tenha dado o golpe de Estado em 1973, somente em 1975, com a chegada dos primeiros economistas formados em Chicago no comando da poltica econmica que o Chile caminha para o processo de liberalizao. Entre 1973 e 1975, a ideologia cepalina em alguma medida fazia parte do governo militar.

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assumissem um projeto poltico-econmico similar. Talvez a resida o mrito criativo do projeto cepalino. A difuso do pensamento da CEPAL teve seu auge nas dcadas de 1950 e 1960 com os governos populistas da Amrica Latina. Os anos setenta representaram uma perda de audincia das idias cepalinas para a internacionalizao dos capitais financeiros na regio, que sustentaram gastos excessivos e fortes burocratizaes no servio pblico. A dependncia diagnosticada por Cardoso e Falletto se materializava na dvida externa, que eclode na crise fiscal dos anos oitenta. Sob diferentes regimes polticos, e j com um relativo distanciamento das idias da CEPAL, como cada pas responde aos novos desafios? E a CEPAL, como lida com a queda de audincia para suas idias? Neste momento ser preciso uma estratgia um pouco diferente para explorar a questo, mergulhando a pesquisa em aspectos conjunturais e estudos de caso que fazem um parntese nas estratgias at ento desenvolvidas. Lembremos que a prpria CEPAL, nos anos setenta, tratou dos distintos modelos que se formavam a partir do intento geral de industrializao da Amrica Latina. Bielschowsky observa que a histria dos primeiros cinqenta anos da CEPAL pode ser contada a partir de cinco divises de temas, cada um com mais ou menos uma dcada cada13: substituio de importaes; os entraves do processo de industrializao; os modelos ou estilos de desenvolvimento; a crise da dvida; a transformao produtiva com eqidade. Suas etapas so, em alguma medida, respeitadas por este trabalho. Porm, acrescentaremos a essas divises um corte mais profundo (um momento de transformao), que atinge a CEPAL, mas que caracterstico de toda a ordem internacional. Como j

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Ver seu artigo introdutrio da coletnea de documentos que organizou em dois volumes. Cinqenta anos de pensamento da CEPAL (2000). Livro e artigo do mesmo nome.

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destacamos, o incio dos anos oitenta representou uma ruptura da ordem de Bretton Woods, fato que inevitavelmente atingiu todos os organismos internacionais. Um dos objetivos deste estudo ser de avaliar em que propores o impacto das novas idias atingiu a CEPAL. Portanto, para alm das divises de Bielschowsky, vamos tratar de colocar uma transformao mais radical efetivada no incio dos anos oitenta, que se d a partir do contexto adverso para as idias da instituio chamaremos esta fase de nova CEPAL, diante da velha CEPAL do perodo anterior. De incio, a nomenclatura se justifica muito mais pelo contexto internacional distinto do que por mudanas estruturais ou ideolgicas da instituio. Depois, na dcada de 1990, veremos que a conjuntura se reflete inevitavelmente nas prprias idias da Comisso. E a partir do final da dcada de 1970, quando a CEPAL perde audincia como instituio de referncia para os pases subdesenvolvidos, que partimos para uma outra parte deste trabalho, a Parte B. At o final dos anos 1970, narraremos acontecimentos que faro parte de uma retomada histrica e que no tm a pretenso de serem abrangentes e minuciosos, mas de enfatizar o debate a respeito das recomendaes cepalinas de como as idias so acolhidas e tratadas. Tambm estamos falando de um perodo em que a ordem internacional estabelecida em Bretton Woods ainda vigorava, mesmo que enfraquecida. Assim, podemos dizer que at 1980 existia um tipo de ordem internacional keynesiana que vai facilitar uma tomada histrica em conjunto e articulada um tanto quanto sinttica. A industrializao por substituio de importaes era uma idia a se considerar, e o papel interventor do Estado era permitido, respeitando as recomendaes do prprio Keynes. S a partir dos anos 1980 (momento em que a ordem do ps-guerra definitivamente quebrada), que ganha representatividade a idia de Estado mnimo e no interventor. O projeto de modernizao cepalino perde audincia e a dcada de 1980
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caracterizou-se por uma acalorada discusso a respeito do papel do Estado com as instituies representantes dos pases centrais dizendo que o Estado na periferia era um entrave para o desenvolvimento e alguns governos dos pases perifricos, de outro lado, defendendo que as aes estatais eram as nicas formas de manter o funcionamento da economia em desenvolvimento. Agora, nesta fase do estudo, as estratgias de modernizao no incluem o Estado como ator estratgico. Neste contexto, estudaremos como a CEPAL reage aos novos princpios da economia internacional. Como a prpria Comisso define esses princpios e como desenha a Amrica Latina no novo contexto? Qual a concepo de Estado sugerida pela CEPAL? Em que medida seu conceito se diferencia das sugestes de Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial? Quais so suas novas estratgias para o desenvolvimento? Desenvolvimento econmico planificado ainda sinnimo de modernizao? Ainda necessrio promover a industrializao para se alcanar o desenvolvimento? So apenas duas dcadas, mas muitas crises e grandes debates: a PARTE B se concentra nos documento e teses da instituio sobre esses temas. 3. Como encarar esta nova fase dos acontecimentos? Quando falamos do ps-1980, estamos efetivamente diante de um outro perodo histrico. J no faz mais sentido tratar da contemporaneidade da CEPAL do mesmo modo como nos ocuparemos da sua histria. Muitas teorias esto sendo negadas, conceitos revistos e papis redistribudos. o caso de um novo tratamento. Continuaremos

enfatizando a questo do Estado, que merece uma discusso mais atenta. Mas, agora o centro da polmica no a respeito dos modos de atuao do Estado ou das estratgias a seguir; a questo passou a ser outra: diz respeito convenincia das aes estatais e de seus limites diante do reconhecimento da supremacia do mercado. Ganham fora policy makers

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como Anne Krueger (entre 1982 e 1986 chefe econmica do BIRD), com teses a respeito das falhas do Estado, acusando os governos intervencionistas de serem os principais responsveis pela crise geral na qual mergulhou a Amrica Latina. Temos outro cenrio internacional em que a proposta de industrializao por substituies de importao j havia esgotado seu tempo de aplicao e desde o incio dos anos setenta perdia gradativamente o sentido. um perodo em que a prudncia parecia desaconselhar o investimento do Estado na criao de empresas ou na interveno direta no mercado. Estamos tratando de uma fase em que as falhas de mercado so consideradas menores e mais fceis de se trabalhar em comparao com as grandes falhas que o Estado tinha exibido na Amrica Latina. Alm disso, a CEPAL no encontrava sada para a falta de financiamento externo. Durante a primeira metade da dcada de 1980, no houve praticamente transferncias de investimentos para os pases da Amrica Latina. Assim, dois dos pilares bsicos da industrializao latino-americana (o Estado e o capital externo), no poderiam mais entrar na conta das estratgias de desenvolvimento. Como o projeto de industrializao no havia se completado na grande maioria dos pases (com excees feitas ao Brasil, Mxico e, em alguma medida, na Argentina), por si prprias, as burguesias nacionais no seriam capazes de terminar o projeto de desenvolvimento industrial. Um outro fator que corrobora para repensar o padro de desenvolvimento da Amrica Latina a atitude dos organismos multilaterais (FMI e BIRD). Sem o fantasma da guerra fria e com as moratrias e crises declaradas em 1982-83 e 1986-87, os organismos comearam a exigir garantias de reformais institucionais para a liberalizao de financiamentos. quela hora, os emprstimos passaram a ter como garantias, alm de clausulas econmicas, reformas nas instituies de Estado. Alm disso, criou-se uma nova estratgia para as dvidas, que foram pulverizadas em ttulos e lanadas ao mercado
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financeiro. Ficava muito mais difcil saber quem era o credor, porque no havia um nico credor, mas uma quantidade incalculvel de investidores. Isso dificultava qualquer tentativa de renegociao, pois as transaes financeiras ficariam vulnerveis aos humores desta entidade metafsica chamada mercado financeiro. Diante deste novo quadro de situaes, quais caminhos seguir para buscar o desenvolvimento? Em meio a tantos entraves, Enrique Iglsias, Secretrio Executivo da CEPAL em 1981, chegou a declarar que a nica alternativa era deixar o tempo passar e esperar que ventos favorveis voltassem a soprar. A falta de perspectiva, a crise de idias e o esgotamento do modelo eram os principais problemas da CEPAL neste perodo. Enquanto isso, o rolo compressor do monetarismo e das aberturas (financeira e produtiva) fazia cabeas e coraes de latinoamericanos. Os Chicago Boys eram a nova gerao de policy makers formados nas Universidades e Colleges norte-americanos que assumiam postos importantes de decises governamentais. A CEPAL perdia em audincia, influncia, poder explicativo e no formava mais os quadros burocrticos de alto escalo dos governos. A busca de um novo modelo de desenvolvimento passou vazia pelas duas ltimas dcadas (1980-1990). Tambm consideraremos aqui esta tentativa como um relativo fracasso da instituio. Mas, como estamos tratando de um trabalho datado, que no vai falar frente do seu tempo, precisamos destacar que nos ltimos anos esses esforos vm se mostrando bastante exitosos em um outro sentido: se no em encontrar um modelo de desenvolvimento alternativo, pelo menos podem constatar de forma crtica que o atual modelo monetrio/neoliberal no trouxe os benefcios prometidos, buscando algumas medidas que possam minimizar os efeitos negativos. Um trabalho que apresenta isso de modo particularmente aprofundado, valendo-se de diversos dados e de um conjunto
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invejvel de informaes, o trabalho de Barbara Stallings e Wilson Peres (2002), Crescimento, Emprego e Eqidade na Amrica Latina. A questo que nos mobiliza, tendo mencionado este quadro da conjuntura internacional, faz referncia ao discurso da CEPAL nos anos 1980-90: como a Comisso reage ao contexto adverso ao desenvolvimentismo e industrializao planificada? 4. Como pensar a CEPAL enquanto instituio de foco conjuntural? Pelo pouco at aqui exposto, pode-se perceber que temos muitas nuanas na histria da CEPAL. Assim, uma pergunta que logicamente pode ser formulada : como encarar a instituio no decorrer do tempo? Para entender o funcionamento da CEPAL (ou pelo menos deduzi-lo), precisamos observar seu desenvolvimento no universo dinmico da economia poltica internacional. A CEPAL foi criada para formalizar e institucionalizar a pesquisa econmica na regio. Assim, nos primeiros anos de instituio, a formao profissional dada pela CEPAL atravs de cursos de economia foi fundamental para treinar uma burocracia especializada dentro dos servios pblicos latino-americanos. Havia na CEPAL, desde a sua origem, uma vocao para think tank, escola formadora de profissionais pblicos com um pensamento desenvolvimentista especfico. Isto, associado s teses de Prebisch sobre a relao entre centro-periferia e proposta de industrializao substitutiva de importaes onde o Estado tinha papel central, gerou um novo conceito de administrao pblica nos pases latinoamericanos. uma primeira possibilidade de viso a respeito da CEPAL, no apenas como uma formadora de teses e conceitos a respeito da ordem econmica internacional, ou uma agncia de levantamento estatstico, mas tambm como uma escola difusora de pensamento.

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Todavia, esta sugesto no esgota as possibilidades de interpretao a respeito da CEPAL. Sua atuao supera a expectativa de formao e difuso a respeito de economia poltica e suas propostas de estratgias para o desenvolvimento econmico a puseram em uma posio diferenciada enquanto escola de pensamento. Em Celso Furtado ecoa a doutrina de Mannheim, para explicar o papel cepalino na dinmica latino-americana de modernizao. Segundo ele, a CEPAL era como uma intelligentsia que fornecia subsdios cognitivos aos grupos sociais. Era a instituio portadora do conhecimento e o transmitia a grupos nacionais da Amrica Latina que o aplicavam na forma de poltica pblica. Assim, delimitava-se tambm a atuao da CEPAL, que no teria por objetivo a implementao de polticas, apenas fornecer subsdios tcnicos e tericos para que os grupos sociais e polticos pudessem aplicar as polticas em busca do desenvolvimento. Este tipo de interpretao a respeito dos objetivos e limites da CEPAL vai ser til principalmente no momento em que formos discutir os anos setenta, quando muitas das teses e recomendaes cepalinas foram apropriadas de modo particular pelos executores nacionais de polticas pblicas fato que ajuda a inocentar a instituio pelo fracasso do desenvolvimentismo. De qualquer maneira, interessa-nos apreender, nesta introduo, que esta interpretao mannheimniama uma segunda maneira de se ver a CEPAL. Depois, podemos radicalizar a interpretao e considerar a CEPAL como uma "fbrica de ideologias". Esta uma interpretao marxista, que vem de Toledo (1997), quando analisa o ISEB no Brasil. Podemos reconhecer que nem sempre foi assim, ou que ver a CEPAL como uma instituio de difuso de ideologias um certo exagero. Porm, h de se reconhecer que em alguns momentos (ainda que bastante curtos) da histria da instituio, houve tamanha influncia, nos governos, que a CEPAL funcionava como um escritrio de produo de idias e programas que, mais do que os prprios representantes de
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grupos ou classes, fazia poltica de Estado e tornava o prprio Estado como principal ente atingido pelas suas idias. Esta tese pode nos ajudar a descrever o auge da atuao das idias da CEPAL na Amrica Latina, no final dos anos cinqenta e incio dos anos sessenta. Alm disso, conta com uma vantagem sobre a idia de Rodrguez14, porque trata a ideologia presente em uma instituio como uma parte constituinte e indissocivel de toda sua histria. Rodrguez, por outro lado, associa CEPAL uma representao de classes. Apresenta a Comisso como uma verso econmica do populismo, mas a Instituio sempre optou por no se vincular diretamente a nenhuma classe social ou movimento poltico. E, se privilegiou a burguesia e o proletariado, isso se deu pela via de um projeto nacional, a partir da planificao, e no por sua ideologia supostamente burguesa. Tratando o comprometimento da CEPAL com a industrializao como uma relao direta com as ideologias, servindo como alimento que dava aos grupos suporte, ignoramos que a Comisso no escolheu nem escolhe portadores na sociedade civil e sim nos governos. O problema que os governos so resultados das disputas sociais, deste modo, alguns se aproximam da CEPAL, outros a ignoram. Por ltimo, uma recente maneira de ver a CEPAL nos parece bastante interessante: como uma entidade coordenadora de interesses coletivos. Nesta interpretao, de Viviane Ventura Dias (1998), a CEPAL aparece como uma instituio agregadora de um pensamento coletivo para a Amrica Latina uma entidade gerente da ao racional. Podemos ver que realmente, em algumas situaes, a Comisso tem funcionado como gerente de conflitos, porm isso se fez de modo muito raro na histria latino-americana. Mesmo quando Gert Rosenthal sugeriu o "regionalismo aberto" uma insero da Amrica

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A CEPAL e a teoria do Subdesenvolvimento da CEPAL, 1981.

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Latina na ordem internacional como bloco homogneo sua idia ficou muito mais presente em seus relatrios e discursos ou documentos da CEPAL do que foi assumida como poltica pblica. Neste mesmo tempo, final dos anos oitenta, o FMI tinha 19 acordos em tramitao com pases da Amrica Latina, com 14 formatos diferentes. No havia, portanto, no nvel econmico, qualquer tipo de coordenao coletiva, nem gerenciado pela CEPAL, nem mesmo articulado entre governos latino-americanos. Mas, todos estes modos de ver a CEPAL podem se confundir e, em alguma medida, nenhum exclui radicalmente o outro. A CEPAL foi, a cada momento de sua histria, um tipo de instituio, muito preso evidentemente necessidade do momento. O que buscamos aqui, no so, porm, essas nuanas, mas um modo nico de se ver a presena da CEPAL no mbito das instituies internacionais. Neste sentido, no seria conveniente parafrasear Thomas Kuhn (A estrutura das revolues cientficas), mas sua contribuio para a histria da cincia no pode ser esquecida: a CEPAL, num primeiro momento, pode ser visto como uma instituio revolucionria15, porque questionou o paradigma vigente de "vantagens comparativas" para os pases agrcolas. Mas, com a ao dos neoclssicos que propagaram a negao das teses cepalinas no incio dos anos oitenta, supe-se uma forte contrarevoluo em relao aos avanos conseguidos. Negando a CEPAL e suas propostas, a economia poltica ortodoxa estava negando a tese da industrializao e do protecionismo. Mesmo a prpria CEPAL se rendeu hegemonia ortodoxa e a economia poltica dominante recuperou a diviso internacional do trabalho como verdade. Todo o trabalho de Prebisch a respeito da interdependncia deu lugar a uma nova dependncia, muito mais voltil e especulativa.

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Entender revolucionria no sentido que d Kuhn ao termo.

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Com ressalvas, este nos parece ser o caso em que podemos usar seletivamente as contribuies de Kuhn para enfatizar apenas que a cincia um terreno em conflito ainda maior em se tratando das cincias humanas que definem paradigmas segundo escolhas polticas e ideolgicas, sem a estabilidade aparentemente proporcionada pela resistncia segura que os fatos naturais concedem aos fsicos, bilogos ou qumicos. Se no podemos tomar como referncia direta a leitura que Kuhn faz do mundo social (porque em cincias humanas os paradigmas no tm o mesmo poder que nas cincias duras), este pesquisador da histria da cincia tem idias que nos ajudam a sustentar que a CEPAL passou por dois momentos histricos distintos: primeiro, como a representante de uma relativa revoluo cientfica e, segundo, como representante de um pensamento ultrapassado, defensora de um modelo em desuso. As recomendaes de Sara Babb, a respeito de Kuhn e da especificidade das humanidades, parecem pertinentes e dignas de reproduo, para no incorrermos em precipitaes:
Las economas son construcciones por completo humanas, estructuras sociales que evolucionan y cambiaran con el tiempo y, por eso, requieren nuevos conjuntos de herramientas analticas e ideolgicas que les den sentido. Mientras que los fsicos de Kuhn acumulaban conocimiento acerca de un mundo externo inalterable hasta que era inevitable una transformacin paradigmtica, los paradigmas de polticas econmicas a veces reflejan cambios en el ambiente externo. (Babb, Sara. Proyecto Mxico: Los economistas del nacionalismo al neoliberalismo. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2003.

Por fim, aproveitando este gancho, vamos fazer uma parfrase dos termos usados por Octvio Rodrguez recentemente, sobre as novas idias da CEPAL supondo da que a "velha CEPAL" era a instituio portadora da tese que provocou uma revoluo cientfica na economia poltica internacional. A "nova CEPAL", entretanto seria uma instituio que busca recuperar sua audincia, adequando seu pensamento nova ordem internacional e aos paradigmas contra-revolucionrios.

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O principal motivo de uma reinterpretao da influncia da CEPAL recupera Mannheim e Toledo. Tanto um quanto outro veriam a CEPAL apenas como portadora de idias (ou nos termos marxistas de Toledo: uma fbrica que vende idias), mas que no as executa apenas apresenta pensamentos para que outros os possam colocar em prtica. O problema que, a partir do momento em que a CEPAL abandona o desenvolvimentismo e passa a defender a insero internacional, muda tambm o grupo que tem interesse nas suas idias. Mas sua adeso tardia internacionalizao da economia a deixa com pouco espao na difuso das idias. O campo de defesa do internacionalismo j estava suficientemente preenchido pelos relatrios do Banco Mundial e do FMI e suas recomendaes j so amplas o suficiente para que no se precise ouvir da CEPAL outro discurso. A CEPAL s volta a contar com alguma importncia quando, em meados dos anos noventa, passa a questionar a insero em curso e descrever o modo alternativo pelo qual os pases subdesenvolvidos deveriam se inserir futuramente na ordem internacional. A instabilidade crescente da crise social sugere um discurso mais prudente em relao internacionalizao discurso que encontra eco nos recentes documentos da CEPAL. Sua principal contribuio a busca por brechas heterodoxas entre os programas de ajustes ortodoxos nas economias. No deixa de ser uma nova tentativa da CEPAL para buscar estratgias para o desenvolvimento. De outro lado, o respeito aos princpios estabelecidos pela contra-revoluo cientfica as vantagens comparativas e da diviso internacional do trabalho ainda so evidentes. 5. E, dentre tantas nuanas, quais os riscos? Sem dvidas, este trabalho pretende atribuir CEPAL uma continuidade temporal, uma dada historicidade, com a qual muitas vezes os prprios pesquisadores e diretores da

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Instituio no esto preocupados. Dizem que muito freqente, entre intelectuais, encontrar mais lgica na histria do que ela realmente tem e atribuir a fatos distantes um sistema racional que nem sempre os acontecimentos no calor do momento foram capazes de articular. Articular a histria da CEPAL supondo que suas teses, seus diagnsticos, suas estratgias e suas recomendaes so um contnuo temporal tem como risco atribuir instituio uma lgica maior do que ela prpria pretende para si. Sabendo deste risco, procuraremos evit-los. Como ilustrao (pois trataremos melhor deste evento na ocasio oportuna), pode se citar o caso da publicao de Octvio Rodrguez (1981): A CEPAL e a teoria do subdesenvolvimento, quando o autor acusa a Instituio de populista. A tentativa de Rodrguez tem resposta direta de Prebisch, no prprio prefcio do livro. Acusar as propostas da CEPAL de populistas na sua fase mais crtica, em 1980, cmodo, porm no explica toda a influncia que a instituio desempenhou na Amrica Latina. Prebisch reagiu de modo severo a essa acusao que, a seu ver, nada tem a ver com a histria cepalina. So riscos desse tipo que pretendemos evitar aqui, tomando uma atitude compreensiva. Mesmo que nossa postura em relao ao objeto deva ser crtica, no podemos separ-lo de seu tempo e de sua histria, das respostas que se v obrigada a apresentar diante dos desafios, que a cada momento se renovavam. Sem ter em mente a recente histria econmica da Amrica Latina e os desafios pelos quais a regio se props, uma interpretao da CEPAL pode nos levar a entendimento distorcido a respeito de suas sugestes. No podemos, portanto, fazer de nossos anseios por determinadas respostas os anseios da CEPAL. Seu carter pragmtico e conjuntural deve ser entendido aqui no sentido pleno das palavras. Era uma instituio que se propunha a fazer recomendaes de
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poltica econmica. Independentemente do governo que se estabelecia em um pas, os conflitos de poder no foram um empecilho para que as recomendaes da CEPAL fossem apresentadas. Por isso, em se tratando de Amrica Latina, o dilogo da CEPAL com muitos governos militares era inevitvel. No se trata de dizer que a CEPAL era favorvel a regimes militares ou ao autoritarismo. A entidade foi consultora em muitos pases, procurando no se envolver com a poltica local e fazendo anlises estritamente econmicas e sociais. Estaramos cometendo um erro grave se, depois de todos os problemas que vieram a afetar a Amrica Latina, culparmos a CEPAL pela sua ocorrncia. Mesmo que a histria tenha sido diferente do prognstico estabelecido pela Instituio, a quantidade de variveis no controladas por ela ameniza sua responsabilidade. Temos o vcio de, algumas vezes, agraciados pelo desenrolar dos acontecimentos, olharmos a histria a partir dos seus resultados. Isso nos faz contar a histria a partir dos vencedores, e no nos permite ver claramente as batalhas travadas. Na batalha em relao ao desenvolvimento da Amrica Latina, as recomendaes originais da CEPAL perderam sentido, porm isso no invalida necessariamente as teses apresentadas. Muito do que se criou em termos tericos ainda vlido e no deve ser jogado no mesmo vazio que as atitudes populistas dos governos. A teoria cepalina pode no representar uma outra teoria econmica, mas talvez signifique um avano na compreenso da prpria teoria econmica vigente melhorava a compreenso de certos aspectos do comrcio internacional. Diferente do que muitos supem, as teses de Prebisch sobre o protecionismo no visavam estagnar o comrcio entre naes, mas para torn-lo mais eficiente, menos assimtrico e aumentar sua capacidade. O protecionismo no era uma forma de restringir o comrcio, mas uma maneira de impulsionar os pases da Amrica Latina a fazerem parte das trocas com mais vitalidade.
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a Velha CEPAL, o Consenso Keynesiano e os anos gloriosos do desenvolvimentismo

PARTE A:

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CAPTULO I A histria da CEPAL revisitada: o Estado como baluarte diante das falhas do mercado
Vamos discutir nesta seo dos primeiros trinta anos da CEPAL, quando surge na Conferncia de Havana de 1950 o manifesto da CEPAL, at 1979, com a segunda crise do petrleo e a chegada de Thatcher no poder Britnico e a eleio de Reagan nos EUA. So os anos em que impera a ordem internacional de Bretton Woods, onde h um relativo controle do comrcio internacional e dos fluxos de capital financeiro por parte dos organismos nacionais e internacionais. Trataremos de dar ateno especial ao papel que o Estado desempenhou na economia. No uma opo particular ou aleatria, mas se faz necessria a pela centralidade com que esta instituio tratada nos pases atrasados. Acreditava-se que, para alcanar o desenvolvimento econmico, o Estado tinha que desempenhar um papel de vanguarda na economia e locomover, assim como acontece na lgica frrea, os diversos setores (ou vages) da economia, com uma ao propulsora. Um outro elemento que vai nos cobrir a ateno nesta primeira aproximao: o projeto de desenvolvimento. Com o aumento da audincia da CEPAL, os projetos de desenvolvimento ganham espao na Amrica Latina. Estamos tratando de estratgias para a modernizao. Aqui, para esclarecer, seria importante recorrer a Weber, quando se trata de uma ao racional. Weber prope que as aes humanas sejam vistas como racionalizadas (adequao de meios e fins). um modo de planejar a ao para conseguir dela o resultado desejado o mximo de resultado positivo possvel. Assim, o homem planeja antes de executar uma ao. Marx, no livro I do Capital, tambm faz referncia a isso, quando diz que o que distingue a pior das casas construdas por um homem de uma perfeita colmeia que o homem planeja antes de realizar sua ao, e a abelha a executa de modo instintivo.

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Assim, o modo de melhor tirar proveito dos resultados, voltando novamente a Weber, buscando os meios mais eficientes para se executar uma ao: planejando. Adequando este raciocnio ao contexto da Amrica Latina, a pergunta que se colocou antes mesmo da criao da CEPAL, ainda na recm fundada ONU, era: quais os meios de se avanar para a superao do atraso latino-americano? Era uma questo a respeito do progresso ou da modernizao que tanto caracterizou o pensamento europeu do final do sculo XIX e primeiro quarto do sculo XX. Adequada regio da Amrica Latina e depois do trauma de duas guerras mundiais e uma crise econmica de magnitude internacional, grandes nomes da intelligentsia se perguntavam como evitar que a pobreza e a degradao social pudessem ser condies para que novas insurreies sociais pudessem abalar a ordem internacional que estava em discusso. Para avaliar essas questes na Amrica Latina, uma comisso econmica foi proposta pelo Chile. Criou-se a entidade experimental (funcionaria por trs anos), em 1948. Um ano antes foram criadas: a Comisso Econmica para a sia e Extremo Oriente e a Comisso Econmica para a Europa (1947). Uma Comisso Econmica para a frica s foi criada em 1958. Mas, entre todas as entidades, a nica que teve algum xito enquanto entidade autnoma que se propagou para alm dos levantamentos estatsticos foi a CEPAL, que j em 1949 lana as bases para o seu fortalecimento enquanto instituio autnoma. Atribui-se o sucesso inicial da CEPAL figura de Prebisch, que forneceu a base terica para os primeiros documentos da entidade. Seu prestgio e experincia conquistados a partir da criao e direo do Banco Central da Argentina (1935-1943) lhe proporcionaram muitos subsdios para discutir a situao latino-americana. E Prebisch encontrou na CEPAL uma estrutura institucional que poderia lhe fornecer levantamentos

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continentais, proporcionando dados para lapidar, comprovar e generalizar suas teses a respeito da relao CentroPeriferia, que j vinha trabalhando h algum tempo. No vamos entrar no debate a respeito da efetivao da CEPAL enquanto instituio permanente da ONU. Partiremos, sem rodeios, para as teses da instituio, difundidas naqueles primeiros anos e a polmica gerada em torno delas. Eram momentos em que no havia consenso a respeito do modo com que se prope o desenvolvimento de regies atrasadas. O relatrio da ONU que serviu de base para o primeiro documento oficial da CEPAL j chamava a ateno para as quedas de preo dos produtos primrios no comrcio internacional. Foi nesse relatrio das Naes Unidas que se sustentaram as primeiras idias e principais teses da CEPAL.
A desfavorvel tendncia a longo termo nos preos de artigos primrios, em relao s manufaturas, tem significado, obviamente, um contnuo aumento da quantidade de artigos primrios que um pas deve fornecer, a fim de obter uma determinada quantidade de bens para o seu desenvolvimento econmico. A presso do preo sobre os artigos primrios, tpica das depresses industriais, reduz drasticamente a quantidade de artigos que um pas subdesenvolvido pode adquirir, em troca de suas exportaes, no exato momento em que, no fora essa circunstncia, ele poderia obter prontamente os artigos de que necessita para seu desenvolvimento econmicos. (Relatrio da ONU sobre a Amrica Latina, in: Revista Brasileira de Economia, 1949, p.21)

importante observar que o problema da discrepncia entre o comrcio de produtos industrializados e agrcolas j est presente nas redues da ONU, chamando a ateno para o movimento decrescente dos preos das matrias primas. Mas, no havia uma formulao como futuramente sistematiza a CEPAL, de uma tendncia geral, nem h uma tentativa de explicao a respeito do movimento que pudesse explicar este fato. Neste aspecto, o primeiro relatrio cepalino foi um avano em relao ao que se discutia em termos de comrcio internacional. Tambm deve ser destacado que a preocupao das Naes Unidas, para no reeditar o fracasso da Liga das Naes, era de criar um sistema de livre comrcio mais

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eqitativo e que no provocasse, pelo seu movimento, algum tipo de distrbio social que mais uma vez pusesse em perigo a paz internacional. Portanto, a ONU, mesmo nascendo para garantir a vigncia do livre comrcio ps-guerra, preocupava-se em gerenciar a liberdade de trocas como um instrumento de melhoria do sistema de distribuio de renda e consumo. O livre mercado tinha, ento, um fundamento poltico-social a ser difundido para dar mais equilbrio ao comrcio internacional ao mesmo tempo em que polticas nacionais o defendiam de possveis conseqncias indesejadas. Daqui resta-nos destacar que foi afastada a defesa apologtica do livre comrcio, porm isso no significou uma opo pelo fechamento das fronteiras comerciais, mas uma nova estratgia de comrcio que acentuasse o equilbrio no comrcio internacional entre centro e periferia.
As melhorias das relaes do comrcio exterior, isto , da relao entre preos de exportao e preos de importao, afetam a renda nacional dos pases sub-desenvolvidos to definitivamente quanto o aperfeioamento tecnolgico, os aumentos do nvel de emprego, ou mais produtivas, tal como se d no processo de industrializao. Conversamente, uma piora nas relaes de trocas tem o efeito de anular as situaes favorveis que ocorrem. Uma alterao favorvel nas relaes de troca porque oferea a oportunidade de se obter maior quantum de importaes, com determinado quantum de exportaes habilita o pas sub-desenvolvido a obter o anterior quantum de importaes com menor quantidade de exportaes e a utilizar os recursos domsticos assim liberados no desenvolvimento as importaes extras obtidas com o anterior quantum de exportaes. Em ambos os casos, portanto, o desenvolvimento econmico pode ser promovido por uma alterao favorvel nas relaes de troca, isto , uma alta dos preos de exportao, em relao aos preos de importao. (Relatrio ONU, 1949, p.31)

Assim, no verdadeiro pensar a CEPAL como resultado de uma ideologia que foi criada para defender o nacionalismo contra as relaes internacionais, interpretao muito freqente. O projeto nacionalista, em certa medida, passou s margens da instituio, sem que ela se fizesse de acordo ou contrria a isso. Porm, desde o relatrio base vindo da ONU, o objetivo de estudo da CEPAL, no que concerne economia foi de estudar formas de desenvolvimento nacional para uma melhor insero dos pases da Amrica Latina no

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comrcio mundial e que pudesse extrair deste formas mais equilibradas de desenvolvimento e melhora das condies de vida dos cidados latino-americanos.
Uma melhoria nas relaes de troca, do ponto de vista de um grupo, por definio equivalente a uma piora nas relaes de troca do outro grupo. Todavia, no se deve pressupor que as concluses da seco precedente necessariamente se apliquem, em sentido inverso, aos pases mais industrializados. Sua estrutura interna e seus problemas domsticos so muito diversos dos pases sub-desenvolvidos. (Relatrio ONU, 1949, p.34)

Veremos a seguir como essas propostas e sugestes da ONU foram desenvolvidas pela CEPAL, de forma original e luz das experincias brasileira, argentina e mexicana, durante o perodo da recesso da guerra. Trata-se de perceber que, durante o perodo de incapacidade de importao de manufaturas, h uma incipiente atividade industrial aproveitada pelo precoce desenvolvimento urbano de algumas regies e que atravs dessas condies artificialmente proporcionadas pelas guerras difundiram-se as idias para promover produo e o comrcio interno de bens industriais. Esta oportunidade aproveitada por alguns grupos dentro de poucos pases latino-americanos foi a experincia que deu suporte ao projeto poltico capitaneado pela CEPAL e que se tornara uma verdadeira revoluo cientfica, enfraquecida atualmente, pelas bruscas mudanas do comrcio internacional e pelo modelo de produo flexvel.

1. O manifesto da CEPAL Prebisch foi contratado como consultor para a elaborao do documento que a CEPAL levaria para ser discutido em Havana. Ficou acertado pela ONU os relatrios da comisso deveriam contemplar a justificativa da industrializao da Amrica Latina. Neste bojo, Prebisch aparece com uma idia que ia alm da discusso industrializante. H, neste

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documento inaugural, o questionamento de um aspecto consensual da teoria do comrcio internacional: a teoria das vantagens comparativas.
Em matria de economia, as ideologias costumam acompanhar os acontecimentos com atraso, ou ento sobreviver a eles por demasiado tempo. certo que o raciocnio concernente aos benefcios econmicos da diviso internacional do trabalho de incontestvel validade terica. Mas comum esquecer-se que ele se baseia numa premissa que terminantemente desmentida pelos fatos. Segundo essa premissa, o fruto do progresso tcnico tende a se distribuir de maneira eqitativa por toda a coletividade, seja atravs do aumento correspondente de renda. Mediante o intercmbio internacional, os pases de produo primria conseguem sua parte desse fruto. Sendo assim, no precisam industrializar-se. Ao contrrio, sua menor eficincia os faria perderem irremediavelmente os benefcios clssicos do intercmbio. (Prebisch, R. Introduo aos Estudios econmicos de la Amrica Latina, 1949, publicado em Bielschowsky, R. (0rg.) Cinqenta anos de pensamento da CEPAL. Record: Rio de Janeiro, 2000. p.71)

O manifesto parte do que aceito pela comunidade econmica a respeito do comrcio internacional. As teorias ricardianas de vantagens comparativas evoluram no estgio neoclssico at se chegar a concluso de que o intercmbio comercial distribua eqitativamente o progresso tcnico. Assim, o livre comrcio (mais do que vantagens mtuas), ganhou status de civilizatrio, levando atravs das trocas internacionais, o progresso tcnico a todos os pases. Mas Prebisch remenda:
A falha dessa premissa consiste em ela atribuir um carter geral quilo que, em si mesmo, muito circunscrito. Se por coletividade entende-se to somente o conjunto dos grandes pases industrializados, verdade que o fruto do progresso tcnico distribu-se gradativamente entre todos os grupos e classes sociais. Todavia, se o conceito de coletividade tambm estendido periferia da economia mundial, essa generalizao passa a carregar em si um grave erro. Os imensos benefcios do desenvolvimento da produtividade no chegaram periferia numa medida comparvel quela de que logrou desfrutar a populao desses grandes pases. Da as acentuadssimas diferenas nos padres de vida das massas destes e daquela, assim como as notrias discrepncias entre as suas respectivas foras de capitalizao, uma vez que a massa de poupana depende primordialmente do aumento da produtividade. (Prebisch, 1949. In: Bielschowsky, 2000, p.73)

Assim, com base em dados ainda dispersos, o esforo dos pesquisadores da CEPAL girou em torno de desenterrar os prejuzos gerados na Amrica Latina, por ser uma regio agrria e com isso ficar fora do circuito de distribuio dos benefcios do progresso tcnico. Ainda que as estatsticas apresentadas pela CEPAL fossem rudimentares naquela ocasio,
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j mostravam que, diante do progresso tcnico, a produo agrria perdia terreno. No caso dos produtos agrcolas havia pouca incorporao de progresso tcnico, enquanto que as manufaturas agregavam valor s mercadorias numa tendncia constante ao aumento de preo. H motivos para supor que, como destaca Furtado16, muitas destas estatsticas j vinham com Prebisch desde sua experincia no Banco Central da Argentina e que essas teses das trocas desiguais j eram anteriores CEPAL. Por isso, no h porque no atribuir figura do prprio Prebisch o xito alcanado pela comisso nos primeiros anos. Justificava-se, portanto, atravs de uma lgica simples, a industrializao da Amrica Latina: somente atravs do progresso tcnico possvel agregar valor s mercadorias. Os produtos manufaturados tm condies constantes para incorporao de progresso tcnico, enquanto que os produtos agrcolas no contam com os mesmos recursos. Assim, os preos dos manufaturados tendem a valorizarem-se em relao aos produtos agrcolas. Temos, assim, um desequilbrio nos termos de intercmbio internacionais, ao contrrio do que apresentavam as teorias ricardianas e neoclssicas. Alm de justificar a prpria necessidade de industrializao da Amrica Latina, a CEPAL, atravs da pena indignada de Prebisch, encontrara uma lacuna na teoria do comrcio internacional, questionando em alguma medida a generalidade do argumento de que o comrcio internacional tende ao equilbrio e distribuio de progresso tcnico. Era uma restrio generalidade das vantagens do livre comrcio desenvolvidas pelas teorias neoclssicas. Nos termos de Kuhn, mudar-se-ia o paradigma.

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Ver: A fantasia organizada, 1985.

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A explicao do fenmeno que exclu a periferia da distribuio do progresso tcnico vem atravs da variao dos preos via o ciclo dinmico de desenvolvimento das economias capitalistas:
Os preos primrios sobem com mais rapidez do que os finais na fase ascendente, mas tambm descem mais do que estes na fase descendente, de tal forma que os preos finais vo-se distanciando progressivamente dos primrios atravs dos ciclos. (Prebisch, op. cit., 1949. p.86) Se o lucro pudesse contrair-se da mesma forma que se dilatou, no haveria razo alguma para que ocorresse esse movimento desigual.. Ele ocorre, precisamente, porque a contrao no se d dessa maneira. (Prebisch, 1949. In: Bielschowsky, 2000, p.86/87) A razo muito simples. Durante a fase ascendente, uma parte dos lucros vai-se transformando em aumento de salrios, em virtude da concorrncia dos empresrios entre si e da presso exercida em todos eles pelas organizaes trabalhistas. Quando, na fase descendente, o lucro tem que se contrair, a parte que se transformou nos citados aumentos perde sua liquidez no centro, em virtude da conhecida resistncia queda dos salrios. A presso desloca-se ento para a periferia, com fora maior do que a naturalmente exercvel, pelo fato de no serem rgidos os salrios ou os lucros no centro, em virtude das limitaes da concorrncia. Assim, quanto menos a renda pode contrair-se no centro, mais ela tem que faz-lo na periferia. (Prebisch. Op.cit, 1949, p.87)

Ou seja, em se tratando de pases agrcolas, muito difcil adequar a produo ao movimento da economia internacional. No se pode contar com capacidade ociosa, cortar custos da produo, incorporar progresso tcnico. Depender da economia significaria estar vulnervel aos humores inconstantes dos mercados, que so manifestaes tpicas do capitalismo, segundo o prprio Prebisch. A inovao, aqui, est em mostrar o carter dinmico da economia, onde o movimento temporal age de modo diferente nas diferentes formaes econmicas. Enfim, podemos supor os prejuzos causados pelos ciclos econmicos nas economias perifricas. A conseqncia direta e imediata de atuao, para amenizar estes prejuzos, era recorrer s polticas anticclicas keynesianas, assunto que Prebisch conhecia muito bem, j que escrevera sobre o ingls poucos anos antes. O Estado ganhava, a partir dessa interpretao, duas funes: primeiro de promover polticas antcclicas; e, segundo, planejar e dirigir a industrializao. Assim, havia uma constelao de elementos para provocar o desenvolvimento econmico da Amrica Latina, j que se

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diagnosticou que a distribuio do progresso tcnico era restrita aos pases que tinham acesso diferenciado ao mercado, ou seja, contavam com um sistema industrial desenvolvido. Da a importncia fundamental da industrializao dos novos pases. Ela no constitui um fim em si, mas o nico meio de que estes dispem para ir captando uma parte do fruto do progresso tcnico e levando progressivamente o padro de vida das massas. (Prebisch, 1949. In: Bielschowsky, 2000, p.72. grifo nosso.) Chegamos a um ponto importante de racionalizao do projeto cepalino. A industrializao no um fim, mas o nico meio para se levar padro de vida s massas, ou seja, modernizao das estruturas econmicas latino-americanas. Estamos tratando, j na origem da CEPAL, a industrializao como meio, como estratgia de desenvolvimento. De alguma maneira, j se supunha (pode ser que no de modo declarado e conscientemente), que a industrializao no resolveria todos os problemas, mas era o meio por excelncia para comear a trat-los. Ainda sim, constava acertadamente no manifesto que mesmo a estratgia de industrializao tinha seus limites:
... necessrio definir com preciso o objetivo que se persegue atravs da industrializao. Quando ela considerada como o meio para atingir um ideal de autosuficincia, no qual as consideraes econmicas passam para o segundo plano, qualquer indstria que substitua as importaes torna-se admissvel. Se o objetivo, no entanto, aumentar aquilo que com acerto se denominou de bem-estar mensurvel das massas, preciso ter em mente os limites alm dos quais uma industrializao maior poderia significar uma quebra da produtividade. (Prebisch, 1949. In: Bielschowsky, 2000, p.78)

O que est afirmado acima que a indstria como projeto de modernizao tem que ser planejada dentro de limites que permitem um controle macroeconmico do crescimento e da inflao, por exemplo. Se o uso do protecionismo tornar-se abusivo, as indstrias contando com monoplios podem aumentar seus preos e, embora contivesse nesta estratgia o elemento de substituio de importaes, teramos problemas de progresso tcnico e inflao. Para levar modernizao seria preciso uma industrializao que

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acompanhasse e agregasse o progresso tcnico internacional. Por isso, ao contrrio do que muitos interpretam sobre as teorias da CEPAL, alegando que eram demasiadamente protecionistas e que inibiam o comrcio internacional, apresenta-se aqui uma viso um tanto quanto diferente: protecionismo, para os primeiros anos da CEPAL, era uma estratgia de insero para os pases latino-americanos no comrcio internacional, de modo que eles pudessem aproveitar com mais eficincia dos frutos do avano tcnico e do intercmbio mercantil.
Quanto mais ativo for o comrcio exterior da Amrica Latina, tanto maiores sero as possibilidades de aumentar a produtividade de seu trabalho, mediante uma intensa formao de capital. A soluo no est em crescer custa do comrcio exterior, mas em saber extrair, de um comrcio exterior cada vez maior, os elementos propulsores do desenvolvimento econmico. (Prebisch, 1949. In: Bielschowsky, 2000, p.73) Assim, no se deve esquecer que, quanto maiores forem as exportaes da Amrica Latina, mais intenso poder ser o ritmo de seu desenvolvimento econmico. Mas tampouco se deve descartar a eventualidade de que um possvel recrudescimento da poltica protecionista nos pases compradores tende a deslocar as exportaes latinoamericanas, substituindo-as por sua prpria produo. (Prebisch, 1949. In: Bielschowsky, 2000, p.121)

Essa premissa passa pelos documentos da entidade. Prebisch calculava que se houvesse relativo xito no desenvolvimento econmico da Amrica Latina, o comrcio internacional cresceria em torno de trinta por cento. Padro algo irreal para os dias atuais, mas que no era to disparatado naquele perodo. Portanto, no o fechamento nacional que estava presente nas teorias cepalinas, mas uma correo do paradigma de vantagens comparativas e da equidade promovida pelo livre comrcio (laissez-faire). Corrigindo esses erros, no s a Amrica Latina sairia lucrando, mas o prprio fluxo de comrcio internacional.
Se, atravs do progresso tcnico, conseguirmos aumentar a eficcia produtiva, por um lado, e se a industrializao e uma legislao social adequada forem elevando o nvel do salrio real, por outro, ser possvel irmos corrigindo gradativamente o desequilbrio da renda entre os centros e a periferia, sem prejuzo dessa atividade econmica essencial. (Prebisch, 1949. In: Bielschowsky, 2000, p.78)

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Um outro elemento que caracterizou a anlise cepalina e que j estava presente em seu manifesto foi a presena de elementos no-econmicos. Isso acarretou o termo heterodoxo para as anlises da CEPAL. Ainda para explicar o mecanismo de perdas que a periferia sofre em relao ao centro, Prebisch utiliza-se da capacidade que as massas assalariadas tm para defender seus salrios. Este um elemento que provoca grande controvrsia, j que no mensurvel e foi pouco desenvolvido nas anlises dos documentos apresentados pela instituio nos seus primeiros anos de trabalho:
Nos centros cclicos, a maior capacidade que tm as massas de conseguir aumentos salariais na fase ascendente e de defender seu padro de vida na descendente, bem como a capacidade que tm esses centros, pelo papel que desempenham no processo produtivo, de deslocar a presso para a periferia, obrigando-a a contrair sua renda mais acentuadamente do que nos centros, explicam por que a renda destes ltimos tende sistematicamente a subir com mais intensidade do que nos pases da periferia, como fica patenteado pela experincia da Amrica Latina. (Prebisch1949. In: Bielschowsky, 2000, p.87/88) Num pas essencialmente agrrio, as depresses se manifestam mais na queda da renda rural do que no desemprego; e mais, em muitos dos nossos pases, foi possvel observar, durante a grande depresso mundial, como o campo tornou a absorver pessoas que antes haviam partido em busca de trabalho na cidade. O desemprego se dilui, por assim dizer. O mesmo no seria espervel depois de a indstria haver concentrado massas relativamente grandes nas cidades: nesse caso, o problema cclico do desemprego adquiriria graves projees sociais. (Prebisch, 1949. In: Bielschowsky, 2000, p.124)

Desde sua publicao, o manifesto tem provocado reaes das mais diversas. Sua difuso e o impacto que causou no ambiente acadmico foi responsvel por acalorada discusso. Vamos nos prender aqui nas primeiras reaes que este documento causou. Logo que foi traduzido por Celso Furtado, para a Revista Brasileira de Economia, um intenso debate se instaurou no Brasil a respeito da planificao econmica, industrializao e comrcio internacional. Talvez pelo estilo duro das afirmaes deste primeiro documento apresentado pela entidade, Albert Hirschman o tenha batizado de Manifesto da CEPAL. Realmente, no segundo documento da instituio, redigido para a conferncia de Montevidu, em 1951, h

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um esforo dirigido no sentido de explicar a degradao dos termos de intercmbio no terreno da lgica e da teoria. Justifica o documento que estatisticamente faltam muitos dados para falar com segurana sobre a realidade emprica da Amrica Latina. Por isso, h um exerccio lgico de conjecturas e suposies a respeito de vrios cenrios (reais como a crise de 1929, quando os produtos primrios originrios da Amrica Latina perderam mais da metade do seu valor e, mesmo depois de 1945, no haviam ainda recuperado o valor anterior crise), mas tambm Prebisch, autor desta parte terica do documento, precisou exercitar muitas hipteses para mostrar que, em diferentes contextos, o carter dinmico da economia provoca a deteriorao dos termos de intercmbio.
Esse um fenmeno essencialmente dinmico. Procuraremos demonstrar que, em ltima instncia, ele se explica pela relativa lentido com que o desenvolvimento industrial do mundo vai absorvendo o excedente real ou potencial da populao ativa dedicada s atividades primrias. O progresso tcnico, como sabemos, tende a fazer com que se reduza a populao empregada na produo primria. Mas essa diminuio tem-se efetuado historicamente com grande lentido: enquanto isso, surgem na tcnica produtiva outras inovaes que impem a necessidade de novos reajustes na distribuio da populao empregada. (CEPAL, Estudio econmico de Amrica Latina, 1950, redigido por Prebisch. In: : Bielschowsky, R. (org.) Cinqenta anos de pensamento da CEPAL. Record: So Paulo, 2000. p.142/143)

Assim, o relatrio insiste incansavelmente na questo do progresso tcnico e busca explicitar que, embora tambm exista o aumento de progresso tcnico nas regies perifricas, estes so menos dinmicos e dependentes do desenvolvimento econmico dos centros industrializados. S possvel explicar o prejuzo sofrido pelo intercmbio entre centro e periferia se pensarmos em um processo que sucede momentos de desenvolvimento e expanso capitalista, alternados com crises de superproduo do sistema. Tudo isso, no entanto capitaneado pela indstria. Logo, o que se tem como resultado que o controle do movimento capitalista acontece onde existe indstria, deixando as regies agrcolas extremamente vulnerveis e impotentes diante dos perodos de diminuio conteno da demanda internacional.
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 fato bastante conhecido que, durante o ciclo, as relaes de preos deslocam-se em favor dos produtos primrios, nas fases crescentes; mas, em geral, nas fases decrescentes, perdem mais do que tinham ganhado durante o curso das primeiras. Assim, ao cair a relao de preos a cada depresso, mais do que havia melhorado na prosperidade, desenvolve-se atravs dos ciclos a tendncia contnua ao agravamento dos termos de intercmbio que analisamos anteriormente. (CEPAL, 1949, In: Bielschowsky, 2000, p.157/158) Durante a crescente cclica, a demanda de produtos finais nos centros superior oferta; h, portanto, um excesso de demanda, o que aumenta o lucro dos empresrios e suscita tambm outros fenmenos; esses fenmenos, nos quais a periferia desempenha uma funo importante, acabam por transformar o excesso de demanda numa insuficincia e, como isso, provocam a minguante cclica, na qual a demanda numa mostra-se inferior ao valor de oferta da produo final. E, uma vez que esse valor de oferta, ampliado pelo aumento anterior dos lucros nas diversas etapas do processo produtivo, no fcil de reduzir atravs da queda dos preos, acumulam-se nessas diferentes etapas estoques de produtos finais que so transitoriamente invendveis. (CEPAL, 1949, In: Bielschowsky, 2000, p.159) A indstria, com efeito, encerra um elemento dinmico que a produo primria no possu em grau comparvel. Esta, como indica seu nome, abrange as primeiras etapas do processo produtivo, enquanto a indstria compreende as etapas subseqentes. Justamente por essa posio relativa das duas atividades, o aumento da atividade industrial fomenta a atividade primria, a qual, por sua vez, no tem o poder de estimular a atividade industrial. (CEPAL, 1949, In: Bielschowsky, 2000, p.147)

Uma outra questo entra neste documento, buscando proporcionar melhor explicao: a distribuio da renda entre as classes que tambm j estava presente no documento anterior, porm de modo implcito e pouco explicado. Nesta segunda verso das idias da CEPAL, ganha mais clareza a implicao das classes no movimento de perdas e recuperaes do valor das mercadorias e de como isso interfere nas diferentes classes sociais. Alm disso, aparece o Estado como uma instituio que se apropria de parte dos benefcios proporcionados pelo progresso tcnico.
Mas o fato de os salrios se haverem mantido em nveis relativamente baixos durante o desenvolvimento primrio da periferia latino-americana no quer dizer que o progresso tcnico no tenha podido aumentar outras receitas em larga medida. Nas terras em que se tornaram acessveis explorao agrcola ou a mineradora, precisamente, ocorreu um aumento muito acentuado da renda da terra, que multiplicou de um modo impressionante o valor dessa terra, antes muito baixo ou quase nulo. A renda da terra economicamente nova , em ltima instncia, a expresso de sua maior produtividade, em comparao com as terras de explorao mais antigas. O progresso tcnico, dos transportes explica esse fenmeno do aumento de renda. Assim, permaneceu em poder dos proprietrio de terras uma parte do fruto desse progresso tcnico, enquanto outra foi transferida para os centros industrializados, mediante a queda relativa dos preos. (CEPAL1949, In: Bielschowsky, 2000, p.151) 63

O nvel relativamente baixo dos salrios, na produo primria, portanto, foi comparvel com o forte aumento da renda da terra, em benefcio de alguns grupos sociais. (CEPAL, 1949, In: Bielschowsky, 2000, p. 152) ... historicamente, o Estado foi tomando uma proporo crescente do fruto do progresso tcnico, e com isso pde ampliar a esfera de suas atividades: outros grupos sociais tambm recebem sua participao, em maior ou menor grau, alm do que o fenmeno da limitao da concorrncia entre os empresrios deixa em poder destes uma parcela maior do que a que lhes caberia em outras condies. (CEPAL, 1949, In: Bielschowsky, 2000, p.158)

Interessa-nos o que se comea a desenhar como conseqncia de todo esse raciocnio em favor da industrializao e da necessidade de se interferir no processo de degenerao pelo qual a produo da periferia vem passando: Prebisch e os pesquisadores da CEPAL j observam que o Estado concentra parte dos ganhos relativos ao progresso tcnico e que aumenta com isso sua capacidade de investir. Percebe-se tambm, pelo que foi traado a respeito da diviso do progresso tcnico que h uma tendncia no respeitada, de necessidade de aumentar e uma transferncia do lucro com o aumento da produtividade, na explorao do trabalho. Vale lembrar que Nurske trabalha com isso na Europa, praticamente simultneo CEPAL, e vai chamar este fenmeno de ciclo vicioso da pobreza. No prximo tpico falaremos do seu debate com Celso Furtado, mas vale lembrar que as contribuies para traar um diagnstico da Amrica Latina vieram de todos os cantos da economia poltica. Era da opinio de Nurske que o ciclo deveria ser quebrado em algum aspecto. Ou seja, comeava-se a pensar um modo no natural (ou racional), de sair desta situao que tendia estagnao. A CEPAL, como conseqncia lgica de sua interpretao conjuntural levava a uma reflexo a respeito de aes ordenadas com respeito a fins. Weber sabe muito bem do que estamos falando.
Pensando bem, o desenvolvimento econmico dos pases perifricos uma etapa a mais no fenmeno da propagao universal das novas formulas da tcnica produtiva ou, se preferirmos, do processo de desenvolvimento orgnico da economia mundial. Antes da Primeira Guerra Mundial, j haviam ocorrido, nos pases de produo primria, algumas 64

manifestaes incipientes dessa nova etapa. Mas foi preciso que sobrevivessem, com o primeiro conflito blico universal, graves dificuldades de importao, para que os fatos demonstrassem as possibilidades industriais daquele pas, e, em seguida, foi preciso que a grande depresso econmica dos anos 1930 corroborasse a convico de que era necessrio aproveitar essas possibilidades, para assim compensar, mediante o desenvolvimento de dentro para fora, a notria insuficincia do impulso que at ento havia estimulado de fora para dentro a economia latino-americana, corroborao esta que foi ratificada durante a Segunda Guerra Mundial, quando a indstria da Amrica Latina, com todas as suas improvisaes e dificuldades, transformou-se, ainda assim, numa fonte de emprego e de consumo para uma parcela aprecivel e crescente da populao. (CEPAL, 1949, In: Bielschowsky, 2000, p. 140)

Assim, era hora de agir e no mais depender dos acontecimentos externos que traziam apenas instabilidade poltica, social e econmica. Entretanto, muito interessante perceber que a necessidade de ao da Amrica Latina diante do quadro internacional adverso levou ao questionamento de uma das mais consistentes teorias a respeito do comrcio internacional: a teoria de vantagens comparativas de Ricardo. Esta doutrina foi aperfeioada pela Teoria pura do comrcio internacional e se transformou em baluarte do processo expanso dos benefcios do progresso tcnico atravs do livre comrcio onde se acreditava que ele distribua equilibradamente as vitrias tecnolgicas da civilizao. Conclumos que a fundao da CEPAL, opondo-se a esse raciocnio neoclssico, refora esta impresso: de que estamos tratando de um novo paradigma a respeito das relaes comerciais internacionais, colocando o Estado como agente relevante na esfera econmica.
Em resumo, a discrepncia entre os raciocnios tericos, baseados na mobilidade absoluta dos fatores produtivos, e os fenmenos reais da economia tem um significado to grande para a teoria do desenvolvimento econmico da Amrica Latina, em especial, e de toda a periferia, em geral, que se impe um srio esforo de reviso terica, o qual, partindo de premissas mais compatveis com a realidade, possa ajudar-nos a formular em bases slidas as linhas essenciais de uma poltica de desenvolvimento econmico. (CEPAL, 1949, In: Bielschowsky, 2000, p.157)

2. A repercusso das idias da CEPAL Celso Furtado foi quem fez a primeira traduo do Manifesto do espanhol para uma outra lngua. Em 1950, apenas alguns meses aps a apresentao na conferncia de

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Havana, os economistas brasileiros j discutiam as inovaes sobre o pensamento econmico difundidos pela CEPAL. Provavelmente, alm do Chile, que era o pas sede da instituio, o Brasil fora o pas que mais fez circular o pensamento da CEPAL, tanto do ponto de vista terico, como na prtica governamental. A isso muito se deve o trabalho de Furtado, que logo tratou de adequar a interpretao ao Brasil, dentro da metodologia cepalina e publicar um texto que tratava da formao econmica do Brasil, na logo depois da publicao do relatrio da ONU e do manifesto da CEPAL.
...o crescimento nas fases de alta conjuntura internacional, se processava exclusivamente por solicitao externa, seja por um aumento da corrente de exportaes. Ao contrrio do que se passa nos pases industriais em que o crescimento da economia se faz atravs de aumento de produtividade e conseqente ampliao do mercado interno, no Brasil a economia nacional se expandia exclusivamente sob a forma de aumento dos envios ao exterior. (FURTADO, 1949, In: Revista Brasileira de Economia, p. 10)

Discutindo os efeitos dos ciclos econmicos para os preos dos produtos primrios do Brasil, e os efeitos da degradao dos termos de intercmbio sobre o cmbio, Furtado comeava a defender a necessidade de um projeto nacional de industrializao, diferente dos acontecimentos ocasionais que levavam a economia brasileira ao nascimento de uma indstria debilitada e dependente das condies externas adversas. Assim, nos momentos em que era preciso desenvolver a economia agro-exportadora brasileira com a baixa da taxa de cmbio, a indstria sofria com a concorrncia dos importados, que pesavam sobre a balana comercial. Essas medidas foram invertidas durante as crises do caf, quando foi preciso elevar a taxa de cmbio para economizar a transferncia de divisas, j que as exportaes estavam inviabilizadas pela queda de comrcio do caf. Isso fez com que o consumo das classes gerasse uma demanda suprida por uma indstria nacional de fraco desempenho. Porm, estas foram situaes de exepcionalidade, mas que tenderiam a

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acontecer, j que a exportao de caf no acompanharia, cedo ou tarde, a demanda das classes mdias e mdias-altas.
Dois fatores, em sntese, atuaram em forma convergente: a) a reduo do coeficiente de importaes das classes mdias e altas rendas, e b) a impossibilidade de continuares no mesmo ritmo as inverses no setor de economia colonial. O choque causado pela crise externa deu assim economia brasileira oportunidade de desenvolver seu mercado interno. (FURTADO, 1949, In: Revista Brasileira de Economia, p.28)

O artigo defendia que esta situao momentnea deveria tornar-se poltica pblica de incentivo industrializao. Para isso, seria preciso investir na construo de uma estrutura nacional que de fato suprisse a demanda interna. Em ltima instncia, a indstria nascente na periferia vinha para suprir uma demanda j estabelecida. Como veremos frente, isto, que foi a soluo inicial do mercado perifrico, tambm seria sua limitao, j que encontrava dificuldades para superar esta demanda inicial e criar novas demandas.
A formao de uma economia base de mercado interno ir desligando uma frao crescente da renda nacional dessas flutuaes. No significa isto que a economia brasileira se far independente do ritmo geral da economia mundial. As flutuaes do mercado dos produtos primrios so muito mais amplas e bruscas que as do conjunto da economia nos pases de economia complexa. (FURTADO, 1949, In: Revista Brasileira de Economia, p. 28)

Neste perodo, o Brasil j contava com uma clara diviso interna a respeito de estratgias de poltica econmica. Havia os nacionalistas e os internacionalistas. Os primeiros, representados pela FIESP, onde o grande nome fora Roberto Simonsen, defendiam um papel mais ativo do Estado, tendo mais sensibilidade para um projeto de industrializao nacional proposta esta que teve no ISEB seu grande centro elocubrador de idias na dcada de 1950. J os segundos, de Gudin, Bulhes e posteriormente Roberto Campos, formavam uma escola de pensamento na Fundao Getlio Vargas, que defendia um desenvolvimento associado s grandes economias do centro. Foi na recm fundada Revista Brasileira de Economia, editada pela FGV, onde surgiram os primeiros debates a respeito do desenvolvimentismo no Brasil. Este debate torna-se importante aqui por reunir
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uma quantidade significativa de intelectuais renomados no mundo econmico que discutiram as idias de planificao e comrcio internacional que nasciam com a CEPAL. Gottfried Haberler, por exemplo, no mesmo nmero de publicao do artigo de Furtado na revista faz um debate a respeito da planificao em pases intermedirios, como Inglaterra, Blgica, Frana e Holanda. Discutia seus objetivos e possibilidades de combater os ciclos econmicos. Antes de definir o que entendia por ciclo econmico, esclareceu que no entendia por flutuaes mudanas na perspectiva econmica ocorridas depois de calamidades fsicas, como guerra, greve, terremotos etc. e excluiu esses eventos de sua anlise.
Por ciclo econmico entendemos as flutuaes no conjunto da produo e do emprego que no so diretamente decorrentes de causas puramente fsicas, ou, exprimindo a mesma idia de maneira positiva, que so intimamente ligadas a flutuao verificadas no conjunto da despesa (algumas vezes denominado procura efetiva) em relao ao nvel de preos. (HABERLER, 1950, In: Revista Brasileira de Economia, p.41/42)

Portanto, tomava emprestada a interpretao schumpeteriana de capitalismo para observar em que medida a planificao poderia combater este mal que gerava desemprego e aumento de preos, enfim, situaes sociais no desejadas pelos agentes econmicos, definindo o ciclo como um problema para os economistas e economias: A mudana de prosperidade para depresso, de um movimento ascendente para um descendente, constitui o problema crucial do ciclo... (HABERLER, 1950, In: Revista Brasileira de Economia, p.45) A pergunta presente no artigo bastante pertinente: Estar a economia planificada realmente imune s flutuaes cclicas? Se de fato no h flutuao alguma, qual o preo em termos de arregimentao, eficincia e progresso a longo termo que a economia deve pagar por essa imunidade? (HABERLER, 1950, In: Revista Brasileira de Economia, p.45).

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So questes que o autor no pretende esgotar naquele simples artigo, mas que sugere a resposta logo a seguir, afirmando que h um outro tipo de problema enfrentado pelas economias planificadas. Ou seja, quando a planificao se prope a resolver o problema dos ciclos, as economias nacionais encontram outros tipos de obstrues.
O argumento do presente artigo que no s no existe garantia mais nem mesmo probabilidade de que uma economia planificada consiga evitar os desajustamentos, ou os erros de clculo e de aplicao dos recursos produtivos, que na economia capitalista produzem depresses. Criaria provavelmente seus prprios desequilbrios e seria ineficiente e lenta para corrig-los. (HABERLER, 1950, In: Revista Brasileira de Economia, p.54)

Logo depois, na conferncia de H.W. Singer, publicada pela Revista Brasileira de Economia, h uma certa desconfiana com relao ao modo como os pases agrcolas desenvolveriam suas economias. Uma afirmao dissonante neste pesquisador o modo at mesmo indireto com o qual defende a industrializao, afirmando que ainda que no houvesse vantagens diretas para o desenvolvimento do processo, temos vantagens indiretas como a necessidade de urbanizao, educao, ou seja, entre pases industrializados e no industrializados existe uma diferena clara de desenvolvimento social. Por si s este um dado em favor da industrializao dos pases perifricos.
O princpio de especializao em linhas de vantagens comparativas estticas nunca foi geralmente aceito nos pases subdesenvolvidos, nem mesmo intelectualmente aceito, de modo geral, nos prprios pases industrializados. Mais uma vez no podemos nos furtar ao sentimento de que, sobre o assunto, h muito mais para dizer do que a maioria dos compndios admite. Na vida econmica e em sua histria econmica, uma coisa conduz a outra: a maior contribuio de uma industria no o seu produto imediato, nem mesmo seus efeitos sobre outras indstrias ou suas repercusses sociais imediatas. Talvez sejam seus efeitos mais remotos sobre o nvel geral da educao, a qualidade da mo de obra, o mtodo de vida, a inventividade, os hbitos do povo, a reserva de tecnologia, a criao de nova procura, etc. Talvez seja essa, precisamente, a razo por que todos os pases subdesenvolvidos desejam universalmente possuir indstrias manufatureiras. (SINGER, 1950, In: Revista Brasileira de Economia, p.86)

No h, portanto, um contraste direto dos argumentos cepalinos em dissonncia com as vantagens comparativas das teorias neoclssicas. Porm, o debate desenvolvido pelo

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autor caminha s margens dessa histria. Singer constata que, base de investimentos e equipamentos externos, os pases da Amrica Latina tero muita vulnerabilidade e pouca autonomia para o desenvolvimento. De alguma maneira, sem sua justificativa adequada, atuava mais como profeta do que como cientista: se h um resultado positivo para o projeto de industrializao da Amrica Latina, este est inquestionavelmente nos resultados indiretos provocados por projetos de modernizao e urbanizao. Outro aspecto importante que pode ser constatado neste artigo a presena, com praticamente vinte anos de antecedncia, da idia que deu origem Teoria da Dependncia. De forma nenhuma estamos acusando algum tipo de plgio ou reproduo da idia de Singer para a obra que consagrou Cardoso e Falletto. Mas a temos o germe da razo dualista, sendo a agricultura moderna, pois dirigida para o comrcio exterior, e a manufatura rudimentar, porque serve para suprir a subsistncia interna e incapaz de concorrer internacionalmente. So idias que constam na Teoria da Dependncia e que j esto declaradas no seu artigo. Este argumento, como veremos frente, vai trazer novos ares prpria CEPAL. Talvez ainda no faltassem subsdios reais para que o conceito de subdesenvolvimento de Singer fosse entendido e aceito pelo mundo econmico e, mesmo assim, era apenas uma vaga idia no desenvolvida, figurava apenas como hiptese.
... a grande diferena verificada nos pases sub-desenvolvidos, entre a produtividade da mo de obra das indstrias e ocupaes que trabalham para a exportao e a da produo domestica. As indstrias de exportao nos pases sub-desenvolvidos, quer se trate de mineraes ou plantaes etc., muitas vezes so indstrias movidas por capital extremamente intensivo e mantidas em grande parte com tcnica importada do estrangeiro. Em contraste, a produo destinada ao consumo interno, especialmente a de artigos de alimentao e vesturio, freqentemente de natureza primitiva, quase de pura subsistncia. Assim, a economia dos pases sub-desenvolvidos costuma oferecer o espetculo de uma estrutura econmica dualista, um setor de alta produtividade, que produz para a exportao, coexistindo lado a lado com um setor de baixa produtividade, que abastece o mercado interno. (SINGER, 1950, In: Revista Brasileira de Economia, p.82)

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Depois, em 1951, foram publicadas as seis conferncias do professor Ragnar Nurkse; que causaram forte impacto em Celso Furtado17. De interessante que Nurkse defende a industrializao dos pases subdesenvolvidos e ainda justifica a situao, apresentando-se, na mesma linha de Gurnal Myrdal. O ciclo vicioso era visto por eles como um movimento que justificaria o subdesenvolvimento. Nurske chama seu ciclo de equilbrio do subdesenvolvimento, onde, em resumo, os investimentos no acontecem pelo tamanho do mercado, que so pequenos porque no existem investimentos suficientes, que no acontece porque os mercado so pequenos...
... o incentivo para o uso de capital limitado pelo pequeno tamanho do mercado; o pequeno tamanho do mercado devido ao baixo nvel de produtividade; o baixo nvel de produtividade devido pequena quantidade de capital usado na produo, qual, por sua vez, devido ao pequeno mercado e assim, o crculo est completo. As relaes recprocas que acabamos de notar operam atravs de uma conexo circular entre os principais fatores da situao. Nessa conexo circular reconhecemos o crculo vicioso da estagnao econmica ou, pelo menos, um dos seus exemplos.(...) Estamos em presena de uma conjugao de foras que tendem a manter qualquer economia retrgrada em uma condio estacionria, num estado de equilbrio de subdesenvolvimento, de certo modo anlogo ao equilbrio de subemprego, cuja possibilidade, em pases industriais, foi apontada por KEYNES. O progresso econmico no uma ocorrncia espontnea ou automtica. Pelo contrrio, as foras automticas dentro do sistema tendem a manter a economia em uma condio estacionria. (NURKSE, 1951, In: Revista Brasileira de Economia, p. 18)

Para quebrar o ciclo preciso que haja alguma interveno em algum momento do processo. O Estado, ou a iniciativa privada via investimentos, deveria se impor aos acontecimentos e encarrilhar o desenvolvimento dos pases subdesenvolvidos. Nurske foi consultor da Liga das Naes e j trabalhava com o tema do desenvolvimento para pases agrcolas antes da Segunda Grande Guerra, mas seus estudos focalizavam o leste europeu, no a Amrica Latina, que se tornou uma preocupao apenas no final dos anos quarenta. Sua teoria baseava-se na Lei de Say e nas interpretaes de Schumpeter para o desenvolvimento econmico, embora reconhecesse que o Estado pudesse desempenhar o
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Ver: A fantasia organizada, 1985.

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papel de empresrio inovador que faltava nos pases subdesenvolvidos. Esta parte faz gerar a reao de Furtado que discordava do diagnstico econmico de Schumpeter para os pases subdesenvolvidos; justamente pela figura do empresrio desempenhando o papel de fora motriz do capitalismo, coisa inconcebvel no terceiro mundo. O tema gerou a replica de Furtado em 1952 e a trplica de Nurkse em 1953, na Revista Brasileira de Economia, das quais no vamos nos ocupar. Interessa-nos particularmente que Nurkse admitia a interveno do Estado no como um problema poltico tpico das desconfianas de incio da Guerra Fria, mas como uma questo de mtodo de desenvolvimento econmico, exatamente como a CEPAL tratava. Furtado via em Nurkse um aliado de suas idias e um grande inspirador para os problemas do subdesenvolvimento. Ele prprio reconhece, no artigo publicado em 1952, Nurkse como o terico dos pases desenvolvidos que melhor compreendeu os pases subdesenvolvidos. Em 1951, foi a vez da Revista Brasileira publicar as conferncias do professor Jacob Viner. Um antigo desafeto da planificao econmica. Viner, na dcada de 1930 j havia debatido o assunto com Manolesco, e via nas teorias da CEPAL uma reedio dos argumentos histricos do romeno. Porm, Prebisch, diferente de Manolesco, tinha apoiadose em estatsticas oficiais para sustentar sua teoria e contava com uma hiptese convincente. Mas Viner no se convencia e ainda via a industrializao dos pases subdesenvolvidos como uma iluso, tinha seus prprios termos para subdesenvolvimento, porm ao contrrio da CEPAL, no associava modernizao ou desenvolvimento econmico ao problema da industrializao. Supunha, naquela poca, que as vantagens comparativas vigoravam tal qual defendiam os neoclssicos.

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No desafio a sabedoria semntica dos economistas nem qualquer outra pessoa e se se insiste em continuar usando subdesenvolvimento e no industrializao como sinnimos, sou obrigado a aceitar, ainda que no concorde com isso. Tenho, no entanto, o direito e a obrigao profissional de insistir em dizer que essa prtica arbitrria ou levanta dvidas de conscincia, resultando s vezes deliberadamente no desvio de uma anlise que levaria a concluses diferentes das que se desejam. (VINER, In: Teorias do Subdesenvolvimento, 1969, p.20)

Quando o assunto j despertava menos flego do que os anos anteriores, surgiu um artigo de Eugnio Gudin na defesa da condio perifrica dos pases dos pases subdesenvolvidos. Atribuindo o fracasso econmico s condies climticas e de atraso rudimentar, s acreditava no desenvolvimento associado da periferia, e no encontrava outro motivo para o desenvolvimento que no fossem condies naturais propcias.
Se a civilizao ocidental se desenvolveu invariavelmente fora da zona tropical, se o clima constituiu sempre um fator capital do metabolismo orgnico do homem, com repercusso direta no desenvolvimento econmico, se a grande agricultura sinnimo de plancie, se o obstculo das cordilheiras erigidas pela Natureza sempre dificultou a conquista da terra pelo homem enquanto que os rios facilmente navegveis a facilitaram, se os pases que dispuseram de carvo de boa qualidade e de petrleo fcil encontraram nesses elementos fsicos preciosos elemento de prosperidade, no h como negar que o desenvolvimento econmico primordialmente funo do clima, dos recursos da Natureza e do relevo do solo. (GUDIN, 1952, p.50)

Era um ataque direto s teorias cepalinas de interveno estatal e as propostas das Teorias de Impacto dos tericos como Young, Rosenstein-Rodan, Nurkse etc. Indica-se ento como soluo a instalao conjunta de um grupo de indstrias, de tal sorte que, em plena aplicao da Lei de Say, umas criem o poder de compra para as outras. um processo de impacto. (GUDIN, 1952, p.63) Gudin fora no Brasil um contraponto s teses da CEPAL e um adversrio ideolgico dos argumentos de Celso Furtado, de modo menos sofisticado do que Roberto Campos, que desempenharia este papel futuramente.

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Destacamos por fim, que surgem alm de argumentos lgicos em favor e contra as teorias cepalinas, argumentos como os de Robert E. Baldwin18, que questiona as estatsticas da ONU sobre a queda dos preos dos produtos primrios em relao aos manufaturados, o que o levou a questionar, via estatstica, as teses de degradao dos termos de intercmbio de Prebisch. Sem entrar em pormenores, este tipo de questionamento foi tambm tpico da crtica em relao CEPAL. 3. A consolidao do modelo econmico perifrico e sua autocrtica Na introduo deste trabalho, chamamos a ateno para as diversas maneiras pelas quais podemos entender a CEPAL. Uma dessas maneiras era a considerando como um think thank ou alguma coisa como escola de pensamento. Tendo definida sua linha interna e depois de se efetivar como instituio permanente da ONU (numa situao de discrdia diplomtica a que no convm nos prendermos), a CEPAL passou a difundir seu modo de analisar a Amrica Latina. Como as informaes estatsticas da regio eram ruins e muitos dos pases no tinham sequer pessoas preparadas para isso, a instituio passou a promover treinamentos para a burocracia pblica, buscando formar especialistas em problemas econmicos latino-americanos. Alm de formar um pessoal que valorizava o levantamento estatstico necessrio, que tinha de ser suficientemente abrangente a respeito da Amrica Latina, os treinamentos foram importantes veculos de difuso das idias da CEPAL, j que tinham como alvo funcionrios pblicos. Isso foi, indiretamente, um importante veculo de difuso de idias, j que saa dos crculos restritos dos acadmicos. Em 1952 foi criado o Programa de Treinamento em Problemas de Desenvolvimento Econmico da CEPAL, sob a direo de Jorge Ahumada. A obra que serviria de base para a

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Revista Brasileira de Economia, Ano 6, Setembro de 1952, n 3, FGV.

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discusso nestes cursos foi redigida principalmente por Celso Furtado, Introduo Tcnica de Planificao. Parte do suposto de que h algumas informaes gerais que definiriam o planejamento e os objetivos de crescimento, para buscar um aumento de renda. Para isso, seria preciso calcular os investimentos necessrios, buscar alocao de recursos e s ento era possvel ver as necessidades setoriais a partir de um levantamento da situao dos setores produtivos.
A elaborao de um programa geral de desenvolvimento requer alguns dados prvios fundamentais. Em primeiro lugar, necessrio determinar de antemo a taxa de crescimento que a economia dever alcanar durante o perodo de vigncia do programa, assim como o volume de investimentos necessrios para chegar a ela. Somente partindo desses dados bsicos que ser possvel cobrir as etapas seguintes do planejamento. Assim, um dos objetivos de um programa estabelecer os investimentos que devem ser levados a cabo em cada um dos setores da economia, estabelecendo a ordem de prioridade dos diferentes investimentos. Isso exige uma estimativa antecipada, tanto da futura demanda de exportaes quanto da demanda interna de bens de consumo, bens intermedirios e bens de capital. Mas essa estimativa em particular a que se refere demanda interna tem que se basear no crescimento provvel da renda e em sua distribuio, sendo necessrio, para isso, conhecer antecipadamente a taxa de crescimento da economia. (CEPAL, In: BIELSCHOWSKY, 2000, p.265)

Assim, as Tcnicas ensinam partir do geral para o setorial, definindo Economia objetivos sociais globais e no restritos a setores. Portanto, o objetivo da CEPAL era um plano de desenvolvimento industrial geral, sem restringir o mercado a setores especializados. Isso se d pelo empreendimento de substituio de importaes, buscando o abastecimento de um mercado interno e no da demanda especializada proposta pela diviso internacional do trabalho ou como fizeram os pases do leste-asitico nas dcadas de 1960 e 1970. De outro lado, fica latente a importncia do Estado no projeto cepalino. Neste documento explicita a necessidade da coordenao do Estado na atividade econmica para o desenvolvimento do plano de crescimento e promoo da industrializao. No teramos um Estado que, por responsabilidade, apenas garante a propriedade e gere os

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recursos pblicos. H um esforo em fazer do Estado um ator em busca do desenvolvimento. Celso Furtado j havia apresentado sua diferena com relao a Schumpeter quando discute na Revista Brasileira de Economia as conferncias de Nurkse, transferindo para o Estado a responsabilidade da inovao que a teoria cclica schumpeteriana d ao empresrio inovador. Alm disso, como Prebisch interpreta o desenvolvimento da periferia como uma constante transformao do setor produtivo, o Estado, com a redistribuio de renda tambm poderia dar mais dinmica a esse processo.
Merece uma referncia especial a participao do setor pblico no processo de crescimento. Essa participao se realiza de vrias maneiras. Como coletor de impostos e provedor de servios pblicos, o Estado atua ao mesmo tempo como um produtor que percebe uma remunerao, um comprador de bens de servios que concorre com o setor privado e um agente de redistribuio da renda global da populao. Em sua qualidade de executor de obras materiais de natureza diversificada, o Estado um investidor que contribui para a formao de capital. A proporo com que ele participa da criao de renda, o uso e a influncia de sua funo redistributiva no processo de desenvolvimento, o valor dos investimentos pblicos e a forma assumida por estes constituem dados imprescindveis para o estudo da economia nacional e o levantamento de suas tendncias. (CEPAL, Tcnicas, In: BIELSCHOWSKY, 2000, p.269)

Rodriguez (1981), na reviso crtica que faz do pensamento da CEPAL, v as tcnicas de planejamento com um certo grau de incompatibilidade em relao s abstraes tericas da desenvolvidas nos primeiros anos da instituio, principalmente no que concerne a diferena de renda per capta, muito bem percebida pela entidade, mas que tem menos destaque quando levada em considerao para o planejamento. Talvez por isso, Octvio Rodriguez atribui CEPAL ligao com o pensamento neoclssico. A CEPAL, quando faz o planejamento, leva em considerao o crescimento econmico como determinante dos nveis de distribuio de renda. Isso se perpetua, no apenas pelos primeiros trinta anos da instituio, como tambm veremos posteriormente, por toda a sua histria.
A tcnica de planejamento aqui apresentada baseia-se no pressuposto de que o desenvolvimento econmico de uma comunidade pode ser medido pela elevao da renda 76

e pela produo por pessoa. Essa simplificao no desconhece os demais elementos econmicos e sociolgicos que caracterizam tal, mas procura buscar, dentro do conjunto desses elementos heterogneos, um instrumento quantitativo que permita, numa primeira anlise, avaliar se existe ou no um caso de desenvolvimento e qual a sua ordem de grandeza. O aumento da renda e da produo per capita uma condio necessria do desenvolvimento. (CEPAL, In: BIELSCHOWSKY, 2000, p.271)

Mantm-se a idia de que os aspectos econmicos so os determinantes na aplicao dos recursos para superar o atraso. Na pertinente observao de Octvio Rodriguez, as Tcnicas so eficientes como deveriam para trabalhar a relao de industrializao, compatibilizando de modo racional poupana e investimentos para controlar os desequilbrios externos e combater os ciclos econmicos.
Portanto, a tcnica de programao se destina, em ltima instncia, a conseguir a compatibilidade intersetorial da produo (e, atrvs dela, a viabilidade do plano e o xito da poltica de desenvolvimento). Mas os critrios macroeconmicos de compatibilidade que a prpria tcnica impe so, por um lado, a adequao entre poupana e investimento, e, por outro, o equilbrio a longo prazo do balano de pagamentos. (RODRIGUEZ, 1981, p.170)

Entendemos que este pequeno desencontro entre teoria e tcnica se d porque, nos primeiros anos de CEPAL, os pesquisadores acreditavam que a industrializao traria por si s o desenvolvimento econmico e social, corrigindo assim, os desequilbrios: a modernizao era uma conseqncia da indstria. Basta rever a citao de Singer exposta anteriormente, onde ele associa o processo de industrializao ao desenvolvimento urbano, a melhora nos nveis educacionais da populao, ou no aumento do padro de consumo. Essas coisas eram supostas como conseqncias indiretas que trariam espontaneamente a modernidade e corrigiriam desequilbrios. Assim, a preocupao se prendia ao aspecto econmico de longo prazo e supunha que o desenvolvimento guiado pelo crescimento econmico seria acompanhada de uma adequao da sociedade. Isso no significa que, do ponto de vista social, vai haver xito no processo de modernizao. Supondo (o que de fato ocorreu), que nem todos os setores da sociedade se

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modernizam e que o desenvolvimento da indstria no significa necessariamente um desenvolvimento social e poltico nem em termos educacionais e nem em termos de eficincia burocrtica o projeto de industrializao encontraria no seu desenvolvimento, alm de empecilhos econmicos, tambm polticos e sociais. Mas, devemos entender o projeto em seu tempo, onde a indstria era a aspirao e o instrumento que mobilizava esforos. Nesses termos, como o prprio Rodriguez reconhece, a tcnica fazia efeito desejado, sendo um instrumento de adequao de pretenses e resultados:
Como tcnica, isto , como procedimento formal destinado adequao de meios e fins e compatibilizao destes entre si, traz a possibilidade de integrar esses resultados tericos durante a preparao de um plano concreto. A insuficincia assinalada , na verdade, de grau; do grau em que a tcnica facilita, induz, ou ainda, fora a integrao ao plano dos objetivos fundamentais do desenvolvimento assinalados pelas interpretaes tericas da CEPAL. (RODRIGUEZ, 1981, p.170)

Devemos, porm, separar o mtodo de implementao do projeto cepalino que at hoje, evidentemente aperfeioado, continua a desempenhar papel importante na anlise socioeconmica das estratgias de industrializao e desenvolvimento econmico sugeridas pela CEPAL, bem como dos problemas enfrentados para a modernizao da sociedade. Rodriguez, sobre este aspecto, constata uma incompatibilidade entre as pretenses de desenvolvimento e as tcnicas de ao. As tcnicas, at 1980, ignoravam os desequilbrios de curto prazo, supondo que o desenvolvimento econmico superaria este problema. Porm, o que se constatou que, na prtica emprica, este ponto no se verificou. Nem o crescimento de longo prazo levou ao controle dos desequilbrios macroeconmicos de curto prazo, nem o processo de industrializao foi capaz de alavancavar consigo os demais setores da sociedade, como era esperado. No nos atentaremos aos motivos, que com certeza extrapolam a economia, passando pela poltica e sociedade (assunto do Captulo II), mas o fato aqui em destaque

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que a industrializao encontrara problemas de implementao. No tardou para que os problemas surgissem como reflexo direto e, j no incio da dcada de 1960, a instituio enxergava a crise do prprio processo de industrializao por substituio de importaes. No precisou mais de uma dcada para que a estratgia encontrasse problemas em sua recente implementao. O novo modelo geral surgido para a periferia tivera pouco tempo de impulso intelectual e o otimismo que imperava nos pesquisadores cepalinos, durante os anos cinqenta, deu lugar ao pessimismo anos depois. Em 1964, Maria da Conceio Tavares chamava a ateno para os limites do projeto de substituio de importaes e a tendncia estagnacionista do projeto, que em muitos casos no completaria o necessrio ciclo de industrializao do qual os pases necessitavam. Em seu texto El proceso de sustitucin de las importaciones como modelo de desarrollo reciente em America Latina, publicado pela ONU, h um esforo para discutir at onde avanava o processo de substituio de importao nos pases. Daremos a este texto uma ateno diferenciada porque ele nos remeter a trs outras discusses simultneas da dcada de 1970. So elas: a estagnao do processo de substituio de importaes; os modelos de desenvolvimento econmico para a Amrica Latina; o conflito entre a razo dualista e a razo dialtica. A autora percebeu que foi a partir da crise de 1929 que os governos deram ateno especial ao processo de desenvolvimento interno da industria, evidentemente muito mais interessados em defender as condies de exportao do que propriamente em criar condies para o desenvolvimento interno industrial. Entretanto, naqueles anos de crise, criou-se uma base social que pudesse defender o processo industrializante e retirar dele lucros e benefcios sociais. Com as restries externas deste perodo pde ser desenvolvido na Amrica Latina um novo modelo de desenvolvimento para dentro, em substituio ao
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modelo agrrio-exportador que desempenhava a funo central numa economia para fora. Bastava que fossem criadas condies inspitas parecidas com os anos da crise para alavancar o novo modelo de desenvolvimento. Isso poderia acelerar, de modo artificial, o desenvolvimento industrial que os prprios pases desenvolvidos tiveram. Era assim que a autora definia a passagem do modelo agrrio-exportador para o modelo de substituio de importaes; uma economia para fora, por uma economia para dentro: procurou reproduzir aceleradamente em condies histricas distintas, a experincia de industrializao dos pases desenvolvidos. (Tavares, In: Bielschowsky, 2000, p. 225)
Apesar de o impacto sobre o setor externo das nossas economias ter sito violento [sobre a crise de 1929], estes no mergulharam em depresso prolongada como as economias desenvolvidas. A profundidade do desequilbrio externo fez com que a maior parte dos governos adotassem uma srie de medidas tendentes a defender o mercado interno dos efeitos da crise no mercado internacional. Medidas que consistiram basicamente em restries e controle das importaes, elevao da taxa de cmbio e compra de excedentes ou financiamento de estoques, visando antes defender-se contra o desequilbrio externo do que estimular a atividade interna. No entanto, o processo de industrializao que se iniciou a partir da encontrou, sem dvida alguma, seu apoio na manuteno da renda interna resultante daquela poltica. (Tavares, Maria da C. Auge e declnio do processo de substituio de importaes no Brasil, In: Bielschowsky, R. Cinquenta anos de pensamento na CEPAL, 2000. p. 223)

Porm, a novidade no foi aceita de modo cordial. Como vimos no subitem anterior, muitas das resistncias contavam com interpretaes parcial ou totalmente equivocada das teorias. Tavares partiu da noo comum e errnea das leituras que alguns fazem do processo de substituio de importaes. Parte deste ponto para explicar a troca de modelo, j que uma viso distorcida pode apresentar uma averso econmica ao comrcio internacional. o modo como ele foi, ou ainda , freqentemente lido (ao p da letra), por setores que desconfiam das medidas intervencionistas propostas pela interveno na mo invisvel do mercado.
Na realidade, o termo substituio de importaes, adotado para designar o novo processo de desenvolvimento dos pases subdesenvolvidos, pouco feliz porque d a impresso de que consiste em uma operao simples e limitada de retirar ou diminuir

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componentes da pauta de importaes para substitu-los por produtos nacionais. Uma extenso deste critrio simplista poderia levar a crer que o objetivo natural seria eliminar todas as importaes, isto , alcanar a autarcia. (Tavares. In: Bielschowsky, 2000, p.228)

Maria da Conceio Tavares atribui ao termo um outro significado. Transforma-o em conceito que s pode ser entendido dentro de uma estrutura complexa de significaes e atitudes que passam pela economia, poltica e comrcio internacional. Deixa claro assim que o processo de substituio de importaes no dilui os laos de dependncia dos pases subdesenvolvidos da importao produtos dos pases centrais, mas apenas o muda de figura. O que mais uma vez refora nossa afirmao anterior de que o processo de substituio de importaes e o protecionismo latino-americano no foram projetos para limitar o comrcio internacional e sim modelo para racionalizar as vantagens das relaes de troca e ampliar sua capacidade de levar s massas pobres os benefcios do progresso tcnico.
Nada est to longe da realidade, porm, quanto a esse desideratum. Em primeiro lugar, porque o processo de substituio no visa diminuir o quantum de importao global; essa diminuio, quando ocorre, imposta pelas restries do setor externo e no desejada. Dessas restries (absolutas ou relativas) decorre a necessidade de produzir internamente alguns bens que antes se importavam. Por outro lado, no lugar desses bens substitudos aparecem outros e medida que o processo avana isso acarreta um aumento da demanda derivada por importaes (de produtos intermedirios e bens de capital) que pode resultar numa maior dependncia do exterior, em comparao com as primeiras fases do processo de substituio. (Tavares, In: Bielschowsky, 2000. p.228)

Ao invs de comprar produtos acabados, agora os pases da Amrica Latina importam partes diludas dos produtos. A incapacidade de contar com todos os setores produtivos faz com que uma indstria em formao tenha que contar com a dependncia da diversidade das indstrias centrais. Em todo o caso, a importao ainda se restringe pela mensurabilidade da exportao. Portanto, h na verdade uma dupla dependncia da indstria em processo de substituio de importaes. De um lado, depende da importao de equipamentos e insumos para sua produo interna. De outro lado, e devido primeira
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situao, ainda depende da capacidade de importao para uma maior ou menor produo interna, devido ao limite imposto pelo balano de pagamentos.
A nossa tese central de que a dinmica do processo de desenvolvimento pela via de substituio de importaes pode atribuir-se, em sntese, a uma srie de respostas aos sucessivos desafios colocados pelo estrangulamento do setor externo, atravs dos quais a economia vai-se tornando quantitativamente menos dependente do exterior e mudando qualitativamente a natureza dessa dependncia. Ao longo desse processo, do qual resulta uma srie de modificaes estruturais da economia, vo-se manifestando sucessivos aspectos da contradio bsica que lhe inerente entre as necessidades do crescimento e a barreira que se representa a capacidade para importar. (Tavares, In: Bielschowsky, 2000. p. 231)

Alm disso, com a formao de um mercado interno e um acesso mais fcil a bens que antes no atingiam diversos setores sociais, h um natural aumento de demanda para o setor industrial. Isso cria uma outra barreira que o modelo substitutivo tem que enfrentar, pois o aumento de demanda significa que se deve aumentar a importao e, conseqentemente, a exportao. O fato que a capacidade de exportar depende, entre outras coisas, do mercado externo, que passa a ser o grande fator limitador. Tudo isso, como foi dito acima gera uma mudana estrutura e de grande envergadura para a economia dos pases subdesenvolvidos.
Por um lado, a instalao de unidades industriais para produzir internamente bens de consumo final que antes se importavam tende a expandir o mercado interno desses mesmos bens, no s pelo prprio crescimento da renda decorrente do processo de investimento, como pela inexistncia de restries internas anlogas s que limitavam as importaes desses produtos. Por outro lado, a sua produo, como j vimos, apenas substitui uma parte do valor agregado, anteriormente gerado fora da economia. Em conseqncia, a demanda derivada por importaes de matria-primas e outros insumos cresce rapidamente tendendo a ultrapassar as disponibilidades de divisas. (Tavares, Tavares, In: Bielschowsky, 2000. p. 232)

O que est dito que a prpria capacidade de exportao e o mercado externo limitam o processo substitutivo. H um novo tipo de dependncia, que s vai ser melhor equacionado quando setores da indstria completarem a substituio de toda a cadeia produtiva.

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No fundo, a produo de um determinado bem apenas substitui uma parte do valor agregado que antes se gerava fora da economia. Como j foi mencionado, isso pode aumentar em termos dinmicos a demanda derivada de importaes em um grau superior economia de divisas que se obteve com a produo substitutiva. (Tavares, In: Bielschowsky, 2000. p. 230)

Assim, o setor agrcola mantm sua importncia na economia, mas para proporcionar o dinamismo do processo substitutivo. Mas o que Conceio Tavares detecta nas economias latino-americanas a estagnao e o pouco dinamismo dos setores exportadores, o que inevitavelmente vai refletir na capacidade de importar dos setores dinmicos da industria.
O setor externo no deixou de desempenhar papel relevante em nossos pases; apenas houve uma mudana significativa nas suas funes. Em vez de ser o fator diretamente responsvel pelo crescimento da renda, atravs do aumento das exportaes, sua contribuio passou a ser decisiva no processo de diversificao da estrutura produtiva, mediante importaes de equipamentos e bens intermedirios. Deste carter parcial da mutao ocorrida no sistema econmico resultaram duas circunstncias sobre as quais voltaremos mais adiante. Uma delas a preservao de uma base exportadora precria e sem dinamismo, o que por sua vez uma das causas do crnico estrangulamento externo. A outra o carter parcial da mutao ocorrida no sistema econmico e o conseqente surgimento de um novo tipo de economia dual. (Tavares, In: Bielschowsky, 2000, p.224)

Interessa-nos destacadamente as conseqncias do processo de substituio de importaes aqui presentes e j percebidas por Conceio Tavares. De um lado, temos um setor agrrio estagnado, que vai gerar limites importao de bens e equipamentos para a indstria (por no gerar divisas). A seguir, conclu-se que h um resultante dualismo como desdobramento deste processo. Vamos tratar frente, mo momento oportuno (cronologicamente, anos 1970, nosso terceiro tema), interpretaes de Echevarria, Fernando Henrique Cardoso e Jos Serra, depois, um contrapondo com Rui Mauro Marini, toda uma polmica a respeito da razo dualista. importante destacar aqui, porm, que o problema j apresentado, ainda que no desenvolvido. E que esta situao no se

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configura em uma idealizao programada do processo em curso, mas uma conseqncia no desejada do processo, uma deturpao do modelo. Antes, porm, de falar do dualismo como conseqncia no planejada e no desejada, precisamos rever o que a prpria autora comea a destacar e que no final dos anos sessenta e incio dos anos setenta torna-se um debate quase interminvel na CEPAL: a questo dos distintos modelos de desenvolvimento. Podemos dizer que a teoria industrializante cepalina um todo genrico, adaptvel a diferentes situaes nacionais. Talvez seja um dos fortes motivos pelos quais sua difuso e implementao foram geis e fceis. Mas, isso tambm propiciou diferentes inseres nacionais nas relaes econmicas internacionais. O texto de Maria de Conceio Tavares d os primeiros passos nesta discusso:
Resumindo, podemos concluir que, nas condies do modelo de substituio de importaes, praticamente impossvel que o processo de industrializao se d da base para o vrtice da pirmide produtiva, isto , partindo dos bens de consumo menos elaborados e progredindo lentamente at atingir os bens de capital. necessrio (para usar uma linguagem figurada) que o edifcio seja construdo em vrios andares simultaneamente, mudando apenas o grau de concentrao em cada um deles de perodo para perodo. (Tavares, In: Bielschowsky, 2000, p. 235)

Assim, em se tratando das exportaes, de acordo com a histria econmica, cada pas teve uma insero diferenciada no comrcio internacional e pode desenvolver o nus da industrializao montando uma cadeia produtiva mais ou menos complexa e diversificada. Muitos pases da Amrica Latina falharam neste processo: sem condies propcias ao investimento, com mercado consumidor interno pequeno e uma pauta de exportao inelstica. O resultado disso no poderia deixar de ser a ausncia de xito no processo de substituio de importao. Porm, de modo geral, alguns modelos diferentes se construram, de acordo com opes nacionais, levando-se em conta as foras polticas e as diferentes condies histricas. Este debate, que estamos adiantando, o ponto de

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partida da famosa Teoria da Dependncia de Enzo Falletto e Fernando Henrique Cardoso, que trataremos como o segundo tema dos anos setenta, no seu contexto apropriado e com seus desdobramentos. O primeiro tema dos anos setenta, que trataremos a seguir, o desdobramento das interpretaes apresentadas por Maria da Conceio Tavares no texto citado e levadas at suas ultimas conseqncias para a Amrica Latina. Estamos tratando da estagnao do desenvolvimento latino-americano, j que, no final dos anos sessenta e incio dos anos setenta, a conjuntura mostrava claramente o desgaste do modelo de substituio de importaes e a crise econmica que se anunciava. As condies apresentadas j em 1964 se mostravam frouxas e impossibilitadas de dinamizar a indstria:
A possibilidade de manter uma certa flexibilidade na estrutura de importaes, em condies de limitao da capacidade para importar, repousa na construo, o mais cedo possvel, de certos elos da cadeia produtiva que so de importncia estratgica para levar adiante o processo. Em outras palavras, a possibilidade de continuar a substituir depende do tipo de substituio previamente realizadas. (Tavares, In: Bielschowsky, 2000, p.234)

Havia, portanto, condies para que o modelo substitutivo fosse implementado, j que era uma fase de transio para a constituio de uma indstria nacional integrada em alguma medida ao comrcio internacional. 4. Anos setenta: da crise anunciada ao esgotamento do modelo substitutivo Sabemos que existem pr-condies para a sobrevivncia do modelo substitutivo. E a concluso das cadeias produtivas estava ameaada porque o estrangulamento externo se anunciava pela existncia de um setor exportador fraco e pouco dinmico. A falta de dinamismo na agricultura no era substituda por poupana interna ou capacidade de alocar recursos externos. Assim as economias latino-americanas no tinham como dar

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financiamento indstria, nem levar adiante o incremento de progresso tcnico do qual o setor necessitava. Vamos tratar aqui, para encurtar os rumos do debate, da polmica em torno da questo na qual se envolveram Celso Furtado, Maria da Conceio Tavares e Jos Serra. O primeiro prev a decadncia da industrializao na Amrica Latina. Com uma resposta dos dois ltimos, muda de posio, at que se inicia o debate por modelos. Celso Furtado, em 1969, escreve um texto no qual prev a estagnao do processo de industrializao da Amrica Latina. Tratando da queda da relao produto/capital como tendncia ao zero, Furtado apresenta um cenrio negativo para o investimento na Amrica Latina. Ali, o pessimismo ganha ares de retrocesso. Furtado supe que o processo substitutivo no ganharia mais flego e deixa a entender que todos benefcios at ali alcanados sofreriam revs. Sua anlise leva em considerao a crescente queda do coeficiente da relao capital/trabalho. Ou seja, o excesso de explorao chegou a seu limite e no tem mais para onde ir, impedindo a reproduo da produo pela inviabilidade do consumo. Portanto, tamanha era a necessidade de explorao do trabalhador nas produes nacionais (e para que o material exportador fosse competitivo), que isso restringia o consumo interno das massas que consequentemente prejudicava a industria interna.
En sntesis, todo ocurre como si la existencia de um sector pecapitalista de caractr semifeudal, en conjuncin con un sector industrial que absorve una tecnologia caracterizada por un coeficiente de capital rpidamente creciente, diesen origen a un patrn de distribucin del ingreso que tiende a orientar la aplicacin de los recursos productivos de modo de reducir la eficiencia econmica de stos y a concentrar an ms el ingreso, en un proceso de causacin circular. Em el caso ms general, la distribuicin de la eficiencia econmica provoca directamente el estancamiento economico. En casos especiales, la cresciente concentracin del ingreso y su contrapartida de problacin subempleta que afluye hacia las zonas urbanas, crean tensiones sociales que per se pueden hacer imposible el proceso de crescimiento. (FURTADO, In: BIANCHI, 1969, p.146)

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A chave da questo estava na ausncia de absoro de progresso tcnico, que num perodo de transio da sociedade latino-americanas no foram atingidas pela incapacidade da dinmica subdesenvolvida desenvolver sua capacidade de inovao. A previses chegavam estagnao do processo de industrializao como um todo. Entretanto, essas previses de Celso Furtado so refutadas em 1971 por um trabalho de Maria da Conceio Tavares e Jos Serra em Trimestre Econmico, n 152. A meno ao trabalho e a discordncia das concluses j aparecem no ttulo do texto, para rebaterem a Estagnao da Amrica Latina calculada por Furtado: Conceio Tavares e Serra propem uma anlise Alm da Estagnao, considerando a hiptese furtadiana exageradamente neoclssica e no condizente com a situao perifrica da Amrica Latina. Diferentemente do seu trabalho anterior (de 1964), Maria da Conceio Tavares parece incorporar a exepcionalidade da situao perifrica pela qual Celso Furtado tanto batalhou e jogou a criatura contra o prprio criador. Assim, na resposta a Celso Furtado, apresenta diferenas econmicas entre o atual desenvolvimento dos pases perifricos e o que foi o desenvolvimento dos pases centrais, destacando que o papel da economia nos pases avanados tinha o carter de introjetar progresso tcnico no sistema caso que no se repete para a Amrica Latina.
Nos pases capitalistas de hoje desenvolvidos, a modernizao da agricultura, a maximizao do contingente ocupado da fora de trabalho e dos consumidores constituram, em pocas passadas, requisitos importantes para a expanso do sistema. O mesmo fenmeno no se verifica, porm, nas economias latino-americanas, de industrializao retardatria, embora essa circunstncia, por si s, no permita assegurar que, necessariamente, o capitalismo carece de dinamismo em toda a regio. (Tavares, Maria da C. e Serra, Jos. Alm da estagnao: uma discusso sobre o estilo de desenvolvimento recente do Brasil. In: Bielschowsky, Ricardo. Cinqenta anos de pensamento na CEPAL. Record: So Paulo, 2000. p.593)

Assim, no podemos dispor dos mesmos mecanismos de calculo e de expetativas pelos quais contam as economias do centro. A ateno de Celso Furtado, voltada para a distribuio de renda e capacidade de consumo das massas, no necessariamente condio

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fundamental para o desenvolvimento do capitalismo subdesenvolvido. Para Serra e Conceio Tavares, a retomada do crescimento econmico no depende de distribuio de renda, reduo da inflao ou aumento do emprego, mas sim de capacidade de absoro de recursos internacionais que financiem a produtividade industrial. Portanto, as preocupaes de Celso Furtado, quando a marginalidade das massas nada tem a ver com o desempenho econmico nacionais.
Aps observar que grande parte da populao da Amrica Latina est e tende a permanecer marginalizada dos benefcios do crescimento econmico, mantendo-se subempregada e a baixssimos nveis de produtividade, afirmam que tal situao demonstraria a incapacidade dinmica do capitalismo da regio. A constatao pode ser correta, mas sua utilizao naqueles termos passa por cima das diferenas entre os interesses dos grupos dominantes da Amrica Latina e o interesse nacional. Marginalidade, desemprego estrutural, infraconsumo, entre outros, no constituem em si mesmos, nem necessariamente, problemas fundamentais para a dinmica econmica capitalista, ao contrrio do que ocorre, por exemplo, com os problemas referentes absoro de poupanas, oportunidades de investimentos etc. (Tavares e Serra, In: Bielschowsky, 2000, p. 593)

Talvez estejamos diante de um caso exemplar que mostra que o processo de modernizao da Amrica Latina via industrializao criou um Frankenstein tragdia que seus idealizadores (entre eles Celso Furtado e Prebisch) no calculavam. Para o projeto original da CEPAL, no havia fundamento em se industrializar simplesmente o pas para evitar que os benefcios econmicos do progresso tcnico fossem deportados para os pases centrais. O verdadeiro projeto de industrializao (e o que traria resultados concretos) era aquele que levaria benefcios materiais s massas, ou seja, ampliaria a capacidade de consumo e renda das populaes latino-americanas. Esta era pelo menos a expectativa do projeto de industrializao por substituio de importaes da CEPAL, um tipo de democratizao dos frutos do progresso tcnico, ou mesmo extenso desses frutos para as populaes da Amrica Latina.

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Ao perceber que estas expectativas haviam fracassado, numa avaliao preliminar, Celso Furtado apresenta que, como as massas no tiveram condies de ampliar sua capacidade de renda e, conseqentemente, de consumo, o projeto haveria de estagnar j que no conseguiria um dinamismo de renovao da produo. Sem consumo, a indstria estagna.
Furtado vincula a estagnao econmica perda de dinamismo do processo de industrializao apoiado na substituio de importaes. Neste sentido, preocupa-se com a evoluo e comportamento da estrutura da demanda, que dependente, por sua vez, da distribuio de renda. Considera que a industrializao no foi de modo algum capaz de alterar substancialmente os padres de distribuio da renda, altamente concentrados (herana da economia primrio-exportadora), falhando em criar um mercado socialmente integrado. Ao contrrio, o mercado tendeu a orientar-se para a satisfao da demanda diversificada dos grupos de renda mais altas. (Tavares e Serra, In: Bielschowsky, 2000, p.595)

Maria da Conceio Tavares e Jos Serra, de olho no caso concreto brasileiro, mostraram que as concluses de Celso Furtado, pelo menos para o Brasil, no tinham fundamentos empricos. No caso brasileiro, a crise era muito mais conjuntural do que estrutural. Mas, destacaram que esta avaliao baseava-se no em premissas neoclssicas como era o caso de Furtado, mas de constatao de um novo modelo de consumo e financiamento que se firmava como conseqncia no planejada e provavelmente no desejada do processo de substituio de importaes protecionista que o Brasil capitaneara com forte presena do Estado como mantenedor do emprego. Este processo daria uma nova estrutura de classes e uma nova dependncia aos pases latino-americanos (ou aos que se assemelhassem a este modelo). Havia um tipo de desenvolvimento, atingido por pases em situao mais avanada no processo de substituio de importaes, que permitia a alguns grupos sociais se beneficiarem do resultado do progresso tcnico, e que este grupo, ainda que reduzido, tinha condies de movimentar a economia industrial que se formara.

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Nossa idia, no obstante, que a crise que acompanha o esgotamento do processo substitutivo representa, no essencial, pelo menos no caso de alguns pases, uma situao de transio a um novo esquema de desenvolvimento capitalista. Este pode, inclusive, apresentar caractersticas bastante dinmicas e ao mesmo tempo reforar alguns traos do modelo substitutivo de crescimento em suas etapas mais avanada, ou seja, a excluso social, a concentrao espacial, bem com o atraso de certos subsetores econmicos quanto aos nveis de produtividade. (Tavares e Serra, In: Bielschowsky, 2000, p.592)

Assim, temos uma nova estrutura de classes, dual e desigual, talvez em uma dimenso mais aguda do que quando se falava em economia agrrio-exportadora. Como as classes altas tinham uma tendncia ao consumo que engendrava dinamismo economia, no havia porque falar em processo de estagnao da indstria. Este consumo, associado ao investimento do capital externo, que financiava a renovao, substitua a necessria melhora no nvel de renda da populao, bem como a ausncia de uma poupana interna. Numa concluso similar a que chegaram Enzo Falletto e Fernando Henrique Cardoso, por outros argumentos: os laos de dependncia externa dos pases da Amrica Latina, no apenas se mantinham como tendiam a estreitar-se, de outros modos.
O capitalismo brasileiro tinha condies para passar a um esquema de expanso cujos estmulos emanassem do prprio sistema (sem que isso significasse o enfraquecimento dos laos de dependncia externa, que, pelo contrrio, poderiam tornar-se mais estreitos). Dadas as condies materiais, este novo esquema impunha reajustes pelo lado da estrutura da demanda, maior acumulao de recursos para investimento e definio de projetos rentveis e complementares capacidade produtiva preexistente, bem como algumas correes da estrutura produtiva mediante a eliminao de atividades instaladas sob a proteo da inflao e que no eram importantes para o novo esquema de expanso. (Tavares e Serra, In: Bielschowsky, 2000, p. 605)

O caso brasileiro se tornava, portanto, um modelo para esse novo estgio de desenvolvimento da Amrica Latina, uma situao em que o processo de substituio de importaes havia completado com relativo xito sua implantao, mas que no havia alterado significativamente a estrutura desigual da sociedade dependente. Estamos diante de uma deturpao do modelo de desenvolvimento proposto pela CEPAL nos anos de sua criao, j que o projeto que tratamos anteriormente tinha como princpio o

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desenvolvimento econmico associado modernizao social, vistos praticamente como sinnimos. Se chegssemos a um relativo desenvolvimento econmico, as sociedades acompanhariam este processo. De fato, ocorre outra coisa: embora algumas economias latino-americanas tivessem alcanado xito na implantao industrial, ao invs de amenizarem suas desigualdades, agravaram o processo de privilgios para alguns grupos em detrimento da situao de outros. Isso o que chamamos de conseqncias no planejadas e no desejadas do processo de industrializao por substituio de importaes. Deste modo, no havia mais uma nica situao de dependncia para os pases da Amrica Latina. Agora, alguns pases atingiram um grau de industrializao com ampliao das desigualdades internas. Para eles, a dependncia seria diferente de outros que fracassaram no processo de substituio de importaes e voltaram ao modelo agrrioexportador.
... cabe notar que no Brasil, ao contrrio de muitos pases da Amrica Latina, o grau de desenvolvimento industrial na fase de esgotamento do dinamismo do processo de substituio de importaes permitia a substituio fsica de parte dos artigos que antes se importavam. Em outros pases latino-americanos, o processo substitutivo se esgotou antes que as respectivas economias tivessem alcanado uma base material que lhes permitisse produzir bens de produo necessrios realizao de investimentos relativamente vultuosos, intensivos em capital e tecnologicamente mais complexos. (Tavares e Serra, In: Bielschowsky, 2000, p. 604)

Comeava-se a tratar do caso brasileiro como uma possibilidade de generalizao de caso. E nesse bojo que vem a rplica de Furtado a Maria Conceio e Jos Serra. Primeiro num velado (mas consentido) reconhecimento de que realmente em se tratando da situao econmica brasileira, no havia possibilidade de estagnao econmica como ele prprio propusera outrora. Porm a questo aqui outra: Que possibilidades de generalizao existem para esse modelo? Em outras palavras: at que ponto constitui o prprio modelo em uma opo vlida um meio de alcanar uma alta taxa de crescimento, ainda que a

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elevado custo social para outros pases? (Furtado, Celso. Possibilidade de generalizao do modelo brasileiro. In: Serra, J. (coord.). Amrica Latina: ensaios de interpretao econmica. Paz e Terra: Rio de Janeiro, 1976. p. 253) A questo de Celso Furtado pertinente e sua resposta apresenta um impasse para os pases que contam com um mercado de propores menores que a brasileira. Sua resposta insinua que, se o pas no contar com esse mercado dos grupos de renda alta, como proposto por Conceio Tavares e Serra, dificilmente conseguir dar impulso a sua economia industrial. Na Amrica Latina, somente os trs maiores pases renem condies para dotar-se de um complexo industrial similar ao dos pases capitalistas desenvolvidos, sem que as indstrias mais dinmicas dependam, desde o incio e de forma principal, do mercado exterior (Furtado, idem, 1976, p.253). O terico referia-se a Argentina, Brasil e Mxico como os nicos com mercado consumidor suficientemente amplo para manter uma demanda industrial efetiva. Ainda que somente uma parte reduzida das populaes destes trs pases fosse integrada ao sistema capitalista, em termos quantitativos eram o bastante para tornar estes mercados atrativos e dinmicos. Mas no caso de outros pases, qual a alternativa? Tratando de mercados como o chileno e o peruano, no seria o caso de voltar ao modelo agrrio-exportador? Neste caso, Furtado apresenta uma curiosa deduo:
Excluda a hiptese de aumento de insero no comrcio internacional mediante a exportao de produtos primrios, cujas limitaes a experincia sobejamente demonstrou, a sada parece estar numa industrializao ela mesma integrada nos mercados externos, ou seja, mais prxima do modelo de Hong-Kong que do brasileiro. Fora dessa disjuntiva, apresenta-se a possibilidade de apoiar a industrializao em um outro perfil de demanda de produtos finais, ou seja, em uma outra definio de prioridades sociais. (Furtado, in: Serra, 1976, p. 254)

Temos, ainda em 1973, uma antecipao do que Peter Evans chamou mais a frente como uma grande inovao na insero de pases novos comrcio internacional: a

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industrializao para fora dos tigres asiticos pases do leste asitico que passaram por um deliberado processo de industrializao privilegiando produtos com altos ndices de valor agregado e que tivessem bastante receptividade no comrcio internacional, como a microeletrnica, por exemplo. Isso lhes proporcionou avano tecnolgico alm de balana comercial altamente positiva com capacidade de investimento e modernizao das estruturas sociais. As industrializaes para dentro e para fora j estavam anunciadas pelo debate dos prprios cepalinos. O que queremos dizer com o exemplo de todo este debate que a CEPAL no esteve alheia situao de fato da Amrica Latina, nem disposta ao fechamento de suas fronteiras para o comrcio internacional. J foi suficientemente dito que o intuito da planificao era justamente otimizar e tirar proveito do comrcio internacional. Alm disso, os pesquisadores estavam sempre atentos a outros modelos de desenvolvimento e puderam antecipar acontecimentos, sugerir sadas com relativa folga de tempo e prever situaes de risco. Mas, como dissemos na introduo, a CEPAL era um rgo consultivo e de avaliao, no se propunha a aplicar em forma de polticas pblicas suas sugestes. Isso quem faziam eram os governos. E, na maioria dos casos, para a Amrica Latina, a situao poltica, o tradicional populismo, ou os regimes de represso, nem sempre foram ambientes favorveis para se desenvolver os projetos anticclicos trabalhados pela CEPAL. Algumas medidas eram demasiadamente duras para serem aplicadas em estruturas polticas frgeis e vulnerveis. Os acontecimentos trataram de desvirtuar boa parte das sugestes originria da instituio, que em tese, reafirmamos aqui, estavam de acordo com a evoluo do pensamento econmico, mas quando aplicadas tiveram outra realidade, devido muito mais a erros estratgicos de polticas de circunstncias do que culpa do que intelectuais da linha liberal norte-americana vo chamar de falhas do Estado.
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Destacamos por fim que a situao heterognea que atingiu as diferentes naes da Amrica Latina tornou difcil a sugesto de um nico modelo de desenvolvimento para a regio, como fizera a CEPAL vinte anos antes. 5. Da Teoria do Desenvolvimento para a Teoria da Dependncia A CEPAL sempre se esforou, como instituio, para manter sua linha de produo diversificada, num claro intuito de fugir de anlises puramente econmicas. Foi uma caracterstica marcante nos documentos da entidade a presena de argumentos que fugiam da ortodoxia das cincias econmicas e faziam aluses s classes, aos conflitos polticos, aos interesses sociais etc. Assim, no de se estranhar a presena de Jos Medina Echevarria entre os cepalinos. Este socilogo, que ficou muito conhecido por difundir a sociologia alem na Amrica Latina, sendo inclusive o tradutor de Weber para o espanhol, durante muitos anos pode participar e agregar conhecimento CEPAL. Foi de sua pena que surgiram os primeiros escritos a respeito de uma interpretao dual para o atraso latinoamericano. As relaes entre Barbrie e Civilizao; entre o Moderno e o Atrasado; entre o Novo e o Velho; faziam parte de uma dicotomia que caracterizava a interpretao a respeito das sociedades latino-americanas desde o sculo XIX, com Sarmiento, p.ex., mas ganhou impulso na instituio para explicar o relativo fracasso das tentativas econmicas para industrializar a Amrica Latina. No que houvesse um total insucesso do esforo de modernizao via industrializao para a regio, mas que este trabalho atingira apenas uma parte das populaes, os novos, modernos e civilizados, enquanto a outra parte atrasada, velha e brbara, continuava numa situao pr-industrializada, ou agrcola. Foi sob a influncia da anlise de Echevarria que, sem dvidas, surge em 1969 a Teoria da dependncia. Este um momento de reviso terica da CEPAL, com o

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diagnostico de que o processo de substituio de importaes no obtivera xito em transformar a economia latino-americana e, por conseguinte, mantivera poltica e economicamente as sociedades em constante situao de contradio. Uma das principais questes para a CEPAL deste perodo (mas que no se limitava aos quadros da instituio), extrapolava os limites das anlises econmicas e inquietava e esbarrava na ao de socilogos, era a respeito dos principais problemas que impediam a Amrica Latina, de consolidar um desenvolvimento coeso baseado em um sistema dinmico e modernizador.
... este tema es el del atraso, frente al cual han surgido dos preguntas claves, la primera: Dnde se encuentra la responsabilidad de nuestro atraso? En nosotros en el extranjero que nos explora? La segunda: Cmo podemos progresar? Imitando a otros y durante largo tiempo los modelos fueron preferentemente Estados Unidos la Unin Sovitica creando nuestro propio camino? (Falletto, In: Estudos Avanados (USP), volume 12, n 33, Maio/Agosto, 1998 p.110)

Uma das respostas a essas inquietaes surgiu da associao entre o socilogo brasileiro Fernando Henrique Cardoso e o prprio historiador uruguaio Enzo Falletto. Estes detectam a necessidade de se incorporar elementos histricos, como a formao econmica nacional de cada pas e questes sociolgicas, como o carter de classe de algumas questes, como a redefinio de grupos sociais dentro de uma nova posio da Amrica Latina dentro da diviso internacional do trabalho. Ou seja, as mudanas pelas quais regio latino-americana passara nos ltimos vinte anos eram objeto de anlise a respeito da mobilidade dos grupos sociais.
... el tema de la dependencia surge, en medio de una experiencia poltica extraordinariamente compleja, em donde abundan conflictos y frustraciones, pero tambin momentos de espectativas y esperanzas. Formalmente, los distintos ensayos y estudios sobre la dependencia, se inscriban em la llamada Teoria del desarrollo y eran polmicos con planteamientos que hasta ese entonces haban estado muy em boga. Lo que los dependetistas plantearon, era que, las opciones econmicas distaban mucho de ser neutrales y que tenan claro significado poltico; que podan beneficiar a algunos y afectar negativamente otros. Em suma, el problema del desarrollo era un problema de poder, pero, si a veces no era tan dificil definir el rasgo del poder existente, ms complicado era definir el carter del poder posibli, y aqu, a menudo, la pugna se instal al interior de los propios dependentistas. (FALETTO, In: Estudos Avanados (USP), 1998 p. 113)

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Escrita, portanto, em um momento de desdobramento de grandes problemas polticos, sociais e econmicos, mas tambm sob a retomada do esprito de otimismo, a Teoria da Dependncia apresenta novas perspectivas para a interpretao das sociedades latino-americanas. Representa um avano nos escritos e teses da CEPAL a respeito da Amrica Latina. uma anlise histrico-estruturalista, assim como outras j desenvolvidas por pesquisadores cepalinos, mas apresenta algumas inovaes, levando em considerao avanos do sistema produtivo da periferia. O centro da anlise da dependncia, no entanto, foge da relao entre o centro e a periferia para destacar os arranjos internos entre as classes sociais no desenvolvimento econmico. Isso no a faz dona de um novo paradigma para a interpretao das teorias. As relaes externas s entram na anlise depois de uma retomada histrica geral da Amrica Latina destacando particularidades dos pases dentro do desenvolvimento dependente. , sobretudo, uma anlise de sociologia poltica. Falletto e Cardoso retomam Echevarria e o dualismo, acrescentando a dependncia. O dualismo entre o tradicional e o moderno ganha o aspecto de classes e sero vistos da perspectiva dos grupos sociais em disputa pela hegemonia econmica, que em condies variadas fazem aliana para o desenvolvimento, sempre usando o aparelho do Estado como instrumento de sustentao dos projetos empreendidos.
Sustenta-se que as sociedades latino-americanas pertenceriam a um tipo estrutural denominado geralmente sociedade tradicional e que se est produzindo a passagem a outro tipo de sociedade chamada moderna. No curso do processo de mudana social parecia que antes de se constituir a sociedade moderna, formou-se um padro intermedirio, hbrido, que caracteriza as sociedades dos pases em desenvolvimento. Quando no, formam-se situaes estanques entre um setor da sociedade que se moderniza e outros que permanecem arcaicos. Invoca-se ento a noo de dualismo estrutural. Na realidade, metodologicamente, trata-se de uma renovao da velha dicotomia comunidade-sociedade em sua formulao clssica em Tnnies. (Cardoso e Faletto, Dependncia e Desenvolvimento na Amrica Latina, 1973, p. 16/17)19
19

Esta distino proposta, aplicando diretamente as categorias de Tnnies, afirmando que nas sociedades latino-americanas de transio os dois tipos ideais convivem negada por outros intelectuais como Maria

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Assim, a histria da Amrica Latina pode ser contada pela sua relao com o centro, mas tambm atravs dos arranjos internos de desenvolvimento das foras produtivas. A noo de dependncia entra nesta histria estrutural mostrando que em cada poca h um tipo de vinculao entre o moderno e a atrasado que exige um tipo distinto de relao de classes, assim como uma aliana diferente de poder, se faz emergir um tipo especfico de situao nacional. No bastaria explicar ento que o processo de industrializao levaria o desenvolvimento para os povos latino-americanos, precisamos observar que cada tipo economia formalizou um tipo de aliana para desenvolver o processo de industrializao e que essa aliana s podem ser entendida de acordo com a particularidade econmica de cada regio na situao de pr-industrializao. Assim, no Brasil um tipo de aliana se formou, que foi diferente da Argentina ou Mxico, que elas mesmas foram diferentes dos processos de Chile, Peru ou da Amrica Caribenha. Para Fernando H. Cardoso e Enzo Falletto foram, portanto, os diferentes modos pelos quais grupos sociais constituram a hegemonia industrializante que foi a responsvel pelo sucesso ou fracasso do empreendimento. Isso uma resposta aos trabalhos sobre economia que davam nfase ao acesso dos produtos primrio-exportadores no setor externo, indiretamente culpando o mercado mundial pelo fracasso da tentativa latinoamericana.

Silvia de Carvalho Franco em sua tese de livre docente O Moderno e suas diferenas em que ela nega a adequao das categorias da sociologia alem para o contexto especificamente brasileiro. Especificamente sobre Tnnies h o trabalho da mesma autora Homens Livre na Sociedade Escravocrata, de 1970, que refuta a aplicao dos tipos ideiais comunidade/sociedade para o caso colonial do Brasil. Este comentrio importante porque o pano de fundo do debate que vamos tratar adiante, entre Rui Mauro Marini e Fernando Henrique Cardoso e Jos Serra. O primeiro no apresentava uma razo dual para o desenvolvimento social da Amrica Latina, mas uma relao de explorao de classes. Essa diferena no apenas um diagnstico antagnico, mas cria sugestes distintas: se h dualismo, para se atingir a modernidade basta desenvolver os setores e classes atrasados; mas se h explorao de classes, enquanto as classes no forem extintas, uma classe vai se sobrepor e sustentar sobre a outra, ou seja o moderno vai apoiar seu conforto material na misria dos setores atrasados.

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A noo de dependncia alude diretamente s condies de existncia e funcionamento do sistema econmico e do sistema poltico, mostrando a vinculao entre ambos, tanto no que se refere ao plano interno do pas como ao plano externo. A noo de subdesenvolvimento caracteriza um estado ou grau de diferenciao do sistema produtivo.... As noes de centro e periferia, por seu lado, destacam as funes que cabem s economias subdesenvolvidas no mercado mundial sem levar em conta os fatores poltico-sociais implicados na situao de dependncia. (CARDOSO e FALETTO, op. cit. 1973, p. 27)

Portanto a preocupao dos autores no est em discutir a deteriorao dos termos de intercmbio, assunto plenamente resolvido, mas mostrar que no foi por culpa do mercado mundial que alguns pases no concluram seu ciclo de formao industrializante. Essa tese desloca o argumento de Maria da Conceio Tavares (1964), que atribua capacidade de importar e ao crescente nus econmico da industrializao a estagnao de algumas das tentativas nacionais de industrializao. Para os socilogos, o arranjo interno e o relativo consenso em torno do projeto de industrializao foram fundamentais para que alguns pases tivessem xito no processo de industrializao. Assim, sem negar a pr-condio econmica, os autores deslocam o foco da problemtica de uma relao de subordinao para a idia de uma relao de dependncia. O argumento histrico mostra que a dependncia o modo de relao da Amrica Latina com os pases centrais, mas os autores avanam defendendo que os processos sociais internos de cada pas apresentam oscilaes dessa dependncia. O subdesenvolvimento pode ser superado, mas a dependncia tem laos mais fortes e elsticos que podem, no apenas resistir historicamente, mas tambm proporcionar condies variadas para o desenvolvimento mesmo dentro do sistema de dependncia.
A situao de subdesenvolvimento nacional supe um modo de ser que por sua vez depende de vinculaes de subordinao ao exterior e da reorientao do comportamento social, polticos e econmico em funo de interesses nacionais A dependncia encontra assim no s expresso interna, mas tambm seu verdadeiro carter como modo determinado de relaes estruturais: um tipo especfico de relao entre as classes e grupos que implica uma situao de domnio que mantm estruturalmente a vinculao econmica com o exterior. Nesta perspectiva, a anlise da

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dependncia significa que no possvel analis-la a partir da configurao do sistema de relaes entre as diferentes classes sociais no mbito mesmo das naes dependentes. (CARDOSO e FALETTO, op. cit. 1973, p.31)

Neste processo de transformao das sociedades dependentes, o Estado desempenhou um papel fundamental. O estgio de substituio de importaes foi responsvel pelo suporte de infra-estrutura e industrializao de base que sustentou a formao de complexos sistemas industriais montados por uma burguesia emergente em conluio com outros grupos tradicionais.
... a fase chamada de industrializao substitutiva de importaes caracterizou-se por um duplo movimento convergente: a expanso do setor privado da economia e, conseqentemente, o fortalecimento da burguesia industrial e a criao de novas reas de investimento, concentradas em torno da indstria bsica e das obras de infra-estrutura, onde foi acentuada a participao estatal. Durante esse processo acentua-se o papel do Estado que expressava fundamentalmente os interesses exploradores e latifundirios atuava como mediador da poltica de financiamento de investimentos estrangeiros, agora por seu intermdio tomam-se as medidas necessrias para a defesa do mercado interno atravs das tarifas alfandegrias, inicia-se o processo de transferncia de rendas do setor explorador para o setor interno e criam-se os ncleos fundamentais de infra-estrutura para apoiar a industrializao substitutiva de importaes; surgem ento os projetos nacionais do ao, as refinarias de petrleo, as centrais eltricas etc. (CARDOSO e FALETTO, op. cit. p.92/93).

Assim a tese que se expe que a burguesia no desempenhou um papel revolucionrio ou de vanguarda como nos casos dos pases centrais, mas, nesta regio, os burgueses negaram sua condio revolucionria e se associaram aos grupos oligrquicos para promover o desenvolvimento industrial. Essa industrializao representou mais uma poltica de acordos, entre os mais diversos setores, desde o agrrio at ao popular-urbano, do que a imposio dos interesses e da vontade de domnio de uma burguesia conquistadora (CARDOSO e FALETTO, 1973, p.93) Assim, os frutos do progresso tcnico e da modernizao no se estenderam para todos os grupos sociais, mas se limitaram a grupos especficos dentro do acordo entre as elites nacionais. Situaes como reforma agrria, direitos trabalhistas no campo, incluses

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sociais, foram deixadas de lado como parte do acordo de modernizao e se tornaram entraves para o desenvolvimento da sociedade de modo completo. Associando isso ao desenvolvimento dependente das economias centrais e o papel populista do Estado, temos um sistema hbrido em desenvolvimento como supe os autores. Por outro lado, as vinculaes com centro se ampliaram em alguns casos. O relativo desenvolvimento de alguns pases foi responsvel por uma insero diferenciada destes no mercado internacional. Capital internacional e empresas estrangeiras passaram a associar-se ao capital nacional formando um novo sistema de desenvolvimento que s pode ser entendido agora inter-relacionado. o preldio da globalizao, sem usar esse termo, que evidentemente no era aplicado no final da dcada de 1960, quando foi escrito o ensaio.
A vinculao das economias perifricas no mercado internacional se d, sob esse novo modelo, pelo estabelecimento de laos entre os centro e a periferia que no se limitam apenas, como antes, ao sistema de importaes-exportaes; agora as ligaes se do tambm atravs de investimentos industriais diretos feitos pelas economias centrais nos novos mercados nacionais. (CARDOSO e FALETTO, op. cit., 1973, p.125)

Esta percepo de um modelo dependente, porm integrado ao sistema internacional que no poderia mais ser explicado pela dicotomia centro-periferia, j uma certa antecipao pouco explicitada da situao internacional de globalizao que se desenvolve e ganha face depois de 1980. O termo, ainda no disseminado no final dos anos sessenta, no era usado pelos autores. Interessa-nos particularmente, neste momento, a concluso de que o desenvolvimento, neste seu novo arranjo interno e externo, dava possibilidades de crescimento aos pases em desenvolvimento. Embora a dependncia fosse uma conseqncia no desejada do processo de industrializao, j que se propunha justamente a reduzir a fragilidade externa, a nova fase econmica da Amrica Latina vista pelos autores com certo otimismo, pois se trata de um momento em que o desenvolvimento pode ser mantido, mesmo que sem excluir a dependncia. Portanto, o que concluem Cardoso e

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Faletto que o desenvolvimento no contraditrio com a dependncia, pelo contrrio, no atual estgio de desenvolvimento das foras produtivas na Amrica Latina, o desenvolvimento associado dependncia.
A novidade da hiptese no est no reconhecimento da existncia de uma dominao externa processo bvio mas na caracterizao da forma que ela assume e dos efeitos distintivos, com referncia s situaes passadas, desse tipo de relao de dependncia sobre as classes e o Estado. Salientamos que a situao atual de desenvolvimento dependente no s supera a oposio tradicional entre os termos de desenvolvimento e dependncia, permitindo incrementar o desenvolvimento e manter, redefinindo-os, os laos de dependncia, como se apoia politicamente em um sistema de alianas distinto daquele que no passado assegurava a hegemonia externa. (CARDOSO e FALETTO, op. cit. 1973, p.141)

6. O debate entre a razo dualista versus a razo dialtica Talvez esta seja a nica oportunidade que teremos de incorporar neste trabalho a resposta dos marxistas teoria da CEPAL. Resposta que no se faz pelos velhos jarges esquerdistas de acusaes de reformismo burgus ou negao de classes, mas uma verdadeira teoria sobre o movimento de classes que se impe ao modelo cepalino de desenvolvimento econmico, mas ao mesmo tempo assume muitas de suas consideraes. Falaremos do estudo sobre a Dependncia de Rui Mauro Marini. O aspecto importante da teoria de Rui Mauro Marini, quando trata da Dialtica da Dependncia que muitas de suas concluses se aproximam de outros cepalinos ou fazem parte dos diagnsticos da entidade cedo ou tarde. Mesmo assim, a linguagem marxista no foi aceita pelos cepalinos ou por intelectuais prximos instituio. Marini no foi uma exceo, recebeu uma implacvel crtica por parte de Fernando Henrique Cardoso e Jos Serra, na Revista Mexicana de Sociologia, edio extraordinria de 1998, e no mesmo volume apresentou sua rplica. Muitas vezes Cardoso e Serra demonstraram, mais que recusa dos marxistas de Marini, mas falta de interesse em entender as consideraes. Outro fato curioso que, a revista Estudos CEBRAP s publicou em portugus o artigo de
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Cardoso e Serra. Marini continua, no Brasil, um autor pouco lido e praticamente desconhecido. H dois aspectos destacados por Marini que mereceram sua ateno para recontar a histria econmica da Amrica Latina: a esfera da circulao e a esfera da produo. Mas, o modo como esses dois setores da economia se comportaram, no decorrer da histria recente da regio, difere da histria do capitalismo avanado dos pases centrais. Para Marini, assim, existem especificidades a serem consideradas para se analisar o desenvolvimento na Amrica Latina, que no repetem os movimentos seguidos pelos pases avanados. Diferenas que recaem na esfera de produo e circulao.
Frente ao parmetro do modo de produo capitalista puro, a economia latino-americana apresenta peculiaridades, que s vezes se do como insuficincias e outras nem sempre distinguveis facilmente das primeiras como deformaes. (... ) por isso que, mais que um capitalismo, o que temos um capitalismo sui generis, que s ganha sentido se o contemplarmos tanto a nvel nacional como, principalmente, a nvel internacional. (MARINI, 2000, p. 106) Opera-se assim, do ponto de vista de pases dependentes, a separao dos dois momentos fundamentais do ciclo do capital a produo e a circulao de mercadorias cujo efeito fazer que aparea de maneira especfica na economia latino-americana a contradio inerente produo capitalista em geral, isto , a que ope o capital e o trabalhador enquanto vendedor e comprador de mercadorias. (MARINI, 2000, p. 132)

Antes de considerar o recente desenvolvimento industrial em que se colocaram as economias latino-americanas, o autor voltou-se para a historia anterior, para observar em que sentido a dependncia era desenvolvida e quais as principais caractersticas desse processo. O intuito era de esclarecer em relao ao que se alterou e o que se manteve a respeito das relaes de dependncia, tirando da uma teoria a respeito disso. Este tambm foi o caminho seguido por Falletto e Cardoso na Teoria da Dependncia. Nos dois casos os autores identificavam as razes histricas da dependncia latino-americana em perodos prcapitalistas. Mas Marini justificava que foi no desenvolvimento industrial ingls que ocorreu uma transformao dos aspectos econmicos internacionais que deram Amrica

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Latina um lugar especfico no mercado econmico mundial. Esta considerao j difere da tese de Cardoso e Falletto, que retroagiram mais nas razes da dependncia destacando os vnculos coloniais e no a associaram especificamente ao capitalismo industrial.
... a situao colonial no igual a situao de dependncia. Ainda que se d continuidade entre ambas, no so homogneas; como afirma Canguilhem, o carter progressivo de um acontecimento no exclu a originalidade do acontecimento. A dificuldade da anlise terica est precisamente em captar esta originalidade e, sobretudo, em discernir o momento em que a originalidade implica numa mudana de qualidade. (MARINI, 2000, p.109/110)

Interessado no capitalismo, nas relaes de produo e nos modos de produo tipicamente capitalistas, Marini prope uma anlise da mais valia, pensada de modo que o comrcio internacional e a diviso internacional do trabalho interferem diretamente nas relaes de produo internas. Assim, no seria possvel pensar a relaes de classe no interior dos pases latino-americanos sem pensar na relao destes com o centro capitalista. Os cepalinos trataram disso antes de Marini e provavelmente foram fontes de inspirao para dedues mais complexas a respeito da dependncia. O fato que o autor tratou da deteriorao dos termos de intercmbio sua maneira e as aplicou no seu esquema marxista.
Trata-se do fato suficientemente conhecido de que o aumento da oferta mundial de alimentos e de matrias-primas foi acompanhado do declnio dos preos desses produtos, relativamente ao preo alcanado pelas manufaturas. Como o preo dos produtos industriais se mantm relativamente estvel e, em todo caso, declina lentamente, a deteriorao dos termos de troca est refletindo de fato a depreciao dos bens primrios. evidente que essa depreciao no pode corresponder desvalorizao real desses bens, devido a um aumento de produtividade nos pases no industriais, j que precisamente ali que a produtividade se eleva mais lentamente. Convm, assim, indagar as razes desse fenmeno e por que no se traduziu em desestmulo incorporao da Amrica Latina economia internacional. (MARINI, 2000, p. 118)

Podemos reproduzir aqui a crtica que Keynes faz aos marxistas (ou aos neoclssicos), que vem a economia esttica, no percebendo o dinamismo entre crise e desenvolvimento que ocorre. Marini observou o quadro esttico, um momento do processo,

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onde as produes de bens primrios perdem com a superproduo, mas nos momentos de expanso do centro, h uma recuperao de valor dos produtos primrios, de modo que se torna importante a defesa dos trabalhadores, dos benefcios conquistados em momentos de expanso econmica. Mas, nesta anlise esttica, o processo s visto em seu resultado e no dentro das suas possibilidades de desenvolvimento se este argumento fosse levado s ltimas conseqncias, teramos os mesmos problemas de desigualdades nos centros e nas periferias, e a mesma propenso para ampliar a mais valia absoluta. Este fato no compromete inteiramente o arrazoado, j que a situao de desvantagem na economia latino-americana que proporciona a anlise. Seu tratamento a respeito da Amrica Latina o mesmo visto pelos cepalinos quando pensavam a regio como produtora de bens primrios, refutando as vantagens comparativas neoclssicas.
Teoricamente, o intercmbio de mercadorias exprime a troca de equivalentes, cujo valor se determina pela quantidade de trabalho socialmente necessrio que as mercadorias incorporam. Na prtica se observam diferentes mecanismos que permitem realizar transferncia de valor, passando por cima das leis de intercmbio e que se expressam na maneira como se fixam os preos de mercado e os preos de produo das mercadorias. (MARINI, 2000, p.120) ... transaes entre naes que intercambiam distintos tipos de mercadorias, como manufaturas e matrias-primas o mero fato de que umas produzem bens que as demais no produzem, ou no o podem fazer com a mesma facilidade, permite que as primeiras eludam a lei do valor, isto , vendam seus produtos seus produtos a preos superiores a seu valor, confirmando assim um intercmbio desigual. (MARINI, 2000, p. 121)

Assim, a Amrica Latina se torna dependente no mercado mundial quando passa a perder com a troca comercial. As posies de Marini dizem respeito ao comrcio capitalista industrial e o marco terico para a dependncia vem do comrcio mundial diferena com relao a Cardoso e Falletto. Chamada a coadjuvante a acumulao de capital com base na capacidade produtiva do trabalho, nos pases centrais, a Amrica Latina teve que faz-lo mediante uma acumulao fundada na superexplorao do trabalhador. Nesta contradio, radica-se a essncia da dependncia latino-americana. (MARINI, 2000, p.132).

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Trata-se, entretanto, de uma situao do comrcio internacional que interfere no arranjo interno das classes sociais e da contradio entre os interesses dos burgueses e proletariados. Concluso sutilmente diferente da Teoria da Dependncia, em que, embora se reconhea que a insero internacional de um pas deva ser visto pela sua estrutura histrica de acesso ao mercado internacional, os arranjos internos entre as classes tido como relativamente independentes. (Se bem que Cardoso e Falletto tratam de relaes polticas mais gerais de alianas de grupos em conluio pelo poder). Mas, Marini vai alm e fala das relaes de produo e extrao de mais-valia (absoluta e relativa), sendo que as diferentes especialidades no mercado internacional do aos grupos capitalistas internos um tipo de possibilidade de explorao do trabalhador.
A economia exportadora , ento, algo mais que o produto de uma economia internacional fundada na especializao produtiva: uma formao social baseada no modelo capitalista de produo, que acentua at o limite as contradies que lhe so prprias. Ao faz-lo, configura de maneira especfica as relaes de explorao em que se baseia e cria um ciclo de capital que tende a reproduzir em escala ampliada a dependncia em que se encontra frente economia internacional. (MARINI, 2000, p. 134)

Definidas as caractersticas da dependncia que recaem sobre os pases subdesenvolvidos perdem para os pases centrais nas trocas internacionais, fazendo com que ampliem a produo de bens agrcolas, que mantm os preos em processo de desvalorizao e reproduz a dependncia; fato que tende a interferir nas relaes internas das classes sociais para no perder lucros com a desvalorizao do comrcio internacional, os burgueses no mundo perifrico ampliam sua taxa de explorao do trabalhador. Como no podem ampliar a mais valia relativa, posto que a produo de base agrcola e no manufaturada, ampliam a mais-valia absoluta, quer por ampliar a explorao em horas de trabalho, em produtividade ou em salrio.
O que aparece claramente, ento, que as naes desfavorecidas pelo intercmbio desigual no buscam tanto corrigir o desequilbrio entre os preos e o valor de suas

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mercadorias exportadas (o que implica num esforo redobrado para aumentar a capacidade produtiva do trabalho), mas compensar a perda de renda gerada pelo comrcio internacional atravs do recurso a uma maior explorao do trabalhador. (MARINI, 2000, p. 122)

Assim, num mercado onde no se cria demanda e que os agentes econmicos resolvem os problemas da queda de taxa de lucros via ampliao da mais-valia absoluta, a Lei de Say (a produo cria sua demanda), no funciona. J que no h ampliao da renda real. Nas consideraes de Marini, as condies de consumo so piores para a periferia, e s funcionam porque a demanda vem de outro lugar. Do mesmo modo aconteceu na indstria, o que acabou reproduzindo o mesmo sistema dependente da economia agro-exportadora. Quando, chegado o sistema capitalista mundial a um certo grau de seu desenvolvimento, a Amrica Latina ingressa na etapa da industrializao, dever faz-lo a partir das bases criadas pela economia exploradora. (MARINI, 2000, p.135). No houve, portanto, um esforo de criar mercado (nem no passado e nem com a industrializao), as elites consolidadas j eram um mercado existente, no foi, enfim, criado, apenas abastecido por uma inverso econmica promovida artificialmente pela poltica. A industrializao no cria, portanto, como nas economias clssicas, sua prpria demanda, mas nasce para atender a uma demanda j constituda e se estruturar em funo das exigncias de mercados procedentes dos pases avanados. (MARINI, 2000, p. 140) Assim, as concluses de Marini j se configuram de modo diferente da Teoria da Dependncia, passando para um sentido muito mais prximo do que Celso Furtado chegava anos antes (1969), a respeito da estagnao do processo de industrializao na Amrica Latina. Furtado, como vimos, preocupava-se com a impossibilidade do sistema se autoalimentar, gerando demanda prpria. Marini explica que o sistema de explorao da mais-

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valia absoluta adotada durante o processo de expanso para fora (para usar os ternos de Conceio Tavares), foram adotados tambm, pelos burgueses no processo de industrializao. O fato que procurando mercado interno, como fizeram os pases perifricos da Amrica Latina, onde estimular o lucro mais fcil atravs da mais-valia absoluta, j que a inovao pouco desenvolvida na periferia, ficamos presos na incapacidade de ampliar o acesso do trabalhador aos bens manufaturados. Dedicada produo de bens que no entram ou entram muito escassamente na composio do consumo popular, a produo industrial latino-americana independente das condies de salrio prprias dos trabalhadores. (MARINI, 2000, p. 142)
Em outras palavras, no podendo estender aos trabalhadores a criao de demanda para os bens sunturios e orientando-se na realidade para a compreenso salarial, que os exclu de fato desse tipo de consumo, a economia industrial dependente no s teve que contar com um imenso exrcito de reserva, como se obrigou a restringir aos capitalistas e a camadas mdias altas a realizao das mercadorias de luxo. Isso colocar, a partir de um certo momento (que se define nitidamente a meados da dcada de 60), a necessidade de expandir-se para o exterior, isto de desdobrar novamente ainda que agora a partir da base industrial o ciclo de capital, para centrar parcialmente a circulao sobre o mercado mundial. (MARINI, 2000, p. 149/150)

O prprio autor da dialtica apresenta suas diferenas para com a teoria de Fernando H. Cardoso. O ponto principal de discrdia no est no momento de origem da dependncia ou na relao da periferia com o mercado mundial, mas no resultado interno da dependncia. No h uma razo dual para as conseqncias da dependncia, de um lado os setores modernos e de outro os setores atrasados.
O que se discute se as formas de explorao, que se distanciam da que engendra a mais-valia relativa sobre a base terica do modo de produo capitalista. O equvoco de Cardoso est em responder afirmativamente a esta questo, como se as formas superiores da acumulao capitalistas implicassem na excluso de suas formas inferiores e se dessem independentementes destas. (MARINI, 2000, p.160)

O processo de explorao dos trabalhadores pelos burgueses que d a caracterstica da dependncia e no consegue formar uma nao avanada. A relao entre

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o mundo atrasado e o moderno no se faz independentemente, quer seja entre naes quer seja intranao. Estas polarizaes interagem de modo dialtico: a misria de um sustenta a riqueza do outro e a riqueza deste impede o avano daquele. No contexto nacional, a explorao de mais-valia absoluta uma barreira para o desenvolvimento industrial, mas o modo de desenvolvimento econmico dos pases perifricos; se com ela no h industrializao desenvolvida, sem ela a Amrica Latina no conhece outro tipo de sistema econmico.
No porque se cometeram abusos contra naes no industriais que estas se tornaram economicamente fracas, porque eram fracas que abusou-se delas. No tampouco porque produziram alm do devido que sua posio comercial deteriorou-se, mas foi a deteriorao comercial que forou a produzir em maior escala. Negar-se a ver as coisas desta maneira mistificar a economia capitalista internacional, fazer crer que essa economia poderia ser diferente do que realmente . Em ltima instncia, isto leva a reivindicar relaes comerciais eqitativas entre as naes, quando se trata de suprimir as relaes econmicas internacionais que se baseiam no valor de troca. (MARINI, 2000, p.119)

A resposta de Fernando Henrique Cardoso associado a Jos Serra (que como vimos j tratava de explicar o novo modelo de desenvolvimento para a Amrica Latina, com Maria da C. Tavares) vm muito mal apresentada, em 1978, que se destaca por uma leitura descuidada das teses de Marini, que s tem importncia para definir posies polticas j dissociadas. Fernando Henrique rompe com as interpretaes do Partido Comunista Brasileiro, quando discorda da tese etapista da esquerda dos anos sessenta, que deixava na mo dos burgueses o desenvolvimento do capitalismo, esperando a crise terminal do sistema que posteriormente levaria ao socialismo. Portanto, para a esquerda brasileira em especfico, mas tambm em muitos locais da Amrica Latina, o reformismo nacional

desenvolvimentista e populista era um importante aliado no caminho ao socialismo. Cardoso discorda desta tese argumentando, antes mesmo da publicao da Teoria da

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Dependncia, que a burguesia na Amrica Latina era dbil e no tinha o carter revolucionrio como no caso dos pases europeus. Entre los que formulaban las tesis, del desarrollo nacional estaba la llamada isquierda ortodoxa, para quien la revolucin nacional-democrtico-burguesa representaba una etapa a ser cumprida y un camino fundamental a ser recorrido antes de que pudiese pensarse en el socialismo. (CARDOSO, F.H. e SERRA, J., In: Revista Mexicana de Sociologia, 1978, p. 13) Por outro lado, isso parece que no atingia as teses da Dialtica da Dependncia de Marini. Sua concordncia em que o desenvolvimento capitalista na periferia no ocorre de modo igual ao dos pases avanados j demonstrava esclarecimento contrrio ao etapismo do PCB. A pergunta feita no final do artigo reveladora: por qu tanto empeo en la crtica? (CARDOSO, F.H. e SERRA, J., idem, 1978, p. 51)
Puede parecer una paradoja pero es as: al miesmo tiempo en que estabelece los plazos lgicos de frreas necessidades imaginarias (estancamiento, subconsumo, superexplotacin, subimperialismo) transformando em tendncia irrefrenable lo que se fase de un ciclo y en necessidad lo que es alternancia o possibilidad contradictoria, este estilo de pensamiento desarticula las opciones politicas frente al peso de la economia, al miesmo tiempo en que deja ardiendo el fuego sagrado de la Revolucin. (CARDOSO, F.H. e SERRA, J., idem, 1978, p.51)

O que fazem Serra e Cardoso classificar erradamente Marini como um ortodoxo e jogam por terra todas as suas contribuies justamente como fariam com qualquer marxista que falava a respeito da impossibilidade de avano no desenvolvimento numa situao de contradio de classes (nos termos cepalinos seria uma aguda diferena social ou ausncia de distribuio de renda atualmente podemos dizer que o termo que anda em moda assimetria talvez uma assimetria socioeconmica). No importa o termo utilizado, o fato que 12 anos depois desta polmica, Fajnzylber publica sua caixa vazia e conclu que nenhum pas da Amrica Latina atingiu o grau de desenvolvimento econmico com distribuio de renda. Fato que pode ser observado em pases de outras regies que

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buscaram, como a Amrica Latina, estratgias para o desenvolvimento: Coria do Sul, Espanha, Turquia etc. 7. A estagnao do pensamento da CEPAL Chegamos ao ltimo item desta retomada histrica dos debates cepalinos. Assuntos que foram tema da CEPAL, mas tambm assuntos nos quais a CEPAL foi o tema. Este era o propsito desta primeira parte. No tnhamos o intuito de refazer a trajetria do pensamento cepalino desde suas origens, mas encontrar pontos de maior entroncamento polmico de suas idias e apresent-los. Achamos que, com isso, as teorias cepalinas fossem compreendidas pelo menos minimamente por aqueles que no so iniciados no assunto. Mas, nossa estratgia se justifica porque, melhor que ns, Otvio Rodrguez refez o percurso do pensamento da CEPAL de modo muito competente. Se o livro Teoria do Subdesenvolvimento da CEPAL (1981), faz uma retomada do pensamento da instituio de modo completo e didtico, no tendo motivos para repetir literalmente o que j fora feito de modo pleno por outro. Rodrguez define como objetivo a ser cumprido pelo livro o seguinte: Este trabalho define o pensamento da CEPAL como o conjunto das contribuies teoria e poltica econmica contidas nos documentos oficiais da instituio. (RODRIGUEZ, 1981, p. 231). Vejamos que o caminho percorrido por este estudo no segue do mesmo modo que fez Rodriguez. Optamos por colocar a instituio em juzo, as contribuies que outros no necessariamente vinculados a CEPAL deram para a teoria do desenvolvimento, assim como as crticas feitas por neoclssicos e marxistas, a atuao dos socilogos, enfim, interessounos o conflito durante o processo de construo da teoria.

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E ainda, com um objetivo bem diferente, no temos aqui a inteno de fazer uma obra exclusivamente a respeito dos primeiros trinta anos da CEPAL, como fez Rodrguez em seu tempo. Mas o trabalho aqui se prope a verificar o discurso da CEPAL em relao a uma conjuntura adversa ao nacional-desenvolvimentismo, que a catapultou. Coisa que faremos na PARTE B. Assim, aproveitando esta obra para uma reviso geral e alguns esclarecimentos, mas tambm reavaliando algumas das colocaes de Rodrguez tendo o tempo como aliado, vamos retomar o pensamento cepalino e a crtica de Octvio Rodrguez para definir o que aqui chamamos de velha CEPAL. Mesmo este estudo de Rodrguez, bastante atendo e especfico, no fugiu polmica e vamos, como sempre, explor-la. A obra contou com um interessante prefcio de Ral Prebisch, motivado por alguns incmodos que o livro lhe causara. Aparentemente, uma polmica com bom espao para desenvolver algumas consideraes. Como bem entende Rodrguez, A necessidade da industrializao e de sua conduo deliberada so, ento, duas recomendaes indissoluvelmente ligadas, que constituem os lineamentos mais gerais da poltica de desenvolvimento proposta pela CEPAL em seus tempos iniciais. (RODRIGUEZ, 1981, p.149). Isso a origem e ao mesmo tempo a originalidade do pensamento cepalino, pelo menos at os trinta primeiros anos da entidade. Porm, a inovao que o trabalho de Octavio Rodrguez apresenta na interpretao da CEPAL importante: para ele, a CEPAL vista como entidade que difunde a ideologia da industrializao. Portanto, enxerga a entidade como uma promotora de um pensamento ligado a grupos e/ou classes sociais, associada a interesses particulares, que no so totalizantes. Isso nos ajuda a visualizar que no h um processo de desenvolvimento total da sociedade, mas associado a restritos grupos, neste caso

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eminentemente urbano e industrial. Rodrguez questiona a suposta neutralidade axiolgica da CEPAL:

primeira vista, as contribuies da CEPAL no campo da teoria econmica parecem destinadas a delinear as peculiaridades do processo espontneo de industrializao da periferia e das transformaes na estrutura produtiva que o acompanham. E as contribuies ao mbito da poltica econmica, a formular as polticas mediante as quais possvel e desejvel conduzir esse processo de forma consciente. Mas, por detrs dessa aparncia de neutralidade, o projeto subjacente a esse pensamento revela seu carter ideolgico, ao tornar visvel seus vnculos com os pontos de vista e interesses de determinados grupos e classes sociais. (RODRIGUEZ, 1981, p.23)

A industrializao da periferia, portanto, tambm pode ser vista como um projeto de classe, levando o argumento de Rodriguez s ltimas conseqncias. E o Estado visto como um agente desta classe emergente: A posio cepalina de cunho intervencionista: o Estado concebido como o gerente fundamental da poltica de desenvolvimento, a qual ele deve orientar a longo e mdio prazo mediante a planificao e conduzir em curto prazo atravs de um manejo cuidadoso da poltica contingente. (RODRIGUEZ, 1981, p.260). Talvez, teoricamente mais rigoroso do que Rodrguez, Caio N. Toledo, que estudou o ISEB, entende a instituio como uma fbrica de ideologias. Uma hiptese cuja fora Fernando Henrique Cardoso contestaria, porque no enxerga o empresariado como classe revolucionria. Na sua interpretao sobre o Brasil, e depois associado ao trabalho de Enzo Falletto na Teoria da Dependncia, a idia que a classe burguesa abriu mo do projeto revolucionrio e associou-se aos grupos conservadores para um projeto elitista. Assim entendida, a histria do desenvolvimento industrial na Amrica Latina, talvez a CEPAL tenha sido uma intelligentsia que no encontrou nos seus portadores sociais a fora necessria para a aplicao de suas idias. Alm disso, como destaca Prebisch no prefcio da obra de Rodrguez, h um grande mrito naquela reviso: perceber a trajetria homognea, encadeada e coesa da

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interpretao da CEPAL que sempre se preocupou como o desenvolvimento das sociedades latino-americanas. Se depois de escritos os trabalhos de Octvio Rodrguez no podemos dizer mais que o desenvolvimento para a CEPAL sempre esteve associado industrializao, idia que no se perpetua pelos anos oitenta e noventa, preciso reconhecer que a idia de desenvolvimento praticamente uma obsesso dos documentos oficiais da CEPAL.
Devo dizer, em primeiro lugar, que as idias da CEPAL examinadas pelo professor Rodriguez no responderam a um plano preconcebido. Foram surgindo com o correr dos anos, media que amos avanando no conhecimento do desenvolvimento latinoamericano e de sua vinculao com os grandes centros industriais. Apesar dessa grande disperso, Octvio Rodriguez encontrou uma certa coerncia, um sentido de unidade que se empenhou em destacar. Trata-se de idias que foram brotando medida que abordamos problemas concretos da realidade latino-americana. E para faz-lo, tivemos que enfrentar resistncias muito srias, tanto dentro quanto fora da Amrica Latina. (PREBISCH, Prefcio, In: Rodriguez, 1981, p.8)

interessante observar que as palavras citadas de Prebisch comprovam nossa idia inicial a respeito da teoria da CEPAL, que nasce para tratar de problemas prticos, e que sua coerncia est justamente na fora das suas idias iniciais de associao da industrializao com o desenvolvimento que Rodriguez resumiu de forma esclarecedora: A necessidade da conduo deliberada do processo de industrializao substitutiva por meio da planificao constitui uma idia-fora, na qual se coloca grande nfase nos primeiros documentos da CEPAL, j que tal conduo considerada um requisito indispensvel para o desenvolvimento das economias perifricas. (1981, p.49). Enquanto Prebisch comprova que no havia uma preocupao explicita em manter a coerncia, mas de simplesmente encontrar estratgias de modernizao a partir do quadro scio-econmico conjuntural da Amrica Latina, Rodriguez destaca a fora do pensamento original cepalino. O reconhecimento da validade do pensamento da CEPAL explicito no trabalho de Rodriguez. O argumento da necessidade da proteo tem uma clara vinculao com as

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colocaes tericas da CEPAL, e a sua validade indiscutvel. No entanto, tambm neste caso, a teoria alcana um maior grau de preciso que as recomendaes polticas. (1981, p.160). As contribuies da CEPAL levaram a um outro modo de entender as relaes econmicas internacionais e isso nos proporcionou um novo paradigma para tratar as relaes de troca. Foram inegveis os avanos tericos atualmente contestados pelos modos neoclssicos dos monetaristas. E muito do que se contesta hoje no tem clara relao com a teoria, mas com o mtodo: a interveno estatal era o modo com que se promovia a industrializao e no negava a existncia das trocas desiguais e da degradao dos termos de intercmbio. Mas, tambm como bem observa Rodrguez, outra confuso freqente achar que a interveno estatal leva ao fechamento do comrcio ou atrapalha o funcionamento do mercado. Observamos aqui justamente o contrrio: a interveno naquele momento da economia mundial era para adequar o desenvolvimento s novas diretrizes da economia capitalista mundial que teve a emerso dos Estados Unidos como novo centro centrpeto.
Os documentos da CEPAL observam, com freqncia, que a interveno estatal no incompatvel com o funcionamento da economia de mercado, mas que, pelo contrrio, cumpre o papel fundamental de dar curso e eficcia a seu funcionamento. Em outras palavras, a posio da CEPAL contrria ao laissez-faire, mas ao mesmo tempo parte do reconhecimento da existncia de um regime de iniciativa privada, cuja eficcia e adequao aos grandes objetivos do desenvolvimento dependero de diferentes graus de interveno, de acordo com as caractersticas concretas de cada economia perifrica e, especialmente, com a gravidade de seus problemas estruturais. (RODRIGUEZ, 1981, p.171/172)

Prebisch no apenas concorda com Rodriguez neste quesito, como mostra a origem da idia nas crises provocadas pelos ciclos de desenvolvimento que o projeto cepalino lutava por afastar. Alm disso, supomos que no foi para evitar o comrcio que o

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protecionismo aconteceu, mas para torn-lo mais racional e dinmico; fato que implicitamente retirado das idias do prprio Prebisch:
Existe ainda quem sustente que o protecionismo industrial corresponde a um considervel erro doutrinrio. No compreenderam ainda que o capitalismo desenvolvido essencialmente centrpeto. A idia de que a tendncia do capitalismo em expandir-se mundialmente traria consigo, de maneira espontnea, que o desenvolvimento da periferia foi um mito. A CEPAL tratou de demonstr-lo, de provar que no houve tal tendncia espontnea industrializao latino-americana. Esta ltima foi, pelo contrrio, um ato deliberado nosso, uma resposta s crises dos centros (duas grandes guerras mundiais e, entre elas, a grande depresso). (PREBISCH, 1981, p.8)

Vamos discutir melhor a relao da CEPAL com o populismo no prximo capitulo, mas, adiantando, o que se defende aqui que no podemos atribuir CEPAL culpa exclusiva em relao s muitas falhas de aplicao nas polticas de desenvolvimento. Principalmente em relao exagerada proteo da indstria. Cada grupo social que se apoderou das idias da CEPAL deu a elas dinmica prpria. A CEPAL tinha as idias, mas no o poder de implant-las, que estava destinado aos grupos e foras nacionais. Rodrguez confunde isso. Considera o projeto cepalino como populista porque fora apropriado por aes de manuteno do poder pelo discurso de reforma. Mas a apropriao no nvel do discurso do projeto da CEPAL no d a ela um carter populista. No havia paralelo entre os dois mundos. O que houve foi uma apropriao de idias, sugestes e diagnsticos cepalinos pelo movimento populista, que, no nvel do discurso tinha muita similaridade com a CEPAL. Porm, o movimento da poltica para a teoria (ou seja, o assalto populista das abstraes cepalinas), no pode ser confundido pelo movimento da teoria para a poltica (uma suposta identidade ou adequao das sugestes cepalinas ao movimento populista). Nos termos de Mannheim, a CEPAL era a intelligentsia que transmitia idias para os portadores sociais, que em termos marxistas tratamos da entidade como defensora de interesses de classes. Devido ao seu carter conjuntural, pouco atenta a uma linha de

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teoria social estrita, a CEPAL circulou livremente por essas definies, ora se adequando melhor a uma, ora a outro. O que interessa neste trabalho no o modo como classificada a instituio, mas o papel que desempenhava no processo poltico. A CEPAL no praticava seus projetos, quando muito era parceira, contribuindo com parcerias. Suas recomendaes de carter geral levavam em considerao as classes sociais, mas no os conflitos e interesses em relao ao poder de um projeto poltico ideolgico. Portanto, h uma diferena significativa entre as recomendaes da CEPAL e a aplicao das suas idias em diferentes contextos com forte presena de grupos populistas, provincianos, atrasados e conservadores. Essas nossas concluses destoam de Rodriguez, que confunde o projeto de classe cepalino com a apropriao indevida do projeto pelas classes: O paralelo que acaba de ser traado mostra que o projeto scio-poltico subjacente ao pensamento da CEPAL e s ideologias populistas tm pontos de vista que so grosso modo compatveis e convergentes entre si. (1981, p.269)
Sobressai em primeiro lugar o papel atribudo burguesia nacional. A ela cabe liderar o afianamento de relaes tipo capitalista, necessrias para dar continuidade ao processo de industrializao e aos avanos que este traz consigo. Essa liderana habilita o grupo que a exerce a redefinir a sua participao nas relaes sociais, de modo que contemple o seu prprio benefcio. Assim pois, o projeto scio-poltico implcito no pensamento da CEPAL no s aparece como compatvel, mas tambm como convergente com os interesses do grupo mencionado. (RODRIGUEZ, 1981, p.264)

A nosso ver, Prebisch tem uma viso mais clara a esse respeito:
No concordo com ele [Rodrguez], no entanto, quando sustenta que nos primeiros escritos da CEPAL campeia certa ideologia vinculada aos novos interesses que surgem com o desenvolvimento da industrializao. Digo os novos interesses, porque dos nossos escritos no se dependem manifestaes de aprovao ao regime existente de posse do solo. No compartilho essa suspeita doutrinria de nosso amigo. certo que a industrializao feita pelos homens e que ela permite que muitos deles prosperem alm daquilo que lhes correspondia pelo seu esforo, devido abusiva proteo que geralmente lhes tem sido outorgada. Mas, isso no significa que, ao preconizar a industrializao, nosso objetivo tenha sido a prosperidade daqueles. Esta prosperidade veio por complemento. (PREBISCH, 1981, p. 11)

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Adotando o conceito do prprio Prebisch a respeito do populismo, vemos que no h um rigor claro na definio de populismo. O populismo, no entanto, caracterizado pelo hbito de rondar em torno desses sentimentos sem tratar de penetrar no fundo dos graves problemas sociais. (1981, p.12). Mas, entendemos que esta interpretao, no momento em que foi escrita, demonstrava o incmodo que as idias da CEPAL causavam naquele momento. A crise a respeito das noes da instituio era visvel e a ela era atribuda responsabilidade em relao aos momentos difceis que Amrica Latina comeava a entrar.
Nos ltimos anos da dcada anterior [1970], e sobretudo nos primeiros anos da dcada de 1960, vai-se fazendo cada vez mais visvel a crise do padro de industrializao e desenvolvimento que levou o nome de processo de substituio de importaes. Essa crise se reflete em fatos como a lenta mudana e modernizao da agricultura, o desemprego e a marginalizao crescentes, a concentrao da renda e da riqueza, a persistente tendncia ao dficit comercial e ao conseqente incremento da dvida externa, a presena do capital estrangeiro na produo industrial destinada ao mercado interno, dominando os ramos de demanda mais dinmica e de tecnologia mais avanada, e a clara agudizao das tenses sociais e polticas, que em vrios casos desembocam em regimes de facto. (RODRIGUEZ, 1981, p.271)

A crise continuava a vir e voltar e os ciclos ainda tinham periodicidade bem como propenso ao encurtamento de seus movimentos. Portanto, no que a crise fosse um momento estranho economia latino-americana, o problema que agora a causa da crise era atribuda ao projeto de industrializao que de heri passara a ser o ru na histria das idias econmicas.

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CAPTULO II Da vulgarizao deturpao do projeto cepalino de desenvolvimento

Como j deve ter ficado claro, vimos que a CEPAL no tinha instrumentos para, por si prpria, implantar seus projetos polticos nem tampouco era esta a pretenso da Comisso. Estes projetos de desenvolvimento eram apropriados pelos governos para se tornarem praticas sociais. Porm, na adequao dos projetos s realidades nacionais, os conflitos de classes, as relaes de dependncia, as disputas internas de poder e as relaes comerciais com os pases centrais entre outros aspectos, eram elementos fundamentais e diferenciados que no foram devidamente considerados pela teoria cepalina. Eram, contudo, condies estruturais bsicas indispensveis, que definiram a priori a capacidade ou a viabilidade de qualquer transformao social na Amrica Latina. Neste captulo faremos um esforo para mapear como a teoria cepalina foi apropriada em alguns dos pases membros. O objetivo aqui demonstrar que estamos tratando de um tipo ideal de teoria que, quando expressa como poltica ou como prtica social esbarra em diversas outras esferas sociais (que no exclusivamente a econmica) e que tem que se adequar s distintas realidades nacionais. No h como fazer o experimento proposto sem que tomemos como objeto alguns estudos de caso. No falaremos de todos os exemplos mas, a relao da teoria cepalina com alguns grupos da regio, deve ser vista e entendida aqui como expresso da dificuldade de se atribuir teoria, ou a sua interpretao de mundo, erros causados pelas situaes polticas, pelos conflitos internos e pelas opes dos grupos de poder em relao aos projetos nacionais de desenvolvimento. Se a Amrica Latina pde ser e foi vista pela CEPAL de modo homogneo, tambm no possvel cegar os olhos para as diferenas e particularidades nacionais. As relaes

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prprias de cada pas com os centros econmicos, onde cada regio contava com uma pauta especfica de exportao um bom exemplo das particularidades nacionais. Um pas como a Venezuela, por exemplo, onde a influncia da CEPAL foi relativamente menor que no Brasil e no Mxico, mas que tem o petrleo como principal produto exportador, contaria com vantagens em relao sua capacidade de substituio de importaes, mas sua formao industrial no foi suficiente para romper com as relaes oligrquicas. O petrleo foi um dos poucos produtos que no teve acentuada degradao de preo em relao s mercadorias do centro. Isso propiciou o equilbrio necessrio para que o balano de pagamentos venezuelano pudesse proporcionar um projeto mais adequado de industrializao. Alm disso, o pas no foi afetado pelas duas crises do petrleo (1973-79), (embora no tenha sido capaz de implementar uma industria forte, mesmo com essa vantagem). Este exemplo apenas para evocar que as diferenas em relao oferta de mercadorias para o comrcio internacional so uma boa informao para tomarmos quando queremos avaliar as possibilidades que cada pas tem para completar seu processo de substituio de importaes com xito. Porm, como o prprio caso da Venezuela nos mostra, vantagens nas relaes comerciais com o centro no so os nicos fatores que interessam para que o processo de substituio de importaes seja bem sucedido. Neste sentido, poltica conta muito. Curioso e digno de se destacar tambm que tanto em relao presena de matrias primas e ao tipo de comrcio, quanto em relao s alianas polticas, as diferenas internas no impediram que a CEPAL organizasse uma proposta homognea para o desenvolvimento da regio. Outro grande mrito do projeto de industrializao por substituio de importaes foi, sem dvida seu carter geral e abrangente, adequando-se a qualquer situao social latino-americana. Alm disso, a possibilidade de vulgarizao
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desta proposta foi fundamental para a difuso e implementao prtica da teoria. No que a idia de substituio de importaes devesse ser entendida literalmente sem seus termos (como na maior parte das vezes foi), era mais do que isso: tratava-se de um projeto poltico de desenvolvimento econmico e social, que se fazia atravs da modernizao tecnolgica resultante da implantao de um parque industrial completo que ia da produo de bens de consumo aos bens de capital. O projeto de industrializao por substituio de importaes era um momento especfico e transitrio do desenvolvimento capitalista latinoamericano que deveria reduzir os efeitos assimtricos das relaes centro/periferia. Mas nem sempre foi entendido assim, e sua abrangncia permitia vulgarizaes ou nveis menos complexos de implementao, em que governos muitas vezes exageravam nas polticas industriais para favorecerem grupos polticos e empresariais. As situaes polticas nacionais, no postuladas pela CEPAL, sempre foram elementos fundamentais para a conjuntura econmica da regio. A situao das classes sociais tambm dava aos diferentes projetos polticos formas prprias. A industrializao exige a formao de uma sociedade urbana, de trabalhos especializados e a expanso do setor de servios. A emergncia de uma classe mdia autnoma inevitvel. E como essas novas categorias se relacionam com as antigas relaes oligrquicas foram acontecimentos especficos em cada pas. Foi assim que o projeto de industrializao por substituio de importaes encontrou em alguns lugares resistncia e, em outros, facilidade de implementao. Alguns pases, como o Brasil, por exemplo, logo assumiram as teses da CEPAL como complementos das idias que j vinham sendo geradas desde os anos 1930. Na Argentina, por contraste, a CEPAL teve influncia destacada, facilitada, porque o pas realizava uma bem sucedida modernizao desde o incio do sculo XX, com o primeiro Banco Central da Amrica Latina (1935). A aventura de um processo de industrializao s
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veio tardiamente, em meados dos anos 1940 com Pern mas a modernidade da sociedade argentina e as idias cepalinas no significaram, neste caso, que a resistncia agroexportadora no fosse forte o suficiente para mergulhar o pas em constantes crises polticas. Neste captulo sero pontos de anlise dois aspectos fundamentais: Primeiro: alguns dos regimes polticos que foram caractersticas gerais (porm no totais) na regio da Amrica Latina na segunda metade do sculo XX. A transio dos regimes capitaneados pelas oligarquias para os capitaneados por alianas populistas (democrticas ou no necessariamente) do ps Segunda Guerra Mundial foram condies fundamentais para que as idias da CEPAL tivessem circulao e impacto na regio. Depois disso, a regio passou por uma onda20 de ditaduras militares que se inicia na dcada de 1960 contaminando a maior parte dos pases da regio. Por ltimo, na dcada de 1980, praticamente todos os pases da Amrica Latina iniciaram novas transies democrticas. Tudo isso mexeu bastante com a economia da regio afinal, a interveno do Estado na economia caracterstica por aqui mesmo antes da existncia da CEPAL. Em segundo lugar, vamos explorar algumas das experincias de

desenvolvimentismo na Amrica Latina e a relao que a CEPAL estabeleceu com elas. Os regimes so particularmente importantes para verificarmos como cada pas em especfico assumiu ou refutou as teses da CEPAL. No queremos, de forma nenhuma, estabelecer identidade dos regimes polticos com a opo pelo desenvolvimentismo. Assim, o regime militar chileno de Pinochet refutou qualquer desenvolvimentismo keynesiano que pudesse existir no Chile. No foi este o caso do Brasil sob a gide da poltica militarizada que,

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Termo de Huntington. A terceira Onda. So Paulo: Editora tica, 1994.

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atravs de Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), incentivou a industrializao, inclusive com base no desenvolvimento de pesquisa cientfica e tecnolgica. Antes de seguir adiante, seria adequado recuperar uma importante ressalva metodolgica. Seguindo o instrumental weberiano, vamos considerar poltica e economia como esferas autnomas, cada qual com sua lgica prpria. Isso no significa que no existam interseces entre elas, mesmo porque a interveno poltica na esfera econmica constante e a influncia dos resultados da economia na poltica fator inevitvel. Porm, so esferas distintas, que contam com lgicas prprias: a poltica a esfera do poder e da legitimidade, enquanto a economia determina a produo e distribuio do excedente. Em se tratando da Amrica Latina, nas dcadas de 1950-90, essa distino particularmente importante. No queremos identificar este estudo com aqueles que atribuem legitimidade aos regimes militares devido aos seus supostos sucessos econmicos. A manuteno desses regimes entendida neste trabalho a partir da fora das armas. Tambm no so contempladas as interpretaes que julgam que a democratizao se iniciou a partir das crises da dvida ou dos impactos econmicos do incio dos anos 198021. Essas teses no so assumidas neste estudo e, ainda que possa soar repetitivo, o intuito desta seco mostrar como diferentes realidades nacionais tiveram facilidade ou dificuldade para assumir o projeto cepalino e como os regimes autoritrios tiveram fora o suficiente para alavancar seus prprios projetos de desenvolvimento. Talvez provocados pelo debate travado entre Octvio Rodrguez e Ral Prebisch, apresentado no final do captulo anterior, vamos inicialmente explorar os laos entre o
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Bresser-Pereira, Luiz C. Populismo e poltica econmica no Brasil. In: Bresser-Pereira, Luiz C. (coord.) Populismo econmico: ortodoxia, desenvolvimentismo e populismo na Amrica Latina. So Paulo: Nobel, 1991: Recesso e altas taxas de inflao sero sempre fatores de instabilidade para o regime estabelecido no poder, seja ele autoritrio ou democrtico. Ao final dos anos 80, a democracia que est sendo ameaada pela crise econmica, uma vez que a maioria dos regimes polticos da Amrica Latina democrtico (p. 108)

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populismo e a CEPAL, passaremos pelos regimes polticos da regio: pelo populismo, autoritarismo, at nos encontrarmos na transio para a democracia. Este trajeto a partir de um estudo de casos, vai ser visto em apenas quatro pases: Argentina, Brasil, Chile e Mxico escolhidos pela importncia econmica na regio, mas tambm pela importncia poltica e pelas opes de modelos econmicos que se constituram. 1. Regimes polticos na Amrica Latina e suas transies Vamos entrar na questo dos regimes polticos propriamente ditos, que nos parece bastante pertinente para destacar a participao das idias de desenvolvimentismo que a CEPAL propunha para a Amrica Latina no jogo poltico. Precisamos observar como estas idias industrializantes se infiltraram nos diferentes regimes polticos da regio. Nos ltimos 54 anos (desde o final da Segunda Guerra Mundial) a Amrica Latina em geral, com algum grau de abstrao e algumas excees, passou por trs distintas fases de ordenamento poltico: governos populistas, que se fizeram por alianas de interesses, em ltima instncia, contraditrios; estes foram substitudos por golpes que instalaram regimes militares autoritrios; na seqncia os prprios militares organizaram sua transio para uma nova situao de democracia. De fato, as diferentes situaes polticas tiveram impactos fundamentais nos limites e ambies dos governos. Como cada grupo agiu e em que medidas se apropriaram das idias da CEPAL uma boa forma de indagar sobre a participao das idias desenvolvimentistas dentro das relaes de poder. Os trs aspectos a destacar aqui so relacionados s seguintes situaes. Primeiro, a composio poltica do poder, que muito importante para balizar a capacidade de realizao e atuao dos grupos

desenvolvimentistas e suas relaes com o governo. Depois, as particularidades dos

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governos quanto s escolhas econmicas so fatores que deram sustentao a grupos e formalizaram prticas polticas dentro de certos regimes. Esta segunda caracterstica se liga a primeira, porm no diretamente, estando sujeita a conjunturas especficas. Alm disso, por ltimo, o papel reservado ao Estado diferencial em cada regime poltico e expressa de forma plena a realizao de cada grupo no poder fato que pode nos ajudar a encontrar o elo de ligao entre as idias e a prtica, entre os princpios filosficos e as aes institucionais. Estamos afirmando aqui que cada regime poltico na Amrica Latina, independentemente do pas em que se estabeleceu, teve uma composio poltica caracterstica e geral, bem como uma opo econmica prpria e um lugar reservado para o papel que as instituies do Estado deveriam desempenhar. So esses os elos que passaremos a explorar na prxima seco, deixando apoiando nosso argumento nas idias e proposies lgicas para averiguar como de fato os acontecimentos se encarregaram de fazer a histria. 1.1 O populismo consenso na literatura que o populismo se baseava no movimento de massas que emergia na regio. E se repararmos com ateno, a maioria das referncias sobre o populismo faz meno figura do lder carismtico. Crdenas no Mxico, Vargas no Brasil, Pern na Argentina e assim por diante. Em diferentes tempos e em circunstncia especficas, cada qual em seu pas, os lideres polticos que emergiram na Amrica Latina do ps II Guerra conduziam as massas personificando seus discursos inflamados e sustentando sob sua popularidade todo um grupo que se colocava no poder. Mas, o populismo tambm visto como uma crise da hegemonia das oligarquias agro-exportadoras. Um fenmeno de Estado em transio. Contextualizado, o populismo pode ser visto como um perodo crtico, onde o encontro do velho sistema de produo agro-exportador dependente encontra-se
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com o novo sistema nacional de industrializao. Este embate provocou impacto profundo na sociedade poltica. Seria uma aberrao? Nenhum crtico chegou a tal diagnstico. Como este trabalho no trata especificamente do tema, tambm no devemos nos exceder. O fato que os lideres carismticos ou grupos polticos hegemnicos apoiaram-se na crise de hegemonia poltica e, usando discursos inflamados para conquistar governos, promoveram mudanas significativas na correlao de foras existentes, mas que no chegavam a ser transformaes sociais ou econmicas profundas a ponto de superar o subdesenvolvimento caracterstico das sociedades latino-americanas.
O fato que a aliana das novas classes sociais urbanas resulta muito menos do vazio poltico em que a sociedade se encontrava, devido crise do poder oligrquico, do que da mudana de condies sociais, polticas e econmicas inerentes nova situao. conveniente lembrar aqui que o colapso do poder oligrquico expressa a crise, s vezes profunda, das relaes e estruturas de dependncia organizadas com fundamento na economia primria exportadora, ou de enclave. Mais que isso, a emergncia de novos tipos de governos e regimes ou mesmo do Estado populista a expresso de mudanas institucionais, ou rupturas estruturais internas e externas. (Ianni, Octvio, A formao do Estado populista na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1975. p. 44/45)

importante destacar que no perodo de auge do populismo, a Amrica Latina passava por profundas transformaes sociais: as cidades cresciam em suas periferias gerando demandas sociais, as formas de consumo das massas assalariadas criavam novas demandas, a industrializao emergia, o setor agro-exportador perdia lucros com a queda dos preos internacionais e a economia mundial dava mais ateno regio da Amrica Latina, depois da recuperao europia. Foram sob estas condies de entusiasmo que os oradores inflamados encontraram respaldo. As massas se identificavam com lideranas que travestiam seus discursos de promessas de progressos sociais e econmicos. Os lderes populistas davam ateno s demandas de grupos sociais que antes estavam excludos dos processos decisrios. No

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havia identidade entre as massas e projetos polticos. A liderana poltica, geralmente carismtica, se colocava como elemento de ligao que pendia, de acordo com a convenincia, tanto esquerda quanto direita. Isso gerava a desarticulao dos movimentos sociais e sindicais organizados em prol de uma liderana que confabulava com empresrios e elites sobre sua permanncia no poder. Porque embora o populismo tivesse a fora social das massas a seu favor, tinha sempre que negociar o poder com as elites (emergentes ou conservadoras), que reivindicavam seus privilgios de grupo econmico mais importante. A burguesia industrial nascente no tinha poder econmico o suficiente para enfrentar a tradio oligrquica, pois no contava com recursos financeiros para se auto-sustentar. Esta situao foi caracterizada por Ianni22 como via prussiana ou revoluo pelo alto, fazendo referncia ao modo pelo qual Bismarck resolveu a revoluo burguesa alem.
Em poucas palavras, a nossa interpretao a seguinte. Apenas em certo nvel o populismo representa uma ruptura com o passado poltico da classe operria. Ele surge numa poca determinada do movimento poltico operrio, quando ganham preeminncia os processo de urbanizao, industrializao e crescimento do setor tercirio da economia, transformando de modo profundo a composio interna da sociedade e as relaes entre as classes sociais. A verdade que esses processos recriaram a estrutura de classes das sociedades latino-americanas. Na nova configurao do sistema de classes no havia as condies sociais e polticas indispensveis ao florescimento das posies radicais ensaiadas anteriormente. Nas condies em que se encontra a classe operria em formao na cidade, a conscincia de mobilidade social sobrepuja de classes. (Ianni, O. Idem, 1975, p. 100/101)

No caso da Amrica Latina, fica difcil saber se este momento realmente um projeto de transformao social promovido por parcela das elites modernizadoras ou se se tratava de uma crise institucional em andamento. Enquanto os polticos populistas se apoiavam nas massas para conseguir impor sua agenda, pactuavam a manuteno de polticas econmicas que mantinham intocveis grupos tradicionalmente poderosos.
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Ianni, op.cit, 1975.

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Embora fizessem concesses aos trabalhadores, na maior parte dos casos a prtica populista agia em benefcio das elites.
... a coalizo populista seria conseqncia da debilidade das alternativas liberal e operria na Amrica Latina. Isto , as condies sociais e polticas peculiares dos pases latino-americanos favoreceriam as alianas populistas e dificultavam o funcionamento da democracia representativa, por um lado, e dos partidos autenticamente operrios, por outro. Mas, essa interpretao no demonstrada, nem evidente por si mesma. Caberia perguntar quais as relaes possveis entre as formas populistas de atividade poltica e os impedimentos de partidos operrios como formas democrticas de organizao de poder. Em outros termos, o carter policlassista do populismo envolve tanto o problema da debilidade relativa das vrias classes sociais em luta pelo poder como a hegemonia relativa de setores burgueses no conjunto da coalizo populista. Afinal, esta uma coalizo de desiguais na qual acabam por predominar os interesses da burguesia. (Ianni, O. Idem, 1975, p. 32)

O populismo tinha um tempero antiimperialista, mas isto ficava mais no mbito do discurso do que de fato na prtica. A dependncia econmica da regio era acentuadamente grande para qualquer pretenso autnoma de fato. As iniciativas de formao de uma infraestrutura moderna eram financiadas, em sua grande maioria, com crdito norte-americano e a busca por um Plano Marshall para a Amrica Latina era o sonho dos governos da regio nos anos cinqenta. Neste contexto foi que a CEPAL ganhou espao. Provando a necessidade de industrializao para a regio fato que traria satisfao agitada massa e promoveria a modernizao ou alguma superao do atraso. A CEPAL recomendava muitos projetos de infra-estrutura e em alguns deles acompanhou sua execuo. Afinal, depois de uma industrializao fcil, de produtos mais bsicos, seriam necessrias redes de energia, transportes, matrias-primas minerais e at mesmo pessoal especializado no manuseio de mquinas. Essas condies para o desenvolvimento da indstria deveriam ajudar a superar o atraso e alguns dos impedimentos para o processo de industrializao associados aos anseios das massas.

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Quando os governos populistas estavam no auge e a necessidade de satisfao das condies de industrializao era geral, a CEPAL foi uma grande aliada e contou com muitas influncias entre os pases latino-americanos. Mesmo porque a Comisso contava com um pessoal tcnico especializado em economia que muitos dos Estados membros ainda no haviam tido tempo de formar. Alm disso, o projeto modernizador e progressista da CEPAL agradava e era encaixado no discurso populista; grande vedete agremiadora das massas.
Neste contexto, surge uma ideologia peculiar. O princpio de paz social, ou da harmonia entre as classes sociais, adquire primazia sobre as idias e prticas polticas inspiradas nos antagonismos de classe. Para acelerar as rupturas internas que haviam debilitado a oligarquia e confundido o imperialismo, as classes populares, grupos intelectuais, setores militares e a burguesia industrial uniram-se sob a bandeira do nacionalismo econmico, da devoluo do pas ao povo, das reformas institucionais e do desenvolvimentismo. Para uns, estava em jogo a ascenso econmica e social; para outros a possibilidade de um capitalismo nacional, ou mais autnomo; para uns e outros, em escala varivel, tratava-se de emancipar o pas do latifndio e do imperialismo. Para a grande maioria, contudo, a aliana ttica entre as classes sociais era uma realidade to marcante que encobria razes estratgicas subjacentes. Tanto em nvel ideolgico como no da prtica poltica contida, o desenvolvimentismo nacionalista adquiriu o carter de uma estratgia possvel, primordial e urgente de progresso. (Ianni, O. Idem, 1975, p. 109)

Mas, como j foi dito no captulo anterior deste estudo, a CEPAL defendia a garantia dos direitos e ganhos dos trabalhadores, deixando a cargo do progresso tcnico a responsabilidade pela ampliao dos lucros empresariais. Esta situao no foi respeitada pelo regime populista, muito pelo contrrio, uma das bases de sustentao do populismo era a desarticulao das massas em organizaes autnomas. Se o lder populista se colocava entre a organizao e sua identidade ideolgica, favorecia o empresrio que sabia muito bem qual sua identidade ideolgica: o lucro. Assim, a situao econmica da regio favorecia o empresrio que no precisava buscar no desenvolvimento tecnolgico a ampliao dos seus lucros, mas sim na relao Capital/Trabalho, ampliando a mais-valia absoluta e no a mais-valia relativa da produo como bem salientou R. M. Marini, o

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terico da dialtica da dependncia apresentado no captulo anterior23. Neste caso, no podemos concordar com Rodriguez quando ele acusa a teoria da CEPAL de populista. No podemos ver a CEPAL surgindo como fenmeno populista. As idias da CEPAL que foram apropriadas pelo populismo e mesmo assim de forma indevida em alguns de seus aspectos particularmente no que diz respeito proteo dos direitos salariais. Outros dois casos de apropriao e deturpao das idias da CEPAL so as teses de protecionismo e interveno do Estado. Podemos perceber que a industrializao sempre foi visa pela Comisso como um meio de atingir a modernidade. O protecionismo tinha como propsito o desenvolvimento. Esta poltica, porm, foi usada em demasiado por alguns governos, como reserva de mercado que visava a sobrevalorizao de preos e ao monoplio de mercado. So situaes que no respeitaram os limites do projeto cepalino, mas que se impuseram devido ao jogo de poder que se estabeleceu nos governos. Em pases onde o conflito e as contradies de classes se agravavam o populismo dava lugar a governos reformistas que assustavam as elites.
El estructuralismo de la CEPAL tuvo su alge entre 1950 y mediados de los 60. A principios de ese decenio, empez a decaer su influencia al agotarse, por una parte, el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, y por la otra, por la crisis posterior de los gobiernos reformistas, y sobre todo por la crtica que recibieron en Brasil, a nvel terico y prctico, las teoras de la dependencia y del monetarismo, con lo que surgi en ese momento una nueva corriente de desarrollo. (Kay, Cristobal Um Reto para las teorias latinoamericanas de desarrollo y subdesarrollo. In: Revista Mexicana de Sociologia: Ao XLI, n 3, Sept de 1989. p. 24)

O elemento emancipatrio pretendido pela CEPAL, que foi perfeitamente adequado ao discurso populista, no contava com o carter nacional exacerbado como no antiimperialismo dos discursos polticos. O elemento desenvolvimentista, de busca pela

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bom destacar que Marini no era cepalino, mas embora de forma no reconhecida e deslocando os conceitos apresentados por Prebisch para uma problemtica marxista, possvel encontrar a presena de diagnsticos feitos pela CEPAL, por Prebisch e Furtado, nas colaboraes deste pensador.

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interdependncia, ganhou na forma poltica populista o carter nacional, que justificava cada vez mais o fechamento comercial e no as relaes comerciais frutferas e simtricas. Em suma, o populismo se aproveitou de muito do que vinha sendo gerido de novo e deu um caracter prprio para realizar um equilbrio artificial de poder. Um equilbrio to tnue que logo se rompeu. Em conseqncia, as tentativas de organizao autnoma das massas logo foram sufocadas. No podemos afirmar com preciso se o medo de ascenso das massas precipitou diversos dos golpes de Estado dos militares, ou se to logo as elites se articularam o suficiente associaram-se aos militares, afastando as massas novamente das decises polticas. Talvez em maior ou menor grau, os golpes militares na Amrica Latina tenham contado com esses elementos. A exceo o Mxico, que contava com relativa estabilidade poltica24. 1.2 Os Regimes autoritrios Um dos elementos mais importantes dos golpes militares (antes mesmo da configurao de foras que formaram os governos), que as foras civis e populares em fase de organizao foram violentamente desarticuladas. Em cada pas, um grupo poltico se associou aos grupos militares para realizar o golpe contra governos democraticamente eleitos. A participao de civis, principalmente das classes mdias tradicionais foi elemento que acompanhou a ascenso militar, mas, em cada pas, o grupo que emergiu associado ao militarismo foi especfico e variou conforme o caso. Esta dificuldade em precisar a composio geral dos regimes militares nos obriga a deixar esta tarefa para as discusses a respeito dos casos especficos (que ser realizada na seco seguinte). Por hora vamos nos

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Trataremos dos casos especficos na seco seguinte. Mas, para adiantar, o populismo mexicano se confundiu com seu regime autoritrio a partir da Revoluo de 1929. Entre 1929 e 1989 o Mxico teve um regime poltico particular, dominado pelo Partido Revolucionrio Institucional (PRI). Portanto, o caso mexicano no se encaixa na discusso sobre os regimes militares que segue.

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concentrar em algumas das caractersticas gerais que a ascenso dos militares trouxe para a Amrica Latina e como as mudanas inevitavelmente aconteceram a partir de outras configuraes para o Estado, tanto na economia quanto na sua relao com a sociedade. Se durante o perodo populista a opo pelo desenvolvimento econmico tomava como idia o modelo cepalino de substituio de importaes e deturpava isso para servir como um dos elementos de sustentao poltica, no podemos dizer que a mesma coisa aconteceu com relao aos regimes militares. A opo em relao ao modelo econmico durante os diferentes governos militares na regio respeitou muito mais a configurao dos grupos que ascenderam politicamente com os respectivos golpes do que uma forma de poltica pensada para a modernizao da regio e associada formao de uma sociedade autnoma e modernizada. importante lembrar que em regimes legitimados pela fora das armas um governo tem mais firmeza em suas decises e uma margem de manobra concedida pela capacidade de silenciar a oposio atravs de mtodos no convencionais como a violncia e a opresso.
Cada um deles [regimes militares] combina tais elementos de acordo com a prpria histria nacional, mas nenhum desses elementos por si s pode constituir fator nico determinante. Mas tudo isto nos serve para enfatizar um ponto de vista para a anlise desses regimes. Trata-se de v-los como projetos histricos, fracassados como sabemos, de resolver uma crise de hegemonia. Portanto, no se esgotam, para fins analticos, em sua pura dimenso de regime poltico ou em seu carter militar ou repressivo. Constituem ou constituram tentativas de responder pergunta trplice: como conter a mudana que ameaava cada capitalismo nacional? Como transformar a sociedade para criar uma nova ordem social e poltica hegemnica? E, finalmente, como manter o sistema de dominao mesmo quando no fosse possvel transformar a sociedade? (Garreton, Manuel A. Projeto, Trajetria e Fracasso nas Ditaduras do Cone Sul. Um balano. In: Cheresky, Isidoro e Chonchol, Jacques (comp.) Crise e Transformao dos Regimes Autoritrios. Campinas: Editora Unicamp, cone Editora, 1986. p. 241)

Foi assim que Chile e Argentina afastaram a opo desenvolvimentista e realizaram aberturas pr-mercado durante as ditaduras militares firmadas nestes pases. Mas, em oposio, o Brasil o exemplo de estmulo ao movimento intervencionista do Estado sob

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seu regime militar. Deste modo, no possvel supor, como uma regra, que os militares se associaram a um tipo especfico de modelo econmico. Em todo os casos, houve um intento de disciplinar o movimento das massas, e dar mais autonomia s elites para a tomada de deciso. Alm disso, criou-se uma burocracia especializada, como definiu ODonnell25: eram regimes burocrticos-autoritrios. A formao de uma burocracia pblica destacada como um dos principais feitos do regime. O controle era uma necessidade bsica do regime autoritrio disciplinador.
... distintas tradies democrticas [refere-se a Argentina, Brasil, Chile e Uruguai] e em diferentes fases de suas evolues econmicas, terminaram por achar-se sujeitos o Chile ainda est [1986] , a regimes polticos ditatoriais de base militar. Em cada um desses casos, o regime procurou maneiras de integrar-se economia capitalista internacional, aumentou a interveno do Estado em todas as esferas da vida social, e reprimiu os trabalhadores e os grupos de oposio. A, entretanto, terminaram as semelhanas substanciais. Nem as instituies polticas nem as econmicas dos regimes so similares. Assim, no Brasil continuaram funcionando o sistema de partidos, controlado, e o parlamento, enquanto que nos outros trs pases, os militares excluram os polticos mais drasticamente. Se no Chile a economia foi totalmente desnacionalizada, no Brasil, ao contrrio, o setor estatal expandiu-se. Enquanto Chile e Uruguai reorientaram suas economias para o setor exportador primrio, Brasil avanou na industrializao. Argentina por sua vez, diferiu dos outros trs casos, pela incoerncia de sua estratgia econmica. (Corraldi, J. A cultura do medo na sociedade civil: reflexes e propostas. In: Cheresky, Isidoro e Chonchol, Jacques (comp.). Idem, 1986. p. 220)

Foi um perodo de difuso (meados dos anos 1970) das transnacionais. Muitas empresas estrangeiras se aproveitaram da situao para colocar a Amrica Latina em suas rotas comerciais e o capital internacional inundou a regio. Simultneamente ao comando dos militares veio o perodo de maior expanso da Amrica Latina fato que no pode ser associado ao regime poltico, como se faz no senso comum, mas que se deve ao momento peculiar de expanso da economia mundial. Embora no se possa negar o fato de que a hegemonia das armas dava uma relativa segurana aos empresrios internacionais (mas qualquer regime poltico instalado com relativa estabilidade teria estimulado a incurso das
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Ver: ODonnell, G. Desenvolvimento Poltico ou Mudana Poltica?. In Pinheiro, Paulo S. (coord.) O

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transnacionais). Portanto, no foi pelo fato dos militares controlarem a situao instvel (que diziam existir em momentos anteriores aos golpes), ou muito menos pela capacidade administrativa dos militares, mas dada a existncia de uma relativa confiana nas potencialidades da regio sob regimes polticos relativamente estveis e condies de infraestrutura e mo-de-obra, previamente estabelecidos, para a implantao de linhas de montagens, que a dcada de 1970 foi de grande desenvolvimento econmico. Assim, se o regime populista conheceu um primeiro momento de substituio de importaes com carter nacional, o autoritarismo desenvolveu uma poltica de financiamento de dvidas pblicas e privadas com a entrada de capital multinacional. E se no populismo algumas deturpaes da teoria cepalina j eram visveis, a presena dos militares nos governos de alguns pases acabou por reduzir e distorcer qualquer trao de desenvolvimentismo que a CEPAL pudesse ter formulado. De um lado o Chile e a Argentina j realizavam uma agenda privatizante e de abertura pr-mercado que ia na contramo da teoria da CEPAL, do outro lado o Brasil se tornaria, para muitos, no futuro, o exemplo nefasto e atrasado deste modelo econmico pelo seu desenfreado controle pblico sobre o privado. Segundo esses interpretes, o milagre brasileiro, nos anos 1970, foi articulado pelo regime militar com uma onda estatizante desenfreada (com ausncia de mtodo) e de fechamento para as importaes, ambas pecando pelo exagero e movidas por lobbies empresariais. Alm disso, setores estratgicos como a informtica e as telecomunicaes teriam tardado a se desenvolver e a ausncia dessas tecnologias teria se tornado um entrave para a modernizao da indstria. A teoria desenvolvimentista e/ou industrializante, sem mtodo, desconsiderando as estatsticas, protegendo grupos nacionais enfim, exagerada e deturpada , no caso
Estado Autoritrio e Movimentos Populares. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.

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brasileiro (mas podemos incluir tambm a opo mexicana, mesmo sem o regime militar), se tornou vulnervel critica internacional que a partir dos anos 1970/80, passou a privilegiar a abertura e a circulao de capital e mercados. Alguns pesquisadores atribuam s crises econmicas do final dos anos setenta e incio da dcada de 1980, consideradas como motivos de primeira ordem, a onda de democratizao da Amrica Latina dos anos 1980. Pelo menos para o caso da Argentina isso reconhecidamente insustentvel. Tambm com relao aos casos de Brasil e Argentina, h um debate destacando que os prprios militares reconheciam na democracia uma forma mais aceitvel de governo e que assumiram o poder como fator de segurana nacional (estabelecimento da ordem, mas principalmente para oprimir, sufocar e subjugar ou, como dizem os grupos no poder, garantir a disciplina dos movimentos polticos em franca articulao naquele momento) e que, portanto, to logo o perigo socialista fosse afastado, devolveriam o governo aos civis26. Na prxima seco trataremos deste debate com mais elementos. Mas, por hora, importante dizer que os militares frente dos governos latino-americanos reduziram consideravelmente a influncia da CEPAL na regio e mesmo no caso de opes desenvolvimentistas, estas tinham articulaes prprias que j no seguiam os diagnsticos cepalinos. Em 1969, por exemplo, a CEPAL apresentou em seu relatrio a necessidade de um projeto de incentivo s exportaes de manufaturados para melhorar a produtividade e a competitividade industrial da regio. Porm, este no era o projeto dos grupos nacionais que estavam mais interessados em manter o mercado domstico sob controle, usando para

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Ver Huntington, op.cit. 1994.

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isso leis de reserva de mercado para empresas nacionais, subsdios fiscais e altas taxas aduaneiras. As idias da CEPAL no encontravam mais respaldo, nem nos administradores pblicos, nem nos grupos empresariais. O interesse dos grupos estava em total dissonncia com as necessidades nacionais para um projeto de modernizao. Tanto nas burocracias quanto nas empresas, os interesses passaram a ser associados expanso internacional que buscava mercado consumidor na Amrica Latina. Enquanto isso, a Amrica Latina se fechava para a possibilidade de equilibrar seu desenvolvimento tecnolgico e ampliar sua participao no mercado internacional de manufaturas. A abertura dos anos 1970 promovida pelos regimes militares, tanto os desenvolvimentistas quanto os liberais, buscava receber as empresas sem necessariamente buscar uma transformao produtiva nacional que se fizesse a partir disso. O Chile o primeiro caso de recrutamento dos Chicago Boys (burocratas formados nas universidades norte-americanas assumindo altos postos do governo), que ampliaram a abertura comercial sem preparar a produo interna para a competitividade. Nestes casos os empresrios nacionais abriram mo da tecnologia e da competitividade do produto nacional. O Brasil e o Mxico so os caso que intensificaram a influncia do capital internacional na indstria local. Em um ou outro caso, a dependncia externa era financeira j no incio da dcada de 1970 e se consolidou por todo o perodo. 1.3 A Democratizao Os anos oitenta foram caracterizados por transies polticas e crises econmicas. A crise da dvida, que culminou com a moratria mexicana de 1982, mexeu com a economia da Amrica Latina e com a confiana do investidor externo. Neste cenrio, havia pouca margem de manobra para a CEPAL. A indefinio poltica e o problema fiscal gerado pela
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dvida criaram uma situao absolutamente desfavorvel ao desenvolvimentismo. De outro lado, as teorias ultraliberais ganhavam espao na agenda dos pases desenvolvidos e passavam a fazer parte dos relatrios dos acordos firmados pelos organismos multilaterais com os pases da Amrica Latina. Para conseguir emprstimos econmicos, FMI e BIRD exigiam dos governos dos pases da regio o cumprimento de metas. So as conhecidas condicionalidades. A culpa pela crise passou a ser do papel intervencionista e irresponsvel exercido pelo Estado na regio modelo atribuda CEPAL.
Se puede considerar que las teorias neomonetaristas representaron una reaccin en contra de los decenios anteriores de industrializacin por substituicin de importaciones y de la creciente importancia que cobraba el Estado en los asuntos econmicos de esos pases, que adoptaban una estrategia de desarrollo orientado hacia el crescimento interno. (Kay, Cristbal, Op.Cit., 1989. p.25/26)

Mas, enquanto a Comisso recomendou prudncia para os emprstimos dos anos 1970, os empresrios e governos da Amrica Latina endividaram o Estado e as empresas, convencidos pelas recomendaes dos prprios organismos multilaterais (FMI e BIRD). Quando a crise da dvida explodiu, os processos de transio democrtica j estavam em curso. E as sociedades latino-americanas tinham passado por uma considervel mudana em sua estrutura social. No eram mais predominantemente rurais, a urbanizao tomava conta da demografia da regio, a manufatura tinha ganho importncia em relao a agricultura e o setor de servios estava em expanso. Se o projeto de industrializao encontrava esgotamento, possvel dizer que tivera xito relativo, com custos maiores dos que os inicialmente planejados. No que diz respeito distribuio de renda, a industrializao da Amrica Latina foi um considervel fracasso, mas no podemos negar a evoluo tecnolgica, a ampliao do consumo das massas, o aumento nos ndices de

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educao, a criao de infra-estrutura moderna, entre outras conquistas que foram realizadas com extrema velocidade, porm concentradas e desiguais. Neste caso, a Amrica Latina entrou nos anos 1980 sem um modelo de desenvolvimento prprio, posto que o desenvolvimentismo cepalino encontrava-se em crise de esgotamento e a referncia imediatamente alternativa era o modelo chileno, recomendado pelo establishment, que nada mais era do que um colado das recomendaes dos organismos multilaterais que insistiam na aplicao das instituies dos pases centrais na realidade latino-americana.
En cierta forma, sus polticas eran el reflejo inverso de las polticas que propona el estructuralismo y, en particular, de las que proponan los dependentistas. Los neoliberales buscaban una integracin total de las economas nacionales con las internacionales que eliminara barreras comerciales y restricciones a los flujos de capital, de modo que la asignacin de recursos pudiese finalmente controlarse por medio de precios internacionales y de ventajas comparativas. El ritmo y la orientacin del desarrollo haban de ser determinados por las fuerzas del mercado internacional y no por la inrvencin estatal. En trminos estructuralistas, los neoliberales buscaban un desarrollo a partir de una orientacin hacia afuera. (Kay, Cristbal, Op.Cit., 1989. p.28)

Na questo poltica, as transformaes trouxeram novos movimentos sociais, fortalecendo posies democratizantes e de reivindicao de participao civil nas esferas de decises polticas. Se no podemos atribuir economia a responsabilidade direta pela democratizao (atravs da crise), indiretamente, a estrutura social criada a partir do desenvolvimento econmico foi fundamental para o fortalecimento das posies democrticas. E se a CEPAL, durante o perodo democratizante no recuperou sua influncia, isso se deveu mais a conjuntura imprpria imposta pela crise e pela capacidade dos organismos multilaterais de imporem suas agendas atravs do financiamento da dvida, do que por uma opo consentida da maior parte dos pases pelo neoliberalismo.
Pero lo ms grave es que las polticas neoconservadoras han conducido a la desindustrializacin, al desempleo, al desequilibrio en el ingreso y a la pobreza. Se han dado algunos brotes momentneos de crecimiento econmico, por como resultado de un mayor desequilibrio en el ingreso, lo cual ha repercutido en una mayor pobreza. El 138

crecimiento que se ha dado, slo ha beneficiado a una minora de la poblacin. Las polticas neoliberales tambin aumentaron la vulnerabilidad de la economa a los cambios que se estn dando en el mercado internacional. (Kay, Cristbal, Op.Cit., 1989. p.28)

Outro fato particularmente importante para a CEPAL que o grupo social de empresrios nacionais, que nos anos 1950 e 1960 defendiam as polticas

desenvolvimentistas a partir dos Estados intervencionistas grupos que eram os portadores sociais das idias da CEPAL ou os representantes de classe do desenvolvimentismo mudaram de configurao a partir da dcada de 1970 e, associados ao capital internacional e ao processo de globalizao ps-1980, cada vez mais se tornaram adequados s economias abertas do final do sculo XX. Transformaes que a CEPAL acompanhou de forma retarda e que sero discutidas, em alguma medida, nos captulos posteriores deste estudo. Do Consenso de Washington (1989) crise asitica (1997), a CEPAL recuperou terreno e se adequou ao que chamou de transformao produtiva, ganhando definitivamente um carter internacionalizante. A partir de 1997, ganhou mais audincia quando as promessas da globalizao se mostraram difceis de serem concretizadas. Se as falhas dos Estados se mostraram problemticas no pr-1980, as falhas dos mercados se tornaram visveis na Amrica Latina da dcada de 1990. 2. Estudo dos Casos Nacionais Se falamos anteriormente de abstraes gerais que afetaram a Amrica Latina, hora de ver como essas manifestaes atingiram os casos em particular e como em cada um dos casos, dependendo da composio do poder, o desenvolvimentismo cepalino foi primeiro vulgarizado para se encaixar em realidades nacionais, depois deturpado para proteger grupos que assumiram ou sustentaram governos.

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O objetivo aqui mostrar que algumas das criticas aplicadas CEPAL ou ao seu projeto de industrializao promovido pelo Estado planejador tinham alguns fundamentos tericos que no foram respeitados na prtica de vrios dos governos, que fizeram a opo por proteger grupos de interesse. Anne Krueger e alguns dos crticos liberais, que hoje condenam o projeto de substituio de importaes como uma sada fcil para a industrializao, desconsideram o contexto histrico em que as idias surgiram e a diferena entre as prticas de governo e as recomendaes da CEPAL. Varias dificuldades se apresentavam como desafios difceis de superar: como os primeiros enclaves da rede de indstrias, ou mesmo a inflao que o consumo de massas provocava, ou a ausncia de trabalho especializado, ou a inexistncia de um sistema nacional de inovao tecnolgica, ou a resistncia das elites rurais (s para citar alguns dos problemas que a regio apresentava durante a implantao industrial). Algumas situaes foram superadas com xito. Porm, em oposio aos avanos, prticas recorrentes foram mantidas, como o favorecimento das elites a proteo de reservas de mercado, subsdios em exagero. Problemas que so de governabilidade e de relacionamento de classes dentro da composio do poder, particularidades que no podem ser atribudas as teses desenvolvimentistas da CEPAL. Mas, uma crtica liberal dirigida ao desenvolvimentismo deve ser levada em considerao e posta prova, visto que seu argumento pertinente e no deve ser descartado: de que um projeto desenvolvimentista, baseado no protecionismo e nos subsdios, inspira a corrupo de grupos polticos poderosos e ligados aos governos, para que os negcios tivessem subveno e estmulos das decises poltico-institucionais. Esta crtica, que se faz a partir de diagnstico posterior e que constata um grande nmero de casos de corrupo nas relaes entre os governos latino-americanos e os grupos que os
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sustentam, nos parece a principal circunstncia na qual a teoria desenvolvimentista seguiu do caminho da vulgarizao para a deturpao. A prpria CEPAL no props em seus documentos nenhuma forma institucional de controle em relao aos abusos de medidas protecionistas e subsidirias. O descuido da CEPAL com as instituies polticas locais no momento em que contava com a maior audincia da sua histria pode ter causado uma relativa miopia da Comisso com relao aos desvios que os governos vinham cometendo. A prpria Teoria da Dependncia e o artigo de Cardoso (A originalidade da cpia) falam da desconsiderao cepalina em relao aos conflitos de classes presentes nos diversos governos desenvolvimentistas da regio. A preponderncia de grupos polticos que formaram uma elite vinculada ao poder um fator que podem ter levado a exageros que deturparam as propostas iniciais e desviaram o caminho inicialmente traado para a formao de Estados industriais na Amrica Latina. Evidentemente, com a ascenso de ditaduras militares na maior parte dos pases, a conseqente perda de influncia da Comisso tambm ajudou para que os projetos nacionais de desenvolvimentismo sofressem outros desvios. E a prpria configurao de golpes que oprimiram as organizaes sindicais e populares j um sintoma de que a configurao do poder nos pases sofria algum tipo de assimetria que inevitavelmente refletiria em outras esferas como a econmica. A opresso das demandas populares e a disciplina imposta pelos militares impossibilitou que o problema da distribuio de renda se tornasse uma questo pertinente e acentuou as desigualdades sociais atravs da desigualdade poltica estabelecida. Assim, as sugestes cepalinas que deixavam de ver a industrializao para dentro como forma de desenvolvimento e passavam a reconhecer outros aspectos como necessrios para o

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desenvolvimento da regio, que no exclusivamente a industrializao27, no foram postos em prtica por muitos dos governos da regio pelos seus vnculos com elites nacionais favorecidas pelo protecionismo. No h modo melhor de demonstrar o deslocamento da CEPAL em relao aos governos da Amrica Latina do que mostrando como isso ocorreu no mbito local. Mesmo porque, no estudo dos casos, os acontecimentos contam com lgicas prprias herdadas de situaes precedentes onde em alguns lugares possvel aproximar situaes e em outros distanciar. No caso de Argentina e Chile os prprios golpes militares se encarregaram de afastar a influncia no s da CEPAL como do desenvolvimentismo latino-americano. J no Mxico o desenvolvimentismo e a CEPAL sobreviveram com audincia at o final do perodo de vigncia da Revoluo (1989), mas no final da dcada de 1970 e durante os anos 1980, sofreu ataques constantes das crticas neoliberais que ganhava cada vez mais adeptos no pas com a formao neoclssica dos economistas, mas tambm daqueles que se formaram diretamente nas escolas norte-americanas28 de inspirao ultraliberal. Por fim, no caso do Brasil, mesmo depois do golpe militar de 1964, o desenvolvimentismo sobreviveu ao regime, mas ganhou aspectos prprios a partir de uma aliana estratgia que os militares promoveram: burguesia nacional, capital internacional e Estado. E, mesmo com a eleio indireta de Tancredo Neves em 1984 (com a ascenso de Jos Sarney a partir da morte de Neves em 1985), o pas manteve sua opo pelo desenvolvimentismo nacional, que s deixou de existir a partir da eleio de Collor de Mello em 1989.

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Como foi apresentada na seco anterior, a industrializao foi vista como a estratgia que levaria os pases da Amrica Latina ao desenvolvimento econmico e conseqentemente a modernizao. Nos primeiros anos da CEPAL esses termos eram praticamente sinnimos, tamanha a relao direta entre eles. No incio dos anos setenta a instituio j reconhecia que outras questes como polticas sociais e educao eram to fundamentais para a modernizao e para o desenvolvimento econmico quanto a indstrializao. 28 Ver Babb, Sara. Proyecto Mxico. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2003.

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Assim, cada pas ao seu modo tornou-se exemplo de sucesso ou fracasso, dependendo do aspecto privilegiado pelo crtico, mas todos os descontentes associavam s teorias desenvolvimentistas da CEPAL e a sua estratgia de substituio de importaes com aquilo que foi implementado de modo bastante deturpado nos pases. De outro lado, em contra ataque, a CEPAL acusa a opo pelo endividamento como principal responsvel pelas crises que eclodiram aps 1982. Em nenhum dos pases citados (ou qualquer outro da Amrica Latina), foi possvel escapar da crise da dvida de 1982, ou da dcada estagnada de 1980, e em nenhum caso um pas associou crescimento econmico com distribuio de renda relativamente satisfatria como demonstrou Fajnzylber em 1990 (A industrializao da Amrica Latina: da caixa preta ao conjunto vazio, In: Bielschowsky, 2000). 2.1 Argentina e Chile: os militares a servio do liberalismo Podemos tratar de Argentina e Chile de modo conjunto, destacando as especificidades histricas, mas mostrando como seguiram caminhos polticos e econmicos prximos em alguns momentos. Em ambos os casos, quando os militares assumiram o comando poltico logo implantaram uma agenda de liberalizao e privatizao. Isso foi mais visvel no Chile porque, em 1973, teve um golpe de Estado em que os militares cercaram o Palcio do Governo (La Moneda) e sob o comando de Augusto Pinochet depuseram o governo eleito de Salvador Allende, num episdio sangrento onde, segundo fontes oficiais, o presidente se suicidou29. um caso particularmente curioso porque Allende foi o primeiro presidente socialista que assumiu o governo eleito pela democracia representativa e tomou de fato medidas de reformas sociais como estatizao das empresas

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extrativistas de cobre, desapropriao de terras, reforma agrria e polticas sociais de grande envergadura. Este governo contava com muitos funcionrios da CEPAL que na poca pediram licenciamento de suas funes internacionais.
... o perodo de 1970-1973 pode ser visto como a passagem desta crise parcial para uma crise global da sociedade, atravs de um processo de crescente polarizao poltica e desinstitucionalizao das formas de confronto. Nesta passagem perdeu-se o elemento que em 1970 mantinha latente ou contida a crise do modelo de desenvolvimento e a crise da direo estatal: a legitimidade do sistema democrtico. (Garretn, Manuel A. Evoluo poltica do regime militar chileno e problemas da transio para a democracia. In: ODonnell, G., Schimitter, P.C. e Whitehead, L. (orgs.) Transio do regime autoritrio: Amrica Latina. So Paulo: Vertice, Editora Revista dos Tribunais Ltda, 1988. p.144)

Diferente do conflito de classes estabelecido pela radicalizao das posies no Chile, na Argentina, devemos levar em considerao a figura carismtica de Pern. Alm disso, Pern era militar, general. Duas vezes eleito presidente (1946 e 1951), caiu em 1955, depois de um golpe militar, mas deixou o legado peronista que superou sua prpria vida e ainda influencia a poltica argentina. Mas, Pern fez-se presidente sob uma confusa aliana de classes, como representantes do setor pecurio (conservador) e os trabalhadores urbanos sindicalizados (progressistas). Prebisch, principal nome da CEPAL, nunca teve simpatia pelo peronismo (o oposto tambm verdadeiro), do qual sempre pareceu adversrio30. E a Argentina que forneceu CEPAL seu principal idelogo, sempre foi receptiva s idias da Comisso, mas as sucessivas crises polticas impediram que essas idias ganhassem fora e continuidade por si prprios os tericos cepalinos no implacavam um consenso econmico em torno do desenvolvimentismo e o que vimos foi uma srie de mudanas nas opes, tanto dos

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Depois do episdio do World Trade Center nos Estados Unidos a data do golpe chileno ficou ainda mais emblemtico porque o cerco em La Moneda aconteceu em 11 de setembro de 1973, mesmo dia e ms dos acontecimentos dramticos americanos. 30 Furtado, C. op.cit.

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militares quanto dos civis no poder, caracterizando uma instabilidade poltica que minava a planificao. Uma outra caracterstica em comum dos regimes militares de ambos os pases foi a brutalidade com que tratavam dos crticos aos governos e a oposio organizada. A prtica de exilar lideranas, cancelar direitos polticos, cassar e caar a oposio foi igualmente violenta em ambos os pases. No caso da Argentina, no segundo perodo militar isso ocorreu de modo ainda mais execrvel, no apenas pela violncia da prtica, mas tambm pela quantidade de desaparecidos a ponto de surgir em meados de 1981 um movimento popular das mes dos desaparecidos que organizaram uma grande manifestao contra o regime em 1982, conhecido com As mes da Praa de Maio. Foi na Argentina tambm que aconteceram os nicos julgamentos de oficiais militares por conta de torturas e assassinatos causados pelo regime autoritrio no governo de Ral Alfonsm (1983-1989). Mas, apenas 16 oficiais foram condenados, 12 de baixa patente, 4 de alta patente. Muito pouco pelos abusos cometidos. Atribui-se ao fracasso da tentativa a lentido dos processos e dos julgamentos e as dificuldades em encontrar punies adequadas31. Esta possibilidade de processar e punir militares aconteceu na Argentina porque foi o nico pas da regio que teve o final do regime autoritrio antecipado pelo fracasso do pas na Guerra das Malvinas (1981). A transio programada para 1987 foi adiantada em quatro anos, soma-se a isso a vitria dos radicais sobre os peronistas nas eleies, que apresentaram um discurso mais crtico aos militares e em prol dos direitos humanos isso

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Ver Huntington (A Terceira Onda). A Grcia foi outro pas que conseguiu abrir processos contra os militares que cometeram abusos no regime autoritrio do seu pas. Neste caso, mais de 400 oficiais foram punidos, num processo rpido e com punies mais amenas. Foi um contraponto ao caso argentino que pretendeu-se exemplar e provocou frustraes.

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justifica a possibilidade de julgamento dos militares, apoio popular em uma situao propicia que no se repetiu em outros casos. Os fatos aqui apresentados sobre as caractersticas dos regimes militares de Argentina e Chile no so meras figuraes, mas so importantes sintomas que revelam a fora com que os militares assumiram os governos da Amrica Latina e como foi violento o modo com que perseguiram a oposio poltica. Esses governos impuseram polticas sem tolerar debates e eram fortes o suficiente para mudar a poltica econmica e calar a oposio, usando mtodos no convencionais leia-se violncia, perseguio e crimes contra a vida. Desarticulando qualquer tipo de organizao social, os regimes podiam reformar os projetos de desenvolvimento at ento geridos por uma linha industrializante com forte participao do Estado. O Chile foi o exemplo mais radical de liberalizao, que se iniciou em 197532. Depois de 1975, Pinochet mudou radicalmente a poltica econmica do seu pas e nomeou liberais para os cargos de primeiro escalo em algumas pastas importantes: economistas formados em Chicago sob a orientao intelectual de Friedman33. O Chile foi o primeiro pas a organizar uma agenda alternativa ao desenvolvimentismo e passou por um processo amplo de privatizaes, aberturas pr-mercado e reduo do papel do Estado no s na economia, como tambm na rea social como educao que se tornou paga em todos os nveis de formao a partir de 1980.
No plano econmico tenta se reverter o modelo de desenvolvimento imperante nas ltimas dcadas, centrado na industrializao substitutiva e com papel preponderante do
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Entre 1973 e 1975, Pinochet teve cepalinos de formao (no de carreira), em seu quadro de assessores, isso um grande exemplo para mostra o quanto as idias da CEPAL se distanciava dos problemas polticos locais ou se propunham independentes das ideologias. 33 Seus componentes so [grupo hegemnico de conduo poltica no Chile de 1975 at pelo menos 1981], por um lado, a liderana hierrquica crescentemente personalizada de Pinochet nas Foras Armadas e, por outro, a equipe tecnocrtica incumbida da gesto estatal da economia, conhecida como equipe econmica ou os Chicago boys (Garretn, Manuel A. op. cit, 1988. p. 149)

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Estado na economia, substituindo-o pelo que tem sido chamado de novo modelo de desenvolvimento para fora. Nele o mercado ganha um peso crescente na destinao de recursos; o Estado reduz seu papel econmico interventor e empresarial e passa a ser conduzido pelos agentes privados. So estimuladas as atividades econmicas que reinserem o pas na economia mundial atravs de exportaes com forte peso para os produtos naturais. Para isso incentivada a afluncia de capital financeiro externo e de produtos extrangeiros. (Garretn, Manuel A., op.cit, 1988. p. 151)

J o primeiro perodo militar da Argentina (19661973) no foi significativo no que diz respeito a grandes mudanas econmicas, caracterizava-se mais por uma poltica de disputa de poder e ficava restrita a essa esfera. Mas, a orientao do governo no era consensual com relao ao desenvolvimentismo e ainda temos que considerar que os militares foram interrompidos por um curto perodo de democracia e governos civis (1973 1976), depois novamente os militares assumiram o poder at 1983.
Entre 1955, ano da derrocada do segundo governo de Pern, e de 1976, quando a junta militar encabeada por Jorge Rafael Videla derruba o governo justicialista de Isabel Pern, a instabilidade poltica e a decadncia econmica argentinas esto sempre associadas a um problema de fundo: a disputa de grupos hegemnicos em torno da definio de um modelo de acumulao dominante e o controle do Estado (Ayerbe, Luiz Fernando. Neoliberalismo e Poltica Externa na Amrica Latina: uma anlise a partir da experincia argentina. So Paulo: Fundao Editora Unesp, 1998. p. 41)

O liberalismo argentino tinha o carter menos radical que o chileno, mas devemos levar em considerao que tambm o conflito de poder neste caso era problemtico para a economia devido a instabilidade poltica. Se trata de um caso mais complexo que deve levar em considerao particularidades do pas, que no so to especficas em outros casos. A Argentina era um pas relativamente avanado no incio do sculo XX, recebia forte influncia cultural da Europa e muita migrao, mas gradativamente perdeu fora econmica e comercial. A burguesia argentina resultado da expanso dos negociantes aristocrticos que partiram para negcios manufaturados portanto, no temos uma burguesia emergente, mas uma aristocracia que se transfigurou sem abandonar suas origens. Nestas circunstncias os governos militares promoveram pouca ateno indstria,

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reduziram a fora poltica sindical e associou-se aristocracia. S depois de 1976 que o projeto de privatizaes aconteceu timidamente. Mesmo assim, com a vitria de Alfonsm em 1983, o partido radical inverte a indicao econmica e a interveno estatal volta a fazer parte da agenda do governo. Deste modo, temos regimes intervencionistas e desenvolvimentistas nos perodos democrticos e liberais durante as ditaduras, que se alternaram entre 1950 e 1990. S com a vitria de Menem em 1989 que a histria argentina mudou e o neoliberalismo soou imbatvel.
Durante a guerra fria, o nacionalismo econmico e a independncia da poltica externa foram considerados pelos Estados Unidos e pela comunidade financeira internacional como sinais de fechamento e confronto, desencadeando atitudes mais hostis que contriburam para fortalecer processos de desestabilizao de vrios governos latinoamericanos. No contexto dos anos 70, o advento generalizado de regimes autoritrios convive com a consolidao do processo de internacionalizao das economias sob impulso do capital multinacional. A partir dos anos 80, a democracia representativa tornase o regime poltico predominante na regio. No entanto, a liberalizao poltica no expressa uma ruptura com a ordem econmica anterior. A magnitude da crise econmica reduz drasticamente a margem de manobra dos governos eleitos, que terminam adotando os programas de ajuste do Fundo Monetrio Internacional, assimilando, seja por necessidade, convenincia ou concordncia, o enfoque neoliberal que se torna o discurso hegemnico da dcada perdida. (Ayerbe, Luiz F. Idem, 1998, p. 27)

Portanto, temos aqui dois casos em que a ditadura militar afastou a ideologia desenvolvimentista da prtica de governos latino-americanos. Mesmo assim (com um intervencionismo interrompido no caso argentino ou com o despontar precoce do neoliberalismo no Chile), esses pases no escaparam da crise da dvida ou dos problemas econmicos e sociais enfrentado pelos pases da Amrica Latina no final do sculo XX. 2.2 Brasil e Mxico: milagres do crescimento econmico desigual Nos casos de Brasil e Mxico o desenvolvimentismo no foi interrompido, mesmo com a ascenso militar, no caso brasileiro, ou com a caracterstica autoritria do Partido da Revoluo (PRI), no caso do Mxico. Evidentemente, com o passar dos anos, alguns

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eventos se encarregaram de provocar distores particulares, mas no houve mudana significativa na estrutura econmica dos pases entre os anos 19501989. So os dois exemplos de milagres econmicos da regio, atribudos em um primeiro momento ao xito do processo de industrializao. Mas, tambm so os dois melhores exemplos do tipo de economia que surgiu a partir do desenvolvimentismo latinoamericano: rpido crescimento econmico com excluso social e concentrao de renda. A defesa do consumo das elites, que tinham um padro sofisticado de demandas (equiparado aos grupos dos pases centrais), foi um dos fatores que contribuiu para esta distoro na distribuio de renda da regio, no prevista inicialmente pela CEPAL. As elites, devido a concentrao de renda, consumiam produtos que proporcionavam condies para que a industria local se especializasse e no tivesse um padro de fabricao de massas, forando o preo das manufatoras, j que se tratavam de economias fechadas. Esta discusso econmica, feita em alguma medida na seco anterior, onde Furtado, Tavares e Serra debatem os casos de xito em formar uma indstria dinmica, que alcanaram um padro de produo que proporcionou condies para que superassem de a crise de estagnao do final dos anos sessenta e incio dos anos setenta, baseado na demanda destas elites consumistas que representavam pouco em termos proporcionais, mas que em nmeros absolutos eram bastante significativos e suficientes para mover as indstrias locais, pelo menos nos casos de Brasil, Mxico e Argentina. Podemos ento concluir, que no caso de Brasil e Mxico, o padro de consumo elitizado deturpou o processo de desenvolvimento, porque so os dois casos (diferente da Argentina) de grande dinamismo econmico e uma profunda desigualdade social.
Brasil y Mxico forman parte de la semiperiferia en la economa mundial capitalista. Como tales, se han caracterizado por um proceso de desarrollo dependiente, en el cual la acumulacin de capital local y la industrializacin estn asociados con una fuerte

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dependencia respecto de la inversin extranjera directa. Las corporaciones trasnacionales son la fuente principal de la inversin extranjera directa en el perodo contemporneo. A pesar de las importantes diferencias em los contextos histricos, polticos e ideolgicos, ha existido una convergencia total entre Brasil y Mxico alrededor de un modelo comn de desarrollo dependiente. El primer aspecto de este proceso es una convergencia en la distribuicin sectorial de la inversin extranjera directa; el modelo actual es aqul en el cual la inversin extranjera directa predomina en el sector de servicios. Existen tambin importantes aspectos en comn entre Brasil y Mxico en lo que se refiere a la relacin entre las corporaciones transnacionales y el capital privado local, as como signos de convergencia en la poltica estatal hacia inversiones extranjeras directas. Aunque Mxico por tradicin h reservado los controles de la propriedad sobre el capital extranjero y lo Brasil los controles de comportamiento pragmticos, la poltica estatal en cada pas se ha movido en la actualidad hacia una mezcla de ambos tipos de control. Las viejas formas y el contenido especfico de dependencia han cambiado radicalmente en ambos pases. Pero las nuevas situaciones de desarrollo dependiente que surgieron en la dcada de los aos setenta contienen fuentes de vunerabilidad y control externo que pueden ser igualmente problemticas. Evans, Peter y Gary Gereffi. Inversin extranjera y desarrollo dependiente: una comparacin entre Brasil y Mxico. In: Revista Mexicana de Sociologia, Ao XLII, n 1, 1980, p.9)

Na dcada de 1970, Brasil e Mxico receberam uma quantidade significativa de capital internacional que estava ociosa no mercado mundial e foi buscar oportunidade de lucro nestas economias em ascenso. Mas, onde cada um deles aplicou o capital proveniente dos investimentos externos que comea a mostrar as diferenas entre os desenvolvimentismos brasileiro e mexicano. Enquanto o Brasil investiu na indstria domstica, fechou e protegeu sua economia, configurando um padro prprio de desenvolvimento, recebendo multinacionais para desenvolver uma produo local voltada ao consumo nacional, no Mxico, devido a sua proximidade com os Estados Unidos, constituiu-se um padro de maquiladoras, empresas que importavam equipamentos montavam produtos e vendiam para o mercado norte-americano, transformando esse negcio no principal setor da indstria mexicana e os EUA no principal parceiro comercial do pas (cerca de 90% do comrcio mexicano feito com os EUA). O Brasil tentou variar, abrir possibilidades de comrcio com a Alemanha, Japo e a prpria Amrica Latina, para ter uma relativa autonomia em relao ao mercado norte-

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americano, que tambm o principal parceiro do pas, mas com cerca de 30% da relao comercial brasileira. Essa diferena fundamental que refletiu nos anos 1980. O Mxico decretava a moratria da dvida em 1982, que foi o estopim da crise financeira na Amrica Latina daquele perodo. Depois de um tempo de recuperao foi a vez do Brasil (1987) decretar sua moratria. A diferena entre os dois pases parece j surtir efeito nos anos 1980, enquanto o Mxico intensificou sua relao comercial com os norte-americanos, recebeu investimentos para as maquilas, e concentrou sua exportao em manufaturados e petrleo, o Brasil, sem competitividade suficiente nas manufaturas, tornou sua exportao agrcola o motor do pagamento da dvida. Mas, se levarmos em considerao que os preos internacionais agrcolas decrescem em relao aos manufaturados, enquanto a dvida acumulava com o juros, a concluso de insolvncia inevitvel. Outra concluso importante referente s diferentes opes diz respeito s prioridades econmicas em relao aos acordos multilaterais, enquanto o Brasil esta reticente em relao a ALCA, o Mxico intensificou suas relaes regionais com a regio norte da Amrica e ingressou no NAFTA com EUA e Canad. Do ponto de vista poltico, nos perodos autoritrios tanto o Brasil quanto o Mxico tiveram o cuidado de no personificar o regime. Em ambos os casos havia uma alternncia de lideranas no poder (sem direito a reeleio), que era institucionalmente estabelecida, no caso do Mxico o PRI fazia a transio de 6 em 6 anos e no caso do Brasil a cpula militar trocava de presidente de 4 em 4 anos. Alm disso, para o caso brasileiro inclusive eleies legislativas tinham a participao da oposio, sistema que Maria Dalva Kinzo chamou de hbrido. O Mxico por sua vez foi o pas (dos quatro que tratamos) que mais abertura deu ao debate poltico, enquanto no caso do Brasil, a represso militar foi igualmente violenta e condenvel como nos casos de Argentina e Chile. O regime mexicano manteve certa
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flexibilidade para participao crtica e, tanto a alternncia no comando presidencial, quanto a tolerncia relativamente saudvel do PRI so os motivos que alguns crticos apresentaram para a sobrevivncia de 80 anos para a Revoluo mexicana (19191989).
No caso do Mxico, o partido da revoluo foi sempre a principal organizao poltica da harmonia nacional. Este partido foi reestruturado vrias vezes. Entre 1929 e 1937 existiu o Partido Nacional Revolucionrio (PNR), de 1937 a 1946 chamou-se Partido de la Revolucion Mexicana (PRN) e a partir de 1945 passou a denominar-se Partido Revolucionrio Institucional (PRI). Em cada etapa introduziram-se modificaes destinadas a reforar e aperfeioar o papel do partido da revoluo, como partido de uma coalizao de classes. Ao mesmo tempo, desenvolvia-se a simbiose entre o partido, o aparelho estatal e o sistema sindical, englobando operrios, camponeses e o setor popular. Nesse processo, o callismo dos anos vinte foi incorporado e ultrapassado pelo cardenismo, que teve seu apogeu em 1934-1940. Depois dessa fase, o cardenismo continuou a influir e orientar as relaes das classes camponesa e operria por um lado, com a burguesia nacional, por outro. (Ianni, O. Op. Cit. 1975, p. 109/110)

Vimos que no possvel estabelecer antecipadamente e com o rigor adequando princpios de poltica econmica. As diferenas de opo entre Brasil e Mxico nada tem a ver com respeito maior ou menor s indicaes da CEPAL, mas se relacionam oportunidades que surgem no desencadear das transformaes. A Comisso poderia recomendar prticas, formular polticas, assessorar instituies, mas no tinha o propsito de guiar o comportamento econmico. Seu planejamento se restringia a encontrar as melhores formas de promover o desenvolvimento. Nesse aspecto, fatores locais se tornaram to importantes quanto s abstraes de princpios econmicos. Assim, a opo poltica tambm se guiou pelas oportunidades encontradas pelos grupos nacionais que conduziam no cotidiano o processo de desenvolvimento. As diferentes opes que fizeram os governos brasileiro e mexicano talvez sejam os melhores exemplos para ilustrarmos os sucessos, os fracassos e a influncia relativa da CEPAL na regio.

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Se o processo de substituies de importaes no foi de todo exitoso, conseguiu grandes avanos e os casos de Brasil e Mxico so os grandes exemplos disso, atingindo nveis de crescimento econmico superiores a 10% em algumas ocasies da dcada de 1970. Evidentemente os acontecimentos nacionais e internacionais deram movimentos prprios ao desenvolvimentismo, quando vistos no nvel local. E, nos casos concretos, fatores no planejados como a composio das classes sociais e seus antagonismos internos ou o financiamento externo se tornaram variveis de grande importncia e deram outra tnica ao desenvolvimentismo da regio. Em alguma medida, porm, a industrializao alcanou o patamar desejado, no em todos os casos, mas, em alguns pases de modo bastante significativo assunto que no nos cabe aqui discutir causas e motivaes, pois seria despropsito uma comparao de casos. O maior fracasso do projeto de modernizao da Amrica Latina, tentado a partir da industrializao, foi a persistncia e o agravamento da desigualdade e da distribuio de renda. Nenhum pas da regio, mesmo aqueles como Brasil e Mxico que tiveram impressionantes momentos de crescimento econmico conseguiram uma satisfatria distribuio de renda. Em casos como o da Argentina onde a distribuio foi mais justa, no possvel afirmar que isso veio associado ao desenvolvimento, pois esse pas no teve grandes ndices de crescimento econmico e caiu no patamar internacional, deixando de ser considerado uma potncia, como era reconhecida no incio do sculo XX. Fica evidente que a opresso realizada pelas elites sobre as reivindicaes dos trabalhadores, com a ajuda dos militares ou no, mas sob regimes autoritrios, custaram muito caro para o processo de modernizao da Amrica Latina. Mesmo no Mxico, onde havia menos presses populares desde a Revoluo de 1929, a simples estatizao das empresas petrolferas promovidas por Crdenas em 1938, criaram um desconforto no
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poder. As atitudes desenvolvimentistas que tinham tendncias redistributivas esbarram sempre nos interesses das elites e como o poder entre os grupos elitizados de um lado e os sindicatos e movimentos populares de outro era bastante desigual, inevitavelmente, ainda que reconhecidamente mais racional do ponto de vista econmico, muitas das iniciativas de desenvolvimento nunca foram postas em prtica. A CEPAL, porm, manteve sua posio de no fazer referncias s questes polticas locais, neutralidade que custou caro aos seus projetos econmicos. E mesmo nas discusses a respeito dos estilos de desenvolvimento ou modelos, realizada pela Comisso nos anos setenta a partir dos diferentes caminhos tomados pelas opes nacionais, a problemtica contou com abstraes gerais que no tocavam no ponto aqui explorado: a alguns grupos sociais a modernizao da sociedade como um todo simplesmente no interessa; para outros grupos h um relativo interesse na modernizao que desejvel em alguma medida; porm a modernizao generalizada, de ordem keynesiana e progressista recomendada pela CEPAL, que agiria e subverteria a estrutura social, no era uma opo de transformao desejvel para as elites em geral nem aos conservadores decantes nem aos progressistas ascendentes. Tratamos aqui das relaes de poder que permeiam um projeto de desenvolvimento modernizador, ou dos que esto na contramo dessa empreitada, mas importante destacar que esses projetos s se tornaram prticas quando assumidos por grupos sociais. A inteno deste capitulo justamente mostrar que na mo de tais grupos as idias tm, de fato, impactos sociais, porm, por isso mesmo, realizam-se respeitando limites das condies sociais, alianas de classes e/ou faces, bem como condies materiais para a realizao dos projetos. A CEPAL embora sempre assumisse nas suas teorias as desigualdades da estrutura social, na dcada de 1970 parece ter incorporado a questo de classes com a discusso sobre os estilos de desenvolvimento, mas suas relaes sempre foram estabelecidas com os
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Estados e nunca se associando s classes propriamente ditas. O que no podemos esquecer que os governos representam resultados de disputas pelo poder.

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Consideraes Parciais
Faamos uma pausa para alguns comentrios a respeito da CEPAL nos seus primeiros trinta anos de atuao e tambm para destacar a ruptura que vai ser exposta neste trabalho. As dcadas de 1950 a 1980 foram de grande resultados para o crescimento econmico dos pases da Amrica Latina que adotaram o projeto de substituio de importaes, mas muito instveis no que diz respeito s crenas sobre a pertinncia dos projetos cepalinos. Enquanto os anos cinqenta foram de grande entusiasmo, os anos sessenta foram de grandes desafios; enquanto os anos setenta foram de muito otimismo e confiana, os anos oitenta comearam revelando decepes e angstias. De qualquer maneira, estudamos, at esta PARTE A, os diversos debates em torno da tentativa de um projeto de modernizao buscado pelos prprios marginalizados do processo ocidental de desenvolvimento, sem o apoio intelectual ou a parcerias dos centros decisrios. A prpria efetivao da CEPAL como Comisso permanente da ONU contou com uma certa dose de desafio. Com a CEPAL eram difundidas as idias geridas em uma regio atrasada, eram adequadas s principais preocupaes que se generalizavam para alm dos territrios nacionais e abrangiam toda a regio da Amrica Latina. A difuso deste pensamento tambm significava a difuso de tcnicos formados a partir da prpria experincia do subdesenvolvimento, situao pouco usual no mundo econmico, acostumado dependncia intelectual dos economistas originrios dos pases atrasados. Essa experincia foi responsvel por algumas mudanas na cultura econmica e na poltica da regio. Provavelmente no tanto quanto se precisava para corresponder s expectativas, mas a CEPAL desempenhou um papel decisivo para a formao de um

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pensamento modernizador e progressista que contaminou toda a Amrica Latina e, mesmo no correspondendo com xito os objetivos traados, gerou grandes avanos. De qualquer modo, um mundo de oportunidades econmicas passou a fazer parte do cotidiano da regio, includa no circuito produtivo no mais como simples fornecedora de matrias-primas, mas como potencialidade de desenvolvimento e consumo. J na dcada de 1970, porm, a CEPAL perde fora poltica e audincia, seus argumentos talvez fossem por demais prudentes para o mundo de oportunidades que se abrira. Suas idias aos poucos perdiam sustentao poltica. E, como sabemos que no h neutralidade nos projetos polticos. Embora as anlises da CEPAL sobre o desenvolvimento se propusessem neutras, como bem salienta Rodriguez (1981), suas recomendaes, em ltima instncia, favorecem classes sociais e ajudam na reestruturao das relaes de produo. Assim, a CEPAL se props a avaliar cientfica e objetivamente o motivo do subdesenvolvimento dos pases da Amrica. Mas, quando se tratava de sugestes de polticas, elas inevitavelmente favoreceriam mais a este ou aquele grupo isso independentemente do fato de as sugestes estarem vinculadas s concepes tericas: a ao poltica, insista-se, no neutra. Talvez por descuido, a CEPAL no considerou, na devida proporo, o fato de que o projeto de industrializao no conduz em conjunto e igualmente todos os grupos e todos os interesses para o patamar de desenvolvimento e que haveria grupos desinteressados (ou opostos) no processo de transformao social. Mas, tambm, o mundo em transformao (e com ele os grupos sociais) no via a relao centro/periferia sob o mesmo prisma exposto pela CEPAL e logo algumas classes sociais se comprometiam com a abertura que traria melhores condies de consumo. Comeamos a falar de uma transio poltica e de um embate de idias que vo ser discutidas na PARTE B deste estudo. Mudanas que causavam profundos incmodos nos
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cepalinos mais tradicionais. O fato que a agenda econmica passa a ser ditada por intelectuais surgidos da Escola de Chicago, com indicaes conservadoras de poltica econmica ortodoxa e que no aceitavam a doutrina cepalina do intercmbio desigual dentro do esquema centro periferia. Como se pode perceber pela ironia de Prebisch citada no fragmento abaixo em resposta s transformaes do incio da dcada de 1980 , h um embate no mundo das idias que se associa ao caminho dos projetos multilaterais, associando mudanas de direcionamento empresarial e poltico da Amrica Latina. O desenvolvimentismo em busca de autonomia nacional perde terreno para as recomendaes neoliberais.
Consideram que se se abre totalmente as portas s importaes, os centros, muito impressionados por essa devoo aos princpios neoclssicos, no tardaro em receber generosamente tudo o que a Amrica Latina exporte ou queira exportar. Perdeu-se o mais elementar realismo. Certos setores foram penetrados por um miltonismo anacrnico. E no me refiro ao grande clssico ingls de O paraso perdido, mas ao neoclssico de Chicago, que nos est predicando como recuperar o paraso nas nossas latitudes com o livre jogo das leis do mercado... (PREBISCH, In: Rodrguez, O. op.cit. 1981, p.9)

Cardoso e Falletto (1973), j levantaram que o avano de grupos internos tem a ver com a transformao do prprio sistema produtivo. De outro lado, uma das principais concluses da Teoria da Dependncia que o desenvolvimento da Amrica Latina no estava dissociado da dependncia externa. E todo o desenvolvimento conquistado pelos pases da regio incidia sobre uma nova fase de dependncia, que era associada necessidade de investimentos externos. H, portanto, uma adequao dos grupos polticos em disputa pelo poder relativamente resolvida com a associao subordinada ao capital externo. Veremos que, alm disso, os novos sistemas de produo alteram substancialmente a estrutura econmica, redistribuindo, no espao internacional, os diferentes estgios de fabricao de materiais e equipamentos manufaturados. Essas mudanas, associadas a um

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novo sistema financeiro, fortaleceriam os grupos associados ao capital internacional, provocando srias mudanas estruturais na Amrica Latina. De qualquer maneira, se levarmos em considerao o tratamento de Prebisch (a respeito da dependncia), podemos considerar esta fase da histria latino-americana como desproporcionalmente mais dependente do que os trinta anos anteriores, em que vigorava a ordem keynesiana definida pelo acordo de Bretton Woods. Se foram exploradas, na PARTE A, a tentativa de constituio de uma economia desenvolvida na Amrica Latina, agora o estudo apresenta uma polarizao terica entre neoestruturalistas e neoliberais que corresponde consolidao do processo de desenvolvimento dependente e subordinado da industrializao da economia latino-americana.

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PARTE B:

a nova CEPAL, a contrarevoluo ortodoxa e o consenso neoliberal

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CAPTULO III Os novos desafios para a CEPAL: virtudes do mercado contra as falhas do Estado
O que fizemos na PARTE A esta no campo da histria da cincia. Trata basicamente de alguns dos debates de uma outra poca. Apresenta preocupaes que foram suprimidas ou superadas pelo desenrolar dos acontecimentos. Porm, neste captulo, a

contemporaneidade exige um outro tratamento. As novas imposies econmicas e de poltica internacional tm endereo em Washington e, qualquer que seja o enfoque, deve debater com os centros de decises polticas norte-americanos. A bibliografia do novo perodo trata pouco dos escritos da CEPAL ps-1980. Estamos agora em uma incurso mais difcil e menos explorada, que pretende dar mais nfase aos prprios trabalhos da instituio e v-los de acordo com os dilemas de nossa poca. Dilemas que se encontram em sua fase inicial, deixando em difcil situao aqueles que se arriscam nas previses at porque, ultimamente, as expectativas esto longe de contemplar otimistas ou pessimistas. O que se prope nesta PARTE B lidar com a CEPAL diante da contra-revoluo liberal que se instaurou na Amrica Latina, suprimindo a antigas indicaes da velha CEPAL do mapa de possibilidades da poltica econmica. Abre-se assim uma fase em que a Comisso tem pouca audincia com os governos da regio. Suas recomendaes j no tinham o impacto esperado e desejado pelos Estados da Amrica Latina e a necessidade de acordos firmados com o FMI e o Banco Mundial impunham condicionalidades que contradiziam aspectos defendidos pelo desenvolvimento proposto pela Comisso em outros tempos. A principal hiptese que podemos destacar aqui (se que podemos chamar esta idia de hiptese) que, associada crise financeira, econmica e produtiva na Amrica Latina, h tambm uma crise de idias em que a

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ideologia desenvolvimentista perdeu fora. Os grupos nacionais, interessados em manter o protecionismo e a defesa da indstria via subsdios, perdiam cada vez mais concentrao de poder diante das imposies do mercado, que buscava a abertura da pauta comercial. H de se considerar tambm a transnacionalizao das principais economias da regio: Brasil, Mxico, Argentina, Chile casos em que trabalhamos, mas no os nicos. Destacamos ainda que, por detrs do embate econmico, havia um jogo poltico que provocou diferentes resultados: em alguns pases retardou-se ao mximo o processo de mudana em direo abertura, enquanto em outros, a abertura foi rpida e prematura. Um bom exemplo desta situao o caso do Brasil: que, talvez devido formao de uma burguesia nacional politicamente articulada e um proletariado que conseguiu reorganizar-se no final dos anos setenta (e teve atuao poltica fundamental nos anos oitenta), at 1990, o pas se negou a abrir sua pauta comercial e desregulamentar o fluxo financeiro. O oposto disso o caso do Chile, o pas que adotou o neoliberalismo como poltica econmica de forma pioneira na regio que, como vimos, iniciou suas mudanas liberalizantes j em 1975, sob a ditadura de Pinochet. De qualquer maneira, estamos falando de uma fase em que os laos de dependncia com os pases centrais se estreitaram. No se trata apenas de uma dependncia, como na fase anterior, das mquinas e equipamentos externos, das inovaes industriais ou da forma de organizao econmica se bem que a necessidade de capitais e mercadorias ampliaram-se. Mas, desta vez, a dependncia atinge inclusive o mundo das idias: os receiturios ortodoxos do Banco Mundial e do Fundo Monetrio praticamente impediam que os pases da Amrica Latina procurassem sadas prprias e autnticas para a crise: qualquer tentativa neste sentido era barrada pela perda de aval dessas instituies e pelo conseqente corte de financiamento da dvida. As condies materiais impediam que se
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formassem alternativas ao receiturio ortodoxo. No se tratava apenas de ausncia de possibilidades objetivas das polticas heterodoxas, mas de altos custos materiais para qualquer tipo de enfrentamento dos pases latino-americanos em reao s polticas propostas pelos organismos multilaterais. As idias encontravam seus limites na geopoltica econmica. Todos os pases que tiveram emprstimos atendidos por FMI ou Banco Mundial foram condicionados a respeitar a carta de reformas apresentadas pelos burocratas de Washington. Havia uma ntida desconfiana na capacidade administrativa e nos interesses polticos dos governos latino-americanos, assim como uma velada inteno de monitorar a eficincia das verbas despendidas pelos rgos internacionais. A crise agiu na contramo da CEPAL, j que seu estilo de atuao era associado ao desenvolvimento ascendente da economia. As recomendaes da Comisso a respeito das crises eram circunstanciais. No havia uma teoria para crises prolongadas. Alm disso, como j defendemos, preciso entender a CEPAL como uma instituio de pesquisa que desenvolveu um estilo prprio de pensamento econmico, mas tambm preciso lembrar que ela no aplicava suas indicaes, era apenas uma intelligentsia ou uma fbrica de ideologias e, como tal, abdicava do poder de aplicar suas idias e passava este papel para os portadores sociais de suas idias. E, parte da fora deste pensamento era que o Estado precisava liderar o projeto de desenvolvimento, j que se acreditava que na Amrica Latina o empresrio no assumiria o papel de agente inovador como prev Schumpeter. O problema que essas idias da CEPAL, especificamente, sobre o papel inovador do Estado, numa situao de planificao, no tiveram o xito almejado e as economias latino-americanos no conseguiram substituir de forma satisfatria o empresariado na ao histrica de desenvolvimento. Entretanto, do ponto de vista lgico, isto no implica
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invalidar a teoria da degradao dos termos de intercmbio ou dos benefcios da industrializao. No parece haver dvida de que o projeto de industrializao trouxe frutos para a modernidade da regio, sejam eles diretos ou indiretos. A maioria dos pases ganhou em termos de possibilidades e desenvolvimento. Nas palavras de Hirschman, os projetos desencadeados com as idias da CEPAL foram chamados de trinteno glorioso do desenvolvimento (1951-1981). Infelizmente isso no foi suficiente para transformar a economia da regio em um processo sustentvel de desenvolvimento34. O incompleto processo de industrializao nos remete ao seguinte questionamento: o que pode ter dado errado? As respostas podem ser as mais diversas. possvel defender que nos casos de Chile e Argentina, por exemplo, as iniciativas de desenvolvimentismo foram suprimidas por golpes militares violentos e opressores. Ou que em casos como de Brasil e Mxico, o excesso de endividamento e a transnacionalizao da produo tornou suas economias demasiadamente dependentes e vulnerveis s crises. So algumas das possibilidades que justificam a breve incurso que fizemos aos casos no captulo anterior. possvel defender que seria um erro atribuir a responsabilidade pelo fracasso Instituio, at porque em muitos momentos os pesquisadores cepalinos chamaram a ateno dos pases membros para seus exageros ou erros estratgicos. A industrializao pela industrializao ou com endividamento externo nunca foi vista como uma estratgia de desenvolvimento econmico e social pelos pesquisadores da CEPAL. Afirmava-se a

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...Hirschman (1986) denominou de trintena gloriosa da Amrica Latina, na qual, de fato, a produo foi quintuplicada, com uma populao que passou de 155 milhes para quase 400 milhes de habitantes; na qual houve um processo de urbanizao acelerado, a ponto de vrios pases da regio, que em 1950 mantinham mais da metade da populao na agricultura, j no absorverem nela seno um quarto ou um tero da populao; e na qual a educao e as condies de sade melhoraram, elevando-se consideravelmente a expectativa de vida em todos os pases da regio, alm de haverem criado instituies que favoreceram sua integrao econmica, social, poltica e cultural. (Fajnzylber, F. Industrializao na Amrica Latina: da caixa preta ao conjunto vazio. In: Bielschowsky, Ricardo. Cinqenta anos de pensamento da CEPAL. Record, So Paulo, 2000. p.857)

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necessidade de formar uma cadeia produtiva eficiente e complexa, que atendesse aos anseios de melhoras materiais das massas. Com a teoria da dependncia se destacava a nova fase em que as economias pouco a pouco assumiam: um desenvolvimento econmico associado, mostrando que possvel desenvolvimento com dependncia e ainda apontado que o capital externo era um dos elementos principais do desenvolvimento latinoamericano e que se encontrava justamente neste aspecto o novo lao de dependncia da regio. Um outro erro que se atribui a CEPAL que seu protecionismo pode ser confundido com isolacionismo. Os pesquisadores da entidade defendiam o protecionismo para melhorar o andamento do comrcio internacional na Amrica Latina e nunca foram ingnuos em supor que os pases da regio pudessem chegar ao estgio de auto-suficincia. A CEPAL sempre foi contra o laissez-faire, porque mostrou que seus resultados eram prejudiciais aos exportadores de bens primrios. E suas sugestes giravam em torno de mudar as relaes de dependncia das manufaturas nas relaes comerciais com os pases centrais. At 1982, nenhum pas da regio tinha supervit na balana de manufaturados. S o Brasil, depois de 1982, conseguiu isso, o que provocou uma discusso sobre a capacidade do pas em manter esse desempenho. Durante o percurso da industrializao alguma coisa no funcionou35. Lembramos que Rodriguez (1981) tinha razo quando chama ateno para a contradio entre a as teorias cepalinas e suas tcnicas de planejamento. Enquanto as primeiras tinham forte presena keynesiana e refutavam as teorias neoclssicas, as tcnicas
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Quanto relao de preos de intercmbio, constata-se que as apreenses da dcada de 1940 foram plenamente confirmadas: entre 1950 e 1985, ndice de preos relativos entre a agricultura e a indstria baixou de 168 para 81 (1979-1981 = 100); na minerao, de 124 para 79; e no petrleo, de 26, 1950, caiu para 13 em 1970, subiu para 107 em 1980, e tornou a cair para 101 em 1985 (Banco Mundial). (. (Fajnzylber, F. In: Bielschowsky, R. Idem, p.860)

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tinham forte presena de elementos ortodoxos. Todo o desenvolvimento proposto pela CEPAL baseava-se (e ainda se baseia) na expectativa de crescimento econmico. A definio do ndice de crescimento vem antes da avaliao da poupana, das possibilidades de gastos pblicos ou da capacidade de expanso produtiva setorial. Se se conta com possibilidades de levantamento de recursos, esta uma tima estratgia para o desenvolvimento econmico. Mas, nos tempos de crise, a histria muda e as estratgias devem ser outras, j que os investimentos tm grandes chances de no se adequarem s expectativas de crescimento. Segundo as tcnicas da CEPAL o ponto chave a expectativa de crescimento. E, se no h financiamento para o crescimento econmico? Em perodos de esfriamento econmico, portanto, no h modernizao. E a dcada de 1980 foi a pior no sentido de encontrar financiamento. Nenhum pas da Amrica Latina encontrava-se com uma poupana razovel e as buscas por capitais externos depois da crise mexicana (1982) foram todas frustradas. Neste perodo de ausncia quase total de novos de investimentos, a idia mais original da CEPAL foi sugerir que os governos esperassem o investimento voltar, supondo ou torcendo para que a crise fosse rpida. Depois, para explicar este momento na histria econmica da regio, a CEPAL cunhou o termo dcada perdida, porque em relao ao crescimento econmico do PIB ou da renda per capita, com altos e baixos, a regio no superou os nveis que atingiu em 1980. Ou seja, depois de dez anos a economia latino-americana no incio da dcada de 1990, parecia continuar no mesmo patamar absoluto em que se encontrava no incio da dcada de 1980. Com a suspenso do crdito internacional para os pases da Amrica Latina, o novo problema com o qual a CEPAL se depara o de como encontrar estratgias para o retorno dos capitais para a regio. Esse assunto, que parecia banal nas dcadas anteriores (entre 1960 e 1970, o crdito era abundante), tornou-se questo central nos estudos cepalinos e at
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hoje, depois de mais de vinte anos, ainda um assunto que ocupa lugar de destaque. fcil supor que a questo do investimento externo direto, provavelmente, mantenha-se como um problema, pelo menos para os prximos anos, j que os investimentos hoje definem a capacidade de crescimento das economias da regio. O que nos instiga que, mesmo com os trinta gloriosos, a Amrica Latina entra na dcada de 1980 na pior posio econmica de sua histria. H uma aparncia ou sensao de retrocesso. 1. A nova CEPAL Supondo o quadro exposto, este captulo vai tratar de uma segunda parte da histria da CEPAL: a nova CEPAL, que est diante de um contexto internacional adverso e diferente das dcadas de 1950-1980. Tambm a estratgia de desenvolvimento deste captulo outra. Aqui no sero mais privilegiados os documentos da instituio em tempos em que o desenvolvimentismo no uma prioridade e entra em conflito com as recomendaes dos organismos multilaterais. Sob um cenrio adverso aos seus mtodos estruturalistas, como a CEPAL responde aos problemas impostos Amrica Latina? Mas, por que uma nova CEPAL? Seria de supor que os acontecimentos obrigassem a CEPAL a mudar realmente o tema do seu enfoque. O problema que a alterao discursiva da CEPAL foi maior do que simplesmente o tema de anlise ou seus aspectos, atingiu, alm de seus diagnsticos, suas recomendaes de polticas pblicas. No estamos falando de uma simples evoluo: do estruturalismo para o neoestruturalismo. Ao que tudo indica, o ajuste teria inevitavelmente que acontecer; e a Comisso no fugiu ao tema. Porm, com o enfoque da Teoria da Dependncia, as novas formas flexveis de produo e o corte no financiamento devido s polticas deficitrias, a CEPAL tem

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inevitavelmente que propor a poltica macroeconmica de curto prazo, coisa nunca preocupante antes, pois o crescimento parecia encarregar-se de corrigir os desequilbrios. Na crise da dvida o curto prazo associado ao planejamento de longo prazo. Lentamente e principalmente depois do Consenso de Washington, coincidentemente ou no, a Entidade comea tambm a trabalhar a idia de um desenvolvimento internacionalizado, distanciando-se das teses que antes destacavam sua forma diferenciada de ver o contexto comercial mundial. A estratgia interna de industrializao, ou o protecionismo, que direcionaria a poupana nacional para outro tipo de importao, foram sugestes de polticas de Estado abandonadas, bem como a nfase na autonomia nacional. O enfoque da CEPAL aos poucos passou a privilegiar o ajuste, debatendo suas idias com as exigncias dos rgos multilaterais e a elas apresentando alternativas. Tanto que, em 1985, por presso dos pases em desenvolvimento, o governo norte-americano elabora o Plano Baker com o lema ajuste com crescimento sincronizando as polticas do FMI e do Banco Mundial que passam a associar a poltica do ajuste a uma estratgia de desenvolvimento36. Em 1986, a CEPAL publicava um nmero do Cuadernos de la CEPAL com ttulo sugerindo o mesmo esquema de ajuste associado ao crescimento: Crisis econmica y polticas de ajuste, estabilizacin y crescimiento (n 54, 1986). As preocupaes dos documentos cepalinos deixaram de ser exclusivamente voltados para a poltica interna dos governos latino-americanos para inclurem no debate os organismos multilaterais e as agncias de financiamento dos pases centrais. Ento os documentos passaram a considerar os princpios de comportamento da ordem internacional como fator

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A propsito da mudana nas posies do Banco ver: Kahler Ortodoxy and its Alternatives: explaining approaches to stabilization and adjustament. In: Nelson, Joan. 1990.

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indispensvel nas estratgias de desenvolvimento, incluindo as condies externas de financiamento em suas anlises. Diferente de outros tempos, em que os documentos da CEPAL continham estratgias de desenvolvimento e recomendaes de polticas pblicas das localidades, agora na questo interna, elementos com a presena ou ausncia de adversidades externas ganham peso. O debate sobre a dvida (e sobre as responsabilidades pelos custos provocados pela crise) tornou-se um dos objetos centrais da discusso na primeira metade dos anos oitenta. Porm, a poltica econmica dos pases latino-americanos dependia do aval dos organismos multilaterais. S com as idias de Fajnzylber e de Rosenthal (na dcada de 1990) que foram recuperadas algumas estratgias internas relativamente mais autnomas para a Amrica Latina, mas, neste momento, a recomendao por uma internacionalizao da economia latino-americana j era clara e evidente em relao a dependncia das condies externas latentes. A estrita subordinao da estratgia interna nova ordem internacional destoa dos documentos dos anos gloriosos. E o prprio neoestruturalismo, como veremos a frente, no pode ser visto na dcada de 1990 como foi trabalhado na dcada de 1980. Talvez a entidade no vislumbre outro tipo de desenvolvimento (sem investimentos externos) e acredite que, na atualidade, s se produz desenvolvimento associado ao capital externo. Esta situao pode ter sido responsvel pela estratgia de endossar as imposies polticas de outras instituies multilaterais. Muitos dos esforos dos documentos cepalinos foram no sentido de debater com o Banco Mundial e o FMI quais seriam os modos mais eficientes de sair da crise latino-americana. O fato que todas as indicaes passaram a girar em torno da internacionalizao das economias e de suas aberturas comerciais e financeiras. A conseqncia direta que, quando tratamos da internacionalizao como
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estratgia de desenvolvimento, vemos que os trabalhos da CEPAL sofrem uma profunda transformao de princpios: se a avaliao de Centro-Periferia de Prebisch mostrava que no h modo simtrico de intercmbio entre um pas do centro e um outro da periferia, essa advertncia desconsiderada na nova fase de atuao da entidade, com a ajud do diagnstico da prpria Teoria da Dependncia que no v contradio ou excluso entre a dependncia e o desenvolvimento. Outro aspecto importante que na relao de cadeias produtivas, a idia tanto de Fajnzylber quanto de Rosenthal era de promover a abertura para que os pases da regio pudessem fazer parte do processo de produo de bens e servios. O que se constatou at aqui que a Amrica Latina s entra no circuito quando tem mo-de-obra barata e pouco qualificada para promover a produo em srie, como o caso das maquiladoras do Mxico. E isso, embora garanta investimentos e comrcio, no garante desenvolvimento social e tambm no resolve os problemas de crescente desemprego e pobreza da populao. Prebisch dizia que um dos problemas dos pases subdesenvolvidos que seus trabalhadores no desenvolveram mecanismos de proteo da sua renda. Ao invs da CEPAL trabalhar nesta tese buscando medidas para evitar a perda da renda real dos trabalhadores, sugere justamente o contrrio: que este problema seja visto como virtude e usado na nova fase de produo internacional. As estratgias de internacionalizao de Fajnzylber e o reginalismo aberto de Rosenthal so exemplos de propostas que visam aproveitar economicamente a abertura comercial e financeira. Se de um lado a CEPAL manteve (e mantm) uma postura crtica com relao aos ajustes recomendados para os pases da Amrica Latina, de outro lado, depois de 1990, passou a reconhecer oportunidades de desenvolvimento na internacionalizao econmica. O que se questiona aqui este suposto otimismo da CEPAL diante da globalizao da economia mundial,
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onde talvez pode haver mais riscos que oportunidades. Mas, importante reconhecer que h uma diferena de postura no entendimento cepalino em relao ao ajuste e a internacionalizao. Enquanto o primeiro visto com preocupao e tem um tratamento cauteloso, o segundo apresentado como estratgia de desenvolvimento. O problema esta no fato de que as oportunidades da internacionalizao esto diretamente relacionadas com o ajuste. Sem ajuste no h possibilidades de competitividade internacional. possvel supor que dois aspectos bastante importantes foram fundamentais para as mudanas tericas na CEPAL dos anos oitenta e principalmente noventa. O papel subordinado do empresrio nacional e a dependncia de capitais e da tecnologia internacional. Ambas as hipteses esto presentes em Fernando Henrique Cardoso e foram mais desenvolvidas por Fernando Fajnzylber. O empresrio associado37 a forma com que Cardoso exps a ausncia reclamada por Furtado de uma burguesia revolucionria e que assumia seu papel transformador. Alm disso, a Teoria da Dependncia, de Cardoso e Falletto, mostram que pode haver desenvolvimento com dependncia. Depois, Fajnzylber mostra em A industrializacin trunca de Amrica Latina que havia uma rede de relaes das sedes locais, com outras plantas produtivas das empresas transnacionais, fora da Amrica Latina, e que isso gerava algumas lacunas na cadeia produtiva nacional j estava sendo gerida a Transformao Produtiva proposta de destaque em 1990, que , no limite o aproveitamento desta caracterstica para uma insero no mercado mundial, usando-se das vantagens competitivas que as matrias primas da regio proporcionavam para uma rede internacional de produo. Nesta nova proposta, que o carro chefe da CEPAL nos
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as condies peculiares da burguesia nacional ligada ao capitalismo internacional e bloqueada pela estrutura tradicional de dominao local que nunca chegou a romper acabaram por tornar o processo de desenvolvimento pontilhado de pontos de estrangulamento, e a dominao poltica da burguesia industrial incompleta e contraditria. (Cardoso, F. H. Empresariado Industrial e Desenvolvimento Econmico no Brasil. So Paulo: Difel, 1964. p. 184)

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anos noventa que associa diagnsticos da Teoria da Dependncia com o estilo dependente de industrializao que se configurou socialmente na regio , dois mitos do desenvolvimentismo so enterrados. Primeiro a idia antiimperialista de que s possvel desenvolver economicamente a Amrica Latina rompendo com a relao centro/periferia ou seja, o desenvolvimento s possvel sem dependncia. E, segundo, o Estado deve assumir o papel revolucionrio que o empresariado associado abriu mo e promover a revoluo industrial na periferia. Os fatos mostraram que as relaes polticas, que tomam conta das instituies de governo, criaram dificuldades para o desenvolvimento racional de uma industrializao planificada. A sugesto de Fajnzylber que a unio do empresariado nacional, munido das vantagens de ter a disposio uma regio com abundncia de matrias primas, mas inserido ao sistema produtivo internacional, realize a necessria transformao em busca da produtividade que precisa a regio para se inserir de modo mais simtrico na ordem econmica internacional. Assim, o pioneirismo do papel interventor do Estado parece dar lugar aos encantos da globalizao. Alm disso, uma terceira considerao importante: a CEPAL foi apresentada como uma fbrica de ideologias ou como a intelligentsia que fornecia idias a seus portadores sociais. Aceitando estas teses, podemos supor que as idias tinham um determinado pblico alvo. No caso dos primeiros trinta anos de sua atuao, formaram-se em torno de suas idias grupos polticos nacionais desenvolvimentistas, que viam na proposta de industrializao espao para constituir uma burguesia nacional. Em alguns casos essa pretenso foi plenamente alcanada, em outros nem tanto, mas as tentativas e alguns xitos s surgiram porque grupos que defendiam essas idias no interior dos pases da Amrica Latina se interessavam pela implementao prtica dessas propostas. Quando a CEPAL assume uma tendncia internacionalizante, por sua vez, os grupos nacionalistas ou
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nacionalizantes no encontram mais respaldo intelectual na entidade, porque esta passa a trabalhar por um desenvolvimento associado ao sistema produtivo internacional. Porm, os grupos internacionalizantes j encontram no Banco Mundial e no FMI e em suas idias de abertura, representantes intelectuais e defensores tericos de suas propostas, no precisam do aval cepalino. Assim, a relativa perda de audincia da CEPAL justificada aqui pela sua mudana de enfoque: deixando de se preocupar com os antigos nacionalismos, passa a assumir uma nova fase de desenvolvimento associado, que se liga a grupos internacionalizantes, convencidos pelas idias do Fundo e do Banco. Ser que os documentos da dcada de 1990, no busca encontrar nestes grupos nacionais, que migraram para associaes internacionais como o sustentculo social da nova CEPAL? Sem chamar a ateno para uma hiptese pr-estabelecida, podemos perguntar: Quais so os novos portadores sociais da CEPAL? uma questo instigante, que infelizmente torna-se muito difcil de ser respondida nesta pesquisa, mas vale a pena pensar sobre o assunto, quando se faz a leitura dos documentos da Entidade: a quem interessavam as novas idias da CEPAL?. Mas, a crise da CEPAL no se faz apenas em relao aos seus portadores e s trocas de paradigmas. Em relao s estratgias para o desenvolvimento, os novos tempos apresentaram outras armadilhas. As prticas da CEPAL no sofreram as transformaes radicais do mesmo modo que alguns dos seus princpios e continuam baseadas nas mesmas tcnicas que a consagraram. Rodrguez j havia destacado a contradio existente entre o discurso terico e a tcnica de planejamento cepalinos. Esta contradio aparentemente se resolveu a partir da dcada de 1980, quando os antigos princpios a respeito de centro/periferia foram deixados de lado para uma associao dependente. O processo de mudana das idias da CEPAL, tornando-as internacionalizantes, foi longo e gradativo, que
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associou a necessidade de desenvolvimento ao contexto internacional e admitiu a velha hiptese de que todo o tipo de transformao econmica positiva tem que sair do crescimento econmico. Assim, o crescimento econmico o objetivo primeiro dos documentos da Entidade. E, como as sugestes giram em torno do crescimento, o crescimento necessita de financiamento e o financiamento se apega aos ajustes e s recomendaes do Banco e do Fundo, podemos supor que as idias da CEPAL hoje dependem de externalidades que no tinham o mesmo impacto quanto antes. Os motivos da mudana de enfoque da CEPAL so, em princpio, exgenos. Mas, a fora dos acontecimentos externos ganhou no interior da instituio a condio de mudana de enfoque. Isso pode ter acontecido tambm pela sua prpria inconsistncia interna e uma mistura de ortodoxia neoclssica na tcnica com estratgias heterodoxas nas propostas de modernizao. 2. Anos oitenta e os ajustes de curto prazo recomendados pela CEPAL No era novidade para nenhum pesquisador do final da dcada de 1970 que o processo de industrializao tornara os pases da Amrica Latina mais dependentes do capital internacional. Como vimos, tanto Cardoso e Falletto como Fajnzylber mostraram isso nos seus estudos sobre a Teoria da Dependncia (1969) e la Industrializao trunca de Amrica Latina (1983). A inovao de Fajnzylber sobre Cardoso e Falletto era de que, no apenas o sistema de financiamento do setor produtivo, mas tambm o sistema produtivo; a indstria apresentava fortes laos de dependncia em relao ao sistema internacional. Assim, o diagnstico quase que consensual do perodo era de que a relao centro periferia sofrera uma importante alterao no simplesmente quantitativa, mas tambm qualitativa e de ordem sistmica. Como se isso no bastasse, o aumento da taxa de juros dos EUA e a

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perda de divisas dos pases exportadores agrcolas mergulharam os pases da Amrica Latina em uma crise em seu balano de pagamentos. Se, de modo geral, o motivo da crise foi o mesmo, cada situao nacional sentia o problema sob um aspecto particular e as possibilidades de reao eram distintas. Os diferentes mecanismos nacionais se explicam principalmente porque cada pas saiu com um resultado diferente do processo de industrializao e tinha uma histria econmica prpria. A CEPAL, no tardou em reconhecer o processo globalizante que emergiu. O seu problema foi tardar o diagnstico preciso a respeito no apenas da internacionalizao, mas tambm do novo movimento de financeirizao que despontava nos centros e que interferia na Amrica Latina. Talvez a melhor explicao para a indeciso cepalina seja o diagnstico de que este processo de financeirizao no se tornaria um fenmeno doutrinrio da ordem internacional, mas um evento passageiro. Ou seja, a CEPAL talvez no acreditasse na permanncia do processo de financeirizao da economia e talvez considerasse a crise como passageira, sendo que em curto prazo os pases retomariam sua linha de crdito para o sistema produtivo, inclusive na periferia. Isso no implica que havia consenso na entidade, Sunkel, p.ex., discordava deste diagnstico38. Porm:
No plano terico, atribua-se promoo de relaes externas mais amplas um papel de maior significao no processo de desenvolvimento do que o papel que ela tivera no passado. A despeito disso, nos diferentes pases e grupos de opinio, divergia-se quanto funo que deveriam ser desempenhadas por essas relaes exteriores. Para alguns, o comrcio exterior deveria ser o motor fundamental do crescimento. Outros lhe atriburam o papel de um complemento imprescindvel, numa transformao produtiva fundamentalmente orientada pelo mercado interno. Em qualquer desses casos, aspirava-se a aumentar a participao do comrcio exterior no processo econmico nacional. (CEPAL. Transformao e crise na Amrica Latina e no Caribe 1950-1984., 1985. In: Bielschowsky, R. Cinqenta anos de pensamento da CEPAL. Record. So Paulo, 2000. p.840)

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Ver artigo publicado na Revista de la CEPAL, n 22, abril de 1984.

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Embora o comrcio exterior ganhasse peso, o que natural pela prpria interveno da CEPAL na racionalizao dos termos de intercmbio, no se precisava ao certo qual seria a sua importncia para o processo de crescimento. Tambm era um momento em que no havia uma noo exata do que era o processo de globalizao. Depois da dcada de 1970, farta em crdito e com o aumento da participao do sistema produtivo da Amrica Latina, ficava difcil prever que esses momentos resultariam em uma subseqente crise de liquidez a mais grave deste sculo, superando o impacto da crise de 1929 para a regio.
A falta de dinamismo econmico de muitos pases pode levar a pensar em economias que sofreram poucas mudanas em sua forma de funcionamento. A realidade mostra exatamente o inverso. O endividamento externo e a crescente participao interna dos bancos transnacionais alteraram profundamente as relaes de poder internas e a direo da acumulao e da poltica econmica. medida que os pases foram-se endividando, alteraram-se as relaes entre o setor produtivo no financeiro e o setor financeiro. Admitiu-se e se promoveu um mercado de capitais que acabou fortalecendo o capitalismo financeiro. (CEPAL. Idem, 1985. In: Bielschowsky, 2000. p. 836)

Porm, na dcada de 1980, o sistema de crdito no foi reproduzido como na dcada anterior e o pior dos ajustes foi necessrio. Em essncia, so quatro os fatores externos que condicionam o tipo de ajuste que a regio capaz de fazer: o montante do financiamento externo lquido; o nvel das taxas internacionais de juros; o ritmo real de expanso do comrcio mundial; e os preos internacionais das principais exportaes latinoamericanas. (CEPAL, 1984, in: Bielschowsky, 2000, p.764). O aumento da taxa de juros tirou a Amrica Latina do roteiro de crdito, a queda dos valores dos termos de intercmbio para os produtos exportados pela Amrica Latina agravou a crise e o protecionismo dos pases centrais desajustou de vez a balana de pagamentos latino-americana e o crdito externo foi cortado. Em suma, nenhum dos elementos externos citados amenizou a crise, pelo contrrio. A CEPAL chamou a isso de externalidades negativas, mas o fato que todos os elementos externos agiram de modo negativo na balana latino-americana. A crise

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de 1981 tirou a credibilidade financeira dos principais pases latino-americanos e, sem a credibilidade ou perspectivas de crescimento, houve dificuldades de renovao das dvidas. A confiana na recuperao da economia dos pases desenvolvidos foi abalada pela reduo do crescimento em 1981 e, logo em seguida, por uma queda em 1982. O comrcio tendeu a se estagnar e as tendncias protecionistas das economias centrais foram exacerbadas. (CEPAL, 1984, in: Bielschowsky, 2000, p.844) Os desequilbrios do balano de pagamentos se tornaram inevitveis. Ficou difcil para qualquer governo da regio sustentar algum tipo de dficit, principalmente porque faltava crdito para a renovao das dvidas. A capacidade dos governos em honrar os compromissos assumidos para o pagamento das dvidas foi impedida por um contexto adverso. O ponto de vista que a CEPAL defendeu foi que a economia domstica se tornou dbil por problemas exgenos e que por isso deveramos restabelecer um contexto internacional que reequilibrasse as coisas. Para isso, os pases da Amrica Latina cumpririam com o ajuste, j que em curto prazo este era inevitvel, que em mdio prazo a situao deveria ser revista para que o custo social do processo de ajuste no assumisse propores insustentveis.
... o ajuste inevitvel quando a diferena entre o gasto interno e a receita que, por definio, eqivale ao dficit da conta corrente ultrapassa a magnitude mxima que a economia capaz de financiar, seja atravs da captao lquida de emprstimos internacionais. Nessas circunstncias, o processo de ajuste adquire um carter inevitvel, que deveria, em ltima instncia, de uma restrio oramentria fundamental: a impossibilidade de que a economia gaste (absorva) mais recursos do que aquelas de que dispe, entre os prprios e os empregados. (CEPAL, Polticas de ajuste e renegociao da dvida na Amrica Latina e Caribe. Cuadernos de la CEPAL, n 48, 1984, in: Bielschowsky, 2000, p.805)

Os problemas de desequilbrio tinham, nos documentos da CEPAL, uma interpretao que fugia simples interpretao de que os pases da Amrica Latina tinham se endividado alm da conta. A causa do desequilbrio se explicava, segundo os

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documentos cepalinos, por uma situao adversa no contexto do comrcio internacional, que privilegiava a circulao de capital e prejudicava o intercmbio dos produtos exportveis pelos pases perifricos latino-americanos. Assim, a maior parte dos pases tentou acertar o desequilbrio, em um primeiro momento, reduzindo as importaes, substituindo-as pela produo local, j que as dificuldades de exportao eram grandes. Porm, isso no resolveu o problema: ... depois de uma reduo de 41% no volume dos produtos importados em 1982-1983, dificilmente se poder crer que ainda exista um volume significativo de importaes no essenciais que possam continuar a ser comprimidas. (CEPAL, 1984, in: Bielschowsky, 2000, p.788). A valorizao cambial foi a forma de atuao da maior parte dos pases, isso, evidentemente agravou os problemas inflacionrios. E, com isso, o custo do ajuste foi lentamente sendo transferido para as classes trabalhadoras. preciso destacar que as teorias cepalinas desenvolvidas at ento firmavam sua ateno no longo prazo e desenvolviam tcnicas de planejamento para que o crescimento acontecesse segundo uma transformao das sociedades agro-exportadoras em industriais, cada vez mais desenvolvidas pelas tecnologias. Quando a crise dos anos oitenta eclode, no houve uma preocupao imediata da instituio com os desequilbrios macroeconmicos de curto prazo e isso levou a um exagerado vacilo em relao ao que fazer com o curto prazo. Neste vcuo, entraram as recomendaes de Banco Mundial e FMI, que sugeriam medidas recessivas e que impediam o crescimento. A CEPAL, via nas medidas dos organismos multilaterais um impedimento para a aplicao posterior de suas idias e explorava a impossibilidade de retomada de crescimento expressas por essas medidas recessivas. Mas, a crise exigia reaes financeiras imediatas e os pacotes de emprstimos vinham ligados s condicionalidades que, desconsiderando a afeio ou desprezo dos governos a essas
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polticas, se as medidas ortodoxas se tornaram necessrias para conter os efeitos da crise no curto prazo. Embora muitos dos governos tivessem ideologicamente prximos das idias da CEPAL, no havia qualquer vantagem imediata em assumir as polticas defendidas pela Comisso e isso poderia significar um prolongamento da crise e desgastes (poltico e econmico) difceis de gerir. A CEPAL insistia em afirmar que a responsabilidade pela crise deveria ser compartilhada por todos os envolvidos e em alguma medida, seus documentos davam a tnica de que estas eram as respostas s cobranas internacionais pelas responsabilidades governamentais dos governos da regio. Porm, tanto os bancos privados como as agncias internacionais de fomento no estavam dispostas a abrir mo dos juros ou da rigidez financeira, descartando uma soluo tima para a crise.
... convm lembrar que, durante a dcada de 1970, os pases da Amrica Latina se endividaram conforme suas prprias necessidades de deciso, mas atendendo tambm ao estmulo de alguns argumentos que estavam em voga em importantes crculos tcnicos internacionais, no sentido de que os crditos bancrios eram baratos em termos reais e de que o endividamento externo era um bom negcio (CEPAL, Idem, 1984, in: Bielschowsky, 2000, p. 791)

Os padres adotados para o endividamento foram esquecidos por parte dos credores e o processo de pagamento foi mais custoso do que deveria. A CEPAL propunha uma soluo pblica para o problema e sugeria que os pases da regio agissem de modo integrado para buscar vantagens na renegociao do crdito. Porm, os bancos privados assumiram a questo como estritamente tcnica, exigindo dos pases a liquidao dos compromissos assumidos com o pagamento dos juros. J o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial exigiam algumas condies de ajustes internos para manter a linha de crdito.
A partir de 1981, a maioria dos pases deu incio a um processo de renegociao, que foi acompanhado de polticas de ajuste interno, destinadas a atender s exigncias de um

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determinado programa de balano de pagamentos. Nesses processos, houve uma participao ativa dos governos da regio, dos bancos transnacionais e do Fundo Monetrio Internacional. Os bancos transnacionais no reconheceram sua coresponsabilidade na situao e, como natural em quem adota essa postura, envidaram maiores esforos internos no sentido de garantir uma capacidade maior de pagamentos externos. Por isso, condicionaram a renegociao da dvida assinatura de convnios com o Fundo, convnios estes que incorporaram as conhecidas regras de condicionalidades das polticas internas. (CEPAL, Ibidem, 1985. In: Bielschowsky. R. Cinqenta anos de pensamento da CEPAL. Record. So Paulo, 2000.p.846)

No que diz respeito ao tratamento da dvida a CEPAL assume uma posio de defesa dos pases devedores, propondo uma negociao pblica e compartilhada, formada em termos de ao coletiva, que busca o menor nus para todos os lados. Sua tentativa era conceder mais tempo e crdito para que os pases da Amrica Latina pudessem sair da crise, esta ligada estratgia de ajuste. Neste momento, no h expectativa de crescimento econmico e as recomendaes giram em torno da negociao para a retomada do crdito a ser aplicado no sistema produtivo. Mas, os pesquisadores ainda no se deram conta de que os gastos nacionais foram considerados os grandes responsveis pelo desequilbrio segundo as agncias multilaterais. Para conseguir esses objetivos, os banqueiros e os pases devedores devem conceber uma reprogramao que cubra, minimamente, o trinio 19841986, embora o ideal seja que ambos procurem reestruturar o valor total da dvida com os bancos. (CEPAL, 1984, In: Bielschowsky, p.796) Assim, os documentos da CEPAL neste momento esto voltados a recomendaes de curto prazo que tenham um efeito positivo direto para as polticas de ajustes que eram aplicados pelos Estados para cumprirem as condicionalidades do Banco Mundial e do FMI e tentarem recuperar a capacidade de investimento para retomar a atividade produtiva. Mesmo se submetendo ortodoxia do Fundo, a CEPAL no encontra uma outra sada para a poltica de ajuste, j que no concorda com o unilateralismo de uma moratria ao que

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colocaria em risco investimentos futuros de financiamento para o crescimento. Entre a moratria e as condicionalidades ortodoxas, a CEPAL ficou com a segunda.
preciso, portanto, estabelecer um esquema de reprogramao da dvida que realmente signifique um alvio dos pagamentos futuros. Esse novo esquema poderia coincidir com os programas ampliados de ajuste do Fundo Monetrio Internacional, dando assim aos banqueiros o respaldo da condicionalidade do FMI. (CEPAL, 1984, In: Bielschowsky, p.796)

Porm, isso no a impediu de manter uma atitude crtica em relao s negociaes da dvida e s dificuldades de insero internacional que os pases da Amrica Latina encontravam do ponto de vista comercial. Se o protecionismo cepalino antes servira para aumentar o comrcio internacional da periferia quando os centros fecharam suas economias, inviabilizaram a participao da periferia no comrcio internacional. Este um ponto a ser levado em considerao. Alm disso, as condicionalidades do ajuste limitavam a participao estatal, enfraquecendo os governos e impedindo-os de lidarem com os problemas internos conseqentes dos ajustes. Isso provocou a reao discordante da CEPAL em relao aos pases centrais, porm, poucas foram as recomendaes da entidade para as polticas internas e atitudes nacionais. J h uma preocupao em debater com a contracorrente ortodoxa de pensamento, que at aquele momento no tinha muita audincia na regio.
Em particular, questionam-se hoje em dia: (i) o papel central atribudo ao comrcio internacional, em circunstncias em que este perdeu o dinamismo e nas quais se acentuam as presses protecionistas dos pases desenvolvidos; (ii) a eficcia das medidas macroeconmicas globais, numa situao em que a crise tornou mais evidente a heterogeneidade econmica e social das economias da regio; e (iii) a limitao da ao do setor pblico, em momentos em que o setor privado parece ultrapassar pela complexidade dos problemas e pleiteia a interveno dos governos para enfrent-los. (CEPAL, 1985, In: Bielschowsky, p.847)

Enfim, destacamos que o discurso da CEPAL era agora voltado tambm para fora (tendo os organismos dos pases centrais como alvo) e no exclusivamente para dentro da Amrica Latina. Este mais um dos reflexos da ampliao da dependncia na regio. A
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preocupao da Comisso era a de mostrar que o ajuste trazia um sacrifcio extra que no conseguia resultados progressivos e que isso trazia uma instabilidade social que no interessava nem aos governos da regio nem ordem econmica internacional. H um outro enfoque, que no explora mais a autonomia das aes econmicas na Amrica Latina, mas revela uma dependncia financeira que vai ser a caracterstica principal desta segunda fase da ordem internacional, na qual est inserida a regio latino-americana e tambm ou mundo.
Em resumo, at o presente, o processo de ajuste, muito embora esteja gerando e at ultrapassando os supervites comerciais buscados, mostrou-se, em muitos casos, pouco eficiente, destrutivo e injusto, o que obriga a que seja submetido a uma profunda reviso. Para isso, necessrio encontrar solues comerciais e financeiras externas que distribuam de maneira mais eqitativa e gradual os custos do ajuste, e que conduzam, no plano interno, a uma reativao rpida e efetiva da economia regional. (CEPAL, 1985, In: Bielschowsky, p.849)

Mesmo sendo crtica do ajuste, a CEPAL endossa sua adoo. No havia uma idia mais clara das conseqncias profundas do processo de ajuste, mas se entendia que o custo social do processo era bastante alto e que, tanto os organismos multilaterais quanto os bancos privados, no entendiam as necessidades sociais da regio e prejudicavam o desenvolvimento econmico latino-americano com suas restries. H de se reconhecer que a heterodoxia ainda vigorava na CEPAL, porm, j no se fazia como proposta, apenas como princpio. As recomendaes de curto prazo ganhavam cada vez mais espao nas teorias da instituio e a recuperao imediata impedia que incurses mais longas no tempo fossem trabalhadas. O estruturalismo histrico cepalino tem com a crise da dvida a sua fase mais crtica.

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3. As polticas de ajustes estruturais do Banco Mundial e FMI Em dois momentos da dcada de 1980 (1982-83 e 186-87), a grande parte dos pases da Amrica Latina recorreram emergencialmente ao Fundo Monetrio internacional a fim de firmar emprstimos para reverter os desequilbrios em contas de capitais. O Fundo, caracterizado pela sua ortodoxia econmica contava com procedimentos restritivos insistindo em condicionalidades ligadas aos acordos para que fossem tomadas polticas econmicas que garantissem o pagamento dos compromissos firmados. A forte presena do Estado na economia e o protecionismo industrial eram duas das medidas praticadas pelos governos da Amrica Latina que iam na contramo das recomendaes do FMI e Banco Mundial e contrariavam seus princpios monetrios da boa governana. Em 1980, a poltica do Banco Mundial se aproximou das polticas macroeconmicas do FMI, sinalizando a nova poltica que os organismos multilaterais tomariam, coordenando suas atividades e intensificando o incentivo a pratica de ajustes nas economias. At ento o Banco se concentrava em financiamentos de desenvolvimento de infra-estrutura ou estmulos aos setores produtivos. Mas, no incio dos anos oitenta abriu crdito para um programa de emprstimos para ajustes estruturais. Isso representou uma nova ordem que j vinha sendo trabalhada desde 1974, quando as crises de petrleo exigiram mudanas para a recuperao de preos de alguns produtos, principalmente primrios.
... as antigas distines entre os papis do Fundo e do Banco macro versus micro, demanda versus oferta, ajustamento versus desenvolvimento, finanas versus contabilidade, programas versus projetos de emprstimos, curto prazo versus longo prazo foram severamente abaladas. Segundo Stern, apoiado por Irving Friedman, a distino critica reside hoje mais nas esferas de competncia de suas respectivas equipes do que no contedo dos seus programas. A equipe do Fundo, usualmente perita em macroeconomia, administrao de demanda e ajustes nos pagamentos, consulta seus colegas no Banco quando surgem questes microeconmicas de oferta, como as prioridades de investimento, e vice-versa. A experincia de ambas as equipes considerada valiosa para a articulao de um bem concebido programa de ajustamento a mdio prazo. Por conseguinte, em uma situao ideal o pas negocia simultaneamente com o Fundo um

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emprstimo extensivo e com o Branco um emprstimo para ajustes estruturais. Quando uma das instituies negocia, sozinha, ela ainda pode e deve recorrer ao conhecimento da outra para assegurar um pacote global adequando. E quando as responsabilidades sobrepuseram-se, as recomendaes de ambas devem ser harmonizadas. (Bergsten, C., Clime e Williamson. J. FMI e pases em desenvolvimento: polticas e alternativas, Rio de Janeiro: Nordica, 1986, p.31/32)

Depois de Bretton Woods, Banco Mundial e FMI foram criados para respectivamente reconstruir e regular a ordem econmica mundial e evitar que novas crises econmicas localizadas se expandissem e levassem instabilidade poltica internacional. Os emprstimos para ajustes estruturais criados pelo Banco representam um deslocamento grande em sua funo original, mesmo que os emprstimos no pudessem ultrapassar 10% do oramento da entidade e nem cerda de 30% ou 40% totais concedidos a um nico pas. Porm, esses emprstimos destinavam-se a programas voluntrios de mudana na estrutura de pagamentos nacionais, buscados pelos prprios pases como formas de se precaverem contra crises monetrias. Assim, o Banco aproximou s suas polticas de desenvolvimento o elemento de ajuste macroeconmico que antes era caracterstica exclusiva do FMI.
Enquanto o Fundo uma instituio de ajustamento cujos emprstimos a curto prazo so direcionados para o financiamento de dficits que so tanto inerentemente temporrio quanto os que pretendem se temporrios quanto os que pretendem ser temporrios por causa da adoo de polticas de ajustamento, o Banco Mundial uma instituio de desenvolvimento cujos emprstimos a longo prazo so direcionados para a promoo do desenvolvimento. Tradicionalmente, o Banco tem procurado desempenhar sua misso concentrando-se em projetos de emprstimos e na avaliao microeconmica necessria para viabiliz-lo. A principal significao das operaes do Banco, do ponto de vista do Fundo, era a de que esses projetos de emprstimo aumentariam os influxos de capital a longo prazo. (...) As reas de atuao do Banco e do Fundo estavam portanto claramente delimitadas, o Banco concederia financiamentos de projetos a longo prazo para promover o desenvolvimento e o Fundo concederia financiamento a curto prazo para cobrir dficits temporrios globais no balano de pagamentos. (Bergsten, C., Clime e Williamson. J. op.cit. 1986, p. 29)

A precipitao para as mudanas e o rompimento das fronteiras de atuao definidas para as entidades multilaterais foi resultado das crises do petrleo e da queda de preos internacionais. A desordem econmica internacional comea com o rompimento de Bretton

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Woods, pela quebra do lastro ouro americano, e sofre forte presso das crises do petrleo. As mudanas no padro de desenvolvimento keynesiano estabelecido no ps-guerra exigiu uma outra postura destas instituies, muito mais voltada ao curto prazo e que j comeam a estabelecer-se por novos programas e diferentes diretrizes j a partir de 1974, mas que tm impactos significativos para a Amrica Latina a partir do programa de ajustes do Banco Mundial.
A diviso do trabalho tornou-se embaraada depois de 1974. A elevao nos preos do petrleo fez com que a maioria dos pases importadores, e a dos desenvolvidos, se defrontasse com um aumento substancial nas contas de importao, e portanto, com dficits maiores nos pagamentos, com todos os demais fatores permanecendo inalterados. Como foi argumentado na seo anterior, devido ao fato de que esses dficits tinham em grande parte um carter estrutural, o ajuste nos pagamentos exigia mudanas estruturais. Porm a superviso de um programa de mudanas estruturais envolve a intromisso do Fundo em questes como prioridades de investimento, eficincia microeconmica e a estrutura dos incentivos, as quais tradicionalmente haviam sido prerrogativas do Banco. No final dos anos setenta o Banco, por sua vez, concluiu que, j que o principal obstculo para taxas de desenvolvimento mais aceitveis era mais uma vez o balano de pagamentos, o desempenho de suas responsabilidades exigia o fortalecimento de recursos para apoiar programas coerentes de ajustamento estrutural com o objetivo de ganhar ou poupar reservas internacionais. Portanto, a tradicional fronteira entre o Fundo e o Banco fora rompida de ambas as direes. (Bergsten, C., Clime e Williamson. J. op.cit. 1986, p. 29/30).

Depois da crise da dvida de 1982, os investimentos privados fogem dos riscos de insolvncia que os pases da Amrica Latina apresentavam para os Bancos privados. A busca por acordos com o Fundo tinha dois propsitos: de resolver e curto prazo o problema da dvida e de, atravs do monitoramento dos consultores do Fundo, apresentarem e difundir desempenho que agradasse a comunidade financeira internacional e fazer com que retornasse o investimento aos pases da regio. A nova tentativa, de harmonizao das atividades do Banco e do Fundo, refletia na Amrica Latina somente depois da crise da dvida, quando o Banco vez valer seus programas de ajustes estruturais. Como vimos, a regio recebeu muitos investimentos na

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dcada de 1970, que foram usados para financiar as opes locais de modernizao, discutidas no captulo anterior. Assim, a opo de poltica econmica dos pases latinoamericanos se baseava no endividamento e na presena de capital externo. Isso transforma em uma das grandes preocupaes a fuga de capitais privados, que dificultaram as polticas de desenvolvimento dos pases e tinha impacto direto nos ndices de crescimento econmico dos pases. Os emprstimos recorridos ao Fundo (financiador em ltima instncia) transformaram a Agncia em primeira financiadora e, como j vinha sendo habitual, o acordo com o FMI funcionava para os pases da Amrica Latina como um selo de qualidade para que os capitais privados readquirissem a confiana. O problema que no havia entendimento por parte dos bancos privados de que os ajustes ajudariam a restabelecer a confiana financeira nas economias da regio. Deste modo, por praticamente toda a dcada de 1980, o investimento privado excluiu sua participao nos investimentos internacionais da Amrica Latina. De qualquer modo, em 1984 foi mais freqente o fluxo de sada do que o de entrada de capitais na regio em parte pelo pagamento de amortizaes e juros da dvida, em outra parte porque os novos emprstimos para a regio apenas eram para o refinanciamento das dvidas j adquiridas, sem muitos sucessos em novos emprstimos. Esses resultados da crise da dvida trouxeram recesso e inflao s economias latino-americanas, embora a estabilidade internacional se manteve relativamente estvel contando com os pagamentos das dvidas e a manuteno dos fluxos de exportaes de matrias-primas que se mantiveram e em alguns casos at se intensificaram. A ao coordenada do Fundo e do Banco passou por revises depois de provocarem sucessivas crises econmicas e terem resultados pfios de crescimento, movimento que vulgarmente se chama vos de galinhas, quando as decolagens de crescimento da
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economia so frustrantes como vrias vezes aconteceu na Amrica Latina, intercalando fases de esperana entre perodos de sentimentos de fracasso.
Entre las medidas propuestas por el Banco Mundial y reforzadas por el Plan Baker y el FMI para atraer capitales frescos se contempla la ampliacin y maior apertura de los mercados de acciones de capitales. Es posible que estas medidas redunden en un incremento de la afluencia de capitales. Sin embargo, la significacin de estos ltimos siempre ser escasa. Por outra parte, para expandir este tipo de financiamiento no debe recurrirse a incentivos que prejudiquen la materializacin de otros objetivos de importancia. Cabe agregar que la ampliacin de los mercados de capitales y accionarios es un proceso gradual y debe apoyarse en una normativa que asegure su estabilidad y ponga a los medianos y pequeos inversionistas a salvo de las operaciones especulativas. Lo observacin es particularmente vlida para los pases latinoamericanos, cuyos mercados son en general estrechos y, por ende, muy vulnerables a la manipulacin y la inestabilidad. (Bitar, Srgio, Neoliberalismo versus neoestruturalismo em Amrica Latina. In: Revista de la CEPAL, n 34, 1988, p.55)

Em 1986 surge o plano Baker: uma tentativa planejada de associar as polticas de ajustes do Banco e do Fundo, com estmulos ao crescimento econmico. ( importante destacar que este trabalho no se concentra nas polticas do Banco ou do Fundo, mas nos contrastes e possveis concordncias que estes apresentam em relao s recomendaes da CEPAL). Neste particular, h uma diferena entre os diagnsticos do Banco e do Fundo e os da CEPAL, a respeito das estratgias de desenvolvimento. Enquanto os organismos multilaterais vem nas polticas de cmbio e juros associadas a abertura comercial como formas de conter a inflao e regular os preos e a concorrncia para estimular o consumo e o desenvolvimento. A CEPAL, por sua vez, nos anos oitenta, ainda considerava que o impacto da abertura indiscriminada poderia gerar recesso e que o modo de insero na poltica global deveria ser lenta e coordenada regionalmente. Portanto, a Comisso era uma opo ao neoliberalismo neste perodo, postura que no se repetiu nos anos noventa j que a opo pelo neoliberalismo j era clara e evidente por parte dos governos, a postura da CEPAL, como veremos no captulo a seguir se tornou menos crtica ao neoliberalismo e as

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opes eram no sentido de aproveitar as brechas do modelo neoliberal e no de assumir uma proposta alternativa a ele.
... alm da advogao de polticas comerciais liberais, o Fundo tem a reputao (em todos os setores) de pressionar geralmente por solues de livre mercado. Por exemplo, propostas para a elevao dos preos dos servios pblicos a nvel do mercado (sic), ou para liberao das taxas de juros, figuram com bastante freqncia nos programas do FMI, s vezes numa justaposio provocativa , mais uma vez, a de que os preos de mercado que refletem a escassez levam correo das decises alocadoras e assim garantem a capacidade de economia. Saber se as solues de mercado so sempre e em toda parte a melhor maneira de promover uma eficiente alocao de recursos, permanece, contudo, uma questo controversa. (Bergsten, C., Clime e Williamson. J. op. cit, 1986, p. 44/45.)

Um outro fator de discrdia a respeito do papel exercido pelo Estado. Fica bem claro que o Fundo e o Banco consideram a ao estatal negligente em relao s condies naturais da economia de mercado e rejeitam a planificao estatal e sua interveno direta ou indireta nas leis de mercado. A CEPAL era vista como estmulo interveno de mercado e sua teoria foi alvo de crtica de vrios dos diretores dos organismos multilaterais. Portanto, as diferenas entre as recomendaes de Washington e a proposta cepalina no se limitam ao curto ou longo prazo, mas partem de vises de mundo diferentes que se refletem na histria econmica. Entretanto, a necessidade de recursos de curto prazo e financiamentos para as dvidas dos pases forou-os a adotar medidas que geraram fases recessivas e mudaram o comportamento governamental na esfera econmica. No se tratava, neste momento, de compromissos polticos, com a economia pr-mercado, mas de um pragmatismo que buscava resultados positivos em relao crise da dvida que se prolongava alm das expectativas. Somado-se em favor das decises dos governos pelos ajustes ortodoxos as vrias formas de instabilidade polticas pelas quais vrios pases da regio passavam. No que isso fosse determinante para definir a opo neoclssica, mas supondo que a situao de crise exigia sada rpida para que os problemas econmicos prolongados no contagiassem outras esferas sociais, podemos defender que a

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impossibilidade de sustentao poltica institucional de uma economia em crise era uma opo bastante difcil e um desgaste que podia ser evitado com acordos com o FMI.
La nueva orientacin que acusa el Banco Mundial fue propiciada por el Gobierno de Estados Unidos. En la reunin conjunta de gobernadores del FMI y el Banco Mundial celebrada en octubre de 1985 en Sel, Corea, la administracin Reagan inici formalmente u proceso de correccin de sus polticas frente a la deuda latinoamericana, al tomar consciencia de que la nueva situacin impeda proseguir la estrategia aplicada desde 1982. (Bitar, S. Op. Cit. In: Revista de la CEPAL, 1988, p.46)

No h porque no reconhecer que, diante da conjuntura, princpios foram deixados de lado para que os financiamentos de Banco Mundial e FMI pudessem ajudar as economias a se recuperarem com mais velocidade, buscando reverter a situao de estagnao. Assim, os resultados de curto prazo conseguidos com os emprstimos davam flego s economias da regio. Mas, o que se constatou que s durante o os perodos de fluxo de capitais do Fundo que as economias apresentavam sinais de melhora e que por si prprias, as economias no apresentavam resultados. Seguindo este diagnstico, a CEPAL questionou princpios dos quais no compartilha, defendendo ajustes menos severos em curto prazo para os pases da Amrica Latina e insistem em um financiamento que visassem o crescimento econmico. Embora suas recomendaes no fossem plenamente contempladas, as explicitaes de alternativas que priorizavam o crescimento econmico foram implementadas pela Comisso como possibilidade na agenda de negociaes. Nem por isso o prprio estruturalismo deixou de sofrer o impacto da situao difcil da dcada de 1980. Os novos problemas contaram com novas exigncias e os novos tempos necessitavam de outras solues o estruturalismo teve que mudar para se integrar s exigncias dos novos tempos. E, se na dcada de 1970 o desenvolvimentismo conheceu formas no planejadas de prticas com a apario em cena

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do financiamento externo, na dcada de 1970 foi a vez do estruturalismo sofrer o impacto dos ajustes estruturais. 4. O neoestruturalismo versus o neoliberalismo interessante observar que com a onda neokeynesiana, tambm o estruturalismo cepalino ganha novas concepes e se converte aos novos tempos. O neoestruturalismo, assim como o neoliberalismo uma tentativa de adequar velhas concepes s transformaes econmicas do final do sculo XX. Depois de fracos resultados econmicos proporcionados pelos ajustes estruturais recomendados e referenciados por Banco Mundial e FMI, a contra ofensiva cepalina encarregou-se de elaborar alternativas ao neoliberalismo, fazendo crticas no apenas a aplicao de polticas recessivas de curto prazo, bem como em relao aos princpios neoclssicos de poltica econmica. importante destacar que neoliberalismo e neoestruturalismo so vistos aqui a partir de um conjunto de idias e prticas que se fazem de modo coordenado, sendo que os procedimentos monetrios de cmbio e juros se ligam a aspectos mais gerais como balano de pagamentos, poltica comercial externa e interna e o papel do Estado.
El Banco Mundial y el FMI privilegian el levantamiento de las regulaciones sobre lo precios, la apertura financeira y del comercio exterior y la liberalizacin de los regmenes laborales. Asignan el papel protagnico al sector privado y procuran la reduccin del papel del Estado. Propician el establecimiento de un sistema de mercado global, nacional e internacional, donde predominen mecanismos automticos de regulacin, orientados por un sistema de seales sin distorciones. Colocan el acento en instrumentos de poltica fiscal, monetaria, arancelaria y tributaria, descuidando los factores estructurales, institucionales y polticos. (Bitar, S. Op. Cit. 1988, p.49)

Assim, os ajustes estruturais eram pacotes completos que definiam procedimentos em vrias das instituies econmicas e polticas. No possvel pensar o neoliberalismo como simplesmente uma poltica de controle de cmbio e juros altos. Associado a isso vem

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a abertura comercia, a desregulamentao financeira e a restrio do dficit estatal. Para a Amrica Latina foi ainda recomendado o processo de privatizaes que ajudaria a modernizar algumas das reas estratgicas da economia se o gasto estatal e atrair capitais internacionais. O fato que a cultura poltica e as relaes de classes de cada pas se encarregaram de ajustar internamente a intensidade de cada processo. Se a poltica de substituio de importaes foi alvo de vulgarizao pela facilidade de difuso e posterior apropriao de suas idias, o mesmo pode-se dizer a respeito dos ajustes estruturais. O ajuste fiscal, a poltica de juros altos e cambio fixo associado ao processo de abertura comercial eram medidas de fcil apreenso pelos governos e em alguma medida, realizado por todos os pases. Mas, como cada pas ingressou no processo de globalizao dependeu de suas relaes de classes e do comprometimento assumido por cada governo com os ajustes estruturais. O consenso a respeito das polticas neoliberais veio apenas em 1989 (consenso de Washington, assim definido por Williamson). Durante toda a dcada de 1980, as recomendaes de Banco Mundial e FMI foram responsveis por avanos e retrocessos e, mesmo sem a concretizao dos resultados esperados, firmaram-se como princpios gerais das polticas pblicas para o perodo ps-1980. O que assistimos na dcada de 1980 um embate de idias entre a CEPAL e organismos multilaterais. A preocupao da Comisso em se diferenciar de Banco Mundial e FMI deu-se na confeco do neoestruturalismo em oposio ao neoliberalismo.
Sntesis del enfoque neoliberal son, por ejemplo: la nueva condicionalidad presente en el Plan Baker; el conjunto de planteamientos tericos y de polticas que conforma el enfoque monetario de la balanza de pagos, y las propuestas de profundizacin o liberalizacin financeira, que dieron lugar a las reformas financieras aplicadas en los aos setenta en del Cono Sur y en outras naciones. (Ffrench-Davis, Ricardo, Esbozo de un planteamento neoestruturalista. In: Revista de la CEPAL, n 34, abril de 1988, p.39)

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Assim, depois de avanos e retrocessos, o enfoque neoliberal encontrava novas resistncias entre os estruturalistas. Os resultados dos ajustes efetivados depois das crises de 1982-83 no foram satisfatrios e as crises de 1986-87 alimentaram as contrariedades em relao s polticas ortodoxas. No campo de alternativas a CEPAL apresentava suas adequaes aos novos tempos, alm disso, esforava-se para mostrar que as restries exigidas nos pases latino-americanos eram exageradas e em conseqncia do endividamento externo erro endossado pelos prprios organismos multilaterais que se negaram a assumir o nus compartilhado dos prejuzos.
Al producirse la crisis de la deuda en los inicios de los aos ochenta, ele planteamiento ortodoxo, responsable en parte de esa crisis (nota: Respald el endeudamiento excesivo al propugnar la liberalizacin de los mercados financieros, y al sostener que endeudarse era un buen negocio que al ser realizado por agentes privados se autorregulaba), pareci perder terreno. Sin embargo, esto foie de corta duracin, ya que los enfoques tericos y aplicados de carcter ortodoxo o neoliberal han mantenido una posicin dominante en la conduccin de la crisis de la deuda. (Ffrench-Davis, Ricardo, op. cit, 1988, p.37)

Mas, como o destacado no incio deste captulo, a CEPAL perdeu terreno para os ajustes neoclssicos, entre outras coisas, porque no tinha uma proposta poltica para os desequilbrios macroeconmicos de curto prazo, que eram resolvidos a partir do desenvolvimento econmico na anlise estruturalista. O neoestruturalismo, porm, avana no sentido de combinar regulaes de curto prazo com polticas de desenvolvimento econmico planejadas para o longo prazo. Assim, as polticas de cmbio e juros so pensadas para dar mais autonomia nacional nas polticas de longo prazo, que se diferenciariam profundamente das recomendaes neoliberais.
Despus del retroceso analtico experimentado bajo el globalismo del enfoque monetarista, correspondiente, a nuestro juicio, reanudar la tradicin estructuralista, incorporndole una preocupacin sistemtica por el diseo de polticas econmicas. Aspectos de mucha importancia son los equilibrios macroeconmicos, la coordinacin del corto plazo con el largo plazo, la concertacin entre los sectores pblicos y privados, la construccin de estructuras productivas y de gestin que entraen una igualdad, y la consideracin de estrategias y polticas que posibiliten una mayor autonoma nacional. Esto es lo que puede denominarse neoestruturalismo. Su rasgo ms destacado es el de

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ofrecer polticas selectivas en contraposicin con las polticas tericamente neutrales del neoliberalismo. (Ffrench-Davis, Ricardo, op cit., p.39)

Srgio Bitar (1988) define o neoliberalismo como um enfoque liberalizadorprivatizador pela insistncia na abertura e desregulamentao do Estado e no seu desligamento da participao na economia. Porm o autor chama a ateno para os resultados negativos que esse procedimento proporcionou na Amrica Latina dos anos oitenta. importante destacar que as regulamentaes do FMI e do Banco Mundial so vistas pelos pesquisadores da CEPAL neste momento como uma sada complicada e difcil de lidar para o crescimento de longo prazo. A dependncia do capital estrangeiro e o impacto da abertura so vistos de modo crtico e a velocidade dos acontecimentos tem provocado resultados indesejados.
Reforzando un modelo que se vena gestando y aplicando en alguns pases de Amrica Latina desde mediados de la dcada anterior, el Banco Mundial, el FMI y el Gobierno de Estados Unidos comenzaron durante los aos ochenta a promover una nueva estrategia para el conjunto de la regin. Su propsito es inducir un ajuste estrutuctural que contribuya a superar la crisis derivada del eudeudamento externo. Esta nueva poltica tiene un alcance profundo, que compromete la evolucin a largo plazo, as como la estructura y el modo de funcionamento de nuestras economas. (Bitar, S. Op. Cit., 1988, p.45)

A preocupao de longo prazo se associa a da fuga de capitais. Os ajustes estruturais no contiveram a fuga de capitais dos pases latino-americanos. Se as economias se adequavam s exigncias dos investidores, estes ainda tinham resistncias polticas e psicolgicas em relao regio e, quanto a isso, os ajustes pouco alteravam. O fato que, mais de uma vez, intensas restries eram efetuadas e os resultados buscados eram insatisfatrios. A descrena dos pesquisadores cepalinos com relao ao ajuste estrutural se converteu em alternativa, buscando um avano lento e em conjunto para as economias latino-americanas, para que os efeitos da globalizao fossem minimizados, principalmente para que a autonomia nacional fosse preservada.

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El pensamiento latinoamericano dominante se h reiterado que es prioritario avanzar hacia la concentracin regional. En cambio, este tema es casi por completo ingnorado e los planeamientos neoliberales, lo que no es de extraar, pues el enfoque partidario de la liberalizacin pretende que cada pas se inserte en forma directa en la economia mundial, sin pasar por acuerdos preferenciales con otras naciones latinoamericanas. Sin embargo, una estrategia exportadora que se apoye en las manufaturas tendr mayores posibilidades de xito si cuenta con un mercado ms amplio, el del conjunto de la regin, donde se articulen esfuerzos de inversin, de investigacin tecnolgica, de fabricacin de equipos, de comercializacin, etc. (Bitar, S. Op. Citt. 1988, p.51/52) A respeito da fuga de capitais, a CEPAL defendia que as medidas propostas pelos organismos multilaterais no tinham efeito prtico, porque esbarravam-se em situaes que fugiam da alada econmica. Los economistas de la regin y los organismos internacionales coinciden en que la fuga de capitales h sido un fenmeno de gran envergadura en Amrica Latina. Discrepan eso s en torno a las polticas ms idneas para revertirlo. La tesis de los organismos multilaterales es que las naciones latinoamericanas deben adoptar medidas que relten atractivas para el capital fugado, de modo que ste se decida libremente a volver. Sin embargo, no parece que las polticas liberalizadoras ni de deferenciales de inters basten para contener la fuga, toda vez que en este fenmeno inciden numerosos factores polticos, psicolgicos e histricos.

Assim, havia um ntido esforo em diferenciar a opo neoestruturalista da neoliberal, buscando novas medidas tanto de curto quanto de longo prazo. As recomendaes cepalinas de curto prazo eram mais amenas que as ortodoxas, prevendo um tempo maior para a liberalizao econmica e prevendo um tempo para a integrao global, bem como tinham o intuito de dar mais autonomia de deciso e ao para os governos. importante destacar que embora reticente com relao globalizao est primeira fase do neoestruturalismo no existe a negao do liberalismo, mas conta com restries e atitudes crticas em relao aos seus resultados e oferece uma opo mais condizente com a situao da periferia e com seus projetos de nao. 5. A formalizao do Consenso de Washington Faamos uma pequena incurso no Consenso de Washington, com o propsito de traar minuciosamente um perfil de suas teses ou de julgar sua eficincia. O Consenso
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visto aqui como a sistematizao das idias liberais que vinham se impondo sobre o desenvolvimentismo desde meados da dcada de 1980. A diferena das resolues das conferncias do Instituto de Economia Internacional, realizada em sua sede em Washington e todos os ajustes estruturais programados e realizados na Amrica Latina pelo Banco Mundial e FMI desprezvel.
O diagnstico de Washington baseia-se tanto em fundamentos empricos quanto tericos. Nessa abordagem, as razes mais profundas da presente instabilidade, e da ausncia de crescimento na Amrica Latina, residem na estratgia de desenvolvimento adotada no ps-guerra pela maioria dos pases da regio, qual seja, a estratgia de industrializao via substituio de importaes. De acordo ainda com essa abordagem, tal estratgia da m alocao de recursos, especialmente devido ao papel central desempenhado pelo setor pblico como motor de crescimento. Do ponto de vista terico, o padro para julgar a propriedade de tal modelo, na viso de Washingtom, a estratgia de crescimento de orientao neoclssica, desenvolvida, entre outros por Mckinnon, Shaw, Krueger e pelo staff do Banco Mundial. A influncia intelectual dessa viso to forte que Fischer (1990) disse que no h mais competio entre dois paradigmas principais de desenvolvimento econmico. O nico possvel o que se orienta pelo mercado; conseqentemente, os participantes do debate sobre o desenvolvimento falam agora a mesma linguagem. (Fanelli, Jos Mara, Frenkel, Roberto, Rozenwurcel, Guillermo. Crescimento e Reforma Estrutural na Amrica Latina: onde estamos. In: Zini, lvaro A. (org.) Mercado e Estado no Desenvolvimento Econmico nos anos 90. Braslia, Ipea, 1993. P.232)

De fato o Consenso de Washington um grande pacote de medidas de curto e longo prazo que tem como objetivo incluir as economias latino-americanas no processo de globalizao financeira em curso. Para isso, so associadas medidas de curto prazo, como controle cambial, aumento da taxa de juros e ajustes fiscais, com polticas de impacto mais demorado como a abertura comercial, a desregulamentao financeira, privatizaes e implementao de leis de propriedades intelectuais, visando substituir o capital pblico investido em um primeiro momento pelos organismos multilaterais pelo capital privado dos bancos e empresas interessados em investir na regio. Neste sentido, os ajustes eram estmulos s atividades de mercado, diminuindo inclusive a interveno estatal tipicamente defendida na economia latino-americana. O reconhecimento de que a poltica de curto

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prazo do Fundo e os ajustes estruturais do Banco eram polticas limitadas para tratar da pouca ateno dada aos pases da Amrica Latina pelos investidores internacionais e pelos tmidos resultados de investimentos conseguidos (mesmo com acordos fechados e bem avaliados na regio), levou os burocratas estadunidenses a ampliarem suas recomendaes em vrios sentidos, no restritas apenas aos emprstimos concedidos pelas entidades multilaterais, mas acreditavam que a poltica de ajustes pudesse reinserir o investidor privado na regio e reduzir a importncia dos acordos com os organismos internacionais pblicos.
... o Consenso de Washington d como certo que existe forte complementariedade entre polticas internas e financiamento externo. Polticas slidas sero recompensadas com o retorno quase que automtico da abertura normal e voluntria dos mercados internacionais de capital aos pases devedores. Crescimento e Reforma Estrutural na Amrica Latina: onde estamos. (Fanelli, J. M., Frenkel, R., Rozenwurcel, G. Idem. In: Zini, lvaro A. (org.) Mercado e Estado no Desenvolvimento Econmico nos anos 90. Braslia, Ipea, 1993. p. 238)

O Consenso reuniu representantes do Banco Mundial, do FMI, de governos da Amrica Latina e representantes dos polticos e da iniciativa privada da regio. O Consenso de Washington foi uma iniciativa que contava com trabalhos diplomticos e pedaggicos a servio da ideologia pr-mercado, e ainda difundido como via indicada para a gesto econmica da Amrica Latina em um mundo globalizado, onde o capital era escasso e voltil, essas medidas acabariam por oferecer vantagens financeiras imediatas e posteriores com a adeso.
O pressuposto subjacente s recomendaes de poltica que compem o Consenso de Washington que h uma complementaridade fundamental entre ajuste e crescimento [Guitin (1987)]. E isso ocorre porque eles acreditam que a maior parte do crescimento do produto, durante o primeiro estgio de reformas, deveria provir de uma melhor alocao dos recursos e de uma melhor utilizao da capacidade existente. O crescimento autosustentado e de prazo mais longo s pode ser alcanado com investimentos nacionais dentro do prprio pas, e no no exterior, o que s vai ocorrer uma vez que as reformas estruturais e as reformas macroeconmicas estejam fortemente enraizadas. [Selowsky (1990). (Fanelli, J. M., Frenkel, R., Rozenwurcel, R. Idem. In: Zini, lvaro A. (org.)

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Mercado e Estado no Desenvolvimento Econmico nos anos 90. Braslia, Ipea, 1993. P.233)

Vale destacar que no estamos mais falando dos ajustes estruturais como sendo negociados a partir de acordos para resolverem crises financeiras, sejam elas de curto prazo ou por tempos maiores. Estamos tratando de idias que se converteram em programas que visavam evitar essas crises atravs da internacionalizao da economia. O Consenso de Washington partia da concluso de que o programa de substituio de importaes era o grande responsvel pelos desequilbrios nas contas pblicas, pela inflao e pelo atraso tecnolgico. Assim, propunha a diminuio da interveno estatal na economia, o controle dos preos e a privatizao das empresas estatais para reverter o dficit pblico e abrir possibilidades para a modernizao de setores estratgicos. O modelo voltado para dentro deveria agora ser revertido para fora, incentivando as exportaes como poltica comercial e produtiva. Neste momento, para alm de medidas de curto e/ou longo prazo, estava-se gerindo um modelo econmico alternativo ao desenvolvimentismo latino-americano, baseado nas leis do mercado autoregulvel e na internacionalizao das economias. J no eram medidas simplesmente vinculadas aos acordos firmados com as agncias multilaterais, Banco Mundial e FMI, mas se tratavam de diretrizes programticas de uma agende de polticas de Estado. Portanto, o Instituto de Economia Internacional, dirigido em 1989 por John Williamson, passou a ser um think tank muito mais influente que a CEPAL e se tornou gestor intelectual de idias que foram apropriadas por grupos polticos e empresrios empenhados em aplicar essas medidas em administraes pela Amrica Latina. Alm disso, esses grupos contavam com a retaguarda financeira de FMI e Banco Mundial, que estavam em sintonia com essas idias.

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O mrito do Consenso de Washington era que se poderia facilmente ser avaliada sua implementao e eficincia consultando alguns ndices como inflao, dficit pblico, taxa de cmbio, taxa de juros, crescimento eram facilmente levantados e, devido a importncia macroeconmica, apresentavam relevncia no quadro diagnstico,

principalmente na avaliao da estabilidade monetria (assim como as idias bsicas da CEPAL desenvolvimentista tinha fcil difuso, as idias neoliberais tinham tambm facilidades de vulgarizao). Mas, estes indicadores no davam um quadro completo da economia e em muitos casos, o sucesso destes ndices econmicos no significavam eficincia econmica em geral.
... Argumentar que las propuestas del Consenso de Washington en estas reas centrales son, en el mejor de los casos, incompletas y, por ejemplo, no es siempre su componente esencial. La liberalizacin comercial y la privatizacin son aspectados claves de toda poltica macroeconmica sana, pero no son fines en s mismos. Slo son medios para alcanzar un mercado menos distorsionados, ms competitivo u ms eficiente, y deben ser complementados por regulaciones efectivas y por polticas de competencia. (Stiglitz, J. Acerca de los instrumentos y las metas para el desarrollo. In: Desarrolho Econmico, Revista de Cincias Sociales. n 151, Vol. 38 outubro, 1998)

Direta ou indiretamente relacionado ao Consenso de Washington, o fato que todos os pases da Amrica Latina adotaram as medidas pactuadas em 1989, com a nica exceo feita a Cuba por motivos bvios. Neste caso, a expectativa era de desenvolvimento econmico alcanado atravs do investimento estrangeiro e dinamismo do setor privado. Mas, o que foi observado o pacote de ajustes ortodoxos dos instrumentos neoclssicos associados s polticas de abertura comerciais e financeiras no eram o suficiente para atingir os resultados econmicos esperados. Com baixos ndices de crescimento econmico intercalado por esfriamento da atividade econmica, as expectativas se frustraram em relao ao papel ativo e dinamizador do mercado. E os nmeros foram ainda piores do ponto de vista social, entre 1990 e 1999, onde as polticas econmicas neoliberais foram as

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prticas usuais o nmero de pessoas que vivem com menos de US$ 1 (um dlar) por dia aumentou de 48 milhes para 57 milhes em toda a regio da Amrica Latina.

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CAPTULO IV A nova ordem internacional e a reestruturao econmica na Amrica Latina

Dedicaremos este captulo CEPAL da dcada de 1990, tendo como pressuposto que o consenso neoliberal construdo na dcada de 1980 j se solidificara e os governos da regio j adotavam espontaneamente as prticas pr-mercado. Neste sentido, a atitude anterior da CEPAL, de se constituir como uma opo ortodoxia neoliberal perdeu o sentido prtico. Nem por isso, princpios historicamente definidos pela instituio sofreram total reverso. Um bom exemplo disso o papel do Estado: a Comisso continuou apontando para a importncia de um papel ativo para a atuao estatal. De outro lado, o papel atualmente reservado ao Estado bem mais tmido do que foi em outros tempos, em que a Entidade a ele atribua a conduo do processo de desenvolvimento econmico.
Alguns [documentos da CEPAL] se referem ao ponto focal da proposta, ou seja, possibilidade mesma de participar da revoluo tecnolgica em curso, como as diferenas de poder econmico entre naes e Estados do Primeiro e Terceiro Mundos ou entre empresas radicadas em pases ricos e pobres. Outros fatos correspondem s perspectivas da reinsero na economia mundial, como o carter altamente oligopolizado dos mercados dos grandes centros, em particular os que se associam s tecnologias mais dinmicas, e a tendncia ao fechamento dos mercados desses mesmos centros, ali onde o avano tcnico carece de intensidade similar. (Rodrguez, O. Burgeo, O. Hourie, A. Pittaluga. L. CEPAL: velhas e novas idias. I: Economia e Sociedade. Campinas, n 5. 1995. p. 102)

As mudanas em torno das concepes se fazem, portanto, no sentido de adequar aos novos procedimentos algumas alternativas prprias dos pases em desenvolvimento para conseguirem resultados satisfatrios. No mais procurada pela CEPAL a polarizao do debate entre pblico e privado ou Estado e mercado, mas um espao de mediao entre as duas esferas, destacando que o limite do estatal o livre mercado e que o planejamento deu lugar iniciativa privada como princpio norteador do desenvolvimento. Vale aqui recuperar as advertncias que Srgio Bitar (1988) fez em relao a abertura indiscriminada, recomendada pelos neoliberais convictos:

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La transformacin de la base productiva es lenta. Por tanto, una poltica abrupta, que consulte una liberalizacin intensa y repentina es un camino de alta ineficiencia. El paso de un esquema preferentemente sustitutivo a uno exportador supone modificaciones de productos y procesos, as como inversiones y adaptaciones tcnicas, humanas y organizativas, lo que demora aos y debe revestir un carter gradual. (Bitar, Srgio. Op. Cit. In: Revista de la CEPAL, n 48, 1988, p.51)

A questo de um tempo mais dilatado para preparar a estrutura produtiva da regio diante da concorrncia internacional foi ignorada em funo de uma integrao tecnolgica internacional feita a partir de redes internacionais de produo. Este aspecto, destacado por Rodrguez e outros (1994) fundamental para destacar a integrao da Comisso aos novos princpios da economia internacional.
A conexo entre os pontos de vista neo-schumpeterianos e neo-cepalinos tem sido por ns enfatizada com objetivos puramente analticos. Esta nfase no implica negar que as bases fundamentais da nova estratgia proposta se encontram em documentos da prpria CEPAL e na reviso contnua das caractersticas do desenvolvimento latino-americano que eles contem. Cabe destacar que na proposio dessa estratgia tiveram papel fundamental os trabalhos e idias de Fernando Fajnzylber, que enfatizam o progresso tcnico e a importncia de seu papel potencial para o desenvolvimento da Amrica Latina. Na verdade, tais idias antecipam em vrios anos as novas idias da CEPAL e do enfoque neoestruturalista em seu conjunto, e assim, prefiguram algumas das contidas nas postulaes neoschumpeterianas sobre o tema. (Rodrguez e outros, Op. Cit. In: Economia e Sociedade, 1995 p. 100/101)

Portanto, at mesmo o neoestruturalismo que na dcada de 1980 serviu de contraponto ao neoliberalismo, na dcada de 1990 no mais uma alternativa globalizao. O que assistimos na ltima dcada do sculo XX uma integrao ou adequao das propostas cepalinas aos movimentos ortodoxos que os governos imprimiam s economias da Amrica Latina, que mostravam cada vez mais coordenao ou associao de movimentos que pudessem corrigir desvios. Assim, se o neoliberalismo prega a economia de mercado sem freios, a CEPAL incentiva projetos de desenvolvimento privados e recomenda que os governos facilitem iniciativas do setor produtivo. Quem desenvolveu a proposta mais adequada a esses princpios foi Fajnzylber. Isso no significa

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que as propostas da CEPAL ou as idias de Fajnzylber sejam neoliberais, mas que se adequavam com resistncia cada vez menor ao neoliberalismo e j no se configuravam como alternativas ortodoxia do mercado pregada por Washington. 1. O conjunto vazio e a proposta de Transformao Produtiva Uma constatao de Fernando Fajnzylber recolocou o debate a respeito dos modelos de desenvolvimento dos pases da Amrica Latina. Desde 1973, quando Maria da Conceio Tavares e Jos Serra haviam defendido que a estagnao das economias industriais latino-americanas no era um diagnstico aplicado a todos os casos, as discusses a respeito dos modelos e conseqncias do desenvolvimento so muitas. Em 1990, Fajnzylber apresenta um quadro que parece sintetizar de modo claro os diferentes caminhos seguidos pelos pases da Amrica Latina a expresso de um processo deturpado pela busca do desenvolvimento econmico e pela modernizao das naes da regio. Nenhum pas da regio atingiu um patamar de crescimento econmico e distribuio de renda como era esperado pela implementao de estratgias para o desenvolvimento. Esta constatao dentro de uma matriz explicativa ficou conhecida como conjunto vazio. E, porque existe este conjunto vazio? Foi esta pergunta que levou o pesquisador ao esforo de elaborao de um ensaio que buscou explorar os motivos da ausncia de crescimento econmico com eqidade na Amrica Latina.
Ao cruzar as variveis de crescimento e eqidade, aplicando como linha divisria do dinamismo o crescimento mdio dos pases avanados no perodo de 1965 a 1984 e, com respeito eqidade, aplicando a relao entre os 40% mais pobres e os 10% mais prsperos, gera uma matriz de entrada dupla em que resta um conjunto vazio: ele corresponde aos pases que poderiam ter alcanado, ao mesmo tempo, um crescimento mais acelerado que o dos pases avanados e um nvel de eqidade superior a 0,4. Este conjunto vazio levanta a pergunta-chave que tentaremos esclarecer neste trabalho. (Industrializao na Amrica Latina: da caixa preta ao conjunto vazio. Fajnzylber, Fernando. Cuadernos de la CEPAL. Publicaes Naes Unidas. Santiago, Chile, 1990. In: Bielschowsky, R. Cinqenta anos de pensamento da CEPAL. Record, So Paulo. 2000, p.853) 205

 um trabalho que teve um impacto importante, j que, de forma sinttica e clara, mostra o principal problema coletivo da Amrica Latina: no ser capaz de associar crescimento com distribuio de renda. Esta concluso leva mudana de enfoque nas discusses da CEPAL do incio dos anos 1990, pois, deixando de lado, por alguns momentos, o problema das crises dos balanos de pagamentos dos pases, debruou-se em examinar as causas da existncia do conjunto vazio e como se poderia preench-lo em um desenvolvimento futuro. Fajnzylber, ao estabelecer um quadro que cruza essas variveis de crescimento econmico com eqidade social, encontra que a maior parte do PIB latino-americano (aproximadamente 73%), conseguiu resultados vitoriosos em termos de crescimento econmico, mas foi um desastre no que diz respeito distribuio de renda, ficando com um coeficiente menor do que 0,439. De outro lado, a estagnao no pode ser considerada uma catstrofe para outros 11% do PIB da Amrica Latina, que conseguiram superar a margem de 0,4 de eqidade, mas tiveram um crescimento econmico menor que 2,4% ao ano, que se considera um nvel de estagnao econmica. A situao grave para 16% do PIB latino-americano: ali o crescimento no superou os 2,4%aa, e a eqidade tambm no atingiu o coeficiente de 0,4. Ou seja, esses ltimos so pases estagnados economicamente e com profundas desigualdades sociais. A preocupao visvel em relao estabilidade social e poltica, j que estamos tratando de casos em que o atraso no foi de forma nenhuma superado e os esforos de desenvolvimento durante todo o sculo XX no tiveram efeito.
0,4 o coeficiente encontrado na relao entre a renda dos 10% mais ricos com os 40% mais pobres. Seguindo um critrio prprio Fajnzylber julga que este ndice coloca os pases da Amrica Latina em um movimento na direo da distribuio de renda a referncia o ndice considerado pelo Banco Mundial, que atribui um pas justo socialmente quando este atinge um coeficiente de 0,8.
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A resposta do prprio Fajnzylber ao seu dilema leva em considerao as suas interpretaes a respeito da industrializao via progresso tcnico. A necessidade de incorporao de progresso tcnico para que se possa dinamizar o desenvolvimento econmico a explicao dada para o relativo fracasso de desenvolvimento da Amrica Latina. Portanto o problema da existncia do conjunto vazio na regio se justifica porque as economias ainda tm o progresso tcnico como uma caixa preta, ou seja, no so capazes de descobrir formas de inovao tecnolgica.
Ao que parece, portanto, o trao central do processo de desenvolvimento latinoamericano a incorporao insuficiente do progresso tcnico sua contribuio escassa de um pensamento original, baseado na realidade, para definir o leque de decises que a transformao econmica e social pressupe. O conjunto vazio estaria diretamente vinculado ao que se poderia chamar de incapacidade de abrir a caixa preta do progresso tcnico, tema este no qual incidem a origem das sociedades latino-americanas, suas instituies, o contexto cultural e o conjunto de fatores econmicos e estruturais cuja vinculao com o meio sociopoltico complexa, mas indiscutvel. (Fajnzylber, F. 1990, in: Bielschowsky, Idem, p.857)

O problema do progresso tcnico no novo, nem para a Amrica Latina, nem para a CEPAL especificamente. Desde o Manifesto, o progresso tcnico era visto como um fator que levava degradao dos termos de intercmbio. E, nisso, com certeza, Fajnzylber e Prebisch concordariam. Porm, o reconhecimento do problema no foi suficiente para mudar sua condio e, embora seja um tema afastado da pauta cepalina desde meados dos anos setenta, as necessidades de avanos nas tcnicas nunca deixaram de ser reconhecidos como um objetivo necessrio para os avanos das economias da Amrica Latina. O fato que, diante de uma poltica provinciana de alguns governos e de outros com problemas mais emergenciais e circunscritos, a defesa da industria via protecionismo, a necessidade de inverses na balana comercial e a dificuldade de importao diante da crise, foram fatores que impediram a regio de desenvolver o necessrio dinamismo que a capacidade para o progresso tcnico exige.

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A constatao que nos deixaria pasmos que, mesmo com um projeto de industrializao, depois de trinta anos e muito investimentos, a Amrica Latina no conseguiu evoluo na sua indstria, a ponto de nenhum pas da regio, at 1982, conseguir superar o dficit comercial em produtos manufaturados: em comparao com os produtos manufaturados, verifica-se que todos os pases da regio, sem nenhuma exceo at 1982, apresentavam um saldo comercial positivo somente na agricultura, na energia ou na minerao, conforme o caso, e um dficit no setor manufatureiro. (Fajnzylber, F. 1990, in: Bielschowsky, Idem, p.858) Mas, se Fajnzylber confirma as teses de Prebisch, a partir dos dados do Banco Mundial sobre o comrcio internacional, e ainda defende a tese de que, para que ocorra o desenvolvimento da regio, ser preciso incorporar progresso tcnico aos produtos que ela exporta, em outro caso discordaria da idia da CEPAL de que o empresariado na Amrica Latina abriu mo (ou perdeu) da sua capacidade de inovao. Pelo menos Celso Furtado claro em negar a adequao de Schumpeter (sobre o papel do empresrio como inovador e motor do capitalismo), para o contexto da Amrica Latina40. A CEPAL propunha a interveno do Estado justamente porque no acreditava na iniciativa do mercado por si s. Foi assim que julgou que a presena do Estado na economia poderia fazer catalisar o desenvolvimento e assumir riscos que os empresrios no estavam dispostos a correr na regio.

J em 1952, Furtado apresentava que a planificao era a estratgia de desenvolvimento aconselhada para a Amrica Latina. Embora muito impressionado com a coerncia das posies de Ragnar Nurkse para a Fundao Getlio Vargas em 1951, Furtado escreve para a Revista Brasileira de Economia n 3 de 1952: Para uma economia subdesenvolvida, comear um processo de desenvolvimento com seus prprios recursos e pela ao espontnea de seus prprios empresrios, , para usar uma frase corrente, como levantar-se pelos prprios cabelos. (p.14). Com relao tese de Schumpeter sobre o empresrio inovador, fez questo de destacar que no servia s condies dos pases subdesenvolvidos. Esta tese recorrente em seus estudos futuros.

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Fajnzylber, porm, acredita que o desenvolvimento acontea pelo papel do empresariado e sua capacidade de inovar. Interpreta que o empresariado deva seguir em um terreno de transparncia e incentivo. cuidadoso em destacar que isso no tem a ver com o tamanho das propriedades ou do regime de legitimidade, mas com uma poltica deliberada de incentivo e investimento na formao de quadros inovadores. Talvez por dar a um novo agente, que no o Estado, o papel de atuao na inovao que o autor desloque sua sugesto para um modelo de Estado mais comprometido com polticas sociais e menos interventor no setor produtivo e, provavelmente pelo mesmo motivo apresentou a proposta de incentivo educao como poltica de desenvolvimento.
A valorizao social e a capacidade criativa do empresrio, seja qual for o tamanho da empresa ou o regime de propriedade, so uma condio inelutvel para que se supere a modernidade de fachada a que vimos aludindo. A complexidade desse tema transcende o mbito da poltica comercial, fiscal ou monetria, e no pode ser submetida a posies doutrinrias passveis de imposio por decreto. Os instrumentos de poltica econmica e os decretos podem favorecer ou prejudicar, mas no bastam por si mesmos. Trata-se de uma dimenso cultural pautado na realidade, o pacto social, a transparncia na transmisso de informaes, os meios de comunicao de massa e o processo educacional. (Fajnzylber, F. 1990, in: Bielschowsky, Idem, p.868)

Assim, temos dois novos enfoques para o setor pblico: um a busca por um sistema de inovao tecnolgica associado cadeia produtiva de produtos primrios e outro o incentivo em setores indiretos que garantam a reproduo do primeiro. A industrializao ganha o reforo de que no pode ser buscada de qualquer maneira, mas que deve vir seguindo uma cadeia produtiva em que os pases da Amrica Latina possam agregar valor aos seus produtos de extrao natural. Como estamos tratando de tempos em que o investimento estatal no abundante e o ajuste corrente necessrio, os escassos recursos so recomendados a serem utilizados num nvel timo. Assim, cada vez mais a CEPAL recomenda uma presena menor do Estado na economia, financiando apenas reas estratgicas e que possam dar suporte para a inovao. De outro lado, a recomendao de

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investimentos desvia-se para setores como educao, sade e construo civil. Esses setores ajudariam a desenvolver o processo produtivo formando mo-de-obra qualificada e preparada para enfrentar os desafios de manipulao das tecnologias exigidas pelo atual estgio produtivo. Vemos que h uma mudana no papel do Estado, que no mais preparado para gerir o dficit de suas contas, nem para investir em setores da indstria. Seu papel continua sendo estratgico, para este texto de Fajnzylber, se bem que mais restrito a uma posio de afastamento da economia de mercado, concentrando-se em posies que estimulem a cadeia produtiva e no participando diretamente dela. No h a pretenso, nesta nova fase da CEPAL, de que o Estado desempenhe o papel de ator histrico da transformao. Para trabalhar isso, o autor olha as experincias dos pases que deram certo na tentativa de transformao produtiva com eqidade: Espanha, Coria do Sul, Iugoslvia, Hungria, Israel e Portugal.
... enquanto na Coria do Sul a liderana proviria de um Estado forte e planejador, organicamente articulado com um pequeno nmero de poderosos conglomerados nacionais e uma participao complementar menor de filiais de empresas transnacionais, em setores pontuais, com forte orientao para as exportaes, observa-se na Amrica Latina uma distribuio de funo na qual as empresas transnacionais exercem a liderana nos setores industriais mais dinmicos, as empresas pblicas encarregam-se dos ramos de infra-estrutura, e as empresas privadas nacionais ficam relegadas s atividades industriais de menor dinamismo e complexidade tecnolgica e produo de servios, inclusive a intermediao financeira. (Fajnzylber, F. 1990, in: Bielschowsky, Idem, p.870)

Portanto, diferente das interpretaes do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional, Fajnzylber enxerga nos pases que avanaram no processo de desenvolvimento, a forte presena do Estado. Porm, sua viso tambm se diferencia do entendimento em relao a um Estado avesso ao mercado, tese que se formara durante o processo de substituio de importaes na Amrica Latina. O importante destacar que j havia o reconhecimento de que o Estado deveria limitar suas atividades interventoras, no

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agir diretamente na relao de preos e no proteger a economia, evitando privar da concorrncia as empresas nacionais. A grande diferena nesta fase da CEPAL a respeito do teor e do papel do Estado que agora est muito mais prximo do mercado do que na fase anterior, estabelecendo-se uma relao mais "orgnica" entre ambos41. A teorizao a respeito do papel do Estado soma-se s recomendaes de polticas de desenvolvimento tecnolgico. A austeridade no pode inibir o projeto de desenvolvimento42. Esta a concluso de Fajnzylber, que o remete a uma recomendao de poltica pblica diferente da fase anterior: a CEPAL reconhece a capacidade que a industrializao tem no processo de desenvolvimento de uma sociedade, mas agora, ao invs de investir diretamente em industrializao, sugere aos Estados que invistam na infraestrutura tcnica e humana para a industrializao, deixando que os empresrios assumam o papel central no processo. Ou seja, o que Fajnzylber supe que o mercado tem mais condies de capitanear o processo de modernizao, mas que esse processo pode ser canalizado com a ajuda pblica, sem interveno na competitividade e nas regras de mercado. Ao mesmo tempo, enfrenta-se o desafio de reativar o setor empresarial, reorientar a atividade produtiva, favorecer a articulao da indstria com os recursos naturais e os servios, idealizar estratgias e polticas, e fortalecer diversas instituies pblicas e privadas que influenciam o funcionamento do setor pblico. (Fajnzylber, F. 1990, in: Bielschowsky, Idem, p.882)

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Este argumento surge nas interpretaes de Peter Evans a respeito do desenvolvimento econmico da Amrica Latina e da sia oriental. Enquanto nos primeiros o Estado se tornou um empecilho para o desenvolvimento capitalista, no segundo se tornou uma fonte de apoio. Ver: Estado como Problema e Soluo. In: Lua Nova, 1993, vol.28/29. 42 Talvez em um documento oficial da CEPAL, no assinado por um de seus membros, essa defesa do investimento menos preocupado com a austeridade, no pudesse ser colocada naquele momento, assim como hoje seria vetada. Mas, em um documento assinado por um membro da equipe, que no significa necessariamente a opinio da instituio, isso pde ser defendido.

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O novo contexto internacional exige uma proposta de participao competitiva, com setores mais integrados. A idia de Fajnzylber agregar valores intelectuais aos produtos de fcil extrao na Amrica Latina:
A solidez da participao no mercado internacional est estreitamente ligada capacidade que tm os pases de somar um valor intelectual a sua dotao natural de recursos. Seria ilusrio aspirar a uma posio slida nos mercados mundiais, sem que os pases incorporem o progresso tcnico a esses recursos. O fato de se contar com recursos naturais no implica que se abdique da receita que eles podem gerar, mas que imprescindvel que esta seja empregada para transformar e modernizar o setor agrcola e para promover o desenvolvimento de um setor industrial com crescente participao e competitividade nos mercados internacionais. (Fajnzylber, F. 1990, in: Bielschowsky, Idem, p.883)

Portanto, refora-se o reconhecimento de que a insero agrcola no mercado mundial no levaria os pases da Amrica Latina ao patamar de desenvolvimento esperado. H ainda uma reiterao (agora com dados precisos), das concluses de Prebisch a respeito da degradao dos termos de intercmbio para os pases de pauta comercial agrcolas e a necessidade do progresso tcnico. Porm, os modos de insero no comercio mundial se fazem agora segundo cadeias produtivas. A abertura uma recomendao bsica e a competitividade vista como estratgia de desenvolvimento. O fato que a CEPAL assume esse diagnstico e tambm reitera as recomendaes de Fajnzylber. A proposta agora um desenvolvimento com eqidade. Entretanto, o nico documento at aqui encontrado pela pesquisa em que eqidade pode levar ao desenvolvimento assinado por Fajnzylber e no pela CEPAL. De modo geral, os documentos cepalinos e tambm seus pesquisadores, defendem que o crescimento econmico a estratgia que leva ao desenvolvimento, no sentido amplo do termo. Uma das mais agudas percepes do trabalho de Fajnzylber, que nos leva a uma reviso da idia de desenvolvimento, constatar que crescimento no leva diretamente distribuio de renda. Essa interpretao j estava latente na leitura de Maria da Conceio Tavares e Jos Serra em 1973, todavia no fora declarada nem sequer

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explorada era uma interpretao latente. Trata-se das discrepncias econmicas em pases como o Brasil, que tiveram um alto ndice de crescimento econmico sem distribuir de forma sustentada a riqueza.
A idia largamente difundida de que existe uma lei de compensaes entre o crescimento e a eqidade no se sustenta, ao examinarmos a realidade emprica de um amplo leque de situaes nacionais. certo que, no interior da Amrica Latina, esses dois objetivos no convergiram, e que pases com maior eqidade sofreram uma estagnao, enquanto pases com maior dinamismo no tiveram eqidade; entretanto, essa apreciao localista da relao entre os dois objetivos refutada quando se compara o padro latino-americano com o de outras regies com sistemas socioeconmicos e graus de desenvolvimento diferentes. Diversamente do crescimento espordico, o crescimento sustentado exige uma sociedade internamente articulada e eqitativa, o que cria as condies propcias para um esforo contnuo de incorporao do progresso tcnico e de elevao da produtividade e, por conseguinte, para o crescimento. (Fajnzylber, F. 1990, in: Bielschowsky, Idem, p.883/884)

A eqidade, pela nica vez, assume lugar de destaque em um documento da CEPAL e substitui a importncia do crescimento econmico, dando lugar ao aspecto de transformao produtiva. O que temos presente uma recomendao de que no importa o valor mensurvel do crescimento, mas para que ele seja sustentado deve haver distribuio de renda e diminuio da desigualdade entre os mais ricos e os mais pobres. Isso nos leva a pergunta j presente na discusso entre Fernando Henrique Cardoso e Jos Serra com Rui Mauro Marini, em que os modos que se configuravam em atraso e modernidade eram importantes43. Para no entrarmos nesta discusso, que alvo de outro momento da histria das teorias do desenvolvimento, resta-nos dizer que so abstraes que influem no tipo de interveno poltica que se deve fazer para racionalizar o desenvolvimento da Amrica Latina.
A seqncia que parece ser depreendida deste estudo a da eqidade, austeridade, crescimento e competitividade. Ela difere da teoria que comea pela competitividade e no destaca o contedo tecnolgico dos produtos exportados, para depois esperar que o
Para Marini, havia uma razo dialtica, de interdependncia, entre o moderno e o atrasado na Amrica Latina. Para Cardoso, na Teoria da Dependncia o moderno na Amrica Latina convivia com o atrasado e para o desenvolvimento das sociedades era preciso avanar no atraso, ou seja, a razo entre os extremos era dualista e no tinha relao direta.
43

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crescimento resulte do efeito dinamizador do mercado internacional, que terminaria na incorporao paulatina dos excludos. Tanto a experincia quanto as condies internas e externas, polticas e econmicas, mostram que, na Amrica Latina, ser cada vez mais difcil adiar o tema da eqidade, ainda que isso implique colocar em discusso alguns temas ingratos do passado, que parecia haver caducado com o advento da modernidade. (Fajnzylber, F. 1990, in: Bielschowsky, Idem, p.886)

Se Fajnzylber reconhece que o foco da ao de transformao produtiva deve ser equidade, mais uma vez a CEPAL tem uma interpretao e uma tcnica que parecem contraditrias. A competitividade no pode ter o mesmo tempo de tratamento que a formao de profissionais preparados para o mercado. E neste impasse inclui-se o prprio Fajnzylber: podemos nos perguntar quanto tempo foi necessrio para que se abrisse a pauta comercial da Amrica Latina? E quanto tempo necessrio para formar um complexo sistema tecnolgico? Evidentemente ser preciso muito mais tempo para formar quantitativamente pessoas aptas para trabalhar criativamente no mercado de tecnologias. Enquanto isso no acontece, as empresas nacionais, que contavam com o protecionismo como mecanismo de competio, ficaram vulnerveis ao sistema internacional bem mais acostumado s competies e ao processo de inovao. Para inserir a Amrica Latina no sistema internacional seria preciso um tempo para a adequao do funcionamento interno para o externo. Em poucas palavras, as empresas nacionais no pareciam preparadas para a abertura comercial e para essa competio. Isso colocou as economias da Amrica Latina em uma posio de desvantagem e de crise em relao ao mercado internacional. A crise dos anos oitenta e noventa transcorreu como um retrocesso do processo de industrializao. Se a internacionalizao era inevitvel, o tempo em que ela deveria ocorrer no era uma situao compulsria.

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De qualquer modo, o artigo de Fajnzylber ganhou notoriedade e tornou-se documento oficial da CEPAL. A idia de Transformao Produtiva com Eqidade foi agregada como estratgia de desenvolvimento na Entidade. Assim, o investimento em setores sociais como educao, sade e saneamento, ganhou papel de fundamento econmico na nova estratgia de desenvolvimento da CEPAL, porm, a entidade no deixou de se preocupar ou priorizar o crescimento econmico. Enquanto Fajnzylber apresentou a eqidade como principal preocupao para o desenvolvimento, a CEPAL no reconheceu isso claramente em seus documentos. Ou seja, as tcnicas continuavam a valer. Mesmo assim, a CEPAL encontrou espao para defender um outro tipo de interveno na Amrica Latina, o que lhe permitiu recuperar relativa audincia.
... valendo-nos do horizonte temporal de longo prazo oferecido pelo incio da dcada de 1990, acentuamos neste documento o que considerado como tarefa primordial e comum a todos os pases: a transformao das estruturas produtivas da regio num contexto de crescente eqidade social. (Transformao Produtiva com Eqidade: a tarefa prioritria do desenvolvimento da Amrica Latina e do Caribe nos anos 1990. CEPAL. Santiago, maro de 1990. Documento coordenado por Fernando Fajnzylber. In: Bielschowsky, R. Cinqenta anos de pensamento da CEPAL Record. So Paulo, 2000, p.892)

Porm, a independncia em relao ao setor externo era relativa. E o documento de 1990 no se esquece da determinao exercida pelas condies externas para elaborar, em curto prazo, uma proposta de desenvolvimento da regio. Isso mostra, de um lado, que a Teoria da Dependncia manteve sua influncia, mas, tambm, que as sugestes de Fajnzylber no teriam impacto imediato. O comrcio internacional assumia propores decisivas nas economias latino-americanas e a discusso econmica remetia diretamente para o sistema externo. O que estamos tentando expor que a CEPAL reconhece, depois da sua crise, uma reduzida margem de manobra na economia, menor do que supunha o prprio Fajnzylber e espantosamente menor do que a velha CEPAL.

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A orientao e os resultados dos esforos internos para superar a crise dependero, de maneira no desprezvel, da situao externa, que continuar a influir decisivamente no desempenho das economias da regio. Entre os diferentes elementos que devero condicionar esse desempenho destacaram-se o grau de abertura que houve no comrcio internacional, a maneira de lidar com o excesso de endividamento, que limita tanto a capacidade de importao quanto a capacidade de investimento de numerosas economias da regio, e a possibilidade que houve de aceder a tecnologias e conhecimentos em condies que facilitem uma transformao produtiva baseada na competitividade internacional. (CEPAL, 1990, in: Bielschowsky, R. Idem, p.893)

E a crise da Amrica Latina est justamente em no encontrar modos de manobrar entre as restries internacionais. A CEPAL pode ser colocada como personagem neste cenrio de crise tambm, porque no foi capaz de encontrar uma estratgia que proporcionasse uma margem para manobras mais autnomas dos governos latinoamericanos diante das recomendaes do neoliberalismo. O fato que a entidade ratificou o ajuste, reconheceu a necessidade de abertura, empenhou-se em rever o papel do Estado e assumiu uma postura de internacionalizao sem mostrar quais as possibilidades internas para o desenvolvimento. E economias que antes viviam quase que em sistema de insulamento tiveram que reagir de modo retardado ao processo de abertura, enquanto isso os pases da Europa e os Estados Unidos ajustavam suas estratgias internas para uma poltica de protecionismo agrcola consolidada. Competitividade internacional apenas o quadro externo, que vai servir de pano de fundo para a Amrica Latina buscar seu rumo. De forma nenhuma competitividade pode ser a recomendao de polticas econmicas. De modo categrico, a sugesto mais original da CEPAL para a Amrica Latina, desde os anos 1970 foi a de incentivar a educao e o investimento em tecnologia, reas que antes figuravam entre as polticas sociais e que a entidade deslocou para estratgias de desenvolvimento econmico. De resto, suas interpretaes traavam diagnsticos da situao interna, sem fugir s recomendaes bsicas e usuais para os tempos de crise ou de oportunidades de comrcio internacional.

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O novo papel do Estado no uma idia original da CEPAL, as imposies internacionais e as teorias ultraliberais foraram uma reviso na interpretao da participao do Estado na economia. Se os tcnicos da CEPAL ainda reconhecem a importncia do Estado, tiveram que dar um outro enfoque para a interveno estatal em relao s dcadas anteriores, agora o vinculado ao processo de internacionalizao e proposta de incorporao do progresso tcnico.
O estilo de interveno estatal dever ser reformulado em relaes s dcadas anteriores. Durante os anos 1980, as prioridades dos Estados da regio reduziriam-se, muitas vezes, a privilegiar uma expanso cujos frutos possibilitassem o servio da dvida externa. Convm agora deslocar essas prioridades para o fortalecimento de uma competitividade baseada na incorporao do progresso tcnico e na evoluo para nveis razoveis de eqidade. Isso no significa, necessariamente, aumentar nem diminuir o papel da ao pblica, mas aumentar seu impacto positivo na eficincia e na eficcia do conjunto do sistema econmico. Requer tambm uma mudana em seus procedimentos tradicionais em matria de planejamento. (CEPAL, 1990, in: Bielschowsky, R. Idem, p. 898)

A atribuio de novas e limitas funes para o Estado indiscutivelmente menor do que entre os anos cinqenta e setenta. Mas isso no significou que a CEPAL deixou de reconhecer a importncia estratgica da industrializao, apenas deslocou a conduo deste processo para o setor privado, assumindo o setor pblico a criao de condies sociais para esse desenvolvimento. A transformao da doutrina da CEPAL em relao ao papel do Estado est em retir-lo do gerenciamento do processo de industrializao e atribuir ao setor pblico uma funo suporte. De qualquer modo, a CEPAL articulou a nova fase da industrializao com a ordem internacional competitiva e aberta no setor industrial, mas v como problema a ordem protecionista no setor agrcola. O que aconteceu nas duas ltimas dcadas do sculo XX parece uma inverso na poltica de proteo do comrcio internacional, que agora incide sobre os produtos primrios, enquanto que o setor manufatureiro se encontra livre e com possibilidades de articulao em cadeia internacional.

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A industrializao constitui o eixo da transformao produtiva, principalmente por ser portadora da incorporao e difuso do progresso tcnico, mas tambm porque, na nova situao, deve ultrapassar o estreito contexto setorial em que foi abordada e se vincular com a explorao de produtos primrios e a rea de servios, de maneira a integrar o sistema produtivo e tender para a homogeneizao progressiva dos nveis de produtividade. A superao da compartimentao setorial uma das chaves da transformao produtiva e da nova fase da industrializao. (CEPAL, 1990, in: Bielschowsky, R. Idem, p.895)

2. O regionalismo aberto como estratgia coletiva Associada proposta de transformao produtiva com equidade (Fajnzylber), que descrevemos na seo anterior, Gert Rosenthal, Secretrio Executivo da CEPAL de 1987 a 1998, props a insero latino-americana via regionalismo aberto, em 1994. Enquanto Fajnzylber reconhecia que as internacionalizaes produtivas e financeiras eram inevitveis e que para a Amrica Latina sair da crise era preciso fazer parte da cadeia produtiva internacional, Gert Rosenthal avanou neste assunto apresentando aspectos positivos desta internacionalizao. Alm disso, inspirado na experincia europia, apresentou a proposta de integrao internacional gradativa e regionalizada, que tornasse prioridade o comrcio regional no mundo de abertura econmica, sendo que o comrcio internacional seria um complemento da integrao do bloco. O regionalismo aberto nada mais do que a Amrica Latina ampliar integrao econmica de modo coletivo e em bloco, buscando as vantagens de contar com um mercado regional aumentado, fato que daria mais fora aos governos. A proposta no teria um carter protecionista, visava apenas organizar coletivamente a pauta de abertura latino-americana com preferncias aos pases do bloco e ter o mercado interno ampliado como argumento de fora para conseguir vantagens em outros mercados internacionais, europeus ou norte-americanos. Nas palavras da CEPAL, seguindo a proposta de Rosenthal:
...denomina-se regionalismo aberto o processo que surge ao serem conciliados os dois fenmenos descritos nos pargrafos anteriores: a interdependncia nascida de acordos especiais de carter preferencial e a que basicamente impulsionada pelos sinais do 218

mercado, resultantes da liberalizao comercial em geral. O que se busca com o regionalismo aberto que as polticas explcitas de integrao sejam compatveis com as polticas tendentes a elevar a competitividade internacional, alm de complementares a elas. (Regionalismo Aberto na Amrica Latina e no Caribe: a integrao econmica a servio da Transformao Produtiva com Eqidade. CEPAL. Santiago, Chile, 1994. Documento coordenado por Gert Rosenthal. In: Bielschowsky, R. Cinqenta anos de pensamento da CEPAL Record. So Paulo, 2000, p.945)

Evidentemente, em tempos de neoliberalismo, reconhece-se a importncia de abrir a pauta comercial para o investimento estrangeiro, fato que a CEPAL considera indispensvel para estimular o prprio investimento interno. Os servios e a produo tornar-se-iam mais competitivos e, com um mercado regional, a reduo de gastos seria conseqncia da ausncia de barreiras com impostos, transferncias e barreiras jurdicas. As transaes se tornariam mais eficientes e a produo mais competitiva. O resultado esperado era que a abertura regional trouxesse crescimento, motivado pelo aumento do dinamismo comercial e produtivo. O que diferencia o regionalismo aberto da abertura e da promoo indiscriminada das exportaes que ele inclui um integrante preferencial refletido nos acordos de integrao e reforado pela proximidade geogrfica e pela afinidade cultural dos pases da regio. (CEPAL, Idem. In: Bielschowsky, R. 2000, p.945) Assim, mesmo no seguindo o que diz a cartilha neoclssica, h uma tentativa de expandir regionalmente os frutos do progresso tcnico em uma situao de vantagens comparativas. A leve diferena que se poderia aproveitar melhor a afinidade cultural e a proximidade geogrfica. Mudou-se a forma de produo, mas o discurso reproduz o que os neoclssicos diziam desde fins do sculo XIX. Mesmo que se considere a integrao como imperativo, o regionalismo aberto deixou para trs muito do que a entidade construiu nos anos em que, com propriedade, defendeu a tese da degradao dos termos de intercmbio. E agora a CEPAL tem uma postura de se adequar as condicionalidades do projeto

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neoliberal, deixando em segundo plano sua tradicional posio de vanguarda em relao ao desgaste dos preos dos produtos primrios. Segundo a Entidade, alm das empresas, o conjunto do sistema econmico e institucional ganharia com a integrao regional. No campo de infra-estrutura, as aes conjuntas entre pases poderiam ser estimuladas, conseguindo economias para os pases. Mas, no se avalia o custo social de tal integrao. O documento no apresenta um estudo a respeito do impacto da abertura na questo do emprego, do investimento estatal, da capacidade nacional em lidar com problemas sociais ou de compromissos em relao a reformas polticas ou econmicas. Nenhuma das questes citadas acima foi tocada, ou elaborada na situao de abertura regional ou global. Enfim, no h uma posio crtica a respeito da liberalizao. Tem-se o fato como consumado. at mesmo uma fase em que a internacionalizao defendida como uma importante contribuio para os mercados internos da Amrica Latina. A nica novidade que isso ocorreria de modo paulatino e negociado: primeiro com uma integrao intrabloco latino-americano e depois entre o bloco e os pases e/ou blocos externos. H uma defesa da abertura. A integrao regional seria apenas um apoio, um processo complementar e uma forma mais organizada de insero na economia globalizada. Provavelmente isso faria com que o impacto das transformaes fosse amenizado. Entretanto, o regionalismo aberto no deve ser entendido como um modo de insero precavida, reticente ou pactuada da Amrica Latina, mas como um modo de instaurar melhor a economia internacional, sendo ela a finalidade e o objetivo da integrao.
Um objetivo complementar fazer da integrao um alicerce que favorea uma economia internacional mais aberta e transparente, em vez de ela se converter num obstculo que a impea, com isso restringindo as opes ao mbito dos pases da Amrica

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Latina e do Caribe. Isso significa que os acordos de integrao devem tender a eliminar as barreiras aplicveis maior parte do comrcio de produtos e servios entre os signatrios, no contexto de suas polticas de liberalizao comercial em relao a terceiros, ao mesmo tempo em que favorecida a adeso de novos membros aos acordos. (CEPAL, Idem. In: Bielschowsky, R. 2000, p.946)

A internacionalizao econmica j foi citada aqui como um problema que sufocaria a capacidade de desenvolvimento da Amrica Latina. At hoje, no foram encontrados fatos que mostrem de modo cabal a internacionalizao econmica (desde os anos oitenta e noventa) como atitude promissora do ponto de vista social ou mesmo econmico. Na ltima seo deste captulo vamos trabalhar algumas das conseqncias do processo de ajuste para a internacionalizao da economia latino-americana. Neste momento (1994), porm, importante destacarmos que a CEPAL defende com todas as letras este processo liberalizante que, at o incio dos anos oitenta, no aceitava como sada. No se trata simplesmente de falar sobre o processo produtivo internacional. Considerar isso como fato consumado e buscar estratgias para uma adequao que seria inevitvel apenas um aspecto da crise de idias na qual a instituio mergulhou nos ltimos anos. O problema que a abertura da economia para o processo de internacionalizao passou a ser uma estratgia recomendvel e positiva. No se avaliou, como em outros tempos, o impacto do processo do ponto de vista social. Quais seriam as implicaes das transformaes produtivas para o mundo do trabalho? Em que medida alteram os salrios (reais e nominais)? E a formao da indstria interna, como vai ser afetada? As oportunidades de desenvolvimento tecnolgico, apresentadas por Fajnzylber como uma sada, no so estruturas que estaro disponveis rapidamente. A transformao produtiva um projeto de longo prazo e o resultado da internacionalizao rpido,

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dilatando a dependncia, que alm de financeira e comercial, passa a ser tambm em relao inovao tecnolgica. Reconsiderando: a avaliao crtica que fazemos neste trabalho diz respeito a uma nova CEPAL. Incide sobre este aspecto da Instituio o fato de que ela se apresenta como defensora do projeto de internacionalizao da economia e, seguindo este percurso, se distancia dos projetos nacionais de desenvolvimento. O projeto de regionalismo aberto de Gert Rosenthal parece conflitar com as possibilidades de desenvolvimento interdependente e condicionar a Amrica Latina a uma situao de maior fragilidade diante das economias centrais. Porm, preciso reconhecer a uma virtude: uma tentativa de encarar novamente a Amrica Latina como um bloco que pode ser entendido de forma homognea e interligado. Assim, h uma tentativa de organizar uma ao coletiva, nos moldes em que Viviane Ventura Dias entende como sendo o propsito pela qual a CEPAL foi criada44.
La creacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el trabajo desarrollado por su Secretara durante gran parte de sus aos iniciales represent un intento de los gobiernos latinoamericanos por ver los problemas econmicos de la region como un conjunto que mereca un tratamiento concertado. Esta visin ya estaba presente en el tiempo deriv en el establecimiento de la CEPAL. El trabajo presentado por los representates latinoamericanos al Consejo Econmico y Social subrayaba los puntos en comn de los problemas de Amrica Latina y la necessidad de una poltica amplia y coordinada de desarrollo econmico y social. (Ventura-Dias, idem, 1998, p.272)

Como foi descrito na introduo deste trabalho, em alguns momentos com mais clareza e em outros menos perceptveis, a CEPAL desempenhou, ao longo de sua histria, o papel de entidade que estimulava a ao coletiva latino-americana. No caso da proposta de regionalismo aberta, ainda que no concordemos com o teor das recomendaes contidas no documento, a inteno de uma ao coletiva visvel e segue uma tradio coerente com a longa trajetria de trabalho da CEPAL.

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Deve-se frisar que as teorias de ao coletiva tinham publicidade e espao de debate impulsionados nas dcadas de 1960 e 1970. O interessante que, a respeito de comrcio internacional, situaes como o dilema do prisioneiro, podem ser aplicadas para entender a ao individual ou coletiva dos agentes econmicos. Ventura-Dias explora este ponto para mostrar as diferentes situaes com que a CEPAL se depara. Ainda que de consideraes tericas controversas, a tentativa de coordenar um determinado regionalismo pode ser uma sada interessante para responder s dificuldades internacionais a respeito da ausncia de investimentos, excessos de protecionismo dos pases centrais e a falta de confiana nas economias da Amrica Latina. Porm, a dificuldade de uma ao coletiva destacada no fragmento abaixo, mostrando alguns problemas para se inserir uma poltica regional para a Amrica Latina.
Aunque las soluciones cooperativas pueden ser altamente beneficiosas, puede haber soluciones individuales que ridan mejores frutos en el curto plazo. El dilema de los prisioneros que convirti en la metfora clave de la cooperacin internacional, ilustra las dificuldades con que tropieza una solucin cooperativa aunque ofrezca mayores beneficios en el largo prazo (Milner, 1992, p. 467). Por lo tanto, aun cuando los benefcios totales de la acin colectiva excedan con largueza los costos de esa accin, no hay razn para esperar que esa accin colectiva voluntaria se lleve a cabo. A modo illustrativo, hay grandes beneficios para los pases de Amrica Latina si cooperan y negocian conjuntamente el accesso de sus productos al mercado estadunidense (Olson y Marcur, 1992). Aun as, cada pas se beneficiara ms si uno solo pudiera tener el acesso privilegiado a esse mercado. (Ventura Dias, 1998, p.271).

Seguindo claramente o que diz a metfora do prisioneiro, se um pas tentar solitariamente um acordo que o beneficie, tem possibilidade de conquistar vantagens com esse movimento. Mas, se todos os pases tentarem se beneficiar individualmente, um vai acabar atrapalhando o outro, de modo que todos tero o pior cenrio de atuao. A soluo mais racional, porm nem sempre escolhida, uma resposta pactuada em que todos assumam as mesmas condies.

44

Ver La CEPAL y el sistema interamericano. Revista de la CEPAL, n extraordinrio, 1998.

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3. Crises do final do sculo e a necessidade de rever as reformas Depois de vrias reformas e da consolidao do Consenso de Washington, as reformas introduzidas na Amrica Latina, no mais para a conteno de crises, mas como polticas pblicas, em pouco tempo mostraram-se ineficientes mesmo do ponto de vista da estabilidade macroeconmica. O primeiro impacto negativo da volatilidade do capital, que provocou rpidas fugas de capitais e desequilbrios monetrios com impactos longos e profundos no sistema produtivo, aconteceu no Mxico de 1995. Alm disso, a preocupao ampliou-se em nvel internacional com o efeito tequila nome fantasia dado ao processo de contgio da crise mexicana em outros pases em desenvolvimento, no necessariamente da Amrica Latina porm, a possibilidade de ampliao em maiores propores da crise foi contida por mais uma interveno do FMI. Trs preocupaes j puderam ser explicitas como caractersticas do perodo ps-desenvolvimentista ou neoliberal: a) a ausncia de uma relao direta entre reformas pr-mercado e facilidade de investimentos externos como pregava o Consenso de Washington; para acarretar fluxos de capitais externos eram necessrias mais do que reformas neoliberais, b) a instabilidade dos fluxos de capitais, apoiada na desregulamentao nacional que funcionaria supostamente como atrativo para investimentos nos pases em desenvolvimento, provocava de outro lado grandes preocupaes dos governos destes mesmos pases pela facilidade com que o capital circulava e tornava inseguro o mundo produtivo e social; c) O risco de contgio das crises monetrias, que se baseavam em precipitaes dos mercados, ansiosos por se anteciparem aos riscos. Como se no bastasse o fracasso nos resultados esperados para a Amrica Latina, depois de todas as reformas o fantasma das crises monetrias ainda rondava as economias da regio. Isso provocou descontentamentos com relao aos resultados e forneceu
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argumentos para que uma postura crtica em relao s reformas fosse viabilizada. A CEPAL, depois de avaliar os resultados da globalizao para a Amrica Latina (discusso contida na prxima seco), passou a repensar o modo pelo qual recomendava s economias da regio ingressarem ou se associarem ao processo de globalizao, que em alguma medida se tornou sinnimo de internacionalizao da economia via medidas de abertura neoliberal. Se na fase desenvolvimentista, industrializao, desenvolvimento econmico e modernizao eram conceitos vistos praticamente como sinnimos, agora, internacionalizao econmica, neoliberalismo e globalizao so vistos igualmente com o mesmo sentido na medida em que globalizao significa fazer parte do processo que se beneficia com a difuso do progresso tcnico, ou seja, tem mais ou menos o mesmo sentido de modernizao , sentido que tinha o desenvolvimento econmico no incio da segunda metade do sculo XX. Com uma grande diferena: entre 1950 e 1980, quando o Consenso Keynesiano se fazia, a CEPAL era a portadora das idias modernizantes; depois de 1980, com o espao ganho na contra-revoluo neoliberal, os portadores das idias modernizantes so os institutos de pesquisa estadunidenses, enquanto a CEPAL circula por essas idias com relativo desconforto. Porm, alguns fatos de impactos extremamente negativos abafaram o entusiasmo dos defensores irrestritos da globalizao. A crise asitica de 1997, que provocou alerta em todos os pases em desenvolvimento, fora o mais impactante momento de questionamento da ortodoxia neoliberal. A partir daquele processo, uma presso dos pases em desenvolvimento por mais regulaes comeou a instabilizar posturas intelectuais consensuais. As principais crticas foram em relao postura do Fundo Monetrio, mas tambm em relao ao Banco Mundial, pela sua excessiva rigidez. Surgiu o termo psConsenso de Washington. O problema que existem muitas discrdias em relao a quais
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so as diretrizes do ps-Consenso. Alguns dos tericos aproveitaram o momento para cobrar a presena de um Estado mais ativo, corrigindo as falhas do mercado. A atitude que antes era condenada pelo staff do Banco Mundial e pelas condicionalidades do Fundo foram reconhecidas como legtimas em alguns casos e mais aceitas a partir da presso japonesa (segundo maior financiador do Banco) pela mudana de enfoque em relao ao papel do Estado. Isto resultou em uma avaliao mais ecltica por parte do Banco em relao ao papel planejador desempenhado pela interveno estatal.
Uma anlise mais detida do relatrio do Banco Mundial publicado em 1997 pode ser interessante na medida em que ele reflete o aprofundamento do processo de globalizao sob dois ngulos pouco explorados: 1) por um lado, sob a perspectiva propriamente intelectual ele pode ser considerado o resultado de um esforo de convergncia terica que reune diversas linhagens como a da escolha racional, a (neo)estruturalista e a neoinstitucionalista, num empreendimento coletivo de amplas dimenses e bastante ambicioso: diagnosticar e apontar solues para a crise global (ou melhor, de globalizao) que afeta diferenciadamente estados em todas as regies do mundo (agora, at mesmo o Japo e os tigres asiticos que haviam escapado ao mbito de preocupao do relatrio); 2) de outro ngulo, este e carter poltico, o relatrio representa um novo enfoque, cujo impacto ainda no pode ser perfeitamente avaliado, que repe o Estado como ator de primeira linha no cenrio das transformaes do mundo comtemporneo (Costa, Valeriano M. F. O novo enfoque do Banco Mundial sobre o Estado. In: Lua Nova, n 44, 1998, p.6)

No possvel dizer que as constantes crises monetrias, ou o reconhecimento por parte dos organismos multilaterais, a respeito da importncia do Estado, foram fatos suficientes para abalar as convices neoliberais, em relao s virtudes dos mercados. O que houve foi um reconhecimento da importncia do Estado como condutor de atitudes que possam reverter falhas de mercados, que ainda so, contudo, menores que as falhas de Estado. Mas isso no se sobreps ao princpio de superioridade das leis de mercado. Nem os recentes resultados negativos alcanados pelos pases em desenvolvimento, nem as sucessivas crises em diversas regies do mundo (Mxico, 1995; Rssia, 1996; leste asitico, 1997; Brasil, 1998; Argentina, 2001) foram suficientes para que alternativas fora do modelo neoliberal fossem propostas pelos governos ou pela prpria CEPAL.
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O dilema dos reformadores do Estado nos pases em desenvolvimento resume-se no seguinte: como implementar uma ampla reforma das estruturas administrativas do Estado que compreende tanto o fortalecimento da sua capacidade institucional (planejamento, controle e coordenao) como uma maior permeabilidade em relao sociedade civil organizada (transparncia, participao e descentralizao) , quanto a prpria reforma depende de uma nova forma de relao entre o Estado e a sociedade que a sustente polticamente. (Mendes, Valeriano F.C. Op. Cit. In: Lua Nova, n 44, 1998. p.8)

A tnica foi de divises de opinies dentro da opo neoliberal. As opinies se dividiam entre aqueles que defendiam que as reformas no foram executadas de modo satisfatrio, portanto teriam que ser intensificadas as reformas de poltica ortodoxa; os que defendiam que outras instituies no econmicas deveriam tambm passar por reformas, pois atrapalhavam o andamento da economia, portanto deveriam ser ampliadas as reformas para as instituies no econmicas; e, por ltimo, aqueles para os quais as reformas deveriam passar por novas fases, que aplicassem sobre as instituies econmicas a preocupao com a desigualdade, pois as primeiras reformas no teriam sido eficientes para combater de modo satisfatrio a pobreza e a misria. Neste ltimo grupo se colocavam as idias da CEPAL. Dani Rodrick, em certa medida, tambm representante desta vertente, considerava que as polticas ortodoxas na economia deveriam ser associadas a polticas heterodoxas em outras instituies para que se pudesse conter as falhas do mercado. Em alguma medida, a interveno estatal volta a ser defendida, mas no mais na esfera econmica, em outras esferas sociais45. Stiglitz, que ocupou a vice-presidncia do Banco Mundial, outro defensor das reformas mais voltadas aos problemas sociais, destaca essas questes em relao ortodoxia das polticas de Washington:
Es prticamente indiscutible que el desempeo del decenio de 1990 no slo h sido, en casi todas sus dimensiones, muy inferior al prometido, sino que h sido desastroso, desde casi cualquer punto de vista. Sin embargo, el problema de juzgar las polticas del Consenso de Washington radica en parte en el conocido dilema del escenario
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importante dizer que no faremos meno aos grupos de esquerda que prope uma ruptura com o modelo neoliberal, essa alternativa, que existe tanto poltica como teoricamente no ser alvo de nossas discusses aqui.

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contrafctico. Qu hubiera pasado de no haber sido por las reformas del Consenso de Washington? El crescimiento hubiera sido an ms decepcionante? (p.15) Los medios no deben nunca confundirse con los fines. Muchas veces el Consenso de Washington trat a la privatizacin, la liberalizacin y la estabilizacin como fines em s mismos, y no como medios de alcanzar objetivos ms amplios. Se supona que deban generar ingresos ms altos y un crescimiento m rpido. Es evidente que la apertura de los mercados de capitales no h logrado ese objetivo; por el contrario, slo h trado aparejada una mayor inestabilidad. La liberalizacin del sector financiero con frecuencia tambien h generado inestabilidad, tras lo cual el gobierno h tenido que emprender costosos rescates. La privatizacion de los monopolios, sin regulamentacin, puede provocar un alza de los precios a medida que los dueos privados aprenden a explorar mejor el poder del mercado. La regin lleva la marca de privatizaciones fracasadas, y de privatizaciones que no han podido cumplir sus promesas en materia de bancos, caminos, agua, telecomunicaciones, seguridad social. Es posible que si las privatizaciones se hubieram realizado de manera diferente, com mayor cuidado, los resultados de manera diferente, con mayor cuidado, los resultados habran sido meyores. Pero se es slo um aspecto del problema: estas reformas se encararon casi como si fueran fines en s mismas. A veces pareca imperar la creencia de que no importaba cmo se hicieran las reformas: lo nico importante era llevarias a cabo. (Stiglitz, Joseph E. El rumbo de las reornas. Hacia una nueva agenda para Amrica Latina. In: Revista de la CEPAL. n 80, agosto de 2003. p.26)

4. Depois das reformas, a vulnerabilidade continua na Amrica Latina Seguindo um balano de dez anos de Consenso de Washington e vinte anos de reformas em prol do mercado, com problemas polticos, avanos e retrocessos econmicos e altos custos sociais, Barbara Stallings e Wilson Peres, dois pesquisadores cepalinos, organizam uma reviso dos resultados econmicos e sociais nos ltimos vinte anos, desde que as reformas sugeridas pelos organismos multilaterais se tornaram alvo de polticas explicitamente neoliberais. Assim como Octvio Rodrguez fez sua reviso do pensamento da CEPAL em 1981, referindo-se aos trinta primeiros anos da Comisso, Brbara Stallings e Wilson Peres apresentam sua prpria reviso, mas agora das duas ltimas dcadas do sculo XX. Porm, a fazem de modo diferente, no focando suas anlises nas teorias da CEPAL, mas revisando as reformas implantadas em nove pases da Amrica Latina desde o incio dos anos oitenta. A metodologia deste trabalho, diferente da anlise ideolgica e terica de Rodrguez, se

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fundamenta em avaliao de polticas pblicas e seus resultados via dados empricos. basicamente uma avaliao das reformas institucionais e de polticas pblicas em relao Amrica Latina publicado em 2000, traduzida para o portugus em 2002. Nossa preocupao aqui, diferente do que foi realizado anteriormente, fazer uma retomada dos principais pontos da anlise, no apenas para destacar o impacto das reformas, mas tambm para evidenciar uma nova reviso que a prpria CEPAL comea a fazer da regio latino-americana, em que se percebe que as reformas recomendadas pelos organismos multilaterais, como Banco Mundial e FMI, endossados pela prpria entidade, no surtiram o efeito esperado/desejado. Vamos salientar os aspectos defendidos pela CEPAL na seco anterior, de reformar as reformas como esperam alguns analistas que fazem a crtica do Consenso de Washington, porm, como j foi destacado, sem uma proposta de rompimento com modelo neoliberal. Para destacar a proposta de ruptura histrica que expressemos nas duas partes diferentes deste trabalho (Consenso Keynesiano versus Consenso Neoliberal), importante dizer que tambm Stallings e Peres referem-se ao incio dos anos oitenta como poca de mudanas significativas no cenrio internacional, de eventos fundamentais para que novas polticas econmicas fossem aplicadas em nvel global.
Nos principais pases industrializados, um grupo de lderes conservadores (especialmente Reagan e Thatcher), defendia, em seus prprios pases, polticas semelhantes quelas promovidas pelo Banco Mundial e FMI na Amrica Latina. Na Europa, mudanas ainda mais importantes estavam ocorrendo com a queda da Unio Sovitica e o fim do comunismo na Europa central e oriental. Tais mudanas minaram o apoio s estratgias de desenvolvimento dirigidas pelo Estado entre grupos locais na Amrica Latina e no Caribe. (Stallings B. e Peres W. Crescimento, Emprego e Eqidade: O impacto das Reformas Econmicas na Amrica Latina. Editora Campus, Rio de Janeiro, 2002, p.42)

Alm disso, para se ter uma viso mais clara do perodo, acrescenta-se que o Estado era transformado em bode expiatrio dos problemas de subdesenvolvimento

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destacando a sua incompetncia de gerir determinadas situaes de mercado e que a culpa pelos problemas de ajuste recairiam sobre ele. Para reforar essa anlise, o prprio Banco Mundial, em documento oficial, qualificou o processo de desenvolvimento dos pases do leste asitico como exemplos de sucesso de desenvolvimento justamente pela neutralidade do Estado. Esta verso foi instrumento de presso para que os pases da Amrica Latina restringissem a participao do Estado na economia.
Na dcada de 1980, a interpretao predominante atribua o sucesso dos pases da sia Oriental as suas economias supostamente abertas e desregulamentadas. Ainda que mais tarde essa interpretao fosse radicalmente alterada, em um momento decisivo muitos lderes latino-americanos acreditavam que a principal explicao para o sucesso asitico, e seu prprio fracasso relativo, se relacionava a essas variveis. (Stallings e Peres, Idem, 2000, p.42)

Isso criou uma expectativa de que os problemas encontrados nos pases da Amrica Latina se deviam ao excesso de interveno do Estado e que, to logo esse problema fosse resolvido, o crdito internacional, o investimento e o desenvolvimento voltariam para a agenda econmica dos pases. Assim, reformas foram implementadas em todos os pases da regio, sempre sob a mesma lgica liberalizante, entretanto sempre tendo que se adequar s situaes polticas e ao jogo de poder de cada nao. Em algumas regies, as reformas monetrias foram mais fceis, em outros, a facilidade ficou por conta da reforma produtiva, em alguns lugares as reformas tributrias tiveram trnsito mais livre, em outras ocasies, as reformas trabalhistas foram mais fceis e mesmo as privatizaes tiveram diferentes graus de dificuldade para serem realizadas. Enfim, cada pas, conforme sua poltica interna, foi capaz de articular de forma prpria sua reforma, respeitando a repartio de fora dos grupos internos e situaes institucionais particulares. Este fato parece reiterar a propriedade da Teoria da Dependncia que destaca a insero diferenciada de cada pas na economia global, tendo como determinante, no apenas a histria econmica, mas o

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arranjo interno de interesses. Para o caso das reformas liberalizantes e internacionalizantes, essa hiptese geral de Cardoso e Falletto parece ainda vlida como possibilidade de explicao. De modo geral, as reformas s tiveram condies para serem aprovadas, em maior ou menor grau de intensidade, devido s fortes expectativas positivas que geraram na populao latino-americana. Em amplos setores sociais, parece ter-se difundido a crena de que tais reformas poderiam ajudar a retomada do crescimento e ao aumento de empregos. As condies sociais geradas pela crise da dvida criavam, portanto, uma expectativa em torno de uma reforma eficiente para que se pudesse sair rapidamente da situao de estagnao econmica em que praticamente todos os pases da Amrica Latina se meteram no incio da dcada de 1980. Alm disso, este foi um perodo em que a CEPAL teve pouca audincia como autora de recomendaes polticas. Suas recomendaes no eram individualizadas e a sada em conjunto (para a regio) levaria um tempo que a poltica nacional no estava disposta a esperar. De modo geral, cada pas da Amrica Latina negociou sua prpria resposta crise, o que em termos prticos tambm significou distintas reformas, mas o clima geral era de esperana na condio de que as reformas trouxessem anos de desenvolvimento econmico e crescimento, recuperando os pases da crise.
No incio as expectativas com respeito ao novo modelo de desenvolvimento eram muito altas. Seus proponentes achavam que as polticas no s acelerariam o crescimento econmico, como tambm levariam criao de mais postos de trabalho e de um nvel mais elevado de eqidade. Um dos mecanismos-chave consistia em acabar com as regulamentaes e dar mais liberdade ao setor privado, o qual era considerado muito mais eficiente do que o setor pblico, de tal forma que o primeiro lideraria o processo de produo ao investir mais e incrementar a produtividade. A abertura das economias iria reforar esse processo: a competio do exterior exigiria maior eficincia e tambm daria maior acesso ao financiamento e tecnologia. (Stallings e Peres, Idem, 2000,p.43)

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H, portanto, um diagnstico de que os anos oitenta e noventa foram claramente liderados pelos setores de mercado na economia. O Estado ficou espremido em seu dficit e afastou-se da economia pela recomendao de que sua presena era prejudicial ao processo de desenvolvimento. Contudo, isso no impediu que os problemas em relao ao setor pblico se ampliassem: como a crise atingiu os setores sociais de renda media e baixa, com restries na oferta de emprego e aumento tributrio, a necessidade de polticas sociais contrastou com os cortes oramentrios para controlar os dficits pblicos. Assim, alm da restrio externa de no interveno exigida para o Estado, as necessidades de cortes de verba inviabilizavam tambm o investimento social estatal, mas a condio interna exigia gasto social. Essa contradio tornou os ajustes traumticos para os pases da Amrica Latina e ops a populao ao poder pblico.
A dcada de 1980 manifestou contradies claras entre as polticas macroeconmicas e social. A necessidade de reduzir os dficits fiscais para controlar as taxas de inflao foi de encontro necessidade de expandir os recursos para alcanar objetivos sociais e econmicos. Em geral, a prioridade macroeconmica se imps. Isso teve um impacto negativo sobre o bem-estar pblico no curto prazo; tambm provvel que tenha criado problemas no prazo mais longo, mas que so mais difceis de mensurar em termos de crescimento econmico e de produtividade. (Stallings e Peres, Idem, 2000, p.77)

De qualquer maneira, a globalizao entrou na agenda poltica da Amrica Latina via crise do Estado e surgiu como forma de resolver os conflitos gerados pela crise da dvida e para inverter a taxa negativa de investimentos. Mas, esse no foi um processo oriundo das polticas internas dos pases da Amrica Latina, foi um processo externo que ganhou paulatinamente representao interna. De outro lado, como salientamos no incio desta dissertao, o processo de acumulao flexvel s foi vivel economicamente pela importante evoluo nos sistemas de transporte e comunicaes. Sem uma ampla rede de informaes e uma reduo nos custos dos deslocamentos de materiais, no seria possvel

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que o processo de produo em cadeias fragmentadas fosse implantado como forma de baratear a produo. inegvel, entretanto, que muitos produtos tiveram reduo no seu preo. Mas isso, que num primeiro momento soa como vantagem, foi conseguido a custo de desemprego e fechamento de indstrias nacionais. As empresas que restaram, ou foram incorporadas s outras maiores ou realizaram fuses para ampliar seu nicho de mercado. Nunca houve, em to curto espao de tempo, tantas fuses e aquisies no capitalismo, fato que impressiona tanto pela quantidade de negociaes realizadas como pelo montante financeiro em jogo. Enfim, o processo de globalizao provocou forte impacto em todas as economias que se arriscaram a participar do processo.
A globalizao pode ser considerada um processo de reduo generalizada das restries das polticas livre movimentao de bens e servios atravs de fronteiras nacionais e regionais, ou como um fenmeno microeconmico orientado pelas estratgias e comportamento das empresas. Tais polticas ocasionaram um intenso processo internacional de reestruturao econmica tanto no nvel setorial quanto no nvel empresarial, o que resultou na maior onda de fuses e aquisies da histria da economia. Por trs desses processos microeconmicos, encontramos uma evoluo tecnolgica, especialmente na rea de comunicaes, informtica e transportes. Tais mudanas reduziram os custos de produo, o tempo e a complexidade, fortalecendo, desse modo, as vantagens de se distribuir os custos da tecnologia em grandes escalas de produo, comercializando marcas mundiais e operando em escala global. Todas essas mudanas tiveram impacto sobre o desempenho econmico da Amrica Latina nas ltimas dcadas. (Stallings e Peres, Idem, 2000, p.19/20)

Provavelmente, o primeiro impacto do processo globalizante e neoliberal que atingiu a Amrica Latina, ainda nos anos oitenta, tenha sido mais traumtico. Por isso, os modos de organizao da economia dos primeiros anos tenham gerado uma crise mais aguda, que no se repetiu nos anos 1990. Alguns mecanismos de ajustes implementados nos prprios anos oitenta ajudaram a fazer reagir a economia latino-americana na dcada posterior. Isso fez com que algum investimento externo retornasse, mesmo que em quantias

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muito menores que nos anos setenta, mas que pelo menos foram suficientes para uma retomada parcial dos projetos de desenvolvimento.
Na dcada de 1990, a contradio entre a estabilidade macroeconmica e a poltica social era menos grave na medida em que os governos tomavam maior conscincia dos benefcios advindos dos gastos sociais, especialmente com respeito educao. Foi a reduo dos dficits fiscais na dcada de 1980, no entanto, que permitiu um gasto social mais elevado na dcada de 1990. As reformas econmicas contriburam atravs da venda das empresas estatais deficitrias e de receita adicional proveniente de privatizaes. (Stallings e Peres, Idem, 2000, p.77)

O que o retrospecto de Stallings e Peres tenta apresentar que no deve haver nem uma contemplao das reformas como forma de salvar a Amrica Latina do abismo, assim como no devem ser atribudos a ela todos os males pelos atuais problemas sociais. Se de um lado, as reformas resolveram graves problemas da regio, de outro agravaram problemas antigos ou trouxeram novas complicaes. Um exemplo claro para a tese apresentada o caso das privatizaes. Se de um lado as privatizaes no foram responsveis por todo o investimento direto que se esperava da Amrica Latina, o processo de venda trouxe novos investimentos externos que modernizaram vrios setores chaves da economia, tais como telecomunicaes, energia eltrica, infra-estrutura de transportes. Isso ajudou a dar mais eficincia e dinamismo para a produo industrial e agilizar o setor de servios. De modo geral, o problema do investimento direto ainda continua sendo preocupante para a regio, que no consegue atingir metas que impe a si prpria. Porm, os anos difceis da dcada de 1980 j teriam sido superados. De outro lado, se hoje h mais desemprego, tambm existem condies melhores de se implantar polticas sociais, num planejamento que permite torn-las mais eficientes nos recursos aplicados e com possibilidades de ampliao dos recursos antes existentes.

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A poltica de cincia e tecnologia foi um outro fator que pode ser defendido no trabalho de Peres e Stallings. H hoje mais tecnologia presente na produo latinoamericana. A abertura criou a possibilidade de reestruturar a produo. Porm, a reestruturao ficou no nvel das empresas grandes, enquanto que as empresas pequenas e mdias contam com dificuldades de financiar o desenvolvimento tecnolgico de sua linha de produo. Inevitavelmente, isso desregula a concorrncia e comprime os setores produtivos pequenos e mdios. uma outra maneira de dizer que, por trs dos benefcios, as reformas tambm trouxeram problemas.
A liberalizao comercial e a privatizao foram as reformas que tiveram maior impacto nos nveis setorial e microeconmico. A liberalizao comercial pressionou as empresas para que aumentassem a competitividade atravs da substituio de insumos nacionais por importados. Isto tambm facilitou os processos de integrao sub-regional que abriram os mercados aos subsetores manufatureiros nos quais o investimento e incorporao de progresso tcnico foram mais dinmicos. Enquanto isso, a privatizao foi fundamental na estimulao dos setores de minerao, eletricidade e telecomunicaes, especialmente quando coincidia com um ambiente internacional favorvel ou quando ocorria em setores que experimentavam uma acelerada mudana tecnolgica. (Stallings e Peres, Idem, 2000, p. 230)

Quanto educao, esta vista como socialmente o ponto mais positivo de desenvolvimento dos pases da Amrica Latina nos ltimos anos. Os ndices de analfabetismo melhoraram e a mdia de anos na escola tambm. De outro lado, verificou-se um aumento na renda salarial apenas para os segmentos com educao superior, o que aumentou ainda mais a diferena entre os trabalhadores em geral e os trabalhadores especializados. Se de um lado os ndices educacionais foram positivos, o problema na estrutura social, devido prpria melhora no setor educacional se agravou. Assim, o diagnstico das reformas no entra na questo do mrito que costumeiramente atribumos a elas, mas as tm como consolidadas. Antes de se perguntar se as reformas eram boas ou ruins, inevitveis ou viveis, Stallings e Peres discutem os fatos de acordo com seus resultados. E o resultado uma desmistificao das interpretaes
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salvadoras ou satanizadoras das reformas: perceptvel que as reformas agravaram os problemas sociais da Amrica Latina, mas esses problemas so anteriores a elas e no um resultado de suas implementaes. Tambm digno de constatao que as reformas no foram capazes de resolver esses problemas sociais e restringiram parte de possveis investimentos estatais que poderiam se aplicados, mas que em nome da austeridade e do controle das contas pblicas esto indisponveis. Todavia, de outro lado, as reformas atraram investimentos, criaram condies para a produo industrial se modernizar e recuperaram alguma confiabilidade do mercado em relao Amrica Latina. A pior situao da regio ficou por conta da estrutura social: as transformaes produtivas e financeiras exacerbaram as desigualdades. H mais desigualdade hoje na Amrica Latina do que h vinte anos. Isso um fator a ser explorado e que o trabalho de Stallings e Peres atribu s condies estruturais da prpria regio. Mas difcil aceitar esta resposta, posto que a economia mundial como um todo (com exceo dos EUA no perodo Clinton), sofreu com o problema de ampliao das desigualdades. Todavia, a obra de Stallings e Peres chama a ateno especial para a necessidade de se lidar com um fato novo: a importncia ampliada do setor privado. Hoje so muito mais importantes que antes, para a sociedade, decises que se tomam no mercado (interno e externo), mesmo para situaes que extrapolam os mbitos econmicos. Com relao ao papel do Estado, esperou-se que o mercado assumisse funes que antes eram exclusivas do setor pblico. Pelo juzo da ineficincia e da burocratizao do servio pblico, essas funes passaram a ser flexibilizadas para o atendimento privado. O problema que o mercado seleciona apenas as oportunidades de lucro, deixando sem atendimento regies sem expectativa econmica. Se o lucro mobiliza o mercado, que investe em eficincia, onde no h possibilidade de retorno, os servios no so prestados.
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O problema : como conciliar a necessidade de lucro do mercado com a obrigao de tornar universalizante o setor privado? A CEPAL defende a focalizao das polticas pblicas em regies mais pobres, deixando o mercado atuar em locais com renda adequada e disponvel. Stallings e Peres falam de colaborao entre as esferas do publico e do privado. Assim, esferas que antes eram inconciliveis, ou pelo menos conflitantes, agora so apresentadas como parceiras para uma sada coletiva da crise.
O novo modelo econmico vigente na Amrica Latina e Caribe confere ao setor privado um papel muito mais importante do que o que desempenhava no incio do perodo psguerra. Portanto essencial que o governo e o setor privado estreitem sua colaborao. O ambiente de risco criado pela globalizao, combinado abertura das economias regionais, requer que tal colaborao fortalea a posio competitiva dos pases latinoamericanos. Ao mesmo tempo, o menor volume de recursos disposio do setor pblico significa que devem ser realizadas mais atividades em colaborao. O que resta para resolver a natureza dessas relao. Evidentemente haver variaes entre os pases, dadas suas diferentes histrias e capacidades, mas alguns elementos so comuns a todos os casos. (Stallings e Peres, Idem, 2000, p.254)

Enfim, a vulnerabilidade externa das economias latino-americanas o principal problema que as reformas no resolveram. As propostas para uma nova configurao dos investimentos externos na regio so muitas. O prprio documento Globalizao e Desenvolvimento (2002 portanto redigido no mesmo ano do diagnstico sobre a Amrica Latina), que ser discutido na prxima seco, aponta vrias medidas que poderiam ser adotadas. Stallings e Peres falam de outras. Mas o instigante que nem o modelo neoliberal e nem as reformas propostas, deram conta de resolver esta equao:
De modo geral, a questo da vulnerabilidade externa continua sendo prioritria na Amrica Latina e no Caribe, conforme ficou evidente durante a contrao econmica na Amrica do Sul em 1998-99. De certa forma, as reformas exacerbaram o problema atravs da abertura irrestrita da conta de capital em muitos pases. Ao mesmo tempo, o novo investimento resultante das reformas pode estar produzindo exportaes que sejam menos sensveis a fortes flutuaes de preo. Uma das medidas de xito das reformas e das polticas associadas a elas no futuro ser sua capacidade de reforar os investimentos, ao mesmo tempo em que reduz ao mximo os riscos da abertura irrestrita da conta de capital. (Stallings e Peres, Idem, 2000, p.122)

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Algumas atitudes internas foram tomadas. Outras so recomendadas. Mas o que temos como resposta que depois de todas as reformas efetivadas, sacrifcios sociais e agravamento das desigualdades, o principal problema dos ltimos trinta anos no foi resolvido: a fragilidade dos pases em desenvolvimento em relao aos humores da economia internacional. Em alguma medida esse problema se reflete internamente como um problema de soberania, que transforma a vulnerabilidade em dependncia e foge das decises internas atingindo os arranjos polticos. Os liberais neoclssicos respondem a essa questo de trs modos possveis, sempre defendendo as reformas. Alguns dizem que as reformas no foram implantadas como deviam, ou foram muito brandas, ou falharam na execuo. O segundo grupo afirma que as reformas iniciais foram implantadas, mas ser preciso uma segunda rodada de reformas que regulem melhor a relao do setor produtivo modernizado com o mercado internacional. E um terceiro grupo afirma que as reformas econmicas no deram resultados porque se limitaram ao setor econmico enquanto outras instituies atrasadas interferiam no funcionamento da economia, a legislao e o judicirio, por exemplo. Todas essas interpretaes defendem a implementao das reformas e de sua eficincia prtica. Pelas ltimas publicaes da CEPAL, entretanto, podemos perceber que a entidade comea a distanciar-se dessa linha, afirmando que uma parte da culpa pela crise dos anos oitenta foi mesmo da Amrica Latina, mas que outra parte da culpa est na arquitetura internacional. Enquanto os governos da Amrica Latina tomaram duras medidas para lidar com suas crises econmicas, os investidores estrangeiros continuaram colhendo seus dividendos, mantiveram suas rendas e, em momentos de crise, recorreram regies seguras economicamente, sem se questionarem sobre as reais condies em que os pases se encontravam. A populao de um pas paga pelas falhas do seu Estado. Mas,
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quem paga pelas falhas do mercado? A resposta da CEPAL na intermediao das duas esferas, no h mais uma polarizao entre pblico e privado, Estado e mercado, internacional e internacional, mas a globalizao exige que os organismos supranacionais e as instituies estatais faam uma intermediao com a sociedade apenas para evitar erros de interpretao do setor privado. 5. A globalizao e a nova compreenso da evoluo mundial Jos Antnio OCampo foi o primeiro secretrio executivo da CEPAL que no saiu dos prprios quadros da Entidade. Talvez por este motivo trouxesse consigo vrias das preocupaes das Naes Unidas. Neste caso, por coincidncia ou no, muito dos assuntos absorvidos pela CEPAL foram propostas encaminhadas pela ONU a serem integradas em todos os documentos de todos os rgos ligados Organizao. Assim, as questes de direitos humanos, mulher, meio ambiente, cidadania e trabalho infantil, ganharam espao nos relatrios bianuais cepalinos. Isso no significou que a economia tenha perdido centralidade ou que deixasse de ser considerada pela Comisso o objeto principal de estudo para o desenvolvimento da Amrica Latina. Mas a presena de temas gerais deu inevitavelmente um enfoque mais diversificado aos documentos da CEPAL. Globalizao e Desenvolvimento (2002) o ltimo documento bianual organizado na gesto OCampo, encerrada no final de 2003. Centraremos nosso debate neste documento, principalmente porque trata de um tema atual e geral: a internacionalizao da economia no ltimo quarto do sculo XX. Alm disso, h um esforo de sntese em relao a vrias das propostas que surgiram na dcada de 1990, com o intuito de apresentar subsdios para o problema do crescimento da regio latino-americana em uma situao de internacionalizao.

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As interpretaes contidas neste documento revelam em melhor medida as novas adequaes do pensamento da entidade ao contexto contemporneo, bem como uma relativa sntese das propostas que fizeram parte da agenda de recomendaes cepalinas para os pases da Amrica Latina promoverem suas inseres. H um destacado reconhecimento do papel do Estado na economia e a indicao de que, se h falhas na gesto pblica, os mercados tambm tm falhos, destacando que o ideal seria que ambas as esferas contassem com limites. Isso pode ser visto como uma recuperao da estratgia de interveno estatal, visto que o mercado no considerado como uma entidade capaz de, por si mesmo, desenvolver um sistema de distribuio de renda e progresso de modo satisfatrio. Depois do reconhecimento das falhas do Estado, agora se comea a discutir novamente as falhas do mercado. E a Histria parece se repetir. No estudo de 2002, h pelo menos as trs recomendaes que ao longo de sua histria recente a CEPAL apresentou para a Amrica Latina e que voltam a fazer parte, de modo integrado, da agenda de desenvolvimento sugerida pela entidade: 1) Refora o compromisso de ajuste fiscal do Estado e a necessidade da austeridade pblica; 2) Mantm a proposta de Transformao Produtiva, com base em investimentos educacionais e de cincia e tecnologia por parte do Estado; 3) Reitera o Regionalismo Aberto. Assim como outras questes apresentadas, fica claro que o intuito das reformas propostas e das atitudes sugeridas tem como alvo o retorno do investimento. O diagnstico bsico que existe uma necessidade indispensvel de capitais externos para que a regio possa crescer economicamente e desenvolver a sociedade. A CEPAL ainda tem como horizonte a possibilidade de gerar transformaes sociais com base no crescimento econmico.
As transformaes dos padres de comrcio internacional, portanto, esto intimamente ligadas reestruturao das empresas transnacionais e o auge do investimento estrangeiro direto (IED). A estreita relao entre o investimento direto (IED) e livre comrcio foi

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facilitada pelas mudanas nas estruturas normativas do comrcio e do investimento, bem como por outros fatores originados na revoluo tecnolgica e de gesto de andamento. A reduo dos custos no manejo da informao, nas comunicaes e no transporte; e a utilizao de sofisticadas tcnicas de produo sincronizada com a demanda justo em tempo (just in time) tornaram rentvel a realizao de esforos de produo, comercializao e pesquisa e desenvolvimento de alcance mundial (Turner e Hodges, 1992). (CEPAL, Idem, p.42)

Uma das colocaes interessantes que constam neste documento a constatao de que o comrcio exterior apresentado como uma varivel determinante no crescimento econmico. Para que os pases da regio possam crescer apropriadamente, seria preciso ter uma balana comercial positiva. A entrada de capitais via comrcio tinha relao direta com o crescimento. J foi destacado em Maria da Conceio Tavares (1964), que as exportaes podem significar os limites das transformaes econmicas dos pases da Amrica Latina. Agora fica claro que, sem acmulo de divisas, no h como dinamizar o processo de transformao produtiva. Em um Box do documento retoma-se a teoria de degradao dos termos de intercmbio de Prebisch para mostrar como os produtos da Amrica Latina tiveram deteriorao na relao de preos. Subentende-se que no apenas a exportao que interessa, mas o que se exporta tambm muito importante. H tambm uma crtica ao protecionismo dos pases centrais. As antigas teses da velha CEPAL agora so passveis de verificao emprica. E, isso leva ao diagnstico de que o protecionismo agrcola dos pases europeus e EUA impedem qualquer desenvolvimento dos pases latinoamericanos, restringe o comrcio internacional e inviabiliza o progresso tcnico desta regio em desenvolvimento. De modo geral, Globalizao e Desenvolvimento associa dois conceitos importantes. Primeiro: globalizao relaciona-se com a nova forma de organizar a ordem econmica em escala mundial. O fenmeno da globalizao deu outro enfoque s polticas econmicas e mudou a arquitetura mundial. O primeiro termo liga-se ao

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desenvolvimento, idia que bastante antiga (e perseguida) nos trabalhos da CEPAL. o alicerce sobre o qual a entidade busca sadas para os problemas da Amrica Latina. Mais especificamente desenvolvimento econmico o modo pelo qual se pretende enfrentar os problemas sociais de todo o gnero que afetam grande parte dos pases latino-americanos. Assim, a pergunta que mobiliza o documento apresentado pela CEPAL em 2002 : como alcanar ndices satisfatrios de desenvolvimento em tempos de globalizao? Mas, para entender o modo mais racional de explorar as atuais possibilidades de desenvolvimento, a CEPAL formulou uma anlise do desenvolvimento do capitalismo dos ltimos cento e trinta anos como um contnuo processo de globalizao que s foi interrompido durante as guerras. No por acaso, a globalizao ganha destaque e passa a ser a fora motriz da histria segundo a Entidade:
Os historiadores modernos reconhecem momentos distintos no processo de globalizao durante os ltimos 130 anos que, com algumas particularidades, adotaremos neste trabalho. Assim, uma primeira fase da globalizao, de 1870 at 1913, se caracterizou pela elevada mobilidade dos capitais e da mo-de-obra, junto com o auge comercial, baseado mais numa grande reduo dos custos de transporte do que no livre comrcio. Essa fase da globalizao se interrompeu com a Primeira Guerra Mundial, dando lugar a um perodo caracterizado, primeiro, pelo fracasso em reconstruir as tendncias prvias na dcada de 1920 e pela franca retrao do processo de globalizao na dcada de 1930. (CEPAL. Globalizao e Desenvolvimento. Documento de 29 Perodo de Sesses. Braslia: 2002)

Neste ponto, o documento apresenta sua peculiar interpretao do sculo. Conta a histria do capitalismo desde 1870 como a histria da globalizao. Mas, se h esforo em demonstrar que o mundo um mundo globalizado desde o final do sculo XIX, podemos ento recorrer Braudel para dizer que h uma interpretao do mundo globalizado em Civilizao Material e Capitalismo, desde o sculo XV. Se equivocado for um termo muito forte para rejeitar essas pretenses cepalinas, devemos reconhecer que h pelo menos uma interpretao que ignora rupturas histricas.

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Afirmar que o mundo era globalizado entre 1870 e 1913 no explica a forma de organizao econmica daquele perodo, como parece pretender este documento. Dizer que, de 1945 a 1973, temos uma segunda fase da globalizao, que retoma o processo interrompido pelas guerras e pela crise de 1929, sem considerar que houve retrao nas relaes econmicas, rupturas polticas, guerra fria e socialismo, parece ignorar ou subestimar as prprias conseqncias e seqelas das guerras. Tudo isso para destacar a mais expressiva fase da globalizao, que aconteceria depois da primeira crise do petrleo. Embora se reconhea que h alguma coisa nova desde as crises do petrleo (1973 e 1979), h hesitao em admitir que as polticas neoliberais deram um outro enfoque economia mundial desde os anos oitenta, com a prtica de polticas monetaristas. O diagnstico pode ser entendido como uma tentativa de dar ateno a um processo que ganhou visibilidade nos ltimos anos e que agora indispensvel para compreendermos o mundo contemporneo. Porm, sua centralidade no presente no justificativa para encontrar uma existncia deste fenmeno no passado. Diferente da CEPAL parece pelo menos igualmente razovel dividir a segunda metade do sculo XX em duas fases claramente distintas. E, ao contrrio do documento recente da Comisso, no considerar os acordos de Bretton Woods como tratados para a reimplantao da globalizao rompida no perodo entreguerras.
Aps a Segunda Grande Guerra Mundial tem incio uma nova etapa da integrao global. Todavia, apesar de sua continuidade, convm distinguir duas fases inteiramente diferentes neste perodo, cujo ponto de ruptura tem lugar no incio da dcada de 1970, com efeito conjunto do colapso do regime de regulao macroeconmica definido em 1944 em Bretton Woods, do primeiro choque de petroleiro, da crescente mobilidade privada de capitais, que se intensificou a partir dos dois progressos anteriores, e do fim da idade de ouro de crescimento dos pases industrializados (Marglin e Schor, 1990). Se definirmos o fim da idade de ouro como o ponto de ruptura, podemos falar de uma segunda fase da globalizao, entre 1945 e 1973, que se caracterizou pelo grande esforo para desenvolver instituies de cooperao internacional em matria financeira e comercial, e pela grande expanso do comrcio de manufaturas entre pases desenvolvidos, bem como pela existncia de uma grande variedade de modelos de 243

organizao econmica no mundo inteiro, e por uma baixa mobilidade de capitais e de mo-de-obra. No ltimo quarto do sculo XX, consolidou-se uma terceira fase de globalizao, cujos atributos centrais so a gradual generalizao do livre comrcio, a crescente presena das empresas transnacionais no cenrio mundial sob a modalidade de sistemas de produo integrados, o crescimento e a elevada mobilidade dos capitais, e uma notvel tendncia homogeneizao dos modelos de desenvolvimento, alm da subsistncia de restries aos movimentos da mo-de-obra. (CEPAL, Idem, 2002, p.18/19)

Mas, no h como no reconhecer que se formou uma arquitetura complicada para a Amrica Latina neste contexto. Porque a histria da globalizao no entendimento da CEPAL tambm uma histria que recupera o percurso dos fluxos de investimento. Enquanto as guerras interromperam os fluxos de investimentos que saam da Europa para irem s colnias, na retomada ps Bretton Woods, com o sucesso do Plano Marshall e a Guerra Fria, o investimento passa a ter a Amrica Latina no seu trajeto. Mas, com a crise do petrleo e o esgotamento do processo de substituio de importaes, foram os pases emergentes do Leste Asitico que ganharam espao na cartilha de investimentos financeiros. A ltima fase da Globalizao entendida pela CEPAL uma fase em que a velocidade dos fluxos financeiros provoca crises cclicas. Se a regio participa de modo expressivo da rota de investimentos, tem condies de gerenciar um ciclo virtuoso na sua economia, mas se , por algum motivo, excluda desta participao no circuito de movimento dos capitais, fica sem condies de gerenciar a economia. A participao ou no no circuito financeiro tem a ver com as expectativas do mercado. Todavia, como o sistema financeiro tem falhas na interpretao de risco, as expectativas geradas podem ser confusas ou imprecisas e no condizentes com a realidade econmica. A idia da Entidade que se proponha uma arquitetura que favorea o sistema produtivo em relao instabilidade do sistema financeiro. Considera-se que mais importante que as circunstncias de entrada dos capitais so as circunstncias de sada do dinheiro.

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A volatilidade dos mercados financeiros no , evidentemente, um fato novo, como testemunha a histria econmica (Kindeleberger, Manias, Panics and Crashes), includa a mais recente (BIS, 2001). Seu principal reflexo foi a alta freqncia de crises financeiras que caracterizou tanto o mundo industrializado como os pases em desenvolvimento no ltimo quarto do sculo XX (FMI, 1986). Dado que esses mercados realizaram operaes essencialmente intertemporais, a ausncia de fidedigna informao sobre o futuro a falha de mercado fundamental que explica essa volatilidade (Keynes, 1945; Minsky, 1982; Eatwell e Taylor, 2000). Os mercados dependem, portanto, de mudanas nas opinies e expectativas que alternam otimismo e pessimismo, devido a mudanas no apetite de risco. Seu impacto se amplifica devido ao contgio dessas opinies e expectativas atravs dos mercados. Estas externalidades constituem outra falha fundamental de mecado, j que pode dar lugar a equilbrios mltiplos e profecias que se cumprem por si mesmas, quando a maioria dos agentes de mercado converge para expectativas unidirecionais. (CEPAL, idem, 2002, p.61)

Somente com investimentos concentrados na indstria que o comrcio internacional vai recuperar sua fora na Amrica Latina e, por isso, no se pode ter um sistema que impea o planejamento e a interveno estatal. Porm, a CEPAL no concede ao Estado o status de outros tempos. Globalizao e Desenvolvimento est divido em duas partes, sendo a primeira uma interpretao histrica e geral do capitalismo global e a segunda parte, um estudo das oportunidades para o desenvolvimento da Amrica Latina enquanto parte integrante do mundo global. Ao que tudo indica globalizao um imperativo histrico e superior s foras latino-americanas, enquanto que desenvolvimento pode ter aspecto regional. Por isso, o documento esfora-se na primeira parte em justificar que seria preciso controlar melhor a irracionalidade dos mercados com o fortalecimento de instituies supranacionais de gerenciamento, onde os males da crise seriam amenizados na regio. Globalizao se torna um imperativo supranacional. E, na segunda parte, buscase apenas encontrar alternativas bsicas para a regio lidar com os problemas econmicos e sociais que ainda so transtornos para todos os pases da Amrica Latina e Caribe. As atitudes dos Estados nacionais, consideradas por esse documento, restringem-se s estratgias regionais de desenvolvimento, atitudes bsicas como investimentos na educao, na produo tecnolgica, ou na sade e infra-estrutura. neste movimento local
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que entraria tambm o regionalismo aberto. Tambm os ajustes fiscais dos balanos de pagamentos no so esquecidos e considerados muito importantes para manter a confiana internacional nos pases da regio. Assim, atribu-se aos Estados um papel ainda importante na conduo do desenvolvimento, porm isso no se d de forma a controlar o mercado. A importncia do Estado est em buscar polticas para incentivar o desenvolvimento da sociedade, criar estruturas redistributivas e de desenvolvimento tecnolgico e cientfico.
... no mbito nacional a ao redistributiva do Estado essencial para garantir a igualdade de oportunidades, no mbito mundial os esforos nacionais somente frutificaro plenamente se estiverem acompanhados de regras de jogo eqitativas e estveis e de cooperao internacional dirigida a romper as assimetrias bsicas que caracterizam a ordem global. (CEPAlL, idem, 2002, p.88)

Contudo, os Estados no podem fazer nada diante das imposies internacionais. Reconhece-se que o mundo adquiriu um nvel de abertura financeira e produtiva tal que no h possibilidades alternativas para os pases. Reduziu-se drasticamente o poder poltico dos Estados. O dilema respondido pelo documento : se h o reconhecimento das falhas do mercado e se h uma limitao da ao do Estado, como atingir o desenvolvimento, j que as duas instituies responsveis por isso no seriam capazes de realiz-lo? A resposta est na normatizao internacional da economia e no fortalecimento das agncias multilaterais. O fortalecimento dessas instituies viria acompanhado pelo estabelecimento de regras gerais de circulao de mercadorias e capitais, impedindo que vulnerabilidades abalassem a ordem econmica internacional. O mesmo raciocnio seguido para as questes ambientais e de direitos humanos. O documento da CEPAL defende uma ordem supranacional pactuada com uma governabilidade internacional fortalecida por instituies

supranacionais. A nao circula nas brechas que so disponibilizadas pela ordem internacional e teria como meta tratar de problemas circunscritos localidade, mas sob os princpios universais estabelecidos.

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A globalizao financeira foi mais rpida que a globalizao comercial e produtiva, podendo-se argumentar, com razo, que vivemos numa era de hegemonia do financeiro sobre o real (CEPAL, 2001a). Ambos os processos tm como pano de fundo um profundo reordenamento institucional no mbito mundial, cujo elemento essencial foi a liberalizao das transaes econmicas internacionais, correntes e de capital. Contudo, as novas regras econmicas globais ainda no insuficientes e exibem claros vazios institucionais. (CEPAL, Idem, 2002, p.20)

Ao que tudo indica, os fatos foram mais rpidos que as teorias e, com a internacionalizao financeira, um outro tipo de ordem internacional vai ser necessria para que possam ser contidos exageros e falhas, que at este momento prejudicaram regies como a latino-americana. A liberalizao no foi acompanhada por um processo de normatizao, o que leva a CEPAL atual a entender que ser preciso o estabelecimento de uma ordem global para o sistema financeiro e que os Estados nacionais se sujeitem a isso, de modo que a ao isolada de alguns pases represente unicamente seu isolamento econmico e no uma possibilidade alternativa de gerir sua economia.
A menor capacidade do Estado afeta o papel pblico na reduo dos custos dos processos de destruio criativa associados aos acelerados processos de transformao estrutural, e inclusive aumenta as dificuldades para a prpria modernizao do Estado. Todavia, pouco realista propor simultaneamente as virtudes da globalizao e do desvanecimento do Estado. O papel do Estado social e gerador de externalidades tecnolgicas e institucionais e continuar sendo importante no futuro. Num mundo de riscos globais, a tarefa de substituir a poltica e o Estado pela economia se torna cada vez menos convincente. Nesse sentido, cabe recordar a categrica advertncia de Polanyi (1957) ao analisar o colapso da primeira fase de globalizao: se o mercado pretende subordinar a sociedade, terminar por destruir seus prprios princpios. (CEPAL, Idem, 2002, p.25)

A instabilidade financeira pode afetar inevitavelmente os pases da Amrica Latina, porque estes no contam com a estabilidade exigida pelo novo contexto financeiro internacional. A considerao de elementos polticos na realizao de polticas de Estado na Amrica Latina, o fantasma do populismo e dos seus abusos teria criado um clima tenso entre o mercado e a regio que, segundo a CEPAL, s seria possvel de resolver com um comportamento austero dos governos locais e uma regulao que amenizasse a instabilidade dos capitais.

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A coexistncia da globalizao financeira com polticas macroeconmicas nacionais, que ainda so elaboradas em funo de interesses e contextos internos, origina no poucas tenses para os pases em desenvolvimento. Seus governos esto sujeitos a incertezas geradas pela poltica macroeconmica dos pases desenvolvidos, que no internalizam adequadamente seus efeitos sobre o resto do mundo, e carecem de mecanismos de coordenao eficaz para garantir a sua coexistncia global. A isso se acrescentam os problemas prprios do mercado financeiro, em especial a volatilidade e os fenmenos de contgio, que golpearam duramente os pases da Amrica Latina e do Caribe durante as ltimas dcadas. Estes fenmenos se referem incapacidade do mercado para discriminar apropriadamente entre diversos grupos muturios, fato que conduz, por sua vez, aos efeitos de manada no comportamento do mercado financeiro, tanto durante as bonanas como durante as crises. Os pases em desenvolvimento enfrentam uma perigosa globalizao de volatilidade financeira, com efeito negativos para o crescimento econmico e a igualdade (French-Davis e Ocampo, 2001; Rodrik, 2001b). (CEPAL, Idem, 2002, p.25)

Neste sentido, a proposta da CEPAL clara e recomenda um diagnstico globalizante de respeito a direitos universais e instituies que favoream normativamente estas consideraes, estando elas acima dos Estados nacionais. A inteno, alm de definir bens pblicos universais, ou seja, direitos globais, controlar e reduzir as assimetrias existentes entre as regies. Assim, a proposta de uma ordem supranacional passa pela questo do direito e chega aos problemas de distribuio e assimetrias entre os pases e regies. A CEPAL, que tinha uma proposta de planificao nacional para os pases da Amrica Latina, agora defende como prioritria uma ordem global universalizante em que so submetidos no apenas os pases em desenvolvimento da Amrica Latina como tambm os pases desenvolvidos.
Evidentemente a proviso de bens pblicos no o nico objetivo da agenda internacional. A ela devemos agregar outros dois propsitos complementares: a superao das assimetrias da ordem global, e a formao de uma agenda internacional baseada nos direitos. Estes propsitos poderiam ser includos na agenda de proviso de bens pblicos, mas isso provocaria confuso porque, em ltima instncia supe a equitativa distribuio estritamente privados. De fato, o fortalecimento de bens pblicos e o papel redistributivo correspondem a funes clssicas mas diferentes do Estado. Por outro lado, a superao das assimetrias internacionais e a agenda social baseada nos direitos respondem a enfoques diferentes: enquanto a primeira esta orientada a corrigir dissiparidades entre pases, a segunda tem como distestinatrios diretos os cidado. (p.101)

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Um dos problemas que mais afetaram os pases da Amrica Latina a instabilidade dos fluxos de capitais. A irracionalidade dos mercados e suas falhas tornaram difcil o desenvolvimento da economia latino-americana nos ltimos trinta anos, isso teve como conseqncia um desempenho medocre das economias latino-americanas nas duas ltimas dcadas. De certa forma, a sada para esse problema deixa de ser uma questo nacional: proposta pela CEPAL como uma resposta pactuada no mbito supranacional. Isso reflete que a indicao nacional de superao do subdesenvolvimento via processo de planificao econmica deduzida nos primeiros anos da criao da CEPAL, no tem mais tanta audincia na entidade. A estratgia internacionalizante ganhou espao e mostra que ainda se mantm os limites da ao estatal dentro de crculos sociais e polticos, restringindo a ao intervencionista na economia.
Os graus de autonomia com que contam as autoridades nacionais para formular uma poltica anticclica so, todavia, limitados, devido s restries impostas pela volatilidade do financiamento internacional. Por este motivo, para ampliar as possibilidades de adoo de polticas macroeconmicas anticclicas nos pases em desenvolvimento, os esforos nacionais... devem ser complementados por uma melhor arquitetura financeira internacional. (CEPAL, idem, 2002, p.158)

Privatizaes, cmbio livre, primazia do mercado e formao de um sistema financeiro nacional so recomendaes complementares que s surtiro efeito dentro de uma ordem internacional regulada. A insero da Amrica Latina neste novo sistema internacional considerada como inevitvel pela CEPAL, que se no recomenda a ao interventora do Estado como antes, contudo, reconhece diante das falhas do mercado, a necessidade de regulao. Mas, esta regulao extrapola o mbito econmico, chegando questo do direito. Tambm, problemas como meio ambiente, direitos humanos, imigraes, terrorismo, trabalho infantil, explorao da mulher entre outros, so tratados

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como temas globais e necessitam de regimentos pblicos globais, geridos por agncias supranacionais fortalecidas e capazes de lidar normativamente com esses problemas.

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Consideraes Finais
Mais importante do que recuperarmos aqui alguns dos elementos fundamentais discutidos neste trabalho, vamos acrescentar um outro debate, realizado por H-Joon Chang que, sob outra perspectiva, nos parece apresentar argumentos que explicam muitas das inquietaes aqui expostas. Vamos comear definindo o campo conceitual do sugestivo ttulo da obra de Chang: Chutando a escada. O argumento principal do coreano que temos uma tendncia humana em contar a histria a partir do presente, fazendo com que o resultado desloque o entendimento adequado do processo. Esta uma das explicaes que Chang atribui ao fato dos pases desenvolvidos recomendarem (e cobrarem) procedimentos institucionais e de polticas pblicas aos pases em desenvolvimento que eles prprios no foram capazes de realizar.
Um aspecto importante, que surgiu de minha discusso neste captulo, o fato de os PADs terem mudado de postura, em suas polticas, de acordo com a posio relativa que passaram a ocupar na luta competitiva internacional. Em parte, isso significa chutar a escada deliberadamente, mas tambm parece decorrer da natural tendncia humana a reinterpretar o passado pelo ponto de vista do presente. (Chang, H-Joon. Chutando a escada. A estratgia do desenvolvimento em perspectiva histrica. So Paulo: Editora Unesp, 2003. P. 114)

Chutar a escada, uma expresso retirada da obra do economista alemo Friedrich List (1789 1846) significa que, depois de alcanado um nvel determinado de desenvolvimento, os pases chutam as escadas que os levaram at l, para no serem seguidos. O chutar a escada s vezes soa na obra como uma ao deliberada e racionalmente planejada e, em outros casos, como uma atitude no proposital resultada de um erro de avaliao.

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Transferindo esse universo de problemas para o nosso objeto, podemos elaborar a seguinte provocao: em que medida as recomendaes dos organismos multilaterais no so formas dos pases centrais chutarem a escada do desenvolvimento e buscarem uma economia vulnervel? O prprio Chang chama a ateno para esta questo.
O fato patente que as reformas polticas neoliberais se mostraram incapazes de cumprir a sua grande promessa: o crescimento econmico. Quando da sua implementao, garantiram-nos que, embora essas reformas talvez aumentassem a desigualdade a curto prazo e, possivelmente, tambm a longo prazo, elas gerariam um crescimento mais rpido e, enfim, alcanariam a todos mais efetivamente do que as polticas internvecionistas do imediato ps-guerra. Os dados das ltimas duas dcadas mostram que s a parte negativa dessa previso se confirmou. A desigualdade da renda aumentou tal como se previu, mas a prometida acelerao do crescimento no se verificou. Alis, em comparao com o perodo de 1960-1980, no qual predominaram as polticas ruins o crescimento se desacelerou acentuadamente nas ltimas duas dcadas, sobretudo nos pases em desenvolvimento (Chang. H-Joon. Idem, 2003, p.212) Todos os pases, mas principalmente os pases em desenvolvimento, cresceram muito mais rapidamente no perodo em que aplicavam polticas ruins, entre 1960-1980, do que nas duas dcadas seguintes, quando passaram a adotar as boas. A resposta bvia para tal paradoxo reconhecer que as polticas supostamente boas nada tm de benefcio para os pases em desenvolvimento, pelo contrrio, na verdade provvel que as polticas ruins lhes faam bem quando efetivamente implementadas. (Chang. H-Joon. Idem, 2003, p.214)

O argumento central de Chang : o que os pases desenvolvidos chamam de boas polticas so processos e instituies que tm efeitos em um estgio j muito avanado de modernidade e que no so adequados para pases de industrializao recente porque os deixam excessivamente desprotegidos ou sem instrumentos para induzir o

desenvolvimento. E, estes mesmos processos, hoje recomendados, no foram os adotados pelos pases enquanto praticavam suas polticas de desenvolvimento. Eram justamente as polticas que hoje so condenadas pelos pases centrais (quando so adotadas como praticas nos pases em desenvolvimento), mas que tiveram resultados positivos na maior parte dos casos bem sucedidos de desenvolvimento econmico. Tomemos apenas um dos vrios aspectos apresentados por Chang: a poltica de cincia e tecnologia.

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Assim, sendo, o pacote de boas polticas atualmente recomendado, que enfatiza os benefcios do livre-comrcio e de outras polticas ICT do laissez-faire, parece conflitar com a experincia histrica. Com uma ou duas excees (por exemplo, Holanda e Sua), os PADs no tiveram o sucesso com base nesse pacote de polticas. As que usaram para chegar ao lugar em que esto hoje ou seja, as polticas ICT ativistas so precisamente aqueles que eles mandam os pases em desenvolvimento no usarem, por causa de seu efeito negativo sobre o desenvolvimento econmicos. (Chang, H-Joon, Idem, 2003, p. 211)

Alm disso, o laissez-faire, uma lei de propriedade intelectual rgida, as polticas sociais, a participao comercial e financeira, a burocratizao so alguns dos aspectos discutidos que mostraram o conflito entre teoria e prtica no aspecto das polticas econmicas dos pases desenvolvidos. Assim, as perguntas feitas pelo pesquisador so inevitveis, e sua resposta espantosa:
Quer dizer que os pases desenvolvidos e o establischment internacional de polticas de desenvolvimento (EIPD), por eles controlado, recomendam polticas que os beneficiam, mas no os pases emdesenvolvimento? Haver algum pararalelo ,entre isso e a presso exercida pela Gr-Bretanha, no sculo XIX, em prol do livre-comrcio e contra as polticas protecionistas dos Estado Unidos e de outras PADs que estavam tentando avanar por meio delas? Ser justo afirmar que o acordo da OMC, que restringe a capacidade dos pases em desenvolvimento de por em prtica polticas de ICT ativistas, no passa de uma verso moderna, multilateral, dos tratados desiguais que a inglaterra e outros PADs costumavam impor aos pases semi-independentes? Em outras palavras, acaso os pases desenvolvidos esto chutando a escada, pela qual subiram ao tipo, para longe do alcance dos pases em desenvolvimento? Infelizmente, a resposta a todas essas perguntas sim. (Chang, H-Joon, Idem, 2003, p.211)

Se o estudo de Chang estiver correto, a tentativa da CEPAL em buscar uma alternativa dentro do modelo neoliberal v. As concluses de Chang destoam enormemente da postura da CEPAL da ltima dcada e meia.
A concluso que precisamos de uma abordagem da elaborao internacional de uma poltica de desenvolvimento muito diferente da adotada pelos pases desenvolvidos e pelo establishment internacional de poltica de desenvolvimento. (Chang, H-Joon, Idem, 2003, p.231) Em termos polticos, eu advogaria, antes de tudo, uma mudana radical na condicionalidades vinculadas ajuda financeira do FMI e do Banco Mundial ou dos governos dos pases desenvolvidos. Tais condicionalidades deveriam se apoiar no reconhecimento de que muitas polticas consideradas ruins no o so na verdade e de que no pode existir uma poltica da melhor prtica, qual todos devem aderir. Em segundo lugar, preciso reescrever as regras da OMC e dos outros acordos multilaterais de comrcio de modo a permitir um uso mais ativo dos instrumentos de promoo da

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indstria nascente (por exemplo, as tarifas e os subsdios). (Chang, H-Joon, Idem 2003, p.231)

O que podemos acrescentar neste debate, em que no nos cabe propriamente tomar partido? que a respeito das observaes feitas ao risco de fugas de capitais, Chang se antecipa com o argumento de que para os pases com grandes populaes e territrios como a China, a Rssia e a ndia, a impossibilidade de excluso desses lugares pelos investidores externos pequena, porque seu mercado considervel. Existem interesses em termos de mercado e de produo que superam as expectativas exclusivamente financeiras e nestes casos, os capitais no esto condicionados a humores, mas possibilidade de negociar. O que ele no explica o que faro pases como Chile, Paraguai, Guiana, Uruguai etc, diante das vulnerabilidades, j que no contam com os mesmos atrativos quanto os outros em termos de consumo e produo.
... mesmo que a conformidade com os padres internacionais de polticas e instituies gere o aumento dos investimentos estrangeiros, na maioria dos pases, estes no so o elemento-chave do mecanismo de crescimento. Em outras palavras, para um pas, o valor potencial de uma poltica ou de uma instituio deve ser determinado mais pelo que ela far para promover o desenvolvimento interno do que pelo que acham os investidores estrangeiros. Este livro demonstra que muitas das instituies hoje promovidas pelos advogados do arcabouo da boa governana podem ser desnecessrias aos pases em desenvolvimento. Algumas delas (por exemplo, a proteo a certos direitos de propriedade) chegam a ser prejudiciais. Principalmente se se tiver em conta seus custos de instalao e manuteno, o estabelecimento de tais instituies pode, facilmente, ter um impacto geral negativo, ainda que se destine a atrair mais investimentos externos. (Chang, H-Joon. Idem, 2003, p. 226)

Encerramos este trabalho com uma distino entre o conceito de Prebisch de centro/periferia e o trabalho de resgate histrico de Chang. Enquanto o coreano apresenta sua tese sustentada na idia de que os pases hoje desenvolvidos j foram pases em desenvolvimento traando um tipo de linha evolutiva, ou seja, encontraram dificuldades externas criadas por outros pases (que chutaram a escada), quando tentavam implementar suas polticas de desenvolvimento, Prebisch percebeu e destacou a relao de

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poder entre o centro e a periferia. Para a economia dos pases latino-americanos (seja num processo de desenvolvimento, seja numa condio de subordinao), as relaes de dependncia com os centros so grandes. O preocupante, nesta polarizao, o elemento assimtrico. Assim, se Chang apresenta com primazia a incongruncia (nos pases desenvolvidos, entre suas teorias e prticas), podemos supor que as relaes estabelecidas entre o eixo central e o subordinado no se rompem com a simples tomada de conscincia do problema (que j aconteceu h mais de meio sculo), mas com iniciativas concretas que, segundo Prebisch, ajudariam a reduzir o grau de dependncia dos pases subdesenvolvidos preocupao que j foi nitidamente central nos documentos e resolues da CEPAL, mas que hoje andam ocupando posies perifricas.

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