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Prefacio
La Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo (GTZ) ha redactado en estrecha cooperacin con otras instituciones un marco de orientacin para el mbito de trabajo en derecho agrario y tenencia de la tierra en la cooperacin para el desarrollo. Est dirgido a todos los interesados en el tema de cooperacin para el desarrollo o que en el trabajo actual se vean confrontados con este tema. Como parte de la contribucin alemana para la cooperacin al desarrollo, el marco de orientacin apoya por lo mismo principios efectivos e innovadores para el mejoramiento de la situacin econmica y social de la poblacin de los pases contraparte. Adems, fomenta al fortalecimiento de la participacin de los grupos dirigidos y aboga por la seguridad en la tenencia de la tierra en el proceso de desarrollo. La Repblica Federal de Alemania ha apoyado y fomentado en los anteriores aos los convenios internacionales en los cuales la seguridad de la tenencia de la tierra, as como el derecho de acceso para grupos marginados ha sido claramente definido. Los acuerdos ms importantes en este marco son: Agenda 21 (Conferencia en Ro de Janeiro, 1992) Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995) Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (Copenhague, 1995) Cumbre Mundial de Alimentacin (Roma, 1996) Habitat II (Estambl, 1996) El marco de orientacin tiene que ser visto como trabajo progresivo y renovado en forma contnua. Su mayor contribucin es la generar y sistematizar conocimientos especficos esobre tenencia de la tierra y derecho agrario dentro del contexto de la discusin actual de poltica internacional de desarrollo. Esta publicacin ofrece apoyo en el proceso de toma de decisiones y de programas de desarrollo. Asimismo, este marco de orientacin deber fomentar la discusin a cerca de los objetivos, obligaciones e instrumentos de poltica agraria en diferentes contextos culturales y sociales. Las siguientes sumarizan las ideas y conceptos bsicos de estos principios. La versin original fue publicada en idioma alemn en octubre de 1997 y compila 220 pginas. Un CD-ROM con 20 estudios de caso sobre tenencia de la tierra, acompaa la publicacin original. La versin en ingls ha sido publicada en mayo de 1998.

Tenencia de la tierra Marco de orientacin Sumario - Documento de trabajo 1. Tenencia de la tierra en la cooperacin para el desarrollo: cuestionamientos, problemas y soluciones
La problematica de tenencia de la tierra, dentro del mbito agrario y urbano, est siendo sometida actualmente, a nivel mundial, a una reorientacin, otorgndosele cada vez, ms atencin dentro del proceso de desarrollo a esta problemtica. La poltica agraria y la de recursos naturales son claves para el futuro desarrollo econmico y social de Amrica Latina, Asia , Africa y las economas en proceso de transicin (exbloque socialista). El surgimiento de conflictos agrarios es por ejemplo, un indicador de esta dinmica y de su complejo proceso de desarrollo. Sistemas eficientes de tenencia de la tierra son cruciales para una eficiente produccin agrcola, uso de la tierra en forma diversificada y para las dinmicas de cambio sectoriales y procesos de desarrollo urbano. Enfocar en eficiencia econmica no debera, sin embargo, oscurecer el rol crucial de tenencia de la tierra y poltica agraria de equidad y balance social, as como un desarrollo medioambiental coherente. El presente marco de referencia sobre la tenencia de la tierra est concebido como un instrumento de apoyo para una aplicacin ms eficiente de la cooperacin alemana para el desarrollo, con el fin de promover la situacin econmica y social de las personas en los pases contraparte, y para facilitar su participacin en el proceso de desarrollo. Estos principios estn dirigidos a: Brindar un enfoque sistemtico a la discusin sobre la tenencia de la tierra, generando con ello un conocimiento tcnico especfico; Proveer apoyo en la toma de decisiones en programas y proyectos; Iniciar una discusin crtica sobre los objetivos, actividades e instrumentos de la poltica agraria en diferentes mbitos sociales y culturales; Avanzar en el desarrollo de la poltica agraria a largo plazo.

2. Marco terico
El marco de referencia se orienta a cumplir las necesidades conceptuales, operacionales, de informacin y consejo en asuntos de tenencia de la tierra en la cooperacin para el desarrollo. nicamente de esta manera, se puede esperar que dentro de las instituciones de cooperacin para el desarrollo, se inicie una discusin sobre la cuestin agraria y de tenencia de la tierra. 2

Por lo mismo est dirigido a los siguientes grupos de lectores: 1. A todo el personal involucrado en la cooperacin para el desarrollo en pases contraparte y en Agencias encargadas de implementar proyectos y/o programas. 2. A consultores y responsables en la toma de decisiones en pases contraparte. 3. A polticos de los pases donantes involucrados en la cooperacin para el desarrollo, as como a todos aquellos involucrados en la toma de decisiones en estos pases. El marco de referencia est diseado para apoyar a aquellos participantes en la toma de decisiones y asistir a los conceptualizadores de las polticas agrarias, en formular stas, de una manera clara, exhaustiva y comprensible en sus pases. Adems, deber ayudar a los polticos en pases donantes a entender mejor la conexin entre sistemas de tenencia de la tierra eficientes y los objetivos de poltica de cooperacin.

3. Reevaluacin de la problemtica agraria y de tenencia de la tierra

Para un nmero creciente de analistas, polticos y planificadores de poltica, el regreso a la temtica agraria no les ocasiona mayor sorpresa. Ellos consideran que es una consecuencia inevitable por haber desatendido sistematicamente este tema en las dcadas anteriores, as como la ignorancia de los conflictos agrarios, las fallas de mercado (de tierras) y de polticas. Los Proyectos de Reforma Agraria en Amrica latina no han resuelto los problemas de extrema desigualdad en la distribucion de la tierra, ocupacin ilegal y la destruccin de los recursos naturales por pequeos agricultores en sistemas ecolgicos frgiles. Estos problemas son considerados como una bomba de tiempo en trminos de eficiencia econmica, equidad y objetivos ambientales. Ocupaciones ilegales de reas valdas (en muchas ocasiones con la aceptacin pasiva del gobierno) son una vlvula de seguridad en reformas agrarias tardas. Resultado de ello se originan por ejemplo, un dao al bosque tropical, un agotamiento de la biodiversidad y una amenaza a la comunidad mundial. Las comunidades indgenas se ven particularmente ms afectadas por ocupacin de tierras y conflictos agrarios. Ocupaciones ilegales en sectores urbanos y suburbanos pueden originar nuevas disputas en sistemas de tenencia en stos. El "milagro neoliberal" hasta ahora no pudo lograr, dentro de una escala mayor, que las reformas agrarias orientadas hacia el mercado permitan a una significativa parte de la poblacin optar por un mejor acceso a la tierra y consecuentemente contribuyan a la solucin de los problemas de tenencia. Actualmente, grupos de campesinos sin tierra originana protestas y toman acciones ms militantes, que incluyen por ejemplo la invasin de tierras. Si la tendencia actual de inseguridad legal persiste, y los conflictos 3

sobre el uso de los recursos empeoran, se impediran actividades, como por ejemplo la inversin extranjera, que pueden aportar al desarrollo econmico y social. En pases asiticos se cuestiona la problemtica de tenencia de la tierra en una forma diferente. En este punto se plantea la pregunta, si la legislacin agraria y los sistemas de tenencia de la tierra sern adecuados para los procesos socioeconmicos de cambio que estn ocurriendo de manera acelerada en los pases asiticos. Reformas agrarias redistributivas ocurridas posteriormente a la segunda guerra mundial, han demostrado ser efectivas y la base del milagro asitico oriental. No obstante, existe an una necesidad urgente de mejorar los instrumentos de administracin de tierras y de desarrollo agrario para por ejemplo, dar abasto a los problemas del medio ambiente de las economas de rpido crecimiento de Asia sudoriental. Proyectos incompletos de reforma agraria y de tenencia de tierra ponen en peligro adems de la productividad agrcola, la estabilidad poltica. Especialmente en Asia se reduce el tamao de la finca debido a la presin poblacional y a las regulaciones de herencia. Mientras tanto se ha llegado al punto de que aproximadamente tres cuartas partes de todas las explotaciones agrcolas carecen de suficiente tierra para sustentarse. Cmo se pueden proteger inversiones a largo plazo y el recurso suelo, si los intereses en la agricultra estn desapareciendo y si el acceso a ingresos y no acceso a tierra es la demanda del futuro?. Cmo puede el registro de parcelas en posesin privada asegurar a nivel nacional incentivos a la produccin y manejo sostenido de tierras, si no se da suficiente cuidado a los derechos habituales existentes, capacidades locales de accin colectiva, o a la necesidad de descentralizacin?. Existe una poltica agraria que pueda dar soluciones a la dramtica conversin y/o ocupacin de tierras as como a nuevas funciones asignadas a la tierra (inversin a prueba de inflacin para la vejez, recreacin y como un bien ecolgico)?. La crisis global en la tenencia de la tierra ha alcanzado mientras tanto a Africa, lo cual coincide con cada da ms campesinos sin tierra, tenencia insegura y expulsin. En parte, conflictos sobre la tierra y recursos complementarios a ella, como por ejemplo, el agua tambin originan enfrentamientos locales agrarios alarmantes y en parte violentos, a veces escalando hasta guerras civiles. La tragedia real ha sido el fracaso completo de las naciones en establecer sistemas de tenencia de tierra funcionales para toda la poblacin, incluyendo mujeres, nmadas y semi-nmadas, usuarios del bosque, etc. La mayora de los gobiernos an ignoran la interconexin entre leyes legales y/o tradicionales y vacilan entre experimentos semi-feudales, socialistas y capitalistas, con bocetos de legislacin importada. stos carecen del reconocimiento de la importancia de un sistema legal de orden agrario, adems que calculan mal los costos de un marco regulador y legal mnimo, como tambin, permiten corrupcin y toma de tierras por las nuevas y viejas lites. En las economas de transicin, la poblacin rural teme los diferentes riesgos que conllevan el cultivo individual de la tierra y la aceptacin del riesgo con relativa 4

seguridad, dentro de las antiguas fincas colectivas de propiedad del Estado. Algunos entes de toma de decisiones se encuentran anciosos sobre la acumulacin de la tierra y especulacin de las nuevas lites basadas en reas urbanas. Aquellos, directamente afectados por el abandono del Estado, cuestionan an ms que los consejeros extranjeros, si la propiedad privada es realmente el catalizador para el acceso al crdito, inversiones y produccin coherente con el medio ambiente. Un marco legal rgido, incompleto e incoherente, como consecuencia de un asesora esquemticamente rgida en poltica, crea, al inicio del proceso de transformacin, un vaco institucional e incertidumbre legal que reduce la inversin en la tierra. Cunta restitucin de tierra expropiada es posible y cules indemnizaciones son econmica y polticamente viables en vista de limitaciones fiscales y de un peligro de nuevos conflictos sociales?, Cules sustitutos puede ofrecer la poltica agraria a los antguos miembros, para compensar la prdida de las funciones ecnomicas y sociales de las cooperativas?. La teora neoclsica hace un llamado a una poltica de precios correctos, en condiciones de distorciones en el mercado de tierras. Estos precios correctos de mercado sern el punto de partida para proveer incentivos de inversin a largo plazo, incremento en la produccin alimenticia y uso eficiente de la tierra. En aquellos lugares donde los derechos de propiedad no estn claramente definidos, donde existen millones de campesinos sin tierra, ocupantes ilegales y refugiados que carecen de acceso a crdito, los consejos de esta poltica tienen sus limitaciones. El neo-institucionalismo econmico demanda con derecho, el establecimiento de regmenes de tenencia de tierra (y/o recursos naturales) basados en derechos de propiedad individual y comunal claramente definindos, as como tambin, un marco legal y regulador. Pero sto no es fcil de implementar; ya sea en una aldea dominada por un terrateniente en la India, en un sistema de tala y quema en Laos, en las favelas de Sao Paolo, en pasturas en el Sahel o en cooperativas de la antigua produccin socialista en Rusia o Alemania oriental, a manera de ejemplos.

4. Modelos y conceptos de tenencia de la tierra

La tierra es mucho ms que un factor de produccin o un bien econmico: personifica otros valores como patria, tierra de anhelo, base para la supervivencia y un prerequisito de libertad individual. Es adems, un objeto agravado con impuestos y deseado por gobiernos y grupos de inters; es un instrumento de poder y dependencia, una causa de conflictos y guerras. Esta interpretacin social de tierra es actualmente reevaluada en el contexto de reformas de mercado y globalizacin, en vista de su responsabilidad social y en el marco de cambios estructurales de amplia escala en economas post-industrializadas y en vas de industrializarse. Los sistemas de tenencia de la tierra estn basados en valores y normas que no 5

pueden ser separados de su contexto social y cultural. Por lo mismo, este estudio est basado en cuatro principios que a su vez sirven de pautas para evaluar sistemas existentes de tenencia de tierra y reformas: 1. Seguridad constitucional 2. Constitucionalidad del Estado 3. Participacin poltica de la poblacin en asuntos agrarios 4. Definicin de propiedad en sistemas de economa de mercado. Seguridad en el cumplimiento de la ley, tanto pblico como privado, es la precondicin crucial para calcular riesgos en el proceso de toma individual de decisiones. Esto comprende una legislacin que es inequvoca, clara y digna de confianza, as como predecible en la transferencia y uso de la tierra, en la ejecucin de exigencias legales de tierra en disputa y en la limitacin y predictabilidad de acciones gubernamentales. La constitucionalidad del Estado comprende el respeto a la constitucin y derechos humanos y la divisin de los poderes del Estado. Esta constitucionalidad del Estado se basa en un sistema de independencia parlamentaria, ejecutiva y judicial, as como en el respeto por los sistemas legales autctonos. Tal como la experiencia histrica en Europa claramente lo demuestra, una discusin pblica de reformas en la legislacin es crucial para la aceptacin general de un nuevo sistema de tenencia de la tierra. Sin la participacin de todos aquellos afectados por cambios en los sistemas de tenencia de la tierra, las instituciones indgenas y el conocimiento local no podrn integrarse dentro del proceso de cambio (reforma), ni podrn obtener una aceptacin abundante y legtima por parte de la poblacin. Mayor participacin tiene que ir acompaada con la decentralizacin y una mayor aplicacin de los principios de subsidiariedad. nicamente una participacin de este tipo puede garantizar que las reformas legales reflejen la complejidad de las existencias econmicas e interrelaciones sociales. En el pasado la definicin de propiedad fue considerada como la diferencia fundamental entre las economas de mercado y las economas centralmente planificadas. Desde el punto de vista legal, el concepto de propiedad debe ser universalmente definido, no puede unicamente referirse a diferentes sujetos, como personas individuales, Estado, comunidades o Fundaciones. La propiedad debe estar abierta a todos los participantes del mercado, que por supuesto tambin incluye al Estado mismo. Por consiguiente, propiedad no debe ser en ningn momento confundida con privatizacin. Este concepto de privatizacin se refiere nicamente a una forma de transferir tierra entre diferentes personajes, como en este caso, del gobierno a privados. Propiedad puede ser transferida nicamente en conjuncin con otros miembros de la ley, como ley contractual, ley familiar y de herencia, derecho de impuestos y derecho de uso de aguas. Propiedad privada no debe de conducir al fin de 6

las actividades del Estado ya que la propiedad de la tierra est sujeta especialmente a obligaciones sociales generales y restricciones (responsabilidad social de la propiedad en la ley bsica alemana, 14,2). No obstante que una gran variedad de sistemas de tenencia de la tierra se pueden encontrar en pases contraparte, todos ellos pueden reducirse a cuatro tipos ideales de regmes de propiedad: a) propiedad privada, b) propiedad estatal, c) propiedad comn o comunal, y por lo menos en teora, d) sistemas de acceso abierto. Este documento discute ideas claves y principios, as como instituciones, beneficios y costos sociales. Tambin, hace referencia a problemas inherentes de las fallas de mercado, Estado y poltica. Tenencia de la tierra tiene que ser vista siempre en un contexto amplio de todos los recursos naturales con utilidad econmica. El estudio por lo tanto, considera las interdependencias entre tenencia de la tierra y otros recursos naturales, como aguas, pasturas y bosques. En este sentido, se considera apropiado emplear un trmino ms amplio de tenencia de recursos y no slo el de tenencia de la tierra. Las mujeres se encuentran en una posicin legal inferior en comparacin a los hombres en referencia al acceso a la tierra y uso del suelo. Ellas muchas veces pueden ejercer nicamente derechos secundarios, como por ejemplo acopio de lea, frutas y pasto para ganado. La carencia de tierra entre madres solteras, se incrementa. En registros, llas se encuentran en desventaja comparativamente a los hombres, ya que muchas veces nicamente el jefe de familia puede ser aceptado e inscrito en el registro. Por la misma razn con frecuencia pierden sus derechos sobre la tierra luego de un divorcio o en caso de muerte del conyugue. En disputas legales, sus postulados no son fciles de llevarse a cabo. En procesos de transformacin o posterior a un ajuste estructural, las mujeres son las primeras en perder sus trabajos, frecuentemente sin acceso a tierra para sobrellevar su vida. A pesar de todo, las mujeres no estn dispuestas a aceptar el rol pasivo de ser vctimas de discriminacin en derechos sobre la tierra y estn comenzando a formar alianzas para comprar o arrendar tierra. La controversia persiste sobre el asunto de la efectividad y/o limitaciones econmicas, sociales y ambientales de sistemas autctonos de tenencia de la tierra y sus regulaciones. De esta manera, se convierte el proveer apropiadamente principios de tenencia de la tierra a indgenas, en medio de un proceso rpido de cambio, en uno de los retos ms grandes para cada pas en su poltica agraria, as como para la cooperacin al desarrollo.

5. Sistemas de tenencia de la tierra - lecciones del pasado, retos para el futuro

Sistemas de tenencia de la tierra y bases para la produccin: interaccin y conflictos
El incremento en los problemas sociales y ambientales son la causa principal de cambios acelerados (en su mayor parte no planificados) en los sistemas de tenencia de la tierra con sus respectivos elevados costos sociales y econmicos. Campesinos marginados y desesperados de obtener tierra no pueden practicar sistemas sostenibles de uso de la tierra, lo que a su vez resulta en erosin progresiva, prdida del valor de la tierra y una mayor presin sobre la tierra. Una legislacin incierta y cuestionable previene medidas efectivas de conservacin de recursos a largo plazo, como reforestacin en pases africanos. La rpida transformacin de reas de pastoreo en reas agrcolas es frecuentemente la etapa final en una destruccin completa de sistemas autctonos de tenencia de tierra pastorl y de perturbamiento social y abandono de zonas ridas y semi-ridas. Tala comercial de rboles o nuevas obras tcnicas de infraestructura agotan los bosques tropicales y obligan a la poblacin local a explotar los recursos madereros de una manera semi anrquica, a menudo en un conflicto abierto con la administracin estatal de los bosques. Adems, la demarcacin de parques nacionales desplaza frecuentemente a usuarios locales de los recursos naturales de esas reas. En sectores con acceso a irrigacin, se muestran adems, conflictos y tensiones por el incremento de la demanda de agua y pugnas en los derechos de aguas. Resultado de ello se observa un uso excesivo de agua, salinificacin y bajos rendimientos.

Incremento en la escasez de tierra, cambio de uso de la tierra y cambio estructural a largo plazo
Una poblacin mundial creciente tiene que ser alimentada; demandas ms altas en la cantidad y calidad de productos alimenticios tienen que satisfacerse. Como consecuencia se observa que superficies de tierra no aptas para agricultura estn siendo cultivadas y aprovechadas para produccin ganadera, tales como pasturas marginales y laderas con alta pendiente o con costos de oportunidad muy elevados; asimismo, se explota de manera progresiva el bosque tropical lluvioso. Aparte de esto, un rea agrcola del tamao de Holanda, tiene que ser sustituda a consecuencia de sobreutilizacin o mal manejo. Con un cambio sectorial, se requiere ms tierra para asentamientos urbanos, carreteras, plantas industriales o reas recreacionales. Con actividades fuera de la finca y una reduccin en el inters por el uso agrcola de la tierra, es esencial para el futuro un mercado funcional de acuerdos de tenencia.

Sistemas de tenencia de la tierra, desarrollo agrcola y rural

El sistema de tenencia de la tierra es uno de los mayores determinantes del tamao de 8

la unidad de produccin agropecuaria, estructura de produccin, productividad, empleo de mano de obra, as como del desarrollo econmico de otros sectores rurales, como por ejemplo, empresas de servicio. Los agricultores minifundistas deberan desarrollar un mejor uso de su tierra para mejorar sus condiciones de vida. No obstante, ellos se encuentran con frecuencia restringidos por una falta de innovaciones tcnicas e institucionales. Por lo mismo, la produccin de los agricultores minifundistas se reduce despus de la ejecucin de planes de reforma agraria, como puede observarse en las economas en transicin en Europa Oriental. En sociedades agrarias, la distribucin del ingreso es determinada predominantemente por la cantidad de tierra propia, que resulta en una dependencia de pobres en ricos, desarrollandose hasta alcanzar un nivel de explotacin econmica. Por lo mismo en Asia, labores en conjunto, crdito y clases de arriendo no pueden analizarse en trminos de eficiencia nicamente, sino tambin, en trminos de equidad e influencia entre miembros de la comunidad, como se presenta en los casos de trabajo subordinado y dependencia mltiple.

Tenencia de la tierra y seguridad social

En sociedades agrarias, la seguridad social se deriva de una propiedad de la tierra claramente definida y digna de confianza. Mientras tanto, en muchas regiones los sistemas tradicionales de tenencia de la tierra se desintegran rpidamente debido a las normas de herencia (Asia), venta u ocupacin ilegal de la tierra por la antiguas lites (Africa), o por la desintegracin de las antiguas cooperativas socialistas en economas de transicin, sin una alternativa de seguridad social para reemplazarlas.

Conflictos agrarios
Adems de los conflictos agrarios violentos y espectaculares, las disputas diarias de menor trascendencia sobre el acceso o utilizacin del suelo, continan existiendo. Por ejemplo, aproximadamente 40% de los hogares campesinos en Nicaragua estn envueltos en conflictos agrarios agudos o presentes. Estos conflictos impiden un uso eficiente y sostenible de la tierra, reducen o soterran las relaciones sociales y econmicas existentes y agravan la aversin y recelo de las personas en contra del Estado. Como un resultado de procesos de reformas y de una nueva formulacin de prioridades polticas reaparecen grupos de poder, ya que cualquier redistribucin de poder genera una oposicin considerable y nuevos conflictos. En algunos pases asiticos y africanos grupos militares estn adquiriendo mayor poder sobre las reas forestales; en otros pases, grupos organizados en forma de mafia se encuentran detrs del registro de tierra urbana (lavado de tierras). En economas de transicin el antguo manejo colectivo de tierras es mantenido en el nuevo sistema. Para que la cooperacin al desarrollo sea exitosa, es necesario poner mucha ms atencin en 9

estos procesos.

Reformas agrarias: un desafo inconcluso

Reformas de tenencia de la tierra, con un efecto muy profundo en la reparticin de tierra, han sido muy exitosas en Asia oriental: Corea, Taiwan y Japn. Ellas condujeron a grandes incrementos en la produccin e ingreso. Por otro lado, se encuentra una larga lista muy bien documentada de las muchas y fallidas (con pocas excepciones) reformas de propiedad de la tierra (reformas agrarias) y reformas de manejo de la tierra. Entre las varias razones del fallo de reformas agrarias se encuentran los masivos problemas en la implementacin, as como los grupos de poder (o influyentes) que impiden o se oponen con xito a cualquier tipo de reforma. Los mayores problemas en la implementacin de las reformas son los insuficientes recursos financieros de cada proceso, la legislacin incompleta con derechos de tierra conflictivos, la insuficiente competencia de las Agencias encargadas, la corrupcin de empleados y funcionarios pblicos y los obstculos polticos en el proceso de formulacin de poltica. Para lograr entender la economa poltica de reformas es necesario un anlisis profundo de la manera de actuar de los grupos de inters.

Asentamientos y reasentamientos
La cooperacin para el desarrollo tiene que continuar contemplando los programas de asentamiento y re-asentamientos planificados, los cuales, entre otras, tienen como finalidad la reduccin de presin poblacional (Indonesia); la solucin de problemas de poblaciones sin acceso a tierra (Brasil, Kenya); en casos de catstrofes naturales o guerras civiles, para generar ganancia de tierras a travs de irrigacin; o como resultado de una deforestacin, as como para el asentamiento de nmadas. Proyectos de presas enormes tambin contienen re-asentamientos (India, China). Adems de los altos costos que involucran estos programas, sus costos de oportunidad son a menudo estimados nicamente de manera parcial.

Abandono del Estado y economas en proceso de transicin

El proceso de ajuste estructural y transformacin ha sido atendido mundialmente a consecuencia del abandono del Estado. Elementos claves en este proceso de ajuste estructural son la privatizacin de tierras o su retorno a las comunidades, mercados eficientes y funcionales de tierras y un nuevo rol para el gobierno. Estos elementos pueden comprender por ejemplo, la disolucin de fincas estatales y cooperativas de produccin en Europa Oriental y la antigua Unin Sovitica, la re-privatizacin de ejidos en Mxico, los mercados de uso de la tierra en Vietman, o el reconocimiento de derechos comunales indgenas en Tanzania. La disolucin de unidades productivas (fincas) estatales con mano de obra asalariada, as como de las cooperativas de produccin invita a una alternativa de organizacin en la produccin agrcola. El xito econmico y las funciones sociales de las fincas 10

familiares, cooperativas autctonas, de compaas agroindustriales dependen en gran manera, de la seguridad en la tenencia de tierra, ya sea en forma de propiedad privada o como arrendamiento a largo plazo. Esto a su vez, requiere un marco legal complejo que incluya leyes contractuales, impuestos comunales, impuestos familiares e impuestos de herencia. Este marco legal, recientemente establecido, es a menudo incoherente y sobrecargado, originado en el antguo sistema de control y mando. De esta forma, estas restricciones exhaustivas en los mercados de tierra, en su mayora dan orgen a un mercado gris con sus respectivos beneficios (sobreprecios) adicionales por el riesgo que conllevan. De los diferentes grupos de inters comprendidos, los favorecidos son usualmente las antiguas lites o grupos urbanos, mientras que los menos favorecidos son en su mayora, mujeres que por s gozan de poca informacin sobre sus derechos legales, as como minifundistas que no puede pagar los altos costos de registro, o miembros del antiguo sistema colectivo.

Mercados de tierra: orgenes, funciones y tendencias

La reciente tendencia sobre tenencia de la tierra resalta el rol crucial de los mercados de transferencia de propiedad y derechos de uso de la tierra. Un mercado funcional, en el cual la tierra puede adquirirse, venderse, arrendarse e hipotecarse, facilita la creacin de unidades productivas con un tamao pitmo, cambio en estructuras agrarias, as como procesos de innovacin. Factores de mercado tales como crecimiento poblacional, nuevas tecnologas, mercados crecientes de productos, expansin de la infraestructura y redes de comunicaciones, urbanizacin y reduccin del inters por la agricultura, proveen incentivos al desarrollo del mercado de tierras.

6. Poltica agraria: modelos y objetivos

Como ha sido demostrado con anterioridad, la tenencia de la tierra es muy compleja y se encuentra diversamente interrelacionada. Para superar esta dificultad es indispensable una poltica agraria coherente y transparente, que adems sea comprensible para la gran mayora de la poblacin. Esta poltica agraria tiene que basarse en principios claramente definidos y debe seguir metas, por una parte reconocidas universalmente, y por otra, con el cumplimiento de objetivos nacionales, regionales y de un grupo especifico. Sobre la base de estos principios debe disearse un conjunto de instrumentos de poltica vlida, coherente y de largo plazo. Polticas de tenencia de la tierra se comprende por lo tanto, como parte de una amplia reforma poltica y econmica, a consecuencia de la transicin de una economa centralmente planificada en una economa de mercado, de democratizacin y de descentralizacin, o de nuevas estrategias de crecimiento con equidad. Cualquier tipo de poltica agraria concebida para el siglo XXI tiene que dar cuenta de las resoluciones 11

de las convenciones internacionales y reuniones cumbre sobre asuntos agrarios, como por ejemplo, la Agenda 21, la Cumbre Mundial de Alimentacin en Roma, Habitat II, la Conferencia Mundial de la Mujer, entre otras. Los tres pilares de cualquier poltica agraria racional tienen que ser: 1) eficiencia y fomento al desarrollo econmico, 2) equidad y justicia social y 3) proteccin del medio ambiente y uso sostenible de los recursos naturales. Algunos ejemplos pueden utilizarse para la ilustracin de la necesidad de estos tres pilares. Para adquirir eficiencia econmica es necesario un marco legal y regulador consistente y uniforme que asegure acceso igualitario al uso de tierra a personas privadas y legales, a grupos de tenencia colectiva, as como tambin al Estado. Este marco legal debe crear de igual manera las condiciones propicias para un cambio estructural urbano y rural. Esto necesita mercados eficientes de tierra que a su vez requieren un sistema de admistracin de tierras funcional y adapatado a las condiciones de desarrollo econmico respectivas del pas. Para alcanzar este fn de equidad, es necesario una declaracin consistente de la responsabilidad social de la propiedad sobre la tierra, tanto la aceptacin de derechos autctonos y secundarios, as como la legislacin de asentamientos informales. Una poltica agraria con estos objetivos ambientales tiene que definir el grado de intervencin del Estado en mercados de tierras para de esta manera, proteger los intereses de las futuras generaciones y desarrollar modelos codificados de uso de tierra claro y completo. Poltica agraria orientada a los objetivos antes mencionados tiene que consolidar el rol de los grupos a los cuales se les ha negado o han sido marginalizados hasta ahora, es decir, tiene que ser instrumentalizada a los sectores ms pobres de la poblacin y a las mujeres, as como generar progresos en el estatus legal de personas indgenas. Programa de accin para la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (Copenhague, 1995) Acceso mejorado a recursos productivos e infraestructura A travs de medidas como reformas agrarias, se permitir obtener mejoras en la seguridad de la tenencia de la tierra y mejoras en la igualdad de los derechos de la mujer, adems de la promocin de arrendamientos justos de tierra, creacin de transferencias de tierra ms eficientes y adjudicacin de disputas de tierras (UN, 1995)

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Una vez que las directrices de poltica agraria hayan sido formuladas y clarificadas, la cooperacin al desarrollo puede apoyar en la identificacin de instrumentos necesarios para lograr estos objetivos. El desafo clave se centra en el desarrollo y mejora de los instrumentos existentes en los pases contraparte, su adaptacin a las condiciones locales e identificacin y formulacin de una mejor mezcla de instrumentos, que sea posible de adoptar, alcanzable, financieramente aceptable, eficiente y efectiva. Principios positivos existen, como por ejemplo en Tanzania y SudAfrica, pero no obstante es necesario esperar en qu medida sern implementadas.

7. Instrumentos para la ejecucin de poltica agraria

Instrumentos para creacin e incremento de seguridad en la ley: Una legislacin agraria inconsistente, fragmentada y a veces contradictoria necesita armonizarse especialmente si se toma en cuenta que existen casos de pases con ms de 2 000 leyes, decretos, regulaciones y rdenes. Esta armonizacin incluye especialmente, un fcil acceso a informacin sobre tierra y mayor transparencia en los procedimientos de transferencia de tierra y provisiones contractuales. Instrumentos para administracin de tierras: Una necesidad de accin) creciente en la cooperacin al desarrollo es el establecimiento de una estructura eficiente y completa de administracin de tierras a niveles centrales y medianos, ya sean a nivel nacional y/o locales. Estas medidas son especialmente necesarias en pases con un desarrollo econmico dinmico, como por ejemplo los del Asia Sudeste, Sudafrica y las economas en transicin. Registro de la tierra y sistemas de catastro son requeridos urgentemente en reas densamente pobladas, en mercados activos de tierras y en estructuras con alta diversidad social. Estos instrumentos son necesarios, sin embargo no son suficientes para asegurar el desarrollo rural y urbano sostenible. Sus virtudes y beneficios son mientras tanto muy bien conocidos, mientras que los riesgos y problemas enlazados son muchas veces ignorados, ya que el registro voluntario alcanza una parte pequea de la poblacin, goza de parcialidad a favor de los hombres y reas urbanas, asimismo los costos de mantenimiento son elevados. El registro por s mismo no resultar en un aumento de la produccin si la tecnologa o las instituciones de apoyo no estn disponibles. La interrogante en este caso particular es cmo combinar en el futuro, sistemas econmicos de registro formales (con sus componentes de formalidad y perfeccin tcnica) con sistemas informales (con caractersticas de bajo costo). En la medida que la tierra, adems de su valor econmico, cumple con otras importantes funciones, los mercados de tierras en todos los pases estn de alguna manera sujetos a control gubernamental. Lo mismo tiene validez para mercados de arrendamiento de tierra. Regulaciones, como por ejemplo, la regulacin de 13

transaccin de tierra o de derechos, puede ser una ayuda en asegurar que la tierra agrcola permanezca en manos de agricultores y no sea comprada por terratenientes con fines de especulacin. Actividades para modernizar la eficiencia, transparencia y funciones sociales de los mercados de tierra incluyen entrre otras medidas: clarificar el rol de los sectores pblicos y privados, evaluar y auditar instituciones existentes de mercados de tierras, capacitar personal involucrado en mercados de tierras reformados, as como bajar la tasa impositiva en transferencias de tierra. El rol de los Bancos de tierras (dirigir mercados y demarcar reas protegidas) ha sido ignorado hasta estos das. Su objetivo principal es hacer accesible la tierra a grupos y objetivos especficos, como por ejemplo, para el desarrollo urbano en comunidades, o para el control indicativo de precios de tierras, entre otros. Los Bancos de tierra pueden desarrollarse adems, como un instrumento para facilitar la provisin futura de tierra para finalidades agrcolas especficas, para transporte, recreacin o medio ambiente, as como para trueque de tierra. Como en el caso de otros instrumentos, es necesario un anlisis detallado de los costos y beneficios que involucra, incluyendo los posibles mecanismos alternativos. Mercados de tierra transparentes, compensacin en casos de expropiacin, impuesto sobre la tierra o sus hipotecas, requieren avalo de tierras para determinar el valor actual de mercado de la propiedad. En el avalo de la tierra es necesario tener en cuenta criterios como el rgimen actual de propiedad, ubicacin, expectativas de desarrollo, lastres y riesgos especficos. Un reto ms es el desarollo de mtodos sencillos de avalo de tierras. Instrumentos fiscales: stos incluyen una imposicin fiscal sobre la tierra (tasacin de la tierra), impuesto sobre el valor aadido (plusvala) de la tierra, asi como impuestos y honorarios en transacciones de tierra. El impuesto sobre la tierra (la tasacin de la tierra) puede ser una fuente importante de ingreso para las autoridades municipales y locales. En la cooperacin al desarrollo los impuestos sobre la tierra adquieren especial importancia en el proceso de descentralizacin, de desarrollo comunal y en el marco de reformas tributarias. Adems de su impacto fiscal directo, puede ser utilizado como un desincentivo en la acumulacin desmedida de tierra; para proveer tierra a diferentes finalidades (construccin, industria) o para reducir la especulacin sobre la tierra. Instrumentos para la creacin de instituciones: tanto en reas urbanas como en rurales, a nivel nacional, regional y local, as tambin como en tenencia tradicional y moderna de la tierra, presentan las instituciones y regulaciones existentes a menudo un obstculo para encontrar alternativas ms eficientes y equitativas. La reforma de agencias centralizadas de tierra y la clara asignacin de responsabilidades entre las instituciones son cruciales para la exitosa implementacin de cualquier poltica agraria nueva. Estas reformas tienen que incorporar modelos de integracin de la 14

administracin local y grupos de inters involucrados, a fin de instituir una cooperacin multilateral entre los actores del sector pblico y privado, as como de garantizar un control de calidad y seguridad en el uso de los fondos, incluyendo una contabilidad extensiva, mejores sistemas con intercambio de informacin y redes de trabajo. Instrumentos para un desarrollo rural agrario y de la tenencia de la tierra: un conjunto de instrumentos, utilizados ya sea en forma separada o simultnea, ha sido efectivamente comprobado como un apoyo en el desarrollo de la tenencia de la tierra en reas rurales y estructuras agrarias. A esto corresponde la Planificacin del Desarrollo de Estructuras Agrarias (PDEA), que es un instrumento de toma de decisiones en coordinacin con desarrollo rural regional, consolidacin agraria o proyectos de desarrollo de comunidades pequeas en reas con un rpido cambio estructural. No obstante, es necesario cuestionar si ste es efectivo cuando las deficiencias estructurales agrarias necesitan ser remediadas. La consolidacin y reajuste agrario es el ms extenso y amplio de todos los instrumentos de desarrollo de reas rurales. Este instrumento es utilizado para eliminar deficiencias estructurales bajo consideracin de las relaciones y derechos de propiedad existentes. La consolidacin y el reajuste agrario cumplen adems, importantes funciones en programas de riego y colonizacin, as como en el establecimiento de plantaciones minifundistas o proyectos de conservacin de la naturaleza. Algunos pases de Asia ya han ganado experiencia en este aspecto. La planificacin del uso de la tierra se fundamenta en la idea de que el desarrollo es un proceso que se inicia desde las bases, y por lo tanto requiere de forma indispensable autoayuda y responsabilidad. Es una proceso interdisciplinario con el fin de mejorar las capacidades en la planificacin y en el desarrollo de actividades. Los planes de uso de la tierra son planificados y ejecutados en primera instancia, por los grupos a que est orientado el plan o programa. No obstante, stos seran apoyados por los representantes de la cooperacin internacional. Cualquier implementacin en la planificacin del uso de la tierra afecta los derechos de tenencia de individuos y comunidades. A menudo, diferencias en los intereses pueden ser nicamente reconciliadas a manera de consenso o por la aceptacin y uso de reglas y normas locales, o ya sea aplicando mtodos legales, como por ejemplo el reajuste agrario. Instumentos de administracin de tierras urbanas: En reas urbanas a menudo se carece de informacin clara sobre el sistema actual de derecho en la tenencia de la tierra. Es por eso que sistemas de informacin de tenencia de la tierra son precondiciones para una planificacin y un desarrollo urbano eficientes. Un concepto para el desarrollo urbano y sub-urbano es el "Desarrollo dirigido del Permetro Urbano" (Guided Land Development). En este concepto las instituciones del Estado responsables de la implementacion de la infraestructura, como por ejemplo, redes viales, sistemas de mejoramiento sanitario y urbano, ponen a disposicin estos servicios, antes de que el desarrollo urbano privado se inicie. 15

Adems, es necesario muchas veces la demarcacin de Zonas de especial inters social con el fin de poder limitar la especulacin de la tierra. Conceptos de regular y legalizar asentamientos espontneos en los margenes de las ciudades pueden incluir entre otros los siguientes pasos: Iniciacin de una estructura de comunicacin y cooperacin entre las instituciones y los afectados, integracin de los asentamientos espontneos en los conceptos de planificacin y desarrollo urbano, una conexin de programas de legalizacin y la mobilizacin de organizaciones propia de los afectados y su permanente relacin en la planificacin, toma de decisiones y ejecucin.

Comite de Planificacin Rural CPR (Community Land Trust) Un modelo de tenencia de tierra en Kenya El CPR es el resultado de varios esfuerzos para explorar adecuadamente los sistemas de tenencia de la tierra. Una combinacin de los sistemas africanos e islmicos tradicionales de tenencia de la tierra ha sido modificada y ajustada a la situacin local de los ocupantes ilegales de Bondeni. El modelo de tenencia est basado en la propiedad comunal. La comunidad es propietaria de la tierra y los miembros de la comunidad actan como fiduciarios sin derecho de propiedad, pero con derecho de usufructo. Oficialmente, los derechos a la tierra son asegurados por el registro de sta a nombre de la comunidad. Cada propietario individual es adems, propietario de los derechos y mejoras que se hayan realizado en las tierras. Estas mejoras, pero no la tierra, podrn ser heredadas. La tierra no puede venderse, pero las mejoras que en ella hayan sido efectuadas, s podrn venderse. La tierra y el desarrollo han sido divididos. El principio bsico de este modelo es asegurar una tenencia sustentable para toda la comunidad, que en efecto, permitir a los individuos beneficiarse de las mejoras. Con ello se reducen considerablente las especulaciones y fuerzas del mercado de tierras. (Lthi, C., 1995)

Instumentos para la ejecucin y monitoreo de procesos de transformacin y de reformas agrarias: Los procesos de reformas agrarias son usualmente parte de un proceso amplio de reformas polticas y econmicas, por lo cual requiere una serie de instrumentos complementarios de poltica agraria. En el caso de una reforma de la propiedad de la tierra es necesario identificar la estructura de propiedad actual de los latifundios para preparar procedimientos legales de expropiacin. Mientras tanto en las reformas de administracin y uso de la tierra, se requiere un apoyo a los nuevos agricultores en reas como por ejemplo, extensin, preparacin, crdito o marketing. Nuevos impulsos en el sensible campo de los procesos de reforma agraria se esperan de modelos de negociacin orientados por las fuerzas del mercado y controlados por el Estado. stos son modelos en que el acceso a la tierra ocurre directamente a travs de los interesados en el mercado de tierras. Se formulan directivas en precios de 16

tierra razonables y las autoridades locales supervisan las negociaciones, mientras que el financiamiento es proporcionado propiamente por el mismo grupo beneficiario. Claras regulaciones de transicin han sido en muchos pases subestimadas, no obstante que son de crucial importancia para una rpida e irreversible transformacin. Esta crucial importancia sali a la luz particularmente en la reunificacin alemana. Claras disposiciones de transicin son necesarias para transformar las cooperativas de produccin socialista, para garantizar la produccin actual, as como para permitir las apelaciones legales y los tribunales arbitrales. En el proceso de privatizacion en Alemania Oriental por ejemplo, se aplic un concepto de tres fases: primero se inici con contratos de arrendamiento a largo plazo basados en planes de negociacin convincentes y calificacin de personal; en segundo lugar, se adquiri tierras a precios preferenciales para aquellos arrendatarios que evidencien xito econmico. Finalmente, se efectu la venta de tierra en forma planificada pero cautelosa a travs de mercados de tierra, subdividido a su vez, en un proceso largo con respeto de los contratos de tenencia actuales para evitar rechazos en el mercado.

8. El rol crucial de la resolucin de conflictos

Modelos de solucin de conflictos agrarios, tanto formales como informales, debern apoyarse con el objeto de adquirir equidad e igualdad bajo la ley, en comn acuerdo con las leyes tradicionales. Muchas disputas estn directamente atribudas o tienen sus orgenes en la exclusin de los usuarios y comunidades locales y en la ignorancia de la existencia de instituciones autctonas de tenencia de la tierra. Los beneficios econmicos de conflictos, ya hayan sido stos resueltos o rechazados, son muy difciles de estimar. No obstante, los efectos positivos son indiscutidos, ya sea como incentivos a inversiones, seguridad en la planificacin, paz social y estabilidad poltica. Los modelos existentes y normas para la solucin de conflictos de tenencia de la tierra son tambin sujetos de cambio rpido. Adems, existe un renacimiento de valores tales como cooperacin, reputacin y creencia en la investigacin de accin colectiva en el uso de pastos comunales, silvicultura social o asociaciones de usuarios de agua. No obstante, contina el cuestionamiento abierto de si estos nuevos (o redescubiertos) hallazgos son actualmente utilizados en la cooperacin para el desarrollo de una manera adecuada. En estos casos, los comits para la resolucin de conflictos y el "mediador pblico" (ombudsman) actan como un rbitro reconocido para las disputas que hayan surgido sobre todoa nivel local. Un reto para el futuro ser reconocer y reconciliar precisamente las instituciones autctonas y los insturmentos de solucin de conflictos, con aquellas formas legales establecidas en el estado de derecho y de esa manera sobrepasar el abismo entre estas esferas legales. A menudo el intento por las agencias de cooperacin y Organizaciones no Gubernamentales (ONGs ) de codificar 17

y cementar la unin entre ambas esferas tiene buenas intenciones, pero pueden terminar en reglas fijas e indiscutibles que precisamente dificultan la capacidad de adaptacin propia del derecho autctono. Iniciativas gubernamentales, la cooperacin al desarrollo y los grupos locales de autoayuda crean contnuamente nuevas corporaciones para resolver conflictos, o bien, reactivan corporaciones existentes. Para aumentar su autoridad y credibilidad, las disputas de tierra deberan mantenerse separadas del nivel ejecutivo; las autoridades tradicionales (como por ejemplo, el ombudsman o el comit de ancianos) deberan de tener mayor reconocimiento e incorporarse activamente. En este contexto es deseable apoyar formas de reconciliacin fuera de los tribunales. La premisa bsica de estas soluciones fuera de juicio es solucionar antes de juzgar. Estos mecanismos deberan incluir discusiones de mesa redonda (de consenso) entre los diferentes actores y grupos de inters y otros procesos de facilitacin, mediacin conciliacin y/o negociacin.

9. Formacin, investigacin aplicada y sistemas de conocimiento

Uno de los objetivos fundamentales de los programas y proyectos del mbito de trabajo de la tenencia de la tierra es intercambiar experiencias y diseminar conocimientos: El perfl de los expertos de largo y corto plazo que trabajan en asuntos agrarios se encuentra actualmente en discusin: un punto de vista puramente tcnico conlleva a una situacin sin solucin. Se necesita un entendimiento amplio de los procesos de aprendizaje que son extremadamente complejos; los distintos puntos de vista e intereses de los participantes, as como aspectos interdisciplinarios. Seminarios de creacin de conciencia para vislumbrar la problemtica son necesarios para expertos de cooperacin tcnica y financiera en agencias del desarrollo y en pases contraparte, as como para las personas que se encuentren en la posicin de toma de decisiones en estos pases. Las medidas de formacin y cursos de adiestramiento no deberan estar restringidas nicamente al ms alto nivel acadmico (por ejemplo, programas de maestra y estudios de doctorado, en las Universidades de Cambridge, Gttingen, Madison o Marburg). Estos cursos tambin tienen que desarrollarse para administradores de tierra a nivel medio. Los modelos de entrenamiento se deben de ofrecer a la administracin de tierras y peritos jurdicos del nivel medio de toma de decisiones. Ac las medidas de entrenamiento tienen que incluir administracin de tierras (avalo de tierras, tasacin de la propiedad y honorarios, procedimientos de registro, tcnicas de planeamiento), efectos de cambios estructurales (mejoras en las estructuras agrarias, regulaciones internas de transicin), resolucin de conflictos y mediacin, certeza en la ley y complementacion en educacin y adiestramiento, etc. 18

Investigacin agraria aplicada: en muchos pases contraparte, se necesita mejorar y expandir las capacidades de investigacin aplicada en varios campos. Estos pases deberan recibir apoyo para fortalecer sus capacidades de investigacin, como por ejemplo, a travs de nuevas formas de cooperacin. No obstante que muchos problemas de tenencia y uso de la tierra son especficos para el pais respectivo, es posible identificar muchos aspectos centrales que son comunes para varios pases. Por ejemplo, fomentar el desarrollo de conceptos de polticas agrarias, superar el proceso de abandono estatal y de privatizacin, conflictos en el uso de la tierra y enfoques innovadores para la solucin de conflictos, efectos de los cambios estructurales, reformas agrarias asistidas por el mercado, problemas agrarios de gnero, descentralizacin de la administracin de la tierra, as como incremento del desempeo de las instituciones de transferencia de tierra. Integracin de la brecha entre el conocimiento indgena e investigacin cientfica: hasta el momento el conocimiento cientfico por s mismo, no ha contribudo suficientemente al desarrollo sostenible, en particular al nivel local, ya que el conocimiento indgena ha sido subestimado en una forma sistematica. La combinacin de estos medios incluye la incorporacion de informacin tradicional en leyes primarias y secundarias en la experiencia de uso de la tierra. Los mtodos desarrollados tienen que tomar en cuenta la informacin, la sensibilidad y la confiabilidad, como por ejemplo, las limitaciones de tierra tribal, los sitios ancestrales, sitios indgenas y los nombres de los lugares.

10. Nuevas reas de cooperacin y perspectivas

Instituciones bilaterales y multilaterales, pueden jugar un rol activo, en estrecha cooperacin con las entidades nacionales en asuntos agrarios, para ejecutar una nueva poltica agraria, si es que estas instituciones internacionales se sienten ligadas a los siguientes principios: aceptar la autonoma de los pases contraparte, establecimiento de un consenso de los pases donantes en los principios de una poltica agraria nacional, compartir informacin y redes de trabajo entre todos los participantes, acuerdos en los compromisos y en los modelos complementarios de cofinanciamiento, incorporacin exhaustiva de los expertos locales y promocin de cooperacin local e internacional (expertos, capacidad de entrenamiento e investigacin). Nuevas formas y reas de cooperacin deben iniciarse con una mejor coordinacin de los pases donantes. Esto est relacionado con el ownership principle en el proceso de desarrollo. Es decir, las reformas sostenibles son nicamente posibles cuando se llevan a cabo en cooperacin con el pas contraparte. Un pas nicamente puede aceptar una poltica agraria completa y aceptada, y no as un surtido de polticas apoyadas por diferentes pases donantes. Dentro de la comunidad donante, se requiere de un ajuste entre la cooperacin 19

tcnica y financiera. Aqu, se requiere de una apertura a modelos de cooperacin entre el sector pblico y privado, especialmente, en vista de los elevados costos de un sistema de administracin de tierras. Asimismo, se requieren nuevos modelos para lograr una mejor integracin de expertos nacionales de cooperacin al desarrollo en los pases contraparte, as como en la creacin de un nuevo concepto de red entre la cooperacin al desarrollo, ONGs y el sistema de las Naciones Unidas, instituciones de educacin e investigacin, pudiendo culminar dicho trabajo en iniciativas internacionales especficas. Una poltica agraria ideal no es la panacea para todos los problemas mayores en un ambiente natural y socioeconmico, rpidamente cambiable y con impactos elevados en los sistemas de tenencia de la tierra. Entonces se puede cuestionar, cules son las proyecciones y en particular, cules son los desafos para el futuro. Nuevos y diferentes modelos de uso de la tierra continuarn surgiendo. Por lo tanto, la tenencia de la tierra debera considerarse como parte de un sistema completo y amplio de manejo y poltica de los recursos. El uso de los derechos de uso de agua que est usualmente relacionada a la tenencia de la tierra, requiere una atencin especial. Ocupacin mltiple ganar rpidamente importancia, por lo que esto hace un llamado al activo desarrollo de poltica regional, muy por encima de los problemas de tenencia de la tierra. Transparencia en todos los asuntos agrarios y una mejora en el acceso a informacin son necesarios. El empleo no agrcola no reducir suficientemente los conflictos agrarios. Esto incrementa la demanda de mecanismos innovadores para resolver conflictos agrarios. Considerado esencial, la descentralizacin no es un fin por s mismo. focalizacin no debera limitarse a niveles bsicos, ya que los problemas tenencia de la tierra no se limitan a un nivel regional o local. El principio subsidiaridad deber aplicarse en el establecimiento de instituciones organizaciones. La de de y

Como se enfatiza en el Reporte Mundial del Desarrollo de 1997, el rol del Estado tiene que ser redefinido. El gobierno necesita jugar un rol mucho ms conciente y activo sobre los mercados de tierras. Las naciones se encuentran cada vez ms sujetas a las polticas y directrices internacionales, tal y como se establece en el proceso del UNCED. La bsqueda de un marco adecuado de intervencin del Estado para un pas 20

especfico es un proceso de aprendizaje donde la cooperacin al desarrollo, en el mejor de los casos, puede abreviar el proceso de prueba y error. Una evaluacin final de la reforma de la tierra orientada por el mercado, necesita an ser realizada. Esto sita la interrogante de una apropiada interrelacion de las polticas para las reformas, incluyendo redistribucin, empleo y/o poltica social. Para la proteccin futura de los derechos autctonos es necesario elaborar muchas ms capacidades innovadoras y activas. Una armonizacin ms extensa y sostenible de diferentes enfoques de los pases donantes es un objetivo, en su derecho propio, que conserva en mente los principios dados en las conferencias de las Naciones Unidas de la dcada pasada.

Por lo tanto, cualquier marco de referencia debe de ser trabajo progresivo. Sus resultados y sugerencias tienen que ser crticamente analizadas, revisadas y reactualizadas continuamente.

Para mayor informacin

Informacin ms detallada y actualizada puede ser obtenida de las siguientes fuentes: La publicacin, Tenencia de la Tierra Marco de orientacin para la Cooperacin al Desarrollo (247 pg. y un CD-Rom) est disponible en alemn e ingls en la GTZ. 20 estudios de caso de la GTZ, como base de esos Marcos de orientacin estn disponibles en CD-ROM Importantes aspectos relacionados con la discusin de la tenencia de la tierra, estn documentados en los procedimientos de las siguiente conferencias internacionales apoyadas por la GTZ: OSS/ECA/GTZ (ed.). Asuntos de Tenencia de la Tierra en el Manejo de Recursos Naturales (Taller Sub-regional en Addis Ababa, 11 al 15 de marzo de 1996), Paris. BPN/GTZ. Taller internacional en la implementacin de Tierra Rural, Indonesia del 3 al 5 de Octubre de 1995. UCT/GTZ/FILSA. Conferencia Internacional en el Desarrollo de Tenencia de la Tierra en Sudafrica, Capetown del 27 al 29 de enero de 1998. Las informaciones ms actuales sobre actividades de desarrollo de tenencia de la tierra estn disponibles en las siguientes Pginas de internet: http://www.gtz.de/lamin/

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Para mayor informacin por favor comunicarse a : GTZ Willi Zimmermann fax: +49 6196 79 7153 Tel.: +49 6196 79 1311 e-mail: willi.zimmermann@gtz.de

Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo (GTZ) Como una compaa que es propiedad del Estado Federal, el mandato de la GTZ es de ayudar a incrementar las oportunidades humanas y estabilizar los recursos naturales que sostienen toda la vida. La GTZ apoya una diversidad de proyectos en 135 pases con expertos tcnicos y de manejo. Los servicios de la GTZ incluyen: Servicios de asesoramiento para planificacin, ejecucin y evaluacin de proyectos en pases contraparte Empleo y provision de expertos Entrenamiento y actualizacin de expertos cooperantes Planificacin tcnica y bsqueda de materiales y equipos Otorgamiento y liquidacin de contribuciones financieras

La GTZ se articula con otras organizaciones de cooperacin al desarrollo para obtener una complementaridad de recursos y conocimiento del sector internacional privado e instituciones tcnicas del sector pblico, para con ello obtener el mejor resultado en los proyectos de cooperacin.

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