CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIN TERCERA Consejero Ponente: Alier E. Hernndez Enrquez Bogot D.C.

, diez (10) de noviembre de dos mil cinco (2005) Radicacin No. : 14.157 Actor: Demandado: Referencia: derecho. Carboneras Elizondo Ltda. Empresa Colombiana de Carbn Ltda. -Ecocarbn-, hoy Minercol Ltda. Accin de nulidad y restablecimiento del

Resuelve la Sala el proceso de nica instancia, interpuesto por la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda. en contra de las Resoluciones No. 3031-95 del 24 de octubre de 1995 y 3-034-95 del 1 de diciembre de 1995, expedidas por la Regional No. 3, con sede en Jamund Valle, de la Empresa Colombiana de Carbn en delante Ecocarbn-, en el cual se pide que se declare su nulidad y se restablezca el derecho del actor. I. ANTECEDENTES 1. La demanda. El 25 de enero de 1996 la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda. Interpuso, ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, accin de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Empresa estatal Ecocarbn, por haber proferido las Resoluciones No. 3034-95 del primero de diciembre de 1995 y No. 3-031-95 del 24 de octubre de 1995, expedidas por la Regional No. 3 de dicha entidad, por medio de las cuales se impuso una sancin de multa al actor. 1.1. La pretensin de la demanda consiste en que se declare la

nulidad de estas resoluciones y que se restablezca el derecho del actor.

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1.2. La demanda centra el debate en la indebida imposicin de la sancin, por lo cual el actor afirma lo siguiente: Mediante auto de septiembre 6 de 1995, la Regional No. 3 de la entidad estatal Ecocarbn, con sede en JamundValle, requiri a la Sociedad actora, quien es titular de una licencia de exploracin carbonfera, para que explicara qu relacin tiene con los seores Benjamn Herrera, Flavio Zamora y Fernando Ruiz, debido a que en otra actuacin, ante esa misma Regional, los 3 seores manifestaron tener con Carboneras Elizondo Ltda. contratos de operacin minera, de lo cual no tena noticia la Regional. Contina diciendo que, mediante la Resolucin No. 3-031-95, del 24 de octubre de 1995, expedida por la Regional No. 3 de Ecocarbn, se impuso una multa al actor, de 7 SMLMV, por haber suscrito subcontratos de operacin minera, sin autorizacin previa de Ecocarbn, tal como lo exige el Cdigo de Minas vigente en la poca. Para el actor la entidad pblica viol los artculos 4 -sin sustentar esta afirmacin- y 29 de la Constitucin Poltica, por imponer una sancin con violacin del artculo 75 del decreto 2655 de 1988 -Cdigo de Minas... al no haber requerido previa y especficamente a Carboneras Elizondo Ltda. por el presunto incumplimiento de la obligacin establecida de obtener el permiso previo para subcontratar. (fl. 21, Cdno. 1) Agreg que la violacin consiste, ms concretamente, en que el requerimiento que le hicieron fue para que ...aclare ... la relacin existente entre ella y los seores Benjamn Herrera, Flavio Zamora y Fernando Ruiz..., en lugar de habrsele requerido por el incumplimiento del contrato. Entiende el demandante que la multa slo proceda si, luego de habrsele requerido por el incumplimiento, no hubiera acatado la solicitud de Ecocarbn. Bajo este entendido, dice haber probado que, luego de efectuado el requerimiento, la Sociedad present los subcontratos de operacin minera, suscritos con los 3 seores mencionados.

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La demanda fue admitida mediante auto de 20 de febrero de 1996 y se notific personalmente a la Regional No. 3 de Ecocarbn, el 17 de septiembre de 1996. 2. La contestacin de la demanda. El 11 de octubre de 1996,

Ecocarbn contest la demanda fls. 128 a 132, del Cdno 1-, exponiendo los siguientes argumentos: 2.1. Los seores Benjamn Herrera, Flavio Zamora y Fernando Ruiz iniciaron, ante Ecocarbn, un procedimiento de legalizacin minera de pequeos explotadores, pero renunciaron al programa aduciendo que haban suscrito contratos de explotacin con la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda. Teniendo presente que la ley minera exiga obtener autorizacin previa de Ecocarbn, para la suscripcin de los contratos, por parte de los titulares de licencias de explotacin, entonces se procedi a requerir al demandante para que explicara este hecho. La Sociedad actora contest el requerimiento el 15 de septiembre de 1995. Dijo que los 3 seores eran empleados suyos, pero que estaban en conversaciones para evaluar la posibilidad de celebrar contratos de operacin minera fl. 129, del Cdno No. 1-. Frente a esta respuesta Ecocarbn realiz una visita a la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda., y en ella el representante legal dijo que los 3 seores no eran trabajadores de la sociedad, pues con ellos tena suscritos contratos de operacin minera. Posteriormente, en octubre de 1995, el actor present a Ecocarbn 6 contratos de operacin minera entre los cuales se encontraban los 3 seores mencionados-, con fecha de suscripcin de septiembre 15 de 1995, lo que permiti que Ecocarbn concluyera que, sin su autorizacin, exigencia prevista en el Cdigo de Minas, la Sociedad haba subcontratado la explotacin minera, conducta con la cual incurri en una causal de multa prevista en el mismo Cdigo.

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Sobre la posible violacin del derecho al debido proceso, estima el demandado que se garantiz el procedimiento establecido en el Cdigo de Minas, pues al actor se le formul el requerimiento correspondiente, previo a la sancin, adems de que la ley minera es clara al establecer, en el artculo 22, que la subcontratacin requiere autorizacin previa de Ecocarbn, la que a todas luces no obtuvo la parte actora, pues los seis (6) contratos de operacin minera que celebr se hicieron sin el cumplimiento de este requisito. El demandado, adems, propuso la excepcin de falta de competencia, aduciendo que los actos expedidos por Ecocarbn son de carcter nacional y, por tanto, quien debe conocer de las acciones de nulidad contra este tipo de actos es el Consejo de Estado. 3. Las pruebas decretadas. El 18 de diciembre de 1996 el Tribunal Administrativo del Valle decret las pruebas pedidas por las partes (auto de pruebas, fls. 136 a 137, Cdno. 1). 4. Alegatos de conclusin. Mediante auto de febrero 17 de 1997 se orden correr traslado a las partes para alegar de conclusin y al Ministerio Pblico para que rindiera concepto. Sin embargo, mediante auto del 11 de julio de 1997, el Tribunal encontr que este proceso, por referirse a asuntos mineros, es de competencia del Consejo de Estado, en nica instancia -art. 128 CCA.- En consecuencia, remiti el proceso a esta Corporacin. Mediante auto de diciembre 12 de 1997, la Seccin Tercera avoc el conocimiento del proceso fls. 147 a 148, Cdno. 1-, y luego dio traslado para alegar de conclusin fl. 150, Cdno. 14.1. La parte actora no present alegatos. 4.2. Ecocarbn reiter su defensa dentro del proceso fls. 159 a 164, Cdno. 1-, e insisti en que el demandante no solicit, con anticipacin a la suscripcin de los subcontratos, la autorizacin para esos efectos, como lo exige el art. 22 del Cdigo de Minas, por lo que incurri en la causal de multa prevista en la misma ley.

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De otro lado -dijo-, el procedimiento de imposicin de la multa respet el derecho al debido proceso, porque se sigui el trmite establecido en el Cdigo de Minas. De manera que haber suscrito y presentado los contratos de operacin minera, luego de requerida la Sociedad para que explicara la situacin, es la prueba clara de la violacin al art. 22 mencionado. 4.3. El Ministerio Pblico rindi concepto. Estim que las

resoluciones demandadas deben mantenerse, porque al analizar el alcance de las normas del Cdigo de Minas, que regulan este tema, encuentra que el requerimiento formulado por Ecocarbn, el 6 de septiembre de 1995, a la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda., se dio la oportunidad de defenderse y verificar si efectivamente hubo trasgresin del ordenamiento jurdico. Agrega que no puede pensarse como lo plantea el actor- que el requerimiento tiene como finalidad que las infracciones cometidas por los titulares de licencias de explotacin se saneen, pues ya la ilegalidad estara consumada. Adicionalmente, consider, el procedimiento empleado por Ecocarbn se ajust a derecho.

II. CONSIDERACIONES. Procede la Sala a dictar sentencia en este proceso, de nica instancia, el cual tiene como causa la imposicin, por parte de Ecocarbn, de una sancin de multa a la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda. Para introducir el tema es necesario ratificar la competencia de esta Corporacin para conocer del presente proceso, porque versa sobre un asunto minero, expresado en actos administrativos dictados con ocasin de la ejecucin de un negocio de explotacin de carbn, por parte de una empresa que tiene una licencia de exploracin. De acuerdo con lo que expresaba el artculo 128, num. 11, del CCA1, y lo hace actualmente el mismo artculo 128, num. 6., El Consejo
Esta norma, modificada por la ley 446 de 1998, dispona que El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocer privativamente y en nica instancia: (...)
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de

Estado,

en

Sala

de

lo

Contencioso

Administrativo,

conocer

privativamente y en nica instancia: (...) 11. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la nacin o una Entidad territorial o descentralizada, con excepcin de las controversias contractuales, de reparacin directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos, contribuciones y regalas, que seguirn las reglas generales. Como quiera que en el proceso est acreditado que Ecocarbn es una entidad estatal del orden nacional, la competencia es indiscutiblemente del Consejo de Estado. Ahora, para resolver el proceso, se pasar a analizar los siguientes temas: i) la legitimacin por pasiva para actuar en el proceso, ii) el derecho al debido proceso, como garanta constitucional aplicable en materia administrativa, y iii) el caso concreto. 1. La legitimacin por pasiva para actuar en el proceso. A lo largo del trmite judicial han ocurrido circunstancias, en relacin con la parte demandada, que es necesario esclarecer. La demanda fue dirigida contra la empresa industrial y comercial del Estado denominada Empresa de Carbones de Colombia -Ecocarbn-, pero en el trascurso del proceso la entidad se fusion con la empresa Minerales de Colombia SA Mineralco SA-2, surgiendo as la Empresa Nacional Minera Ltda. -Minercol Ltda.En concordancia con estos hechos, durante el trmite del proceso se hizo presente Minercol Ltda. para que se le reconociera personera al abogado que fue designado para el efecto fls. 182 y 185, Cdno. 1-, a lo cual accedi el Magistrado Ponente, mediante providencia de mayo 24 de 2002 fl. 196-.

11. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la nacin o Entidad territorial o descentralizada
2 Esto consta en el certificado de existencia y representacin legal que obra a folios 188 a 194 del Cdno. 1.

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En este orden de ideas, resulta que durante el trmite del proceso se present una sucesin procesal, ocasionada por la fusin de dos entidades estatales en una nueva. Para este tipo de eventos dispone el art. 60 del CPC aplicable por remisin al procedimiento contencioso administrativo-, que tratndose de personas jurdicas, cuando se suprime una de las partes de un proceso o se fusiona con otra empresa, la nueva persona jurdica suceder en el litigio a la anterior 3. Como en el presente caso esto fue lo que sucedi, entonces Minercol Ltda. es la parte demandada del presente proceso. 2. El derecho al debido proceso, como garanta

constitucional aplicable en materia administrativa. Para la Sala, en atencin a que este debate gira en torno de la garanta del derecho fundamental al debido proceso, en la imposicin de sanciones atinentes administrativas, a la misma, es en necesario el hacer de algunas los precisiones contexto procedimientos

administrativos, lo cual arrojar los elementos necesarios para ser aplicados, a continuacin, al caso concreto. Hoy en da resulta indiscutible que el derecho fundamental al debido proceso rige en los procedimientos administrativos, gracias a que, en forma explcita, el artculo 29 de la Constitucin Poltica estableci su plena aplicacin4.
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Dice el art. 60 del CPC que Sucesin procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdiccin, el proceso continuar con el cnyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente curador. Si en el curso del proceso sobrevienen la extincin de personas jurdicas o la fusin de una sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrn comparecer para que se les reconozca tal carcter. En todo caso, la sentencia producir efectos respecto de ellos aunque no concurran . El adquirente a cualquier ttulo de la cosa o del derecho litigioso, podr intervenir como litisconsorte del anterior titular. Tambin podr sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente. El auto que admite o rechace a un sucesor procesal es apelable. Las controversias que se susciten con ocasin del ejercicio del derecho consagrado en el artculo 1971 del Cdigo Civil, se decidirn como incidentes. (Negrillas fuera de texto)
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Dice el art. 29 que El debido proceso se aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

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Para la historia reciente del derecho pblico, este precepto ha significado un avance importante en el contexto de las garantas individuales, aunque sera osado afirmar que, antes de la CP. vigente, no hubiera existido procedimiento debido para la realizacin de las actuaciones administrativas, pues se debe reconocer que ellas han estado reguladas en la primera parte del Cdigo Contencioso 5 y en el art. 5 de la ley 58 de 1982, es decir, con bastante anterioridad a la expedicin de la Carta Fundamental. No obstante lo anterior, lo cierto es que el CCA no desarroll como tampoco lo hicieron el comn de las normas que establecieron procedimientos administrativas especiales- toda la riqueza principialstica que contiene el derecho fundamental al debido proceso, pues dej de lado buena parte de los derechos que lo integran y la regulacin se concentr, bsicamente, en los siguientes aspectos: los principios rectores de los procedimientos administrativos art. 3 CCA 6-, el procedimiento administrativo, el derecho de defensa y la impugnacin de las decisiones; quedando por fuera muchos otros que, si bien no fueron negados, tampoco fueron afirmados. Tal es el caso de los derechos a la preexistencia de ley al acto que se imputa y a las sanciones imponibles, el non bis in idem, la no reformatio in pejus, el principio de la favorabilidad, entre otros.
Nadie podr ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicar de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por l, o de oficio, durante la investigacin y el juzgamiento; a un debido proceso pblico sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violacin del debido proceso. (Negrillas fuera de texto)
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No obstante, recurdese que segn el art. 1 del CCA cuya expedicin data de 1984-, la primera parte del mismo aplica a falta de ley especial que regule los procedimientos administrativos. 6 Dispone el inciso 1, del art. 3: Principios orientadores de las actuaciones administrativas. Las actuaciones administrativas se desarrollarn con arreglo a los principios de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradiccin y, en general, conforme a las normas de esta parte primera.

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Por

lo

mismo,

se

debe

reconocer

que

los

procedimientos

administrativos han resultado no slo enriquecidos por el artculo 29 constitucional, sino tambin por el 209, el cual estableci, en el inciso primero, que La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones. Este listado de principios coincide, en buena parte, con el que, de antes, traa el artculo 3 del CCA, aunque el mismo fue adicionado con dos principios ms: el de igualdad y el de moralidad, los cuales han agregado importantes significados a la forma como se adelantan las actuaciones administrativas. Este dato, unido a la expresa consagracin constitucional del debido proceso, en asuntos administrativos, da cuenta de la progresin continua de este derecho, en este campo, el cual siempre requiri y demand espacios ms propicios para desarrollar la proteccin de los particulares, porque resultaba injustificable que, en materia judicial se garantizara el derecho de defensa, y todo lo que implica el debido proceso, mientras que, en materia administrativa esta valiosa garanta no constituyera un derecho del interesado, o, al menos, no con la claridad deseada. No obstante, es claro que el debido proceso a que est sujeta la administracin pblica debe coexistir con la necesidad y la obligacin que tiene sta de asegurar la eficiencia, la economa, la celeridad y la eficacia en el cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfaccin del inters general, lo que obliga a hacer una ponderacin adecuada entre todos ellos a fin de lograr un perfecto y balanceado procedimiento debido. El tema es complejo, y ha marcado, en la historia de la evolucin del derecho al debido proceso, una serie de pocas, que van desde la ausencia total de proteccin, la proteccin ms o menos acentuada para casos determinados, y la proteccin plena, en todos los eventos.

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En palabras de Juli Ponce Sol, quien aborda histricamente el tratamiento recibido por el debido proceso en materia administrativa, en un planteamiento que resulta aplicable en Colombia, ... es posible distinguir tres etapas, a travs de las que el procedimiento pasa de ser un puro elemento interno del actuar administrativo (a) a constituir un elemento del acto administrativo definitivo con finalidades prcticamente exclusivas de defensa de los interesados, lo que curiosamente ha conducido a una relativizacin acusada de papel del procedimiento administrativo, en teora fcilmente sustituible en sede contenciosoadministrativa (b). Finalmente como desarrollo ms reciente, surge la inquietud por el procedimiento como instrumento para el logro de decisiones administrativas acertadas, aspecto que, si bien ya puede hallarse plasmado en diversas formulaciones, especialmente por parte de autores forneos, todava no ha sido interiorizado plenamente... 7 Lo anterior explica por qu, pese a que nuestro CCA regul de modo general, los procedimientos administrativos, la administracin -en algunas pocas y en determinados casos- impuso sanciones de plano, es decir, sin frmula de juicio, y, en todo caso, se limit a la observancia de aquellos derechos contemplados expresamente en el CCA, olvidando otros que, si bien no explicita dicho cdigo, integran, sin duda, la aludida garanta. Este estado
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prebecariano

del

procedimiento

administrativo

sancionador , fue superado de manera plena con la nueva Carta Constitucional art. 29-, aunque su desarrollo y determinacin concretos debe hacerse caso por caso, para definir adecuadamente el espacio de cada uno de los derechos propios del debido proceso, aplicables en materia administrativa.
Deber de Buena Administracin y Derecho al Procedimiento Administrativo Debido. Ed. Lex Nova. Valladolid. Primera Edicin. 2001. Pg. 51.
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Esta expresin es tomada de Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez quienes dicen, comentando la precariedad y olvido en que se mantuvo el debido proceso administrativo, que Histricamente esa separacin de principios se mantuvo como derivada de una supuesta y nunca explicada sustantividad de las sanciones administrativas.... se ha podido hablar, como uno de nosotros lo hizo en 1976, de la persistencia de un Derecho represivo prebeccariano esto es, anterior a todos los refinamientos tcnicos que el acogimiento de los principios de BECCARIA ha supuesto para el derecho penal actual... (Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Ed. Civitas. Sexta edicin. 1999. Madrid. Pg. 163)

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En este sentido debe destacarse como lo seala Juli Ponce Solque el debido proceso, aplicado a la administracin, garantiza dos cosas. De un lado, la administracin queda mejor equipada para adoptar decisiones administrativas, pues ... facilita a priori la investigacin y toma en consideracin los datos e intereses relativos a un caso concreto... a fin de proceder a la ponderacin para la adopcin de las futuras decisiones adecuadas en su servicio de inters general... 9. De otro lado, contribuye a la legitimacin de la administracin pblica, pues en el modelo de estado actual ya no basta el qu o el cunto de las cosas, sino el cmo de ellas, lo cual se garantiza con el procedimiento administrativo debido, es decir ... con un reforzamiento de la racionalidad procedimental: el procedimiento administrativo permite el anlisis de los intereses envueltos en el caso concreto y la elaboracin de razones que fundamentan la decisin final... 10. Agrega este autor que el procedimiento permite la discusin pblica, fomenta la existencia de una democracia deliberativa e influye en la legitimidad, desde la perspectiva de la equidad, con lo que incide favorablemente en el adecuado cumplimiento del deber de realizar una buena administracin pblica. Hay, pues, conciencia de la importancia que tiene, para la realizacin de las labores administrativas y para la defensa de los derechos humanos, el art. 29 de la CP, no obstante lo cual subsisten las incertidumbres acerca de la manera como funciona el derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas. La inquietud ms significativa que se ha formulado la jurisprudencia y la doctrina, tanto nacional como extranjera, radica en determinar si todos y cada uno de los derechos que integran el debido proceso 11 rigen
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Ob. Cit. Pg. 114-115. Ob. Cit. Pg. 123.

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Hay que anotar que el derecho fundamental al debido proceso no se encuentra regulado en forma completa y exclusiva en el art. 29 de la Constitucin, es decir, que buena parte de su contenido se halla en otros artculos de la propia Carta Poltica. Tal es el caso del derecho al habeas corpus -art 30, del derecho a la apelacin de las sentencias y a la no reformatio in pejus art. 31-, el derecho a no declarar contra s mismo ni contra sus parientes art. 33-, el derecho de acceso a la administracin de

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en los procedimientos administrativos, o si algunos de ellos no tienen espacio de aplicacin en dicho contexto. A esa preocupacin se agrega aqulla que indaga por la forma como tales derechos pueden regir, en materia administrativa. Para la Sala, el mandato del artculo 29 constituye un avance significativo en la defensa del ciudadano y en la racionalizacin de los procedimientos administrativos sancionatorios o no, susceptibles de ser cobijados con la aplicacin de este derecho, y su desconocimiento ser cosa del pasado. Ahora, y pese a que la determinacin del campo de aplicacin de cada uno de los derechos que integra el debido proceso es un asunto que se deber ir decantando caso a caso 12, es necesario dejar sentadas, por lo menos, las bases sobre las cuales esa tarea se debe realizar. En principio, todos los derechos que integran el debido proceso deben ser aplicables en materia administrativa, porque el mandato constitucional quiso extender, sin distinciones, este haz de garantas al campo administrativo. Esta idea no es ms que la aplicacin del principio del efecto til en la interpretacin de las normas, a la vez que una forma de realizar el mandato constitucional de manera efectiva. No obstante lo anterior, es forzoso aceptar que i) muchos de esos principios rigen en materia administrativa en forma plena y absoluta, ii) mientras que otros lo hacen en forma matizada, es decir, que no es posible hacer una trasferencia de ellos de la materia judicial a la administrativa, sin que sufran cambios y se transforme su estructura original.

justicia art. 229-, entre otros, los cuales, sin duda alguna, hacen parte del ncleo central del debido proceso.
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El debido proceso constituye un macro derecho, porque a diferencia de muchos otros derechos constitucionales, ste se encuentra conformado por un haz de garantas fundamentales, cuya autonoma hace que cada una de ellas pudiera ser independiente, pero que en conjunto conforman el denominado derecho al debido proceso. En este sentido, el debido proceso no es ms que una sumatoria de los derechos que lo integran, sin los cuales l mismo carecera de sentido y contenido.

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Pertenecen, por ejemplo, al primer grupo, el derecho a ser investigado o sancionado por la autoridad competente, a que se observen las formas propias del procedimiento, a que no se dilate injustificadamente el procedimiento, a que se presuma la inocencia, la posibilidad de controvertir las pruebas y que se tome por nula la obtenida con violacin del debido proceso, el derecho a la defensa, la posibilidad de impugnar la decisin condenatoria, el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, el principio de la favorabilidad y el derecho a que no se agrave la sancin impuesta cuando el apelante sea nico. Pertenecen al segundo grupo otros, muy pocos: el principio de legalidad de la falta y de la sancin y la posibilidad de estar asistido por un abogado durante el procedimiento. plena13. Cuando se dice que no rigen en forma plena estos derechos se quiere significar, por ejemplo, que la ley no siempre es quien define las faltas y las sanciones, sino que se acepta que los reglamentos pueden contribuir en la definicin de estos aspectos 14. del reglamento en su configuracin. Sobre este tema dice Alejandro Nieto Garca, criticando ese En otras palabras, la reserva de ley de estas materias se relaja, y admite una alta colaboracin Lo anterior no significa que, en algunos procedimientos administrativos, tales principios no rijan en forma

proceso de deterioro que ha sufrido el principio de legalidad en materia sancionatoria administrativa, que En este proceso el primer paso hacia atrs est constituido materialmente por la sustitucin del principio de legalidad por el principio de la antijuridicidad, es decir, por la previsin de los ilcitos y sus sanciones en una norma de cualquier rango y no necesariamente en una ley formal. Este proceso no ha sido, desde luego,
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Tal es el caso del procedimiento administrativo disciplinario aplicable a los servidores pblicos entre otros sujetos pasivos-, contenido en la ley 734 de 2002, o el proceso de responsabilidad fiscal, regido por la ley 610 de 2000. En estos casos, el derecho al debido proceso administrativo ha alcanzado niveles de evolucin semejantes a los del derecho penal, porque todos y cada uno de los derechos que lo integran rigen de manera fuerte y plena, incluso la defensa tcnica y la legalidad de las faltas y las sanciones.
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Tal es el caso de las faltas y las sanciones aplicables a los estudiantes en los establecimientos educativos, en cuyo caso se admite que los reglamentos definan estos aspectos.

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una concesin ideolgica al pasado, sino, pura y simplemente, una imposicin de la realidad, dado que es fsicamente imposible realizar una tipificacin exhaustiva por medio de leyes. Ante esta situacin inevitable y constatable, el dogma ha tenido que ceder y relajarse en formulaciones tericas ms o menos ingeniosas -como la de la colaboracin reglamentaria-, pero que no puede disimular el hecho descarnado de que el principio de legalidad no supone la regulacin exclusiva y excluyente del derecho administrativo sancionador a travs de la ley. Forzoso es reconocer, con todo, que este retroceso, que esta aproximacin del dogma a la realidad, ha tenido lugar con una resistencia poco menos que heroica y guardando en lo posible las garantas de la legalidad... pero a nadie se le escapa que, una vez abierto el portillo, resulta prcticamente imposible evitar que por l se cuele lo tolerable lo intolerable... 15 En cuanto al derecho a la asistencia de abogado durante el procedimiento, esta garanta no se ha trasladado al comn de los procedimientos administrativos, con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional -por ejemplo, en la sentencia C-071 de 1995-, quien asegura que este derecho no es predicable, como regla general, en los procedimientos administrativos. Valorado en su conjunto, el avance del derecho al debido proceso, en materia administrativa, ha sido formidable en los pocos aos de vigencia de la Constitucin, gracias a la categora de derecho fundamental de que se reviste y que lo hace especialmente protegible. Se trata de una lucha y defensa por la racionalidad en la aplicacin de las sanciones administrativas representada y canalizada en el derecho al debido proceso-, contra la arbitrariedad que ha existido en nuestro sistema administrativo, en la ya larga historia que ha tenido en nuestro pas. Lo anterior impone como desafo y tarea de la jurisprudencia administrativa, y tambin de la doctrina, para los prximos aos, determinar el espacio propio y adecuado del derecho al debido proceso en cada uno de los diferentes -y tambin dismilesprocedimientos

15 Derecho Administrativo Sancionador. Ed. Tecnos. Madrid. Segunda edicin. 1994. Pg. 203.

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gubernativos,

pues

de

eso

depender

el

nivel

de

racionalidad

administrativa que penetre en cada uno de ellos. 3. El caso concreto. Con fundamento en las consideraciones precedentes, se analizar si el debido proceso fue garantizado de la manera en que lo exigen el artculo 29 de la CP. y la ley que regula el tema minero en Colombia. Todo ello teniendo en cuenta que el actor considera violado este derecho fundamental con la imposicin de la multa, por parte de Ecocarbn. 3.1. Las pruebas que obran en el proceso. En el proceso se encuentra probado fl. 10 a 11, Cdno. 1- que la Regional No. 3 de Ecocarbn, con sede en Jamund-Valle del Cauca, requiri a la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda. para que explicara la relacin que mantenan con ella los seores Benjamn Herrera, Flavio Zamora y Fernando Ruiz, para cuya respuesta se les otorg un trmino de 30 das. El requerimiento se formula debido a que los tres seores indicados renunciaron al programa de formalizacin de explotadores de carbn, con el argumento de que haban celebrado con dicha Sociedad Carbonera contratos de operacin. Tambin est probado que, el da 12 de septiembre, la Sociedad requerida respondi diciendo que la relacin con los tres seores era de carcter laboral, pero que se estaba conversando con ellos sobre la posibilidad de celebrar contratos de operacin minera, previa autorizacin de las autoridades competentes fl. 53-. Mediante auto No. 2-94-95 -fl. 54-, Ecocarbn orden una visita a las oficinas de Carboneras Elizondo Ltda., para verificar que en la nmina de la sociedad figuraran dichos empleados. La diligencia se llev a cabo el 17 de octubre de 1995, y, en ella, se hizo constar que el Gerente de la Sociedad inform que los seores mencionados no eran trabajadores sino operarios con contrato de

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operacin minera, pero que los contratos no estaban en las oficinas, y que, luego en los prximas das, los entregara fl. 55-. Tambin se acredit que, el 15 de septiembre de 1995, se suscribieron varios contratos de operacin minera por parte de la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda., entre otros, con las personas objeto del requerimiento de Ecocarbn fls. 56 a 105-. Con base en los anteriores documentos e informaciones, Ecocarbn profiri la Resolucin No. 3-031-95 de octubre 24 de 1995, por medio de la cual impuso la sancin de multa al actor, debido a que la Sociedad suscribi contratos de operacin minera sin haber obtenido el permiso previo por parte del Estado, autorizacin que est contemplada en el art. 22 del Cdigo de Minas, con lo cual incurri en la sancin prevista en el art. 75 del mismo Cdigo fls. 16 a 19-. Contra esa decisin se interpuso el recurso de reposicin fls. 8 a 9-, pero el acto fue confirmado por Ecocarbn, mediante la Resolucin No. 3-034-95, de diciembre 1 de 1995 fls. 12 a 15-. 3.2. Anlisis del debido proceso, en el contexto de la sancin

impuesta a Carboneras Elizondo Ltda.. Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, y las normas que regulan el tema, considera la Sala que la pretensin de nulidad y restablecimiento del derecho que se expresa en la demanda no puede prosperar, por las razones que se pasan a exponer. La norma aplicable al caso que se analiza es el Decreto 2655 de 1988 Cdigo de Minas-16, el cual dispuso, en el artculo 361, la derogatoria de ... todas las disposiciones contrarias a las del presente cdigo, en especial las del Decreto 2655 de 1988 (Cdigo de Minas), los decretos 2656 y 2657 de 1988.

16 Este decreto ha sido derogado por la Ley 685 de 2001 Por la cual se expide el Cdigo de Minas y se dictan otras disposiciones.

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De manera que, como los hechos y la sancin a que dieron lugar los mismos, se presentaron en vigencia de aqul Decreto, entonces a l se debe reducir el presente anlisis. Estableci dicho Decreto, en el inciso primero del artculo 22, que: Art. 22. Cesin y gravmenes. La cesin de los derechos emanados del ttulo minero, la constitucin de gravmenes sobre los mismos y la subcontratacin de la explotacin, requieren permiso previo del Ministerio. La cesin de derechos y sus gravmenes, debern anotarse en el registro minero. (Negrillas fuera de texto) Segn esta norma, resulta suficientemente claro que la

subcontratacin de la explotacin de una mina requiere, por parte del titular de la licencia de exploracin, autorizacin previa del Ministerio de Minas y Energa. De all que el artculo 75 del mismo cdigo establezca que: Art. 75. Multas, cancelacin y caducidad. El Ministerio podr multar al beneficiario de derechos mineros, cancelar administrativamente las licencias de exploracin y de explotacin e igualmente, declarar la caducidad de los contratos de concesin, de conformidad con este cdigo. El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el presente Cdigo ser causal de multa previo requerimiento al interesado, siempre que no sea objeto de cancelacin o caducidad. El interesado tendr un plazo de treinta (30) das hbiles para formular su defensa. Vencido este plazo el Ministerio se pronunciar dentro del mes siguiente en providencia motivada. (Negrillas fuera de texto) Para la Sala no hay duda de la necesidad que exista de obtener permiso previo para poder subcontratar la explotacin de una mina, pues tal era la obligacin legal del titular de la licencia deberes a su cargo. art. 22 citado-, de modo que hacerlo, sin contar con ella, implicaba una violacin a los

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Para efectos de acreditar estos hechos Ecocarbn requiri a Carboneras Elizondo Ltda. y le concedi un trmino de 30 das para que se pronunciara respecto de la posible violacin al Cdigo de Minas, adems de que realiz diligencias tendientes a indagar por la verdad de lo sucedido, sin perder de vista que la sociedad pudo defenderse, aportar pruebas y explicar los hechos que se le imputaban. En otras palabras, advierte la Sala que este Cdigo de Minas, en forma garantista, visionaria y anticipada a la Constitucin vigente, supo regular, en su ncleo mnimo, el derecho al debido proceso en este tipo de procedimientos sancionatorios, por las siguientes razones: En primer lugar, estableci el art. 22 principio de legalidad

estricto en cuanto a la tipificacin de la conducta-, qu hecho constitua una obligacin, cuya inobservancia poda generar una sancin: se trataba de la obtencin de una autorizacin previa para subcontratar. En segundo lugar, estableci la sancin que se poda imponer principio de legalidad estricto, en cuanto a la sancin-, consistente en una multa. En tercer lugar, la ley estableci el procedimiento mnimo que se deba seguir para investigar el hecho: formulacin de requerimiento previo con otorgamiento de un plazo de 30 das para que el investigado se pronunciara sobre los hechos imputados. En cuarto lugar, no puede olvidarse que, segn el Cdigo Contencioso Administrativo, lo no dispuesto en normas especiales se regir por la primera parte de dicho Cdigo, de manera que el tema de los recursos contra las decisiones, y dems aspectos no contemplados, qued amparado por esta norma general de complemento. De este anlisis, deduce la Sala que no se pueden anular los actos administrativos demandados, porque se ajustaron, en forma adecuada, a las normas correspondientes del Cdigo de Minas. Adems, porque se respet, de manera suficiente, el derecho al debido proceso. Es ms, el Decreto 2655 de 1988 es uno de los pocos que, en materia sancionatoria administrativa, se anticip a la Constitucin Poltica de 1991, pues

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desarroll a nivel legal las garantas bsicas que constituyen el debido proceso. Lo anterior significa que, tanto frente al artculo 29 de la CP. de 1991, como frente al Cdigo de Minas de 1988, la actuacin de Ecocarbn fue respetuosa del derecho al debido proceso. Sin embargo, dice el demandante que parte de la violacin del derecho al debido proceso radica en que a la sancionada no se le dio la oportunidad de subsanar las faltas que se le recriminaron, es decir, considera que el requerimiento formulado debi hacerse para que tuviera la oportunidad de adecuarse a la ley y no para que fuera sancionada sin darle esa posibilidad. La Sala comparte la consideracin hecha por el Ministerio Pblico a este respecto, al decir que El contenido de las normas antes transcritas indican que el objeto del requerimiento previsto en la segunda de ellas, es darle la oportunidad al presunto infractor de la ley minera de ejercer su derecho de defensa y verificar si efectivamente existi una trasgresin de la normatividad a la cual se encuentra sujeto. No puede pensarse como lo pretende la parte actora que la finalidad de tal exigencia, sea requerir al actor para que cumpla con la exigencia de obtener la autorizacin del Ministerio para subcontratar, por cuanto la infraccin en tal evento ya estara consumada. fls. 7 a 8, Cdno. 1Para la Sala, efectivamente, el requerimiento a que se refiere el artculo 75 del Cdigo de Minas no se consagr para que el concesionario de la mina se adecue a la ley, luego de iniciada la investigacin, sin que, de hacerlo, fuera posible sancionarlo, pues eso no se deduce de dicha norma. Por tanto, es claro que dicho acto tiene como finalidad poner en conocimiento la iniciacin de una actuacin administrativa, y garantizar el derecho de defensa del afectado, a fin de que pueda explicar la conducta que investiga el Estado. Encuentra la Sala que la sugerencia que hace el actor se deriva del artculo 77 del mismo Cdigo, el cual establece:

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Art. 77. Trminos para subsanar. Antes de declarar la cancelacin o caducidad, el Ministerio pondr en conocimiento del interesado la causal en que haya de fundarse y ste dispondr del trmino de un (1) mes para rectificar o subsanar las faltas de que se le acusa o para formular su defensa. Esta providencia ser de trmite, y en consecuencia contra ella no proceder recurso alguno. Vencido el plazo sealado en le presente artculo, el Ministerio se pronunciar durante los sesenta (60) das siguientes mediante providencia motivada. Esta norma s concede la posibilidad al interesado de rectificar o subsanar la falta, dentro de un tiempo determinado, luego de lo cual no podr ser sancionado. No obstante, esta oportunidad slo se estableci cuando la sancin a imponer es la cancelacin o la caducidad de la licencia17; no as para la multa, luego no es posible trasladar esta norma a un supuesto que ella no contempla, precisamente por aplicacin del mismo principio de legalidad, que rige los procedimientos administrativos sancionadores. En consecuencia, encuentra la Sala que los cargos no pueden prosperar y por esa razn negar la declaracin de nulidad de los actos demandados, en los trminos analizados anteriormente. En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley, FALLA Niganse las pretensiones de la demanda.

CPIESE, NOTIFQUESE, PUBLQUESE Y CMPLASE

17 El artculo 76 del Decreto 2655 define las causales por las cuales proceden estas sanciones.

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RUTH STELLA CORREA PALACIO ENRIQUEZ Presidenta de la Sala

ALIER E. HERNNDEZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA GIRALDO GMEZ

MARA ELENA

GERMAN RODRGUEZ VILLAMIZAR