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Joo Paulo dos Santos Dias

O MINISTRIO PBLICO E O ACESSO AO DIREITO E JUSTIA: entre as competncias legais e as prticas informais
Tese de Doutoramento em Sociologia na rea cientfica do Estado, do Direito e da Administrao, orientada pelo Professor Doutor Boaventura de Sousa Santos, apresentada Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.

Agosto de 2012

 JooPaulodosSantosDias

OMINISTRIOPBLICOEOACESSOAO DIREITOEJUSTIA
ENTREASCOMPETNCIASLEGAISEASPRTICASINFORMAIS
TesedeDoutoramentoemSociologianareacientficadoEstado,do DireitoedaAdministrao,apresentadaFaculdadedeEconomiada UniversidadedeCoimbraparaobtenodograudeDoutor. Orientador:ProfessorDoutorBoaventuradeSousaSantos

Coimbra,2012

OMINISTRIOPBLICOEOACESSOAO DIREITOEJUSTIA
ENTREASCOMPETNCIASLEGAISEASPRTICASINFORMAIS

JooPaulodosSantosDias
Tese de Doutoramento em Sociologia, na rea de especializao do Estado, do Direito e da Administrao, apresentada Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra. Este trabalho teve o financiamento da

Fundao para a Cincia e a Tecnologia (SFRH/BD/17851/2004).

Capa: Salvador Dali Pintura: A Justia Geolgica Ano: 1936 Coleo Andr-Franois Petit

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ndice
AGRADECIMENTOS ............................................................................................................................ vii RESUMO..........................................................................................................................................ix ABSTRACT........................................................................................................................................xi

INTRODUO.....................................................................................................................................1 NOTAMETODOLGICA ...................................................................................................................... 11 CAPTULO1 INDEPENDNCIAE/OUAUTONOMIADOPODERJUDICIAL Condiesexternaseinternasparaasuaefetivao..................................................................21 1.Introduo................................................................................................................................21 2.O(s)tempo(s)dajustia:ummundoparteouumapartedarealidade............................24 3.Ajustianumaencruzilhadadetenses:opoderjudicialnoseiodospoderesdoEstado.......30 4.CondiesparaumexerccioindependentedasfunesdoPoderJudicial...........................35 5.Temposdereformanajustia:diferentesmeios,diferentescaminhos..............................41 6.Aindependnciainternanopoderjudicial:mecanismosdecontroloedeautorregulao..47 7.Aindependnciaexternadopoderjudicial:asrestriesditadaspelodiscursoda racionalizaodosrecursos......................................................................................................... 53 8.Notasfinais...............................................................................................................................61 CAPTULO2 ASPROFISSESJURDICASENTREACRISEEARENOVAO Estudosecaminhosparaaperceodastransformaes..........................................................65 1.Introduo................................................................................................................................65 2.Asprofissesnosestudossociojurdicos:brevecontextualizao ..........................................69 3.Contextosdetransformaodasprofisses:causaseconsequnciasdasmudanassociais...73 3.1.Profisses,profissionalismoepsprofissionalismo:asvelhaseasnovasprofisses.....75 3.2.Odeclniodasprofisses:aperdadeautocontroloprofissional..................................76 3.3.Aglobalizaodosservioseasnovastecnologias:palcoprivilegiadode transformaesnasprofisses......................................................................................... 79 4.Astransformaesdasprofissesjurdicas:quetendncias? .................................................80 4.1.Asvelhaseasnovasprofissesjurdicas................................................................... 81 4.2.Asprofissesjurdicas:mercadovs.serviopblico........................................................83 4.3.Osprocessosdedesjudicializaoeinformalizaodajustia:aaceleraodas transformaesdasprofissesjurdicas.......................................................................... 84 4.4.Aespecializaoemultidisciplinaridade:aindustrializaoedespersonalizao dosserviosjurdicos........................................................................................................ 89 4.5.Aorganizaoempresarialeadiversificaodosserviosjurdicos................................93 4.6.Aautonomiaeaorganizaoprofissional........................................................................ 98 4.7.ticajudicialeregulaoprofissional:duasfacesdamesmamoeda............................101 4.8.A(re)configuraodaidentidadeprofissional................................................................ 104 5.Notasfinais.............................................................................................................................107

CAPTULO3 OESCRUTNIODASMAGISTRATURAS Oolhardosestudossociojurdicos............................................................................................ 111 1.Introduo............................................................................................................................. 111 2.Oensinododireito:ateoria,aprticaeosprocessosdeharmonizao .............................112 3.Aorganizaoprofissional:complexidadedepapis,multiplicidadedeolhares.................115 4.Ogneroeasprofissesjurdicas:oucomoaleigereasdesigualdades..............................121 5.Acaracterizaodasmagistraturas:daseleorelevnciasocial.....................................126 5.1.Orecrutamentoeformaodemagistrados:legitimaraprofisso..............................127 5.2.Competnciasepapisdasmagistraturas:pelaefetividadedosdireitosdecidadania......133 5.3.Ideologias,valoreserepresentaessociais:aconstruodeumaculturaprofissional......138 6.Estudosquantitativossobreasmagistraturas:quantificaracaracterizao....................141 7.Notasfinais............................................................................................................................ 152 CAPTULO4 ASORGANIZAESINTERNACIONAISEOSEUIMPACTONACONFORMAODOMINISTRIOPBLICO........159 1.Introduo............................................................................................................................. 159 2.AOrganizaodasNaesUnidas......................................................................................... 162 3.AOrganizaoparaaCooperaoeDesenvolvimentoEconmico......................................165 4.OConselhodaEuropa........................................................................................................... 167 4.1.Asrecomendaessobreopapeldosjuzes..................................................................167 4.2.AsrecomendaessobreopapeldoMinistrioPblico...............................................169 4.3.DeclaraodeBordus:juzeseMinistrioPbliconumasociedadedemocrtica......174 5.AUnioEuropeia................................................................................................................... 177 6.AUnioInternacionaldeMagistrados,aAssociaoInternacionaldeProcuradoresea AssociaoEuropeiadeMagistradosparaaDemocraciaeLiberdade.......................................184 7.Notasfinais............................................................................................................................ 192 CAPTULO5 ARQUITETURAJUDICIALELEGALEMPORTUGAL Cincomomentosdetransioparaademocracia.................................................................... 195 1.Introduo............................................................................................................................. 195 2.AjustiaapsaRevoluode25deAbrilde1974:contextosciohistrico......................196 3.Aconstruodeumanovaarquiteturajudiciria:momentoschave...................................200 3.1.19761984Oscortescomopassado:porumaefetivaindependnciajudicial..........201 3.2.19851995Aconsolidaodajustia:oaumentodapressosocial..........................203 3.3.19962004Acrisedajustia:ordemparareformar................................................205 3.4.20052011Afrontar,reformareavaliar:dasintenesausteridadejudicial..........209 3.5.20112012Asreformasjudiciaisalacarte:austeridadevs.cidadania......................214 3.6.19742012Transio,mudanaecidadania:osinuosopercursodofazerjustia.....217 4.Notasfinais............................................................................................................................ 220 CAPTULO6 OMINISTRIOPBLICOEMPORTUGAL Percursojudicialparaumaafirmaosocial............................................................................. 223 1.Introduo............................................................................................................................. 223 2.EvoluohistricadoMinistrioPblico.............................................................................. 225 iv

NDICE

2.1.ContextohistricodoMinistrioPblicoemPortugal ...................................................226 2.2.OsculoXXeosestatutosjudicirios............................................................................ 228 2.3.DaRevoluode1974ConstituiodaRepblicade1976.........................................231 3.AArquiteturaLegaldoMinistrioPblico............................................................................. 232 3.1.OMinistrioPbliconaConstituiodaRepblicaPortuguesa.....................................233 3.2.OEstatutodoMinistrioPblico:anatomiadeumaevoluo......................................235 3.2.1.LeiOrgnicadoMinistrioPblicode1978:aconsagraolegalda autonomia ........................................................................................................... 236 3.2.2.LeiOrgnicadoMinistrioPblicode1986:amaturaodainstituio..........240 3.2.3.EstatutodoMinistrioPblicode1998:tempodeprestaode contaspblicas................................................................................................... 245 4.AsfuneseosrgosdoMinistrioPblico....................................................................... 253 4.1.AsfunesdoMinistrioPblico................................................................................... 254 4.2.AorganizaodoMinistrioPblico.............................................................................. 260 4.2.1.OsrgosdoMinistrioPblico......................................................................... 261 4.2.2.OConselhoSuperiordoMinistrioPblico........................................................268 5.OacessocarreiraeaformaodosmagistradosdoMinistrioPblico............................271 6.Notasfinais.............................................................................................................................275 CAPTULO7 OMINISTRIOPBLICOEOPAPELDEINTERFACE Estratgiasprofissionaisnapromoodoacessoaodireitoejustia,...................................279 1.Introduo.............................................................................................................................. 279 2.Oacessoaodireitoejustia:aconsagraodeumDireitoHumano.................................281 3.AintervenodoMinistrioPblicocomopromotordoacessoaodireitoejustia.........290 3.1.OMinistrioPbliconareadefamliaemenores:protegerasvulnerabilidades.......292 3.2.OMinistrioPbliconarealaboral:equilibrarasdesigualdades................................295 3.3.OMinistrioPbliconareapenal ................................................................................. 299 3.4.OMinistrioPbliconareacveleadministrativa.......................................................302 3.5.OlugareoespaodoMinistrioPblico:interfaceentreajustiaeasociedade........307 4.OMinistrioPblicoeoscidados:umrelacionamentodemltiplasfacetas...........................310 4.1.Portadeentradanosistema:osserviosdoMinistrioPblico................................314 4.2.Oatendimentoaopblico:aformaonadiversidadedeprticas(in)formais............319 4.3.Ageografiadosdireitosdoscidados:aterritorializaodoMinistrioPblico..........322 4.4.Aconfianadoscidados:credibilidade,competnciaeindependncia...................325 4.5.OespaoeolugardeinterfacedoMinistrioPblico:brevecaracterizao............328 5.OMinistrioPbliconumaencruzilhadaprofissional:magistraturaecidadania.................330 5.1.Avalorizaoprofissionaldopapeldeinterface:legitimaoprofissional....................330 5.2.Ascompetnciascvicoprofissionais:formaonacomplexidade................................334 5.3.Alegalizaodopapeldeinterface:definiodefronteirasinterprofissionais.........336 6.AcoordenaonoMinistrioPblico:afirmarumserviopblico.......................................339 7.Notasfinais.............................................................................................................................342 CAPTULO8 APERFORMANCEDAJUSTIAEMPORTUGAL AatividadeprocessualdoMinistrioPblico............................................................................ 347 1.Introduo.............................................................................................................................. 347 2.Osdadosestatsticosdajustia:questessobreavalidaodainformao.......................349

3.Osoramentosdajustia:aincgnitadosvalores...............................................................353 4.Osrecursoshumanosnajustia:modeobraaoserviodocidado.................................358 5.Omovimentoprocessualnostribunais:umcrescimentosustentadosemfimvista.........364 6.OmovimentoprocessualdoMinistrioPblico:umdesempenhoprocuraderesultados...373 7.Notaisfinais........................................................................................................................... 380 CAPTULO9 AOPINIODOMINISTRIOPBLICO A(ir)relevnciadopapeldeinterfacenaidentidadeprofissional............................................385 1.Introduo............................................................................................................................. 385 2.Ouniversodosinquiridos:brevecaracterizaosocioprofissional......................................387 3.Astrajetriassocioprofissionais:oalcanardeumamobilidadeascendente......................389 4.Oacessodoscidadosaostribunais:obstculosaoexercciodosdireitos..............................392 5.Osmecanismosderesoluoalternativadelitgiosnoacessoaostribunais...............................399 6.Oserviodeatendimentoaopblico:funcionamentoedesempenho................................401 7.Aspotencialidadesdoserviodeatendimento:cidadaniaeprofissionalismo .....................415 8.Notasfinais............................................................................................................................ 425 CONCLUSES Oucomoreduziracomplexidadeaopragmatismodasideias..............431 AINTERFACEDOMINISTRIOPBLICO Contributosparaumapolticapblicadeacessoaodireitoejustia....................................445 REFERNCIASBIBLIOGRFICAS .......................................................................................................... 451

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Agradecimentos

O trabalho que aqui se apresenta foi elaborado durante oito anos, no meio de mltiplas mudanas, das profissionais s pessoais, procurando, sempre, garantir um planeamento integrado das tarefas necessrias ao cumprimento das metas iniciais, s quais se foram colocando naturalmente dificuldades e obstculos, mais que no seja para acompanhar a complexidade da temtica selecionada. A sua superao exigiu uma versatilidade e diversidade de estratgias e mtodos de trabalho. Mas o existir deumresultadofinalsfoipossvelpeloapoio,colaboraoecompreensodemuitos amigos e colegas a quem, neste breve texto, procurarei demonstrar o quanto estou agradecido. Certamente no terei espao nem engenho para o conseguir, mas mantereiamesmaatitudequemelevouachegaraofim:nodesistireidetentar! Embora algumas das estratgias adotadas tenham implicado uma criatividade que me surpreendeu, ao articular a produo regular com a colaborao em diferentes projetos e contextos, o estmulo mais importante adveio, sem sombra de dvidas, do ambiente que me rodeou e em que tive a sorte de estar inserido. E o ambiente pode ser constitudo pormuitacoisa,masnofundosoessencialmenterelaes humanas.E s pessoas que me dirijo sabendo do risco que corro ao poder ser injusto para muitas. E esquecermedeoutras. instituio que me tem acolhido me dirijo em primeiro lugar. O Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra tem certamente muitos defeitos, como qualquer instituio, mas no ser fcil encontrar outra que me proporcionasse as condies, os desafios e as satisfaes que nos ltimos 16 anos o CES me proporcionou. E uma das principais razes assenta no papel que o orientador deste trabalho, Boaventura de Sousa Santos, tem desempenhado na liderana e construo de uma instituio de referncia mundial.Ainspiraoeosensinamentosquemetemtransmitidoemmuitocontriburam paraquefosseconstruindoomeucaminho.grandeexignciadequalidadequesempre

coloca em tudo o que toca agradeo profundamente. S espero ter conseguido corresponder s expectativas. Nas alturas mais complicadas, valeume o que sempre me disse:nosmomentosdedificuldadesquemaisdevemosarriscar Aosmeuscolegaseamigos,queaolongodosanosforaminteragindocomestetrabalho, desde que foi lanada a primeira pedra, tenho de agradecer os contributos que foram aportando,muitosdelesrecolhidosvoltademesasderestaurantes,emapresentaes decomunicaesemcongressosou,simplesmente,emconversascasuais.Entremuitos, nopossodeixardecarinhosamentemencionarosnomesdeAntnioCasimiroFerreira, Conceio Gomes, Joo Pedroso, Maria Manuel Leito Marques, Paula Meneses, Catarina Trinco, Paula Fernando, Madalena Duarte, Ftima Santos, Marina Henriques, BrunoSenaMartins,MarisaMatias,TatianaMouraouCarlosNolasco. Aos meus colegas de trabalho, que muito me auxiliaram e tiveram a pacincia para aguentarapressoeascontingnciasdequemvaitentandofazeromelhoremdistintas plataformas, tenho de dirigir uma palavra especial de agradecimento, especialmente Lassalete Paiva, por toda a amizade e apoio que infindavelmente maior do que se exigiria, e Rita Pais, Andr Caiado e Hlia Santos por segurarem o barco na turbulenta derradeira fase. E aos colegas na Direo, Margarida Calafate Ribeiro, Slvia Ferreira e VtorNeves,pelaimprescindibilidadedoseuamparonaretafinal. OresultadofinalnoseriaomesmosenocontassecomaajudaprofissionaldoAlfredo Campos, do Pedro Abreu e do perspicaz e sempre atento Victor Ferreira. Aos meus pais e irmo devo o inestimvel suporte familiar, sempre to precioso quando se tm batalhasparavencer.EMadalenaPeres,queacompanhoupessoaleprofissionalmente o nascer e evoluir deste projeto, uma palavra de amizade e estima pela compreenso dasimplicaesqueaabordagemdestetemapodiater. Last but not the least, ao meu querido Toms, fonte inspiradora ao longo de todo este processo, pela fora que me deu quando mais dela precisava, e Teresa Maneca Lima por caminhar todo este percurso comigo, com pacincia e um constante esprito crtico, esuportartodososalvoroosqueinvoluntariamentefuitrazendoparaonossoespao

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RESUMO

Resumo
A expanso global do poder judicial, como referiram Neal Tate e Torbjorn Vallinder (1995), foi o mote que permitiu iniciar uma nova fase de ateno e reflexo sobre o papel que a justiacorporizadapelostribunaisedentrodestespelosjuzesemaisrecentementepelos magistrados do Ministrio Pblico ocupa na redefinio dos equilbrios dos poderes dos Estados e na relevncia da sua atuao para a consolidao dos sistemas democrticos. A independnciadajustia,exercidapelosseusprofissionais,umprincpiofundamentalpara garantir que, no complexo jogo de equilbrio entre os trs poderes estatais da velha conceodeMontesquieu,osdireitosdecidadaniasocabalmenterespeitadoseosvalores basilares de um sistema democrtico so assegurados. Contudo, a aplicao e sustentao deste princpio no depende apenas do poder judicial, dado que o seu desempenho se encontra limitado pelos meios e leis que os outros poderes do Estado colocam sua disposio. E com o avolumar das crises financeiras e econmicas dos Estados ocidentais, entreosquaisosintegrantesdaUnioEuropeiacomoocasodePortugal,perspetivaseo recrudescimentodetensesentreosdiversostitularesdosdiferentesrgosdesoberania. A reflexo sobre o papel e protagonismo do poder judicial no se pode confinar mera anlise dos modelos existentes ou do estudo da profisso que, historicamente, mais tem sido focada pelo seu lugar fulcral no seu seio: os juzes. Neste contexto, o Ministrio Pblico cada vez mais um ator incontornvel dentro dos sistemas judiciais. Apesar do papel crescente que detm, em especial na rea penal, o Ministrio Pblico no atingiu ainda um estatuto consensual, quer seja nas funes, quer nas competncias que detm. O Ministrio Pblico, apesar do seu maior protagonismo, um ator judicial ainda relativamentedesconhecidodoscidados,emparticularsemprequeassumefunesque voalmdasuaaopenal,comoaconteceemmuitospasese,tambm,emPortugal. O conjunto alargado de competncias que o Ministrio Pblico exerce em Portugal, nas vrias reas jurdicas, transformamno num ator incontornvel na avaliao do desempenhodosistemajudicialounaintroduodemelhoriasnoseufuncionamento. Porconseguinte,aparcainformaoexistenteoriginouumanecessidadeemconhecer melhor o seu funcionamento e as suas prticas profissionais, potenciando a circulao
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de ideias e solues para eventuais reformas judicirias no modelo que atualmente vigora em Portugal. A imprescindibilidade em estudar o Ministrio Pblico portugus radicanofactodeestedesempenharumpapelcrucial,maspoucorealado,noacesso dos cidados ao direito e justia, ao personificarse num mecanismo que congrega o exerccio de competncias legais com prticas informais de grande relevncia para a promooegarantiadosdireitosdecidadania. Apluralidadedeformasdeacessodoscidadosaodireitoejustiaatravsdeentidades, pblicas e privadas, que atuam dentro e fora do sistema judicial portugus hoje uma realidade. A existncia de uma quase rede de servios jurdicos complementares, em regra desvalorizados ou ignorados, permite perspetivar uma conceo de acesso dos cidados ao direito e justia onde o papel de um conjunto diversificado de entidades pblicas e privadas pode ser bastante importante no reforo e aprofundamento do sistema democrtico. E, neste sistema, o Ministrio Pblico detm um papel de interface queest,deformaaparentementedispersa,situadonomeiodestarede. Oobjetivoprincipaldestainvestigaopassa,assim,porcompreenderaidentidade,as competncias legais e as prticas profissionais e informais do Ministrio Pblico em Portugal como um ator defensor e promotor de um melhor acesso dos cidados ao direito e justia nas vrias reas jurdicas onde intervm ativamente. Procurarse analisar como se desenvolve o exerccio das mltiplas competncias do Ministrio Pblico na relao com os cidados e no papel de interface que ocupa entre os tribunais e as distintas entidades e profisses, pblicas e privadas, que atuam no sistemadeacessodoscidadosaodireitoejustia. No se trata de procurar o modelo perfeito ou de tentar efetuar qualquer sntese ideal, mas antes de destacar as principais caractersticas que podem contribuir para que o Ministrio Pblico em Portugal cumpra uma funo essencial na defesa da legalidade e na promoo do acesso ao direito e justia dos cidados, contribuindo para a melhoria do atual sistema democrtico em tempos de grande presso sobre os direitoshistoricamenteconquistadoseconstrudos.
Palavraschave:AcessoaoDireitoeJustia,MinistrioPblico,Cidadania,Interface.

Abstract
The global expansion of judicial power, as stated by Neal Tate and Torbjorn Vallinder (1995),wasthemottothatallowedtostartanewperiodofattentionandreflectionon the role that justice embodied by the courts, and within these judges, and more recently prosecutors occupies in the redefinition of the balance of state powers and the relevance of its performance to the consolidation of democratic systems. The independence of justice, exercised by its professionals, is a fundamental principle to ensure that, in the complex game of balance between the three state powers on the old conception of Montesquieu, citizenship rights are fully respected and the basic values of a democratic system are assured. However, implementation and support of this principle does not just depend on the judiciary, since its performance is limitedby lawsandresourcesthattheotherbranchesofgovernmentputatitsdisposal.Andwith the swell of the financial and economic crises of the Western states, including membersoftheEuropeanUnionsuchasPortugal,thereisaperspectiveofresurgence oftensionsbetweentheholdersofthedifferentorgansofsovereignty. A reflection on the role and leadership of the judiciary cannot be confined to a mere analysis of existing models and the study of the profession that historically has been more focused by its central place within it the judges. In this context, public prosecutors are increasingly an indispensable actor in the judiciary. Despite the increasing role that they hold, especially in the criminal area, public prosecutors have not yet achieved a consensual status, either by the functions or skills they hold. Public prosecutors, despite their major role, remain a relatively unknown judicial actor for citizens, particularly whenever they assume roles that go beyond the criminal prosecution,ashappensinmanycountries,beingPortugalonesuchcase. ThebroadrangeofcompetencesthatpublicprosecutorshaveinPortugal,intheseveral legalareas,transformstheirroleinacompellingactorwhileevaluatingtheperformance of the judicial system or planning any improvements. Consequently, the existing scarce information led to a need to better understand their performance and professional practices, enhancing the flow of ideas and solutions in case the model that currently

prevailsinPortugalwillundergoanyjudicialreforms.Theindispensabilityinstudyingthe Portuguese public prosecutors is due to the fact that it plays a crucial role, although not publicly emphasized, in citizens' access to law and justice, embodied in a mechanism that integrates the exercise of legal competencies with informal practices of great relevanceforthepromotionanddefenceofcitizenshiprights. Thepluralityofmechanismsofcitizens'accesstolawandjusticethroughdifferententities, public and private, placed inside and outside the Portuguese judicial system is a reality today. The existence of a quasi complementary network of legal services, devalued or ignored, allows one conception of citizens' access to law and justice where the role of a diverse set of public and private entities can be quite important in the strengthening and deepening of the democratic system. And, in this system, public prosecutors have an interfacerole,apparentlydispersed,thatissituatedinthecentreofthis"network". The main objective of this research is thus to understand the identity, legal competenciesandprofessionalandinformalpracticesofpublicprosecutorsinPortugal as important actors in the promotion and defence of citizens betteraccess to law and justice in the areas where they are actively involved. The aim is to analyse how they develop multiple competences in their functions in dealing with citizens, and the interface role they play between the courts and the various professions and entities, publicandprivate,thatactonthesystemofaccessofcitizenstolawandjustice. The aim is not to seek the perfect model or attempt any ideal synthesis, but rather to highlight the main features thatcan contribute for public prosecutors in Portugal to fulfilanessentialroleinthedefenceoflegalityandinpromotingcitizensaccesstolaw and justice, contributing to the improvement of the current democratic system in timesofgreatpressureontherightshistoricallywonandbuilt.
Keywords:AccesstoLawandJustice,PublicProsecutors,Citizenship,Interface.

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Introduo

Temos uma tradio judiciria muito marcada por dois pilares fundamentais: o positivismo jurdico na interpretao da lei e do direito; e um corporativismo institucional (no no sentidopejorativo) que leva a que o sistema se feche sobre si prprio e procure um discurso de autolegitimao. [] Na centralidade do sistema tem de estar o cidado e no isso que acontece num sistema tributrio de uma viso positivista e autoritria, em que quem est no centro o tribunal e o juiz, e o cidado surge como alguma coisa externa que vistocomobeneficiria.Aindependnciadostribunais,quesagrada num Estado de Direito, um direito dos cidados e um dever dos tribunais(LaborinhoLcio,Pblico,29/01/2007).

Aexpansoglobaldopoderjudicial,comoreferiramTateeVallinder(1995),foiomote que permitiu iniciar uma nova fasede atenoe reflexo sobre o papel que a justia corporizada pelos tribunais e, dentro destes, pelos juzes, e agora tambm pelos magistrados do Ministrio Pblico ocupa na redefinio dos equilbrios dos poderes dos Estados e na relevncia da sua atuao para a consolidao dos sistemas democrticos. John T. Ishiyama (2012) analisa as mltiplas dimenses constitutivas de um sistema democrtico, considerando que o desenho e conformao do poder judicialextremamenteimportantenoequilbrionecessrionadistribuioterritorial dospoderes,oucomorefere,
a escolha das instituies territoriais e judiciais uma deciso crucial para o desenvolvimento de qualquer sistema poltico. O modo como os poderes executivo e legislativo so fiscalizados tem uma importncia considervel no desenho constitucional. Os sistemas judiciais so tidos como os melhores mecanismos de fiscalizao contra os excessos polticos dos outros poderes governamentais, ainda que permanea consideravelmente em aberto o debate sobre o quo independente e/ou ativo pode ser um rgo de governao com um corpo no eleito (e, para alguns crticos, no responsabilizvel) na conformao das polticas e das legislaes. Outros, como vamos observando, argumentam que apenas com um empowered judicial que a democraciapodeserpromovidaeconsolidada1(2012:217).

Traduolivredoautor.

A independncia da justia, exercida pelos seus profissionais, seja qual for o modelo de integrao nas carreiras, um princpio fundamental para garantir que, no complexo jogo deequilbrioentreostrspoderesestataisdavelhaconceodeMontesquieu,osdireitos de cidadania so cabalmente respeitados e os princpios basilares de um sistema democrtico so assegurados. Contudo, a aplicao e sustentao deste princpio no dependeapenasdopoderjudicial,dadoqueoseudesempenhoseencontralimitadopelos meios e leis que os outros poderes do Estado colocam sua disposio. Esta uma limitao histrica, da qual no se antev qualquer modelo alternativo que a permita superar. E com o avolumar das crises financeiras e econmicas dos Estados ocidentais, entreosquaisosintegrantesdaUnioEuropeiacomoocasodePortugal,perspetivaseo recrudescimentodetensesentreosdiversostitularesdosdiferentesrgosdesoberania. Adesejadaestabilidadedopoderjudicialtornasemaisdifcildeatingir,aindamaisquando os tribunais e os seus protagonistas deixaram de estar isolados de qualquer interao ou afastado dos perigos dos jogos de influncia, em particular quando a sua relevncia era historicamente reduzida por no interferir, em regra, com os interesses e poderes instaladosnasociedadeenoEstado.Somentequandooseuraiodeaosealargouque as tenses entre o poder judicial e os poderes executivo e legislativo assumiram nveis preocupantes,comosprimeirossinaisaemergirnadcadade1980.Destemodo,opoder judicialpassoudeumarelevnciasimblicaparaumaprepondernciaefetivanoescrutnio dospoderespblicosedalegalidadedemocrtica.Eestamudanatrouxeumaturbulncia e instabilidade ao funcionamento dos tribunais, obrigando a uma mudana do paradigma judicial para o qual os seus profissionais no estavam, nem parecem ainda estar, preparados. Por conseguinte, contribuir para a reflexo global sobre as transformaes na readajustia,apartirdopropsitodeapoiaraelaboraodepolticaspblicasdajustia anvellocal,umaobrigaoparaqueminvestigaemsociologiadodireitoedajustia. No contexto da reflexo sobre o papel e protagonismo do poder judicial, existe a necessidadedeareflexoirmaisalmdaanlisedosmodelosexistentesoudoestudoda profisso que, historicamente, mais tem sido focada pelo seu lugar fulcral no seio do poder judicial: os juzes. Por conseguinte, o Ministrio Pblico , nos dias que correm, igualmente um ator incontornvel dentro dos sistemas judiciais. Independentemente das diferenas de modelo ou das competncias que exerce, o Ministrio Pblico tem vindo a
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INTRODUO

ganhar um protagonismo crescente no seio do poder judicial dos mais diversos pases. Apesardocrescentepapelquedetm,emespecialnareapenal,oMinistrioPblicono atingiu ainda um estatuto consensual, quer seja nas funes ou nas competncias que detm,aocontrriodoqueaolongodostemposseverificoucomosjuzesoumesmocom os advogados. O Ministrio Pblico, apesar domaior protagonismo assumido nos ltimos anos, um ator judicial ainda relativamente desconhecido da maioria dos cidados, em particular sempre que assume funes que vo alm da sua ao penal, como acontece emmuitospasese,tambm,emPortugal. AindaqueatendnciainternacionalvnosentidodedotaroMinistrioPblicocomuma maiorautonomia deatuao,persistem muitosmodelos ondeadependncia hierrquica oufuncionalperantegovernosumaprticacorrente,commaioroumenortransparncia ou polmica. Noutros, a autonomia e as garantias de imparcialidade no seu desempenho conferem uma maior capacidade de atuao, mas tambm uma maior responsabilizao interna,porviadaavaliaoefiscalizao,eexterna,decorrentedeumamaiorexposio pblica. O Ministrio Pblico, como ator integrante do poder judicial, est igualmente envolvido nos processos de globalizao das reformas judiciais, que vo ocorrendo, com maioroumenorintensidade,poraodasinstnciasinternacionais,sejamelascompostas por Estados, como a Organizao das Naes Unidos, a Unio Europeia, o Conselho da Europa, o MERCOSUL, entre outros, ou por associaes, como a Unio Internacional de Magistrados,aAssociaodeMagistradosEuropeusparaaDemocraciaeaLiberdadeoua Associao Internacional de Procuradores. Os efeitos dos processos de globalizao na rea da justia registam, contudo, uma discrepncia entre a rpida harmonizao de legislao relativa, principalmente, s reas econmicas e comerciais e a difcil consensualizao no que respeita aos modelos de organizao judiciria existentes nos distintos pases. Enquanto a primeira vertente poder constituir um efeito de uma globalizao de alta intensidade, proveniente das instncias supranacionais, como as que se acabaram de referir, a segunda revertese de caractersticas que configuram uma globalizaodebaixaintensidade,resultantedaaodevriosatoresnacionais,aindaque integradosemorganizaesinternacionais(Santos,1997;2001:90ss.). O Ministrio Pblico no tem sido alvo de grandes atenes por parte das instncias internacionais, supraestatais e associativas em termos de procurar influenciar a adoo
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de um modelo orgnico comum por parte dos mais diversos pases. Verificase, sim, a aprovao, em diferentes momentos, de princpios orientadores para o exerccio de funes, principalmente dos juzes, mas tambm, desde o final da dcada de 1980, do Ministrio Pblico, com especial destaque para as questes referentes autonomia e imparcialidade das competncias que lhes esto atribudas e s condies de exerccio da ao penal. No entanto, em pases como Portugal, o Ministrio Pblico exerce um conjunto alargado de competncias nas vrias reas jurdicas que o tornam um ator incontornvelquandoseavaliaaperformancedosistemajudicialeseprocuraintroduzir melhorias no seu funcionamento, mesmo em tempo de limitaes financeiras para implementar reformas judiciais, que, pela sua natureza, implicam investimentos para os quaisagoranoexistecoberturaestatal. nestecontextoquesurgeapropostadeefetuarestetrabalhopragmticomasambicioso. Isto,dasentidanecessidadeemavanarcomestudossociojurdicosparamelhorconhecer o funcionamento do Ministrio Pblico e das suas prticas profissionais, potenciando a circulao de ideias e solues para eventuais reformas judicirias no modelo que atualmente vigora em Portugal. No se trata de procurar o modelo perfeito ou de tentar efetuar qualquer sntese ideal, mas antes de destacar as principais caractersticas que podem contribuir para que o Ministrio Pblico em Portugal cumpra uma funo essencial nadefesadalegalidadeenapromoodoacessoaodireitoejustiadoscidados. AopoporcentraropresenteestudonomodeloportugusdoMinistrioPblicodeve seatrsrazesprincipais.Aprimeira,porquesentidaaausnciadeestudossobreeste ator fundamental para a defesa e promoo do acesso dos cidados ao direito e justia. De facto, ao contrrio do que se verifica para os juzes ou advogados, existe muito pouca informao relativamente s caractersticas, funes e competncias do Ministrio Pblico em Portugal. Constatase, assim, uma descoincidncia entre a maior visibilidade do Ministrio Pblico e o conhecimento sobre a sua prpria atividade. A bibliografiatemsidomaioritariamenteproduzidapelosseusprofissionais,nombitodas suas estruturas associativas, com algumas excees recentes. Este panorama no difere muito do observado a nvel internacional, onde a bibliografia relativa ao Ministrio Pbico aparece apenas de forma residual e limitada principalmente a duas reas: a

INTRODUO

discusso das competncias legais na rea penal e/ou do modelo de organizao e a evoluohistricadaprofisso. Uma segunda razo prendese com a necessidade de ter em considerao o contexto social e histrico do Ministrio Pblico em Portugal para se atingir uma melhor compreenso do seu lugar e espao no seio do poder judicial. Isto no significa que as mudanas possam estar limitadas pela evoluo histrica, mas qualquer alterao s poderserbemsucedidasecompreendereatuarnombitodocontextosciohistrico emqueomodelodoMinistrioPblicoemergiue,posteriormente,foievoluindo. Por fim, uma terceira razo, que se relaciona com a necessidade de aprofundar a informao existente para estimular uma maior reflexo sobre o modelo e as competnciasquesepretendemparaoMinistrioPblico,numcontextoondeseobserva uma grande complexidade dos litgios e uma crescente conflitualidade social, que tem exigidodopoderjudicialumamaiorintervenoecapacidadederesposta.Nestesentido, oMinistrioPblicoadquiriuumaimportnciaacrescidaqueotranspeparaumpatamar de exigncia muito superior ao que estava historicamente habituado. Assim, e dado que este um processo que ocorre com distintas intensidades, tornase determinante estruturar um conjunto de propostas e alternativas para responder, em tempo de fortes restriesfinanceiras,sfragilidadescrescentesdoscidados. O objetivo principal desta investigao passa, assim, por compreender a identidade, as competncias e a prtica profissional dos magistrados do Ministrio Pblico em Portugal, num contexto de grandes transformaes nos sistemas judiciais e nas prprias profisses jurdicas,comoator,defensorepromotordeummelhoracessodoscidadosaodireitoe justianasvriasreasjurdicasondeintervmativamente.Procurarseanalisarcomose desenvolveoexercciodasmltiplascompetnciasdoMinistrioPbliconarelaocomos cidados e no papel de interface que ocupa entre os tribunais e as distintas entidades e profisses,pblicaseprivadas,queatuamnadefesadosdireitosdoscidados. Apluralidadedeformasdeacessodoscidadosaodireitoejustiaatravsdeentidades, pblicas e privadas, que atuam dentro e fora do sistema judicial portugus hoje uma realidade. A existncia de uma quase rede de servios jurdicos complementares, em regra desvalorizados ou ignorados, permite estabelecer uma conceo de acesso dos
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cidados ao direito e justia onde o papel de um conjunto diversificado de entidades pblicas e privadas bastante importante no reforo e aprofundamento do sistema democrtico e, em concreto, no acesso informao jurdica e resoluo de conflitos atravsdosmeiosjudiciaisenojudiciais,pblicoseprivados,formaiseinformais. O Ministrio Pblico exerce, neste mbito, um papel preponderante, ocupando uma posio central, complementar ou exclusiva consoante a sua interveno nas diferentes reas jurdicas e o momento em que essa interveno ocorre junto do cidado que procuraatutelajudicial.Oestudodestarealidadeimplicaareflexosobreaconstruoe transformaodasuaidentidadeprofissional,emparticularnograudeconsciencializao e importncia atribuda ao relacionamento com os cidados como estratgia de (re)valorizao profissional. Por conseguinte, a investigao ir orientarse pela seguinte questo de partida: Qual a identidade, o estatuto, as competncias, as prticas profissionais(formaise informais)e opapel queoMinistrio Pblico desempenha,e pode desempenhar,comoinstrumentopromotordoacessodoscidadosaodireitoejustiae natransformao(democratizao)dosistemajudicial? Ahiptesedetrabalhoquenortearestainvestigao,faceperguntaformulada,permite afirmar que: O Ministrio Pblico, face sua identidade e desempenho profissional que o caracterizaatualmente,funcionacomovaliosoinstrumentofacilitadordoacessoaodireito e justia e promotor dos direitos dos cidados, assumindo um papel de interface nas diversasreasdasuainterveno,facesatuaisdebilidadesqueosdiferentesinstrumentos de acesso ao direito e justia apresentam e s recentes tendncias das reformas no sistema judicial, sendo, no entanto, necessrio introduzir melhorias nas competncias e prticas profissionais (formais e informais) tendentes sua institucionalizao, reconstruodasuaidentidadeprofissionaletransformaodarelevnciaenaturezada suaparticipaoativanumsistemaintegradodeacessoaodireitoejustia. A apresentao desta tese foi estruturada em nove captulos que procuraram organizar todaainformaodeformacoerente,progressiva(dogeralparaoparticular)edinmica. Apresentasedeseguida,resumidamente,aestruturadateserefletidanoscaptulosquea compem.Noprimeirocaptulodiscutemseascondiessubjacentesexistnciadeuma verdadeira independncia da justia, que ir ser analisada de forma externa, na relao

INTRODUO

com os outros poderes estatais, e interna, assinalando as condies organizacionais existentes no interior do poder judicial que podem limitar ou potenciar uma justia independente.Destemodo,etendoocasoportuguscomopanodefundo,procurarse articular um conjunto de fatores que podem influenciar o exerccio da justia de forma independente, algo fundamental para compreender, mais frente, as condies do exerccio de funes de um dos atores principais do poder judicial, o Ministrio Pblico, queconstituiofocodestetrabalho. No segundo captulo refletese sobre a relevncia dos estudos socioprofissionais nas profisses jurdicas e, dentro destas, em particular, nos juzes e magistrados do Ministrio Pblico. Esta abordagem poder ser importante no s para a melhoria do conhecimento geral, mas tambm da necessidade que este tenha impacto visvel na capacidade deresposta do sistemajudicialsnecessidadeseexpectativasdoscidados. Nelesoanalisadasastemticasquemaistm sobressadorelativamenteao papeleao desempenho das profisses jurdicas no seu todo como forma de perceber de que modos as transformaes que nelas ocorrem, em resultado das transformaes sociais mais gerais, podem ter impacto ou influncia na reconfigurao dos sistemas judiciais, queseencontram,umpoucoportodoolado,emgrandesprocessosdereforma. No terceiro captulo partese da ideia de que preciso ter em considerao que nada fere maisosvaloresdecidadaniadoqueaincapacidadederespostadainstituiocomamisso de garantir o exerccio dos prprios direitos de cidadania: os tribunais. Por conseguinte, questionarostribunaisquestionarigualmenteoexerccioprofissionaldosseusprincipais atores: os juzes e magistrados do Ministrio Pblico. E dentro desta necessidade de problematizar, surgiu o objetivo deste captulo, em que se analisam diversas temticas atinentesemparticularsprincipaisprofissesjudiciais:juzesemagistradosdoMinistrio Pblico. Efetuar o escrutnio das duas magistraturas passa por incluir diversas dimenses sobreasquestesdaformaojurdica,daorganizaoprofissionaledarespetivacarreira, da tica judicial, da regulao profissional e da feminizao das profisses jurdicas como elementoscruciaisparaseperspetivarqualquermudana,internaouexterna. No quarto captulo debatemse os efeitos da globalizao do direito e da justia em Portugal, atravs do estudo dos diferentes impactos que envolvem uma multiplicidade

de atores supraestatais, estatais, intraestatais e no estatais, adquirindo caractersticas ambguas e, por vezes, antagnicas. A ideia que se explora neste captulo que a harmonizao dos princpios fundamentais e dos modelos de organizao judicial com impacto em Portugal ocorre num tempo diferente da harmonizao dos ordenamentos jurdicos e judiciais. Para estudar o seu efeito sobre a estruturao do modelo de Ministrio Pblico portugus importa analisar as cartas, tratados ou outros documentos emanados de instncias internacionais que, derivando da influncia dos processos de globalizao, acabam por ter algum impacto na conformao do sistema judicial portuguse,emparticular,nomodelodeorganizaodoMinistrioPblico. No quinto captulo analisase a evoluo da arquitetura judicial e legal em Portugal para determinar se o processo de transio democrtica foi completamente terminado na readajustiaouse,pelocontrrio,aindanosencontramosnumprocessodejustiaem transio. Numa anlise crtica, traase o percurso histricojudicial atravs de cinco momentos identificados, onde se procede ao confronto com as perplexidades, perigos, desafios e potencialidades para a consolidao de uma justia efetivamente democrtica.Estecaptuloessencialparaabrircaminhoparaoseguinte,ondeseentra definitivamentenaespecificidadedoMinistrioPblico. O sexto captulo incide particularmente sobre a caracterizao e evoluo do Ministrio Pblico em Portugal desde a democratizao do sistema judicial portugus ocorrida no ps25 de Abril de 1974, onde emergiu como ator preponderante do poder judicial, tendo conseguido consolidar um modelo organizacional e um leque de competncias que o catapultaram para um patamar de importncia at a indito. Procurouse, assim, contribuir para uma contextualizao da arquitetura do Ministrio Pblico, caracterizandoo no seu percurso histrico em termos de competncias e funes e do papel que atualmente ocupa, dado que qualquer mudana s dever ocorrer tendo em considerao a sua trajetria histrica, o equilbrio constitucional e jurdico com os outrosatoresjudiciaiseafunosocialquedetm. O stimo captulo foca a diversidade de atuaes do Ministrio Pblico que levantam diversas dvidas e questes e que so alvo de diferentes opinies, nem sempre consensuais. Por conseguinte, o objetivo neste captulo abordar as formas de

INTRODUO

relacionamentoqueoscidadoseinstituiesestabelecemcomoMinistrioPblico,no seu papel de interface nas diversas reas jurdicas, quer no mbito das suas competnciaslegais,queratravsdasuaprticainformal,procurandoretirarasdevidas ilaes sobre as mudanas que poder ser necessrio introduzir para que desempenhe umpapelpreponderantenapromoodoacessodoscidadosaodireitoejustia. Ooitavocaptulocentrasenaelaboraodeumaradiografiadosistemajudicial,comum enfoque particular na atividade desenvolvida pelo Ministrio Pblico, incluindo a parca informao disponvel sobre a prestao do servio de atendimento ao pblico. A anlise temcomointuitoretirarumconjuntodeilaesquepossamcontribuirparaavaliarse,no atual contexto ou no que se perspetiva com as reformas previstas pelo atual governo, o Ministrio Pblico poder assumir uma maior preponderncia na promoo dos direitos decidadania,nasequnciadeumamaiorprofissionalizaodoseupapeldeinterface. No nono e ltimo captulo apresentamse e analisamse os resultados do inqurito online aplicado aos magistrados do Ministrio Pblico sobre o funcionamento, organizao, desempenho e possvel reconfigurao do papel de interface do Ministrio Pblico, particularmente centrado no servio de atendimento ao pblico, que constitui, em complemento ao trabalho apresentado nos captulos anteriores, um elemento preponderante para perspetivar um conjunto de reflexes e concluses geraisqueajudemamelhorarofuncionamentoeodesempenhodoMinistrioPblico em nome do interesse dos cidados. A aferio do modo como estes profissionais avaliam o seu papel de interface extremamente importante para a (re)definio das suascompetnciaseparaaconstruodeumanovaidentidadeprofissional. Apsosnovecaptulosdescritos,apresentamseasconclusesgeraisdestetrabalhoe,de seguida, um conjunto de recomendaes que procuram estabelecer medidas de curto, mdio e longo prazo que possam animar o debate pblico e integrar os processos de reformas judiciais atualmente em curso. Procurar um impacto pblico dos resultados obtidos , nos dias que correm, uma obrigao da cincia, seja em que rea for. Por conseguinte,noserdescuradanemacomponentededisseminaojuntodediferentes atorespolticosejudiciaisnemapublicaoemlivrodoresultadofinal,apsadiscussoa efetuaremsedeprpriaparaestetipodetrabalho:oescrutniodojridedoutoramento.

Sem passar esse crivo, nada ser alcanvel. com a ambio humilde de quem acata as crticas construtivas e as transforma em instrumento de melhorias nos trabalhos futuros quesesubmeteestatesededoutoramento. O Ministrio Pblico, seja em que pas for, um ator fundamental na promoo da democracia e dos direitos dos cidados, que ganha uma particular relevncia num momento de grandeeroso das conquistas de cidadania da modernidade. Perante um crescente aumento das desigualdades sociais, em que os direitos so desafiados constantemente, a existncia de um protagonista com as caractersticas que se detetam no modelo portugus um elemento potencialmente transformador para aprofundamentoeconsolidaodosistemademocrticoportugus.

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Notametodolgica

na sequncia do exposto na Introduo que se insere o estudo das prticas profissionais do Ministrio Pblico (formais e informais) como mecanismo facilitador doacessodoscidadosaodireitoejustia.Etendoemconsideraoestaexigncia de enquadramento global que se definiram, desde 2004, aquando do incio desta aventura, trs grandes estratgias de investigao, que de seguida so apresentadas deformadetalhada. A primeira estratgia delineada desde o incio referese articulao entre a presente investigao e as que foram sendo desenvolvidas nos ltimos 10 anos no Centro de Estudos Sociais (incluindo atravs do Observatrio Permanente da Justia), em reas complementares, funcionando, na prtica, como a montagem de um puzzle alargado. Estaestratgia,quesaltouoparadigmaisolacionistaquevigoranaelaboraodeteses de doutoramento, demonstrou ser uma maisvalia considervel ao permitir: 1) uma anlise mais complexa e multidimensional ao ter acesso, participando ativamente, a umconjuntoalargadodeinformaesederesultadosdeprojetosdeinvestigaoque amplia o universo de estudo e oferece uma viso global do sistema judicial onde se integra o Ministrio Pblico; 2) um efeito de economia de escala, ao integrar os objetivos da presente investigao nas metodologias de recolha e tratamento de informaes de outros projetos de investigao, contribuindo para o acumular e consolidarderesultados,quesoigualmenteteisnosdiversospatamaresdereflexo temticos;3)testarainformaoquefoirecolhidaaolongodosanossobreopapeldo Ministrio Pblico no acesso ao direito e justia, ao introduzir esta temtica em distintosprojetosdeinvestigao,mesmoqueestessedesenvolvessemcomobjetivos diferenciados; 4) ter um acesso mais fcil e consistente aos atores judiciais, o que facilitou a recolha de informaes e opinies, por vezes de carter mais informal, sobre o objetivo desta dissertao; e 5) colaborar de forma intensa com diversos

investigadores a trabalhar nos diversos projetos de investigao com que este estudo seinterligoudeformaintegradaequeconstituiuumaexperinciaenriquecedora. Aarticulaofoidesenvolvida,comosereferiu,comumconjuntodediferentesprojetos deinvestigaoaolongodosltimosanos.Entreosquaishquerealarosseguintes: Quem so os nossos magistrados? Caracterizao profissional dos juzes e magistrados do Ministrio Pblico em Portugal coordenado por Antnio Casimiro Ferreira e com a participao de Joo Paulo Dias, Conceio Gomes, Madalena Duarte, Paula Fernando e Alfredo Campos, com financiamento da Fundao para a Cincia e a Tecnologia (PTDC/CPJJUR/100390/2008), e que decorre desde 2010 e at 2013. A articulao com este projeto foi fundamentalparaafasefinaldainvestigao,aopermitirrecolherinformao estatstica mais recente e integrar a temtica do papel do Ministrio Pblico no acesso dos cidados ao direito e justia, como um dos mdulos do inquritoonlineaplicadoaosjuzesemagistradosdoMinistrioPblico. Organizao judiciria e a evoluo do autogoverno de juzes e de magistrados do Ministrio Pblico coordenado por Boaventura de Sousa Santos e que contou com a participao de Joo Paulo Dias, Conceio Gomes, Pedro Abreu e Ftima Santos, com financiamento da Fundao para a Cincia e a Tecnologia (POCTI/36480/SOC/2000), e que decorreu entre 2002 e 2004. Deste projeto resultou, entre outras publicaes, a dissertao de mestrado O Mundo dos Magistrados. A evoluo da organizao e do autogovernojudicirio,deJooPauloDias,publicadanasEdiesAlmedina. A aco do Ministrio Pblico no acesso dos cidados ao direito e justia nos conflitos de famlia e do trabalho: um estudo de caso nos Tribunais de CoimbracoordenadoporAntnioCasimiroFerreiraecomaparticipaode Joo Paulo Dias, Joo Pedroso, Teresa Maneca Lima e Patrcia Branco, com financiamento do Instituto Interdisciplinar de Investigao da Universidade de Coimbra, e que decorreuentre 2005 e 2007. Este projeto, que partilhou a mesmabasedapresenteinvestigao,constituiuaprimeiraexperincia,com natureza exploratria, da temtica aqui aprofundada. Procurouse, a partir
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NOTAMETODOLGICA

de estudos de caso, elencar as problemticas e testar metodologias que viriam a ajudar sobremaneira a atingir os objetivos delineados para a elaboraodatesededoutoramento. O acesso ao direito e justia: um direito fundamental em questo coordenadoporJooPedrosoequecontoucomaparticipaodeJooPaulo Dias e Catarina Trinco, com financiamento do Ministrio da Justia, e que decorreu entre 2000 e 2002. A entrada na problemtica do acesso dos cidadosaodireitoejustia,nasmltiplasdimensesecomplexidadesque integra, permitiu ganhar conscincia da sua preponderncia, assim como identificar atores, obstculos, solues, numa perspetiva comparada a nvel internacional,e,porestavia,entrarnesteespaoderealizaodecidadania. Foi igualmente com este projeto que a ateno sobre a ao do Ministrio Pblico foi despertada, na preparao do que viria a ser, mais tarde, a propostadeprojetodeinvestigaoconducenteelaboraodestatese. O Ministrio Pblico e o acesso ao direito e justia: entre as competncias legais e as prticas informais projeto de doutoramento qual foi atribuda inicialmente, pela Fundao para a Cincia e a Tecnologia, Bolsa de Doutoramento (SFRH/BD/17851/2004), que decorreu entre novembro de 2004 e junho de 2006. Posteriormente, a partir do incio de funes como Gestor de Projetos (julho de 2006) no Centro de Estudos Sociais e, mais recentemente, como DiretorExecutivo (desde janeiro de 2011), foi necessrio cancelar a Bolsa de Doutoramento por incompatibilidade legal, passandoainvestigaoaserefetuadaemregimedeparttime. A segunda estratgia de investigao assente desde o incio deste processo consistiu numa disseminao gradual do trabalho realizado. A disseminao repartiuse entre publicaes e apresentaes de comunicaes em eventos cientficos, por convite ou por submisso de proposta, e em eventos profissionais, em particular ligados s profisses jurdicas. O propsito assumido com esta estratgia consistiu na execuo de umaopodeexposiopblicadosresultadosereflexesqueforamsendoconstrudos desde 2004, com o objetivo de os confrontar, debater e, por essa via, consolidar a

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informao recolhida sobre as diversas temticas includas nesta tese. Por conseguinte, nasatividadesdesenvolvidasforamadotadastrsnaturezasdistintas:1)apublicaode artigos em revistas cientficas e profissionais e de captulos em livros, alguns em colaborao com outros investigadores a trabalhar em temas complementares, e que foram transpostos para esta tese tal como enunciado no incio de cada captulo onde isso se verifica (as verses nesta tese foram completamente revistas, atualizadas, aumentadas e integradas nos objetivos gerais deste trabalho) a partir de 2005 foram publicados15artigosemrevistas,captulosemlivro,relatriosdeinvestigaoe/ouatas em congressos; 2) a apresentao de comunicaes em eventos cientficos, por convite ouporsubmissodeproposta,paraapresentaoderesultadosparcelares,algumasem colaborao com outros investigadores e integradas nos projetos de investigao atrs elencadosdesde2005foramapresentadas21comunicaes,dasquais11emeventos internacionais; 3) e a apresentao de comunicaes em eventos profissionais e cursos de formao/especializao, por convite, tal como as anteriores, por vezes em colaborao com outros investigadores e em articulao com outros projetos de investigao,eaorganizaodeworkshops(emcolaboraocomatoresjudiciais)sobre temas relacionados com este projeto de investigao desde 2005 foram apresentadas cinco comunicaes em eventos profissionais ou cursos de formao (das quais, duas nos ltimos congressos do Ministrio Pblico) e organizados dois workshops dirigidos principalmenteajuzesemagistradosoMinistrioPblico. Esta estratgia de disseminao comportou riscos de divulgao precoce de resultados, havendo disso perfeita conscincia e tendo sido tomadas medidas preventivas, mas acabou por conduzir a grandes benefcios por ter permitido que houvesse uma consolidao dos temas, dificuldades, opes e complexidades envolvidas na ao do Ministrio Pblico, assumindose, novamente, como uma estratgia colaborativa alargada, fora dos cnones normais dos tpicos processos de elaborao de teses, mas cuja avaliao final largamente positiva. Realce, em particular, para as discusses pblicas em eventos profissionais, onde foi possvel dialogar de forma muito construtiva com os prprios atores judiciais. A exposio internacionalpermitiu,porseulado,adiscussodenaturezamaistericaeemtermos

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comparativoscomasexperinciasexistentesnoutrospases,oquereforoubastantea componentedelevantamentobibliogrficonaelaboraodoscaptulosmaistericos. Aterceiraeltimaestratgiadeinvestigaorefereseaoestudocomparadointernacional com outros modelos de Ministrio Pblico existentes, principalmente, noutros pases da Europa do Sul e da Amrica do Sul, atravs da coordenao, conjuntamente com o investigador brasileiro Rodrigo Ghiringhelli Azevedo, de um livro composto por captulos relativosanoveestudosdecaso(DiaseAzevedo,2008),dequatropasesdaEuropadoSul (Portugal, Espanha, Franae Itlia), trsdaAmrica doSul (Brasil,Argentinae Venezuela) eumdefrica(Moambique),paraoqualforamconvidadosinvestigadoresreconhecidos destes pases. O propsito deste livro consistiu na compreenso das semelhanas e diferenas existentes em pases do sul, de tradio latina. Esta preferncia deveuse, igualmente,aumconjuntodetrsrazesimportantes:1)porque,apesardeserempases com um percurso histrico comum, resultante das interaes geradas a partir da poca dos Descobrimentos/Colonizao, cujas dependncias apenas terminaram com os processos de independncia do sculo passado, os modelos de organizao judiciria apresentam diferenas significativas que importava compreender e contextualizar; 2) a necessidadedeestudar,dentrodamesmatradiojurdica,assoluesencontradaspara o papel a desempenhar pelo Ministrio Pblico, nas suas semelhanas e diferenas, no seiodopoderjudicial;3)eaimportnciadeprimeiroconhecer,commaiorprofundidade, as diferenas existentes nos modelos de Ministrio Pblico de pases com caractersticas histricojurdicas comuns, em comparao com pases onde predominam modelos de origemanglosaxnicaoumodeloshbridos. Estas trs estratgias de investigao, transversais execuo desta dissertao, constituram uma maisvalia fundamental para atingir os resultados consolidados que agoraseapresentam.Naturalmente,estesapenasforampossveisdealcanartendopor base a definio de um plano de trabalhos que, apesar das limitaes decorrentes das obrigaes profissionais, delineasse as vrias etapas metodolgicas necessrias para cumprir o objetivo geral estipulado. A investigao foi organizada em sete etapas metodolgicas que se apresentam de seguida. Estas etapas no seguiram uma planificaotemporalrgidaesequencial,antesseforamcruzandoeinteragindoentresi, de modo a serem permanentemente testadas e validadas. Contudo, permitiram
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organizarecalendarizar,aolongodaduraodestetrabalho,asvriastarefasnecessrias suaprossecuo.Oapontamentodasinformaesrecolhidas(umaespciedeDiriode Bordo), muitas vezes de forma informal, ao longo das diferentes etapas constituiu um manancial valioso para ir construindo os diferentes captulos aqui apresentados, assim comoosdiversosartigosecaptulosemlivrosentretantopublicados. A primeira etapa consistiu numa pesquisa bibliogrfica aprofundada, quer em termos nacionais, quer internacionais, em diferentes reas cientficas, numa perspetiva multidisciplinar,desdeasociologia,aantropologia,ascinciaspolticas,apsicologiaou o direito, entre outras, procurando recolher trabalhos cientficos relacionados com as diversas temticas abordadas, desde o acesso ao direito e justia, s profisses jurdicasenojurdicaseorganizaesatpolticadejustiae/oudireitojudicirio. Numa segunda etapa, a pesquisa incidiu sobre os documentos (legislao e debates parlamentares, relatrios, convenes, cartas, entre outros) produzidos pelos organismos oficiais, nacionais (Governo, Ministrio da Justia, ProcuradoriaGeral da Repblica, Conselho Superior da Magistratura, Ordem dos Advogados, etc.) e internacionais (Organizao das Naes Unidades, Unio Europeia, Conselho da Europa, Unio Internacional de Magistrados, Associao Europeia de Magistrados para a Democracia e as Liberdades, Associao Internacional de Procuradores, etc.), e pelas organizaes associativosindicais (Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico e AssociaoSindicaldosJuzesPortugueses).Efetuouseaanlisedasestatsticasjudiciais (do movimento processual dos tribunais e do Ministrio Pblico, dos recursos humanos edosrecursosfinanceiros),emtermosglobaisedecompostasporvriasdimenses,at se chegar ao nvel da interveno do Ministrio Pblico, foi outra vertente importante destaetapa,queimplicouatualizaessucessivas. A terceira etapa, desenvolvida paralelamente com a anterior, consistiu na recolha e anlise dos programas eleitorais dos partidos polticos e dos Programas de Governo, desde 1974, na rea da justia, identificando o aparecimento e a evoluo das preocupaes referentes s temticas necessrias e aos seus protagonistas. Esta anlisepermitiuaindaavaliaraevoluodaspolticasnombitodoacessoaodireitoe

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NOTAMETODOLGICA

justia e a evoluo das competncias do Ministrio Pblico, bem como a discrepnciaentreavelhadistinolawinbooks/lawinaction. A quarta etapa recaiu na realizao de duas formas de observao: no participante em eventos organizados por algumas das diferentes entidades referidas na segunda etapa (congressos, colquios ou aes de formao, entre outros), atravs de uma presena no ativa com o objetivo de mera recolha de informaes pertinentes ; e participante atravs de comunicaes e aes de formao onde se apresentaram resultados preliminares e outras informaes, que permitiram interagir com os diferentes atores judiciais, possibilitando a identificao das preocupaes com o acesso ao direito e justia dos cidados e com o papel que desempenha, ou pode desempenhar, neste campo o Ministrio Pblico. Nesta etapa foi possvel efetuar um conjunto alargado de entrevistas exploratrias, muitas delas sem recurso a registo sonoro por terem surgido das interaes frequentes que foram sendo estabelecidas, emparticularcomosmagistradosdoMinistrioPblico. Umaquintaetapaconsistiunolevantamentoeestudodosserviosdeatendimentodo Ministrio Pblico, primeiramente efetuado nalguns Tribunais de Famlia e Menores e de Trabalho, no mbito do projeto de investigao j referido, e posteriormente na recolha de dados estatsticos e qualitativos sobre este servio prestado aos cidados em mltiplos outros tribunais e servios do Ministrio Pblico. Esta fase da investigao permitiu recolher informaes que possibilitaram a identificao de prticas quotidianas dos magistrados do Ministrio Pblico, da dimenso do servio prestado, da tipologia de atendimentos mais frequentes em cada rea de interveno e das aes desenvolvidas ao longo do atendimento ao cidado. Esta recolha foi muitas vezes efetuada com base em conversas e discusses com magistrados do Ministrio Pblico a exercerem funes em distintos tribunais e servios, em todos os eventos, reunies, cursos de formao e/ou workshops, bem como nos vrios focus groups realizados no decurso dos diversos projetos de investigao. De realar que, paraalmdas25entrevistasfeitasespecificamentenodecursodestainvestigaosem recurso a gravao (semiestruturadas aplicadas a magistrados do Ministrio Pblico, registadas em Dirio de Bordo), foram analisadas partes de um enorme nmero de entrevistas efetuadas a diferentes atores judiciais e polticos, muitas delas
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participando ativamente, concretizadas no mbito dos projetos de investigao atrs mencionados. Sem dvida que o efeito multiplicador, possibilitado por um efeito domin decorrente da integrao desta temtica noutros projetos de investigao, foi essencial para que as fontes de informao direta e indireta fossem to alargadas e complementares, permitindo integrar os dados recolhidos em contextos mais abrangenteseprepararasquestesaintroduzirnaetapaseguinte.Esteprojeto,porsi s, no poderia arrolar um leque to abrangente e diversificado de contributos de atoresjudiciaisepolticos,peloqueemmuitobeneficioudesteefeitodeescala. A sexta etapa foi realizada em articulao com o projeto de investigao Quem so os nossos magistrados?, atravs da aplicao de um inqurito aos juzes e magistrados do Ministrio Pblico. Neste sentido, foi introduzido um mdulo especfico, dirigido apenas aouniversodemagistradosdoMinistrioPblico,ondeseintroduziramquestessobre:a perceo no desempenho das suas competncias legais; as diferenas de opinies e prticas profissionais, de acordo com o sexo, a idade, o local de trabalho e as opes polticas; a relao do exerccio profissional com os mecanismos de resoluo alternativa de litgios; a consciencializao existente sobre o papel (formal e informal) exercido no acesso dos cidados ao direito e justia; e as principais perspetivas de valorizao profissional a partir do desempenho da interao com os cidados. A aplicao deste inquritodecorreuentrejunhoejulhode2012eobteveumataxaderespostasde15,8%, sendo,portanto,estatisticamentevlidoparaefeitosderepresentatividade. A stima e ltima etapa culminou na anlise de toda a informao recolhida, no tratamentoestatsticodosdadosquantitativosatualizados,utilizandooprogramaSPSS (comoapoiodeAlfredoCamposePedroAbreu),enaredaofinaldatese,que,como se descreveu atrs, foi tendo vrias fases ao longo dos anos de durao deste projeto. A consolidao e organizao da informao, resultante das diferentes metodologias utilizadas,tornouseumatarefarduaporque:implicouaseleodeinformaoentre o volume considervel recolhido, tendo forosamente originado a excluso de dados pertinentes; obrigou a uma sobreposio de nveis de anlise que tornavam os objetivos de cada temtica abordada num emaranhado complexo de possibilidades, que era necessrio reduzir a uma dimenso legvel e compreensvel; e acarretou uma validao constante da informao, efetuada no s atravs de publicaes e
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NOTAMETODOLGICA

apresentaes pblicas regulares, mas tambm pela auscultao, por vezes informal, de muitos profissionais do Ministrio Pblico e investigadores nos diferentes projetos enunciadosparaconfirmaodoqueseiaescrevendoemdiversoscaptulos. No correspondendo a uma estratgia de investigao frequente em teses de doutoramento, as opes tomadas sustentaramse na experincia acumulada desde 1996, aoiniciarfunesnoObservatrioPermanentedaJustia,criadonessemesmoano,ondea necessria confrontao e validao sucessiva de resultados preliminares foi uma metodologia implementada com grande sucesso desde o incio pelo seu Diretor Cientfico, Boaventura de Sousa Santos, que igualmente o orientador cientfico deste trabalho. As estratgias de articulao com outros projetos de investigao e investigadores, de disseminao progressiva dos resultados parcelares, em estreita colaborao com o MinistrioPblico,earealizaoemparalelodeestudoscomparadosforamextremamente importantesparaaconsolidaocrticadateseaquiapresentada.Esperasequeoresultado finalnofiqueaqumdoqueselheexigido.

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Captulo1

Independnciae/ouautonomiadopoderjudicial
Condiesexternaseinternasparaasuaefetivao2

1.Introduo
A maior visibilidade social dos tribunais catapultou nas duas ltimas dcadas todos os seus atores internos para um novo patamar de importncia. Este protagonismo meditico da justia um fenmeno recente, que surgiu na dcada de 1980 e ganhou uma maior intensidade no incio do presente sculo. Mesmo no sendo um protagonismo procurado, principalmente pelos magistrados, a importncia crescente dos tribunais torna incontornvel a sua adaptao s novas exigncias e s novas expectativasentretantoconstrudasnoimaginriodoscidados. A eroso dos sistemas democrticos modernos e do prestgio dos seus protagonistas tem, deste modo, vindo a transferir o nus da defesa da legitimidade democrtica para os tribunais, dado que estes baseiam a sua legitimidade na Constituio, segundo premissas de imparcialidade e independncia, assegurada quer por mecanismos de recrutamento e formao baseados no mrito, quer no desempenho profissional dos seus protagonistas. O facto de os poderes executivo e legislativo privilegiarem estratgiaseleitoralistasdecurtoprazo,emdetrimentodepolticascoerentesdemdio e longo prazo, dada a dependncia em relao aos resultados eleitorais e a dificuldade deconceptualizaodealternativasaosatuaismodelosdegovernao,temcontribudo, entre outros motivos, para uma crescente perda de credibilidade dos atores polticos. No polo oposto, a aparente estabilidade do poder judicial, baseada mais em princpios

EstecaptulotemporbaseoquefoiinicialmentepublicadoemcoautoriacomJorgeAlmeida,em2010, sob o ttulo The external and internal conditions for the independence of the judiciary in Portugal, in LenyDeGrooteWannesRombouts(eds.),Separationofpowersintheoryandpractice:aninternational perspective, Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 225252, tendo sido agora objeto de reviso, atualizao, ampliaoecontextualizao.
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do que em pessoas, concorre para consolidar uma credibilidade pblica fundamental para funcionar como poder fiscalizador dos restantes poderes estatais e, assim, reforar asuaprpriacredibilidadenoseiodossistemasdemocrticos. No incio deste sculo, os cidados depositam nos tribunais as suas expectativas de readquirir uma certa estabilidade social, laboral e econmica, em particular quando se assiste, como o caso de Portugal, a uma instabilidade crescente e quase permanente devido grave crise financeira e econmica do Estado, com as suas imediatas repercusses nos vrios domnios da sociedade.3 sintomtico dos tempos conturbados queatualmentesevivemofactodeestasinstituiesantigas,quesempreforamdasque mais se opuseram transformao social,4 serem hoje vistas pelos cidados como uma daspoucasquesocapazesdeadotarumaatitudeprogressista,nosentidodecontrariaro apetite voraz da economia capitalista e de garantir os direitos de cidadania conquistados nos ltimos sculos, ainda que contra a tradio anterior desempenhada pelos tribunais de ento (Santos et al., 1996: 19). Mas, por outro lado, a simples defesa dos direitos de cidadania incorpora elementos conservadores se no for efetuada segundo novos princpiose,essencialmente,comumarenovadaatitudeperanteosnovospoderesquese instalaram na organizao das sociedades modernas.5 nesse sentido que hoje em dia, perante presses constantes para avanar para uma justia ao minuto, que apresente resultados imediatos, se discute a importncia do chamado tempo da justia como condio sine qua non para seconseguir uma justia justae equilibrada,algo que,muitas vezes,sadistnciatemporalpermitealcanar. A independncia da justia , neste contexto, um princpio cada vez mais importante paragarantiraefetivaodosdireitosdoscidados6eoequilbrioentreospoderesdo Estado. Esta garantia depende, em muito, da sua capacidade para desempenhar as

ParaanalisarascausaseconsequnciasdacrisefinanceiraeeconmicaemPortugal,ver,entreoutros, Estanque(2011)Santos(2011)eFerreira(2012). 4 CarlosMariaCrcovareferequeodireitotemsancionadoformasdedistribuiodesigualdebensede poder,formasestasquecostumamaparecernaturalizadasnodiscursosocialhegemnico(1998:9). 5 Os tribunais so, nos nossos dias, elementos essenciais para acompanhar e garantir o equilbrio resultantedareflexofeitaacercadacidadaniadosculoXXI.Nestesentido,verYegen(2008). 6 O conceito de independncia aqui utilizado num sentido lato, isto , como os fatores internos e externosquecontribuem,porumlado,parainfluenciarasdecisesjudiciais(quersejaumasentenaou umadecisodeinvestigarouacusarumcrime,etc.)e,poroutro,paralimitarodesempenhodosistema judicial em termos de recursos (humanos, financeiros ou materiais), evitando que se atinjam os resultados esperados. Para uma discusso mais profunda desta questo, ver, entre outros, Burbank e Friedman(2002),HelmkeeRosenbluth(2009)eGrootvanLeeuweneRombouts(2010).
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funes que legalmente lhe esto cometidas. Mas no se pode esquecer que esta capacidadedepende bastante dos meios postos sua disposio pelo poder executivo e das leis, aprovadas pelo poder legislativo, que os tribunais podem e devem aplicar. Assim, a independncia da justia no depende apenas do poder judicial, in se, mas tambm, e em larga medida, dos outros poderes do Estado. Pelo que se pode antever das evolues recentes verificadas na (re)organizao dos poderes estatais modernos, estaumalimitaoquesemanterintocvel. Opropsitodestecaptulo,ento,procurardiscutirascondiessubjacentesexistncia de uma verdadeira independncia da justia. Esta independncia pode ser analisada de forma externa, na relao com os outros poderes estatais, e interna, ao considerar as condies organizacionais existentes no interior do poder judicial que podem limitar ou potenciarumajustiaindependente.Destemodo,etendoocasoportuguscomopanode fundo,procurarsearticularumconjuntodefatoresquepodeminfluenciaroexerccioda justia de forma independente. Esta anlise fundamental para compreender, mais frente,ascondiesdoexercciodefunesdeumdosatoresprincipaisdopoderjudicial, oMinistrioPblico,queconstituiofocodestetrabalho. A independncia da justia, como geralmente aceite, depende em grande medida dascondiesemqueexercida,combasenaaceitaodo(s)tempo(s)dajustia,nos recursos disponveis, como prcondio para a sua legitimidade. Partese assim da ideia de que, apesar da constante afirmao pblica e da sua consagrao legal, existem fortes limitaes fsicas, materiais, humanas, financeiras, corporativas e legislativas que influenciam as condies necessrias independncia da justia. Por isso, e tendo em conta alguns dos mais recentes contributos cientficos, iro analisarse luz das transformaes recentes e turbulentas que o sistema judicial portugustemvindoasofrer,bemcomodaspolmicasqueasrodeiamascondies tericase prticas necessrias para se alcanar uma justia independente,enquanto pilar bsico dos sistemas democrticos, elemento estrutural na afirmao de uma sociedadequegaranteverdadeiramenteosdireitosdecidadania.

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2.O(s)tempo(s)dajustia:ummundoparteouumaparteda realidade
Otempodajustianoumtempoconsensualnemumtempoautnomo.Otempo dajustianoconstantenemestvel.Otempodajustiadependedadiversidadede tempos internos, protagonizados pelos vrios atores envolvidos, bem como dos restantes tempos sociais. Contudo, o tempo jurdico aspira intemporalidade e estabilidade,assimcomoregulaoeharmoniasocial,oqueimplicaumaautonomia na sua criao e aplicao. nesse sentido que Commaile se refere viso do tempo porpartedojuristacomosendoparadoxal(1998:321).Porumlado,anecessidadede que o tempo da justia acompanhe a mudana social. Por outro, a ambio de inscrever a lei jurdica no tempo longo da histria e no no tempo curto das paixes humanasedassuascegueirasperanteoimediato7(Commaille,1998:321). Otempodajustia,seguindoestalinhadereflexo,caracterizaseporumapluralidade de sentidos, que dependem do contexto da sua aplicabilidade. Existe o tempo do legislador jurdico que procura responder s contingncias da mudana social, mas buscando igualmente uma soluo que persista no tempo e garanta alguma estabilidade. Impese assim que o legislador seja suficientemente abstrato, para contemplar as mudanas sociais futuras, e minimamente concreto, para definir as situaes e casos em que a legislao se aplica. A vertente intemporal das leis procura conferir uma determinada identidade e estatuto ao legislado, enquanto a vertente mais imediata procura responder s solicitaes da sociedade. Estas diferenas so visveis,por exemplo,quandonosreferimosao direitoconstitucional,comoreferncia intemporal, ou ao direito social, sujeito evoluo da sociedade. As diferentes reas do direito indiciam, na ideia dos juristas, igualmente uma distino entre temporalidades, fruto da hierarquizao a que procedem. Assim, o direito social , tradicionalmente, menos nobre do que o direito civil, porque o primeiro impe uma submisso s temporalidades da contingncia, enquanto o segundo se rege por princpiosmaisintemporais,logosuperiores(Commaille,1998:321322).

Traduolivredoautor.

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O tempo da justia tambm uma dimenso importante quando se fala de segurana jurdica,ouseja,otemponecessrioparaquehajaumaconstruodeumaculturajurdica, necessariamente adaptada sociedade que procura regular e consolidao do prprio direito,nomeadamentenosseusprincpios(Commaille,1998:320).Otempodasegurana jurdica , deste modo, um tempo longo, caracterstica essencial para a afirmao de uma cultura jurdica que no seja influenciada por fatores meramente conjunturais. Mas o desfasamento entre os princpios do direito e as necessidades da sociedade podem provocar instabilidades, caso as leis no sejam suficientemente flexveis ou adaptveis s novas circunstncias. Neste caso, exigncias de curto prazo podem obrigar a alteraes legislativas para que os prprios princpios gerais no sejam, em ltimo caso, postos em causaesepossa,destemodo,alargarombitodeatuaododireito. O tempo da administrao da justia outro dos tempos da justia que inclui, em si mesmo, algumas contradies. Na maioria das vezes, este tempo conotado com o problemadamorosidade,nassuasdiversascaractersticas.ComoalertamSantosetal.,
todos estaremos de acordo que a durao excessiva de um processo judicial provoca, entre outras consequncias ... o desincentivo do recurso ao tribunal. Por isso a abordagem desta questonopodedeixardeconsideraraceleridadeprocessualcomoumavertenteimportante do direito fundamental do acesso justia. Mas, por outro lado, a eficincia e a celeridade dos tribunaisnopodempremcausaaseguranaeaprotecodosdireitosdoscidados(Santos etal.,1996:387388).

que estas ltimas, a segurana e a proteo dos direitos dos cidados, configuram um direito constitucional. A noo de tempo depende assim dos interesses em jogo e dosprocessosemcausa.
Se no discurso ... todos esto de acordo com os malefcios da lentido processual, quando analisamos os diferentes interesses dos operadores verificamos que eles so conflituantes e podem ser satisfeitos, quer com a maior, quer com a menor rapidez da resoluo do caso (Santosetal.,1996:388).

Jacques Commaille refere que a prtica judicial feita de uma confrontao de temporalidadesoudetemposestratgicos,bemilustradapelaaodosmagistrados que, perante uma exigncia de instantaneidade, acabam por valorizar um ritmo lento como atributo inerente ao prprio desempenho da sua funo at cultivar um sentidodeintemporalidadeedeelogioaosmritosdostatuquo,osnicoscapazesde

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assegurar o respeito em relao Justia8 (Commaille, 1998: 320). Marc Bessin reforaestaposio,afirmandoque
o exerccio da funo de justia inscrevese numa polaridade temporal fundamental, entre o tempo longo do direito e o tempo segundo as contingncias da sua interpretao, que permite uma melhor compreenso da prestao dos magistrados ao longo dos tempos. A pluralidade dos atores desenvolve estratgias contraditrias que se justapem num mesmo dossier estabelecendoumaligaoestreitaentretempoepoder(Bessin,1998:332).

Esta tenso entre tempo longo e tempo curto ou imediato uma constante da prtica judicial, contribuindo, sobremaneira, para que se verifique um determinado equilbrio entreosvriospolosemconfronto,emborahistoricamenteseverifiquemoscilaes.A tenso, em si, insupervel, mas as opes de curto prazo para resolver problemas acumuladospodemimplicaraoscilao,mesmotemporria,paraumdostempos.
O polo do tempo longo a que aspira o mundo judicirio opese a uma temporalidade mais curta e frgil, ligada ao ou deciso, por vezes pressionada pela urgncia e sujeita a reversibilidades. o tempo da realidade social e das suas contingncias, a partir das quais se deve interpretar o direito. A prtica judicial no faz sentido a no ser dentro deste quadro temporal, afastandose de facto deste tempo estvel da lei ... nas suas reversibilidades e incertezas(Bessin,1998:333).

Estes dois polos ou lados opostos da mesma moeda tm sido analisados teoricamente, procurando alguns autores adotar uma perspetiva de reciprocidade entre os sistemas simblicos e as prticas materiais (Ribeiro, 1999: 698699), ou, como refere Anthony Giddens (1984), estes dois aspetos so dualisticamente estruturados. Este conceito permite efetuar uma reflexo sobre a estratgia dos atores envolvidos na adoo das diferentes temporalidades que mais se adequam sua estratgia profissional, por vezes imbuda de um esprito reproducionista da ordem institucional como forma de manuteno do statu quo e de prestgio social. nesse sentido que Giddens analisa um debate judicial, em que os atores judiciais fazem uso do seu conhecimento da ordem institucional onde se inserem como forma de conferir um determinado significado s suas posies, sendo que, ao invocarem a ordem institucional ..., contribuem para a reproduzir (Giddens, 1984: 331). Carlos Ribeiro, na utilizao da teoria de Giddens na reflexosobreosignificadodaatividadejudicial,consideraque,quandoosatoresjudiciais, portadores de informao e conhecimento privilegiado, procuram pr em aco as suas

Traduolivredoautor.Omesmosucederelativamentesrestantescitaesnestapgina.

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capacidadesconstitudaspelasestruturasnosparareproduzir,mastambmparacriare inovar, possvel transformar as prprias estruturas que lhes deram capacidades para agir (Ribeiro, 1999: 699). Pierre Bourdieu (1986), na sua anlise do campo jurdico,9 entendequeacompreensodasprticasjudiciaisfundamentalparaestudarasdiferentes estratgias profissionais em conflito, que irremediavelmente acarretam uma noo de tempodistinta,senomesmoantagnica.CarlosRibeiroafirmaque,emboradiferentesna abordagemenosconceitosutilizados,GiddenseBourdieupartilhamalgumassemelhanas, nomeadamente nos conceitos de ator informado e habitus, bem como na viso de estrutura,entendidaporamboscomsendodual10(Ribeiro,1999:701). O tempo da justia depende igualmente dos vrios ordenamentos jurdicos analisados, variando consoante a cultura jurdica em que se inserem. Neste sentido, podemonos referir no apenas ao direito oficial, mas tambm ao direito popular,11 comunitrio ou alternativo, retomando o conceito de pluralismo jurdico.12,13 Segundo este conceito, podem coexistir no mesmo espao geogrfico e temporal diferentes ordenamentos jurdicos, sejam eles hierarquicamente subordinados ou estando num plano de igualdade ou horizontalidade. Boaventura de Sousa Santos (1998: 24) introduz, mesmo, o conceito de pluralidade de ordenamentos jurdicos como forma de demonstrar que, tambm ao nvel supranacional, existem formas jurdicas que se sobrepem ao direito estatal, procurando assim superar algumas limitaes que o conceito de pluralismo jurdico comeou a sentir, como, por exemplo, o caso da legislao no mundo de futebol, como refereNolasco(1999:126).Emconsequncia,asconceesdetempopodemassumir,no mesmo espao e perodo temporal, perspetivas diametralmente opostas ou, pelo menos, descoincidentes. Giovani Sartori (1995) afirma que o pluralismo no reside no plural mas, sim, na forma de relacionamento que os elementos que dessa pluralidade assumem,

Pornoodecampojurdico,PierreBourdieuentendeumuniversosocialautnomo,capazportantode produzir e de reproduzir, pela lgica do seu funcionamento especfico, um corpo jurdico relativamente independentedosconstrangimentosexternos(Bourdieu,1986apudDevill,1993:62). 10 Atravsdeconceitoscomoregraserecursosoupredisposiesmentaisemundosdosobjetos. 11 Tambmdesignadoporfolklaw(Woodman,1993). 12 Sobre o pluralismo jurdico, ver, entre outros: Griffiths (1986), Merry (1988), Wolkmer (1994), Santos (1995,2002a)eNelken(2004). 13 Outros autores utilizam ainda outros conceitos, embora, por vezes, possuam outras caractersticas que no aquelas a que nos referimos quando utilizamos o conceito de pluralismo jurdico, mas que so igualmente importantes para compreender esta problemtica das temporalidades jurdicas. Ver, por exemplo, Le Roy (1998) sobre o multilegalismo, Santos (1988) sobre a interlegalidade ou Eberhard (2001)sobreainterculturalidadejurdica.
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nomeadamente na diferena, na mudana, mas tambm na semelhana e imutabilidade com que a diversidade acontece. Assim, se por pluralismo entendemos a existncia de maisdeumarealidade,entoporpluralismojurdicoentendemosaexistnciademaisdo que uma realidade jurdica (Nolasco, 1999: 123). Logo, pressupomos a existncia de diferentes concees temporais naavaliao das mesmas realidades, quer nombito dos tempossociais,quernosvriostemposdajustiaquepossvelidentificar.14 Existem vrias formas de periodizao e aproximao, quer dos tempos sociais, quer dos tempos jurdicos (Ost, 1993, 2001; Ost e Hoecke, 1998; Kerchove et al., 2000). Uma das abordagens mais complexas implica, segundo Ost (1993: 609), a combinao das anlises propostas por Dworkin (1977) distinguindo, por um lado, entre sistemas prjurdicos comportando apenas regras primrias e, por outro, sistemas jurdicos incorporando, ao mesmo tempo, regras primrias e secundrias, que podem ajudar a sustentarqueexistnciadediversosnveisdecomplexidadedaorganizaojurdica correspondem temporalidades especficas (Ost, 1993: 609). Franois Ost parte do pressuposto de que os sistemas jurdicos contemporneos so complexos e envolvem diferentes concees de tempo, quer ao nvel externo (relao com outros tempos), queraonvelinterno(vriostemposjurdicos),paraafirmarqueseverificaatualmente uma degradao da forma jurdica em consequncia do desequilbrio entre a interveno das normas primrias e das normas secundrias (estas ltimas a sofrerem umagrandeinflaoqueacabapororiginarumainefetividadedasprimeiras). Esteprocesso,decoexistnciadediversastemporalidadesnossistemasjudiciais,origina umaemergnciadeumatemporalidadealeatriaquesetraduznamultiplicaodeatos jurdicos prospetivos (Ost, 1993: 609). Jacques Commaille sintetiza esta reflexo afirmandoque,
mais do que pensar em termos de sequncias temporais perfeitamente identificadas e sucessivas, devese conceber as temporalidades jurdicas como um continuum em que se sobreponham permanentemente a edio da regra, as suas interpretaes pela doutrina e as suas mltiplas apropriaes pelos atores sociais e como resultado de compromissos constantemente construdos e reconstrudos numa espcie de embate temporal produzindo umaindiferenciaodesequncias,umasupressodelimites(Commalle,1998:325).

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A noo de tempo na cultura jurdica muulmana, por exemplo, baseiase noutros princpios, distintos da conceo europeia ocidental, originando, deste modo, uma definio de tempo justo mais imediato (Botiveau,1993;Khadduri,1993),atpelamaiorproximidadedodireitomuulmanoreligioislmica.

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Estaquesto,porseulado,colocadaporBelleBrownnaformadeumparadoxo:
Temos expectativas de continuidade, mas tambm sentimos que as preocupaes com o passado no devem dominar o ordenamento jurdico contemporneo. Assim, o direito, no sentido de uma tradiojurdica,fazpartedacomunidadejurdicaqueasseguraasuasobrevivncia.Poroutrolado, o direito como normas justificativas radicalmente contemporneo e est destinado a no sobrevivernassuascaractersticasatuais.comesteparadoxoqueodireitopodeolharnoapenas paraopassadoepresente,mastambmparaumfuturosaudvel(BelleBrown,1998:5253).15

A viso clssica e simplista de George Husserl (1955), das diversas temporalidades que se podemobservarnasrealidadesjurdicas,naopiniodeFranoisOst(1993),atribui,acada umdostrspoderesconstitutivosdoEstadomoderno,umadastrsdimensesclssicasdo tempo: o executivo produzse no tempo presente, o judicial inscrevese no tempo passado,enquantoqueotempodolegisladorodofuturo(Ost,1993:608).Mesmono sendo refutvel, esta representao poder ganhar todavia uma maior complexidade com aidentificaodediversastemporalidadesjurdicasnoseuinterior,razopelaqualBernard Jackson (1998) afirma que o assunto bem mais complicado do que a simples ligao dos poderesestataisstrscategoriastradicionaisdetempo:passado,presenteefuturo.Uma das complicaes est no facto de que o exerccio do poder judicial, segundo a doutrina liberal do Estado de Direito, se basear em trs assunes: procura a sua justificao no factodeconferirefetividadelegislaoanteriorouprecedente;assumequeaspartesem litgio podiam no passado ter antecipado o que o tribunal poder vir a decidir (em relao comaassunoanterior);eproduzefeitosnosfuturosparticipantes(Jackson,1998:228). O acima exposto levanos a refletir sobre os tempos da justia que devem coexistir, simultaneamente, para que as crescentes exigncias e presses sociais que se colocam sobre os tribunais possam ter uma resposta multifacetada mas sem deixar de procurar assegurar a realizao da justia. Esta anlise permite compreender em que tempos se movem as presses sobre os tribunais e que, de distintas formas, limitam ou procuram limitar o exerccio das suas funes de forma independente e distante das influncias externas, bem como da sua organizao interna. No sendo um objetivo de fcil cumprimento, uma meta que no pode ser abandonada. As tenses, permanentes, no seio dos poderes do Estado colocam a justia em constante necessidade de tomar

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Letizia Gianformaggio (1997) prope ainda o tempo de consolidao (time of consolidation), que afirma que a teoria constitucional jurdicopoltica deve ser interpretada procurando uma adaptao do significadodaConstituiorealidadeemmudana,enoocontrrio.

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decises, no s no mbito dosprocessosjudiciais,mas acima detudo sobre o papelque desejamternofuturo.

3.Ajustianumaencruzilhadadetenses:opoderjudicialnoseiodos poderesdoEstado
A evoluo histrica do papel dos tribunais est intimamente associada evoluo do Estado, ainda que este processo no seja um fenmeno estvel. Varia de pas para pas, seguindoasuaprpriadinmica,ebastanteinfluenciadapelosprocessosdeglobalizao (de alta ou de baixa intensidade) e pelo seu impacto nas recentes reformas operadas no Estado (Santos, 1995; 1997; 1998a; 1999a; 2000a; 2002b). visvel o crescente protagonismo dos tribunais observvel nas ltimas dcadas um pouco por toda a parte e sintomtico das rpidas transformaes verificadas na organizao dos poderes estatais, corporizando os efeitos da globalizao (Tate e Vallinder, 1995; Santos, 1999a).16 E, como referem Halliday e Osinsky (2006), praticamente impossvel analisar os impactos dos processos de globalizao nas mais diversas esferas sociais sem integrar uma dimenso jurdica, pelo que, por arrastamento, o papel do sistema judicial adquire uma relevncia incontornvel, ou seja, os seus protagonistas ocupam um papel estratgico na definio das regras de organizao social. Santos (2000a) refora o argumento, salientando que a globalizao do direito e da justia , sem sombra de dvidas, um dos fenmenos mais enigmticos que emergiram no final do sculo XX, dado que, historicamente, os tribunais tiveramumaexistnciamuitoapagada.Destemodo,Santosafirmaqueostribunaisforam marginalizadospelospoderesexecutivoselegislativos,emuitomaisimpotentesqueeles, o poder judicial converteuse num mero acessrio dos outros poderes estatais, e quando conquistou a independncia institucional pagou por ela o isolamento e a irrelevncia sociais(2000a:XX).Arelevnciadascondiesnecessriasaoexercciodaindependncia judicialestassimmaisdoquejustificadaparaaanlisesubsequente.

Na perspetiva de Boaventura de Sousa Santos (2002a), no existe uma globalizao, mas vrios processos de globalizao, que abarcam no s os fenmenos de ndole econmica, mas igualmente as dimensessociais,polticaseculturais.Nocasodosistemajudicial,existemfatorescomimpactodireto, como a legislao vinculativa produzida pela Unio Europeia, e fatores com impacto indireto, como as criseseconmicasouasvulnerabilidadessociaisquetambmdependemdefenmenosglobais.
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Ao assistirse, atualmente, a um maior protagonismo do judicirio, constatase que tal factosedeve,entreoutrasrazes,aumduplofalhanodosregimesdemocrticosedo EstadoProvidncia. Por um lado, verificase uma maior perceo por parte da opinio pblica da falta de transparncia do seu funcionamento e, por outro, uma perda efetivadeeficincia,deproteosocialedagarantiadosdireitosproporcionadospelo prprio Estado (Santos, 1999a; 2009). Neste processo, verificase tambm a transferncia da legitimidade do Estado dos poderes legislativo e executivo para o poder judicial, o que s por si constitui um fator de polmica e de atrito, no apenas na sociedade em geral, mas tambm entre os corpos profissionais dos vrios poderes emconflito.ComorefereBoaventuradeSousaSantos,
aoabandonarolowprofileinstitucional,ojudicirioassumesecomopoderpoltico,colocandose emconfrontocomosoutrospoderesdoEstado,emespecialcomoexecutivo.Estaproeminncia e, consequentemente, o confronto com a classe poltica e com os outros rgos de poder soberanomanifestaramsesobretudoemtrscampos:nogarantismodosdireitos,nocontroleda legalidadeedosabusosdopoderenajudicializaodapoltica(Santos,2007:12).

Istoaindamaissignificativoquandoostribunaisparecemquererassumirdoispapis distintos, um, progressista, de defesa dos direitos dos cidados, e outro, mais conservador, de mera fiscalizao da atuao dos atores estatais, isto apesar de at recentemente,edurantemuitossculos,opoderjudicialtersidodasinstituiesmais conservadoras,resistindosmudanaseperpetuandorituaisanacrnicoseelitistas.17 A ao dos tribunais tem, por conseguinte, um significado e uma conotao que, segundo Santos (2002b: 166 ss.), pode definir a orientao poltica do ativismo judicial18 que, per se, no necessariamente bom ou mau. Ou seja, a ao dos tribunais, em cada poca e contexto, que vaicontribuir para determinar o papelque desempenham,bemcomoarelevnciaquepretendemocupar,peloque
[o]potencialcontrahegemnicodoactivismojudicialdeverserprovadoatravsdacapacidadedos tribunais para actuar contra os actores sociais poderosos (proteco dos direitos individuais e colectivosdostrabalhadores,das mulheres,das minorias, dos consumidores edo ambiente)contra

Sobreosrituaisjudicirios,ver,p.ex.,ostrabalhosdeBrigham(1987)eGarapon(1999). Ativismo judicial (do ingls judicial activism) aqui empregue no sentido de uma justia proativa, isto , que toma iniciativa, em contraponto com uma justia meramente reativa, que a que tem predominado.Segundo Garapon(1998: 54), oativismo existe quando, entre vrias soluespossveis, o magistrado escolhe a que permite introduzir alguma mudana social ou, pelo contrrio, travla, caso opte por uma via mais conservadora. Refere, ainda, que o contrrio de judicial activism judicial self restraint,oqueselimitaaaplicaralei,semprocuraroutrasviasalternativas.
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o Estado (proteco dos direitos humanos contra as aces arbitrrias dos funcionrios) e contra o poder poltico no seu sentido mais amplo (punio dos abusos de poder e da corrupo poltica) (Santos,2002b:171).

Nesta tenso entre os diversos poderes estatais surgem, normalmente, trs questes principais associadas ao poder judicial (Santos et al., 1996: 20 ss.): legitimidade, sempre que este interfere com os outros poderes; capacidade, para executar as suas tarefas; e independncia, sempre que o executivo ou o legislativo tentam interferir no judicirio. No entanto, no se podem descurar outros fatores de anlise do problema doprotagonismojudicial,comoaposioqueopasocupanosistemamundo(Santos, 1995: 269), a cultura jurdica em que se integra (Santos, 1995; Feest e Blankenburg, 1997; Blankenburg, 1999) e o processo histrico atravessado na entrada da modernidade(Santos,1995:270),aosquaissepodejuntaronveldedesenvolvimento econmicoeograudedemocratizaodosistemapoltico(Shapiro,1981). Apesar do exposto, o poder judicial uma organizao heternoma, visto os seus recursos estrutura organizativa, jurisdio e limites de ao serem estabelecidos pelo legislativo ou pelo executivo (Ruivo, 1986). Assim, qualquer reforma do aparelho judicial transformase, de imediato, numa questo poltica de primordial importncia. Na medida em que o atual protagonismo judicial se fica a dever, em parte, a uma judicializao da poltica, este fenmeno ir acarretar, por ricochete, uma politizao da justia (Apostolova, 1998; Magalhes, 1999; Nelken 2009). Boaventura de Sousa Santos, numa revisitao transformada de um captulo de um livro emque foi coautor (Santos et al., 1996), sintetiza bem esta ideia do efeito boomerang num artigo publicadonojornaldirioPblico,em23demaiode2003,
As relaes entre o sistema judicial e o sistema poltico atravessam um momento de tenso sem precedentes cuja natureza se pode resumir numa frase: a judicializao da poltica conduz politizao da justia. H judicializao da poltica sempre que os tribunais, no desempenho normal das suas funes, afectam de modo significativo as condies da aco poltica. Tal pode ocorrer por duas vias principais: uma, de baixa intensidade, quando membros isolados da classe poltica so investigados e eventualmente julgados por actividades criminosas que podem ter ou noavercomopoderouafunoqueasuaposiosocialdestacadalhesconfere;outra,dealta intensidade, quando parte da classe poltica, no podendo resolver a luta pelo poder pelos mecanismos habituais do sistema poltico, transfere para os tribunais os seus conflitos internos atravs de denncias cruzadas, quase sempre atravs da comunicao social, esperando que a exposiojudicialdoadversrio,qualquerquesejaodesenlace,oenfraqueaoumesmooliquide politicamente. No momento em que ocorre, no fcil saber se um dado processo de

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judicializaodapoltica de baixa oudealtaintensidade. Smaistarde, atravsdoseu impacto nosistemapolticoejudicial,possvelfazertaldeterminao.Enquantoajudicializaodebaixa intensidaderetiraasuaimportnciadanotoriedadedosinvestigados,adealtaintensidaderetira a da natureza dos conflitos subterrneos que afloram judicialmente. , por isso, que s esta ltimatendeaprovocarconvulsessriasnosistemapoltico. [] no possvel saber neste momento se estamos, entre ns, perante uma judicializao da poltica de baixa ou de alta intensidade. Qualquer que seja o caso, uma coisa certa: a judicializao da poltica est a conduzir politizao da justia. Esta consiste num tipo de questionamento da justia que pe em causa, no s a sua funcionalidade, como tambm a sua credibilidade,aoatribuirlhedesgniosqueviolamasregrasdaseparaodospoderesdosrgos de soberania. A politizao da justia coloca o sistema judicial numa situao de stress institucional que, dependendo da forma como o gerir, tanto pode revelar dramaticamente a sua fraqueza como a sua fora. cedo para saber qual dos dois resultados prevalecer, mas no restam dvidas sobre qual o resultado que melhor servir a credibilidade das instituies e a consolidaodanossademocracia:queosistemajudicialreveleasuaforaenoasuafraqueza. Revelar a sua fora se actuar celeremente, se mostrar ao pas que, mesmo em situaes de stress, consegue agir segundo os melhores critrios tcnicos e as melhores prticas de prudncia econsegueneutralizarquaisquertentativasdepressooumanipulao(Santos,2003a).

Em resultado desta tenso constante, a partir da dcada de noventa do sculo passado, a independncia dos tribunais suscita debates cada vez mais intensos, ainda quesetornenumalutadesequilibradaentreosdiversospoderesdeEstado.
A luta pela independncia do sistema e do poder judicial sempre, apesar das variaes infinitas, uma luta precria na medida em que ocorre no contexto de algumas dependncias robustas do sistemajudicialemrelaoaoExecutivoeaoLegislativo.Tratasedeumalutacommeioslimitados contra outros poderes quase sempre hostis por uma independncia que nunca completa. [...] A lutapelaindependnciadependedodesempenhoefetivodostribunais(Santosetal.,1996:40).19

EmpasescomoPortugal,assisteseaumaretraodoEstadoProvidncia(aindaqueno caso portugus esta retrao se verifique antes de se terem atingido os nveis de proteosocialdeoutrospases)emresultadodasdificuldadesoramentaisconstantes, verificandose, concomitantemente, uma apetncia pela remodelao do poder judicial, de modo a garantir que o crescimento das tenses sociais no seja acompanhado por um aumento dos conflitos judicializados provocados pela crescente desintegrao e desregulamentaosocial.20Aparentemente,ostribunaisasseguram,assim,umafuno dedespolitizaodosconflitossociais.Noentanto,comojseviuantes,verificaseuma

Uma boa discusso sobre a utilidade da independncia judicial encontrase no livro coordenado por Burbank e Friedman (2002). Ainda que no faa parte do nosso objetivo analisar aprofundadamente estaquesto,aanlisetericaaquicontidabastantetil. 20 A desregulamentao a que temos vindo a assistir, quer nas relaes laborais, quer nas econmicas, pode ser vista na perspetiva de uma nova forma de regulamentao, tendo por base premissas diferentesdasanteriores.Aesterespeito,verSantos(1998b)eFerreira(2005a).
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politizao da justia que levar, mais tarde, judicializao da poltica.21 Em consequncia disso, a justia, segundo Pedro Bacelar de Vasconcelos, convertese em parmetro de avaliao do desempenho dos rgos de soberania, critrio de ponderao dos resultados alcanados e, por fim, em condio essencial da legitimao substantiva do prprio Estado de Direito (1998: 79) e Boaventura de Sousa Santos refere que a ateno crtica a que esto atualmente sujeitos o resultado do novo papel conferido aos tribunais como instrumentos fundamentais para uma boa governaoeparaumdesenvolvimentobaseadonoDireito(1999a:51). Nocontextodestaevoluo,opoderjudicialencontrasenumaespciedeencruzilhada, da qual dificilmente conseguir sair. Por um lado, a sua prpria independncia relativamente aos restantes rgos de soberania de pouco vale se no tiver os meios humanos e materiais indispensveis ao exerccio das suas funes. Uma vez que a atribuio desses meios depende dos outros rgos de poder, o seu raio de ao est partida limitado. Por outro lado, a prpria estrutura do ordenamento jurdico que estabelece os limites dentro dos quais o poder judicial se pode mover. Sendo esta um corpo sistematizado de normas, pressupe, para a sua aplicao, um tipo especfico de corpo judicial cujas unidades s podem variar dentro dos limites de uma certa flexibilidade (Ruivo, 1986: 129). Mas, para alm disso, o poder judicial deparase ainda comumoutroparadoxo,sintetizadodestaformaporBoaventuradeSousaSantos:
Osistemajudicialganhavisibilidadesocialepolticaporser,simultaneamente,partedasoluoeparte do problema da aplicao do Estado de Direito. Quando visto como parte da soluo, a ateno dirigeseparaopoderjudicialeoactivismojudicial;quandovistocomopartedoproblema,aateno deslocaseparaacrisedajustiaeanecessidadedeefectuarreformasjudiciais(Santos,1999a:51).

Nestesentido,AnthonyReeves(2010)questionaadualidadeexperienciadapelosjuzespor viadasuaobrigaodemanteraordemlegal,divididosentrearesponsabilidademoralea fundamentaojudicial,oquepodetornaroseudeverperanteasociedadenumaequao insolvel. A encruzilhada do poder judicial no seio dos poderes estatais refletese sobremaneira no desempenho dos magistrados (juzes e magistrados do Ministrio Pblico), originando atuaes muito diferenciadas e resultados muito distintos, entre

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Santos (2002b: 170) alerta para a funo simblica que desempenha correntemente o que denomina de carnavalizaojudicialdapoltica,ouseja,umritualsocialemque,porumcurtoperodo,ospoderososso tratados como qualquer cidado comum. Tal no significa que, posteriormente, os tribunais consigam efetivamentecondenarosenvolvidos,provandooseuenvolvimentonosalegadoscrimescometidos.

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concees mais reativas e outras mais proativas. Por conseguinte, a encruzilhada que se regista a nvel concetual acaba por plasmar a atuao dos seus protagonistas em termos prticos. As ambiguidades e as indeterminaes a que Santos alude relativamente ao desempenho dos tribunais so, como bem refere, objeto de lutas sociais (2002b: 170), pelo que o imperativo de um exerccio independente da justia , por conseguinte, um processo dinmico condicionado pela capacidade dos atores envolvidos, cuja dissonncia deinteressesserumfactoquehistoricamentesecomprovasernosupervel.

4.CondiesparaumexerccioindependentedasfunesdoPoder Judicial
Nas sociedades contemporneas, os tribunais vm desempenhando vrios tipos de funes consideradas importantes para a sua legitimidade e independncia, bem como para a reconfigurao do papel que desempenham no seio dos poderes estatais. Este papel tem configuraes diferentes consoante os pases e as pocas (Bell, 2006). Em Portugal, por exemplo, o papel desempenhado pelo poder judicial durante o Estado Novo era bastante diferente do atual, embora se possam observar bastantes linhas de continuidade.Contudo,aslinhasderuturacontriburamdecisivamenteparaaafirmao deumprotagonismoquejamaissetinhaatingidoempocasanteriores(Dias,2004). C.W.Pound,umadvogadonovaiorquino,realava,em1922,queaseparaodepoderes entre legislativo, executivo e judicial, com longa tradio histrica, no pode ser avaliada de forma meramente terica. Na prtica, esta separao levanta vrias questes de funcionamento e aplicabilidade, em particular quando, com o desenvolvimento dos modernos Estados ocidentais, promoveu o aparecimento de estruturas burocrticas para a sua operacionalizao quecontriburam para que o aparenteequilbrio fosse dotado de complexidades que geraram, inevitavelmente, de facto, desequilbrios, at porque, como refere,aconveninciaeasconsideraesprticastemumefeitoerosivosobreodogma e a teoria22 (Pound, 1922: 787). Por isso, esta velha distino exige que se analise as prprias funes exercidas pelo poder judicial, ou seja, pelos seus instrumentos

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Traduolivredoautor.

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burocrticosostribunais.Entreasvriasfunesqueostribunaisdesempenham,Santos et al. (1996: 51 ss.) destacam trs:23 as funes instrumentais; as funes polticas; e as funessimblicas.Segundoestesautores,
as funes instrumentais so as que so especificamente atribudas a um dado campo de actuao socialequesedizemcumpridasquandooreferidocampooperaeficazmentedentrodosseuslimites funcionais.Asfunespolticassoaquelasatravsdasquaisoscampossectoriaisdeactuaosocial contribuemparaamanutenodosistemapoltico.Finalmente,asfunessimblicassooconjunto das orientaes sociais com que os diferentes campos de actuao social contribuem para a manutenooudestruiodosistemasocialnoseuconjunto(Santosetal.,1996:5152).

No mbito das funes instrumentais, encontramse, por exemplo, a resoluo de litgios, o controlo social, a administrao e a criao do direito. O desempenho destas funes instrumentais no pode ser visto separadamente das restantes funes, visto que estas dependem em muito da capacidade de concretizao das primeiras. As funes polticas decorrem no s do exerccio das funes instrumentais, que atribuem aos tribunais a funo, tambm ela poltica, de controlo social, mas tambm dofactodeostribunaisseremumdosrgosdesoberania.Tambmamobilizaodos tribunais pelos cidados, em especial em reas especficas do direito (laboral, administrativo, etc.), se traduz no exerccio dos direitos de cidadania e, por conseguinte, de participao poltica. Neste campo, os tribunais tm de responder a problemascomooacessojustiaeaostribunais,amorosidadeprocessualeoscustos da justia, questes cada vez mais importantes em funo da (in)capacidade de resposta dos tribunais aos falhanos dos poderes polticos na resoluo dos problemas sociais. Ainda no mbito das funes polticas, os tribunais contribuem para alegitimaodosprpriospoderespolticos,isto,aindependnciadajustiaconstitui atualmente um dos pilares fundamentais para a legitimao do sistema poltico no seu todo, essencial para garantir a efetividade dos direitos conferidos pelos poderes polticos.Porltimo,asfunessimblicas,queestolimitadaspelofactodeapenasse poderem desenvolver se as anteriores forem cumpridas. Estas funes so mais abrangentesdoqueasanteriores,vistoenglobaremtodoosistemasocial.

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As funes de seguida descritas esto para alm das funes meramente processuais dos tribunais, que, como refere Atiyah (1978), tm sido reduzidas resoluo de conflitos e regulao dos comportamentossociais,atravsdadefiniodosquesocomportamentos(no)aceitveis.

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Os sistemas sociais assentam em prticas de socializao que fixam valores e orientaes a valores distribuindo uns e outras pelos diferentes espaos estruturais de relaes sociais (famlia, produo, mercado, comunidade, cidadania e mundo) segundo as especificidades destes, elas prprias fixadas porcritriosdeespecializaofuncionalsocialmentedominantes(Santosetal.,1996:55).24

Aconcretizaodasfunessimblicasinseresequernasfunesinstrumentais,quer nas polticas, pois o desempenho destas duas ltimas alimenta e fortalece as primeiras, mesmo que nem sempre atuem de acordo com as expectativas. Cunha Rodrigues (1999a: 5657) considera que a funo simblica exerceu, durante longo tempo, um papel imprescindvel para a afirmao e credibilizao dos tribunais. No entanto, a sua evoluo foi num sentido ambguo, pois, ao mesmo tempo que se dissemina a ideia de que todos os bens, como a justia, esto ao alcance de todos os cidados, maior a frustrao pela no concretizao dessas expectativas em funo daslimitaespordemaisconhecidas.
Ao mito do direito em abundncia juntouse o da justia em abundncia. Os tribunais no tm capacidade para gerir um volume de solicitaes to significativo e diversificado como o que lhes atualmente dirigido, sobretudo se mantiverem regras de organizao e funcionamento oriundas de pocas de reduzida expresso de comrcio jurdico ou calibradas paraumafenomenologiadelinquencialdendoleacentuadamenterural(Rodrigues,1999a:58).

A crescente mediatizao da justia, que veio abalar os alicerces do poder simblico do poder judicial, interligase com as questes da independncia dos tribunais e dos seus corpos profissionais. Em ltima instncia, coloca em causa a prpria legitimidade do exerccio das funes judiciais no seu todo, dadas as implicaes que as transformaes nos modelos comunicacionais operam sobre os tribunais (Santos, 2005). Este fenmeno de maior mediatizao dos tribunais e dos seus atores denominase, usualmente, de protagonismojudicial,que,segundoBergalli,consiste
numaaparentehiperatividadedaacusaopblicaedajurisdiopenal,chamadaaintervirem assuntos dum suposto maior interesse poltico, em relao aos outros para os quais regularmente aquelas esto predispostas. Em alguns casos, de modo exagerado, o fenmeno deuazoaquesedenominecomogoverno(ouRepblica?)dosjuzes(Bergalli,1993:14).

As crticas geralmente feitas ao funcionamento da justia, veiculadas pelos meios de comunicao, referemse, quase sempre, nas palavras de Guarnieri, s disfunes da

Sobre a especificidade dos espaos estruturais e das suas caractersticas, ver Santos (1995: 403455; 2000:243303).
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justiaquesoquasesempreinterpretadascomoconsequnciadafalhadeumoude outro,porventuradeumaleimalfeita,masjamaiscomoumproblema,antesdemais, organizacional que exige uma complexa estratgia de intervenes (Guarnieri, 1994: 4).Ospalcosmediticostmsido,emregra,oespaoprivilegiadoparaodebatesobre a legitimidade e o grau de independncia que o poder judicial e os seus atores devem deter. Nesta tenso observase uma luta entre uma maior emancipao pretendida pelo poder judicial, com mais competncias e prerrogativas, e um clamor de maior regulao/limitao da ao desejada pelo poder poltico, em particular em tempos onde vrios dos seus protagonistas so alvo de investigao/acusao judicial. No entanto, quer a emancipao, quer a regulao revestemse,25 neste contexto especfico,decaractersticasalgoambguas.Seemrelaoprimeirapodersignificar uma maior garantia de independncia judicial, esta, por sua vez, devia acarretar uma maior responsabilizao dos seus profissionais e possibilitar uma maior participao dos cidados; j no que diz respeito regulao da ao judicial, a direo que se tomarpodeoriginar,queralimitaodospoderesjudiciais,comummaiorcontrolodo poderpoltico,querareduodaautonomiadajustianoexercciodassuasfunes. Para alm desta tenso constante, observase com relativa frequncia a solicitao por parte dos atores polticos de uma maior interveno judicial na sua rea, em resultado das lutas polticopartidrias e do clima de constante suspeio que paira sobre a classe poltica. Maria R. Ferrarese afirma que, no caso italiano, em tempos de alguma perturbao e insegurana poltica, os tribunais e a justia adquiriram uma maior prepondernciapeloscasosdecorrupoquevieramapblicoepelanecessidadedese ter uma referncia capaz de fazer cumprir uma certa legalidade, impondo ao mesmo tempo algumas restries legais prpria classe poltica (1993: 74). Este panorama podese tambm observar, embora em menor escala, na ltima dcada em Portugal, com a aprovao de sucessivas leis sobre as incompatibilidades no exerccio dos cargos polticos, na obrigao de providenciar informao detalhada sobre os rendimentos dos polticos ou, entre outros exemplos, na limitao dos mandatos de funes pblicas, comofoiocasodopoderautrquico.

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Sobreadiscussodatensoentreregulaoeemancipao,verSantos(1991).

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Sempre que se fala de independncia h, contudo, que distinguir a independncia externa, que consiste na liberdade de que usufrui globalmente a magistratura relativamente a outros rgos polticos, da independncia interna, que est disposio dos seus membros no interior da corporao (Garapon, 1998: 59). Acresce que nem sempre a referncia independncia da justia se situa no mesmo patamar de entendimento, dado que varia consoante a abordagem ou a perspetiva com que se observa ou, ainda, dos interesses de quem pode beneficiar com a perda de legitimidade doexercciodafunojudicial(quemuitasvezessoosprpriosinstigadoresdascrticas independncia dos tribunais). Griffith alerta, por outro lado, que os prprios magistrados no so politicamente neutrais, uma vez que se encontram em posies onde tm que efetuar opes polticas, por exemplo, atravs da determinao do que , e no , do interesse pblico (1991: 319). No se pode estigmatizar certas posies partida por razes de imobilismo e reacionarismo corporativista, algo que se alterou bastante com a incorporaodenovasgeraesmaisabertasaodebatepblicoepoltico,oqueemparte sedeveaomenorpesorepresentadopeloatoresqueefetuaramatransiodoregimeno perodorevolucionriodadcadade1970. A independncia judicial , no entanto, muito mais sensvel sempre que se refere justiacriminal,mantendoseasoutrasreasdeintervenodaadministraodajustia bastantediscretasemtermosderelevnciasocialpblica(Sarzotti,2007;Nelken,2010). No entanto, outras reas da administrao da justia esto a ter uma importncia crescente, uma vez que lidam com diferentes tipos de interesses, incluindo os dos mdia. A proteo das crianas e menores, pelo evidente lado humano que encerra e pela ateno meditica que atrai, e os conflitos administrativos relacionados com o urbanismo, devido aos vultuosos interesses econmicos ligados a atuaes da administrao pblica, so dois exemplos de reas da justia que determinaram, nos ltimosanos,processosdereformadajustiaemPortugal. Apesar de, nos pases ocidentais, a independncia externa estar assegurada pelas leis fundamentais e demais legislao em vigor, a sua concretizao est sempre dependente das condies necessrias para o seu exerccio efetivo. Os recursos disponibilizados justia, o enquadramento legislativo e o modelo de organizao judiciria so alguns dos fatores que tornam a independncia externa efetiva da justia
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umassuntomultidimensionalenolinear.Aindependnciainterna,porseulado,sem dvida mais complexa, indo para alm das leis em vigor, em funo de mecanismos informais que tornam a sua efetividade muito mais multifacetada e ambgua. Assim, como se analisa mais frente, atravs da referncia ao papel dos Conselhos Superiores de Magistratura e do Ministrio Pblico, nem sempre o estipulado na lei cumprido, visto que h outros fatores que intervm na sua aplicao, contribuindo algumas vezes para que a independncia interna se transforme em formas de cumplicidade e de hierarquizaoinformaldasprticasedoscomportamentos(Dias,2001;2004). Esteenquadramentolevanosadiscutiraimportnciadedeterminadosconceitospara a construo do poder judicial e, em particular, para a compreenso da posio dos magistrados26 face s suas responsabilidades enquanto elementos de rgos de soberania e, por conseguinte, dotados de uma acrescida responsabilidade tica e moral (Volcansek, 1996; Dias e Azevedo, 2008).27 Isto tanto mais importante quanto osmagistradossoosnicostitularesdergosdoEstadoquenoestosujeitos,nos pases europeus, a eleies para acederem sua profisso e exercerem as suas funes,28estandoasualegitimidadedependentedeoutrasformas:confianapblica, recrutamento, formao, promoo, nomeao, avaliao e fiscalizao.29 Deste modo, conceitos como independncia, autonomia, neutralidade, transparncia, legitimidade, competncia, tica profissional, pluralismo ou responsabilidade so essenciaisdiscussoemtornodasreformasefetuadasouaseremefetuadas. O desempenho dos magistrados ocupa, assim, um lugar fundamental para a manutenoereforodestasfunes,contribuindonos paraamelhoriadaeficcia da justia, mas tambm para uma maior interveno pblica e poltica capaz de

A referncia ao conceito de independncia , neste trabalho, aplicada a juzes e a magistrados do Ministrio Pblico, apesar de a distino legal e tradicional relacionar independncia com as competnciasdosjuzeseautonomiafuncionalcomasdosmagistradosdoMinistrioPblico. 27 Vejase,porexemplo,apropsitodosvaloresticosdasmagistraturas,orelatriodaCommissionDtique de la Magistrature (2003) produzido em Frana, onde se apresenta um lxico exaustivo dos conceitos, a inventariao dos princpios deontolgicos e, no final, aps uma alargada recolha de testemunhos de responsveisdevriasprofissesedetitularesdediversoscargos,umconjuntodepropostasconcretaspara implementarumexercciocorretoeharmonizadodosvaloresticosnasmagistraturas. 28 Zaffaroni (1996) refere que existem duas funes em qualquer Estado democrtico: as puramente polticaseasqueexigemcapacidadetcnicaespecializada.Afunojudiciriapertencesegunda. 29 Com a exceo das eleies, entre os seus pares, para representao nos conselhos superiores de cada magistratura,quesoosrgosdegovernodasmagistraturas.Contudo,estassoeleiesinternas.
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catapultar o papel simblico dos tribunais para um patamar demasiado importante paraserignoradoouminimizado,comoaconteceutantasvezesnopassado.

5.Temposdereformanajustia:diferentesmeios,diferentes caminhos
Ajustia(poderjudicial),sendoumdostrspilaresdeumEstadodeDireito,eaocontrrio de outros servios pblicos, exerce uma funo de soberania que dificilmente poder ser consignada a uma entidade no estatal. Deste modo, a atual poltica de austeridade, induzida pelo Memorando de Entendimento assinado pelo Governo portugus com a troika,30 traduzse no imperativo de que os tribunais devem igualmente contribuir, de forma positiva, para a superao dos constrangimentos econmicos, pugnandose por uma eficincia e eficcia no seu desempenho (ao mesmo tempo que se reduzem os seus custos de funcionamento), o que leva a que cresa a presso para a implementao de objetivosreformistas.Estesobjetivosrestringemseatrsgrandesdimenses:osrecursos financeirosehumanos;alegislao;eaorganizaodosistemajudicial. A primeiraestemdecrscimo, dados os cortesimpostos aooramento do Ministrioda Justia (menos magistrados e funcionrios, menos dinheiro para despesas correntes), da decorrendo a diminuio dos meios disponveis para aplicar a justia e o aumento da sobrecarga de trabalho dos magistrados e funcionrios. A alterao legislativa efetuase com especial impacto no domnio econmico e na reduo dos prazos processuais, procurando que os litgios sejam dirimidos com celeridade, em particular na ao executiva (cobrana de dvidas), garantindose que os mercados tenham a menor perturbao possvel. A mudana na organizao e gesto (mapa judicirio), com a reduo da distribuio territorial de tribunais, procura concentrar os meios humanos e equipamentos e diminuir os custos associados (infraestruturas, servios de apoio, entre outros).Simultaneamente,aumentamastaxasdejustiaparaincrementarasreceitas. Nasltimasduasdcadas,asreformasjudiciaistmoscilado,frequentemente,entreduas grandes linhas, quase sempre antagnicas, em vez de complementares: a perspetiva de

VerMemorandodeEntendimentonoPortaldoGovernoem<http://www.portugal.gov.pt/media/459 270/mou_pt_20111209.pdf>.
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curto e mdio prazo e a perspetiva de longo prazo, com predomnio para a primeira (Santos,1982).Conformesepodeobservar,emparticularatravsdostrabalhosrealizados pelo Observatrio Permanente da Justia Portuguesa do Centro de Estudos Sociais,31 desde meados da dcada de 1990, o caso portugus integrase perfeitamente neste dualismo.Peranteaincapacidadederespostadossistemasjudiciaiscrescenteecadavez mais complexa demanda, neste artigo, que, apesar de escrito em 1982, continua estranhamente atual, Boaventura de Sousa Santos explica estas tendncias de forma bastanteclara.Naperspetivadecurtoemdioprazo,osmagistrados(eassuasrespetivas associaes)eosadvogadosdefendem
que a soluo reside no aumento quantitativo dos recursos disponveis para o exerccio das funes judiciais (mais tribunais, mais juzes, mais funcionrios). [...] Porm, esta soluo revelase cada vez mais invivel em face da crescente crise financeira do Estado para alargar o oramentodaadministraodajustia,jdesivultuoso(Santos,1982:10).

Osmagistradoseosadvogados,emparticular,defendemoaumentodosvriosrecursos humanos e materiais, desde que o aumento de recursos humanos diga respeito apenas s outras profisses (em especial, aos funcionrios judiciais) e no s suas. No que respeita sua prpria profisso, consideram que basta melhorar a gesto dos recursos existentes,tentandoassimrestringirarespetivaclasseaumnmeroreduzido,deforma a manter o prestgio e os direitos associados sua condio, sendo que, no caso dos juzes, a de titulares de rgos de soberania.32 Outra vertente desta perspetiva apresentada pelos cientistas sociais e pelos administradores ligados ao sistema judicial. Enquanto alguns defendem que a soluo reside numa melhor gesto dos recursos existentes, o que, em geral, envolver alteraes na diviso do trabalho judicial, a delegao descendente do trabalho administrativo ou de rotina e a promulgao de regras que tornem o processo judicial mais expedito (Santos, 1982: 10), outros argumentamqueoaumentodosrecursoshumanosemateriais,semumareorganizao e uma melhor gesto, ir apenas aumentar a complexidade do sistema e a morosidade

<http://opj.ces.uc.pt>. Noanode2011/2012ocorreuumasituaopropiciadoradeumareduononmerodemagistrados queprovavelmentetersidoconsideradaexcessivapelaprpriaclasse,aonotersidoabertoconcurso para a entrada de novos magistrados, atravs do Centro de Estudos Judicirios, dado que originar um decrscimo dos quadros devido entrada na reforma de muitos profissionais que, assim, no sero, pelo menos, substitudos em nmero equivalente. A nova Ministra da Justia, Paula Teixeira da Cruz, prometeu no incio de 2012, aquando da sua participao no Congresso do Sindicato dos Magistrados doMinistrioPblico,quenoanode2012voltariaafuncionarumnovocursoparafuturosmagistrados.
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dos casos, e no a celeridade nas decises, uma vez que seriam necessrias mais comunicaesinternas.Noentanto,comoafirmaSantosPastorPrieto,
infelizmente, as polticas de justia, como conjunto de intervenes pblicas na organizao e funcionamento de uma srie de instituies e no comportamento das pessoas que trabalham na administrao da justia, e as opinies sobre os problemas da administrao da justia tm sido tradicionalmentepoucofundamentadas,tantotericacomoempiricamente(PastorPrieto,1993:23).

Estas duas vertentes da perspetiva de curto e mdio prazo so objeto de resistncias porpartedosmagistrados,porquenoqueremperderocontrolodaatividadejudicial, e sofrem resistncias passivas por parte das rotinas estabelecidas e dos interesses instalados. Quanto perspetiva de longo prazo, Boaventura de Sousa Santos (1982) defende duas medidas que implicam mudanas mais radicais, propiciando uma alteraoqualitativanofuncionamentodossistemasjudiciais.Aprimeira,
prope transformaes profundas na concepo e gesto do sistema judicial, apetrechandoo com mltiplas e sofisticadas inovaes tcnicas que vo da automatizao dos ficheiros e arquivos e do processamento automtico dos dados ao uso generalizado da tecnologia do vdeo, s tcnicas de planeamento e previso de longo prazo e elaborao de mdulos e de cadeiasdedeciso que tornem possvel a rotinizao. [...] Para alm destas inovaes tcnicas, j de si ambiciosas, estas reformas envolvem a criao de uma srie de perfis profissionais novos e formas novas de centralizao e unificao dos processos judiciais [] que produziro alteraes profundas na organizao do trabalho da justia e, mais ainda, no sistema de autoridadeedehierarquiaqueotemnorteado(Santos,1982:1011).

Foram dados, apenas no incio do presente sculo, os primeiros passos no processo de introduo de reformas profundas no sistema judicial, procurando garantir, sempre que possvel, a colaborao do Conselho Superior de Magistratura, do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Conselho Superior do Ministrio Pblico (e de ambas as estruturas associativosindicais) e da Ordem dos Advogados. A introduo da obrigatoriedadedeusodasnovastecnologiasdeinformaopelosfuncionriosjudiciaise magistradossignificouumsaltoimportantenacapacitaodosistemaparaaaplicaode novasformasdegesto.Estamudana,apardasnovidadesintroduzidasnaadministrao dos tribunais (analisadas mais frente), incluindo o reforo dos poderes administrativos do JuizPresidente e da nova organizao territorial da justia, poder, a prazo, permitir a aplicao de tcnicas de planeamento e a emergncia de uma maior transparncia e responsabilizao no funcionamento do sistema judicial e no desempenho dos seus atores. No entanto, a forma da sua implementao to importante como o conceito de
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um novo modelo de justia. At ao momento, dada a turbulncia dos processos de reforma, no possvel emitir uma opinio concreta e ainda no h dados suficientes disponveisparasepoderavaliaroprocessoadequadamente. A segunda medida envolve a elaborao de alternativas ao modelo centralizado, foral e profissionalizado que tem dominado a administrao da justia. Estas alternativas tm recebido vrias designaes ao longo das ltimas dcadas, como informalizao da justia, desjudicializao, deslegalizao, justia comunitria, resoluo alternativa de litgios, entre outras (Santos, 1982; Pedroso, Trinco e Dias, 2003a). Estas tcnicas, j implementadas com grande vigor poltico e atravs de modalidades muito diferenciadas, em geral consistem na criao de processos, instncias e instituiesrelativamentedescentralizadas,informaisedesprofissionalizadas.Tmpor objetivo funcionar como alternativa, substituio ou complementaridade em determinadas reas da administrao tradicional da justia e, em regra, procuram tornar a resoluo dos conflitos mais rpida, mais barata e mais acessvel, ainda que igualmentedefensoradosdireitosedalegalidade.33 Emborafossepossvelarticularestasduasperspetivasdereformajudicial,adiversidadede interessestemimpedidoqueassimseja,deixandoapenasimplementarpartedassolues, que resolvem parte dos problemas, mas que podem gerar novas dificuldades, porque no foramplaneadastendoemcontaaperspetivaglobaldosistemajudicial.Naltimadcada, emPortugaletambmnoutrospases,temseassistidoaumdiscursoemqueaopotem sido menos por medidas de curto e mdio prazo, preferindo as de longo prazo. Mas as reformasdelongoprazotmsido,porvezes,implementadasnumcurtoespaodetempo, o que tem implicado sucessivos falhanos. A implementao dos chamados mecanismos alternativos de resoluo de conflitos tem sido, igualmente, demasiado lenta e inconsequente, dado o investimento limitado que lhe tem sido atribudo, sendo, ainda, muito polmica pelas opes processuais adotadas.34 Em alternativa, face aos parcos

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Toda esta temtica da construo de uma justia mais cidad e complexa, atravs dos vrios tipos de opes que se podem tomar em termos das reformas, analisada com profundidade, quer em termos conceptuais,quernadiversidadederespostas,emPedroso,TrincoeDias(2003b). 34 Aofimdevriosanos,noaindahojepossvelavaliarqualocustoefetivodaimplementaodosdiversos mecanismos alternativos de resoluo de conflitos, nem proceder a uma anlise do impacto que teve, quer nodescongestionamentodostribunais,quernamelhoriadoacessodoscidadosaumajustiamaiscleree, igualmente, eficaz e legtima. Carece, por fim, de uma anlise do custobenefcio destas reformas, para se

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recursos financeiros que tm sido disponibilizados para o setor da justia, tem emergido uma via legalista de reduo do volume processual que impende sobre os tribunais, ao procurarse,deformalegaladministrativa,retirarpartedosconflitosquemaiscontribuem para o entupimento dos tribunais (p. ex., a subida dos montantes mnimos para se poder judicializarumadvidaouoaumentodovalordascustasjudiciais).Naturalmentequeestas soluesbaratasapenasfuncionamcomopaliativostemporrios,semasseguraremasua sustentabilidade a longo prazo, mas tm sido a opo dos governos devido falta de recursos financeiros. No entanto, nalguns casos estas solues baratas podem tornarse bastantedispendiosasaocriaremnovosproblemas.35 As resistncias introduo de reformas no setor da justia podem assumir, pelo menos, trs formas (Koerner, 1999: 13 ss.): 1) a corporativoconservadora; 2) a do judicirio democrtico; e 3) a do judicirio mnimo. A primeira forma predomina nos rgos de cpula do sistemajudicial e partilhada por outros atores judiciaisqueclassificamacrise da justia como consequncia da insuficincia de meios e dos problemas internos de funcionamento (corresponde perspetiva de curto e mdio prazo). A resistncia do judicirio democrtico questiona o prprio modelo de justia, no qual o juiz age como funcionrio, aplicando a lei de forma neutral, contribuindo para a reproduo das injustias do sistema. Alguns magistrados, juristas e investigadores apoiam esta atitude (umatentativadefazeratransiodaperspetivadecurtoemdioprazoparaaperspetiva delongoprazo).Porltimo,aterceiraformaadojudiciriomnimo,queigualmente amaisproblemticaporqueseintegranumprojetomaisvastodereformulaodoEstado de acordo com as teorias neoliberais, tem como principal objetivo a adaptao dos sistemasjudiciaisscondiesdaglobalizao,reduzindooscustoseaduraodoslitgios

poder avaliar se o investimento feito nestes mecanismos, em detrimento do investimento que poderia ter sido realizado nos tribunais, foi positivo ou negativo. Surgem dvidas, por exemplo, se o custo de cada processo nos Julgados de Paz no superior ao custo se entrasse nos tribunais. E mesmo a celeridade , atualmente,questionada,dadaamorosidadedemonstradaporalgunsdestesservios. 35 Este foi, certamente, o caso da reforma da ao executiva nas ltimas duas dcadas, com os sucessivos governos a no conseguirem ser bemsucedidos na resoluo da principal causa do congestionamento dos tribunais. A reforma da execuo das decises judiciais, principalmente relacionada com dvidas, crucial para um melhor desempenho do sistema judicial. Tal como sucedeu noutrassituaes,afaltadeinvestimentonecessriologonaprimeiragrandereformadaaoexecutiva exigiu investimentos constantes que garantissem a melhoria do sistema. As mudanas introduzidas nos ltimos anos concentraramse, principalmente, na simplificao processual e na informatizao dos procedimentos, o que contribuiu, segundo o Ministrio da Justia (MJ, 2008), para a ligeira diminuio da pendncia processual. No existe qualquer estudo que elucide quanto foi despendido s com estas reformasdesdequetiveramincio,equeatravessaramsucessivosgovernos.

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judiciaisparafavorecerapenasocrescimentoeconmico.Qualquerquesejaaopo,bem como as resistncias existentes implementao de reformas na justia, as alternativas queatualmenteosgovernossoobrigadosacriarprocuramatingirumequilbrioentreas trs dimenses que Zuckerman (1999) considera imprescindveis: a justeza da deciso (a dimensodaverdade),oscustosdajustia(adimensodocusto)eotempoquedemora at deciso (a dimenso do tempo). A estes fatores acresce o facto de a justia ser um servio pblico, e como tal sujeito a limitaes oramentais, o que torna a sua qualidade (in)diretamente dependente dos recursos financeiros disponveis, situao que exige a construo de solues de compromisso entre as trs dimenses referidas verdade, custo e tempo. Ao abraarse uma estratgia de curto prazo pode colocarse em causa a qualidade da justia. Ou seja, com a recente atuao do governo, derivado da implementao das medidas previstas para a justia no Memorando de Entendimento, subsiste o risco de se caminhar no sentido de desequilibrar a balana da justia, com o peso dos critrios economicistas a diminuir os direitos dos cidados. Seguese um caminho que pode questionar os prprios princpios inscritos na Constituio, na sua funo primordial da justia, limitando as garantias de acesso ao direito e justia por parte dos cidados (justia mais distante, mais cara e menos efetiva). O tempo da justia passar a ser o tempo da economia. Logo, imagem dos mercados que crescentemente manipulamavidasocial,podeestaraconstruirseumajustiavoltil. por isso que reformar a justia acaba por se revelar uma das mudanas polticas e institucionais mais difceis que os Estados democrticos enfrentam. E isto no se deve apenas resistncia tradicional dos tribunais e dos seus atores a qualquer mudana quepossadesafiaroseuestatutoouosseusdireitos,mastambmporqueostribunais setornaramumadasprincipaisesferaspblicasondesetravamoscombatespolticos. No contexto atual, e ao contrrio, por exemplo, da situao nos EUA, em que o poder de judicial review concede uma configurao especfica ao sistema (Miller, 2010), a independnciaumconceitodifcildedefinirumavezque,deacordocomasdiversas reformas levadas a cabo na ltima dcada em vrios pases, engloba uma ampla variedade de interpretaes (Malleson, 2010; Hammerslev et al., 2010). Nos pontos seguintes sero examinadas as diferentes perspetivas sobre a anlise da independnciajudicialquerinterna,querexterna.

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6.Aindependnciainternanopoderjudicial:mecanismosdecontroloe deautorregulao
O que decisivamente transfere da reflexo filosfica ou sociolgica para o mundo prtico do direito a questo dos limites do poder judicial daquilo que podemos continuar a exigirlhe sem que irremediavelmente se comprometa a sua identidade ou subsistncia a necessidade de um controloefectivo,oquesignifica[...]asujeioacontrolosexternos(Vasconcelos,1996:201202).

A importncia que o problema da fiscalizao e do controlo dos magistrados atingiu atualmente est tambm relacionada com a poca em que vivemos. No se pode deixar de contextualizar estas aes com a importncia crescente que atribuda realizaopessoalbaseadanodesempenhoprofissional.Destemodo,compreensvel que, tal como Garapon refere, os magistrados considerem que a instituio tornase frustrante, a margem de iniciativa quase nula, as oportunidades de valorizao profissional quase inexistentes, e a inovao jurdica tornase, em resumo, bastante rara (1998: 63). Por conseguinte, para contrariar esta situao que o sistema de avaliao do desempenho profissional e de progresso na carreira adquire uma verdadeira importncia, no se relacionando apenas com os magistrados, mas com a motivaoquepossamincutirnaprestaodosserviosdejustiasociedade. Um outro vetor importante, para compreender a polmica volta do corporativismo e de formas de controlo do desempenho e exerccio da ao disciplinar dos magistrados a crescentevisibilidadequeostribunaisadquiriramnasltimasdcadas,queveio,finalmente, expor os comportamentos dos seus profissionais nos meios de comunicao, ou seja, ao escrutniopblico.ComorefereumexProcuradorGeraldaRepblica,CunhaRodrigues,
durantemuitotempo,ajustiaconseguiumanterasuaautoridadecustadeumdistanciamento e legitimao que escapavam ao controlo dos cidados. Foi diferente quando o processo e o julgamentoingressaramnomundodoseventosqueproduzemestadosdeopinio.,porestavia, queajustiapassouaocuparlugarnasrepresentaessociais(Rodrigues,1999b:59).

O exerccio da ao judicial tem, efetivamente, evoludo historicamente atravs da introduo de novos mecanismos que, alm de promoverem os direitos e garantias das partes envolvidas, possibilitam que haja um controlo externo e permanente das aes protagonizadas pelos magistrados uma exposio pblica potenciada pelos meios de comunicao (Vasconcelos, 1996: 196197). Contudo, embora seja uma evidncia que a

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maior exposio dos tribunais e dos magistrados permitiu introduzir elementos de controlo externo, os mecanismos de controlo interno, apesar desta mudana, mantiveramseafastadosdosolhosdoscidados,continuando,nogeral,apautarsepor umaformadefuncionamentoopaca,distante,confessionaleinformal. As alteraes verificadas com a maior exposio pblica no eliminaram, assim, todas as disfuncionalidades existentes ao nvel da avaliao do desempenho profissional e do exerccio da ao disciplinar, vetores que proporcionam o aparecimento de prticas corporativas e de formas de controlo interno sedimentadas historicamente pelo isolacionismoaqueostribunaisforamvotadosdurantedcadas.Aformacomoseefetuao controlodosmagistradostemgeradopolmicasapaixonanteseprolongadas.Aalteraoda composio dos rgos fiscalizadores, das leis que os regulamentam ou mesmo dos regulamentosinternosgera,quasesempre,tensesentreosdiversospoderesdoEstadoou, nocasodosltimos,dentrodasprpriasmagistraturas.Asacusaesentreosvriosatores polticos e judiciais cruzamse a um ritmo alucinante, como se verificou aquando da ltima alterao composio do Conselho Superior da Magistratura (CSM),36 que, desde 1997, veiofinalmentepermitiraexistnciadeumamaioriadenojuzesentreosseusmembros. Em causa est, alegam os magistrados, a independncia da justia e dos tribunais, que questionada sempre que o poder poltico decide introduzir alteraes aos rgos responsveis pelo controlo, pela disciplina e pela organizao das carreiras judiciais. No campo oposto, os polticos argumentam com a necessidade de haver uma verdadeira fiscalizao do desempenho profissional, de modo a assegurar uma justia aplicada por profissionais competentes e isentos. No fundo, como refere o juiz Orlando Afonso (1995: 144), sendo o CSM motivo de polmicas e debates, plo de interesses de polticos, de juzesedejornalistas,temsidotransportadoparaocentrodeumadisputamaisvastaeque se reconduz ao controlo do poder judicial, num reconhecimento implcito da verdadeira importncia destes rgos. Mais de quinze anos aps a publicao desta afirmao, a questo continua a ser objeto de discusso, em particular quando os membros designados pelaAssembleiadaRepblicaepeloPresidentedaRepblicatmumafortecargapoltica.

OConselhoSuperiordaMagistraturacompostopor17membros.OPresidentedoSupremoTribunal de Justia , por inerncia, o Presidente do Conselho Superior da Magistratura. Os juzes elegem sete dos seus pares, a Assembleia da Repblica designa sete juristas e o Presidente da Repblica os outros doismembros(normalmentejuristas).
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OConselhoSuperiordaMagistraturaeoConselhoSuperiordoMinistrioPblico37so consideradosrgosdegestoededisciplinadosmagistradosjudiciaisedoMinistrio Pblico e, como tal, possuem alguns poderes de autorregulao, enquadrados nos respetivos estatutos e leis orgnicas (incluindo a Constituio da Repblica Portuguesa).38 Contudo, os poderes de autorregulao de que dispem permitemlhes uma margem de manobra relativamente ampla no que respeita a estas questes. Vejamos, ento, como se podem inserir os Conselhos Superiores, em termos conceptuais,nombitodaautorregulaoprofissional,que,porsuavez,permitegerar um duplo sistema de controlo interno: um baseado nas premissas legais relativos s competncias dos Conselhos Superiores; outro, decorrente do anterior, que origina mecanismos informais, hierarquizveis, de controlo interno, ou seja, de restrio do exercciodaindependnciajudicial(Dias,2004). Autoregulaopodeserdefinidacomoosistemasoboqualasregrassofeitaspor aquelesaquemelas vo ser aplicadas(Davison, 1987 apudMoreira, 1997: 52).Esta definio de autorregulao inclui, na perspetiva de Vital Moreira, trs caractersticasprincipais:
Primeiro, uma forma de regulao e no ausncia desta; autoregulao uma espcie de gnero regulao. Segundo, uma forma de regulao colectiva. No existe autoregulao individual; a autoconteno ou autodisciplina de cada agente [...] por motivos morais ou egostas, no regulao; a autoregulao envolve uma organizao colectiva que estabelece eimpeaosseusmembroscertasregrasecertadisciplina.Terceiro,umaformaderegulao nopblica(Moreira,1997:5253).

Estas caractersticas so fundamentais para compreender a forma como se procede ao controlo interno do poder judicial, ou seja, de que forma a independncia interna se encontra assegurada ou limitada pela ao de rgos reguladores das profisses. Neste

O Conselho Superior do Ministrio Pblico composto por 19 membros: o ProcuradorGeral da Repblica e os quatro Procuradores Gerais Distritais (por inerncia de funes), sete magistrados do Ministrio Pblico eleitos pelos pares; cinco juristas designados pela Assembleia da Repblica e dois juristasdesignadospeloMinistrodaJustia. 38 Existe ainda no nosso sistema judicial o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF) e o Conselho dos Oficiais de Justia (COJ), com competncias semelhantes, ainda que relativas aos juzes dos Tribunais Administrativos e Fiscais e aos funcionrios judiciais. O que se refere ao CSM podeaplicarse, por reflexo,ao CSTAF.OCSTAF composto por11 membros: o Presidente do Supremo Tribunal Administrativo (por inerncia de funes); quatro juzes eleitos entre os pares da jurisdio administrativa e fiscal; quatro juristas designados pela Assembleia da Repblica e dois juristas designadospeloPresidentedaRepblica.
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caso, os Conselhos Superiores so rgos de controlo interno e de fiscalizao das magistraturas.Estesrgosintegraminstrumentosautorregulatriosquelhesconferem poderes de autorregulamentao, autoexecuo e autodisciplina (Moreira, 1997: 69). No entendimento deste autor, a autorregulamentao a faculdade de criao de normas e de regras de conduta, ainda que, por vezes, possa estar limitada execuo de normas criadas exteriormente instncia de autoregulao (Idem: 70). Por seu lado, a autoexecuo referese capacidade de aplicar as normas ou as regras de conduta que constituem o ordenamento regulatrio, ainda que este seja oriundo de outra instncia externa. A autodisciplina, na definio de Vital Moreira, a capacidade da organizao [...] sancionar os seus prprios membros pelas infraces cometidas (1997: 72). Esta capacidade pode originar trs tipos de questes organizativas: a existncia de um organismo disciplinar especfico, separado dos rgos representativos e executivos (separao de funes); a participao de leigos no rgo disciplinar; a possibilidade de dois graus de jurisdio disciplinar interna, atravs de um rgo de recurso (Moreira, 1997: 73). Os Conselhos Superiores portugueses incluem todas estas caractersticas, facto que lhes confere verdadeiras competncias disciplinares e uma exclusividadenagestodascarreirasdasmagistraturas.39 Em relao defesa dos interesses de classe, essa no deve ser protagonizada pelos Conselhos Superiores, pois no dispem de competncias nessa rea. A defesa dos interesses de classe est confinada, atualmente, Associao Sindical dos Juzes PortugueseseaoSindicatodosMagistradosdoMinistrioPblico.Estasentidades,embora estejamprximaseinfluamnofuncionamentodosConselhosSuperiores,tmporobjetivo amelhoriadasituaosocioprofissionaldosmagistrados.Notm,assim,competnciasno mbitodafiscalizaodosseusassociados.Contudo,ofactodeparticiparemnaelaborao das listas de magistrados concorrentes aos Conselhos Superiores leva a que se verifique a existncia de um cordo umbilical entre as associaes de classe e os rgos com competnciasparafiscalizarosseusmembrosindividualmente.

Os Conselhos Superiores portugueses possuem todas estas caractersticas por, como refere Guarnieri (2003: 7677), serem oriundos de um modelo de magistratura de natureza burocrtica, em que a seleo feita atravs de um concurso pblico para licenciados em Direito, a socializao profissional advm da pertena ao corpo judicial, a progresso , legalmente, feita por via competitiva, com mecanismos de avaliao e uma margem de discricionariedade hierrquica elevada, o desempenho judicialdefinidodeumaformagenricaeaindependnciaefetivarelativamentelimitada.
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Esta situao contribui para a existncia de prticas corporativas visto que, como afirma Bodiguel(1991:244),atentaodocorporativismoconstanteemesmoosbonsespritos sucumbem, por vezes, tentao.40 A existncia destas prticas, traduzidas na possibilidade de haver proteo dos incompetentes e dos que cometem infraes disciplinares, para alm do favorecimento dos conhecidos na organizao interna e nas promoes,contribuiparaodebateemtornoda(ir)responsabilidadedosmagistradoseda verdadeira independncia ou autonomia do exerccio profissional dos magistrados. Alm disso, no s o exerccio de poderes hierrquicos, por parte de quem est em rgos de poder judicial, que pode limitar a independncia dos magistrados, mas tambm o controlo exercido pelos magistrados em instncias superiores sobre os magistrados em tribunais ou servios hierarquicamente inferiores. Ainda que a maioria dos processos em tribunal possam ser irrelevantes em termos de necessidade de controlo interno, existem processos envolvendo polticos, empresrios ou outras pessoas/entidades socialmente relevantes e mediatizadas,quelevamaqueestesmecanismosdecontrolosejamacionados. Vriostm sidooscasosrelatadosemPortugal,nosltimosanos,emqueaimportnciadecontrolar os magistrados foi por de mais evidente, como os processos Casa Pia, o Women on Waves (barco do aborto) ou, mais recentemente, os casos Freeport ou Face Oculta, apenasparareferirumnmeromuitolimitadodeprocessosgeradoresdegrandepolmica. Os vrios sistemas judiciais nos pases ocidentais tm, segundo Mauro Cappelletti (1998: 7374), procurado enfrentar dois perigos, que constituem tambm limitaes, na organizao interna das magistraturas: o primeiro perigo diz respeito sujeio dos magistradosaospoderespolticos,emespecialaoexecutivo;osegundorelacionasecoma monopolizao da responsabilidade disciplinar em rgos controlados totalmente pelas magistraturas.Noqueconcerneaoprimeiroperigo,temseprocuradoreduziroueliminaro papeldoexecutivonoprosseguimentoedecisodoprocedimentodisciplinar,peseembora acapacidadeexistente,pelaalteraodalegislao,emdiminuiracapacidadedeaodos magistrados.41 J no que respeita ao segundo perigo, a opo escolhida em Portugal tem originado alguns excessos, visto que privilegia frequentemente o isolamento das

Traduolivredoautor. AsituaoemItlia,talvez,amaisexemplaranveleuropeunoquerespeitaintervenodopoder executivo na limitao da independncia dos magistrados, com as sucessivas alteraes legislativas impulsionadas pelos governos liderados por Silvio Berlusconi a tentarem impedir qualquer ao dos magistradosemprocessosondeesteestavaenvolvido.Emparte,obtevesucessonessaestratgia.
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magistraturaseasuaatuaonadefesadoseuprestgioemdetrimentodaeficincia,da competncia e da acessibilidade da justia, servio que os magistrados devem prestar em nome da concretizao dos direitos de cidadania. Para combater estes laivos de corporativismo, temse verificado o reforo da presena de membros externos, no magistradosou laicos,42 na composio dos Conselhos Superiores, no sentido de seatingir um determinado equilbrio entre, por um lado, a garantia de independncia e a unio dos magistradose,poroutro,onecessrioexercciodefiscalizaodestescorposprofissionais. consensual que o exerccio da fiscalizao das magistraturas, de forma transparente, isenta e competente, essencial para a manuteno e reforo das funes que os tribunais desempenham, em particular as simblicas, e, deste modo, para um verdadeiro exerccio da funo com independncia. Como afirma Pedro Bacelar de Vasconcelos, a enorme expanso da interveno judicial incompatvel com a manuteno da sua clausura (1996: 197). Isto , os mecanismos de fiscalizao no podemcontinuar,querdistantesdocontrolopblico,propiciandoatitudescorporativas, queraperpetuarformasdecontrolointernoeamanutenodehierarquias(in)formais, ouseja,cerceadorasdaindependnciadeaodomagistradoanvelindividual. As vrias alteraes nas competncias e na composio dos Conselhos Superiores em Portugal43 no foram suficientes para, parafraseando Vasconcelos (1996: 200), se efetuarumaverdadeirarevoluocoperniciana,talfoiasuatimidez,emborasepossam antever sinais reveladores de uma evoluo das estruturas do poder judicial e do processo de democratizao iniciado com a revoluo de 25 de Abril de 1974 (tema a quesevoltarmaisfrente).

Osmembrosexternos,nomagistrados,designadosounomeadospelosdiferentesrgosdegoverno do Estado, consoante o Conselho Superior em causa, so comummente designados de membros laicos, pelo que usaremos, igualmente, esta expresso. De realar a semntica desta utilizao, reportandoparaumaconceoritualsticadajustia,historicamenteligadaaumalinguagemreligiosa. 43 AreformadoConselhoSuperiordaMagistraturaverificouseem2008.Conferiuaestergoumamaior autonomia administrativa e financeira e permitiu que os membros laicos pudessem passar a exercer funes a tempo inteiro. O objetivo foi assegurar uma maior autonomia e capacidade de atuao, incluindo a incorporao de membros externos judicatura, garantindose por esta via, pretensamente, uma maior transparncia no exerccio das suas competncias. No entanto, apesar de ter constitudo um progresso,acapacidadeefetivadosmembroslaicosmenordoqueseesperavaedesejava.
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7.Aindependnciaexternadopoderjudicial:asrestriesditadas pelodiscursodaracionalizaodosrecursos
A independncia externa das magistraturas referese ao grau de interveno do poder executivooudopoderlegislativonaarquiteturadosistemajudicirioescondiesem que cada ator judicial exerce as suas funes. Nas palavras de Garapon (1998: 59), a independncia externa consiste na liberdade de que usufrui globalmente a magistratura relativamente a outros rgos polticos. Apesar de a independncia externaestar,namaioriadospasesocidentais,afirmadapelasualegislao,emespecial pelas vrias constituies e leis fundamentais, necessrio um estudo concreto das condies necessrias para o exerccio efetivo do poder judicial, entre elas, os recursos disponibilizados justia, o enquadramento legislativo e o modelo de organizao judiciria. No possvel, ento, falar de independncia externa efetiva da justia sem referirqueestadeveserestudadanassuasvriasdimensesefacetas,atendendoaum modelo no linear. na prtica judiciria, na existncia ou inexistncia de meios humanos, materiais e financeiros, na flexibilidade ou rigidez da organizao judiciria e do respetivo enquadramento legislativo que se deve procurar a independncia externa do judicirio. Em Portugal, a prtica judiciria no tem sido estudada de um modo uniforme, o que limita a anlise que se poderia/deveria desenvolver como base fundamentada para qualquer processo de reforma organizativa e dos meios disponveis no sistema judicial. As recentes reformas judiciais, que incidem sobre as trs dimenses elencadas, provam exatamente a inexistncia da ligao entre uma base fundamentada naanliseglobaldosistemajudicialeaimplementaodemedidasparcelares. A crise da justia e as suas reformas tm sido o ponto de partida de muita reflexo, diagnstico e de propostas de soluo, em especial com a contribuio dos estudos realizados desde 1996 por Boaventura de Sousa Santos (Santos et al., 1996) e pelo Observatrio Permanente da Justia Portuguesa (OPJ) que dirige. No Centro de Estudos Sociais, complementando o trabalho do OPJ, tm sido vrios os trabalhos que procuram discutir os problemas e apresentar medidas a implementar nas diversas reas da justia, de que so exemplo, na rea laboral, a reflexo de Ferreira (2005a), e, no mbito dos mecanismos informais de resoluo de conflitos, os estudos de Pedroso, Trinco e Dias (2003a,2003b).Odebatesobreasreformasjudiciaisestendeuse,entretanto,eporseter
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tornado uma rea considerada fundamental do Estado, a instituies como o Conselho EconmicoeSocial(1999),srevistasdasfaculdadesdedireitoedosprofissionaisdoforo, com especial relevo para a Sub Judice e para a Revista do Ministrio Pblico (mais recentemente, de salientar tambm o contributo da revista Julgar, promovida pela AssociaoSindicaldosJuzesPortugueses),tendocontadotambmcomaparticipaode vrios investigadores (entre outros: Vasconcelos, 1996, 1998; Barreto, 2000; Gouveia e Homem,2001;Gomes,2011;Carvalho,2012). Attuloexemplificativo,eporcontraste,aflexibilidadeourigidezdaorganizaojudiciria emPortugalfoialvodeumparcodebatecientficoataofinaldaltimadcadadosculo passado, em reflexo da diminuta importncia a que o tema era votado. Os estudos empricos eram quase inexistentes e as reflexes tericas reduziamse a um conjunto de artigos que, na maioria das vezes, se limitavam a propor algumas reformas pontuais (Costa, E. M., 1999; SMMP, 1999), a descrever a evoluo do sistema judicial (Costa, G., 1998) ou a analisar uma rea especfica, como, por exemplo, o modelo de avaliao e fiscalizao das magistraturas (Dias, 2001; 2004) ou a arquitetura do Ministrio Pblico (Dias,FernandoeLima,2007;DiaseAzevedo,2008).Nosltimosanos,emparticularaps o relatrio de Pedroso, Santos e Gomes (2002), Os tribunais e o territrio: um contributo para o debate sobre a reforma da organizao judiciria em Portugal, foi dada uma nova ateno s questes da organizao judiciria,44 ressalvandose a necessidade de uma reforma profunda que racionalizasse a estrutura judiciria portuguesa e a adequasse s necessidades da hodierna procura judicial. Esta proposta de reforma defendia a concentrao de tribunais na maior parte do territrio, a sua especializao e a necessidade de se criarem determinados servios de assessoria tcnica sedeados nesses novos tribunais, prestandolhes a sua colaborao direta (nomeadamente servios do InstitutodeReinseroSocial,daSeguranaSocialedaMedicinaLegal,bemcomooutras assessoriastcnicas).45

Destacase a reforma da organizao judiciria como um dos principais fatores que influenciam a independnciaexternadajustia.Noobstante,outrasreformas,introduzidasdeformalentaoupouco estruturada, como a informatizao dos procedimentos ou as alteraes legislativas em vrias reas jurdicas, tm tambm um papel importante na anlise dos fatores externos limitadores da independnciadajustia. 45 Em sentido convergente, ainda que com solues prticas diversificadas, ver Lcio (2002), Cluny (2003),Ribeiro(2003)eBleck(2004).
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Mais recentemente, tem sido sobretudo realada a necessidade de racionalizar o volume de trabalho e a gesto dos recursos humanos e dos mtodos de trabalho nos tribunais judiciais, assim como a de fazer coexistir eficazmente um sistema formal de justia diversificado com solues informais (Lcio, 2002), desvalorizandose a perspetiva que, at aos anos 1990, privilegiava a necessidade de afetar mais recursos humanos e materiais aos tribunais. Como se pode constatar pelo debate atual, contaminado pelas dificuldades financeiras do Estado, estas posies tm vindo a articularse, promovendo um novo conjunto de reflexes, ainda que os estudos que consubstanciamasdiferentesopesnosejamcompletamentesatisfatrios. Neste sentido, e procurando fazer uma sequncia histrica do processo, realizouse em 2005 o III Encontro Anual do Conselho Superior da Magistratura, dedicado aos temas da Reforma da organizao judiciria e dos Instrumentos de racionalizao do trabalho dos juzes. Nas concluses deste encontro, publicadas em novembro de 2006,defendeuseque
a necessria reforma da organizao judiciria no pode reduzirse a intervenes pontuais de alterao de formas processuais, ou de mera cosmtica e ajuste da rede judiciria. [...] O incremento da capacidade de resposta do sistema judicirio no deve alcanarse custa da desjudicializaodascausasoudalimitaoinjustificadadoacessoaoDireitoeaosTribunais[]. A reforma da organizao judiciria [] exige: reestruturao do Conselho Superior da Magistratura []; implementao de solues de especializao na rede de Tribunais da Primeira Instncia; adaptao do mapa judicirio s novas realidades sociolgicas []; e flexibilizao das soluesorgnicasaimplementar(ConselhoSuperiordaMagistratura,2006:1213).

OConselhoSuperiordaMagistraturaconcluiu,quantoaosinstrumentosderacionalizao do trabalho dos juzes que dizem respeito organizao judiciria, que a reforma das aladas,aespecializaodetribunais,aflexibilizaodaestruturadosjuzosousecesde processos,aafetaodeumfuncionrioassistnciadojuizeadelegaodefunesea resoluo de questes por provimentos genricos so medidas fundamentais a encetar. Contudo,foramtambmconsideradoscomoinstrumentosderacionalizaoimportantes: omelhoramentodaofertaaonveldosmeiosmateriaisaoserviodejuzesefuncionrios, nomeadamente os tecnolgicos; e a organizao interna das diferentes unidades jurisdicionais e a sua coordenao. Enfatizou, igualmente, a necessidade de uma boa gesto de recursos humanos e alterao dos critrios de avaliao dos juzes [] valorizando os aspectos de organizao do trabalho, de relaes humanas ao nvel das
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audincias, de produtividade e celeridade das decises (Conselho Superior da Magistratura,2006:15).46Comosepodeconstatar,estaumavisomaisgestionriados juzes, que privilegiam reformas que lhes proporcionem um desempenho mais eficaz, desde que controladas por esta magistratura e sem mexer, em demasiado, na estrutura dosistema.demonstrativodeumavisoalgocorporativadeumareformapotencial,ao misturarmedidasestruturaiscomreivindicaesprofissionais,emqueopoderexecutivo levado a desvalorizar as competncias desempenhadas por outros atores judiciais e a garantir que qualquer mudana feita segundo determinadas regras de controlo, em nomedaindependnciadosistemajudicial. O estudo que veio relanar o debate sobre a organizao judiciria, como elemento estruturante para a melhoria do funcionamento da justia, foi lanado em 2006, atravs do relatrio A Geografia da Justia (Santos, Gomes et al., 2006), que procurou responder a uma prioridade estabelecida pelo Governo como meio fundamental para tornar a justia mais eficiente, racional e clere.47 Este estudo do Observatrio PermanentedaJustia(OPJ)veiodefenderque
Aconstruodeumanovageografiadajustiaumprocessocomplexo,quernoquerespeita definio do seu modelo, quer sua concretizao. A opo pela continuidade ou pela ruptura dosactuaismodelosorganizacionaiseterritoriaisdepende,desdelogo,darespostapolticaque se der pergunta sobre se se quer manter ou no a actual matriz judicial em que a comarca constituiaunidadedereferncia(Santos,Gomesetal.,2006:xxxix).

No relatrio referese que a resposta questo levantada deve ser assumida no sentidodeseprocuraremoutrospatamaresterritoriais,quepodem,naturalmente,ser diferenciados em funo de um conjunto de variveis a definir, mas que possibilitem retirar os benefcios de uma escala maior, como, por exemplo, a utilizao de servios

De referir que para este encontro contribuiu, igualmente, o estudo realizado pelo Observatrio da Justia Portuguesa, solicitado pelo Conselho Superior de Magistratura ao Ministrio da Justia, sobre a contingentao processual nos juzes, que veio realar a necessidade de introduzir melhorias organizativasaonveldofuncionamentodostribunais(Santos,Gomesetal.,2005). 47 Esta prioridade foi estabelecida no Programa de Governo, aprovado em 2005, e foi parte integrante do Pacto da Justia celebrado em 2006, pelo Partido Socialista (no Governo) e pelo Partido Social Democrata (na oposio), considerado como uma das reformas estruturantes na justia, procurando ultrapassar uma organizao judicial que data, no essencial, do sculo XIX. Apesar de o estudo fazer parte deste acordo, a sua realizao j estava em curso. Contudo, j em 2001 tinha sido publicado um primeiroestudo,quedeuincioaodebatesobreaimportnciadosprocessosdeadministraoegesto na justia, lanando as primeiras bases para o aprofundamento da discusso que viria a eclodir com maiorforaedinmicamaisde5anosdepois(Santos,Gomesetal.,2001).
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comuns,areorganizaomaiseficazdosmeiosauxiliaresdajustiaouaespecializao dos rgos judiciais. Das propostas de carter geral que o OPJ avanou para o debate sobre a reforma da organizao judiciria (Santos, Gomes et al., 2006, vol. II), destacamseaquideformasintetizada: a) a reforma da carta e da organizao judiciria assente num sistema integrado deresoluodelitgios,ampliandoosmecanismosextrajudiciaisecolocandoos tribunaiscomoinstrumentospromotoresdacidadania; b) a densificao da justia, dando prioridade aos litgios de alta intensidade em detrimentodapequenalitigiosidade; c) a introduo de medidas de modernizao da gesto e da organizao dos tribunais; d) aredefiniodasatuaiscircunscriesterritoriaisdecrculoedecomarca; e) a integrao de um centro de servios jurdicos, de servios de apoio ao funcionamento da administrao da justia e de gesto integrada de recursos humanosnasnovascircunscriesterritoriais; f) a definio diferenciada do nmero, do tipo e da jurisdio dos tribunais em cadacircunscrioterritorial,deacordocomcritriosobjetivos. Posteriormente, o Ministrio da Justia encomendou um estudo complementar ao Departamento de Engenharia Civil da Universidade de Coimbra, coordenado por Antnio Pais Antunes, com o objetivo de aplicar as solues preconizadas ao territrio portugus, segundo um conjunto de indicadores estatsticos demogrficos (populao, distncias, meiosdetransportes,etc.)ejudiciais(relacionadocomovolumeprocessualetipologiade processos em cada tribunal, bem como os recursos humanos afetos). Quase em simultneo, a Associao Sindical de Juzes Portugueses apresentou igualmente uma proposta de reorganizao do mapa judicirio, demonstrando a importncia inequvoca que atribui questo. Pouco tempo depois, o Ministrio da Justia avanou com a extino de alguns juzos e a criao de outros nas reas metropolitanas do Porto e de Lisboa, em nome da racionalizao dos recursos. Contudo, as crticas introduo de medidasdestecarizforamgeneralizadas,pornoteremsidoantecedidasdaapresentao de um plano nacional de reorganizao judiciria, de modo a que se pudessem entender estasmedidas,que,assim,aparentamterumcarter,maisumavez,atomista.
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Noentanto,eapsaimplementaodetrscircunscriespiloto(DecretoLei25/2009, de 26 de janeiro),48,49,50 que se estabelecia como sendo o incio da grande reforma do mapa judicirio, atravs da diviso do pas menos circunscries do que as que existiam at ento, foi pedido ao CES/OPJ que fizesse a avaliao da experincia (Santos, Gomes et al., 2010), com o objetivo de aprender com a experincia dos trs novos tribunais integrados antes de a alargar ao restante territrio nacional. Nas concluses da avaliaofoisublinhadaanecessidadedeintroduzirvriasmedidasdecorreoantesde se alargar a reforma, o que tambm exigiria um maior investimento e um melhor planeamento das fases seguintes. Tambm foi destacada a necessidade de formao e do envolvimento dos diferentes atores judiciais no processo, de modo a facilitar o perodo de transio. Apesar da avaliao efetuada, at substituio do governo que, ocorreu no rescaldo da sua demisso, a 3 de maio em 2011, em resultado da crise polticaefinanceira,areformadomapajudiciriomanteveseinalterada. Emjaneirode2012,ogovernoportugus,lideradopelacoligaoPSDCDS/PP,emresultado das eleies ocorridas em 2011, no mbito do programa de resgate financeiro da troika (Unio Europeia, Banco Central Europeu e Fundo Monetrio Internacional), que culminou com a assinatura do j referido Memorando de Entendimento, apresentou, como uma das medidas previstas no documento, uma proposta para a reforma do mapa judicirio (DGAJ, 2012). Este ensaio, como se designou no ttulo que veio a ser complementado, j em junho de 2012, pelas Linhas Estratgicas para aReorganizao Judiciria(MJ, 2012) , faz umbrevehistorialdoprocessoanteriordereforma,quetinhaculminadonaimplementao das comarcaspiloto, justificando, de forma muito pouco fundamentada, a necessidade de se alterarem alguns pressupostos, em especial garantir uma maior simplificao das estruturas judiciais, flexibilizar a gesto dos recursos, em particular dos recursos humanos (assegurando que estes no crescem). Entre as medidas mais importantes esto: a criao de um grande tribunal por distrito administrativo e regio autnoma (Instncia Central), numtotalde20,quepodeserdesdobradoemsecocvelecriminalesecescomoutras

Apropostadereformadomapajudiciriopreviuareduodasento231comarcasem39circunscries. AreformafoiprevistananovaLeideOrganizaoeFuncionamentodosTribunaisJudiciais(Lein.55/2008, de28deagosto).Dereferirqueoperodoexperimentaldeviairapenasat31deagostode2010,devendo se, com a avaliao entretanto realizada, procederse aos necessrios ajustes e respetivo alargamento ao territrionacional.Passadosdoisanos,estamosnumnovoprocessodereordenaodomapajudicirio. 50 AstrscomarcaspilotocriadasforamasdoAlentejoLitoral,GrandeLisboaNoroesteeBaixoVouga.
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competncias especializadas (seces de Comrcio, de Execuo, de Famlia e Menores, de InstruoCriminaledoTrabalho);criaodeInstnciasLocaisdecompetnciagenrica,que podem ser desdobradas em seces cvel e criminal; criao de Extenses Locais, configuradas como servios de atendimento ao pblico por oficiais de justia; extino de tribunais com movimento processual inferior a 250 processos; e gesto centralizada dos Tribunais Distritais ou Instncias Centrais atravs de um JuizPresidente, um Procurador CoordenadoreumAdministradorJudicirio(DGAJ,2012:9;MJ,2012:21ss.).Oscontornos dareformanosoaindatotalmenteprecisos,dadoquevriasinformaesestoomissas. A fundamentao das opes, em particular os dados estatsticos demogrficos e judiciais, foi trabalhada de forma simplista, carecendo de melhoramentos em termos de fundamentao emprica e conceo global do sistema judicial. Deste modo, proposta apresentada,emboraadmitidapelaMinistradaJustia,PaulaTeixeiradaCruz,aindauma propostaqueestemfasedeconsultapblica,estando,porisso,sujeitaareformulaes.A forma como a proposta foi apresentada e as fragilidades apontadas contriburam para o surgimento de um aceso debate com, por um lado, uma feroz oposio, entre outros, do Bastonrio da Ordem dos Advogados, do Sindicato dos Funcionrios Judiciais e da Associao Nacional dos Municpios Portugueses, e, por outro, uma anuncia vigilante por partedasassociaesdemagistrados(comomostramvriosdocumentosprovenientes,em particular, do Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico, mas tambm, embora com maisreservas,daAssociaoSindicaldosJuzesPortugueses). No elencando aqui os argumentos usados, importa realar como esta reforma permite observar, atravs da participao de diversos atores, o debate pblico e cientfico sobre algumas das condicionantes externas da independncia das magistraturas, em especial as relativas flexibilidade da organizao judiciria e gesto dos recursos humanos, bem como as decises polticas associadas, demonstrando que, em Portugal, ainda h um amplo caminho a percorrer at a situao estar convenientemente analisada, clarificadaeestabilizada.Maissignificativofoiofacto,consensualmentereconhecido,de que s aps o surgimento dos primeiros estudos foi possvel observar a emergncia de um debate vivo, com a participao de mltiplos atores na esfera pblica, ainda que cadaqualcomdiferentesobjetivossubjacentes.

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O oramento da justia o outro grande condicionante da independncia externa.51 Tratase de um tema muito pouco estudado em Portugal e ainda menos estimulado pelos Conselhos Superiores e pelos sucessivos governos. De facto, o simples apuramento das verbas afetas justia e a sua distribuio pelas diferentes rubricas, elemento essencial para se analisar a incidncia da sua distribuio, constitui uma tarefa difcil, para no dizer quase impossvel, uma vez que os dados disponveis esto espartilhados por diferentes departamentos e so pouco credveis, sendo, por isso, muito difcil efetuar um cruzamento consistente com outras informaes e outros estudos. Contudo, o debate pblico sobre a adequao ou no do oramento s necessidades da independncia das magistraturas, bem como a importncia de equacionararacionalizaodosmeiosedosinstrumentosdetrabalho,pressupeuma escassez dos meios colocados disposio da justia face procura existente e urgnciaderesoluodascarnciasdetetadas. Afaltademeiosfinanceirosparaimplementaralgumasreformastemsido,alis,umdos fatores primordiais para o falhano verificado nalgumas alteraes legislativas introduzidas nos ltimos anos. O caso mais notrio, e que atravessou diversos governos e ministros da justia, a reforma da ao executiva, considerada por todos os atores judiciais e polticos como um dos principais fatores de bloqueio do funcionamento da justia. Talvez se possa aqui fazer referncia ao efeito de serendipidade, que o que Bell designa quando uma srie de coisas acontecem por razes circunstanciais, sem seremadequadamenteplaneadas(2006:357). A constatao da carncia de recursos ao dispor da justia, por si s, no suficiente para se afirmar que o poder poltico e/ou legislativo condiciona a atuao das magistraturas atravs dos meios que lhes coloca disposio. As limitaes materiais so inerentes vida prtica. A possibilidade de restrio da independncia das magistraturas no pode ser equacionada como sendo proporcional necessidade de

Aanlisedoscustosdajustia,emtermosfinanceiroseoramentais,algoqueosdiversosgovernos nuncaquiseram fazer. Da que umdos elementos estruturais para acompreenso deuma estratgia de interveno poltica tenha estado sempre ausente. Raramente se incluem processos de avaliao do custobenefcio na elaborao e introduo de reformas, dando azo a interpretaes polticas divergentes e polmicas dos resultados. Ainda no se sabe, nem mesmo como estimativa, quanto poder vir a custar a reforma da organizao judiciria que est atualmente em curso lanada pela Ministra da Justia, Paula Teixeira da Cruz, assim como no se sabe quanto custou o anterior processo queculminounascomarcaspiloto.EstatemticavoltaraseranalisadanoCaptulo8.
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racionalizao de meios. S ser uma restrio quando condicionar a atuao dos magistradosaumdeterminadoresultadomaterialnumprocessoounumdeterminado tipodeprocessos.Atagora,nohnotciadequetaltenhaacontecidoe,comoseir referir no Captulo 4, as reformas tm tido e continuam a ter como objetivo explcito apenas a melhoria da eficcia, eficincia e qualidade do servio de justia. O que manifestamente existe agora um desempenho limitado pelas condies e meios existentesqueatualmenteestoaoserviodajustia.Eissopode,emltimainstncia, minar a capacidade de atuao da justia, sendo, por isso, plausvel falarse em ato lesivodaindependnciadajustiaempoderatuarsobrequemcometeuilcitos.Noo podendo fazer, por falta de meios humanos, materiais ou financeiros, pode ento afirmarsequeprpriaessnciadajustiaquepostaemcausa.

8.Notasfinais
Faces presses de ummundo globalizado e de uma justia que se pretendecada vez mais clere, mais eficaz, eficiente e de melhor qualidade, enfrentamos atualmente novos desafios organizacionais que, embora possam ser utilizados para condicionar a independnciadasmagistraturas,decorremdeumprocessonormaldereestruturao e de adequao do poder judicial a novos enquadramentos socioeconmicos e polticos. Portugal no exceo no panorama europeu. No restam dvidas de que a necessidade de reforma real e que o poder judicial deve estar equipado para poder desempenhar o seu papel de rbitro independente entre os cidados, e entre os cidados e o Estado, sem a interferncia do poder poltico. Contudo, a reflexo sobre qual ou quais devem ser os tempos da justia para que esta seja, efetivamente, mais justa,nemsempretemestadonotopodasprioridades,dadasaspressesparaqueos resultados sejam imediatos ou, pelo menos, cleres, em resultado de uma presso social e poltica, cada vez maior, que catapulta o tradicional tempo da justia para uma montra histrica, no compreensvel nos tempos de acelerao que a viragem do sculonosincutiucomoumcaminhodesentidonico. Osistemajudicialportugus,nestecontexto,apresentaummodeloorganizacionalinterno e externo que permite a afirmao de uma justia independente. Todavia, o exerccio da
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justia e o modo de funcionamento, organizao, avaliao e fiscalizao das magistraturas apresenta elementos que alertam para a existncia de mecanismos informais de controlo e, por conseguinte, de limitao de uma justia internamente independente. Esta situao tem uma particular incidncia no seio das magistraturas, ou seja, na forma como se organizam, como so avaliadas e fiscalizadas ou nos mecanismos de promoo e nomeao/eleio para determinados cargos. A existncia destas limitaesaolivreexerccioprofissionaldosmagistradosumfatordediminuiodasua prpriaindependnciaedomodocomopretendemgerirassuascarreiras.Oautogoverno das magistraturas tem originado, muitas das vezes, uma atuao corporativa, quer nas relaes internas entre magistrados, quer na defesa corporativa perante o exterior. Este corporativismo tem, por sua vez, sido aproveitado por outros atores como arma de arremesso para construir uma imagem desgastada da justia, limitando o seu espao de atuao. Como se refere em Santos et al. (1996: 699), a independncia judicial deve ser uma independncia democrtica e no uma independncia corporativa, como por vezes tende a ser discutida e apresentada. Para isso, necessrio que as lutas dos magistrados se centrem menos nas prerrogativas da organizao institucional e profissional das magistraturasemaisnarelevnciaenopapelsocialdostribunais. A justia ainda afetada por influncias externas que cerceiam, por um lado, uma independnciacabaldeatuao,dadaaescassezdosmeios,e,poroutro,umdesempenho eficaz e credvel das suas funes. A capacidade de interferir nos meios humanos, financeiros e materiais disponveis, por via da ao do poder executivo, e a interveno no mododeatuaodosistemajudicial,atravsdoenquadramentolegalelaboradopelopoder legislativo, so dois fatores de primordial importncia para compreender a verdadeira independncia da justia e dos seus operadores. Assim, em Portugal, temse verificado ao longodosanosqueossucessivosgovernos,eospartidoscomassentoparlamentar,notm considerado como uma prioridade dotar o sistema judicial das condies adequadas ao exercciodassuasfunes.Osmeiosdisponibilizadosaumentaramdurantealgunsperodos, masnotantocomoaprocuraeasnecessidades,tendocomeadoaretrairsenosltimos anos. Tm sido elaboradas e alteradas leis, mas nem sempre facilitando o exerccio das funesjudiciaisafavordoscidados.Emconsequnciadessa(no)atuao,verificaseum agravamento de quase todos os indicadores estatsticos referentes ao desempenho da

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justia. Deste modo, o desempenho do sistema judicial tem vindo a provocar uma eroso simblica e real das vrias funes que personifica, situao para a qual os operadores judicirios no estavam, nem parecem estar, preparados, situao que, apesar de no se estabelecer uma ligao direta, acaba por cercear a independncia na atuao da justia, porevidentelimitaodasuacapacidadedeao. A independncia da justia no est em risco, em termos tericos, com a inexistncia de meios devido deciso poltica de distribuir os recursos de acordo com as prioridades estabelecidas. Porm, se a inexistncia de meios tiver como objetivo bloquearoulimitaracapacidadedeintervenodajustia,entopodefalarsedeuma forte objeo legitimidade das magistraturas e, logo, ao prprio domnio da independncia da justia. Esta , contudo, uma dvida de difcil superao e que no derivadasintenesexpressasdospodereslegislativoeexecutivo. Uma verdadeira sociedade democrtica s se alcana se houver um sistema judicial democrtico, externa e internamente. Por isso, e parafraseando Aldous Huxley, o mundo dos magistrados e da justia deve deixar de ser admirvel para poder ser admirado por todos os que veem no poder judicial uma rstia de esperana numa sociedade em que os direitos de cidadania sejam efetivos e respeitados. Para isso necessrio que a justia passe de um estatuto acessrio para um de imprescindibilidade, o que, por seu turno, exige condies internas e externas que garantamaindependnciadajustia.

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Captulo2

Asprofissesjurdicasentreacriseearenovao
Estudosecaminhosparaaperceodastransformaes52

1.Introduo
O direito, o sistema jurdico e o sistema judicial, como se viu no captulo anterior, encontramse num processo acelerado de transformao que varia, em cada sociedade, em funo do seu estado de desenvolvimento poltico, econmico e social, da cultura jurdica,dastransformaespolticasedoconsequentepadrodelitigao,decorrentedo tipo de utilizadores dos tribunais judiciais e da relao entre a procura potencial e efetiva da resoluo de um litgio no sistema judicial (Santos et al., 1996). As transformaes que ocorrem atualmente no seio das profisses so causa e consequncia das transformaes emergentes, e ainda indefinidas, que se manifestam na sociedade. Esta frase simples e redutora esconde, em si, uma complexidade difcil de alcanar e, ainda mais, de explicar. Como defende Eliot Freidson (2000), a transformao das profisses parece estar muito mais interligada com as transformaes da sociedade, num sentido amplo, do que ser apenas umcampo fechado de ocorrncias, pelo que falar de crise das profisses implica uma reflexo sobre que profisses esto em crise, quais os impactos das crises societais nas profisses e que fatores a explicam. A situao encontrase numa fase especialmente turbulenta, em particular nos pases ocidentais, quando as transformaes da sociedade adquirem contornos de retrocesso ao nvel econmico e com maior incidncia ao nvel laboral. Como refere Ferreira(2012),em relaos polticas de austeridade que ameaam ovelhocontratosocial,semorepensaroureformular,masantesprocurandooeliminar,

Estecaptuloconsistenumaversobastanterevista,condensadaeatualizadadoartigo"Asprofisses jurdicas entre a crise e a renovao: o impacto do processo de desjudicializao em Portugal" (Dias e Pedroso,2002)queteveporbaseorelatriodePedroso,TrincoeDias(2001)edocaptulorelativo aos estudos sobre as profisses jurdicas, numa reviso do estado da arte que est atualmente a ser efetuadanombitodoprojeto"Quemsoosnossosmagistrados?Caracterizaoprofissionaldosjuzes e magistrados do Ministrio Pblico em Portugal", coordenado por Antnio Casimiro Ferreira, financiadopelaFundaoparaaCinciaeaTecnologia(20102013).
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aretricadaausteridade[]concebidacomoelementoconstitutivodeumaordeminstitucionale deumarededeprticassociaisquedsignificadoeformaaoimaginriodaausteridade,marcado pelaindeterminaoeincertezaquantoaosseuslimites(Ferreira,2012:43).

Naturalmente, perante este panorama, e enquanto elemento integrador fundamental da organizao social, as profisses e os seus profissionais sentem precisamente essa indefinio,quesetransportaparaodesempenhodasuafuno. A crescente preponderncia dos tribunais num contexto de eroso dos direitos sociais catapultou a justia para uma relevncia que seria impensvel h poucos anos. Neste contexto, compreendese, por arrastamento, que todos os seus operadores tenham adquirido um maior significado. Embora este protagonismo muitas vezes no seja desejado(sobretudoporpartedejuzesemagistradosdoMinistrioPblico),averdade que a importncia crescente dos tribunais torna inevitvel a sua transformao e adaptao a novas exigncias e expectativas. Esta tendncia tem imposto mudanas rpidas nas profisses jurdicas, consequncia no s das dinmicas de mudana na sociedade,comotambmdoesforoparamanterumsistemajudicialjustoeeficiente traduzido em reformas judiciais , em especial em contexto de sucessivas crises oramentais,almdaintenodeassegurarahegemoniadoEstadodedireito(Walkere Palombella,2009;Bingham,2010). As profisses jurdicas enquadramse, igualmente, nesta perspetiva de transformao. Pese embora, historicamente, estarem habituadas a ser consideradas num campo de atuaopartedosrestantessistemassociais,aplicandoumavelhaasserodedireito e sociedade, a perspetiva que norteia este captulo parte de uma conceo mais complexaqueconsideraodireitocomoumelementoestruturantedasociedadeeno fora dela. Deste modo, a anlise da evoluo das profisses jurdicas s pode ser feita em paralelo com as transformaes que ocorrem na sociedade, apesar de se poderem manifestardeformamaisoumenosespecficanaesferajurdica. Estes processos de transformao apontam em simultneo para diversos caminhos. Podemosexemplificar,porumlado,comosprocessosdejuridificaoeajudicializao da vida em sociedade, com a expanso do direito a outras reas da sociedade e com a chegadaatribunaldenovoslitgiosoriundosdasociedadeoudomercado.Poroutrolado, assisteseigualmenteaumatendnciaparaadesjuridificao,paraainformalizaoepara
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adesjudicializaodaresoluodelitgios.53Estescaminhos,porsuavez,interligamsecom a transformao que vem ocorrendo no mbito das profisses em geral, e particularmente nas profisses jurdicas, sendo geradores de polmicas e de reaes sobre os caminhos de reformadajustiaeapossibilidadedeseestaraestabelecerjustiasdediferentesgrausde confiana,credibilidadeedecapacidadedegarantiadosdireitosdoscidados. Apardastransformaesnodireitoenajustia,ocorreumprocessodetransformao das profisses jurdicas, com particular incidncia na especializao profissional e na introduo de novas tecnologias com repercusses nos mtodos de trabalho, nas formas de organizao do trabalho, no surgimento de novas funes e de servios jurdicos adaptados s crescentes complexidades da vida em sociedade. Isto inserese numprocessomaislatodetransformaodasprofissese,porisso,trilhacaminhosde autonomia (interesses profissionais e formas de organizao) que so reflexo e causa dasreferidastendnciasdasmutaesdodireitoedajustiaemcurso. Em Portugal, mudanas de carter social, profissional e judicial tm levado a que juzes e magistrados do Ministrio Pblico atravessem sucessivas dinmicas de transformao de natureza multifacetada. Umas, na necessidade de adaptao s alteraes legislativas e organizacionais, impondose novas formas de trabalho. Outras, influindo nas prprias competncias de cada profisso, obrigando a um refazer da sua identidade profissional. Embora as primeiras sejam mais comuns, estas acabam por ter influncia sobre as segundas, com a necessidade de lapidao das competncias a gerar perturbaes na estabilidadeprofissional. nestecontextoqueimportarefletirsobrearelevnciadosestudossocioprofissionaisnas profissesjurdicaseemparticularnosjuzesemagistradosdoMinistrioPblico.Importa questionar a sua pertinncia, bem como os seus possveis impactos, no s para a melhoriadoconhecimentogeral,masporqueseexigeesejustificacadavezmaisparaque haja um reflexo visvel na capacidade de resposta do sistema judicial s necessidades e expectativas dos cidados. Nada fere mais os valores de cidadania do que a incapacidade de resposta da instituio com a misso de garantir o exerccio dos prprios direitos de

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Sobre o movimento ADR (Alternative Dispute Resolution Resoluo Alternativa de Litgios) e os processos de informalizao e de desjudicializao, ver, entre muitos outros, Pedroso e Cruz (2000), Pedroso,TrincoeDias(2001)eCosta,A.S.etal.(2002).

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cidadania: os tribunais. E questionar os tribunais questionar igualmente o exerccio profissionaldosseusprincipaisatores:osjuzeseosmagistradosdoMinistrioPblico. A relevncia de saber quem so os profissionais que atuam na rea da justia, e em particular os juzes e magistrados do Ministrio Pblico, conhecendo as suas origens e trajetrias, identidades e valores e como essas caractersticas influenciam o desempenho do seu trabalho vital para a compreenso do sistema judicial e pode ser umimportanteinstrumentodegestoedeintervenonosistema.Atransformaodas profisses jurdicas assim o objeto central da reflexo proposta neste captulo. Pretendese lanar algumas pistas para um debate que se est a iniciar em Portugal, e quepoderserfundamentalparaamelhoriadofuncionamentodosistemajudicialedo prprioacessojustiaeaodireito.Oargumentopropostoparareflexooseguinte:a (compreenso da) transformao das profisses jurdicas, velhas e novas, uma condiofundamentalparaaconcretizaodeumnovoparadigma dejustia. Procurar se, assim, identificar e analisar alguns dos principais contributos at agora realizados nos estudos socioprofissionais na rea do direito e da justia, em Portugal e noutros pases, com o objetivo de contextualizar os processos de transformao das profisses jurdicas, de identificar as principais abordagens tericometodolgicas e de observar as tendncias e problemticas emergentes no que respeita ao exerccio profissional de juzesemagistradosdoMinistrioPblico. Esperase, por fim, contribuir para a necessria reflexo tericocientfica sobre esta temtica, bem como apontar pistas para a realizao de vrios estudos, que, como se ir ver, ainda tardam a surgir e cuja ausncia limita o conhecimento e a construo de caminhoscapazesderesolverosproblemasquevosendodiagnosticados.Assolues preconizadas para resolver os problemas de desempenho nos sistemas judiciais no vingaro se no forem tidas em considerao as especificidades e necessidades dos seuscorposprofissionais,emespecialdasmagistraturas.

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2.Asprofissesnosestudossociojurdicos:brevecontextualizao
Desde o final da dcada de 1950 e incio da de 1960, o direito, a sociologia e os estudos sociojurdicos tm focado as suas preocupaes no processo e nas dimenses institucionais e organizacionais do direito (Ferreira e Pedroso, 1999). Na dcada seguinte, a sociologia do direito reorientouse para os sinais da crise emergente do Estado Providnciaeparaafaltaderealizaoefetivadosdireitosdoscidados,considerandose ajustiacomoumcampoparaaresoluodessesproblemas.Recentemente,nasdcadas de 1980 e 1990, tm igualmente surgido preocupaes quanto ao acesso ao direito e justia, morosidade da justia, democraticidade e transparncia na justia ou avaliao do desempenho dos sistemas judiciais (Gomes, 2001, 2003; Breen, 2002; Dias, 2004;Ferreira,2005a).Concomitantemente,foramsendorealizadosestudossobreoutras reas do conhecimento do direito (como, por exemplo, ambientais, de gnero, infncia e estudossobrearaa/etnia)emqueopapeldajustiaedodireitonoreconhecimentoena realizaodosdireitosemergentesrealado,emparticularaprticadosagentesjudiciais paracomestesconflitosdecrescentevisibilidade(Ptacek,1999;Alvesetal,,2009). Os primeiros estudos analisaram os tribunais como organizaes (Shapiro, 1981) e a seguir foram estudados os conflitos sociais e os mecanismos de resoluo de litgios (Mackie, 1991). Estudos posteriores debruaramse sobre a administrao da justia como uma instituio profissional e poltica em mudana permanente (Santos et al. 1996; Garapon, 1998). Mais recentemente, as profisses jurdicas tornaramse alvo de grande interesse cientfico e ateno pblica (incluindo poltica), no s na anlise das suas competncias, mas tambm na forma como so desempenhadas, como esto organizadas e nos modos de relacionamento com os cidados (Kritzer, 1999; Auburn, 2000;DiasePedroso,2002;Dias,2004;Dias,FernandoeLima,2011). A importncia da cultura jurdica dominante e dos seus profissionais para o sucesso das reformas legais e das transformaes do sistema judicial igualmente alvo de estudo (Nelken, 2004), enquanto outros autores discutem o papel dos juzes e magistrados do MinistrioPblico,assuascompetnciaslegais,odesempenhoprofissional,aorganizao judiciria e, num sentido mais amplo, o contexto poltico de desempenho da profisso (Jacobetal.,1996;GuarnieriePederzoli,1997,2002).Naltimadcada,verificouseuma

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grande variedade de publicaes, especialmente sobre o papel dos juzes na aplicao da lei ou no modo como interpretam os seus poderes em contextos de reforma judicial (nos termos da tradio do direito comum) (Merryman e PrezPerdomo, 2007),54 mas tambm sobre a forma como as suas ideologias e pensamento poltico afetam o seu desempenho profissional (Posner, 2008), ainda que, por vezes, com um carter mais reflexivoeterico,portanto,semumabaseempricaconsolidada. So escassos os estudos sobre a caracterizao dos profissionais do direito que visam compreender como as suas origens, trajetrias e valores influenciam as suas atitudes perante a lei e a justia. Em alguns pases, como Espanha (Toharia, 1975), Itlia (Di Federico, 1989) e Frana (Bodiguel, 1991), foi sendo realizada uma abordagem para a caracterizao social dos juzes, embora muito desfasada dos tempos recentes. No entanto, a maioria dos estudos tem sido insuficiente por no dar uma voz ativa aos agentesjudiciaisqueestosobescrutnioepornocontextualizardevidamenteoimpacto queaculturadeumcorpoprofissionaltemsobreofuncionamentodosistemajudicial.H, contudo, um renovar das abordagens, por exemplo, problemtica das magistraturas, como o caso dos livros de Daniela Piana (2010) ou Onghena et al. (2008), ainda que se centrem em planos mais tericos de reflexo, sem uma base emprica forte. Por outro lado, os poucos estudos realizados tmse centrado igualmente nos Auditores de Justia ou na prpria magistratura judicial, subestimando o papel dos magistrados do Ministrio Pblico, que, em Portugal como em outros pases, desempenham um papel central no sistema judicial (Fionda, 1994; Dias e Azevedo, 2008). Contudo, no caso do Ministrio PblicoemPortugal,devemrealarsealgunsdosestudosdesenvolvidos,muitosdelespor magistradosdoMinistrioPblico,numademonstraodegrandecapacidadedereflexo internamastambmpblica,sobreoestatutoeopapeldesempenhadonoseiodopoder judicial, ainda que se cinjam mais sobre uma dimenso analtica dos preceitos legais que enquadram a profisso, em termos histricos ou nas vrias reas jurdicas de atuao

EmPortugal,vriasanlisesdodesempenhodosmagistradossoestimuladasapartirdasrevistasapoiadas peloSindicatodosMagistradosdoMinistrioPblico(RevistadoMinistrioPblico)epelaAssociaoSindical dosJuzesPortugueses(RevistaJulgar),emqueosautoresdosartigospublicadosnosoapenasmagistrados.

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(Cluny, 1997; Rodrigues, 1999a, 1999c; Mesquita, 2003; Azevedo, 2004; Carmo, 2004; Dias,FernandoeLima,2011;Carvalho,2012).55 Em Portugal, os advogados tm sido a nica profisso jurdica estudada por meio de inqurito por questionrio relativamente anlise do seu processo identitrio (Caetano, 2003),deixandodeforaacaracterizaosocialdaprofisso.Mesmoanvelinternacional, e em particular no contexto anglosaxnico, os advogados continuam a ser uma das profisses mais estudadas, ainda que muitas vezes os estudos estejam ligados a aspetos especficos, como a organizao empresarial, o carter liberal da profisso ou a relao entre o maior nmero de advogados e o aumento da litigncia, entre muitos outros, como se ver no captulo seguinte. Raramente se avana para estudos de caracterizao geral,optandoseantesporestudosparcelaresquenemsemprepermitemextrapolaes para anlises mais globais e complexas sobre o papel que ocupam e o impacto que tm naconcretizaodosobjetivoscentraisdequalquersistemajudicial. EmPortugal,osestudosdesenvolvidospeloObservatrioPermanentedaJustia,doCentro de Estudos Sociais, tm dado um contributo valioso para o estudo e discusso sobre o sistema judicial, incidindo sobre uma vasta gama de questes. Entre os vrios estudos de avaliao efetuados, tem sido prestada especial ateno ao recrutamento e formao dos juzes e dos magistrados do Ministrio Pblico, sustentando a necessidade de um corpo judicial flexvel e heterogneo capaz de refletir a diversidade de conhecimentos e, ao mesmotempo,adiversidadedasociedade(Santos,2001,2006;Santos,Gomesetal.,2011), realandose igualmente a importncia da cultura jurdica para o sucesso das reformas judiciais (Santos, Gomes et al., 2006). Esta ltima vertente, que raramente contemplada nos processos de reformas judiciais e cujos verdadeiros impactos jamais foram estimados, temsidoincludaemalgumasanlisesmaisrecentessobreaevoluodaarquiteturajudicial e da sua independncia (Dias, 2010; Dias e Almeida, 2010) como elementos fulcrais a contextualizar sempre que se pensa na implementao de novos mecanismos ou instrumentos que visam resolver problemas devidamente identificados e avaliados. Por conseguinte, no so de estranhar as reaes, e mais tarde os resultados, das reformas

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Estes so apenas alguns exemplos de estudos publicados sobre o Ministrio Pblico de autores que tm contribudo para a reflexo sobre o papel desempenhado pelo Ministrio Pblico em Portugal.Muitos outros foramsendopublicados,emparticularapartirde1974,demonstrandoumacapacidadereflexiva,muitasvezes oriundadaprpriamagistratura,queadquireumcarterinvulgarquandosecomparacomoutrospases.

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judiciais introduzidas ao longo das ltimas dcadas, na maior parte das vezes estudadas, decididas e implementadas sem se ter em considerao o pensar, o sentir e o atuar das profissesjurdicasenvolvidas. A nvel internacional, ea ttulo exemplificativo, aEuropean Commission for the Efficiency of Justice(CEPEJ)56doConselhodaEuropaumadasentidadesquetemproduzidosucessivos relatrios anuais, procurando recolher e sistematizar a informao estatstica sobre os sistemasjudiciaisdosvriospasesqueintegramestergo.Ainformaorecolhidapermite estabelecer comparaes de largo espectro, ainda que devidamente temperadas pelas diferenas existentes no quadro legislativo de cada pas e nas competncias que cada profisso jurdica exerce. Contudo, possvel, atravs dos quadros comparativos, elaborar um retrato macro da evoluo das profisses jurdicas dos 47 pases que compe este organismo,partindose,ento,paraumaanlisemaispormenorizadadentrodecadapas. possvel afirmar, em termos genricos, e aps a anlise da literatura recolhida, que os estudos empricos relativos s diversas profisses jurdicas, e em particular das magistraturas, tm sido escassos, quer em termos comparativos, quer no mbito de cada pas.Estaescassezdificultaumaanliseglobaldestecampoetambmconstituiumalacuna quando se pretende, em concreto, analisar o comportamento das profisses jurdicas face aosproblemasque,cadavezmais,sefazemsentirnosdiversossistemasjudiciais.comum referirse que os problemas so idnticos, as causas para a resposta pouco eficiente dos tribunaissosemelhantesouqueacrisedasprofissesjurdicascontribuiparaaerosoda legitimidade do poder judicial. Mas neste contexto tornase difcil aferir qual a responsabilidade destas profisses, seja para a origem e perpetuao dos problemas ou o seu potencial/efetivo contributo para a superao das dificuldades, tanto mais que os estudos sociojurdicos se centram mais, como se referiu, em problemas concretos do que nosresponsveispelofuncionamentodosistema(osoperadoresjudiciais). Deseguida,eprocurandocontribuirparaareflexonecessriavoltadestasdvidas,ser apresentadoumconjuntodetemticasedereasdeestudosocioprofissionaisnareada justia, de modo a analisar o que de mais interessante tem sido produzido sobre as profissesjurdicas,queremtermosgerais,quersobreasmagistraturasemparticular.

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Ver<http://www.coe.int/T/dghl/cooperation/cepej>.

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3.Contextosdetransformaodasprofisses:causaseconsequncias dasmudanassociais
As profisses encontramse, neste incio de sculo, em permanente transformao. Esta ocorre em tempos e espaos distintos de acordo com as necessidades sociais e, no menos importantes, profissionais. Alis, as transformaes promovidas pelas prprias profisses, segundo estratgias de revalorizaoprofissionaloudemanutenodeumstatusquo,soelementosconstantesdaevoluo dassociedadesdesdeostemposmaisremotosataosnossosdias(DiasePedroso,2002:11).

Autores como Freidson (2000) procuraram fundamentar que a transformao que ocorre nas profisses, um pouco por todo o lado, no se trata de um elemento definidor de declnio ou desaparecimento das profisses, mas antes de um sinal da sua prpria evoluo dinmica. Assim, ao passar um rpido olhar sobre as profisses em crise verificase que as mais atingidas so as profisses tradicionais com um estatuto social elevado, como os mdicos, advogados, polticos ou professores. Outras profisses menos valorizadas socialmente ou com um menor impacto na sociedade so excludas desta anlise ou, em caso de extino, esquecidas. No entanto, a crise destas profisses acontecenoprecisomomentoemocorreumareconversodomodeloorganizacionaldas profisses e se verifica um aumento da competitividade profissional, com o surgimento e ascensodenovasprofisses,dareconversodeoutrasesequestionamosmonoplios deconhecimentoedeexerccioprofissional.57 A organizao das competncias tcnicas e o poder que detm em setores particularmente relevantes da vida social so aspetos fundamentais para caracterizar a importncia das profisses. Maria Rosaria Ferrarese (1992: 43), que analisa as profisses jurdicas num contexto mais global da transformao recente das profisses, distingue comoelementosimportantesnacaracterizaodasprofissesacompetnciaeopoder.A competncia o elementochave de qualquer profisso por possibilitar uma forma de monoplio do conhecimento tcnico por parte do grupo profissional. O poder consiste no facto de a profisso poder usar de maneira privilegiada, mesmo monopolisticamente, esses conhecimentos tcnicos58 (Ferrarese: 1992: 43). Perante esta anlise, fcil concluir que cada profisso confrontada, per se, com um conjunto de transformaes

Paraumaboareflexosobreaevoluohistricadasprofisses,verRobertDingwall(2008),queapresenta umarecolhadeartigospublicadosdesdeadcadade1970,permitindoobservaraevoluodastendncias, conceitoseproblemticasvoltadosestudosdasprofisses,emcontextosglobaisdetransformao. 58 Traduolivredoautor.

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que as impele a atualizar as suas competncias e os equilbrios de poder existentes entre os vrios grupos profissionais. E, num contexto de grande instabilidade profissional, a sobrevivnciadecadaumcomeaapassarnopelaintegraonumaprofisso,masantes por deter vrias profisses (Ludwig, 2000). Isto implica repensar a estratgia e trajetria profissional procurando articular um conjunto de conhecimentos e tcnicas que confiram competncias para exercer diversas profisses. A volatilidade de uma estratgia de acumulao de vrias profisses numa s pessoa est a diluir a coerncia e estabilidade profissionalquecaracterizaram,durantesculos,asprofisses. O protagonismo profissional , apesar destas tendncias, um facto incontestvel, ao qual j Talcott Parsons se tinha referido h vrias dcadas, defendendo que o desenvolvimento e aumento da importncia das profisses constitui provavelmente a maisimportantemudanaocorridanosistemaocupacionaldassociedadesmodernas (Parsons,1939apudRodrigueseCarapinheiro,1998:147).Asmudanasquesurgema ritmo alucinante tm contribudo, contudo, para a redefinio de noes como profissoeprofissionalismo,bemcomoparaosurgimentodenovasnoescomoade psprofissionalismo.TalcomoreferemRodrigueseCarapinheiro,
severdadequeemmuitascircunstnciassecontestahojeopoderdosprofissionaisenoseaceita, sem discutir, a sua autoridade, tambm verdade que o modelo associado ao profissionalismo se divulgoucomoumvalorpositivo,opostoaodoamadorismo,assalariamento,funcionalismoeoutros, passando a profissionalizao a constituir uma aspirao de muitos grupos profissionais pelo poder, prestgioeautonomiaquelheestoassociados(RodrigueseCarapinheiro,1998:147148).

A transformao das profisses, o protagonismo profissional, as noes de profissionalismo e o reconhecimento da necessidade de existncia de conhecimentos e competncias profissionais so elementos que caracterizam a inevitabilidade da anlise da dinmica e evoluo das profisses como elementos estruturantes da organizao socialemsentidolato(FaulconbridgeeMuzio,2012).Destemodo,oestudodoimpacto das profisses na sociedade algo que no pode deixar de ser integrado como componentefundamentaldaanlisesocial.Tornaraanlisedasprofissesumelemento central da reflexo sobre os problemas atuais , de novo, inevitvel, recuperandose uma tradio que parecia perdida com a exploso e disperso das profisses e dos seus camposdeatuao(SnchezMartnezetal.,2003).

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3.1.Profisses,profissionalismoepsprofissionalismo:asvelhaseasnovas profisses Oconceitodeprofissotemtidovriossignificadosaolongodostempos.59HerbertKritzer (1999) considera trs definies, que aqui se sintetizam: a de senso comum, que sinnima de ocupao, em oposio a amador; a histrica, que inclui um conjunto de ocupaes que exigem formao especfica e seleo atravs do mrito demonstrado e uma avaliao por outros profissionais da mesma rea; e a sociolgica, que usa a palavra profissional num sentido mais restrito. Nesta ltima definio, dois elementos so fundamentaisnacaracterizaodaprofisso:aexclusividadeprofissionaleautilizaode conhecimento abstrato. Algumas profisses conseguiram adicionar outros conceitos, tais como altrusmo, autonomia regulatria e independncia face aos clientes e ao Estado, que contriburam para uma maior afirmao em relao a outras profisses (casos da medicinaoudaadvocacia). O psprofissionalismo, de acordo com Kritzer, implica a combinao de trs elementos: a perda de exclusividade profissional; a crescente segmentao da utilizaodoconhecimentoabstratoatravsdaespecializao;eocrescimentodouso das novas tecnologias no acesso s fontes de informao. Esta nova realidade permite que os servios antes desempenhados exclusivamente por certas profisses possam agora ser efetuados por um conjunto de profisses especializadas. A resistncia das profisses tradicionais no conseguiu combater a crescente especializao e segmentao de tarefas, bem como o acesso alargado informao, em especial atravs da Internet. Assim, o conceito de psprofissionalismo de Kritzer combina as complexidades desta evoluo profissional com a multiplicidade de modos em que se manifestam, nomeadamente nas mudanas dos padres de influncia poltica, na racionalizao do conhecimento e no crescimento das tecnologias como instrumento detrabalhoeacessoinformao. As profisses so entidades que, no entender de Richard Abel (1986), procuram, por natureza, limitar o acesso profisso e reduzir os nveis de competio interna, e algumas profisses, como por exemplo as jurdicas, os economistas ou os arquitetos, tm vindo a

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Sobreaevoluodasprofissesedosmodelosdeanlise,ver,porexemplo,Rodrigues(1997).

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perder estes mecanismos de controlo.60 O psprofissionalismo caracterizase, ento, por uma especializao dos servios prestados pelos vrios profissionais de forma idntica ao que sucedeu com a especializao de produtos. Como esta especializao implicou a deslocalizao da modeobra, tambm a especializao verificada na produo de servios impe uma flexibilidade de recursos humanos, quer a nvel contratual, quer mesmo em termos geogrficos. Como refere Kritzer (1999: 718), a alterao da natureza dotrabalhocombinadacomadiminuiodoempregoestataleaglobalizaodaatividade econmica constituem as condies para a emergncia do psprofissionalismo.61 Este processo foi ainda mais acelerado com as reformas dos servios pblicos, levadas a cabo principalmente nos pases europeus, onde a denominada teoria da new public management tem imposto grandes transformaes na organizao e exerccio das profisses que tradicionalmente estiveram sempre integradas no funcionalismo pblico (Evetts,2009;PolliteBouchaert,2011).Adiminuiodosprofissionaisnaesferapblicaeo surgimento simultneo de profisses especializadas que prestam servios privados de substituio das necessidades do Estado, realizados anteriormente pelos funcionrios pblicos, geraram novas dinmicas de reorganizao das profisses, cujos contornos finais soaindaalgodifusos.Parece,contudo,serevidenteadiminuiodacapacidadedoEstado em assegurar a prestao dos servios at h poucos anos considerados como parte das suasfunes,muitasdasvezescomntidasreduesdaqualidadeedauniversalidadedos cidados abrangidos (pela consequente obrigao dos cidados recorrerem a servios privadospelosquaissoobrigados,pelomenos,apagarvaloressuperiores).

3.2.Odeclniodasprofisses:aperdadeautocontroloprofissional Ao relembrar o que se afirmou atrs sobre o declnio das profisses e a perda de controloprofissional(Abel,1986),verificaseaexistnciadetrsfatoresprincipaisque

Vejase, por exemplo, aspolmicas voltado acesso profissodeadvogado em Portugal,com aOrdem dos Advogados, liderada pelo Bastonrio Marinho Pinto, a considerar que o atual processo de produo e seleodeadvogadosdeveserrevistoemfunodabaixadequalidadedoslicenciadosemDireito,deforma a promovero acesso profisso apenasdosmaiscompetentes.Em2012, o exame de acesso profissode advogado registou cerca de 60% de reprovaes (apesar de a Ordem ser responsvel por uma fase de formao prvia ao exame). Naturalmente, a questo centrase, igualmente, com as sadas profissionais e com o aumento do nmero de advogados, gerando um aumento da competitividade interna e uma consequentereduodereceitaspercapita. 61 Traduolivredoautor.
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contribuem para esta realidade (Kritzer, 1999: 718): a alterao da natureza do trabalho, a transformao dos mecanismos de controlo e autonomia profissional e a globalizaodaprestaodeserviosprofissionais. Em relao s alteraes na natureza do trabalho, verificase uma reduo do trabalho manual, um aumento da racionalizao das tarefas e a introduo das tecnologias de informao. A racionalizao do trabalho envolve trs elementos: a formalizao e sistematizao da distribuio de conhecimento, o desenvolvimento de procedimentos estandardizados e a segmentao da prtica profissional. Estas transformaes vo, posteriormente, ter repercusses na especializao profissional e na delegao de competncias. Os mdicos, os advogados ou os engenheiros passam a intitularse especialistas em algumas reas especficas e abandonam a ideia de generalistas que cultivaramduranteanos.62Estaespecializaoocorreondeexisteummercadodinmicoe de dimenso assinalvel. Neste sentido, a especializao acarreta igualmente uma forma deestratificaoprofissionalque,porsua vez, vaireformularas identidadesprofissionais, subdividindoas (os neurocirurgies, por exemplo, adquiriram um reconhecimento socioprofissional mais elevado do que os mdicos de famlia, assim como os engenheiros civis em relao aos engenheiros geolgicos). E dentro desta crescente especializao que surge a delegao de competncias noutros profissionais que vo colaborar no exerccio das tarefas. Quanto mais especializado o trabalho, mais espartilhado, logo, permitindo delimitar um conjunto de procedimentos rotineiros e simples, capazes de seremexecutadasporprofissionaiscomnveisdeformaomaisbaixos. Osimpactosdaespecializaoeda,consequente,delegaodetarefasvonosentidode responder s crescentes necessidades e sofisticao dos clientes, que exigem cada vez maisumacessodiretoaessesnovosprofissionaiseumareduodoscustos.Estasituao tanto mais paradoxal quando se sabe que muitas destas novas profisses foram criadas pelas profisses tradicionais com o objetivo de atingir nveis de eficincia mais

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Entre os mdicos existem distines consoante as especialidades, como cardiologistas, obstetras, neurocirurgies, demonstrando uma atividade profissional cada vez mais segmentada. A mesma coisa ocorreu com engenheiros (civis, hidrulicos, de minas, etc.) ou com os juristas (constitucionalistas, administrativistas,penalistas,etc.).

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elevados.63 Foram assim os prprios profissionais tradicionais a criar ou a colaborar na criaodascondiesnecessriasparaaemergnciadopsprofissionalismo. As transformaes na autonomia e controlo profissional tm igualmente gerado bastantes discusses. Ao longo dos tempos era o Estado que garantia a exclusividade profissional em nome do interesse pblico, limitando os mecanismos de acesso e dando grande autonomiasprofisses. Atualmente,asnovasprofisses,comnveisdeformaoinferior, conseguemassegurarasmesmastarefascomcustosmaisbaixosecomamesmaqualidade. Neste sentido, o Estado deixa de manter a proteo s profisses tradicionais, promovendo o ensino de novas variantes mais especializadas e com nveis de formao inferiores, visto que necessitam de menos conhecimentos para executarem tarefas rotineiras e especficas. O Estado mantm, no entanto, o controlo de acesso s profisses atravsdaregulaodoensinopblicoeprivado,quenoexercedeformamuitorestritiva, permitindo assim uma massificao das profisses tradicionais. Esta massificao tem a vantagem para o Estado de permitir diluir os poderes profissionais, em especial nas profisses liberais que dependem largamente do funcionamento do mercado, como o casodosarquitetos,engenheiros,advogadose,emparte,dosmdicos.64 As profisses em perda procuram resistir a este processo, argumentando que s os profissionaiscomdeterminadonveldeconhecimentospodemassegurarumdesempenho com qualidade e uma compreenso das complexas interrelaes sociais, bem como as particularidades e especificidades de cada caso. Alertam para a necessidade de proteger os direitos dos cidados ao garantir um desempenho com qualidade, o qual s pode ser assegurado com uma formao profissional adequada.65 Deste modo, procuram

EmFrana, em 1990,verificousea fusoentre asprofissesdeadvogado edeconsultor jurdico,queat essaalturaseencontravamseparadas.Entreasvriasrazesinvocadasparaprocederaestaalteraoesteve a presso resultante da criao do mercado nico europeu, no sentido de preparar as profisses jurdicas paraoalargamentodaconcorrncia,emparticulardosgabinetesanglosaxnicos(Racine,2001:256). 64 Este argumento no se aplica da mesma forma aos mdicos porque estes integram, em parte, o funcionalismo pblico, facto que permite nveis de organizao profissional mais fortes e direcionados, nestecaso,aoEstado,nomeadamentenaapresentaodereivindicaessalariaiseprofissionais. 65 Em Portugal, temos tido vrias polmicas desde a dcada de 1990. Trs exemplos: a primeira grande polmica deuse com os dentistas brasileiros, que procuravam adquirir um diploma equivalente, tendo esbarrado com a oposio dos dentistas portugueses (Ordem dos Mdicos Dentistas), alegando que aqueles no possuam um nvel de formao equivalente ao portugus. Os tcnicos de servio social tm procurado melhorar a sua imagem profissional e a qualidade do desempenho, bem como restringir com critrios de qualidade o acesso profisso, dado a grande massificao ocorrida nas ltimas dcadas. Para isso, procuram criar uma Ordem profissional, que tem vindo a ser adiada por parte dos partidos polticos. Mais recentemente, temos assistido tenso referente contratao de mdicos estrangeiros,
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salvaguardar o mito da autorregulao (Zacharias, 2009) reivindicando formas de organizaoquegarantamocontrolopelosparesdoacessoprofisso,paraevitaroque Freidson(1984)designadeproletarizaoprofissional.

3.3.Aglobalizaodosservioseasnovastecnologias:palcoprivilegiadode transformaesnasprofisses Aglobalizaodosetordosserviostemcontribudoigualmenteparaatransformaodas profisses tradicionais e para o aparecimento de novas profisses. Desde logo, permitiu abrir os horizontes geogrficos dos profissionais, que deixaram de exercer numa base local.Ostcnicosdecontaseoscontabilistasforamosprimeirosaglobalizarse,vistoque trabalham em multinacionais que operam em vrias partes do mundo (Suddaby et al., 2007). De seguida foram os juristas, procurando resolver as necessidades crescentes das multinacionais no seu processo de globalizao, designadamente na adequao dos seus interesses s legislaes nacionais, regionais e locais (Silver, 2010). As grandes empresas de advocacia e consultoria jurdica so o reflexo desse processo, atuando escala global ou associandose a parceiros locais(Whelan, 2009). Por ltimo, a medicina,com as novas possibilidades tecnolgicas, tornou possvel que os mdicos efetuem consultas e operaes distncia, para alm da mobilidade que alguns profissionais demonstram ao circularem pelo mundo no exerccio da sua profisso. Existem inclusive servios mdicos que comeam a globalizar o seu raio de ao, tal como acontece com as empresas financeiras.Asadetornouse,nestesltimosanos,umserviodegrandevalormercantil ecomotalsujeitosregrasdefuncionamentodocapitalismo66(Ackerlyetal.,2011). No que respeita s tecnologias de informao, e s transformaes decorrentes da acumulao de conhecimento e da sua distribuio na sociedade, verificase que a necessidade de contratar pessoal altamente especializado tende a diminuir de forma substancial face a uma crescente facilidade de acesso e manuseamento da informao necessria. Ao nvel das profisses mdicas ou jurdicas, a constituio de bases de dados

por parte do Estado portugus, para colmatar as carncias destes profissionais nos servios de sade pblicos. Este processo tem gerado uma oposio cautelosa por parte das estruturas sindicais e da Ordem dos Mdicos, por considerarem tratarse de profissionais que no esto adequados ao contexto nacionaletmproblemasdecomunicaopornodominaremalnguaportuguesa. 66 A globalizao da medicina tambm ocorreu por via da ao humanitria, com a deslocao de equipasdospasescentraisparazonasdogloboemestadodeguerra,calamidadeoudefome.

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temticas permitiu, com relativa facilidade, alterar as tradicionais tcnicas de investigao ou de exerccio profissional, levando correntemente delegao de tarefas, por exemplo, dosmdicosemenfermeirosedeadvogadosemassistentesjurdicosouparalegals.67 O incremento das tecnologias de comunicao e informao e dos meios de transporte permitiu acelerar os procedimentos e veio facilitar o mundo dos negcios.Destemodo, a restriodacompetioeamanutenodomonoplioprofissionaltornasemaisdifcilde conseguir. As resistncias abertura das profisses tradicionais a outros profissionais menos qualificados so grandes, mas tm tido um sucesso limitado. So, contudo, geradoras de turbulncias entre as diferentes profisses em competio e, em ltima instncia,refletemsenoscuidadosouserviosprestadosaoscidados.

4.Astransformaesdasprofissesjurdicas:quetendncias?
Oprocessodetransformaodasprofissesanalisadoatrsverificaseigualmentenoseio das profisses jurdicas. Este processo de acelerada transformao referese no s s profisses jurdicas ditas tradicionais, mas tambm s novas profisses que tm surgido nos ltimos anos. A redefinio de ambas complexa e envolve frequentemente ambiguidades, tenses e incertezas, aliandose a este processo uma crescente pulverizao dos poderes profissionais ou, pelo menos, uma redistribuio dos mesmos (oumesmonovosfenmenosdasuaconcentrao).KentRoach,numrelatriocanadiano queprocuraanteverasituaodomundojurdiconoano2020,recorreaumartigodeG. Burrowspublicadoem1913noYaleLawJournalparaquestionar:
Por que esto tantos membros das profisses jurdicas em difceis condies econmicas? A resposta a esta questo a transformao das condies. A prtica jurdica tornouse comercial. Passou de uma profisso para se transformar num negcio, e que grande negcio. Os interesses financeiros olharam para as profisses jurdicas com olhos de cobia e gradualmente envolveramnas e controlaramnas Devemos continuar a praticar o direito comoumaprofisso,honrandoassuastradieseestimandoosseusgrandesideais,morrendo

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Os paralegals ou paralegais, segundo o relatrio do European Research Network on Judicial Systems (2000: 17), so profissionais que, por vezes, desempenham o mesmo trabalho que outras profisses jurdicas, como os advogados ou solicitadores, embora a maioria no possua qualificaes profissionais adequadas,aprendendo,nasuamaioria,atravsdatarimba.

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pobres, ou devemos agir como os nossos colegas progressistas e passar para o mundo dos negcios68(Burrows,1913apudRoach,1999:77).

Ao nvel especfico da organizao e prtica das profisses jurdicas tradicionais, a conjugao dos vrios fenmenos analisados atrs origina o que Herbert Kritzer considera ser um verdadeiro tremor nas suas fundaes institucionais (1999: 713). Avrom Sherr (2002), por seu lado, aborda as transformaes que se verificam nas profisses jurdicas relacionandoas com trs aspetos: o desempenho profissional, a carreira profissional e a formao jurdica. Deste modo, considera que a formao jurdica de base deve adequarse ao que hoje a realidade das profisses jurdicas, que em muito se distancia da imagem romntica dos cursos de direito administrados nas faculdades. Enquanto outros autores abordam a questo dos fatores externos na transformao das profisses jurdicas (nmero de profissionais, relaes com o Estado eomercadoouocomportamento profissional,entre outros),Sherrcentraasuaanlise nos fatores internos, designadamente nas tarefas desempenhadas e na diviso de competncias jurdicas. Assim, constata a existncia de uma profunda alterao do paradigma que orienta as profisses jurdicas. No entanto, esta perspetiva no deve descurar o impacto dos fatores externos, nomeadamente econmicos, polticos e sociais,comoreferemDezalay(1992)ouAnimalieSciaffi(1995).

4.1.Asvelhaseasnovasprofissesjurdicas A profisso de jurista bastante abrangente e inclui situaes muito diversas. Desde as velhas s novas profisses jurdicas, a caracterstica comum terem como base de formao uma qualificao universitria ou profissional em direito. Maria Ferrarese considera que a diferenciao do campo jurdico em diversas figuras profissionais responde necessidade de adequar as diversas distncias existentes entre o direito e a sociedadeeasdistintasmodalidadesdesolucionarospotenciaisconflitosentreestesdois mundos (Ferrarese, 1992: 46). Com recurso ao exemplo da realidade portuguesa, pode seconstituiraseguintetipologiadentrodacategoriadejurista(profissionalcomformao universitria em direito): 1) advogados, a exercerem individualmente como profissionais liberais ou associandose em empresas de prestao de servios jurdicos a cidados e a

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Traduolivredoautor.Omesmosucederelativamentesrestantescitaesnestapgina.

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empresase/ouentidadesprivadasoupblicas;2)outrasprofissesjurdicastradicionais (juzes, magistrados do Ministrio Pblico, conservadores dos registos e notrios); 3) consultores e assessores jurdicos de empresas, em relao de subordinao contratual a entidades privadas ou pblicas; 4) assessores jurdicos em equipas multidisciplinares de deciso/interveno econmica e social; 5) professores de direito nas universidades; 6) novas profisses (juzes de paz, assistentes/assessores judiciais nos tribunais, mediadores e conciliadores).69 Nalgumas destas novas profisses, como o caso dos conciliadores ou mediadores, pode haver profissionais com outra formao de base que nosejaobrigatoriamenteadalicenciaturaemdireito. As profisses auxiliares da administrao da justia no obrigam, por seu lado, a uma licenciatura em direito, mas podem tambm agruparse em tradicionais e emergentes. Entre as primeiras, e recorrendo mais uma vez ao exemplo portugus, esto os oficiais de justia, os solicitadores e os funcionrios dos escritrios de advocacia e, entre as segundas, por exemplo, os administradores dos tribunais. Neste ponto, bem como nos seguintes, iremos centrarnos essencialmente nas transformaes referentes s profisses jurdicas, deixandoasprofissesauxiliaresparaumplanosecundrio,peseemboraasuaimportncia fulcralparaofuncionamento,emparticular,dosistemajudicial.Apenasdevidoaofactodeo focodestetrabalhosecentrarnasprofissesjudicirias,bemcomoslimitaesdeespao, seprocederaestadiscriminao,semquehajaqualquerintenodeasdesvalorizar. Deste modo, sero abordados alguns dos temas que esto inevitavelmente relacionados com estas transformaes geradoras de insegurana e ansiedade, mas igualmente de oportunidade, levando mesmo alguns autores a referir que estamos numa era psprofissional. No conjunto das mudanas observveis constatase, desde logo, um duplo movimento: por um lado, as prticas jurdicas vo, por vezes, mais depressa do que a legislao, desatualizandoa; por outro, a prpria legislao a impor alteraes, redefinindo as competncias de cada grupo profissional tendo em considerao,consoanteasforaspolticaspredominanteseasuapermeabilidadeaos

O relatrio sobre as sadas profissionais dos juristas em Portugal, elaborado por Jos Miguel Jdice (2000), analisa um conjunto de possibilidades para os licenciados em direito, que no apenas as profisses ditas tradicionais, como, por exemplo, nas autarquias, departamentos estatais, diplomacia, entre outras, procurando resolver alguns dos problemas resultantes do (na sua opinio) excesso de licenciadosemdireito.
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interessescorporativos,osinteressespblicosdoscidados,osinteressesprivadosdas profisseseoequilbriodosmercadosprofissionais.

4.2.Asprofissesjurdicas:mercadovs.serviopblico A distino efetuada entre as diversas profisses jurdicas no simples porque atualmente pode haver o exerccio simultneo de atividades, como o caso dos professores de direito que, ao mesmo tempo, exercem advocacia, podendo ainda ser consultores,assessoreseemitirpareceresjurdicosparaentidadesprivadasoupblicas.A exceo vai para os juzes, os magistrados do Ministrio Pblico, os notrios70 e os conservadoresdosregistosqueexercemassuasfunesemregimedeexclusividade,bem como os assistentes judiciais e os juzes de paz. A exclusividade est reservada apenas a profisses ainda integradas nas funes do Estado ou, pelo menos, na sua influncia direta,pelanaturezadassuasfunes,comoocasodosnotrios.Asrestantesatividades profissionais, embora constituindo essencialmente profisses liberais, podem desempenhar tambm funes junto de servios pblicos atravs de contratos de prestaodeserviosououtrasfigurascontratuais. A transformao das profisses jurdicas depende, em parte, do exerccio liberal ou pblico da profisso, variando assim o ritmo e as caractersticas das mudanas operadas nos ltimos tempos.71 As transformaes das profisses dependentes do funcionamento do mercado tm sido mais rpidas e profundas, devido necessidade de responder s exigncias dos clientes e de assegurar a sobrevivncia profissional. As profisses integradas no Estado sentem uma menor necessidade de adaptao mudana das condies de trabalho e resistem transformao das suas profisses, ainda que a natureza do exerccio das suas funes no lhes permita, per se, alterar as suas prticas sem o devido enquadramento legal aprovado pelos poderes executivo e legislativo. As

EmPortugal,quandonohavialicenciadosemdireitoemnmerosuficiente,atdcadade1980foi permitido que os conservadores e os notrios pudessem advogar e at substituir os magistrados da comarca, em caso de inexistncia ou impedimento. Com a privatizao do notariado portugus, bem comocomosurgimentodejuristasemexcesso,estaprofissovoltouaconfinarseaoexercciodassuas competnciasestritas. 71 Maria Rosaria Ferrarese considera que as profisses jurdicas circulam, por natureza, na esfera dos poderes estatais devido a questes simblicas ou de legitimidade, que se relacionam, por sua vez, com as competncias e os poderes profissionais. O exerccio profissional junto do mercado ou dos servios pblicosproporciona,assim,diferentesgrausdepodersimblicoeprofissional(1992:44).
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profisses liberais, em especial os advogados, opemse com frequncia repartio de competncias por outras profisses, novas ou velhas, na tentativa de manuteno do monoplio de execuo de tarefas que tradicionalmente lhes esto atribudas, resistindo assim ao aparecimentoe afirmaode novos profissionais.Esta oposio fundamentase, por um lado, na qualidade da sua formao e dos servios que prestam e, por outro, na possibilidadedediminuiodosseusrendimentosenalimitaodoexerccioprofissional. Deste modo, enquanto a transformao das profisses jurdicas de natureza pblica estimulada, essencialmente a partir de fatores exgenos (opinio pblica, reformas polticas, instncias internacionais, etc.), as mudanas ocorridas junto das profisses liberais devemse a uma complexidade de fatores exgenos e endgenos, como a adaptabilidade ao mercado e concorrncia profissional72 (Susskind, 2008), muitas vezes induzidas escala internacional, como o caso dos advogados atravs das diretivas emanadas da Unio Europeia (Garoupa, 2008). As profisses pblicas so mais passivas e reativas, ao passo que as profisses liberais so mais proactivas. No entanto, umas e outras procuram a sua valorizao profissional, situao que, por vezes, tanto pode coincidir como colidir com o interesse geral dos cidados e do bom funcionamento da justia.Asmutaesdeprofissescomoasdemagistradoestosempredependentesdas reformaspolticasdemodernizaodosistemajudicialelegal,emfunodanecessidade demelhoriadodesempenho,dacriaodealternativasoucomplementossuafunoe dapromooourestriodoacessoaesseserviopblico.

4.3.Osprocessosdedesjudicializaoeinformalizaodajustia:aaceleraodas transformaesdasprofissesjurdicas O movimento de reformas de natureza informal e desjudicializadora na administrao da justia incluise num processo complexo de juridificao e desjuridificao das sociedades modernas e revela uma permanente ambivalncia. Umas vezes de

A concorrncia profissional na advocacia um processo relativamente recente, que provoca ainda algum desconforto. Isto porque, durante muito tempo, os advogados estiveram separados das realidadeseconmicas[...]tratavasedeumarivalidadefrustradaenquadradaporregrasdeontolgicas. Por outro lado, os advogados tendiam a demarcarse claramente das profisses comerciais. [...] Atividadestradicionalmentecivis,comoemprimeirolugaraprofissodeadvogado,transformamseem atividade econmica de tal maneira que se fazem ouvir vozes em favor do reconhecimento do fundo liberalconstrudosobreomodelodofundodocomrcio(Racine,2001:251).
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iniciativa do Estado, outras vezes tem origem na comunidade. Ora uma justia de segunda classe, ora uma justia mais prxima dos cidados. Ou, ainda, tanto tem como funo descarregar os tribunais da litigao de massa e melhorar o seu desempenho (v.g. cobrana no judicial de dvidas), como desenvolve uma perspetiva de integrao social, reduzindo tenses sociais, criando solidariedades atravs da participaodoscidadosepromovendooseuacessoaodireitoejustia. Os processos de desjudicializao73 surgem, um pouco por todo o mundo, no quadro do direito estadual e do sistema judicial como reao incapacidade de resposta dos tribunais procura (aumento de pendncias), ao excesso de formalismo, ao custo, irrazovel durao dos processos e ao difcil acesso justia (Pedroso, 2002; Pedroso, Trinco e Dias, 2001). Os processos de desjudicializao tm consistido essencialmente, por um lado, na simplificao processual e no recurso dos tribunais a meios informais e a nojuristasparaaresoluodealgunslitgiose,poroutrolado,desenvolvemseatravs datransfernciadacompetnciadaresoluodeumlitgiodotribunalparainstnciasno judiciaisouparaombitodeaodasvelhasounovasprofissesjurdicas,oumesmo das novas profisses de gesto e de resoluo de conflitos. Assistese assim, neste processo, a uma dupla transferncia de competncias. Em primeiro lugar, a resoluo de (alguns) litgios dos tribunais judiciais para uma instncia de natureza administrativa (p. ex.,comissoouentidadeadministrativa,julgadosdepaz),privada(conciliao,mediao e arbitragem) ou hbrida com componentes administrativos e comunitrios (p. ex., comissesdeproteodecrianasejovens),quepassaaseraentidadecompetentepara resolver o litgio definitivamente ou, pelo menos, em primeira instncia. Em segundo lugar, verificase a profissionalizao de alguns dos titulares destas novas instncias no judiciais, bem como a existncia, por efeito do processo de desjudicializao, de uma acelerada transformao das profisses jurdicas, atravs da construo de novas profisses (p. ex., mediadores familiares, juzes de paz ou solicitadores de execuo) ou reconstruo de velhas profisses (p. ex., notrios ou conservadores do registo civil), atribuindolhesnovascompetnciasparaagestoeresoluodelitgios.

Existematualmentemuitospasesaenveredarporprocessosdedesjudicializaodediversostiposde litigao,comodeterminadosilcitoscriminais(Hammergren,2007),comerciais(Peerenboom,2009),de divrcio(Mold,2006),administrativosouatsobrequestesambientais(Huang,2010).

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Ainformalizaodajustiaassenta,porumlado,nacriaodeumajustiaalternativaou informaldecorrentedomovimentoAlternativeDisputeResolution(ResoluoAlternativa deLitgios),emregra,oriundodasorganizaessociaiseeconmicasdenaturezaplural quantoaosmeios,processos,elitgiosqueresolvee,poroutro,nodesenvolvimentodo paradigma do consenso, reparao, negociao e da justia em comunidade. Por seu lado,adesjudicializaoconsistenasimplificaoprocessual,norecursoameiosinformais para acelerar ou melhorar o desempenho dos processos judiciais e na transferncia de competncias de resoluo de litgios para instncias no judiciais e/ou para velhas ou novasprofissesjurdicasoudegesto/resoluodeconflitos. As profisses envolvidas na resoluo de litgios, de modo formal ou informal, esto, assim, num processo de grande transformao. O desenvolvimento deste processo est dependente da redistribuio de competncias legais, atravs de uma descentralizao de competncias antes concentradas, essencialmente nos tribunais e nalgumas profisses jurdicas. Algumas destas novas profisses so cada vez mais (re)conhecidas, bem como as suas atividades: mediadores, rbitros e conciliadores. Incluemseaquinosasprofissesjurdicas,mastambmumconjuntodeatividades desenvolvidas por profissionais no juristas, que tem vindo a permitir desenvolver toda uma srie de mecanismos de resoluo de litgios de modo extrajudicial, resultandoemdiversasexperinciasnumnmerocrescentedepases.74 As profisses relacionadas com estas atividades jurdicas ainda no ganharam, em geral, querumarelevnciaouvisibilidadesocial,querumestatutoprofissionalsemelhanteaodas profissestradicionais.Destemodo,emborasecomecemaexercernovasatividades,asua instituioaindaseencontrabastanteaqumdoexigidopelastarefasdesempenhadas.Ea sua atividade encontrase limitada, por exemplo, no caso portugus, entre outras razes, pela falta de divulgao e de sensibilizao, quer junto dos tribunais e seus profissionais, quer no mbito dos cidados que recorrem aos tribunais. Simultaneamente, enveredase cadavezmaisporumapolticadeimplementaodeestruturasderesoluodepequenos

O relatrio do Senado francs, coordenado por Pierre Fauchon (1997), j ia neste sentido, realando, numa reflexo mais abrangente sobre os meios da justia francesa, o papel que a conciliao e a mediao pode desempenhar, bem como a transferncia para outras profisses jurdicas de competncias que atualmente sobrecarregam os tribunais, sempre que no exista um litgio ou este se encontreperfeitamenteregulado,semquehajamargemparadvidas.
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conflitos, como so os centros de arbitragem de conflitos de consumo ou os Julgados de Paz.75 Em Portugal, no caso da descentralizao de competncias, temos o exemplo da reforma de 2001 que promoveu a distribuio por outras profisses jurdicas de competncias tradicionalmente do foro exclusivo dos tribunais. Esta redistribuio de competncias surgiu com a proposta do Ministrio da Justia,76 em simultneo com a promoo de outros servios de resoluo de litgios, confirmando a tendncia internacional da aposta na revalorizao profissional, no s das profisses tradicionais, mastambmdasnovasprofissesqueestasmedidascontemplavam.Estapropostaseguiu algumas das tendncias que se verificam a nvel internacional, e que compreendem, pelo menos, dois fenmenos capazes de alterar o funcionamento da justia contempornea. O primeiro, relacionase com a transformao de velhas profisses e a criao de novas. O segundo, que ocorre ao mesmo tempo, relacionase com a busca de um novo paradigma dajustiaque,paraalmdacentralidadedostribunaisnaresoluodelitgios,reconheaa importnciadasinstnciasnojudiciaisnoacessodoscidadosaodireitoejustia.Estas medidas no so, contudo, imunes contestao, em particular por parte de algumas profisses tradicionais, especialmente quando lhes retiram competncias que podem afetar, concomitantemente, o seu estatuto profissional, o nvel de remuneraes e o controlosobreacapacidadedeintervenonaresoluodelitgios(DiasePedroso,2002). A necessidade de encontrar as solues que melhor se adaptem necessidade de uma justia eficaz e em tempo til, e que pode passar pelo recurso a novos mecanismos de resoluo de conflitos,77,78 foi relativamente consensual durante algum tempo.79 Esta

Sobre a arbitragem em Portugal, ver Pedroso e Cruz (2000), e sobre os Julgados de Paz, ver, entre outros, Pedroso,TrincoeDias(2001),Pedroso(2001),Costa,A.S.etal.(2002),Pires(2008)ouAlmeida(2009). 76 Referimonos proposta do Ministrio da Justia, intitulada Para uma nova repartio de competnciasnajustia,queveioasera basedasalteraesquesucederamnosanosseguinteseque culminou,porexemplo,nocasodareformadaaoexecutiva,nacriaodossolicitadoresdeexecuo. 77 OComitEuropeuparaaCooperaoJurdicaeoComitEuropeuparaosProblemasCriminais(CDCJ e CDPC, 2000) elaboraram um relatrio, aprovado pelos ministros da Justia dos pases do Conselho de Europa, que considera a mediao e a conciliao, a par de medidas preventivas, essenciais para a melhoriadaeficciadajustiaeasuamodernizao. 78 A DECO, por exemplo, no seu parecer proposta de redistribuio de competncias do Ministrio da Justia de 2001, considerava que a superao da crise do sistema de justia no pode ser feit[a] apenas com o aumento e modernizao dos meios existentes, mas tambm com a implementao de centros de resoluoextrajudicialdeconflitos,decompetnciagenricaeespecfica,emtodooterritrionacional. 79 Atualmente comeam a surgir algumas crticas ao funcionamento dos mecanismos alternativos de resoluo de conflitos, em particular relativamente s seguintes questes: existncia de desigualdade entre as partes; custos processuais superiores aos dos tribunais; menor legitimidade pblica e diminuto reconhecimento social; aumento da morosidade processual; possvel obrigatoriedade de enveredar por
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necessidade implica a reformulao da justia e depende da redistribuio de competncias por velhas e novas profisses, nuns casos desjudicializando os procedimentos para outras profisses e, noutros, introduzindo novos profissionais que auxiliem o exerccio da justia. Na primeira situao, refirase a transferncia de competnciasdostribunaisparaosadvogados,notriosouconservadoreseosurgimento denovasprofissesparaexecutartarefasquelhesejamdelegadaspelosjuzes,enquanto em relao segunda situao se pode exemplificar com a necessidade de auscultar psiclogos,economistas,assistentessociais ou socilogosemcasos de menoresem risco, falncia de empresas ou situaes de excluso social.80 Os psiclogos e os assistentes sociaiscomeamadesempenharformalmentenovascompetnciasquetradicionalmente lhes eram negadas, nomeadamente a mediao ou a conciliao que, por vezes, j desempenhavam de modo informal (Pedroso, Trinco e Dias, 2001; Marques et al., 2000; Frade, 2001). Ora, aqui percetvel o potencial de tenses decorrentes dos reajustamentos profissionais, que posteriormente tem repercusso ao nvel da deciso poltica. Por isso se continua a assistir a um constante deslocar de interesses e competncias de profisses no jurdicas em direo s profisses jurdicas e viceversa, em consequncia da necessidade de reformulao dos prprios mercados de trabalho e do cruzamento de experincias e competncias,81 assim como das necessidades de resoluodeconflitosemanadasporpartedoscidados. As caractersticas profissionais que se enunciam nos pontos seguintes, embora se possam reportar a todas as profisses jurdicas, dizem respeito especialmente s profissesquedependemdomercadoequesoexercidasdeumaformaliberal.

um mecanismo alternativo de resoluo de conflito; falta de controlo profissional e de avaliao de competncias das novas profisses; maior complexidade do sistema de resoluo de conflitos; e pouca distribuio territorial destes servios. A acumulao de alguns destes fatores geradora de maiores dificuldadesdeacessodoscidadosaumaestruturaderesoluodeconflitos. 80 FranoisRuellan(1999)fala,porexemplo,domovimentogeralqueseverificaemdireoaformasde resoluo alternativa de litgios, como a conciliao e a mediao, no sentido de procurar novos mtodos de gesto dos contenciosos mais adaptados s necessidades dos cidados, em resposta a uma certainadequaodasrespostastradicionaisprovenientesdoaparelhojudicirio. 81 Face a esta realidade de transformao das profisses jurdicas e o alargamento do seu campo de ao ao espao europeu, a Unio Europeia concebeu, ao longo dos anos, uma srie de programas que visamoaprofundamentodointercmbioprofissionaleacriaodemecanismoscapazesdeestabelecer pontoscomunsemetodologiasdecooperaoescalaeuropeia,comooProgramaRobertSchumann,o Grotius, a Action Jean Monnet ou o Leonardo Da Vinci (ver site da Unio Europeia, atravs do Eurocid CentrodeInformaoEuropeia<http://www.eurocid.pt>).

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4.4.Aespecializaoemultidisciplinaridade:aindustrializaoe despersonalizaodosserviosjurdicos O tema da especializao profissional ainda hoje controverso porque as profisses jurdicastradicionaissemprecultivaramaimagemdeprofissionaisgeneralistas,emboraas empresasjurdicashmuitoseespecializememdeterminadasreas.Aquestoprincipal passa por saber que requisitos so necessrios para se denominar de especialista, quem est habilitado para atribuir essa certificao e em que situaes se pode atribuir essa categoria. No obstante as dvidas surgidas com os procedimentos, a realidade diznos que a especializao uma prtica corrente, independentemente do modo como os profissionais atingem esse estatuto. Outra das vertentes relacionadas com o reconhecimento das especializaes a necessidade que existe em saber que dimenso deveadotarcadaespecializao,isto,tornasenecessriosaberseaespecializaodeve caminhar no sentido especfico das reas do direito (penal, comercial, laboral, etc.) ou se deve incluir outras reas de natureza multidisciplinar (fiscalidade, proteo social, mercado de aes, etc.). De qualquer modo, o processo de especializao temse vindo a fazer atravs do sistema de prtica profissional (Moorhead, 2010), e no tanto com o recurso a uma formao especfica, atravessando quer as profisses liberais, quer as profisses pblicas. No caso das profisses pblicas, a especializao profissional vem de parcomaespecializaodosprpriosservioscomoostribunaisouasconservatrias,que se organizam por reas do direito ou por departamentos temticos, como no caso da seguranasocialoudosserviosnareadainspeodotrabalho. Neste mbito, Kritzer (1999: 725) questiona se a especializao no deve necessitar igualmente de uma formao terica consistente que no se processe apenas nos escritrios. Isto implica, no s a adaptao das empresas e do mercado jurdico, mas igualmente a introduo de mudanas no sistema de ensino universitrio, procurando responder s necessidades dos profissionais. Richard Moorhead (2010) aponta a existncia de trs paradoxos quando se aborda a especializao das profisses jurdicas, alertando para o facto de os interesses corporativos se poderem sobrepor ao interesse pblico, desafiando a prpria coerncia, legitimidade e tica das profisses em causa. Em primeiro lugar, considera que a especializao funciona tanto como um desenvolvimento necessrio da profisso como um perigo para esse mesmo processo.
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Em segundo lugar, aponta a ambiguidade normativa como potencialmente indiciadora de benefcios e de prejuzos, quer em termos financeiros, quer em termos de prestgio ou de competncia. Por ltimo, em funo da ambiguidade identificada, as profisses, noseudesejodeprotegerosinteressescorporativoseasuaidentidadecoletiva,acabam por deixar para um plano secundrio os interesses pblicos que deviam defender em primeira instncia. Estes paradoxos questionam, assim, a legitimidade das qualificaes especializadas,colocandoemcausaaprpriacompetnciaprofissional. Atensoatualentremanterumaformaodelargoespetroemcontrastecomapresso de uma rpida especializao geradora do aprofundamento deste processo, que deriva igualmente da crescente complexificao do quadro legal por reas temticas (Jakab, 2007). Como resposta, as profisses tendem a privilegiar a especializao profissional, procurando, em seguida, garantir que as especialidades acabem por adquirir um prestgio profissional mais elevado, tal como sucedeu, por exemplo, na medicina. Curiosamente, nesta profisso discutese agora o alto valor profissional, e o consequente reconhecimento social, dos mdicos generalistas, inclusivamente como vetor importante nas reformas dos sistemas de sade pblicos para se atingir uma melhor prestao de cuidadosdesadeaumcustomaisbaixo. Avrom Sherr (2000) considera que se assiste atualmente a uma industrializao da rea jurdica em resultado da especializao das profisses jurdicas, da competio e das alteraes no tipo de atividade jurdica. O trabalho passa a estar organizado de uma forma estandardizada e repetitiva, com uma separao das tarefas e atividades, desconstruindo um trabalho com um alto grau de complexidade. E desta imagem de repetioeespecializaoquemuitosjuristassetmqueixado,pelostressedesnimo que este espartilhamento profissional provoca. A consequncia desta nova forma de organizao nas empresas jurdicas contribui para alterar o velho paradigma da relao pessoal entre jurista, designadamente advogado, e cliente, visto que no decurso do processo podem intervir vrios juristas e no juristas na realizao dos procedimentos necessrios, consoante as especialidades requeridas para o apoio s necessidadesquecadacasoapresenta.

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Esta nova realidade provocou ainda uma reorganizao nos modos de operao das prprias empresas de prestao de servios jurdicos. Tornase hoje possvel que o clientesoliciteoapoiodeumaempresaenunca,ouraramente,contactecomojurista escolhido, mas apenas com outros profissionais que integram essa equipa.82 No caso dos tribunais, os utentes podem limitarse a contactar com mediadores, conciliadores, funcionrios ou assistentes judiciais, raramente entrando em contacto com os magistrados.Estes,porsuavez,etalcomoosrestantesjuristas,comeamadirecionar a sua carreira no mbito de uma determinada especialidade, como acontece com os tribunaisadministrativos,detrabalhooudefamliaemenores. O paradigma tradicional baseavase no relacionamento direto entre profissional e cliente, acompanhando o processo at ao seu fim. Este modelo j deixou de existir nos grandes escritrios de advogados h alguns anos, com a criao de grandes equipas compostas por vrias especialidades e profissionais de formao e competncias distintas. A especializao chega inclusivamente ao ponto de surgirem escritrios de advogados que apenas trabalham em determinadas reas especializadas, assistindose no a uma diviso de trabalho especializado dentro de cada escritrio, mas entre diferentes escritrios, que, por vezes, se articulam na satisfao de necessidades mais complexasdosseusclientes(GaricanoeHubbard,2008).Estamudanaalargouotipode servios prestados, os quais no se confinam apenas ao exerccio da advocacia, mas incluem igualmente a consultoria, a assessoria, a prestao de servios, entre outras modalidades que vieram reconfigurar os velhos escritrios de advocacia, transformandoos em empresas de prestao de servios jurdicos. No entanto, na opinio de Sherr (2000), o sistema de formao jurdica ainda se baseia no modelo tradicional de relao entre jurista e cliente, sentindo dificuldades em adaptarse a uma realidade bastante diferente. No entanto, em todas as sociedades coexiste com estas empresas jurdicasumgrandenmero(emPortugalaindaamaioria) deescritriosde advocaciaindividual,oqueconstituiumapermanentetensodentrodestaprofisso.

A introduo das novas tecnologias veio, igualmente, provocar grandes alteraes no modo como as profisses, e aprestao de servios jurdicos, se organiza. No stornou os procedimentos muito mais cleres e desmaterializados, como permite que haja um desempenho profissional deslocalizado, ou, como refere Gillers (2012: 101), os advogados can practice physically in many places and (virtually) in every place, yet no place in particular (os advogados podem exercer fisicamente em muitos locais e (praticamente)emqualquerlugar,masemlugarnenhumemparticulartraduolivredoautor).
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As transformaes no se limitam prtica profissional, abarcando ainda os conceitos e categorias jurdicas.83 Portanto, a reformulao das profisses jurdicas implica, igualmente, um repensar dos modelos de formao, procurando adequar os nveis de ensino s necessidades quer das profisses jurdicas, quer das novas profisses emergentes ou ainda da especializao dos profissionais. A este nvel urge igualmente repensar a estruturao das prprias profisses, no sentido de relacionar a evoluo na carreira com o tipo de trabalho desempenhado e as especializaes relacionadas com a diviso do trabalho jurdico. Como j se referiu, hoje em dia questionase a formao generalista dada a profissionais do foro quando se verifica uma crescente especializao dos escritrios de prestao de servios jurdicos, com uma diviso de trabalhodevidamentedefinida. A multidisciplinaridade outra vertente bastante discutida, em particular no que respeita influncia que exerce na redefinio das prticas jurdicas, no controlo profissional e no tipo de colaborao que as profisses jurdicas devem assumir e estimular. Esta vertente est diretamente relacionada com a especializao, embora no seja uma consequncia imediata desta. Assim, em relao redefinio das prticas jurdicas, a integrao de novas profisses jurdicas e o recurso a outras no jurdicas(economistas,assistentessociais,etc.)tempermitidoalterarquerosmtodos de trabalho, quer mesmo o seu contedo, numa complementaridade de conhecimentos especializados construda para garantir um servio adaptado s necessidades dos clientes (Garicano e Hubbard, 2008). Neste sentido, aumentase a complexidade da anlise e reforase a argumentao. No entanto, diluise a relao diretaentrejuristaeclienteepassaahaverumrelacionamentocondicionadosvrias vertentes que determinado assunto envolve, incluindo diferentes profissionais. Pode observarse este processo, por exemplo, num escritrio de advogados, em relao a uma ao de avaliao de dano corporal com o recurso a peritos mdicos, ou nos tribunais de menores, onde os assistentes sociais e psiclogos tm um papel fundamentalnoapoiodecisodojuiz.

Avrom Sherr (2000) refere, a ttulo de exemplo, alguns dos conceitos e classificaes que so objeto de reflexo. Entre os novos conceitos destacamse os de: necessidade relativa, risco, direito subjetivo, responsabilidade, reparaoe qualidade de vida. Entreas classificaespostas em causa, realce para as de:Estado,indivduo,famlia,bodycorporate,trust,ambiente,capacidadeeconflito.
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Este processo origina, por parte das profisses jurdicas tradicionais, uma reao paradoxal. No momento em que adquirem uma maior notoriedade face crescente juridificao e complexidade da vida quotidiana, verificase que as suas prerrogativas tradicionais se encontram em discusso com as exigncias de multidisciplinaridade na abordagem das grandes questes. Kritzer (1999) usa o exemplo das vitrias dos advogados contra as grandes empresas tabaqueiras norteamericanas para explicar este processo, em que os procedimentos implicaram o recurso, entre outros, a contabilistas, peritos ou paralegals. Os magistrados, ao exigirem melhores condies detrabalhoeadignificaodoseuestatuto,deixandodeintervirnalitigaodemassa e rotineira, contribuem para o aparecimento dos assistentes/assessores judiciais ou para a retirada dos tribunais desta litigao, obrigando a que seja assumida por uma outra profisso, como o caso dos solicitadores de execuo (na execuo das dvidas de particulares ou empresas). Portanto, com a tentativa de afirmao de maiores poderes pelas profisses jurdicas tradicionais, verificase a consolidao de novos profissionais que, por um lado, exigem uma partilha de tarefas e, por outro, so fundamentaisparaoexerccioprofissionaldasprimeiras. Mesmo os mais variados organismos profissionais nos diversos pases, como a American Bar Association, a Dutch Bar, a English Law Society ou a International Bar Association, entre outros, tm vindo a debruarse sobre este assunto, assumindo posies favorveis a que este processo se desenvolva, embora procurando que se faasegundoalgumasregras.
Nos prximos anos, as linhas entre as profisses, quer formais ou gerais, tal como se encontravam delineadas ao longo do sculo XX ficaro cada vez menos percetveis e podero mesmo vir a desaparecer. Os tipos de servios providenciados tero menos a ver com a distinoentreprofissesemaiscomasnecessidadesdosclientes84(Kritzer,1999:726).

4.5.Aorganizaoempresarialeadiversificaodosserviosjurdicos Aorganizaoempresarialdasprofissesjurdicasrelacionaseapenascomosprofissionais liberais. A estrutura das empresas jurdicas est igualmente a sofrer um processo de transformao. As empresas prestadoras de servios jurdicos deixam de focar a sua

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Traduolivredoautor.

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atividade exclusivamente no direito e no exerccio da advocacia, enveredando por novas vertentesdeacordocomassolicitaesdosclientes.Duasalteraessevislumbram,desde j, nestas empresas (Kritzer, 1999: 726): em primeiro lugar, alm da distino entre advogadospatres ou scios e advogadosassistentes (que tende a aumentar), as empresasjurdicasincluemcategoriasprofissionaishbridas,dependendodasuaformao, do lao contratual, da especialidade e do tipo de procura existente em cada momento, podendoinclusivamenteagestoestaracargodeumnojurista;emsegundo,acrescente preocupao na dicotomia custoseficincia faz aumentar o recurso a profissionais no juristas, sejam assistentes jurdicos, secretrias jurdicas, funcionrios dos escritrios de advogados, entre outros, no desempenho de tarefas mais rotineiras e simples. A estas mudanasjuntaseofactodeasempresasdeixaremdeseespecializarporreasdodireito epassaremadedicarseadeterminadasreaseconmicas,como,porexemplo,aindstria farmacutica,aindstriadecomputadoresouaprestaodeserviosdesade,factoque implica o recurso a peritos nestas reas. Nesta alterao de estratgia, so as prprias empresas jurdicas a aproximaremse dos seus potenciais clientes, numa perspetiva proactiva,emvezdatradicionalposturaexpectante,procurandoreinventaratradicional relaodeconfianaentreadvogadoecliente(Rosen,2010). O avano da mercantilizao da justia e a retrao do Estado social acarretaro, nas palavrasdeKay(2004),seguindoaposiodeAbel(2003),asubordinaodosadvogados s grandes empresas (firms), o que afetar negativamente o acesso ao apoio jurdico por partedosmaisnecessitadosecontribuirparaadiminuiodasremuneraes,aomesmo tempo que o volume de trabalho aumentar. O impacto na qualidade do trabalho prestado pelos profissionais da justia ser imediato, com uma diminuio abrupta. Por isso,e naesteira deAbel, Kay (2004)enfatizaacomplexidadedasinterligaesexistentes entre as ideologias profissionais, a fragmentao da organizao profissional e a competitividade entre os profissionais, por um lado, e o mercado, o poder poltico, a comunicaosociale/ouaopiniopblica,poroutro,parademonstrarcomoasprofisses jurdicasseencontramnumaencruzilhadadegrandecomplexidade. Asprofissesjurdicas,nocontextodaretraodoEstadoedamercantilizaodosservios jurdicos, iro assim reorganizarse, segundo Muzio (2004), em torno de novas prioridades de especializao, mobilidade e flexibilidade, crescendo o trabalho assalariado de grande
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volatilidade em grandes empresas multisservios85 em funo das necessidades. A segurananoempregoser,gradualmente,sacrificadasexignciasdolucro,enquantoos profissionais mudaro, cada vez mais frequentemente, de empregadores, empregos e carreiras, medida que a estruturao das carreiras profissionais for dando lugar a um mercado de trabalho crescentemente flexvel e segmentado. Por conseguinte, Muzio (2004) considera que a reorganizao da profisso se d com o crescente assalariamento dosprofissionaisemgrandesempresas,desprofissionalizandoedespersonalizandoaoferta de determinados servios, num processo de integrao vertical e horizontal da profisso e dasempresas,acompanhadodeumalongamentodasestruturasdascarreirasehierarquias e fechamento dos vrios patamares. Os rendimentos elevados passam a ser de acesso somenteaumaelite,que,muitasdasvezes,nemprecisadeserjurista,noquadrodeuma polarizao da profisso jurdica, contextualizada pela perda de monoplio da profisso a partirdaretraodoEstadoedaocupaodoseuespaopelomercadoepelassuasregras organizacionaisegestionrias. Estastendnciascomearamaserestudadascommaiorrelevncianadcadade1990, em particular nos pases anglosaxnicos. o caso do trabalho de Ross (1997), que antecipava algumas anlises posteriores, abordando a integrao econmica e estrutural das profisses jurdicas na Austrlia. Ross assinalou o declnio da prtica individual da profisso como consequncia do processo de concentrao com o surgimento de empresas de enorme dimenso (mega firms). Para ele, este declnio resultou do modo como as profisses se adaptaram mercantilizao dos servios jurdicos e sua integrao na economia global, na medida em que estas empresas se tornaram a nica forma vivel de prestar servios a clientes crescentemente internacionais e de grande dimenso. No entanto, a nvel da prtica individual da profisso,nomercadoprivadoou noEstado,Rossconsideraqueesseprocessoorigina adesqualificaodestesprofissionais,namedidaemqueasgrandesempresasdetero o potencial para atrair os melhores profissionais, concentrandoos em reas restritas deintervenojurdica,limitandoadiversidadenageneralidadedosserviosjurdicos.

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Neste contexto, optouse por empresa em vez de escritrio de advocacia dado que se pretende fazer refernciaespecificamenteaempresasprestadorasdeumconjuntoalargadodeserviosnareajurdicaque podemintegraroutrasprofissesparaalmdosadvogados.Esteprocessoverificase,crescentemente,coma concentraoempresarialquetambmnestareaseverifica,comosurgimentodasempresasmultinacionais dodireito,naesteiraglobaldoqueYvesDezalayreferiacomomercadosdodireito(1992).

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Destemodo,defendeRoss,aprticaindividualcontinuaremdeclnio,reorganizando seaprofissoemtornodoassalariamentodosprofissionaisemgrandesempresas. Um dos processos mais interessantes de analisar no campo da transformao das profissesjurdicasedasconsequnciasdasuamercantilizaoedesprofissionalizao o surgimento dos legal executives no Reino Unido, ocupando os lugares mais desqualificados na cadeia jurdica de prestao de servios dentro das empresas que operam nestes segmentos de mercado. Francis (2002) considera que a emergncia destesprofissionaissemqualificaessuficientesparaseimpornoseiodasrestantes profisses,aindaquedevidamenteorganizadaseregulamentadas,noqueserefereao acesso ou aos conhecimentos exigidos vem dar resposta s necessidades das empresas jurdicas, que necessitam de qualificaes intermdias para assegurar, com salrios mais baixos e menores aspiraes profissionais, um conjunto de atividades profissionais que requer conhecimentos mnimos de direito e do funcionamento da justia (Pedroso, Trinco e Dias, 2001). Contudo, a sua implantao permite, ao contrrio das suas expectativas, reforar a segmentao profissional, distanciando as profisses jurdicas mais prestigiadas das suas aspiraes de valorizao profissional, comaconsequenteproletarizaodasuacondio. A transformao do funcionamento da prestao de servios jurdicos tem implicado ainda a transformao das relaes profissionais, com o aumento do trabalho assalariado por parte dos profissionais jurdicos tradicionais, ao integrarem empresas jurdicas numa relao de dependncia e no de associao. Os dados indicam que se estaassistiraumareduodosprofissionaisliberaisnestareaem favor deempresas com cada vez mais juristas contratados e afins. A concentrao e globalizao dos servios jurdicolegais est igualmente a processarse a um ritmo bastante elevado, a par da evoluo das multinacionais. Por isso, Yves Dezalay (1992) fala dos mercados e dos mercadores de direito e do que isso implica ao nvel das velhas e novas profisses, bemcomonasestratgiascomerciaisadotadas. Asprpriasempresasjurdicastmvindoaadaptaroseumododefuncionamentoeasua linguagem de acordo com os modelos de gesto empresarial mais modernos, bem como comautilizaodeconceitoscomoresponsabilidade,tecnologiadeinformao,gestode

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qualidade,entreoutros.Nestesentido,asempresasprocuramrecorreraoutrasprofisses que possam executar as tarefas necessrias a custos reduzidos, sem ter que necessariamente estabelecer um vnculo contratual, recorrendo, por vezes, a um sistema de subcontratao (Polak, 2006; Romagnino, 2011).86 Outra alterao que se verifica relacionasecomaestratgiaderecrutamentodeprofissionaisparaasempresasjurdicas, em que a perspetiva de entrada deixa de ser apenas por via do estgio e das categorias mais baixas (seguindose uma progresso dentro da empresa) e passa a funcionar pelas leisdomercado,comasempresasaprocurarcontratarosrecmlicenciadosprovenientes das faculdades de direito mais importantes ou os profissionais com melhor cotao no mercado e/ou a trabalhar para outras empresas.87 O objetivo das empresas jurdicas modernasdeixadeestarvinculadoaodesenvolvimentoeautonomiaprofissionalepassaa assentarnumaestratgiademarketingedeprestaodeserviosdiversificados. Esta transformao das empresas/profisses jurdicas tem permitido alargar o leque de servios prestados, nomeadamente ao nvel da resoluo de conflitos extrajudiciais de carterempresarialousocial,deacordocomaevoluodasociedade,dasprofissesedo direito.Aexpansodeserviosjurdicosdecaractersticasdistintas,consoanteosobjetivos eospasesemqueestoimplantados,vemintroduzirnovoselementosnareconfigurao das profisses jurdicas. O alargamento do leque de entidades prestadoras de servios jurdicos, pblicas ou privadas, permite a existncia de caractersticas diferenciadas em funo das habilitaes do profissional, da natureza da entidade prestadora e dos objetivos prosseguidos. Alguns pases esto a construir um sistema pblico de acesso ao direito e justia que implica a disseminao de prestadores de servios jurdicos, seja criando unidades de raiz ou apoiando a consolidao de entidades ou associaes j existentes de pessoal qualificado. Os prestadores deste apoio, que visa democratizar o acesso ao direito e justia, alm de contribuir para o desenvolvimento dos direitos de

A subcontratao de servios jurdicos (Legal Process Outsourcing) cada vez mais comum nas grandesempresasdeserviosjurdicos,procurando,semprequenecessrio,respondersnecessidades dos clientes. Este processo levanta, contudo, vrios problemas ticos relacionados com a confidencialidade e partilha de informaes, no sendo, ainda, alvo de grande debate e discusso cientfica. A existncia de offshores permite igualmente que parte dos servios estejam localizados em pases com regimes fiscais mais competitivos e modeobra mais barata, particularmente na ndia, tal comofazqualqueroutraempresa. 87 OrankingdasfaculdadesdedireitodosEstadosUnidosedoCanadefetuase,emparte,pelonmerode alunoscontratadospelasempresasaatuarnabolsadeWallStreet,emNovaIorque,segundoDavidWilkins, na sua interveno Why global law firms should care about diversity: five lessons from the american experience,apresentadanoW.G.HartLegalWorkshop,emLondres,em27dejunhode2001.
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cidadania,podempossuirdistintosnveisdeformao.Podemserjuristasounojuristas, com uma formao diferenciada consoante o tipo de servios a prestar (assistentes sociais, socilogos, juristas, etc.), mas possuindo sempre um mnimo de conhecimentos jurdicos.88 Os servios jurdicos podem ainda ser prestados atravs de um contrato de prestao de servios jurdicos entre o Estado e uma pessoa ou entidade privada ou nos prprios servios pblicos (segurana social, sade, etc.), que assim podem subdelegar competnciasestataisatravsdeempresasouprofissionaisliberais.

4.6.Aautonomiaeaorganizaoprofissional A anlise da (re)organizao profissional dos profissionais da justia, em particular dos advogados, mas de uma forma mais alargada, foi desenvolvida numa obra que se afirmou como estruturante, protagonizada por Richard Abel (2003). Este autor afirma que a viso que relaciona a transformao das profisses jurdicas com as mudanas ocorridas no mercado e as reformas verificadas no Estado demasiado simplista, omitindo, por essa via, vrias dimenses que conferem uma grande complexidade ao fenmeno, em funo da multiplicidade de papis que desempenham. A omisso de questes como a autorregulao profissional, os limites no acesso s profisses, as ideologiasprofissionaisinternasemconfronto,aslutasentreasdiversasprofissesou o podertransformadorqueosclientesdetm,entreoutrasdimenses,podeoriginaruma anlise enviesada dos caminhos seguidos pelas diversas profisses jurdicas nas ltimas dcadas. A este respeito, Sommerlad (2004) considera marcante o facto de as transformaesnasprofissesseremcontextualizadasnombitodasdinmicassociaise polticas envolventes, nomeadamente a forma como as profisses jurdicas tm vindo a procurarmanterocontrolosobreoseuacesso,numcontextodecrescenteexposios foras do mercado e de perda de suporte estatal. Deste modo, a autora salienta as relaes entre o mercado e o Estado na proviso do direito, entre o pblico e o particular, considerando que a diviso dos servios jurdicos acarreta igualmente a divisodosseusprofissionaise,consequentemente,umareconfiguraodaorganizao profissional antes tradicionalmente unificada. Finalmente, a autora conclui que, neste

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A Frana foi, no incio da dcada passada, um exemplo bastante elucidativo da implementao de mecanismos facilitadores do acesso ao direito e justia de forma descentralizada e multifacetada (Bouchet,2001).

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amplo contexto, a reorganizao das profisses jurdicas tem como consequncia um conjunto diversificado de transformaes a nvel da organizao empresarial dos serviosjurdicos,dadivisodotrabalhoedasprpriasideologiasprofissionais. Os modelos de organizao e as formas de desempenho profissional variam bastante consoante os pases. Um estudo da Mission de Recherche Droit et Justice, coordenado por JeanLouisHalperin(1994;1996),procedecomparaoentrevriasprofissesjurdicase judicirias, com incidncia nos advogados, notrios e magistrados, em quatro pases europeus(Frana,Alemanha,ItliaeInglaterra),permitindoavaliarassuastransformaes ao longo dos tempos, nomeadamente ao nvel da organizao profissional e dos cdigos deontolgicos. Assim, ao nvel das estruturas profissionais, a organizao judiciria centralizada inglesa favoreceu o aparecimento precoce de organizaes profissionais de mbito nacional, enquanto nos outros pases estudados, por terem estruturas judicirias mais descentralizadas, as organizaes profissionais surgiram a partir de estruturas locais. Nestesoutrostrspases,estasestruturaslocaisfavoreceramaimplantaodeummodelo corporativo reunido em ordens, cmaras ou colgios profissionais. Em Inglaterra, as organizaes corporativas viram a sua influncia decrescer em favor de associaes de ndole profissional, como a Law Society ou o Bar Council, de adeso no obrigatria, mas com uma abrangncia que lhes permite de facto dirigir as profisses. Este modelo associativocontrastacomomodelocorporativoexistentenosoutrospases. Aonveldosdeveresdeontolgicos,Halperin(1994)realaofactodeosvaloresticosque acompanhamasprofissesjurdicasequepermitemasseguraraindependnciamateriale moral, inclurem valores bastante rgidos que, neste momento, se encontram em tenso. De um lado, os valores tradicionais das profisses jurdicas e, de outro, as oportunidades que o desenvolvimento do capitalismo industrial e comercial proporciona ao nvel do mundojurdico.Ecomodesenvolvimentodomundodosnegcios,osjuristaspodemno se transformar em empresrios, mas sero juristas de negcios, com a adequada organizao profissional. Surgem sociedades comerciais de juristas que esto a acompanharoatualmovimentodeconcentraoempresarialqueocorrenaeconomiaem geral. Este movimento de concentrao de sociedades jurdicas acelerouse, principalmente, na dcada de 1980, atingindo pases tradicionalmente resistentes a esta mudana,comoocasodaFranaedaAlemanha.
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As relaes entre as profisses e o Estado e o seu grau de autonomia so outras das vertentesdestacadasporHalperin.EmInglaterra,eemsequnciadafortetradioliberal edemocrtica,asprofissesjurdicasfuncionamquaseemregimedeautogoverno,tendo para isso contribudo a no existncia de regimes autoritrios nos ltimos sculos. Os outros pases analisados, por seu lado, assistiram a diversas tentativas de controlo das profisses jurdicas por parte do Estado, com maior ou menor sucesso, situao que ocorreu emdiferentes perodose pases. A fragilidade dopoder judicial e ocarter de funcionrio pblico dos notrios contriburam igualmente para uma independncia limitada das estruturas profissionais em Frana, em Itlia e na Alemanha89 (Halperin, 1994: 111). Mesmo em relao aos advogados, existem atualmente, na Alemanha e em Itlia, mecanismos de controlo da profisso por parte do Ministrio da Justia, seja na admisso profisso ou na sua fiscalizao. A Frana est numa situao intermdia no querespeitaautonomia,ondeacompetncialegislativaeregulamentarcabeaoEstado, masemqueasorganizaesprofissionaisdetmumaautonomiaconsidervel. A introduo de no juristas em reas anteriormente exclusivas dos juristas, em especial dosadvogados,permitiuaumentaraconcorrnciaediminuiroshonorrioscobrados,mas implicou igualmente o surgimento de maiores problemas na organizao profissional. Segundo Kritzer (1999: 730), o governo ingls liderado por Margaret Thatcher, na dcada de1980,promoveuoacessodeespecialistasnojuristasrealizaodealgumastarefas, tais como testamentos rotineiros, divrcios no conflituosos, acidentes de automveis, etc. O sucesso e expanso desta estratgia depende, em muito, do reconhecimento e legitimao por parte do pblico de que as alternativas so efetivas, acessveis, seguras e poucodispendiosas.Emconsequnciadestaalteraodeestratgia,verificaseumamaior interferncia na autonomia profissional, visto que deixa de haver justificao para a mximadequeumjuristaspodeseravaliadoporoutrojuristadeigualformaoporque os conhecimentos deixaram de ser exclusivos de uma s profisso. Agora, existem outros profissionais que podem colaborar na avaliao, desde que possuam os conhecimentos suficientes. Por tradio, era o Estado que delegava competncias de autorregulao s diversas profisses,90 mas atualmente parece estar a assistirse a um movimento inverso, devido ao facto de essas competncias no serem, muitas das vezes, exercidas com

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Traduolivredoautor. Sobreaproblemticadaautorregulaoprofissional,verVitalMoreira(1997).

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eficcia e iseno.91 Kritzer refere alguns pases onde a interveno do Estado comea a ser preponderante, como o caso do Estado de Victoria na Austrlia, onde essas competnciaspassaramparaagnciaspblicas.EmInglaterra,estetemacomeoujaser discutido publicamente, face ineficcia da atuao do rgo fiscalizador dos solicitors. Ainda em Inglaterra, face aos resultados obtidos, o Estado retirou do mbito da Law Society a prestao do apoio judicirio, assumindo ele prprio a sua organizao e funcionamento. A mesma orientao foi seguida pela provncia do Ontrio, no Canad, porseconsiderarquemaisimportanteprovidenciarserviosjurdicosdoqueserviosde advocacia, recorrendo s mais diversas profisses, desde que devidamente habilitadas paradesempenharasfunesrequeridas.

4.7.ticajudicialeregulaoprofissional:duasfacesdamesmamoeda Aticajudicialigualmenteumaimportantepreocupaoquesemantmatualquandose abordamasprofissesjurdicas.umtemaquenopodeservistodeformaisoladae,por isso,faztodoosentidoasuainteraocomasquestesjabordadasdoensinojurdicoou da organizao profissional. Naturalmente, ainda crucial para o prprio prestgio e legitimidade, quer dos profissionais do direito, quer dos sistemas que estes integram. A ticanopodeser,porsuavez,desligadadaproblemticadaregulaoprofissional,razo pelo qual se abordam aqui estas duas faces da mesma moeda em conjunto. Como refere Rhode (2000), o estudo da tica judicial era, at h cerca de trs dcadas, visto com desconfiana e suspeita por questionar e afrontar as profisses jurdicas. Hoje em dia, as preocupaes ticas so encaradas como algo central, seja nos discursos das estruturas organizativas das profisses ou nas justificaes subjacentes aos processos de reformas judiciais encetadas pelos diferentes governos. Vrias e distintas abordagens tm sido desenvolvidaseestudadasemvriospases,incluindodiferentesdimenses. A tica profissional , na perspetiva de Francis (2005), entendida simultaneamente como a formal inscrita nos cdigos de conduta e as normas informalmente adotadas, em que ambas so moldadas e se transformam de acordo com o lugar ocupado pelos diferentes profissionais no mercado dos servios jurdicos. Daqui decorre a ideia de que a

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Vejase, a ttulo de exemplo, o trabalho de Dias (2001, 2004) sobre o sistema de controlo interno das magistraturasportuguesas.

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fragmentaoprofissionaleamultiplicidadedecontextosprofissionaisacarretam,porsis, uma fragmentao das normas ticas da profisso em funo de cada nova profisso e do contexto onde atuam. O autor considera fundamental que no se permita a fragmentao da tica profissional, dado que esta origina a sua desregulao no exerccio da profisso, antesdeseremcriadasnormasespecficasparacadanovaprofissoesetordeatividadenos serviosjurdicos(paraalmdasnormasinformaisquenecessariamentesedesenvolvero). AticajudicialfoiestudadaporSherreWebley(1997),emInglaterraenoPasdeGales,a partirdasfunesdistintasexercidaspelossolicitors(advogadosnoescritrio)ebarristers (advogados que vo a tribunal), observando a forma como, desde 1991, tais funes tm vindo gradualmente a convergir a partir do acrscimo de qualificaes por parte dos solicitors, acabando as duas profisses por caminhar progressivamente para a sua fuso, talcomo ocorre namaioria dos pases daEuropacontinental.Os autoresconsideram que apardestas,osurgimentodenovasprofissesjurdicasexigeoabandonodostradicionais modelos de autorregulao no domnio da tica judicial, pelo que a crescente desprofissionalizao rumo mercantilizao da profisso exigir uma progressiva formalizao da regulao do exerccio da tica na profisso. Tambm Paterson (1997), num sentido semelhante na anlise do caso escocs, considera que a fragmentao profissional, com o surgimento de novas profisses jurdicas, e o impulso massivo rumo mercantilizaodosserviosjurdicosaumentamexcessivamenteacompetitividadeentre os profissionais, com a consequente necessidade acrescida de uma regulao tica que impeaomercadodedominar,semprincpios,aprestaoprofissionaldestesservios.J noqueconcerneaoexemploalemo,Schultz(1997)observaqueaprofissojurdicauna ealtamentereguladapeloEstado,nomeadamenteemreascomoaadmissoprofisso, a regulao e limitao do monoplio profissional, os custos dos servios jurdicos, a organizao obrigatria dos profissionais, o sistema disciplinar e a educao jurdica, garantindose, assim, a aplicao de um conjunto de critrios no domnio da tica profissional. No entanto, o autor considera que a presso crescente para colocar a profisso sob a alada do mercado, retirandoa da regulao estatal e impondo critrios de competitividade e desregulao formal, no sentido j referido para os casos mencionados por Paterson e Sherr e Webley, acarretar, muito provavelmente, transformaesidnticasnaprticaticadaprofisso.

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A regulao informal da profisso, estudada por Wendel (2001), considera as normas sociais comuns profisso, integrando os conceitos de honra e vergonha nos cdigos profissionais. Alertando para os riscos das sanes com base em regras informais, o autor salienta a importncia de complementar a regulamentao, formal e informal, por meio de cdigos formais de procedimentos ticos e do reforo simultneo da autorregulao das normas informais. Entende que ambos os mecanismos so complementaresenohermeticamentedesligados,dadaasuaevidenterelao. Observando outras realidades nacionais onde foram desenvolvidos alguns estudos semelhantes, podem verificarse preocupaes semelhantes e olhares complementares. Olgiati (1997), que estudou a autorregulao das profisses jurdicas em Itlia, analisou os modelos de regulao luz das distintas profisses, salientando que tais modelos e profisses no podem ser interpretados sem ter em considerao o contexto social envolvente. Deste modo, o autor entende que, para alm das profisses e dos seus mecanismos de regulao, os processos de regulao das profisses esto sujeitos a influncias externas, das quais destaca as tendncias de fragmentao e diferenciao das profissesjurdicas,orientadasparaomercado.Conclui,resumidamente,queosurgimento de novos segmentos profissionais acarreta a desregulao no somente destes, mas tambmatransformaodosmodelosderegulaodasprofissestradicionais.Jnocaso dinamarqus,Blomquist(2000)consideraqueoprofissionalismonopodeserdesligadoda ticanoexercciodaprofissoe,porconseguinte,dosprpriosprocedimentosdisciplinares na profisso. Desenvolveu um estudo emprico no qual procurou avaliar um novo sistema disciplinar e os efeitos que a sua implementao provocou em termos de diviso interna das profisses jurdicas. Por um lado, o autor regista que os profissionais do direito tm procuradomanteraautorregulaosobcontrolo,emboraestatenhatidopoucosefeitosa nveldisciplinarenacriaodenormasefetivasderegulaodaprticaticadaprofisso. Poroutrolado,entendequeaexclusividadenaregulaodaprofissoenfrentaatualmente ameaas derivadas de fatores de trs ordens: a entrada de novos profissionais com distintosobjetivoseprticasprofissionais;aorientaocrescenteparaomercadodelargos segmentosdasprofisses;eacrescenteinflunciapblicanosprocedimentosdisciplinares. Finalmente,numacomparaodossistemasderegulaoedeaodisciplinarnaHolanda enosEstadosUnidosdaAmrica,semelhanadorealizadoporBlomquistnaDinamarca,

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Grootvan Leeuwen (1997) entende que as profisses jurdicas, como quaisquer outras, devem ser reguladas e que esta regulao se deve basear num modelo que integre princpios bem definidos de tica profissional e um sistema disciplinar associado. A implementao de um modelo desta natureza implica a existncia de componentes qualitativas,comooscontedosdoscdigosdeticaeosprocedimentosorganizacionais,e de componentes quantitativas, como o nmero de casos avaliados e o peso das vrias medidas disciplinares aplicadas. Deste modo, a partir desta anlise, o autor conclui que, pese embora a proporo de profissionais do direito ser mais elevada nos Estados Unidos daAmricadoquenaHolandaedeosistemajudicialdestepasestarmaisorientadopara asformasalternativasderesoluodelitgios,observaseummaiornmerodequeixaspor parte dos clientes contra os seus advogados na Holanda. Assim, embora conclua que o sistema de regulao e disciplinar holands abarca uma maior proporo de profissionais, Grootvan Leeuwen ressalva que a generalidade das medidas disciplinares aplicadas so, emambosospases,muitoligeirasecompoucoimpacto.

4.8.A(re)configuraodaidentidadeprofissional Asrpidasmudanasverificadastmigualmentereflexosnasidentidadesprofissionais enaimagemquetransparecedoexercciodenovasfunesou,pelomenos,nomodo doseuexerccioeemescaladiferente.Umadasconsequnciasdestastransformaes a desprofissionalizao ou descentralizao das tarefas desempenhadas, que antes eramdoforoexclusivodasprofissestradicionais.NaopiniodeKritzer(1999),alguns servios jurdicos esto agora a ser desempenhados por profissionais no juristas que no tm obrigatoriamente uma superviso da sua atividade profissional, ao contrrio doquesucede,porexemplo,comosadvogadosouosnotrios. A descentralizao ou desprofissionalizao das profisses jurdicas tradicionais pode ocorrerdedoismodos,eventualmentecomplementares:poriniciativadosprpriosjuristas tradicionaiseporiniciativadosconsumidores.Emrelaoaoprimeiro,osjuristascomeam adelegartarefasmaisespecficaserotineiras,ficandocomaspartesmaiscomplexasecom a coordenao dos trabalhos. No que respeita ao segundo modo, os consumidores comeamaoptar,numaperspetivadereduodecustos,porprofissionaisnojuristasque realizam as mesmas tarefas que os juristas, mas a um custo mais reduzido. Richard Abel
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(1986) afirmava tratarse de indcios do declnio das profisses tradicionais, como a de juristas ou mdicos. No entanto, ser que se pode falar de declnio profissional? No ser antes um redefinir das hierarquias profissionais? No ser antes um reflexo da diviso do trabalho e da crescente especializao? As profisses jurdicas tradicionais viveram, de facto,edurantemuitosanos,umagrandeestabilidadeidentitria,vistoqueoexerccioda profisso pouco se alterou. No entanto, a rapidez das transformaes verificadas nas ltimasdcadasobrigouasprofissesjurdicas,voluntriaouinvoluntariamente,aadaptar osseusestatutoseprticasprofissionaissnovasrealidades.92 A renovao identitria devese a vrios fatores, alguns deles j abordados atrs, e entre os quais se destacam, em sntese, os seguintes: a) a complexificao profissional, em virtude do surgimento de novas profisses na rea jurdica; b) a alterao das competnciasprofissionais,devidoevoluodosmecanismosjudiciaiseextrajudiciaisde resoluo de litgios; c) a integrao de juristas num conjunto muito abrangente de entidades pblicas, privadas ou associativas; d) a crescente especializao profissional, de forma a responder melhor s exigncias do mercado e devido racionalizao dos mtodos de trabalho; d) a integrao em equipas multidisciplinares, obrigando partilha de saberes e diviso de tarefas para atingir objetivos comuns; e) o aumento da diversidadedotipodeprestaodeservios,desdeocontratoatermocertoconsultoria, passando pela integrao dos quadros de pessoal, como , parcialmente, o caso da administrao pblica; f) a necessidade de adquirir novos conhecimentos em reas to diversas como, por exemplo, a informtica, a gesto, a economia, o ambiente ou o consumo; g) as vrias formas de organizao profissional (sindicatos, ordens, cmaras, etc.), empresarial e de associativismo; e, por ltimo, mas no menos importante, h) as exigncias dos consumidores, em termos de celeridade, adaptao de necessidades burocrticas,relacionamentopersonalizadoevalordosserviosprestados. Um ltimo fator que vem contribuindo para a alterao da identidade profissional a crescente feminizao das profisses jurdicas. Este processo, que ganhou maior incidncia a partir das dcadas de 1970/80, est a originar uma reconfigurao quer

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Perante esta evoluo, o Senado francs promoveu a realizao de um relatrio, coordenado por Luc Dejoie (1997), defendendo a clarificao das competncias das profisses jurdicas numa perspetiva alargadaecomplementar,defendendoaregulamentaodasatividadesjurdicasquejentoexistiam, masqueseencontravammargemdosistema.

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das prticas profissionais, quer das relaes interprofissionais. No entanto, devido ao facto de o espao temporal de anlise ser reduzido e escassez de estudos realizados sobre o impacto da feminizao nas profisses jurdicas, a identificao das principais alteraeseosseuscontornossoaindadifceisdedescortinar. O estudo comparativo do papel desempenhado pelo gnero nas profisses jurdicas, coordenadoporSchultz(2003),constituiuumaprimeiragrandeoportunidadederecolha e divulgao dos contextos nacionais em mltiplos pases de vrios pontos do mundo. Como tradicional nos estudos sociojurdicos das profisses, em particular nos estudos anglosaxnicos, a nfase colocada nos advogados, sendo as restantes profisses analisadas com menor destaque. A coordenadora do estudo reala as diferenas entre as trs grandes correntes jurdicas a anglosaxnica, a germnica e a romana para justificaralgumasdascaractersticas identificadas.Contudo,consegueestabelecerainda alguns pontos comuns, como: a invisibilidade das mulheres sempre que dentro de cada profisso existe uma especialidade de prestgio, com a predominncia a ser assumida pelos homens; a maior facilidade de acesso s profisses jurdicas, nas ltimas dcadas, proporcionada pela abertura dos sistemas educativos e pelo crescimento de profisses jurdicas de natureza pblica (onde o Estado desempenha um papel importante na aplicao da igualdade de acesso); a dificuldade acrescida sempre que os cargos superiores so atribudos por designao; as diferenas salariais para desempenhos equivalentesquepenalizamasmulheres;eopapelque,aindahoje,atribudomulher na vida domstica (dupla penalizao pela responsabilidade profissional e familiar), que limitasobremaneira,emparticularemsociedadesmaisconservadoras,umadedicao profisso igual que os homens assumem (levando a que as mulheres desempenhem a profisso,emmaiornmero,apenasemparttime).93 Em suma, o direito legal de igual acesso das mulheres s profisses jurdicas no , ainda, na prtica um acesso em igualdade de circunstncias e com progresso por

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O estudo de Bevan et al. (1993) sobre as mulheres nas profisses na Unio Europeia apresenta um vasto conjunto de informaes sobre o incio do acesso das mulheres s diferentes profisses nos diferentes pases, permitindo uma anlise histrica comparativa muito importante. Permite, por exemplo, observar quando foram levantadas as restries legais de acesso s profisses, como era o caso da existente em Portugal, at 1974, que no permitia que as mulheres pudessem ser juzas ou magistradasdoMinistrioPblico.Ver,sobreafeminizaodasprofissesjurdicas,entreoutros,Roach (1990),Sommerlad(2002)ouBoltoneMuzio(2008).

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mrito equivalente verificada para os homens, seja em que pas for dentro dos apresentados no estudo comparativo de Schultz (2003). O referido estudo reala contudo que, pese embora ainda persistir a noo de que as mulheres so a working class das profisses jurdicas, a inverso verificada nos cursos superiores que do acesso s profisses jurdicas, em especial o de direito, com a atual predominncia de mulheres,estaproporcionarumapressosobreosmecanismosinformaisderestrio deacessodasmulheres,nosadeterminadasprofisses,comoigualmenteaoslugares de topo, em particular quando o acesso por mrito (e no por nomeao), refletindo se,porconseguinte,naprpriaestruturaodasidentidadesprofissionais.

5.Notasfinais
As profisses atravessam atualmente um perodo de grande transformao. As noes de profisso e profissionalismo encontramse em redefinio e surgem novas noes como a de psprofissionalismo. Este conceitoimplicaa combinao de trselementos: a perdade exclusividadeprofissional;asegmentaocrescentedautilizaodoconhecimentoabstrato atravsdaespecializao;eocrescimentodousodasnovastecnologiasnoacessosfontes deinformao.Implicaaindaatransformaodasprticasprofissionaisedosseusprincpios identitrios.Amutaoresulta,assim,depelomenostrsfatoresprincipais:aalteraoda natureza do trabalho; a transformao dos mecanismos de controlo e autonomia profissional; e a globalizao da prestao de servios profissionais. Estas transformaes consistem na especializao profissional, na multidisciplinaridade, na expanso e/ou empresarializao dos servios jurdicos, em novos mtodos de diviso de trabalho e de procedimentos resultantes das novas tecnologias e da redistribuio de competncias profissionaisdecorrentes,principalmente,dosprocessosdedesjudicializao. O processo de desjudicializao de procedimentos legais e de criao de meios de resoluodeconflitosnojudiciaisimpeumaaceleraodatransformaodasprofisses jurdicas, atravs da transferncia ou atribuio de novas competncias a velhas e novas profisses. A especializao das profisses jurdicas tem vindo a desenvolverse essencialmente atravs do sistema de prtica profissional, atravessando as profisses liberais e as profisses de natureza pblica (por exemplo, dentro dos tribunais e das
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conservatrias). Isto implica no s a adaptao das empresas e do mercado jurdico, mas igualmente a introduo de mudanas no sistema de ensino universitrio e de formao profissional, procurando responder s novas necessidades. O trabalho passa a estar organizado de uma forma estandardizada e repetitiva, com uma separao das tarefas e atividades,desconstruindoumtrabalhocomumaltograudecomplexidade. A multidisciplinaridade outra vertente da redefinio das prticas jurdicas, do controlo profissional e do tipo de associao empresarial que estes profissionais assumem. A integraode novas profisses jurdicas e o recurso a outras no jurdicas (economistas,assistentessociais,etc.)tempermitidoalterarosmtodoseocontedo dotrabalhojurdico.Nestesentido,aumentaseacomplexidadedaanliseereforase aargumentao,masdiluisearelaodiretaentreojuristaeocliente. A transformao da prestao de servios jurdicos alterou as relaes profissionais. Assistese a uma reduo dos profissionais liberais em favor de empresas jurdicas com cada vez mais juristas assalariados, subcontratados ou em prestao de servios. A j visvel concentrao e globalizao dos servios jurdicolegais, designadamente em empresasmultinacionais,umoutrosinaldaevoluodaprestaodeserviosjurdicos. Neste mbito, foi acelerada a introduo de novas tecnologias, que vieram por sua vez introduzir novos modos de trabalho e comunicao dentro das profisses jurdicas, entre estas e os seus clientes e nos tribunais. Introduziramse novos mtodos de pesquisa e possibilitouse a existncia de filiais ou acordos de parceria entre empresas ou servios geograficamentedistantes.Estamudanaacompanhaarenovaodasgeraes,vistono ser fcil para os mais velhos acompanhar o rpido desenvolvimento dos meios tecnolgicos. As novas tecnologias vieram, ainda, permitir uma maior acelerao processual, diminuindo o tempo jurdico de cada ao, facto que contribui para um potencialaumentodalitigao,vistoqueocustounitriodecadaprocessobaixa. A transformao das profisses jurdicas tem permitido alargar o mbito dos servios prestados, nomeadamente ao nvel da resoluo no judicial de conflitos. O alargamento quantitativo e qualitativo de entidades pblicas e privadas prestadoras de servios jurdicos vai permitir a existncia de profisses jurdicas diferenciadas em funo das habilitaes, da natureza da entidade e dos objetivos prosseguidos. A rapidez das mutaes verificadas nas ltimas dcadas obrigou as profisses jurdicas, voluntria ou
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involuntariamente, a adaptarem os seus estatutos e prticas profissionais s novas realidades, perturbando a tradicional estabilidade identitria. As mudanas nas profissesdependentesdofuncionamentodomercadotmsidomaisrpidaseprofundas devido necessidade de responder s exigncias dos clientes e de assegurar a sobrevivnciaprofissional.Asprofissesintegradasnaadministraopblicatmmenor necessidadedeseadaptarmudanadascondiesdetrabalhoforadoEstado. As profisses envolvidas na resoluo de litgios em Portugal, de forma judicial ou no judicial, encontramse igualmente num processo de grande transformao. As novas profisses sobre as quais incidem as referidas reformas ainda no ganharam nem relevncia ou visibilidade social nem estatuto profissional. Esto nesta situao os mediadores, os rbitros, os conciliadores, os juzes de paz, os assistentes judiciais ou os administradores dos tribunais. Mas as profisses jurdicas tradicionais tambm se procuram adaptar a este processo de desjudicializao e de transferncia de competncias.Osnotrios,ossolicitadores,osconservadoresderegisto,osmagistrados e os advogados vm intervindo, conforme os interesses em jogo, na acelerao ou reao a estes processos. Esta poltica reformista procura melhorar o desempenho da justia de forma global, com o objetivo de a tornar mais acessvel, clere e eficaz, mas, ao mesmo tempo, implica uma reconfigurao profissional no s das profisses tradicionais,mastambmdasnovasprofissesqueestasmedidascontemplam. Aevoluodasprofissesjurdicasnoocorredamesmaformanosdiferentespases.
A modernizao obedece igualmente aos ritmos prprios de cada pas e de cada profisso. Enfim, apesar das semelhanas nas evolues contemporneas, no existe um modelo nico e privilegiado de modernizao destas profisses. A histria das profisses jurdicas aparece, na sua dimenso comparativa, como uma histria complexa e no unvoca onde a tradio e a modernidadeseentrelaamconstantemente94(Halperin,1994:115).

Perantefenmenosdereformadajustia,deglobalizaoedecomunitarizao,tambm as profisses jurdicas se encontram perante um desafio que alicia alguns e atemoriza a maioria, provocando, segundo Morteau (1999), uma verdadeira angstia no jurista. Concluise,destemodo,queamudanadeparadigmanaadministraodajustiacausa ereflexodatransformaodasprofissesjurdicas.Assim,areformadaadministraoda

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Traduolivredoautor

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justia impe uma reflexo sobre as funes dos novos e velhos atores, bem como sobreascompetnciasquelhesdevemseratribudas.Estedesafiovaiexigirdasprofisses jurdicas uma procura de novos caminhos, uma necessidade de acompanhar, acelerar ou retardarastransformaeseumacapacidadeparasuperarasatuaiscrisesidentitrias.

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Captulo3

Oescrutniodasmagistraturas
Oolhardosestudossociojurdicos95

1.Introduo
As magistraturas, em sentido lado e abrangendo os juzes e os magistrados do Ministrio Pblico, envolvem em si um conjunto alargado de temticas que possuem uma transversalidade e interao difceis de analisar de forma autnoma. Selecionar determinadas dimenses, em desfavor de outras, gerar sempre controvrsia. Contudo, inteno, neste captulo, abordar assuntos que, em regra, no esto na ordemdodiadasprioridadesdeinvestigaoe/oudediscussopblica,masque,pela suaprprianatureza,detmumagrandeimportncianosparaacaracterizaodas magistraturas, mas essencialmente para a compreenso do impacto que estas tm na conformao do Direito e do funcionamento dos sistemas judiciais e, por essa via, na aplicaododireitoeajustiajuntodoscidados. Propese, deste modo, incluir diversas dimenses sobre as questes da formao jurdica, da organizao profissional e da respetiva carreira, da tica judicial, da regulao profissional e da feminizao das profisses jurdicas. Complementarmente, sero apresentados diversos estudos que recorreram a metodologias quantitativas para atingir uma melhor caracterizao das magistraturas, abordando algumas das dimenses referidas. Vrios destes temas interagem entre si. Outros temas ficaro certamentedefora.Masadecomposiodestascategoriasanalticaspermitirrealar algunstrabalhosquesetmvindoarealizar,procurandoidentificarcontributosparaa

Este captulo parte de um trabalho sobre o estado da arte das profisses jurdicas, em particular das magistraturas, que est a ser elaborado no mbito do projeto de investigao "Quem so os nossos magistrados? Caracterizao profissional dos juzes e magistrados do Ministrio Pblico em Portugal", coordenado por Antnio Casimiro Ferreira, financiado pela Fundao para a Cincia e a Tecnologia (20102013).Estaumaversoreorganizada,trabalhada,adaptadaereduzidadotrabalhorealizadono mbitodoreferidoprojetodeinvestigao,queserpublicadoem2012.
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construo de um retrato global das magistraturas numa perspetiva internacional comparada. Sero de seguida apresentados em maior detalhe alguns dos contributos cientficosnombitodestasdimenses.

2.Oensinododireito:ateoria,aprticaeosprocessosdeharmonizao
A anlise da importncia do ensino do direito na formao de profissionais deve ser o ponto de partida para uma anlise mais global sobre o papel das magistraturas no seio da sociedade.Aformacomoconcebidoeministrado,eminteraocomasdinmicassociais eastransformaesdomercadodetrabalho,originadiferentesabordagenseperspetivas, consoanteoposicionamentoprofissionalemqueseinsere,arelevnciaprofissionalquese pretendeouoenquadramentopolticoqueseambiciona.Naturalmente,peseemboraeste tema provocar maiores e mais acesas discusses volta da profisso de advogado, esta reflexo ir centrarse nas magistraturas, seja por complementaridade de funes ou por constituir a base inicial para o exerccio futuro da profisso. Deste modo, a anlise incidir mais na funo estatal do exerccio profissional, via magistraturas, do que no exerccio liberaldasprofissesjurdicas. Os contributos das teorias psmodernistas para a formao em direito foram estudados por Murphy (2000), que considera que estas podem contribuir bastante para injetar uma nova tica e normatividade numa rea especfica de ensino que analisa como algo decadente,tecnicistaemecanizada.Entendendoquetaisteoriaspodemcontribuirparaa introduo de um conjunto de novas temticas, o autor ressalva, contudo, que as teorias psmodernistas devem procurar incorporar os seus contributos de modo a conjugar os aspetos normativos com outros no normativos ou, por outras palavras, para relevar os aspetosnonormativosdanormatividade.Nestalinha,noReinoUnido,foilevadaacabo aolongodetrsanosumaanlisedoensinododireitoporumconjuntode34docentese especialistas (Sherr e Sugarman, 2000), concedendo particular destaque ao papel da componente terica na formao jurdica. As suas concluses partem da ideia de que as transformaes nas profisses jurdicas impem mudanas no ensino do direito, considerando que este deve incorporar simultaneamente um conjunto de temticas e conceitos hoje alvo da ao do direito, mas ainda no incorporados no seu ensino. Os
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autores, numa corrente curiosamente oposta atual discusso em Portugal (onde a componente prtica pouco desenvolvida e a terica demasiado conformada), concluemquesetornafundamentalconferirmaiordestaqueteorianoensinododireito, permitindoaosestudantesaaquisiodemaiorescapacidadesanalticasedeformulao das problemticas da atualidade. Pelo contrrio, Greenebaum (2003) ressalva a importncia da prtica, assinalando que a formao jurdica tem como fim a preparao de futuros profissionais, devendo estes estar capacitados para resolver os problemas decorrentesdasuaatividadeprofissional.Aprtica,alerta,nosedeve,contudo,resumir resoluo de casos nas vrias dimenses do direito, antes assumindo uma verdadeira prtica em interaocom os profissionaisdo direito ecom as situaesreais da profisso (numaopinioigualmentepartilhadaporEdwards,1992/1993). A importncia do estudo da jurisprudncia na formao jurdica, tida em sentido geral como detendo um papel em fornecer aos estudantes perspetivas mais amplas sobre o papel do direito na sociedade e as suas interligaes, apontada por Cotterrell (2000) como um elemento estruturante na formao de futuros profissionais de direito, em particulardasmagistraturas.Opapeldajurisprudncianodeveapenascomporsede um mero repositrio de ideias multidisciplinares contra a cristalizao ortodoxa do ensino do direito, mas antes consistir numa fonte de pluralismo baseado na disseminao do conhecimento de diferentes perspetivas culturais relativas ao papel do direito na sociedade, aos seus agentes, autoridade legal e s mltiplas formas de criar, exercer e experienciar a ao do direito. Esta opinio partilhada por Twining (2001), que reala a dimenso generalizvel da jurisprudncia, ainda que por meio da comparao,demodoanoincorreremtendnciashegemonizantes. Os mpetos e exigncias do mercado vm condicionando, segundo Mossman (2003), a formao jurdica. O importante, refere, est em encontrar os melhores instrumentos e estratgias para contrariar as ideologias hoje dominantes, considerando que apenas por meio do ensino se podero forjar as ferramentas necessrias correta transformao das profissesjurdicas.Nomesmosentido,Sherr(2000)salientaaformacomoasprofissesse tm vindo a modificar em reas como o estatuto profissional, a organizao, os padres e contedos da prtica profissional ou o desenvolvimento de especializaes e subgrupos profissionais. Na sua opinio, o ensino do direito no tem vindo a conseguir travar esta
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tendncia,levandoaqueosfuturosprofissionaisnoestejamadequadamentepreparados para o exerccio de uma profisso em transformao. Na apresentao dos resultados do projeto CICERO, no qual foi estudada a forma como o ensino do direito prepara para a especializao profissional, em nove pases europeus, Sherr (2002) considerou que a especializao inevitvel muito embora existam resistncias por parte dos grupos profissionais envolvidos, dada a perda de poder profissional , devendo as escolas de direito acompanhar esta tendncia preparando os estudantes para a diversidade de funesaquepoderoterdedarresposta(ver,igualmente,SherreSugarman,2001). A compilao, realizada por Vittorio Olgiati (2007), de um conjunto estudos de diferentes autores, relatando experincias em vrios pases da Europa, vem realar a importncia da experincia comparada, para que numa aproximao terica e metodolgica se encontrem os caminhos que permitam uma maior integrao e articulao no mundo jurdico. Considerase que a formao jurdica no ensino superior e a ministrada no pracesso a vrias profisses jurdicas , sem dvida, um dos mecanismos fundamentais para proceder a uma transformao do seu papel na sociedade. Por outras palavras, defendese, em termos genricos, que as fronteiras entre os juristas (ou o direito) e a sociedade devem ser ultrapassadas de forma construtiva, dado que a manuteno do statu quo de clausura de acadmicos e profissionais j no sustentvel, impondose uma abertura a novos conhecimentos e competncias como forma de enfrentar os desafios que se colocam aos sistemas judiciais e responsabilidade que o direito e os tribunais devem assumir numa sociedadecadavezmaispolarizadaeconfrontadacomtenseseconflitosemergentes dos processos de globalizao (com as suas consequncias ao nvel da eroso dos direitosedasrpidasconvulsessociais,econmicasepolticas). NaEuropa,Cownie(2002)assinalaqueoobjetivodecriaodeumespaoeuropeude ensino superior, incluindo a rea jurdica, origina tenses assinalveis entre os interesses das instituies de ensino e os dos Estadosmembros. Contudo, e embora partilhando tal opinio, Leith e Ayuda (2001) salientam a existncia de uma escassez deestudosdembitonacionalquepermitamcompreendermelhorasinteraesentre o espao global europeu e as especificidades nacionais, referindose particularmente ao caso espanhol, considerando no terem ocorrido transformaes de relevo na rea
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OESCRUTNIODASMAGISTRATURAS Oolhardosestudossociojurdicos

da formao em direito, nomeadamente a nvel curricular. Pese embora ter havido a introduo de novas temticas e metodologias, tal ocorreu sem o planeamento adequado e sem atender ao equilbrio entre a sua adaptabilidade s exigncias do mercado e as caractersticas essenciais das profisses jurdicas, antes decorrendo das transformaesestruturaisimpostaspeloprocessodeBolonha. Aeducaoeotreinonodecursodaformaodosmagistradosconduzem,naopiniode Griffith (1991: 275), a uma homogeneizao de atitudes, crenas eprincpios, o quepode originar a falta de debate interno e um maior fechamento em relao ao exterior (de forma corporativa), refugiandose na doutrina jurdica hegemnica. Nesta perspetiva, inevitvel o confronto com a questo da construo de uma cultura jurdica, e com a necessidadedesuperaodaatual,aqualseencontraesgotadanassuaspotencialidades, emdireoaumaoutra,que,segundoSantos(2002b),sebaseianopluralismojurdico,na interlegalidadee num novo sentido legalcomum.Esta novaconceo psmoderna sse alcanar atravs da adoo de uma hermenutica jurdica que permita atribuir novas bases e novos protagonismos a quem tem de desempenhar estas funes (Santos, 1995, 2002b).Bergalli(1993:14)reforaaideiaaoafirmarque,paraocasoitaliano,aalterao da cultura jurdica foi o ponto de partida para alteraes no sistema judicial, que por sua vezlevaramstransformaespolticasportodosreconhecidashojeemdia.Algumasdas mudanas perspetivadas so j em parte visveis, como no caso da imagem austera e autoritria do magistrado, em que, devido ao rejuvenescimento da classe e sua crescente feminizao, se detetam alteraes nos comportamentos, chegando ao ponto dehavermagistradosqueescondemasuaprofisso,optandoporumlowprofile,oque noinvalidaqueocontrrioaindasemantenha.

3.Aorganizaoprofissional:complexidadedepapis,multiplicidadede olhares
A anlise da (re)organizao profissional dos profissionais da justia, ainda que mais centrada na advocacia, foi desenvolvida numa obra que se afirmou como estruturante, protagonizada por Richard Abel (2003). Este autor afirma que a viso que relaciona a transformao das profisses jurdicas com as mudanas ocorridas no mercado e as
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reformas verificadas no Estado demasiado simplista, omitindo, por essa via, vrias dimenses que conferem uma grande complexidade ao fenmeno, em funo da multiplicidade de papis que desempenham. A omisso de questes como a autorregulao profissional, o limite no acesso s profisses, as ideologias profissionais internasemconfronto,aslutasentreasdiversasprofissesouopodertransformadorque os clientes detm, entre outras dimenses, pode originar uma anlise enviesada dos caminhosseguidospelasdiversasprofissesjurdicasnasltimasdcadas.Aesterespeito, Sommerlad(2004)consideramarcanteofactodeastransformaesnasprofissesserem contextualizadasnombitodasdinmicassociaisepolticasenvolventes,nomeadamente a forma como as profisses jurdicas tm vindo a procurar manter o controlo sobre o seu acesso,numcontextodecrescenteexposiosforasdomercadoedeperdadesuporte estatal.Destemodo,aautorasalientaasrelaesentreomercadoeoEstadonaproviso dodireito,entreopblicoeoparticular,considerandoqueadivisodosserviosjurdicos acarreta igualmente a diviso dos seus profissionais e, consequentemente, uma reconfiguraodaorganizaoprofissionalantestradicionalmenteunificada. As magistraturas tambm tm sido alvo de vrios estudos em termos da sua organizao profissional, com especial incidncia nas estruturas e mecanismos de organizao e responsabilizao profissional (como a avaliao e a ao disciplinar). Menor destaque tem sido dado s associaes e/ou sindicatos em que se organizam profissionalmente, paraveremassuasposiesdefendidasdeformacoletiva,estando,quasesempre,pouco refletidas nos vrios estudos realizados. Contudo, a maioria dos estudos pesquisados centrase na anlise dos modelos legais vigentes e na sua anlise de forma comparativa. De seguida, apresentase um conjunto de temticas abordadas em estudos realizados ao longo das ltimas dcadas e que so exemplificativos da importncia que os mecanismos de gesto e organizao profissional das magistraturas tm vindo a adquirir nas ltimas dcadas. A anlise ir centrarse na perspetiva europeia, dado que os estudos realizados sobreosrgosdegestoeorganizaodasmagistraturasefetuadosnoutroscontinentes tm por base outros objetivos, mais centrados, por exemplo, no caso dos pases sul americanos,emgarantiraexistnciadecorposprofissionaismaisimunescorrupo,no mbito de processos de reforma e modernizao dos sistemas judiciais com apoios financeirosetcnicosinternacionais(Dakolias,1996;DakoliaseThachuk,2000).

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Umdosprimeirosestudos,dosanalisadosnasltimastrsdcadas,foidesenvolvidopor Mauro Cappelletti (1983) com o objetivo de refletir sobre a importncia da responsabilizao dos prprios magistrados como processo fundamental no s para garantir a independncia do poder judicial, mas igualmente para salvaguardar os cidados de quaisquer tentaes de abuso de poder, da irresponsabilidade ou do desempenho negativo, lesivos dos direitos dos cidados. neste contexto que surgem, posteriormente, vrios estudos que se debruam sobre a temtica procurando analisar osdiferentesmodelosdeorganizaoegestodasmagistraturasemdiversospases,eo impacto que tm na independncia e autonomia das magistraturas. Alguns centramse apenas nos casos nacionais, como o trabalho de Martin (1997) sobre o Conselho Superior de Magistratura em Frana. Outros procuram desenvolver uma perspetiva comparada, contrapondo os vrios modelos existentes, como nos casos das obras de Renoux (1999) e Voermans (1999). Este ltimo estudo tenta organizar os diferentes modelos de organizao e gesto das magistraturas em trs categorias: os pases do norte da Europa, com um modelo mais gestionrio e profissional; os pases do sul da Europa, com um modelo mais burocrata e corporativo; e os pases atpicos, que no desenvolvemummodelofacilmentecategorizvel. A anlise comparativa, numa perspetiva da garantia da independncia das magistraturas, foi realizada por Garoupa e Ginsburg (2009), contrapondo a tradio anglosaxnica continental europeia, realando como diferentes arquiteturas judicirias afetam, positiva ou negativamente, a sua independncia, apesar de conclurem que, independentemente domodelo,aexistnciadestesrgoscontinuaaserumaopomuitoatrativanaescolha dos governantes. Contudo, questionam a existncia de poucos estudos que permitam concluir qual a melhor opo para garantir, por um lado, a independncia das magistraturas e, por outro, a sua responsabilizao (accountability), pelos pares e/ou por profissionais externos s magistraturas. E criticam, acima de tudo, o aparente consenso volta da emergncia da hegemonia do modelo dos Conselhos Superiores como uma estrutura que garante as premissas anteriores, at pela falta de informaes suficientemente valorizveis sobre a possvel existncia de uma maior qualidade dos sistemas judiciais que adotam este modelo em comparao, essencialmente, com o que existenosEstadosUnidos.

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O estudo realizado por Dias (2001, 2004) sobre a organizao judiciria e o papel que os Conselhos Superiores detm, quer na gesto e controlo de qualidade das magistraturas, quer na garantia da independncia e autonomia do exerccio profissional, at agora um dos nicos em Portugal a desenvolver anlises que foram muito alm da descrio do modelo, procurando efetuar uma avaliao do seu desempenho, questionando as suas prticas e propondo alteraes ao seu funcionamento, com o objetivo de dotar estes rgos de uma maior capacidade operacional, transparncia de funcionamento, efetividade da avaliao profissional e controlo disciplinar, diversidade de composio e garantia de um exerccio profissional independente. O recurso anlise estatstica, combinado com diversas metodologias qualitativas, incluindo a observao no participante, permitiu efetuar uma radiografia aprofundada cujos resultados permitiram alimentar uma discusso pblica sobre o assunto e, de certa forma, desmistificar a imagem que estes rgos transmitiam e geravam, inclusivamente ao nvel das magistraturas,evidenciando,ainda,algumasfragilidadesdefuncionamento. O desempenho profissional foi outra dimenso que comeou a desenvolverse, em especial quando os tribunais deixaram de conseguir responder ao aumento crescente da procura verificado nas ltimas trs dcadas. Por conseguinte, emergiram estudos que procuraram avaliar a capacidade dos magistrados na gesto processual, ou seja, a sua capacidade de aumentar a produtividade, incluindo a possibilidade de procurar elaborar incentivos para estimular um desempenho superior. Os Estados Unidos desenvolveram j h alguns anos esta preocupao, sendo mais recente em alguns pases europeus como, por exemplo, em Espanha, na Holanda ou em Portugal (Scott, 1995;Santos,Gomesetal.,2005;Hadeld,2011). A evoluo da populao de magistrados e o futuro das suas carreiras esteve na base de umestudodesenvolvido,emFrana,porMunozPerezePennec(2001),ondeconstataram que,datadoestudo,ataxadecrescimentononmerodeefetivosvinhaareduzirse.No referido estudo, procederam construo de duas projees demogrficas, uma considerando as condies previamente existentes, outra inserindo as transformaes introduzidasnacarreirapelasreformasemcurso(fusodeduascategorias,novaestrutura ereforodosmecanismosderecrutamento),demodoaprocurarpreverosseusefeitosna populao de magistrados. Chegaram a resultados complexos, sugerindo que a reforma
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efetuada trar um crescimento e consolidao da magistratura no curto prazo, mas acarretando uma maior desacelerao no recrutamento no longo prazo, com os perigos quedaadvmnacapacidadederespostadosistemaprocuracrescente. Jnoquerespeitaespecificamentescompetnciasprofissionaiseidentidadeprofissional dosmagistradosdoMinistrioPblicofranceses,MilburneSalas(2007)consideramquea pluralidade de competncias, no mbito das quais os magistrados desenvolvem a sua atividadeprofissional,tornadifcildelinearcomprecisooobjetoprofissionalnocorpoda magistratura e da arquitetura funcional do sistema judicial. Procurando observar os modos como os magistrados internalizam as suas funes, e da criam uma determinada ideologia profissional, delineiam trs domnios centrais na sua ao: a) a extenso do seu papel de titular da ao pblica; b) a funo na representao do sistema judicial no mbito do poder poltico; c) e o papel crescente de direo nas investigaes policiais. A investigao desenvolve duas perspetivas metodolgicas: o estudo descritivo e a anlise comparada. Quanto primeira, efetuam o estudo dos processos sociolgicos que enformam as competncias profissionais dos magistrados na consolidao de uma ideologia profissional, consubstanciandose em dados quantitativos e qualitativos, com destaqueparaarealizaodeentrevistaseparaumaabordagemnombitodapsicologia do trabalho, com o objetivo de analisar a atividade profissional quotidiana dos magistrados. J em relao anlise comparada, os autores enveredam pelo estudo do estatuto dos magistrados em diferentes pases, nomeadamente na Alemanha, Blgica, Holanda, Itlia e Espanha, destacando o que consideram ser os trs modelos essenciais, ainda que com algumas diferenas. Assim, um primeiro modelo corresponde s magistraturas alem e espanhola, em que os magistrados no dispem de um estatuto prprio, por se enquadrarem no mbito dos demais funcionrios pblicos. Um segundo modelo, mais hbrido, correspondente Blgica e Holanda, pases nos quais a magistraturaseenquadranumahierarquiargidacontroladapeloEstado,peseemborano caso holands a interferncia ser atenuada pela existncia de um Colgio de ProcuradoresGerais. Finalmente, um terceiro modelo, correspondente ao caso italiano, no qual a magistratura totalmente independente, nomeadamente no que respeita definiodascarreiraseaofactodeasuaatuaopblicadecorrerdasualivreiniciativa,o quesimultaneamentelhesexigeumamaiorresponsabilidadeprofissional.

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Um trabalho bastante interessante sobre as estratgias profissionais dos juzes na procuradeumacarreiraprogressivaeprestigiantefoidesenvolvidoporBodiguel(1991), em Frana. Neste estudo, Bodiguel analisa a celeridade da progresso dos juzes, apontando para duas dimenses fundamentais no processo de definio da carreira profissional: a mobilidade, compensada pela ocupao de lugares estratgicos, e a antiguidade. Estas duas dimenses comportam por sua vez duas vertentes uma mobilidade gradual ou, pelo contrrio, uma mobilidade acelerada e sistemtica em forma de recompensa pelo tempo de carreira. Combinando esta anlise com fatores relativos origem social, formao profissional e ao percurso acadmico, o autor elenca cinco categorias de estratgias: polticas, gestionrias, clssicas, de promoo e de sobrevivncia. Em todas estas estratgias, reala o papel fundamental desempenhado pelas estruturas hierrquicas dos juzes na uniformizao do pensamento judicial e no controlo dos mecanismos internos de desenvolvimento da carreira profissional, situao anloga que Dias (2004) veio mais tarde a verificar no caso portugus. Esta anlise questiona, naturalmente, o princpio pblico defendido pelosjuzesdeprevalnciadomritonodesempenhoeprogressoprofissional. A tica judicial igualmente uma importante preocupao que se mantm atual quando se abordam as profisses jurdicas, em particular as magistraturas. um tema que no pode ser visto de forma isolada e, por isso, aparece em regra includo nas questes j abordadas do ensino jurdico ou da organizao profissional. Naturalmente, este tema crucial para o prprio prestgio e legitimidade, quer dos profissionais do direito, quer dos sistemasqueestesintegram.Estanopodeser,porsuavez,desligadadaproblemticada regulao profissional, que est interligada com as temticas abordadas neste ponto. Como refere Rhode (2000), o estudo da tica judicial era, at h cerca de trs dcadas, visto com desconfiana e suspeita, por questionar e afrontar as profisses jurdicas. Hoje em dia, as preocupaes ticas so encaradas como algo central, seja nos discursos das estruturas organizativas das profisses ou nas justificaes subjacentes aos processos de reformasjudiciaisencetadaspelosdiferentesgovernos.Vriasedistintasabordagenstm sidodesenvolvidaseestudadasemvriospases,incluindodiferentesdimenses. Oquesevaielencardeseguida,nassuasprincipaistemticaseideias,umapequena amostra, em que se realam apenas os estudos que incidem sobre as magistraturas,
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dado este ser um campo de trabalho bastante frtil, por exemplo, junto da advocacia. Contudo, em termos autnomos, os estudos sobre as prticas ticas dos profissionais na rea da justia cingemse, quase sempre, s profisses que atuam fora dos tribunais, em particular os advogados, razo pelo qual no se autonomizam aqui os estudossobreestatemticaparaasmagistraturas. Os estudos sobre a organizao, estratgias profissionais e prticas ticas no se esgotam com os casos apresentados, e muito menos com as temticas desenvolvidas, dadaasuagrandediversidade.Contudo,elencaralgumaspreocupaesemdiferentes pases permite uma tripla clarificao: a existncia de problemas e discusses muito semelhantes, apesar de as magistraturas operarem em sistemas judiciais com diferenasassinalveis;adiversidadedeopesprofissionais,mesmoqueasfunese competncias que exercem tenham caractersticas estruturalmente semelhantes; e a necessidade de se efetuarem sistematizaes mais aprofundadas, seja nos estudos de caso nacionais, seja na estratgia comparada, de modo a que as anlises se consubstanciememdadosqualitativosequantitativoscomplementares.

4.Ogneroeasprofissesjurdicas:oucomoaleigereasdesigualdades
Os estudos que abordam as desigualdades de gnero no acesso e na prtica das profisses jurdicas tm j uma longa tradio, registandose aqui apenas um pequeno nmero destas anlises para permitir ilustrar diferentes formas de abordagem com particular incidncia nas magistraturas, ainda que alguns dos estudos selecionados abordem as diversas profisses jurdicas. J em 1982, Podmore e Spencer (1982), relativamente a um estudo sobre a Inglaterra e o Pas de Gales, assinalavam que a participao feminina nas profisses jurdicas era discriminatria em funo da influncia de estruturas, ideologias e padres de recrutamento. Embora na altura fosse umasituaocom poucavisibilidade,eram,aindaassim,fatoresbastanteinfluentes nas carreiras destas profissionais. Brockman et al. (1992) assinalaram a necessidade de uma perspetiva feminista relativamente ao vis de gnero registado nas profisses jurdicas, considerando que a sua anlise deveria ter por base no apenas uma mera anlise da

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especificidade destas profisses, mas incidir sobre as fundaes das desigualdades de gneronasociedadecomoumtodo. Numaperspetivamaishistrica,queajudaacompreenderoscontextosatuais,Boigeol (1996) estudou o acesso s magistraturas e as diferenas nas dificuldades em funo do sexo, em Frana, desde os anos subsequentes 2. Guerra Mundial. Conclui que o acesso foi conseguido, numa primeira fase, porque a origem social e as qualificaes escolareseram, emregra, superiores s dos homens, impondo assim, por essa via, um acesso que era obstaculizado pela maioria masculina. A feminizao das magistraturas permitiu, desde logo, uma dessacralizao da profisso e a prpria profissionalizao doseudesempenho,visto,atento,maiscomoumprivilgiodoque umdever.Mais recentemente, com o passar dos anos, a sua presena j no questionada, mas o acesso s posies hierrquicas superiores constitui, ainda, uma subtil prtica de discriminao que impede que atinjam uma maior preponderncia (pelo menos equivalenteaoseupesonacomposiogeraldasmagistraturas). As diferenas entre homens e mulheres no que respeita ao stress e qualidade de vida, em magistrados da justia do trabalho, no Brasil, foram estudadas por Lipp e Tanganelli (2002). Considerando os efeitos negativos que o stress tem sobre a atividade profissional, as autoras referem um conjunto de estudos realizados em vrios pases sobre a relao entre o stress e a prtica profissional, desenvolvendo o seu prprio estudo a partir de um inqurito a 75 magistrados da justia do trabalho. Verificaram, assim, que um nmero muito elevado destes magistrados, 71%, apresentava sintomas de stress, sendo este mais elevado entre as mulheres, constituindo a sobrecarga de trabalho e a interferncia com a vida familiar os principais fatores de stress. Concluem quetaisdadossopreocupantes,namedidaemqueparaestesprofissionais,natomada dedecisesadequadas,sofundamentaisqualidadescomoacapacidadederaciocnio,a lgica, a memria e a pacincia, caractersticas facilmente comprometidas por elevados nveis de stress. Recomendam, por isso, a adoo de medidas preventivas para a melhoria das condies de trabalho e a implementao de teraputicas para que, no decurso do seu exerccio profissional, o impacto sobre a atividade processual seja, principalmentejuntodasmagistradas,omenorpossvel.

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Asegmentaodaprofissoentrehomensemulheres,entreinstituies,aonveldopeso decadagnero,dasposiesocupadasedospadressalariaisfoitambmanteriormente estudada por Roach (1990). Este autor assinala que as diferenas verificadas, embora derivem das especializaes distintas de homens e mulheres, no resultam propriamente das suas prprias opes, mas antes das prticas de recrutamento no incio da vida profissional,queserepercutemnastrajetriasfuturas.Porsuavez,LabandeLentz(1991) consideram que, dadas as especificidades das profisses jurdicas e os elevados conhecimentos tcnicos detidos pelas mulheres nestas profisses, as desigualdades verificadas no trabalho desempenhado no so observveis em aspetos meramente tangveis,comoosnveissalariaisouasprogressesnacarreira.Talnoinvalida,contudo, que se verifiquememdimensesmenostangveis,sendoamenorsatisfaonotrabalho, comparativamente com os profissionais masculinos, um dos seus indicadores. Tambm Sommerlad (2002) assinalou que, apesar de se verificar uma cada vez maior participao feminina nas profisses jurdicas, a sua participao nos escales mais elevados da hierarquia profissional continua a ser muito reduzida, apontando que no sistema social capitalista, ainda de natureza vincadamente patriarcal, as pequenas vitrias conseguidas pelasprofissionaisdajustiatmsidomuitoespaadasecompoucoimpacto. Na Austrlia, Anleu e Mack (2009) estudaram as relaes entre a prtica profissional dos juzes e a sua satisfao no trabalho em funo do gnero. As autoras salientam a existncia de uma maioria de juzas em tribunais de pequena instncia, apesar do peso absoluto de mulheres na magistratura ser ainda reduzido, procurando investigar diferenas na satisfao profissional dos dois sexos. Resumidamente, Anleu e Mack concluram que, pese embora os nveis de satisfao global apresentarem diferenas mnimas, a aplicao de medidas mais refinadas de satisfao profissional permite identificar um conjunto de diferenas, apontando ento para abordagens diferentes profisso, consubstanciadas no tanto na sua prpria natureza, mas nas suas caractersticasmaisparticulares.Assim,verificaramqueasmagistradasapresentammaior satisfao nos aspetos mais intrnsecos da sua atividade, especificamente a natureza do trabalho o seu contedo, diversidade, desafio intelectual e responsabilidade , embora outrasdimenses,comoaautonomiaeasoportunidadesdeprogresso,fossemfontede menorsatisfao.Pelocontrrio,apesardasatisfaoglobalequivalente,asatisfaodas

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magistradasmuitoinferiordosmagistradosnoquetocaconciliaotrabalho/famlia e em aspetos relacionados com o trabalho administrativo, as possibilidades de formao, o apoio tcnico e as relaes com superiores. As autoras atribuem estas diferenas ao facto de a magistratura ser ainda culturalmente orientada para os magistrados, persistindoregrasepolticascomoaobrigaodeprestarserviosemmeiosruraisoude frequentarformaoque,sendosupostamenteneutras,afetamdiferentementeosdois sexos, particularmente no que respeita s magistradas com maiores compromissos familiares,dadaafrequentedivisodesigualdotrabalhodomstico. A diversidade de resultados obtidos pelas diferentes investigaes levadas a cabo em especial nas dcadas de 1980 e 1990 leva a que Silius (2003) sugira que as contradies existentes no estudo das desigualdades de gnero aplicados s profisses jurdicas se justificam pelo facto de as investigaes se basearem em teorias generalistas, propondo, por conseguinte, que estas incluam uma abordagem multidimensional no mbito dos estudos feministas. Nesta linha de raciocnio, Kay e Gorman (2008) aplicam novas abordagensaoestudodasdesigualdadesdegneronasprofissesjurdicas,apresentando teorizaes inovadoras no mbito da formao jurdica, seleo, remunerao e progresso nas carreiras. As autoras apontam para uma desigualdade de gnero persistente nas jovens licenciadas dado que, embora detenham melhores avaliaes finais, registam maior dificuldade na empregabilidade inicial e menor mobilidade profissionalapsoingressonasprofissesjurdicas,subsistindoigualmentedesigualdades aonveldossalrios.Paraalmdisso,constatamque,seadiscriminaoabertaefrontal menos visvel, ainda persistem formas de assdio no exerccio da profisso, bem como a manuteno de esteretipos sobre a existncia de uma competncia profissional diferente, o que gera maiores abandonos profissionais nas mulheres. Ainda dentro da mesma abordagem, Bolton e Muzio (2008) analisam a feminizao exibindo uma perspetiva ctica em relao s teorizaes, considerando que existe uma igualizao progressiva dos direitos e da participao no trabalho, embora realcem as modalidades marginais e precrias dessa mesma participao. Por conseguinte, os mesmos autores defendemque,noprocessodeaberturadaprofissocrescenteparticipaofeminina,as desigualdadesdegneropatentesnasprofissesjurdicassomaisfacilmenteobservveis ao nvel da segmentao das profisses, no que respeita participao diferenciada de

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homensemulheres,ondeosprimeirosocupamossegmentosmaiselevadosdaprofisso eassegundasossegmentosmaisprecriosecommenosdireitos(BoltoneMuzio,2007). Omodocomoaprticadodireitoexercidaporpartedeprofissionaisdosexofeminino, quediferentedosdosexomasculino,constituiumoutroconjuntodeestudosqueforam desenvolvidos particularmente nas duas ltimas dcadas. Deste modo, de entre a diversidade de publicaes existentes, e pese embora a importncia crescente que esta abordagemtemadquirido,realaseaquiumgrupomuitolimitado,apenasparailustraro impacto da perspetiva de gnero nas decises judiciais. Assim, nesta linha, Coontz (2000) procurou avaliar, nos Estados Unidos da Amrica, a partir de uma amostra de 195 juzes doEstadodaPensilvnia,dequemodoogneropodeafetaroresultadodeumadeciso judicial seja o gnero do juiz ou do litigante. Acabou por concluir, apesar da reduzida amostraabarcada,queognerodolitigantepoucorelevante.Porsuavez,odojuizjo , demonstrando que por trs da aplicao racional de princpios legais esto as atitudes sociais do indivduo. Estas, por sua vez, sero tambm influenciadas pelas suas experincias de vida, como exemplifica o autor com base na amostra e perante os mesmos factos na maior probabilidade de as juzas, comparativamente com os colegas masculinos, considerarem culpado um homemacusado de agresso do queem situaes opostas. Assinala, ainda, que diversas outras situaes, como ser cerca de metade a probabilidade de os juzes, relativamente avaliao das juzas, considerarem culpada de homicdio uma mulher que alega autodefesa, ou a aplicao de sentenas menores por agresso simples por parte dos juzes homens. J quanto a atitudes de terceiros, o dobro dasjuzasemcomparaocomosjuzesfoidaopiniodequeumjriconsiderariaserum casodehomicdioasituaoemqueumaralegaautodefesa.McCall(2008),numestudo comparativodasdecisesdejuzesdeambosossexosemtribunaissupremosdediversos Estados dos Estados Unidos da Amrica, numa anlise considervel de um conjunto de litgios, verificou, na mesma linha, que, controlando os contextos institucional, poltico e legal, as juzas tm maior probabilidade de votar a favor do ru do que os seus colegas masculinos, concluindo que um maior equilbrio entre os dois sexos nos tribunais acarretaria portanto um maior equilbrio nas decises judiciais. Numa perspetiva mais ctica,Hunter(2008)consideraqueoimpactodafeminizaodajudicatura,porsis,no pode derivar em resultados completamente credveis dada a diversidade de situaes e

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trajetrias das mulheres na profisso, que dificulta que se chegue a um perfil nico. No entanto, considera que seria distinto o impacto de mulheres juzas efetivamente feministas,tornandosenecessriodelimitaroscritriosqueasdefiniriamcomotal,quais oscritriosquecaracterizariamumadecisojudicialdotadadeumaperspetivafeministae que limitaes atuais existiro adoo destas perspetivas. Numa abordagem multidimensional como a que prope, admite, assim, que tal estudo permitiria traar algumasdiferenasdasprticasnasprofissesjurdicas. Em Portugal, est atualmente em curso, no Centro de Estudos Sociais, um projeto de investigao,coordenadoporMadalenaDuarte,sobreAsmulheresnasmagistraturasem Portugal: percursos, experincias e representaes, que tem por objetivo estudar os percursoseexperinciasprofissionaisdasmagistradasemPortugal,procurandoconhecer as representaes, quer por parte dos/as profissionais de justia, quer por parte da sociedade, relativamente ao papel daquelas no sistema de justia portugus. Os resultados s sero conhecidos em 2013, mas uma abordagem importante, em interao com o projeto j referido, coordenado por Antnio Casimiro Ferreira, sobre Quemsoosnossosmagistrados?Caracterizaoprofissionaldosjuzesemagistradosdo Ministrio Pblico em Portugal, para conseguir mais e melhores informaes sobre os possveisimpactosdadiferenadegneronodesempenhodaprofissodemagistrado.96

5.Acaracterizaodasmagistraturas:daseleorelevnciasocial
Neste ponto, procederse a uma anlise de um conjunto de temticas e estudos mais especficosrelativoscaracterizaodasmagistraturas(juzesemagistradosdoMinistrio Pblico)emreascentraissuaexistncia,comoasrelativasorganizaodasprofisses, ao acesso profisso, s suas competncias e papis sociais, s dimenses psico organizacionais da profisso como a satisfao profissional e s suas representaes sociais e valores sobre a justia. Naturalmente, dada a riqueza e diversidade de estudos existentes,emparticularnasltimastrsdcadas,aseleoefetuadasemprelimitadora da realidade, correspondendo apenas ao critrio de quem procede sua escolha. Esta

Os dois projetos de investigao referidos tm financiamento da Fundao para a Cincia e a Tecnologia.

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seleo pautouse pela abrangncia dos contributos, diversidade das temticas, representatividade das provenincias e apresentao de estudos importantes que, em regra,podemnotertidoaexposiocientficaquemereciam.

5.1.Orecrutamentoeformaodemagistrados:legitimaraprofisso97 Aimportnciadosestudossobreasmagistraturase,emparticular,sobreosprocessosde recrutamentoeformaodasmagistraturascomofatordelegitimidadedoprpriopoder judicialhojealgoconsensualequeseencontrabemjustificadonorelatriotemticodo Observatrio Permanente da Justia do Centro de Estudos Sociais. Deste modo, como de seguidaseexpe,emtrspargrafosadaptadosdoseurelatriode2011(Santos,Gomes et al., 2011: 1415), esta dimenso relacionada com a garantia de independncia e qualidadedodesempenho,ocupa,nosltimosanos,pelomenosemPortugal,umlugarde destaqueeconstituiumassuntoquetemservidodemoteparadiversosdebatespblicos entre atores polticos, judiciais e investigadores. Os relatrios do OPJ sobre recrutamento eformaodemagistradostmsidoinstrumentosfundamentaisparaestimularareflexo sobreestatemtica,tendoaindaestadonabasedaelaboraodaspolticasdejustiados ltimosgovernosnareadaformaodasmagistraturas,aindaquemaisnoquerespeita caracterizaodoque,infelizmente,ssuasrecomendaes. A legitimidade do poder judicial e as garantias de independncia e de autonomia das magistraturas judicial e do Ministrio Pblico jogamse, num primeiro momento, no seu recrutamento e formao. Estes vetores tm sido progressivamente abordados por diversos estudos sociojurdicos que os analisam em duas vertentes, que, embora distintas, so indissociveis: a preocupao da construo de um corpo profissional heterogneoquesurjacomoumespelhodadiversidadedeconhecimentoedaprpria diversidade da sociedade, capaz de acompanhar e impulsionar a transformao do sistema judicial (Santos, 2001; Santos, 2006; Nelken, 2004); e a garantia da independnciadasmagistraturasfaceaopoderpolticoeanecessidadedeassegurara construo de um corpo profissional emancipado e autorreflexivo, cujos mecanismos

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Nesteponto,ostrsrelatrioselaboradospeloObservatrioPermanentedaJustiaPortuguesa(OPJ),sobre orecrutamentoeformaodosmagistrados,elaboradosnaltimadcada,tmumainflunciaimportantena informao que se transmite. Estes podem ser consultados na ntegra em <http://opj.ces.uc.pt>. De realar queosreferidosrelatriosjincluem,emsi,umacomponentedeexperinciacomparada.

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de consolidao de conhecimento no se resumam mera reproduo da aprendizagem emprica feita durante o perodo de estgio ou o ensino nas faculdades dedireito(Lcio,2000;Carmo,2001;pineuse:2008). Nestembito,tmsidorealizadosestudoscomparativos,emparticularescalaeuropeia, sobre os sistemas de recrutamento e formao de magistrados, dos quais aqui se dar destaque a quatro. A limitao de alguns dos trabalhos a apresentar centrase, essencialmente, na sua reduo mera comparao da legislao que enquadra cada sistema, mostrando como esto organizados, mas no avaliando empiricamente o seu modo de funcionamento e os resultados obtidos para a melhoria do desempenho profissional. O trabalho de Thomas (2006)98 assinala a necessidade de uma maior e mais permanenteformaocontnua,dadaacrescentecomplexidadelegislativaeadiversidade desituaespassveisdelitigao.Aautoraconsideraquetaldiversidadetornanecessrio o alargamento das magistraturas a profissionais oriundos de outras profisses alm das jurdicas, salientando, contudo, que os sistemas mais inovadores esto exceo da Espanha em pases fora da Europa. Ainda assim, em qualquer destes pases tem sido introduzida,emdiferentesgraus,formaoemreasnojurdicasnaformaoinicial.Por oposio,emnenhumdestespasesaformaocontnuaobrigatria,muitoemboraseja procurada pelos profissionais enquanto forma de progresso profissional, desde que no interfira com as suas funes habituais. J no que respeita s estruturas de formao, a autorasistematizaquatromodelos,comomodelodeescolaestatalformalnumextremoe no outro um modelo de escolas informais ligadas a associaes profissionais. Estes modelos divergem ainda no que respeita organizao da formao quanto aos contedos, formadores e formandos abrangidos. Apesar de uma crescente ateno importnciadaformaocontnuaediversificaodecontedos,somuitoreduzidos aindaquevariandoconsoanteospasesosmeiosdeaferiodenecessidades,paraalm de persistirem diversas barreiras, nomeadamente de tempo, financeiras, geogrficas, institucionais e resistncia introduo de novos mtodos de formao, em especial por partedasprpriasmagistraturas.

Abrangendo a Frana, Alemanha, ustria, Holanda, Finlndia, Espanha, Inglaterra, Estados Unidos, Canad,Dinamarca,PortugaleAustrlia.
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Oestudoconduzidoporpineuse(2008)procurou,numaperspetivacomparada,analisara evoluo da formao dos magistrados em Frana luz das experincias em vrios pases europeus, mediante a avaliao dos mecanismos de formao inicial e contnua que abrangeu trs geraes de magistrados. A investigao, que recorreu aplicao de um inqurito aos magistrados, baseouse em trs eixos: a avaliao da formao pelos atuais formandos; a anlise dos mecanismos de socializao profissional proporcionada pela Escola Nacional de Magistratura; e a apreciao sobre os contedos e mtodos de avaliao na formao judiciria. O autor desenvolveu um inqurito s geraes de magistrados de 1986, 1996 e 2002, abrangendo 147 profissionais, interrogandoos sobre estas dimenses em particular (embora o inqurito abrangesse igualmente a sua opinio sobre as representaes sobre a profisso, a identificao organizacional, o stress profissional, a autoestima profissional e eficcia profissional e as relaes sociais no trabalho). Alguns dos resultados encontrados merecem destaque, quer no que respeita formao inicial, quer formao contnua. Relativamente formao inicial, embora globalmente 69% a considerem satisfatria, esta incide sobretudo sobre os aspetos mais tcnicos da formao ministrada, nomeadamente quanto ao exerccio da funo judicial, com 77% dos inquiridos satisfeitos. Os inquiridos so mais crticos quanto formao em aspetos comportamentais e relacionais da funo judicial, com 75% dos inquiridos a considerar que esta noprepara osmagistradosparaa relao com a comunicao social, 66%aafirmaremquenooshabilitaparageririncidentesnotribunal,31%queentendem que no esto preparados para a relao com os litigantes, 41% com os advogados e 47% comoscolegasmagistrados/as.Oestudopermiteconstatarqueaformaoinicialprestada pelaEscolaNacional da Magistratura proporciona uma adequada preparao tcnica,mas desvalorizando uma diversidade de aspetos igualmente tidos como relevantes. J no que concerneformaocontnua,desalientarque88%dosinquiridosconsideramquedeve ser de carter obrigatrio. No entanto, assinalam um conjunto de fatores que dificultam a participao em formaes, nomeadamente organizacionais (102 inquiridos em 114). A maioria dos inquiridos (87%) considera, igualmente, que a formao contnua deve ser obrigatria no caso de mudana de funes, devendo ser mais frequente e incidindo nas reformaslegislativasrecentesenajurisprudnciadoSupremoTribunaldeJustia(Tribunal deCassation),assimcomoemtemasconsideradosrelevantes,comoossistemasdejustia de outros pases, a cooperao internacional e europeia em matria de justia e o direito
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internacional privado. No que respeita formao contnua descentralizada, embora os inquiridos a considerem de elevado valor, somente 27% considera que esta d resposta adequadasespecificidadeslocais,sendoque29%aconsiderasomentecomplementarda formao inicial. Concluindo, o estudo aponta tambm que a formao contnua altamentevalorizada,devendoalisserobrigatria,referindo,noentanto,diversaslacunas resultantesdaaplicaodoatualsistema. JotrabalhocoordenadoporDiFederico(2005),sobreaustria,Frana,Alemanha,Itlia, Holanda e Espanha, no proporciona realmente uma anlise comparativa e sistemtica entre os pases abrangidos, antes desenvolve uma abordagem aprofundada s caractersticas especficas de cada um. semelhana de Santos, Gomes et al. (2011), Di Federico assinala que a existncia de elevada formao de qualidade , em si mesma, tambm um fator de garantia de independncia, imparcialidade e desempenho dos magistrados. Deste modo, a pluralidade de sistemas de formao no pode deixar de se imbricar numa diversidade de concees de independncia do poder judicial. Assim, o autorconsideraqueseobjetivodaUnioEuropeiaumaprogressivahomogeneizaodos sistemas judiciais, e portanto tambm dos modelos de formao judicial, , no entanto, evidentequetalaindaumobjetivolongedeestaralcanado,dadaadiversidadeexistente nos sistemas de recrutamento e formao. Esta simples constatao ganha ainda mais realcequandooconjuntodepasesestudadosdetmmodelosrelativamentesemelhantes aonveldeorganizaodosistemajudicialedascarreirasjurdicas. A anlise aprofundada dos sistemas de recrutamento e formao inicial e contnua de magistradosemFranaeItlia,partindodeumaanlisedosprincpiosinternacionaise recomendaes da Unio Europeia, onde se salientam os quatro modelos de recrutamento existentes, foi realizada por Oberto (2003). O autor desenvolveu o estudo comparativo, onde se incluem mais pases,99 focando a sua abordagem na caracterizaodosseussistemasdeformaoinicial.Mas,talcomoDiFederico(2005), procedeu a uma anlise separada de cada pas, perdendo algum do seu potencial ao no realizar uma comparao sistematizada dos diferentes casos. Os sistemas de formao contnua so igualmente analisados, ainda que num menor nmero de

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Alemanha, ustria, Blgica, Bulgria, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Estnia, Grcia, Holanda, Hungria, Inglaterra, Irlanda, Letnia, Litunia, Luxemburgo, Pases escandinavos, Polnia, Portugal, RepblicaCheca,Romnia.

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pases,100 ficandose, uma vez mais, por uma anlise diferenciada sem avanar para a sistematizao das grandes diferenas e semelhanas. Oberto salienta, igualmente, a importncia da formao contnua para a preparao dos magistrados, para que estejamcapacitadosalidareficazmentecomumconjuntodetemticas,desdeasmais tradicionais, como o trabalho ou famlia e menores, s questes das desigualdades, comunicao social e/ou questes polticas. O autor reala, no entanto, que este tipo deformaovoluntriaemquasetodaaEuropa,exceodealgunspasesdoleste europeu,101nosquaisobrigatria. No trabalho coordenado por Santos, Gomes et al. (2006), so analisados com bastante pormenor os sistemas de recrutamento e formao de magistrados de uma ampla diversidadedepaseseuropeuseefetuadaasuasistematizaonumnmeroreduzidode modelos. Este estudo, partindo da proposta desenvolvida por Oberto (2003), agrega os diferentes sistemas de recrutamento e formao de magistrados em quatro modelos: o modelo de recrutamento atravs de candidatos com experincia profissional anterior (vigente na Finlndia, Inglaterra e Noruega); o modelo de recrutamento atravs de estgios profissionais (presente na Dinamarca, Luxemburgo e Sucia); o modelo de recrutamento aps formao universitria e da realizao de exames nacionais e estgio (Alemanhaeustria);e,finalmente,omodelomaisabrangentederecrutamento,atravs deconcursopblicoparaacessoformao(incluindoaBlgica,Espanha,Frana,Grcia, Holanda, Itlia e Portugal). J no que respeita formao inicial, o estudo identifica a existncia de trs modelos: o de formao inicial atravs de estgios profissionais (Alemanha, ustria, Dinamarca, Finlndia, Inglaterra, Noruega e Sucia); o de formao inicial tericoprtica em escola comum s duas magistraturas, seguido de estgios (Espanha,Frana,Grcia,Itlia,LuxemburgoePortugal);e,porltimo,omodelomistode cursos tericoprticos e estgios profissionais (Blgica e Holanda). Relativamente formao contnua, o estudo refere que esta no existe sequer na totalidade dos pases estudados (exemplos da Grcia, Luxemburgo e Sucia), como em caso algum esta obrigatria (deste estudo no fazem parte os pases de leste includos no de Oberto). Distinguemse, assim, somente dois modelos: um de formao contnua com alguma natureza obrigatria (casos da Frana, Finlndia, Holanda, Inglaterra, Itlia e Portugal) e o

100 101

Alemanha,Blgica,Espanha,Finlndia,Frana,Inglaterra,Itlia,PortugaleSucia. Bulgria,Estnia,Hungria,MoldviaeRomnia.

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de formao contnua totalmente facultativa (Alemanha, ustria, Blgica, Dinamarca, Espanha, Noruega). Evidenciase pela descrio comparada dos diferentes modelos que existem fragilidades ao nvel da formao contnua de magistrados, algo que se torna preocupante quando, na maioria dos pases, se observam processos contnuos de reformas jurdicas e legais, com grandes implicaes no desempenho dos tribunais e, por conseguinte,dosseuscorposprofissionais. possvel constatar, aps a anlise destes estudos, a existncia de um trao comum referente importncia conferida formao profissional para o exerccio adequado das funes dos magistrados, em particular, numa dupla vertente: no que respeita s temticas abrangidas; e na importncia atribuda formao contnua. Se, quanto primeiravertente,severificaquevmsendodadospassosrelevantes,jnoquetoca formao contnua comprovase que h ainda um longo caminho a percorrer. Deste modo, os princpios e recomendaes ao nvel da Unio Europeia, no que se refere a uma progressiva homogeneizao dos sistemas judiciais e, portanto, das carreiras, recrutamentoeformao,estoaindalongedesercumpridos. ao nvel da Unio Europeia que a formao de magistrados est a assumir uma importncia crescentecomoferramentaeficaz naconstruo deumespaoeuropeu de liberdade, segurana e justia. A construo do Espao Europeu Comum ter necessariamente por base, segundo resulta do Tratado de Lisboa, uma cooperao eficaz a nvel europeu no mbito de quatro domnios distintos: nas polticas relativas ao controlodasfronteiras,aoasiloeimigrao;nacooperaojudiciriaemmatriacivil; na cooperao judiciria em matria penal; e na cooperao policial. Uma das prioridades de interveno da Unio Europeia no mbito do Direito e da Justia a construo de um espao europeu que se sobreponha atual fragmentariedade de sistemas.Ouseja,colocadaatnicanacriaodemecanismosquefacilitemoacesso justiaporpartedetodososcidadoseemqualquerumdosEstadosdaUnioEuropeia. Como consequncia disso, apontada uma outra prioridade: reforar a cooperao entre os profissionais da justia, melhorar a sua formao e mobilizar os meios necessrios para eliminar os entraves ao reconhecimento dos atos jurdicos em outros Estadosmembros. O fim ltimo , assim, o de promover uma verdadeira cultura europeiaemmatriajudiciria,sendoreconhecidoque,paraoefeito,sedeverapostar
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na formao e tornla acessvel aos vrios profissionais do direito, em particular aos juzes, magistrados do Ministrio Pblico e demais profisses forenses, atravs da apostaemprogramassistemticosdeformaoemmatriaeuropeia.102
A formao , contudo, um argumento recorrente numa srie de discursos sobre a justia e vai lentamentetornandoseassuntodedebate.Comoargumento,servedecausaexplicativa(esoluo) para problemas como a falta de magistrados ou a crise da justia; e como forma de legitimao (discursodanecessidadedeformao)oucrticaeexignciademaislegitimidadedajustia(discurso dafaltadeformao)porpartedeatoresinternoseexternosaela(Santos,Gomesetal.,2011:19).103

Emsuma,ecomobemsintetizaorelatriodoOPJ:
oqueimportantereterquetodosestesestudostmvindoachamaraatenoparaumponto ainda negligenciado: a importncia crucial dos sistemas de formao e de recrutamento dos magistrados e a necessidade urgente de os dotar de conhecimentos culturais, sociolgicos e econmicos que os esclaream sobre as suas prprias opes pessoais e sobre o significado poltico do corpo profissional a que pertencem, com vista a possibilitarlhes um certo distanciamentocrticoeumaatitudedeprudentevigilnciapessoalnoexercciodassuasfunes numa sociedade cada vez mais complexa e dinmica. () Na verdade, muitos estudos realam como a atitude das profisses forenses para com as reformas legislativas condiciona o sentido com que as mesmas so aplicadas, oscilando aquela atitude entre dois polos opostos: o da mera defesa corporativa da classe e o da interiorizao da necessidade de mudana para o aprofundamentodosdireitosdoscidados.(Santos,Gomesetal.,2011:3435).104

5.2.Competnciasepapisdasmagistraturas:pelaefetividadedosdireitosdecidadania Atualmente, tal como vinha acontecendo j h algum tempo, diversos autores tm apontado mltiplas transformaes pelas quais vm passando as profisses jurdicas, no que respeita s suas competncias e papis. Neste mbito, os estudos sobre as magistraturas adquirem uma especial acuidade e relevncia dada a funo primordial que desempenham na prestao do servio pblico de justia. Assim, Delgado (1996), a respeito da magistratura judicial brasileira, referia que, no contexto das transformaes num conjunto de instituies sociais, caberia aos juzes proporcionar amparo jurdico aos anseios das populaes, devendo estes profissionais ser, mais do

Ver a comunicao da Comisso Europeia, intitulada Gerar confiana numa justia escala da EU: uma nova dimenso para a formao judiciria europeia (2011), onde estipula os princpios, os objetivoseasmetasaatingirat2020sobreestatemtica. 103 Importante , neste campo, a perspetiva que coloca o acesso a justia como um direito humano fundamental,peloqueasuanegaoconstituiumaviolaograve(Smith,2007;Pedrosoetal.,2003b). 104 Igualmente se dedicar um ponto, mais frente, relativo importncia de estudos sobre as magistraturasondefoiutilizadooquestionrioporinquritocomoinstrumentometodolgicoprincipal.
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que juzes do Estado, juzes do cidado. Considerava, portanto, que, quando necessrioeemdeterminadoscontextoshistricoepolticos,podecaberaosprprios juzes defender as populaes do prprio Estado, como, por exemplo, no que respeita morosidade da justia, face qual os prejudicados devem ter o direito a ser indemnizadospeloEstadoque,emtempotil,noaproporcionou,cabendoaosjuzes assegurar a efetividade desse direito. A importncia do papel assumido pelas magistraturas algo igualmente realado, tambm em relao realidade brasileira, no trabalho de Bonelli et al. (2006), no s no desempenho em particular, mas principalmentepelaimagempblicaquetransmitem,queumelementofundamental paraatranquilizaodocidadoemrelaojustiaeconfianaqueneladeposita. Um sistema judicial forte e independente importante para uma correta governao dos Estados de Direito, constituindo, segundo Dandurand (2007), uma responsabilidade das magistraturas, nomeadamente atravs do combate impunidade e s prticas incorretasdosprpriosagentesdosEstados.Assim,emboraasupremaciadodireitono sejaalgoquedevaservistodeformacristalizada,antesdevendoevoluircomasprprias transformaes da sociedade, para este autor cabe s magistraturas assegurar a efetividadedodireito,alegalidadedetodasasaesdosistemajudicialedeinstituies estatais, e o combate corrupo, garantindo a capacidade de acusao livre de interfernciaseinflunciasdeorigempoltica,econmica,social,religiosae/oudeoutra origem. Conclui que s com a garantia das condies para um poder judicial verdadeiramente independente possvel garantir o cumprimento do seu papel na sociedade, tal como tem vindo a ser historicamente definido, apesar de todas as transformaesquevmocorrendo. A crescente relevncia do papel assumido pelos juzes no sistema judicial francs e as influncias europeias que se detetam na configurao das suas competncias so apresentadas num trabalho de Magnier (2009), a partir do fenmeno da crescente litigao na sociedade e do aumento dos casos em tribunal, que permite evidenciar algumas fragilidades do sistema judicial quanto sua capacidade de resposta. As transformaes nas competncias dos juzes, verificadas nos ltimos anos, tm procurado contribuir para solucionar as dificuldades sentidas. Por conseguinte, e tendo como objetivo garantir um melhor acesso dos cidados justia, tm vindo a ser
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introduzidas reformas no sentido de assegurar uma maior flexibilidade e eficincia na administrao da justia, adotando uma viso pragmtica e economicista do sistema. Nestesentido,procurandogarantirummaiorcontrolosobreoprocessodeinvestigao e, simultaneamente, uma maior celeridade e reduo de custos, as mais importantes reformas tmse dado a nvel das funes dos juzes, confiandolhes o trabalho de direo preliminar das investigaes em matria de litigao civil. Ainda no contexto francs, mas reportandose a uma magistratura especfica os juzes do tribunal de menores , Bastard e Mouhanna (2008) desenvolveram um estudo dedicado s transformaes pelas quais passa este grupo profissional, considerando que o contexto social e institucional em que os magistrados operam tem passado por alteraes profundas. Assim, os autores consideram que, devido especificidade do seu objeto de trabalho, estes magistrados desenvolveram uma viso particular da justia, na qual a educao privilegiada na sua ao, seja civil ou criminal, dada a natureza dos casos com que lidam diariamente. Ora, estes profissionais defrontamse com mltiplas transformaes nas condies nas quais exercem a sua atividade, que colocam em questo as suas especificidades, formas prprias de trabalho e influncia no sistema judicial enquanto grupo profissional. Os autores verificam que estes juzes avaliam cada caso de forma singular, procurando decises que se adequem a cada situao, dado o seu elevado grau de risco, onde o tempo de justia ponderado, no se deixando levar pela presso que hoje os profissionais sofrem para despachar a qualquer custo. A harmonizao das decises e dos procedimentos, to em voga na maioria das reas de interveno judicial, aqui tolerada, e at encorajada, sendo uma cultura prpria que considera que a singularidade/diversidade fundamental para se avaliar corretamente cadacaso.Permitiuse,assim,odesenvolvimentodeumaculturaprofissionalespecfica, fundamentadanumareadeintervenoparticular,cujaatuaonosepode,segundo osautores,enquadrarnoprocessodedecisojudicialrotineiro. Acerca dos magistrados do Ministrio Pblico, ainda para o caso francs, os mesmos autores, Bastard e Mouhanna (2010), noutro trabalho efetuado recentemente, consideram que a implementao de novas formas de organizao do trabalho, em resposta s crticas ao funcionamento da justia, particularmente quanto sua morosidade,temlevadoosmagistradosadoodeprocedimentosmaiscleres.Ora,

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se, por um lado, tal tem levado padronizao da sua atividade, ao recurso documentao policial e a uma maior litigao, na busca de uma maior eficcia, por outro, tem minado princpios fundamentais do direito, como o julgamento individualizado e o exerccio do contraditrio. Os autores consideram os magistrados do Ministrio Pblico como atores fundamentais do sistema judicial, localizados entre ointerioreoexteriordotribunal,namedidaemquecoordenamaatividadedapolcia judiciria e os processos, requerem as audincias e promovem a aplicao das sanes. No entanto, assinalam que o novo paradigma de funcionamento da justia, baseado num critrio de produtividade na busca por resultados cleres, atinge a prpriabasedaatividadedomagistradoe,portanto,daprpriajustia,namedidaem que torna impeditiva a anlise ponderada e complexa dos processos. Bastard e Mouhanna afirmam que, pese embora se mantenha como agente central do sistema judicial,amagistraturadoMinistrioPblicocorreoriscodesetornarmeracorrente detransmissoesimplesexecutantedacadeiapenal,frutodasreformasjudiciaisque privilegiamresultadosrpidosemdesfavordeumarealefetivaodajustia. Ao nvel europeu, Jehle (2006) apresentou os resultados de um estudo comparado da magistraturadoMinistrioPblico,conduzidonaAlemanha,Frana,Holanda,Inglaterrae Pas de Gales, Polnia e Sucia, em termos das funes desempenhadas nos respetivos sistemas judicirios. O estudo abordou as magistraturas sob duas perspetivas: por um lado, na anlise do Ministrio Pblico como parte de um sistema sob presso para lidar adequadamente com o crescente nmero de processos, numa perspetiva organizacional que contempla alteraes nos mtodos e procedimentos usados nas investigaes; por outro,numaabordagemcrticascompetnciasdamagistratura,emdimensescomoos princpiosdelegalidadeeoportunidade,asgarantiasprocessuaiseaproteodosdireitos dos acusados. Apesar das diferenas encontradas entre os pases, o relatrio traa um conjunto de caractersticas profissionais comuns a estes profissionais, resultantes exclusivamente, nesta anlise, da sua atividade na esfera criminal, apontando, assim, um leque diversificado de concluses que matizam o magistrado do Ministrio Pblico: a deciso de aplicar o princpio da legalidade, com alguma dose de princpio da oportunidade (vistos em complementaridade), a discricionariedade na deciso de acusar oudearquivarouospoderesdecoordenaodainvestigao,supervisionandoaspolcias

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criminais, entre outros aspetos. Esta atuao profissional acaba por desenvolver caractersticas profissionais que devem ser realadas na assuno da profisso como ator centralnaexecuodapolticacriminaldeumpas. Num estudo recente abrangendo onze pases europeus, e igualmente centrado no papel dosmagistradosdoMinistrioPbliconombitodosistemajudicirio,Jehleetal.(2008a) analisamaformacomooincrementodacargadetrabalhodestesprofissionaistemlevado a que uma proporo crescente de crimes no chegue a tribunal, por via da interveno do Ministrio Pblico em fases prvias da investigao criminal. Verificouse que o maior nmero de processos resolvidos em fases prvias ao tribunal se deve, por um lado, ao reforodospoderesdiscricionriosdosmagistradose,poroutro,transfernciaparcialde competnciasparaosagentespoliciais,noexistindocomojassinaladonenhumpas no qual o princpio da legalidade seja seguido em absoluto. Tal contexto devese existncia de uma tendncia geral para a utilizao de respostas no criminais a um conjunto de casos judiciais, embora a transferncia de competncias para os agentes policiais se limite a casos envolvendo ofensas menores e subordinada ao respetivo controlo da magistratura. Adicionalmente, a resoluo de processos pelas magistraturas exige um certo grau de discricionariedade que, no entanto, se encontra enquadrado pela moldura penal das ofensas e se baseia em regras e procedimentos bem definidos. O estudoconcluiqueacrescentetendnciaparaalitigaonasociedade,ecorrespondente aumento da carga de trabalho dos magistrados do Ministrio Pblico, tem levado os diversos sistemas judiciais a implementar solues que implicam transformaes nas competncias dos seus atores, com destaque para os magistrados, atravs da redefinio dascompetnciasedosprocedimentosaplicadospelasdiversasprofissesenvolvidas. Os modelos de Ministrio Pblico espanhol e brasileiro foram comparados por Machado (2007), procurando discutir as competncias, a organizao e os graus de independncia, externa e interna, em particular na sua ao penal. Para alm de definir os modelos de MinistrioPblicoseguindoadistinoentreoscontroladospoliticamente,comonoscasos francs, alemo e norteamericano, e os sem controlo poltico, como o italiano e o portugus,oautordiscuteosprincpiosquenorteiamodesempenhodoMinistrioPblico (legalidade,autonomia,legitimidade,imparcialidade,independnciaeresponsabilidade)nos dois pases que serviram de estudos de caso, a partir de alguns processos mediticos que
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impuseram aos magistrados e sua organizao uma maior exposio pblica e um maior controlo sobre a atividade. Apesar da diversidade dos modelos, o autor adianta que qualquer um deles permevel influncia de fatores externos ou internos, dependendo muitodosmecanismosdecontroloefiscalizaoomodocomomantmoseudesempenho longedeinterferncias,garantindoassimaefetividadeeindependnciadodesempenho. Elsner et al. (2008), ainda no mbito dos estudos comparativos europeus, apresentam os resultados de um outro trabalho, no qual foi analisada a diviso de papis na investigao criminal,entreotribunal,MinistrioPblicoeentidadespoliciais,explicandoasfunesdo juiz de instruo na Alemanha, Crocia, Espanha, Frana e Holanda. Os resultados encontrados sugerem que, em todos os pases nos quais o juiz de instruo existe, o seu papel vem perdendo relevncia embora com pesos distintos e dandose a transferncia de funes somente na criminalidade menos grave , seguindo a tendncia geral, a nvel europeu, de reforo das competncias de investigao para os magistrados do Ministrio Pblico na fase de investigao criminal. Ainda assim, apesar da crescente relevncia dos magistrados do Ministrio Pblico poder sugerir a redundncia da figura do juiz de instruo como agente central da investigao criminal, o facto que, em todos os pases estudados, a sua integrao na fase de investigao obrigatria, particularmente nos casos que envolvem crimes de maior gravidade. Deste modo, o estudo conclui que tais transformaes tm permitido, por um lado, reforar a celeridade da atuao judicial, e, por outro, a manuteno de algumas funes centrais do juiz de instruo. Garantese, assim, um equilbrio na atuao judicial, ao envolver outra autoridade judicial independente e imparcial na investigao, na verificao da legalidade, legitimidade e proporcionalidade das medidas assumidas pelos magistrados do Ministrio Pblico e, quandoaplicvel,dosagentespoliciais.

5.3.Ideologias,valoreserepresentaessociais:aconstruodeumaculturaprofissional Este ponto permite apresentar um conjunto de trabalhos que abordam os valores, representaessociais,culturaprofissionaleideologiadasmagistraturas.Emboranoexista umaliteraturaabundantesobreestastemticas,comaplicaodemetodologiasqualitativas e/ouquantitativas,possvelindicarvrioscontributos,queabordamdiferentesdimenses, que ilustram com qualidade a importncia de conhecer o pensamento das magistraturas
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comoelementoestruturantedoseudesempenhoprofissional.Sabendo,partida,queno existe um pensamento nico, possvel investigar quais as ideias preponderantes, a importncia que os valores pessoais e profissionais desempenham na sua atuao, assim comooimpactoqueasrepresentaessociaistmnassuasdecises. A anlise do papel da socializao das percees profissionais de juzes e magistrados do Ministrio Pblico objeto de estudo por parte de Perissinotto e Medeiros (2009). Estes autores partem do pressuposto da existncia de uma diferenciao interna, em cada grupo profissional, para analisar as representaes dos desembargadores do Tribunal de JustiadoParansobresiprprios,bemcomoassuasideiasrelativasaosadvogados,aos juzes e aos magistrados do Ministrio Pblico. Os autores definiram como objeto de estudo os desembargadores, na medida em que estes abrigam profissionais oriundos das trs profisses jurdicas, por via dos mecanismos de acesso a esta categoria profissional. Recorrendo ao mtodo da anlise de adjetivos, Perissinotto e Medeiros demonstraram a heterogeneidade existente entre os desembargadores, a partir das classificaes atribudasaosvriosgruposnocampojurdicoeaohabitusespecficodecadaum. O impacto das ideologias profissionais sobre as decises de juzes do tribunal federal norteamericano, no que respeita aceitao de testemunhos cientficos ou de especialistas,foiestudadoporBuchman(2008).Namedidaemqueasregrasquantoatal aceitao so reduzidas, o autor considera que a ideologia do juiz desempenha um papel preponderante, o que foi confirmado pelo interessante recurso a uma anlise logstica binomial s decises de admissibilidade, ao longo de 20 anos, definindo um modelo probabilstico. Buchman constatou que os juzes nomeados por Presidentes liberais apresentammaiorprobabilidade deadmitir o testemunhocientfico ouespecializado,em comparao com os juzes nomeados por Presidentes conservadores. Para alm disso, o autor concluiu tambm que variveis relacionadas com as caractersticas dos litigantes detinhamumpoderpreditivonadecisodosjuzes. Hodgson(2002)examinou,relativamentemagistraturafrancesa,opapeldesempenhado pela hierarquia, burocracia e ideologia no desenvolvimento do procedimento criminal. Verificouaexistnciadeumamplopoderdiscricionriodeatuao,apardamanuteno de valores tidos como convencionais definidos em torno da noo de representao do

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interesse pblico. A autora salienta que, em conjunto com as disposies jurdicas e a hierarquia do sistema judicial, a ideologia dos magistrados constitui uma caracterstica centraldofuncionamentodajustia,sendoestepermevelformacomoosmagistrados definem ideologicamente o seu posicionamento relativamente ao interesse pblico. As reflexes em torno desta temtica podem, igualmente, ser lidas no ensaio de Garapon (1998)sobreopapeldojuiznombitodarelaoentrejustiaedemocracia. As disputas entre diferentes ideologias profissionais na magistratura de So Paulo foram analisadas por Bonelli (2005). O estudo incidiu da comparao entre os valores dominantes afirmados no mbito do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo e os da Associao de Juzes para a Democracia, bem como com a imagem pblica dos magistrados a partir da anlise da imprensa escrita. A autora salienta a pluralidade de estruturas identitrias entre os profissionais, negociadas entre si e com o pblico mais vasto, atravs da interao dos meios de comunicao em relao s mensagens veiculadas. Aps uma anlise ponderada, Bonelli aponta para a existncia de duas estruturasidentitriasdominantes:umaafirmandoaneutralidadeenquantocaracterstica do profissionalismo e outra enfatizando no profissionalismo o domnio do compromisso social.Osmodoscomoestasidentidadesforamevoluindoesecontrapondolevaaautora a concluir que tambm futuramente as estruturas identitrias da magistratura podero acentuar novos processos de reconfigurao, enquanto processo de construo social, desenvolvendose em interao constante com a imagem pblica que transmitida e percecionada,namaioriadasvezes,pelosmeiosdecomunicaoparaopblicoemgeral. Os impactos na identidade profissional das magistraturas, na Blgica, da implementao de uma abordagem gestionria no sistema judicial foram abordados no estudo de Vigour (2009).Aautoraanalisaascondiesparaintroduzirelegitimartalreformanajustia,eas consequncias para os seus profissionais, a partir da tendncia generalizada em vrios pasesocidentaiscomojseabordouantesdedarrespostaaumaexignciademaior racionalidade e eficcia, salientando, no caso belga, as transformaes que tal poder acarretar em termos da identidade profissional das magistraturas e da alterao das relaes de poder entre os vrios grupos profissionais na justia. Vigour nota que as reformas realizadas, que procuram simultaneamente atribuir um maior poder aos magistradoseaumentarosmecanismosderegulaodaprofisso,introduzemalteraes
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duradourasnasuaidentidadeprofissionalenassuasrepresentaessobreaprofisso,na medidaemqueprivilegiamumaformadejustiamaisclereemdesfavordeumamenor orientao nas garantias processuais dos cidados. Este processo altera a legitimidade do poder judicia, e dos seus intervenientes, reconfigurando as competncias entre as diferentesprofissesjurdicas.

6.Estudosquantitativossobreasmagistraturas:quantificara caracterizao
Oobjetivodestepontoapresentarumconjuntodeestudosrelativoscaracterizaodas magistraturas, em diversos pases, que para tal tenham recorrido ao inqurito por questionrio como instrumento metodolgico. Como se viu nos pontos anteriores, a grande maioria dos estudos apresentados recorre de forma limitada quer a metodologias qualitativas, no sentido de aplicao de entrevistas, observaes no terreno ou recolha de dadosestatsticos(paraalmdosdisponibilizadosoficialmente),querquantitativas,atravs daaplicaodequestionrioporamostraoutotalidadedosmagistrados.Muitosestudos analisados constituem ensaios de reflexo sobre o papel das magistraturas e o seu enquadramento jurdico, poltico e sociolgico, outros avanam para a anlise dos processosdedecisojudicial,outrosaindacentramsenumamatrizhistrica.Destemodo, apresentamse de seguida alguns estudos que recorreram ao questionrio como instrumento metodolgico no processo de caracterizao das magistraturas. Constatase que existe um conjunto alargado de estudos que usam o questionrio como instrumento de recolha de informaes. Contudo, como se ir observar, muitos deles recorrem a amostras que levantam dvidas sobre o seu grau de representatividade, limitando qualquertentativadecomparaointernacional. Assumese, desde logo, como incontornvel o trabalho pioneiro de Toharia (1975), que levou a cabo a caracterizao socioprofissional dos juzes espanhis a partir da aplicao de um inqurito. Dos quinze territrios judiciais espanhis, o estudo toma como amostra estratificada Barcelona, Burgos, Corunha, Madrid e Sevilha, inquirindo ainda, posteriormente, pelo recurso ao mtodo aleatrio, um total de outros 194 juzes. Com o objetivo de traar um retrato global dos juzes espanhis, do ponto de vista
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socioprofissional,esteestudodivideseemduasgrandesreas:acaracterizaodosjuzes propriamente dita e o papel da justia na sociedade. Assim, na primeira parte, o estudo inclui a abordagem ao papel dos juzes, a sua carreira, a origem social e geogrfica, a sua insero e as relaes sociais, bem como trs aspetos relevantes para a identificao do seuposicionamentoideolgico:asrepresentaesquantocaracterizaodojuizideal;as representaes dos juzes face a outros grupos sociais; e as suas representaes quanto aosjurados,aodivrcioesleisemgeral.Jnasegundapartedaobra,Tohariaexploraa estrutura judicial espanhola, o papel da justia relativamente ao desenvolvimento econmico, ao recurso justia e as relaes entre a justia e a atividade poltica em Espanha. Assim, um dos pontos de interesse a abordagem s representaes que os juzes fazem quanto caracterizao do juiz ideal e do juiz real: o juiz ideal caracterizadopelosinquiridoscomodetendoduascaractersticasclaramenteprofissionais (competnciaededicao)eduasdeorientaomaissubstantiva(flexibilidadeeligao realidade social),105 mas apesar desta viso homognea possvel encontrar uma viso mais ativa do papel do juiz (em 55% dos inquiridos) e outra mais passiva (em 45%). No entanto, j no que respeita s representaes quanto s caractersticas do juiz real, encontrase uma maior heterogeneidade na caracterizao, sendo os juzes apresentados como muito menos competentes e dedicados, muito menos entregues defesa dos direitos e liberdades, muito menos flexveis e menos ligados realidade social quando se compara com a caracterizao idealizada, o que indica, na opinio do autor, uma grande diferenaentreasrepresentaesidealizadasearealidade,paraalmdeumconsidervel graudeautocrtica,demonstrandoperfeitoconhecimentodoquolongeestavamdoque consideravam dever ser. No que concerne sua representao quanto ao seu posicionamentonasociedadeespanhola,amaioriadosinquiridosdeclarousesatisfeita,o quenodeixadeseralgocontraditriocomacaracterizaoquefazemdosseusprprios defeitos. Alm disso, em comparao com outros profissionais (alto responsvel de uma grandeempresa,altoresponsveldoEstadoeprofissionalliberal),emtermosdeprestgio, liberdade de ao, importncia social, remunerao e preparao para as funes, os inquiridos consideramse superiores em todos os termos menos quanto remunerao.

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Nas palavras do autor, um juiz com slida preparao tcnica, altamente dedicado s suas funes, que desempenha com alto grau de flexibilidade tomando em conta no somente os fatores puramente legais, mas tambm todos aqueles que o ajudem a adotar decises no s de acordo com a lgica dos preceitoslegais,mastambmcomoquearealidadesocialparearequerer(Cf.Toharia,1975:110).

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Acresce que os inquiridos consideram que a situao social dos juzes tem globalmente melhorado ao longo do tempo, particularmente quanto preparao, remunerao e prestgio, considerando tambm que a independncia e influncia social se tm mantido estveis mas com tendncia para melhorar. Quanto a uma eventual m imagem do sistemajudicial,estadeveseatodososqueneleparticipam,exceodoprpriojuiz.O autorconclui,apartirdestesdados,queosjuzestmumarepresentaoprivadaeoutra pblica de si mesmos, ou seja, respetivamente, uma que entendem s os mesmos deverem conhecer e outra que deve ser afirmada como real. Assim, a representao privada pode comportar defeitos e insuficincias, mas publicamente o juiz apresentase emtermosideais,considerandooautorquetalsedeveaofactodeosjuzesentenderem que afirmar as suas reais percees representaria uma imagem fragilizada do sistema judicial. H que realar que, apesar de pioneiro, este estudo foi feito na fase final da ditadura de Franco. Situao que, pese embora nos permita ter uma leitura histrica dos resultados,tambmajudaaexplicaralgunsdosresultadosmaissurpreendentes. Toharia (1975) define ainda trs ideaistipo de juzes, relativamente forma como lidam comadiferentelitigiosidade,conformeaperceoquetmdaproporodeconflitosque chegam justia: os criticamente pessimistas, que percecionam exageradamente o nmero de conflitos que no chegam a tribunal (as cifras negras); os acriticamente otimistas, que no se apercebem de qualquer reduo da litigao; e os realistas, que estimam adequadamente esta proporo. Finalmente, quanto facilidade do exerccio das funes, trs quartos dos juzes inquiridos consideram que se tinham tornado mais difceis, sobretudo devido crescente complexidade dos casos face crescente complexidadedaprpriavidasocialeeconmica. Posteriormente, j em 1989, o autor apresentou novo estudo sobre os juzes espanhis, aqui com uma amostra de 400 profissionais, j aps a implementao de um amplo conjuntodereformasestruturaisnajustiaespanhola,logoaseguiraofimdofranquismo, facesquaisoestudoprocuradarnotadasalteraesnasprofissesjurdicas.Esteestudo (Toharia, 1989) introduz algumas questes novas por exemplo, quanto ideologia, constatandose uma maioria de juzes de centroesquerda mas nem sempre permite a comparao de resultados com o estudo anterior, por diferente formulao das questes. Ainda assim, no que toca evoluo da administrao da justia, os inquiridos
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consideravam claramente negativa a sua evoluo global, particularmente entre os profissionais mais jovens. Concretamente, no que respeita ao funcionamento da justia, grande parte dos inquiridos tambm considera ter piorado com maior peso entre os juzes mais antigos e de ideologia mais direita,essencialmente devido quantidadede trabalho,morosidade,aodesnimo,faltadepreparaodopessoalauxiliar,aoreduzido nmero do mesmo e s condies de trabalho. Finalmente, quanto aos desenvolvimentos futuros do funcionamento da justia, 39% dos inquiridos consideraram que se manteria igual e 32% que pioraria. Os juzes foram igualmente crticos da organizao interna da justia,entendendo55%queestavaobsoletaeexigiareformas,enquanto41%considerava que, apesar da necessidade de reformas, ainda se mantinha vlida. J quanto representao social do juiz, Toharia encontra diferenas fundamentais no que respeita nootidaquantoainspirarconfianaaoscidados,verificandoseumaerosoenormena autorrepresentao dos juzes: se no estudo anterior 75% entendia inspirar confiana aos cidados, neste estudo somente 20% o afirma. Relativamente representao que fazem de si mesmos, por contraposio representao que consideram que os cidados deles tm, os juzes consideramse maioritariamente como protetores do cidado (55%) ou rbitros (31%), entendendo, no entanto, que os cidados os vm essencialmente como rbitros (37%) ou funcionrios do Estado (35%). No que respeita representao do juiz ideal, no se verificaram diferenas quanto ao estudo anterior, mas lamentavelmente no neste abordada a eventual discrepncia entre a representao pblica e privada. Finalmente,acercadasuarepresentaoporcomparaocomoutrosprofissionais,oautor verifica uma importante descida na avaliao que os juzes fazem do seu prestgio social, com somente 25% a considerar ter o prestgio adequado, e 75% a considerar a sua remunerao muito inferior ao devido. Pelas suas caractersticas pioneiras, a obra de Tohariaconstituiclaramenteumdosmaiorescontributosparaoconhecimentosociolgico dasprofissesjurdicas,ganhandoumaimportnciaacrescidanamedidaemquepossibilita a comparao histrica, entre dois perodos diferentes da histria espanhola contempornea, apesar de em vrios casos tal comparao no ser direta, por diferente formulao das questes, e por se ter optado pela introduo de questes sobre a evoluodedeterminadosaspetosdosistemajudicialespanhol.

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A equipa coordenada por Di Federico, igualmente em 1989, publicou um importante trabalho sobre a caracterizao socioprofissional das magistraturas em Itlia (Di Federico, 1989).Nesteestudo,noqualforaminquiridos706magistrados,pretendeusecaracterizar amagistraturaitalianaelanarasbasesparaumainvestigaointernacionalcomparativa, atravs da anlise de um amplo conjunto de dimenses, nomeadamente as origens territoriais dos profissionais, as motivaes para ingressar na carreira, as origens sociofamiliares dos magistrados ou as trajetrias escolares e profissionais. O estudo, essencialmente descritivo, apesar de ter como principal insuficincia o facto de no abordar as representaes dos profissionais da forma como o fez Toharia, , ainda assim, um trabalho pioneiro com interessantes concluses. Por exemplo, no que respeita s origens territoriais dos magistrados, verificouse que estas so maioritariamente meridionais, muito embora o exerccio da profisso seja mais heterogneo, o que os autores consideram introduzir desvios no exerccio da profisso, fruto da transposio de valores socioculturais da regio de origem para outra, embora no se aprofunde muito a questo. J quanto s origens familiares, os autores salientam o facto de estas serem muito concentradas no que respeita s profisses dos pais, concluindo os autores que se estaria a dar uma crescente homogeneizao das origens sociais dos magistrados a partir da anlise efetuada a partir de uma distribuio dos inquiridos em trs perodos geracionais. No que respeita s trajetrias profissionais, os autores analisam somente as anteriores ao exerccio da magistratura, e no durante a mesma, verificando que mais de metade no teve qualquer experincia profissional prvia o que os autores relacionam com a idade de ingresso , sendo que, entre os que a tiveram, as principais ocupaes foramadedirigentedeentidadepblica,professorefuncionriopblico. Face a interrogaes emtudo semelhantes,Rocha publicou, em 1993, umestudoainda que de menor dimenso para a realidade portuguesa, constituindo, assim, o primeiro trabalho desenvolvido com recurso a um inqurito sobre os juzes portugueses (Rocha, 1993). Partindo do princpio de que a tomada de deciso judicial envolve outros fatores que vo para alm da prpria redao da lei, o autor considera que este processo resulta dainteraoentreoambientedesocializaodojuizeasuaformaoeomodocomose articulam e atuam sobre a sua orientao ideolgica e autorrepresentao, bem como o contextoprofissionalprximodeatividadedojuiz.Oestudoenvolveuaconstruodeum

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inqurito, defendendo o autor a aplicao dos estudos quantitativos e das anlises estatsticasnoestudodasprofissesjurdicasnalinhadoqueTate(1983)efetuouapartir deexemplos utilizadosna ustria,SuaeAlemanha por Wennere Flango (1978), quefoi aplicado a 206 juzes, mediante envio aos juzes de primeira instncia, com uma taxa de resposta de 47%, abrangendo dimenses como as suas origens socioeconmicas, as orientaes ideolgicas, as representaes sobre o estatuto do juiz e o seu papel na sociedade. Estas reas foram consubstanciadas, nomeadamente, em questes relativas opinio dos juzes, sobre os fatores que influenciam as suas decises judiciais e no que concerne s atitudes dos juzes relativamente a temticas sociopolticas. Algumas conclusesinteressantesaqueRochachegarelembrandoquesetratadeumestudode 1993soofactodeosjuzesterem,nogeral,atitudespolticasesociaisquesepodem classificar de liberais (1993, 19), sendo muito favorveis eliminao das diferenas salariais entre homens e mulheres, ao direito dos trabalhadores organizao e legitimao da interrupo voluntria da gravidez para segurana da me. Outro aspeto fundamental encontrado pelo autor respeita aos fatores que influenciam os juzes, verificandose que atribuem mais influncia ao senso comum do que lei escrita, seguindoseaestaaconceodejustiadoprprio.Jquantosuarepresentaosobre oseupapel,igualmenteoutrosfatoresemergemalmdaestritaobservnciadalei,como a necessidade de contacto com a realidade social, o considerarem ser mais importante a justezadeumadecisodoqueaadesoletradaleiouentenderemqueosjuzesdevem teremcontaosinteressesconflituososnasociedade.Tratandosedeumprimeiroestudo exploratrio, acompanhado por uma anlise comparativa com pases nos quais os mesmos questionrios foram aplicados, Rocha conclui que as atitudes dos juzes portugueses no se distinguem assinalavelmente das dos seus colegas europeus. Por conseguinte, o autor defende a aplicabilidade dos modelos analticos testados em outros pasesrealidadeportuguesa,comoformademelhorconhecer,emdiferentescontextos, estes profissionais, dada a importncia que ocupam na sociedade. Mais recentemente, uma orientanda de Rocha na Universidade do Minho, Esteves (2011) defendeu uma dissertao de mestrado onde voltou a aplicar um inqurito semelhante ao usado por Rocha a um universo de 89 juzes de tribunais de primeira instncia que responderam solicitao, de modo a permitir uma comparao da evoluo dos pensamentos e ideologias entre 1989 e 2009. Os resultados, ainda que recolhidos de forma no muito
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consistente, permitem realar que se mantm, por grande parte dos juzes, a adeso a uma ideologia mais liberal, nomeadamente no que respeita igualdade entre sexos, interrupo da gravidez e direitos dos trabalhadores, no se verificando alteraes significativas durante este perodo. Pelo contrrio, no que toca aos fatores que mais influenciam os juzes na tomada de decises, a lei escrita ascende agora a principal fator, relegando o senso comum para segundo e mantendose como terceiro a conceo de justia do juiz. Para alm disso, verificase que no decorrer deste perodo ocorreu um aumento da relevncia de todos os fatores de mbito social. Finalmente, no que respeita s representaes dos juzes sobre o seu papel, no se verificam alteraes assinalveis, mantendose uma elevada adeso noo de que os juzes devem ter em conta os interessesconflituaisnasociedadeeestaremcontactocomomundosocial,peseembora se verifique um aumento dos inquiridos que consideram que os juzes devem observar estritamente a lei sem ter em conta os seus valores. Concluindo, mantendose uma orientao liberal e a considerao pela ligao realidade social, parece verificarse atualmenteumamaioradesoaumarepresentaodeaplicaoestritadalei. No Brasil foi recentemente publicado, em 2010, um estudo sobre a caracterizao socioprofissional do Ministrio Pblico Federal brasileiro e suas representaes sobre a poltica criminal, coordenado por Azevedo (2010). Patrocinado pela Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio, este projeto assumiu como objetivo principal contribuir para o aperfeioamento do Ministrio Pblico Federal, nomeadamente quanto definio das linhas de ao na rea criminal, bem como a melhoria dos sistemas de qualificao e formaodosmagistrados.Oestudo,baseandosenoinquritoa168profissionais,incluiu aspetos como a caracterizao das suas origens socioeconmicas e o perfil socioprofissional. No mbito das representaes sociais, o estudo incidiu sobre um conjuntodetemticasmaisrestritodoqueosdemaistrabalhosaquianalisados,incidindo particularmentesobreombitodajustia,nomeadamentesobreasfuneseeficciado sistema penal, os procedimentos processuais, a execuo penal e outras questes institucionais. Antes de mais, no que respeita s suas trajetrias profissionais, e ao contrrio de alguns outros estudos aqui mencionados, o autor verificou que 95,2% dos inquiridos j havia exercido uma atividade remunerada antes de ingressar na profisso, sobretudo na advocacia, como funcionrios judiciais ou em outras profisses jurdicas. J

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no que concerne s motivaes para ingressar na profisso, a realizao de justia e a possibilidade de transformao social surgem como principais fatores. O estudo, para almdeabordardiversasquestesrelativaseficciadaleiesopesexistentesnasua aplicao, em particular na rea criminal, avana ainda para outras dimenses, como a representaoideolgicadafunodajustia,emque,quandoquestionadossobrequala corrente(dasapresentadas)comquemaisseidentificavam,34,7%sedeclarouadeptoda defesa social, 15% do funcionalismo penal, 13,2% do garantismo penal, 12,6% da tolerncia zero e 0,6% do abolicionismo penal, o que denota uma adeso a uma perspetivahumanistadajustia. Ainda relativamente aos magistrados do Ministrio Pblico brasileiro, Paladino (2007) tinhaanalisado,antesdoestudodeAzevedo(2010),ospadresderecrutamentodestes profissionais,procurandoverificarseestesresultariamnumadiversidadenacomposio eorientaodosmagistrados,observandoas suas origenssociais,formao profissional e trajetrias profissionais. Mais especificamente, a autora analisou o perfil social e geogrfico no que respeita ao gnero e etnia, religio, mobilidade geogrfica, idade e estado civil, origem social e famlia jurdica; a carreira da magistratura em reas como a formao acadmica, a atividade profissional antes do ingresso na carreira e na prpria carreira, a socializao na carreira e a vida associativa e poltica; e, por ltimo, os seus valores quanto ao trabalho, soberania e autonomia do sistema judicial e s percees de neutralidade no exerccio profissional. Paladino concluiu que se verifica uma grande homogeneidade quanto composio da magistratura, no que respeita ao perfil social, formao e trajetrias, ressalvando, ainda assim, a existncia de uma certa pluralidade noqueconcerneorientaojurdica. O estudo apresentado por Anleu e Mack (2008), relativo magistratura australiana, recorreu aplicao de um inqurito para analisar as transformaes pelas quais a magistraturadoMinistrioPblicotempassadonosltimosvinteanos,nomeadamentea separao da funo pblica e uma maior credibilizao, aspetos que vieram dotar esta profissodemaiorautonomiaeresponsabilidade.Oestudoaborda,assim,oseuprocesso de profissionalizao, centrandose mais especificamente na autonomia, na qualificao, noprestgioprofissionalenograudesatisfaoprofissionaldosmagistradosdoMinistrio Pblicoaustraliano.Apartirdosdadosobtidos,asautorassalientamqueaseparaodos
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magistrados do Ministrio Pblico da funo pblica veio permitir uma maior autonomia deatuao,aindaqueestasejaconstrangidapelovolumedetrabalhoecomplexidadedos casos, e acrescida de presses para a sua clere resoluo. Embora o grau de satisfao profissional seja elevado, o estudo revela que, apesar das transformaes ocorridas, os magistrados transmitem uma perceo de que o seu estatuto judicial no adequadamente reconhecido. Anleu e Mack concluem que a profissionalizao da magistratura do Ministrio Pblico australiana se encontra ainda incompleta, dado que a sua autonomia encontra ainda vrios constrangimentos e a profisso no alcanou o estatutoprofissionaldesejado. OobjetodetrabalhoeascompetnciasdosmagistradosdoMinistrioPblico,emFrana, foram estudados por Audier et al. (2007), atravs da aplicao de um inqurito por questionrio a uma amostra de 82 magistrados. Detendo os magistrados competncias to diversas como a direo das investigaes criminais, a anlise das denncias, a preparao das acusaes ou a deciso de aplicao de pena no criminal, o campo de interveno destes profissionais consideravelmente amplo. O trabalho dos autores dirigiuse, assim, anlise desta diversidade de atividades, bem como s caractersticas dos que as exercem, incluindo as motivaes dos profissionais e os efeitos nas suas carreiras e trajetrias profissionais. Para a investigao destas temticas, os autores dividiram o inqurito em trs seces: a composio e organizao da magistratura; as competncias e papis dos magistrados do Ministrio Pblico, incluindo modalidades de trabalho, carga de trabalho e relaes no trabalho; e a sua caracterizao sociogrfica e profissional. Os autores verificaram uma reduzida feminizao dos Procuradores da Repblica,sendoaidademdiadeentradaparaestafunoos40anos,massalientandoa sua elevada experincia profissional, dado que um quarto j se encontra na magistratura hpelomenos25anose60%hpelomenos15anos.Jnoquerespeitassuasfunes, os autores dividemnas entre: uma funo jurisdicional, correspondendo s atividades tradicionais dos magistrados; uma funo relacional, ligada coordenao dos vrios atoresqueparticipamnosistemajudiciale,emparticular,nainvestigaocriminal;euma funo de gesto, respeitando s funes administrativas do magistrado. No que toca s carreiras, a separao entre as carreiras de juiz e magistrado do Ministrio Pblico desagrada aos segundos, mas os autores consideram que ainda assim tal separao

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contribui para uma melhor gesto e desenvolvimento das carreiras, at pelas diversas funes que cada carreira deve dominar. Para os autores, a principal concluso do seu estudo a necessidade de continuamente desenvolver e aprofundar as relaes e a cooperao entre os vrios agentes do sistema judicial, nomeadamente entre as polcias, osmagistrados,osjuzes,osadvogadoseosfuncionriosjudiciais. Investigandoaformacomoserelacionamasperceesdosjuzesacercadoseupapel,as suas formas de comunicao e prestao de contas, Drechsel (1987) conduziu um estudo baseado em inqurito a juzes do estado do Wisconsin nos Estados Unidos da Amrica. O autor verificou que a comunicao social detm uma importncia significativa para os juzes no exerccio da sua funo, na medida em que por seu intermdio que se d a prestao de contas e a comunicao dos juzes com a sociedade, alm de que os mdia tambminfluenciam/condicionamasuaaonostribunais.Ora,setaldemonstraaforma como a opinio pblica, e a perceo que os juzes tm da sua manifestao, pode influenciar a sua ao, tambm verdade, como salienta o autor, que existem grandes riscos decorrentes de um imperfeito reflexo da opinio pblica na comunicao social, podendo, assim, verificarse um srio enviesamento da prpria ao judicial. Drechsel constatou, igualmente, que as variveis com maior grau de influncia nas formas de relacionamento dos juzes com a comunicao social so as suas orientaes polticas, a idade e o tempo de experincia profissional. O autor conclui que, se uma maior ligao entre a justia e a sociedade, mediada pela comunicao social, desejvel, ento as variveis mais importantes deveriam ser consideradas na seleo e formao dos juzes. Questiona, contudo, se uma maior ligao entre a justia e a sociedade deva necessariamente acarretar um funcionamento da primeira mais prximo das perspetivas dasegunda,podendo,facilmente,derivarnumdesviodasfunescometidasjustia. Asprticasprofissionais,ascondiesdetrabalhoeaincorporaodenovastecnologiasno trabalho quotidiano foram algumas das questes estudadas junto dos juzes espanhis, atravsdaaplicaodeuminquritoporquestionrioa268juzes,porlvarezetal.(2005a; 2005b). Abordando dimenses como a avaliao da formao, a atividade profissional, as relaessociaisnotrabalhoouasrepresentaesquantoprofisso,pormeiodequestes de resposta aberta e fechada, os autores procedem depois, por meio de uma refinada anlise estatstica multivariada, criao de uma tipologia da profisso, criando quatro
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clusters de juzes de acordo com as suas prticas de trabalho. Assim, um primeiro cluster corresponde aos juzes que: consultam regularmente jurisprudncia e documentos doutrinais, usando regularmente a Internet; avaliam positivamente a possibilidade de criar uma rede de profissionais; e so crticos de alguns aspetos mais sociais do sistema judicial, emparticularnoquerespeitaaofracoatendimentoeapoioaoscidados. Hqueassinalar queesteclusteragrupagrandepartedosjuzesmaisjovens,possivelmenteassinalandoum efeito geracional. O segundo cluster agrega a maioria dos juzes mais velhos, que embora consulte regularmente jurisprudncia e documentao doutrinal, atravs de meios convencionais em papel e bases de dados, no estando habituados utilizao de meios eletrnicos. Denota tambm uma menor adeso ideia de criao de uma rede de profissionais organizada. J no terceiro cluster, encontramse tanto juzes mais novos como demaioridade,quepoucasvezesconsultamjurisprudnciaedocumentaodoutrinal,no utilizando a Internet e raramente se servindo de documentao em papel ou consultando bibliotecas. Finalmente, um quarto cluster agrega os juzes que no responderam s perguntasconsideradasnaconstruodosclusters.Osautoresanalisaramigualmenteoque os juzes consideram ser um bom profissional luz da opinio pblica. A partir de um conjunto de questes abertas, determinaram quatro ideaistipo de juzes pela forma como classificam a sua qualidade face opinio pblica. Deste modo, um primeiro idealtipo valoriza sobretudo as capacidades de trabalho (capacidade de resolver problemas, dedicao, competncia, etc.), a formao do juiz e algumas caractersticas individuais (honestidade,prudncia,objetividadeouhumanismo,entreoutras).Umsegundoidealtipo valorizaessencialmenteascaractersticasrelacionadascomaadministraodajustia,como a independncia, o equilbrio nas decises, a honestidade, a capacidade de resistir a presses e a capacidade de analisar meticulosa e exaustivamente todos os aspetos de um caso.Oterceiroidealtipovalorizaessencialmenteascaractersticaspessoais,paraalmdas inerentes formao e trabalho, como a coerncia, a responsabilidade, a independncia, a prudncia, a deciso de acordo com a prpria conscincia e o senso comum. Finalmente, uma vez mais, um quarto grupo no respeita a qualquer idealtipo, tratandose dos inquiridosquenoresponderamsquestesconsideradas.

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Outros estudos quantitativos existem, inclusivamente abrangendo outras fases das carreiras,comoocasodomomentodeentradanaformao(auditores).106Adiversidade deinvestigaes,queatrssedescreveram,poderlevarconstataodanecessidadede um grande estudo internacional de anlise comparada dos resultados provenientes da aplicao de inquritos por questionrio. Os exemplos apresentados, bem como o estudo dos inquritos aplicados, proporciona a existncia de knowhow suficiente para se enveredar por tal tarefa. Acresce a maisvalia que da poder resultar, no s para a compreenso de algumas das profisses mais relevantes ainda hoje em dia, mas igualmenteparaoalterardasprticasprofissionaisedaprprialegislao,potenciando,de formaadequada,ascapacidadesprofissionaiscomasnecessidadesdoscidados.

7.Notasfinais
A redao deste captulo levanta uma crtica que , desde logo, assumida. que, to importantecomoosestudosapresentados,harealar,naperspetivadasociologiadas ausncias de Boaventura de Sousa Santos (2002), os estudos que, inadvertidamente ou por reconhecido desconhecimento, no foram considerados nesta anlise a estudos realizados sobre as profisses jurdicas e, em especial, s magistraturas. Naturalmente, muitos outros estudos foram pesquisados e analisados, mas, por razes relativas qualidade dos trabalhos, economia de espao, eliminao das repeties e redundncias, pertinncia dos contributos cientficos para os objetivos propostos ou ao grau de acessibilidade a estudos publicados em lnguas no dominadas, houve necessidade de selecionar um conjunto limitado de publicaes. Certamente, muitos outros trabalhos de grande valor cientfico ficaram de fora. Apenas se pode lamentar o eventualdesperdciodoconhecimento. Aanliseatrsefetuadapermitetraarumconjuntodeideiasassentesemcincoreflexes centrais,suscitadaspeloelencardosdiversosestudos,organizadospordiversastemticas,

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Existem, igualmente, diversos estudos sobre os auditores de justia, fase em que recebem formao antes de entrarem definitivamente na carreira de magistrados. Propositadamente, no os integramos nesta anlise, pelo seu carter especfico, essencialmente de descrio das caractersticas sociogrficas, e pela limitao de espao, apesar da sua importncia. Ver, por exemplo, para o caso portugus, os estudosdeInfante(2000)eInfanteeCarmo(2002).

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tendo como pano de fundo o realce da importncia do estudo das magistraturas sobre temticas que tm tanto de sensvel como de complexo. A primeira reflexo que, para almdainterligaoentreasprofisseseosistemanoquallaboram,asprofissesdetm um conjunto de caractersticas comuns, apesar das especificidades inerentes a cada funo,quesearticulamcommltiplasdimensesdasociedade,influenciandoasesendo por elas influenciadas. Destacase, globalmente para qualquer profisso, e fazendo ponte comocaptuloanterior,ofactodeocuparemumespaonadivisosocialdotrabalhoque resulta da posse de determinadas qualificaes e competncias; deterem o poder para monopolizar o acesso a tais qualificaes e, portanto, prpria profisso; e, ainda, de possurem um prestgio/poder social que lhes permite obter do Estado a autonomia para autorregular o exerccio da profisso. Se as profisses e a sociedade esto interligadas, ento as transformaes numa das partes deste binmio impulsionaro transformaes na outra. Deste modo, quaisquer alteraes ao nvel do aumento da diviso do trabalho, do desenvolvimento tcnico e cientfico, do ensino e difuso do conhecimento, da competio entre profisses, da exigncia de maior regulao e controlo pela sociedade ou maior participao dos cidados constituem potenciais fatores de transformao das profisses,que,porsuavez,acarretaroigualmentenovastransformaessociais. A segunda reflexo que, relativamente aos aspetos globais das profisses jurdicas e, em particular, das magistraturas, quanto mais regulado o seu funcionamento, em termos de autoorganizao, maior a capacidade de reivindicar e controlar a evoluo da sua profisso. Isto significa que existe uma relao mtua que implica que as transformaes no sistema judicial acarretaro, por ricochete, transformaes nas magistraturas, tal como as alteraes nas magistraturas levaro a transformaes no sistema judicial. Por conseguinte, a relevncia do atual processo de reformas judiciais ainda algo que no permite perspetivar efeitos concretos sobre a forma como se organizamasmagistraturas,sejaamagistraturajudicialouadoMinistrioPblico. Assim sendo, pode avanarse uma terceira reflexo no existindo, at data, muitos estudos aprofundados sobre as magistraturas, nas suas diversas vertentes, em termos de recolha emprica a nvel qualitativo ou de carter quantitativo, com profundas anlises comparativas,talsignificaqueasdiversasreformasjudiciaisintroduzidasnosistemajudicial aolongodosanosraramentetiveramemconsideraoascaractersticasdestasprofisses
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que nele atuam. Assim sendo, tais reformas no consideraram, por um lado, as transformaes que induziriam nestas profisses, por outro, e logo partida, a exequibilidade das medidas aplicadas face s caractersticas das profisses. Seguindo esta linhaderaciocnio,possvel,assim,afirmarquenoseconhecendoaprofundadamenteas suascaractersticas,nopossvelprever,emconcreto,oimpactodasalteraessobreas magistraturas e, por arrastamento, as consequncias dessas reformas no sistema judicial. Porconseguinte,naausnciadeumconhecimentoaprofundadosobreasmagistraturas,as reformasjudiciaisintroduzidasesto,partida,condicionadasemtermosdeconcretizao dos objetivos prosseguidos. Deste modo, se a introduo das reformas judiciais tem, por natureza, como finalidade melhorar o funcionamento do sistema judicial e, por essa via, garantir mais eficazmente os direitos dos cidados, constatase que, no poucas vezes, se verificaumenviesamentodosobjetivosdefinidos. Abordousenestecaptulo,pelassuascaractersticasecentralidadenosistemajudicial,um conjunto de estudos sobre as magistraturas judicial e do Ministrio Pblico, procurando que estes ilustrassem, com um carter mais terico ou emprico, e de forma necessariamente limitada, algumas das principais caractersticas destas profisses, numa perspetiva internacional, e das mudanas que encaram e vm encarando. Se, em grande parte, as mudanas perspetivadas nos estudos analisados so de carter mais geral, impulsionadas por transformaes na sociedade, no perdem validade as anteriores consideraes quanto relao entre as profisses e o sistema judicial. Antes tornam ainda mais relevante o estudo destas profisses, de modo a melhor compreender as caractersticas e transformaes que atravessam, por forma a mais adequadamente perspetivarasalteraesquepoderoserinduzidasnajustia,porumlado,eosimpactos nas profisses das reformas polticas no setor, por outro. do interesse da justia, nos seus princpios mais estruturantes, que o desempenho das magistraturas esteja em consonncia com as competncias que lhes so confiadas, pelo que a necessidade de realizar estudos que procurem este cruzamento essencial ao bom conhecimento do sistema judicial no seu todo e constante monitorizao que necessrio implementar para,maisfcileceleremente,atuarquandonecessrio. Uma quarta reflexo a que permite inferir que existe, relativamente s magistraturas, uma multiplicidade de dimenses que as caracterizam com especificidades,
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nomeadamente nos modelos de ensino, formao e recrutamento, organizao, competncias e papis, tica profissional e regulao da profisso e desigualdades de gnero. Apesar de algumas destas dimenses conterem caractersticas comuns a outras profisses, jurdicas e no jurdicas, procurouse abordar como estas moldam as alteraes, e tenses, que se tm vindo a produzir, sob presso de um conjunto de transformaes sociais, onde se inclui, naturalmente, a crescente presso sobre o desempenhodostribunaisedosseusprofissionaisnarespostasdemandasdoscidados. Paraalmdestesaspetos,sodeparticularrelevnciaosestudossobreaimportnciadas ideologias, valores e representaes e a sua articulao com a prtica profissional, considerandoquesetratadeprofissescujoexercciopelomenosformalmenteno, ou no deve/pode ser, afetado por aqueles aspetos. Contudo, tal como noutras reas, a justia composta por profissionais que tm o seu percurso, trajetria e contexto onde desenvolvem a sua personalidade, sendoporisso difcilde perspetivar profisses ondeas ideiaseinterpretaesdasproblemticassociaissejamuniformes.Asmagistraturasesto assim inseridas num contexto onde a interpretao da lei e a anlise dos casos que chegam aos tribunais permitem diferentes nveis de interpretao e aplicao da legislao. Por conseguinte, estas profisses esto imbudas de comportamentos diferenciados e so permeveis, inclusivamente, a prticas corporativas que devem, no entanto,salvaguardaracimadetudoosdireitosdoscidados. Finalmente,umaquintareflexorespeitarelevnciadasmetodologiasquantitativaspara o estudo das magistraturas quando comparadas com o uso mais recorrente das metodologias qualitativas. Assim, a partir de um conjunto de trabalhos selecionados, deu se nota de como os estudos por inqurito so teis para a anlise de um conjunto de caractersticas especficas destas profisses, assim como para proceder a caracterizaes globais de forma extensiva e mais facilmente comparveis. So disso exemplo os estudos de Toharia, Di Federico, Rocha ou os trabalhos conduzidos no Brasil, nos quais a multiplicidadedecaractersticasdasmagistraturasincludaeasprofissessoestudadas a partir de amostras, quer de dimenso mais local, quer de abrangncia nacional. Alguns destes trabalhos, realizados em diferentes momentos ao longo de determinados perodos temporais, permitem mostrar empiricamente as alteraes pelas quais as profisses vo passando ao longo do tempo, reafirmando, por um lado, a relevncia dos resultados

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obtidosparaoconhecimentosobreofuncionamentodossistemasjudiciaise,poroutro,a adequao dos estudos por questionrio para esse efeito. O nmero reduzido de estudos por questionrio, tal como sucede com os estudos de carter mais qualitativo onde, em regra, existe uma reduo das tcnicas anlise do enquadramento jurdico e das informaes obtidas por fontes oficiais (esquecendose ou no utilizando outras tcnicas como as entrevistas, focus groups, painis, entre outras), levanos a concluir que nos deparamos com uma carncia de investigaes quantitativas que potenciem as suas potencialidades e contribuam decisivamente para a discusso sobre a elaborao de polticas pblicas na rea da justia. Pese embora a pesquisa se ter centrado em estudos publicados num nmero reduzido de lnguas de trabalho (portugus, ingls, francs, italianoeespanhol),ressaltaevidentequeaindamuitoexisteparaserdesenvolvidonarea dosestudossociojurdicos.AexemplodoquetemsucedidoemPortugal,comocontributo doObservatrioPermanentedaJustiaPortuguesa,assimcomoemmaisalgunscentrosde investigao e, tambm, num restrito nmero de entidades estatais existentes nalguns pases (p. ex., Holanda ou Estados Unidos da Amrica), observase uma lacuna de estudos queperspetivemosatuaiscontextosdereformadajustiaemarticulaoprofundacomos profissionaisquemaiscontribuemparaoseufuncionamento. A concluso principal a retirar aps a elaborao deste ponto reside no facto de os estudos analisados se centrarem sempre dentro do atual paradigma vigente de funcionamento da justia. Isto , centramse no modelo de funcionamento do sistema judiciale de organizao das magistraturas,numa perspetivaformalelegalistaque olha mais para o exerccio das competncias para garantir um bom funcionamento dos tribunais e um exerccio profissional competente e independente, jamais questionando oupropondoumaalteraosubstancialdemodoaatingirseummodeloalternativoque descentreofoconosistemaeotransporteparaosinteressesdoscidados.Destemodo, pensaropapeldasmagistraturascomoelementosfacilitadoresdoacessodoscidados justia e aos tribunais, e por essa via garantir a efetividade dos direitos de cidadania, algo que implicaria repensar as competncias profissionais das magistraturas e a organizao dos tribunais, em complementaridade. Contudo, como se analisou, so temas ausentes, deixando maior espao aos estudos que procuram prioritariamente esticar a adaptao dos atuais modelos vigentes em desfavor da procura de

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alternativas,viveiseintegrveisnascompetnciasdasmagistraturas.particularmente visvel esta ausncia nas anlises efetuadas nos estudos sobre a magistratura do Ministrio Pblico em que, em diversos pases, o papel que desempenha podia, com maior facilidade, ser reconfigurado, como se ir ver em captulos posteriores, para assumirumaoutrarelevnciadentrodosistemajudicial. Em suma, a realizao deste levantamento bibliogrfico sobre os estudos sociojurdicos das magistraturas permite afirmar que a relevncia da sua importncia no coincidente comaexistnciadeumgrandedeconhecimentosobreofuncionamentodajustia,dado que no integram as anlises em estudos sobre o desempenho judicial. Por conseguinte, qualquer reforma na rea da justia, tal como foi possvel exemplificar ao longo do texto, corre o risco de falhar na concretizao dos seus objetivos por falta de envolvimento e adaptao s especificidades, desejos e expectativas dos seus profissionais, tendo por base as prticas profissionais nos tribunais. As tenses, recorrentemente observadas em Portugal e noutros pases, entre os poderes polticos e os profissionais da rea da justia, assim como entre estes ltimos, so sinal evidente de que os objetivos dos diferentes atoresenvolvidosnemsempresocoincidentesemuitomenossoconsensualizadospara permitir, assim, a implementao das medidas necessrias para que o funcionamento da justia cumpra com a sua principal funo: a pacificao social atravs da realizao da justia,deformaclere,eficaz,commenosformalismosecommaiorequidade.

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Captulo4

Asorganizaesinternacionaiseoseuimpactona conformaodoMinistrioPblico

1.Introduo
Os efeitos da globalizao do direito e da justia tmse sentido em Portugal de forma diversa. O seu impacto ocorre de forma distinta e envolve uma multiplicidade de atores supraestatais, estatais, intraestatais e no estatais, adquirindo caractersticas ambguas e, por vezes, antagnicas, ora adotando um cariz de alta intensidade ora manifestandose atravs de mecanismos de baixa intensidade, para utilizar as categorias de Boaventura de SousaSantos(2001).Aideiaaexplorar,nestecaptulo,queaharmonizaodosprincpios fundamentaisedosmodelosdeorganizaojudicialcomimpactoemPortugalocorrenum tempo diferente da harmonizao dos ordenamentos jurdicos, em especial na rea econmica e comercial. Como refere Arnaud, apesar das dificuldades de mais variada ordem que necessariamente emergiro devido aos naturais conflitos de interesses, ser obviamentenaesferaeconmicaqueaEuropatermenosdificuldadesemintegrarse107 (Arnaud, 1993: 17). Embora, os Estados continuem a legislar sobre matrias econmicas e financeiras,asuaaomuitomenosinterventivapassandoacompartilharcominstncias supranacionais,oumesmoacederlhes,ainiciativadelegislar(Faria,1997:156157).108 No entanto, como este trabalho se cinge mais s questes relacionadas com a magistratura do Ministrio Pblico, as suas competncias e princpios reguladores, sero analisados os efeitos de cartas, tratados ou outros documentos emanados de instncias internacionais que, por via da influncia dos processos de globalizao, acabam por ter alguma influncia na conformao do sistema judicial portugus e, em particular, no

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Traduolivredoautor. Sobre o crescimento e alargamento do mundo do Direito e sua complexificao, ver, por exemplo, Galanter(1993),Arnaud(1997),Bianchi(2009)eGowllandDebbas(2010.

modelo de organizao do Ministrio Pblico. Deste modo, enquanto a adoo interna dosprincpiosfundamentaisparaodesempenhoimparcialeindependentedajustiatem sido relativamente consensual, a reforma do modelo judicial, de modo a permitir a concretizaodessesprincpios,bastantemaiscomplexae,porconseguinte,maislentae conflituosa, obedecendo muitas vezes a dinmicas internas isoladas. A anlise dos processos de internalizao dos princpios oriundos das instncias internacionais permite identificar os efeitos de uma globalizao de baixa intensidade em dois nveis: atravs da defesa e incorporao dos princpios fundamentais por parte das organizaes internacionais a que Portugal pertence (ONU, UE, OCDE ou Conselho de Europa); e pela adoodemedidasquepermitamoperacionalizarcomeficinciaessesmesmosprincpios fundamentais, nomeadamente na aplicao de reformas na arquitetura judiciria nacional, em que o papel desempenhado pelas associaes de magistrados nacionais e internacionaisbastanteimportante. Estadistinoentreosdoisnveisdeimpactoresultantesdosprocessosdeglobalizaode baixaintensidadeobservasetambmnaanlisedasestratgiasdosatoresenvolvidos,ou seja, as posies assumidas em Portugal pelas associaes de magistrados e rgos judicirios nem sempre coincidem, como se ver mais frente no Ponto 6, com as posies defendidas no seio de associaes, rgos ou instncias internacionais.109 Esta descoincidnciadeposiesporpartedosatoresjudiciaisocorre,frequentemente,devido a trs fatores principais: 1) o papel das associaes internacionais de operadores judicirios e dos rgos judiciais nacionais, em especial de magistrados, na elaborao de documentos genricos sobre os princpios judiciais, fomentando ao mesmo tempo uma rede internacional de contactos potenciadora de trocas de experincias e de conhecimentos; 2) o papel das associaes internacionais de magistrados e dos rgos judiciais junto das instncias encarregadas de elaborar as cartas ou convenes internacionaisnareadajustia,procurandoquesejamimpostasaosEstadosnacionais;

Destacandose, principalmente, a participao do Sindicato de Magistrados do Ministrio Pblico e da Associao Sindical dos Juzes Portugueses na MEDEL Magistrats Europens pour la Dmocratie et les Liberts/European Association of Magistrates for Democracy and Fundamental Rights, constituda em1985.DaMEDELfazemparte19organizaesdemagistradosde14paseseuropeus,perfazendoum total de cerca de 15.000 magistrados. A MEDEL detm o estatuto de observador junto do Conselho da Europa e participa em atividades do Conselho Consultivo dos Juzes Europeus (CCJE). Ao contrrio de outras organizaes internacionais, a MEDEL junta associaes de juzes e de magistrados do Ministrio Pblico. atualmente presidida pelo ProcuradorGeral Adjunto Antnio Cluny (que foi presidente do SMMPemtrsperodosdistintos).
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3) e o papel das associaes nacionais de magistrados e dos rgos judiciais nacionais junto dos Estados nacionais na defesa da incorporao e aplicao das convenes e cartas aprovadas internacionalmente. ao nvel deste terceiro fator que surgem, em regra, as maiores discrepncias entre as posies assumidas no seio das instncias internacionais e as defendidas nacionalmente quando os interesses corporativos e o equilbriodepoderesentreasdiversasprofissesestoemdiscusso. Ao nvel das estratgias seguidas pelas instncias internacionais, distinguemse duas formas de atuao que resultam em nveis opostos de globalizao. Globalizao de alta intensidade no que se refere elaborao de cartas ou convenes internacionais que procuram vincular os Estadosmembros, a partir da realizao de seminrios ou reunies internacionais com os atores envolvidos. Globalizao de baixa intensidade quando se verifica a promoo de intercmbios entre os membros das vrias profisses jurdicas e respetivos rgos representativos, tendo em vista o aprofundamento dos conhecimentos eexperinciasdemodoapoderharmonizarnososprincpios,mastambmosmodelos de organizao judicial e de comportamentos dos seus corpos profissionais, aumentando assimacooperaojudicialinternacional. Como Portugal integra a Organizao das Naes Unidas, o Conselho da Europa e a Unio Europeia, a vinculao aos princpios estipulados nas cartas ou convenes internacionaisrelativamentepacfica.Contudo,aincorporaodemecanismos,anvel nacional,quepermitamaaplicaodessesprincpiosdaformaconsideradacomosendo amaiseficientemuitomenospacfica.Taldevese,emparte,aosdistintosinteressese nveis de discusso aquando da realizao de reformas no que concerne organizao judiciria e ao papel que cada operador deve assumir. Em Portugal, as posies de advogados, juzes, magistrados do Ministrio Pblico ou polticos raramente tm sido coincidentes, facto que tem originado reformas legislativas desconformes, precipitadas ou parciais, ora favorecendo uns grupos profissionais, ora favorecendo outros. Nos ltimos anos ouviramse acusaes sobre quem mais beneficia com os sucessivos cdigos e estatutos publicados ou qual o grau de influncia que se consegue garantir para apoiar, ou contestar, as alteraes propostas. Por outro lado, estas organizaes profissionais acusam os polticos de no disponibilizarem os meios necessrios a uma justiaeficienteeequitativa.Estaslutasporummaiorprotagonismosenomesmoum
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maior poder tm atrasado uma verdadeira reforma da justia em Portugal, na medida emqueseassisteaumaexcluso,propositadaouno,dealgunsassuntosfundamentais paraobomfuncionamentodoaparelhojudicial. Analisando o papel desempenhado pelas organizaes internacionais que, de uma forma hegemnica, mais tm contribudo para a harmonizao e universalizao dos princpios fundamentais para o exerccio dajustia, constatase que, semhaver uma descoincidncia de contedos programticos, verificase, no entanto, um certo distanciamento entre elas noquesereferediscussoeelaboraodessesmesmosdocumentos.110Selecionaramse apenasasorganizaesinternacionaisquemaisinflunciatmexercidonoquerespeitaao sistema judicial portugus. Se a inteno fosse analisar o apoio externo concedido reformadossistemasjudiciaisnalgunspasessemiperifricoseperifricos,serianecessrio, forosamente, incluir outras instituies. Mas como no caso portugus no houve ajuda financeira externa para a reforma deste setor do Estado, ao contrrio do que se verificou em muitos pases, que receberam apoio do Banco Mundial e da USAID (agncia de apoio internacionaldosEstadosUnidos),entreoutras,ainflunciaexternacircunscrevese,como seirver,scartasetratadosinternacionaisaquePortugalestvinculado.

2.AOrganizaodasNaesUnidas
Em termos especficos, a ONU pouco se tem dedicado s questes da harmonizao dos modelos judiciais, nomeadamente em relao aos princpios fundamentais ao exerccio eficiente e independente do poder judicial. E tm sido quase inexistentes as iniciativas com o objetivo de apoiar os sistemas judiciais em pases perifricos ou semiperifricos, que so os que se encontram em situao mais periclitante. Salvo no que respeita

Nestecaptulo,analisamseapenasosdocumentosemanadosdeinstnciasinternacionaisintegradas por Estados ou por associaes ou sindicatos de magistrados. Existem, simultaneamente, redes organizadas compostas, por exemplo, pelos presidentes dos Supremos Tribunais de Justia, por representantes dos Conselhos Superiores ou por entidades dependentes de algumas das instncias internacionais que se iro referir, como o caso da Comisso para a Eficincia da Justia (CEPEJ) do Conselho da Europa, cujo trabalho de avaliao, discusso e proposio de medidas, nas mais variadas reasdajustia,bastanteimportante.Nosporeconomiadeespao,masigualmenteporgraduao da sua importncia na rea da definio dos grandes princpios que exercem uma influncia primordial naconformaodosmodelosdesistemasjudiciaisedascompetnciasdasprofissesjudiciais,aanlise ir centrarse apenas nas instncias internacionais que maior preponderncia exercem na aprovao de documentosinternacionais(softehardlaw).
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criao de um Tribunal Penal Internacional e de tribunais relativos a alguns conflitos,111 a ONUpoucotemvindoaintervirnareadasreformasjudiciais,deixandoessasaespara outrosorganismosinternacionais,comooBancoMundial,que,noentanto,seregemmais porprioridadeseconmicas,noestandoosdireitoshumanosentreassuasprioridades. As Naes Unidas tm aprovado ao longo dos anos mltiplos documentos com diretivaseprincpiosparalutarcontrasasprincipaiscausasquelimitamouimpedema aplicao da Declarao Universal dos Direitos Humanos, incidindo em temticas to dspares, ainda que bastante importantes, como a luta contra a discriminao de pessoas portadoras de deficincias, a luta contra a violncia sobre as mulheres, a luta contra o trfico de seres humanos, entre muitas outras problemticas que continuam a gerar extremas preocupaes pelos impactos que ainda hoje continuam a ter junto demilhesdesereshumanosumpoucoportodoomundo.112 A existncia de sistemas judiciais independentes e capazes de lidar e contribuir para lutar contra as inmeras violaes de direitos humanos tem sido, igualmente, uma das preocupaes da ONU, tendo para isso aprovado dois documentos que balizam a interveno da justia e dos seus atores. No entanto, foi apenas em 1985 que a Assembleia Geral das Naes Unidas aprovou os Princpios Fundamentais Relativos Independncia da Justia (Resolues n.s 40/32 e 40/146),113 que estabelecem, entre outrosaspetos, os deverese direitosdos magistrados, nomeadamente, no querespeita sua independncia, imparcialidade, dignidade, conduta ou aos procedimentos disciplinares. Estas normas mnimas vm em conformidade com a Declarao Universal dos Direitos Humanos e com a Conveno de Salvaguarda dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais, em especial no que se refere igualdade perante a lei, presunodeinocnciaeaodireitoaumajustiaequitativa,pblicaeemprazorazovel, realizada por um tribunal independente, competente e imparcial. Estes princpios debruamse, igualmente, sobre os mtodos de seleo e formao dos magistrados, em

Caso dos Tribunais Penais Internacionais para diversos conflitos internacionais, como o tribunal para a ex Jugoslvia, o Ruanda, a Serra Leoa ou o Lbano, entre outros. A ONU estabeleceu ainda, em 1945, o Tribunal Internacional de Justia para dirimir conflitos entre os Estadosmembros, composto por 15 juzes eleitos pela AssembleiaGeraldaONU.Paramaisinformaes,ver<http://www.un.org/en/law/index.shtml>eBrito(2000). 112 Sobre as inmeras recomendaes da ONU sobre vrias temticas relacionadas com o (des)respeito dosdireitoshumanos,ver<http://www2.ohchr.org/english/law>. 113 Ver<http://www2.ohchr.org/english/law/indjudiciary.htm>.
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particular dos juzes, como elemento estruturante para a existncia de profissionais independentesecompetentes,capazesdeassegurarumajustiaimparcialedequalidade. Maistarde,nombitodoVIIICongressodasNaesUnidasparaaPrevenodoCrimeeo Tratamento dos Delinquentes, realizado em Havana, em setembro de 1990, a ONU aprovou os princpios diretores que devem ser atribudos ao Ministrio Pblico de cada pas.114Talcomoaconteceuparaodocumentorelativoindependnciadajustia,aONU aprovou os princpios que devem nortear a estrutura e organizao de um Ministrio Pblico, em especial na rea criminal, para assegurar um papel considerado fundamental para queexista umajustiaimparcial, exigenteecom qualidade. Destemodo, os grandes temasinscritosnestedocumentosoaseleoeaformao,oestatutoeascondiesde exerccioprofissional,aliberdadedeexpressoeassociao,opapelnoexercciodaao penal, o enquadramento de funesdiscricionrias, a possvelexistncia dealternativas acusao e a existncia da possibilidade de exercer a ao disciplinar em casos de ms condutasprofissionais.Emboraosprincpiostenhamumcartergenrico,permitindoque a sua implementao se revista de mltiplas formas e modelos, a sua aceitao implica a existncia de um servio pblico que, por si s, garante de um contributo para um sistemajudicialindependente,capazeefetivonoexercciodaaopenal. Aindanomesmoano,aAssembleiaGeraldasNaesUnidasaprovouosPrincpiosBsicos daAdvocaciaatravsdaResoluo45/166,115quecomplementaosdocumentosanteriores e inscreve um conjunto de preocupaes que devem ser salvaguardadas, muito prximas das aprovadas para os juzes e para o Ministrio Pblico. De certa maneira, um reconhecimento internacional dos trs principais atores judiciais na realizao da justia comopilaresparaaexistnciadeumsistemajudicialquerespeiteosdireitoshumanos. Desde ento, e segundo os dados recolhidos, pouca ateno tem sido dada, por um lado, incorporao destes princpios nos ordenamentos jurdicos nacionais e, por outro, sua implementao, nomeadamente no que se refere aos mecanismos para a sua concretizao. Por exemplo, muitos pases podem ter um Conselho Superior de Magistratura, encarregado de gerir e controlar os magistrados, mas uns podem funcionar sob a forma de autogoverno (compostos por uma maioria de magistrados) e

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Ver<http://www2.ohchr.org/english/law/prosecutors.htm>. Ver<http://www2.ohchr.org/english/law/lawyers.htm>.

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outros como prolongamento dos poderes polticos (compostos por uma maioria de membrosnomeadospelosrgosgovernamentais).Tambmograudeindependncia dos mecanismos existentes dentro de cada pas para assegurar uma justia independente e ativa no monitorizado, pelo que a conformidade legal a estes princpios pode ser feita atravs de uma multiplicidade de mecanismos, que, na prtica, limitam a capacidade de atuao da justia, como facilmente visvel, por exemplo, na discussoaquidesenvolvidanoCaptulo1. Uma ltima palavra para o Tratado de Roma, que estabeleceu o Tribunal Penal Internacional,aprovadoem1998,emboraapenastenhainiciadoassuasfunesem2002. Atualmente, 121 pases j ratificaram a assinatura do Tratado, sendo as excees mais graves as de pases como a Rssia, a China, Israel e os Estados Unidos (que assinaram inicialmente,masquesaramnapresidnciadeGeorgeW.Bush).Aimportnciadacriao deste rgo reside na possibilidade de, internacionalmente, se julgarem indivduos acusados de genocdio e outros crimes internacionais graves, tais como crimes contra a humanidade, crimes de guerra e os crimes recentemente definidos de agresses graves. Este rgo funciona, assim, como um tribunal escala global, composto por juzes e magistrados do Ministrio Pblico, a quem cabe investigar, acusar e julgar os principais responsveis por crimes de importncia mundial, em reas to prementes relacionadas com violaes graves dos Direitos Humanos. Embora a sua ao esteja sempre limitada pelasdificuldadesdeumaatuaoconcertadaanvelinternacional,osresultadosgraduais quetemconseguidoatingiralimentamaesperanadequesepossacontinuaroprocesso de afirmao e consolidao como ator respeitado e incontornvel para a luta contra os criminososresponsveispelosmaisgravescrimescontraahumanidade.

3.AOrganizaoparaaCooperaoeDesenvolvimentoEconmico
A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), como o nome indica,noincideassuasatividadesdiretamentesobreasquestesjudiciais.Destemodo, asuapreocupaocomotemaresultadaconstataodequeacorrupo,quernosetor pblicoestatal,quernoutrossetoreseconmicos,contribuigrandementeparaaineficcia dos sistemas econmicos vigentes e, por conseguinte, mina o desenvolvimento social
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harmonioso.Assim,combateracorrupotransformousenumasdasreasprioritriasde reflexoeintervenodaOCDE,factoqueoriginouapublicao,em1996,dolivroPublic Sector Corruption: An International Survey Of Prevention Measures. Este documento procuraanalisarosimpactosdacorruponodesenvolvimentoeconmicosustentadode vrios pases, propondo, no final, medidas de combate, que passam naturalmente pela reforma de alguns instrumentos existentes nas diferentes organizaes judiciais e nos distintos ordenamentos jurdicos. Esta preocupao culminou na elaborao da Conveno Contra a Corrupo de Oficiais Pblicos nas Transaes Econmicas Internacionais, aprovada em finais de 1997 pelos seus 29 Estadosmembros, bem como porcincoEstadosnomembros,emborasemfevereirode1999tenhaentradoemvigor. Esta Conveno surge no seguimento de medidas semelhantes defendidas e aplicadas pelo Banco Mundial, pela ONU, pela Organizao dos Estados Americanos, pelo Conselho daEuropaepelaUnioEuropeia. De referir que os vrios documentos aprovados desde ento, que culminaram na aprovao, em 2009, dos Princpios para a existncia de Servios Pblicos ntegros,116 incidem sempre na necessidade de existirem mecanismos de preveno, monitorizao e lutacontraacorrupo,entreosquaisest,naturalmente,aimplementaodeentidades competentes para a investigao e acusao de crimes desta natureza, com especial realce para o Ministrio Pblico. Em 2007, a OCDE aprovou, igualmente, um relatrio sobre Instituies Especializadas na Anticorrupo,117 onde elenca um conjunto de modelos existentes em diferentes pases, de modo a que possam ser reconhecidas boas prticas na luta contra este fenmeno, reconhecendo, assim, ser este um fenmeno que interfere na confiana pblica e degrada os sistemas democrticos e que exige uma estratgia a vrios nveise com o envolvimento de mltiplas instituies capazes de fazer cumpriralei(polcias,MinistrioPblicoetribunais,porpartedajustia).

Sobre este documento, bem como outros aprovados sobre a mesma temtica, ver <http://www.oecd.org/document/5/0,3746,en_2649_34135_41883909_1_1_1_1,00.html>. 117 Ver<http://www.oecd.org/dataoecd/7/4/39971975.pdf>.
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4.OConselhodaEuropa
Os documentos emanados do Conselho da Europa tm sido mais regulares e, sobretudo, tmse pautado por uma maior preocupao em envolver os diferentes atores judiciais existentesnoterreno,demodoaobter,poressavia,umamaiorlegitimidadenaassuno de determinadas posies e uma maior capacidade de imposio das cartas ou convenes sufragadas pelos seus 47 pases membros. O Conselho da Europa tem criado diversosrgosquetmcontribudoparaqueajustiasejaconsideradaumpilaressencial no desenvolvimento das sociedades. Assim, no por acaso que entre as trs temticas principaispelasquaisnorteiaasuaaoumadelassejarelativaaoEstadodeDireito(Rule of Law), para alm dos Direitos Humanos (incluindo o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos) e da Democracia, temas que se encontram naturalmente interligados. No mbito da temtica do Estado de Direito, o Conselho da Europa criou, com maior destaque, a Comisso Europeia para a Eficcia da Justia (CEPEJ), que tem produzido inmeros documentos e relatrios sobre o funcionamento da justia nos Estados membros.118Posteriormente,foramcriadosoConselhoConsultivodeJuzesEuropeuseo Conselho Consultivo de Procuradores, que tm, assim, contribudo para a elaborao de documentos orientadores das reformas na rea da justia, em particular nas que procuram salvaguardar a existncia de sistemas judiciais independentes, eficientes e que responsam eficazmente s necessidades dos cidados. Existem, ainda, outros rgos (comisses) com competncias, por exemplo, na rea das polcias, das prises, da cooperao jurdica, da luta contra o crime transnacional ou da luta contra a corrupo, entre outras. Contudo, de seguida sero analisados apenas os documentos de maior importncianareadasprofissesjudiciriasjuzeseMinistrioPblico.

4.1.Asrecomendaessobreopapeldosjuzes neste contexto que aprovada a Recomendao Rec(94)12 do Comit de Ministros do Conselho daEuropa sobre aindependncia, aeficciae o papel dos juzes,119 procurando reforaraimportnciadosprincpiosdefendidos,devendoestesseradotadosportodosos

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Ver<http://www.coe.int/T/dghl/cooperation/cepej/default_en.asp>. Recommendation Rec(94)12 of the Committee of Ministers to Member States on the Independence, EfficiencyandRoleofJudges<https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet .CmdBlobGet&InstranetImage=534553&SecMode=1&DocId=514386&Usage=2>.

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pasessignatrios.Estesprincpiosfundamentais,emboraessenciaisparaumdesempenho imparcial e independente da funo judicial, deixam, igualmente, algum espao de manobrasobreaformadeosefetivarouaplicar.Noseguimentodestaresoluo,eapsa reunio multilateral de julho de 1998, em Estrasburgo, o Conselho da Europa aprovou, com a participao de associaes internacionais e de personalidades da rea judicial de vrios pases europeus, a Carta Europeia Sobre o Estatuto dos Juzes.120 Esta Carta, para almdeestabelecernovamenteosprincpiosgeraisquevisamgarantiraindependncia,a imparcialidadeeacompetnciadosjuzes,propeasmedidasnecessriasparaaseleo, recrutamento e formao dos juzes, bem como as disposies relativas nomeao e inamovibilidade, progresso na carreira, responsabilidade, remunerao e proteo social e cessao de funes.121 Se se compararem os princpios inseridos nesta carta comoEstatutodosJuzesemvigorempasescomoPortugal,ItliaouEspanhaverificase, quase de imediato, uma grande semelhana. De facto, esta Carta tem como um dos seus objetivos principais o apoio ao desenvolvimento e afirmao dos sistemas judiciais em pases semiperifricos europeus onde o processo de transio democrtica relativamenterecente,casosdaPolnia,HungriaouEslovquia.Tambmnoporacaso quealgumasdasreuniesinternacionaisreferentesjustiaorganizadaspeloConselhoda Europa se realizaram nalguns pases do Leste, como, por exemplo, o Seminrio sobre A Independncia dos Juzes, que teve lugar na Ucrnia, em novembro de 1996, e sobre as GarantiasdeIndependnciadoPoderJudicialnumEstadodeDireito,queserealizouem junhode1997,emVarsvia. Mais recentemente, em 2010, o Conselho da Europa voltou a aprovar uma nova recomendao CM/Rec(2010)12 relativamente independncia, eficincia e responsabilidades dos juzes.122 Este documento vem realar a importncia do exerccio das funes de juiz com independncia, especificando a independncia externa dos restantes poderes do Estado (legislativo e executivo), bem como a necessria

Ver<https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=DAJ/DOC(98)23&Language=lanEnglish&Ver=original&Bac kColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864>. 121 Esta Carta segue de perto a tradio europeia continental no que se refere ao papel dos magistrados (recrutamento, formao, exerccio de funes, carreira, etc.), ao contrrio da carta da ONU, que se aplica tantoaomodelocontinentaleuropeucomoaomodeloanglosaxnico(EUA,GrBretanha,entreoutros). 122 Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence,efficiencyandresponsibilities<https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Rec(2010)12&L anguage=lanEnglish&Ver=original&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorL ogged=F5D383>.
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independncia interna, relativa ao exerccio de poder pelos pares existente dentro da judicatura. As recomendaes avanam ainda mais, especificando a importncia que rgos como os Conselhos Superiores, independentes e dotados de meios adequados, podem deter na garantia dos princpios de independncia da justia. A necessidade de dotarosistemajudicialderecursoshumanos,materiaisefinanceirosadequadosaobom exerccio da justia outro aspeto relevado, que aparece como condio essencial para que exista uma justia capaz de atuar. Curiosamente, o documento avana na possibilidade de se institurem mecanismos alternativos de resoluo de conflitos, complementares aos tribunais. Por fim, aborda um conjunto de princpios relativos ao recrutamento, formao, remunerao, ao disciplinar ou valores ticos, alargando cada vez mais as condies necessrias para uma justia independente, ao contrrio do queaconteciacomdocumentosanteriores.

4.2.AsrecomendaessobreopapeldoMinistrioPblico No ano 2000, o Conselho de Ministros aprovou a recomendao Rec(2000)19 123sobre o OPapeldoMinistrioPbliconoSistemadeJustiaPenal.Estedocumentoimportante porque estabelece os princpios e diretivas pelos quais os diferentes sistemas judiciais devem nortear a organizao do Ministrio Pblico e as competncias que lhe devem ser atribudas. A uniformizao dos princpios e das competncias um dos objetivos assumidos, por se considerar que um modelo de atuao na esfera criminal deve ter um MinistrioPblicoautnomoedotadodecompetnciasalargadasparadecidirinvestigar, acusar e recorrer, se necessrio, das sentenas. O foco do documento, como assumido logo no ttulo, a rea criminal, considerada estruturante nas competncias deste rgo. Ignora, assim, que em diversos pases, por exemplo, Portugal e Espanha, as suas competncias estendemse muito para alm da rea criminal, estando dotados de enormesresponsabilidadesnoutrasesferasdoDireito,comoarealaboraloudafamliae menores. Este documento procura, na sua exposio de motivos inicial, justificar a

Recommendation Rec(2000)19 of the Committee of Ministers to member states on the role of public prosecution in the criminal justice system [O Papel do Ministrio Pblico no Sistema de Justia Penal] <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2000)19&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=COE&Bac kColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75#>. Traduo portuguesa nooficialem<https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2000)19&Language=lanPortuguese&Ver=origi nal&Site=COE&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75>].
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necessidade, no de aproximar os dois grandes modelos existentes, enverando por uma espcie de terceira via ou modelo sntese mas, sim, de expor os princpios que so comunsaosdiversosmodelos,dentrodasduasgrandestradiesjurdicas. O documento procura, desde logo, estabelecer as balizas mnimas em que o Ministrio Pblico deve desempenhar as suas funes, mesmo sabendo que existem diferentes modelos em funcionamento. Analisando mais em pormenor, e seguindo a estrutura do documento aprovado, as recomendaes so elencadas de uma forma gradual, ou seja, desde o processo de recrutamento e formao at ao exerccio da ao penal, passando pelascondiesnecessriasparasalvaguardarasuaautonomiae,mesmo,independncia. Ao nvel da definio de Ministrio Pblico, usando a designao em ingls de Public Prosecutor,124 o documento aprovado pelo Conselho da Europa considera, no seu ponto1,relativosfunes,que
O Ministrio Pblico uma autoridade pblica encarregada de zelar, em nome da sociedade e no interesse pblico, pela aplicao da lei, quando o incumprimento da mesma implicar sano penal, tendo em considerao os direitos individuais e a necessria eficcia do sistema dejustiapenal(ConselhodaEuropa,2000:3).

Logo de seguida, elencamse as competncias que deve exercer, seja no modelo em que estas se cingem mera aplicao do direito penal ou no modelo em que lhe cabe definir as polticas criminais, aplicar determinadas sanes, propor medidas alternativas e/ou acompanhar a efetividade da aplicao das decises dos tribunais, que o modelo seguidoemPortugal. No ponto seguinte, indica as salvaguardas que os poderes executivo e legislativo devem garantir, sem referir nunca os termos autonomia ou independncia, para que o MinistrioPblicoexecuteascompetnciasprevistasnalei.Aindanesteponto,elencaum

Numa traduo literal, seria acusador pblico, seguindo a tradio anglosaxnica derivada da sua centralidade na atuao na rea criminal. Sobre um estudo comparado dos modelos de Ministrio Pblico, em 70 pases, para avaliar o grau de autonomia e independncia, ver o estudo de van Aakenet al. (2010). Este estudo chega concluso de que, na luta contra a corrupo, em particular em entidades pblicas, os modelos de Ministrio Pblico menos dependentes do poder executivo conseguem atingir melhores resultados. Jehle et al. (2008a) procedem, igualmente, a um estudo comparativode11pasesmasincidindo,nestecaso,sobreaquestodosprocedimentosutilizadospara o arquivamento dos processos, questo sempre polmica quando se trata de investigaes criminais, dado o potencial grau de influncia de fatores externos, em particular em sistemas onde no esto devidamentesalvaguardadososmecanismosdeautonomiaouindependnciaprofissional.
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conjuntodecondiesmnimasagarantirparaatingiresteobjetivo(comcritriosclarose transparentes), ao nvel do recrutamento, desenvolvimento da carreira profissional (promoes e mobilidade), remuneraes e penses de aposentao, ao disciplinar sobre os seus membros,125 direitos de defesa em caso de procedimento jurdico e proteodosseusmembrosedassuasfamliassemprequeexistaperigoemresultadodo exerccioprofissional.Complementarmente,deveserigualmentegarantidoaliberdadede expresso, devidamente enquadrada e em assuntos que digam respeito definio das polticasnareadajustia,bemcomoosdireitosdeassociaoprofissional. Ao nvel da formao profissional, o documento denota uma particular ateno necessidade de que os membros do Ministrio Pblico tenham formao e informao sobrediversasquestesconsideradasfundamentaisparaoexerccioprofissional,comoos princpios ticos inerentes funo, o conhecimento dos direitos constitucionais e legais dos suspeitos, vtimas e testemunhas, o conhecimento das cartas, convenes e tratados internacionais sobre os direitos humanos e as liberdades fundamentais, assim como o domnio de instrumentos mais pragmticos para o seu diaadia ao nvel da gesto das tarefas, do trabalho e dos recursos humanos e materiais ao seu dispor. No domnio do exerccioprofissional,considerasequeaespecializaoumamaisvalia,querequeruma boa formao, no s inicial mas igualmente ao longo da carreira. J no que respeita tomada de decises, o documento salvaguarda a necessidade de, sempre que haja instruesparanoacusarearquivar,estasdeveremserregistadasporescrito,demodoa queoprocessosejaomaistransparentepossvel. As relaes com os poderes executivo e legislativo ocupam um lugar de destaque nas recomendaeselencadas,dadaagrandesensibilidadequerodeiaestetemaquandose abordamquestescriminais.Naabordagemaestaquesto,odocumentoparecequerer manterum equilbrioentre,por umlado, os poderesdoMinistrio Pblicoe, por outro,

Optouse, neste ponto sobre o Conselho da Europa, por referir a palavra membro do Ministrio Pblico dadoqueemladoalgumnestedocumentoserefereseoMinistrioPblicodeveserconstitudoporagentes oumagistrados(designandoossempreporpublicprosecutors),salvaguardando,assim,asdiferentesopes que esto implementadas em diversos pases. No indiferente nem neutral a opo por uma das modalidades, dado que a magistratura, por paralelismo aos juzes ou magistrados judiciais, pressupe um modelo em que o Ministrio Pblico deve ser dotado de maior autonomia. Ao contrrio da designao de agente, que, em regra, est conotada com uma maior dependncia do poder executivo, mais prxima dos agentes policiais, tal como sucede, ainda que com especificidades, no modelo anglosaxnico. Sobre modelos,competnciasedesignaes,vejase,porexemplo,olivrocoordenadoporLunaeWade(2012).
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a capacidade de interferncia deste junto dos poderes executivo e legislativo e vice versa. Nesse sentido, reala simultaneamente a necessidade de o Ministrio Pblico exercer as suas funes sem interferncias polticas, prestando contas pblicas com regularidade, e o dever de no interferir nas competncias governativas. Deste modo, discrimina de seguida um conjunto de medidas que devem ser garantidas nos casos em que o Ministrio Pblico depende diretamente do Governo, dando especial realce ao facto de a sua atividade dever estar devidamente regulada pela lei, exigindose que as diversas competncias de influenciar a ao do Ministrio Pblico sejam efetuadas de forma transparente, por escrito e sempre no respeito estrito da lei. Estas situaes no se colocam, sendo por isso tidas como garantidas, nos modelos em que o Ministrio Pblico exerce funes com autonomia e/ou independncia, ainda que devidamente enquadradopelascompetnciasprevistasnalei. OrelacionamentodoMinistrioPblicocomosjuzesotemadopontoseguintedestas recomendaes. A principal preocupao relacionase com a necessidade de salvaguardar que os mesmos profissionais no exercem ambas as funes, mesmo que legalmente, como o caso italiano, pertenam a apenas a um corpo profissional, devendose regular bem a forma como podem passar a exercer funes ora de juiz ora como Ministrio Pblico. O dever de respeitar as decises do juiz e a obrigao de carreartodasasprovas necessrias aumjulgamentojusto so outrasdaspreocupaes realadas pelo documento. Nada refere, contudo, sabendose que uma discusso frequente em muitos pases, relativamente ao princpio do paralelismo das profisses, como impera em Portugal, ou ao facto de o Ministrio Pblico ser parte integrante, ou no,dopoderjudicial,ouseja,dostribunais. O relacionamento com as polcias aparece, de seguida, com um longo elenco de preocupaes, comeando por recomendar que seja o Ministrio Pblico a entidade a supervisionareescrutinar,mesmoquandonotemacompetnciadacoordenaoda investigao criminal, como nos pases anglosaxnicos, o exerccio da ao policial. Para isso, os Estados devem tomar medidas eficazes de coordenao da ao de investigao criminal, para que esta tenha maior sucesso e envolvimento dos diversos atores. Deste modo, deve caber ao Ministrio Pblico a deciso de priorizar os crimes

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a investigar,126 no cumprimento da lei, bem como os recursos necessrios para que a investigaotenhasucesso. Os deveres do Ministrio Pblico perante os indivduos, como vem referido, e no cidados, como seria de esperar que fossem a opo lingustica, aparecem no ponto seguintedasrecomendaes.Nestepontodasrecomendaesdadoumespecialrealce aosvaloreseprincpiospelosquaisoMinistrioPblicodevepautarasuaatuao,como o dever de imparcialidade, de igualdade, de no discriminao, do respeito pelas liberdades e direitos humanos, da celeridade ou da garantia do princpio da igualdade entre as partes127 (na disponibilizao s partes, sem prejuzo para a investigao, das informaes eprovasrecolhidas). A importnciadeacautelar os direitose a proteodas testemunhas, de assegurar os interesses das vtimas, incluindo a possibilidade de contestar uma eventual deciso de arquivamento, so outras das preocupaes demonstradas nas recomendaes. A existncia de um Cdigo de Conduta , neste mbito, considerado como essencial para, inclusivamente, permitir a instaurao de procedimentos disciplinares em caso de violao dos princpios a inscritos. Para o conseguir, recomendase que a estrutura do Ministrio Pblico seja hierarquizada e bem organizada,comadefinioclaradoseufuncionamento,dasdiretivaspelasquaispautaa sua ao e dos mecanismos a que os cidados podem recorrer para reclamar das suas decises. A estrutura, forma de funcionamento e critrios de reclamao devem ser estipulados,depreferncia,pelospoderesexecutivoe/oulegislativo. Por fim, o documento referese necessidade de haver uma boa coordenao internacional entre os diferentes rgos existentes em cada pas. A cooperao,

A questo da definio do que o Ministrio Pblico deve, ou no, investigar est envolta numa velha discussosobreaaplicaodoprincpiodalegalidade,emquetemaobrigatoriedadedeinvestigartodosos ilcitos,independentementedasuagravidade,eoprincpiodaoportunidade,ondetemacompetnciapara decidir, face limitao de meios, quais os ilcitos prioritrios a investigar, em funo de determinados critrios estabelecidos na lei (danosidade, perigosidade, interesse pblico, etc.). Veja, por exemplo, o artigo de Jehle et al. (2008b), sobre a diversidade do Ministrio Pblico na rea criminal, onde esta discusso est sempre presente. Em Portugal aplicase o princpio da legalidade, embora atualmente mitigado pela lei que define as prioridades da ao penal e pelas responsabilidades do Ministrio Pblico na definio das prioridades. Esta uma forma que vrios pases esto a adotar de, sem arrepiar caminho sobre a manuteno do princpio da legalidade, permitir ao Ministrio Pblico alguma gesto das prioridades, em particular quando h escassez de recursos e, reconhecidamente, diferenas na gravidade e danosidade pblicadosdiferentescrimesprevistosnalei. 127 Sobre a igualdade de armas entre as partes, que o Ministrio Pblico deve assegurar, ver, entre outros,asdiscussescontidasnostrabalhosdeSummers(2007),Field(2009)eNelken(2011).
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devidamente regulada por acordos internacionais, deve proporcionar um contacto fcil e articulado para potenciar, entre outros aspetos, a disseminao da informao (em particularpormeioseletrnicos),acirculaodoscontactosdasautoridadesresponsveis em cada pas, o encontro regular entre representantes do Ministrio Pblico, a formao de quadros de forma partilhada em assuntos comuns e a realizao de seminrios de trabalhoparaassistnciamtua.Parafacilitarqueseatinjamobjetivoscomuns,estimula seaexistnciadequadrosoudepartamentosespecializadosemcooperaointernacional.

4.3.DeclaraodeBordus:juzeseMinistrioPbliconumasociedadedemocrtica Em 2009, foi aprovada a Declarao de Bordus128 pelos Conselhos Consultivos dos juzes europeus e do Ministrio Pblico europeu do Conselho da Europa. Esta declarao agrega, de certa forma, os diversos documentos existentes sobre a justia, juzes e Ministrio Pblico, em particular os dois ltimos, referidos nos pontos anteriores. A Declarao vem, por conseguinte, estabelecer os princpios bsicos para o exerccio de uma justia independenteeeficaznumasociedadedemocrtica.Talcomoosdocumentosanteriores,a aprovaodestaDeclaraofazpartedaestratgiadeapoio,principalmente,consolidao dos pases que se encontram ainda numa fase incipiente de transio de sistemas totalitrios ou ditatoriais para sistemas democrticos. Deste modo, este documento potenciaaconsolidaodasnovasdemocracias,procurandoalargarosprincpiosbsicosdo funcionamentodajustiacomoumdospilaresessenciais.Naturalmente,aexistnciadestes princpiosnospasescomregimesdemocrticosmaisconsolidadosnoimpedequeosseus sistemas judiciais funcionem mal ou de forma deficitria. Como usual verificarse, por exemplo em Portugal, os atores judiciais socorremse destes documentos internacionais quando consideram que determinadas medidas polticas ou presses provenientes dos meiosdecomunicaoestoacolocaremcausaosprincpiosnelesinscritos. O contedo deste documento remete, de certa forma, para os dois documentos analisadosatrs,procurandofazerumasimbioseharmoniosadosprincpioseorientaes nelescontidos.Podeconsiderarsequeonossoatualmodelodeorganizaojudiciria,em

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Ver<https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1560897&site=CM>.

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termos de enquadramento legal, est perfeitamente de acordo com o previsto nesta declarao,quesepassaaenunciarnosseusaspetosprincipais. O documento, subdividido em seis captulos,129 comea com um conjunto de pontos que servemdeprrequisitosparaaexistnciadeumsistemajudicialeficazeindependentee que efetuam uma sntese do que se apresenta depois. Deste modo, ir abordarse aqui apenas a sntese, dado que os seis captulos que lhe sucedem apresentam em pormenor os vrios assuntos nela focados, que, como se referiu, acabam por trazer para este documento o que foi j devidamente explicitado em relao aos documentos anteriormente apresentados. De realar que este documento internacional constituise como um dos nicos que junta, no mesmo contedo e em interao constante, as competncias de juzes e do Ministrio Pblico, assumindo, assim, a sua verdadeira complementaridadeedependncia. Nestes primeiros 13 pontos da sntese da Declarao de Bordus, procurase afirmar que, quer para os juzes, quer para o Ministrio Pblico, para o interesse de todas as partes, bem como para garantir a igualdade de armas, necessrio que todos os procedimentos possam ser efetuados com garantias de independncia do exerccio de funes e da separao entre os diversos poderes estatais. A possibilidade de recurso dasdecisesdoMinistrioPblicodeveestarinscritanalei,paragarantirosdireitosdos cidados, incluindo o recurso direto para os tribunais. Nesse sentido, do interesse da justia a distino de papis e a boa complementaridade de funes entre os juzes e o MinistrioPblico,incluindoumaefetivaindependnciaentreasduascarreiras.Acresce a importncia de serem disponibilizados os meios necessrios, a nvel organizacional, materialehumano,paraquepossamexercerasfunessemconstrangimentos. O papel dosjuzes, ou dos jurados quandoexistam, de julgarapropriadamente oscasos que lhe so trazidos a tribunal pelo Ministrio Pblico ou outro ator com poderes para o

Os seis captulos abordam os seguintes temas: Introduo (objetivo do documento, diversidade dos sistemas nacionais, peculiaridades de funes e documentos de referncia internacional); Estatutos dos Juzes e do Ministrio Pblico (garantias de independncia interna e externa, tica e deontologia e formaoprofissional); Papis dos Juzes edo Ministrio Pbliconarea Criminal (papel dos juzese do Ministrio Pblico na fase deinvestigao, relao entre juzes e Ministrio Pblicona fase de acusao e julgamento e os direitos de defesa durante todo o processo); Relaes dos Juzes e do Ministrio PblicoforadareaCriminalenosTribunaisSupremos;RelaesdosJuzesedoMinistrioPblicocom osMdia;eJuzeseMinistrioPbliconombitodaCooperaoInternacional.
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efeito.OestatutodosjuzeseodoMinistrioPblicodevemassegurar,deigualforma,ao mais alto nvel, uma semelhana de autonomia e independncia, em particular da influncia dos poderes executivo e legislativo. O documento aponta, em particular, a necessidade dos membros do Ministrio Pblico estarem salvaguardados de qualquer influncia, procurando garantirse um corpo profissional competente atravs de mecanismos imparciais e baseados no mrito ao nvel do recrutamento, da formao, da progressonacarreiraedasremuneraes. AestruturahierrquicadoMinistrioPblicodevecontermecanismosdeprestaode contas, de transparncia no funcionamento e no exerccio das competncias de coordenao e de responsabilizao funcional, assim como assegurar, de forma imparcial e objetiva, que a deciso de (no) acusar seja efetuada com o devido controlosuperior,judicialecompossibilidadederecurso. Por fim, realamse ainda trs aspetos: 1) a importncia da partilha de princpios e valoresticoscomuns,entreasdiversasprofissesjurdicas,incluindoosadvogados,e do desenvolvimento de competncias de gesto e mesmo, sempre que apropriado, a formao em temticas de interesse comum aos vrios atores envolvidos; 2) a importncia de disponibilizar aos meios de comunicao informao correta sobre o funcionamento da justia e os processos no pressuposto de que estejam garantidas a presuno de inocncia, um julgamento justo e os direitos de privacidade de todos os atores envolvidos; 3) a importncia da cooperao internacional, em especial na rea de atuao do Ministrio Pblico, promovendose o estreitamento das relaes e da troca de informao entre as autoridades competentes em cada pas, de forma transparente, para que seja disponibilizada nos processos nacionais, no respeito dos direitoshumanosedasliberdadesfundamentais. ExisteaindaumanotafinalrelativapeculiaridadedasfunesexercidaspeloMinistrio Pblico que, em alguns pases, detm competncias para alm das criminais, como o caso portugus, devendo, nesses modelos, os princpios enunciados nesta Declarao alargarsesrestantesreasdeatuao.

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Noanode2010foiaindaadotada,peloConselhoConsultivodosJuzesEuropeus,aMagna CartadosJuzes.130umdocumentomaissimplesdoqueosanterioresquesintetizaparte das disposies e princpios j elencados nos documentos apresentados atrs, com a novidade de introduzir um ponto relativo ao acesso justia e necessidade de transparncia,ondesurgemalgumasideiasnovas,comoaimportnciadeainformao relativajustiaserdisponibilizadadeformaclara,anecessidadedeosjuzesassegurarem quearesoluodeconflitosasseguradadeformaclere,eficienteerazovel(incluindoa promoo a meios ou mecanismos alternativos de resoluo de conflitos) e a relevncia que assume o uso de uma linguagem clara e acessvel aos cidados, bem como, no seu trabalho,aaplicaodemtodosdegestodetrabalhomodernoseeficazes. Analisando os diversos documentos analisados, possvel verificar uma evoluo gradual dos contedos neles inseridos com a introduo de novas disposies que contemplamaspreocupaesmaisrecentesemtermosderespostassexignciaseaos problemas que se vo colocando aos sistemas judiciais. Deste modo, pese embora se observe a manuteno dos princpios essenciais ao funcionamento da justia num Estado de Direito, existe um constante incorporar de novas ideias que ajudem a balizar as reformas judiciais que, um pouco por todos os pases, se vo institucionalizando, procurando, no fundo, garantir a existncia de sistemas judiciais independentes e capazesdegarantiraaplicaodajustiaemnomedoscidados.

5.AUnioEuropeia
OpapeldesempenhadopelaUnioEuropeia(UE)temganhoumaimportnciacrescente medida que o pilar da justia vai sendo incorporado como estruturante na definio dos modernos sistemas democrticos. Durante algumas dcadas a justia no foi considerada como uma prioridade, salvo em questes como, por exemplo, o combate criminalidade e a imigrao clandestina ou a luta contra a pedofilia e a explorao sexual, que, no entanto, no foram motivo suficiente para criar uma pasta autnoma, estando, at h pouco tempo, dependente da Presidncia da Comisso Europeia. Com a Comisso

Ver<https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CCJEMC(2010)3&Language=lanEnglish&Ver=original&Bac kColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864>.
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Europeia que tomou posse em setembro de 1999, autonomizouse finalmente a pasta da JustiaeAssuntosInternos,lideradaentopelocomissrioportugusAntnioVitorino.Os trabalhos desenvolvidos neste mbito privilegiaram mais as questes relativas ao reconhecimento e execuo das decises em matria civil e comercial131 pelos tribunais doquepropriamenteaonveldosmodelosdeorganizaojudicialdosmembrosdaUE.O caso Bosman, por exemplo, que abalou o mundo futebolstico no final da dcada de noventa do sculo passado, exemplifica bem a preocupao da harmonizao da legislao laboral e comercial, procurando, e tendo conseguido, integrar o universo do futebolnombitodasregraseconmicasestabelecidaspelaUEnointeriordoseuespao de atuao (Nolasco, 1999), ainda que concedendo algum espao de autonomia para acautelarasespecificidadesdesportivas. AUEdurantevriosmandatosmanteveosAssuntosInternoseaJustianamesmapasta, ou, dito de outra forma, sob a alada do mesmo Comissrio. S com a nomeao da ltima Comisso Europeia,em 2010,emque Duro Barroso foi reconduzido na liderana, que a Justia e os Assuntos Internos passaram a ser pastas autnomas. Deste modo, a Comissria Viviane Reding integra agora as competncias nas reas dos Direitos Fundamentais, da Cidadania e Livre Circulao, da Igualdade de Gnero, da Luta contra a Discriminao, bem como da Legislao em Matria de Defesa dos Consumidores, da Proteo de Dados, da Poltica de Controlo de Drogas, e do Direito dos Contratos, para alm das reas da Justia Penal e Civil. J a pasta dos Assuntos Internos, liderada atualmente pela Comissria Cecilia Malmstrm integra algumas reas que antes estavam juntas com a Justia, como sejam as Polticas de Asilo; Imigrao; Segurana Interna; Cooperao Policial; Schengen, Fronteiras e Vistos; Crises e Terrorismo; e Crime Organizado e de Trfico de Seres Humanos. Esta diviso vai ao encontro da tradio existente na maioria dos pases europeus de separar a Segurana Interna132 da Justia.

Vejase, como exemplo, a aprovao apressada do Regulamento da Comisso sobre La comptence judiciaire, la reconnaissance et lexcution des dcisions en matire civile et commerciale, em 14 de julho de 1999, substituindo a Conveno de Bruxelas (de 27 de setembro de 1968), que tinha servido de base para a Conveno de Lugano (de 16 de setembro de1988) celebrada entre a Unio Europeia e a Associao Europeia de Comrcio Livre (EFTA). De referir que a urgncia com que foi aprovado este regulamento se constata pelo facto de, mesmo no sendo considerado um documento definitivo, ter entrado em vigor vinte dias depois da sua aprovao. Realcese que a equipa que iria assumir a Comisso Europeia, liderada pelo italiano Romano Prodi,aindanotinhaentradoemfunes,peloquefoiaanteriorqueapressadamenteaprovouodocumento. 132 Sobre as atividades e programas lanados e dinamizados pela DireoGeral de Assuntos Internos, ver<http://ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/index.html>.
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Neste ponto, o foco incidir principalmente na rea da Justia, pelo que as anlises reportaro mais ao trabalho desenvolvido ao longo dos anos nestas matrias (ainda que algumassejamapresentadasdeformacomum,dadaasuanaturezatransversal). Para cada uma destas reas a Comisso Europeia tem criado programas especficos ao longo dos anos, que tm a misso de produzir documentos orientadores (soft law) ou mesmo diretivas (hard law) sobre as temticas identificadas atrs.133 Simultaneamente, considerase que, para alm da definio das polticas escala europeia, igualmente necessrio que os agentes encarregados de as implementar e os cidados tenham um bom conhecimento das alteraes introduzidas e procurem partilhar informao. Os programas visam no s a promoo de atividades que permitam resolver estes problemas,mastambmofomentodareflexo,procurandoatingiroconsensonecessrio com vista a uma harmonizao legal e judicial destas matrias. Inclui, ainda, o financiamentodeinvestigaoparaquesejamfeitososdiagnsticosnecessriosepossam surgir propostas e recomendaes que sejam teis elaborao das polticas pblicas, queraonvelnacional,queraonveldaUE.134OspassosparacriarumEspaoEuropeude Justia esto, assim, em marcha, estando a ser levadas a cabo diversas estratgias para o atingir nos prximos anos, de forma gradual e procurando que os atores judiciais, em particular,estejamenvolvidosefamiliarizadoscomtodooprocesso. A ttulo exemplificativo, as prioridades de financiamento em 2012 levaram dinamizao dos seguintes programas temticos, contemplando uma diversidade de atividades: direitos fundamentais e cidadania, incluindo a proteo de dados e os direitos de privacidade;justiacvel;justiacriminal(DAPHNE),quevisaocombateviolnciacontra crianas,jovens,mulheres,vtimaseoutrosgruposderisco;prevenocontraoconsumo dedrogaeinformaorelacionadacomalutacontraotrfico;eprevenoelutacontrao crime,emparticularotransfronteirio(igualmentecomespecialenfsenadroga). Esperase que a nova nfase em termos de prioridades avance para a criao de um aparelho judicial abrangendo o espao da UE, de forma a lidar com as cada vez mais

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Sobre a questo da diferena entre soft law e hard law, bem como o seu papel na construo europeia,ver,entreoutros,Falkneretal.(2005),TrubekeTrubek(2005)eShafferePollack(2012). 134 Sobre os programas de financiamento, os objetivos dos programas de cooperao e as medidas preconizadaspelaUnioEuropeia,verositedaDireoGeraldaJustia,DireitosFundamentaiseCidadania, lideradaatualmentepelaComissriaVivianeReding<http://ec.europa.eu/justice/index_pt.htm>.

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frequentes questes supraestatais, seja ao nvel dos contenciosos comerciais ou na luta contra o branqueamento de capitais ou o trfico de droga ou de seres humanos. A instituio de mecanismos de combate a estes crimes tanto pode caminhar no sentido do reforo da cooperao judicial como para a criao de entidades judiciais com competncias de interveno no mbito do espao da UE, imagem do que est j a aconteceraonveldacooperaopolicial.135 NoplanointernodaUnioEuropeia,omodelodesistemajudicirioquesepretendecriar parecequererbeber,emparte,naformadeorganizaojudicialportuguesa.136Estefacto constatouse, por exemplo, no final do sculo passado, pela presena do ento ProcuradorGeral da Repblica Cunha Rodrigues no Organismo Europeu de Luta Antifraude(OLAF),criadoem1999,queveiosubstituiraanteriorUnidadedeCoordenao daLutaAntiFraude(UCLAF),comoobjetivodereforaroalcanceeaeficciadocombate fraudeeaoutroscomportamentosilegaislesivosdosinteressesdaUE.Estaunidadefoia responsvel, por exemplo, pelo relatrio que provocou a queda, por alegadas irregularidades e suspeitas de corrupo, da Comisso Europeia ento liderada por Jacques Santer. No grupo restrito inicial, composto por cinco elementos, destaquese a presenadafrancesaMireilleDelmasMarty(exMinistradaJustiafrancesa)edoitaliano Edmondo BrutiLiberati, que, ao tempo desta discusso, era tambm membro do Conselho de Administrao da MEDEL (Associao de Magistrados Europeus para a Democracia e as Liberdades). Desde 1999, o OLAF realizou mais de 3500 investigaes, tendoconseguidoobtermaisde350condenaesdeindivduosapenadeprisoefetivae permitidorecuperarcercade1,1bilhesdeeurosduranteesteperodo.137

O alerta para a crescente discrepncia entre cooperao judicial e cooperao policial, a ltima muito mais avanada do que a primeira, tem sido reiterado pela MEDEL, como se pode constatar pelas concluses sadas do encontro realizado em Lisboa, em 1997, bem como dos sucessivos encontros que tem vindo a organizar, o ltimo dos quais em 2012 em Vilamoura (Portugal), onde decorria tambm o IX CongressodoMinistrioPblico,foiaprovadooManifestodeVilamoura,emquesedefende,entreoutros assuntos,acriaodaProcuradoriaEuropeia(nasequnciadoprevistonoTratadodeLisboa),comoforma demaiseficazmenteefetuaralutacontraacorrupoeosdemaiscrimeseconmicosefinanceiros. 136 Depois de, no ps25 de Abril, termos ido buscar um modelo judicial de sntese, quer do italiano, quer do francs, caminhamos num sentido indito, servindo de inspirao para a reformulao de algunsmodelosjudiciaisdepaseseuropeuse,mesmo,paraacriaodaProcuradoriaEuropeia. 137 OOLAFtemumquadrodepessoaldecercade500pessoas,comumoramentoanualde58milhes de euros, contribuindo ainda, em 2010, com cerca de 24 milhes de euros para financiar projetos de apoio s entidades da Unio Europeia e dos pases que a integram para melhorar a luta contra a fraude eacorrupo.Maisinformaes,ver<http://ec.europa.eu/anti_fraud>.
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A criao de uma Procuradoria Europeia, ideia avanada inicialmente em 1997,138 foi discutidadurantecercadeumadcadaatqueapossibilidadedasuacriaofoioficializada com a inscrio no Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia (Artigo 86.).139 Na sequnciadapossibilidadeassimaberta,apresidnciaespanholaprops,em2010,acriao da Procuradoria Europeia, com a competncia, inicialmente, de investigar as fraudes e as especulaes contra o Euro, para mais tarde poder avanar na investigao e ao em processos penais no quadro dos delitos transfronteirios, tais como o trfico de seres humanos, o trfico de estupefacientes ou o terrorismo. Em 2011, o Conselho de Estado francs adotou um relatrio importante que estuda a criao de uma Procuradoria Europeia,dandoseguimentoaestemovimentoque,progressivamente,vcomonecessrio e natural o seu surgimento. Deste modo, surgiu uma comisso com a misso de estudar as diversas implicaes que a sua criao exige, seja ao nvel da coordenao, cooperao, tipologiadecrimesaabarcarouoenquadramentojurdicoateremconsiderao,paraalm da sua articulao com a Conveno Europeia dos Direitos Humanos, a Carta dos Direitos Fundamentaiseaslegislaesnacionais(Conseildtat,2011). AposioassumidapelaComissoEuropeia,atravsdapastadaJustia,lideradanaaltura pelocomissrioportugusAntnioVitorino,naConfernciadeTampere,naFinlndia,em outubro de 1999, e dedicada construo de um Espao Europeu de Liberdade, Segurana e Justia, constituiu o primeiro passo estruturado para avanar com uma agenda bem definida. As prioridades enumeradas nesta Conferncia constituram o primeiroprogramadeaoaprovadopelaUEque,gradualmente,foramsendotraduzidas em instrumentos de ao de modo a conseguir concretizar os objetivos delineados. A partir do seu mandato, a rea da justia adquiriu uma importncia acrescida, levando ao assumir de cada vez maiores competncias e responsabilidades, de tal forma preponderantes que os comissrios posteriormente nomeados passaram a ser polticos

AprimeirarefernciaoficialcriaodeumaProcuradoriaEuropeiasurgiunodocumentoconhecidocomo Corpus Juris, elaborado por um conjunto de peritos convidados pela Comisso Europeia e pelo Parlamento Europeu para se pronunciarem exclusivamente sobre a defesa dos interesses financeiros da Unio Europeia. Maistarde,em2003,comaaprovaodoLivroVerdesobreatuteladosdireitosfinanceiroscomunitrios,esta opoveionovamenteaserconsideradaeproposta(Rodrigues,2008;Carvalho,2012). 139 O referido Artigo 86. prev a possibilidade de criao pelo Conselho Europeu de uma Procuradoria Europeia,desdequeadecisosejatomadapor,pelomenos,noveEstadosmembros.Assuascompetncias seriam, essencialmente, combater as infraes financeiras que lesam a Unio Europeia e a criminalidade grave com caractersticas transfronteirias. A sua criao seria feita a partir da atual estrutura da Eurojust. Sobreesteassunto,ver,porexemplo,Rodrigues(2008),ONeill(2011)eCarvalho(2012).
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com maior nome e prestgio do que at a. A importncia desta rea veio a originar a separaoentreas pastas da justiae liberdades, por umlado, e ados assuntos internos, por outro, com o objetivo de garantir que interesses divergentes, muitos comuns entre a aplicao da justia e as fora de segurana e luta contra a criminalidade, no acabassem porlimitarasuacapacidadedeao. No entanto, embora a maioria dos Estadosmembros estejam de acordo sobre a necessidade de aumentar a cooperao e harmonizao legal em diversas reas, os compromissosnecessriosdeveroserdosmaisdifceisdeatingir,atporqueissoimplica interferirem questes de soberania,em que os Estados so normalmentemais sensveis. Preferem assim trabalhar para criar scoreboards, ou seja, guies de reas prioritrias e de propostas de ao do que, contudo, avanar demasiado depressa e de uma s vez. Tambm em relao harmonizaode legislao e/ou dos modelosjudiciais, os Estados preferem falar antes de aproximao, embora reconheam que a introduo de mecanismosdecooperaonecessria(Monar,2009).140Asreasprioritriascontinuam a ser aquelas que j vinham a ser trabalhadas antes, apenas com a diferena de que, ao haver um Comissrio encarregado da conduo deste processo, provvel que o seu desenvolvimento ocorra agora a uma maior velocidade. Mas o ento Presidente da ComissoEuropeia,RomanoProdi,alertavaem1999queemTampere,comemosuma longamarchaparaumajustiaeseguranacomuns(Pblico,17/10/1999). O Hague Programme, aprovado em 2004, foi o segundo grande documento produzido nareadajustia,seguranaeliberdades aps aaprovaodo scoreboardde Tampere, em 1999. Este documento foi adotado no Conselho Europeu, de Novembro de 2004, e definiu10prioridadesparaaUnioEuropeiacomvistaareforaroespaodeliberdade, segurana e justia nos cinco anos seguintes. A Comisso considerou que os esforos deviamserconcentradosem10prioridadesprincipais:reforarosdireitosfundamentais e a cidadania; adoo de medidas antiterroristas; definio de uma abordagem equilibrada da migrao; desenvolver a gesto integrada das fronteiras externas da Unio Europeia; estabelecer um procedimento comum de asilo; promover a

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Entre os instrumentos previstos, destaquese a Eurojust que congrega um conjunto de procuradores e agentes policiais designados pelos Estadosmembros, com competncias para desencadear investigaes internacionais sobre, por exemplo, fraude econmica ou trfico de droga, entre outros assuntosconsideradosprioritrios.

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maximizaodoimpactopositivodaimigrao;encontraroequilbrioentreseguranae privacidadenapartilhadeinformaes;elaborarumconceitoestratgicoparacombater a criminalidade organizada; promover um verdadeiro espao europeu de justia; e asseguraumaverdadeirapartilhaderesponsabilidadesedesolidariedade. Mais recentemente, em dezembro de 2009, foi aprovado o terceiro programa europeu para a rea da liberdade, justia e segurana, tal como tinha sido previsto 5 anos antes. Assim, o Stockholm Programme,141 aprovado para o perodo 20102014, define as diretrizes parauma poltica comum nas reas daproteodos direitos fundamentais,dos direitos de privacidade, dos direitos das minorias e de grupos de pessoas que necessitam de proteo especial, assim como a promoo da cidadania na Unio Europeia. No programa tambm h planos para uma nova arquitetura ao nvel da segurana europeia, atravs da extenso da cooperao nos domnios da polcia, dos servios militares e secretos e da cooperao transfronteiria e do cruzamento de dados de vigilncia da Internet entre as autoridades estatais. Este programa abarca reas to diversas quanto sensveis, como a segurana pblica, os processos migratrios (pacto europeu sobre imigrao e asilo), o combate contra o crime organizado e at mesmo as reas do direito de famlia, direito privado ou direito sucessrio, entre outros. Estabeleceramse, ainda, entre outros objetivos, a vontade de trabalhar ao nvel da expanso da Europol e da Eurojust,daharmonizaoeinteroperabilidadedasbasesdedadosdaspolcias,doregisto centralizado das informaes sobre os residentes nos pases europeus, da definio de uma estratgia de vigilncia por satlite, da construo de uma fora policial escala europeiaedaintensificaodacooperaodosserviossecretosedesegurana. As agendas dos sucessivos programas de ao na rea da liberdade, justia e segurana refletem os contextos em que so discutidos e as prioridades de cada momento. Notase de forma clara a introduo progressiva de uma srie de questes sensveis sobre seguranaelimitaodosdireitosdoscidados,bemcomoaimplementaodemedidas que podem, no limite, violar os direitos de privacidade, em resultado dos ataques terroristas e dos impactos provocados pela grande criminalidade organizada. Os respetivos programas de ao, desenvolvidos em parte atravs de financiamentos para a

ParaanalisaremmaispormenoroStockholmProgrammeAnopenandsecureEuropeservingthecitizen, ver<http://www.se2009.eu/en/the_presidency/about_the_eu/justice_and_home_affairs/1.1965.html>.
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promoodeinvestigao,deformaoedecooperaoseguiramasagendasaprovadas. As polmicas surgidas volta de alguns destes temas foi imensa, incluindose a tentativa de revogar o ltimo programa, dado se considerar que se est a ir longe de mais, numa viso demasiado securitista com riscos elevados sobre os direitos de cidadania.142 Menos desenvolvidos esto os esforos no sentido de promover alguma harmonizao entre a diversidade de modelos de organizao judiciria e dos seus corpos profissionais, em particular o Ministrio Pblico, em que cada pas da UE desenvolveu um modelo, apesar de algumas semelhanas entre alguns pases, bastante diferenciado que dificulta a cooperaointernacionalemmatriajudicial,commaioracuidadenareacriminal.

6.AUnioInternacionaldeMagistrados,aAssociaoInternacionalde ProcuradoreseaAssociaoEuropeiadeMagistradosparaaDemocracia eLiberdade

Algumasdestasdiscusses,noquerespeitareadajustia,tmsidofeitas,emparte,em colaborao com associaes como a Associao Europeia de Magistrados para a DemocraciaeLiberdade(MEDEL),143aAssociaoInternacionaldeProcuradores(IAP)144ea Unio Internacional de Magistrados (UIM)145 e apontam para a criao de um modelo de estatutodojuizedoMinistrioPblicopassveldeseradotado,nasuageneralidade,nos pelosrepresentadosnestasassociaes,comotambmpelatotalidadedospasesmembros das organizaes internacionais com que colaboram na elaborao destas cartas ou convenes. Alis, algumas das cartas ou convenes adotadas pelas organizaes internacionaissoorainfluenciadaspordocumentosproduzidosnoseiodestasassociaes, ora reforadas por declaraes, ou outros documentos emanados pela MEDEL, a UIM ou a IAP,nosentidodasuaconcretizaoaonveldasestruturasjudiciaisdecadapas. Esta ao das associaes de magistrados internacionais tem, aparentemente, um duplo objetivo: a conservao do statu quo relativamente aos modelos judiciais dos pases centraisedealgunspasessemiperifricos(incluindoseaquiosseusdireitoseprivilgios),

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Sobreestestemas,ver,porexemplo,Guildetal.(2009),KaunerteLeonard(2010)ouCremonaetal.(2011). Ver<http://www.medelnet.org>. 144 Ver<http://www.iapassociation.org>. 145 Ver<http://www.iajuim.org>.

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procurando estendlos aos restantes pases; e a estandardizao dos modelos judiciais que se esto a implantar em alguns pases semiperifricos e perifricos, tendo em vista o alargamento, numa perspetiva de escala,146 do raio de ao do poder judicial, como o caso,naEuropa,dospasesdelesteedospasesdosBalcs.Esteltimoobjetivopode,por sua vez, ser encarado com alguma apreenso visto derivar de fatores no poucas vezes antagnicos: 1) a luta entre os dois principais modelos de organizao judicial (europeu continental e anglosaxnico), reproduzida ao nvel das intervenes das organizaes internacionaisedosseusprogramasdeapoiosreformasjudiciais;2)eoaproveitamento docrescenteprotagonismodostribunaisemagistrados,sejadevidosuaineficciaouao seu judicialactivism, paracriarumaespcie deordem mundialjudicial,147 resultante da cooperaoentreatoresjudiciaisedaafirmaocontraasecularmarginalizaodequeo poderjudicialtemsidoalvo. Os principais atores judiciais resultantes do relacionamento internacional de magistrados so as j referidas MEDEL e UIM, abrangendo ambas as magistraturas. Ao nvel do Ministrio Pblico, juntase, mais recentemente, a IAP. A mais antiga destas associaes a Unio Internacional de Magistrados. Fundada em 1953, compreende atualmente 78 associaes nacionais de juzes, provenientes dos cinco continentes (42 daEuropa,14daAmricadoSul,12defricae10daAmricadoNorte,siaeOcenia). No seu seio existem subgrupos de trabalho, como, por exemplo, a Associao Europeia de Magistrados, encarregados de assuntos mais localizados geograficamente. Sendo a mais antiga, tambm considerada como a mais conservadora, facto que pode ser constatvel pela anlise das suas associaes filiadas. uma entidade que tem funes consultivas em diversas instncias internacionais, como a Organizao Internacional do Trabalho, o Conselho da Europa ou o Conselho Econmico e Social da Organizao das NaesUnidas(ONU).

SobreaproblemticadasescalasnoDireito,verSantos(2002a:191ss.). O sentido que aqui se atribui a ordem mundial judicial resulta da anlise dos sucessivos documentos provenientes das associaes de magistrados nacionais e internacionais alertando para a necessidade de se criarem mecanismos eficazes contra a crescente criminalidade global (poltica, econmica, etc.), como, por exemplo, o Apelo de Genebra, aprovado j em 1996. Lanado por sete importantes magistrados europeus, entre os quais Baltazar Garzn, Edmondo Liberati ou Renaud Van Ruymbeke, defendia um espao judicial dimenso europeia e com competncias para intervir na luta contraacriminalidadepsmoderna.
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A UIM aprovou, em 1999, a Carta Universal do Juiz, em que estabelece os princpios mnimos para o exerccio de funes com independncia e capacidade, numa sntese dos valores entretanto replicados em diversas declaraes ou documentos internacionais. Organiza a sua atividade em quatro comisses de trabalho (estatuto e administrao dos sistemas judiciais; justia cvel; justia criminal; e direito social e pblico), procurando elaborar relatrios nacionais, internacionais e tomar posies sobreassuntosrelevantesparaasfunesdosjuzes. A MEDEL, por seu lado, e como o seu nome indica, uma associao de cariz regional, integrandoapenasassociaesprovenientesdepaseseuropeus,emboratomemposies sobreassuntosqueextravasamosseuslimitesgeogrficos,comonocasoPinochet,nocaso da perseguio de magistrados na Colmbia ou, mais recentemente, em relao ao processojudicialcontraojuizespanholBaltazarGarzn.Fundadaem1985,poriniciativado Sindicato de Magistrados do Ministrio Pblico portugus, do Syndicat de la Magistrature francs e da Magistratura Democratica italiana (embora os membros fundadores tenham sido sete), apenas em finais de 1987adquiriu personalidadejurdica.A MEDEL atualmente compostapor21associaesnacionaisdejuzesoudemagistradosdoMinistrioPblico, representando 13 pases. Conotada com movimentos mais progressistas dentro do meio judicial, a MEDEL, ao contrrio da UIM, procura intervir em reas relacionadas com as polticas de justia, quer no espao europeu, quer dentro de cada pas, seja ao nvel penal oucvel,noselimitandoaoestatutodasmagistraturasescondiesparaoexerccioda suafuno.Prope,igualmente,medidasqueinfluemnapolticadaUE,nomeadamenteao defenderaconcretizaodesoluesprevistasnalgunsprojetoseuropeus,comooCorpus Juris,148 ao participar em grupos de trabalho com o fim de promover uma harmonizao nosanvellegislativo,mastambmnombitodaorganizaojudicial. A Associao Internacional de Procuradores (IAP) uma associao internacional, semelhanteUIM,porintegrarapenasmagistradosdoMinistrioPblico(talcomoaUIM apenascompostasporassociaesdejuzes).Emboratenhasidoapenasconstitudaem 1995, composta atualmente por cerca 145 associaes oriundas dos cinco continentes.

Projeto de direito penal europeu para a fiscalizao dos oramentos comunitrios, e que prev uma Procuradoria Europeia independente da UE ou dos Estadosmembros, capaz de fiscalizar e atuar de forma eficiente. Tem como objetivo reformular e operacionalizar a antiga Unidade de Coordenao da LutaAntifraudedaComissoEuropeia(atualOLAF).
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O Sindicato de Magistrados do Ministrio Pblico no fazia parte desta associao, ao contrrio de outras associaes de pases europeus que pertencem, simultaneamente, IAP e MEDEL, at que recentemente, em setembro de 2011, passou a ser um membro efetivo, durante o mandato da anterior direo, liderada por Joo Palma.149 O impulso paraasuaconstituioderivoudosestmuloslanadospelaONUedaconstataodeque a luta contra a criminalidade global exigia igualmente uma resposta global, pelo que associar e partilhar experincias entre os que, na maioria dos pases, detm essas responsabilidades(MinistrioPblico)pareceuserumpassolgicoenatural.Desteento, e como est definido nos 10 objetivos que norteiam a sua atividade, a IAP aprovou, em 1999, um documento que procura balizar o exerccio individual e dos servios do MinistrioPblicoemqualquerpascomoelementoessencialparaumalutaeficazcontra acriminalidade,deformaisentaeautnomadeinflunciasinternaseexternas. As Normas de Responsabilidade Profissional e a Declarao dos Direitos e Deveres Fundamentais dos Magistrados do Ministrio Pblico da IAP estabelecem as diretrizes genricas para o desempenho profissional em relao conduta profissional, independncia (onde especificam que, nos pases onde existe o princpio da oportunidade, estedeveserexercidoseminterfernciapoltica),imparcialidade,papelnosprocedimentos criminais,cooperaointerna,comoutrosagentes,einternacional,comoutrasinstituies, eascondies/faculdadesmnimasparaoexercciodefunes.Sendoum documentoque estabelece, por um lado, uma espcie de cdigo de conduta e, por outro, as condies necessrias para que possam cumprir as suas funes libertos de quaisquer constrangimentos,acabaporirbuscaramaioriadasdisposiesadocumentosjexistentes e aprovados noutras instncias, como, por exemplo, os referidos em pontos anteriores sobreaaodoMinistrioPblico,nomeadamenteaONUeoConselhodaEuropa. AatividadedoIAPabrangeaelaboraoderelatriosnacionaiseinternacionais,oexerccio de funes consultivas junto de instncias internacionais e a promoo de atividades de cooperao internacional de formao, discusso e partilha de informao relacionadas com as temticas desenvolvidas pelos magistrados do Ministrio Pblico, em particular as que tm uma vertente internacional. Apresentam ainda documentos, declaraes ou artigos relacionados com diversos assuntos sensveis ou com ataques independncia do

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Ver<http://www.smmp.pt/?p=14788>.

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MinistrioPblicoemdiferentespartesdomundo,como,porexemplo,aposiodeapoio aoTribunalPenalInternacionalsobreadetenoeacusaodeRatkoMladic. AsconvenesinternacionaisquetmorientadoasaesdaMEDELedaUIM150,eagora tambm o IAP, servem quer como forma de legitimao das reivindicaes das associaes nacionais (ASJP e SMMP), quer como mecanismo de presso internacional sobre os rgos competentes (Governo e Assembleia da Repblica). Nos ltimos anos, entre as cartas ou convenes adotadas pelas diversas instncias internacionais, destacamse,emsntese,asseguintes:oEstatutodoJuizEuropeu,adotado,em1993,pela AssociaoEuropeiadeMagistrados,umgrupodetrabalhodaUIM,equeseguedemuito pertoacartaadotadapelaONU;aCartaUniversaldoJuiz,aprovadapelaUIMem1999;a Declarao de Palermo, para um Estatuto Europeu da Magistratura, aprovada pela MEDEL, em1993; ea Declarao deNpoles, igualmente aprovada pelaMEDEL, sobre os Princpios para o Ministrio Pblico, e que, em parte, tambm se rege por algumas disposiesprevistaspelaONUaquandodarealizaodoatrsmencionadoVIIICongresso dasNaesUnidasparaaPrevenodoCrimeeoTratamentodosDelinquentes. A participao das associaes de magistrados portuguesas nas suas congneres internacionais no deixa de suscitar algumas curiosidades, em especial a Associao SindicaldeJuzesPortugueses.AASJPumadaspoucasassociaesquepertencemquer MEDELquerUIM,tendotidoemambasumprotagonismoassinalvel.Estefactopode explicarse,emparte,devidonecessidadedeconciliarperspetivasopostasexistentesno seu interior e que foi, em certa medida, responsvel pela unificao das duas estruturas associativas existentes no ps25 de Abril (Dias, 2004). O protagonismo detido na MEDEL pelas duas associaes nacionais constatase pelo facto de a sua presidncia ter sido ocupada, entre 1996 e 1999, por Orlando Afonso, na altura presidente da ASJP, e atualmente (de 2011 a 2013) por Antnio Cluny, expresidente do SMMP. Esta dinmica, quer da ASJP, quer do SMMP, dentro da MEDEL comprovouse com a organizao, em Lisboa (outubro de 1999), de uma Assembleia Geral subordinada ao tema do papel do associativismo e sindicalismo judicirio nos nossos dias, em que foi realado o papel

NoseincluramaquiaIAPdadoqueoSMMPnointegraestaassociaointernacional.Contudo,talno significaquenohajapartilhadeposiesemdeterminadosassuntosoucolaboraoatravsdaMEDELem assuntos negociados em instncias internacionais. Deste modo, no h utilizao direta a nvel nacional das posiesedocumentosemanadospelaIAP,razopelaqualseincluiunaanlisesubsequente.
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exemplar das associaes portuguesas na dinamizao das suas atividades. Em relao UIM, o facto de a ASJP ter igualmente organizado, no Porto (setembro de 1998), uma reunio do Comit da Presidncia, no mbito das atividades do grupo europeu de magistrados (ERA), de ter pertencido Comisso Central e de ter feito parte de quatro Comisses de Estudo, prova que um elemento ativo dentro desta associao. No entanto, tambm se deve ter em conta que o papel que a UIM vem adotando reflete algumas transformaes que entretanto ocorreram no seu seio, em especial aps o aparecimento da MEDEL. O rumo das suas posies vai ao encontro, ainda que com algumas diferenas, das defendidas pela MEDEL, demonstrando assim uma vontade, por umlado,deacompanhamentodastransformaesglobaisnareadajustiae,poroutro, de canalizar a sua atuao no sentido de garantir a independncia da administrao da justiaemtodosospasesdomundoe,emespecial,nospasesdosseusassociados,visto que alguns dos seus membros so provenientes de pases com regimes democrticos recentesepoucoconsolidados.151 OManifestodeVilamoura,de2012,adotadopelaMEDEL,refleteonovodinamismoquea associaopretendedarssuasatividades,apsalgunsanosemqueoseupapelfoimais reservado devido a alguma letargia. A reunio da MEDEL, que aproveitou a realizao no mesmo local do IX Congresso do Ministrio Pblico portugus, organizado pelo SMMP, propiciou a aprovao de um documento que vem alertar para a necessidade de se avanar na luta contra a criminalidade organizada escala internacional, apelando aplicaodoprevistonoTratadodeLisboanoquesereferecriaodeumaProcuradoria Europeia como instncia de combate, em particular, corrupo na Unio Europeia. O Manifesto comea, contudo, por realara necessidade de se fazercumprir o previsto nos diversosdocumentosoficiaisdaUnioEuropeia,comespecialrelevnciaparaasgarantias de independncia da justia e a aplicao da lei a todos os cidados (apelando aos documentos oficiais do Conselho da Europa) e a defesa dos direitos sociais, fazendo remisso para os documentos internacionais como, por exemplo, a Declarao de Filadlfia, aprovada pela Organizao Internacional do Trabalho,152 a Carta Social

A pertena recente IAP, por parte do SMMP, no permite retirar quaisquer ilaes relativamente a estesprocessos,dadoqueestaraindanumafasedeintegraonaorganizao. 152 SobreaDeclaraodeFiladlfia,aprovadaem1994,ver<http://www.ilocarib.org.tt/projects/carible x/conventions_23.shtml>.
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Europeia153 e a Carta dos Direitos Fundamentais,154 ambas aprovadas pela Unio Europeia. Esta declarao surge com uma linguagem mais reivindicativa devido ao contextoquesevivenaEuropa,commaiorincidnciaemalgunspasescomoPortugal,de grande crise econmica e financeira e com as consequncias que est a ter ao nvel da qualidadedevidadoscidadoseuropeus,emvriosdomnios.155 A influncia destes processos de globalizao levados a cabo pelas associaes de magistradostemserepercutido,porvezesdeformasubtil,naorganizaodosdiferentes modelos judicirios. Contudo, a discrepncia, entre o ritmo de harmonizao dos ordenamentos jurdicos e o ritmo de harmonizao dos modelos judiciais tem vindo a manterse, podendo, no caso de aumentar, criar alguns enviesamentos e desequilbrios entreosvriospases,nomeadamenteemquestesdecooperaojudicial.Noentanto,e independentemente dos modelos de organizao judicial existentes, observase uma tendnciaparaasuaharmonizao,sejapelaincorporaodostratadosinternacionaisou pelaaodasassociaesdemagistradosnacionaiseinternacionais. Um exemplo dos impactos de uma globalizao de baixa intensidade verificase quando se contrape a Declarao de Princpios sobre o Ministrio Pblico, aprovada pela MEDEL, e que tem vindo a ser defendida quer junto da Unio Europeia, quer junto dos Estados membros, s posies defendidas pela ASJP e pelo SMMP em Portugal. Deste modo, verificaseemPortugalumasituaocuriosadadaadescoincidnciadeposiesassumidas em relao s posies defendidas nas organizaes internacionais. Um caso elucidativo desta descoincidncia registouse aquando da discusso da Lei de Organizao e FuncionamentodosTribunaisJudiciais(Lein.3/99,de13deJaneiro),comaASJPaoporse, com sucesso, a que ficasse estipulado que a independncia dos tribunais judiciais [fosse] garantida pela independncia dos juzes e pela autonomia do Ministrio Pblico, tal como estava estabelecido na referida Declarao de Princpios sobre o Ministrio Pblico aprovada pela MEDEL. Uns meses antes desta declarao, a MEDEL tinha igualmente aprovado a Declarao de Palermo, definindo alguns Elementos para um Estatuto Europeu

SobreaCartaSocialEuropeia,aprovadaem1961ealteradaem2006,ver<http://www.coe.int/t/dgh l/monitoring/socialcharter/Presentation/AboutCharter_en.asp>. 154 SobreaCartadosDireitosFundamentais,aprovadacomoTratadodeLisboa,em2007,ver<http://e urlex.europa.eu/pt/treaties/dat/32007X1214/htm/C2007303PT.01000101.htm>. 155 Sobre aspetos da crise das dvidas soberanas e dos seus impactos sociais e econmicos, ver, entre muitosoutros,Estanque(2011)eFerreira(2012).
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da Magistratura, onde, no ponto IX referente ao MP, afirmava que a autonomia do MP constituiuminstrumentofundamentaldaindependnciadopoderjudicial. Tambm em relao ao papel desempenhado pelos rgos de gesto e controlo interno das magistraturas em Portugal, em particular os Conselhos Superiores da Magistratura e doMinistrioPblico,severificaumadiscrepnciaentreoquevemestipuladonoPontoIII da Declarao de Palermo e as suas prticas comuns. Enquanto na Declarao, aprovada tanto pela ASJP como pelo SMMP, se defende que as reunies dos Conselhos devem ser pblicas, bem como a respetiva divulgao de decises, relatrios, recomendaes e avisos, quando se procura saber algo sobre as atividades dos Conselhos portugueses verificaseumaenormedificuldadenoacessopblicoinformao. A importncia da pertena a estas instituies internacionais , pela parte da ASJP e do SMMP, inquestionvel, tendo permitido afirmar uma posio e adquirir um prestgio internacional em muito devido ao equilbrio e estruturao que o modelo do sistema judicial portugus apresenta quando comparado com o existente em muitos pases europeus ou de outras partes do mundo. De facto, ao se participar em algumas reunies que ocorreram em Portugal, nomeadamente as que ocorrem em simultneo com os congressos profissionais da ASJP e do SMMP, facilmente percetvel que, apesar das turbulncias no sistema judicial que vo ocorrendo com alguma frequncia, a arquitetura legal permite demonstrar que Portugal detm um modelo equilibrado, consensual e, muitas vezes, invejado pelos membros de associaes ou sindicatos de magistrados de outros pases. De realar, em particular, a organizao, competncias e funes desempenhadas pelo Ministrio Pblico portugus, nas diversas reas do direito, que corresponde a um modelo alargado quando comparado com a grande maioria dos pases, onde a sua atividade se centra na rea criminal. O modelo portugus frequentemente usadocomoexemplonosdebatespblicossobreasreformasjudiciaisnoutrospases,dado que muitos magistrados do Ministrio Pblico desses pases ambicionam um modelo semelhanteaoexistenteemPortugal.156

A comparao de modelos de organizao e competncias do Ministrio Pblico foi j efetuado por Dias e Azevedo (2008) para diversos pases europeus, sulamericanos e ainda de Moambique. Nesse trabalho optouse por comparar modelos que tm maiores semelhanas dado que em muitos outros pases os modelos do Ministrio Pblico apresentam diferenas muito difceis de comparar e, alm
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7.Notasfinais
A anlise do papel desempenhado por diversas instncias internacionais permite retirar um conjunto de ilaes que se passam a apresentar. Em primeiro lugar, a existncia de vrias instncias que elaboraram, ao longo das ltimas dcadas, diversos documentos internacionais que balizam perfeitamente os princpios fundamentais para a implementaodemodelosdesistemasjudiciaisedefinemoscontornosimprescindveis atribuio de competncias e ao desempenho de funes de advogados, juzes e magistrados do Ministrio Pblico de forma independente, com imparcialidade e competncia, longe de influncias internas e externas, para alm de realarem a necessidade do reforo dos mecanismos de cooperao nacional e internacional e do fortalecimento de entidades, escala global, para combater determinados crimes ou superar problemas que tm, igualmente, uma escala internacional. Comprovase, pela anlise cruzada dos documentos, que existe um largo consenso sobre os princpios e recomendaescontidas nestes documentos, o quenosignifica que sejam devidamente implementados em cada pas. Um dos objetivos latentes na elaborao destes documentos , sem dvida, o reforo da presso para a necessidade de, em cada pas, existirumsistemadejustiaqueconstituaumpilaressencialnaconsolidaodosregimes democrticos e de verdadeiros Estados de Direito. Destinamse, ainda, a exercer presso sobre os pases em processos de transio para regimes democrticos e sobre os pases onde vigoram regimes polticos no democrticos sobre a necessidade de mudana e da assuno de uma conceo moderna de Estado. Tal no significa, como acontece em mltiplos pases, que os modelos de sistemas judiciais sejam todos iguais ou que no possam contemplar determinadas especificidades, mas os referidos documentos procuram estimular que o pilar da justia tenha um conjunto de caractersticas que asseguremosdireitosdoscidados.157

disso,centramseessencialmentenaaopenal.SobreoutrosmodelosdeMinistrioPblico,ver,entre outros,Fionda(1995),ConselhodaEuropa(1997,2000)eTak(2004). 157 Estes documentos so omissos sobre questes como o pluralismo jurdico ou a existncia de mecanismos alternativos ou complementares de resoluo de litgios, que tm igualmente a sua existncia mas que tm, como pressuposto base, a existncia de uma justia oficial com garantias de independncia (ver, por exemplo, os trabalhos de Santos et al., 2006, Santos e Van Dnen, 2012, e MeneseseLopes,2012).

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Asegundailaoaretirardestecaptuloque,emrelaoincorporaodosprincpios internacionais no modelo que norteia a organizao judicial portuguesa desde o 25 de Abrilde1974,existeumconsensorelativamentepacficonasuaassunoeassimilao. Jnoquedizrespeitoformadeconcretizaressesprincpios,asposiestmdivergido, no s face s posies assumidas em instncias internacionais, mas essencialmente devidopredominnciadeinteressescorporativos,delutaspolticasedeafirmaesde protagonismo. Quer isto dizer que nem sempre existe coincidncia entre as posies assumidas a nvel internacional, pelo Estado portugus ou pelos atores judiciais (rgos de justia ou associaes sindicais), e as defendidas internamente, principalmente quando se perspetivam reformas que podem implicar transformaes dos equilbrios existentesouaassunodemaiorprotagonismodeumaprofissoemrelaosdemais no que respeita s reformas judiciais que se pretendem implementar ou na forma de resolverosproblemasdiagnosticados. Em terceiro lugar, podese afirmar que o facto de o modelo portugus estar em conformidade com a quase totalidade dos documentos internacionais permite reforar a legitimidade das reclamaes, reivindicaes ou contestao dos atores judiciais nacionais, em particular quando surgem propostas de reforma judicial que vo, em parte ou totalmente, contra os contedos destes documentos. Complementarmente, sai ainda reforadaaideiadeque,seomodeloportugusnofuncionanaprtica,talficaadeverse crnicafaltademeios,querhumanos,quermateriais,enopropriamentedevidofalta de condies legais para o exerccio da atividade judicial. Assim, qualquer tentativa de alteraodoquadrolegislativo,emmatriasquetocamosprincpiosfundamentaisemque assenta o sistema judicial portugus, esbarra imediatamente na oposio dos atores judiciais, que fazem uso destes documentos para contestar as intenes polticas que por vezestmprocuradointervirlegalmenteparacontrolaroexercciodasprofissesjudiciais. Umaquartailaoquesepoderetirardizrespeitoaoefeitodaglobalizao,querdealta, quer de baixa intensidade. A de alta intensidade provm das instncias supranacionais, comoasqueaquiseabordaram,comarpidaadooemtermosdediscursoededefesa dos princpios contidos nos documentos por parte, em particular, das associaes e sindicatos de magistrados nacionais, para internamente garantirem maior legitimidade nas suas posies, com base nesses documentos emanados das instncias internacionais.
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Por outro lado, revestese de caractersticas que configuram uma globalizao de baixa intensidade, resultante da ao de vrios atores nacionais, organizados internacionalmente, atravs da participao na elaborao desses mesmos documentos. Estas formas de interagir e transpor para o contexto nacional os contedos dos documentos so demonstrativas da influncia que os vrios atores organizados, quer as associaes/sindicatos, quer as entidades oficiais (Conselhos Superiores), utilizam na sua atividade poltica nacional. Neste aspeto, o crescente intercmbio verificado nos ltimos anos tem permitido o aprofundamento do conhecimento sobre os modelos de organizao judiciria em prtica noutros pases, facto que se traduz posteriormente, por um lado, no enriquecimento do debate interno e, por outro, no reforo da legitimidade reivindicativadosproponentes,vistoquesebaseiamemtermoscomparativos. A quinta e ltima ilao a retirar referese considerao do modelo portugus de arquitetura judicial como equilibrado e bem construdo, em particular no que respeita ao modelo de organizao da estrutura do Ministrio Pblico, ainda que as competncias detidas nacionalmente vo mais alm das que esto configuradas nos documentos internacionais, que se reduzem, na maior parte das vezes, vertente criminaldassuasfunes. A influncia dos documentos adotados por instncias internacionais, seja por entidades compostas por representantes governamentais ou emanados a partir de estruturas que incluem membros das associaes profissionais portuguesas, tem tido um papel positivo, no s no reforo dos princpios fundamentais inerentes ao funcionamentodosistemajudicial,comotambmnacontenodealgumastentativas governamentaisemalterarqualquerdisposioqueinterfiracomaindependnciados tribunais e dos seus profissionais. Ou seja, salvaguardase a independncia interna de funcionamento, ainda que a independncia externa, mais dependentes dos meios colocados disposio da administrao da justia possam, pelas suas limitaes, interferirnasuacapacidadedeatuao.

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Captulo5

ArquiteturajudicialelegalemPortugal
Cincomomentosdetransioparaademocracia158

1.Introduo
Os grandes debates da sociedade surgem, frequentemente, hoje em dia, no decorrer de processos de grande audincia [] que captam a ateno da opinio pblica durante vrias semanas (Garapon, 1998: 19). Este sbito protagonismo da justia e dos tribunais ultrapassa, no entanto, a simples fronteira geogrfica dos Estadosnao para se tornar um sintoma da transio paradigmtica entre a modernidade e a ps modernidade, como defende, por exemplo, Boaventura de Sousa Santos (1995, 2000). A transformao dos modernos sistemas democrticos representativos, e do prestgio dos seus protagonistas, tem vindo a transferir a legitimidade democrtica destes para ostribunais(Rodrigues,1999a,1999b). A justia, em Portugal, sofreu um forte impacto com a Revoluo de 25 de Abril de 1974. partida, poderseia afirmar que se registou um processo de democratizao das estruturas judicirias, bem como uma melhoria efetiva das condies para um desempenho profissional independente e autnomo de quaisquer controlos que limitassem o livre exerccio das suas competncias. Contudo, analisando o percurso dasreformasjudiciriasapartirde1974,verificasequeastransformaesforammais aonvellegislativodoquenodesempenhodostribunais. A crescente visibilidade dos tribunais levanta uma perplexidade imediata: os tribunais, que sempre foram considerados como das instituies que mais se opuseram transformao social, so hoje vistos com uma das ltimas instituies capazes de adotar uma posio de garantia dos direitos de cidadania conquistados nos ltimos

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Estecaptulofoipublicadonumaversoinicial,agoraadaptada,atualizadaeampliada,emDias(2010).

sculos, mesmo contra a oposio dos tribunais de ento (Santos et al., 1996: 19). E, peranteaerosodosrestantespoderesestatais(legislativoeexecutivo),opoderjudicial surge como recurso de ltima (primeira) instncia, seja para indivduos ou entidades coletivas,nabuscadeumaefetivaodosseusdireitosouemnomedobemcomum. objetivo deste captulo, por conseguinte, refletir sobre o impacto das mudanas ocorridas na arquitetura judicial e legal em Portugal, procurando verificar como, ao longo das quase quatro dcadas de sistema democrtico, as tenses, perplexidades, obstculos e expectativas geradas em diferentes momentos conseguiram transformarse, em 2012, num sistema judicial democraticamente estvel, ainda que com problemas ao nvel da credibilidade, transparncia, proximidade dos cidados e capacidade de garantir a efetividade dos direitos dos cidados. Em suma, podemos resumir questionando: at que grau de efetividade se pode hoje afirmar que, 38 anos aps a Revoluo de 25 de Abril, a transioparaumajustiademocrticaatingiuumamaturidadeassinalvel?

2.AjustiaapsaRevoluode25deAbrilde1974:contextoscio histrico
O 25 de Abril de 1974 marca uma mudana estrutural na sociedade portuguesa, cujas consequncias ainda hoje se fazem sentir, pelo que se conseguiu atingir e pelo que ficou aqum das expectativas iniciais. Contudo, e dentro de todo contexto que se viveu, praticamente consensual afirmarse que a transio para a democracia foi um sucesso. Masreashouveemqueatransformaosocial,ondeseincluemasmudanasocorridas ao nvel do Estado, foi mais vincada e com melhores resultados em comparao com outras. A justia, entre as diversas polticas pblicas estruturantes assumidas coletivamentepeloEstado,efetuouumpercursoatribuladoeambguoqueatornamhoje simultaneamente alvo de crticas profundas pela sua burocracia, lentido e ineficincia e pela enorme capacidade de resposta que conseguiu dar exploso da litigiosidade em tribunalegarantiaqueproporcionanaefetividadedosdireitosdoscidados. O contexto revolucionrio caracterizouse por um conjunto alargado de dificuldades, que limitaram a capacidade de construo de um Estado social moderno e eficaz. Entre elas,

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podese destacar: a instabilidade polticogovernamental, com sucessivos governos provisrios e sem se conseguir definir e implementar uma estratgia a mdio prazo; a gravecrisesocialeeconmica(resultantedosistemaeconmicovigenteduranteoEstado NovoedoesforofeitonasGuerrasColoniais),queimpossibilitouacriaodeumEstado Providncia que combatesse os altos nveis de pobreza e excluso social; o regresso dos portuguesesresidentesnasexcolniaseconsequenteprocessodeintegraodemaisde meio milho de cidados; ou a falta de quadros tcnicos capazes de ocupar os lugares necessrios renovao do Estado e da sociedade. Perante este contexto, reformar a justia era uma prioridade menor. Ainda mais quando os tribunais comuns julgavam essencialmente conflitos de baixa intensidade e de pouca relevncia social, no havendo, data,umagrandepressodelitignciasobreostribunais. ApsaRevoluode25deAbrilde1974eainstauraodoregimedemocrtico,partiuse paraumaorganizaojudicirianaqualacapacidadedeinterfernciaporpartedopoder poltico diminuiu consideravelmente (Magalhes, 1995), de tal forma que as sucessivas revises dasleis orgnicas dos Tribunais Judiciais,do Ministrio Pblico edo Estatutodos Magistrados Judiciais erradicaram os poderes interventivos e diretivos do Ministrio da Justiaqueaindapersistiamdoregimeanterior.Masfoiscomarevisoconstitucionalde 1989queoMinistrioPblicopassouaserconcebidoedefinidocomorgodeiniciativa do poder judicial (Cluny, 1995: 73). Assim, para alm da independncia em si, conceitos comoautonomiaepoderdeiniciativa,nodizerdeAntnioCluny(1997),passaramafazer partedascaractersticasdoMinistrioPbliconoseiodopoderjudicialportugus. Este clima de mudana na rea da justia comeou a sentirse no perodo imediatamente anterior ao 25 de Abril. Vrias polmicas e acontecimentos contriburam para vir ao de cima o descontentamento que circulava pelos meios judiciais, desde artigos publicados nos jornais pelo magistrado Francisco Velozo e pelo advogado Magalhes Godinho, a intervenes no Instituto de Conferncias da Ordem dos Advogados, dinamizadas por Palma Carlos, Artur Santos Silva e Salgado Zenha, at a estudos e colquios, como o efetuado em 1972, em Braga. Os sinais eram cada vez mais sintomticos de uma vontade demudananosatoresjurdicosejudicirios(Rodrigues,1999b:70).OprojetodeFrancisco S Carneiro para reformular a justia, extinguindo os Tribunais Plenrios e garantindo a independncia e o autogoverno da magistratura, sintetizava uma das posies
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contestatrias ao statu quo vigente (Miranda, 1999: 910). Uma outra posio, mais prxima da magistratura judicial, visava apenas a garantia das especificidades das suas funes,nomeadamenteemrelaoaosquadros,aoacessocarreiraesremuneraes. Apesardestasmovimentaes,asprimeirasmudanasocorreramapenasapso25de Abril de 1974. A deposio do Governo de Marcello Caetano, pelo Movimento das Foras Armadas (MFA), originou a adoo de polticas de justia que iam ao encontro dasexpectativasdemocrticasdapopulao.AsprimeirasmedidasadotadaspeloMFA na rea da justia inspiraramse nos princpios defendidos no Congresso da Oposio Democrtica (1973) e nas posies assumidas pela ala liberal da Assembleia Nacional nosltimosanosdoEstadoNovo,numsinaldeumadesejada,pelosatoresjudicirios, transio suave. Deste modo, os primeiros governos provisrios, com Salgado Zenha na pasta da Justia, procuraram rapidamente implementar as medidas necessrias desafetao do poder judicial da tutela dos poderes executivo e legislativo, como, por exemplo, a alterao da composio do ento designado Conselho Superior Judicirio, aaberturadasmagistraturassmulhereseaextinodostribunaisplenrios(Rosaset al., 2009; Pimentel, 2010). Neste contexto, o sindicalismo judicirio comeou a fervilhar, destacandose, neste campo, o Sindicato dos Delegados do Procurador da Repblica(maistardeSindicatodosMagistradosdoMinistrioPblico). Com Salgado Zenha como ministro da justia, foi criado um conjunto de comisses de reforma judiciria que ajudaram a lanar o debate sobre o futuro do sistema judicial portugus, inventariando os problemas e propondo novos caminhos. Numa poca de efervescncia ideolgica, os debates rapidamente resvalavam para solues pouco razoveis e, essencialmente, pouco prticas. Cunha Rodrigues (1999b: 71) considera que foi elucidativo, a este respeito, a problemtica do juiz de instruo criminal, em que se adopta e maximaliza um modelo j ento em crise noutros sistemas. Na sua opinio, os projetosapresentadospelosvriospartidospolticosapresentavamsoluesdistintas:
os do Partido Socialista e do Partido Comunista so tendencialmente neutros e generalistas, os do Partido Popular Democrtico e do MDPCDE evidenciam um considervel e inovador conjunto de sugestes, o do Centro Democrtico Social tradicionalista, limitandose a introduzir ao sistema anteriorosingredientesindispensveissuademocratizao(Rodrigues,1999b:7172).

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Estas discusses so elucidativas, segundo Pedro Coutinho de Magalhes, de duas caractersticasdoperodo.

Primeiro,arelativamarginalidade(ouconsenso)dotemadareformajudicialparaasestratgiasdos actores polticos da altura, uma impresso que reforada quando observamos a relativa estabilidadedoMinistriodaJustiaduranteoperodoprconstitucional,quernosseusocupantes, quer na sua poltica. Em segundo lugar, mostrase tambm como as escolhas institucionais de organizao do poder judicial foram apresentadas e definidas como prerrogativa exclusiva dos partidospolticosgozandodelegitimidadedemocrticanaAssembleia(Magalhes,1995:68).

A maior independncia e/ou autonomia dos tribunais e dos seus agentes no era, contudo, assumidamente desejada nem pelas novas autoridades civis nem pelos movimentos de militares mais radicais. Era, contudo, uma inevitabilidade perante os novos ventos democrticos que sopravam por esta via algumas tentativas de controlo para bem longe. Curiosamente, e apesar de numa fase inicial se terem verificado purgas controladas pelo Ministrio da Justia, alguns dos novos protagonistas judiciais que clamaram por uma justia independente efetuaram a transio para a democracia com alguma estabilidade, perpetuandose nos cargos que j ocupavam duranteoEstadoNovo(Dias,2004,Magalhes,1995e1999). Aindependnciajudicialfoiconcedidanumgrauelevadoporquehouveumacontinuidade da maioria do seu corpo profissional, em especial nos juzes, que neste perodo eram o elemento estruturante do poder judicial (o Ministrio Pblico s mais tarde adquiriu um estatutoquelhepermitiucolocaremcausaosatoresdospodereslegislativoeexecutivo). Nas palavras de Ruivo, os atores polticos souberam perfeitamente efetuar uma utilizao conservadora da independncia (1986: 369), evitando assim possveis conflitoseoficializandoumpactodenoagressotocomumemperodosdetransio e consolidao democrtica, em particular num perodo de turbulncia onde as tenses judiciaisnoeramconsideradas,detodo,umaprioridade.
O que enigmtico o facto de os partidos terem, aparentemente, abdicado de estender uma influncia decisiva sobre o poder judicial, mais especificamente sobre os rgos encarregados das funes de administrao interna do pessoal judicial, que so tradicionalmente usadas para interferir com a independncia externa judicial: nomeao, designao, movimentos, promoes e acesdisciplinares(Magalhes,1995:77)

Deste modo, o poder judicial sado deste perodo, e atualmente em vigor, incorpora princpios que a histria tem demonstrado serem difceis de conciliar: a par de uma
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independncia jurisdicional e funcional relativamente aos outros poderes do Estado (executivoelegislativo),configura os titulares dosrgosdesoberania numa organizao repartida:magistradosjudiciaisemagistradosdoMinistrioPblico.Osrgosdegestoe de disciplina das magistraturas so, como j se referiu, pelo lado do Ministrio Pblico, o Conselho Superior do Ministrio Pblico, e pelo dos juzes, o Conselho Superior da Magistratura, assim como o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, estes dois ltimos resultantes da opo por uma estrutura bicfala dos tribunais: uma ordemjudicialeumaordemadministrativa.

3.Aconstruodeumanovaarquiteturajudiciria:momentoschave
A Constituio da Repblica do novo regime democrtico s foi aprovada quase dois anos aps o 25 de Abril de 1974, a 2 de abril de 1976, pela ento designada Assembleia Constituinte.Destemodo,foiapsapublicaodaConstituiode1976,queconsagrouos tribunais como rgos de soberania no artigo 113. (atual artigo 110., aps a reviso de 1997), que se estipulou a independncia do seu funcionamento como um dos princpios bsicosdosistemajudicialportugus(Marques,PedrosoeGomes,1999:413)esepassaram a definir as suas competncias. De seguida, aprovaramse, sucessivamente, a Lei Orgnica dos Tribunais Judiciais, o Estatuto dos Magistrados Judiciais e a Lei Orgnica do Ministrio Pblico.SeguiusealeirelativainstituiodoCentrodeEstudosJudicirioscomoentidade responsvel pelo recrutamento e formao de magistrados, abolindo o anterior sistema de nomeao. O Estatuto que veio enquadrar os Tribunais Administrativos e Fiscais s foi publicadoem1984,peloDecretoLein.129/84,de27deabril(Dias,2004:49ss.). Esta sntese das principais leis de organizao judiciria , por si s, demonstrativa do temponecessrioparaimplementarumanovaarquiteturajudiciriacomomnimode coerncia e articulao. Contudo, como se ir ver, tal no significa que se procedesse a umcorteradicalcomasestruturase,principalmente,asprticasjudiciriasherdadasdo Estado Novo. Como vrios estudos reafirmam, a aprovao de nova legislao no

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suficiente para transformar a cultura judiciria dos seus atores, que so, ao fim e ao cabo,osprotagonistasdeummelhoroupiordesempenhodajustia.159 Uma anlise retrospetiva permite estabelecer perodos histricos onde so percetveis tendncias de reforma relativamente articuladas. Naturalmente, a diviso que aqui se prope geradora de interpretaes distintas. Contudo, permite, de forma sinttica e estruturada, arrumar o volumoso nmero de intervenes na rea da justia em quatro perodos. Esta organizao subsidiria da efetuada em trabalhos anteriores (Dias, 2004; Dias,FernandoeLima,2008),sendo,noentanto,complementadacomumnovoperodoe uma adaptao de contedos em resultado de estudos posteriores e das mais recentes alteraesqueseverificaramedasqueigualmenteseavizinhamemfunodaspresses externas de reforma da justia, resultantes do acordo assinado por Portugal ao abrigo da assistnciafinanceirainternacional(odesignadoMemorandodaTroika).

3.1.19761984Oscortescomopassado:porumaefetivaindependnciajudicial O perodo imediatamente a seguir Revoluo de 1974 levantou muitas dificuldades em termos de consolidao de um regime democrtico estvel. A instabilidade governativa originou grandes indecises na forma de avanar com o processo de democratizao do pas.Destemodo,comojsereferiu,etendoumacrisesocialeeconmicacomopanode fundo,optouse,nareadajustia,porprivilegiarumatransiopacficadopoderjudicial para o novo regime democrtico, com uma clara opo pela no confrontao com os magistrados. Procurouse, essencialmente, que fossem aprovadas novas leis relativas organizaojudiciriaeaosestatutosdosjuzesedoMinistrioPblico,promovendouma adaptaodoscorposprofissionaisjudiciaisaonovoregimedemocrtico. Este , contudo, e perante uma no interveno na renovao dos corpos profissionais, o perodo crucial em que se desenha e implementa a futura arquitetura judicial democrtica, a qual se mantm at aos nossos dias, com algumas alteraes mais ou menos importantes. Antnio Cluny (1992: 136) destaca quatro grandes mudanas

Sobre a criao e evoluo do Centro de Estudos Judicirios e o seu papel na formao dos magistrados em Portugal (e na mudana da cultura judiciria vigente), incluindo o estudo de direito comparado, ver Gomes e Pedroso (2001) e Santos, Pedroso e Branco (2006). Sobre as questes relacionadas com a cultura judiciria(legalculture),veracompilaodotrabalhodeDavidNelken(2009).
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operadasnesteperodocaracterizadoporumatransiopacficadopoderjudicialparao novo regime democrtico (e a no confrontao poltica com os magistrados): 1) a autonomiadasmagistraturasemrelaoaopoderpolticogovernamental(cortecomos limites independncia e autonomia dos juzes e do Ministrio Pblico); 2) a separao das carreiras, com o reconhecimento da autonomia do Ministrio Pblico face magistraturajudicialeemrelaoaoGoverno;3)oacessodasmulheresmagistratura, introduzido logo a seguir ao 25 de Abril; 4) e a formao especializada de magistrados porviadacriaodoCentrodeEstudosJudicirios(estasduasltimassoilustrativasda adaptao das magistraturas aos novos valores democrticos). A estas mudanas, pode acrescentarse a incorporao no sistema judicial dos tribunais de Trabalho e de Famlia eMenoreseaestruturao, separada,dos tribunaisAdministrativoseFiscais.Verificou se, em funo das principais alteraes levadas a cabo, uma maior democratizao no acessodoscidadosjustia(Dias,2012). Algumas destas reformas s foram possveis, no entanto, com a reviso da legislao referente organizao judiciria, algo que foi feito essencialmente no perodo de vigncia do I Governo Constitucional, entre agosto de 1976 e fevereiro de 1978, sob a direo de Almeida Santos, ento ministro da justia. A ele, juntamente com alguns colaboradores, entre os quais se destaca Cunha Rodrigues, que viria a ser Procurador Geral da Repblica de 1984 a 2000, se deve a consagrao do captulo referente aos tribunais na Constituio da Repblica de 1976, bem como a aprovao da Lei Orgnica dos Tribunais Judiciais (Lei n. 82/77, de 6 de dezembro LOTJ), do Estatuto dos Magistrados Judiciais (Lei n. 85/77, de 13 de dezembro EMJ) e da Lei Orgnica do Ministrio Pblico (Lei n. 39/78, de 5 de julho LOMP). De referir que a LOMP j foi aprovadacomSantosPaiscomoministrodajustia,quecontinuouotrabalhoquevinhaa serdesenvolvidoporAlmeidaSantos,doqualtinhasidosecretriodeEstadodaJustia.A criaodoCentrodeEstudosJudiciriosearespetivaLeiOrgnicavieramaseraprovadas j em 1979 (DecretoLei n. 374A/79, de 10 de Setembro CEJ), quando era ministro da justia Pedro de Sousa Macedo, na vigncia do V Governo Constitucional, liderado por Maria de Lurdes Pintasilgo. A primeira metade da dcada de 1980 foi pouco frtil em alteraes, refletindo, por um lado, uma pretendida acalmia no sistema judicial, quer por partedosatorespolticos,querpelosatoresjudiciaise,poroutro,umafasedenecessria

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experimentao das reformas efetuadas, alm da ocorrncia de uma grave crise econmicosocialquecentralizavaaatenodossucessivosgovernos(Santos,1990). Esta sucesso de leis permite constatar que, mesmo numa situaoem que os sucessivos governos constitucionais no duravam muito por vezes, apenas alguns meses foi possvel aprovar, de uma forma relativamente coerente, um conjunto de reformas articuladas entre si. No entanto, o facto de os governos durarem muito pouco tempo impediu que as reformas na justia, assim como noutras reas, ocorressem de forma sequencial,quernotempo,quernasleisemsi.Poderonoteridotolongequantoseria desejvel, mas constituram umas das ruturas mais significativas do ps25 de Abril. evidente que a diferena entre o esprito das leis e a prtica quotidiana do aparelho judicirioedosseusoperadoresmantevesebastanteacentuada,comoaindavisvelnos nossos dias,traduzindo claramenteadistino clssicaentre lawin bookselawin action. Esta situao reproduzia, segundo as palavras de Boaventura de Sousa Santos, o que se verificavanumplanomaisvastonasociedadeportuguesa.
Ao nvel da sua matriz jurdicoinstitucional, o Estado fortaleceuse e multiplicou os seus meios de aco, ampliou os aparelhos e os respectivos servios e burocracias, formalizou e oficializou vastos domniosdavidasocial,cobrindooscomummantoregulamentarespessoepesado.Noentanto,ao nvel da prtica estatal concreta e efectiva, isto , do conjunto das aces e omisses do Estado no quotidianodaregulaosocial,oEstadopareceterminguadonoseuraiodeacooficialeperdido foraemotivaoparamobilizarosmeiosdequeformalmentedispe(Santos,1990:135).

EstavisobastanteimportantetendoemconsideraoopapelqueoDireitodetmna transformao, no sentido da modernizao ou evoluo, das sociedades tradicionais, comoocasodePortugal(Santos,1994:143).

3.2.19851995Aconsolidaodajustia:oaumentodapressosocial Este segundo perodo de reformas foi impulsionado, principalmente, pelos sucessivos governos do Partido Social Democrata (PSD) liderados por Cavaco Silva. Tendo sido eleitosemmaioriaem1985,aquedadogovernoem1987,devidoaprovaodeuma moo de censura, veio a traduzirse numa maioria absoluta, que se viria a repetir em 1991. Deste modo, foi possvel proceder s reformas sem necessidade de negociaes parlamentares. S as revises constitucionais de 1989 e de 1992 necessitaram de uma

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negociao com o Partido Socialista (PS) para atingir os necessrios dois teros dos votosparlamentares. Os governos envolvidos neste perodo foram quatro. No entanto, a nica alterao que se efetuou no mbito da organizao judiciria, antes do PSD governar durante dez anos,foiaalteraodoEstatutodosMagistradosJudiciais,aprovadanofinaldavigncia do bloco central (PS e PSD governaram em coligao, liderada por Mrio Soares, entre junho de 1983 e novembro de 1985, no perodo da assistncia financeira internacional do Fundo Monetrio Internacional), sendo ento ministro da justia Mrio Raposo, que tinhahpoucosubstitudoRuiMachete.SeguiuseoperododegovernaodoPSD,em quehouvetrsministrosdaJustiadiferentes. Emnovembrode1985,quandotomouposseogovernodoPSD,MrioRaposocontinuou aseroministrodajustia.Notempoemqueestevefrentedapastaduranteomandato dogovernominoritrio,emqueveioacontarcomGarciaMarquescomoseusecretriode Estado adjunto, conseguiu fazer aprovar as reformas das leis de organizao judiciria (LOTJ, EMJ e LOMP), ainda que numa sequncia diferente da realizada no perodo de 1977/1978.Destavez,comeouseoprocessopeloEMJ,seguindoseaLOMPesdepois aLOTJ(estajpublicadaduranteomandatodogovernoseguinte). OinciodefunesdeumnovoGovernodoPSD,em1987,agoracomamaioriaabsoluta de deputados no Parlamento, coincidiu com a tomada de posse de um novo ministro da justia, Fernando Nogueira, que se manteve nesta pasta at maro de 1990, sendo ento substitudo,nombitodeumaremodelaogovernamental,porLaborinhoLcio,queat a era secretrio de Estado da Administrao da Justia. O perodo em que Fernando Nogueira esteve no cargo foi marcado pela concretizao da to reivindicada atualizao salarial das magistraturas, permitindo satisfazer algumas reivindicaes e acalmar os nimos ento bastante exaltados. Estas mudanas permitiram inverter a desvalorizao crescenteaqueostribunaiseasmagistraturasvinhamsendosujeitosequesetraduziana reduzida atrao que a carreira exercia sobre os juristas. Basta referir que no incio da dcada de 1980 havia uma mdia de 30 ou 40 candidatos para mais de 100 vagas no CentrodeEstudosJudicirios.Totalmenteaocontrriodoquesucedehojeemdia.

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A nova maioria absoluta, conquistada pelo PSD em 1991, confirmou Laborinho Lcio como ministro da justia. Todos os sucessivos programas degoverno realam,maisou menosexplicitamente,aurgnciaemrenovareaumentaroparquejudicirio,almdo aumento dos recursos humanos. E esta foi uma vertente onde se investiu muito, atravs da construo de novos tribunais e a renovao de outros, numa poltica de maisrecursosemaismeiospararesponderprocuracrescente. Uma alterao assinalvel, por implicar mudanas na estrutura judiciria e nas competncias profissionais, verificouse na reviso simultnea do Cdigo de Processo Penal e do Cdigo Penal, adequando depois todos os servios que estavam (in)diretamente relacionados com estas alteraes. Esta reforma conferiu maiores competncias ao Ministrio Pblico (ao nvel da investigao criminal), alterando o modelo vigente at ento e procurando dar resposta a uma crescente mediatizao da justia criminal (primeiros grandes processos). Abandonouse o primado do juiz de instruo criminal, com as principais competncias ao nvel da investigao criminal, para setransferirparaoMinistrioPblicoasfunesdecoordenaodainvestigao.Estefoi um passo de grande rutura, garantindo ao Ministrio Pblico um protagonismo e uma responsabilidade que at ento lhe era negada, apesar das persistentes pretenses dos seus corpos profissionais, em particular do SMMP, que via neste modelo de investigao criminal um lufada de ar fresco e uma mudana para uma prtica que j era assumida noutros pases europeus e em consonncia com alguns documentos de instncias internacionais,comoseviunocaptuloanterior.Nodeignorar,nestamudana,opapel assumido pelo ento ProcuradorGeral da Repblica, Cunha Rodrigues, cujo peso e influnciainstitucionalerareconhecidopelosdiversosatorespolticosejudiciais.

3.3.19962004Acrisedajustia:ordemparareformar Operodoentre1996e2004correspondeaoterceiroperododeaplicaodereformasna organizao judiciria. Verificaramse oscilaes governamentais, tendo, contudo, durante seis anos, sido o PS a assumir o Governo, ainda que sem maioria absoluta. O governo demitiuse no segundo mandato, aps dois anos de governao, provocando eleies antecipadas, tendose registado uma mudana dos partidos no governo. Seguiramse dois anosdealgumaturbulncia,comdoisgovernosdemaioriaabsoluta,resultantesdaaliana
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entre PSDeCDS/PP, que, contudo, no viriama terminar os seus mandatos, pela sadado ento primeiroministro Duro Barroso para Presidente da Comisso Europeia e pela demisso do primeiroministro seguinte, Santana Lopes, por dissoluo da Assembleia da RepblicapeloPresidentedaRepblica,apsvriosepisdiosturbulentos.Esteperodofoi caracterizado pela generalizao da ideia de crise da justia e pela assuno de um discursoreformistafacecrescenteincapacidadedostribunaisemresponderaoaumento daprocuradoscidadoseempresasparaaresoluodosseusconflitos.Aopoverificada noperodoanteriordedotarapenasosistemajudicialdemaismeiosfinanceiros,humanos emateriais,semalteraodoparadigmadeaplicaoeadministraodajustia,resultou, neste perodo, numa tentativa de alterao da tipologia das reformas, optandose agora por uma interveno mais por via legislativa/administrativa de descompresso da procura dos tribunais e de retirada para outras instncias da designada bagatela processual, ou seja, tipologias de processos cujo nvel de conflitualidade diminuto por ser facilmente assumida a resoluo do assunto em questo. o caso da ao executiva, ou seja, da utilizao dos tribunais para a cobrana de dvidas, cujo apuramento de responsabilidades ,quasesempre,pacficoemfunodairrefutabilidadedasprovas.Contudo,nostribunais, as aes executivas foram provocando, ao longo dos anos, uma dificuldade em conseguir aplicar a justia na grande maioria dos outros conflitos, provocando um desequilbrio no funcionamentodostribunais,muitoenvolvidosnacobranadedvidasenolibertandoos seusrecursosparaoutrasquestesondeaquestodejustiaeramaispremente. Neste perodo o governo PS teve, no seu primeiro mandato, como ministro da justia Vera Jardim, sendo secundado pelo secretrio de Estado Adjunto Matos Fernandes e pelo secretrio de Estado da Justia Lopes da Mota. Esta composio ministerial procurou atingir um consenso entre os vrios operadores judicirios: o ministro era advogado e os secretrios de Estado eram magistrados, um judicial e outro do Ministrio Pblico (na linha da poltica de consensos defendida pelo ento primeiro ministro Antnio Guterres). O resultado ter sido pouco consensual, se se atender s reaes provenientes da totalidade dos representantes dos operadores judicirios, com a parcial exceo do SMMP. No entanto, foi neste perodo que se procedeu s alteraeslegislativasrelativasorganizaojudiciria.

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NesteprimeiromandatodogovernodoPSforamassimaprovadasnovasversesdastrs leis referentes aos tribunais, aos juzes e ao Ministrio Pblico.160 Tambm uma nova orgnica do Centro de Estudos Judicirios foi publicada. Deste modo, constatase que, de dezemdezanos,foiefetuadaumarevisodasleissobreaorganizaojudiciria,semno geral alterar a sua estrutura inicial. A ttulo de exemplo, mantmse: a dupla organizao judicial, com os tribunais judiciais, de um lado, e os tribunais administrativos e fiscais, do outro; e a existncia de dois Conselhos Superiores para os juzes um para os juzes dos tribunaisjudiciaiseoutroparaosjuzesdostribunaisadministrativosefiscais. Quanto s alteraes nas leis sobre a organizao judiciria, mais uma vez, e aparentemente, no seguiram uma ordem programada para a sua entrada em vigor. Numa avaliao sumria do resultado das anteriores leis, demonstrase, pela anlise dos dadosestatsticos,queosobjetivosestiverammuitolongedesercumpridos,oqueparece indiciar que o problema da oferta no se resolve apenas com alteraes legislativas relativas aos tribunais e aos estatutos das magistraturas, antes necessitando de reformas mais profundas ao nvel das metodologias de trabalho utilizadas nos tribunais e do paradigmadeaplicaoeadministraodajustia. Nestenovoperododealteraeslegislativas,oprimeirograndediplomaaseraprovadofoi aLeiOrgnicadoCentrodeEstudosJudicirios(CEJ),seguindoseoEstatutodoMinistrio Pblico. Depois foi a vez da Lei de Organizao e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, culminando esta srie de alteraes com a aprovao do Estatuto dos Magistrados Judiciais, dois meses antes do fim do mandato de Vera Jardim. A grande alterao introduzidanestasleisesteverelacionadacomoMinistrioPblico,emqueseprocedeu reorganizao da sua estrutura orgnica, criando novos departamentos investigatrios e promovendo uma progresso generalizada na carreira resultante da criao da obrigao de determinados lugares especializados serem ocupados por procuradores (transposto para os juzes pelo princpio do paralelismo). Esta reestruturao do Ministrio Pblico foi, mais uma vez, liderada pelo ento ProcuradorGeral da Repblica, Cunha Rodrigues, num processo de negociao com o SMMP e os atores polticos, conseguindo, novamente, um consenso alargado que veio dar maior protagonismo ao Ministrio Pblico, dotandoo de

OEstatutodosMagistradosJudiciais(Lein.21/85,de30dejulho)foiapenasalterado,aindaquenalguns casossubstancialmenteemcercade55artigosdospertode200quecontinhaoanteriorEstatuto.
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uma estrutura mais capaz para assumir as suas cada vez maiores competncias. Naturalmente, a maior oposio veio da Associao Sindical dos Juzes Portugueses, que, comosetemregistadohistoricamente,maisumavezseopsaoreforodecompetnciase responsabilidadesdoMinistrioPblico. Em outubro de 1999, tomou posse o novo governo do PS, novamente liderado por Antnio Guterres, e igualmente sem maioria, tendo ento Antnio Costa como ministro da justia. Nos pouco mais de dois anos em que esteve frente da pasta, incutiu novas prioridades, realando a clara aposta nos mecanismos de resoluo alternativa de litgios, no processo de desjudicializao e deslegalizao de conflitos enummaiorinvestimentonainformatizaoedesmaterializaoprocessual.Ogrande objetivo era combater o aumento vertiginoso da procura dos tribunais, dado que os recursos disponveis cresciam agora a um ritmo mais lento. Digase que, apesar dos esforos, os dados estatsticos demonstram um constante aumento das pendncias processuais nos tribunais, que o crescimento nos recursos humanos e as reformas introduzidas(comoadaaoexecutiva)noforamcapazesdeinverter.Comeouaser evidente uma grande falha na implementao das reformas judiciais em Portugal, que se tem vindo, infelizmente, a repetir vezes de mais: o investimento necessrio para a implementao de reformas judiciais de carter estrutural tem ficado sempre aqum do necessrio, originando, vezes de mais, o seu parcial ou total falhano. Resulta igualmenteevidentequeseefetuamestudosantesdeseelaboraremasreformas,mas raramente se realizam avaliaes aps a sua implementao. Deste modo, tornase evidente,talcomoveioaocorrer,quenosefazemasdevidascorreescombaseem avaliaes,antesseverificandomexidasemfunodemerasopespolticas. Seguiramse dois ministros da justia no mbito da coligao PSDCDS/PP, Celeste Cardona (de 2002 a 2004, durante o governo liderado por Duro Barroso) e Aguiar Branco(de2004a2005,duranteogovernolideradoporSantanaLopes),que,duranteo pouco tempo em que estiveram em funes, procuraram, com ligeiras nuances, prosseguir a linha poltica anterior. A importncia residual que lhes foi concedida, com uma evidente falta de meios e menor relevncia poltica, impediu, desde cedo, a implementao de qualquer reforma estruturante ou aumentar a capacidade de respostadostribunais.Maisumavez,asituaomaisrelevantedeusecomarenovao
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e reformulao da reforma da ao executiva, que, novamente por falta de meios para investir no seu sucesso, veio a desembocar em mais uma reforma aqum do exigido, comconsequnciasperniciosassobretodoosistemajudicial. Pode acrescentarse que as reformas neste perodo se concentraram mais em atualizar e adaptarlegislativamenteasinstituiesjudiciriasprpriaevoluodoEstadoedosistema democrtico do que em mudar radicalmente a filosofia do sistema. Assim, privilegiouse a melhoriadofuncionamentodoaparelhojudicirio,emtermosorganizativosetecnolgicos, e, em menor escala, o crescimento dos recursos humanos, procurando modernizar o sistema judicial. Apesar disso, a crnica e crescente discrepncia entre procura e oferta judicial levanos a refletir sobre a real prioridade que os sucessivos governos colocaram na sua resoluo, verificandose quase sistematicamente que o crescimento, real ou percentual,dooramentodajustiabastanteinferioraoregistadoemoutrasreascomoa sade, a educao ou a segurana social, para no mencionar as obras pblicas. Mesmo optandose por uma via contrria seguida nas dcadas anteriores, de procurar no responder crescente procura apenas com mais recursos humanos, materiais ou financeiros, as opes seguidas, em termos de reformas judiciais para conseguir conter ou geriralitignciacomoutrasformasdeaencarar,provaramfalharredondamente.

3.4.20052011Afrontar,reformareavaliar:dasintenesausteridadejudicial O quarto perodo corresponde ao incio de funes do XVII Governo Constitucional maioritrio liderado pelo PS, que permitiu, desde cedo, incutir um esprito reformista em vrias reas, dadas as garantias de aprovao das leis que a maioria parlamentar assegurava. Na rea da justia, o titular da pasta foi Alberto Costa, que procurou implementar medidas de mdio e longo alcance, com a reforma de vrios cdigos, em particular na rea criminal, e, principalmente, lanar a reforma da organizao judicial, atravsdetrscomarcaspiloto(Santos,Gomesetal.,2006;2010;DGAJ,2012;MJ,2012). A primeira medida tomada foi a alterao do perodo de frias judiciais, com implicaes nalgunsartigosrelativosaestamatria(Lein.42/2005,de29deagosto),queveiolimitar os perodos de frias judiciais das duas magistraturas, fundamentandose a deciso por parte do governo do PS na necessidade de aumentar a produtividade dos tribunais,

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harmonizar gradualmente os tempos de frias com a restante funo pblica e garantir umamelhor gesto do funcionamento dos tribunais. Esta primeira medida veiocrispar as relaes entre os atores judiciais (incluindo os advogados) e os atores polticos (o governo). Muitos atores judiciais e polticos, bem como vrios meios de comunicao social,viramnesteatodoPS,tomadologoapsoassumirdefunesgovernativas,como umaretaliaopelaformacomoajustiaatuounodesignadoprocessoCasaPia,onde vrios elementos do PS foram envolvidos na investigao e julgamento dos alegados criminosos.Areduodoexcessodeprivilgiosdosmagistrados,segundoogovernode ento,emcomparaocomosrestantestitularesdergosdesoberaniaetrabalhadores em geral, marcou imediatamente o incio de um clima de hostilidades entre as magistraturas,emparticularoMinistrioPblico,eopoderpoltico,queseveioamanter aolongodetodoomandatodeAlbertoCosta. Nospropsitosdoministrodajustia,numafaseinicial,estavaaimplementaodevrias medidas que, mexendo o mnimo a nvel das leis orgnicas e estatutos, procuraram melhorarospontosidentificadoscomoineficientes,alisfundamentaisparaaperfeioara administraodajustia.Contudo,afaltadeinvestimentoparapoderefetuaralgumasdas reformas principais, como a implementao da reforma da ao executiva, da reestruturao do mapa judicirio ou da criao e alargamento dos meios alternativos/ complementaresderesoluodeconflitos,limitousobremaneiraoxitodetaisintentos. O Pacto da Justia, 161 firmado em setembro de 2006 entre os dois maiores partidos polticos (PS e PSD), trouxe uma grande novidade em termos de justia, com o estabelecimentodeumconjuntodeentendimentosparaarealizaodereformasavrios nveis, desde a reforma dos cdigos penal e de processo penal alterao do mapa judicirio,passandopelaintroduodamediaopenal,daalteraodaaoexecutivaou da modificao no sistema de acesso s magistraturas, entre outros aspetos. Este Pacto para a Justia rapidamente se esfumou aps a escolha do novo ProcuradorGeral da Repblica,maspermitiuconcretizar,emconsenso,areformadaorganizaojudicial,que, em parte, veio contentar os juzes (pela forma como ficaram a gerir as novas circunscries com a criao da figura do JuizPresidente). O Pacto estabeleceu tambm

Este Pacto foi celebrado em 2006 procurando ultrapassar uma organizao judicial que data, no essencial, do sculo XIX. Acabou entretanto por ser desfeito por divergncias polticas. Texto do Pacto disponvelem<http://www.oa.pt/upl/%7B7d5ada1eadbf4182bd467ac1fa73717e%7D.pdf>.
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um calendrio para a execuo destas reformas e um compromisso de votao favorvel na generalidade e subscrio de projetos conjuntos na especialidade. Contudo, os resultadosforamparcoserapidamenteoPactosedesfez.EntreasleisincludasnoPacto, destaque para a reforma da organizao judiciria, que veio a ter a colaborao da oposio,corporizadanoPSD. Os objetivos das reformas foram sempre, e tambm neste perodo, com maior ou menor nfase, orientados publicamente com um objetivo principal: melhoria do funcionamento do sistema judicial, e por esta via garantir uma maior efetividade dos direitos de cidadania. Atacouse neste perodo, principalmente, em duas frentes: alterao do modelo de organizao judicial, com implicaes ao nvel das tcnicas de gesto, dos meios utilizados e dos servios de apoio (desmaterializao processual, etc.); continuao da aposta em novas formas alternativas e/ou complementares de aplicao/administrao da justia (deslegalizao, desjudicializao, mecanismos de resoluoalternativa/complementardelitgios). Anecessidadederacionalizarovolumedetrabalhoeagestodosrecursoshumanosedos mtodos de trabalho nos tribunais judiciais, assim como a de fazer coexistir eficazmente um sistema formal de justia diversificado com solues informais (Lcio, 2002) tem sido dos aspetos que, recentemente, mais tm sido realados, desvalorizandose a perspetiva que, at dcada de 1990, privilegiava a necessidade de afetar mais recursos humanos e materiais aos tribunais. Estas posies procuraram articularse entre si, promovendo um conjunto de reflexes que foi, em determinados momentos, muito vivo, ainda que os estudos que consubstanciam as diferentes opes no fossem completamente satisfatrios. A exceo foi o processo de reforma da organizao judicial, que se baseou emestudosantesdeserformulada,eemque,posteriormente,seprocedeuavaliaodo desempenhodascomarcaspiloto(Santos,Gomesetal.,2006,2010). A falta de meios financeiros para implementar algumas reformas, incluindo a implementaocompletadareformadaorganizaojudicialatravsdadotaodosmeios necessrios,foiumdosfatoresprimordiaisparaofalhanoverificadonalgumasalteraes legislativas introduzidas. Como j se referiu, o caso mais patente que atravessou, e ainda atravessa, diversos governos e ministros da justia a reforma da ao executiva,

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consensualmente um dos principais fatores de bloqueio do funcionamento da justia. A inexistncia de um investimento adequado na aplicao desta reforma originou que os resultados obtidos ficassem muito aqum das previses, originando assim novos desperdciosenovosfatoresdebloqueio,queasatuaisprioridadespolticaseaslimitaes financeirasnoconsegueminverteremtermosdetendncia,oquesepodeconsubstanciar numagravamentodascondies,jsepericlitantes,nofuncionamentodostribunais. A tomada de posse do segundo Governo do PS (XVIII Governo Constitucional), em finais de 2009, agora sem maioria absoluta, levou a uma mudana no Ministrio da Justia, tendo a pasta passado a ser ocupada por Alberto Martins, numa clara misso de pacificarasrelaesentreasvriasprofissesjurdicaseopoderpoltico,bemcomode gerir as reformas antes lanadas e que necessitavam de ser consolidadas. Veio retificar vrios problemas identificados em legislao aprovada anteriormente, como o caso do Cdigo de Processo Penal, assumindo correes por falhas resultantes de aprovaes pressa. Aceitou igualmente os contributos de vrios atores resultantes de avaliaes entretantoefetuadas,porexemplo,nareapenal(Santos,Gomesetal.,2009). No entanto, as mudanas preconizadas no surtiram os efeitos esperados por causa do contexto de crise econmica que se gerou e, consequentemente, das medidas de austeridadeeconmicaqueoGovernoadotounoltimoanoemqueesteveemfunes. Esta linha de orientao oramental, aliada a uma enorme debilidade financeira do prprio Ministrio da Justia, gerou uma capacidade mnima de resoluo dos problemas diagnosticados. Nesta fase, continuou a privilegiarse o ataque aos fatores de congestionamento e morosidade dos tribunais, ainda que as reformas introduzidas tenhamsofridocarnciasfinanceirasparapoderemproduzirosdevidosresultados. O caminho a percorrer no era, nesta fase, ainda claro. Melhorar o sistema de funcionamento da justia era o mote genrico, avanando lentamente e em funo dos meios, num clima de pouco dilogo com os diversos atores judiciais, no que acabou por resultar em progressos tmidos e, por vezes, em funo da reao das profisses, com bloqueios em plena implementao das reformas judiciais. Neste perodo aprovouse, tal como j se enunciou atrs, a nova Lei de Organizao e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (n. 52/2008, de 28 de agosto), que veio contemplar as medidas necessrias

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introduo da anterior reforma da organizao judicial, implementada atravs das j referenciadas trs comarcaspiloto. Os estatutos dos juzes e do Ministrio Pblico foram alterados para estar em conformidade com a nova lei dos tribunais. As dificuldades econmicofinanceiras estiveram na base da principal razo pela qual o governo decidiu implementar gradualmente a nova estrutura judiciria, de modo a que, por um lado, as mudanas fossem interiorizadas com tempo pelos diversos atores judiciais e populaes afetadas e, por outro, para permitir ampliar no tempo o investimento financeiro necessrio e adequlo real capacidade do Estado (incluindo o tempo necessrio para adaptartodasasinfraestruturasessenciais,comoosedifcios,osmovimentosderecursos humanos,osprogramasinformticos,aformaoprofissional,etc.). Mais turbulenta, no setor judicirio, foi a aplicao das redues salariais decididas pelo governo do PS no mbito da aprovao da Lei do Oramento de Estado para 2011, incidindo, no caso dos juzes e magistrados do Ministrio Pblico, no s na reduo salarial (de 10%) aplicada funo pblica, mas tambm no corte no subsdio de residncia. As alteraes introduzidas quanto aposentao, reforma, jubilao e adaptaodoregimedeproibiodevalorizaesremuneratrias,estasltimasimpostas, segundo a fundamentao das alteraes, pela necessria adaptao dos estatutos remuneratrios das magistraturas s redues impostas pela situao econmica do Estado e da situao de auxlio externo a que Portugal teve de recorrer. Isto , com as medidas de austeridade adotadas, que incluram a reduo dos vencimentos e subsdios complementares, muitos juzes e magistrados do Ministrio Pblico esto a optar pela reforma, desfalcando os quadros de magistrados, ao que acresce o congelamento aprovado na admisso de novos magistrados com o encerramento do concurso de 2011 para entrada na carreira. Assim, como referido na exposio de motivos da Lei n. 9/2011, de 12 de abril, estas novas medidas da legislao estatutria visaram clarificar quais os fundamentos e as condies de reforma, aposentao e jubilao dos magistrados judiciais e do Ministrio Pblico, adaptandoos evoluo do Estatuto da Aposentaoparaageneralidadedossubscritoresdafunopblica. necessriorealarainscrionoProgramadeGoverno,nocaptulorelativojustia,da prioridade, reportada atravs de dois subpontos, tomada de medidas que tornem a justia mais acessvel, transparente e previsvel. Pese embora estas preocupaes
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aparecerem em programas de governo anteriores,162 no elencar das medidas que resulta uma maior surpresa por conter propostas como, por exemplo: a implementao de um servio de atendimento nico em cada tribunal; a simplificao processual e, em particular, da linguagem utilizada, para melhor compreenso dos cidados; a utilizao dos meios tecnolgicos para permitir saber onde e como est o processo em tribunal; a melhoria da gesto dos julgamentos, com particular realce para a pontualidade; ou a disponibilizao, pelo menos parcial, das decises tomadas em tribunal. Estas preocupaes denotam j o surgimento de um novo paradigma da justia, recentrandoo na prestao decontas ao cidado,para umamaiorefetividade da justia.Naturalmente, pelo pouco tempo de durao deste mandato e pelas dificuldades j referidas, no foi possvel chegar ao ponto em que se pudessem conhecer, em concreto, as medidas e a formacomoestasiriamserimplementadas.

3.5.20112012Asreformasjudiciaisalacarte:austeridadevs.cidadania O XIX Governo Constitucional, de maioria PSDCDS, formado aps as eleies legislativas provocadas pela demisso do anterior executivo, aps o chumbo na Assembleia da Repblica do chamado PEC IV,163 tomou posse a 21 de junho de 2011. Investiu em Paula Teixeira da Cruz a responsabilidade de gerir o Ministrio da Justia, tendocomoobjetivoestratgicoinscritonoProgramadeGoverno
[a]ssegurar a independncia judicial e a autonomia do Ministrio Pblico, pois a construo do EstadodeDireitoexigeinstituiesforteseprestigiadas,comidentidadeprpria,forjadanasua histria e na aco. Dar confiana aos cidados no desempenho das magistraturas, profissionalizando e racionalizando, de acordo com as boas prticas internacionais, os critrios eosprocedimentosdegestojudiciria(PCM,2011:64).

A composio de todos os Governos de Portugal, desde o 25 de Abril de 1974, incluindo os provisrios,eosrespetivosProgramasdeGovernopodeserconsultadaem<http://www.portugal.gov.p t/pt/ogoverno/arquivohistorico/governosconstitucionais.aspx>. 163 O Governo do PS, liderado por Jos Scrates, aprovou, j num clima de grande dificuldade econmica, em particularnainacessibilidadeaosfinanciamentosnosmercadosfinanceiros,devidoescaladadosjurosapagar porforadosataquesespeculativosinternacionais,foiaprovandodiversospacotes,designadosdeProgramasde Estabilidade e Crescimento (PEC), visando, essencialmente, implementar medidas deausteridade nas despesas pblicas e evitar o pedido de auxlio internacional, a que a Grcia e a Irlanda j haviam recorrido. Foram aprovados durante a vigncia deste governo trs PEC, com a colaborao, essencialmente, do PSD, atravs da abstenonaAssembleia daRepblica.A no aprovaodochamado PEC IVlevou, de imediato,aopedidode demisso do PrimeiroMinistro que, entretanto, com a anuncia do PSD, solicitou o auxlio financeiro internacionaleassinouaprimeiraversodoMemorandodeEntendimentocomatroika.
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O novo processo de reforma de organizao judiciria (DGAJ, 2012; MJ, 2012) atualmente em curso, lanado pelo governo PSDCDS/PP, no mbito do Memorando de Entendimento com a Troika, volta novamente a desfazer algo que estava ser implementado, como se descreveu no captulo inicial, sem atender s avaliaes que, pela primeira vez, tinham sido efetuadas a uma reforma na justia (ainda durante o governo anterior procedeuse monitorizao da reforma penal Santos, Gomes et al., 2009),paraseenveredarporumareformaapressada,pouconegociadacomosdiversos atores envolvidos e que dificilmente obter um consenso generalizado (vejase a contestao feita pelos municpios) pelos pressupostos economicistas que lhe subjazem e que colocam em causa os princpios inerentes ao funcionamento de um sistema judicialnaefetivaododireitodeacessodoscidadosjustiaeaostribunais. OscortessalariaisreferentesaossubsdiosdefriaseNataleacumulaodefunes tm, igualmente, sido alvo de grande contestao das estruturas associativas das magistraturas,164cujoresultadonorelacionamentoentregovernoemagistraturasno pode ainda ser avaliado, estando atualmente em curso nos tribunais diversas aes intentadascontraopolmicocortedossubsdiosfunopblica,sendooresultadoe as suas repercusses imprevisveis165. O mesmo sucede quanto colaborao entre o Ministrio da Justia e a Ordem dos Advogados, resultante do mau relacionamento entre o Bastonrio Marinho Pinto e a Ministra Paula Teixeira da Cruz, a que acresce a polmica volta dos atrasos nos pagamentos dos servios dos advogados relativos ao apoio judicirio e s acusaes sobre a prtica de ilegalidades nos procedimentos do apoio.Areformadomapajudiciriotambmtemdadoazoaacesatrocadeacusaes sobreasmotivaeseresultadosqueestamudanairprovocar. Neste sentido, a inteno manifestada pelo Ministrio da Justia de retirar das ordens profissionaisoexercciodaaodisciplinarquandoosseusprofissionaisviolemasregras profissionais, passando esta competncia para a alada do Ministrio Pblico, gerou, de

Ver<http://www.smmp.pt/wpcontent/mocao_ads_caldas.pdf>. OAcrdo353/2012doTribunalConstitucional veiodeclarar ocortedossubsdiosdefrias edeNatal como sendo inconstitucional. Apesar desse entendimento, aceitou, por razes de interesse pblico relacionado com o facto do Oramento de Estado estar j em execuo e a obrigao da sua anulao, para o ano de 2012 poder provocar um agravamento do dfice, que os cortes fossem aplicados em 2012. Ainda no se sabe como vai o Governo lidar com esta deciso ao elaborar o Oramento de Estado para 2013, pelo que o grau de impressibilidade se mantm muito elevado. Ver o Acrdo na ntegra em <http://www.asjp.pt/2012/07/05/acordaodotribunalconstitucionalno3532012>.
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imediato,fortecontestaodasdiferentesordens,comespecialdestaqueparaaOrdem dos Advogados. Passando, assim, as ordens a ser controladas pela autoridade judiciria, com a alterao do quadro legal das ordens profissionais, tratase da transferncia de uma competncia que hoje est atribuda, em exclusivo, aos conselhos de deontologia da ordem a que pertencem os profissionais visados por acusaes de infrao. Os advogados,reunidosemAssembleiaGeraldaOrdemdosAdvogados,emjunhode2012, repudiaram esta proposta elaborada pelo Ministrio da Economia em resultado do Memorando assinado com a troika, que altera o quadro legal de todas as 14 ordens profissionaisexistentesemPortugal.
Conforme o bastonrio Antnio Marinho e Pinto explicou ao Dirio de Notcias, est em causa a proposta de lei sobre as Associaes Pblicas Profissionais, que se encontra em debate pblico, a qual,emseuentender,reduzaadvocaciaaumameraatividadeeconmica(DN,24/6/2012).166

Por seu lado, uma das razes invocadas para esta alterao proposta est na pouca atuao das ordens profissionais a nvel disciplinar e na necessidade de moralizar um conjunto de profisses consideradas das mais importantes, como os mdicos, os engenheiros,oseconomistas,osarquitetosouos,jreferidos,advogados. Paraalmdasreformasatrsreferidas,outrosdosobjetivosestratgicosparaajustia constantesdoProgramadeGovernoso:
Estabilizaraproduolegislativa; Sujeitar todas as leis avaliao das respectivas eficcia e eficincia, princpio que se estende avaliao dos projectos e das propostas de lei, impondose a prvia aferio da situao existenteedoscustos,resultadosprevisveiseinteressesafectadospelasreformasaintroduzir. Aavaliaoserlevadaacabonombitodosrespectivosrgosdesoberania(PCM,2011:63).

Mas,contrariamenteaodispostonoProgramadeGoverno,verificaseestaremcursoum dosmaisambiciososprocessosdereformasjudiciais,comumgrandevolumedepropostas deleiaserlanadopublicamentelogonoprimeiroanodemandato,procurandoaplicara ttica habitual dos diferentes governos de efetuar as reformas mais importantes e, simultaneamente, mais polmicas durante os dois primeiros anos, para na segunda metade do mandato poder gerir a sua implementao e procurar, ainda, colher alguns resultados positivos. Esta opo tem provocado uma manifesta incapacidade dos atores,

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Ver<http://www.mynetpress.com/pdf/2012/junho/201206242ca109.pdf>.

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em particular os judiciais, se envolverem publicamente na discusso, pela difcil capacidade de resposta que denotam. A estratgia, tal como vem sendo feita noutras reas de interveno do Estado, parece ser, a coberto do Memorando de Entendimento, encetar um largo nmero de reformas, que so divulgadas a um ritmo quase dirio, impedindo os vrios atores polticos, judiciais ou profissionais de ter capacidade de respostaatempadaecomodevidoimpactopblico,bemcomodeprotagonizarqualquer tipodepropostasalternativas.Nareadajustia,estasituaovemigualmentecontrariar o que se encontra inscrito no Programa de Governo, onde se refere que [a]s reformas a empreenderspodemserlevadasprticacomoenvolvimentodosrgosdesoberania, dosoperadoresjudicirioserespectivasinstituiesedasociedade(PCM,2011:63). AlistapormenorizadademedidaspreconizadasnoProgramadeGovernopermite,porum lado,perceberquaisospassosconcretosadarnasdiversasreas(civil,penal,formaode profissionais, gesto de equipamentos, elaborao de estudos, etc.), mas, por outro, demonstraumaausnciadeplaneamentoestratgico,amdioelongoprazo,pornoser possvel inferir se por detrs das medidas previstas est uma alterao do paradigma em que a justia tem trabalhado. Ou seja, enumeramse medidas de carter curativo para os problemas atuais identificados, mas no se vislumbra se existe um planeamento preventivo que pressupe a alterao mais profunda do paradigma da justia, numa visoarticuladaeglobaldosistema.Destemodo,nofcilanteciparsenofinal,casoas medidas sejam implementadas, haver um sistema judicial equilibrado, com capacidade de resposta s demandas e, fundamentalmente, que garanta os direitos de cidadania de forma mais eficaz, clere e com grande acessibilidade dos cidados justia e, em particular,aostribunais(garantindoumajustiadeprimeiraparatodososcidadosque delanecessitem).Atensoentreaausteridadejudicialeumajustiacidadconfigurase como o principal desafio que secoloca a todo o sistema judicial, incluindo, naturalmente, osseusatoresjudiciriose,deigualmodo,oscidados.

3.6.19742012Transio,mudanaecidadania:osinuosopercursodofazerjustia Os 38 anos de democracia na rea da justia, aqui relatados de forma sinttica e forosamentelimitada,permitemdetetartendnciasdeevoluoque,apesardosesforos, investimentos e objetivos de melhoria, questionam o sucesso da trajetria reformista, em
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particular, nas ltimas duas dcadas. Este perodo histrico, ainda que atravessado por diversos contextos, acaba por constituir um lapso de tempo reduzido, numa escala de avaliao histrica de longo prazo. Mas, face importncia dos momentos estruturantes queocorreram,emespecialaRevoluode25deAbrilde1974eincluindoaaprendizagem resultante dos processos de transio em diversos pases, a exigncia por uma celeridade crescente na resoluo dos problemas e das dificuldades impe uma interveno mais cuidada, planeada e com um faseamento bem delineado, onde o investimento de curto prazo essencial para garantir uma estabilidade a mdio e longo prazo. E nesse sentido, tendo em considerao que a efetivao dos direitos de cidadania o fim principal para o qual a justia deve estar orientada, assinalase este lapso histrico como uma trajetria sinuosa, alternando entre uma adaptao s exigncias democrticas mais madura e consistente e uma dificuldade em prever, planear e intervir sobre os obstculos que a evoluodasociedade,emtermosgerais,vaicolocandoaosistemajudicial. Existem, assim, diversas dificuldades que se tm perpetuado cujo impacto tem contribudo para uma melhoria lenta, mas no consistente do desempenho do sistema judicial em Portugal. Como elementos condicionantes podemos elencar, em particular, um conjunto de seis fatores estruturais que se perpetuam ao longo destes 38 anos, designadamente:a)aausnciadeumplaneamentoglobalcalendarizado(inexistnciade estudos e/ou pouco aproveitamento dos estudos existentes); b) a falta de recursos humanos,tcnicosefinanceiros(incluindoparaimplementarasreformasdelineadas);c) o escasso envolvimento (ou excessivo em casos especficos, de cedncia s presses corporativas) dos operadores judicirios e outros peritos no apoio ao diagnstico, definio e avaliao das reformas o aparecimento do Observatrio Permanente da Justia (OPJ), em 1996, constitui uma exceo, por vezes mal aproveitada, que tem contribudo positivamente para elaborar diagnsticos e delinear propostas; d) o baixo investimento em formao, de forma gradual e profunda, nos vrios operadores judicirios, mas tambm de informao junto da populao (que se mantm ignorante faceaofuncionamentocomplexoeopacodajustia);e)astransiesdemasiadorpidas e pouco consolidadas, resultantes da necessidade eleitoral em mostrar servio atravs de reformas pontuais para atacar problemas estruturais; e f) o diminuto recurso a experinciaspiloto (com a exceo da reforma do mapa judicirio, mas que entretanto

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foialterada,denovo,deformaprofunda),quepodemajudaratestareavaliarsolues, antesdeseefetuarummaiorinvestimentoepermitemafinaraestratgia. Aevoluodosistemajudicialtemsepautado,nasequnciadoatrsexposto,poralgumas grandes tendncias que permitem afirmar que ainda nos encontramos numa fase de transio, com a contnua introduo de mudanas, por vezes mais aparentes que estruturais, em nome do exerccio dos direitos de cidadania, ou seja, da famosa justia emnomedopovo.Vejamos,emsntese,seisgrandestendnciasdosltimos38anos.167 1. Reduzidas transformaes na arquitetura judicial, mantendose, no geral, a estrutura herdada do Estado Novo (incluindo os corpos profissionais), estando, apenas recentemente, a fazerse um esforo em mudar a estrutura judiciria, repensando a organizao territorial e o modelo de gesto dos tribunais e do prprioprocessojudicial; 2. Mudanas mnimas na arquitetura legal (apesar da profuso legislativa verificada nos ltimos 15 anos), assegurando as condies legais para uma justia independente e autnoma, sem grandes rasgos que contemplem, essencialmente, a viragem dos tribunais para os cidados com a alterao do paradigma processual, optandose por manter um formalismo e uma cultura ritualistaresultantedaperpetuaodasprticasprofissionais; 3. Discrepncia entre a grande evoluo dos direitos e regalias das magistraturas (poltica de ajuda mtua entre as duas magistraturas agora puxas tu, agora puxoeu)edosdevereseprocessosdecontroloefiscalizaododesempenho profissional, que ficaram aqum do desejvel e controlados pelos prprios profissionais (onde se inclui a disperso de Conselhos Superiores, que ajuda a manterestasituaoeadificultaragestodosprofissionais); 4. Euforia reformadora da justia sem, como se afirmou antes, diagnosticar, planear, investireavaliar,gerandociclosconstantesdereformasvoltadomesmo(soos exemplosdareformadaaoexecutivae,maisrecentemente,domapajudicirio);

Ver, entre outros, alguns trabalhos lanados ao longo dos anos, em Portugal, que permitem retirar estas ideiaschave relativas evoluo da justia em Portugal (Santos et al., 1996; Pedroso, Trinco e Dias, 2003b; Dias, 2004; Dias e Azevedo, 2008; Dias e Almeida, 2010). Em especial, ver os inmeros relatriosdeavaliaoproduzidospeloOPJ<http://opj.ces.uc.pt>.
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5. Manuteno de uma baixa cultura de dilogo e de interao cooperante entre atores polticos e atores judiciais, em funo da existncia de conflitos reais e outros artificiais, que limitam a consensualizao, o envolvimento e a garantia de sucesso na implementao de reformas, muitas vezes feitas revelia dos profissionaisdejustiacomconsequnciasnoseubloqueio; 6. Continuao de uma excessiva promiscuidade e circularidade entre justia e poltica, com constante circulao de pessoas (em particular magistrados e advogados) por cargos de nomeao poltica, com papel preponderante no desempenho do sistema judicial, sem demonstrarem abertura a outras reas do conhecimento, evidenciando um controlo do que parece ser uma elite poltico judicialqueacabaporminaracredibilidadetantodajustiacomodapoltica. Apesar da enumerao destas tendncias, h a destacar uma que permite, apesar destas limitaes, verificar a melhoria no desempenho do sistema judicial: o aumento verificado na capacidade de resposta dos tribunais face ao aumento desmesurado da procura, ou seja,nacapacidadederesoluodoslitgiosquesurgiramemconsonnciacomaevoluo dasociedade,emparalelocomoquesepassounamaioriadospasesditosdesenvolvidos. Tal como aconteceu noutras reas de interveno social, como a sade ou a segurana social,foipossvelemPortugal,emapenas38anos,efetuarumatrajetriadecrescimento sabendose que o ponto de partida, em 1974, era um patamar muito baixo, que nos permitiucolocarpraticamenteaonveldodesempenhojudicialdamaioriadospasesque nosacompanhamnaUnioEuropeiaenoConselhodaEuropa.

4.Notasfinais
AjustiaemPortugalencontrase,ainda,numprocessodeconsolidaodatransiopara a democracia. Os sistemas judiciais so, por tradio histrica, das reas pblicas onde a mudana ocorre com maior lentido e dificuldade, no s pelos princpios e modos de organizao em que assentou aos longo de dcadas, e mesmo sculos, mas igualmente porque os seus corpos profissionais detm um maior grau de poder e legitimidade para resistir/interferir nas mudanas que ocorrem no seu campo. Se, por um lado, e durante muito tempo, esta resistncia era vista como um entrave democratizao e
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transparncia da justia, nos nossos dias as interpretaes so muito diversas, podendo afirmarse que, perante uma forte eroso social resultante das graves crises econmico financeiras, podese ter a expectativa de que os tribunais assumam o papel de ltimos garantes da manuteno efetiva dos direitos de cidadania, assumindo assim uma atitude, estranhamente,progressista. A anlise da evoluo judiciria, nas ltimas quase quatro dcadas, permite verificar que houve ritmos, conjunturas e especificidades muito diferenciadas, embora a maioria das reformas tenha procurado dotar o sistema judicial de uma maior capacidade de resposta e garantia dos direitos dos cidados, dentro dos princpios da democraticidade e independncia. Contudo, os problemas do sistema judicial no se limitamarquiteturajudicialelegal,antesestando,emmuito,dependentesdosmeios humanos, fsicos e financeiros sua disposio e, principalmente, da capacitao e gestodosseuscorposprofissionais. O aperfeioamento de uma sociedade democrtica implica forosamente uma administrao da justia mais democrtica, no bastando, para isso, reformar as leis do processo ou do direito substantivo. preciso que a organizao judiciria seja alterada para que internamente se possa democratizar (Magalhes, 1995; Santos, 1999a,1999b).Masademocratizaoexigeindependncia,responsabilidadeecultura de cidadania dos rgos competentes de gesto das magistraturas, contribuindo para o estmulo das alteraes de comportamento necessrias a uma abertura da justia aoscidadosdeumaformamaistransparenteedescomplexada. Em suma, considerase que o Portugal contemporneo vive ainda, na rea da justia, um processo de transio e consolidao dos valores democrticos, em simultneo com as pressesresultantesdofervorturbulentoqueclamaporreformastendentesexignciapor respostas rpidas, eficientes e gestionariamente perfeitas (p. ex., o efeito troika). Embora a fundamentao as justifique como benficas para os cidados e para os cofres do Estado (fazermaiscommenos),averdadequeasrecentesreformasjudiciriastmdeixadopara um plano secundrio a efetiva concretizao dos direitos de cidadania, no conseguindo resolver, de forma satisfatria e equilibrada, a difcil equao entre direitos de cidadania e bom funcionamento da justia. Trinta e oito anos aps a Revoluo de 25 Abril, verificase

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que muito foi feito na justia portuguesa, num processo de transio e consolidao lento, mascompassosfirmesnocaminhoparaumademocratizaoefetiva.Amaturidadeatingir se, assim, quando o funcionamento da justia conseguir garantir os direitos de cidadania, deformaeficaz,clereesemcednciasspresseslimitadorasdasconquistasrecentesdo Estado social portugus. E se, perante um cenrio constante de crise da justia, for possvelaosatoresjudiciaisemergircomoosustentculodaafirmaodajustiaigualpara todos, afirmandose como opositores das atuais presses reducionistas dos direitos de cidadaniaemnomedobomfuncionamentoeconmicodasociedadeedasustentabilidade financeiradoEstadocustadainsustentabilidadesocialdoscidados. No fcil, por conseguinte, antecipar se no final da implementao das medidas identificadasnoltimoperodohaverumsistemajudicialequilibrado,comcapacidadede resposta s demandas e, fundamentalmente, que garanta a acessibilidade dos cidados justiae,em particular, aos tribunais(garantindouma justiadeprimeira paratodos os cidados que dela necessitem). O que se espera que a austeridade imposta pelo Memorando da Troika a nvel financeiro no acabe por transformar a justia num instrumentodeaplicaodeumaausteridadecidad.

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Captulo6

OMinistrioPblicoemPortugal
Percursojudicialparaumaafirmaosocial168

1.Introduo
Hojeemdiacomumreferirsequeatravessamosumperododegrandesturbulncias de escalas e intensidades variadas (Santos, 1996), em que os tradicionais alicerces das sociedades modernas tm vindo a ser questionados e debatidos, embora as propostas de soluo por vezes ainda no sejam claras e, muito menos, consensuais. Entre as discusses mais polmicas est a referente ao modelo de organizao estatal. Dentro deste,destacaseopapelquecompeteaopoderjudicialnaaplicaododireitooudos direitos,ouseja,naaplicaodeum
corpo de procedimentos regularizados e de padres normativos, considerados justificveis num dado grupo social, que contribui para a criao e preveno de litgios, e para a sua resoluo atravsdeumdiscursoargumentativo,articuladocomaameaadefora169(Santos,2000:269).

AseparaotripartidadepoderesdoEstado,talcomoaconcebeuMontesquieu,passou asermuitomaisdifusaecomplexa,nopodendoopoderjudicialseragoraclassificado, como o fez Alexander Bickel, como o menos perigoso dos trs (Bickel, 1962 apud Santos, 1999a: 67). O poder judicial tanto o terceiro poder como se transforma, de imediato, no poder dominante ou, pelo menos, num poder primordial. Em relao a Frana,DenisSalas(1998),aoavaliaropoderjudicial,mostraumarealidadeimpensvel at h bem pouco tempo, considerando que este saiu da sua tradio Republicana de subjugao aos restantes poderes estatais para reencarnar num novo papel muito

Este captulo uma verso revista, atualizada e aumentada do artigo publicado, em 2011, por Joo Paulo Dias, Paula Fernando e Teresa Maneca Lima na Revista do Conselho Nacional do Ministrio Pblico do Brasil. s coautoras os meus agradecimentos na disponibilizao do artigo para transformao para o presente trabalho. Ao Jorge Almeida o meu especial agradecimento nos comentriosecrticas,emparticular,scomponentesmaisjurdicas. 169 Traduolivredoautor.
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maisinterventivo,colocandoseapardosrestantespoderessoberanosnoqueserefere sua relevncia social, de uma forma autnoma. Este papel emergente devese quer s transformaes ocorridas no interior do poder judicial, quer renovao da prpria sociedade civil, a qual exige uma instncia imparcial capaz de julgar os at agora considerados acima da lei e, assim, reequilibrar os diversos poderes existentes no seio dossistemasdemocrticosrepresentativos. O protagonismo crescente dos tribunais a que se tem assistido nas ltimas dcadas num grande nmero de pases um pouco por todo o mundo revelador da existncia de atoresjudiciaismaismediatizados,porforaenaturezadealgunsprocessosjudiciaismais sensveis e importantes. Entre os atores emergentes, em diversos pases, fruto de uma preocupao alarmante com o crescimento da criminalidade, e dentro desta a de cariz mais complexo, destacase o Ministrio Pblico, como foi possvel observar em captulos anteriores. Sinnimo de uma reconfigurao da atuao do poder judicial, o papel que o Ministrio Pblico desempenha, essencialmente mas no exclusivamente, na esfera criminal veio criar determinadas responsabilidades e expectativas na sua capacidade de atuao, para que seja um fator de luta contra a eroso da conceo dominante de Estado democrtico e para que o exerccio dos direitos de cidadania tenha um elemento protetor e capaz de assegurar que vai a tribunal, para julgamento, quem viola ou coloca em risco o Estado de Direito. Neste contexto, o Ministrio Pblico em Portugal, desde a democratizao do sistema judicial portugus ocorrida no ps25 de Abril de 1974, tem emergido como ator preponderante do poder judicial, atravs da ao desenvolvida por um corpo de magistrados relativamente renovado em termos geracionais que conseguiu consolidar um modelo organizacional e um leque de competncias que catapultou a suaimportnciaparaumpatamarinditodesdeasuaorigem. O leque abrangente de competncias que detm atualmente o Ministrio Pblico, que se temalargadoaolongodasdcadas,veiocolocarcadavezmaiorpressonosmeiosaoseu dispor, o que, por sua vez, tem potenciado as discusses atuais sobre: se deve, ou no, exercer ainda mais, ou menos, competncias; se deve, ou no, deter um papel to preponderantenoseiodosistemajudicial;sedeve,ouno,terumestatutoparaleloaodos juzes;e/ousedeve,ouno,terumaautonomialegalefuncionalfaceaopoderexecutivo.

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OMINISTRIOPBLICOEMPORTUGAL Percursojudicialparaumaafirmaosocial

Estas e outras questes so de capital importncia para a reflexo sobre o modelo de sistema judicial que se quer para o futuro (Rodrigues, 1995, 1999c; Cluny, 1997; Pedroso,TrincoeDias,2003b;Carvalho,2012;Maralo,2011).Nestecaptulo,procura se contribuir para uma contextualizao, breve, da arquitetura do Ministrio Pblico, caracterizandoo,noseupercursohistrico,emtermosdecompetnciasefunesedo papelqueatualmenteocupa. Entendese que uma mudana nas competncias ou modelo organizacional do Ministrio Pblico deve ter sempre em considerao no s o seu desempenho, mas tambm a sua trajetria histrica, o equilbrio constitucional e jurdico com os outros atoresjudiciaiseafunosocialquedetm.Sassimsepodeponderaratqueponto as limitaes histricas do Ministrio Pblico, como ator dependente do rei, do governo ou dentro do poder judicial, podem efetivamente permitir, hoje, uma plena afirmao institucional que lhe atribua uma grande relevncia social como ator fundamentalnapromooedefesadosdireitosdecidadania.

2.EvoluohistricadoMinistrioPblico
As origens do Ministrio Pblico, e a forma como ele se configura hoje nos sistemas jurdicos ocidentais, so muitas vezes procuradas na antiguidade clssica, quer no direito romano, quer no direito grego. Relativamente ao direito romano, somente no ltimo sculodaRepblicaqueomagistriopenalseedificacomoverdadeiraeprpriafuno pblica,isto,nosomentecomoumdireitomascomoumdeverdoEstado(Rodrigues, 1999a: 36). Autores como Rodrigues (1999c), um dos magistrados com maior e mais profunda viso histrica e institucional dentro do Ministrio Pblico, veem traos da sua identidade em cinco das instituies do direito romano: os censores, vigilantes gerais da moralidade romana; os defensores das cidades, criados para denunciar ao imperador a conduta dos funcionrios; os irenarcas, oficiais de polcia; os presidentes das questes perptuas; e os procuradores dos csares, institudos pelo imperador para gerir os bens dominiais. Porm, quando analisadas uma a uma, segundo Cunha Rodrigues (1999c), nenhuma evidencia uma instituio que rena as caractersticas que hoje definem o Ministrio Pblico, pese embora todas elas partilharem algumas caractersticas desta
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instituio. Seno vejamos: os censores e os defensores das cidades assemelhamse, em determinados aspetos, parte promotora; os irenarcas bem que poderiam ser os antecessores da Polcia Judiciria; os presidentes das questes tm poderes muito semelhantes aos que o Ministrio Pblico exerce em matria de inqurito; por fim, os procuradores dos csares correspondem s funes do Ministrio Pblico como advogado dos interesses privados do Estado. Flores Prada (2008), no que respeita s origens do MinistrioPbliconaPennsulaIbrica,aponta,porexemplo,paraosadvocatusfiscicom umafunosemelhantequeCunhaRodriguesdescrevecomoprocuradoresdoscsares. Apesar destas semelhanas, alguns autores advogam que no se dever pensar que as origens do Ministrio Pblico se devem situar nas remotas instituies de direito romano. Apesar de algumas das funes que hoje so caractersticas do Ministrio Pblico j existiremnaGrcia,emRomaenocomeodaIdadeMdia,averdadequesetratavade funes atribudas a pessoas que no representavam uma organizao nem usufruam de umestatutosemelhanteaoquehojecaracterizaoMinistrioPblico(Rodrigues,1999c:41).

2.1.ContextohistricodoMinistrioPblicoemPortugal As origens mais remotas do Ministrio Pblico no se encontram na doutrina portuguesa nem tm sido alvo de discusso cientfica ou mesmo pblica. Existe algum consensoemafirmarqueemPortugal,apardemuitosoutrospases,foiaorganizao francesaqueinspirouasreformasnestamagistraturaapartirdofinaldosculoXVIII. JeanMarie Carbasse aponta as origens remotas do Ministrio Pblico francs (Parquet) para o final do sculo XIII, ainda que no detivesse as caractersticas que viria,defacto,aadquirirnosculoXV.DuranteosculoXIII,osofficialits,ligadoss jurisdieseclesisticas,eosprocureursduroi,aindacomomerosrepresentantesdo rei, so os que mais se assemelham ao que viria a dar origem, no sculo XIV, aos primrdios do Parquet (Carbasse, 2000: 11). S no sculo XV que o Ministrio Pblico,emFrana,aparecedeumaformajdesenvolvidacoma
necessidade de instituir, junto dos tribunais, advogados e procuradores que mantivessem a autoridadedacoroaque,nessapoca,simbolizavaaautoridadedaleieointeressedanaocontra asprerrogativasdosgrandesvassaloseaspretensesdoforoeclesistico(Rodrigues,1999c:42).

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OMINISTRIOPBLICOEMPORTUGAL Percursojudicialparaumaafirmaosocial

Contudo,
a grande pulverizao e fraqueza do poder central, na qual exrcito, administrao de justia e coletadeimpostos,entreoutrospoderesdesoberania,seapresentavamcomoinstrumentos fragmentados, nas mos de cada um dos grandes senhores feudais, impedia a existncia de uma magistratura centralizada, estvel e permanente, identificvel com o Ministrio Pblico, talcomooconhecemos(Carvalho,2012:25).

Mais tarde acrescentouse s suas funes a acusao penal dos criminosos. Em 1789, em plena Revoluo Francesa, o Ministrio Pblico foi convertido em rgo judicirio, retirandolhe natureza eminentemente poltica e atribuindolhe as funes dominiais que o caracterizam ainda hoje. Mas somente em 1810 que o Ministrio Pblico v, de forma expressa, definidas as suas funes de representao do poder executivo junto da autoridade judiciria, num modelo que foi exportado para muitos outros paseseuropeus(Rodrigues,1999c:45). Em Portugal, apesar de aparecerem referncias a procuradores e advogados do rei aquandodafundaodamonarquia,taisposiesnoeramcargospermanentesmas,sim, nomeaesparacasosespecficos.SomentenotempodeAfonsoIII(sc.XIII)surgeocargo de procurador do rei enquanto organizao estvel e com caractersticas de permanncia (Castro,1910).Contudo,aorganizaodoMinistrioPblicoemtermosdefinitivosacabar apenas por ser estabelecida em 1832, atravs do Decreto n. 24, de 16 de maio. Este diplomaummarcofundamentalnahistriadoMinistrioPblicoedeveseaMouzinho da Silveira, ento Ministro e Secretrio de Estado da Repartio dos Negcios da Justia (Rodrigues, 1999c: 49). Aqui se configura o ProcuradorGeral como estando num patamar superioraosProcuradoresRgios,sendoassuascompetnciasexercidasjuntodoSupremo Tribunal de Justia equivalentes s detidas pelos Procuradores Rgios junto dos Tribunais daRelao(LeiteeVasconcelos,1841apudMaralo,2011:31). A estruturao institucional do Ministrio Pblico feita no sculo XIX apresenta alguns traos que perduraram no tempo, nomeadamente a hierarquizao dos magistrados. Em 1836 publicado um decretolei onde se estabelece um conjunto de normas de procedimento em que se inclui o dever da unidade (Rodrigues, 1999c: 50). Com a Novssima Reforma Judiciria, em maio de 1841, afirmase a responsabilidade dos magistrados e as atribuies do Ministrio Pblico referentes promoo da legalidade

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pela defesa da independncia dos tribunais, pelo exerccio da ao penal, pela fiscalizaodosfuncionriosdajustiaepeloexercciodefunesconsultivas. Destemodo,naintervenodoMinistrioPbliconofinaldosculoXIXencontravam se abrangidos: conflitos de jurisdio e competncia; reforma de autos; justificao de heranas ultramarinas; habilitaes e justificaes para a sucesso de bens da coroa; mercs em recompensa de servios feitos ao Estado; expropriaes; confirmao de sentenas estrangeiras; custas; aes sobre o Estado de pessoas e tutelas. Competia ainda ao Ministrio Pblico intervir relativamente a pessoas a que o Estado devia proteoeexercerfunesdevigilnciarelativamenteaestabelecimentosprisionais. Reconhecendo o seu percurso, Martens Ferro escrevia em 1871 que a magistratura do MinistrioPblicofoiumacriaodasnecessidadesdejustia,emqueestapassavaaser
a magistratura a quem nas sociedades modernas incumbe representar a sociedade perante os tribunais; defender o patrimnio pblico, ou este esteja concentrado em nome do soberano, ounodoEstado,comonosgovernoslivres;acusaroscrimesecontraelespromoveraacoda justia; proteger os miserveis, e representar aqueles a quem a lei no reconhece o exerccio plenodosseusdireitos(Ferro,1871apudMaralo,2011:33).

Veremosquemuitasdestascaractersticasnossemantiveramcomosedesenvolveram ataosnossosdias.

2.2.OsculoXXeosestatutosjudicirios Decorria o ano de 1901 quando foi feita uma reorganizao profunda no Ministrio Pblico. Entre as inovaes mais importantes destacamse o estabelecimento, para os magistrados, de casos taxativos de demisso e suspenso e a garantia de no serem suspensos ou demitidos sem audincia prvia do visado e do Supremo Conselho da Magistratura do Ministrio Pblico. Ao mesmo tempo, adotaramse regras de classificao dos magistrados e mecanismos de acesso semelhantes aos j existentes para a magistratura judicial. O advir da Repblica, em 1910, veio naturalmente alterar adesignaoeescalesdamagistratura,deixandodeserdaCoroaparapassaraser daRepblica(Maralo,2011:33).

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Nas quase trs dcadas posteriores reorganizao de 1901, exceo desta pouca legislao reguladora do Ministrio Pblico foi publicada, continuando a organizao judiciria a regularse, no essencial, pela Novssima Reforma Judiciria de 1841. Somente em 1927, nos primrdios da instituio do Estado Novo, com a publicao dos estatutos judicirios, se estabilizaram as atribuies do Ministrio Pblico, principalmenteemmatriaconsultiva,sendocriadooConselhoSuperiordoMinistrio Pblico em substituio do j referido Supremo Conselho do Ministrio Pblico. Atentese,porexemplo,naspalavrasdeCunhaRodriguessobreestamatria:
Estareformarepresenta a primeira iniciativa codificadora deste sculo XX relativamente a todo o sistemajudicial.Agrupounomesmotextoasmatriasrelativasorganizaojudicialdoterritrio,ao estatutodassecretariaseestatutodopessoal,aomandatojudicial,incluindoaorganizaodaOrdem dos Advogados, ao estatuto dos solicitadores e assistncia judiciria. Tratase de um verdadeiro cdigojudicirio,acujomodeloobedeceramosEstatutosposteriores(Rodrigues,1999c:6162).

Pode ento afirmarse que o primeiro Estatuto Judicirio desenvolve e aperfeioa disposiesreferentesaoMinistrioPblico,salientandojumconjuntodegarantiaspara os magistrados, principalmente na relao com a magistratura judicial, para a definio dos princpios de independncia, responsabilidade e inamovibilidade. Aparece definido o Ministrio Pblico como representante do Estado e da sociedade e fiscal do cumprimento dalei. Por outrolado, este Estatuto estabelece que o ProcuradorGeralda RepblicacontinuaaprestardeclaraesoucompromissodehonraperanteoMinistroda Justia, mas toma posse perante o Presidente do Supremo Tribunal de Justia. neste Estatuto que se reafirma o carter vestibular desta magistratura, uma vez que os delegadosdoprocuradordaRepblicaso,obrigatoriamente,candidatosfunodejuiz nafaseseguintedasuacarreira(Rodrigues,1999c:63;Maralo,2011:34). A constitucionalizao do Ministrio Pblico ocorre pela primeira vez em 1933, na ConstituioqueveioinstituiroEstadoNovo,tendoficadoinscritanoseuartigo117, que enumera os vrios rgos do Ministrio Pblico, a quem fica cometida a representao do Estado junto dos tribunais. Na opinio de Rodrigues Maximiano, o Ministrio Pblico era conceitualizado como o corpo de advogados do Estado. Daqui resultavaumamagistraturaconcebidacomoumconjuntodeagentesadministrativosao servio do Governo, transitria, vestibular, incipiente e profissional e sociologicamente descaracterizada (Maximiano, 1984: 107108). Naturalmente, esta conceo de
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MinistrioPblicointencionalnumafasedeconsolidaodeumanovaordemjurdica, polticaesocial,comandadaporAntniodeOliveiraSalazar. Apesardasconstantesalteraesaesteestatuto,somenteem1944,comoDecretoLein. 33547,de23defevereiro,seintroduziramalgumasinovaesrelativamenteaoMinistrio Pblico.Noprembulodoreferidodecretolei,daautoriadoministrodajustia,VazSerra, hdesdelogoapreocupaodeprecisarombitodeintervenoprocessualdoMinistrio Pblico,estabelecendoseque,nocasoderepresentaodeincapazes,podesobreporse doprpriorepresentantelegal,eimpondosegenericamenteaintervenosemprequeno processo estiver em causa um interesse pblico, de harmonia, segundo o referido prembulo, com a tendncia moderna de no deixar desenvolverse, pelo simples jgo dos intersses privados nles envolvidos, os litgios de que um intersse pblico est ao mesmo tempo dependente (n. 21, p. 159).170 Em 1945, o DecretoLei 35389, de 22 de dezembro, afirma mesmo que o Ministrio Pblico constitue uma magistratura hierrquicamente organizada na dependncia do Ministrio da Justia e sob a chefia directadoProcuradorGeraldaRepblica(artigo1.,p.1184).171 Apesar destas alteraes e definies de estatuto, para Cunha Rodrigues (1999c: 67), ainda no foi com esta reforma que se resolveu a questo da separao ntida que, no seuentender,deveexistirentreasmagistraturasjudicialedoMinistrioPblico.Foiem 1962, com o DecretoLei n. 44278, de 14 de abril, e as suas consequentes alteraes, que o Ministrio Pblico viu as suas atribuies serem consideravelmente ampliadas, especialmente em matria consultiva. Mantevese a estrutura hierarquizada, na estrita dependncia do ministro da justia. Embora esta hierarquia piramidal aprofundasse a subordinaofuncionalepoltica,aonveldoexercciodospoderesdisciplinarediretivo havia uma intermediao do Conselho Superior do Ministrio Pblico (Rodrigues, 1995: 16; Dias, 2004: 46). A nomeao para os cargos superiores do Ministrio Pblico estava, em regra, associada a uma subordinao manifesta ao regime poltico do Estado Novo (Costa,G.,1998:179;Cluny,1992:134). Nasequnciadestaalterao,aaodisciplinarpassouparaadependnciadoMinistrio da Justia, situao que veio comprovar e densificar ainda mais a dependncia desta

170 171

<http://dre.pt/pdf1sdip/1944/02/03701/01510260.pdf>. <http://dre.pt/pdf1sdip/1945/12/28500/11841187.pdf>.

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magistratura face ao Governo. Funcionava, deste modo, como um brao judicial que, determinado pela necessidade de tudo controlar de forma direta e indireta, estendia o seu raio de influncia e ao procurando passar a imagem de que o sistema judicial funciona per se. Na prtica, os mecanismos de controlo existentes limitavam, sobremaneira,oexercciodestafunojudicial.Comoseviunoutrotrabalho(Dias,2004), o mesmo acontecia na magistratura judicial, pelo controlo do Conselho Superior Judicirioporpartedogoverno.ReferiuseaestasituaoSimasSantos,afirmando
a magistratura do Ministrio Pblico era teoricamente paralela magistratura judicial e dela independente,masnaprticaosprincpiosmostravamseprejudicados.Comefeito,porumlado,a primeira funcionava como o vestbulo da segunda [], por outro, nos escales superiores, os lugareserampreenchidosporjuzesrecrutadossegundomritosnormalmentealheiossaptides demonstradasparaaespecficafunodoMinistrioPblico(SimasSantos,1988:1214).

AscaractersticasprincipaisdoMinistrioPblicoassentaram,assim,ataodealbarda Revoluo de 1974, num centralismo e verticalismo em que a sua ao estava delimitada pelos quadros superiores e pelo prprio Ministrio da Justia, numa subalternidade da magistratura do Ministrio Pblico em resultado da natureza vestibular em relao judicial e dum paternalismo manifestado por uma ingerncia indiscriminada dos rgos superiores em relao aos magistrados hierarquicamente subordinados(SimasSantos:1988;Maralo,2011:35).

2.3.DaRevoluode1974ConstituiodaRepblicade1976 O poder judicial sado deste perodo, e ainda hoje em vigor, incorporou, desde logo, princpios que a histria tem demonstrado serem difceis de conciliar: a par de uma independncia jurisdicional e funcional relativamente aos outros poderes do Estado (executivo e legislativo), configura os titulares dos rgos de soberania numa organizaobicfalamagistradosjudiciaisemagistradosdoMinistrioPblico.Como vimos no captulo anterior, a prioridade passou por erradicar os vnculos de controlo existente do Executivo sobre o Judicial, passando, no perodo at aprovao da Constituio de 1976, a trabalharse na futura organizao judiciria e, dentro desta, naarquiteturaaedificarparaoMinistrioPblico.

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Esteperodofoifrtilemmovimentaes,particularmenteenrgicasporpartedosjovens magistrados do Ministrio Pblico, que tinham sido influenciados pelas lutas estudantis do final da dcada de 1960 e pelas movimentaes militares, onde muitos tinham cumprido servio militar obrigatrio, na procura de um modelo que dignificasse a instituio e fosse ao encontro das expectativas dos cidados, apesar do generalizado desconhecimento a que era votada. Almeida Santos, com a colaborao de Cunha Rodrigues, que viria a ser ProcuradorGeral da Repblica, souberam conduzir o processo tendente construo de um modelo renovado, estvel e atuante para o Ministrio Pblico. As opes eram vrias, como admite Almeida Santos (Santos, A.A. 1998: 9 ss.), mas foi preciso tomar decises que procuraram criar poucos obstculos em momentos onde as perturbaes polticas, econmicas e sociais eram inmeras. Mas a grande deciso, para alm de cortar os possveis canais de intercomunicao entre as duas magistraturas, para podermos ser coerentes, foi ao estabelecermos que o Ministrio Pblico gozava de autonomia, em relao aos demais rgos do poder central, regional e local. A Constituio no o dizia expressamente. Mas viria mais tarde a reconhecernos razo(Santos,A.A.1998:11).

3.AArquiteturaLegaldoMinistrioPblico
Neste ponto, ser apresentada, em traos gerais, a evoluo da arquitetura legal do Ministrio Pblico nos ltimos 38 anos, em paralelo com a organizao temporal adotadanocaptuloanterior.,Identificarseoosprincipaismomentoseleisque,num processo de afirmao contnuo, contriburam para a emergncia deste rgo do poder judicial como um dos principais atores que asseguraram a consolidao do sistema democrtico em Portugal. Nas palavras de Rodrigues Maximiano (1984: 110), o novo Ministrio Pblico sado da revoluo tem na autonomia face ao Executivo a maior conquista democrtica no mbito judicirio, a qual se quer irreversvel por essencialindependnciadostribunais.

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3.1.OMinistrioPbliconaConstituiodaRepblicaPortuguesa ArefernciaaoMinistrioPbliconaConstituiovigenteduranteoEstadoNovoaparecia para lhe conferir o estatuto de representante do Estado junto dos tribunais. J a Constituio democrtica de 1976 dedicou especificamente ao Ministrio Pblico e sua organizao o Captulo IV (artigos 224., 225. e 226.) do Ttulo VI, respeitante aos Tribunais.Nessecaptulo,temespecialdestaqueadefiniodasfunes,ahierarquizao da magistratura do Ministrio Pblico e a sua garantia de inamovibilidade, bem como a definio da ProcuradoriaGeral da Repblica enquanto rgo superior do Ministrio Pblico. Assim, o Ministrio Pblico definido constitucionalmente como uma das componentespessoaisdostribunais(CanotilhoeMoreira,1985).Istoporqueasdemais definies, competncias ou estrutura organizativa do Ministrio Pblico so remetidas paraasleisaaprovarpelaAssembleiadaRepblica. Em relao verso original da Constituio da Repblica, as alteraes introduzidas nas revisesde1982,1989,1992e1997vieramconferirumamaiorespecificidadesfunes e atribuies dos vrios rgos judiciais, atribuindolhes a devida relevncia constitucional.172Porexemplo,foiapenasnarevisode1992queficouestabelecidoqueo MinistrioPblicodetmumestatutoprprioeumaautonomiafuncional.Talautonomia estava, no entanto, j consagrada na sua Lei Orgnica de 1978 (Lei n. 39/78, de 5 de julho),emantidanasseguintes(sendoreforadapelaLein.23/92,de20deagosto).
AautonomiadoMinistrioPblicovalefaceaoGovernoetambmfacemagistraturajudicial. Na sua primeira vertente ela significa que ele no depende hierarquicamente do Governo, o qualnolhepodedirigirordensouinstruesneminfluirnorespetivogovernoeadministrao (CanotilhoeMoreira,1993:80).
173

Ao contrrio do estipulado para os magistrados judiciais, e dado que as carreiras so paralelas mas separadas, no se inseriu ento qualquer disposio referente aos magistrados do Ministrio Pblico no texto constitucional, ficando estes integrados no Captulo IV, referente ao Ministrio Pblico, o qual, hoje, apenas compreende duas normas (artigos 219. e 220.). Mesmo assim, verificouse uma evoluo face ao

NoseabordamasrevisesdaConstituiodaRepblica,ocorridasem2001,2004e2005porestas noteremtidoqualquerinterferncianostribunaisounasuaorganizao. 173 Sobre a questo da autonomia e tambm da hierarquia, ver Cluny (1997: 88 ss.), Rodrigues (1999c: 101102)ouMaralo(2011:43ss.),entreoutros.
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disposto na Constituio de 1976, na qual, embora houvesse trs artigos consagrados ao Ministrio Pblico, as suas competncias eram menos abrangentes. Ou seja, em 1992 adaptouse o estatuto constitucional do Ministrio Pblico s novas competncias decorrentes das revises do Cdigo Penal e do Cdigo de Processo Penal,entreoutrasleisentretantoaprovadas. O modelo normativo do Ministrio Pblico, no entendimento de Gomes Canotilho e Vital Moreira, assenta em trs princpios: da autonomia; da hierarquia e da responsabilidade, sendo que a responsabilidade e a hierarquia caracterizam o Ministrio Pblico por contraposio aos juzes (irresponsabilidade e independncia) (1993: 830 ss.). Na opinio de Antnio Cluny, com a reviso constitucional de 1989, o Ministrio Pblico passou, inclusive, a ser concebido e definido como rgo de iniciativadopoderjudicial(Cluny,1997).174 Mas o reforo da independncia da administrao da justia atravs do aperfeioamento da organizao do Ministrio Pblico no foi acompanhado de uma perceo realista das interfaces existentes entre organizao judiciria e processo penal. No entanto, a Constituio limitase, na definio do Estatuto do Ministrio Pblico, a proclamar que estegozadeestatutoprprio,semodefinirexplicitamente(Carmo,2004),tendoficado a ideia de que o Ministrio Pblico corresponde a uma magistratura que estava na tradio seculardo pasenotinhasido questionado. Por outrolado,estabelece queos agentes do Ministrio Pblico so magistrados responsveis, hierarquicamente subordinados e no podem ser transferidos, suspensos, aposentados ou demitidos seno nos casos previstos na lei, atribuindo ainda ProcuradoriaGeral da Repblica a nomeao, colocao, transferncia e promoo dos agentes do Ministrio Pblico e o exerccio da aco disciplinar (artigo 220. da CRP). Pode afirmarse, ento, que o novo regime constitucional forneceu apenas uma diretiva para a estruturao das duas magistraturas como carreiras separadas, deixando muito em aberto sobre a sua organizaoefuncionamento,reguladoatravsdeestatutoprprio.

174

A evoluo do Ministrio Pblico pode ser analisada com maior detalhe em Maralo (2011), nos relatrios do Observatrio Permanente da Justia (Pedroso et al., 2002; Santos, Gomes et al., 2006), referentes discusso sobre a organizao e geografia do sistema judicial, e no trabalho de Dias (2004) sobreasmagistraturaseaevoluodaorganizaojudiciria.

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3.2.OEstatutodoMinistrioPblico:anatomiadeumaevoluo Ao analisar a evoluo da organizao judiciria em Portugal, a partir de 1974, identificamse, como se viu no Captulo 5, quatro grandes perodos referentes s mais significativasalteraeslegislativasearquiteturadosistemajudicialnops25deAbrilat hoje. Em suma, recuperando e concretizando a anlise anterior em relao ao Ministrio Pblico, constatase que desde 1974 foram aprovadas trs Leis Orgnicas do Ministrio Pblico, para alm de pequenos ajustes efetuados para adaptar a lei a outras alteraes verificadas. Logo aps a Revoluo de 25 de Abril de 1974, procedeuse s reformas judiciriasnecessriasdemocratizaodopoderjudicialeaocortecomomodelovigente durante o Estado Novo, tendose lanado as bases para o que seria a arquitetura judicial dos ltimos 38 anos, incluindo o modelo do Ministrio Pblico. Mais tarde, entre 1985 e 1995, que corresponde, grosso modo, dcada em que o Partido SocialDemocrata (PSD) foi o partido poltico maioritrio no panorama poltico portugus e que, portanto, pode transpor para o ordenamento jurdico portugus muito da sua ideologia, nomeadamente, reforando a distino e a independncia entre magistraturas e avanando, definitivamente,paraaconsolidaodoMinistrioPblicocomoorgodecoordenaoe iniciativa, em particular, da ao penal, mas tambm alargando a sua rea de influncias nas esferas da famlia e menores, e laboral. Mais tarde, no perodo que vai de 1996 at 2004,atravessandogovernosdediferentesorientaespolticasqueprocuraramdinamizar oprimeiroconjuntodereformas,aincidirmaissobrearesoluodosproblemasdajustia do que relativamente organizao judiciria e arquitetura legal do sistema judicial, assistiuse, em 1998, ltima grande alterao do modelo de organizao do Ministrio Pblico,quelhedeuoscontornosqueaindahojevigoram.Desdeento,noequivalenteao ltimo perodo analisado (20052012), temse assistido, igualmente com diferentes cores polticas, a um agravamento da situao da justia, quer por incapacidade governativa, quer pela grave crise financeira que entretanto emergiu, cujos sinais eram j evidentes, nalgunssetoresdoEstado,comoajustia,desdehcercadeumadcada,comatentativa de implementar reformas sem os necessrios meios financeiros para as levar a cabo. No sevoltou,assim,aregistarqualqueralteraosignificativanoMinistrioPblico,paraalm dealgumalegislaoavulsasemrelevnciaequivalenteltimaalterao.Nestecontexto, alterar ou adaptar os perfis profissionais e os modelos de funcionamento das profisses

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judiciais, incluindo o modelo de organizao e funcionamento do Ministrio Pblico, no configuraumaprioridadedepolticapblicadosltimosgovernos. Nos primeiros trs perodos identificados no captulo anterior, a principal lei referente organizao,scompetnciasesfunesdoMinistrioPblico(EstatutodoMinistrio Pblico) foi alterada no sentido de se adaptar s exigncias e aos desafios que se foram colocando ao Ministrio Pblico de acordo com as exigncias nacionais e as tendncias internacionais, tornandoo cada vez mais um ator fundamental do poder judicial. De seguida, levase a cabo uma anatomia da evoluo do Estatuto do Ministrio Pblico, analisando as principais alteraes efetuadas sua lei (primeiro designada de Lei OrgnicaemaistardedeEstatuto,porequiparaoaosjuzes),ondeseprocuracruzaro contexto poltico, judicial e social que esteve na base das alteraes introduzidas, integrandoopapeleprotagonismoqueosdiversosatorestiveramnasuaconformao.
3.2.1.LeiOrgnicadoMinistrioPblicode1978:aconsagraolegaldaautonomia

CompreenderoperodoquemedeiaentreaaprovaodaConstituiodaRepblicae os primeiros anos da dcada de 1980 crucial para se compreender como foi desenvolvida e implementada a arquitetura judicial do Estado portugus, que, com algumas alteraes mais ou menos importantes, se tem mantido at aos nossos dias. Foinofinaldadcadade1970queseaprovouaLeiOrgnicadosTribunaisJudiciais,o Estatuto dos Magistrados Judiciais e a Lei Orgnica do Ministrio Pblico. Um pouco mais tarde surgiu a Lei Orgnica do Centro de Estudos Judicirios, que permitiu profissionalizar o recrutamento e ensino dos magistrados em Portugal, operando um cortecomoanteriorsistema(Santos,PedrosoeBranco,2006). O perodo de 1980 a 1984 foi pouco frtil em alteraes, ao contrrio do que sucedeu de 1976 a 1980, refletindo, por um lado, uma pretendida estabilidade no sistema judicial, quer por parte dos atores polticos, quer pelos atores judiciais, e, por outro, uma fase de necessria experimentao das reformas efetuadas. Outro fator que promoveu a estabilidade legislativa foi a ocorrncia de uma grave crise econmico socialquecentralizavaaatenodossucessivosgovernos(Santos,1990). Ao analisar a legislao aprovada neste primeiro perodo, detetase uma preocupao poltica em operar um corte com o sistema vigente durante o Estado Novo (Dias, 2004).
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Contudo,talcortemanifestouse,comosereferiu,sobretudoaonveldasprerrogativasdo poder judicial autonomia ou independncia, inamovibilidade e irresponsabilidade e notantoquantorenovaodosrecursoshumanosedosrecursosmateriais.Senoque concerne aos recursos humanos se verificou uma continuidade da maioria dos magistrados, ainda que com alguma entrada de novos quadros (em particular no Ministrio Pblico), no que toca aos recursos materiais no houve quase nenhuma alterao,comamanutenodeumparquejudicirioobsoletoparaapoca. A ltima das grandes leis sobre a organizao judiciria a ser publicada neste perodo foi,comoreferimos,aLeiOrgnicadoMinistrioPblico(Lein.39/78,de5dejulho). Apesar de ser a ltima, e de estar em conformidade com as duas anteriores, permitiu dar um toque de inovao e autenticidade ao sistema judicial portugus. Antes tinha sido aprovado o DecretoLei n. 917/76, de 31 de dezembro, que veio adaptar o MinistrioPblicoConstituioeapressararemodelaodainstituio,renovandoo ConselhoSuperiordoMinistrioPblico,lanandoumserviodeinspeesecriandoo cargodeViceProcuradorGeraldaRepblica(Rodrigues,1999c:75). OmodelodeMinistrioPblicoadotadofoi,inclusive,maislongedoqueosexistentesna maioria dos pases que se incluem dentro do modelo da Europa do Sul, casos da Frana, Espanha ou Itlia. Segundo alguns magistrados entrevistados (Dias, 2004), o modelo portugusdoMinistrioPblicofoilargamenteinfluenciadopelofuturoProcuradorGeral da Repblica Cunha Rodrigues e pela ao do ento ministro da justia Almeida Santos (ainda que na altura da aprovao desta lei o ministro da justia em funes j fosse Santos Pais). O modelo aprovado procurou fazeruma sntesevirtuosaentreasconcees francesa e italiana, no que concerne organizao hierrquica (francesa) e autonomia (italiana), ainda que a verso final encontre igualmente elementos de continuidade na tradiodoMinistrioPblicoemPortugal,emespecialantesdoEstadoNovo(Rodrigues, 1999c). No entanto, logo aps a sua aprovao, j no IV Governo Constitucional, liderado por Mota Pinto, o ento ministro da justia, Eduardo Correia, tentou voltar ao modelo anterior de controlo por parte do Executivo. Esta tentativa era secundada pelo ento PresidentedoSupremoTribunaldeJustia,mascontoucomadiscordnciadoPresidente da Repblica, Ramalho Eanes, e a feroz oposio do Sindicato dos Magistrados do MinistrioPblico(comunicadodemaio/junhode1979).
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O facto de no artigo 75. (atual artigo 80. do Estatuto do Ministrio Pblico), relativo aos poderes do ministro da justia, se manter a possibilidade deste dar instrues, ainda que de ordem genrica, ao ProcuradorGeral daRepblica, gerou interpretaes distintas e tornouse num meio que alguns governos procuraram utilizar para se imiscuir nas aes do Ministrio Pblico. Este artigo era igualmente polmico por permitirqueoministrodajustiatomasseainiciativadaaodisciplinarrelativamente aos magistrados, alm de poder requisitar relatrios e informaes de servio aos diversosagentesdoMinistrioPblico.Outradasnuancesdestaleireferiaseaoento artigo 71. (atual 76.), ou seja, obrigatoriedade de acatamento, por parte dos magistrados de grau inferior, das diretivas, ordens e instrues provenientes dos superiores hierrquicos. O facto de estas indicaes no serem controladas e de os critrios no estarem bem explcitos gerava, e gerou at penltima grande alterao desta lei, a possibilidade de ocorrerem abusos de autoridade e o exerccio de poderes discricionrios. de lembrar que o ProcuradorGeral da Repblica era, e mantmse, nomeadopeloPresidentedaRepblica,sobpropostadoGoverno. AsespecificidadesmaisimportantesdomodeloportugusdoMinistrioPblicosoasua autonomia face ao poder executivo e o facto de os seus agentes (tambm eles magistrados)desfrutaremdedireitosedeveresequivalentesaosdosjuzesinclusivecom a existncia de um Conselho Superior especfico do Ministrio Pblico, que constitui uma outra inovao do nosso modelo. Veio mesmo a consagrarse o princpio do paralelismo das magistraturas, que era uma das grandes reivindicaes do Sindicato dos Magistrados doMinistrioPblico,comoformaderevalorizaracarreira.Outradasparticularidadesdo nosso Ministrio Pblico tem que ver com as competncias que lhe foram atribudas e que,sendoexercidascomautonomia,rompemcomoanteriormodelo,comoadireoda investigaocriminaleoexercciodaaopenal,apromooecoordenaodeaesde preveno criminal, o controlo da constitucionalidade das leis e regulamentos, a fiscalizaodaPolciaJudiciria,paraalmdadefesadosinteressesdoEstado.Sealgumas destas competncias estavam j consagradas em leis anteriores, o facto de o Ministrio Pblicoaspoderexercercomautonomiaconferelhesumarelevnciasocial,econmicae poltica bastante acrescida. Algumas das funes de cariz mais social, ao nvel dos trabalhadores,dafamliaedosmenores,sviriamaserincludasnaleiseguinte.

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Aquestoquesecolocava,equeemparteaindasecoloca,eraadesaberseoMinistrio Pblicoseriacapazdeexercertovastoroldecompetncias,adotandoumaposturaativa, emvezdatradicionalposturapassiva.AleiinovouaoestabelecerqueoMinistrioPblico passou a ter o poder de iniciativa. Contudo, poder ter iniciativa muito diferente de exercla. Embora este modelo consagrasse um maior protagonismo ao Ministrio Pblico, o facto que a sua ao na rea penal ainda se encontrava limitada devido manutenodafiguradoJuizdeInstruoCriminalcomamplospoderes. Tudo o resto foi elaborado imagem do Estatuto dos Magistrados Judiciais, em particular nas questes referentes s incompatibilidades, deveres e direitos, bem como no acesso carreira e respetiva progresso ou em relao aposentao, cessao e suspenso de funes e ao disciplinar, transpondo um conjunto alargado de princpios que legalmente procura assegurar um efetivo distanciamento das concees que vigoravam durante o Estado Novo, integrando um processo de transio democrtica do sistema judicial. O Ministrio Pblico constituiu, de facto, um elemento que deu um cariz nico e equilibrado aosistemadechecksandbalancesdajustiaportuguesa(LaPortaetal.,2004).Derealar, ainda, o feito conseguido neste perodo ao terse delineado e aprovado uma estratgia de afirmao de um modelo de Ministrio Pblico com grande preponderncia mesmo contando com a oposio dos juzes , que permitiu, por um lado, retirar alguma da prepondernciadajudicaturanosistemajudicial,sabendosequeosjuzestinhamumcorpo profissionalmaisenvelhecidoeconservador,queefetuoudeformapacficaatransiopara a democracia, e, por outro, garantir as bases para um futuro onde a evoluo do modelo incidissenumamaiorafirmaodopapeldesempenhadoporestainstituio. A atuao, como se viu, quer de Almeida Santos, quer de Cunha Rodrigues, aliada a um contexto poltico mais progressista resultante do caldo revolucionrio, foi fundamental para que estas bases fossem consolidadas com grande fora poltica, permitindo que ambos, como se ver a seguir, continuassem a ter uma grande influncia no desenvolvimento legislativo relacionado com o Ministrio Pblico (em particular, Cunha Rodrigues no papel de ProcuradorGeral da Repblica). Estes atores, tal como outros na pocademoldagemdoEstadopsrevoluo,tinhamaperfeitaconscinciapolticaqueo Ministrio Pblico era um elemento crucial na gesto do processo de consolidao do novo sistema poltico, pelo que garantirlhe um modelo rejuvenescido e dotado de
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competncias alargadas, quando comparado com o modelo anterior, era uma maior garantia de um maior isolamento dos juzes (que legalmente podiam colocar entraves ao processodetransio,ondemnemsemprealeieracumprida)edautilizaodoprprio Ministrio Pblico como instituio que iria gerir os conflitos polticos que poderiam eclodir com o processo de transio democrtica. Colocar Cunha Rodrigues como ProcuradorGeraldaRepblicagarantiuaimplementaocompletadessaestratgia.
3.2.2.LeiOrgnicadoMinistrioPblicode1986:amaturaodainstituio

Osegundoperododereformas,comoseviunocaptuloanterior,aconteceuentre1985e 1995, impulsionado pelos sucessivos governos do Partido SocialDemocrata (PSD). O ministro Mrio Raposo, entre as vrias medidas preconizadas na rea de atuao do MinistrioPblico,procuroualteraroCdigodeProcessoPenalemelhorarosnecessrios servios complementares (Instituto de Medicina Legal, Polcia Judiciria, etc.), atribuindo ao Ministrio Pblico maiores competncias, em especial na fase de inqurito. Ainda em relao ao Ministrio Pblico, o programa de governo previa o retomar da proposta de alterao do estatuto do Ministrio Pblico, de acordo com a reviso do Cdigo de Processo Penal e do Cdigo Penal. A inteno do governo era, assim, a de reforar os meios humanos e materiais de modo a dar melhores instrumentos ao Ministrio Pblico paraaaplicaodajustia. Um facto curioso, contudo, foi o de duas das trs leis fundamentais da arquitetura do sistema legal o Estatuto dos Magistrados Judiciais e a Lei Orgnica do Ministrio Pblicoteremsidoaprovadasduranteavignciadeumgovernominoritrio,quando no havia garantias de apoio parlamentar. Aps esta primeira fase, a maioria absoluta conquistada pelo PSD, em 1987, reconfirmou Fernando Nogueira como ministro da justia (que entretanto substitura Mrio Raposo), tendo este, como se viu no captulo anterior, sido o responsvel pela revalorizao profissional das profisses judiciais. Depois de mais de 10 anos de reconstruo do Estado, o sistema poltico viravase finalmente para a justia, atribuindolhe uma maior dignidade e combatendo, assim, uma desertificao profissional resultante da progressiva desvalorizao salarial, em particular das magistraturas. As reivindicaes das associaes profissionais vinham em crescendo e foi em 1986 que ocorreu a primeira greve em Portugal protagonizada

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pela magistratura do Ministrio Pblico, liderada do Sindicato dos Magistrados do MinistrioPblicosobapresidnciadeFranciscoPintodosSantos. A aprovao da segunda Lei Orgnica do Ministrio Pblico (Lei n. 47/86, de 15 de outubro) ocorreu um ano aps a publicao do Estatuto dos Magistrados Judiciais. Este factopodeencontrarexplicaes,porumlado,natentativadeelaborarumaLeiOrgnica do Ministrio Pblico, em alguns aspetos idntica ao Estatuto dos Magistrados Judiciais ou,poroutro,nasuperaodealgunsdireitoseregaliasemcomparaocomosjuzes.No querespeitaaestasegundaexplicao,existemdoisdadosqueajudamacomprovaresta ideia. O primeiro devese ao facto de, alguns meses depois da aprovao do Estatuto dos MagistradosJudiciais,tersidopublicadaaLein.24/85,de9deagosto,queconcediaaos magistrados do Ministrio Pblico os mesmos direitos consagrados aos juzes no seu Estatuto. O segundo dado constatase pelo teor do DecretoLei n. 242/88, de 28 de setembro, que atribuiu aos juzes jubilados os mesmos direitos que a Lei Orgnica do MinistrioPblicoconsagrouaosmagistradosreformadosdoMinistrioPblico. CunhaRodriguesafirma,inclusive,queestalei
introduziu apenas modificaes de pormenor, tendo tido por finalidade essencial aproximar aspectos dos estatutos da magistratura judicial e do Ministrio Pblico. E, em 1990, a Lei n. 2/90, de 20 Janeiro, alterou o sistema retributivo dos magistrados do Ministrio Pblico, em paralelismocomodamagistraturajudicial(1999c:75).

Aestratgiaseguidanaconcretizaodoprincpiodoparalelismoentreasmagistraturas pareceu ser o de elevar constantemente a fasquia das regalias e direitos, ao mesmo tempo que os deveres, obrigaes e responsabilidades se mantinham relativamente estveis. Isto , sempre que se aprovava uma nova lei orgnica referente a uma magistraturaprocuravasemelhorarocaptulodosdireitoseregalias,sabendoqueesses mesmosdireitoseregaliasseriamrapidamenteestendidosoutramagistratura. Emrelaoaestalei,joSindicatodosMagistradosdoMinistrioPblicoafirmava,nasua InformaoSindicaln.45,de1986,queelamantinha,noessencial,aleianterior.Embora concordasse com algumas disposies inovadoras, o facto de se manterem inalteradas muitasoutraslevouaqueoSindicatocriticasseapoucaambiodestaLei.Sucintamente, o Sindicato concordou com a consagrao do papel do Ministrio Pblico na defesa da independncia dos tribunais, com a possibilidade de criao do ViceProcuradorGeral
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Distrital e com a introduo da opo de renncia promoo ou a abolio do sexnio. Opsse,contudo,nofixaodoquadrodemagistradosdoMinistrioPblico,aofacto de ser o ProcuradorGeral da Repblica a designar os ProcuradoresGerais Adjuntos nos tribunais superiores, distribuio da representatividade no Conselho Superior do Ministrio Pblico, no eliminao da obrigao do Ministrio Pblico defender os interesses particulares do Estado e no retirada dos poderes diretivos do ministro da justia,entreoutrosaspetos. Esta lei veio, no entanto, clarificar e aumentar as competncias do Ministrio Pblico, razo pela qual o Sindicato no se ops sua aprovao, apesar de lhe ter tecido algumascrticas.Afinal,oMinistrioPblicoconseguiaconsagrarumavelhaaspirao, como se realou no captulo anterior, a de serem os detentores do exerccio da ao penal,oque,juntamentecomaaprovaodoCdigodeProcessoPenal,permitiuque passasse a ser responsvel pela realizao da instruo criminal (agora denominada inqurito). Esta alterao substancial veio permitir uma revalorizao da importncia desta magistratura no seio do poder judicial. Esta lei veio a ser complementada com a aprovao da Lei deAutonomia do Ministrio Pblico (Lei n. 23/92, de 20 de agosto), queveioaalteraraLeiOrgnicadoMinistrioPbliconalgunsaspetosimportantes. competncia exclusiva do exerccio da ao penal acresceu a introduo das competncias no patrocnio dos direitos sociais (laborais e familiares) e do dever de representar os incapazes, os incertos e os ausentes. Embora a tradio da atuao do Ministrio Pblico nas reas sociais tenha razes histricas, o seu exerccio com maior autonomia e com um rol de competncias alargadas veio, consequentemente, a permitir uma ao mais preponderante, atribuindo a esta magistratura um conjunto alargado de funes socialmente muito relevantes, para alm da rea criminal, pese embora no tenham sido assumidas como estruturantes da sua atividade. A mensagem que transparecia, quer do SMMP, quer dos rgos de governo do Ministrio Pblico (ProcuradorGeraldaRepblicaeConselhoSuperiordoMinistrioPblico),conferiamuito maiorimportnciasuaatuaonaesferacriminal. Uma das poucas alteraes verificadas nos rgos do Ministrio Pblico com esta lei referese composio do Conselho Superior do Ministrio Pblico, posteriormente

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modificada tambm pela Lei n. 23/92, de 20 de agosto. De entre outras medidas que foram introduzidas destacase o fim do sexnio ( imagem do que aconteceu com os juzes), que impedia que os magistrados estivessem mais de seis anos no mesmo tribunal; e a transformao dos poderes do ministro da justia de poderes diretivos e de vigilncia em poderes mais genricos e consultivos, terminando, por exemplo, com apossibilidadedetomarainiciativadaaodisciplinarrelativamenteaosmagistrados. Os poderes do ministro da justia limitaramse, assim, solicitao de informaes e relatrios e possibilidade de dar instrues de carter especfico nas aes cveis em queoEstadofosseparteinteressada. A evoluo do item referente aos vencimentos , por sua vez, praticamente igual ao estipulado para os magistrados judiciais, o que foi clarificado e melhorado com a Lei n. 2/90,de20dejaneiro,queveioestabelecerqueosistemaretributivodosmagistradosdo Ministrio Pblico composto pela remunerao base e por suplementos como, por exemplo,osreferentesaodireitoacasaouaosdireitosespeciais,porseremreproduzidos quase na ntegra. nestes suplementos que se podem verificar aumentos significativos, distinguindose do valor referente ao ndice correspondente da funo pblica. A reproduo de disposies provenientes do Estatuto dos Magistrados Judiciais aplicase tambm em relao s classificaes dos magistrados. Esta duplicao de legislao, semprequeseabordamdireitoseregaliasdasduasmagistraturas,poderfundamentara discussosobreautilidadedehaverumestatutocomum,que,porumlado,harmonizeos deveres e direitos das magistraturas e, por outro, evite o melhoramento parcelar das condies remuneratrias sempre que um novo estatuto aprovado (ver proposta mais detalhadaemDias,2004). Esta Lei Orgnica visou, assim, mais o aperfeioamento das competncias do Ministrio Pblicofaceaoseunovopapelnareacriminaldoqueareorganizaodosseusrgos.J com a segunda reviso constitucional abriuse a porta para a aprovao da Lei de Autonomia do Ministrio Pblico (Lei n. 23/92, de 20 de agosto), que veio introduzir algumas alteraes importantes, das quais se destacam: a cooperao do Ministrio PbliconasaesdeprevenocriminalemvezdeseroMinistrioPblicoacoordenar;a impossibilidadedefiscalizaradministrativaedisciplinarmenteosrgosdepolciacriminal; a alterao da composio do Conselho Superior do Ministrio Pblico, aumentando a
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representatividade da Assembleia da Repblica, com a designao de cinco dos seus 19 membros;eaeliminaodospoderesdeinstruogenricadoministrodajustia. A experincia com um Ministrio Pblico autnomo, a que alguns colocavam reservas de doutrina e outros de funcionamento, revelouse positiva na opinio de Cunha Rodrigues (1999c), e, com uma ou outra dificuldade de percurso, saldouse pelo reforo da opinio comum sobre a independncia da administrao da justia e por uma melhor articulao entre os vrios subsistemas que operam na rea judicial. Permitiu, sobretudo, que, em tempos de profunda densidade poltica e ideolgica e de renhida disputa partidria, a iseno do Ministrio Pblico (magistratura tradicionalmente suspeita de compromisso com o poder poltico) no tivesse sido geralmente posta em causa. Tal no inibiu a existncia de fortes crticas sua (incapacidade de) atuao relativamente aos primeiros grandes casos mediticos, a envolver, em regra, atores polticos acusados de atos de corrupo ou abuso de poder no exerccio de cargos pblicos. A estratgia aplicada pelo ento ProcuradorGeral da Repblica, Cunha Rodrigues, de primeiro garantir a consolidaodosistemademocrticoportugustevecomoconsequnciaoabrandarda vigilnciasobreoprpriosistemapoltico,tendodadoespaoaosurgimento,muitasvezes impunemente,decasosdecorrupoenvolvendoatorespolticos. Esta Lei Orgnica permitiu, contudo, consolidar o Ministrio Pblico como um ator fundamentaldopoderjudicial,integrandooeatribuindolhecadavezmaiscompetncias e responsabilidades, ao mesmo tempo que se iniciava um processo de exigncia de prestao de contas com que at ento no tinha sido confrontado. Naturalmente, a afirmao do Ministrio Pblico no era do agrado da totalidade dos atores judiciais e polticos, sendo os juzes, por exemplo, os que mais contestavam essa evoluo, por considerarem, entre muitos outros argumentos usados ao longo do tempo, que o Ministrio Pblico no poderia estar dentro do poder judicial e que a sua organizao, hierrquica,nolheconferiaograudeindependncianecessrioparaumaequiparao funodejuiz,esse,sim,pornaturezaparteintegrantedopoderjudicial.Apesardetodas as crticas, o Ministrio Pblico cresceu, apurou a sua identidade e consolidou a sua estratgiadesetornarumatorincontornveldaaplicaodajustia.

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3.2.3.EstatutodoMinistrioPblicode1998:tempodeprestaodecontaspblicas

O terceiro perodo de reformas, entre 1996 e 2004, identificado no captulo anterior correspondeltimafasedeaplicaodereformasnaarquiteturalegaldosistemajudicial, em Portugal, no ps25 de Abril de 1974 (no incluindo aqui as reformas da estrutura judiciria,nomeadamentedaorganizaodostribunais,quecomeouaseralterada,como j se observou atrs, a partir de 2008). Neste perodo foram aprovadas novas verses das trs leis referentes organizao dos tribunais, dos juzes e do Ministrio Pblico.175 Tal como se referiu, a aprovao destas leis deuse durante o governo do Partido Socialista, nos anos de 1998 e 1999, tendo como ministro da justia Vera Jardim. Nos governos posteriores, como foi igualmente referido no captulo anterior, as prioridades foram dirigidas no para os estatutos das magistraturas ou para grandes alteraes nas suas competncias e funes, mas para a elaborao das chamadas reformas estruturais da justia, que procuraram alterar substancialmente a forma como os tribunais esto organizados e o modo como a litigao chega e tratada pelos tribunais. Deste modo, a estrutura legal do Ministrio Pblico no foi alvo de qualquer reflexo ou alterao, mantendose uma abordagem gestionria, apesar de pequenas polmicas internas magistratura do Ministrio Pblico que foram surgindo, principalmente em resultado das opesdoProcuradorGeraldaRepblica,PintoMonteiro,muitocontestadopeloSindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico pela forma como entendeu gerir a estrutura hierrquica, segundo a estrutura sindical, numa perspetiva de promover um conjunto de magistradosdasuaconfianapessoalparaassumirasuaestratgia. Osltimosanos,contudo,foramecontinuamaser,igualmentemarcadosporumagrande mediatizaodajustiapenale,emparticular,daaodoMinistrioPblico.Vrioscasos expuseram a (in)capacidade de investigao do Ministrio Pblico, ficando, assim, sujeito ao escrutnio pblico e merc das crticas, positivas ou negativas, em funo dos interessesemjogo.Naprimeirametadedadcadapassada,registouse,numaaseinicial, uma liderana contestada, na figura do ento ProcuradorGeral da Repblica Jos Souto Moura, a quem competia gerir mediaticamente estes processos, tendo originado uma grande desestabilizao na instituio. A sucesso de eventos registados na primeira metade da dcada provou que o perodo de maturao da interveno do Ministrio

O Estatuto dos Magistrados Judiciais (Lei n. 21/85, de 30 de julho) foi apenas alterado em cerca de 55artigosdospertode200quecontinhaoanteriorEstatuto,aindaqueporvezessubstancialmente.
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Pblico,queocorreunoperodoanterior,estavaagorasujeitoaumaprestaodecontas pblicas cada vez mais exigente. O novo ProcuradorGeral da Repblica, Pinto Monteiro, empossado em 2006, recebeu, desse modo, uma dupla tarefa: por um lado, garantir a estabilizao da instituio, para que pudesse funcionar sem os sobressaltos que registou nosanosanteriores;e,poroutro,garantirascondiesparaumamaiseficienteecredvel atuao,queescrutinada,polticaepublicamente,emfunodosresultadosalcanados nas diversas frentes de atuao, com especial realce para a rea penal. Os recentes desenvolvimentos da atuao do Ministrio Pblico demonstraram, no entanto, um percurso errtico e complexo, com uma difcil relao meditica combinada com uma estratgia pessoalista na gesto do Ministrio Pblico, dando origem a uma dupla contestao. Interna, por parte dos magistrados do Ministrio Pblico (com grande acutilncia crtica do Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico); externa, por parte daopiniopblica,dosoutrosatoresjudiciais(emparticularosjuzes)edevriospartidos da oposio. Ou seja, a estratgia adotada gerou anticorpos em todos os atores com os quais o Ministrio Pblico precisa de se articular, levando a uma grave clivagem entre a cpuladestergo,osmagistradosdoMinistrioPbliconostribunaiseosdemaisatores. Esta estratgia culminou na ausncia, de grande significado simblico, do Procurador Geral da Repblica, Pinto Monteiro, do (ltimo) IX Congresso do Ministrio Pblico, que decorreu entre 1 e 4 de maro de 2012, em Vilamoura. Entre os convidados, estiveram presentes a ministra da Justia, Paula Teixeira da Cruz, bem como os mais altos representantes das estruturas judicirias (com exceo tambm do Bastonrio da Ordem dos Advogados, Marinho Pinto) e os representantes dos partidos com assento parlamentar. Ao enviar a ViceProcuradoraGeral da Repblica, que leu uma mensagem andina e pouco estimulante, o ProcuradorGeral da Repblica, Pinto Monteiro, mostrou que no estava disposto a efetuar gestos conciliatrios, mesmo que isso continue a provocargravesprejuzosnoprestgioenacapacidadedeoperacionalidadedoMinistrio Pblicoporfaltadelegitimidadenasualiderana.Ofactodeterminaroseumandatoem finais de 2012, gerou o entendimento, por parte da classe profissional, de que o atual mandato perdeu legitimidade e espao poltico para qualquer ao de fundo capaz de inverter o atual contexto. Desse modo, o prprio sindicato entendeu adotar um discurso de falar j em funo do prximo ProcuradorGeral da Repblica, ignorando o atual. O

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discursodetomadadepossedeRuiCardoso,presidenteeleitoem2012doSindicatodos MagistradosdoMinistrioPblico,foidissoprova. Voltando ao Estatuto do Ministrio Pblico (Lei n. 60/98, de 27 de agosto), constatase queestafoiaprimeiraleisobreaorganizaojudiciriaaseraprovadanoterceiroperodo de anlise poltica das reformas judiciais. Este Estatuto, h muito esperado, parece ter vindo a contento das reivindicaes do Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico, de tal modo que na Informao Sindical 131/98 recusam as crticas de outros operadores judicirios, em especial dos juzes, no que toca ao reforo dos seus poderes, em desfavor dos juzes de instruo criminal. A Associao Sindical dos Juzes Portugueses opsse atribuio de competncias ao Ministrio Pblico para realizar aes de preveno criminal. Entendia que estas competncias deveriam pertencer ao governo, devendo o MinistrioPblicoexecutarapolticacriminalenodefinila.Destemodo,noseuBoletim n.3,de1998,levantamsegrandesdvidassobreaconstitucionalidadedestadisposio, queacabou,noentanto,porseraprovada. Aprimeiradiferenafacesleisprecedentesrelacionasecomasuadesignao,deixando de ser uma lei orgnica para passar a ser um estatuto. Na opinio de Cunha Rodrigues, retomouse o conceito de estatuto por arrastamento do Estatuto dos Magistrados Judiciais e por se considerar que ele materializa, de forma mais activa, as garantias e as prerrogativas dos magistrados (1999c: 78). Em relao s alteraes introduzidas no sentido de dotar o Ministrio Pblico de estruturas capazes de executar as suas competncias e de adaptar o seu funcionamento aos novos cdigos em vigor, pode afirmarse que as principais medidas adotadas ao nvel das estruturas dizem respeito criao de novos rgos de investigao criminal, nomeadamente o Departamento Central de Investigao e Ao Penal e os Departamentos de Investigao e Ao Penal distritais. Muitas das modificaes verificadas vo mais no sentido de reorganizar o diploma, limando algumas disposies ao nvel lingustico, do que propriamente alterar o contedo dos artigos ou reformular as suas estruturas ou competncias. Um magistrado doMinistrioPblicoafirmavaperentoriamenteque:
Nofundamentalestalei,contrariamentequiloqueaspessoasdizem,noveioalterargrandecoisa relativamenteestruturaeaofundamento.Oqueveioreorganizarumpoucointernamente,com a ideia de obter uma determinada eficcia. Essa reorganizao interna, com a ideia da eficcia, passou tambm por uma ntida ideia de concentrao de poder. No me atrevo a dizer que era a

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ideia que estava por detrs, porque somos confrontados com a seguinte dificuldade: temos uma estruturaarcaicaparaainvestigaocriminalqueprecisofazeratualmente(Dias,2004:103).

As primeiras grandes mudanas surgiram, como j se referiu, ao nvel das competncias do Ministrio Pblico. Para alm da promoo e realizao de aes de preveno criminal,oMinistrioPblicopassouaparticiparnaexecuodapolticacriminaldefinida pelosrgosdesoberania,devendoexercerassuasfunesnareapenalorientadopelo princpio da legalidade (que se mantm como pedra de toque da sua atuao criminal). Isto , em 1998, com o Partido Socialista no governo, reforouse o vnculo a este princpio, mas posteriormente o mesmo partido iniciou uma discusso de modo a poder alterlo complementandoo com o princpio da oportunidade , sem que os contornos detalmudanafossemclaros. A organizao do Ministrio Pblico foi ento alterada. Surgiu um novo rgo de coordenaoededireodainvestigaodacriminalidadeviolenta,altamenteorganizada oudeespecialcomplexidade:oDepartamentoCentraldeInvestigaoeAoPenal.Asua composio,almdeincluirmagistradosdoMinistrioPblico,contemplouacoadjuvao dasvriaspolciascomfunescriminais,demodoaestabelecerumamelhorcoordenao entre os vrios rgos envolvidos. Sobre a criao deste rgo, a Associao Sindical dos JuzesPortuguesesmanifestouse(Boletimn.3de1998)nosentidodeexigiracriaodo correspondente Tribunal Central de Instruo Criminal, bem como os tribunais correspondentes aos Departamentos de Investigao e Ao Penal distritais (tambm consagrados nesta lei), o que veio a ser contemplado na Lei Orgnica de Funcionamento dosTribunaisJudiciais.Aexpansodestesrgosimplicoutambmaexistnciadequadros graduadosparaoefeito,factoqueoriginouumaumentodascategoriassuperiores. AsfunesdasvriascategoriasdosmagistradosdoMinistrioPblicoforambastante clarificadas. A especificao das competncias jurdicas e territoriais dos magistrados do Ministrio Pblico tanto mais importante quanto se trata de uma magistratura hierarquizada, exigindose uma grande transparncia no exerccio das suas funes, bem como uma correta delimitao das fronteiras entre as diferentes categorias. Deste modo, os superiores hierrquicos passaram a ser obrigados, quando solicitados, a emitir por escrito as ordens ou instrues referentes a determinados processos. No

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caso dos magistrados se recusarem a obedecer por qualquer razo, tal posio deve sertambmefetuadaporescritoedevidamentefundamentada. No captulo das classificaes houve igualmente poucas alteraes, o mesmo j no acontecendoaonveldosmovimentos,ondeasmudanasforammuitas.Estasocorreram essencialmente nas matrias respeitantes ao acesso s vrias categorias e lugares dentro doMinistrioPblico,umavezquecomacriaodenovosrgoshouveanecessidadede criar os respetivos lugares, como aconteceu com os Departamentos de Investigao e Ao Penal(DIAP). Estipularamse assim os critrios exigidos, bemcomo ascompetncias mnimas, para o exerccio de determinadas funes, o que levou a uma alterao significativanaestruturadahierarquiadoMinistrioPbliconoslocaisondeforamcriados os DIAP, criandose duas estruturas paralelas, a j existente e a do novo DIAP, com magistradoscomcompetnciasdecoordenaonotopodecadaestrutura.176 AnalisandosealegislaoproduzidasobreoMinistrioPblico,etendoigualmentecomo pano de fundo a restante legislao sobre a organizao judiciria (Lei de Organizao e Funcionamento dos Tribunais Judiciais e Estatuto dos Magistrados Judiciais) conseguiu detetarse a preocupao poltica de cortar, ao longo do tempo, as ligaes ao sistema vigente no Estado Novo. Contudo, o corte verificado manifestouse mais ao nvel das prerrogativas do poder judicial autonomia, independncia, inamovibilidade ou (ir)responsabilidade do que em relao renovao, quer dos recursos humanos, quer dos recursos materiais, para alm da reestruturao da organizao do sistema no seu todo(algoquescomeouaacontecercomareformadaorganizaojudiciriade2008, ainda quemantendo osestatutos das magistraturas sem alteraes emconformidade). A evoluo foi bastante lenta e, durante muito tempo, no acompanhou minimamente as necessidadeseocrescimentodaprocuradetutelajudicial.ComoreferePenadosReis:
oaparelhodeadministraodajustiarevelouumacapacidadederespostamuitasvezesinsuficiente, tardia, burocratizada, deixando perceber a existncia de srias contradies e hesitaes nos rgos depoderenasociedadequantosuaplanificaoeorganizaoeaoseupapel(Reis,1999:79).

Estranhamente, existem igualmente os chamados DIAP informais, que so organizados da mesma forma, mas sem ter cobertura legal, existindo assim durante o tempo em que os respetivos ProcuradoresGerais Distritais considerarem necessrio, configurandose uma estrutura que gerida aosabordocoordenadordistritaldoMinistrioPblico.
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O Pacto da Justia, j referido em captulos anteriores, surgiu numa altura sensvel em relaonomeaodonovoProcuradorGeraldaRepblica,apsumapelodoPresidente da Repblica para uma concertao de posies no que concerne definio do nome a propor. Em resultado desta negociao, foi nomeado, sem oposio, o Juiz Conselheiro Fernando Pinto Monteiro que tomou posse a 9 de outubro de 2006. Este Pacto estabeleceu tambm um calendrio para a execuo de um conjunto alargado de reformas e um compromisso de votao favorvel na generalidade e subscrio de projetos conjuntos na especialidade. Contudo, os resultados foram parcos e rapidamente oPactosedesfez.EntreasleissujeitasaoPacto,destaqueparaareformadaorganizao judiciria,queveioateracolaboraodaoposio,corporizadanoPSD.Estareformateve consequncias lgicas na estrutura do Ministrio Pblico, sendo gerador de turbulncias internas na sua magistratura, pela forma discordante como o ProcuradorGeral da Repblica procurou controlar a estrutura hierrquica do Ministrio Pblico. Assim, em 2008,nombitodaPropostadeLein.187/X,quedeuorigemLein.52/2008,de28de agosto Lei de Organizao e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (NLOFTJ) , o governo props uma alterao significativa da forma como se preenchem os lugares de coordenaoouespecializadosnasnovascomarcas,tribunaisdaRelao,DIAPeDCIAP.A lgica subjacente a essas alteraes era a de concentrar o poder de nomeao nos superiores hierrquicos e no CSMP de forma a poder haver maior flexibilidade no preenchimentodoslugaresemaiorcapacidadedecoordenaoedistribuiodotrabalho existente. Esta lgica de concentrao da gesto da colocao de magistrados e de funcionrios est subjacente a todo o diploma e est em linha com o alargamento dos poderes do CSM e do CSMP na coordenao, administrao e disciplina dos magistrados, em coerncia com as mudanas estatutrias efetuadas durante os anos de 2005 a 2010. Notese que a concentrao de poderes de nomeao foi realizada no CSMP, e no pelo ProcuradorGeral da Repblica como este reivindicava publicamente, tendo apenas sido restringido o poder de veto do CSMP na nomeao de lugares de procuradorgeral adjunto no DCIAP, no Departamento Central de Contencioso do Estado e nos departamentos de investigao e ao penal nas comarcas sede de distrito judicial, dado que estes so providos por proposta do ProcuradorGeral da Repblica de entre procuradoresgeraisadjuntos, no podendo o Conselho Superior do Ministrio Pblico vetar,paracadavaga,maisdedoisnomes(cf.artigo127.doEMP).
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OSindicatodosMagistradosdoMinistrioPblicoemitiu,em15dejaneirode2009,177 uma circular em que se insurgia contra as alteraes implementadas pela Lei n. 52/2008,emespecialporque,noseuentender,
as comarcas passaram agora a ter uma dimenso muito maior do que aquelas que existiam. Esta alteraofactual d umnovo e inadmissvel sentido ao poderdo coordenador da comarca deafectarosmagistradosacolocadosaosdiversoslugares. ao ProcuradorGeralAdjunto coordenador que caber complementar a nomeao dos magistradosfeitapeloCSMP,colocandoonodepartamentoAounodepartamentoB,juntodo juzocvelCoudojuzocriminalD,sendoque,fisicamente,entrecadaumdelespoderodistar mais de 100kms, o que se traduz numa confuso entre colocao de magistrados (que deve pertencerapenasaoCSMP),hierarquiafuncionaledistribuiodeservio.

O EMP prev, deve realarse, a colocao dos magistrados em comarcas ou departamentos e no tem qualquer norma que impea, ou pelo menos regule, a transfernciadefunes(decargo)dentrodessasmesmascomarcaoudepartamentos.A transfernciaaquerespeitaoartigo135.,comoresultaclarodosseusn.s4e5,aplicase tambmparaoutrascomarcasoudepartamentos.Noh,assim,qualquerimpedimento, continuaacirculardoSindicato,
aqueoprocuradorgeraladjuntocoordenadordacomarcamovimentelivremente,entreasdiversas unidadesfuncionais,osmagistradosacolocados.[]Maisseinformaque,apesarde,aindaemJulho de 2008, o SMMP ter alertado o CSMP para a necessidade de, com urgncia, aprovar um regulamentorelativoaosconcursosecolocaodosmagistrados,talnofoifeitoatpresentedata enoconstadatabeladaprximareuniodessergo,agendadapara3deFevereiroprximo.
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Atomadadeposse,em2009,deAlbertoMartinscomoministrodajustia,notrouxe nada de novo em relao ao Ministrio Pblico, com a exceo da adoo das primeiras medidas de austeridade, que afetaram ambas as magistraturas por igual, que vieram gerar turbulncia, desconfiana e desiluso, tendo levado, segundo as estruturas profissionais, a que muitos tenham optado pela reforma antecipada, desfalcando ainda mais os quadros devido ao congelamento imposto nas admisses, aindadecididopeloministroAlbertoCosta. A nova ministra da Justia, Paula Teixeira da Cruz, em relao ao Ministrio Pblico, assumiunoProgramadeGovernoaadoodemedidasquetmvindoaserreivindicadas

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Alteraes ao Estatuto do Ministrio Pblico, Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico, 15 de janeirode2009<http://www.smmp.pt/?p=2808>. 178 Oregulamentofoiaprovadoem26/02/2009<http://csmp.pgr.pt/Movimentos/Regulamento.pdf>.

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pelos magistrados (em especial do Ministrio Pblico) como, por exemplo: a criao de gabinetes de apoio em cada Juzo ou agrupamento de Juzos, para que os magistrados se possamdedicarquaseexclusivamentesuatarefaessencial;oreforodaautonomiaeda responsabilizao do Ministrio Pblico no exerccio da ao penal, cabendolhe dirigir todaainvestigaonummodeloemqueomagistradoresponsvelpelainvestigaodeve assegurar o processo na fase de julgamento; e a aposta num modelo de carreiras planas, ou seja, em que a progresso salarial no depende apenas da progresso hierrquica (incluindose os anos de profisso e as notas resultantes dos processos de avaliao do desempenhoprofissional). A reconhecida proximidade de opinies entre a atual ministra e estruturas representativas de magistrados do Ministrio Pblico,179 em temas to controversos como a atuao do atual ProcuradorGeral da Repblica que foi publicamente criticado pela atual ministra antes de ser nomeada para o cargo (e que em declaraes, em junho de 2012, sobre o perfil do futuro responsvel pelo Ministrio Pblico, demonstrou no contar com o atual titular do cargo) , tem resultado numa aparente diminuio das tenses entre Governo e magistrados do Ministrio Pblico, emboraasrestriesoramentaiscontinuemacolocarpressonessarelao. Apesar de no haver um discurso aberta e frontalmente contra algumas medidas do Ministrio da Justia, com exceo da do Bastonrio da Ordem dos Advogados, na rea penal e na organizao judiciria, algumas vozes, em especial a do atual presidente do SMMP,RuiCardoso,quetmvindoamanifestarpublicamenteassuasreservasquanto eficcia de medidas propostas, como, por exemplo, a de permitir a forma de processo sumrio para crimes graves como homicdio e roubo,180 onde o papel do Ministrio Pblico importante, pelo que entendido ser um assunto muito sensvel. Contudo, os pareceres s propostas de reforma do Cdigo Penal e do Cdigo de Processo Penal demonstram a proximidade de posies, pelo facto de a ministra da Justia ter aceite

EstaproximidadedeposiesfoiperfeitamentevisvelnoltimoCongressodoMinistrioPblico,de maro de 2012, quer nos discursos do anterior presidente do Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico, Joo Palma, quer no discurso de tomada de posse do novo, Rui Cardoso, ainda que este ltimo tenha mantido uma posio um pouco mais distante. Ver as intervenes de Joo Palma e de Rui Cardoso(sobreaspropostasdereformadoCdigoPenaledoCdigodeProcessoPenal),noCongresso, em <http://nonocongresso.smmp.pt/?page_id=324>, e da tomada de posse de Rui Cardoso em <http://www.smmp.pt/?p=16512>. 180 Verem<http://www.smmp.pt/?p=16902>.
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algumas das sugestes do sindicato no mbito dos pareceres aos anteprojetos de lei,181 situao que provoca, por seu lado, uma apreenso da Associao Sindical dos Juzes Portugueses que se ope, na linha do assumido noutros processos, ao reforo dos poderesdoMinistrioPblico. O atual processo de reforma da organizao judiciria, acelerado com o lanamento da discusso pblica aps a publicao das Linhas Estratgicas (MJ, 2012), vem confirmar a concordncia com uma das matrias que poderia levantar maiores crispaes entre o governo e a magistratura do Ministrio Pblico, dadas as implicaes que ter na organizao deste rgo. Contudo, o Sindicato conseguiu que a proposta inclusse o Ministrio Pblico no rgo de gesto dos novos tribunais judiciais de primeira instncia (Instncia Central) propostos e no apresentou argumentos contrrios estratgia definida,apontandoapenasoconjuntodeprincpiosquedevepautarasfuturasalteraes aintroduzirnoEstatutodoMinistrioPblico,porforadaalteraodaLeideOrganizao e Funcionamento dos Tribunais Judiciais que esta reforma implicar. A Assembleia de Delegados Sindicais, reunida em incios de junho de 2012, apontou a importncia da reformaaproveitarparaesclarecerquestesrelacionadascomahierarquiaeautonomia,o papel a desempenhar pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico e o desenvolvimento das carreiras, exigindo uma maior transparncia e elaborao de critrios bem definidos nosmecanismosdegestodosmagistradosdoMinistrioPblico.182Comosereferiuatrs, a questo dos vencimentos a que provoca, e continuar a provocar, maiores discordncias entre o Sindicato e o Ministrio da Justia, por via dos sucessivos cortes que tm vindo a ser aplicados na sequncia do cumprimento do programa de assistncia financeirainternacionalaqueosltimosgovernossevincularam.

4.AsfuneseosrgosdoMinistrioPblico
A anlise das funes e rgos do Ministrio Pblico essencial para se compreender a naturezaecomplexidadedestaentidade,traduzidanaaodosmagistradosdoMinistrio Pblico.Nestesentido,eapsaanlisedaevoluodalegislaorelativasuaestruturae

181 182

VerpareceresdoSindicatodosMagistradosdoMinistrioPblicoem<http://www.smmp.pt/?cat=25>. Veramooaprovadaem<http://www.smmp.pt/?page_id=16947>.

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organizao, o escrutnio centrase agora nas atuais competncias e funes desempenhadas, bem como nas estruturas construdas para a sua execuo. No se ir efetuar um estudo muito exaustivo e abrangendo todas as suas reas de interveno, reproduzindodepertooqueestinscritonasdiversasleisondeasuaatuaoestinscrita em concreto, por falta de espao e por se considerar que tal ficaria no s aqum do desejadocomointerferirianalgicasubsequenteelaboraodestetrabalho,queprocura questionaraatualconformaodoMinistrioPblico,numcontextodetransformaesdo papel do poder judicial (em abstrato), das profisses jurdicase do prprio sistema judicial (emtermosdecompetnciaseorganizao),realandoasuaresponsabilidadeemgarantir ocumprimentodalegalidadeabstrataedosdireitosdoscidadosemconcreto.

4.1.AsfunesdoMinistrioPblico A Lei n. 60/98, de 27 de agosto, que surgiu pela primeira vez com a epgrafe de Estatuto do Ministrio Pblico (EMP), na sequncia da reviso constitucional de 1997, introduziuumanovadefiniodeMinistrioPblico,segundoaqual
o Ministrio Pblico representa o Estado, defende os interesses que a lei determinar, participa na execuo da poltica criminal definida pelos rgos de soberania, exerce a aco penal orientada pelo princpio da legalidade e defende a legalidade democrtica, nos termos da Constituio,dopresenteEstatutoedalei(artigo1.,n.1).183

Estaredaotemavirtualidadedeespecificarotipocomplexodeatribuiescometidas ao Ministrio Pblico e, nessa medida, acaba por definir os traos da sua nova identidade(Rodrigues,1999a). Uma das caractersticas essenciais do Ministrio Pblico, em Portugal, prendese com oseupoliformismoeoconjuntovasto,heterogneoetransversaldassuasatribuies e competncias. Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira (1993), as funes do MinistrioPblicopoderseiamagruparemquatroreas:
representar o Estado, nomeadamente nos tribunais, nas causas em que ele seja parte, funcionandocomo uma espcie deAdvogado do Estado;exercer a aco penal [...]; defendera legalidadedemocrtica,intervindo,entreoutrascoisas,nocontenciosoadministrativoefiscale na fiscalizao da constitucionalidade; defender os interesses de determinadas pessoas mais

183

<http://dre.pt/pdf1sdip/1998/08/197A00/43724422.pdf>.

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carenciadas de proteco, designadamente, verificados certos requisitos, os menores, os ausentes,ostrabalhadores,etc.(CanotilhoeMoreira,1993).

Contudo, os mesmos autores defendem que o exerccio simultneo destas vrias funes pode no ser isento de conflitos e incompatibilidades, pois nem sempre a defesa dos interesses privados do Estado pode ser harmonizvel com, por exemplo, a defesa da legalidadedemocrtica(CanotilhoeMoreira,1993). Assim,nostermosdon.1doArt.3.doseuEstatuto,competeaoMinistrioPblico:
a) Representar [exercendo o patrocnio judicirio] o Estado, as Regies Autnomas, as autarquiaslocais,osincapazes,osincertoseosausentesemparteincerta; b) Participarnaexecuodapolticacriminaldefinidapelosrgosdesoberania; c) Exerceraacopenalorientadapeloprincpiodalegalidade; d) Exerceropatrocniooficiosodostrabalhadoresesuasfamliasnadefesadosseusdireitosde carctersocial; e) Assumir,noscasosprevistosnalei,adefesadeinteressescolectivosedifusos; f) Defender a independncia dos tribunais, na rea das suas atribuies, e velar para que a funojurisdicionalseexeraemconformidadecomaConstituioeasleis; g) Promoveraexecuodasdecisesdostribunaisparaquetenhalegitimidade; h) Dirigirainvestigaocriminal,aindaquandorealizadaporoutrasentidades; i) Promovererealizaracesdeprevenocriminal; j) Fiscalizaraconstitucionalidadedosactosnormativos; l) Intervirnosprocessosdefalnciaedeinsolvnciaeemtodososqueenvolvaminteressepblico; m)Exercerfunesconsultivas[]; n) Fiscalizaraactividadeprocessualdosrgosdepolciacriminal; o) Recorrer sempre que a deciso seja efeito de conluio das partes no sentido de fraudar a lei outenhasidoproferidacomviolaodeleiexpressa; p) Exercerasdemaisfunesconferidasporlei.

Estas atribuies do Ministrio Pblico esto, ainda, previstas e dispersas pelas leis de processo e em legislao avulsa. O Ministrio Pblico pode ter uma interveno principalquandorepresentaosrgosoupessoasreferidosacimanasalneasa),d)e e) do n. 1 do art. 3.; nos inventrios exigidos por lei; e nos demais casos em que a lei lhe atribua competncia para intervir nessa qualidade, conforme disposto no n. 1 doart.5.ouacessriaquandozelapelosinteressesquelhesoatribudosporlei. O Ministrio Pblico assume, assim, um conjunto de competncias que permitem afirmar que no s um ator institucional como um ator social e que, ao longo dos vrios perodos, a sua funo social se foi solidificando e expandindo. Como ator institucional o Ministrio Pblico assume um verdadeiro patrocnio judicirio ou uma representao do Estado. A questo no pacfica na doutrina. Srvulo Correia (2001),

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referindose matria administrativa, parece entender tratarse aqui de um patrocnio judicirio. No mesmo sentido, parece entender tambm Cunha Rodrigues (1999a: 156), ao referirse atividade desenvolvida pelo Ministrio Pblico como ao exerccio da advocacia do Estado. Por outro lado, e em sentido contrrio, Carlos Lopes do Rego (2000),referindoseatuaodoMinistrioPbliconajurisdiocvel,defendetratarse de uma verdadeira representao orgnica da Administrao Central perante os tribunais e no de mero patrocnio judicirio exercido pelos agentes do Ministrio Pblico (2000: 83), o que importaria, na opinio do autor, uma obrigatoriedade de representao, constituindo a interveno de mandatrio judicial, nos termos do art. 20.,n.1,doCdigodeProcessoCivil,umasituaoexcecionalssima,carecedorade
preceito constante de lei da Assembleia da Repblica ou de decretolei credenciado por autorizao legislativa, j que nos movemos em matria competncia e atribuies do Ministrio Pblico situada no mbito da competncia legislativa reservada da Assembleia da Repblica(art.165.,n.1,al.p)CRP)(Rego2000:98).

O Ministrio tem assumido funes como ator social de grande relevncia que, embora consideradas residuais, tm ganho uma maior predominncia na atividade dos magistradosdoMinistrioPblico,emespecialaquelesquenoseencontramligadosaos DIAP nas comarcas onde estes tm competncia para o exerccio da ao penal. Assim, destacamse,nestavertentesocialdoMinistrioPblico,afunodearticulaoentreos servios de apoio deciso e execuo da deciso e o Tribunal no mbito da legislao de menores. Assume, igualmente, a funo de representao do Estado (artigos 20. do CdigodeProcessoCivil;11.,n.2,doCdigodoProcessodosTribunaisAdministrativos e 6. do Cdigo de Processo do Trabalho); dos incapazes, incertos e ausentes em parte incerta (artigos 15. a 17. do Cdigode ProcessoCivil); dos trabalhadorese suas famlias no sindicalizados (artigo 7., alneas a) e b), do Cdigo de Processo do Trabalho e 85., alnea d), da Lei de Organizao e Funcionamento dos Tribunais Judiciais); e a defesa de interessescoletivosedifusos(artigo26.A,doCdigodeProcessoCivil). Na rea do direito laboral, o Ministrio Pblico tem como competncia apoiar gratuitamente os trabalhadores e as suas famlias na resoluo dos litgios de natureza contratual, fazendoatendimento ao pblicoerecebendo os trabalhadoresou familiares na fase inicial da sua interveno processual. Neste mbito, deve privilegiar solues

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consensuais,evitandoorecursoaolitigiosa,emespecialemmatriadeacidentesde trabalho, incluindo os que respeitam morte do trabalhador. No sendo possvel a resoluo consensual, cabe ao Ministrio Pblico o patrocnio dos sinistrados e dos portadores de doena profissional e dos seus familiares nos processos emergentes de acidentedetrabalhoenosprocessosemergentesdedoenaprofissional.Tambmcabe aoMinistrioPblicorequereraatualizaodaspensesdossinistrados. No que respeita aos litgios decorrentes da relao de trabalho subordinado, o MinistrioPblicopodepatrocinarostrabalhadoresqueosolicitemequenotenham recorrido ao patrocnio do advogado da associao sindical que o represente, ou que no tenham pedido apoio judicirio na modalidade de nomeao de patrono. O MinistrioPblicotemaindaintervenonosprocessosdecontraordenaoinstrudos por deficientes condies de trabalho, assegurando, igualmente, melhores nveis de organizaonasempresasemelhorescondiesdehigieneesadenotrabalho. O Ministrio Pblico representa ainda incapazes, incertos ou ausentes em parte incerta (desde que os representantes legais no se oponham formalmente a tal interveno no processo). Em regra, esta interveno de representao de incapazes igualmente gratuitaecentrasenadefesadacondiodevulnerabilidadedosmenorese,porisso,o Ministrio Pblico tem competncias variadas para acautelar ou defender os seus interesses.AintervenodoMinistrioPblicooficiosaouporsolicitaodosprprios progenitores ou, na falta deles, de terceiros que se interessem pelo menor ou que tenhamdefactoomenoraseucargo. Pode, por exemplo, solicitarse ao Ministrio Pblico a providncia cvel de regulao do exerccio das responsabilidades parentais, a sua alterao ou uma providncia pelo incumprimento de deveres de um dos progenitores como, entre outros, o de alimentos devidos a menor. Pronunciase igualmente quanto ao acordo relativo s responsabilidades parentaisnosdivrciospormtuoconsentimentoquecorremnasConservatrias.Intervm, ainda, nos inventrios obrigatrios e naqueles em que os interesses de herdeiro menor, ausenteouincapazpodemestaremconflitocomosdosseuslegaisrepresentantes.184

EstacompetnciaesthojeemdiscussocomapropostadogovernoemalteraraLeidoInventrio,dado quenaversoemcirculaopararecolhadecontributosporpartedasinstituiesquedevemserouvidaso
184

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PodeaindasuscitarsejuntodoMinistrioPblicoquesejamtomadasoutrasprovidncias cveis,comoatutela,aadooeoapadrinhamento,quandoosmenoresnotenhampais biolgicos ou estes no tenham condio de exercer as responsabilidades parentais. Se o menornotiverafiliaodeterminada(porexemplo,noregistocivilnoconstaameno dequemopaiouame),aoMinistrioPblicoquecompete,oficiosamente,intentar aoparaoestabelecimentodafiliao. No mbito da Lei de Proteo de Crianas e Jovens em Perigo, ao Ministrio Pblico que compete acompanhar e fiscalizar a interveno das Comisses de Proteo de Crianas e Jovens, requerer a interveno do tribunal sempre que as Comisses no possam prosseguir com a sua atividade e, quando a vida ou a integridade fsica do menor se encontre em perigo, requerer diretamente ao Tribunal providncia urgente para remover esse perigo. Por fim, e em estreito paralelo com a competncia para a aopenaldeadultos,seumjovemcommaisde12anosemenosde16cometeratos que a lei penal qualifique como crime, o Ministrio Pblico, no mbito da Lei Tutelar Educativa,dirigeoinquritotutelarerequerasmedidasqueeduquemojovem. Para alm dos incapazes menores, pode suceder que um adulto seja declarado interditoouincapaz.Nestascircunstnciashmecanismosjurdicosparaosuprimento daincapacidade,pelainterdioouinabilitaodocidado, passandoa pessoaaestar sujeita a tutela, ou a assistncia, de outrem nas decises que respeitem sua vida e bens ou apenas aos seus bens. O Ministrio Pblico tem, junto dos tribunais cveis, legitimidadepara,oficiosamente,requereressatutelaouassistncia. Numa outra dimenso da proteo dos incapazes, interditos e inabilitados, compete ao Ministrio Pblico proteger o adulto que sofra de anomalia psquica grave que necessite de tratamento mdico e que recuse tratarse, resultando desta recusa uma situao de perigo para o prprio doente, para terceiros ou para bens valiosos. No mbito da Lei de SadeMental,competeaoMinistrioPblicodeterminarointernamentocompulsivono urgenteefiscalizaralegalidadedointernamentocompulsivodeurgncia.Ointernamento visa o tratamento mdico da pessoa e, por isso, cessa logo quecessarem as causas que o justificaram.No nem um mecanismo de natureza civil nem de natureza penal, visando

governo retirou a competncia do Ministrio Pblico de representao dos herdeiros menores, ausentes e incapazes,mantendo,apenasacompetnciaparaarepresentaodoEstado.

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antes a promoo da sade mental. Nos casos em que o portador de anomalia psquica grave cometa atos que constituam crime tambm da responsabilidade do Ministrio Pblico, em sede de inqurito crime, requerer, a ttulo de medida de coao, a aplicao de internamento preventivo do arguido (em vez de priso preventiva), nos termos do artigo202.n.2doCdigodeProcessoPenal.Notermodoinqurito,emvezdededuzir acusao, pode requerer a aplicao de medida de segurana privativa de liberdade, nos termosdoartigo91.doCdigoPenal,esustentarasuaaplicaoemjulgamento.ALeide Sade Mental, nos seus artigos 28. e 29., contm uma previso de articulao do internamento compulsivo com a aplicao da medida penal privativa da liberdade do artigo91.doCdigoPenal. O Ministrio Pblico tem, ainda, e por fora do seu estatuto, a competncia para defender osinteressesdifusos,ouseja,osinteressesquepertencematodos,masquenopodemser apropriados por ningum, sendo partilhados, em igual medida, por todos os cidados. Por exemplo,ointeresseambiental,dasadepblica,daqualidadedosprodutos,dopatrimnio cultural e do desenvolvimento sustentvel integramse na categoria dos direitos que so compartilhadosportodosemigualmedida,ouseja,constitueminteressesdifusos.Adefesa dos interesses difusos pode ocorrer no mbito do direito administrativo, do direito civil, do direito penal ou contraordenacional e o Ministrio Pblico, no exerccio dessas competncias, j acionou seguradoras, entidades bancrias e operadoras de servios de telecomunicaes por inclurem, por exemplo, clusulas abusivas nos contratos a que as pessoasapenassepodemlimitaraaderir,visandoretirlasdocomrciojurdico.185 Pode,assim,concluirsequeaatuaodoMinistrioPblico,almdetransversalatodoo processo, assume funes diferenciadas, posicionandose ora como autor, ora como ru ou, ainda, como amicus curiae. uma panplia de funes que o levam a constituirse como um rgo imprescindvel na aplicao da justia.186 Cunha Rodrigues refere, em relaomultiplicidadedefunesexercidas,que
emestreitaconexocomastransformaessociais,asatribuiesdoMinistrioPblicoforam se, pouco a pouco, alargando: da defesa de bens dominados da coroa, administrao da

Conferirem<http://www.pgdlisboa.pt>. Sobre as diversas funes descritas atrs, ver igualmente o trabalho meritrio de Paula Maralo (2011: 49 ss.), sobre o estatuto do Ministrio Pblico (anotado), onde se descrevem com maior pormenorasatividadesdesenvolvidaspeloMinistrioPblico.
186 185

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justiapenal,desta,representaodosrfos,vivasemiserveis;e,depois,justiacvel,a outros direitos e interesses e a mais reas atinentes a funes administrativas do Estado [] distribuemsepor diversos planos, onde se inclui o exerccio da acopenal, compreendendo a direco da investigao criminal, a promoo da legalidade, a representao do Estado, de incapazesedeincertoseoexercciodefunesconsultivas(Rodrigues,1999c:9192).

SegundoainterpretaodeAralaChaves,ummagistradojudicialqueassumiuocargode ProcuradorGeral da Repblica aps a aprovao da Constituio de 1976, e que muito contribuiuparaareorganizaoeafirmaodestergo,atsereformarem1984,
as competncias do Ministrio Pblico permitiram apelidlo, na sabedoria popular, por advogado da verdade, fiscal da lei, protector e amparo do fracos e at, em algumas zonas do pas, lhe chamam pai dos rfos. E assim que sempre lhe coube a representao judiciria dosincapazes,ausentesouincertos(Chaves,2004:125).

4.2.AorganizaodoMinistrioPblico Segundo a Exposio de Motivos da Proposta de Lei n. 113/VII, que deu origem Lei n. 60/98, de 27 de agosto, a alterao do Estatuto do Ministrio Pblico teve como preocupao a redefinio das competncias dos vrios magistrados e a criao de novos rgos vocacionados para a resoluo de problemas concretos, num esforo de organizaointerna,reconhecendoopoliformismodoMinistrioPblico,queexerce
competncias nas reas constitucional, cvel, criminal, social, de menores, administrativa e tributria, ora agindo em funes tpicas de magistrado, ora em representao de interesses sociaisecolectivos,oranafunodeadvogadodoEstadooudedefensordalegalidade,[oque] tem obrigado a considervel esforo de organizao, formao e mtodos de trabalho em contextosdeelevadovolumeprocessualedegravescarnciasdeapoio.

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Figura1:EstruturadoMinistrioPblico

Fonte:SitedaProcuradoriaGeraldaRepblica<http://www.pgr.pt/grupo_pgr/indice.html>

Atualmente,oEstatutodoMinistrioPblicodefinecomorgosaProcuradoriaGeralda Repblica,asprocuradoriasgeraisdistritaiseasprocuradoriasdaRepblica(cf.artigo7.), e como agentes do Ministrio Pblico o ProcuradorGeral da Repblica, o Vice ProcuradorGeral da Repblica, os ProcuradoresGeraisAdjuntos, os procuradores da Repblica e os procuradoresadjuntos (cf. artigo 8., n. 1).187 De seguida, apresentarse o,deformasucinta,osprincipaisrgosqueconstituemoMinistrioPblico.188
4.2.1.OsrgosdoMinistrioPblico

A ProcuradoriaGeral da Repblica o rgo superior do Ministrio Pblico, que compreendeoProcuradorGeraldaRepblica,oConselhoSuperiordoMinistrioPblico,

OsagentesdoMinistrioPblicopodem,ainda,sercoadjuvadosporassessores(cf.artigo8.,n.2). A instituio da assessoria e a definio das suas competncias foi instituda pela Lei n. 2/98, de 8 de janeiro, nos termos da qual [o] Supremo Tribunal de Justia e os tribunais de Relao dispem de assessores que coadjuvam os magistrados judiciais e os magistrados do Ministrio Pblico, prevendo seapossibilidadedeexistnciadeassessoresnostribunaisde1.instnciaquandoacomplexidadeeo volume de servio o justifiquem (cf. artigo 1.). Aos assessores compete a) Proferir despachos de mero expediente; b) Preparar a agenda dos servios a efectuar; c) elaborar projectos de peas processuais; d) Proceder pesquisa da legislao, jurisprudncia e doutrina necessrias preparao das decises e das promoes nos processos; e) Sumariar as decises e as promoes, a legislao, a jurisprudnciaeadoutrinademaiorinteressecientficoeintegrlasemficheirosouembasededados; f)Colaborarnaorganizaoeactualizaodabibliotecadotribunal(cf.artigo2.,n.1). 188 Paraumaanlisemaispormenorizada,emtermosdadiscussodasuaorigemenatureza,consultaro trabalhodeMaralo(2011:90ss.).
187

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o Conselho Consultivo da ProcuradoriaGeral da Repblica, os auditores jurdicos e os serviosdeapoiotcnicoeadministrativo.189 O ProcuradorGeral da Repblica, enquanto presidente da ProcuradoriaGeral da Repblica, promove a defesa da legalidade democrtica, dirigindo, coordenando e fiscalizandoaatividadedoMinistrioPblico,emitindoasdiretivas,ordenseinstruesa que deve obedecer a atuao dos respetivos magistrados e informando o ministro da justia da necessidade de medidas legislativas tendentes a conferir exequibilidade aos preceitos constitucionais, eficincia ao Ministrio Pblico, ao aperfeioamento das instituies judicirias ou a pr termo a decises divergentes dos tribunais ou dos rgos daAdministraoPblica.OProcuradorGeraldaRepblicaonicoagentedoMinistrio Pblico,emesmo,dequalquerdasmagistraturas,sujeitoadesignaopelopoderpoltico, no estando a escolha sujeita a restries nem na rea de recrutamento nem nos requisitos especiais de formao para o desempenho do cargo. Tendo em considerao funestoimportanteseumasituaopolticanica,olegisladorconstitucionalcolocou muita nfase na sua abrangente legitimao atravs da participao quer do Governo, propondo um nome, quer do Presidente da Repblica, que efetivamente nomeia o ProcuradorGeraldaRepblica(cf.artigo133.,alneam)daCRP). O ProcuradorGeral da Repblica apoiado, no exerccio das suas funes, por um GabinetecompostopelochefedeGabinete,seisassessoresedoissecretriospessoais190 ecoadjuvadoesubstitudopeloViceProcuradordaRepblica,nomeadopeloConselho Superior do Ministrio Pblico.191 Nos tribunais superiores (Supremo Tribunal de Justia, Tribunal Constitucional, Supremo Tribunal Administrativo e Tribunal de Contas), o ProcuradorGeraldaRepblicaaindacoadjuvadoesubstitudoporProcuradoresGerais Adjuntos, cabendo ao ProcuradorGeral designar, bienalmente, o coordenador da atividadedoMinistrioPblicoemcadaumdaquelestribunais(cf.artigo13.EMP).

A orgnica dos servios da ProcuradoriaGeral da Repblica est estabelecida pelo DecretoLei n. 333/99,de20deagosto(querevogouoanteriorDecretoRegulamentarn.64/87,de23deDezembro). 190 Cf.artigo1.,n.1,doDecretoLein.333/99,de20deAgosto(orgnicadosserviosdaPGR). 191 O cargo de ViceProcuradorGeral da Repblica foi, pela primeira vez, ocupado por uma magistrada, Isabel So Marcos, no mbito do conturbado processo de substituio, por limite de idade, do anterior titular do cargo, Mrio Gomes Dias. Apesar da tentativa do ProcuradorGeral da Repblica de que a lei dejubilaofossealterada,demodoapoderexcecionarocargodeViceProcuradorGeraldaRepblica, a Assembleia da Repblica decidiu no aceder pretenso, opondose alterao das leis por fora de umcasoespecfico,situaoqueseriamaispolmicaaindadoqueapretensoemsi.
189

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Uma das principais atribuies da ProcuradoriaGeral da Repblica prendese com funesde naturezaconsultivaexercidasatravsdoConselhoConsultivo. OConselho, atualmente, composto pelo ProcuradorGeral da Repblica e oito vogais, todos ProcuradoresGerais Adjuntos. Ao Conselho Consultivo compete, entre outras funes, emitirparecerrestritoamatriadelegalidadenoscasosdeconsultaprevistosnaleioua solicitao do Presidente da Assembleia da Repblica ou do governo; pronunciarse, a pedido do governo, acerca da formulao e contedo jurdico de projetos de diplomas legislativos; pronunciarse sobre a legalidade dos contratos em que o Estado seja interessado, quando o seu parecer for exigido por lei ou solicitado pelo governo; e informar o governo, por intermdio do ministro da justia, acerca de quaisquer obscuridades, deficincias ou contradies dos textos legais e propor as devidas alteraes (cf. artigo 37. do EMP). Tambm os auditores jurdicos, categoria exercida porProcuradoresGeraisAdjuntosjuntodaAssembleia daRepblica,decadaMinistrio edosrepresentantesdaRepblicajuntodecadaRegioAutnoma,exercemfunesde consultaeapoiojurdicosparaaentidadejuntodaqualfuncionem.192 DeentreosnovosdepartamentoscriadospeloEstatuto,destacamseosDepartamentos de Contencioso do Estado, o Departamento Central de Investigao e Ao Penal (DCIAP) e os Departamentos de Investigao e Ao Penal (DIAP). Com a Lei n. 60/98, de27deagosto,ficaramnadependnciadaProcuradoriaGeraldaRepblica,paraalm do Departamento Central de Investigao e Ao Penal (DCIAP), o Gabinete de Documentao e de Direito Comparado (GDDC),193 o Ncleo de Assessoria Tcnica (NAT)194eosDepartamentosdeContenciosodoEstado(PGR,2011). Na Exposio de Motivos que acompanhou a Proposta de Lei que deu origem Lei n. 60/98,olegisladorconsiderouque
a emergncia de novos fenmenos de criminalidade associada e induzida pelo consumo de estupefacientes,amobilidadeeestruturaodosgruposesubculturasdelinquentes,asofisticao dasnovasformasdeacoeorganizaodacriminalidadedecolarinhobrancotornarampatentes as insuficincias e fragilidades do sistema [e tornouse] manifesto que um rgo fechado em si

Cf.artigos44.e45.doEMP. Ao GDDC compete, entre vrias competncias, prestar assessoria jurdica, recolher, tratar e difundir informaojurdica(cf.artigo48.,n.1,doEMP). 194 O NAT foi criado pela Lei n. 1/97, de 16 de Janeiro, destinandose a assegurar a assessoria e consultadoria tcnica ao Ministrio Pblico em matria econmica, financeira, bancria, contabilstica e demercadodevaloresmobilirios(cf.artigo1.,n.2).
193 192

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mesmo, sem valncias de especializao, modelado segundo critrios rgidos de competncia territorial na base da comarca, sem ligao preveno e investigao policial e s suas formas deorganizaoterritorialematerialnopoderiadarrespostasuficientesnovassolicitaes.

Assim, foram criados o Departamento Central de Investigao e Ao Penal (DCIAP) e os Departamentos de Investigao e Ao Penal (DIAP). O DCIAP um rgo de coordenao e de direo da investigao e de preveno da criminalidade violenta, altamenteorganizadaoudeespecialcomplexidade,nomeadamente,crimes
a) Contraapazeahumanidade; b) Organizaoterroristaeterrorismo; c) ContraaseguranadoEstado,comexcepodoscrimeseleitorais; d) Trfico de estupefacientes, substncias psicotrpicas e precursores, salvo tratandose de situaesdedistribuiodirectaaoconsumidor,eassociaocriminosaparaotrfico; e) Branqueamentodecapitais; f) Corrupo,peculatoeparticipaoeconmicaemnegcio; g) Insolvnciadolosa; h) Administraodanosaemunidadeeconmicadosectorpblico; i) Fraudenaobtenooudesviodesubsdio,subvenooucrdito; j) Infraces econmicofinanceiras cometidas de forma organizada, nomeadamente com recurso tecnologia informtica; e infraces econmicofinanceiras de dimenso internacionaloutransnacional(cf.artigo47.,n.1doEMP).

O DCIAP uma estrutura interdisciplinar, integrando magistrados do Ministrio Pblico, elementosdergosdePolciaCriminalefuncionriosdejustia,podendosercoadjuvado pelo NAT em matria econmica, financeira, bancria, contabilstica e de mercado de valoresmobilirios(cf.artigo49.doEMP).constitudoporumprocuradorgeraladjunto, queodirige,porprocuradoresdaRepblicaeporfuncionriosdejustia. Em cada um dos Distritos Judiciais (atualmente Lisboa, Porto, Coimbra e vora) existe umaProcuradoriaGeralDistritalcomcompetnciapara,nessareaterritorial,
a) Promoveradefesadalegalidadedemocrtica; b) Dirigir,coordenarefiscalizaraatividadedoMinistrioPblicoeemitirasordenseinstrues aquedeveobedeceraactuaodosmagistrados; c) Propor ao ProcuradorGeral da Repblica directivas tendentes a uniformizar a aco do MinistrioPblico; d) Coordenaraactividadedosrgosdepolciacriminal; e) Fiscalizaraactividadeprocessualdosrgosdepolciacriminal;

[]
g) Procederaestudosdetendnciarelativamenteadoutrinaeajurisprudncia,tendoemvista aunidadedodireitoeadefesadoprincpiodaigualdadedoscidadosperantealei;

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h) Realizar, em articulao com os rgos de polcia criminal, estudos sobre factores e tendnciasdeevoluodacriminalidade; i) Elaborar o relatrio anual de actividades e os relatrios de progresso que se mostrarem necessriosouforemsuperiormentedeterminados(cf.artigo56.doEMP).195

ApublicaodaLein.52/2008,de28deagosto(NovoMapaJudicirio)196veiocriaruma nova funo ou rgo: o Magistrado do Ministrio Pblico Coordenador. A partir de 2009, com a entrada em vigor do projetopiloto do Novo Mapa Judicirio, existe em cada comarca experimental um procuradorgeral adjunto que dirige os servios do Ministrio Pblico,nomeadoemcomissodeserviopeloConselhoSuperiordoMinistrioPblicode entretrsnomespropostospeloProcuradorGeralDistrital(artigo90.,n.1). Com o projetopiloto definido pelo DecretoLei n. 25/2009, de 26 de janeiro,197 e como referido no seu prembulo, o mais importante foi a definio, [d]e acordo com os termos da reforma, [d]os novos modelos de gesto e de diviso territorial. O projetopilotofoidefinidocomumndicedeespecializaoporcomarcasemparalelo nas actuais circunscries e uma reafectao substancial dos meios humanos em cada comarca, com um novo modelo de gesto dos tribunais orientado para os resultados, o que notrio nas competncias e nas exigncias de formao do magistradocoordenador(cf.prembulo). RelativamentesfunesdomagistradodoMinistrioPblicocoordenador,
1 O magistrado do Ministrio Pblico coordenador dirige e coordena a actividade do MinistrioPbliconacomarca,emitindoordenseinstrues,competindolhe: a) Acompanharomovimentoprocessualdosservios,identificando[]osprocessosqueesto pendentes por tempo considerado excessivo ou que no so resolvidos em prazo consideradorazovel,informandoaprocuradoriageraldistrital; b) Acompanhar o desenvolvimento dos objectivos fixados para os servios do Ministrio Pblicoporpartedosprocuradoresedosfuncionrios; c) Proceder distribuio de servio entre os procuradores da Repblica da mesma comarca e entreprocuradoresadjuntos[]; d) Promover a realizao de reunies de planeamento e de avaliao dos resultados do tribunal,comaparticipaodosprocuradoresefuncionrios; e) Adoptar ou propor s entidades competentes medidas [] de desburocratizao, simplificaodeprocedimentos,utilizaodastecnologiasdeinformaoetransparnciado sistemadejustia; []
195 196

<http://dre.pt/pdf1sdip/1998/08/197A00/43724422.pdf>. <http://dre.pt/pdf1sdip/2008/08/16600/0608806124.pdf>. 197 <http://dre.pt/pdf1sdip/2009/01/01700/0050000514.pdf>.

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g) Elaborar os mapas e turnos de frias dos procuradores e autorizar e aprovar os mapas de friasdosfuncionrios; h) Exercer a ao disciplinar sobre os funcionrios em funes nos servios do Ministrio Pblico, relativamente a pena de gravidade inferior de multa e, nos restantes casos, instaurarprocessodisciplinar,seainfraoocorrernorespetivotribunal; i) Definir mtodos de trabalho e objectivos mensurveis para cada unidade orgnica, sem prejuzo das competncias e atribuies nessa matria por parte do Conselho Superior do MinistrioPblico; j) Determinaraaplicaodemedidasdesimplificaoeagilizaoprocessuais; l) Proceder reafectao de funcionrios dentro da respectiva comarca e nos limites legalmentedefinidos(cf.artigo90.daLein.52/2008,de28deagosto).198

Noquesereferescomarcaspiloto,
[e]ntendeoCSMPserumelementoaltamentepositivoaatribuioaoJuizPresidenteeaoProcurador Coordenador de competncias administrativas e de gesto, implicando a definio de objectivos e a respectivamonitorizao.Oexercciodessascompetnciasvempropiciandoumaboaarticulaodo trabalhodemagistradoseoficiaisdejustia,favorecendoumadinmicadeunidadedacircunscrioe decomunhodeobjectivosemmatriadequalidadedarespostajudiciria(SEJ,2011:40).

A avaliao efetuada pelo Observatrio Permanente da Justia Portuguesa, por solicitaodoMinistriodaJustia,defendeuque

[a]pesar das lacunas de preparao e de acompanhamento da reforma, o trabalho de campo realizadopermitiuidentificaralgumasdinmicaslocaisconsentneascomosobjectivosdareforma. Foi possvel identificar experincias positivas de optimizao de funcionamento dos servios, numa postura activa de superviso e controlo das actividades por parte do juiz presidente, com coadjuvao do administrador judicirio. Desde logo, o estabelecimento de metas e objectivos de produtividade,realizaodereuniesdeplaneamentodasactividadescomaschefiasdassecese com os magistrados coordenadores ou, ainda, a experimentao de outros mtodos de trabalho []. Registouse, ainda um acrscimo de racionalizao no que se refere ao pedido de material, requisiodeobjectosecritriosdeocupaodassalas(SantoseGomesetal.,2010:120121).

Os DIAP foram, desde a aprovao do Estatuto do Ministrio Pblico de 1998, institudos nombitodecadacomarcaondeestosediados,sendoasentidadescompetentespara:
a) Dirigiroinquritoeexerceraacopenalporcrimescometidosnareadacomarca; b) Dirigir o inqurito e exercer a aco penal relativamente aos crimes indicados no n. 1 do artigo 47., quando a actividade criminosa ocorrer em comarcas pertencentes ao mesmo distritojudicial; c) Precedendo despacho do procuradorgeral distrital, dirigir o inqurito e exercer a aco penal quando, relativamente a crimes de manifesta gravidade, a complexidade ou disperso

198

<http://dre.pt/pdf1sdip/2008/08/16600/0608806124.pdf>.

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territorial da actividade criminosa justificarem a direco concentrada da investigao (cf. n.1doartigo73.doEMP).199

OEMPcriouumDIAPemsededecadadistritojudicial,prevendoseapossibilidadede criao, atravs de portaria do Ministrio da Justia, ouvido o Conselho Superior do Ministrio Pblico, de DIAP em comarcas de elevado volume processual, ou seja, em comarcasqueregistementradassuperioresa5000inquritosanualmenteeem,pelo menos, trsdos ltimos cinco anos judiciais (cf. artigo 71.). Atualmente, existemem Portugal quatro DIAP, instalados pela Portaria n. 754/99, de 27 de agosto,200 na sede de cada Distrito Judicial e trs DIAP instalados com as comarcaspiloto institudas em 2009 (GrandeLisboa Noroeste instalado em Sintra e com delegao na Amadora ; Alentejo Litoral com sede em Santiago do Cacm ; e BaixoVouga com sede em Aveiroecomdelegaoemgueda)peloDecretoLein.25/2009,de26dejaneiro.201 Os Departamentos de Contencioso do Estado, tambm criados pela Lei n. 60/98, nunca foram efetivamente instalados, continuando a ser letra morta. Estavamlhes atribudascompetnciasemmatriacvele/ouadministrativa,cujoobjetivoseprendia comapreveno
[d]os possveis riscos de conflito de deveres ou de interesses e de conferir agilidade representao do Estado pelo Ministrio Pblico, na defesa dos seus interesses privados, quer nas relaes com a Administrao, quer no que se refere sua interveno junto dos tribunais (ponto 12 da Exposio de motivos constante da proposta de Lei n. 113/VII).

A estes departamentos competiria a) [a] representao do Estado em juzo, na defesa dos seus interesses patrimoniais; [e] b) [p]reparar, examinar e acompanhar formas de composioextrajudicialdeconflitosemqueoEstadosejainteressado(cf.art.53,do EMP). Apesar de no existirem os Departamentos de Contencioso do Estado, o Ministrio Pblico no deixa de exercer aquelas competncias sempre que necessrio. Em matria administrativa, esta competncia do Ministrio Pblico sofreu algumas alteraes em 2004, com a reforma do contencioso administrativo. Apesar de a lei de processo, com aquela reforma, ter previsto expressamente, pela primeira vez, a representao do Estado pelo Ministrio Pblico, a lei restringe essa representao aos

199 200

<http://dre.pt/pdf1sdip/1998/08/197A00/43724422.pdf>. <http://dre.pt/pdf1sdip/1999/08/200B00/59085908.pdf>. 201 <http://dre.pt/pdf1sdip/2009/01/01700/0050000514.pdf>.

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processosquetenhamporobjetorelaescontratuaisederesponsabilidade,prevendo, ainda, por outro lado, que as pessoas colectivas de direito pblico ou os ministrios podem ser representados em juzo por licenciado em Direito com funes de apoio jurdico, expressamente designado para o efeito (artigo 11., n. 2, do CPTA) pelo auditor jurdico ou [pelo] responsvel mximo pelos servios jurdicos da pessoa colectivaoudoministrio(n.3doart.11.).Estapossibilidadecontinuaapermitirao governo socorrerse de servios jurdicos internos ou externos estrutura do Estado, dispensando a utilizao do Ministrio Pblico, mantendo, assim, um maior controlo sobreosresultadosemfunodosseusinteressespolticojurdicos.202 Por ltimo, s procuradorias da Repblica existentes na comarca sede de cada crculo judicial compete a direo, coordenao e fiscalizao da atividade do Ministrio Pbliconareadarespetivacircunscrioterritorial(cf.artigo61.doEMP),peloque, com a criao dos DIAP, em 1998, e a sua expanso em 2009, ficam cada vez mais reduzidas s funes sociais do Ministrio Pblico, no mbito do contencioso do Estado, famlia, laboral e interesses difusos, assim como direo da ao penal junto dostribunaisnasfasesdeinstruoedejulgamento.
4.2.2.OConselhoSuperiordoMinistrioPblico

A estrutura do Ministrio Pblico inclui o Conselho Superior do Ministrio Pblico.203 Enquanto o Conselho Superior da Magistratura, para os juzes, um verdadeiro rgo de governo da magistratura judicial (autorregulao), o governo do Ministrio Pblico repartese entre o ProcuradorGeral da Repblica e o Conselho Superior do Ministrio Pblico, tendo o primeiro primazia sobre o segundo. Isto devese, segundo Cunha Rodrigues,aofactodeque,

Estapossibilidadecontinuaagerarbastantepolmica,exemplificandosecomoscasosfrequentesde pagamentos de quantias muito elevadas, por parte do governo a vrios escritrios de advocacia para o representar, elaborar pareceres ou mesmo contratos, quando pode recorrer aos diversos servios do MinistrioPblicoparaoefeito.Acontabilizaodosserviosefetuadosumacontaquenuncafoifeita corretamente. O controlo dos resultados, longe da imparcialidade a que o Ministrio Pblico est obrigado,umadasrazesprincipaisparaaperpetuaodestaestratgia. 203 Em Portugal, na estrutura judiciria, existe ainda o Conselho Superior da Magistratura (para os juzes), o Conselho Superiordos TribunaisAdministrativos e Fiscais (para os magistrados judiciais nestes tribunais) e o Conselho de Oficiais de Justia. Para mais informaes sobre os diferentes conselhos e sobreoseudesempenho,verotrabalhodeJooPauloDias(2001,2004).
202

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sendo o Ministrio Pblico uma magistratura predominantemente monocrtica, isto , funcionando normalmente por intermdio de rgos ou agentes unipessoais, concentrase na posio do ProcuradorGeral da Repblica a representao do Ministrio Pblico e as atribuiesque,pertencendoProcuradoriaGeraldaRepblica,noseencontramconfiadasa outrosrgos(Rodrigues,1978apudCluny,1994:4849).

Acrescenta,ainda,queahierarquiaexistentenestamagistraturacorrespondetambma necessidades impostas pela natureza das funes e por um objectivo de democratizao da administrao da justia (ibidem, 1994: 49), regendose por estritos critrios legais. Cunha Rodrigues considera, deste modo, que a tradio portuguesa foi sempre de um MinistrioPblicoindivisvelepolicntrico,tratandose,assim,deummodelocomrazes muitoantigas,cujaevoluoserealizouprincipalmentesegundoasexignciasdajustiae daadministraodopas(Rodrigues,1999c:92).Porconseguinte,
[a] organizao hierrquica do Ministrio Pblico poder representarse por um eixo em que, de um lado, esto os poderes directivos e, do outro, os poderes de gesto e disciplinares. Os poderes directivos, correspondendo lato sensu a intervenes de carcter tcnico e processual, encontramse distribudosporescalesefuncionamsegundoumaestruturamonocrticacujovrticeoProcurador Geral da Repblica, no distinguindo a lei entre poderes directivos genricos e especficos nem entre instrues ou ordens de natureza preventiva e a posteriori. Os poderes de gesto e disciplina competemaumrgocolegialoConselhoSuperiordoMinistrioPblico(1999c:305306).

O mbito de atuao do Conselho Superior do Ministrio Pblico, perante esta estrutura organizativa, est limitado pelas prprias competncias do ProcuradorGeral daRepblica,numaespciedeprolongamentooudedelegaodeatribuies.Destas atribuies,decorreque,aindaporrazesqueseprendemcomanaturezadocargo,o ProcuradorGeral da Repblica no est sujeito autoridade do Conselho, algo que se depreende deste extrato retirado da pgina na Internet da ProcuradoriaGeral da Repblica e que confirma o carter monocrtico do Ministrio Pblico: as funes que no se ligam directamente ao exerccio da aco disciplinar e apreciao do mrito profissional so exercidas pelo Conselho de forma opinativa, remetendose paraoProcuradorGeraldaRepblicaospoderesdedeciso.204 A composio deste rgo, aps uma sucesso de mudanas ao longo dos ltimos 30 anos, apresenta atualmente trs caractersticas: 1) a predominncia de magistrados do

204

<http://www.pgr.pt/grupo_pgr/CSMP.html>.

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Ministrio Pblico face aos membros laicos;205 2) uma forte representao de membros do Ministrio Pblico a exercer o cargo por inerncia, nomeadamente os quatro procuradoresgerais distritais; 3) uma baixa representatividade de membros laicos representandoosrgospolticos.Destemodo,eapesardapresenademembroslaicos, verificase a existncia de uma predominncia de membros do Ministrio Pblico e uma forte presena das hierarquias da ProcuradoriaGeral da Repblica, podendo traduzirse numa menor pluralidade de opinies e numa diminuio da operacionalidade, funcionandonumverdadeiroregimedeautogoverno.Aatualcomposiode19membros a seguinte: ProcuradorGeral da Repblica; quatro procuradoresgerais distritais;206 um ProcuradorGeral Adjunto, dois procuradores e quatro procuradores adjuntos, eleitos entreosseuspares;cincojuristasdesignadospelaAssembleiadaRepblica;edoisjuristas designadospeloministrodajustia. Ofuncionamentodestergodivideseporquatroseces:oplenrio,aprimeiraseco declassificaoemrito,asegundasecodeclassificaoemritoeasecodisciplinar (esta de composio mais reduzida, para abordar apenas questes de natureza disciplinar, quando justificado). As reunies ordinrias so de periodicidade bimensal, podendoserextraordinriassemprequeconvocadaspeloProcuradorGeraldaRepblica ou por um mnimo de sete membros. O servio de inspees funciona com magistrados recrutados entre procuradoresgerais adjuntos ou procuradores da Repblica com mais de15anosservioeemqueasualtimaclassificaosejadeMuitoBom. Os membros do Conselho Superior do Ministrio Pblico tm um mandato de trs anos, podendo ser reeleitos uma vez. Os vogais eleitos ou nomeados no magistrados ficam comodireitoaauferirumvencimentocorrespondenteaocargodeorigem,sepblico,ou ao de Diretorgeral, caso optem por ficar a tempo inteiro. As competncias do Conselho SuperiordoMinistrioPblicosoasseguintes,segundooEstatutodoMinistrioPblico:
a) Nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mrito profissional, exercer a acodisciplinar[],comexcepodoProcuradorGeraldaRepblica; b) Aprovar o regulamento eleitoral do Conselho, o regulamento interno da ProcuradoriaGeral daRepblica,[]eapropostadooramento[];

Laico referese ao facto de no serem magistrados. Normalmente, so juristas ou professores de direito,comousemproximidadeapartidospolticos. 206 A organizao judiciria do territrio nacional est dividida em quatro distritos judiciais, havendo, portanto,quatroProcuradoresGeraisDistritais,quesoosseusresponsveismximos.
205

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c) Deliberareemitirdirectivasemmatriadeorganizaointernaedegestodequadros; d) Propor ao ProcuradorGeral da Repblica a emisso de directivas a que deve obedecer a actuaodosmagistradosdoMinistrioPblico; e) Propor ao Ministro da Justia, por intermdio do ProcuradorGeral da Repblica, providncias legislativas com vista eficincia do Ministrio Pblico e ao aperfeioamento dasinstituiesjudicirias; f) Conhecerdasreclamaesprevistasnestalei; g) Aprovar o plano anual de inspeces e determinar a realizao de inspeces, sindicncias e inquritos(art.27.).

Ao contrrio do que sucede com os juzes, em que o Conselho Superior da Magistratura um verdadeiro rgo de gesto da profisso, o Conselho Superior do Ministrio Pblico est bastante limitado na sua capacidade de interveno e gesto, devido ao, por um lado, dos poderes detidos pelo ProcuradorGeral da Repblica, e, por outro, por a sua composio limitar, ao contrrio do que sucede com os juzes, uma maior independncia face s estruturas hierrquicas. Acresce ainda a estes fatores a grande autonomia, em termos de gesto e exerccio de poder hierrquico, por parte dos ProcuradoresGerais Distritais, que diminui, igualmente, qualquer capacidade de interveno por parte do Conselho.Contudo,taislimitaesso,emparte,justificadaspelasexignciasdeestruturas hierarquizadas e coordenadas entre si para um melhor exerccio das suas competncias a diversosnveisdeinterveno,comespecialdestaqueparaareacriminal.

5.OacessocarreiraeaformaodosmagistradosdoMinistrio Pblico
O recrutamento dos magistrados do Ministrio Pblico feito em simultneo com os juzes, atravs de um concurso pblico de ingresso para o Centro de Estudos Judicirios (regido atualmente pela Lei n. 2/2008, de 14 de janeiro).207 Esta escola de magistrados iniciou funes em 1980, rompendo com o anterior modelo de ingresso nasmagistraturas(CEJ,2006). De1998,comaaprovaodaLein.16/98,208atentradaemvigordaLein.2/2008, em 2008, o concurso de acesso era aberto aos cidados de nacionalidade portuguesa

207 208

<http://dre.pt/pdf1sdip/2008/01/00900/0039100412.pdf>. <http://dre.pt/pdf1sdip/1998/04/083A00/15431555.pdf>.

271

que tivessem concludo a licenciatura em Direito h, pelo menos, dois anos. Para alm de ministrar a formao aos futuros magistrados, o CEJ tambm realiza aes de formaoparaadvogados,solicitadoreseoutrossetoresprofissionais(Dias,2004). Duranteoperodoacimareferido,asprovasdeacessoeramconjuntaseavaliadasporum jri composto por magistrados, nomeados pelos conselhos superiores, e outras personalidadesexternasestruturajudiciria,designadospeloMinistrodaJustia.Existiam trs fases de avaliao: provas escritas, provas orais e entrevista (com a presena de psiclogos). Quanto formao ministrada na fase inicial, aps a fase de admisso,209 repartiase por trs momentos, com uma durao de 22 meses: 5 meses de formao tericoprtica; 12 meses no estgio de iniciao nos tribunais judiciais (metade do tempo juntodeumjuiz,metadejuntodeummagistradodoMinistrioPblico);e5novamenteno Centro de Estudos Judicirios para consolidao da formao aps os estgios nos tribunais. S aps o trmino desta fase, os auditores podiam selecionar, de acordo com a respetiva classificao, a magistratura em que pretendiam ingressar. Aps esta fase, eram colocados durante 10 meses em regime de estgio de prafetao (com os formadores a seremdesignadospelosrespetivosConselhosSuperiores)juntodamagistraturaentretanto escolhida. No final deste perodo, eram nomeados definitivamente magistrados e colocados,comoefetivos,numtribunal. Nos dois anos seguintes, os magistrados eram obrigados a frequentar uma formao complementar, atravs de atividades de reflexo sobre problemas atuais, jurdicos e relativos a outros assuntos de relevo para o exerccio da funo. Posteriormente, o Centro de Estudos Judicirios oferecia, anualmente, uma formao permanente, com programas de carter interdisciplinar, de frequncia facultativa, para debater problemticasrelacionadascomasinstituiesjudiciais(Santos,PedrosoeBranco,2006). As aes de formao, complementar e permanente, tiveram desde sempre, e no geral, pouco xito, dada a fraca presena de magistrados, em especial das primeiras instncias. Embora a complementar tivesse um carter obrigatrio, a sua no frequncianoimpunhaqualquertipodesanonemeraalvodecensura.

Entravam,emmdia,150auditoresparaocursodejuizoumagistradodoMinistrioPblico,sendoa repartio por cada magistratura definida pelo CEJ aps opinio emitida pelos Conselhos Superiores da MagistraturaedoMinistrioPblico.
209

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Em 2008, com a referida Lei n. 2/2008, foi aprovado um novo modelo de formao de magistradosedeorganizaodoprprioCentrodeEstudosJudicirios.Entreasinovaes aprovadas de destacar o enquadramento no Centro de Estudos Judicirios (CEJ) da seleo, recrutamento e formao de magistrados para os Tribunais Administrativos e Fiscais, tendose passado a prever tambm a representao do Conselho Superior dos TribunaisAdministrativoseFiscaisnosrgosdoCEJ,emtermosanlogosdosConselhos Superiores da Magistratura e do Ministrio Pblico. No que diz respeito ao ingresso na formao inicial de magistrados, foi revogada a exigncia do decurso de dois anos aps a conclusodalicenciatura,medidamuitocriticadadesdeasuaentradaemvigorporvrios autores(Santos,2001;Dias,2004;Santos,PedrosoeBranco,2006). A nova lei veio criar, contudo, dois conjuntos alternativos de requisitos de ingresso que acrescemformaogeneralistaproporcionadapelalicenciaturaemDireito:umbaseado nas habilitaes acadmicas obtidas; outro baseado na experincia adquirida, qualificada e relevantepara o futuro exerccio da profisso. Como se refere na Exposio de Motivos dapropostadeLein.156/X,quedeuorigemLein.2/2008,valorizousenoespritode Bolonha, o saberespecializadoe oaprender fazendoe estimul[ou]sea diversificao de saberes e experincias dos candidatos que ingressaro na formao profissional orientadaparaoexercciodasmagistraturasque,essasim,cabeaoCEJgarantir. As fases e os mtodos de seleo foram tambm objeto de reviso, sendo que a principal se relaciona com a diferenciao das funes de cada magistratura, impondo se, desde o incio da seleo, a opo por uma das magistraturas (judicial ou do Ministrio Pblico). Esta obrigatoriedade de escolher a magistratura logo no incio constituiuumacednciaexignciadosjuzes,organizadosporviadoConselhoSuperior da Magistratura ou da Associao Sindical dos Juzes Portugueses, contra a posio das estruturas superiores ou o sindicato do Ministrio Pblico, procurando, assim, garantir que os melhores candidatos seguissem, logo partida, a carreira judicial. Embora no haja qualquer estudo que fundamente esta opinio, discutiase publicamente que, ao ficarem a conhecer a atividade do Ministrio Pblico, muitos dos melhores alunos acabavam por optar pela magistratura do Ministrio Pblico. Esta alterao veio, igualmente, dar cobertura a outra pretenso dos juzes, de procurar separar, desde o incio, a formao das duas magistraturas, defendendo que o tronco comum
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desnecessrio, ao contrrio dos magistrados do Ministrio Pblico que veem nessa estratgiaumadesvalorizaodasuacarreira. Os trs ciclos de formao tm uma durao combinada de 38 meses (os primeiro e segundociclosdocursodeformaotericoprticatmaduraode10mesescada,com incionodia15desetembroeterminandonodia15dejulhodoanoseguinte,eoterceiro ciclodeestgiotemaduraode18meses).Emconsequncia,osplanoscurricularese os contedos dos programas da formao tericoprtica refletem essa diferenciao, prevendo, para alm da formao em matrias comuns s duas magistraturas, mdulos orientados especificamente para cada magistratura. Devem ainda prever, para alm do ncleo essencial da formao, matrias opcionais com o intuito de promover a individualizao da formao, tambm no esprito de Bolonha. No segundo ciclo da formao,quedecorrenostribunais,jnombitodamagistraturaescolhida,paraalmdas atividades no tribunal, os auditores realizam estgios de curta durao em entidades no judicirias, no sentido de proporcionar uma perspetiva abrangente e diversificada da realidade social e de outras realidades profissionais. J o perodo de estgio passou a obedecer a um plano individual e viu a sua durao aumentada de 10 para 18 meses, precedendoanomeaoemregimedeefetividadepelosConselhos,permitindoummaior perododeobservaoeavaliaoantesdaentradadefinitivanascarreiras. Umdosprincipaisproblemascomaformaoinicialdosmagistrados,noperodode1998 a 2008, foi o sucessivo encurtamento dos vrios cursos de formao dada a necessidade premente de mais magistrados nos tribunais para responder s exigncias do aumento de pendncia processual. Desde 2008, j vrias peripcias atingiram o CEJ e os cursos de formao organizados desde ento, com especial destaque para a paralisao de novas admisses ocorridas desde 2010. Esta medida, tomada a pretexto da necessidade de repensar o modelo de formao em vigor, apesar das vrias alteraes introduzidas ao longo dos anos, foi igualmente decidida por dificuldades financeiras acumuladas pelo MinistriodaJustia.Provocou,emconsequncia,ocongelamentodasadmisses,oque se traduziu, em resultado das aposentaes que foram ocorrendo, numa diminuio dos quadrosdasmagistraturas,incluindoadoMinistrioPblico.

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A atual ministra da justia, Paula Teixeira da Cruz, anunciou no incio da 2012, no IX Congresso do Ministrio Pblico, o descongelamento da admisso de novos magistrados durante o corrente ano, com a entrada de 40 novos juzes e 40 novos magistrados do Ministrio Pblico (que no vo conseguir reverter a diminuio ocorridacomonofuncionamentodaformaoduranteosdoisanosanteriores).Mas a estrutura, agora liderada por Antnio BarbasHomem, por nomeao da ministra da justia, apenas conseguiu lanar o processo de abertura do concurso volvidos alguns meses, com os exames escritos a decorrer durante junho e julho de 2012 (Aviso n. 6281/2012,de9demaio),oquesignificaqueoprocessodeformaoirdecorrerem perodos diferentes dos habituais, o que pode ter algum impacto por poder no coincidir com o funcionamento dos anos judiciais. Contudo, persiste alguma indefiniosobrecomoirdecorreroprocessodeformao. Continuase, todavia, desde 2008, a efetuar a formao permanente dos magistrados tendoemcontaoaceleradoritmodasalteraessociaisejurdicas,recentrandoamisso doCEJematividadesdeformaocontnuaeespecializadaquedevemincluir,noapenas aes dirigidas s magistraturas, mas tambm aes dirigidas advocacia e a outras profisses ligadas atividade forense, de forma a poderem constituir um trao de unio entre diferentes experincias profissionais. As aes e atividades promovidas atualmente peloCEJincluemprogramasdeformaoonlineecursosdeespecializaoemreasonde as alteraes legislativas ocorreram com maior impacto. Estas atividades mantm um carter isolacionista, dado que se dedicam, quase exclusivamente, a juzes e magistrados do Ministrio Pblico, alm de serem organizadas, na maior parte das vezes, sem estabelecer parcerias com outras instituies de investigao, ensino superior ou outras adequadasstemticasemdiscusso.

6.Notasfinais
O Ministrio Pblico em Portugal, ao contrrio do que corrente afirmarse, alterou bastanteassuascaractersticasaolongodostempos.Aindaquemantendoumamatrizde defensor da legalidade, tal como antes defendia os interesses do Rei, a diversidade de funesquefoiassumindoconferiulheumacadavezmaiorimportncianaarquitetura
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do sistema judicial portugus e como garante da legalidade e dos direitos dos cidados. Apesar de no perodo do Estado Novo o Ministrio Pblico ter seguido as instrues da ditadura, em especial nas questes sociais e polticas relevantes, a transio para a democracia no levou a uma diminuio de funes, mas a um crescendo de competnciaseresponsabilidades. A partir do perodo revolucionrio ps1974, o papel do Ministrio Pblico foi crescendo, quer no mbito das competncias, quer na autonomia no desempenho profissional. Verificouse, igualmente, uma preocupao para modernizar a formao dosmagistrados,osservioseaprpriaorganizaointernadeumamagistraturaque, em funo das suas competncias, tem uma estrutura hierarquizada ainda que funcionalmenteautnoma. O leque de competncias diversificado, ainda que se centre, em termos de volume processualenotoriedademeditica,nareacriminal,fontegeradorademuitaspolmicas. nainvestigaoeacusaodasmatriaspenaisqueoMinistrioPblicodesempenhaas suas principais funese ondeexistemmaisestruturas especializadasde apoioe maiores recursoshumanosemateriaisafetos.Contudo,asuaaonoselimitareapenal,dado queassuasfunesnasreaslaboral,famliaemenores,administrativa,interessesdifusos (ambiente, consumo, urbanismo, etc.) e/ou na defesa dos mais fracos e incapazes tm adquirido um lugar preponderante na defesa da legalidade e na promoo do acesso dos cidadosaodireitoejustia. A especializao do exerccio da ao penal, e a sua concentrao nos DIAP e no DCIAP, tem aberto, cada vez mais, a possibilidade dos magistrados que so colocados nas procuradorias poderem dedicar maior tempo e ateno s reas sociais, sendo que, todavia, estas ainda so muito residuais nas prioridades estratgicas, como bem visvel nos relatrios anuais da ProcuradoriaGeral da Repblica. H, contudo, um permanente conflito entre a vontade poltica de congelar ou, mesmo, contrair as competncias do Ministrio Pblico, dada a percecionada diminuio de eficincia no combate ao crime e ao aumento das despesas com o exerccio da atividade do Ministrio Pbico (que, por vezes, so contrariadas pelos dados estatsticos), e a vontade das associaes representativas dos magistrados do Ministrio Pblico em reforar as competncias existentesoumesmoexpandilas.
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OMINISTRIOPBLICOEMPORTUGAL Percursojudicialparaumaafirmaosocial

Apesar das dificuldades sentidas, devido ao volume processual, nomeadamente o nmero de processos pendentes, da crescente complexidade dos assuntos que chegam aos tribunais e das limitaes em termos de recursos humanos, materiais e financeiros, hoje inquestionvel o seu papel no seio do poder judicial portugus. O equilbrio no interior do poder judicial, conseguido ao longo dos ltimos 38 anos, no s em funo do paralelismo profissional e estatutrio com os juzes, tem permitido sedimentarumaprticaprofissionalcoerenteeestruturada.Ouseja,deummeroator institucionaloseupapelganhouumarelevnciaacrescidaquetransformaoMinistrio Pblico num ator social incontornvel, deixando de ter simplesmente uma componente de resposta administrativa para ganhar uma autonomia e capacidade de intervenoprimordialparaobomdesempenhodosistemajudicial. OMinistrioPblicoest,demomento,expectantesobre ocursodasreformasjudiciais previstase oimpactoquepoderoter,emconcreto,sobrea suaestruturaorganizativa. Deste modo, no fcil de perspetivar quais os contornos que ir adquirir a relao entre o Ministrio da Justia, o futuro ProcuradorGeral da Repblica e o Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico. , sim, possvel afirmar que a anlise histrica da evoluo da legislao relativa ao Ministrio Pblico demonstrativa, em muitos perodos, de uma capacidade de afirmao gradual e contnua na consolidao das suas funes e competncias, tornandose, inquestionavelmente, num ator preponderante, judicialepoliticamente,naadministraoeaplicaodajustia.

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Captulo7

OMinistrioPblicoeopapeldeinterface
Estratgiasprofissionaisnapromoodoacessoaodireitoe justia210,211

1.Introduo
OMinistrioPblico,comosepdeobservarnocaptuloanterior,umatorimportanteno seio dos mecanismos existentes de acesso ao direito e justia dos cidados. A evoluo deste rgo judicial tem conferido uma importncia cada vez mais relevante sua ao devido no s ao alargamento das suas competncias, mas tambm melhoria da capacidade de exerccio das suas funes, em parte resultantes de um processo de afirmaoinstitucionalcontnuoquedecorredesdeo25deAbrilde1974. O atual modelo de autonomia do Ministrio Pblico compreende um vasto conjunto de competncias,entreasquaisadireodainvestigaocriminaleoexercciodaaopenal,a promooecoordenao de aes de preveno criminal, o controlo daconstitucionalidade das leis e regulamentos, a fiscalizao da Polcia Judiciria, a promoo dos direitos sociais

Este captulo tem por base um artigo elaborado inicialmente, numa verso reduzida e simplificada, em resultado do trabalho de investigao desenvolvido no mbito do projeto A aco do Ministrio Pblico no acesso dos cidados ao direito e justia nos conflitos de famlia e do trabalho: um estudo de caso nos Tribunais de Coimbra, coordenado por Antnio Casimiro Ferreira, e com Joo Paulo Dias, Joo Pedroso, PatrciaBrancoeTeresaManecaLima,financiadopeloInstitutoInterdisciplinardeInvestigaodaUniversidade de Coimbra. Foi, igualmente, publicado, numa verso centrada na interveno do Ministrio Pblico nas reas laboral e de famlia e menores, na Revista do Ministrio Pblico (Dias, 2008). A verso aqui contida atualiza, aprofundaereformulabastanteareflexoiniciadanostrabalhosanterioresreferidos. 211 Os resultados deste captulo beneficiaram, para alm do exposto na nota anterior, de vrias atividades, em fasesprecocesdasuaconstruo,comosejam:aparticipao,comoconvidado,nos3congressosdoMinistrio Pblico anteriores (alm de outros eventos cientficos); a discusso pblica da reflexo aqui apresentada; os resultados do inqurito aplicado no mbito do j referido projeto de investigao Quem so os nossos magistrados?, coordenado por Antnio Casimiro Ferreira, que se apresentam com maior detalhe no Captulo 9;easmltiplasreunieseentrevistasefetuadasaolongode8anosamagistradosdoMinistrioPblico.Deste modo, o resultado, pode afirmarse, foi sendo sucessivamente publicamente testado, confrontado e validado, apesarde,naturalmente,noreunirconsenso,emespecial,entreosmagistradosdoMinistrioPblico.
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(laboral e menores e famlia), para alm da defesa dos interesses do Estado e dos interesses difusos(p.ex.,ambiente,consumo,etc.).Noentanto,ecomtradieshistricas,oMinistrio Pblico desempenha igualmente um papel crucial no acesso dos cidados ao direito e justia, visto ser, em muitas situaes, o primeiro contacto dos cidados com o sistema judicial. Este papel de proximidadedesempenhado no mbito das suas competncias, mas incluiigualmentemecanismosinformaisdeexerccio,conferindolheumaimportnciamuito superior visvel nas estatsticas judiciais (em particular nas reas de cariz mais social, ao nvel dos trabalhadores e da famlia e dos menores, mas tambm nos tribunais de competnciagenricaemesmonascircunscriescriminais). A sua posio de interface com o sistema oficial de justia e a cooperao com outras instituies estatais, entidades privadas ou da sociedade civil numa fase ainda prvia instaurao de um processo judicial permitelhe exercer um papel preponderante na articulao entre os meios formais e os informais de resoluo de conflitos, para alm de poder,concomitantemente,assumirqualquerumdestespapis.Ofactodepoderexercer,e muitas vezes o fazer, no significa que o faa sempre, sendo esta uma das questes preponderantesquesecolocamhojeemdiafacepotencialreconfiguraoprofissionalque esta atividade pode constituir, no s como plataforma de assuno de uma funo social relevante,masigualmentecomopatamarprivilegiadoparauma(re)valorizaoprofissional. Estetemadegrandeimportnciapelofactodeseobservarnosltimosanosumatendncia para a reformulao das competncias e do papel desempenhado pelas vrias (novas e velhas) profisses jurdicas que operam no sistema judicial portugus, atravs, no caso da justia, entre outras medidas, da introduo de processos de desjudicializao e informalizao da justia que facilitem o acesso dos cidados ao direito e justia (Dias e Pedroso, 2002; Pedroso, Trinco eDias, 2002, 2003a;Dias, 2005, 2008).Acresceainda que numa fase de implementao de importantes reformas, seja em termos organizacionais (mapa judicirio e gesto dos tribunais), profissionais (alteraes nas competncias profissionais), legais (movimento de simplificao processual tendente a uma informalizao e desjudicializao de litgios), informticos (reforo e renovao do parque informtico, incluindo os programas informticos), fsicos (necessria reestruturao dos tribunais na sequncia da reorganizao do mapa judicirio, seja construindo novos, renovando ou

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OMINISTRIOPBLICOEOPAPELDEINTERFACE Estratgiasprofissionaisnapromoodoacessoaodireitoejustia

adaptandoosatuais,)ounacriaodemaisemelhoresmecanismosdeacessoaodireitoe justianecessriopensaropapeldesempenhadopelosdiferentesatoresjudiciaisdeuma formaglobal,integradaecomplementar. A diversidade de papis que o Ministrio Pblico desempenha conferelhe um carter de multifuncionalidade,212 o que levanta diversas dvidas e questes, e alvo de diferentes opinies, nem sempre consensuais. Contudo, a hiptese de trabalho neste captulo que o desempenhodestamagistraturanoatualcontextosocial,polticoejudicialincontornvele no pode, nem deve, ser diminudo, correndose o risco de se verificar uma reduo da efetividade dos direitos por parte dos cidados. Por conseguinte, o objetivo neste captulo abordar, a partir dos levantamentos e estudos j realizados em diferentes investigaes, as formas de relacionamento que os cidados e instituies estabelecem com o Ministrio Pbliconasdiversasreasjurdicasdeatuao,quernombitodassuascompetnciaslegais, queratravsdasuaprticainformal,procurandoretirarasdevidasilaessobreasmudanas que necessrio introduzir no exerccio das suas competncias para que, efetivamente, desempenhe um papel preponderante na promoo do acesso dos cidados ao direito e justia.Naturalmente,estadiscussodeveteremconsideraoasatividadesexercidaspelas restantesprofissesjurdicasealegitimidadecomqueatuanumcampoondeadefiniode competncias ainda relativamente hbrida, sendo necessria a existncia de uma boa articulao interprofissional dos diversos atores judiciais para garantir o funcionamento do sistemadeacessoaodireitoejustia.

2.Oacessoaodireitoejustia:aconsagraodeumDireitoHumano
Aspolticas pblicas de promoo deumacessofcile dignoao direitoejustia tmtido grandes oscilaes ao longo dos anos, no s por necessidade de adaptlas ao financiamento disponvel, mas tambm pelas diferentes opes em termos de modelos institudos. A trajetria histrica das polticas pblicas promotoras dos direitos de

A diversidade de funes a que se assiste no Ministrio Pblico portugus no muito diferente das caractersticas que enformam outros Ministrios Pblicos. Sobre as competncias e funes do Ministrio Pblicoemvriosordenamentosjurdicos,ver,porexemplo,Machado(2007)eDiaseAzevedo(2008).
212

281

cidadania, no que se relaciona com o acesso ao direito e justia, tm mais de quatro dcadas, podendo ser analisadas, de forma organizada e sinttica, nos trabalhos realizados nombitodoObservatrioPermanentedaJustianoinciodadcadapassada,quandoem Portugal se iniciou um processo de reforma nesta rea (Pedroso, Trinco, e Dias, 2002, 2003a; Ferreira et al., 2007). No se efetuar aqui uma anlise sobre a evoluo das polticas nesta rea, mas apenas a contextualizao de algumas das preocupaes e temticasresultantesdosestudosefetuados. OacessoaodireitoejustiaestconsagradonaDeclaraoUniversaldosDireitosHumanose na Conveno Europeia para proteo dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais. AonveldaUnioEuropeia,estconsagradonoTratadodeAmesterdo(artigos61a67)ena Carta dos Direitos Fundamentais (art. 47), que, apesar de no ter carter impositivo, serve como referncia.213 A efetiva concretizao deste direito implica a existncia de mecanismos que garantam trs etapas: a informao jurdica, a consulta jurdica e o patrocnio judicirio. Mas a mera existncia destas trs dimenses, essenciais garantia do exerccio da cidadania, no tem sido uma tarefa de fcil concretizao pela maioria dos EstadosMembros da Unio Europeia.Alis,asucessodeturbulnciasquesefezsentirapsacrisedochoquepetrolfero da dcada de 1970 e o agudizar da sustentabilidade dos EstadosProvidncia a partir da de 1980 levou a que se iniciasse uma fase de regresso em termos dos apoios concedidos promoodosdireitosdoscidados.Naverdade,estarealidadecommaisde40anosfoipouco desenvolvida pelos EstadosMembros e pela prpria Unio Europeia e, ainda que a fase de crescimentosustentadoeaelevaodosdireitosdecidadaniatenhamfacilitadoaemergncia dealgunssistemasdepromoodoacessoaodireitoejustia(algunsdelescomcoernciae robustez assinalveis), vrios estudos comparados demonstram que as solues aplicadas divergem de pas para pas. Verificase, pois, um desenvolvimento assimtrico quanto aos sistemasdeacessoaodireitoejustianoespaoeuropeu. verdade que a Unio Europeia tem desenvolvido nos ltimos anos a harmonizao e a introduodemecanismosalternativose/oucomplementaresnasreascivisecomerciais e dos direitos dos consumidores (caso da Diretiva relativa ao apoio judicirio no mbito

213

Este e os pargrafos seguintes, que foram adaptados e modificados, constituem parte do contributo, no mbitodeumareflexosobrepolticaspblicasescalaeuropeia,deDias,PedrosoeBranco(2007).

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OMINISTRIOPBLICOEOPAPELDEINTERFACE Estratgiasprofissionaisnapromoodoacessoaodireitoejustia

de litgios transfronteirios,214 do Livro Verde sobre os modos alternativos de resoluo de litgios ou das Diretivas referentes defesa do consumidor). Ao nvel penal, foram apresentados o Livro Verdee a proposta de Diretiva relativos indemnizao das vtimas dacriminalidade,bemcomooLivroVerderelativoaosprocedimentospenais.215 Ser europeu, no entanto, no significa ser apenas consumidor ou um mero ator da vida econmicaesocial.Existehojeumconjuntovastoecomplexodedireitosque,vezesdemais,se encontra desprotegido, como no caso das minorias tnicas e dos imigrantes, dos direitos laborais e/ou do direito do ambiente. Constatase, sobretudo, que nos diferentes modelos de promoodoacessoaodireitoejustiaoscidadosaindaseencontramlongedopatamarde exigncia para a prossecuo de todos os direitos previstos legalmente, pelo que se a Unio pretendequeosseuscidadospartilhemomesmoconceitodejustia,devedispordesistemas judicirios que facilitem a vida das pessoas e no que a dificultem.216 Assim, uma verdadeira Europa, assente na cidadania, tem de ir mais longe, razo pelo qual no pode ignorar as trs dimenses seguintes: a) a considerao do acesso ao direito e justia escala Europeia, em quequalquercidadodevepoderacederaosmecanismosexistentesdeinformao,consultae patrocniojudicirio,estandoisentosdepagamento,desdequecumpramumconjuntomnimo de requisitos; b) a harmonizao de princpios e procedimentos que permita, sem grandes burocracias ou dificuldades, requerer o patrocnio judicirio em qualquer pas da Unio Europeia, aps uma avaliao prvia da viabilidade da ao resultante da prestao de informaes jurdicas e/ou de uma consulta jurdica, disponibilizando servios dotados de profissionais/juristas que prestem informaes e proporcionem consultas jurdicas, e que estejamdotadosdemecanismoscleresesimplificadosdeavaliaodospedidosdepatrocnio judicirio;ec)acriaodesistemasintegradosdeacessoaodireitoejustia,quepressupea existncia,articulaoelegitimaodemecanismosjudiciaisenojudiciais,formaiseinformais de composio e resoluo de litgios, isto , a integrao, num mesmo sistema, de

Directiva2002/8/CEdoConselho,de27deJaneirode2003,relativamelhoriadoacessojustianoslitgios transfronteirios,atravsdoestabelecimentoderegrasmnimascomunsrelativasaoapoiojudicirionombito desseslitgios<http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:026:0041:0047:PT:PDF>. 215 COM(2003)75, Livro Verde da Comisso: garantias processuais dos suspeitos e arguidos em procedimentos penaisnaUnioEuropeia<http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/pt/com/2003/com2003_0075pt01.pdf>. 216 Frase retirada do Ponto IV, Lio 10, da Europa em 12 lies, relativo construo de um Espao EuropeudeJustia<http://europa.eu/abc/12lessons/lesson_10/index_pt.htm>.
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instrumentosqueseapoiemnaconciliao,mediaoe/ouarbitragem,consoantesejammais adequadosparaosdiferentestiposdelitgios,emarticulaocomosmecanismosmaisformais oujudiciais(emparticularostribunais),desdequeasseguremumaigualdadedearmasentre as partes e permitam, sempre, o recurso posterior a uma instncia judicial. Estes sistemas integrados devem ser promovidos de forma coerente e minimamente harmonizada em todos os pases da Unio Europeia. A garantia e a concretizao dos direitos de cidadania, nas suas variadasvertentesedimenses,implicaque,escaladaUnioEuropeia,oacessoaodireitoe justia seja, finalmente, assumido como um verdadeiro Direito Humano. S deste modo, com uma multiplicidade de processos articulados entre si, ser possvel proporcionar uma justia mais democrtica e uma cidadania mais efetiva. Porque s assim se poder falar de um verdadeiroespaojudicirioeuropeu. Osestudosanteriores(Pedroso,TrincoeDias2002,2003a)queidentificaramastrsvagas deprogramas pblicos deacessoao direitoejustiano puderamteremconsiderao a atual crise econmicofinanceira que atravessa a Europa e, em particular, Portugal. O mesmo sucedeu com o estudo posterior, coordenado por Antnio Casimiro Ferreira, que levou a anlise das reformas que foram introduzidas em Portugal at 2007 (Ferreira et al., 2007). No entanto, este estudo mantm a sua relevncia, uma vez que procedeu anlise legislativa das leis de acesso ao direito e justia desde 1970 at 2007. A partir das conclusesdorelatrio,apresentaseaseguirumasntesedaevoluolegislativadoacesso aodireitoejustia:217 1. O sistema de acesso ao direito e aos tribunais tem tido uma dupla dimenso de interveno: a garantiade defesa de direitos ea imposio ao Estado do dever de assegurar que, para essa defesa, ningum fica impedido de aceder justia por insuficinciademeioseconmicos; 2. A introduo da assistncia judiciria em Portugal atravs da Lei n. 7/70,218 que estipulou quem poderia ter direito a usufruir da mesma e aqueles a quem no

Para complementar a anlise da evoluo legislativa do acesso ao direito e justia em Portugal, incluindo uma perspetiva internacional (instncias supranacionais) e comparada com outros pases, ver os relatriosdePedroso,TrincoeDias(2002)ePedrosoetal.(2010). 218 <http://dre.pt/pdf1sdip/1970/06/13400/07550756.pdf>.
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podia ser concedida, bem como os trmites do processo de avaliao da insuficinciaeconmica; 3. O artigo 20. da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976219 veio consagrar que todososcidadostmasseguradooacessoaostribunaisparadefesadosseusdireitos. A reviso de 1982 alargou a conceo de acesso ao direito, estabelecendo que todos tmdireitoinclusivamenteinformaoeproteojurdica; 4. ODecretoLein.387B/87220substituiuoregimedeassistnciapeloregimedeacesso ao direito e aos tribunais, alargando o instituto do acesso com a introduo da possibilidadedoscidadostereminformaojurdicaeconsultajurdicagratuita; 5. ALein.46/96221estendeu,porumlado,aproteojurdicadequejgozavamos estrangeiroseaptridasaresidirhabitualmenteemPortugalaquemrequeressea concesso de asilo e, por outro, o apoio judicirio s pessoas coletivas e s sociedades e comerciantes em nome individual, que j estava sujeito prova da insuficincia de meios, foi restringido s pessoas coletivas com fins no lucrativos, e as sociedades e os comerciantes em nome individual passaram a ter apenas direitodispensa,totalouparcial,depreparosecustas; 6. O regime de acesso ao direito e aos tribunais sofreu grandes alteraes com a Lei n. 30E/2000,222 que passou para os servios da Segurana Social a competncia da apreciao dos pedidos de concesso de apoio judicirio, procurando seguir a tendncia de desjudicializao e de reservar os tribunais e o aparelho de administraodajustiaparaasquestescomverdadeiradignidadejurisdicional; 7. Com a referida lei de 2000, o procedimento de apoio judicirio passou a ser autnomorelativamentecausarespetiva,notendoqualquerrepercussosobreo andamentodesta,reduzindopara30diasoprazoparaaconclusodoprocedimento administrativo e deciso sobre o pedido de apoio judicirio, aps o qual se consideravatacitamentedeferidoopedido,semnecessidadedefundamentao; 8. Houve tambm, com esta lei, um alargamento dos beneficirios da proteo jurdica, que passaram a ser todos os cidados nacionais e da Unio Europeia que

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<http://debates.parlamento.pt/r3/dac/constituicao/c_763.aspx>. <http://dre.pt/pdf1sdip/1987/12/29801/00060010.pdf>. 221 <http://dre.pt/pdf1sdip/1996/09/204A00/29012902.pdf>. 222 <http://dre.pt/pdf1sdip/2000/12/292A03/00150021.pdf>.

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demonstrassem no dispor de meios econmicos suficientes para suportar os honorriosdosprofissionaisforenseseparacustearosencargosdeumacausajudicial; 9. A Lei n. 34/2004223 procurou uma melhor delimitao do conceito de insuficincia econmica e efetuar a transposio da Diretiva comunitria n. 2003/8/CE, doConselho224(nocasodelitgiotransfronteirio,emqueostribunais competentes pertenam a outro Estado da Unio Europeia, a proteo jurdica abrange ainda o apoio prcontencioso e os encargos especficos decorrentes do cartertransfronteiriodolitgio); 10. Estaleireconheceuquenosoapenasosobstculosdenaturezaeconmicaque dificultam o acesso ao direito e aos tribunais, pelo que a realizao ou defesa dos direitos dos cidados depende, igualmente, do conhecimento da respetiva existncia e/ou violao, bem como dos instrumentos legais que podem usar com vistaaorespetivoacautelamento; 11. Alargouse ainda o mbito dos beneficirios ao direito a proteo jurdica aos estrangeiros e aptridas com ttulo de residncia vlido num EstadoMembro da UnioEuropeiaquedemonstremestaremsituaodeinsuficinciaeconmica; 12. A publicao da Lei n. 47/2007225 teve por objetivo melhorar o acesso justia e aosmeiosderesoluodelitgios,alargandoolequedebeneficirioseolequede benefcios das prestaes sociais que garantem o acesso ao direito. Retirou s pessoas coletivas com fins lucrativos e aos estabelecimentos individuais de responsabilidade limitada o direito a proteo jurdica, restringindoo s pessoas coletivassemfinslucrativoseapenasnamodalidadedeapoiojudicirio; 13. O mbito de aplicao desta lei mais abrangente j que passa a aplicarse tambm aos julgados de paz e a outras estruturas de resoluo alternativa de litgios,bemcomoaosprocessosquecorramnasconservatrias; 14. A regulamentao desta lei, efetuada em 2008 (portarias 10/2008226 e 210/2008227), gerou diversas polmicas, em particular com os advogados, por

223 224

<http://dre.pt/pdf1sdip/2004/07/177A00/48024810.pdf>. <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:026:0041:0047:PT:PDF>. 225 <http://dre.pt/pdf1sdip/2007/08/16500/0579305810.pdf>. 226 <http://dre.pt/pdf1sdip/2008/01/00200/0008700093.pdf>. 227 <http://dre.pt/pdf1sdip/2008/02/04300/0135401356.pdf>.

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reduzir os pagamentos previstos e procurar reduzir os custos financeiros por via da limitao dos critrios para ser considerada a insuficincia econmica dos cidadosquecondionecessriaparaodireitoaoacessoaoapoiojudicirio; 15. Asportariaspublicadasem2010(654/2010228)eem2011(319/2011229)aprofundama regulamentao da lei de 2007, mostrando uma especial preocupao com a moralizaoefiscalizaodosistemadenomeaodeadvogadoseatribuindomaiores competncias Comisso de Acompanhamento do Sistema de Acesso ao Direito,230 com o objetivo de controlar os custos financeiros e a ocorrncia de irregularidades, comoasqueforamdetetadaspelaauditorialevadaacabopeloMinistriodaJustia. O acesso ao direito e justia tem sido ao longo dos anos encarado mais como um importantemeioemtermosdediscursopolticodoque,efetivamente,comoumapoltica ativa com instrumentos legais e concretos. Este processo visvel pela pouca ateno dada a esta rea nos sucessivos programas de governo at 1996, ano da chegada ao poder do partido socialista, altura em que passou a ser considerada uma rea prioritria. Aps esta fase, verificouse um maior frenesim poltico com a aprovao de novas leis ou regulamentaesespecficassemprequeumnovogovernotomaposse.Tornouse,como se comprova pelos estudos referidos, um tema sensvel politicamente e com grandes crescentes implicaes financeiras. De tal modo que, com a crescente dificuldade dos governos devido s restries oramentais, algumas destas reformas procuraram, sob a capadosnobresmotivosinvocados,controlaressencialmenteoscustosfinanceiros. A sucesso de alteraes a que se assistiu a partir do incio da dcada passada foi efetuada, muitas das vezes, sem sequer haver preocupaes em estudar os possveis impactos da sua implementao, levantando efetivamente a questo sobre a necessidade de estabilizar o sistemademodoagarantirumfuncionamentoexpectveldomesmo.Ummodelodeacesso aodireitoejustiapodersemprenecessitardeacertosemelhorias,atporconsequncia da maior ou menor folga oramental. Contudo, as sucessivas mudanas verificadas ao longo

<http://dre.pt/pdf1sdip/2010/08/15500/0332203332.pdf>. <http://dre.pt/pdf1sdip/2011/12/25000/0553205533.pdf>. 230 Atualmente, aps a publicao da Portaria 654/2010, esta Comisso composta por quatro representantes do Ministrio da Justia (dos diferentes departamentos envolvidos), quatro representantes daOrdemdosAdvogadoseumrepresentantedoMinistriodaSolidariedadeeSeguranaSocial.
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dos anos no permitem, sequer, efetuar uma correta anlise da sua aplicao, dado que carecem de avaliaes efetuadas de forma global. Os relatrios da Comisso de Acompanhamento ou a recente auditoria efetuada pelo Ministrio da Justia incidiram principalmente sobre os custos financeiros do sistema de acesso ao direito e justia, desvalorizando, ou pelo menos omitindo, os impactos que a sua aplicao tem sobre a efetivaodosdireitosdoscidadoseasuamaioroumenordificuldade,principalmentepor motivoseconmicos,embeneficiardoapoiojudicirio. Naturalmente,oacessodoscidadosaodireitoejustiatemqueveracommltiplosfatores, nemtodosimputveislei,aosoperadoresjudiciriosouaofuncionamentodosistemajudicial de forma global. Entre outros fatores, que muito influem na capacidade de acesso dos cidados,podemdestacarsecomocausasnoestritamentejudiciaisonveldehabilitaesdas populaes, a localizao geogrfica (onde habitam os cidados e onde esto localizados os servios de justia), os rendimentos e nvel socioeconmico, o grau de conhecimento sobre o funcionamento do sistema judicial ou o grau de familiaridade e de utilizao dos tribunais. A estesfatores,Santos(2011)acrescentaoutrosigualmenteimportantes,como
uma anterior experincia, a gravidade do interesse ou direito violado, avaliao ponderada do custo e do benefcio, a capacidade financeira para suportar os custos directos e indirectos com a mobilizao do tribunal (custas judiciais, encargos com advogados e peritos, disponibilidade de tempo, sobrecarga emocional na presena de profissionais, linguagens e edifcios especializados emcriardistncia,etc.)(2011:113ss.).

Vrias so as condies avanadas por Santos (2011) para que os cidados tenham um acesso mais facilitado aos tribunais, devendo estas incorporar medidas que promovam quer a conscincia de direitos e a afirmao da capacidade para os reivindicar, quer a mobilizao dos tribunais ao servio dos cidados (2011: 114 ss.). Deste modo, prope quatroreasprioritriasdeinterveno,quesesintetizamdeseguida: A valorizao do servio de atendimento ao pblico do Ministrio Pblico e da sua aocomo interfacefacilitadora do acessojustia(emparticularnasreaslaboral e de famlia e menores), procurando disseminarse territorialmente assegurando umacoberturanacional;

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A reforma do regime de informao, consulta e apoio judicirio, em articulao com as mltiplas entidades locais ou nacionais prestadoras de diferentes tipos de servios jurdicos (ONG, associaes profissionais e/ou comunitrias, etc.), que devem ser sinalizadas e apoiadas de modo a criar uma rede de entidades facilitadoras de informao e consulta jurdica e, limitado por determinados critrioseemligaocondiodeadvogado,depatrocniojurdico; A criao de uma entidade pblica para a gesto do apoio judicirio, que integre todas as respostas existentes no mbito da informao, consulta e patrocnio judicirio, instituindose a figura do defensor pblico atravs do recrutamento, por concursos pblicos temporrios e com remunerao adequada para que as funespossamserexercidascomqualidade; A reviso dos critrios de elegibilidade legal para acesso ao patrocnio judicirio, de modo a integrar muitos cidados que, apesar das graves limitaes financeiras comqueseconfrontam,noseenquadramnoscritriosestabelecidosatualmente para ser considerada a insuficincia econmica, deixando grandes franjas da populaodesfavorecidadefora. Tal como referido logo como primeira das quatro medidas, Boaventura de Sousa Santos considera,atualmenteefacerealidadedonossosistemadeacessoaodireitoejustia,o Ministrio Pblico como um ator fundamental para garantir este direito constitucional. Se ligarmosaprimeiraeasegundamedida,queserefereintervenodasmltiplasentidades pblicas e privadas, judiciais e no judiciais com competncias na prestao de servios jurdicosdealgumandole,emparticularinformaoeconsultajurdica,verificasequeeste papel detido pelo Ministrio Pblico poder potencializarse ainda mais, transformandoo num instrumento poderoso para a melhoria da acessibilidade dos cidados ao direito e justia. Por conseguinte, nos pontos seguintes do presente captulo so exploradas diversas caractersticas do atual sistema de acesso ao direito e justi e que catapultam o papel do Ministrio Pblico para umarenovadaimportncia, aprofundandoereorganizando o que j sereferiuemestudosanteriores(Dias,2005,2008;Diasetal.,2011).

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3.AintervenodoMinistrioPblicocomopromotordoacessoaodireito ejustia
No estudo do Observatrio Permanente da Justia conduzido por Joo Pedroso, Catarina Trinco e Joo Paulo Dias (2002), procedeuse a uma anlise da interveno do Ministrio Pbliconosconflitosdetrabalhoenosconflitosdefamliaemenores.Quernesteestudo,quer em mais recentes (Ferreira et al., 2007; Santos, Gomes et al., 2006), o Ministrio Pblico destacase, em termos de movimento processual, no s pela sua interveno quantitativa, masprincipalmentepelascaractersticasqualitativas,oquetemvindoareforaraimportncia doseupapelemreasdecrescentesensibilidadesocial.Ouseja,acomplexidadedosassuntos emanliseimpe,cadavezmais,umgraudeexignciaaestamagistratura.Oaparecimentode casosjudiciaismuitomediatizadosnestasduasreas,emparticularnareferenteaosprocessos demenores,umdosindicadoresmaisevidentesdocrescentedramatismoqueenvolvearea social de interveno do Ministrio Pblico. No entanto, esta interveno adquire igualmente umrelevosocialdeterminantenareapenalenareaadministrativa,sendoligeiramentemais reduzida na rea cvel. Contudo, nestas ltimas reas o seu papel, em termos de agente facilitadordoscidadosnoacessoaodireitoejustia,estaindapoucoestudado. Alm da sua interveno processual, o Ministrio Pblico atua ainda ao nvel do servio de atendimento ao pblico, situao que assume igualmente algum relevo, como se aborda maisfrente.H,contudo,quereferirpreviamenteofactodeestepapelserdesempenhado em conjunto com outras instituies que prestam informaes e consulta jurdica nas diversas reas de interveno. Como identifica Antnio Casimiro Ferreira para a rea laboral,231quernaesferadoEstado(IDICT/IGT,232CITEeMinistrioPblico),quernombito do setor privado (advogados, solicitadores e outras profisses jurdicas), quer ainda na comunidade (sindicatos e associaes), existe atualmente um conjunto diversificado de

Podereferirse,attulodeexemplo,aformacomooMinistrioPblicolidacomoincumprimentocontratualde umaempresafaceaumtrabalhador,atravs,numaprimeirafase,dainformaojurdicaprestadaaotrabalhador, e, posteriormente, na promoo de uma tentativa de conciliao informal entre as partes (promovendo reunies individuais e conjuntas e solues para os diferendos). Numa segunda fase, pode, caso detete alguma situao irregular,dacompetnciadeoutraentidade,encaminharoprocessopara,p.ex.,aAutoridadeparaasCondiesde Trabalho. Por fim, pode avanar com o patrocnio da ao do trabalhador, caso este no seja sindicalizado, se entretantoconsiderarseramelhorviaparaaresoluodoconflito,nadefesadaconcretizaodosdireitoslaborais emcausa,ouencaminharparaopedidodeapoiojudicirio,atravsdorecursoSeguranaSocial. 232 AtualAutoridadeparaasCondiesdeTrabalho(ACT).
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opes na procura de informao ou consulta jurdica na rea laboral (Ferreira, 2005a: 404; 2005b). O mesmo sucede, por exemplo, na rea da famlia e menores, ainda que numa diversidade menor, com a possibilidade dos utentes se dirigirem, para alm do Ministrio Pblico ou das polcias, s Comisses de Proteo de Crianas e Jovens, aos servios da Segurana Social ou s diversas associaes que atuam no mbito desta problemtica. Na rea penal, igualmente a ttulo exemplificativo, para alm das polcias, possvel recorrer AssociaodeApoiosVtimaseaoutrasentidadesdenaturezasemelhante,aoInstitutode MedicinaLegal,SeguranaSocialouaosserviosdasCmarasMunicipais,entreoutros.Na rea administrativa, realcese, por exemplo, o papel que as associaes de defesa do ambienteoudosconsumidorespodemoferecernaidentificao,colaboraoeinterveno, emconjuntocomoMinistrioPblico,nadefesadalegalidadenassuasreasdeatuao.J na rea cvel, a disperso processual tanto pode levar a articulaes com as diferentes entidades pblicas de registo (predial, automvel, civil ou comercial), conservatrias, como com as associaes de apoio s crianas, Segurana Social, notrios, entidades religiosas, seguradoras, Instituto de Medicina Legal, associaes, entre muitas outras que interagem comosdiferentestiposdeprocessosepartesenvolvidas. Deseguidaapresentamsevriosesquemasqueprocuramilustrareoperacionalizar,deuma forma relativamente simplificadora, o papel do Ministrio Pblico no mbito da interveno que exerce nas diferentes reas jurdicas, de modo a que se possa observar a natureza de interface da sua atuao. De realar que nos tribunais de competncia genrica os magistrados do Ministrio Pblico so, muitas vezes, confrontados com situaes que envolvemasdiferentesreasjurdicassquaissoobrigadosadarresposta,noseutribunal, ou a remeter, se aplicvel, para o tribunal de competncia especializada mais adequado e inseridonareadecompetnciageogrfica. No se pretende repetir aqui a anlise do captulo anterior sobre as diferentes competnciasdoMinistrioPbliconasdiferentesreasjurdicasdeinterveno.Tosse remeteparaumlevantamentodoposicionamento doMinistrio Pblico no seiodagrande panplia de atores que intervm na promoo dos direitos de cidadania sempre que h violaesdaleiesemobilizamasdistintasentidades,pblicasouprivadas,judiciaisouno judiciais, para procurar as melhores solues para cada caso. A interveno pode situarse

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na prestao de informao ou consulta jurdica ou, em fase mais avanada, no patrocnio jurdico de uma das partes em conflito ou na indicao para nomeao de defensor oficioso, atravs dos servios de Segurana Social, que iniciam o processo de averiguao da (in)suficincia econmica para deciso de nomeao de um advogado, em articulao comosserviosdaOrdemdosAdvogados. A ordem de apresentao das diferentes reas de interveno do Ministrio Pblico inicia se pelas designadas reas sociais, nomeadamente de famlia e menores e laboral, que tm emergido como zonas de atuao prementes e onde os magistrados do Ministrio Pblicoocupam,cadavezmais,umpapeldegranderelevncia,atpelosvaloressociaisem causa. principalmente nestas reas de atuao que o Ministrio Pblico poder ocupar, comose vermaisfrente,umpapelestruturalnosistema deacesso aodireitoejustia edepromoodosvaloresfundamentaisoudosdireitoshumanos.

3.1.OMinistrioPbliconareadefamliaemenores:protegerasvulnerabilidades A interveno do Ministrio Pblico na rea de famlia e menores, seja nos tribunais de competncia genrica ou nos prprios Tribunais de Famlia e Menores, adquiriu uma importncia e visibilidade que no tinha h cerca de 20 anos. Fruto da maior ateno dos meiosdecomunicao,damaiorsensibilidadeerelevnciasocial,domelhorapetrechamento institucional do Estado e da sociedade civil e, igualmente, da transformao dos valores sociais,queabandonaramavelhatradiodenointromissonaesferaprivada,osconflitos relacionadoscomestareasoatualmentedosquemaioralertaprovocam,exigindosecada vezmaisumarespostaclere,abrangenteepacificadoraparaqueossuperioresinteressesem causa sejam devidamente acautelados. A evoluo legislativa foi igualmente nesse sentido, peloquearesponsabilidadedosatoresenvolvidosnestesconflitos,assim,muitomaior. A ttulo exemplificativo, basta pensar na forma como o Ministrio Pblico gere os conflitos familiares, como o caso de um divrcio com filhos, podendo: numa primeira fase, aconselhar a resolver a situao de forma informal (promovendo reunies individuais e conjuntas e solues para os diferendos); numa segunda fase, encaminhar o caso para

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gabinetes especializados233 (p. ex., Gabinetes de Mediao Familiar) ou para instituies mais adequadas a determinadas situaes; e, por fim, avanar com o processo judicial se entretantoconsiderar seramelhor viaparaaresoluodoconflitonointeressedo menor. Se, no mesmo caso ou noutro, for detetada uma criana em risco, sinalizada, por exemplo, por um servio camarrio ou pela Comisso de Proteo de Crianas e Jovens da rea geogrfica, o incio do processo j passa por essas entidades, que posteriormente podem envolver o Ministrio Pblico. O sentido inverso igualmente possvel, sempre que o Ministrio Pblico deteta uma situao enquadrvel nas competncias da Comisso de ProteodeCrianaseJovens. A realizao de um focus group na rea de famlia e menores em articulao com o projeto de investigao A aco do Ministrio Pblico no acesso dos cidados ao direito e justia nos conflitos de famlia e do trabalho: um estudo de caso nos Tribunais de Coimbra (Ferreira et al., 2007), financiado pelo Instituto Interdisciplinar de Investigao da Universidade de Coimbra, permitiu retirar algumas ilaes bastante importantes sobre a intervenodoMinistrioPbliconestarea.Nofocusgroupparticiparamdoismagistrados do Ministrio Pblico, um representante da Ordem dos Advogados, um representante dos servios da Segurana Social e um representante da Comisso de Proteo de Crianas e Jovens.AreageogrficadeintervenodosconvidadosodistritodeCoimbra.
O Ministrio Pblico supre uma deficincia dos tribunais, que a falta de um servio de informao ao pblico. Portanto, as pessoas s vo ao Ministrio Pblico porque no tm, no tribunal, um servio de informao. [] Como no h isto, muitas pessoas vo ter ao Ministrio Pblico quando querem saber alguma coisa. Por outro lado, encarase o Ministrio Pblico, neste sector,comopivotdosistemadeproteoedesistemadeacessonestareae,ainda,comorgo dejustia,maisdoque,digamos,patronodaspessoas(Ferreiraetal.,2007:233).

Atualmente existe um conjunto diversificado de servios especializados, coordenados e promovidos pelo Gabinete de Resoluo Alternativa de Litgios do Ministrio da Justia. Entre as formas atualmente em vigor esto os Centros de Arbitragem (enquadrados pelo DecretoLei 60/2011, que criou a Rede Nacional de Centros de Arbitragem Institucionaliza, agregando os relativos a conflitos de consumo, automvel, etc.), os JulgadosdePazeosGabinetesdeMediaoFamiliar,LaboralePenal(amediaonareacivilestintegrada nosJulgadosdePaz).Sobrearesoluoalternativadelitgios,ver,porexemplo,Pedroso,TrincoeDias(2001, 2002, 2003b) e Mackie (1991). Os dados disponveis no Sistema de Informao Estatstica do Ministrio da Justia revelam que em 2011 os diversos centros registaram 2507 novos processos e terminaram 2643, demonstrando uma taxa de eficincia superior a 100%. No possvel, contudo, analisar esta informao por sedesconhecerouniversodecentrosdearbitragemconsideradosouadesagregaodon.deprocessospor centro. Aparentemente, estes dados no incluem a arbitragem nas reas de seguros e automvel. Ver <http://www.siej.dgpj.mj.pt/webeis/index.jsp?username=Publico&pgmWindowName=pgmWindow_6348064 93329375000>.
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O papel do Ministrio Pblico, de facto, no se resume a ficar expectante no tribunal, esperando que os conflitos lhe cheguem. Para alm da posio de relevo que ocupa, por via da lei, nas Comisses de Proteo de Crianas e Jovens, o Ministrio Pblico detm um conhecimento e uma experincia de articulao com as diversas entidades que operamemtodasasvertentesrelacionadascomosconflitosousituaesderisconarea de famlia e menores. Por conseguinte, quer de forma proativa ou mesmo reativa, o Ministrio Pblico tem a possibilidade e legitimidade para mobilizar as outras entidades operantes no sistema de acesso ao direito e justia nesta rea, promovendo a melhor soluo para resolver as situaes em causa. Desde a sinalizao das situaes, em que diversas entidades no terreno podem informar o Ministrio Pblico, deteo de situaes de risco reconhecveis nos processos em tribunal, ou ainda na sua participao ativa nas Comisses de Proteo de Crianas e Jovens, os magistrados do Ministrio Pblico ocupam um espao crucial numa fase prjudicial, em que os cidados procuram informase junto do tribunal, atravs do servio do Ministrio Pblico, sobre como resolver o seu problema. Mesmo j na fase judicial, com o processo j entrado no tribunal,podemigualmentemobilizarasdiferentesentidadesparacolaboraremnaforma deencontrarasmelhoressoluesparaproporaosjuzesparadecisojudicial.
Figura2:MinistrioPbliconosistemadeacessoemfamliaemenores234

Asportasdeentradanosistemadeacessoaodireitoejustiadefamliaemenores,como se pode observar pela figura anterior, so mltiplas. Todas passam, diretaou indiretamente,

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Nesta figura, tal como nas seguintes, a incluso dos Servios de Mediao feito num sentido abrangente,talcomoexplicadonanotaderodapanterior,incluindoaarbitragem,mediao,conciliao e/ouosJulgadosdePaz,semprequeaplicvelnasdiferentesreasjurdicas.

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pelo Ministrio Pblico. Naturalmente, estaremos aqui a omitir a interveno de algumas entidades ou, pelo menos, a integrlas em categorias abrangentes, sem com isso desvalorizar o papel relevante que cada uma ocupa neste processo. Consoante os conflitos ou as situaes de risco em causa, os processos podem ser sinalizados ou iniciados por cidados,associaeseoutrasentidadesnopblicas,polcias(asvriasexistentes),servios camarrios, escolas, hospitais, entre outras instituies pblicas ou privadas que operam na rea de prestao de servios bsicos necessrios (p. ex., o Instituto de Medicina Legal), serviosdaseguranasocial,serviosdemediao(comooSistemadeMediaoFamiliar)235 ouComissesdeProteodeCrianaseJovens.Forosamente,tambmoMinistrioPblico pode ser o elemento que inicia todo o processo. S mais tarde, e sempre passando pelo Ministrio Pblico, o caso pode chegar fase judicial, em tribunal. Os advogados, no estando aqui inseridos, detm um papel importante sempre que os cidados os mobilizam para defender os seus interesses, razo pelo qual, em regra, no so os agentes inicializadoresdoprocessoqueserefereatrs. A dotao de competncias e conhecimentos por parte dos magistrados do Ministrio Pblico das funes e papis desempenhados pelos diversos atores do sistema de acesso na rea de famlia e menores fundamental para que esta rea sensvel e relevante para a prossecuo dos direitos de cidadania funcione adequadamente face s necessidades dequemprocuraresolverosseusproblemas.

3.2.OMinistrioPbliconarealaboral:equilibrarasdesigualdades O Ministrio Pblico tem um papel preponderante na rea laboral nos tribunais de competncia genrica ou nos prprios Tribunais de Trabalho , que se transformou em zona crucial, em particular quando os tempos de crise financeira e econmica so imensamente desfavorveis para os interesses e direitos das partes mais frgeis nos conflitos laborais: os trabalhadores. As fragilidades das diversas causas que chegam a

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Sobreosistemademediaofamiliar,coordenadopeloMinistriodaJustia,ver<http://www.citius.mj.pt/P ortal/article.aspx?ArticleId=54&EmulatedPage=MediacaoFamiliar>. Este servio, de mbito nacional, mas com um custo de 50 euros (apesar de poder haver iseno ou apoio judicirio), tem a funo de proporcionar um servioqualificadoparaaresoluodasdivergncias,conflitoseruturasfamiliares.

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tribunalsonotrias,sejamelasrelacionadascomcontratosdetrabalhoouprecariedade laboral (Ferreira, 2005a, 2012), acidentes de trabalho (Lima, 2012; Santos, Gomes e Ribeiro,2012)oucondiesdetrabalhoemgeral(Netoetal.,2012). No captulo anterior, ao discorrer tambm sobre as competncias do Ministrio Pblico ressalvouse, em matria laboral, que a este compete exercer o patrocnio oficioso dos trabalhadoresesuasfamliasnadefesadosseusdireitosdecartersocial,assimcomoapoiar gratuitamente os trabalhadores e as suas famlias na resoluo dos litgios de natureza contratual, fazendo atendimento ao pblico e recebendo os trabalhadores ou familiares como fase inicial da sua interveno processual. Neste mbito, deve o Ministrio Pblico privilegiar a busca de solues consensuais, procurando evitar ao mximo o recurso ao litigiosa, emespecial emmatria de acidentes de trabalho,incluindo oscasos querespeitam morte do trabalhador. No que respeita aos litgios decorrentes da relao de trabalho subordinado, o Ministrio Pblico pode patrocinar os trabalhadores que o solicitem e que no tenham recorrido ao patrocnio do advogado da associao sindical que os represente, ou que no tenham pedido apoio judicirio na modalidade de nomeao de patrono. O Ministrio Pblico tem ainda interveno nos processos de contraordenao instrudos por deficientes condies de trabalho, assegurando igualmente melhores nveis de organizao nas empresas e melhores condies de higiene e sade no trabalho. Contudo, em todas as reas abrangidas pela sua ao, o Ministrio Pblico pode atuar de diferentes modos na buscadamelhorsoluoparaaspartesenvolvidas,emparticularasmaisfrgeis. Num contexto em que existe um desmantelamento da legislao laboral, que vigorou com naturais alteraes ao longo dos ltimos 30 anos, procurando flexibilizar ao mximo as regras de proteo do trabalho em nome de uma maior eficincia dos mercados e da promoo do crescimento econmico,236 os trabalhadores encontramse atualmente em

A consulta das alteraes legislativas na rea laboral permite observar a tendncia evidente de liberalizao da legislao, quase sempre em desfavor dos direitos dos trabalhadores, numa orientao de diminuio das garantias da proteo do trabalho, como visvel, por exemplo, na ltima alterao do Cdigo de Trabalho, que entrou em vigor a 1 de agosto de 2012 (Lei N. 23/2012, de 25 de junho <http://dre.pt/pdf1sdip/2012/06/12100/0315803169.pdf>). Esta lei, que veio proceder quarta grande alterao do Cdigo de Trabalho de 2009, foi apressadamente elaborada para responder s exigncias contidasnasdisposiesinseridasnojmencionadoMemorandodaTroika.
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processo de crescente vulnerabilidade social num contexto de austeridade exacerbada, talcomobemafirmouAntnioCasimiroFerreira(2012)aoreferirque

as dinmicas de vulnerabilizao reforamse quando a desarticulao entre produo econmica e reproduo social facilitada pelo mau desempenho das instituies, cuja finalidade justamenteaderegularestadescoincidncia.()umadasestratgiasdasociedadedeausteridade a de vulnerabilizar uma instituio chave do equilbrio entre o econmico e o social: o direito do trabalhoacarretandoavulnerabilizaodostrabalhadores(Ferreira,2012:135).

AreadeintervenodoMinistrioPblico,porrazesdiferentesdasreferidasparaarea de famlia e menores, ganha uma importncia particular na garantia dos direitos dos trabalhadores num contexto legislativo adverso, sendo, para isso, necessrio mobilizar no sasuaintervenoprocessual,masessencialmenteaarticulaoentre osdiversos atores queoperamnestarea. A realizao de um focus group na rea laboral, tal como foi efetuado na rea de famlia e menores, no mbito do j referido projeto de investigao A ao do Ministrio Pblico no acessodoscidadosaodireitoejustianosconflitosdefamliaedotrabalho:umestudode casonosTribunaisdeCoimbra(Ferreiraetal.,2007),contribuiubastanteparacompreender ofuncionamentodosistemadeacessoaodireitoejustianarealaboral,paraalmdoque vem estipulado nas diferentes leis enquadradoras. No focus group participaram os seguintes atores:ummagistradodoMinistrioPblico,umjuizdedireito,umrepresentantedaOrdem dos Advogados, um representante dos servios da Segurana Social, um representante dos serviosdaAutoridadeparaasCondiesdoTrabalho,umrepresentantedossindicatoseum representante das associaes empresariais. A rea geogrfica de interveno dos intervenientesfoi,igualmente,odistritodeCoimbra. O papel ocupado pelo Ministrio Pblico no sistema de acesso ao direito e justia na rea laboral ressalta de imediato com a transcrio que a seguir se coloca, resultante do focusgroupefetuado.
[A informao] um dos pontos que eu acho que essencial, porque extremamente importante que as pessoas saibam o que fazer [] para que no haja um qualquer atropelo dos seus direitos [] E, hoje em dia, algo que mais se evidencia, com o terror que est instalado no meio empresarial. Hoje em dia ningum est seguro no emprego, principalmente nesta zona [Coimbra], ondeotecidoempresarialconfundidocomopatronato(Ferreiraetal.,2007:184).

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imagem do exemplificado na rea de famlia e menores, a Figura 3 ilustra o papel de interface do Ministrio Pblico no seio do conjunto de atores envolvidos na rea laboral. Procurando no repetir a exposio realizada no ponto anterior, h que realar que, na rea laboral, os atores so, em parte, diferentes pela natureza dos conflitos em causa e pela sua maior consolidao histrica, que resulta de um processo negocial, arbitrado pelo Estado, ao nvel da concertao social, que tem procurado, em particular aps o 25 de Abril de 1974, promover o consenso entre as entidades patronais e os trabalhadores, organizados em sindicatos. Deste modo, um sistema de acesso mais modelado e regulado que o anterior, mas onde, tal como se referiu atrs, comea a ter no Estado um atorquepromoveodesequilbrioentreaspartes,atravsdassuasopeslegislativasque rompem consensos construdos laboriosamente ao longo de dcadas, tornandose o ator principalnasmudanasnaregulaodomundodotrabalho(Ferreira,2005a,2012). OMinistrioPblicotem,assim,umpapelmaisimportantequeanteriormente,pelodeverde ativamente procurar solues que, respeitando a lei, promovam a diminuio das desigualdades estruturais resultantes da mera aplicao da lei e protejam os direitos remanescentes dos trabalhadores, num quadro legal cada vez mais difcil de operacionalizar em nome dos direitos fundamentais. Deste modo, como se pode vislumbrar pela figura apresentada,asportasdeentradadosistemasomltiplas,podendopassarpeloscidados, sindicatos, advogados (em nome das empresas ou dos trabalhadores), associaes empresariais, Autoridade para as Condies do Trabalho ou Segurana Social. O Ministrio Pblicopodeigualmente,aoserativadoporqualquerumdosatoresreferidos,encaminharos trabalhadores em causa para qualquer uma das entidades que opera na rea, caso considere que poder ter uma soluo mais clere e justa para o problema que coloca. O Ministrio Pblico pode ainda, no exerccio das suas competncias, sugerir ou enviar as partes para o SistemadeMediaoLaboralparamediarlitgiossurgidosnombitodecontratosindividuais detrabalho,comexceodasmatriasrelativasaosdireitosindisponveis.237

Sobre as competncias do Sistema de Mediao Laboral, coordenado pelo Gabinete para a Resoluo Alternativa de Litgios, do Ministrio da Justia, ver <http://www.gral.mj.pt/categoria/conteudo/id/15>. O juiz pode, igualmente, determinar que as partes devem recorrer mediao, salvo se uma das partes se opuser,jemfasejudicialdolitgio.
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Figura3:MinistrioPbliconosistemadeacessolaboral

Existem igualmente outros atores que so chamados a intervir nos processos nesta rea jurdica consoante as necessidades e o tipo de litgios, como , por exemplo, o caso do Instituto de Medicina Legal na determinao do grau de incapacidade do trabalhador nos processosrelativosaacidentesdetrabalho(Lima,2011).Avulnerabilidadedostrabalhadores pode ser apoiada por um conjunto alargado de atores, de forma organizada ou a ttulo individual, pelo mero recurso a umas das entidades, entre as quais o Ministrio Pblico, que pode atuar de imediato para atender ou encaminhar o trabalhador para a entidade mais competentenasmatriasemcausa. A atuao dos magistrados do Ministrio Pblico na articulao entre os diversos atores dosistemadeacessonarealaboralcrucialparaqueestareafuncionedeformamais equilibrada e procure em tempo til, face s emergncias em causa, a busca de solues dignas,emconformidadecomaleiesalvaguardandoosdireitosdecidadaniaemcausa.

3.3.OMinistrioPbliconareapenal A rea penal a principal zona de atuao do Ministrio Pblico em Portugal. Se se efetuar umacomparaocomosdiferentesmodelosdeMinistrioPblicoexistentesnoutrospases, europeusoudeoutroscontinentes,ecomoseviunoCaptulo4ounosestudosareferidos,a principal comparao aplicase interveno na luta contra o crime. nesta rea que se concentra a maioria das violaes dos direitos humanos dos cidados, seja em casos de roubo, homicdio, violao, trfico de estupefacientes ou de seres humanos, agresso ou violao das regras sociais bsicas e que so lesivas do bemestar de todos, como so os

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casos relacionados com corrupo e fraudes financeiras, entre muitas outras situaes que no se vo enumerar por constiturem parte de uma longa lista. Importa, sim, referir que a atuao do Ministrio Pblico, tal como se apresentou no Captulo 6, se reveste de uma multiplicidade de caractersticas na receo das queixas, na ativao dos procedimentos, na coordenao das investigaes, na deduo das acusaes ou na promoo de solues, judiciais ou alternativas. pelo Ministrio Pblico que todos os crimes passam, pela obrigatoriedadedelheseremreportadospelosdiversosagentesaatuarnosistemadeacesso penal. Mas tambm compete ao Ministrio ser o prprio agente ativador dos processos sempre que detenha indcios de haver crimes praticados, em concordncia com o princpio dalegalidadeatualmenteemvigor.238 nombitodestaltimaatividadequeimporta,nestetrabalho,analisaropapelocupadopelo MinistrioPblicocomoelementofacilitadorepromotordoacessodoscidadosaodireitoe justia penal, de modo a que os seus direitos sejam acautelados, reparados e garantidos. Por conseguinte,apanpliadeinstituiesqueservemdeportaeentradanosistemaimensa. Incluise aqui, naturalmente, os crimes de natureza pblica, como o caso da violncia domsticaemquequalquerpessoaquetenhaconhecimentodasuaexistnciadevecomunic lo a uma autoridade policial ou judicial. Nesse sentido, e continuando neste exemplo, quer os cidadosquerasassociaesqueatuamnestareadesempenhamumaaoimportantssima na denncia e no combate a estes crimes. Assim, podemos apenas enunciar os atores que podem ativar o Ministrio Pblico em situaes de violncia domstica, como o caso dos cidados,deassociaesdeapoiovtimaoudelutacontraaviolncia,aspolcias,osservios de Segurana Social, das Cmaras, das Comisses de Proteo de Crianas e Jovens, de

Sobre esta matria, ver a Lei de Organizao da Investigao Criminal (Lei n. 49/2008 <http://dre.pt/pdf1sdip/2008/08/16500/0603806042.pdf>) que estipula o modo de articulao e coordenao e as competncias entre as diversas foras polcias e rgos judiciais. Consultar, igualmente, o Estatuto do MinistrioPblico,aLeiQuadrodaPolticaCriminaleassucessivasleisdepolticacriminal(<http://www.dgpj. mj.pt/sections/leisdajustica/livroivleiscriminais/leisprocessuais/outralegislacao/leiquadrodapolitica>) que estabelecem as prioridades da investigao criminal para os binios seguintes. De referir que a definio das prioridades em termos de poltica criminal vem introduzir um enquadramento misto na atividade do Ministrio Pblico na rea penal, dado que procura articular o princpio da legalidade com o princpio da oportunidade, ainda que a nvel estrutural. Contudo, como sabido, o prprio Ministrio Pblico e os magistrados no seu diaadia, definem, de acordo com os meios limitados de que dispem, as prioridades de atuao. Esta uma polmica pouco discutida que tarda em emergir para o debate pblico, mas to sensvel como imprescindvel, em particular em tempos de escassez de meios, para que a sociedade portuguesa possa definirondeaplicacommaiorveemnciaosmeiosoperacionaisnalutacontraacriminalidade.
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hospitais ou escolas ou de outros servios pblicos que tenham acesso a indcios de que estas prticas ocorrem. Ao Ministrio Pblico cabe analisar os indcios e procurar apurar os factos, procurando de seguida atuar, quer chamando as partes ou, caso avalie que a auscultao das partesnoresolverasituao,logoabrindoumainvestigaocriminal.Pode,contudo,eainda numa fase prjudicial, mobilizar diferentes instituies para procurar solues cleres para problemas prementes, recorrendo, se necessrio, a casas de abrigo, Segurana Social, entre outras,paraacautelaracontinuaodasprticascriminais,enquantopodeaplicarmedidasde coao. Tambm pode atuar de uma forma mais informal, envolvendo ou no outras entidades, se as situaes apuradas demonstrarem um potencial de resoluo apenas com uma interveno moral, ou seja, chamando as partes para as avisar das consequncias que adviro da continuao dos atos e apelando fcil e consensual resoluo dos problemas, da resultandoummeroprocessoadministrativo.Nestecontexto,podemobilizaroutrasentidades paraacompanharemasituao,demodoaacautelarosriscosinerentesaoconflitoemcausa.
Figura4:MinistrioPbliconosistemadeacessopenal

AapresentaodeumesquemaqueapuretodaaatividadedoMinistrioPbliconareado sistema de acesso ao direito e justia penal , por conseguinte, uma tarefa quase impossvel, to grande o nmero de entidades envolvidas e de possibilidades de ativao do sistema. Na Figura 4 referemse: os cidados, as associaes, as polcias, a Polcia Judiciria, as autoridades pblicas de fiscalizao e inspeo (Servios de Estrangeiros e Fronteiras, Autoridade para a Segurana Alimentar e Econmica, InspeoGeral do Ambiente,daSade,dasFinanas,entremuitasoutras),osserviosdaSeguranaSocial,das

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cmaras municipais, dos hospitais, escolas e outros servios pblicos. Embora no esteja na figura,acomunicaosocialcontribuiemmuitoparaadennciapblicadoscrimes.Quando solicitado pelos cidados, pode o Ministrio Pblico remeter para qualquer das entidades referidas, ou mesmo para o Sistema de Mediao Penal,239 a procura de uma soluo ou apenas, se for o caso, de informaes sobre os procedimentos que o cidado deve seguir. Muitasvezes,oreferidoencaminhamentoapenasparapoderavaliarumasituaoantesde tomarumadecisosobresedeveapresentarqueixaouseoservioprocuradopoderesolver, nombitodassuascompetncias,ocasoquelheapresentado. A atuao formal do Ministrio Pblico , nalgumas situaes, to importante como pode serasuaaoinformal,semquesejanecessrioabrirumprocedimentoadministrativoe/ou judicial. A capacidade de avaliao e de conhecimento das entidades que atuam no sistema umacondioimprescindvelparaqueosmagistradosdoMinistrioPblicopossamatuar de forma clarividente, transparente e na procura da melhor soluo para cada situao, salvaguardando sempre os direitos dos cidados. A capacidade de estabelecer articulaes virtuosas dentro e fora do sistema judicial s pode ser considerada uma maisvalia para os cidados, razo pela qual deve ser estimulada a dotao de conhecimentos e experincia suficiente por parte dos magistrados do Ministrio Pblico, para alm da necessria humildadeemprocurarsoluesjuntodasentidadesqueatuamnoterreno.

3.4.OMinistrioPbliconareacveleadministrativa As competncias do Ministrio Pblico nas reas cvel e administrativa so, por um lado, pouco precisas quando comparadas com as anteriores mas, por outro, muito diversificadas na sua abrangncia da natureza dosprocessos, razo pelo qual no simplesapresentar, de

A Mediao Penal foi introduzida no ordenamento portugus atravs da Lei n. 21/2007 <http://dre.pt/pdf1sdip/2007/06/11200/37983801.pdf>, seguindo o disposto no artigo 10. da Deciso Quadro n. 2001/220/JAI, do Conselho da Unio Europeia, relativa ao estatuto da vtima em processo penal <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001F0220:pt:HTML>, que determina que os EstadosMembrossedevemesforarporpromoveramediaonombitodeprocessosdenaturezacriminal. Para mais informao, ver <http://www.gral.mj.pt/categoria/conteudo/id/16>. De referir que a grande maioria dos magistrados do Ministrio Pblico contactados no tem uma opinio favorvel sobre o funcionamento deste mecanismo em termos gerais, nem so defensores da sua existncia por considerarem que ocupa um espao para o qual esto mais habilitados e que se enquadra dentro das suas competncias, queixandose,contudo,quelhesfaltatempoemeiosparapoderemestimularmaisoseuexerccio.
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forma organizada e operacional, a interveno e papel que o Ministrio Pblico tem no sistema de acesso dos cidados ao direito e justia em matrias cveis e administrativas. A opo por juntar as competncias nas reas cveis e administrativas, apesar de integrarem, inclusivamente, duas jurisdies distintas (Tribunais Judiciais e Tribunais Administrativos e Fiscais240), justificase pela sobreposio de temticas que ocorre, como se pode constatar a seguir, em particular nas reas da defesa dos interesses do Estado e dos interesses difusos. Naturalmente, do ponto de vista meramente jurdico, esta opo pode constituir um erro ou, pelo menos, uma confuso na apresentao da ao do Ministrio Pblico que pode provocarequvocosenoserdevidamenteesclarecedora.Almdisso,ajunodaanliseda interveno do Ministrio Pblico nas reas cveis e administrativas tambm tem que ver comadefesaquesefaz,nestecomonoutrostrabalhos(Dias,2004),daeliminaodasatuais duas jurisdies, integrandoas nos Tribunais Judiciais, eventualmente com uma rea de especializaoadministrativa. As diversas intervenes do Ministrio Pblico na rea cvel podem ser organizadas em trs grandes categorias, de modo a permitir uma melhor operacionalizao: 1) na representao do Estado e de entidades pblicas; 2) na tutela do Estado enquanto coletividade, relativamenteaquestesdepersonalidade;3)enatuteladoordenamentojurdiconadefesa dosinteressesdifusos.Assim,naprimeiracategoria,encontrase,entreoutras,areclamao de crditos e a instaurao de aes paulianas em nome da Fazenda Nacional, as aes em representao do Estado ou das suas direesregionais,241 a gesto do patrimnio(privado)

O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais regido pela Lei N. 13/2002, de 19 de fevereiro, entretanto alterado por duas vezes (Leis N.s 4A/2003 e 107D/2003). Nesta lei esto inseridas as competncias dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que vo mais alm do que inserido nesta anlise, comosepodeobservarpelasuaconsulta. 241 A alterao do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais suscitou algumas dvidas e provocou anlises distintas,emparticularnoquerespeitaaolitgiodoscontratos,ondesecontinuouamanteraopoporumsistema jurisdicionalcom uma a bipartio decompetncias entrea jurisdio administrativa e a jurisdio comum.Assim, segundo a anlise efetuada por Silva (2006), que se transcreve quase na ntegra, a delimitao de competncias dos tribunais administrativos e fiscais consistiu em formular critrios de qualificao dos contratos. Em primeiro lugar, o critrio do procedimento prcontratual: a jurisdio administrativa competente para apreciar todas as questesrelativasinterpretao,validadeeexecuodecontratosarespeitodosquaisexistaleiqueossubmetaa um procedimento prcontratual de direito administrativo (alnea e) do n 1 do artigo 4). Por obrigao da (j abundante) legislao comunitria, o ordenamento jurdico submete vrios contratos a procedimentos pr contratuais especficos. Quando assim seja, e independentemente de se tratar de contratos tradicionalmente de direitoprivadooupblico,ajurisdioadministrativaamaterialmentecompetente. Em segundo lugar, o critrio substantivo: a jurisdio administrativa competente para apreciar todas as questes relativas interpretao, validadee execuo decontratosde objectopassvelde acto administrativo,
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do Estado, a liquidao de herana vaga a benefcio do Estado, a execuo por custas e multasimpostasem processocivil,adeclarao de nulidade decontrato de sociedades ou o controlo da legalidade de associaes e cooperativas. Nestas aes, o Ministrio Pblico interage, para alm dos cidados (ou seus representantes), com o Estado e seus mltiplos organismos,bemcomocomasconservatriasderegistocomercial. Na segunda categoria, encontramse, igualmente entre outras possibilidades previstas nas diversas leis aplicveis, as aes de interdio e inabilitao, as autorizaes para alienao de bens do interdito, inabilitado ou incapacitado de facto, a representao dos incapazes (menores, interditos e inabilitados), a justificao de ausncia e declarao de morte presumida, as aes de registo, as autorizaes para remoo de cadveres, as aesrespeitantesareembolsosAssociaoPortuguesadeApoioVitima(respeitantes a adiantamentos de indemnizaes feitos pelo Estado a vtimas de violncia domstica), ouosprocessosadministrativosrelacionadoscominterditosecomqueixasrespeitantes sadepblica.Nestembito,oMinistrioPblico,porumlado,comoscidados(ouseus representantes) e, por outro, com uma diversidade de entidades, entre as quais, a Segurana Social, os Hospitais Psiquitricos, o Instituto de Medicina Legal, as Cmaras Municipais, os Delegados de Sade, as Instituies Privadas de Solidariedade Social, as ConservatriasdeRegistoCivilouaAssociaodeApoioVtima. Por ltimo, na terceira categoria identificada, no mbito da defesa dos interesses difusos, o Ministrio Pblico atua em diversas reas distintas, como o ambiente, o ordenamento do territrio,ourbanismo,opatrimniocultural,asadepblicaouadefesadosconsumidores.

de contratos especificamente acerca dos quais existam normas de direito pblico que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito pblico (alnea f) do n 1 do artigo 4). [...] O que mais releva a sujeio do contrato a normasdedireitopblico,oquesempreacarretaumesforodointrpreteoudoaplicadordoDireitonaprocura desse regime, na certeza, porm, de que esto hoje bem melhor definidas as competncias, em matria contratual,entreajurisdioadministrativaejurisdiocomum. Uma ltima referncia: ainda da competncia dos tribunais administrativos e fiscais a apreciao da invalidade de quaisquer contratos (independentemente de serem administrativos ou de direito privado) que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebrao (alnea b) do n 1 do artigo 4). Tal soluo apenas o corolrio, a nosso ver, de uma clusula geral de suficincia e plenitude da jurisdio administrativa: a submisso de eventuais contratos de direito privado aos tribunais administrativos, em virtude da origem do contrato um acto administrativo s pode compreenderse no mbito da completa remisso para esta ordem de tribunais de toda e qualquer relao contratualquetenhanasuaorigemumarelaojurdicaadministrativa.

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Nestas intervenes, encontramse especialmente previstos dois tipos de aes: a ao inibitria,242 destinada a prevenir, corrigir ou fazer cessar prticas lesivas dos direitos dos consumidores que: atentem contra a sade pblica; se traduzam no uso de clusulas gerais proibidas; ou consistam em prticas comerciais expressamente proibidas por lei; e a ao popular,243 que visa a proteo da sade pblica, do ambiente, da qualidade de vida, da proteodoconsumodebenseservios,dopatrimnioculturaledodomniopblico.Aqui, h que referir a distino entre: a ao procedimental administrativa,244 abrangendo a ao para defesa dos interesses identificados junto do tribunal administrativo; o recurso contencioso, com fundamento em ilegalidades de quaisquer atos administrativos lesivos,245 quesodacompetnciadostribunaisadministrativos;eaaopopularcivil,dacompetncia dos tribunais civis, em que o Ministrio Pblico intervm em tais procedimentos ou aes fiscalizando a legalidade e podendo substituirse ao autor se este desistir ou transigir, representando o Estado, se este for parte na causa, ou outras pessoas coletivas pblicas, quando tal for autorizado por lei, ou representando os ausentes, os menores e demais incapazes.AintervenodoMinistrioPbliconestadiversidadedeintervenesfazsecom oscidadoseemarticulao,entreoutraspossibilidades,comoEstado(eseusorganismos), asautarquiaslocaisouasassociaeseoutrasformasdeorganizaodasociedadecivil. OpapeldoMinistrioPbliconasreascveleadministrativadetmumagranderelevncia, emparticularpelopotencialdepromooedefesadeumamultiplicidadedeinteressesque comummente se designam de direitos de terceira gerao, como, em termos genricos, os

Estasaes,previstasnaLeideDefesadosConsumidoresenaLeidasClusulasContratuaisGerais,podem serpropostaspelosconsumidoreseassociaesdeconsumidores,peloMinistrioPblicooupeloInstitutodo Consumidor,quandoestejamemcausainteressesindividuaishomogneos,coletivosoudifusos. 243 Estas aes, previstas na Lei n 83/95, de 31 de Agosto, podem ser propostas por qualquer cidado no gozo dos seus direitos civis e polticos, pelas associaes e fundaes defensoras dos interesses em causa ou as autarquiaslocais,emrelaoaosinteressesdequesejamtitularesresidentesnareadarespetivacircunscrio. OMinistrioPblicoestarsemprepresentenestesprocedimentosouaes,enquantofiscalizadordalegalidade oucomorepresentantedoEstadooudealgumincapaz,casoalgumdestessejaautorouru. 244 Configurada como mecanismo de participao dos cidados, individualmente ou de forma organizada, no controlo da legalidade da atuao administrativa, constituindo um instrumento da democracia participativa,infelizmenteaindapoucousadodadaaexistnciadealgumaburocracianasuaconfiguraoe a resistncia de muitos atores judiciais e profissionais, das reas envolvidas, em deixarem nas mos dos cidadosopoderdeativaoefiscalizaodasaes/omissesdoEstadoemsentidolato. 245 Foi no mbito destes procedimentos que, por exemplo, foram interpostas vrias aes respeitantes luta contra a coincinerao de resduos nas cimenteiras junto do tribunal administrativo, numa polmica quedurouvriosanos,naviragemdosculo(Matias,2010).
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relativos ao consumo, ambiente e urbanismo ou qualidade de vida (Bobbio, 1992; Santos, 2003b; Duarte, 2011). Tal como nas reas anteriormente analisadas, a atuao formal do Ministrio Pblico fundamental para levar a bom porto a concretizao dos direitos em disputa, estando num ponto de interface em que, em determinados assuntos, pode ser importante a sua capacidade de mobilizao de vrios atores para a recolha da informao necessria, de forma independente, antes de tomar alguma deciso. Os assuntos relacionados com o ambiente so exemplo desta ao, em que possvel mobilizar peritos ou associaes de defesa do ambiente para a recolha de informao relevante para uma avaliao correta e abrangente dos valores em causa. Sabendo que certas matrias exigem um conhecimento aprofundado no s do direito, mas tambm dos contextos, causas e consequncias das aes/omisses, em conflitos especficos, a capacidade do Ministrio Pblico para interagir e articular a anlise da lei e das especificidades que cada processo englobatornaoseupapelimprescindvelparaumaboadeciso(arquivamento,acusaoou simpleschamadadeateno,deformainformal,aosresponsveisenvolvidos). Uma nota final, na apresentao da Figura 5, para o papel desempenhado pelos Julgados de Paz, que, no ordenamento jurdico portugus, tm competncia para apreciar e decidir aes declarativas cveis, com exceo das que envolvam matrias de direito da famlia, direito das sucessesedireitodotrabalho,cujovalornoultrapassasseos5000.Atualmente,existem25 Julgados de Paz, que abrangem, na rea de competncia dos 61 concelhos envolvidos, 3,4 milhesdehabitantes(Costa,A.S.etal.,2002;Gonalves,2007;Pires,2008;Almeida,2009).246 Neste sentido, a interao do Ministrio Pblico com os Julgados de Paz pode decorrer principalmente do aconselhamento aos cidados para usarem este mecanismo para, mais

Asinformaessobrealegislaoenquadradora,ascompetncias,adistribuioterritorialouasatividades desenvolvidas, entre outras, podem ser consultadas nos sites do Gabinete para a Resoluo Alternativa de Litgios do Ministrio da Justia <http://www.gral.mj.pt/categoria/conteudo/id/7> ou do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz <http://www.conselhodosjulgadosdepaz.com.pt/index.asp>. De acordo com a informao disponibilizada pelo Sistema de Informao Estatstica do Ministrio da Justia <http://www.siej.dgpj.mj.pt/webeis/index.jsp?username=Publico&pgmWindowName=pgmWindow_6348064 93329375000>, em 2011 entraram 10025 processos nos 25 Julgados registados, tendo findado 9647. O nmero de processos cresceu anualmente desde o primeiro ano que consta do relatrio, sendo que em 2005 tinham sidoregistados3541 processosentradosnos12Julgadosexistentesna altura.Significaqueaabertura de mais Julgados de Paz permitiu aumentar o nmero de processos entrados e alargar o mbito territorial, configurando ainda uma interveno muito reduzida se considerarmos, comparativamente, o volume processual nos tribunais, em que no ano de 2010 se registou a entrada global de mais de 750 mil processos nasdiferentesinstncias.OmovimentonoJulgadosdePazdecercade1,3%dovolumeglobaldostribunais.
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clere e informalmente, resolverem os seus conflitos. Contudo, o funcionamento e utilizao dosJulgadosdePaz,comoseviuanteriormente,noconsensualnempacficojuntodetodos os atores judiciais e polticos, incluindo a comunidade cientfica, por suscitar um conjunto de dvidassobre,porexemplo,aexcessivainformalidade,aformaodosprofissionais,arelativa celeridade (em particular, nalguns Julgados de Paz que evidenciam j uma certa morosidade), nos resultados alcanados e, ainda, nos custos envolvidos, que em termos comparativos podemsersuperiores,emvaloresmdios,saesquecorrememtribunal.
Figura5:OMinistrioPbliconosistemadeacessocveleadministrativofiscal

3.5.OlugareoespaodoMinistrioPblico:interfaceentreajustiaeasociedade OlugareoespaoocupadopeloMinistrioPblicopode,nasequnciadoexpostoatrs,ser classificado como de interface, ou seja, o estabelecimento de articulaes entre as diversas partes e entidades envolvidas nos litgios ou na prestao de informaes aos cidados, ou partes envolvidas, para que possam recorrer a quem estiver melhor habilitado para ajudar a resolverasituao,sejaumaentidadepblicaouprivada,judicialounojudicial.Esteespao e lugar ocupado pelo Ministrio Pblico conferelhe, em termos profissionais, caractersticas atpicas para o idealtipo de magistrado e coloca os magistrados num grau de grande proximidadecomoscidadosparaoqualnoforamformadosduranteosltimos35anos. A posio de interface, que se caracteriza, assim, por estar dentro do sistema oficial de justia e poder cooperar e estabelecer parcerias com outras instituies estatais, entidades

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privadasoudasociedadecivilnumafaseaindaprviainstauraodeumprocessojudicial,247 permitelheterumpapelpreponderantenaarticulaoentreosmeiosformaiseosinformais de resoluo de conflitos, para alm de poder, concomitantemente, assumir qualquer um destespapis.Poroutraspalavras,consoanteasreasjurdicas,oMinistrioPblicoocupa,no conjunto deste sistema multilateral a que podemos juntar os servios de conciliao, mediaoearbitragemexistentes,umpapeldeinterfaceentre,porumlado,oscidadosque procuramasuatutelae,poroutro,adiversidadedeinstituiesqueoferecemdiferentes respostasmultiplicidadedenecessidadesapresentadaspeloscidados. Apartirdeumaanlisedajustiademenores,JooPedrosopropeotermocharneira, aoreferirque
s o Ministrio Pblico poder articular e acompanhar a interveno da comunidade e da administrao, em primeira linha numa relao dual com as famlias e as Comisses de Proteco de Menores, em segunda linha quando aonvel anteriorno foipossvel retirar a criana do perito e, por ltimo, a interveno do Tribunal quando anteriormente os pais no deram o seu consentimentoaqualquerintervenoouelanofoipossveldemodoeficaz(Pedroso,1998:75)

Optouse, neste trabalho, pelo conceito de interface por permitir dar no s a imagem deumatorprivilegiadoentreduasentidadesoucidados,mastambmporsereferir vertente de facilitador de troca de informaes, que, para quem procura solues para resolver os seus problemas, uma componente fundamental. J charneira, num sentido mais literal, aponta mais para elo de ligao ou intermedirio, excluindo a componentedeatorativonatrocadeinformaes. O Ministrio Pblico exerce, assim, um roteiro de funes, formais e informais, que o catapultam para um patamar de importncia provavelmente muito superior ao expectvel. E isto tanto mais assim quando nos deparamos com a inexistncia de alternativas realmente

Pode referirse, a ttulo exemplificativo, a forma como o Ministrio Pblico lida com o incumprimento contratual de uma empresa face a um trabalhador, numa primeira fase, atravs da informao jurdica prestada ao trabalhador e posteriormente na promoo de uma tentativa de conciliao informal entre as partes (promovendo reunies individuais e/ou conjuntas e solues para os diferendos). Numa segunda fase,casodetetealgumasituaoirregulardacompetnciadeoutraentidade,podeencaminharoprocesso para, p. ex., a Autoridade para as Condies de Trabalho. Por fim, pode avanar com o patrocnio da ao dotrabalhador,casoestenosejasindicalizado,seentretantoconsiderarseramelhor viaparaaresoluo do conflito na defesa da concretizao dos direitos laborais em causa, ou encaminhar para o pedido de apoiojudicirio,atravsdorecursoSeguranaSocial.
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credveis e efetivas para o exerccio do acesso ao direito e justia dos cidados, dado que, por exemplo, o acesso informao e consulta jurdica248 pode acarretar dificuldades e os mecanismos de resoluo alternativa de litgios atualmente em vigor apenas muito parcialmente ocupam funes que o Ministrio Pblico pode exercer de forma mais abrangente,credveleatcommenorescustos,comoseirobservarnospontosseguintes. OMinistrioPblico,nombitodestepapeldeinterfacenasdiferentesreasdeinterveno, adquireumarelevnciasocialquepermite,sedevidamenteinternalizadaeoperacionalizada, contrariar as atuais tradies judicirias, virando a sua atuao para responder em primeiro lugaraosinteressesdoscidados,comobemanalisaLaborinhoLcio:
Temos uma tradio judiciria muito marcada por dois pilares fundamentais: o positivismo jurdico na interpretaodaleiedodireito;eumcorporativismoinstitucional(nonosentidopejorativo)quelevaa queosistemasefechesobresiprprioeprocureumdiscursodeautolegitimao.[]acentralidadedo sistema tem de estar no cidado e no isso que acontece num sistema tributrio de uma viso positivistaeautoritria,emquequemestnocentrootribunaleojuiz,eocidadosurgecomoalguma coisaexternaquevistocomobeneficiria.Aindependnciadostribunais,quesagradanumEstadode Direito,umdireitodoscidadoseumdeverdostribunais(LaborinhoLcio,Pblico,29/01/2007).

Esta temtica tem vindo a adquirir maior importncia pelo facto de se observar nos ltimos anos uma tendncia para a reformulao das competncias e do papel desempenhado pelas vrias (novas e velhas) profisses jurdicas que operam no sistema judicial portugus, num conjunto de alteraes que procuram, em termos de objetivos e fundamentos, facilitar o acessodoscidadosaodireitoejustia(DiasePedroso,2002;Pedroso,TrincoeDias,2002, 2003a). Acresce, contudo, que numa fase de implementao de importantes reformas, seja em termos organizacionais (mapa judicirio e gesto dos tribunais), profissionais (alteraes

Aprestaodeinformaoeconsultajurdicaremete,comoseirvermaisfrente,paraumassuntopolmico, em particular com a Ordem dos Advogados, gerado a partir do papel que os Gabinetes de Consulta Jurdica desempenham, ou deviam desempenhar, para colmatar a necessidade dos cidados em aceder informao. A consultajurdica,deacordocomoGabineteparaaResoluoAlternativadeLitgios,consistenoesclarecimento tcnicosobreodireitoaplicvelaquestesoucasosconcretosnosquaisavulteminteressespessoaislegtimosou direitos prprios lesados ou ameaados de leso. Compreende tambm a realizao de diligncias extrajudiciais que decorram directamente do conselho jurdico prestado e que se mostre essencial para o esclarecimento da questocolocada.OMinistriodaJustiaemcooperaocomaOrdemdosAdvogadosecomasAutarquiasLocais garante a existncia de Gabinetes de Consulta Jurdica, com vista gradual cobertura territorial do Pas <http://www.gral.mj.pt/categoria/conteudo/id/13>. Atualmente, existem registados 24 Gabinetes de Consulta Jurdica,dosquais 4 se encontram suspensos.De referirqueos Gabinetes so constitudos atravsda celebrao de protocolos entre o Ministrio da Justia, a Ordem dos Advogados e as autarquias locais, assumindo cada uma das partes determinadas obrigaes, sendo o Ministrio da Justia a suportar os custos dos honorrios estabelecidosparaopagamentodosserviosprestadospelosadvogados.
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nas competncias profissionais), legais (movimento de simplificao processual: informalizao e desjudicializao), informticos (reforo e/ou renovao dos programas informticos e do equipamento) ou na reformulao/aprofundamento dos mecanismos alternativos de resoluo de litgios, necessrio repensar o papel desempenhado pelos diferentesatoresjudiciaisdeumaformaglobal,integradaecomplementar. O Ministrio Pblico , neste contexto, um ator crucial que importa posicionar no lugar e no espaocorretonoseiodosistemaglobaldejustiaparapermitirquetodasaspotencialidades que as dcadas de experincia, as competncias que exerce e as prticas que os magistrados foram adotando possam ser internalizadas e concretizadas em benefcio dos cidados. Esta diversidade de papis que o Ministrio Pblico desempenha conferelhe, igualmente, um carterdemultifuncionalidade,quelevantadiversasdvidas,equestesealvodediferentes opinies,nemsempreconsensuais.Contudo,ahiptesedetrabalhoaquiaprofundadaqueo desempenhodestamagistratura,noatualcontextosocial,polticoejudicial,incontornvele nopode,nemdeve,serdiminudo,correndoseoriscode,seassimnofor,severificaruma reduodaefetividadedosdireitosporpartedoscidados(Dias,2005).

4.OMinistrioPblicoeoscidados:umrelacionamentodemltiplasfacetas
A prestao de informao e aconselhamento jurdico, a promoo de formas deconciliao, opatrocniojudicirioouoencaminhamentoparaoutrasentidadesouinstnciasderesoluo de conflitos so algumas das atividades quotidianas dos magistrados do Ministrio Pblico, nasdiferentesreasjurdicasemqueintervm,que,namaiorpartedasvezes,nodecorrem diretamente das suas competncias legais.249 Os cidados tm, deste modo, na maior parte das vezes atravs do servio de atendimento ao pblico, acesso a um rgo judicial de mltiplasfacetasqueproporcionanosaprossecuodosseusdireitosporviajudicial,mas

Os relatrios apresentados pelo Ministrio da Justia e pela ProcuradoriaGeral da Repblica, at recentemente,no referiam quaisquerdados estatsticos relacionados com estas prticas, limitandoseaos casos queficamregistadosemtribunal.EstaausncianopermiteterumaideiacorretadarealatividadedoMinistrio Pblico.Apenasapartirde2005,comoseirvernocaptuloseguinte,aparecemdadosglobaisrelativosaoservio deatendimentoexistenteemmuitostribunais,semquesejapossvelcompreenderseessainformaosereporta totalidadedostribunaisouapenasquelesemqueseregistamasatividadesrelacionadascomoatendimentoao pblicoeaosresultadosdessaao(encaminhamento,esclarecimento,apoionaproposiodeumaao,etc.).
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igualmentearesoluodosseusconflitosatravsdeprticasdeinformao/consultajurdica, conciliao e/ou mediao.250 No entanto, o reconhecimento desta prtica muito reduzido, seja por parte dos restantes operadores judiciais e polticos ou mesmo pela desvalorizao (no) propositada dos prprios magistrados do Ministrio Pblico, do Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico e da ProcuradoriaGeral da Repblica (por intermdio do ProcuradorGeraldaRepblicaoudoprprioConselhoSuperiordoMinistrioPblico). Nas palavras de Antnio Casimiro Ferreira, esta atividade, por exemplo na rea do trabalho, inserese num quadro em que, nos ltimos anos, foi conferida jurisdio laboral, pelo Ministrio Pblico, uma maior importncia e reconhecimento. Considera o autorque,entreasvriasfunesdesempenhadas,
o atendimento ao pblico tornouse [] numa das principais actividades a desenvolver pelo magistrado nesta rea, reduzindose o seu papel, por vezes, mera informao jurdica, sem necessidade de requerer qualquer providncia judicial, ou a uma muito conseguida tentativa de resoluoextrajudicialdosconflitos(Ferreira,2005a:430).

A mesma afirmao se pode aplicar jurisdio de famlia e menores, dado que a realidade, em muitos casos, muito semelhante no que concerne importncia do serviodeatendimento. A temtica do lugar e espao que o Ministrio Pblico deve desempenhar, como elemento facilitador e promotor do acesso dos cidados ao direito e justia, registou a partir do ano de 2007 vrios desenvolvimentos que merecem ser destacados pela inverso de tendncia que manifestam, ainda que de forma gradual e tnue (conjuntural, em vrios aspetos, pelas discusses e tenses existentes no prprio seio do Ministrio Pblico, e no estrutural). Em primeiro lugar, h a realar a preocupao do Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico (SMMP), no seu penltimo congresso, que decorreu de 1 a 3 de fevereiro de 2007, sob o tema Responsabilidade comunitria da Justia: o papel do Ministrio Pblico. De

Esta uma dialtica, no assumida, entre a opo pelo tempo da justia real (nos tribunais) e o tempo da justia social (que produz o maior efeito junto dos cidados), em que a segunda opo muito mais curta do queaprimeira(FerreiraePedroso,1997;Grardetal.,2000;Ost,2001).Consoanteasreasjurdicas,oscasos concretoseaprticaprofissionalindividual, osmagistradosdoMinistrio Pblicoassumem,assim,umadestas opes, numa avaliao que mistura o princpio da legalidade (em vigor no nosso ordenamento jurdico) e o princpio da oportunidade, aplicado na prtica sempre que se opta por uma outra soluo que no a da aplicaodoprincpiodalegalidade,pelomotivoquelhepareamaiscorretonasuaavaliaoindividual.
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facto,estrategicamente,oSMMPreorientouodiscursopblicodalegitimidadedoMinistrio Pblico no apenas para as suas funes constitucionais numa viso restrita, como era habitual, mas para uma perspetiva alargada, centrando as atenes no contributo da sua funo para os desejos dos cidados. E neste contexto, realou o

dever/responsabilidade/papel que o Ministrio Pblico tem para com o cidado nas suas diversasfunes,entreelasoatendimentoaopblico.Oltimocongresso,quetevelugarj em 2012, entre 1 e 4 de maro, voltou a integrar, embora numa perspetiva um pouco mais difusa,asquestesdopapeldoMinistrioPblico,numeventoquedecorreusobotemada Justia, Cidadania e Desenvolvimento. No programa, foi possvel observar mais em pormenor que a questo fulcral do lugar do Ministrio Pblico no acesso dos cidados ao direito e justia ocupou um espao razovel, tendo inclusivamente ficado inscrito nas conclusesgeraisdocongresso,aindaque,noatualcontextodecriseeconmicofinanceirae derestriesnareadajustia,odebatesetenhacentradonoutrastemticas. Em segundo lugar, a tomada de posse do ProcuradorGeral da Repblica, Fernando Pinto Monteiro, em outubro de 2006, pareceu indiciar uma mudana no que respeita valorizao da relao do Ministrio Pblico com o cidado. Deste modo, emitiu um despachoa16demaiode2007ondereferequea
magistratura do Ministrio Pblico deve ser vista cada vez mais como uma magistratura activa, cooperante, prxima da comunidade a quem serve, capaz de em todas as situaes em que o exercciodassuasfunesoexige,darrespostaatempadasnecessidadesdoscidadosedajustia.

[]
[Considera ainda que ] imperativo que os servios do Ministrio Pblico estejam organizados de formaapoderdarrespostaeficazeemtempotilssolicitaesqueseinsiramnaesferadassuas competncias,numaculturadeproximidadecomoscidados. Para tanto, importar redobrar esforos no sentido de que os servios de atendimento ao pblico, quejseencontraminstitudos,sejamvalorizadoscomoumacomponenteimportantedoexerccio dasfunesdoMinistrioPblico,bemcomoprovidenciarpelainstituiodesseservionoslocais emquenoseencontreimplementado.251

Contudo, desconhecemse novos despachos ou diretrizes a instituir mecanismos ou prticas comuns,coordenadassuperiormente,noquedemonstrativodeumdeixariniciativadecada magistrado, per se, a capacidade de implementar a reorganizao dos servios para garantir o

DespachodoProcuradorGeraldaRepblicaOrganizaodosserviosdeatendimentoaopblicoporparte doMinistrioPblico,16/05/2007,pg.1<http://www.pgr.pt/Despachos/DESPACHOPGR30052007.pdf>.
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cumprimento deste despacho vago. Ainda mais flagrante se torna a ausncia (pblica, pelo menos) de preocupaes com esta temtica ao nvel do topo da hierarquia do Ministrio Pblicoquandoestemcursoadiscussopblicaparaareformadomapajudicirio,ondeesta atividade, para ser preponderante, deve estar inserida nas preocupaes e prioridades do MinistriodaJustianahoradeconcretizaremquemoldesareformasevaisentirnoterreno. Emterceirolugar,nombitodoprocessodeavaliaodequesoalvoosmagistradosdo Ministrio Pblico, o documento de reflexo para a reviso do Regulamento de Inspeces do Ministrio Pblico, elaborado em 2007 pela comisso presidida pelo ento ProcuradorGeral Adjunto, Rodrigues Maximiano, realava a importncia desta vertente profissional, com tradio histrica mas entretanto cada em desvalorizao. Umadasconclusesdorelatrioconsidera,assim,quea
anlise inspectiva para a apreciao do mrito profissional dos magistrados do Ministrio Pblico deve aferir todas as suas reas de desempenho, o que implica no s a anlise dos resultados obtidos e do cumprimento dos objectivos fixados, como ainda a anlise de tarefas normalmente pouco consideradas pelas Inspeces, como, por exemplo os dossiers do correio, recebido e expedido, a forma como o Magistrado efectua o atendimento do pblico, a considerao da sua actuaodentroeforadoTribunal.252

Ao que se sabe, at ao momento esta preocupao, apoiada pelo SMMP no seu parecer de 6 de Maro de 2007,253 ainda no foi vertida em termos de prtica inspetiva e no foi assumidapeloConselhoSuperiordoMinistrioPblicocomofazendoparteintegrantedo modelodeavaliaodosmagistrados. Por ltimo, as reformas legislativas mais recentes que procuram operar mais sobre as consequncias do que as causas, no sentido de tentar resolver legislativamente o nmero crescente de aes queentraem tribunal, sem integrar soluo paramuitas dascausas, que envolvem a resoluo de problemas abrangentes, da competncia de outros ministrios, do governo em geral e do modo de funcionamento da sociedade. Contudo, ao Ministrio da

DocumentodereflexoelaboradopelaComissodeRevisodoRegulamentodeInspeesdoMinistrio Pblico,presididaporRodriguesMaximiano,em2007,paraoConselhoSuperiordoMinistrioPblico(ver: http://www.smmp.pt/?page_id=3681). 253 Parecer do SMMP para o CSMP sobre a Reviso do Regulamento e Sistema de Inspeces endereado ao Exmo. Senhor Conselheiro Dr. Rodrigues Maximiano, 6 de maro de 2007 <http://195.22.10.123/wp content/parecer_revisao_reg_sist_inspeccoes.pdf>.
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Justia cabe a misso, em articulao com as restantes reas governamentais, de legislar no sentido de promover o funcionamento do sistema judicial da melhor forma possvel, elaborando,comesse objetivo,medidas que promovam melhorias na gesto dos tribunais e dosprocessos,celeridadenaresoluodoslitgioseefetividadenaaplicaodajustia.Deste modo, muitas das prioridades delineadas acabam por ter efeitos na procura dos tribunais atravs, principalmente, da introduo de critrios restritivos e/ou de aumento das custas judiciais, bem como introduzindo novas medidas desjudicializadoras e/ou de informalizao dajustia(mecanismosderesoluoalternativadelitgios,queassumem,emcasospontuais, um carter obrigatrio). A juno deste contexto descrito a uma situao de grave crise financeira do Estado, a que j se aludiu diversas vezes, provoca no sistema judicial um acrscimo de dificuldades e um potencial aumento da conflitualidade que chega aos tribunais, mesmo numa tendncia de introduo de critrios restritivos e de aumento de custasjudiciais(ondeascondiesparaacederaoapoiojudiciriosocadavezmaisdifceis, por se ter reduzido muito o limite dos valores dos rendimentos acima dos quais os cidados deixamdeterdireitoaoapoio). Perante as dificuldades acrescidas que se colocam ao acesso dos cidados ao direito e justia, e que j foram descritas, de seguida sero analisadas, de forma sucinta, algumas questes que envolvem a atividade profissional dos magistrados do Ministrio Pblico na relao de proximidade com os cidados e que tm um grande potencial para a superao de algumas das atuais lacunas do sistema judicial. Desde logo, passando pelo atendimento ao pblico por parte dos magistrados do Ministrio Pblico, incluindo as prticas desenvolvidas,aproximidadedosserviosemrelaoaoscidados,porviadageografiada distribuioterritorial,eaconfianaqueoscidadosdepositamnostribunais,nestecaso atravsdosmagistradosdoMinistrioPblico.

4.1.Portadeentradanosistema:osserviosdoMinistrioPblico A maior parte dos magistrados do Ministrio Pblico que desempenham funes nos tribunais de primeira instncia, de competncia genrica ou especializados, como a rea penal, cvel, administrativa, laboral ou de famlia e menores, tm horrios de atendimento

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ao pblico, permitindo o acesso dos cidados a um processo informal de auscultao de opinio por parte de uma autoridade judicial. Estes processos, segundo os relatos de muitos magistrados do Ministrio Pblico que foram contactados ao longo deste e de outrosprojetos,bemcomodosdadosdoinquritoaplicado,quesoanalisadosnoCaptulo 9, permitem confirmar, assim, a prestao de informao e consulta jurdica aos cidados. , de facto, uma porta de entrada no sistema integrado de acesso ao direito e justia dos cidados, ou pelo menos uma das possveis. Contudo, sendo uma porta de entrada judicial,detmcaractersticasmultifacetadas,comosecontinuaraanalisarnestecaptulo. A prestaodestes servios permite fazer umatriagemdosassuntoslevados peloscidados, podendo estes ser esclarecidos logo no momento ou, ento, ser encaminhados para a apresentao de um processo judicial ou, pelo menos, haver um aconselhamento dos cidados nesse sentido. No mbito da prestao de informao e consulta jurdica, os magistrados do Ministrio Pblico podem ajudar a resolver, de imediato, os assuntos que preocupam e afligem os cidados. Foi importante auscultar, por exemplo, no decurso dos doiscongressosanterioresorganizadospeloSindicatodosMagistradosdoMinistrioPblico, diversos magistrados, durante os debates pblicos onde esta temtica foi apresentada, que relataram prticas muito diferenciadas da forma como operacionalizaram este servio, muitasdasvezessemoconsideraremcomoumserviodegrandepotencialderesoluode conflitos,masapenascomoummecanismoqueprocuraresponderprocuradoscidados. As situaes que os magistrados so chamados a resolver envolvem os mais diversificados assuntos, dependendo do tribunal em que exercem funes. O estudo financiado pelo Instituto de Investigao Interdisciplinar, relativo ao Tribunal de Trabalho e Tribunal de Famlia e Menores de Coimbra, permitiu, por exemplo, recolher alguns indicadores sobre os assuntos mais comuns, bem como o desfecho do primeiro contacto dos cidados com os tribunais.254 A grande maioria da procura dos cidados busca o esclarecimento das mais variadas questes (75 a 85%, consoante os anos), no sendo possvel determinar, em concreto,porfaltadeinformao,anaturezadosesclarecimentossolicitados.Noentanto,foi

Os dados recolhidos no so, contudo, sistematizados nem completamente fiveis. Por um lado, nem sempre so preenchidos pelos prprios magistrados e, por outro, nem sempre os arquivos destas fichas de atendimento so preservadas relativamente aos anos anteriores. Esta ltima situao foi verificada, igualmente,emambosostribunais(Ferreiraetal.,2007).
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possvelconstatarque7a15%doscidados,consoanteosanos,foramreencaminhadopara uma outra entidade ou servio mais adequado para a soluo do seu caso. A informao contida nas fichas de atendimento no permite, contudo, verificar se os esclarecimentos providenciados no tiveram como desfecho, entre outras possibilidades, o aconselhamento de reencaminhamento para outra entidade de forma integrada com as informaes prestadas. A impossibilidade de obter informaes mais discriminadas, quer em tribunais concretos, quer na recolha dos dados efetuada de forma centralizada pela Procuradoria Geral da Repblica, dificulta a construo de uma anlise mais profunda, apenas complementada com os resultados das entrevistas e intervenes orais de muitos magistrados,emconversasounoscongressos,quemaisnofazemdoquepermitirilustrara diversidadedesituaesexistentesnosmaisvariadostribunais. OatendimentodoscidadosporpartedosmagistradosdoMinistrioPbliconoigualem todos os tribunais, como foi possvel constatar pelo levantamento que foi realizado (Ferreira etal.,2007)epelosrelatosdemagistradosdoMinistrioPblicoquenosltimosanosforam interpeladossobreatemtica.Defacto,avariaodesituaesenorme.H,contudo,que efetuarumadiferenciao,apriori,entredoistiposdeatendimento,comosepodeconstatar com bastante clareza: o atendimento administrativo, em que o cidado apenas junta uma pea ao processo em curso no tribunal ou procura saber o estado do seu processo; e o atendimentojurdico,ondehaprestaodeinformaeseaeventualsoluodoproblema ouoseureencaminhamentoparaumaoutrafaseprocessualouentidadecompetente. Esta distino importante porque implica analisar dois tipos de atividades cujos protagonistas so os magistrados dos Ministrio Pblico e os funcionrios judiciais dos serviosdoMinistrioPblico.Ossegundosoperacionalizamoatendimentoadministrativo, que, na maior parte das situaes, se centra na prestao de informaes bsicas sobre o andamento do processo, os procedimentos a adotar em caso de pretenso de interpor aes em tribunal ou a simples entrega de documentos para juntar aos processos j a correr; os primeiros reportamse, principalmente, ao esclarecimento de questes jurdicas sobre a viabilidade de uma possvel ao, a definio da entidade mais competente para solucionar o problema, as questes jurdicas em causa no litgio ou, ainda, e entre outras possibilidades,aviabilidadedaao tendoemconsiderao osdadosfornecidos,deforma

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provisria, pelos cidados. A estes esclarecimentos, providenciados pelos magistrados do Ministrio Pblico, acresce a possibilidade, de logo nesta fase inicial de contacto, poder estabelecerse uma estratgia de interveno, em fase prjudicial, de auscultao das partes para tentativa de chegar a uma soluo consensual, como a adoo de procedimentos que, tecnicamente, se podem descrever como prticas de conciliao, mediaoouarbitragem(aindaquesemcartervinculativo).255 H a realar, nesta anlise da referida distino, que, contudo, tal como se inferiu no trabalho referido de Ferreira et al. (2007), em muitas das situaes, parte dos esclarecimentosprestadosnoatendimentojurdicosoefetuadosporfuncionriosjudiciais comexperinciaqueprestam oapoioaoscidados,semconfirmarjuntodomagistradodo Ministrio Pblico a validade da informao transmitida. O facto de muitos funcionrios judiciais exercerem funes durante vrios anos nos servios do Ministrio Pblico, conferelhes, segundo vrios magistrados entrevistados, competncias suficientes para esclarecer situaes mais rotineiras e simples. No entanto, no existe a verificao ou validao da informao prestada, nem possvel indagar se os cidados foram devidamente esclarecidos e, mais importante, se confiaram nas respostas obtidas, dado que procuraram uma legitimidade judicial, corporizada nos magistrados do Ministrio Pblico,eapenasconseguiramoquesepodedesignarporinformaoemsegundamo. Asfichasdeatendimentoconsultadas,paraoscasosdostribunaisdeFamliaeMenorese doTrabalhodeCoimbra,nopermitem,namaioriadoscasos,inferirassituaesemque esta situao ocorreu. Tambm os dados nacionais, obtidos atravs dos relatrios de atividadesdaProcuradoriaGeraldaRepblica,quedisponibilizamdadosapartirde2005, no permitem efetuar uma anlise mais profunda onde essa distino possa ser inferida. Finalmente, no igualmente possvel perceber se muito do atendimento administrativo registado ou se, simplesmente, prestado de forma informal, sem ser contabilizada na atividadegeraldosservios.

Por curiosidade, segundo o relatrio da European Commission for the Efficiency of Justice, do Conselho da Europa, o Ministrio Pblico desempenha funes de mediao oficialmente, como o caso de Frana na rea penal ou da Crocia em diferentes reas de interveno (CEPEJ, 2010: 109 ss.), embora na maioria dospasesesteserviosejaprovidenciadoforadotribunal,principalmenteporentidadesprivadas.
255

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, assim, possvel constatar que nem sempre os dados disponibilizados pelos poucos tribunais que recolhem informaes referentes ao atendimento permitem efetuar esta distino, sendo de presumir que existe uma percentagem significativa que se refere apenas a atendimento administrativo. Mais, a reflexo sobre o funcionamento e pertinncia dos servios de atendimento ao pblico no Ministrio Pblico s pode adquirir maior consistncia se a recolha de informao, que requer prticas harmonizadas e procedimentosderegistobemdefinidos,forefetuadaanvelnacional.Jaquestorelativa ao papel que os magistrados do Ministrio Pblico e os funcionrios judiciais devem ocupar, de forma diferenciada e devidamente balizada, mas garantindo uma boa articulaoentresi,crucialnosparaoreconhecimentoqueoMinistrioPblicoatribui suarelaocomoscidados,masessencialmenteparaodireitoqueocidadotemdeser esclarecido pelo ator mais capacitado para o efeito. O atendimento ao pblico no pode estar, portanto, como foi possvel observar, sujeito boa vontade de funcionrios judiciais com experincia e competncia, salvaguardando o magistrado do Ministrio Pblico, sem quetaloposejadevidamentedefinidapelosservioscompetentesdoMinistrioPblico, sejaanvelnacional,pelaProcuradoriaGeraldaRepblica,ouanveldascompetnciasdos distritosjudiciais,porviadacoordenaodoProcuradorGeralDistrital. Em suma, a distino que se efetua, entre atendimento jurdico e atendimento administrativo importante para o repensar das prticas em curso nos servios do Ministrio Pblico, avaliando os resultados deste servio, adaptando a sua existncia s necessidades dos cidados e reorganizando o seu funcionamento em funo da necessidade de garantir que o atendimento prestado, em cada momento, pelo profissional que tem a competncia para o exercer (e no ser exercido por delegao, formal ou informal). Sendo umas das portas de entrada mais importantes no acesso ao direitoejustia,osserviosdoMinistrioPblico,magistradosefuncionrios,assumem umaimportnciaassinalvelnodesempenhodojreferidopapeldeinterface.

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4.2.Oatendimentoaopblico:aformaonadiversidadedeprticas(in)formais A recolha de dados em diversos projetos de investigao (Pedroso, Trinco e Dias, 2003b; Ferreira, 2005a; Ferreira et al., 2007) ao longo dos anos, a realizao de entrevistas e focus groups, o contacto informal com vrios magistrados, os resultados do inqurito realizado (e analisado no Captulo 9) e a discusso pblica desta problemtica permitiram recolher os elementos necessrios para concluir pela existncia de mltiplas prticas de exerccio nos servios de atendimento ao pblico no Ministrio Pblico. A variedade de prticas nos diferentes servios de atendimento ao pblico do Ministrio Pblico resulta, no s pela inexistncia de uma estratgia nacional ou at distrital, mas tambm pelas especificidades existentesnotrabalhodosmagistradosdoMinistrioPblicoadesempenharemfunesem tribunaisdeespecialidades,dimensoenmerodemagistradosdiferentes,comoseverao longo deste ponto. Face atual realidade, a existncia de um servio institucionalizado depende assim da vontade dos magistrados do Ministrio Pblico, atendendo a diversos fatores j enumerados, levando a que as prticas possam ser alteradas, mesmo de forma maisprofunda,pelassimplesmudanadostitularescomcompetnciaparaimplementareste servio,porexemplo,aquandodosmovimentosdemagistradosqueocorremanualmente. Existem tribunais que promovem o atendimento dirio, normalmente quando existe um quadro de magistrados em nmero suficiente. Outros promovem um horrio fixo, semanal, quando o nmero de magistrados se reduz a um ou dois. Outros ainda promovem diversos dias de atendimento, com horrios diferenciados para permitir a cidados com diferentes disponibilidades aceder aos servios do Ministrio Pblico. A exceovaiparaoatendimentodecidadoscomprocessosjacorreremtribunal,sendo este processado pelo magistrado responsvel pelo processo. Neste aspeto, tribunais de Trabalho e de Famlia e Menores, como os de Lisboa, com uma dimenso considervel, conseguem operacionalizar o servio de atendimento com estabilidade, rotatividade de magistrados e capacidade de adequao da resposta variao da procura. J outros servios do Ministrio Pblico aplicam um regime inconstante, sem estabilizao de horrio e ficando, em muito, dependente da disponibilidade/disposio e do perfil do magistrado em funes, bem como dos funcionrios que o assistem, podendo estes ser maisoumenosproativosnatriagemqueefetuamjuntodoscidados.

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A harmonizao de procedimentos e horrios, adequados ao contexto social e econmico e aosrecursoshumanosdostribunais,pareceserumcaminhoaconselhveldadaadiversidade de situaes. Se os cidados souberem com antecedncia os horrios de atendimento, mais facilmente organizam a sua vida pessoal e profissional. No entanto, a prevalncia do horrio de funcionamento atual dos tribunais, das 9h30 s 12h30 e das 13h30 s 16, limita sobremaneira a facilidade de acesso dos cidados, dado que, na maioria das vezes, os seus horrios profissionais so incompatveis com este horrio. Naturalmente, este no um problema exclusivo dos tribunais, mas exige que uma multiplicidade de mecanismos de respostasejadisponibilizada(consultasonlineouportelefone,escalasoupontosdecontacto privilegiados, marcao prvia do atendimento, etc.), para que a limitao dos horrios no diminuaaspossibilidadesdeacessodoscidadosaodireitoejustia. O atendimento ao pblico uma competncia que exige formao e preparao jurdica, bem como uma sensibilidade social apurada,256 Deste modo, preocupante e potencialmente lesivo dos direitos e interesses dos cidados que, algumas das vezes, este servio seja prestado no por magistrados, mas por funcionrios judiciais. Este um dado importante, que se refora neste subponto, porque no primeiro contacto com o tribunal que ocidado pode,efetivamente, ter conscinciados seus direitose serconfrontando com asdiversasalternativasqueoseuproblemapodesuscitarepermitir.Deixarestacompetncia aos funcionrios judiciais, por muita experincia que possuam em termos da realizao de umaprimeiratriagem,decidindoseounoumproblemadignoparaserlevadojuntodo magistradodoMinistrioPblico,pareceserumriscodemasiadograndeparaosvaloresque, emregra,estoemcausa. A existncia da distino nos servios de atendimento entre atendimento administrativo e atendimentojurdico levantadiversosproblemasqueurgeconsiderar.Emprimeirolugar, o facto de haver ocorrncias nas fichas de atendimento relativas a entregas de documentos para juntar aos processos, situao que os funcionrios podem gerir facilmente, no

Paulo Morgado de Carvalho, magistrado do Ministrio Pblico e exInspetorGeral do Trabalho, defendeu que, face variabilidade de prticas e aptides, se torna necessrio institucionalizar e registar os servios de atendimento do Ministrio Pblico, reinventando de forma credvel uma tradio histrica que confere ao Ministrio Pblico uma especificidade muito positiva na relao com os cidados (interveno no mbito do Curso de Formao sobre Os novos desafios do direito do trabalho, organizado em Coimbra pelo Centro de EstudosSociaiseaAssociaoSindicaldosJuzesPortugueses,entre9e17demaiode2008).
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diminui a importncia da necessidade de o magistrado do Ministrio Pblico poder/dever avaliar as restantes situaes, como, por exemplo, as que dizem respeito aos contratos de trabalho ou a situaes com menores. Em segundo lugar, quando o atendimento no efetuadopelomagistradodoMinistrioPblico,podeocorrerumadupladescredibilizao: adajustiaemgeral,dadopoderprovocarumafrustraodasexpectativasdocidadoface ao seu intento inicial ao procurar o Ministrio Pblico, sendo lesivo da imagem que detm do Ministrio Pblico e dos seus profissionais; e a do prprio Ministrio Pblico, por considerar menos digna esta funo de contacto direto com o cidado, situao que vai contra as funes previstas no Estatuto, a tradio histrica institucional, o papel que reivindicam no cmputo geral do sistema judicial e o carter distintivo da funo de magistrado (face ao paralelismo com o juiz). Apenas um olhar particular para a alegada tradio histrica institucional, em que os magistrados do Ministrio Pblico atuavam, h algumasdcadas,comgrandeproximidadedaspopulaes,atpelanaturezamaisruraldo pas,porexemplo,antesdo25deAbrilde1974.Aintervenodeformainformaleraento umaprtica comum,ondeoexercciodaautoridade,atpelo contexto histrico doEstado Novo, dava em regra resultados positivos, pelo menos no sentido em que os magistrados procuravamexercerasuainfluncia.Mesmoatualmente,assituaesrelatadaspormuitos magistrados do Ministrio Pblico, em particular quando exercem funes em tribunais de competncia genrica em meios rurais ou urbanos de pequena dimenso, remetem para essa dimenso de proximidade, onde o conselho, a ameaa ou a simples interveno apaziguadora do conflito suficiente para se obter uma resoluo do problema. Estas prticas foram igualmente relatadas noutros tribunais instalados em meios urbanos de maior dimenso, sendo, no entanto, at pela massificao processual, mais difcil ao magistradoexerceressamagistraturadeproximidade. OatendimentoaopblicoefetuadopelosmagistradosdoMinistrioPblicolevanta,assim, dvidas quanto forma como vem sendo executado em termos de horrio e estabilidade do seu funcionamento, s prticas e procedimentos adotados e qualidade/credibilidade do servio prestado. Comease atualmente a sentir que o Ministrio Pblico, enquanto instituioeprofisso,estavalorizarmaisestacomponentedasuaatividadejurisdicional, admitindo cada vez mais que pode ter uma importncia diferenciadora no exerccio da

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profisso em nome dos direitos dos cidados e, na perspetiva com que o assumem, em nome de uma revalorizao profissional e legitimao externa pelo papel que podem desempenhar na promoo do acesso ao direito e justia. Por conseguinte, organizar, profissionalizar e revalorizar estas prticas passou a estar nas prioridades das agendas polticas dos diversos intervenientes que defendem o Ministrio Pblico, mesmo que no tenhaumcarterprioritriofaceaoutrasproblemticasqueafetamoMinistrioPblico.

4.3.Ageografiadosdireitosdoscidados:aterritorializaodoMinistrioPblico A prestao de um servio de mbito nacional, com uma distribuio geogrfica efetiva, garanteaoscidadosumacessofcil,rpido,informadoegratuito.Estaumadasvantagens queaatualdistribuioterritorialdosserviosdoMinistrioPblicoassegura,pelomodelode organizao judiciria que ainda vigora e as funes que desempenha. Naturalmente, a reforma do mapa judicirio, que est atualmente em discusso pblica, pode vir a alterar substancialmente esta realidade se no for acautelada a sua existncia e asseguradas, e melhoradas, as caractersticas que o servio de atendimento ao pblico detm atualmente. Contudo,aanlisequesepodeefetuarconsubstanciase,principalmente,nomodelovigente, ainda que se pondere, desde j, a tendncia de concentrao dos tribunais, tal como foi descrito em captulos anteriores. A prestao do apoio aos cidados, na perspetiva da distribuio territorial dos servios, nas vrias facetas que o atendimento pode integrar, levanta, entre outras, quatro questes principais, nomeadamente a inexistncia de alternativas, a tradio histrica do papel do Ministrio Pblico, a complementaridade ou concentraodeservioseoscustosfinanceirosassociados(incluindoascomponentesligadas deslocaoeprestaodeservios,quedeseguidaseapresentamemmaisdetalhe). Em primeiro lugar, a inexistncia de servios alternativos na prestao de informaes ou na atuao junto dos cidados, bem como a deficiente cobertura nacional dos Gabinetes de Consulta Jurdica,257 tal como se refere atrs, da responsabilidade da Ordem dos Advogados e

Sobre a cobertura territorial dos Gabinetes de Consulta Jurdica, o servio prestado aos cidados e a sua avaliao,verotrabalhodePedroso,TrincoeDias(2002),ondepossvelverificarquenuncafoiumservio em que a Ordem dos Advogados e o prprio Ministrio da Justia apostassem para prestar um verdadeiro serviodeconsultajurdicaaoscidados,faceaofuncionamentoirregulareprecrioefetuadonomomentoda avaliao. Desde ento, os poucos dados disponibilizados no site do Ministrio da Justia apenas permitem
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das Cmaras Municipais, com a mesma cobertura territorial, torna a presena do Ministrio Pblico ainda mais imprescindvel. Tambm o baixo nmero de outras estruturas no judiciais deinformaoeconsultajurdica,mesmoemreasmaisespecializadas,limitaaspossibilidades de escolha dos cidados. Realcese, ainda, que a distribuio nacional de advogados ou de gabinetes/postos de atendimento de vrias entidades pblicas, como, por exemplo, a Autoridade para as Condies do Trabalho, Comisses de Proteo de Crianas e Jovens, tambm no garantem a mesma cobertura que os magistrados do Ministrio Pblico podem proporcionar. No caso dos advogados, h ainda a questo da necessidade de pagamento dos seusservios,algoquenoocorrecomaalternativaderecorreraosmagistradosdoMinistrio Pblico, facto que para muitos cidados pode fazer a diferena, ainda mais em contexto de gravecriseeconmicofinanceira,emqueareduoderendimentos,emparticularnasclasses mdiasebaixas,temocorridocomumaprofundidadepreocupante. Em segundo lugar, esta distribuio territorial tem permitido aludir a alguma tradio histrica no estabelecimento de uma relao direta e informal entre os cidados e os magistrados do Ministrio Pblico. Esta tradio bem vincada na rea penal, nos tribunais de Competncia Genrica, e tem vindo a ser reforada no mbito da justia de famlia e menores e laboral. De referir, no entanto, que esta alegada tradio resulta bastante da inexistncia histrica de alternativas que permitam aos cidados optar por outra entidade, incluindo advogados, que rareavam em muitas zonas de Portugal at h poucas dcadas, o que ainda acontece atualmente nalgumas zonas. A distribuio nacional dos advogados correspondetambmaonveldaprocuradostribunais,peloqueaspreocupaesemanadas quer pelo Bastonrio da Ordem dos Advogados, quer pelos Presidentes de Cmaras Municipais onde est prevista a extino de tribunais na proposta de reforma do Mapa Judicirio (MJ, 2012) alertam paraa dupla discriminaonegativaa que asreascom menor densidadepopulacionalsovotadas:adesertificaodapopulaoedosserviospblicosde apoio. Naturalmente, este fenmeno contribuir, tanto na justia como nos restantes servios pblicos, com especial destaque para a sade, educao e segurana social, para

confirmar que a situao pouco se alterou. Ao consultar o relatrio relativo ao ano de 2011 (<http://www.siej.dgpj.mj.pt/webeis/index.jsp?username=Publico&pgmWindowName=pgmWindow_634806 493329375000>), constatase que foram efetuados apenas 2732 atendimentos nos 17 Gabinetes que, alegadamente, estiveram em funcionamento, apesar de nem todos disponibilizarem os dados. O nmero de consultastemvindoadescer,tendosidode4896em2008,3112em2009e3008em2010.

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uma lgica de concentrao territorial nos aglomerados urbanos, com os consequentes problemas que da advm, como a necessidade de adaptar as estruturas, equipamentos e servios a uma maior procura urbana, os custos acrescidos nas deslocaes, o desmembramento das organizaes de carter mais rural ou semiurbano, ou seja, e em suma,osdesequilbriosprovocadosnacoesoterritorialesocial.258 Uma terceira dimenso importante, relacionada com a distribuio territorial dos Tribunais, diz respeito possibilidade/necessidade de, nas localidades onde no existem tribunais especializados, o primeiro atendimento em diversas reas jurdicas (como, por exemplo, nas reaslaboral,defamliaemenoresouadministrativo)poderserfeitojuntodomagistradodo Ministrio Pblico a exercer funes junto do tribunal de competncia genrica. Em caso de incapacidade de satisfazer o cidado ou de manifestar algumas dvidas jurdicas, este magistrado poder sempre contactar o magistrado do Tribunal competente mais prximo, em termos de competncia territorial, para no s poder efetuar um esclarecimento rpido, mas tambm poder marcar, previamente, uma ida do cidado ao respetivo tribunal especializado, indicando os procedimentos a adotar. Esta articulao interprofissional importante para alargar a capacidade de resposta do prprio Ministrio Pblico, dotandoo de uma maior flexibilidade e assegurando ao cidado que apenas efetuar uma deslocao em caso de necessidade. Deste modo, a complementaridade e articulao dos magistrados do Ministrio Pblico pode evitar algumas dificuldades que a concentrao dos tribunais especializados provoca no acesso dos cidados em determinadas localidades. Esta dimenso podeadquirirumaimportnciaaindamaiornalgicadapropostadanovareformadomapa judicirio, em que passam a existir as designadas extenses judiciais (MJ, 2012), que, contudo,noparecempreveraexistnciadeummagistradodoMinistrioPblico,masto somentefuncionriosjudiciaisparaefetuarojreferidoatendimentoadministrativo.

Sobreaproblemticadaimportnciadacoesosocialeterritorialvejase,porexemplo,oLivroVerdesobrea Coeso Territorial Europeia Tirar Partido da Diversidade Territorial, elaborado pela Unio Europeia, em 2008 <http://www.dgotdu.pt/ue/LivroVerdeTC_pt.pdf>, ou os trabalhos de Alves (2001) e Reis (2011), e, fazendo um paralelismo com as polticas de distribuio territorial na rea da sade, Santana (2005). As polticas pblicas nacionais no tm conseguido, ao longo das ltimas dcadas, inverter as tendncias de litoralizao territorial, com o consequente agravamento das dificuldades de gesto das zonas urbanas litorais que provocam um decrscimo da qualidade de vida global. Os trabalhos do OPJ realaram j, em diferentes momentos e com objetivos distintos, a importncia das questes do territrio e da distribuio geogrfica, incluindo, numa perspetivacomparada,nareadajustia.VerPedrosoetal.(2002)eSantos,Gomesetal.(2006,2010).
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Por fim, numa quarta dimenso, temos o problema dos custos associados no s a toda a tramitao do processo judicial, com ou sem apoio judicirio (com ou sem constituio de advogado),masigualmenteaoscustosdedeslocaoe/oudeausnciadopostodetrabalho. A globalidade destes custos pode ser, assim, um fator limitativo ao exerccio da justia por partedoscidados.Destemodo,umbomatendimento,quecontempleasdiversasopesde queoscidadosdispem,umamaisvaliaparaocidadoepodeajudar,numafaseprecoce, a resolver situaes que, partida, seriam resolvidas apenas em sede de julgamento, ou, numa outra perspetiva, ajudar a chegar a uma soluo consensual (mesmo que informal) ou reencaminhar para a entidade que pode prestar apoio adequado na resoluo do problema. Por conseguinte, dever do Ministrio Pblico ter em considerao a dimenso dos custos para os cidados e, igualmente, para o Estado na organizao e avaliao dos servios que presta comunidade, dado que um maior esforo em termos organizacionais e profissionais naprestaodeumservioamontantepodediminuiroscustosglobaisajusante. Aanliseanteriorpermiteconstatar quearticulaointerprofissionalumarealidadeainda muitofrgil,quedecorremaisdoativismodomagistradodoquedeumaprticaprofissional institucionalizada, resultante da formao profissional ou de diretivas superiores. Deste modo, pelo que foi possvel inferir, esta articulao tnue, limitada e dependente das relaes pessoais entre magistrados. Existe, mas com uma amplitude e eficcia muito limitadas. A sensibilidade social dos magistrados tambm diversa, sendo ainda dependente do volume processual que acumulam, dos meios humanos e materiais de que dispem e do volume da procura que existe junto do seu servio. Deste modo, o planeamentoadequadodarespostaestlimitadopeloenquadramentoinstitucionalepelos meios disponveis, pelo que a superao destas dificuldades coloca prova as qualidades dosmagistrados,que,comosevermaisfrente,acabamporcontarmaisparaasatisfao pessoaleprofissionaldoqueparaoreconhecimentoinstitucional(porviadasavaliaes).

4.4.Aconfianadoscidados:credibilidade,competnciaeindependncia A imagem de credibilidade, competncia e independncia que emana dos magistrados um outro fator que pode contribuir para a confiana dos cidados nos servios prestados

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atravs do atendimento. Apesar de todas as polmicas volta da justia, os inquritos demonstram que os tribunais e os magistrados geram, ainda, um clima de confiana junto dos cidados, pela sua aura de competncia e independncia na prestao de um servio pblicosemnadaqueosmova,emgeral,paraalmdocumprimentodasuafunodeforma isenta(Santosetal.,1996;Mendes,2004). Neste contexto, importante ter em considerao os mecanismos que influenciam a construo social da confiana dos cidados na justia e nos seus profissionais, j que os discursos dos meios de comunicao aludem, na maioria das vezes, a situaes de crise na justia ou, pelo menos, de mau funcionamento e desempenho. Como refere Santos,hqueintegrarnaanlisedaimagempblicadajustiaadistino
entreduasgrandesformasdejustia:ajustiaderotinae ajustiaquedesignodejustiadramtica. A justia de rotina aquela que ocupa 99% do trabalho dos magistrados e funcionrios. So as intervenesnosprocessosdecidadosannimos,osquais,aindaquelevantemproblemasjurdicos maiscomplexosouobriguemaumainvestigaocriminalmaiscomplexa,nuncaterointeressepara a opinio pblica. Ao contrrio, a justia dramtica, apesar de representar uma pequena fraco do trabalhojudicial,aqueatraiaatenodacomunicaosocial.Ajustiadramticatemlugarsempre que os tribunais julgam para cima, ou seja, sempre que julgam arguidos econmica, social ou politicamente poderosos. A justia dramtica traz os tribunais para a ribalta meditica e no envolve necessariamenteproblemasjuridicamentecomplexos(Santos,2004:7879).

A construo da imagem que os cidados tm da justia , assim, muito influenciada pela visibilidademediticadeumconjuntoreduzidodeprocessos,que,mesmoassim,acabampor nolevaraumaavaliaoconsentneacomoqueosmeiosdecomunicaotransmitem,ou seja, apesar deste discurso meditico recorrente e do avolumar de casos sucessivos de insucesso da justia na investigao e/ou condenao de poderosos, a imagem que os cidados consolidam muito mais positiva do que seria de prever.259,260 De referir que, nos

Este fenmeno no exclusivo da justia, como possvel observar nos dois inquritos realizados no Observatrio Permanente da Justia, no Centro de Estudos Sociais (Santos et al., 1996; Mendes, 2004), alargando se, por exemplo, rea da sade, onde, em dois inquritos espaados temporalmente (2001 e 2008), possvel observar que a imagem pblica do funcionamento dos servios de sade pblica muito mais positivo do que seria de antever face ao discurso meditico, que excessivamente negativo (Cabral e Silva, 2009; Silva, 2011). Apesardetudo,existeumalacunanainvestigaosobreaperceodaimagemdoscidadosemrelaojustia, sendonecessrioqueostrabalhosreferidosnareadasadefossemtambmefetuadosnareadajustia. 260 Amediatizaodajustialevantavriosproblemas,queRodriguessintetizamuitobem noseutrabalhode anlisedalegitimidadesocialepolticadajustia,ondeosperigosemergentesdeumadeficientecomunicao podem provocar uma grave eroso na sua capacidade de afirmao e funcionamento (1999b: 51). Santos complementa esta anlise, sobre os perigos de uma deficiente comunicao entre a justia e os meios de
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trabalhos referidos relativos aos inquritos populao com experincia em tribunal, a perceosobreodesempenhodajustiaglobalmentepositiva(Santosetal.,1996;Mendes, 2004),peloquealegitimidadesocialepoltica,comorefereRodrigues(1999b:51),encontra se assegurada, atribuindo um maior espao de atuao aos operadores judiciais, em particularjuzesemagistradosdoMinistrioPblico. OsmagistradosdoMinistrioPblicobeneficiam,assim,docrditoqueoscidadosatribuem sua competncia e independncia com que exercem as suas funes para poderem garantir,comtotallegitimidade,umconjuntodeaesquenoestavam,nasltimasdcadas, completamente assimiladas como constituintes do ncleo da profisso. No entanto, eram desempenhadas, embora atribuindoselhes pouca relevncia, como se referiu atrs, de uma forma muito condicionada pela formao profissional recebida no Centro de Estudos Judicirios e pelas posies e prioridades da ProcuradoriaGeral da Repblica e, tambm, do Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico (mais preocupados, por vezes, em garantir umestatutoparaleloaodosjuzes,porreplicao,doqueemconstruremumaprofissocom especificidades prprias). Mesmo assim, a capacidade dos magistrados do Ministrio Pblico poderem resolver as situaes com que so confrontados atravs do encaminhamento dos cidados para outras entidades mais competentes e especializadas conferelhes um grau de confianaecompetnciaporconhecerembemosistemaqueintegram. A atuao dos magistrados do Ministrio Pblico pode, deste modo, passar por vrias etapas, em sequncia, em alternativa ou em simultneo. A ttulo de exemplo, na rea laboral, o magistrado pode: a) (re)enviar o trabalhador para o sindicato, caso seja sindicalizado e o sindicato possa oferecer servios jurdicos; b) encaminhar o trabalhador, quando aplicvel, para requerer o apoio judicirio junto da Segurana Social, para que lhe seja nomeado um advogado; c) proceder ao esclarecimento da situao que preocupa o trabalhador; d) implementar uma estratgia de conciliao, procurando uma soluo entre as partes; e) efetuar uma queixa Autoridade para as Condies do Trabalho ou informar as entidades competentes de situaes que no so da sua competncia; f) aconselhar o trabalhadoraintentarumaao,aserpatrocinadapeloMinistrioPblico.

comunicao, no seu trabalho reflexivo sobre a transformao dos mecanismos de comunicao e dilogo nummomentoemquehumaintroduomaciadenovosinstrumentostecnolgicos(Santos,2005).

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Este conjunto de aes permite, com grande celeridade e conhecimento de causa, ajudar os cidadosaprocuraramelhorsoluooupelomenosaconheceralgunsdosmecanismosque estosuadisposio.Ainterveno,financeiraefuncionalmentedesinteressada,porparte dosmagistradosdoMinistrioPblicolevaaqueestesprofissionaispossam,deformaeficaz, servir de interface entre a multiplicidade de mecanismos existentes dentro do sistema e os interesseseanseiosdoscidados. O sucesso nesta atuao permite, por um lado, efetuar uma triagem efetiva dos processos que chegam fase judicial em tribunal, diminuindo a procura, reduzindo os custos e participando na realizao de uma justia mais clere e, logo, mais eficaz, e, por outro, contribuir para que profissionalmente o Ministrio Pblico construa uma imagem pblica baseada na confiana, em que elementos como a credibilidade, competncia e independncia so fulcrais para a reconstruo de um projeto profissional sustentado numalegitimidadenosjudicial,masessencialmentesocial,polticaecidad.

4.5.OespaoeolugardeinterfacedoMinistrioPblico:brevecaracterizao O papel de interface que se procurou descrever, em vrias dimenses, confere ao MinistrioPblicoumlugarprivilegiadonaresoluodelitgios,tantoemfasesprjudiciais como judiciais, na busca das melhores solues para a realizao da justia e dos anseios dos cidados e, ao mesmo tempo, permitilhes ocupar na arena do sistema integrado de resoluo de conflitos um espao muito mais abrangente, complexo e dotado de atributos que transformam esta magistratura num interlocutor com instrumentos poderosos para o cumprimentodosvaloresconstitucionaisatribudosaopoderjudicial. A descrio efetuada atrs, das diversas dimenses que compem este papel, permite sintetizar algumas das caractersticas que envolvem a sua atuao como ponto fulcral de interface na resoluo dos problemas dos cidados. Em primeiro lugar, a capacidade de intervir informalmente logo numa fase inicial de procura dos cidados atravs do servio de atendimento ao pblico, avaliando as necessidades que os cidados sentem. Em segundo lugar, intervindo na prestao de informaes jurdicas adequadas, revestindo a forma de consulta jurdica, podendo ainda aconselhar os cidados a avanar com um processo judicial

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que, posteriormente, pode ter o seu patrocnio em tribunal, sempre que a legislao o permita.Emterceirolugar,oMinistrioPblicopode,informalmente,convocaraspartesem conflito procurando efetuar procedimentos conciliatrios ou de mediao, num momento prjudicial, apelando ao bom senso para que se atinja uma soluo a contento das partes e dentro da legalidade exigida para o conflito em causa. Em quarto lugar, encaminhando os cidados para outras entidades, que podem ser mais adequadas para resolver o seu problema,clarificarassuasdvidasouconvocandooutrosatoresdosistemacomumamaior responsabilidade/capacidade para resolver o problema, de entre as mltiplas entidades, pblicaseprivadas,queatuamjuntodasdiferentesreasjurdicas.Porfim,emquintolugar, promovendo a articulao entre as diversas entidades ou atores que podem contribuir para uma melhor e mais clere resoluo dos problemas apresentados pelos cidados, que, por vezes, podeimplicaranecessidade de efetuarreuniesecontactos telefnicos,entreoutras diligncias,paraquearespostadestasentidadessejacompletamenteeficaz. As caractersticas descritas tm a potencialidade de conferir a este papel de interface uma importncia que, at ao momento, ainda no foi reconhecida, quer pelos magistrados do Ministrio Pblico (e suas instncias de governo e defesa profissional), quer pelos restantes operadoresjudiciais,emparticularosadvogados, queveemnestaatividadeumaconcorrncia desleal e uma usurpao de competncias, defendendo que o Ministrio Pblico no pode atuar numa rea onde aos advogados deve caber um papel principal. No entanto, possvel conceberestaintervenosemseverificarumatropelodascompetnciasdosadvogados,dado quealegislao,nasdiversasreasjurdicas,define,aindaquecombastanteszonashbridas,as reas de atuao de cada profisso jurdica. Contudo, na maior parte das vezes, os cidados que recorrem aos servios do Ministrio Pblico no possuem os meios financeiros ou os conhecimentos suficientes que os levem a ver nos advogados a opo principal sempre que necessitamdeesclarecerdeterminadasdvidasouresolverumproblemaemconcreto. AintervenodoMinistrioPblico,aooperacionalizarestascaractersticasdescritas,efetua se principalmente junto das populaes mais desfavorecidas, pelo que a alternativa a isso , muitas vezes, vedar o acesso ao direito e justia, numa clara violao do princpio consagradonaConstituioPortuguesa.AcrescequeaaodoMinistrioPblico,aindaque se possa efetuar nas diferentes reas do direito, adquire uma maior relevncia nas reas

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sociais de interveno: laboral e famlia e menores. Por conseguinte, a consolidao destas prticas ter como efeito o aumento do acesso ao direito e justia por parte dos cidados maisdesfavorecidosevulnerveissocialmente,garantindose,assim,oefetivocumprimento dosdireitosdecidadania.

5.OMinistrioPbliconumaencruzilhadaprofissional:magistraturae cidadania
A afirmao do Ministrio Pblico como um projeto profissional de natureza pblica vai depender, em muito, da sua capacidade para construir um novo perfil de atuao que coloque a relao com o cidado num espao central da sua atividade profissional, combinando, em simultneo, as competncias judiciais e sociais. Deste modo a transformaodaprofissodemagistradodoMinistrioPblico,talcomovemocorrendoem diversas profisses jurdicas, como se pde observar nos Captulos 2 e 3, encerra em si mesmaumpotencialderevalorizaoquenopodeserignoradopelosatoresintervenientes nocampopolticoejudicial. Deseguida,apresentamsetrsdimensesquepodemajudaracompreendereaanalisar o potencial de transformao da magistratura do Ministrio Pblico, que pode passar pelalegitimaoprofissional,nassuasdiversasvertentes,pelaaquisioe/oudotaode competncias judiciais e cvicas e pela clarificao das fronteiras profissionais com outros operadoresjudiciais.

5.1.Avalorizaoprofissionaldopapeldeinterface:legitimaoprofissional O atendimento ao pblico, no acesso dos cidados ao direito e justia, tem sido, desde h muitotempo,umavertentedesvalorizadapeloEstado,pelosmagistradosoupelosadvogados. Podemos constatar esta realidade atravs da anlise do papel, da evoluo e dos dados estatsticos referentes aos Gabinetesde ConsultaJurdica, de responsabilidade da Ordem dos Advogados,Estadoeautarquiaslocais,comojsereferiuantes(Pedroso,TrincoeDias,2002; MJ, 2005). Tambm se pode verificar que a criao de diversos mecanismos de resoluo de

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conflitos opera mais na soluo de situaes em curso do que na preveno e no esclarecimento. Melhor tem sido a evoluo do desempenho de alguns servios pblicos, como, por exemplo, a Autoridade para as Condies do Trabalho (IGT, 2007; ACT, 2011), que melhorou o acesso dos cidados informao laboral, que , igualmente, uma informao jurdica, e as Comisses de Proteo de Crianas e Jovens (CNPCJR, 2006, 2012), que permitem, com alguma informalidade, avanar com processos que dificilmente entrariam no sistema por via do acesso ao tribunal (Ferreira et al., 2007). As Lojas do Cidado e, na sua verso virtual, o Portal do Cidado vieram, igualmente, contribuir para facilitar o acesso dos cidadosnosconcretizaodosseusdireitoseaosserviosprovidenciadospelasdiversas entidades pblicas de forma integrada, mas tambm promover e facilitar o acesso dos cidadosobtenodeesclarecimentos,inclusivamentejurdicos,emdiversasreas.261 As profisses jurdicas, tal como outras com alto grau de formao, procuraram, em regra e desdesempre,legitimarasuafunoatravsdoaumentodaespecializaoedatecnicidade (Dias e Pedroso, 2002). Contudo, em tempos de crise de identidades profissionais, de reformulao das funes e competncias profissionais e de uma crescente exigncia de cidadania, como se descreveu nos Captulos 2 e 3, as profisses jurdicas procuram revalorizarseprofissionalmenteatravsdocontactodiretocomarazodasuaexistncia:os cidados. Todavia, estranhamente, no ainda na sua plenitude o caso dos magistrados em Portugal (juzes e magistrados do Ministrio Pblico), conforme se descreveu atrs e nos referidoscaptulos. Os magistrados do Ministrio Pblico, como atores privilegiados no contacto com os cidados em tribunal, tm operado um triplo erro estratgico, que contribui para a no valorizao profissional do contacto com os cidados na sua estratgia de (re)valorizao dafunoedereconstruodeumaidentidadeprofissional: 1. interno, pelos prprios magistrados (atravs das estruturas hierrquicas), que no realamnemquestionamestavertentedoseu desempenhoquotidiano,nemesta aparece vertida nos seus relatrios oficiais, de forma discriminada e equiparada

Para mais informaes sobre a diversidade de servios prestados, quer pelas Lojas do Cidado, distribudasterritorialmente,querpeloPortaldoCidado,ver<http://www.portaldocidadao.pt>.
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restante informao, nem devidamente valorizada nos processos de avaliao dodesempenhoprofissional(Dias,2004);262 2. externo, por no ser vista com dignidade, pelos prprios magistrados e, por isso, no integrar de forma vincada os discursos profissionais, reivindicativos e/ou polticos e de legitimao profissional (atravs do Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico), assimcomoporpartedaestratgiapblicadaProcuradoriaGeraldaRepblica;263 3. interprofissional, por no ser assumida, valorizada e negociada junto das outras profissesjurdicas,nempelasoutrasprofissesjurdicas,comooreconhecimento deumaespecificidadecapazdegarantirummelhoracessodoscidadosaodireito e justia, para alm de conferir um elemento importante para a definio de uma identidade profissional baseada na legitimao social, poltica e judicial junto doscidados. Este triplo erro de estratgia profissional origina confuso e disperso na forma de encarar e integrarosserviosprestadospelosmagistradosdoMinistrioPblico.Noentanto,esteservio existe. No , todavia, devidamente avaliado nem contabilizado de forma significativa para a atividadegeraldoMinistrioPblicoeno,assim,valorizado.Emuitomenosvistodeforma global, como se descreveu, atravs das caractersticas que o papel de interface permite alcanar, reduzindose a sua contemplao regulamentar e de desempenho designao global de atendimento ao pblico, sem integrar as maisvalias que da podem resultar. E o magistrado que mais tendncia tiver para prestar este servio ser, certamente, penalizado por no despachar tantos processos como devia (estes, sim, a contar prioritariamente para as estatsticas). Basta observar os Relatrios de Atividades da ProcuradoriaGeral da Repblica264 desde 2005, quando os dados globais relativos aos servios de atendimento comearam a ser

O Regulamento de Inspees do Ministrio Pblico inscreve o atendimento ao pblico na alnea f) do n. 2, relativo aos parmetros de avaliao. Contudo, a sua incluso tem um efeito limitado e desproporcionado, face ao peso dos restantes parmetros de avaliao. Deste modo, a avaliao individual de qualquer magistrado privilegiar sempre o andamento dos processos em tribunal e no a sua interveno em fase prjudicial, dado que os elementos processuais considerados prioritariamente para avaliao, segundo o artigo 15., centramse, essencialmente, no movimento processual judicial. Ver <http://csmp.pgr.pt/reg_inspeccoes.html>,emparticular,oartigo13.. 263 A ProcuradoriaGeral da Repblica apenas publicou o Despacho de 16 de maio de 2007, realando a importncia da organizao de servios de atendimento ao pblico por parte do Ministrio Pblico, informandoqueinstruiriaosinspetoresaconsideraresteitemnaavaliaododesempenhoprofissional. 264 Ver<http://www.pgr.pt/pub/relatorio/indice.htm>.
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integrados,comosedescreveuatrsnestecaptulo,paraimediatamentesaltarvistaqueesta aotemumavalorizaomuitotnuenocmputogeraldasatividadesdoMinistrioPblico, paraalmdeosdadossuscitaremumconjuntodedvidassobreosmtodosderecolha,asua abrangncia nacional ou quem efetivamente prestou o servio, para no mencionar os resultados prticos do atendimento efetuado junto dos cidados. Para esta situao tambm temcontribudobastanteoSindicatodosMagistradosdoMinistrioPblico,especialmentepor omisso, com a exceo dos ltimos 57 anos em que passou a tratar esta temtica como tendo uma importncia acrescida para a (re)valorizao profissional, ainda que no estando integrada como uma das bandeiras principais da sua estratgia sindical. A desvalorizao internadestaatividadedoMinistrioPblicoinfluencia,naturalmente,aestratgiaprofissional nosplanosexternoeinterprofissional,comosepodeverdeseguida. A estratgia profissional do Ministrio Pblico seguida externamente, pelos seus rgos de governooupeloSindicatodosMagistradosdoMinistrioPblico,principalmentejuntodos cidados, para quem esta mensagem pode adquirir uma natureza mais sensvel e crucial, nomuitodiferentedaqueassumidainternamente.Tambmnotrabalhadaaonvel da estratgia de comunicao, junto das populaes a nvel local ou nacional ou dos meios de comunicao social, para assim divulgar as possibilidades que podem oferecer e a prpria existncia do servio de atendimento ao pblico, que muitos cidados provavelmente desconhecem. Deste modo, a desvalorizao externa do papel de interface contribui para que os elementos essenciais procura de uma legitimidade social e poltica sejam descurados, perdendose uma oportunidade importante na busca de aliados externos para o equilbrio de foras no interior da configurao das competncias profissionaisdasdiversasprofissesjurdicas. AdesvalorizaoprofissionaldopapeldeinterfacedoMinistrioPblico,atravsdosservios de atendimento ao pblico, a nvel interno e externo, tem como consequncia lgica a incapacidade de o assumir e afirmar a nvel interprofissional, reivindicando uma especificidade junto das restantes profisses jurdicas capaz de lhe conferir uma reconfiguraodaidentidadeprofissional,baseadanaproximidadeaocidadoemvez,como foi efetuado nas ultimadas dcadas, de uma estratgia profissional centrada na proximidade do juiz. Este erro estratgico contribui para o enfraquecimento das posies polticas de

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negociaojuntodosoutrosatoresjudiciaisepolticos,remetendoaprofissoparaumlugar excessivamente delimitado e um espao de atuao reduzido centralidade judicial onde outro ator, o juiz, ocupa uma posio central, empurrando o Ministrio Pblico para um papel secundrio. Sem descurar todas as outras competncias cruciais para o exerccio profissional do Ministrio Pblico, a desvalorizao da ocupao deste lugar e espao multifacetado, hbrido e de articulao permite, em termos profissionais, que no haja uma estratgia de (re)valorizao e, ao nvel do seu exerccio de funes, contribui para que os cidadostenhammenospossibilidadesdeexercerosseusdireitosdecidadania. A valorizao do papel de interface na atividade dos magistrados do Ministrio Pblico, em particular nas reas de interveno social, tem vindo a ser, como se referiu em pontos anteriores, recuperada gradualmente, ainda que sem ser de uma forma central ou constituir uma verdadeira prioridade. A incluso desta preocupao na agenda dos ltimos dois congressos do Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico ou as preocupaes que os documentosreferentesspropostasderevisodoRegulamentodeInspeoedoEstatutodo MinistrioPblicointegramaindanoforamelaboradasdeformaconsistenteeprogramtica para constiturem uma verdadeira centralidade na atuao profissional. A inao da ProcuradoriaGeral da Repblica, atuando sem qualquer presso nesta rea por parte do Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico, contribui, igualmente, para que a profisso mantenha um elevado grau de estagnao, ao mesmo tempo que se observam noutras profisses, em particular nos juzes, maiores movimentaes polticojudiciais e capacidades negociaisnosltimosanosparaconseguirematingirmaisobjetivosprofissionais.

5.2.Ascompetnciascvicoprofissionais:formaonacomplexidade AformaodosmagistradosdoMinistrioPblicopodernoseramaiscompletaeadequada para exercer o papel de interface, em particular quando, muitas vezes, se exige capacidade analtica e avaliativa em situaes pessoais que no requerem ou configuram qualquer ilcito legal, ainda que possam gerar alguma diminuio no exerccio dos direitos dos cidados. A diversidadeecomplexidadesocialdosassuntoscolocadoslevantam,inclusivamente,aquesto da qualidade do servio prestado. Mesmo em termos legais, a informao e aconselhamento

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prestados podem requerer uma formao diferente da atualmente ministrada no Centro de EstudosJudicirios,vistoserumafunodiferentedaquelaparaaqualforamtreinados,com realceparaumacomponentecvicadasuaatuaoprofissional.Ouseja,nobastaconhecera leieosprocedimentosjurdicos,precisosaberouvir,compreendereintervir. Aexigncia de umaformaocomplementar obrigatria, aquando daentradanoCentrode EstudosJudiciriosousemprequeummagistradovdesempenharfunesemtribunaisde competnciaespecializada,comoostribunaisdeTrabalhoedeFamliaeMenores,deveser umaquestoqueoMinistrioPblicodevecolocaremcimadamesa,nosemtermosde conhecimento jurdico, mas tambm nos procedimentos a adotar no atendimento e na buscadeumaresoluo(in)formaldosconflitosnumafaseprecoceouprjudicial. Oexercciodopapeldeinterface,atravsessencialmentedoatendimentodiretodoscidados, exige,hojeemdia,prticasprofissionaisexigentesquepodemseradquiridasatravsdeaes deformao,dadoquenemtodosdesenvolvem,comopassardotempo,essascompetncias/ capacidades.Nocasoem quemagistradosqueexerceramfunesemservios/tribunais onde ocontactocomoscidadosresidualforemmovimentadosparaservios/tribunaisondeesta atividade ocorra com regularidade, impese que haja uma formao adequada para os capacitar a lidar com uma nova realidade de proximidade e contacto direto. E o cidado no podeesperarqueomagistradoadquiratarimbaouexperinciaoudesenvolvaumaapetncia para o atendimento, correndose o risco de, nesse percurso de aquisio de experincia, se cometeremalgumasaeslesivasdosreaisinteressesdoscidados. A opinio expressa por Paulo Morgado de Carvalho, no curso atrs referido (ver nota de rodap n. 256), que o desempenho do Ministrio Pblico perante os cidados no pode estardependentedoperfildecadaum,defendendo,talcomosucedeparaoutrasfunes, oapetrechamentodosmagistrados,porviadaformaoesensibilizaoprofissional,comos instrumentos necessrios para garantir um atendimento de qualidade. Embora na sua intervenonosetenhareferidoemconcretoaopapeldeinterface,asuaexperinciacomo InspetorGeraldoTrabalhoconferiulheumasensibilidadequeolevouadefender,paraasua profisso,aassunodenovascapacidadesquepermitamexerceressacompetncia.

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A complexidade inerente s mltiplas ocorrncias que podem surgir num atendimento ao cidado , provavelmente, maior do que a inserida num processo judicial ou num inqurito, dado que contempla situaes que no so facilmente enquadrveis pela legislao e os seus procedimentos, nem permitem um tempo de anlise e consolidao na procura de solues adequadas. O tempo de resposta no o tempo a que os magistrados esto habituados na justia imediato e o magistrado do Ministrio Pblico ter um melhor desempenho se conseguir responder aos anseios do cidado na hora, de forma integrada e analiticamente correta. No , por conseguinte, uma atividade simples mas, sim, plena de dificuldades e complexidades que requerem uma formao profissional adequada, que deve ser integrada nosprogramasdeformaoinicialecontnua,devendomesmoadquirirumcarterobrigatrio.

5.3.Alegalizaodopapeldeinterface:definiodefronteirasinterprofissionais A legitimidade para prestar informaes e consulta jurdica tem sido, nos ltimos anos, bastante questionada. Discutese se o desempenho destas funes no significa o ultrapassar das competncias por parte do Ministrio Pblico e, assim, poder estar a usurpar as competncias de outras profisses jurdicas, em especial, dos advogados.265 A questo da legitimidade relacionase, acima de tudo, com a concorrncia existente em termos de competncias jurdicas e com o excesso de profissionais liberais num mercado dedimensoreduzida.266 As caractersticas relativas independncia e imparcialidade com que o Ministrio Pblico presta informaes e consulta jurdicas so encaradas como um aspeto questionvel, dado que, nas fases processuais posteriores, pode vir a ser uma das partes. Deste modo, a opinio dos magistrados do Ministrio Pblico pode carecer de iseno e de objetividade, por estar legalmente formatada, isto , por obedecer a princpios e critrios que os

VerosresultadosdosfocusgroupsemFerreiraetal(2007),emqueemergemclaramenteasdiferenase tensesentreosdiversosprofissionaisqueatuamnarealaboraledefamliaemenores. 266 Segundo os dados disponibilizados, pela DireoGeral de Poltica de Justia, em 2010 existiam inscritos na OrdemdosAdvogados27.550advogadosemPortugal,sendoqueamaioriaeramjmulheres(14.249)emrelao aos homens (13.331). Por curiosidade, o maior nmero de mulheres deuse, pela primeira vez, no ano de 2008. Bastareferirque,parailustrarocrescimentodestaprofisso,naltimadcadaonmerodeadvogadosaumentou emquase10.000profissionais,registandoseumcrescimentomuitomaior,mesmoemtermospercentuais,doque overificadonosjuzesounosmagistradosdoMinistrioPblico,comosepoderobservarnoCaptuloseguinte.
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obrigamacolocaroseudeverjurdicoacimadeoutrasquestes.Osimperativosjurdicos nem sempre se sobrepem aos dilemas pessoais, podendo haver a prestao de informaeseconselhosquenosigam,forosamente,oestabelecidonalei,aindaqueno hajaqualquerinformaoquepermitainferirouvalidaresteargumento. A questo da informao e da consulta jurdica, a par do patrocnio judicirio, prestada pelo Ministrio Pblico aos cidados constitui um dos pontos mais controversos entre os vrios operadores judiciais. Num focus group realizado em anterior investigao, no qual se abordou o tema, esgrimiramse vrios argumentos (para a rea laboral), que aqui se sintetizam (Pedroso, Trinco e Dias, 2003b), e aos quais se juntam outros argumentos resultantes de uma investigao mais recente (Ferreira et al., 2007), onde se abordaram asreaslaboraledefamliaemenores.Osargumentosforamdedoistipos: 1. a favor de que o Ministrio Pblico cesse de efetuar o atendimento ao pblico em queprestainformaojurdicae/ouconsultajurdica,tendoseinvocado:a)afaltade recursos humanos do Ministrio Pblico; b) a necessidade de recentrar o Ministrio Pblico nas suas funes de magistrado, numa dimenso estritamente judicial; c) a desigualdade entre o Ministrio Pblico e um advogado na representao, por exemplo,dostrabalhadores,jqueesteassumeumaduplafunodeadvogadoede autoridade judicial, influenciando simbolicamente os litigantes; e d) a existncia de outras entidades que providenciam informaes jurdicas para as quais os cidados podem/devemserremetidosdeimediato. 2. a favor da manuteno do atual modelo de servio prestado pelo Ministrio Pblico, tendose argumentado, essencialmente, com: a) o potencial de preveno e de conciliaodelitgiosexistentenaaodoMinistrioPblico;b)afaltadealternativas credveissquaisoscidadoscarenciadoseconomicamentepossamrecorrerquando notmpossibilidadedesocorrersedeumaentidademaisadequada(comoocaso dos trabalhadores no sindicalizados); c) o bom desempenho do sistema de atendimento ao pblico na tica do cidado; d) a necessidade de que o Ministrio Pblico continue nos tribunais a desempenhar todas as suas outras funes, em articulao e de forma equilibrada com o servio de atendimento; e e) o papel de

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interface que os magistrados do Ministrio Pblico desempenham no cmputo do sistemaintegradodeacessoaodireitoejustia. A inexistncia de alternativas coerentes e efetivas, apesar dos argumentos levantados, tem levado a que a polmica seja bastante reduzida, mesmo entre as profisses que maisvalias retirariam de uma eventual reformulao/diminuio das competncias do Ministrio Pblico, em particular nas reas sociais. Por exemplo, na rea de famlia e menores, as competncias exercidas pelo Ministrio Pblico no so diretamente contestadas, dada a fragilidade das situaes que envolvem a sua interveno, em particular quando se trata de menores em risco, ainda que os advogados possam considerar que a defesa dos menores possaestaraseucargomediantecompensaodoEstado(Ferreiraetal.,2007).Emesmoas estruturasquenosltimosanostmsidocriadasoureforadas,comoosJulgadosdePaz,os sistemas de arbitragem e mediao ou os gabinetes de consulta jurdica, no conseguem ainda garantir ou substituir o papel do Ministrio Pblico. Podem, e pelo seu desempenho atual assim se verifica, complementar a atividade do Ministrio Pblico, assegurando ao cidadoummaiornmerodemeiosparaosajudararesolverosseusconflitos. A assuno de um papel mais proativo por parte do Ministrio Pblico no significa que haja uma usurpao de competncias que so atualmente, em particular, dos advogados. Nem significa que os advogados no possam ou no devam assumir uma parte das competncias doMinistrioPblicoouqueasatuaisindefiniesnopossamserclarificadas.Oqueimporta ter em considerao com esta reflexo que, perante o atual desempenho do Ministrio Pblico e no contexto das condies existentes no sistema de acesso ao direito e justia, o MinistrioPblicodetmumalargamargemdeafirmaoporviadeumexerccioprofissional mais ativo, que deve e pode ser aplicado na promoo da legalidade e dos direitos dos cidados. No ser necessrio, igualmente, uma definio rgida de fronteiras se houver clarificao entre as diversas profisses envolvidas do papel que cada uma pode desempenhar,salvaguardando,emprimeirolugar,osinteressesdoscidadoseointeressedo Estado, quer nas suas responsabilidades em assumir uma poltica integrada e complementar deacessoaodireitoejustia,quernasexignciasdesustentabilidadefinanceiradosistema judicial,e,emsegundolugar,oexerccioautnomodascompetnciasdecadaprofisso.

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A definio de fronteiras interprofissionais promete ser, nos prximos anos, um tema bastante polmico, bem mais do que tem sido at este ano de 2012. Para alm da necessidade de clarificar o campo de atuao de cada profisso jurdica noutras reas jurdicas,no querespeita definiodos limitesao exerccio por parte doMinistrio Pblico de um servio abrangente de atendimento ao pblico, assumindo em pleno o papel de interface, ainda muito estar para ser debatido, principalmente quando ainda pairam tantas dvidas sobre as opesdo governo nestamatria eexiste uma grande indefinio sobre os contornos,emconcreto,queareformadomapajudicirioirconter.Destemodo,ainscrio nas competncias profissionais da legalidade das diversas aes exercidas durante e no servio de atendimento ao pblico um tema que no est, ainda, em discusso, apesar de constituir,facerealidadeexistente,umelementocrucialnoexercciodacidadania.

6.AcoordenaonoMinistrioPblico:afirmarumserviopblico
OpapelqueoMinistrioPblicodevedesempenharpodecaracterizarse,nasequnciadoque se exps, e de forma resumida, como uma posio de interface. Esta posio exercida a partir dasuaposionoseiodosistemajudicialpodedesenvolverseatravsdetrsmecanismosde coordenao:interna;institucionale/ouadministrativa;ecvicaoucomunitria.267 A coordenao interna, na estrutura hierrquica do Ministrio Pblico, o primeiro passo necessrioparaaexistnciadeumserviodeatendimentocoerente,credveleeficaz.Algumas das questes levantadas previamente, como a harmonizao de procedimentos e prticas profissionais,anvelinterno,eaarticulaocomoutrasentidadesexternas,ficariamfacilitadas caso houvesse, no mbito da ProcuradoriaGeral da Repblica ou das ProcuradoriasGerais Distritais,umaefetivacoordenao,formalouinformal,daformadeatuaodosmagistrados do Ministrio Pblico nos diferentes servios e tribunais. Devido no existncia de uma preocupao hierrquica de coordenao e harmonizao de prticas e procedimentos,

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Embora com as necessrias adaptaes, esta caracterizao do papel do Ministrio Pblico efetuada a partirdaabordagemqueJooPedrosopreconizaparaodireitodemenores,queimplicar,assim,adefinio de um renovado papel de charneira fundamental para o Ministrio Pblico, dado que devido natureza das suas funes a nica entidade com vocao para articular as intervenes comunitria, administrativa e judicial (1998: 75). A adaptao originou a adoo do conceito de coordenao em vez de articulao, dadosermaisadequadaanliseefetuada,poisacoordenaodainiciativadoMinistrioPblico.

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registouse em estudo anterior (Ferreira et al., 2007) que algumas das ineficincias detetadas resultam, em particular, da falta de coordenao interna por rea jurdica. importante que haja, em particular, no s uma coordenao de cima para baixo, implementada pelas estruturas hierrquicas superiores, mas igualmente uma coordenao por reas jurdicas de interveno,dadoquecadareaencerraemsipreciseseespecificidadesdistintasquepodem implicaraadoodeprticasdiferenciadasemfunodasnecessidadesdoscidados. Acoordenaoinstitucionale/ouadministrativaoutravertenteondeopapeldeinterfacedo Ministrio Pblico mais se destaca. A capacidade e potencialidade de funcionar como ator proativo no relacionamento com outras entidades (Comisses de Proteo de Crianas e Jovens, sistema de mediao, sindicatos, associaes, etc.) e no encaminhamento dos processos de carter administrativo, auxiliando os cidados no por vezes tortuoso itinerrio burocrtico,umelementopreponderantenoexercciodoserviodeatendimento.Refirase, ainda, a aptido natural do Ministrio Pblico, em resultado das competncias legais que lhe esto atribudas, para promover o dilogo interinstitucional, de modo a que os contactos obrigatrios, previstos nas diferentes leis, fluam com muito maior eficincia e celeridade. A prtica, instituda por alguns magistrados do Ministrio Pblico, por exemplo na justia de menores,realadaporalgunsoperadoresnojudiciais,conseguindoseassimmaioragilidade eprontidonaresoluodesituaesurgentes,comoocasodascrianasoujovensemrisco. reconhecido que o papel desempenhado na rea de famlia e menores foi desenvolvido por viadascompetnciaseresponsabilidadesinscritasnaleiqueinstituiuasComissesdeProteo de Crianas e Jovens, situao que propiciou a muitos magistrados a trabalhar nesta rea o desenvolvimento de competncias de coordenao. Contudo, quer por via legislativa ou por iniciativa prpria ou ainda estimulada pelas hierarquias, de forma organizada, os magistrados do Ministrio Pblico podem exercer uma funo de coordenao institucional e/ou administrativamuitoimportanteparaasatisfaodasnecessidadesdoscidados. OMinistrioPblicopreenche,porfim,umafunodecoordenaocvicae/oucomunitria ao operar como elo de ligao ativo entre os cidados que a si recorrem e outras entidades, essencialmente da sociedade civil, chamandoas, informandoas ou convocandoas sempre quesejammaisadequadasparaoesclarecimentodasdvidasoupararesolverosproblemas queenvolvam,principalmente,adefesadosinteressespblicos.Attuloexemplificativo,veja

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seaspossibilidadesquedecorremdaatuaonareadaproteodoambientesempreque algumaprticacriminosalesivadosinteressespblicosdetetada.OMinistrioPblicopode auscultar as associaes de defesa do ambiente, solicitandolhes que se pronunciem, assim como interagir com as comunidades locais abrangidas, de forma organizada ou atravs da identificao de lderes comunitrios. A recolha de informaes, atravs da interao com associaesecomunidadeslocais,podeserumelementofundamentalparaapurarosfactos e efetuar um processo de averiguaes que pode ser importante para a investigao e, posteriormente, a acusao ou arquivamento. A prtica de coordenao de atuao, em defesa dos interesses pblicos, com associaes e comunidades est, por exemplo, bastante desenvolvida no Brasil, onde j est enraizada e demonstra virtualidades assinalveis, recorrendose,porvezes,aprticasderesoluodeconflitosporviaextrajudicialsempreque isso beneficie o interesse das populaes (Machado, 2007; Arantes, 1999). Ora, isto implica no s a existncia de um Ministrio Pblico informado sobre a evoluo e as alteraes produzidas na sociedade, nas diferentes reas de interveno, mas tambm um Ministrio Pblico proativo,268 que saiba ouvir e compreender, e que seja sensvel s situaes diversificadascomquesedepara. PeranteestaanlisedosmecanismosdecoordenaoaodispordoMinistrioPblico,poder efetuarseumconjuntodeperguntas,comoexemplodassuasprticasprofissionais:perantea atual organizao do Ministrio Pblico e o conjunto de competncias que detm, existir espao, capacidade e competncia para um exerccio proativo das suas funes? Quando suspeita ou deteta situaes que possam antever algumas irregularidades nas condies de trabalho nas empresas ou situaes de risco para as crianas, procura averiguar ou encaminharparaasentidadescompetentes?Existeumacoordenao,defacto,comasvrias entidades que operam no terreno? Existem estruturas que possam funcionar, formal ou informalmente,comomecanismosdecoordenaocomasdiferentesentidades? Algumas destas respostas podem ser positivas, devido existncia de magistrados mais ativos. Outras tero resposta negativa, em funo da desresponsabilizao geral e da viso autnomaealgoindividualistacomqueaindasedesempenhaafuno.Naturalmente,no

Proativo no sentido de ter iniciativa e no adotar uma postura reativa, que apenas reage perante estmulosexternos(Santosetal.,1996).
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cabe exclusivamente ao magistrado do Ministrio Pblico o dever de liderar as iniciativas que procurem estabelecer as necessrias coordenaes. Contudo, , incontornavelmente, um dos atores que mais presso pode exercer, no sentido positivo do termo, para que se institucionalizem mecanismos de cooperao entre os servios/tribunais onde trabalham e asvriasentidadescomcompetnciasemreastodspares.Aconcentrao,nasmesmas instalaes fsicas, dos diferentes atores envolvidos facilitaria, em muito, a vida dos cidados.Attulodeexemplorefiraseadistnciaedificuldadesdemobilidadesentidaspor um cidado que tente resolver em Coimbra, num s dia, os seus problemas, no caso de, alm da ida ao Tribunal de Trabalho, necessitar de ir Segurana Social, s Finanas, ao Instituto de Medicina Legal ou Autoridade para as Condies do Trabalho. A presente proposta de reforma do mapa judicirio, bem como a inteno do governo em proceder a uma reorganizao dos servios pblicos no geral, deve incorporar estas preocupaes, o queimplicaria,possivelmente,acriao,nosentidolato,deumaCasadaJustia,imagem do modelo francs institudo nos finais da dcada de 1990 (Pedroso, Trinco e Dias, 2002), uma Casa onde estivessem inseridos os principais servios que direta e/ou indiretamente sonecessriosprossecuodajustia.

7.Notasfinais
OMinistrioPblico,analisandooseuestatuto,identidadeeprticaprofissional,umator crucial no sistema de acesso ao direito e justia, intervindo nos mais variados domnios. Todavia,oseudesempenhoeasuacapacidadedeadaptaostransformaesqueesto a ocorrer na rea da justia (participando ativamente nos processos de deciso), iro ser fundamentais para definir as suas futuras competncias e prticas profissionais (formais e informais)eoseugraudeparticipaonosistemaintegradodeacessoaodireitoejustia (Pedroso, Trinco e Dias, 2003a: 52), em que mltiplas entidades, judiciais e no judiciais, contribuem para estabelecer um mosaico de possibilidades de prestao de apoio aos cidadosquebuscamumasoluonodireitoe/ounajustia. A descrio da atuao do Ministrio Pblico nas diferentes reas jurdicas permite concluir que as funes assumidas pelos seus magistrados vo muito alm das

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competncias legais que lhes esto cometidas por lei. Ainda que seja um dever fundamental servir o cidado, ao magistrado do Ministrio Pblico exigese que funcione como interface do sistema, estando ao mesmo tempo dentro e fora do poder judicial,entreosdiversosatoresqueatuamnosistema,sejamelesinstitucionais,pblicos ouprivados,associativosoumeramentecidadosprocuradejustia. As caractersticas que envolvem a sua atuao como interface passam pela: capacidade de intervir informalmente logo numa fase inicial de procura dos cidados, atravs do servio de atendimento ao pblico; prestao de informaes jurdicas adequadas, mesmo atravs da consulta jurdica, podendo ainda aconselhar os cidados a avanar com um processo judicial ouatpatrocinlo,seadequadolegalmente;convocaodaspartesemconflito,procurando efetuarprocedimentosconciliatriosoudemediaonummomentoprjudicial;transmisso de informao sobre aexistncia deoutras entidadesmaisadequadas ouconvocandooutros atores que tm maior responsabilidade/capacidade para lidar com a situao; promoo da articulao entre as diversas entidades ou atores que podem contribuir para uma melhor e maisclereresoluodosproblemasapresentadospeloscidados. A assuno do papel de interface tem implicaes na definio do perfil profissional dos magistrados do Ministrio Pblico, dado que implica um recentramento do foco das suas atividades, que, sem perder as restantes competncias, passam a assumir de forma consistente o papel de interface como parte integrante do seu leque de competncias estruturais. Contudo, os magistrados do Ministrio Pblico, institucional e sindicalmente, tm operado um triplo erro na estratgia profissional adotada, contribuindo para a no valorizao profissional da relao com os cidados, ao desvalorizarem trs campos de atuao:interna,pornorealaremestavertentedoseudesempenhoquotidiano,queest completamente ausente dos relatrios oficiais e pouco valorizada nos processos de avaliaododesempenhoprofissional,emcomparaocomosprocessosjudiciais;externa, por no integrar os discursos e as prioridades profissionais, reivindicativas e/ou polticas e de legitimao profissional do Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico ou da ProcuradoriaGeral da Repblica; interprofissional, por no ser assumida e valorizada junto das outras profisses jurdicas, nem pelas outras profisses jurdicas, em reconhecimento

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de uma especificidade e de um elemento importante para a definio de uma identidade profissionalbaseadanalegitimaosocial,polticaejudicialjuntodoscidados. Estetriploerro deestratgiaprofissional origina confusoe disperso naformadeencarar e integrar os servios prestados pelos magistrados do Ministrio Pblico. A complexidade inerente s mltiplas ocorrncias que podem surgir no atendimento ao cidado , provavelmente, maior do que a inserida num processo judicial ou num inqurito. O tempo de resposta exigido imediato e o magistrado do Ministrio Pblico deve conseguir responder na hora, de forma integrada e analiticamente correta, pelo que importante adquirir uma formao adequada que deve passar pela integrao de mdulos adequados nosprogramasdeformaoinicialecontnuacomcarterobrigatrio. O bom exerccio do papel de interface exige uma boa coordenao a trs nveis: interna; institucional e/ou administrativa; e cvica ou comunitria. A interna, atravs da estrutura hierrquicadoMinistrioPblico,quenecessitadeinstituirregras,procedimentoseprticas profissionaisharmonizadas,oque,paraalmdacoordenaodecimaparabaixo,exigeuma coordenao por reas jurdicas de interveno que pode implicar a adoo de prticas diferenciadas. A institucional e/ou administrativa onde o papel de interface do Ministrio Pblico mais se destaca, pela potencialidade de funcionar como ator proativo no relacionamentocomoutrasentidadesepelapossibilidadederapidamenteencaminhar/guiar oscidadosnoseupercursoburocrticoinstitucional.Acoordenaocvicae/oucomunitria, ao operar como elo de ligao ativo entre os cidados que a si recorrem e outras entidades essencialmentedasociedadecivil,permiteconvocarosatorescvicosecomunitriossempre quesejamaisadequadoparaadefesadosinteressespblicos. A definio de fronteiras interprofissionais, nas vrias profisses jurdicas, promete ser um tema de discusso polmico nos prximos anos. Os limites ao exerccio, por parte do MinistrioPblico,deumservioabrangentedeatendimentoaopblico,naassunoplena dopapeldeinterface,serumadasproblemticasmaisimportantes,nosporquestesdo mercado de servios jurdicos, em concorrncia essencialmente com os advogados, mas tambm pelas dvidas sobre as opes futuras do governo resultantes da reforma do mapa judicirio. Deste modo, a inscrio nas competncias profissionais da legalidade das diversas

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aes exercidas durante e no servio de atendimento ao pblico um tema que no est, ainda,emdiscusso,apesardeconstituir,facerealidadeexistente,umelementocrucialno exerccio da cidadania. Como a emergncia de novos atores com competncias para a resoluo de conflitos, como a mediao, a arbitragem ou os julgados de paz, entre outros, no tem atingido os patamares de afirmao que lhes permitam assumir parte destas funes, seja pela cultura judicial dos cidados, pela pouca capacidade de implementao destes mecanismos, pela reatividade de vrias profisses jurdicas ou, simplesmente, pela pouca credibilidade que ainda transmitem para garantir um equilbrio entre as partes em conflito, certo que as caractersticas enumeradas tornam o Ministrio Pblico num ator imprescindvelnaatualconfiguraodosistemaderesoluodeconflitos. Esta realidade no significa que o exerccio de determinadas competncias no possa ser avaliado, particularmente na definio de fronteiras com a advocacia, em relao aos limites, em cada rea, do exerccio profissional e tambm at onde que cada profisso pode ir sem haver sobreposio de competncias e no melhor interesse do cidado, dado que ao Ministrio Pblico cabe, igualmente, o exerccio de funes de patrocnio e defesa das partes que pode ser incompatvel ou no facilmente concilivel com uma interveno maisativanumafaseprjudicial.AoEstadocabe,assim,nosgarantiraexistnciadeum sistema integrado de acesso ao direito e justia, com mltiplas portas de entrada, mas igualmente definir as fronteiras profissionais na conjugao do equilbrio necessrio entre os melhores interesses dos cidados, das profisses envolvidas e da sustentabilidade financeiradosistemajudicial.Almdomais,numcontextodeumagravecrisefinanceirado Estado, a manuteno e melhoramento de uma poltica de acesso ao direito e justia impele a uma reflexo de modo a que possa, sem haver uma capacidade de investimento financeira, ser arquitetado um modelo equilibrado entre os diversos interesses em jogo, otimizandoasmaisvaliascomquecadaatorpodecontribuirapartirdarealidadeatual. Os cidados, perante este contexto, tm grande confiana na atuao do Ministrio Pblico, dado este integrar quatro caractersticas s quais so recetivos: 1) incontornvel em muitas situaes em que o cidado apenas pode, devido ao tipo de conflito em causa, dirigirse ao Ministrio Pblico ou, noutras situaes, por no saber onde se dirigir ou por no confiar nos restantes potenciais atores; 2) complementar, quando, para alm do

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apoio que podem assegurar noutros espaos ou instituies, pretendem uma cobertura institucional/judicial que os proteja de qualquer problema inesperado; 3) orientador dos cidados, quando lhes explica os itinerrios jurdicoinstitucionais que podem ou devem percorrer, em coordenao, ou no, com o prprio servio do Ministrio Pblico; 4) apaziguador dos conflitos, atravs da informao que presta ou da forma como intervm juntodaspartes,procurando,(in)formalmente,umarpidaresoluodolitgio. Emconcluso,podeseafirmarque,peranteumaausnciadealternativasdemecanismos capazes de garantir o cumprimento das competncias que o Ministrio Pblico hoje desempenha, concebese com muita dificuldade qualquer alterao que no passe pelo melhoramento das condies do seu exerccio. Contudo, esta posio no deve significar um relaxamento pela satisfao do dever cumprido. Um Ministrio Pblico proativo possvel e desejvel no mbito de um sistema integrado de resoluo de conflitos. esse o papel que se almeja para o Ministrio Pblico. E face s estratgias de (re)valorizao profissionalmaisrecentes,aspreocupaesresultantesdainaodasestruturassindicais e governativas do Ministrio Pblico tornam a reflexo acerca do papel que deve desempenhar uma prioridade imediata caso se deseje integrar numa configurao mais distinta e preponderante no novo paradigma da justia que se avizinha, alicerado numa fortelegitimidadesocial,polticaejudicial.

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Captulo8

AperformancedajustiaemPortugal
AatividadeprocessualdoMinistrioPblico269

1.Introduo
AperformancedosistemajudicialemPortugaltemsido,nasltimasdcadas,analisadade forma bastante detalhada, em particular quando os resultados demonstram que, pesem embora osesforosefetuadospor sucessivos governosepelos prprios atores judiciais, a capacidade de resoluo da procura de tutela judicial muito negativa. Os estudos da anlise do desempenho judicial, parcelares ou globais, efetuados pelo Observatrio PermanentedaJustia270 do Centro deEstudosSociais, permitiram,em particulara partir do trabalho publicado em 1996 (Santos et al., 1996), desenvolver cerca de 15 anos de avaliaesdosistemajudicialportugus,atravsdeacordosdecooperaoestabelecidos com o Ministrio da Justia. Apenas recentemente, com a tomada de posse do XIX Governo Constitucional, de maioria PSDCDS, que tomou posse a 21 de junho de 2011 e investiu Paula Teixeira da Cruz como Ministra da Justia, foi interrompida a colaborao, dadaaopodeinternalizararealizaodosestudosnecessriosaplicaodasreformas judiciaisplaneadas. A informao estatstica disponibilizada pelo Ministrio da Justia, atravs da Direo Geral da Poltica de Justia, em resultado do projeto Hermes implementado em 2009, permite atualmente consultar e retirar de forma mais fcil e clere os dados relativos ao funcionamentoedesempenhodosdiferentesserviosetribunaisquecompemosistema judicial. A disponibilizao da informao estatstica tem sofrido, ao longo dos anos, diversasalteraesquevieramdificultaraconstruodesrieslongaseaanliseevolutiva

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A elaborao deste captulo contou com o precioso apoio de Pedro Abreu e Alfredo Campos, sem os quais, certamente, os dados recolhidos e tratados no teriam a mesma potencialidade de anlise, Aos dois,osmeusagradecimentossinceros. 270 <http://opj.ces.uc.pt>.

do sistema judicial. As alteraes verificaramse no s nos verbetes estatsticos (formulrios em que se preenchem as informaes relativas a cada processo) devido s mudanas operadas na legislao que implicaram reformulaes nas categorizaes dos litgios e nos procedimentos que esto associados sua tramitao, mas tambm pela gradual introduo de novos programas informticos no processo de informatizao do funcionamento da justia (Dias e Carmo, 2007). Fruto de toda esta tendncia reformista, legislativa,tecnolgicaeprocessual,em2002verificouseumagrandemudananomodo como categorizada, recolhida e tratada a informao estatstica, vindo, por essa via, provocardificuldadesacrescidasnasuaanlise. A importncia deste captulo reside na necessidade de contextualizar a reflexo efetuada nos captulos anteriores, tendo por base uma realidade objetiva e procurando compreender como possvel melhorar e operacionalizar a atividade do Ministrio Pblico, em particular no seu papel de interface, como foi descrito, perante o funcionamento do sistema judicial que, a nvel global, vem acumulando dificuldades acrescidas, principalmente em algumas reas de interveno. Perceber a evoluo do movimentoprocessual,dosrecursoshumanosafetosaosistemaeasuadistribuio,das reas onde as maiores dificuldades ocorrem e identificar os principais desequilbrios permite efetuar um diagnstico, ainda que de forma assumidamente limitada, como se poderobservardeseguida,paraobterumaperceosobrecomosepodeintegraruma ou vrias propostas de reforma, no caso em concreto, no modelo de organizao, funcionamento e desempenho profissional do Ministrio Pblico. Apenas no captulo seguinte se efetuar a anlise estatstica relativa s respostas ao inqurito aplicado aos magistradosdoMinistrioPblico,respeitantessuaopiniosobreopapeldeinterface quedespenhameformacomoofazemnocontextodosproblemasdajustiaemgeral. Ao pensar ou programar uma reforma do modelo de acesso ao direito e justia em que o Ministrio Pblico possa ter um papel fundamental exigese que, previamente, se tenha em considerao a informao estatstica disponibilizada sobre a sua atividade processual, atravs dos dados recolhidos nos relatrios de Atividades facultados pela ProcuradoriaGeralda Repblica no seu site. Os dados disponibilizados comearam a ser tratados de forma mais sistemtica, e em procedimento autnomo doMinistriodaJustia,paradivulgaopblicaapartirdoano2000,comopossvel
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APERFORMANCEDAJUSTIAEMPORTUGAL AatividadeprocessualdoMinistrioPblico

observar pela consulta do site da ProcuradoriaGeral da Repblica. Nos anos anteriores, existiam j relatrios de Atividades publicados em papel, ainda que estes notivessemainformaoorganizadacomoestatualmente. Este captulo tem, assim, como objetivo principal a elaborao de uma radiografia do sistema judicial, com um particular enfoque na atividade desenvolvida do Ministrio Pblico, incluindo a parca informao disponvel sobre a prestao do servio de atendimento ao pblico. A anlise ser direcionada com o intuito de retirar um conjuntodeilaesquepossamcontribuirparaavaliarse,noatualcontextoounoque se perspetiva com as reformas previstas pelo atual governo, o Ministrio Pblico pode assumir uma maior preponderncia na promoo dos direitos de cidadania na sequnciadeumamaiorprofissionalizaodoseupapeldeinterface.

2.Osdadosestatsticosdajustia:questessobreavalidaoda informao
Os dados estatsticos que se apresentam neste captulo foram recolhidos, direta ou indiretamente, em diversas entidades oficiais do Ministrio da Justia ou da ProcuradoriaGeral da Repblica. As informaes relativas aos dados populacionais, que servem para calcular alguns indicadores de desempenho, foram recolhidas no Instituto Nacional de Estatstica. O Sistema de Informao de Estatsticas da Justia,271 da Direo Geral de Poltica da Justia do Ministrio da Justia, foi a principal fonte utilizada para a recolha de dados sobre o funcionamento da justia, em particular a partir de 1993.272 A Direo Geral da Administrao Financeira foi a fonte da

Osprogramasinformticosatualmenteutilizadosparaainserodosdados,bemcomoparaagesto dos procedimentos e processos nos tribunais, so o Habilus, o Citius e o Citius MP. Os problemas, quer na sua fase de construo, quer aps a sua implementao, tm sido realados por vrios atores judicirioseassuasestruturasassociativasousindicais,comoocasodaAssociaoSindicaldosJuzes Portugueses, o Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico ou o Sindicato dos Funcionrios Judiciais. Tambm as estruturas de gesto das magistraturas, em particular o Conselho Superior da Magistratura e o Conselho Superior do Ministrio Pblico, alertaram para questes como a fiabilidade ou confidencialidade da informao e do acesso aos referidos programas. Contudo, como os vrios trabalhos realizados pelo Observatrio Permanente da Justia tambm realaram, um dos problemas estligadoqualidadeeaocuidadocomqueainformaocarregadanosprogramas. 272 OSistemadeInformaodeEstatsticasdaJustiadisponibilizaonlineaconsultaeapossibilidadede selecionarecruzarinformaesapartirdassuasbasesdedados.Segundoadescrionosite,estenovo
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informao, muito limitada, relativa ao oramento existente para a rea da justia. Complementarmente, socorremonos da Base de Dados Portugal Contemporneo (PORDATA)273paraobterinformaesque,apesardeteremsidorecolhidasnaDireo Geral de Poltica da Justia, se encontram tratadas de forma distinta e com particular interesseparaosobjetivosaquipretendidos. O Observatrio Permanente da Justia do Centro de Estudos Sociais tem levantado a questo,nosseustrabalhosdediagnstico,avaliaoeproposiodereformas(Santos, Gomes et al., 2005, 2007, 2008), para, entre outros problemas identificados, a falta de fiabilidade da informao estatstica por deficiente preenchimento e carregamento nos programas informticos, a inexistncia de dados detalhados para uma avaliao mais profunda, as mudanas frequentes nos verbetes estatsticos e a categorizao dos processos (em papel e agora online, em parte tambm devido s alteraes legislativas) ou o processo de alterao constante das bases de dados,274 fatores que condicionam a realizao de um trabalho muito mais analtico, com qualidade e, acima de tudo, que permitachegaraconclusesmaissustentadasefiveis.
A produo e disseminao (atravs de relatrios, na intranet ou internet, etc.) de indicadores deestatsticos,deacessoimediatoeadequadamentetrabalhados,constitui,destemodo,umas das ferramentas essenciais para a implementao e introduo no sistema judicial de um modelo de gesto adequado, quer dos processos judiciais, quer dos servios de justia globalmenteconsiderados(Santos,Gomesetal.,2008:144).

Naleituradosdadosapresentadosaseguirdevemterseemconsideraoasseguintes limitaes:

mtodo foi introduzido tendo em conta as limitaes e insuficincias do anterior mtodo de produo das Estatsticas da Justia, e considerando as potencialidades dos novos meios informticos de apoio deciso. A DGPJ iniciou, em outubro de 2003, o projecto HERMES de reformulao do Sistema de Informao das Estatsticas da Justia com os seguintes objectivos: 1. Alterao do mtodo de recolha dedadosestatsticos;2.Melhorexploraodosdadosestatsticosrecolhidos;3.Disponibilizaoonline da informao estatstica. Segunda se explica, esta alterao deveuse ao facto de at 2003 as entidades que fornecem os dados s Estatsticas da Justia enviavamnos para a DGPJ, mensalmente, porviapostaleemsuportepapel.[]OprojectoHermesalterouprofundamenteoprocessoderecolha dos dados estatsticos, flexibilizando e desburocratizando o seu envio. Foi abandonado o suporte papel earecolhapassouaserfeitaporviainformtica.Ver<www.siej.dgpj.mj.pt>. 273 <www.pordata.pt>. 274 Esta alterao constante das bases de dados devese correo frequente das informaes disponibilizadas, que resultade um deficiente sistema de registo e recolha de informao que impedea realizaodeestudosdevidamentevalidados.

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A principal recolha de dados estatsticos foi realizada junto do Sistema de Informao de Estatsticas da Justia da Direo Geral de Poltica da Justia do Ministrio da Justia, sendo que as atualizaes das bases de dados so constantes (originando, por exemplo, diferenas nos dados quando recolhidos em momentos distintos), limitando, por exemplo, a comparao com alguns trabalhos desenvolvidos anteriormente, por descoincidncia dos valores para efeitoscomparativos; O atual mtodo de recolha iniciouse em 2003, situao que levanta dvidas e questes relativos aos dados nos anos anteriores e s alteraes efetuadas ao nvel dos verbetes estatsticos (a que acrescem as mudanas legislativas na categorizaodosprocessosouaatribuioaoutrasentidades); Ao longo dos anos so detetadas mltiplas omisses, com especial incidncia paraoperodoentre1974e1980(tendosidoefetuadasvriasestimativaspara algunsanos); Os dados referentes a 2011 no foram includos por ainda serem considerados provisrios, com retificaes mais frequentes, o que levaria a que houvesse probabilidadedehavermaioresdiscrepncias; A consulta de diferentes fontes comporta a recolha de dados estatsticos com valores distintos, como o caso dos nmeros relativos aos recursos humanos, consoante se pesquisa na Direo Geral de Poltica da Justia, na Procuradoria GeraldaRepblicaounoConselhoSuperiordaMagistraturaconsideraramse os valores recolhidos na primeira, que contempla apenas os recursos humanos aexerceremfunesnostribunaisa31dedezembrodecadaano; Os dados relativos a processos pendentes em tribunal so calculados a 31 de dezembro de cada ano, sendo que nalgumas fontes, em particular anteriores a 2003,osprocessospendentessocalculadosa1dejaneirodecadaanocivil; Arecolhadeinformaessobreosoramentosdostribunais,emtermosglobais, e das diferentes rubricas, em particular, mostrou ser uma tarefa praticamente impossvel,apesardosesforosefetuadosnessesentido,tendoosdadosobtidos forteslimitaesemtermosdefiabilidadeepossibilidadesdeanlise.

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Os indicadores construdos comportam, por conseguinte, as fragilidades inerentes aos prprios dados que lhes do origem. Contudo, h que realar o esforo gradual, ainda que com poucos meios afetos, de melhorar o sistema de recolha e anlise, bem como adisponibilizaoaopblicodainformao. Na anlise inscrita nos pontos seguintes no so integrados os dados estatsticos dos seguintes tribunais: Tribunal Constitucional, Tribunal de Contas e Tribunais Militares (queforamextintosem1997eintegradosnostribunaiscomuns,aindaquecomalgumas especificidades). Esta opo prendese, essencialmente, com a natureza e funo que estestribunaisdesempenham,bemcomopelomodocomoosseusjuzesemagistrados do Ministrio Pblico podem acederlhes, dado que so tribunais onde vigora uma componente poltica no processo de seleo em detrimento da progresso profissional baseadaemconcursoscomavaliaodaantiguidadee/oudomritoprofissional. Aapresentaodedadosestatsticosefetuada,namaioriadoscasos,emintervalosde cinco anos, com a exceo do perodo de 2005 a 2010, onde se coloca a informao relativa a todos os anos. Esta deciso fundamentouse na dificuldade em colocar a informaocompleta,deformalegvel,referenteatodososanosrecolhidos,bemcomo devido maior facilidade que proporciona em avaliar a evoluo do sistema judicial considerandoperodostemporaismaislongos. Acompilaodainformaoestatsticaquedeseguidaseanalisaapenasumasntese dos mltiplos dados que se recolheram, dada a impossibilidade de apresentar, por questes de economia de espao, razoabilidade e adequao, uma anlise mais aprofundada da performance do sistema judicial, global ou nas suas diversas reas de atuao. Igualmente no foi possvel, pelos motivos invocados, introduzir informaes mais pormenorizadas sobre o funcionamento dos mecanismos de resoluo alternativa de litgios, no s porque a informao ainda pouco detalhada e escassa, mas tambm pela necessidade que se introduziria de os contextualizar, analisar e relacionar com as competncias e atividades do Ministrio Pblico para se repensar o modelo de interao atualmente existente. Deste modo, e dado que isso constituiria umnovotrabalhoemsimmesmo,apresentamseprincipalmenteinformaessobreo desempenho do sistema judicial. Em captulos anteriores foram j sendo introduzidas

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referncias e dados estatsticos relativos aos diversos mecanismos de resoluo alternativadelitgios,explanandoseoslimitescomqueatualmentesoconfrontados, incluindoasfontesconsultveisparaaprofundamentodotema.

3.Osoramentosdajustia:aincgnitadosvalores
A informao recolhida sobre o oramento para a rea da justia, como se explicou no Captulo 1, no que respeita s condies para a independncia da justia, bastante limitada, dispersa e de difcil anlise. Deste modo, a maisvalia da sua introduo e integrao numa anlise multivariada e alargada impossvel de ser realizada, sendo um fator de debilidade nos muitos estudos realizados na rea da justia e, provavelmente, uma dimenso crucial para a avaliao do desempenho do sistema judicial, dos mecanismos de resoluo alternativa de litgios e das reformas que tm sido implementadas ao longo dos anos. O facto de no ter sido contemplada em muito ter contribudo para o insucesso de muitas medidas implementadas. Contudo, esta apenas uma hiptese de trabalho que carece de validao cientfica, incorporando ainda a perspetiva poltica dos atores envolvidos na definio das polticas de justia nos ltimos 30 anos. Pastor Prieto (1993) j h muito que abordou esta questo to sensvel para os governos, escusandose estes, em regra, em disponibilizar a informao necessria efetuaodeumaavaliaoglobaldaspolticas.Mesmoatualmente,comosprocessosde reforma em discusso pblica, com especial destaque para a reforma do mapa judicirio, no visvel nos estudos apresentados (DGAJ, 2012; MJ, 2012) qualquer incorporao de estimativas custobenefcio que as medidas iro implicar, mas tos a referncia a estratgiasdepoupanaqueseatingiro,semserpercetvelonde,comoouquanto. A crise financeira do Estado, com a dvida soberana e o Memorando de Entendimento assinado com a troika, no podem, per se, significar uma desvalorizao da prestao pblicaderesponsabilidades,colocandodisposiopblicaanecessriainformaopara que se avalie se as potenciais redues de custos diretos com a implementao e o funcionamentodomodelodemapajudicirioprevistocompensamounooaumentode custosindiretosrelacionadoscomagarantiadosdireitosdoscidadosou,mesmo,como agravamento doscustos financeirospara o Estado quea implementaodeumareforma
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destanaturezapodeacarretar.Entreoscustosindiretos,podemos,hipoteticamente,tero aumento da conflitualidade direta entre os cidados, maiores custos para as autarquias locaisaoprovidenciaremapoiosdeslocaes(comotambmocorrenareadasade),o aumento dos custos dos servios jurdicos prestados por advogados ou outras profisses, o aumento de custos de sade por problemas relacionados com a no resoluo dos conflitos judiciais, o maior recurso ao apoio judicirio, etc. Mesmo a avaliao dos custos da justia no global ou em determinada rea nos ltimos anos uma dimenso importante para se fundamentar qualquer reforma judicial, pelo que a escassez de informao faz resvalar qualquer anlise ou delineao de reformas para o campo da especulao e das hipteses de trabalho, sem uma base mnima de sustentao. Vrios foramosexemplosjenumeradosemcaptulosanteriores,quenoimportaaquirepetir. Apenash,ainda,areferirtrsnotasprvias:umarelativaimpossibilidadederecolhade informaes do oramento da justia sobre o funcionamento dos mecanismos de resoluoalternativadelitgios,deformaautnomaecomparada,275asegundareferente aosvaloresapurados,querespeitamapenasaooramentoaprovadoenoaoexecutado no final do ano, situao que poder configurar uma grande diferena, por se saber que, em regra, os valores executados so inferiores aos oramentados; por fim, a terceira diz respeitoespartilhamentooramentalobservadonaleituradosOramentosdeEstado, onde osdiferentes organismos dajustia ouas distintasrubricas separadas entrereceitas e despesas aparecem de forma autnoma, devido tambm sua autonomia legal e ao lugarocupadoconstitucionalmenteounosistemajudicial,comoocasodaProcuradoria Geral da Repblica ou do Conselho Superior da Magistratura, ou da sua contemplao oramentalnasdiferentesrubricasoramentaisdoEstado. Apesardosesforosefetuados,nombitodoprojetodeinvestigaoQuemsoosnossos magistrados?CaracterizaoprofissionaldosjuzesemagistradosdoMinistrioPblicoem Portugal,paraolevantamentodasinformaessobreosoramentosnareadajustia,e apsumamultiplicidadedecontactoscomosdiversosorganismosdoMinistriodaJustia, osdadosrecolhidossoosqueseapresentamdeseguidaereportamapenasaoperodode

Estasituaolimitaareflexosobreumadasgrandesincgnitasvoltadofuncionamentodosatuais mecanismos de resoluo alternativa de litgios, relacionada com o facto de que o seu funcionamento pode comportar custos mais elevados do que se o investimento fosse efetuado, principalmente, na dotaodosistemajudicialoficialdosmeiosnecessriosparaasuperaodosbloqueiosdetetados.
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2004 a 2010. Como se referiu antes, a informao no facilmente analisvel nem comparvel, por corresponder a dois perodos diferentes recolhidos de entidades que, entretanto, se alteraram, aplicando frmulas de clculo distintas. Acresce que as diversas entidades contactadas remetiam sempre para as restantes a tentativa de recolha de informao mais discriminada, dificultando, por omisso, a construo de indicadores fiveis. O Ministrio da Justia no disponibiliza, tal como ocorre em outros ministrios, informaoonlinedetalhadaquepermitaumaanliseaprofundada. Dequalquermodo,analisandoainformaorecolhida,possvelefetuarumexerccio para retirar algumas ilaes, que, como se afirmou, esto sempre sujeitas falta de fiabilidade por fora da qualidade das informaes disponibilizadas. At 2004 no foi possvel recolher informaes, pelo que se apresenta, oriundo de fontes diferentes, o oramentodajustiadivididoemdoisperodos:20042006e20072010. Ooramentodostribunais,pelaevoluoregistadanoperodode2004a2010(repartida por duas fontes de informao diferenciadas), regista duas tendncias principais: uma primeira,ascendente,comumoramentogalopanteat2007,atingindoomximoglobal de 425 milhes de euros (a que corresponde um aumento de quase 25% em relao ao valorde2004);eumasegunda,descendente,comumaquedagradualdooramento,com uma ligeira subida em 2009 face a 2008, para atingir em 2010 um valor bastante inferior ao do ano de 2006 e pouco superior ao de 2005. Como os efeitos da crise financeira do Estado portugus se comearam a sentir em 2008, o decrscimo verificado nos anos subsequentes, incluindo o ano transato, em que o Ministrio da Justia foi dotado, globalmente,logonoOramentodeEstadoaprovadopara2011,commenos5,6%276(sem ser possvel analisar em que reas esses cortes incidiram com maior profundidade). J no Oramento de Estado para 2012, o Ministrio da Justia viu globalmente reduzido o seu oramentoem8,7%.277

Ver a notcia Oramento da Justia para 2011 de 1537 euros do Dirio de Notcias de 18 de outubro de 2010 <http://www.dnoticias.pt/dossier/justica/231774orcamentodajusticapara2011e de1537milhoesdeeuros>. A utilizao desta fonte jornalstica e da seguinte resulta do facto de o Ministrio da Justia divulgar, de forma mais legvel e agrupada, a informao que aparece dispersa no DiriodaRepblica,ondepublicadooficialmenteoOramentodeEstadoparacadaano. 277 Informao divulgada pela Agncia Lusa <http://www.ionline.pt/orcamentoestado2012/oe2012 justicasofrecorte1348milhoeseuros>.
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Grfico1:OramentodaJustia(20042006)278

Fonte:DireodeServiosdeGestoFinanceira(DSGF)2004a2006. Grfico2:OramentodaJustia(20072010)

Fonte:DireoGeraldaAdministraoFinanceira(DGAF)2007a2010.

A anlise do Grfico 2, referente ao perodo de 2007 a 2010, reflete j uma tendncia preocupante de reduo dos custos relativos aos recursos humanos, fruto da reduo verificada essencialmente no nmero de funcionrios judiciais. O efeito principal ter sido refletido no ano de 2001 e j no corrente ano de 2012, com a reduo de juzes e de

A informao disponibilizada pela DSGF foi enviada por correio eletrnico em resposta solicitao de mltiplas informaes no mbito do projeto de investigao Quem so as nossas magistraturas? No Grfico 1, as linhas, referentes ao Oramento de Recursos Humanos (receitas gerais) e Oramento Total (receitas gerais) esto praticamente sobrepostas, sendo os valores apresentados acima dessas linhas relativos ao Oramento Total (receitas gerais) e os valores apresentados abaixo das linhas relativos ao Oramento de Recursos Humanos, que apresenta sempre valores ligeiramente inferiores aos do Oramento Total (receitas gerais). Este grfico e o seguinte (Grfico 2) apresentam algumas inconsistncias na classificao das rubricas e na prpria apresentao dos oramentos. Apesar da insistncia para a sua clarificao e harmonizao, no foi possvel obter esclarecimentos suficientes para evitar equvocos na anlise. Deste modo, a fragilidade das fontes pode ter consequncias na consistnciadaanliseefetuada,razopelaqualnoseaprofundouumaanlisemuitodiscriminadados montantesemcausa,procurandoantesavaliarsealgumastendncias.
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magistrados do Ministrio Pblico devido no existncia de concursos de admisso no Centro de Estudos Judicirios. Deste modo, com a natural passagem reforma de muitos profissionais,porvontadeprpriae,principalmente,poratingiremolimitedeidadeparase manterememfunes(70anos),terseregistadonestesdoisltimosanosumdecrscimo no nmero de magistrados nos tribunais, que, a par com as redues previstas nos oramentos de Estado, poder ter tido um impacto preocupante, mas ainda pouco visvel, nacapacidadederespostadosistemajudicialprocuradoscidadosdetutelajudicial. A ttulo exemplificativo do que poder ser uma anlise de custobenefcio mais aprofundada, apresentase agora no Grfico 3 o custo mdio estimado do oramento da justiaporprocessoentradonostribunais.Sendoumindicadormuitofrgil,umavezqueo clculofeitocombaseeminformaesimprecisase,at,incluindodespesasquepodem estar agregadas a outras entidades no diretamente relacionadas com o funcionamento dos tribunais em termos gerais, permite pelo menos ter uma ideia aproximada de quanto custaemmdiaumprocessoentrado.Naturalmente,umaavaliaomaisfina,comvalores decompostos e considerados de forma muito mais analtica, permitiria retirar mais ilaes do que as que esta estimativa possibilita e que , simplesmente, que existe uma reduo significativadocustomdiodecadaprocessoentradonoperododosltimosquatroanos contemplados.Nopossvel,contudo,indicarascausasdestareduo,quetantopodem estarrelacionadascomamelhoriadedesempenhoglobaldosistema,comocomaanlise incorretadosoramentosdajustiaatrsefetuadapordificuldadeemacederainformao trabalhvelou,ainda,entreoutrosfatoresexplicativos,comomaiornmerodeprocessos entrados, que reduz forosamente o custo per capita, principalmente quando no se integra o custo mdio de processos pendentes que, como se ver, teve um aumento consistenteaolongodoperodoanalisado. Este exerccio serviu, principalmente, para alertar para a necessidade de conhecer com detalhe os oramentos da justia, como elemento imprescindvel para efetuar qualquer anlise ou avaliao do sistema judicial, em termos globais ou parcelares. A perpetuao daindefinioedesconhecimentodosoramentosapenaspoderlevarcontinuaode resultadosnegativosnaaplicaodasreformasjudiciais.Emtemposemquesejustificam as opes polticas pelas dificuldades financeiras que o Estado atravessa, no aceitvel

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queperdureestaausnciadeinformao,queapenasoriginaaemergnciadeumdebate pblico,desdelogo,inquinadoebaseadoeminformaesincompletas.
Grfico3:CustoMdioEstimadoporProcessoEntradoeuros(20072010)

Fontes:CentrodeEstudosSociais(CES)/DGAF.279

4.Osrecursoshumanosnajustia:modeobraaoserviodocidado
A evoluo dos recursos humanos a exercerem profissionalmente nos tribunais outro indicador comumente utilizado para a anlise do desempenho do sistema judicial. Fazendo parte, historicamente, a partir de 1974, da poltica de mais recursos e mais meios que se justificava, numa fase inicial, pela insipincia do Estado portugus, esta poltica de crescimento gradual verificada desde ento entrou em falncia por, s por si, no conseguir travar o crescimento da procura nem ter atingido um dos objetivos principaisqueeraodegarantirumarespostaeficaze,portanto,justadosistemajudicial face s crescentes demandas dos cidados. Desde h muito que se reclamava uma mudana de paradigma que, sem menosprezar a importncia da adequabilidade dos recursos humanos s necessidades, procurasse centrar os tribunais no que realmente importante para a concretizao dos direitos de cidadania, em vez de se deixarem colonizar pelas bagatelas processuais e pelas funes executivas em vez de judiciais (comoaaoexecutiva,quetransformouostribunaisemcobradoresdedvidas,ondeo conflito judicial j no existia). Os sucessivos trabalhos do Observatrio Permanente da Justia alertaram inmeras vezes para a necessidade de infletir a poltica de justia,

A referncia na fonte ao Centro de Estudos Sociais devese ao facto de os dados, tanto estes como alguns dos seguintes, terem sido trabalhados no mbito do referido projeto de investigao Quem so os nossos magistrados? a partir de informaes disponibilizadas pelos diversos servios do Ministrio daJustiacontactadosnoprocessoderecolhadeinformaesestatsticaseoramentais.
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ainda que com pouco sucesso (Santos, 1982; Pedroso, Trinco e Dias, 2002 e 2003b; Santosetal.,1996;Santos,Gomesetal.,2005,2006,2007,2008,2010;Santos,2007). Analisando os dados recolhidos junto da Direo Geral de Poltica da Justia, que integram apenas os profissionais em exerccio de funes nos tribunais (excluindo os que esto em comisses de servio), verificase a tendncia que se apresentou atrs, com um crescimento constante dos recursos humanos at recentemente e o registo, nos ltimos trs anos, de um decrscimo ou reduo de ritmo crescimento, respetivamente nos funcionrios judiciais e nos juzes e magistrados do Ministrio Pblico. Os dados de 2011, ainda provisrios, apontam j para o decrscimo no nmero de juzes e de magistrados do Ministrio Pblico e a continuao do decrscimononmerodefuncionriosjudiciais.
Tabela1:EvoluodosRecursosHumanosnosTribunais(19742010)
1974 MagistradosJudiciais 441 MagistradosdoMinistrioPblico 292 FuncionriosJudiciais 2.695 Total 3.428 1980 612 375 4.647 5.634 1985 851 593 5.360 6.804 1990 1.018 762 6.031 7.811 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 1.293 1.545 1.810 1.840 1.859 1.919 1.969 1.968 1.011 1.164 1.277 1.336 1.349 1.352 1.429 1.477 7.078 9.256 9.397 9.176 8.983 8.766 8.761 8.628 9.382 11.965 12.484 12.352 12.191 12.037 12.159 12.073

Fonte:DireoGeraldePolticadaJustia(DGPJ)280.

Avaliando a evoluo registada, pode afirmarse que os recursos humanos dentro dos tribunais quase quadruplicaram entre 1974 e 2010, constituindo um universo atual de mais de 12000 efetivos. Este valor atinge j uma dimenso considervel, em termos de necessidades de gesto de recursos humanos, materiais e equipamentos, e financeiros, pelo que qualquer reforma, por exemplo, no mapa judicirio, no poder deixar de ter em considerao o volume de necessidades a que preciso atender. Deste modo, uma mudana de paradigma exigir sempre, numa fase inicial, um investimento adequado a esta dimenso, situao que dificulta, por vezes, o sucesso das reformas, por falta de meios, de formao adequada ou, simplesmente, por falta deprocedimentosapropriadosaofuncionamentoglobaldosistema. Oanode1974,queservedeponto departidaparaestaanlise,foiconsideradocomo ndice 100, o que permite verificar que os recursos humanos tiveram uma evoluo

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Tal como nos dados oramentais apresentados anteriormente, os dados relativos aos recursos humanos e ao movimento processual, que se apresentam mais frente, foram recebidos, por correio eletrnico, da Direo Geral da Poltica da Justia, aps pedido efetuado, ou retirados do site oficial <http://www.siej.dgpj.mj.pt/webeis/index.jsp?username=Publico&pgmWindowName=pgmWindow_63 4830669247656250>.

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distinta consoante a categoria profissional, embora esta anlise possa ser mitigada ou contextualizadapelascompetnciasqueexercem(ealteraesaolongodosanoscom a integrao e/ou reduo de competncias) e pelas lacunas que existiam desde o incio, que podiam ser mais vincadas em terminados profissionais face aos demais. Basta lembrar que em 1974 a carreira do Ministrio Pblico era vestibular da carreira dejuiz,peloqueaseparaodascarreiraslevouaquemuitos,nessafasedetransio, tivessemoptadopelajudicatura,desfalcandooMinistrioPblico.
Grfico4:EvoluodosRecursosHumanosnosTribunais(19742010)ndice100

Fontes:CES/DGPJ.

A magistratura do Ministrio Pblico, desde 1974, foi a que, percentualmente, mais cresceu dentro do sistema judicial, quintuplicando o seu nmero. A seguir vm os juzes que viram o seu nmero crescer quase 4,5 vezes entre 1974 e 2010. Os funcionrios judiciais registaram um crescimento de 3,2 vezes no mesmo perodo. Como se ir ver mais frente, este crescimento foi superior ao registado nos processos entrados, pese embora no se poder estabelecer uma relao direta sem se considerar a natureza e complexidadeprocessualdoquechegaaostribunais,bemcomodalegislaoexistente.
Tabela2:NmerodeMagistradosdoMinistrioPblicopor100Juzes(19742010)
Ano MP/Juiz 1974 66,2 1980 61,3 1985 69,7 1990 86,9 1995 80,9 2000 78,1 2005 73,5 2006 75,6 2007 75,7 2008 73,9 2009 75,8 2010 74,3

Fontes/Entidades:DGPJ/PORDATA.

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A Tabela 2 permite verificar, com outro indicador, o crescimento do nmero de magistrados do Ministrio Pblico em comparao com os juzes, ilustrando de outra formaoqueatrssedisse.Assim,desdeos66,2magistradosdoMinistrioPblicopor 100 juzes, em 1974, evoluiuse at ao atual valor de 77,7, demonstrando uma tendncia de aproximao crescente, ainda que com oscilaes ao longo dos anos, como se verifica pelo valor de 86,9 atingido em 1990. Nos ltimos cinco anos, apesar deligeirasdiferenas,tmseregistadovaloresrelativamenteestveis.previsvelque nos prximos anos, por causa da judicatura ter uma mdia de idades mais elevada (proporcionando um maior nmero de reformas), e face restrio no nmero de admisses a ambas as magistraturas, o nmero de magistrados do Ministrio Pblico, emcomparaocomonmerodejuzes,possaaumentarmais.
Grfico5:RciodeRecursosHumanospor10000Habitantes(19742010)

Fontes:CES/DGPJ.

O rcio de recursos humanos em funes nos tribunais por 10000 habitantes um indicador comum nas comparaes internacionais. A Comisso Europeia para a Eficcia daJustia(CEPEJ),nosseusrelatriosbianuais,usabastanteesteindicadorparaefetuar comparaes entre os diversos Estadosmembros do Conselho da Europa, de modo a avaliar as tendncias registadas a nvel europeu. Contudo, como esta avaliao no contextualizada pelas competncias e modelo de administrao da justia, tornase difcilconcluirse Portugaltemmais oumenosjuzesdo que deveriateremcomparao com outros pases. Por exemplo, no relatrio de 2010, com dados relativos a 2008, Portugal aparece com 1,8 juzes por 10000 habitantes, um valor bastante superior aos 0,9 da Frana e muito inferior aos 3,7 registados no Luxemburgo. Portugal est um
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pouco abaixo da mdia de 2 juzes por 10000 habitantes registada para o cmputo dos pasesanalisados(CEPEJ,2010:118119). O rcio de magistrados do Ministrio Pblico de 1,3 por 10000 habitantes, sendo que em2008erade1,2.SegundoaCEPEJ(2010:181182),estevalorsuperiormdiados pases avaliados, que de apenas um magistrado por 10000 habitantes. Contudo, sabido que em Portugal existe uma maior interveno do Ministrio Pblico do que na maioriadospasesindicados,peloqueaparececomonaturalamaiorpreponderncia.A ttulo exemplificativo, a Noruega tem um rcio mais elevado (1,5) e a Holanda um rcio inferior (0,4), algo que apenas poder ser compreensvel se se analisarem as competnciaslegaisexercidasemcadapas. O mesmo relatrio no permite efetuar uma anlise equivalente para os funcionrios judiciaisporestaremdistribudospordiferentescategorias.Jnoquerespeitaaonmero de advogados, verificase que em Portugal se registou o maior aumento de todas as profisses jurdicas ou judiciais, tendo crescido quase 10 vezes entre 1974 e 2010 (de 2960 para 27550). possvel constatar tambm que o rcio atual, em termos comparativos, mais que duplica a mdia dos pases analisados pelo Conselho da Europa. Assim, enquanto em Portugal, em 2008, o rcio era de 26 advogados por 10000 habitantes, a mdia registada era apenas de 12 (embora em alguns pases no estejam considerados os legal advisors, cujas funes, em Portugal, podem ser desempenhadas poradvogados,eque,sefossemincludos,colocariamamdiaemcercade14advogados por10000habitantes).Porexemplo,emItliaorciode33enaFinlndiade3. A histrica correlao estabelecida pelos estudos sociojurdicos entre o aumento do nmerodeadvogadoseoaumentodalitignciadeveseranalisadacomcautela,porque vaiaparcomoutrasmudanasestruturaisnassociedades,emparticularnoquerespeita s sociedades de consumo europeias ou norteamericanas (Galanter, 1993). Em Portugal, registase, sem dvida, um problema estrutural de crescimento excessivo do nmerodeadvogadosfacedimensodomercadojurdico,provocando,cadavezmais, uma crescente precarizao da profisso. O boom na formao universitria dos cursos de direito, que ocorreu, principalmente, a partir da dcada de 1980 com o surgimento das universidades privadas, justifica, em parte, este processo que, atualmente, tem

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levado a Ordem dos Advogados a procurar restringir o acesso profisso, criando maiores exigncias nos exames de admisso. Contudo, no se pode deduzir, sem analisar as motivaes dos cidados, que um maior nmero de advogados estimula um maior nmero de processos nos tribunais, dado que facilmente pode ser contraposto com a maior consciencializao dos seus direitos por parte dos cidados ou que a atual organizaosocialpropiciamuitomaislitigncia.
Tabela3:EvoluodonmerodeAdvogados(19742010)
Ano Nmero 1974 2.960 1980 5.134 1985 6.287 1990 11.319 1995 14.836 2000 28.629 2005 24.407 2006 25.716 2007 22.345 2008 27.023 2009 26.892 2010 27.550

Fontes:DGPJ/PORDATA.

O nmero de advogados por juiz, como se pode observar na Tabela 4,duplicou nos 36 anos considerados, enquanto na Tabela 5 se pode verificar que a duplicao est quase a ser atingida em relao aos magistrados do Ministrio Pblico, na esteira do quesedescreveuatrs.
Tabela4:NmerodeadvogadosporJuiznosTribunais(19742010)
Ano Advogados 1974 6,7 1980 8,4 1985 7,4 1990 11,1 1995 11,5 2000 12,1 2005 13,5 2006 14,0 2007 12,0 2008 14,1 2009 13,7 2010 14,0

Fontes/Entidades:DGPJ/PORDATA. Tabela5:N.deadvogadospormagistradodoMinistrioPbliconosTribunais(19742010)
Ano Advogados 1974 10,1 1980 13,7 1985 10,6 1990 14,9 1995 14,7 2000 16,0 2005 19,1 2006 19,2 2007 16,6 2008 20,0 2009 18,8 2010 18,8

Fontes/Entidades:CES/DGPJ.

A anlise da evoluo dos recursos humanos na rea da justia, que aqui excluiu propositadamente os solicitadores (incluindo os de execuo), notrios, mediadores, rbitro,conciliadoresoujuzesdepaz,porexigirumtrabalhoderecolhaeanlisequeno comportvelincluiraqui,permiteobservarumatendnciacrescentenolapsotemporaldos 36 anos analisados, ao mesmo tempo que nos ltimos anos se regista um abrandamento do crescimento nas profisses judiciais, registandose mesmo uma reduo no caso dos funcionrios judiciais. Como o volume processual nos tribunais no sofreu a mesma tendncia, como se poder verificar de seguida, a reduo ter consequncias graves na capacidade de resposta se no for alterado o paradigma de funcionamento e gesto processual nem tomadas medidas legislativas paliativas de urgncia ou de restrio do acessoaostribunais,comoasrecentesalteraesleidascustasjudiciaistmrevelado.A

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avaliar pelas polticas na rea da justia implementadas ou previstas, no crvel que o panorama se venha a alterar significativamente, podendo o sistema registar maiores dificuldades e acarretar uma sobrecarga do volume processual dos profissionais a exercer funesnostribunais.Refirase,assim,queenquantoamdiadeprocessosemtribunalpor juiz, magistrado do Ministrio Pblico ou funcionrio judicial tende a aumentar, a mesma mdiaporadvogadotendeadiminuir.

5.Omovimentoprocessualnostribunais:umcrescimentosustentado semfimvista
O movimento processual nos tribunais permitenos perceber melhor a anlise j iniciada atrs, nomeadamente sobre o desempenho do sistema judicial e da sua capacidade de resposta crescente procura em funo dos meios atualmente disponveis. A anlise efetuada de seguida no traz muitas novidades face discusso e debate pblico que se tm verificado, em Portugal, e que se iniciaramcom o magnfico trabalho coordenado por BoaventuradeSousaSantos,MariaManuelLeitoMarques,JooPedrosoePedroFerreira (Santosetal.,1996),noCentrodeEstudosSociais,premiadocomoPrmioGulbenkiande Cincia, graas ao qual foi possvel concretizar a ideia da criao do Observatrio Permanente da Justia, que funciona desde ento. Este estudo, que efetuou o primeiro grande diagnstico global do sistema judicial, incluindo a aplicao de um inqurito por amostragempopulaoportuguesasobreasuaperceoeavaliaodajustia,chegoua um conjunto de concluses que, na sua maioria, ainda hoje se mantm atuais, demonstrando que, aps 16 anos sobre a sua publicao, a realidade no sistema judicial nosealteroumuito,notantonoseumododefuncionamento,masmaisnosresultados apresentados. Os mltiplos trabalhos que se lhe seguiram, aos quais j foram sendo feito refernciasaolongodestetrabalho,comanlisesmaisparcelaresecomumpendormaior naavaliaoemonitorizao,deramexcelentescontributosparaummelhorconhecimento sobre a performance do sistema judicial portugus e ajudaram a criar instrumentos de anlise que ficaram ao dispor dos sucessivos ministros da justia, que os consideraram, de forma muito distinta, no momento de delineao das polticas pblicas da justia. Nem todasasreasdeintervenoprioritriadoEstadoforamobjetodeanlisestorotineiras,
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profundas e abrangentes como a da justia. E, como se ir ver pelos resultados do desempenho judicial, nem a sua existncia suficiente, s por si, para que as polticas adotadas sejam construdas com base no conhecimento acumulado disponvel. Esta situao prova como ainda distante a relao e a confiana entre a investigao e a decisopolticaecomoestaltima,muitasvezes,sebaseiamaisnasopiniespessoaisdos seusresponsveisdoquenosdadoscomprovadoscientificamente.Maisamais,quandoos contributosdoObservatrioPermanentedaJustiaincluem,frequentemente,propostase recomendaes para solucionar os problemas diagnosticados com medidas de curto, mdio e longo prazo, considerando as possibilidades de implementao das reformas tendoemconsideraooslimitesfinanceiroselogsticosdoEstado. Operodotemporalconsideradonaanlisedomovimentoprocessual,emcomparao com o ponto anterior, reduzido ao perodo entre 1982 e 2010, devido, em grande medida, pouca fiabilidade das estatsticas existentes nos primeiros oito anos de democracia e pouca procura de tutela judicial que ento ainda se verificava, por vrios fatoreshistricos,judiciais,polticosesociais,queadvinhamdostemposdoEstadoNovo. Se a observao se centrar apenas na evoluo dos processos entrados em tribunal, concluisequeem28anosoaumentonofoimuitosignificativo,jquepassoudequase 600milporanoparacercade715milnostribunaisde1.instncia.Atendendoaque,no mesmo perodo, o crescimento percentual nos recursos humanos foi muito maior, a evoluo da performance judicial deveria ser, forosamente, positiva. A evoluo do volumeprocessualnoMinistrioPblico,quecomoseirvercorrespondeapenasauma parte do seu volume de trabalho global, quase que duplicou no perodo considerado, registando,assim,omaiorcrescimentorealdeprocessosentrados.
Tabela6:MovimentoProcessualGlobalnosTribunaisEntrados(19822010)
Ano 1982 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 1InstnciaGlobal 597.707 617.150 591.531 618.827 715.836 826.414 789.949 831.613 749.505 892.096 714.584 SuperioresGlobal 10.900 16.709 18.296 22.741 30.569 33.992 34.628 34.595 35.238 37.429 35.214 Trib.Administrativose Fiscais 2.110 3.208 2.848 4.830 6.115 3.964 3.885 4.070 4.291 4.657 4.208 MinistrioPblicoGlobal 243.110 210.591 297.018 416.506 454.537 500.614 499.509 493.470 567.611 582.037 563.674

Fonte:DGPJ.

Considerandooanode1982comondice100,nostribunaisjudiciaisde1.instncia,onde seregistaogrossodosprocessosentrados,ocrescimentomuitopequenoparaumlapso temporal desta magnitude, atingindo em 2010 um crescimento de apenas 20% face a

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1982. Registaramse, contudo, alguns anos em que o crescimento face a 1982 foi maior, com particular destaque para o pico mximo de 49% atingido em 2009. O maior crescimento face a 1982 verificouse nos processos entrados nos tribunais judiciais superiores (Relao e Supremo Tribunal de Justia), que mais do que triplicaram o seu volume processual (crescimento superior a 220%), e, durante alguns anos deste perodo, nostribunaisadministrativosefiscaisque,noentanto,faceaoseuvolumeprocessualreal tm um impacto muito reduzido no volume processual global dos tribunais (pouco mais de 4 mil processos entrados em 2010). J o movimento processual do Ministrio Pblico registouumcrescimento,entre1982e2010,ligeiramentesuperiora130%,tendomesmo em 2009 chegado a atingir os 140%. Mas sobre o movimento processual do Ministrio Pblicofarse,maisfrente,umaanlisepormenorizadadoseuvolumeprocessual.
Grfico6:MovimentoProcessualGlobalnosTribunaisEntrados(19822010)ndice100

Fonte:DGPJ/CES.

Nogrficoseguinterecorreseutilizaodeumindicadorbrutoquecruzaovolumede processos entrados com os juzes e magistrados do Ministrio Pblico a exercerem funes nos tribunais de 1. instncia e nos tribunais superiores e que serve principalmente para dar uma viso global, no permitindo aferir das diferenas de desempenho e de volume de trabalho que existem nas diferentes reas jurdicas. Como no existe informao tratada disponvel com indicao dos recursos humanos distribudos por reas jurdicas, sendo que nos tribunais de competncia genrica seria difcil at de aplicar essa distino, este cruzamento de informao permite, essencialmente, verificar como tem evoludo a carga processual, entrada, por cada
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profissional. A concluso que ressalta de imediato que o volume processual entrado nos tribunais de 1. instncia, por juiz e magistrado do Ministrio Pblico, decresceu bastante nos ltimos 20 anos, designadamente dos mais de 800 processos entrados em 1991 para cerca de 500 em 2010. No perodo analisado, s se verificou crescimento no nmero de processos entrados por magistrado do Ministrio Pblico a exercer funes nos tribunais superiores (de cerca de 300 para pouco mais de 400), j que no caso dos juzes, nos mesmos tribunais, o valor se manteve praticamente inalterado (menos de 100). Uma concluso simples e precipitada, se no considerssemos os indicadores seguintes, levaria a pensar que o desempenho judicial deveria ser excelente Contudo, querosindicadoresseguintes,queraintegraodefatoressubjetivos,relacionadoscom acomplexidadeenaturezadosprocessos,entreoutros,poderomitigarestaconcluso.
Grfico7:RciodeProcessosEntradosemTribunalporRecursosHumanos(19912010)281

Fontes:CES/DGPJ.

O volume de processos findos anualmente nos tribunais judiciais de 1. instncia permite aprofundar a anlise anterior e detetar um dos principais problemas, ainda que devido a mltiplas causas, designadamente a incapacidade de terminar um nmero de processos igual ou superior ao nmero de processos entrados. De facto, em termos estruturais, e apesar de algumas medidas legislativas que conseguiram, em alguns anos concretos, inverter esta tendncia, na maioria dos anos o nmero de processos findos nos tribunais judiciais de 1. instncia inferior ao nmero de processos entrados. Apenas em sete anos,dos28aquiconsiderados,seconseguiuterminarummaiornmerodeprocessosdo que os que entraram, sendo trs desses anos nos ltimos cinco considerados. Contudo,

No foram integrados neste clculo os valores relativos aos Tribunais Administrativos e Fiscais, por noserpossveldesagregarosdadosportribunaisde1InstnciaeSuperioresnosdadosrecolhidos,tal como ocorre para os juzes e magistrados do Ministrio Pblico a exercer nestes tribunais. Contudo, dado o volume processual reduzido, quando comparado com os Tribunais Judiciais, e dado que se trata deummeroexerccio,nofoiconsideradomuitorelevante.
281

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estes anos so imediatamente anulados pelos crescimentos verificados nos restantes anos,ondeemdeterminadosanosadiferenaentreosprocessosentradosefindoschega a superar os 100 mil processos, contribuindo sobremaneira, como se ir ver com o indicadorseguinte,paraoaumentodonmerodeprocessospendentesemtribunal. O impacto desta diferena nos tribunais superiores registase, escala do volume de processosdestestribunais,comidnticatendncia,talcomonostribunaisadministrativos e fiscais. Apenas no Ministrio Pblico possvel observar que, em termos mdios, tem conseguidofindartantosprocessoscomoosentrados,apesardehavervariaes,positivas e negativas, ao longo dos 28 anos. Uma concluso surge como evidente: a existncia de um aumento de capacidade de resposta dos tribunais, no geral, face ao aumento da procura,aindaqueestanoatinjapatamaresderesoluo,emtermosmdios,superiores a 100%. Contudo, demonstrativo deste aumento da capacidade de resoluo de conflitospor parte dos tribunais(quer em termos globais,quer per capitaemrelao aos magistrados), onde se devem incluir os impactos resultantes das restantes medidas adotadas pela via da alterao legislativa (como, por exemplo, os processos de desjudicializao ou informalizao processual de muitos processos que antes entravam apenas nos tribunais) ou da criao de mecanismos alternativos de resoluo de litgios (aindaquecomimpactosreduzidoscomoseviunocaptuloanterior).
Tabela7:MovimentoProcessualGlobalnosTribunaisFindos(19822010)
Ano Trib.1Instncia Trib.Superiores Trib.Administrativose Fiscais MinistrioPblico 1982 590.213 10.406 3.231 254.341 1985 540.368 15.970 2.977 225.981 1990 577.168 16.935 2.743 287.458 1995 506.138 20.199 3.741 399.600 2000 684.382 29.453 6.170 473.300 2005 697.511 32.918 4.781 497.224 2006 796.187 34.725 4.639 508.116 2007 864.848 35.399 4.378 505.036 2008 787.648 35.203 3.999 548.997 2009 791.987 36.402 3.927 570.442 2010 651.819 35.268 3.562 570.759

Fonte:DGPJ.

A aplicao do ndice 100 ao ano de 1982 permite corroborar a anlise anterior, visualizandose, de forma mais clara, a tendncia evolutiva na capacidade de resoluodos processos entrados. Em termos globais, registase uma tendncia crescente estvel no MinistrioPblicoenostribunaisjudiciaissuperiores,enquantoostribunaisadministrativos e fiscais e os tribunais judiciais de 1. instncia tm uma evoluo bastante irregular, que nopermitegarantirumacapacidadeestvelderesoluodosprocessosentrados.

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Grfico8:MovimentoProcessualGlobalnosTribunaisFindos(19822010)ndice100

Fonte:DGPJ/CES.

A avaliao da evoluo dos processos pendentes (Tabela 8 e Grfico 9) permite, em conjugao com os anteriores indicadores, retirar algumas ilaes finais, entre as quais ressaltaaqueconcluiqueostribunaisjudiciaisde1.instnciaregistamumcrescimento global das pendncias que mais do que duplica nos 28 anos considerados (aumento um poucosuperiora130%).Ostribunaisjudiciaissuperioreseostribunaisadministrativose fiscais registam, no cmputo geral, igualmente um acrscimo das pendncias neste perodo,mascomumvalormuitoinferior(quase40%nostribunaisjudiciaissuperiorese ligeiramente acima dos 30% nos administrativos e fiscais), atendendo, igualmente, ao volume processual com que lidam e s restries que foram sendo integradas, em particular as possibilidades de recurso para os tribunais judiciais superiores, que vieram aliviar a presso. A capacidade de resposta, no conseguindo abater as pendncias, regista, mesmo assim, nos ltimos anos, uma estabilizao dos processos pendentes. J o Ministrio Pblico, como se referiu, apesar de algumas variaes, consegue manter o volumedeprocessospendentes,oquesignificaquetemtidoaolongodos28anosuma taxaderesoluomdiaprximados100%.
Tabela8:MovimentoProcessualGlobalnosTribunaisPendentes(19822010)
Ano Trib.1Instncia Trib.Superiores Trib.Administrativose Fiscais MinistrioPblico 1982 711.601 8.019 3.655 235.624 1985 918.870 12.102 4.382 115.396 1990 660.517 16.966 4.408 166.183 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 745.133 1.212.873 1.665.764 1.591.754 1.554.982 1.516.839 1.616.948 1.666.348 16.467 12.434 15.398 15.115 10.350 10.485 11.172 11.118 9.231 6.880 4.288 3.534 3.226 3.518 4.248 4.894 258.886 195.294 224.105 217.002 213.527 232.141 243.736 236.651

Fonte:DGPJ.

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Ao considerar os valores de 1982 como ndice 100, o Grfico 9 mostra claramente as tendncias descritas, identificando o problema como estando concentrado nos tribunais judiciais de 1. instncia. Dentro da atividade dos tribunais judiciais de 1. instncia existe, contudo, uma rea onde o problema ainda mais notrio e que explica o agravamento da situao global: a justia cvel (conforme se pode verificar no Grfico 10). Este no um problema novo, dado que est h muito identificado nos trabalhos do Observatrio Permanente da Justia, desde o principal trabalho destacado atrs, publicado em 1996. Na anlise do Grfico 9 h ainda a realar a tendncia verificada no Ministrio Pblico de manutenodonmerodependnciasemvaloresprximosdondice100eatendnciade melhoria substancial do desempenho dos tribunais judiciais superiores e dos tribunais administrativos e fiscais, que tm vindo a registar uma diminuio no volume de processos pendentes,tendoatostribunaisadministrativosefiscaisregistadoumndiceinferiora100 de 2006 a 2008. O Ministrio Pblico temse destacado neste seu desempenho, estando pertodeumacapacidadeotimizada,aindaquesepossaquestionarseoesforocolocadona melhoriadacapacidadederespostanoteminibidoumamaiorproatividadenacapacidade deiniciativaemavaliarasnecessidadesdeinvestigaoemvriasreasdeinterveno.
Grfico9:MovimentoProcessualGlobalnosTribunaisPendentes(19822010)ndice100

Fonte:DGPJ/CES.

O Grfico 10 procura contextualizar o movimento processual global dos tribunais judiciais de 1. instncia com o impacto que o movimento dos processos cveis tem no cmputo geral. O que se observa, com particular veemncia a partir de 1994, que a
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justia cvel a grande responsvel pelo aumento das pendncias nos tribunais judiciais de 1. instncia e, dentro desta, destacase o crnico problema da ao executiva, to bem realada em estudos anteriores (Santos et al., 1996; Pedroso e Cruz, 2001; Santos, Gomes,etal.,2005,2006,2007,2008;Gomes,2011).282
Grfico10:MovimentoProcessualnosTribunaisde1.InstnciaGlobal/Cvel(19832010)

Fonte:DGPJ/CES.

A anlise efetuada por Gomes (2011) resume perfeitamente a situao descrita e permite verificarqueodesempenhodosistemajudicialestprincipalmenterelacionadocomaao executiva e, na sua origem, com a mobilizao dos tribunais por parte de empresas na cobranadedvidasdeparticulares.Aautorasintetizaoproblemaafirmandoque
o crescimento processual est especialmente ligado a transformaes de natureza socioeconmica, repercutindose no crescimento exponencial das aces de dvida, o que acentua o peso das aces executivas que,em 2004, registaram umcrescimento relativamente ao incio da dcada de 1990 de 312% (este crescimento , em parte, tambm induzido por transformaes normativas, sobretudo com o alargamento dos ttulos executivos e com a criao da figura da injuno, que vieram permitir que os litgios mais rapidamente chegassem fase executiva). No surpreende, por isso, que os grandes mobilizadores dos tribunais, no mbito das aces cveis, sejam as pessoas colectivas, representando mais de 60% dos autores nopasecercade90%emLisboaePorto(Gomes,2011:90).

Uma anlise mais detalhada das causas, consequncias e respostas do sistema judicial, incluindo as diversas medidas legislativas implementadas ao longo dos anos, pode ser encontrada nos trabalhos referidos. A podemse, igualmente, consultar as medidas propostas pelo Observatrio Permanente da Justiaecompararcomasmedidastomadaspelossucessivosgovernos,parasecompreenderaformae omodocomooproblemadaaoexecutivatemsidoassumidopoliticamente.
282

371

Esta realidade visvel no Grfico 10, onde se percebe que o aumento do volume de pendnciasnostribunaisjudiciaisde1.instnciasimilarevaideparcomoaumentodas pendncias na justia cvel. Assim, a partir de 1994, e apesar das vrias medidas implementadas, a evoluo da justia cvel marca de forma indelvel o crescimento global daspendnciasnostribunais,influenciandonegativamenteoseudesempenhoeimpedindo uma melhor distribuio dos recursos para acudir a outras reas onde valores superiores podemestaremdiscusso,comonocasodajustiapenal,defamliaemenoresoulaboral.
Grfico11:DuraoMdiadosProcessosnosTribunaisJudiciaisde1.Instncia(19842010)

Fonte:DGPJ/CES.

OGrfico11apresentaumaradiografiaclarasobreoimpactodajustiacvelnamorosidade mdiadostribunaisjudiciaisde1.instncia(excluindoostribunaisadministrativosefiscais), puxandoparacimaamdiaglobaldaduraodeumprocessoatsuaresoluopara,em 2010, cerca de 22 meses, quando a mdia de todas as outras reas, excluindo a cvel, colocaria a mdia em cerca de 12/13 meses. Sendo a morosidade processual apontada como um dos grandes problemas do sistema judicial,283 por constituir uma justia adiada e/ounegada,verificasequeaperceopblicadofuncionamentodajustiaestinquinada, partida,nospelodesempenhonareacvel,masigualmentepelodiminutonmerode processos, altamente mediatizados, que se arrastam nos tribunais sem se conseguir atingir umresultadopublicamentesatisfatrio,comoseenunciounoCaptulo7apartirdaanlise deSantos(2004:7879).Noperodode26anosqueogrficoapresenta,visvelamelhoria ou, pelo menos, a estabilizao do desempenho dos tribunais nas restantes reas jurdicas, com a exceo j referida da justia cvel. Curiosamente, e no que importa para este

283

SobreascausasdamorosidadeprocessualemPortugal,ver,porexemplo,olivrodeGomes(2003).

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trabalho,areaondeoMinistrioPblicotemumamenorinfluncia,pordetermenores competnciasdeintervenoprocessual.Talnosignificaquesequeiratransmitiraideiade queumamaiorintervenodoMinistrioPblicocontribuiriaparamelhorarodesempenho nestas reas, mas tos alertar para o facto de, nas restantes reas, onde tem um papel maisativoepreponderante,acapacidadederespostaserbastanteaceitvelemtermosde respostaglobaldosistemajudicial. Osdadosapresentadosnestepontorevelam,emsntese,quesemresolveroproblemana justiacvel,oequilbriodosistemajudicialestcomprometidoetenderaagravarse,com o evidente prejuzo para a realizao da justia que os cidados desejam e com graves custos para a sustentabilidade financeira, com a necessidade de imputao de mais recursos para a resoluo dos constrangimentos. A proposta de reforma do mapa judicirio, nesse sentido, no enfrenta um dos problemas principais e nem permite vislumbrar como vai atacar o problema. Em termos hipotticos, possvel afirmar que a reforma proposta poderia ter uma configurao bastante diferente se, previamente, a justia cvel fosse alvo de uma interveno que permitisse resolver o problema de entupimento que se regista. Mais, com o agravamento da crise econmica e financeira, e os seus impactos sociais e laborais, perspetivase um crescimento das situaes de incumprimento no pagamento das dvidas, situao que ir agravar a situao, tal como apontam os dados avanados com regularidade, nos ltimos dois anos, pelo Banco de Portugalemrelaoaoincumprimentoporpartedasfamlias.Destemodo,econsiderando quenoexisteumconflitoevidentenumaaoexecutiva,dadaaaceitaodadvida,cabe ao Estado criar um sistema que coloque o risco, e o devido financiamento do sistema de cobrana de dvidas que agora feito via tribunais, sobre as empresas que concedem crdito, ou celebram contratos de venda ou prestao de servios a crdito, que afinal de contassoquemmaismobilizaostribunaisparaobtenodessesseuscrditos.

6.OmovimentoprocessualdoMinistrioPblico:umdesempenho procuraderesultados
O desempenho do Ministrio Pblico pode ser analisado autonomamente devido possibilidade de efetuar uma distino de vrias das suas atividades, que so registadas
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estatisticamente e permitem aferir, com maior acuidade, a verdadeira natureza das suas funes. As estatsticas disponveis colocam algumas dificuldades de anlise e, nalgumas situaes, no integram uma decomposio, ou mesmo contextualizao, que permita retirar ilaes com maior grau de fiabilidade. Os dados que se apresentam de seguida foramretiradosdosRelatriosAnuaisdaProcuradoriaGeraldaRepblica,disponibilizados no seu site. O perodo temporal analisado situase apenas entre os anos de 2001 e 2010, dado que no esto disponveis os relatrios relativos aos anos anteriores. Estesrelatrios tm vindo a integrar gradualmente um conjunto mais alargado de dados estatsticos, que em determinados indicadores chegam a um detalhe razovel, embora contenham ainda algumas lacunas que seria importante que fossem supridas para efetuar uma radiografia maisabrangentedatotalidadedasatividadesdesenvolvidaspeloMinistrioPblico. A anlise apenas efetuada por totais nacionais, por dificuldade de aferir outros critrios paraperceberasdiferenaspordistritojudicial,nomeadamente,eattuloexemplificativo, a distribuio do volume processual, dos recursos humanos e do tipo e natureza dos tribunais e/ou servios do Ministrio Pblico. Como o indicador bruto, relativo ao volume processual do Ministrio Pblico nos tribunais, d uma imagem reduzida da sua atividade, procurouse inserir uma anlise mais discriminada da diversidade da interveno do MinistrioPblicoemdiferentesfasesdoprocesso.Esta,semdvida,muitomaiorecom mltiplasfacetasdoqueaseriaobtidacomameraanlisedospontosatrsapresentados. A Tabela 9 retrata globalmente a atividade do Ministrio Pblico nas diferentes reas de especializao jurdica em que o sistema judicial portugus est organizado. Aos indicadoresapresentadosfaltamalgumasinformaesrelevantesparaseperceberondee como aplicam o tempo de trabalho, nomeadamente a durao mdia de cada ao, para saberse,porexemplo,adistribuiodovolumeprocessualporreajurdicacorresponde, defacto,aumadistribuioequivalentedotempodespendidoemcadaao.284 Aapresentaodosdadosseguintesopta,poreconomiadeespaoeparafacilitaraleitura do perodo em causa (10 anos) da atividade do Ministrio Pblico, por colocar o primeiro ano disponvel (2001), um ano intermdio (2005) e o ltimo ano disponvel (2010) ao

Nas Tabelas 9 e 10 autonomizaramse os itens relativos s Aes Executivas Instauradas e aos Recursos de Impugnao em Processo de Contraordenao por terem uma natureza transversal s diferentesreasjurdicaseumaespecificidadeprpria.
284

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tempo da elaborao do presente trabalho. Assim, possvel retirar um conjunto de ilaesgenricas,aoanalisarosdadoscontidosnaTabela9,entreasquaissedestacamas cinco seguintes: 1) a rea penal onde o Ministrio Pblico detm uma maior atividade processual; 2) com a exceo dos Recursos de Impugnao em Processo de Contraordenao, todas as outras intervenes registam um crescimento gradual de processosentradosefindosnoperodode10anosobjetodeanlise(comoscilaespelo meio);3)namaioriadasaesdoMinistrioPblico,osvalores,emparticularpara2010, revelam que os processos findos so superiores aos entrados, o que significa uma diminuio global dos processos pendentes; 4) a instaurao de aes executivas por parte do Ministrio Pblico por, entre outras formas de execuo, custas, coimas e/ou multas impostas em qualquer processo ganhou uma dimenso assinalvel desde que entrouemvigor,cominformaesestatsticasexistentesapenasapartirde2005(Santos, Gomes et al., 2007); e 5) o aumento da interveno do Ministrio Pblico nas ditas reas sociais:famliaemenoreselaboral,emparticularnaprimeira.
Tabela9:MovimentoProcessualdoMinistrioPblicoporreadeInterveno(20012010)
TotaisNacionais Processosde Inqurito Instruo Proc.PenaisClassificados Execuode Penas TotalPenal TotalCvel Proc.Cvel Fam.e Menores AesTutelaresCveis AveriguaoPat./Materni. Promooe Prot.Menores TutelarEducativoInquritos TotalFamliae Menores AesComunsLaborais Acidentesde Trabalho DoenasProfissio.e Outros TotalLaboral TotalAdministrativo AesExecutivasInstauradas Rec.Imp.Contraordenao TotalGlobal 7.068 652.749 6.262 641.937 2.589 432.511 Entrados 470.446 6.773 104.239 581.458 2.837 15.448 4.362 2001 Findos Pendentes Entrados 474.275 183.522 493.023 7.791 6.371 7.937 90.238 176.027 135.069 24.692 572.304 365.920 660.721 526 16.440 4.187 2.309 14.285 3.449 7.966 1.120 31.204 2.365 4.666 7.600 46.955 2.760 20.402 76 23.238 38.995 98.926 19.927 896.728 2005 Findos Pendentes Entrados 488.869 219.731 550.394 9.402 6.043 7.487 128.508 227.559 112.263 27.907 14.715 32.923 654.686 468.048 703.067 6.138 1.029 28.357 2.326 4.616 7.581 43.909 3.403 22.068 57 25.528 33.695 72.443 20.263 856.662 7.770 730 38.888 2.508 6.834 2.991 51.951 3.492 20.405 99 23.996 37.625 208.384 21.040 6.170 1.401 42.616 2.301 6.389 8.459 61.166 4.441 21.325 93 25.859 32.448 470.628 7.741 2010 Findos Pendentes 561.248 218.437 6.964 4.386 119.996 121.102 17.620 28.782 705.828 372.707 5.969 1.549 45.303 2.637 6.468 8.660 64.617 3.288 22.863 74 26.225 33.341 485.842 8.692 6.135 604 54.454 1.503 8.720 3.567 68.848 3.115 17.823 109 21.047 27.307 190.244 10.269 696.557

19.810 20.985 36 21.021 20.555

20.627 20.357 32 20.389 21.829

17.734 18.901 66 18.967 24.992

818.814 1.307.079 1.330.514

Fonte:ProcuradoriaGeraldaRepblica(PGR)/CES.285

285

As informaes estatsticas relativas ao Ministrio Pblico foram recolhidas nos Relatrios de Atividades, entre 2001 e 2010, disponibilizados no site da ProcuradoriaGeral da Repblica <http://www.pgr.pt/pub/relatorio/indice.htm>.

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A Tabela 10 permite complementar as ilaes anteriores com as seguintes: 1) o peso totaldainstauraodasaesexecutivas,apesardeserumtipodeprocessoquepode ocupar pouco tempo ao magistrado, em 2010 atinge j 36% do total de aes registadas; 2) o aumento da percentagem de processos de instaurao de aes executivas leva a que, percentualmente, as restantes atividades tenham um peso menorouresidual,comaexceodapenalonde,mesmoassim,aindamantmvalores acima dos 50%; 3) e a ao cvel ocupa sempre um valor muito residual no total da atividadedoMinistrioPblico.
Tabela10:MovimentoProcessualdoMinistrioPblicoporreadeInterveno%(20012010)
TotaisNacionais TotalPenal PercentagemdoTotal% TotalCvel PercentagemdoTotal% TotalFamliae Menores PercentagemdoTotal% TotalLaboral PercentagemdoTotal% TotalAdministrativo PercentagemdoTotal% AesExecutivasInstauradas PercentagemdoTotal% Rec.Imp.Contraordenao PercentagemdoTotal% TotalGlobal Entrados 581.458 89 2.837 0 19.810 3 21.021 3 20.555 3 0 7.068 1 652.749 2001 Findos Pendentes Entrados 572.304 365.920 660.721 89 85 74 526 0 20.627 3 20.389 3 21.829 3 0 6.262 1 641.937 2.309 1 17.734 4 18.967 4 24.992 6 0 2.589 1 432.511 7.966 1 46.955 5 23.238 3 38.995 4 98.926 11 19.927 2 896.728 2005 Findos Pendentes Entrados 654.686 468.048 703.067 76 57 54 6.138 1 43.909 5 25.528 3 33.695 4 72.443 8 20.263 2 856.662 7.770 1 51.951 6 23.996 3 37.625 5 208.384 25 21.040 3 6.170 0 61.166 5 25.859 2 32.448 2 470.628 36 7.741 1 2010 Findos Pendentes 705.828 372.707 53 54 5.969 0 64.617 5 26.225 2 33.341 3 485.842 37 8.692 1 6.135 1 68.848 10 21.047 3 27.307 4 190.244 27 10.269 1 696.557

818.814 1.307.079 1.330.514

Fontes:PGR/CES.

A anlise precedente no integra, como se referiu atrs, a dimenso relativa ao tempo que cada ao ocupa a um magistrado do Ministrio Pblico, razo pelo qual difcil retirarconclusesdefinitivasesustentadassobreoimpactoqueadistribuioprocessual tem no desempenho, individual e global, do Ministrio Pblico. Por isso, a informao apresentada na Tabela 11 s pode ser vista como um indicador bruto de produtividade, que teria mais relevncia se fosse cruzado com outros indicadores que permitissem uma anlise mais pormenorizada. Contudo, d uma dimenso do volume processual que envolveaatividadedecadamagistradodoMinistrioPblico.Derealarque,talcomose indicou atrs, no esto disponveis publicamente os dados relativos distribuio de magistrados do Ministrio Pblico pelas distintas reas jurdicas, que, se conhecidos, poderiampermitirumaanlisemaisfinaemvriosdosindicadoresapresentadosatrs.A principal ilao que se pode retirar que o volume de trabalho por cada magistrado
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aumentou exponencialmente no espao de 10 anos, atingindo um crescimento de cerca de 60% nos processos entrados e findos (60 e 66%, respetivamente), enquanto o crescimento dos processos pendentes teve, para igual perodo, um crescimento de apenas25%(tendoatingido,contudo,ovalorde70%em2005).
Tabela11:MovimentoProcessualGlobaldoMinistrioPblicoporMagistrado(20012010)
Entrados Mov.Proc.Global MP 652.749 Total MagistradosdoMP 1.168 ProcessosporMagistradoMP 559 ndice 100 100 2001 Findos Pendentes Entrados 641.937 432.511 896.728 1.168 1.168 1.277 550 370 702 100 100 126 2005 2010 Findos Pendentes Entrados Findos Pendentes 856.662 818.814 1.307.079 1.330.514 696.557 1.277 1.277 1.463 1.463 1.463 671 641 893 909 476 122 173 160 165 129

Fonte:PGR/CES.

A anlise efetuada permite concluir, ainda que com as limitaes descritas, que o Ministrio Pblico tem vindo a melhorar a sua produtividade, com a demonstrao de uma capacidade assinalvel de lidar com o volume processual, conseguindo reduzir gradualmente, nos ltimos anos, a pendncia processual, contrariando a tendncia global do movimento processual nos tribunais. No entanto, h que realar que o problema detetado para o movimento processual global dos tribunais tem uma incidnciamaisreduzidanaatividadedoMinistrioPblico,dadaasuaintervenona aoexecutivasermuitomenosrelevante. A ao penal do Ministrio Pblico continua a ser a rea mais relevante da sua atividade, razo pela qual se coloca uma informao mais discriminada sobre os resultados conseguidos. Este tema desperta, de tempos a tempos, alguma ateno meditica, em particular quando a sua eficcia questionada em processos de grande dimensoenvolvendoatorespoderososdareapolticae/ouempresarial.ATabela12 mostra a percentagem de sucesso nas atividades principais da responsabilidade do Ministrio Pblico, que permitem retirar as seguintes trs ilaes em relao aos processosfindosnareapenal:1)ataxadeacusaodasinvestigaesefetuadaspelo Ministrio Pblico muito baixa, registando um valor de 15% em 2010 (tendo diminudo quatro pontos percentuais na ltima dcada), sendo os restantes 85% arquivados; 2) a taxa de pronncia relativamente elevada, com 64% em 2010, registando apenas um ligeiro aumento de trs pontos percentuais no perodo analisado; 3) e a taxa de condenao bastante elevada, com 87% em 2010, tendo subido 18 pontos percentuais no espao de uma dcada. Tal significa que, tal como os
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trabalhos do Observatrio Permanente da Justia referidos j realaram, o Ministrio Pblico consegue acusar apenas uma pequena parte das investigaes criminais que efetua,mas,quandoconseguededuziraacusao,ataxadesucessomuitoelevada.
Tabela12:ResultadosdaAoPenaldoMinistrioPblicoFindos(20012010)
Processosde Inqurito Instruo Proc.PenaisClassificados Acusados 81.944 Pronncia 4.049 Condenao 41.008 2001 Percentagem 19 Arquivados 353.012 Acusados 83.680 Pronncia 5.163 Condenao 77.940 2005 Percentagem 19 Arquivados 358.063 Acusados 74.911 Pronncia 3.550 Condenao 77.661 2010 Percentagem 15 Arquivados 431.998

Percentagem Nopronncia 61 2.546 Percentagem 69 Absolvio 18.667

Percentagem Nopronncia 64 2.905 Percentagem 87 Absolvio 11.824

Percentagem Nopronncia 64 1.974 Percentagem 87 Absolvio 11.534

Fonte:PGR/CES.

Os resultados anteriores demonstram que a principal rea de interveno do Ministrio Pblico denota um grande problema de eficcia que, por si s, no lhe pode ser atribudo de forma exclusiva, dado que as suas competncias so de coordenao da investigao efetuada pelas diferentes polcias, sem poder decidir sobre os meios policiais que esto sua disposio para efetuar essa mesma coordenao. Seria igualmente necessrio incorporarumaanlisedecompostadanaturezadalitigncia,dasrazesdearquivamento, dos mecanismos de coordenao efetiva da investigao criminal e da sua interveno global ao procederse a uma avaliao da poltica criminal. Muitos dos processos, por exemplo, relativos a furtos, so contra incertos por no se conseguir identificar os seus presumveisautores,oquedificultaaobtenodequalquerresultadocondenatrio. O servio de atendimento ao pblico um dado incorporado muito recentemente nos Relatrios de Atividades do Ministrio Pblico, surgindo pela primeira vez na edio de 2005. Esse dado apresentado em valores globais por distrito judicial, tal como se mostra na Tabela 13, sem permitir retirar qualquer outra informao que no seja a anlise dos dados em bruto. Tambm no possvel compreender de que forma so os dados recolhidos por distrito, nem mesmo se consegue perceber se respeitam totalidade dos servios do Ministrio Pblico ou apenas aos que enviaram informao estatsticarelativaaestaatividade.Porfim,tambmnopossvelinferirdaanlisedos dados se a atividade foi desenvolvida pelos prprios magistrados do Ministrio Pblico ou pelos funcionrios que lhes esto afetos, para se poder efetuar a distino referida noCaptulo7entreumatendimentojurdicoeumatendimentoadministrativo.

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Tabela13:ServiodeAtendimentoaoPblicodoMinistrioPblico(20052010)
2005 2006 2007 n % n % n % DistritoJudicial de Coimbra 8.660 12,1% 9.080 2,2% 9.954 14,1% DistritoJudicial de vora 6.878 9,6% 7.382 1,8% 7.388 10,4% DistritoJudicial de Lisboa 16.561 23,1% 356.867 84,7% 16.989 24,0% DistritoJudicial doPorto 39.552 55,2% 48.130 11,4% 36.460 51,5% TotalNacional 71.651 100,0% 421.459 100,0% 70.791 100,0% 2008 n % 11.135 23,1% 7.130 14,8% 19.198 39,9% 10.667 22,2% 48.130 100,0% 2009 n % 14.802 29,7% 7.711 15,5% 16.822 33,7% 10.520 21,1% 49.855 100,0% 2010 n % 12.290 4,3% 7.325 2,5% 253.028 87,9% 15.292 5,3% 287.935 100,0%

Fonte:PGR.

Os dados apresentados na Tabela 13 levantam algumas perplexidades sobre a fiabilidade dos dados recolhidos quando se observa uma irregularidade to grande na evoluo dos nmeros, em particular nos distritos judiciais de Lisboa e do Porto. Avaliando os dados, ressaltam desde logo os valores do Distrito Judicial de Lisboa, nos anos de 2006 e 2010, com mais de, respetivamente, 355 e 250 mil atendimentos registados. J nos restantes anos, os valores no ultrapassam os 20 mil atendimentos. A diferena brutal no explicada em qualquer um dos anos pelas informaes contidas nos Relatrios de Atividades. J os distritos judiciais de vora e Coimbra mantm valores reduzidos, mas estveis, embora este ltimo registe um crescimento gradual, ainda que com um decrscimo em 2010 relativamente a 2009, enquanto voramantmvaloresidnticosaolongodos6anos.
Grfico12:ServiodeAtendimentoaoPblicodoMinistrioPblico(20052010)286

Fonte:PGR.

286

AslinhasrelativasaCoimbraeavoraestosobrepostasporrepresentaremvaloridnticos,emborana Tabela13sejapossvelobservarosvaloressuperioresregistadosemCoimbra.

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A observao do Grfico 12 mostra exatamente o que se referiu atrs, ao ilustrar perfeitamentecomoonmerodeatendimentosefetuadosestquasenasuatotalidade relacionado com o Distrito Judicial de Lisboa, com o Porto a registar um crescimento relevante de 2005 para 2006 e depois a decrescer significativamente em 2008, tendo voltar a crescer em 2010. Se os dados fossem fiveis poderseia afirmar, por exemplo, para o ano de 2010, que o servio de atendimento do Ministrio Pblico tem uma relevncia extraordinria no cmputo geral da sua atividade, o que viria reforar a anlise efetuada no Captulo 7. Contudo, no se pode fazer uma afirmao nesse sentido, tanto mais que a falta de informaes sobre quem efetuou o atendimento e os resultadosdessemesmoserviolimitaqualquerextrapolaoquesepretendeefetuar.

7.Notaisfinais
A redao deste captulo teve como objetivo a elaborao de uma radiografia do sistema judicial e, dentro deste, da atividade processual do Ministrio Pblico. Efetuar uma anlise do sistema judicial com base nas limitaes de acesso informao e de fiabilidade dos dados estatsticos no , nem foi, uma tarefa fcil, contribuindo para que os resultados apresentados no possam servir para tirar concluses definitivas ou muitoaprofundadas.Aanlisefoidirecionadacomointuitoderetirarumconjuntode ilaes que pudessem contribuir para avaliar se o Ministrio Pblico pode, tendo em considerao a realidade do sistema judicial, assumir um maior nmero de competncias relacionadas com o papel de interface que se analisou no Captulo 7. Destemodo,procurousecontextualizaraatualperformanceparadetetarosprincipais constrangimentos e, igualmente, a capacidade de resposta dos diversos atores, com especial realce para o Ministrio Pblico, a uma mudana paradigmtica no modo como se organizam, gerem e distribuem os meios disponveis no sistema judicial para melhordesempenharasuafunodegarantedosdireitosdecidadania. Aps a elaborao deste captulo, foi possvel retirar sete ilaes principais, que de seguida se sintetizam. A primeira diz respeito, como se referiu no pargrafo anterior, excessiva disperso e debilidade da informao disponibilizada, impedindo que se possa efetuar uma radiografia consistente do sistema judicial. Os sistemas informticos atuais
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deviam permitir que a informao fosse disponibilizada de forma mais clere, discriminada e organizada. Contudo, verificase que a informao sofre alteraes permanentes e no inclui informaes que so essenciais a qualquer avaliao de desempenho como, por exemplo, as informaes sobre os oramentos, globais e repartidos por diversos critrios, a distribuio de magistrados por categorias e por rea jurdicadeintervenoou,ainda,aelaboraodemapascomparativosdentrodosistema judicialparaseaferirosmotivosparaaexistnciadesituaesecontextodiversificados. Asegundailaoretirada,relativamenteaosoramentosrespeitantesreadajustia que estes indicam uma tendncia, nos ltimos trs anos, de decrscimo acentuado, com uma estabilizao, pelo mnimo, do valor para funcionamento e uma reduo na rubrica de recursos humanos, explicvel, essencialmente, pela reduo no nmero de funcionriosjudiciais.Sabendosequeaprocuradetutelajudicialmanteveoseuritmo crescente, o decrscimo oramental s poder ser aceitvel se complementado por reformas judiciais quecontribuam para ummelhor desempenho judicial com menores recursos, o que implica uma melhoria da administrao dos tribunais, da gesto processual (incluindo a alterao da legislao e dos procedimentos burocrticos e processuais)eaotimizaodosmeiosinformticosedosrecursoshumanos. Na sequncia da ideia anterior, e cruzandoa com os dados estatsticos relativos aos recursos nos tribunais, retirase uma terceira ilao, constatvel na reduo que se verificanosltimosanosnonmerodefuncionriosjudiciaise,maisrecentemente,no nmero de juzes e magistrados o Ministrio Pblico (com o congelamento das admisses ao Centro de Estudos Judicirios dos ltimos anos). Simultaneamente, registase um crescimento assinalvel no nmero de advogados inscritos na Ordem dos Advogados. Pese embora, em termos comparativos simples com outros pases europeus, Portugal registe valores intermdios relativamente s vrias profisses a operar no sistema judicial, o aumento do volume processual nos tribunais est a levar a um acrscimo da carga processual mdia por profissional, o que colocar estes profissionaissobmaiorpressoprofissional. Uma quarta ilao que possvel retirar que os dados demonstram que as medidas adotadas tm tido um carter mais paliativo do que uma abordagem efetivamente

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preventiva, ou mesmo curativa. possvel efetuar esta afirmao ao observar os dados globais de movimento processual nos tribunais, que registam um crescimento constante nonmerodeprocessospendentes(comaexceodealgunspoucosanos),atingindoem 2010 um valor astronmico de mais de 1,2 milhes de processos. Contudo, uma anlise decomposta por rea jurdica revela uma realidade muito desequilibrada, dado que o problema se situa principalmente na justia cvel, causa do aumento do nmero de processos pendentes nos ltimos anos, dado que as restantes reas tm conseguido responder eficazmente procura, sem aumentos de pendncias apesar dos aumentos na procura, fruto de um aumento da produtividade. De facto, a ao executiva , dentro da justiacvel,e nocmputo do movimento processualnos tribunais,a razo principalpara que os dados estatsticos no indiquem uma melhoria de desempenho, demonstrando que a funo de cobrana de dvidas, numa mobilizao macia das empresas sobre os particulares,originou umdesequilbrio sistmico que mantm o sistemarefm deste tipo de aes em prejuzo das restantes. A no assuno de riscos e responsabilidades por partedasempresas,incluindonofinanciamentodosistema,paraalmdascustasjudiciais, bem como a inexistncia efetiva de mecanismos externos para lidar com estes assuntos, arrisca perpetuar um problema que influi gravemente sobre o todo. As reformas da ao executiva desenvolvidas ao longo dos anos provaram ser ineficazes, pelo que se impe uma resoluo urgente e consistente deste problema para que, globalmente, o sistema judicial possa retomar um equilbrio essencial para atuar sobre as aes que configuram verdadeirasviolaesdosdireitosdoscidados. A atividade do Ministrio Pblico permite retirar uma quinta ilao, relacionada com a diversidadedefunesdesempenhadas,comdestaqueparaareapenalqueocupamais demetadedovolumedetrabalhoregistadoe,maisrecentemente,ainstauraodeaes executivas por custas, coimas ou multas em processos judiciais, que comeou a adquirir um volume preocupante. Ainda que o tempo despendido em cada tipo de ao seja diferente, limitando uma anlise que permita avaliar como distribudo o tempo de trabalho do Ministrio Pblico, a observao da sua atividade permite verificar que o volume processual tem vindo a aumentar gradualmente ao longo dos 10 anos considerados (de 2001 a 2010), tendo praticamente duplicado. O crescimento registado, em especial nos ltimos anos, deveuse em grande medida s aes executivas

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instauradas a partir de 2005, em consequncia da alterao da legislao, dado que as restantes reas cresceram de forma muito mais moderada. Contudo, possvel concluir que o Ministrio Pblico adquiriu a capacidade de gerir adequadamente o volume de processos,aoconseguirfindarumnmeromaiordoqueovolumedeprocessosentrados, oquepermitiudiminuironmerodependnciasnosseusservios. A sexta ilao a retirar respeita sua atuao nas reas sociais, em que demonstra um desempenhoassinalvel,mesmo tendoemconsiderao queovolumeprocessualno muito grande, sendo demonstrativo da sua capacidade em intervir qualificadamente em reas to sensveis como so a famlia e menores e a laboral. Mesmo aumentando o nmeromdiodeprocessospercapita,aperformancedoMinistrioPblicosignificaque consegueexercerassuasfunescomceleridadeeeficincia.H,noentanto,querealar o baixo sucesso da sua ao penal, dado que apenas uma pequena percentagem dos crimes investigados chegam a uma fase avanada com a deduo da acusao, uma vez quea grandemaioria arquivada, oque, s por si, demonstrativo de umadasgrandes falhas que a investigao criminal denota atualmente (incluindo os meios disponveis, ao nvelpolicialedostribunais,paraconseguirterresultadosmaispositivos). A stima e ltima ilao referese ao desempenho do Ministrio Pblico no servio de atendimento ao pblico, que comeou apenas a ser apresentado nos Relatrios de Atividades a partir de 2005, em que possvel destacar, pela negativa, a falta de fiabilidade dos dados estatsticos para se poder efetuar uma anlise minimamente consistente. Os grandes saltos observados nos dados disponveis, relacionados com a atividade no distrito judicial de Lisboa, assim como a incgnita sobre se a recolha incide sobre todos os tribunais e servios do Ministrio Pblico, incluindo o conhecimento sobre quem efetua o atendimento (magistrado ou funcionrio judicial), no permitem dizer mais do que a simples constatao de que o volume de atendimentos ao pblico parece ter adquirido uma importncia assinalvel no cmputo geral do seu trabalho. Sem se saber, igualmente, a natureza do servio prestado ou o seu resultado, apenas importa realar que o Ministrio Pblico deve apostar numa recolha mais fivel e completa destes dados para que se possa efetuar uma melhor anlise do que est em jogoquandosefaladarelaodeproximidadeentreoMinistrioPblicoeocidadoeo papeldeinterfacequepode/devedesempenhar.
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Estasnotasfinaispermitemafirmarqueaolongodosanosfoiseguidaumapolticaque privilegiou o crescimento do sistema judicial em recursos humanos, equipamentos e oramento, que no conseguiu responder procura e inverter a tendncia de acumulao processual. Curiosamente, h que salientar que a inverso dessa opo poltica, em resultado da crise econmica e financeira do Estado, com a reduo do oramento, dos recursos humanos e do investimento nos equipamentos, concomitantementecomumconjuntodereformasqueprocuroualterarasprticasde administrao dos tribunais e gesto processual (incluindo os processos de desjudicializao e informalizao dos litgios), revelou uma capacidade de adaptao dosistemajudicialquesetraduziunumamelhoriadaprodutividadeemquasetodasas reas jurdicas, com a referida exceo da justia cvel (ao executiva) que tem contribudoparaamanutenododesequilbrioestruturaldosistemajudicial. A radiografia do sistema judicial um instrumento fundamental para se poderem planear as reformas, quer estas sejam de incidncia global, como o caso da proposta de novo mapa judicirio, quer tenham um alvo mais parcelar, por via da alterao da legislao e/ou procedimentos de determinadas reas dos sistema judicial. Existem reformas de diferente alcance, curto, mdio ou longo prazo, sendo que as mudanas implicam, em regra, diferentes graus de investimento que muitas vezes so desvalorizados na hora de se avanar para a implementao de medidas que, partida, foram bem pensadas, originando recorrentemente insucessos com graves impactos no desempenhodosistemajudiciale,acimadetudo,nolesardosdireitosdoscidados.

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Captulo9

AopiniodoMinistrioPblico
A(ir)relevnciadopapeldeinterfacenaidentidade profissional287

1.Introduo
Neste captulo pretende refletirse sobre a opinio e o grau de consciencializao e importncia que os magistrados do Ministrio Pblico atribuem s suas funes como agentes facilitadores e promotores do acesso ao direito e justia dos cidados. A aferio do modo como estes profissionais avaliam o seu papel de interface um elemento importante para a (re)definio das suas competncias e para a construo de uma nova identidade profissional, baseada numa valorizao profissional que assuma determinadas especificidades que vo mais alm do atualmente consagrado no Estatuto do Ministrio Pblico e na legislao diversa onde se operacionaliza o exercciodassuasfunesnasdiferentesreasjurdicas. Aidentidadeprofissional,comosereferiuemvriosdoscaptulosanteriores,exigepor parte dos seus profissionais uma estratgia que defina, no s as atuais competncias onde a sua ao mais deva incidir, atravs de eventuais alteraes legislativas, mas igualmente as condies necessrias para, por um lado, satisfazer as necessidades mais prementes dos cidados e, por outro, obter uma legitimidade social, poltica e judicial. Para tal, como se viu em particular nos Captulos 2, 3 e 7, existe um conjunto decondiesnecessriasparaquesejapossvelconseguiralegitimidadeinterna,junto dos atores que atuam no sistema judicial, e externa, pelo reconhecimento junto dos cidadosedosatores,principalmente,polticos.

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A redao deste captulo contou com o precioso apoio de Alfredo Campos no tratamento dos dados estatsticos, sem o qual a qualidade e fiabilidade apresentada no teriam, certamente, sido possvel de alcanar.

A apresentao que se ir efetuar de seguida baseiase nos resultados do inqurito aplicado a todos os magistrados do Ministrio Pblico no mbito do projeto de investigao "Quem so os nossos magistrados? Caracterizao profissional dos juzes e magistrados do Ministrio Pblico em Portugal", coordenado por Antnio Casimiro Ferreira e financiado pela Fundao para a Cincia e a Tecnologia (20102013), no qual se integrou, propositadamente para esta tese, a componente aqui destacada do papel doMinistrioPbliconosistemadeacessoaodireitoejustia.Semestainteraocom um projeto mais abrangente dificilmente seria possvel aplicar um instrumento desta natureza, dadas as dificuldades inerentes a todo o processo de construo, avaliao e autorizao institucional que envolve, neste caso em particular, com o envolvimento da ProcuradoriaGeraldaRepblica,atravsdoConselhoSuperiordoMinistrioPblico. A parceria que o projeto de investigao estabeleceu desde o incio com a Associao Sindical dos Juzes Portugueses e com o Sindicato do Ministrio Pblico permitiu, igualmente, amplificar a recetividade dos juzes e magistrados do Ministrio Pblico a responderaoinquritoou,pelomenos,quenohostilizassemesteinstrumentoquando, pelas mais diversas razes, entenderam no responder. A informao retirada do inqurito uma parte selecionada pelo autor do presente trabalho com o objetivo de tratar e avaliar apenas a informao considerada pertinente. Naturalmente, a informao recolhida pelo inqurito muito mais abrangente e ser integrada nos resultadosfinaisdoprojetodeinvestigaoaterminarnofinalde2013.Existeummaior volumedeinformaoquepoderiaserincorporadanestetrabalho,dadoquequasetoda pode ser considerada como importante para se caracterizar, de forma global e cruzada, a magistratura do Ministrio Pblico, mesmo em termos comparativos com os juzes. E os resultados obtidos poderiam incluir, tambm, mais dados teis no processo de mapeamento dos elementos constitutivos da sua identidade profissional. Contudo, houve necessidade de efetuar uma escolha racional, procurando trazer para este trabalho os elementos que foram considerados prioritrios para atingir os objetivos previstos.Osdadosaquiapresentadoscorrespondemaessedesiderato. A anlise dos resultados do inqurito online aplicado aos magistrados do Ministrio Pblico sobre o funcionamento, organizao, desempenho e possvel reconfigurao do papel de interface do Ministrio Pblico, particularmente a partir do servio de
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atendimentoaopblico,constitui,assim,oobjetivoprincipaldestecaptulo,recorrendo se a este instrumento importante, em complemento ao trabalho j apresentado nos captulos anteriores, para perspetivar um conjunto de reflexes e concluses gerais que ajudem a melhorar o funcionamento e o desempenho do Ministrio Pblico em nome dointeressedoscidados.

2.Ouniversodosinquiridos:brevecaracterizaosocioprofissional288
A31dedezembrode2011,segundooSistemadeInformaodeEstatsticasdaJustia,da Direo Geral de Polticas da Justia, estavam ao servio nos tribunais 1549 magistrados do Ministrio Pblico, sendo que 1450 desempenhavam funes em tribunais de 1. instncia e 99 nos tribunais superiores. Deste modo, no momento da aplicao do inqurito, que decorreu entre 1 de junho e 15 de julho de 2012, foi este o universo de magistradosdoMinistrioPblicoquefoicontactadoporcarta,cadaumacomumcdigo intransmissvel para se poder aceder ao site onde estava alojado o inqurito (sem qualquer mecanismos de controlo por parte da equipa de inquirio). sabido que um inqurito online tem uma eficcia limitada, no podendo ser comparado com a abrangnciadosinquritosquerecorremaumarespostapresencial.Contudo,nospela dimenso do universo, mas tambm pela sua distribuio territorial e impossibilidade de marcaodeentrevistasparaaplicaopresencialdoinqurito,queexcedialargamentea capacidadedoprojetodeinvestigao,289concluiusepelorecursoaestametodologiaque assegurava,apesardetudo,umaaplicaocomumaltograudefiabilidade. A taxa de respostas dos magistrados do Ministrio Pblico foi de 15,8%, sendo a sua distribuio por magistrados a exercer funes nos tribunais de 1. instncia e nos tribunaissuperioresdifcildeaferir,dadoqueexistemProcuradoresdaRepblicaquerem tribunaisde1,instncia,comoosdeTrabalhoedeFamliaeMenores,ouemfunesde

Na redao deste captulo optouse por no inserir todas as tabelas ou grficos disponveis, particularmente os relativos a informao de caracterizao dos inquiridos, por trs razes principais: por economia de espao, para garantir que o trabalho tem uma dimenso aceitvel; por se ter efetuado uma avaliaoeseleodainformaomaisrelevante;eporumaquestoestticaedefacilitaodaleitura,em que se procurou resistir tentao de inundar o captulo com grficos e tabelas que, em excesso, deixam decumprirafunopretendidaepassamadificultaralegibilidade. 289 A aplicao do inqurito neste projeto incluiu igualmente todos os juzes, ultrapassando no total um universodemaisde3000juzesemagistradosdoMinistrioPblico.
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coordenaonestestribunais,quernosTribunaisdaRelao,apenassetendoexcludoos Supremos Tribunais de Justia e Administrativo, e o Tribunal de Contas, ou funes equiparadas (por exemplo, assessores nos tribunais superiores), ocupadas por ProcuradoresGerais Adjuntos. Como a distribuio dos magistrados por tipo de tribunal ouserviodoMinistrioPbliconodisponibilizadapublicamente,nopossvelmedir o grau de representatividade dos inquiridos por tipo de tribunal em comparao com o universo global. A colaborao com o projeto de investigao "Quem so os nossos magistrados?, constituiu um elemento importante no sucesso da aplicao deste instrumentometodolgico,aopermitirchegartotalidadedosmagistradosdoMinistrio Pblico.Existia,inicialmente,nomomentodaplanificao,umaexpectativalegtimadese conseguirumamaiorparticipaodosmagistradosdoMinistrioPblico,factoquenose veioaverificarpormotivosparaosquaisnofoipossvelencontrarjustificaes. As respostas dos 244 inquiridos esto, por sua vez, distribudas da seguinte maneira: ProcuradoresGerais Adjuntos 5,7%; Procuradores das Repblica 34,8%; e ProcuradoresAdjuntos59,4%.Facerealidade,eprocurandoconsiderarosdiferentes dados provenientes das diversas fontes, e atendendo s comisses de servio que no sodescontadaspelaProcuradoriaGeraldaRepblica,possvelafirmarqueosvalores esto muito prximos e so indicativos de uma boa representatividade no teste do Qui quadrado.290 Este teste tambm ficou limitado na sua potencialidade de aferir a representatividade por no haver informao pblica, como se referiu atrs, sobre a distribuio por tipo de tribunais ou servios do Ministrio Pblico e, ainda, por tempo de carreira ou por faixas etrias. Ao longo da anlise dos dados do inqurito foram sendo introduzidos cruzamentos com diversas variveis sempre que os testes de relevncia estatstica realaram a sua influncia, como o caso da idade, do sexo, da categoriaprofissional,daorigemsocialoudolocaldetrabalho,entreoutros. Os resultados so apresentados em termos percentuais, dado que uma amostra de 244 indivduos permite, estatisticamente, substituir os valores reais por percentuais. O N de cadaquestonemsempreigualaototaldosinquiridosqueresponderam,dadoqueno existiaumaobrigatoriedadederespostaatodasasperguntasparasevalidaroinqurito,

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A ttulo de exemplo, em 2010, o Sistema de Informao de Estatsticas da Justia indicava existir um total de 1463 magistrados do Ministrio Pblico a exercer funes nos tribunais, enquanto a ProcuradoriaGeraldaRepblicadisponibilizaonmerode1616,umadiferenade153magistrados.

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salvaguardando, por essa via, o direito no resposta. As no respostas raramente excedem os 2,5% dos 244 que responderam, pelo que se considera que a opo tomada temtodaaviabilidadeenoinduzemqualquererrodeleituradosresultados.

3.Astrajetriassocioprofissionais:oalcanardeumamobilidade ascendente
Os 244 inquiridos repartemse entre 52,3% do sexo feminino e 47,7% do sexo masculino, correspondendo predominncia que se verifica atualmente. A maioria oriunda dos distritos mais urbanos, nomeadamente Lisboa (28%), Porto (21,3%) e Coimbra (11,1%). Todos os restantes distritos apresentam valores inferiores a 5%. Em termos de distribuio etria, o maior escalo de inquiridos situase entre os 46 e os 55 anos, com 34,5%, seguido da faixa 3645 anos, com 28,2%, e da de menos de 35 anos, com 20,2%. Os inquiridos com mais de 56 anos representam 17,2% das respostas. A grande maioria dos respondentes est casada (61,5%), seguindose os solteiros (15,9%), divorciados (11,7%) e em unio de facto (10%). O perodo de exerccio da profisso da maioria dos inquiridos situase entre os 16 e os 25 anos (33,1%), seguido dos 6 aos 15 anos (26,9%) e dos com menos de 5 anos (22,3%). Os queexercemhmaisanos,entreos26eos35anos,so17,8%dosqueresponderam. Os respondentes esto distribudos, atualmente, por 28 tribunais/servios distintos, sendo que os magistrados a exercerem funes nos Departamentos de Investigao e Ao Penal constituem o maior nmero, 23,2%, seguido dos que trabalham nos Tribunais de Competncia Genrica, com 21%. A alguma distncia, aparecem os que desempenham funes nos juzos criminais com 10,3% e, mais abaixo, com 6,3% os que esto nos Tribunais de Crculo. Curiosamente, com percentagem quase igual, aparecem de seguida os magistrados a trabalhar nos Tribunais de Famlia e Menores (5,8%) e de Trabalho(5,4%).Todososdemais22tribunais/serviosregistamvaloresiguaisouabaixo dos 3%. Entre estes 22 tribunais/servios, elencamse alguns a ttulo de exemplo, demonstrando a diversidade de locais de trabalho: ProcuradoriaGeral da Repblica, tribunais administrativos e fiscais, tribunais da Relao, juzos cveis, tribunais de Comrcio,varasmistasecveisouDepartamentoCentraldeInvestigaoeAoPenal.
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A mobilidade social ascendente dos magistrados do Ministrio Pblico possvel de aferir por vrios indicadores, sendo um dos mais importantes relativo s habilitaes literrias do pai e da me dos magistrados. Mais de metade dos pais dos inquiridos tem um nvel de habilitaes igual ou inferior ao ensino secundrio (67,2%). Dentro destegrandegrupo,possveldesagregarentreosquetmoensinoprimrio(27,6%), o ensino secundrio (23,6%) e o ensino bsico (14,2%), restando 1,8% para os que sabem apenas ler e escrever ou que no sabem de todo. H 23,1% com licenciatura, 7,1% com bacharelato ou com frequncia do ensino superior, 2,2% com mestrado e apenas 0,4% com doutoramento. J no que respeita s mes dos inquiridos, o nvel de habilitaes literrias ligeiramente mais baixo, destacandose os 70,3% que tm um nvel igual ou inferior ao ensino secundrio, ainda que com uma diferena de valores no muito significativa. Desagregando em categorias observase que 30,5% das mes tmoensinoprimrio,19,9%oensinosecundrioe14,2%oensinobsico.Umamaior diferena verificase nos 5,7% que apenas sabem ler e escrever ou que no sabem de todo. Ao nvel da frequncia ou obteno de um nvel superior de qualificao, registamse 18,6% com licenciatura, 9,7% com bacharelato ou apenas frequncia do ensinosuperiore1,3%commestradooudoutoramento. Umelementoimportante,parapodersertestadojuntamentecomosdadosanalisadosnos pontosseguintes,oposicionamentopolticoemqueosmagistradosdoMinistrioPblico afirmamsituarse.OGrfico13mostraqueexisteumaprepondernciadeopespolticas mais esquerda do que direita, apesar de o posicionamento ao centro ser o que revela, isoladamente, um valor maior, com 32,5%. Juntando os 3 escales mais esquerda e os 3 mais direita obtmse, respetivamente, 39,5% e 28% das respostas, ou seja, como se referiu, uma percentagem maior de magistrados com valores polticos de esquerda em contraposio com os de direita. Apesar destas diferenas, o impacto do posicionamento poltico dos magistrados s estatisticamente significativo em muito poucas questes e, portanto, essas situaes so objeto de anlise ao longo deste Captulo. Os valores mais extremados registam um N diminuto, que deve ser considerado aquando do cruzamento desta varivel com outras questes. Os N da extremadireita e da extremaesquerda obtiveram respetivamente 2 e 8 respostas, de um total de 231 magistrados do Ministrio Pblicoqueresponderamaestapergunta(apenas13optarampornoresponder).

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Grfico13:PosicionamentoPolticodosMagistradosdoMinistrioPblico(%)

A opo poltica dos magistrados revelase estatisticamente significativa, na caracterizaosocioprofissional,apenasquando secruzacomaidade.Destemodo,trs ilaessepodemretirarapartirdosdadosdaTabela14:1)registaseumaevoluodos valores de direita para valores de esquerda conforme se progride na idade, ou seja, os dois escales mais jovens registam valores ligeiramente mais elevados pela opo de direita (respetivamente, 36,9% e 35,5% contra 34,8% e 33,9% pela opo de esquerda), enquanto nos dois escales mais altos ocorre exatamente o inverso, mas com uma diferena maior (35,8% e 56,8% contra 22,2% e 18,9%); 2) os valores polticos ao centro registam um crescimento progressivo nos trs escales etrios mais baixos (28,3%, 30,6% e 42%), com especial realce para o terceiro, em que se regista um maior decrscimo nos valores de direita no que respeita a estes trs escales; e 3) o escalo etrio mais alto o que regista um valor maioritrio de opes polticas de esquerda, atingindo os 56,8% (contra os 18,9% direita), da resultando o valor mais baixo de todososescalesparaosquesesituamaocentro(24,3%).
Tabela14:PosicionamentoPolticodosMagistradosdoMPporEscaloEtrios(%)
Extrema Centro Esquerda Centro esquerda Esquerda 35anosoumenos 36a45anos 46a55anos 56anosoumais 2,2% 3,2% 3,7% 5,4% 8,7% 3,2% 11,1% 18,9% 23,9% 27,5% 21,0% 32,5% 28,3% 30,6% 42,0% 24,3% Centro direita 23,9% 24,2% 19,8% 10,8% Direita 13,0% 9,7% 2,4% 5,4% Extrema direita 0,0% 1,6% 0,0% 2,7% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

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As respostas obtidas sobre a caracterizao pessoal e a trajetria socioprofissional permitem,desdelogo,afirmarqueexisteumapredominnciadeorigemdosdistritosmais urbanos e das principais universidades pblicas e uma mobilidade social ascendente em funo do ingresso na magistratura do Ministrio Pblico, face s trajetrias do pai e da me.Istopermiteconcluirqueoacessocarreirademagistradotemsidohistoricamente um mecanismos de ascenso social, tal como vrios estudos j o comprovaram (Infante, 2000; Infante e Carmo, 2002). Em termos polticos, observase uma magistratura do Ministrio Pblico distribuda por vrias opes, um pouco imagem da distribuio poltica da populao portuguesa, ainda que, comparando com os ltimos resultados eleitorais, se possa afirmar que o Ministrio Pblico se situa mais esquerda do que o registadopelosdiferentespartidospolticoscomrepresentaoparlamentar.

4.Oacessodoscidadosaostribunais:obstculosaoexercciodosdireitos
O inqurito incorporou em diversos mdulos questes sobre o acesso dos cidados ao direito e aos tribunais, procurando indagar quais os fatores que mais o influenciam, antes de apresentar, para resposta apenas dos magistrados do Ministrio Pblico, um mdulo especfico sobre o papel que o Ministrio Pblico desempenha atravs do servio de atendimento ao pblico. Neste ponto sero apresentados alguns dos fatores que os magistrados consideram que interferem no acesso dos cidados, seja por via de obstculos externos ao sistema judicial ou de natureza mais processual, entre outros que foram incorporados no inqurito. Uma das formulaes mais usadas na elaborao do inqurito foi a utilizao da Escala de Likert, que uma escala de resposta psicomtrica, em regra com cinco opes de resposta, usada habitualmente em questionrios de sondagens de opinio.291 Ao responderem a um questionrio baseado nestaescala,osinquiridosespecificamoseugraudeconcordnciacomumaafirmao.

A aplicao de cinco itens de resposta a tcnica mais comum. Contudo, vrios estudos usam escalas commaiornmerodeitensdeopo,essencialmenteemnmerompar,procurandoassimconseguirum posicionamento mais responsvel e menos orientando para os itens mais moderados. Esta opinio , por exemplo,contrariadapeloestudodeKierujeMoors(2010),ondesechegaprecisamenteaumaconcluso oposta. Outros trabalhos sobre o uso, validao e fiabilidade da Escala de Likert podem ser consultados, entreoutros,emAlwineKrosnick(1991),VanleeuweneMandabach(2002)eKankaraetal.(2011).
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Aprimeiraquestocolocadarelacionasecomaopiniogenricasobreograudefacilidade/ dificuldade de acesso dos cidados aos tribunais. A anlise do Grfico 14 mostra que a categoria com uma maior percentagem de respostas a dos magistrados do Ministrio Pblico que considera que o acesso aos tribunais difcil (35,1% das respostas), seguida dos que o consideram nem difcil nem fcil (31,4%). Mais abaixo vem o grupo que considera que o acesso fcil (28,9%). Os extremos da escala tm valores residuais. Isto significa que a opinio da maioria dos magistrados do Ministrio Pblico se divide entre os queconsideramqueoacessodoscidadosaostribunaisfeitocomdificuldades(38%)eos queachamqueestrelativamentefacilitado(30,6%).Importa,porisso,verificarquefatores podero ter maior ou menor grau de influncia nesse acesso, para perceber, na perceo dosmagistradosdoMinistrioPblico,deondemsurgemasmaioresdificuldades.
Grfico14:GraudeDificuldadedeAcessodosCidadosaosTribunais(%)

O cruzamento com a varivel idade permitenos imediatamente concluir que os escales etrios mais jovens so os que consideram haver menores dificuldades no acesso dos cidados aos tribunais. At aos 35 anos (menos de 30 anos e entre 31 e 35 anos) encontramseaspercentagensmaisbaixasdosqueconsideramqueoacessoMuitodifcil/ Difcil com, respetivamente, 30% e 15,9%. J nos escales mais elevados predominam as opiniesdequeMuitodifcil/Difcil,destacandoseoescalodos56aos60anos,emqueo valor dispara para os 57,9%, e o caso extremo do escalo commais de 61 anos, em queos trs inquiridos responderam unanimemente que o acesso Difcil (100%). Nos escales etrios intermdios, a predominncia de respostas vai quase sempre para o Muito difcil/ DifcilemcomparaocomoFcil/Muitofcil(aexceooescalodos46aos50anos,em que predomina o Fcil/Muito fcil com 39,1% face aos 34,8% para o Muito difcil/Difcil),
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comosepodeobservarnaTabela15.Assim,possvelconcluirqueaidadeinfluinaopinio sobre o grau de dificuldade de acesso dos cidados aos tribunais, sendo que h uma tendnciaparaqueosprofissionaismaisexperientestenhamumaopiniomaisnegativa.
Tabela15:GraudeDificuldadedeAcessodosCidadosaosTribunaisporEscalesEtrios(%)

Muitodifcil 30anosoumenos 31a35anos 36a40anos 41a45anos 46a50anos 51a55anos 56a60anos 61anosoumais 10,0% 0,0% 2,5% 3,7% 2,2% 0,0% 7,9% 0,0%

Difcil 20,0% 15,9% 35,0% 37,1% 32,6% 41,7% 50,0% 100,0%

Nemdifcil nemfcil 30,0% 44,7% 30,0% 25,9% 26,1% 30,5% 28,9% 0,0%

Fcil 40,0% 36,8% 32,5% 33,3% 36,9% 22,2% 13,2% 0,0%

Muitofcil 0,0% 2,6% 0,0% 0,0% 2,2% 5,6% 0,0% 0,0%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

O cruzamento da opinio dos magistrados do Ministrio Pblico sobre a facilidade/ dificuldade de acesso aos tribunais com a varivel relativa ao seu posicionamento poltico vem confirmar a anlise da Tabela 15, uma vez que, como j se viu, os magistrados com maioridadesoosquetmumposicionamentopolticomaisesquerda.Porconseguinte, quando se atenta na Tabela 16, verificase que os magistrados mais esquerda (Extrema esquerda, Esquerda e Centroesquerda) so os que consideram em maior nmero que o acessoaostribunaisMuitodifcil/Difcil(semprecomvaloresquevariamentreos47,5%no Centroesquerdaeos69,5%daEsquerda)),enquantoosquetmumposicionamentomais direitaepartilhamaopiniosobreessadificuldadeapresentamvaloresentreos25,5%no Centrodireita e os 50% na Extremadireita (ao centro encontramse 33,3%). J no lado oposto, a diferena proporcionalmente inversa, ao registaremse valores de opinies de queoacessoaostribunaisFcil/Muitofcil,nosmagistradosmaisdireita,entreos31,2% de Direita e os 50% de Extremadireita. J os valores relativos aos mais esquerda variam entre os 13,1% dos de Esquerda e os 27,1% de Centroesquerda, valores inferiores ao registadopelosqueseposicionamnocentropolticoquetotalizam33,4%comessaopinio. Curiosamente, entre os magistrados que se posicionam ao centro das opes polticas, a distribuioemrelaodificuldade/facilidadedoacessoigual,sendodeumteroparaos que consideram que Muito difcil/Difcil, um tero para os que consideram que nem difcil nem fcil e um tero para os que consideram que Fcil/Muito fcil, confirmando tambmnestadistribuiooseupendorcentrista.

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Tabela16:GraudeDificuldadedeAcessodosCidadosaosTribunaisporPosicionamentoPoltico(%)

Extrema Centro Esquerda Centro esquerda Esquerda Muitofcil Fcil Nemdifcil nemfcil Difcil Muitodifcil Total 0,0% 25,0% 25,0% 50,0% 0,0% 100,0% 0,0% 13,1% 17,4% 56,5% 13,0% 100,0% 0,0% 27,1% 25,4% 44,1% 3,4% 100,0% 2,7% 30,7% 33,3% 30,7% 2,6% 100,0%

Centro direita 2,1% 38,4% 34,0% 25,5% 0,0% 100,0%

Direita 6,2% 25,0% 37,5% 31,3% 0,0% 100,0%

Extrema direita 0,0% 50,0% 0,0% 50,0% 0,0% 100,0%

Aimportnciadevriosfatoresrelacionadoscomofuncionamentodosistemajudicialfoi outras das dimenses de anlise colocadas aos magistrados do Ministrio Pblico, procurandodecomporaimagemgeraltransmitidacomaperguntaanterior.Destemodo, a Tabela 17 composta por cinco indicadores que procuram dar uma viso abrangente sobre o grau de importncia que cada um tem como elemento facilitador ou dificultador doacessodoscidadosaostribunais.Oconjuntodoscincoindicadoresapontaumamdia de54,8%deopiniesqueosconsideramBastanteimportantes/Totalmenteimportantes, sendo que o indicador individualmente considerado que considerado com maior influncia o da Morosidade processual (61,8%), seguido de perto pela Credibilidade da justia (59,9%) e, num patamar um pouco mais afastado mas tambm importante, as frequentesAlteraesdaLeideAcesso(54,4%)edaComplexidadedosprocessos(51,9%). Embora com um valor elevado, as Disparidades econmicas entre as partes j so consideradas menos relevantes, com um valor de 46,2%. Se se inclusse o valor correspondente s opinies que consideram estes indicadores Importantes, os valores seriam ainda mais extremados, dado que as percentagens dos que consideram que estes fatores no influem so bastante baixas. Em sntese, possvel afirmar que o funcionamento da justia, na opinio dos magistrados do Ministrio Pblico, um dos fatoresquemaisinfluenciamadecisodoscidadosemacederaostribunais.
Tabela17:ImportnciadoFuncionamentodaJustianoAcessoaosTribunais(%)
Nada Pouco Bastante Totalmente Importante importante importante importante importante Credibilidade dajustia 0,8% 3,8% 35,5% 38,1% 21,8% Disparidadeseconmicasentre aspartes 2,9% 12,1% 38,8% 30,4% 15,8% Alteraesdalei de acesso 2,1% 12,1% 31,4% 33,1% 21,3% Complexidade dosprocessos 0,8% 8,4% 38,9% 40,6% 11,3% Morosidade dosprocessos 0,0% 3,3% 34,9% 46,4% 15,4% Mdia 1,3% 7,9% 35,9% 37,7% 17,1% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

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Osfatoreseconmicospodemserdeterminantesnadecisodoscidadosemrecorrer aos tribunais, como se pode observar pela Tabela 18. Na opinio dos magistrados do MinistrioPblico,osHonorriosdosadvogados(53,8%)ouasCustasjudiciais(52,5%) so Bastante importantes/Totalmente importantes. Se acrescentarmos os que consideramImportante,atingemsevalores,respetivamente,de91,6%e90%,ouseja, estes fatores so considerados de grande importncia no acesso dos cidados aos tribunais, comprovando a ideia de que os custos da justia so um fatorde triagemde quemrecorretutelajudicial.
Tabela18:ImportnciadeFatoresEconmicosnoAcessoaosTribunais(%)
Nada Pouco Bastante Totalmente Importante importante importante importante importante Custasjudiciais 0,4% 9,6% 37,5% 37,5% 15,0% Honorriosdosadvogados 1,7% 6,7% 37,8% 38,7% 15,1% Mdia 1,1% 8,2% 37,7% 38,1% 15,1% Total 100,0% 100,0% 100,0%

O indicador relativo importncia dos Honorrios dos advogados regista oscilaes estatisticamentesignificativasquandocruzadocomosdiferentesescalesetrios.Comose pode observar na Tabela 19, e efetuando uma agregao por escales mais abrangentes porregistarmaiorsignificncia,oescalodemagistradoscomidadescompreendidasentre os 46 e 55 anos so os que realam este fator como Bastante importante/Totalmente importante, com um valor de 66,3%. Curiosamente, os escales com 35 ou menos anos e com56oumaisanosregistamumvalorsemelhantede,respetivamente,51,1%e50%.Jo escalo intermdio, entre os 36 e 45 anos, regista o valor mais baixo com 40,9%. Por conseguinte, uma possvel explicao poder residir no facto de ser numa fase mais ativa nos tribunais de 1. instncia ou na Relao que os magistrados do Ministrio Pblico atribuem um grau de importncia maior aos Honorrios dos advogados como fator limitativo do acesso dos cidados aos tribunais, ainda que as oscilaes verificadas nos diversosescalesnocorroboremcompletamenteestahiptese.
Tabela19:ImportnciadosHonorriosdosAdvogadosnoAcessoaosTribunaisporEscalesEtrios(%)

35anosoumenos 36a45anos 46a55anos 56anosoumais Mdia

Nada Pouco Bastante Totalmente Importante importante importante importante importante 2,1% 6,4% 40,4% 42,6% 8,5% 1,5% 7,6% 50,0% 27,3% 13,6% 0,0% 8,7% 25,0% 43,8% 22,5% 5,0% 2,5% 42,5% 37,5% 12,5% 2,2% 6,3% 39,5% 37,8% 14,3%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

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A ideia de corrupo no sistema judicial no tem sido, pelo menos mediaticamente, muito visvelnemaparececomrecorrnciacomotema dedebatepblico,no havendo muitosindciosdequesejaumaprticacomum.Tirandoalgumasdiscussesrelativasao segredo de justia, e sua violao atravs da passagem de informaes para os jornalistas por diferentes objetivos na luta processual, de que no se conhecem transaes concretas mas apenas o dizquedizque, os casos de corrupo conhecidos so muito raros. Contudo, no deixa de ser preocupante que 20,6% dos inquiridos considere esta questo como Importante/Bastante importante/Totalmente importante, peseemboraagrandemaioriaaconsiderarNadaimportante/Poucoimportante(79,4%).
Tabela20:ImportnciadaCorruponoSistemaJudicialnoAcessoaosTribunais(%)
Nada Pouco Bastante Totalmente Importante importante importante importante importante Corruponosistemajudicial 46,6% 32,8% 9,9% 6,8% 3,9% Total 100,0%

Aformaodosprofissionaisdosistemajudicialooutrodosindicadoresquefoicolocado avaliaodosmagistradosdoMinistrioPblico,integrandoumlequedeassuntosrelativos ao funcionamento da justia. Este indicador, observvel na Tabela 21, revela que lhe atribudamenorimportnciadoqueaosqueforamatagoraconsiderados,apesardeainda terumarelevnciabastanteassinalvel.Umamdiade40,2%consideraqueaformaodas trsprofissesjudiciaisBastanteimportante/Totalmenteimportante,valorquesobepara 79% se se incluir a categoria de Importante. O valor mais elevado obtido com a juno das duas categorias Bastante importante e Totalmente importante o que respeita importnciaqueosmagistradosdoMinistrioPblicoatribuemsuaprpriaformaopara oacessodoscidadosaostribunais(41,4%),seguindoseporescassamargemaimportncia que atribuem formao dos juzes (41,1%) e, com uma margem um pouco maior, a importnciaqueatribuemformaodosfuncionriosjudiciais(38,1%).Contudo,juntando aestasduascategoriasadeImportante,obtmseumainversoderesultados,passandoa formao dos funcionrios judiciais a ser considerada mais importante (80,3%), seguida da dos juzes a alguma distncia (78,3%) e da dos prprios magistrados do Ministrio Pblico (78,2%).Estesdadosrevelamaexistnciadeumgrupocomalgumadimensoqueconsidera que, para o acesso dos cidados aos tribunais, a formao do Ministrio Pblico menos importantedoqueadasrestantesprofisses,comalgumdestaqueparaadosfuncionrios

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judiciais, o que vem ao encontro dos que defendem no ser esta uma funo onde devam ocuparmuitotemponemquedevaintegrarassuascompetncias.
Tabela21:ImportnciadaFormaodosProfissionaisnoAcessoaosTribunais(%)
Nada Pouco Bastante Totalmente Importante importante importante importante importante Juzes 8,5% 13,1% 37,3% 27,5% 13,6% Magist.doMinistrioPblico 8,8% 13,0% 36,8% 28,0% 13,4% Funcionriosjudiciais 8,4% 11,3% 42,2% 25,1% 13,0% Mdia 8,6% 12,5% 38,8% 26,9% 13,3% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

No se apresentam mais cruzamentos relativamente s opinies sobre o funcionamento dajustia, os custoseconmicos ouaformaodos profissionaiscomofatores limitativos deacessoaostribunaisporquenoapresentavamqualquerrelevnciaestatstica.Aidade e o posicionamento poltico so as nicas variveis que influem em alguns resultados, ficando demonstrado que os escales etrios mais elevados e com um posicionamento polticomaisesquerdarevelamumamaiorpreocupaocomoacessodoscidadosaos tribunais,considerandooMuitodifcil/Difcil. Ofuncionamentodajustia,avaliandooscincoindicadoresconsiderados,constituisecomo um dos fatores que mais influenciam a deciso dos cidados em aceder aos tribunais, com especial realce para, no indicador relativo ao Funcionamento da Justia, os itens sobre a MorosidadeprocessualeaCredibilidadedajustia.Jnoquerespeitaaoindicadorsobreo efeito dos Fatores Econmicos (custas judiciais e honorrios dos advogados), a opinio dos magistrados ainda mais contundente, com valores mais elevados dos que os consideram comotendoumelevadograudeinfluncianoacessoaostribunais.AFormaoProfissional dasprofissesjudiciaisconsideradarelevanteparaatingiromesmofim,mascomvalores umpoucomaisbaixos,quandoconsideradososdoisescalesmaiselevadosemconjunto.J o indicador relativo Corrupo no recolhe importncia como indicador que possa interferir nas dificuldades de acesso dos cidados. Contudo, possvel afirmar que esta multiplicidadedefatorestemumaimportnciamuitogrande, quepodeadquirircontornos estruturais tal a natureza de alguns dos fatores e a tendncia recente de algumas reformas, como o caso, por exemplo, do aumento das custas judiciais, da irrelevncia da apostanaformaooudoaumentodamorosidadeprocessualglobal.

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5.Osmecanismosderesoluoalternativadelitgiosnoacessoaostribunais
Os mecanismos de resoluo alternativa de litgios foram implementados e reforados gradualmente nos ltimos anos pelo Ministrio da Justia, procurandose que os conflitos maissimplessejamresolvidosdeformamaisclereeinformalforadostribunais,bemcomo commenorcustoparaoEstado.Assim,fazempartedeumsistemaintegradodeacessoao direito e justia abrangente que tem como objetivo proporcionar uma justia efetiva a quem dela precisa. Contudo, o seu funcionamento, tal como j foi referido, em particular, nos Captulos 7 e 8, demonstra que ainda h muito a fazer para que os vrios mecanismos sejam efetivamente considerados como alternativos ou, pelo menos, complementares ao sistemajudicialcorporizadonostribunais.Querosjuzes,querosmagistradosdoMinistrio Pblico tm assumido publicamente, por via das estruturas associativosindicais, alguma descrena, no tanto nos mecanismos em si, mas sobretudo devido forma como foram implementados. Algumas das crticas publicamente aventadas incidem, por exemplo, no custo mais elevado do servio prestado (para o Estado), na falta de controlo da qualidade, nainexistnciadetotaisgarantiasdeimparcialidade,noparcoinvestimentofeitoparacriar servios com abrangncia nacional ou na prpria considerao destes mecanismos como umajustiadesegunda.Destemodo,procurouseauscultaraopiniodosmagistradosdo MinistrioPblicosobreofuncionamentoeimportnciadestesmecanismos. A anlise do Grfico 15, que procura saber a opinio genrica sobre os mecanismos de resoluo alternativa de litgios, revela de imediato que os magistrados do Ministrio Pblico no tm em grande considerao a generalidade destes servios. Pese embora o valor mais elevado ser relativo resposta Importante, com 47,1%, se forem somados os dois itens de cada extremo, verificase que os que consideram estes mecanismos como NadaImportantes/Poucoimportantesso32,8%contraos20,2%queosconsideramcomo Bastanteimportantes/Totalmenteimportantes.Esteresultadoadensaaavaliaovindado pontoanterior,nosevislumbrandoqueosatuaismecanismospossamserrealmenteuma alternativa ao sistema judicial. A decomposio pelos vrios mecanismos permitir completarestaopiniogenricasobreosistemaderesoluoalternativadelitgios.

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Grfico15:ImportnciadosMecanismosdeResoluoAlternativadeLitgios(%)

A Tabela 22 permite olhar para os diferentes mecanismos atualmente em vigor para a resoluo alternativa de litgios de forma discriminada. No se efetuar aqui uma anlise pormenorizada de cada um deles, em termos de contextualizao e avaliao de desempenho, mas tos um exame das opinies manifestadas pelos magistrados do Ministrio Pblico. Vrias ilaes principais se podem avanar: 1) se juntarmos os dois itens de cada extremo, verificase que a posio globalmente mais negativa do que positiva(respetivamente33,8%contra20,9%),confirmandoosvaloresdogrficoanterior; 2) a opinio maioritariamente negativa em relao ao Sistema de Medio Penal, com 52,1% a avaliaremno como Nada Importante/Pouco importante, sendo igualmente, por oposio, o que revela menos opinies positivas (Bastante importante/ Totalmente importantepara16,7%);3)osCentrosdeArbitragemdeConflitosdeConsumosooitem comumaopiniomenosdesfavorvel,apesardetendencialmentenegativa,com25,6%a considerlos Bastante importantes/Totalmente importantes; e 4) os Julgados de Paz apresentam um valor negativo igualmente relevante, com 38,4% a avaliaremnos como NadaImportante/Poucoimportante. Pela leitura dos resultados da opinio dos magistrados do Ministrio Pblico, pode concluirse que a melhoria do acesso dos cidados ao direito e justia no passa, principalmente, pelos mecanismos de resoluo alternativa de litgios. No , como se referiu atrs, uma concluso surpreendente, antes validando as posies crticas ou, pelomenos,cticasqueoSindicatodosMagistradosdoMinistrioPblicofoiafirmando ao longo dos anos. A posio mais crtica assumese contra o mecanismo que mais se
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relacionacomoexerccioprofissionaldamaioriadosmagistrados,quesecentranarea penal,aonoapreciarempositivamenteoSistemadeMediaoPenal.
Tabela22:ImportnciadosMecanismosdeResoluoAlternativadeLitgiosporTipologia(%)
Nada Pouco Bastante Totalmente Importante importante importante importante importante Julgadosde Paz 6,3% 32,1% 42,2% 15,2% 4,2% TribunaisArbitrais 3,8% 27,8% 50,5% 13,2% 4,7% Cen.ArbitragemConflitosConsumo 4,7% 17,0% 52,7% 19,6% 6,0% Gabinetesde MediaoFamiliar 5,1% 24,6% 48,2% 15,3% 6,8% Sistemade MediaoLaboral 6,0% 22,8% 47,5% 19,4% 4,3% Sistemade MediaoPenal 14,1% 38,0% 31,2% 12,0% 4,7% Mdia 6,7% 27,1% 45,4% 15,8% 5,1% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

6.Oserviodeatendimentoaopblico:funcionamentoedesempenho
A opinio dos magistrados do Ministrio Pblico sobre o servio de atendimento ao pblico uma dimenso imprescindvel para o presente trabalho. O questionamento sobre o funcionamento e desempenho deste servio um instrumento valioso para, juntamente com a reflexo inscrita nos captulos anteriores, elaborar uma avaliao mais fidedigna e um conjunto de hipteses de trabalho para a sua (re)configurao no futuro, caso se prove, como se defende, que as suas potencialidades so muito maioresdoqueoseuatualexercciopermiteindiciar. A primeira questo colocada procurou indagar sobre a existncia de um servio de atendimentoaopbliconolocalondedesempenhamfunes.Das240respostasobtidas,a grande maioria afirmou que existia um servio institucionalizado de atendimento (67,1%). Por outro lado, 18,3% dos magistrados do Ministrio Pblico assumem a existncia deste servio, mas sem estar formalmente constitudo. J 14,6% afirmam que este no existe, estando a maioria destas respostas relacionada com o local onde trabalham, dado que na ProcuradoriaGeral da Repblica, na ProcuradoriaGeral Distrital ou nos tribunais superiores no existe um servio de atendimento ao pblico. Estes resultados ajudam a concluirque,atualmente,agrandemaioriadosserviosdoMinistrioPblico,nostribunais de1.instncia,possibilitaaoscidadosumserviodeatendimento.

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Grfico16:ExistnciadeServiodeAtendimentoaoPblico(%)

Ao cruzaremse as respostas obtidas sobre a existncia de servio de atendimento ao pblicocomolocaldetrabalhomaispercetveloseufuncionamento,principalmentenos tribunais e servios ao nvel da 1. instncia. nestes tribunais que aparecem as maiores percentagens de reconhecimento da existncia formal de servios de atendimento ao pblico do Ministrio Pblico, como so exemplo os 100% nos Juzos Cveis, os 92,9% nos Tribunais de Crculo ou os 82,2% nos Tribunais de Competncia Genrica, entre outros. Alguns dados despertam alguma curiosidade, quando se admite que existe um servio informaleestetemvaloresrelativamenteelevados.ocasodos57,1%demagistradosdos TribunaisAdministrativoseFiscaisouos30,4%nosJuzosCriminais.Jovalorqueaparece na ProcuradoriaGeral da Repblica surpreende pela positiva, demonstrando a disponibilidade dos magistrados do Ministrio Pblico aa exercer funes para esclarecer as dvidas dos cidados. Negativamente, pelo oposto, surpreendem os valores dos Tribunais de Trabalho e de Famlia e Menores por ficarem aqum dos 100% em relao existncia de um servio formal de atendimento (apenas, respetivamente, 72,7% e 77%). De referir que existem vrios tribunais/servios do Ministrio Pblico com 100% de respostasaindicarqueexisteumserviodeatendimentoaopblico,masoseuNreduzido no permite extrapolar quaisquer concluses dado no ser percetvel se esta uma situao generalizada. Mas o comentrio final a esta Tabela 23 vai para a diversidade de situaes registadas, mesmo dentro dos mesmos servios ou tribunais, comprovando a ideiadediversidadedemodelosedefaltadecoordenaosuperiorquefoitransmitidano Captulo7,transparecendoumaimagempblicaalgocaticanoquerespeitaaoserviode portadeentradanocontactodocidadocomoMinistrioPblico.

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Tabela23:ExistnciadeServiodeAtendimentoaoPblico,porTribunal/Servio(%)
Sim, Sim,mas formalmente informalmente 38 6 73,1% 11,5% 37 8 82,2% 17,8% 14 7 60,9% 30,4% 13 0 92,9% 0,0% 10 2 77,0% 15,4% 8 2 72,7% 18,2% 3 4 42,9% 57,1% 0 1 0,0% 16,7% 0 1 0,0% 20,0% 2 0 40,0% 0,0% 0 3 0,0% 60,0% 5 0 100,0% 0,0% 2 1 50,0% 25,0% 0 1 0,0% 33,3% 2 1 66,7% 33,3% 2 1 66,7% 33,3% 0 2 0,0% 100,0% 0 0 0,0% 0,0% 0 1 0,0% 50,0% 0 2 0,0% 100,0% 2 0 100,0% 0,0% 1 0 100,0% 0,0% 1 0 100,0% 0,0% 1 0 100,0% 0,0% 1 0 100,0% 0,0% 1 0 100,0% 0,0% 0 1 0,0% 100,0% No 8 15,4% 0 0,0% 2 8,7% 1 7,1% 1 7,7% 1 9,1% 0 0,0% 5 83,3% 4 80,0% 3 60,0% 2 40,0% 0 0,0% 1 25,0% 2 66,7% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 2 100,0% 1 50,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% Total 52 100,0% 45 100,0% 23 100,0% 14 100,0% 13 100,0% 11 100,0% 7 100,0% 6 100,0% 5 100,0% 5 100,0% 5 100,0% 5 100,0% 4 100,0% 3 100,0% 3 100,0% 3 100,0% 2 100,0% 2 100,0% 2 100,0% 2 100,0% 2 100,0% 1 100,0% 1 100,0% 1 100,0% 1 100,0% 1 100,0% 1 100,0%

Departamentode Investigaoe AoPenal Tribunal de Competncia Genrica JuzoCriminal Tribunal de Crculo Tribunal de Famliae Menores Tribunal de Trabalho Tribunal Administrativoe Fiscal Tribunal daRelao Tribunal Central Administrativo ProcuradoriaGeral da Repblica ProcuradoriaGeral Distrital JuzoCvel Tribunal de Instruo Criminal VaraCriminal Juzode PequenaInstncia Criminal JuzoPequenae Mdia InstruoCriminal Tribunal de Comrcio Tribunal de Execuodas Penas Juzode Execuo VaraMista Juzode MdiaInstruo Criminal Juzode PequenaInstncia Cvel Juzode PequenaInstruo Criminal Tribunal Administrativode Crculo VaraCvel Juizde Crculo DepartamentoCentral de Investigaoe AoPenal

A diferena igualmente estatisticamente significativa quando se cruza a existncia de servio de atendimento ao pblico com a idade dos inquiridos. Contudo, ao observar a

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Tabela 24, as diferenas surgem, na maioria, associadas ao local de trabalho, sendo que conforme se avana na idade maior a probabilidade de exercer funes em tribunais superiores ou em servios de Ministrio Pblico, como a ProcuradoriaGeral da Repblica ou a ProcuradoriaGeral Distrital, onde a prestao desse servio no existe. Deste modo, como se viu na Tabela 23, nos tribunais de 1. instncia e similares que existe um maior nmero de magistrados a afirmar a existncia do atendimento ao pblico formalmente institudo.Porconseguinte,asmaiorespercentagensqueconfirmamaexistnciaformaldo atendimento ao pblico situamse nos dois escales etrios mais baixos, designadamente com 83,3% e 77,6%, sendo, naturalmente, mais baixas as percentagens nestes escales quandoafirmamqueapenasexisteinformalmenteouquenoexistedetodo.
Tabela24:ExistnciadeServiodeAtendimentoaoPblico,porEscaloEtrio(%)
Sim,formalmente Sim,informalmente 83,3% 12,5% 77,6% 16,4% 60,0% 25,0% 46,4% 14,6% 66,8% 17,1% No 4,2% 6,0% 15,0% 39,0% 16,1% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

35anosoumenos 36a45anos 46a55anos 56anosoumais Mdia

A varivel relativa ao posicionamento poltico, em conformidade com as diferenas anteriores, igualmente relevante. Assim, a Tabela 25 mostra claramente a existncia de umamaiorpercentagemdemagistradosdoMinistrioPblicoaexercerfunesemlocais comumservioformaldeatendimentoaopblicoequetmumposicionamentopoltico mais esquerda, quando se compara com os que tm uma opo poltica mais direita (emcomparaocomamdia).Emsentidoinverso,observamosumvalormaiselevadona existncia de um atendimento informal ao pblico nos magistrados do Ministrio Pblico maisdireita,emrelaoaosqueseposicionammaisesquerda(emcomparaocoma mdia). O valor mais elevado de magistrados do Ministrio Pblico mais esquerda que afirmam no ter um servio de atendimento ao pblico justificase por ser coincidente com o escalo etrio mais elevado, sabendose que exercem funes em tribunais superioresouserviosdoMinistrioPblicoondeaexistnciadesteservionoseaplica.

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Tabela25:ExistnciadeServiodeAtendimentoaoPblicoporPosicionamentoPoltico(%)
Centro Extrema Centro Esquerda Esquerda esquerda Sim,formalmente Sim,masinformalmente No Total 75,0% 12,5% 12,5% 100,0% 73,9% 0,0% 26,1% 100,0% 66,1% 15,3% 18,6% 100,0% 64,9% 24,3% 10,8% 100,0% Centro direita 65,2% 21,8% 13,0% 100,0% Direita 81,2% 18,8% 0,0% 100,0% Extrema direita 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% Mdia 60,9% 27,5% 11,6% 100,0%

Entre as respostas dos magistrados que afirmam haver um servio de atendimento ao pblico,formalouinformalmente,observandooGrfico17,omaiornmerovaiparaos que afirmam que disponibilizam um dia por semana para o efeito (38,9%). Contudo, h que realar que 33,2% referem que o servio de atendimento dirio, enquanto 8,2% indicam que prestado vrios dias por semana. Apenas 19,7% relatam que o fazem apenas quando solicitados pelos cidados, significando isto que o atendimento pode efetuarse em momentos e dias diferentes. O servio de atendimento ao pblico com carter dirio mais frequente quando existem servios com vrios magistrados do MinistrioPblicoaexercerfunes.OcasodoTribunaldeFamliaeMenoresdeLisboa foiumadassituaesondeseconstatouessarealidade,devidoaofactodeonmerode magistrados permitir que cada um fique apenas destacado durante um dia por semana paraoatendimentoaopblico,oqueminimizaoimpactonorestanteservio.
Grfico17:FrequnciadoServiodeAtendimentoaoPblico(%)

A anlise do Grfico 18 em conjunto com a Tabela 26 permite perceber as diferenas dosmodelosexistentesnosdiversostribunaiseserviosdoMinistrioPblico,comoj se observou atrs. Se a maior percentagem se regista nos servios em que h atendimento ao pblico de manh e de tarde (40,6%), verificase que esta situao
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ocorre principalmente quando existe um servio prestado diariamente. Por sua vez, quandoosinquiridosrespondemqueoserviosprestadodetarde(26,6%)ousde manh (7,2%), isto significa que na maioria das situaes (superior a 90%) o servio prestadoapenasumavezporsemana.
Grfico18:HorriodoServiodeAtendimentoaoPblico(%)

O cruzamento permite verificar ainda que, quando os magistrados do Ministrio Pblico se disponibilizam para atender os cidados a pedido destes, o atendimento prestado sempre que possvel e sem marcao prvia. A irregularidade de modelos e situaesressaltaimediatamente,consolidandoaanliseefetuadaatrs.
Tabela26:FrequnciadoServiodeAtendimentoaoPblicoporHorrio(%)
Sim,de manhe de tarde Sim,dirio Sim,umavezpor semana Sim,algumasvezes porsemana No,somente por solicitaodosutentes Total 57 68,7% 15 18,1% 9 10,8% 2 2,4% 83 100,0% Sim,somente de manh 1 6,7% 14 93,3% 0 0,0% 0 0,0% 15 100,0% Sim,somente de tarde 0 0,0% 50 90,9% 4 7,3% 1 1,8% 55 100,0% No,ocorresempre que possvel 11 20,8% 2 3,8% 4 7,5% 36 67,9% 53 100,0%

A questo, j avanada no Captulo 7, sobre quem efetua o atendimento ao pblico, foi igualmente integrada no inqurito e permitiu comprovar a diversidade de situaes enunciada antes. Deste modo, o maior nmero de situaes vai para a existncia de um primeiroatendimentoporpartedofuncionriojudicial,queefetuaumatriagemantesde, caso entenda ser necessrio, solicitar a interveno do magistrado do Ministrio Pblico,
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registando 72,6%. Em contrapartida, 24% afirmam que apenas os magistrados do Ministrio Pblico efetuam o atendimento ao pblico. A prestao do servio exclusivamentepelosfuncionriosjudiciaisresidual,apenasreferidapor3,4%.Aanlise deste resultado levanta alguns temas para discusso: a diferena entre um atendimento jurdico e um atendimento administrativo; os critrios definidos entre magistrados e funcionrios judiciais para efetuar a triagem; as competncias dos funcionrios judiciais paradesempenharessasfunes;ouaexpectativadocidadoempoderseratendidopelo magistrado do Ministrio Pblico quando procura uma legitimidade judicial. Todas estas questes esto ausentes de qualquer debate pblico e/ou profissional, no sendo considerada uma temtica relevante, pelo que no se podem estimar os impactos que podemtertido,econtinuaoater,naqualidadedoservioprestado.
Grfico19:ResponsabilidadeporEfetuaroServiodeAtendimentoaoPblico(%)

A opo poltica dos magistrados do Ministrio Pblico uma varivel que influi na anlise sobrequemefetuaoatendimentoaopblico.Aindaqueaspercentagensmaiselevadasse situem na existncia de uma interveno inicial pelo funcionrio judicial antes de o magistrado poder ou ter necessidade de intervir, registase uma diferena consoante o posicionamento poltico, em que, aps se fazer a mdia dos trs posicionamentos mais esquerda e mais direita, se pode afirmar que existe uma maior percentagem de magistrados do Ministrio Pblico mais direita em que apenas o funcionrio judicial a efetuaroatendimentoaopblico(19,1%),emcomparaocomosqueseposicionammais esquerda (3,1%). Inversamente, os que afirmam que o servio cumprido por um funcionrio e, posteriormente, por um magistrado encontra um valor mais elevado nos
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magistrados com posicionamento esquerda (72,8%) do que nos direita (57,5%). O valor maiselevado,contudo,registasenosmagistradosqueseposicionamnocentrodasopes polticas, sendo efetuado primeiro por um funcionrio judicial e, em caso de necessidade, pelo prprio magistrado do Ministrio Pblico (87,1%), mesmo estando este valor consideradoisoladamente,enquantoosanterioresagregaram,deformaponderada,astrs posiesemcadaladodoespectropoltico.Aspercentagensdemagistradosqueassumem exclusivamenteoserviodeatendimentoaopblicosomuitosemelhantes,aindaquecom umligeiroascendenteporpartedosqueseposicionamesquerda(24,1%contra23%).
Tabela27:ResponsabilidadeporEfetuaroServiodeAtendimentoaoPblicoporPosicionamentoPoltico(%)
Extrema Centro Esquerda Centro esquerda Esquerda Somente porum funcionriojudicial Porumfuncionrio judicial,seguidodoMP Somente porum magistradodoMP Total 0,0% 75,0% 25,0% 100,0% 5,6% 72,2% 22,2% 100,0% 3,8% 71,2% 25,0% 100,0% 1,6% 87,1% 11,3% 100,0% Centro direita 2,4% 53,7% 43,9% 100,0% Direita 6,3% 68,7% 25,0% 100,0% Extrema direita 50,0% 50,0% 0,0% 100,0% Mdia 10,0% 68,3% 21,8% 100,0%

O Grfico 20 permite saber se o servio de atendimento ao pblico devidamente registado, para ajudar a perceber a fidedignidade dos dados contidos nos Relatrios de AtividadesdaProcuradoriaGeraldaRepblica,talcomoseapresentounoCaptulo8.Como se referiu, os dados apresentavam indcios de serem pouco fiveis e no permitiram, da forma como estavam apresentados, retirar grandes ilaes para alm das dvidas suscitadas. Ao analisarse este grfico, percebese claramente que existe uma margem de incgnita relativamente grande e que os dados globais no correspondem, de todo, realidade da atividade do Ministrio Pblico neste campo, ficando muito aqum. Houve 59,1% a assegurar que existem as designadas fichas de atendimento registadas por magistradosdoMinistrioPblico(aindaqueemmetadedoscasosoregistosejaefetuado quer pelo magistrado, quer pelo funcionrio judicial). Contudo, 16,3% declaram que so apenas os funcionrios judiciais a executar o registo, o que levanta de imediato a questo sobreograudedetalhedainformaoapontadanafichadeatendimento.Preocupanteo valor dos que afirmam no haver qualquer registo da atividade relativa ao atendimento ao pblico,comquaseumquartodasrespostas(24,6%),confirmandooquesereferiuacima.

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Este grfico permite efetuar uma extrapolao dos dados oficiais da ProcuradoriaGeral daRepblica.Assim,setivermosemconsideraoque,noanode2010,aProcuradoria Geral da Republica informa, no respetivo Relatrio de Atividades, que foram realizados 287965 atendimentos por parte do Ministrio Pblico, e se juntarmos os 25% que afirmamhaverumserviodeatendimentoaopblicoafuncionar,masquenoregistam essaatividade,ovalorrealsituarseianos359956atendimentos.Isto,odesempenho dos magistrados do Ministrio Pblico, e dos servios na sua dependncia, atinge uma dimensoglobalmuitomaiordoqueasinformaesoficiaistransmitem.
Grfico20:RegistodoServiodeAtendimentoaoPblico(%)

O cruzamento com a varivel sexo a nica relevante na anlise de quem efetua o registo do atendimento atravs do preenchimento das fichas de atendimento. Duas tendncias se realam ao verificarse, pelos dados inscritos na Tabela 28, que: os magistrados do sexo masculino so os que afirmam ser apenas o funcionrio judicial a preencher as fichas de atendimento (23,7% face a 8,7% das magistradas); e as magistradas so as que afirmamem maior nmero que no existe qualquer registo do servioprestado(29,1%facea20,6%doshomens),ocorrendoassimestesemqueseja identificado. Quem mais regista profissionalmente o atendimento efetuado sem para isso contar com apoio do funcionrio judicial so os magistrados do Ministrio Pblico (32%facea28,2%dasmagistradas).

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Tabela28:RegistodoServiodeAtendimentoaoPblicoporSexo(%)
Masculino Feminino Sim, registado,porparte de umfuncionrio judicial Sim, registado,porparte de ummagistrado doMP Sim, registado,porparte de umfuncionrio judicial e de ummagistradodoMP Noexiste qualquerregistodoatendimento Total 23,7% 32,0% 23,7% 20,6% 100,0% 8,7% 28,2% 34,0% 29,1% 100,0%

O nmero de magistrados que afirmou existir registo do servio de atendimento ao pblico de 75,4% (entre os magistrados que afirmaram existir um servio de atendimento). Deste modo, procurouse de seguida confrontar este universo procurando compreender se a informao era tratada e considerada para melhorar o prprio funcionamento do servio do Ministrio Pblico. O Grfico 21 demonstra que quase metade dos registos nas fichas de atendimento no serve para quase nada, dado que no so tratados para efeitos de melhoria do servio ou da contagem aquando dos servios de inspeo e avaliao profissional por parte do Conselho Superior do Ministrio Pblico (48,7%). Em 27% dos servios do Ministrio Pblico, a informao tratada para integrao da informao a disponibilizar no momento da inspeo aos servios e ao desempenho profissional, dado que este , como se referiu no Captulo 7, um dos indicadores que os inspetores devem considerar. Apenas 24,3% afirmam que as fichas de atendimento so analisadas para efeitos de melhoria do desempenho do servio do Ministrio Pblico. Este resultado comprova que existe muita informao disponvel, com bastante potencial de utilidade para uma avaliao global das funes, competncias e desempenho profissional do Ministrio Pblico, que continua a ser desperdiado,semsequerintegrarosdadosrelativossatividadesgerais.

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Grfico21:AnlisedasFichasdeAtendimentoaoPblico(%)

O Grfico 22 muito importante para o presente trabalho por permitir ilustrar, com valoresconcretos,as diversascaractersticas que se elencaram no Captulo 7 respeitantes ao papel de interface que o Ministrio Pblico desempenha, em especial a partir do serviodeatendimentoaopblico.Assim,aoperguntarseaosmagistradosdoMinistrio Pblicoqualoobjetivoouprioridadeprincipalcomaprestaodoserviodeatendimento ao pblico, quase metade das respostas apontaram para o aconselhamento em termos gerais(44,7%).Comvaloresaindasignificativos,surgeoencaminhamentoparainterpor uma ao em tribunal (23,4%), a consulta jurdica (14,5%) e a resoluo de forma informal da situao apresentada (9,8%). Com valores mais residuais surgem ainda o encaminhar para outra instituio mais adequada (4,3%) e a conciliao ou mediao entre as partes (3%). Todas estas situaes integram as caractersticas que foram aventadas, reforando a diversidade de funes informais que o Ministrio Pblico exerce na prtica. Quase inexistente o item relativo ao encaminhamento para outras formas alternativas de resoluo de conflitos (0,4%), confirmando a posio que os magistradostmsobreestesmecanismos,comoseverificounopontoanterior. A atuao do magistrado do Ministrio Pblico no servio de atendimento conforma vrias caractersticas, como j se constatou. Deste modo, foi solicitado aos inquiridos que selecionassem as trs principais prioridades quando desempenham estas funes, paraquefossepossveldescortinarquetiposdeatividadessomaiscomunsnocontacto diretocomocidado.

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Grfico22:PrioridadePrincipaldoMagistradodoMPnoAtendimentoaoPblico(%)

Na Tabela 29 esto elencadas as principais prioridades a partir das trs indicadas pelos inquiridoseefetuaseumamdiafinaldecadaumadelas,permitindorelativizaraordem e aproximandose mais do conjunto real de atividades, que no pode ser circunscrito a umaprincipal.Asduasopesque,namdia,aparecemcomvaloresmaiselevadossoas mesmas do Grfico 23, ainda que com uma diferena bem menor (aconselhamento em termosgerais,com24,2%,eencaminhamentoparainterporaoemtribunal22,2%). As trs seguintes apresentam igualmente a mesma ordem, mas mais uma vez com menoresdistnciasentresi,nomeadamenteaconsultajurdica(14,8%),aresoluode forma informal da situao apresentada (12,6%) e o encaminhar para outra instituio mais adequada (11,9%). A conciliao ou mediao entre as partes atinge os 8,7% e o encaminhamento para outras formas alternativas de resoluo de conflitos regista o valor mais baixo, na sequncia do j exposto (5,6%). Ou seja, analisando as vrias prioridades em conjunto, observase que a diversidade de atividades exercidas durante o servio de atendimento ao pblico relevante e configura o exerccio de um papel multifacetado,compoucoreconhecimentopblicoe/ouprofissional.

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Tabela29:PrioridadesdoMagistradodoMinistrioPbliconoAtendimentoaoPblico(%)
1Prioridade 2Prioridade 3Prioridade Aconselharemtermosgerais Encaminharapraoutrainstituiomais adequada Encaminharparainterporumaaoem tribunal Encaminharparaformasalternativasde resoluode conflitos Resolverde formainformal asituao apresentada Consultajurdica Conciliaooumediaoentre as partes Total 44,7% 4,3% 23,4% 0,4% 9,8% 14,5% 3,0% 100,1% 12,8% 19,7% 21,3% 4,7% 13,7% 17,5% 10,3% 100,0% 15,2% 11,6% 21,9% 11,6% 14,3% 12,5% 12,9% 100,0% Mdia 24,2% 11,9% 22,2% 5,6% 12,6% 14,8% 8,7% 100,0%

Aps a inquirio sobre o modo como se desenrola o atendimento ao pblico, importava procurar recolher a opinio dos magistrados do Ministrio Pblico sobre a importncia da sua existncia e a importncia da qualidade deste servio para o acesso dos cidados ao direito e justia. As respostas, representadas nos Grficos 23 e 24, demonstram, apesar das particularidades de algumas respostas anteriores, que existe um reconhecimento da importnciadasuaexistnciaedaqualidadequeneledeveexistir.Assim,75,5%consideram que o servio de atendimento ao pblico do Ministrio Pblico Bastante importante/ Totalmenteimportante.ApercentagemdemagistradosqueavaliaesteserviocomoPouco importante/Nada importante residual 5,4%. Os que o consideram apenas Importante so 19,1%, pelo que possvel afirmar que a grande maioria destes profissionais tem conscinciadaimportnciadesteservioparaoscidadoseparaaprpriaprofisso.
Grfico23:ImportnciadoServiodeAtendimentoaoPblicodoMinistrioPblico(%)

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A importncia da qualidade do servio prestado vista por 48,4% dos magistrados do MinistrioPblicocomoBastanteimportante/Totalmenteimportante,almdos39,9%que consideram este servio Importante. No extremo negativo, encontramse apenas 11,7% dos magistrados que consideram a qualidade como Pouco importante/Nada importante. Ressaltaaideia,analisandoosdoisgrficosemconjunto,queosmagistradosconsideramo servio prestado como muito importante, pese embora a qualidade que devem empregar noseuexerccioserencaradacomodecorrentedasfunesquedesempenham.
Grfico24:ImportnciadaQualidadedoServiodeAtendimentoaoPblico(%)

Neste ponto foram apenas realados os cruzamentos quando havia diferenas estatisticamente relevantes com a introduo de diversas variveis. Verificouse que as variveis que influram nalguns resultados foram o local de trabalho, o sexo e o posicionamento poltico, embora, no geral, se possa afirmar que existe alguma homogeneidadenasrespostastendoemconsideraoasprincipaisvariveisconsideradas: sexo,idade,localdetrabalhoeposicionamentopoltico.Navarivellocaldetrabalho,parte dasdiferenasregistadasdeveseaofactodeostribunaisouserviosondeosmagistrados do Ministrio Pblico exercem serem, pela sua natureza e funes, estruturalmente distintos. J na que se relaciona com a idade, como j se referiu, os magistrados do MinistrioPblicomaisvelhosexercemfunes,namaioria,emtribunaisouserviosonde noseaplicaapossibilidadedeexistnciadeumserviodeatendimentoaopblico. Asdiferenasdeopiniopolticaadquiremumaimportnciarelevantequandoseavaliamas opiniesdosinquiridossobreafacilidade/dificuldadedeacessoaostribunais,aexistnciade

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um servio de atendimento ao pblico formalmente institudo ou a responsabilidade por prestar esse servio. Deste modo, os magistrados com posicionamentos mais esquerda consideramhaverdificuldadesnoacessodoscidadosaostribunais,instituemformalmente, em maior nmero, servios de atendimento ao pblico e delegam menos, exclusivamente ou numa primeira fase, nos funcionrios judiciais a responsabilidade de atenderem os cidados.Ouseja,existeumaconscinciadeserviopblicoporpartedeummaiornmero demagistradosdoMinistrioPblicoqueseposicionamesquerdaemcomparaocomos queseposicionammaisdireitaeseafastamumpoucomaisdaresponsabilidadedecriare efetuaroserviodeatendimentoaopblico. A elaborao deste ponto permite constatar a existncia do papel de interface que foi caracterizado no Captulo 7, demonstrandose a sua presena na multiplicidade das suas caractersticas, quer seja desempenhado de forma mais oficial ou formal, quer atravs de um funcionamento mais informal, por vezes la carte, ou seja, consoante as necessidades dos cidados que se apresentam perante o magistrado do Ministrio Pblico. No s possvel identificar a diversidade de funes que possvel desempenhar, como tambm propiciaumaradiografiamaisclarasobreaspotencialidadesqueoseuexerccioencerraem si mesmo na promoo e garantia do acesso dos cidados ao direito e justia, contando, para isso, com o apoio de profissionais qualificados e empenhados, principalmente, e segundo o seu estatuto, na aplicao da justia de forma autnoma e independente em nome do interesse pblico. Apesar de se observarem modos de funcionamento e desempenho diferenciados, inclusive segundo a sua posio poltica, a maioria dos profissionais considera este servio muito importante, no reconhecendo a existnciaatual dealternativasvlidassuaprestaoporpartedosmagistradosdoMinistrioPblico.

7.Aspotencialidadesdoserviodeatendimento:cidadaniae profissionalismo
Oserviodeatendimentoaopblicotempotencialidadesqueaindanoforamexploradas no mximo das suas possibilidades. Sendo uma porta de entrada no sistema judicial, e permitindoumcontactodiretocomoscidados,amultiplicidadedeaesquepodemser desenvolvidas, como vimos nos captulos anteriores, vo para alm do mero
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esclarecimento de dvidas. Acresceque, perante o atual funcionamento dos mecanismos de resoluo alternativa de litgios, com a insatisfao e falta de legitimidade que transmite aos cidados e os custos que acarreta, o Ministrio Pblico exerce, por vezes mesmo informalmente, algumas das competncias destes instrumentos dinamizados nos ltimos anos pelo Ministrio da Justia. Deste modo, inquiriramse os magistrados do Ministrio Pblico sobre vrias dimenses que possibilitem a melhoria deste servio e as opes que se podem colocar sobre uma futura reformulao do atual modelo de organizaoefuncionamentodoatendimentoaopblico.Assim,deseguidaapresentase um conjunto de afirmaes para as quais se procurou avaliar as atitudes dos magistrados do Ministrio Pblico no intuito de contribuir para a definio de uma estratgia profissionaledeumposicionamentofaceaosinteressesdoscidadosemquesto. A primeira afirmao colocada relativa possibilidade de o papel desempenhado pelo Ministrio Pblico no acesso aos tribunais poder ser efetuado de forma mais ativa (Grfico 25). A grande maioria (61,8%) Concorda/Concorda totalmente, demonstrando uma grande aceitaodaideiadoMinistrioPblicoassumirumpapelmaisamploeativo.Apenas15,7% Discordam/Discordam totalmente do reforo do seu papel, enquanto 22,5% se manifestaramumpucoindiferentesaoreferiremqueNemconcordamnemdiscordam.
Grfico25:DesempenhodeumPapelmaisAtivonoAcessoaosTribunais(%)

Aps esta afirmao geral sobre o papel do Ministrio Pblico no acesso dos cidados, procurouse decompor em dimenses mais analticas que permitissem retirar ilaes mais aprofundadas sobre o que pode ou deve ser melhorado. Deste modo, foram apresentadas
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cinco afirmaes onde se pedia igualmente que se pronunciassem em termos de concordncia/discordncia. A primeira afirmao avana com a possibilidade de que o aconselhamento dos casos que podem chegar aos tribunais ganharia com um maior envolvimentodoMinistrioPblico.Peranteestaafirmao,eolhandoparaoGrfico26,a maioria (59,9%) manifestou a sua Concordncia/ Concordncia total, enquanto 22,6% Nem concordam nem discordam da afirmao. A percentagem dos que Discordam/Discordam totalmente atingiu um valor diminuto (17,5%). Isto significa que os magistrados inquiridos consideram que se houver um aconselhamento por parte do Ministrio Pblico possvel queosprocessosquechegamatribunaldecorrammelhornointeressedocidado.
Grfico26:VantagemdoAconselhamentonosCasosqueChegamaTribunal(%)

A afirmao seguinte O Ministrio Pblico pode ter um papel mais ativo no encaminhamento dos cidados para outras instituies, na resoluo dos seus problemas respeita a uma das facetas identificadas no papel deinterface, atravsda possibilidade, auscultando as dvidas dos cidados, de se poder indicar qual ou quais as instituies que so mais adequadas, quando aplicvel, para resolver os problemas colocados. O Grfico 27 mostra claramente que os inquiridos Concordam/Concordam totalmente com a afirmao (64,6%). Os que Discordam/Discordam totalmente so apenas 14,5%, enquanto os que se colocam numa posio intermdia se situam nos 20,9%.Confirmase,novamente,queumadascaractersticasidentificadasnopapelde interface, de reencaminhamento informado dos cidados para outras entidades, pode serumaatividadegeneralizadanomomentoemqueprestamoapoioaocidado.

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Grfico27:(Re)EncaminhamentodeCidadosparaOutrasInstituies(%)

Na sequncia do que foi indagado no ponto 6, relativamente relevncia dos mecanismos de resoluo alternativa de litgios, optouse por colocar a seguinte afirmaoconsideraodosinquiridos:OMinistrioPblicopodesermuitoimportante ao aconselhar os cidados a recorrer a formas alternativas de resoluo de conflitos. Apesar da opinio maioritariamente negativa sobre o funcionamento dos atuais mecanismos de resoluo alternativa de litgios, os magistrados do Ministrio Pblico consideramquepodem,perfeitamente,aconselharoscidadosarecorreraestemeiode resoluo dos seus conflitos, com 65,6% a afirmarem Concordo/Concordo totalmente. Apenas 9,2% se posicionaram inversamente, indicando que Discordam/Discordam totalmente. Foram 23,2% os que Nem concordam nem discordam. Estes dados indiciam queoMinistrioPbliconoexercermaisestapossibilidadedevidoavaliaonegativa que fazem do funcionamento destes mecanismos de resoluo alternativa de litgios, tal comoforamdelineadoseimplementadospeloMinistriodaJustia.

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Grfico28:AconselharaResoluoAlternativadeLitgios(%)

PeranteaafirmaoseguinteUmamaiordedicaodoMinistrioPblicoaosserviosde atendimento no contribuir para a diminuio da litigao em tribunal , construda na negativa,registouseumamaioriadeopiniesdiscordantesdaasseroapresentada,pese embora a percentagem dos que no consideram a dedicao do Ministrio Pblico ao serviodeatendimentoumfatorcapazdeinfluenciarumapossveldiminuiodalitigao que chega a tribunal atingir um valor superior ao registado em relao s afirmaes anteriores. Por conseguinte, observase no Grfico 29 uma percentagem de 43,4% que Discordam/Discordam totalmente da afirmao, considerando assim que uma maior intervenodoMinistrioPblicopodeoriginarumadiminuiodalitigaoemtribunal.J nopolooposto,35,8%dosinquiridosdesvalorizouapossibilidadedeinfluenciarnadeciso do cidado em ir a tribunal. As respostas obtidas vo no sentido de que a atuao do Ministrio Pblico em fase prjudicial poder, consoante as situaes, ter um resultado positivo no encontrar da melhor soluo, que poder inclusivamente evitar a entrada de um processo em tribunal. Esta apreciao crucial para uma alterao do paradigma vigente,denaturezamaiscurativadoquepreventiva,paraseiniciarumanovafaseem que o Ministrio Pblico possa ter um papel mais interventivo na busca das melhores soluesnointeressedoscidadosparaevitarqueosprocessosentremnumafasejudicial. A avaliao da relao de custobenefcio que o exerccio ativo desta competncia poder ter no cmputo geral do sistema judicial um imperativo, porque possvel estarmos perante uma possibilidade de, aumentando os custos com o funcionamento do Ministrio

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Pblico,sepoderestarareduzirnumaproporomuitomaioroscustosglobaisdosistema judicial. Uma mudana desta natureza iria interferir, naturalmente, com os interesses corporativosefinanceirosdeoutrasprofissesjurdicas,masoquedeveestaremjogoo benefcioquepodepotenciaraoscidadoseaoEstado.
Grfico29:DiminuiodaLitigaoemTribunal(%)

AafirmaodequeoMinistrioPblicopodeproporcionarumserviofundamentalna prestao de informao jurdica aos cidados permitiu atingir um mximo de respostas de Concordo/Concordo totalmente (71,6%) comparativamente com todas as restantes afirmaes, assumindose como uma das valncias estruturantes que , ou deve ser, efetuada no servio de atendimento ao pblico. Os valores no outro extremo situamse nos 15,7% do total de respostas, mantendose ao nvel do nmero de magistradosquedemonstram,emgeraleemconcreto,algumaoposioexistnciade um servio de atendimento ao pblico protagonizado pelo Ministrio Pblico. O valor dos que se posicionam no meio da escala , para esta afirmao, de apenas 12,7%. Perante estes resultados, pode afirmarse que a prestao de informao jurdica aos cidados se constitui como uma das principais caractersticas inerentes prestao do servio de atendimento aos cidados, mesmo sabendose que suscita polmica pelo eventual conflito com as funes de advogado, como se referiu no Captulo 7. A anlise das respostas a esta afirmao refora o argumento utilizado a respeito do grfico anterior, pelo que a mesma concluso se pode extrair, mais vincadamente, da opinio favorvelprestaodeinformaojurdicaporpartedoMinistrioPblico.

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Grfico30:PrestaodeInformaoJurdicaaosCidados(%)

Aopedirseparaquesemanifestassemsobreapossibilidadedeoatendimentoaopblico ser institucionalizado como parte das competncias do Ministrio Pblico, a maioria dos inquiridos, tal como se verificou em relao s afirmaes anteriores, respondeu favoravelmente, com o Sim a obter 61,3% das respostas, como se pode ver no Grfico 31. Contudo, o No registou ainda uns representativos 29,4%, um valor superior mdia das respostasnegativasanteriores,factoquepodeestarrelacionado,numamerahiptese,com a preferncia pela manuteno, em parte, do atual posicionamento hbrido do Ministrio Pblico em termos de exerccio de algumas competncias no mbito do servio de atendimentoaopblico.Osmagistradosquenotmopinioformadasituamsenos9,4%.
Grfico31:InstitucionalizaodoAtendimentocomoCompetnciadoMinistrioPblico(%)

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A introduo da varivel idade a nica relevante para a anlise das respostas a esta afirmao. A Tabela 30 demonstra que so os magistrados nos escales etrios mais baixos que revelam menor abertura institucionalizao do servio de atendimento ao pblico, com 51,1% de aceitao entre os magistrados com idade igual ou inferior a 35 anos, e 53,8% no escalo etrio entre os 36 e 45 anos. So igualmente estes os escales que registam um valor superior mdia em termos de no saberem se deve ou no ser institucionalizado.Joescaloetrioentreos46eos55anosregistaovalormaiselevado deconcordncia,com63,7%,seguidodepertopeloescalocom56anosoumais(61,2%). Isto significaque, peseemboraa aceitao se manteracima dos 50%, soos magistrados do Ministrio Pblico mais jovens, e que esto predominantemente nos tribunais de 1. instncia, que menos recetivos se encontram a esta proposta. J os magistrados mais velhossomaisfavorveisaestereconhecimentolegaldeumserviojexistente.
Tabela30:InstitucionalizaodoAtendimentocomoCompetnciadoMPporEscaloEtrio(%)

35anosoumenos 36a45anos 46a55anos 56anosoumais Mdia

Sim 51,1% 53,8% 63,7% 61,2% 57,5%

No 31,9% 35,4% 28,8% 29,7% 31,5%

Nosabe 17,0% 10,8% 7,5% 9,1% 11,1%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

AltimadasafirmaesparaaqualsesolicitourespostaaquedefendequeAatividade do Ministrio Pblico no servio de atendimento deve ser valorizada nos processos de inspeo e avaliao profissional. Os resultados inscritos no Grfico 32 mostram claramentequeestaafirmaoaceite pelaesmagadora maioria dos inquiridos, comum totalde87,1%adefenderemqueoservioprestadonoatendimentoaopblicodeveser devidamente valorizado nos processos de inspeo relacionados com a avaliao profissional, ainda que haja opinies diferentes entre os que consideram que deve ter uma importncia maior, igual ou menor em relao s restantes componentes de avaliao dos servios e dos magistrados do Ministrio Pblico previstas no Regulamento deInspeesdaProcuradoriaGeraldaRepblica.Assim,omaiornmeroderespostasvai para os que consideram que o atendimento ao pblico deve ter uma valorizao igual s restantes atividades desenvolvidas pelo Ministrio Pblico, com 57,1%. J os que defendem que deve ter uma valorizao inferior so 28,3%, enquanto apenas 1,7%

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defendem que deve ter uma valorizao superior aos restantes itens. Os que defendem quenodeveservalorizadonosprocessosdeavaliaoprofissionalso9%eapenas3,9% afirmam no ter uma ideia formada sobre o assunto. fcil de concluir que existe uma grande concordncia de que o servio prestado diretamente aos cidados deve adquirir umamaiorrelevncianocmputodasatividadesdesempenhadaspeloMinistrioPblico, ganhandoumavalorizaoqueatagoranoassumidaindividualouinstitucionalmente.
Grfico32:ValorizaodoAtendimentonosProcessosdeAvaliaoProfissional(%)

O cruzamento dos resultados relativos a esta afirmao pela varivel sexo demonstra a existncia de diferenas no teor das respostas. A Tabela 31 permite concluir que h uma maior aceitao global da valorizao do atendimento ao pblico nos processos de avaliao profissional por parte dos homens (90%), do que por parte das mulheres (84,7%). De resto, os posicionamentos so muito semelhantes nas respostas referentes a umaconsideraodasuamenoroumaiorimportnciaemrelaosrestantesatividades doMinistrioPblico,noseafastandodamdiaglobalnestesitens,registandoseapenas uma diferena resultante da transferncia, em comparao com os valores globais, de uma percentagem das mulheres do item relativo s que consideram dever ter esta atividadeamesmarelevnciaqueasdemais,nosprocessosdeavaliaoprofissional,para o item relativo falta de opinio, afirmando No saber. Tambm as mulheres que se opemvalorizaodoatendimentoaopblicosoligeiramentemaisdoqueoshomens (9,7%contra8,2%).Emresumo,emcomparaocomosdadosdoGrfico31,asmulheres registamumamaiorindefinioeumarejeioligeiramentesuperiordoshomens.

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Tabela31:ValorizaodoAtendimentonosProcessosdeAvaliaoProfissionalporSexo(%)

Masculino Sim,mascommenorimportnciado que asrestantesatividades Sim,mascomamesmaimportnciado que asrestantesatividades Sim,mascommaiorimportnciadoque asrestantesatividades No Nosabe Total 28,2% 60,0% 1,8% 8,2% 1,8% 100,0%

Feminino 29,0% 54,1% 1,6% 9,7% 5,6% 100,0%

As diferenas de opinio so mais evidentes quando se cruzam as respostas por escales etrios. Na Tabela 32 percetvel que os magistrados mais velhos valorizam maisaopodeequipararoatendimentoaopblicosrestantesatividades,atingindo os 75,6% no escalo dos que tm 56 anos ou mais. Em contrapartida, o escalo etrio que regista uma maior oposio valorizao deste servio o dos 36 aos 45 anos, com um valor (18,8%) que duplica a mdia global neste item (9%), com consequncias na equiparao da sua importncia s restantes atividades, levando a que este valor, contrariamente ao que sucede nos outros escales, se situe abaixo dos 50% (48,4%). Curiosamente, so os magistrados mais novos que so mais favorveis a que o atendimento ao pblico seja mais valorizado do que as demais funes exercidas pelo Ministrio Pblico, com um valor (4,2%) que duplica o da mdia geral (nos 2%). Os magistrados com 46 a 55 anos apresentam um valor mais elevado (35%) do que a mdia geral (26,6%) no item relativo ao atendimento ao pblico ser valorizado com menor importncia, levando a que a sua concordncia com a igual valorizao das diversasatividadessejaasegundamaisbaixa(55%).
Tabela32:ValorizaodoAtendimentonosProcessosdeAvaliaoProfissionalporEscaloEtrio(%)
Sim,mascom Sim,mascoma Sim,mascommaior menorimportncia mesmaimportncia importnciadoque doque asrestantes doque asrestantes asrestantes atividades atividades atividades 35anosoumenos 29,2% 56,2% 4,1% 36a45anos 29,7% 48,4% 0,0% 46a55anos 35,0% 55,0% 1,3% 56anosoumais 12,3% 75,6% 2,4% Mdia 26,6% 58,8% 2,0% No 6,3% 18,8% 3,7% 7,3% 9,0% Nosabe 4,2% 3,1% 5,0% 2,4% 3,7% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

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A magistratura do Ministrio Pblico , na sua grande maioria, recetiva dignificao do servio de atendimento ao pblico como uma das atividades nobres das suas competncias,devendoparaissoterumaadequadavalorizaonombitodoEstatutodo Ministrio Pblico e, em termos de funcionamento interno, na devida integrao nos processos de avaliao profissional. Registase, portanto, uma opinio favorvel existnciadeumserviodecontactodiretocomoscidadoscomascaractersticasquese descreveram no Captulo 7, relativamente ao papel de interface ao nvel do aconselhamento em termos gerais, prestao de informao jurdica, ao reencaminhamentoparaosprofissionaisouasentidadesmaiscompetentesparaasoluo doproblemaou,mesmo,aoredireccionamentoparamecanismosderesoluoalternativa de litgios. A assuno desta funo, de forma generalizada, pode ainda acarretar considerveis benefcios em termos de custos de funcionamento para o sistema judicial, paraalm,obviamente,dasmaisvaliasparaoscidados. Acorroboraodoque,defacto,jexistenarealidadeemmuitostribunaisouservios do Ministrio Pblico mais no significa de uma sentida necessidade de valorizao profissional por via da dignificao do contacto direto com os cidados. Por conseguinte, os magistrados do Ministrio Pblico consideram que a assuno de um papel mais ativo como interface contribuir positivamente para a melhoria do acesso dos cidados ao direito e justia, ou seja, para que os direitos de cidadania sejam devidamente defendidos. Por isso, so a favor de que esta atividade deve ser valorizada como competncia estatutariamente inscrita e com um peso igual ao de outroscritriosdeavaliaoprofissional.

8.Notasfinais
A aplicao do questionrio ao universo dos 1549 magistrados do Ministrio Pblico, que obteveumataxaderespostade15,8%,constituiuuminstrumentocientficomuito valioso, no s para aferir a realidade das prticas existentes e da sua opinio sobre o atual desempenho das atividades relacionadas com o contacto direto com os cidados, como tambm para avaliar o modo e a forma como o servio de atendimento ao pblico pode e deve ser configurado. Deste modo, os resultados permitem constatar a necessidade de se
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efetuar umareflexo das atuais competncias numa dupla perspetiva: de prestao de um apoio essencial efetivao dos direitos dos cidados e de definio de uma estratgia de valorizao profissional para o Ministrio Pblico. A integrao no projeto de investigao "Quem so os nossos magistrados? Caracterizao profissional dos juzes e magistrados do MinistrioPblicoemPortugal",coordenadoporAntnioCasimiroFerreira,consistiunuma maisvalia assinalvel, por permitir atingir, com respaldo institucional, a totalidade dos magistrados do Ministrio Pblico. Existia a expectativa inicial de uma maior participao dos magistrados do Ministrio Pblico, mas tal no se verificou, por razes que no so facilmente percetveis, pese embora a amostra final ser estatisticamente representativa ao ultrapassaros10%douniverso. Osresultadosobtidospermitemretirarumconjuntodeideiasquesepodemorganizarnas cinco ilaes que se apresentam de seguida. A primeira relacionase com a prpria trajetria profissional dos magistrados do Ministrio Pblico, observandose que o ingressonaprofissoconformouumprocessodemobilidadesocialascendentetendoem considerao a origem social dos pais e das mes. Os magistrados so essencialmente oriundos dos trs principais distritos urbanos com as universidades pblicas mais antigas, comasfaculdadesdeDireitocommaiorprestgio:Lisboa,PortoeCoimbra.Politicamente, os magistrados do Ministrio Pblico posicionamse em maior percentagem esquerda, podendoafirmarsepredominaremasopespolticasdecentroeesquerda. A segunda ilao respeita aos resultados da avaliao sobre os obstculos que dificultam atualmente o acesso dos cidados ao direito e justia, onde se procurou recolher a perceo dos magistrados do Ministrio Pblico por causa do seu estatuto de atores privilegiados numa componente muito prtica de atuao no sistema judicial. Avaliando os cinco indicadores includos no inqurito, os magistrados apreciam o primeiro, relativo facilidade como hoje em dia os cidados podem aceder aos tribunais, referindo que o acessosefaz,emregra,semgrandesdificuldadesdemaior,peseemborahajadiferenas consoante as respostas sejam de magistrados com um posicionamento direita (acesso maisfcil)ouesquerda(acessomaisdifcil).Aoquestionarsemaisempormenorsobre o modo de Funcionamento da justia, este considerado como um dos fatores determinantesnahoradoscidadosdecidiremrecorrertutelajudicial.Assim,destacam nesteindicadordoisdossubitensapresentados,tocantessdificuldadesprovocadaspela
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Morosidade processual e pela Credibilidade da justia, considerando que ambos tm um forte impacto negativo. O indicador alusivo aos Fatores econmicos, que inclua os subitens sobre o efeito das custas judiciais e dos honorrios dos advogados, foi igualmenteobjetodeumaopiniocontundenteaoteremsidoambosconsideradoscomo tendoumaelevadainfluncianegativanoacessodoscidadosaostribunais.AFormao profissional das profisses judiciais foi outro indicador integrado no questionrio, sendo este apreciado como relevante para atingir o mesmo fim, embora os valores obtidos denotemquelheatribudoummenorpesoquandocomparadocomosdoisindicadores anteriores. A Corrupo, por seu lado, no um indicador relevante para obstaculizar o acessodoscidadosaostribunais.Emsuma,possvelafirmarqueestamultiplicidadede fatores tem uma importncia aprecivel, em particular quando, por um lado, vrios ocorrem em simultneo e, por outro, se observa a tendncia de algumas reformas judiciais em curso, que procuram, principalmente, reduzir custos sem aferir se isso significa,porarrastamento,umadiminuiodaefetivaodosdireitos. Os atuais mecanismos de resoluo alternativa de litgios no constituem, para os magistrados do Ministrio Pblico, uma soluo credvel e com um bom desempenho como se pode constatar face avaliao que fazem do seu funcionamento. Esta terceirailaopermitevalidarasposiescrticasou,pelomenos,cticasquetmsido aventadasnosltimosanospeloSindicatodosMagistradosdoMinistrioPblico(para no mencionar outras profisses, como a dos juzes, que tambm tm adotado posiescrticas).Curiosamente,aposiocomvaloresmaiselevados,defortependor crtico, referese ao mecanismo que mais se relaciona com o exerccio profissional da maioria dos magistrados, que se centra na rea penal, ao avaliarem negativamente o funcionamentodoatualSistemadeMediaoPenal. Aquartailaoqueaanliseefetuadanestecaptulopermiteretiraracomprovaoda existncia do papel de interface anteriormente caracterizado, descrevendose a sua multiplicidade de caractersticas num desempenho efetuado de forma mais formal ou informal, por vezes la carte, ou seja, consoante as necessidades dos cidados que se apresentam perante o magistrado do Ministrio Pblico. As respostas dos magistrados sobreaexistnciadoserviodeatendimentoaopblico,oseumododefuncionamento e as atividades desenvolvidas possibilitaram a identificao da diversidade de funes e
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propiciaram a realizao de uma radiografia clara sobre as potencialidades que este serviotemnapromooegarantiadoacessodoscidadosaodireitoejustia.Apesar de se observarem modos de funcionamento e desempenho diferenciados, denotando uma evidente falta de estratgia e coordenao nacional, a maioria dos profissionais considera este servio muito importante, no vislumbrando a existncia de alternativas suaprestaoporpartedoMinistrioPblico. OsmagistradosdoMinistrioPblicoquetmumposicionamentoglobalmaisesquerda em termos polticos instituem formalmente, em maior nmero, servios de atendimento ao pblico e delegam menos, exclusivamente ou numa primeira fase, nos funcionrios judiciais a responsabilidade de atenderem os cidados. Os resultados indiciam, nalgumas questes, a existncia de uma conscincia de servio pblico onde assumem uma maior responsabilidade em proporcionar um servio, com contacto direto, para garantir os direitos dos cidados. Assim, funes como aconselhamento genrico, prestao de informao jurdica, reencaminhamento para outras entidades ou profissionais mais adequados ao problema apresentado, redireccionamento para outros mecanismos de resoluoalternativadelitgiosouintervenodiretanaprocuradesoluesconsensuais so algumas das atividades protagonizadas durante o servio de atendimento ao pblico doMinistrioPblico,deacordocomosresultadosdoinqurito. Aquintaeltimagrandeilaoqueaanlisedosdadosobtidospropiciaoaltonvelde recetividade da magistratura do Ministrio Pblico dignificao do servio de atendimento ao pblico como uma das atividades nobres das suas competncias profissionais, devendo, por conseguinte, ser alvo de uma adequada institucionalizao no Estatuto do Ministrio Pblico e, ao nvel interno, na valorizao dentro dos processos de avaliao profissional. A opinio geral , portanto, bastante favorvel existncia de um servio de contacto direto com os cidados, possuindo integralmente as caractersticas elencadas para descrever o papel de interface. A corroborao da existncia formal do servio de atendimento ao pblico, ainda que seja algo pouco reconhecido institucionalmente, expressa uma necessidade de valorizao profissional do Ministrio Pblico atravs do reforo, mesmo numa fase prjudicial, da interao com os cidados. Os magistrados do Ministrio Pblico consideram que assumir uma funo mais ativa neste papel de interface concorrer positivamente para, por um lado,
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adquirirem uma legitimidade judicial e profissional reforada e, por outro, contriburem paraummelhoracessodoscidadosaodireitoejustia. Esta ltima ilao permite ainda introduzir o argumento relativo relao de custo benefcio que o exerccio ativo desta competncia poder ter para o financiamento global do sistema judicial. Como se exps atrs, esta pode configurar uma mudana paradigmtica,nosnosistemadeacessodoscidadosaostribunais,masigualmenteno funcionamentodosistemajudicial,comumpotencialdereduodecustosfinanceirossea atividade do Ministrio Pblico propiciar uma reduo de entradas de processos na fase judicial.Ouseja,aumentandooscustoscomofuncionamentodoMinistrioPblicopoder ser possvel reduzir numa proporo muito maior os custos globais do sistema judicial. Muito provavelmente haveria oposio a esta mudana, principalmente pelo facto de ir contraosinteressescorporativosefinanceirosdeoutrasprofissesjurdicas,emparticular dos advogados. Contudo, o Estado deve avaliar, perante as limitaes financeiras e econmicaseainexistnciaatualdealternativascredveiselegitimadas,seobenefcioque podepotenciaraoscidadoseaoprprioEstadonojustificarestaopo. O objetivo delineado inicialmente para este captulo foi cabalmente cumprido, devido ao facto de a anlise dos resultados ter contribudo com um conjunto alargado de informaes que ajudam reflexo sobre o funcionamento, organizao e potencial reconfigurao do papel de interface do Ministrio Pblico, particularmente a partir do servio de atendimento ao pblico. Contando com o desempenho de profissionais qualificados e empenhados, principalmente e segundo o seu estatuto, na aplicao da justia de forma autnoma e independente em nome do interesse pblico, o Ministrio Pblicopodecaminhar,comalegitimidadeeapoioconferidospelasuaclasseprofissional, nosentidodeassumirumaidentidadeprofissionalcombasesdesuportemaisalargadase caractersticas diferenciadas, ainda que em articulao e complementaridade em relao srestantesprofissesjurdicas/judiciais.

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Concluses
Oucomoreduziracomplexidadeaopragmatismodasideias

A elaborao deste trabalho corresponde ao resultado de atividades decorrentes de vrios anos de investigao na rea dos estudos sociojurdicos, desenvolvido em rede ou em articulao com investigaes e investigadores com que se trabalhou em mltiplos estudos, em diferentes temticas complementares da justia, com especial enfoque em Portugal, mas sempre com uma perspetiva comparada do que se vai fazendo internacionalmente. A viso global sobre o papel e funcionamento do pilar da justia nas sociedades contemporneas no diminui a importncia de se efetuarem estudos parcelares, que ajudem a montar o complexo puzzle que constitui esta rea fundamental para a garantia dos direitos dos cidados. Por conseguinte, os resultados que aqui se apresentam no se limitam mera proposta de reformulao do papel a desempenhar pelo Ministrio Pblico, nem to pouco se confina a um conjunto de medidasparcelaresedesenquadradasdeumaperspetivaglobaldajustia. Avisoaquiproposta,poranalisarumamicroproblemticanombitodaavaliaodeum mecanismofacilitadordoacessodoscidadosaodireitoejustia,visa,necessariamente, uma complementaridade com reflexes e estudos sobre outros aspetos da justia, tendo sempre como pano de fundo a sua interao, quer no seio dos poderes estatais, quer no conjuntodasociedadequesupostoservir.Orduotrabalhoqueagoraseimperealizar remete para a virtuosa tentativa de pragmaticamente sintetizar os resultados obtidos a partir de concluses robustas, objetivas e facilmente compreensveis por quem se interessar pela temtica proposta. Traamse de seguida as principais concluses que foi possvelatingirapartirdotrabalhoefetuadoemque,parafraseandoBoaventuradeSousa Santos, to importantes so as ideias que se transmitem como as que ficaro ausentes. Contudo, esperase que as ausncias involuntrias no minimizem as principais ideias chaveaquesechegou.

Facespressesdeummundoglobalizadoedeumajustiaquesepretendecadavezmais clere,maiseficaz,eficienteedemelhorqualidade,enfrentamosatualmentenovosdesafios organizacionais, que, embora possam ser utilizados para condicionar a independncia das magistraturas, decorrem de um processo normal de reestruturao e de adequao do poderjudicialanovosenquadramentossocioeconmicosepolticos.Portugalnoexceo nopanoramaeuropeu.Areflexosobrequalouquaisdevemserostemposdajustiapara que esta seja, efetivamente, mais justa nem sempre tem estado no topo das prioridades, dadas as presses para que os resultados sejam imediatos ou, pelo menos, cleres, em resultado de uma presso social e poltica cada vez maior, que catapulta o tradicional tempo da justia para uma montra histrica, no compreensvel nos tempos de aceleraoqueaviragemdosculonosincutiucomoumcaminhodesentidonico. Osistemajudicialportugus,nestecontexto,apresentaummodeloorganizacionalinterno e externo que permite a afirmao de uma justia independente. Todavia, o exerccio da justia e o modo de funcionamento, organizao, avaliao e fiscalizao das magistraturas apresenta elementos que alertam para a existncia de mecanismos informais de controlo e, por conseguinte, de limitao de uma justia internamente independente. O autogoverno das magistraturas tem originado, muitas das vezes, uma atuao corporativa, quer nas relaes internas entre magistrados, quer na defesa corporativaperanteoexterior.Estecorporativismotem,porsuavez,sidoaproveitadopor outrosatorescomoarmadearremessoparaconstruirumaimagemdesgastadadajustia, limitando oseuespaodeatuao.A justia aindaafetadapor influncias externasque cerceiam um desempenho eficaz e credvel das suas funes. A capacidade de interferir nos meios humanos, financeiros e materiais disponveis, por via da ao do poder executivo, e a interveno no modo de atuao do sistema judicial, atravs do enquadramento legal elaborado pelo poder legislativo, so dois fatores de primordial importncia para compreender a verdadeira independncia da justia e dos seus operadores.Assim,emPortugal,verificasequeossucessivosgovernoseospartidoscom assentoparlamentarnotmconsideradoumaprioridadedotarosistemajudicialcomas condies adequadas ao exerccio das suas funes. Os meios disponibilizados aumentaram durante alguns perodos, mas no tanto como a procura e as necessidades, tendo comeado a retrairse nos ltimos anos. Tm sido elaboradas e alteradas leis, mas

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nemsemprefacilitandooexercciodasfunesjudiciaisafavordoscidados,provocando umaerososimblicaerealdasvriasfunesquepersonifica. Aindependnciadajustianoestemrisco,emtermostericos,comainexistnciade meios devido deciso poltica de distribuir os recursos de acordo com as prioridades estabelecidas.Porm,seainexistnciademeiostivercomoobjetivobloquearoulimitar a capacidade de interveno da justia, ento podemos falar de uma forte objeo legitimidade das magistraturas e, logo, ao prprio domnio da independncia da justia. Esta , contudo, uma dvida de difcil superao e que no deriva das intenes expressasdospodereslegislativoeexecutivo. A justia, ou o seu modo de funcionamento, no pode ser analisada sem contemplar os profissionais que a integram. E tendo conscincia da situao em que as profisses se encontram podese sintetizar as transformaes que as atravessam como estando relacionadas com a especializao profissional, a multidisciplinaridade, a expanso e/ou empresarializao dos servios jurdicos, novos mtodos e diviso de trabalho e de procedimentos resultantes das novas tecnologias e a redistribuio de competncias profissionais decorrentes, principalmente, dos processos de desjudicializao e da introduodemeiosderesoluodeconflitosnojudiciais. As profisses envolvidas na resoluo de litgios em Portugal, de forma judicial ou no judicial, encontramse, portanto, num processo de grande transformao. As novas profisses sobre as quais incidem as referidas reformas ainda no ganharam nem relevncia ou visibilidade social nem estatuto profissional. Esto, nesta situao, os mediadores, os rbitros, os conciliadores, os juzes de paz, os assistentes judiciais ou os administradores dos tribunais. Mas as profisses jurdicas tradicionais tambm se procuram adaptar a este processo de desjudicializao e de transferncia de competncias.Osnotrios,ossolicitadores,osconservadoresdosregistos,osmagistrados eosadvogadosvmintervindo,conformeosinteressesemjogo,naaceleraooureao a estes processos. Esta poltica reformista procura melhorar o desempenho da justia de forma global, com o objetivo de a tornar mais acessvel, clere e eficaz, mas, ao mesmo tempo, implica uma reconfigurao profissional, no s das profisses tradicionais, mas tambm das novas profisses que estas medidas contemplam. A mudana de paradigma

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na administrao da justia , assim, causa e reflexo da transformao das profisses jurdicas. A reflexo sobre as funes dos novos e velhos atores, bem como sobre as competncias que lhes devem ser atribudas estar novamente em discusso ao mesmo tempoqueseaceleramasreformasjudiciais.Estedesafiovaiexigirdasprofissesjurdicas uma procura de novos caminhos, uma necessidade de acompanhar, acelerar ou retardar astransformaeseumacapacidadeparasuperarasatuaiscrisesidentitrias. Osestudosrealizadossobreasprofissesjurdicas,eemespecialasmagistraturas,tmum conjunto de caractersticas comuns, apesar das especificidades inerentes a cada funo, quesearticulamcommltiplasdimensesdasociedade,influenciandoasesendoporelas influenciadas. Destacase, globalmente para qualquer profisso, e fazendo ponte com o captuloanterior,ofactode:ocuparemumespaonadivisosocialdotrabalhoqueresulta da posse de determinadas qualificaes e competncias; terem o poder para monopolizar o acesso a tais qualificaes e, portanto, prpria profisso; e, ainda, de possurem um prestgio/poder social que lhes permite obter do Estado a autonomia para autorregular o exerccio da profisso. Se as profisses e a sociedade esto interligadas, ento as transformaes numa das partes deste binmio impulsionaro transformaes na outra. Deste modo, quaisquer transformaes no sistema judicial acarretaro, por ricochete, transformaes nas magistraturas, tal como as alteraes nas magistraturas levaro a transformaes no sistema judicial. Por conseguinte, a relevncia do atual processo de reformasjudiciaisaindaalgoquenopermiteperspetivarefeitosconcretossobreaforma comoseorganizamasmagistraturas,sejaamagistraturajudicialouadoMinistrioPblico. Tirando consequncias do exposto atrs, possvel afirmar que no se conhecendo aprofundadamente as suas caractersticas, no possvel prever, em concreto, o impacto dasalteraessobreasmagistraturase,porarrastamento,asconsequnciasdasreformas no sistema judicial. Por conseguinte, as reformas judiciais introduzidas esto, partida, condicionadas em termos de concretizao dos objetivos prosseguidos. Deste modo, se a introduo das reformas judiciais tem, por natureza, melhorar o funcionamento do sistema judicial e, por essa via, garantir mais eficazmente os direitos dos cidados, constataseque,nopoucasvezes,severificaumenviesamentodosobjetivosdefinidos.

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do interesse da justia que os estudos sobre a importncia das ideologias, valores e representaes e a sua articulao com a prtica profissional das magistraturas sejam desenvolvidosparaalmdoparadigmavigentedefuncionamentodajustia.Isto,focaros novos estudos, no s no mero formalismo legal, mas antes no (re)pensar do papel das magistraturascomoelementosfacilitadoresdoacessodoscidadosjustiaeaostribunais, temas que esto atualmente ausentes das preocupaes dos estudos consultados. Esta lacuna particularmente sentida nos estudos sobre a magistratura do Ministrio Pblico, em que, em diversos pases, o papel que desempenha podia facilmente ser reconfigurado para assumir uma outra relevncia dentro do sistema judicial. Ainda mais quando a experinciarecente,porexemploemPortugal,permiteconcluirqueasreformasnareada justia falham recorrentemente na concretizao dos seus objetivos por falta de envolvimentoeadaptaosespecificidades,desejoseexpectativasdosseusprofissionais. As discusses e reformas na rea da justia e o papel que os seus profissionais devem ocupartmtidoainflunciadediversasinstnciasinternacionais(entidadessupraestatais ou associaes internacionais de profissionais) que elaboraram, ao longo das ltimas dcadas,diversosdocumentosinternacionaisquebalizamosprincpiosfundamentaispara aimplementaodemodelosdesistemasjudiciaisedefinemoscontornosimprescindveis atribuio de competncias e ao desempenho de funes de advogados, juzes e magistrados do Ministrio Pblico. Um dos objetivos latentes na elaborao destes documentos o reforo da presso para a necessidade de, em cada pas, existir um sistema de justia que constitua um pilar essencial na consolidao dos regimes democrticosedeverdadeirosEstadosdeDireito. A incorporao dos princpios internacionais no sistema judicial portugus, que vem ocorrendodesdeo25deAbrilde1974,demonstraumconsensorelativamentepacfico, ainda que a forma de implementar esses princpios desperte posies divergentes devidopredominnciadeinteressescorporativos,delutaspolticasedeafirmaesde protagonismo.Nemsempreexisteumacoincidnciaentreasposiesassumidasanvel internacional, pelo Estado portugus ou pelos atores judiciais (rgos de justia ou associaes sindicais), e as defendidas internamente, principalmente quando se perspetivamreformasquepodemimplicartransformaesdosequilbriosexistentes.

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Atravs de um efeito de globalizao de alta intensidade, verificase por parte das associaes e sindicatos de magistrados nacionais uma rpida adoo de discursos e de defesa dos princpios contidos nos documentos internacionais para internamente garantirem maior legitimidade nas suas posies. Contudo, assistese igualmente a uma globalizao de baixa intensidade quando os vrios atores nacionais, organizados internacionalmente, participam na elaborao desses mesmos documentos. O modelo portugus de arquitetura judicial tido, neste contexto internacional, como equilibrado ebemconstrudo,emparticularnoquerespeitaaomodelodeorganizaodaestrutura do Ministrio Pblico, ainda que as competncias detidas nacionalmente sejam mais alargadasdoqueasconfiguradasnosdocumentosinternacionais,emqueseconfinam vertente criminal das suas funes. A influncia das instncias internacionais tem tido um papel positivo, no s no reforo dos princpios fundamentais inerentes ao funcionamento do sistema judicial, mas tambm na conteno de algumas tentativas governamentais em alterar qualquer disposio que interfira com a independncia dos tribunaisedosseusprofissionais. Aanlisedaevoluojudicirianasltimasquasequatrodcadaspermiteafirmarquea justiaemPortugal seencontra,ainda,num processodeconsolidaodatransio para a democracia. Apesar de mudanas que ocorreram com ritmos, conjunturas e especificidades muito diferenciadas, a maioria preocupouse mais em dotar a arquitetura judicial e legal com os princpios da democraticidade e independncia, ao mesmotempoqueiainvestindo,a umritmoinferioraodo crescimentodalitigiosidade, em mais meios humanos, fsicos e financeiros, procurando aumentar a capacidade de resposta do sistema judicial. Contudo, as respostas sistmicas mantiveramse dentro do paradigma de justia que vinha j dos tempos do Estado Novo, no conseguindo alterar o modelo de fazer justia. Para uma justia democrtica necessrio que a prpria organizao judiciria seja alterada para que internamente se possa democratizar, exigindose dos rgos competentes de gesto das magistraturas independncia, responsabilidade e cultura de cidadania, contribuindo para o estmulo das alteraes de comportamentonecessriasaumaaberturadajustiaaoscidados. As presses resultantes do fervor turbulento que clama por reformas tendentes exigncia de respostas rpidas, eficientes e gestionariamente perfeitas (p. ex., o efeito
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troika)centramafundamentaonobenefcioquetraraoscidadose,principalmente, aos cofres do Estado (fazer mais com menos). Contudo, fica evidente que as recentes reformas judicirias deixam para um plano secundrio a efetiva concretizao dos direitosdecidadania,semconseguirresolver,deformasatisfatriaeequilibrada,adifcil equaoentredireitosdecidadaniaebomfuncionamentodajustia. O Ministrio Pblico em Portugal, ao contrrio do que corrente afirmarse, alterou bastanteassuascaractersticasaolongodostempos.Aindaquemantendoumamatrizde defensor da legalidade, tal como antes defendia os interesses do Rei, a diversidade de funesquefoiassumindoconferiulheumacadavezmaiorimportncianaarquitetura do sistema judicial portugus e como garante da legalidade e dos direitos dos cidados. Verificouse, igualmente, uma preocupao em modernizar a formao dos magistrados, osservioseaprpriaorganizaointernadeumamagistraturaque,emfunodassuas competncias,temumaestruturahierarquizadaaindaquefuncionalmenteautnoma. O leque de competncias diversificado, ainda que, em termos de volume processual e notoriedade meditica, se centre na rea penal, fonte geradora de muitas polmicas. Contudo,asuaaonoselimitareapenal,dadoqueassuasfunesnasreaslaboral, famlia e menores, administrativa, interesses difusos (ambiente, consumo, urbanismo, etc.) e/ou na defesa dos mais fracos e incapazes tm adquirido um lugar preponderante na defesadalegalidadeenapromoodoacessodoscidadosaodireitoejustia.Nofcil perspetivar, nesta nova fase reformista, quais as intenes que podero existir para reconfiguraroMinistrioPblico.Oquesepodeavanar,aoavaliaraatuaodoMinistrio Pbliconasdiferentesreasjurdicas,queasfunesassumidasporestesmagistradosvo muito alm das competncias legais que lhes esto cometidas por lei. Ainda que seja um dever fundamental servir o cidado, ao magistrado do Ministrio Pblico exigese que funcione como interface no sistema judicial, estando ao mesmo tempo dentro e fora do poder judicial, entre os diversos atores que atuam no sistema, sejam eles institucionais, pblicosouprivados,associativosoumeramentecidadosprocuradejustia. As caractersticas que envolvem a sua atuao como interface passam pela: capacidade de intervir informalmente logo numa fase inicial, em que procurado pelos cidados atravs do servio de atendimento ao pblico; prestao de informaes jurdicas

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adequadas, mesmo atravs da consulta jurdica, podendo ainda aconselhar os cidados a avanar com um processo judicial ou at patrocinlo, se adequado legalmente; convocao daspartesemconflito,procurandoefetuarprocedimentosconciliatrios ou de mediao, num momento prjudicial; transmisso de informao sobre a existncia de outras entidades mais adequadas ou convocao de outros atores que tm maior responsabilidade/capacidadeparalidarcomasituao;epromoodaarticulaoentre as diversas entidades ou atores que podem contribuir para uma melhor e mais clere resoluodosproblemasapresentadospeloscidados. A assuno do papel de interface tem implicaes na definio do perfil profissional dos magistrados do Ministrio Pblico, que o passar a assumir, de forma consistente, como parte integrante do seu leque de competncias estruturais. Contudo, os magistrados do MinistrioPblico,institucionalesindicalmenteorganizados,tmoperadoumtriploerrona estratgiaprofissionaladotadaaodesvalorizaremtrscamposdeatuao:interna,porno realaremestavertentedoseudesempenhoquotidiano,queestcompletamenteausente dos relatrios oficiais e pouco valorizada nos processos de avaliao do desempenho profissional; externa, por no integrar os discursos e as prioridades profissionais, reivindicativas e/ou polticas e de legitimao profissional; e interprofissional, por no ser assumida e valorizada junto das outras profisses jurdicas, nem pelas outras profisses jurdicas.Obomexercciodaposiodeinterfaceexigirumacoordenaoadequadaatrs nveis: interna; institucional e/ou administrativa; e cvica ou comunitria. A interna, atravs da estrutura hierrquica do Ministrio Pblico, que necessita de instituir regras, procedimentos e prticas profissionais harmonizadas. A institucional e/ou administrativa, como ator proativo no relacionamento com outras entidades e pela possibilidade de rapidamente encaminhar/guiar os cidados no seu itinerrio burocrtico institucional. A coordenaocvicae/oucomunitria,aofuncionarativamentecomoelodeligaoentreos cidados que a si recorrem e outras entidades, essencialmente da sociedade civil. A confiana dos cidados no Ministrio Publico resulta de este ser: incontornvel em muitas situaes,emqueocidadoapenaspode,devidoaotipodeconflitoemcausa,dirigirseao MinistrioPblico,ou,noutrassituaes,pornosaberondesedirigiroupornoconfiar nos restantes potenciais atores; complementar, quando, para alm do apoio que podem assegurarnoutrosespaosouinstituies,pretendemumacoberturainstitucional/judicial

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que os proteja de qualquer problema inesperado; orientador dos cidados, quando lhes explicam os itinerrios jurdicoinstitucionais que podem ou devem percorrer, em coordenao, ou no, com o prprio servio do Ministrio Pblico; e apaziguador dos conflitos, atravs da informao que presta ou da forma como intervm junto das partes, procurando,(in)formalmente,umarpidaresoluodolitgio. A atividade do Ministrio Pblico, nas suas mltiplas reas de interveno, no pode ser analisadasemestardevidamentecontextualizadacomaperformancedosistemajudicialna sua globalidade. Assim, apesar da relativa disperso e pouca fiabilidade dos dados estatsticosexistentes,deveseteremconsideraoqueosistemajudicialtemvindoasofrer uma retrao nos meios ao seu dispor, tal como sucede noutras reas da responsabilidade do Estado. Detalhando mais esta afirmao, observamse algumas tendncias importantes: odecrscimoacentuadodosoramentosdajustia,sejadovalorparafuncionamentoouda rubrica de recursos humanos, explicvel, essencialmente, pela reduo no nmero de funcionrios judiciais e, nos prximos anos, das magistraturas; o carter paliativo das medidas adotadas nos ltimos anos para melhorar o funcionamento da justia, como se podeobservarpelosdadosglobaisdemovimentoprocessualnostribunais,queregistamum crescimento constante no nmero de processos pendentes; e a concentrao da entropia processualnareacvele,dentrodesta,naaoexecutiva,que,apesardasvriasreformas dos ltimos anos, permanece como o elemento que mais desestrutura e desequilibra o desempenho global do sistema judicial. J a avaliao do movimento processual relativo apenas ao Ministrio Pblico permite afirmar que este adquiriu a capacidade de gerir adequadamente o volume de processos, ao conseguir findar um nmero maior do que o volume de processos entrados, o que permite diminuir o nmero de pendncias nos seus servios, apesar de tambm registar um volume global crescente, em particular com a assunodosprocessosparaainstauraodeaesexecutivasporcustas,coimasoumultas emprocessosjudiciais,aindaquemaisdemetadedasuaatividadecontinueacentrarsena rea penal. Quanto sua atuao nas reas sociais, vem demonstrando um desempenho assinalvel,sendodeassinalarasuacapacidadeemintervirqualificadamenteemreasto sensveiscomosoafamliaemenoresealaboral.OdesempenhodoMinistrioPblicono serviodeatendimentoaopblico,portercomeadoapenasaserinseridoestatisticamente nosRelatriosdeAtividadesapartirde2005eporexistirumafaltadefiabilidadedosdados

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estatsticos para se poder efetuar uma anlise consistente, no permite mais do que simplesmente constatar que o seu volume parece adquirir uma importncia assinalvel no cmputogeraldoseutrabalho.Semsesaber,igualmente,anaturezadoservioprestadoou o seu resultado, importa apenas realar que o Ministrio Pblico precisa de efetuar uma recolha mais fivel e completa destes dados para se poder analisar corretamente a relao de proximidade entre o Ministrio Pblico e os cidados e o papel de interface que desempenhaoupodedesempenhar. A aplicao de um inqurito ao universo dos 1549 magistrados do Ministrio Pblico, com umataxaderespostade15,8%(244respostas),constituiuuminstrumentocientficovalioso para recolher a sua opinio sobre as atividades relacionadas com o contacto direto com os cidados e para avaliar o servio de atendimento ao pblico. Os resultados permitem constatar a necessidade de se efetuar uma reflexo sobre as competncias do Ministrio Pbliconumaduplaperspetiva:deprestaodeumapoioessencialefetivaodosdireitos doscidados;ededefiniodeumaestratgiadevalorizaoprofissionalparaoMinistrio Pblico.Analisandoresumidamenteosresultadosobtidos,retiramseseisilaesprincipais. A primeira referese trajetria profissional dos magistrados do Ministrio Pblico, observandose que o ingresso na profisso conforma um processo de mobilidade social ascendente. Verificase ainda que os magistrados so essencialmente oriundos dos trs principais distritos urbanos com as universidades pblicas mais antigas (Lisboa, Porto e Coimbra),almdeseposicionarememmaiorpercentagemesquerdadoespectropoltico. Asegundailaorespeitaaosresultadosdaavaliaosobreosobstculosquedificultam atualmente o acesso dos cidados ao direito e justia, em que, ao efetuarse a avaliar de cinco indicadores (Obstculos ao acesso aos tribunais, Funcionamento da Justia, FatoresEconmicos,FormaoProfissional,eCorrupo),cadaumdelessubdivididoem vrios itens, se pode afirmar que a multiplicidade de fatores tem uma importncia aprecivel, em particular quando: ocorrem em simultneo, provocando dificuldades acrescidas; e se observa uma reduo de custos de funcionamento e um aumento dos custos de acesso justia. O posicionamento poltico, assim como outras variveis independentes (idade, sexo e local de trabalho), interferem nas opinies em relao a vrios dos indicadores, com especial destaque para a avaliao que os magistrados fazem do grau de dificuldade de acesso dos cidados aos tribunais, em que os que se
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CONCLUSES Oucomoreduziracomplexidadeaopragmatismodasideias

posicionam politicamente direita consideram o acesso mais fcil e os que se posicionamesquerdaoconsiderammaisdifcil. A terceira ilao diz respeito aos atuais mecanismos de resoluo alternativa de litgios, que, para os magistrados do Ministrio Pblico, no constituem uma soluo credvel e com um bom desempenho, conforme se verifica na avaliao que fazem ao seu funcionamento.Istopermitevalidarasposiescrticasou,pelomenos,cticasquetm sidoaventadasnosltimosanospelosmagistradosdoMinistrioPblico.Curiosamente, a posio com valores mais elevados, de forte pendor crtico, referese ao mecanismo que mais se relaciona com o exerccio profissional da maioria dos magistrados, ao avaliaremnegativamenteofuncionamentodoatualSistemadeMediaoPenal. A quarta ilao que se retira dos resultados do inqurito a comprovao da existnciado papeldeinterface,descrevendoseasuamultiplicidadedecaractersticasnumdesempenho efetuadodeformamaisformalouinformal,porvezeslacarte,consoanteasnecessidades dos cidados que se apresentam perante o magistrado do Ministrio Pblico. As respostas dos magistrados sobre a existncia do servio de atendimento ao pblico, o seu modo de funcionamento e as atividades desenvolvidas possibilitaram a identificao da diversidade de funes que ele implica e propiciaram a realizao de uma radiografia clara sobre as potencialidades que este servio tem na promoo e garantia do acesso dos cidados ao direito e justia. Apesar de se observarem modos de funcionamento e desempenho diferenciados, denotando uma evidente falta de estratgia e coordenao nacional, a maioria dos profissionais considera este servio muito importante, no vislumbrando a existnciadealternativassuaprestaoporpartedoMinistrioPblico. OsmagistradosdoMinistrioPblicoque,emtermospolticos,tmumposicionamento global mais esquerda instituem formalmente servios de atendimento ao pblico em maior nmero e delegam menos, exclusivamente ou numa primeira fase, nos funcionrios judiciais a responsabilidade de atenderem os cidados. Os resultados indiciam, nalgumas questes, a existncia de uma conscincia de servio pblico onde assumemumamaiorresponsabilidadeemproporcionarumserviocomcontactodireto para garantir os direitos dos cidados. Assim, funes como aconselhamento genrico, prestao de informao jurdica, reencaminhamento para outras entidades ou

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profissionaismaisadequadosaoproblemaapresentado,redireccionamentopara outros mecanismos de resoluo alternativa de litgios ou interveno direta na procura de solues consensuais so algumas das atividades protagonizadas durante o servio de atendimentoaopblicodoMinistrioPblico. A quinta e ltima grande ilao que a anlise dos dados obtidos propicia o elevado grau de recetividade da magistratura do Ministrio Pblico em relao dignificao do servio de atendimento ao pblico como uma das atividades nobres das suas competncias profissionais, devendo ser alvo de uma adequada institucionalizao e valorizaonaavaliaoprofissional. Esta ltima ilao permite ainda introduzir o argumento relativo relao de custo benefcio que o exerccio ativo desta competncia poder ter para o financiamento global do sistema judicial. Esta pode configurar uma mudana paradigmtica, no s no sistema de acesso dos cidados aos tribunais, mas igualmente no funcionamento do sistema judicial, com um potencial de reduo de custos financeiros se a atividade doMinistrioPblicopropiciarumareduodeentradasdeprocessosnafasejudicial. Ouseja,aumentandooscustoscomofuncionamentodoMinistrioPblicopoderser possvel reduzir numa proporo muito maior os custos globais do sistema judicial. A oposio a esta mudana emergiria, principalmente, pelo facto de ir contra os interesses corporativos e financeiros de outras profisses jurdicas, em particular os advogados.CabeaoEstadoavaliar,peranteaslimitaesfinanceiraseeconmicas,e inexistncia atual de alternativas credveis e legitimadas, se o benefcio que pode potenciaraocidadoeaoprprioEstadonojustificarestaopo. Importaagoraconfrontarahiptesedetrabalholanadainicialmentecomosresultados obtidos e verificar a sua validade. Deste modo, e atendendo ao exposto, possvel afirmar com um elevado grau de segurana que o Ministrio Pblico, face sua identidade e ao desempenho profissional que o caracteriza atualmente, funciona como valioso instrumento facilitador do acesso ao direito e justia e promotor dos direitos dos cidados, assumindo um papel de interface nas diversas reas da sua interveno, face s debilidades que os diferentes instrumentos de acesso ao direito e justia apresentam e s recentes tendncias das reformas no sistema judicial, sendo, no

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CONCLUSES Oucomoreduziracomplexidadeaopragmatismodasideias

entanto, necessrio introduzir melhorias nas competncias e prticas profissionais (formais e informais) tendentes sua institucionalizao, reconstruo da sua identidadeprofissionaletransformaodarelevnciaenaturezadasuaparticipao. A validao da hiptese de trabalho surge na sequncia da corroborao da existncia formal do servio de atendimento ao pblico, ainda que pouco reconhecido institucionalmente, e expressa uma necessidade de valorizao profissional do Ministrio Pblico atravs do reforo da interao, mesmo numa fase prjudicial, do contacto com os cidados. Os magistrados do Ministrio Pblico podem assumir uma funomaisativanestepapeldeinterface,queconcorrerpositivamentepara,porum lado, adquirirem uma reforada legitimidade social, judicial e poltica e, por outro, contriburemparaummelhoracessodoscidadosaodireitoejustia. Os crescentes desafios emergentes na nossa sociedade global, nas diversas frentes jurdicas, originam uma forte presso sobre os magistrados do Ministrio Pblico, que nemsempretemsidobemadministradaoualvodeumarespostacapaz.Arespostaque conseguirdaremtermosdeafirmaosocialdassuasfunesser,assim,umelemento crucial para determinar a evoluo das suas competncias e formas de organizao. A promoo dos direitos de cidadania depende, em parte, do seu exerccio profissional. Por isso, um Ministrio Pblico eficaz, competente e legitimado constitui um elemento estruturantedopoderjudiciale,porconseguinte,doprpriosistemademocrtico. A maturidade da justia atingirse, assim, quando o funcionamento da justia conseguir garantir os direitos de cidadania de forma eficaz, clere e sem cedncias s presses limitadoras das conquistas recentes do Estado social portugus. E que, perante um cenrio constante de crise da justia, seja possvel aos atores judiciais emergir como o sustentculo da afirmao da justia igual para todos, afirmandose como opositores das presses reducionistas dos direitos de cidadania em nome do bom funcionamento econmico da sociedade e da sustentabilidade financeira do Estadocustadainsustentabilidadesocialdoscidados.

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AinterfacedoMinistrioPblico
Contributosparaumapolticapblicadeacessoaodireitoe justia

Ao Estado cabe, na definio da poltica pblica da justia, no s garantir a existncia de umsistemaintegradodeacessoaodireitoejustia,commltiplasportasdeentrada,mas igualmente definir as fronteiras profissionais na conjugao do equilbrio necessrio entre os melhores interesses dos cidados, das profisses envolvidas e da sustentabilidade financeiradosistemajudicial.Maisamais,numcontextodeumagravecrisefinanceirado Estado, a manuteno e melhoramento de uma poltica de acesso ao direito e justia impele a uma reflexo para que se consiga, mesmo sem haver atualmente capacidade de investimentofinanceira,arquitetarummodeloequilibradoentreosdiversosinteressesem jogo, otimizando as maisvalias com que cada ator pode contribuir. Contudo, a responsabilidade pela arquitetura, implementao e funcionamento bemsucedido de um sistema integrado de acesso ao direito e justia deve ser partilhada coletivamente. Por conseguinte,apresentasedeseguidaumconjuntodeideiase/oupropostassucintamente expostas, organizadas em torno de quatro grandes atores com diferentes nveis de responsabilidadeativa(Estado,ProcuradoriaGeraldaRepblica,SindicatodosMagistrados do Ministrio Pblico e cidados), que permitam contribuir para a discusso pblica e, posteriormente, para a elaborao de uma nova poltica pblica de acesso ao direito e justia. Naturalmente, as ideias e/ou propostas, ainda que partindo de uma perspetiva global,incidemparticularmentesobreosresultadosobtidosnestetrabalho. Ao Estado, atravs do Ministrio da Justia, compete a principal responsabilidade de definir um modelo integrado de acesso ao direito e justia que garanta a promoo e garantia dos direitos dos cidados. Para tal, entre outras propostas que se poderiam definir,necessrioqueassegureocumprimentodasseguintestarefas:

a) avaliao global e parcelar do funcionamento do sistema judicial incluindo a compilao e disponibilizao de informao credvel sobre o financiamento/ oramento disponvel e executado, os recursos humanos, os tribunais e sua organizao, os mecanismos de resoluo alternativa de litgios e o movimento processual a incidir nas diferentes entidades que realizam a justia, permitindo a construo de indicadores fiveis e a elaborao de anlises custobenefcionasdistintasreasdeinterveno; b) promoo da discusso pblica, sustentada em informaes devidamente validadas e consensualizadas, sobre as diferentes opes e alternativas para, com os meios existentes, poder melhorar o funcionamento global do sistema judicial e garantir o acesso fcil e informado dos cidados ao direito e justia, entre elas, por exemplo, a possibilidade de criao de um modelo de defensor pblico autnomo,imagemdoBrasil(Sadek,2001),ouummodelodeMinistrioPblico bicfalo que articule as atuais competncias com a de defensor pblico, como na Argentina(Arduinoetal.,2008),podendooacessocarreiradedefensorpblico, nosprimeirosanos,passarpelodesempenhoprviodefunesnestavertente; c) avaliaodetodososmecanismosderesoluoalternativadelitgiosatualmente emvigor,procurandoaferir,emprimeirolugar,secumpremosobjetivosparaos quais foram criados, incluindo a igualdade de armas que assegura os direitos das partes mais frgeis e, por outro, se o desempenho custobenefcio constitui um benefcio para o Estado ou se os resultados alcanados poderiam ser superados com um investimento financeiro equivalente na melhoria do sistema judiciale,emparticular,doMinistrioPblico; d) clarificao das competncias profissionais das diversas profisses jurdicas, atendendo ao cumprimento das alneas anteriores como forma de redefinir as fronteiras interprofissionais, assumindo o papel de interface que o Ministrio Pblicopode/deveassumir,salvaguardandoosdiferentesinteressesprofissionais em disputa, mas submetendoos, contudo, ao interesse pblico da garantia dos direitosdoscidados; e) construo de um sistema integrado de acesso ao direito e justia que organize e clarifique, pela natureza da entidade e rea jurdica (quem e como pode prestar informao,consultaepatrocniojurdico),asmltiplasportasdeentradaaqueos
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AINTERFACEDOMINISTRIOPBLICO Contributosparaumapolticapblicadeacessoaodireitoejustia

cidadospodemrecorrer(numfuncionamentoqueexigecoordenao,articulaoe densificaodasinteraes),bemcomoosdiferentesnveisderesponsabilidade,de modoaquesejatransparentee,essencialmente,acessvelegratuito. AProcuradoriaGeraldaRepblicaumatorprimordialparapromoveradiscussointerna e externa sobre a reformulao e afinao das competncias do Ministrio Pblico, mas tambm para promover a reorganizao dos seus servios nos tribunais, atendendo s prioridadesquedefinirparaasuaatuao.Aidentidadeprofissionalpassa,emmuito,pelo queaProcuradoriaGeraldaRepblicaentenderseropapeldosmagistradosnostribunais eaimagemque,nestecontexto,conseguirtransmitirpublicamente.Destemodo,oreforo dalegitimidadedoMinistrioPblicopodepassarpor: a) criar coordenaes temticas dos servios de atendimento por rea jurdica(alm deumaestruturacentral),naProcuradoriaGeraldaRepblicaenasProcuradorias Gerais Distritais, para harmonizar procedimentos e o seu funcionamento, o registo eotratamentoestatsticodasatividadesdesenvolvidas; b) alterar os critrios de inspeo e avaliao profissional, considerando o servio de atendimento com a mesma importncia que os restantes itens de avaliao inscritos no Regulamento de Inspees, valorizando tambm qualitativamente aaferiodopapeldeinterfacenosistemajudicial; c) adotar uma atitude mais proativa em relao s diferentes entidades pblicas que atuam nas diversas reas complementares, e sociedade civil organizada, para apoio na atividade de interface (a exemplo do que ocorre, por exemplo, comasComissesdeProteodeCrianaseJovens); d) assumir o papel de interface no que respeita a garantir o acesso clere dos cidados a uma autoridade judicial, a efetuar uma triagem competente e reencaminhar para a soluo mais adequada, quando adequado, e a resolver de formainformalassituaespossveis; e) reorientar o seu discurso pblico, realando o papel desempenhado junto dos cidados, em complemento afirmao histrica como titular de um rgo de soberaniacomosoostribunais(jreconhecida). O Sindicato dos Magistrados do Ministrio Pblico, como entidade que integra a larga maioria dos magistrados como associados, tem a competncia de defender os interesses
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profissionais da classe em simultneo com o interesse pblico dos cidados. Por conseguinte,noporvezesfcilconseguirumaequaodebenefciomtuo,emqueos diferentesinteressesemjogosurjamdeformaequilibrada.OSindicatotem,contudo,uma grande responsabilidade na consciencializao da classe profissional com capacidade de iniciativa para promover as reflexes necessrias, internas e pblicas, para que possa emergir com uma renovada identidade profissional que supere as meras defesas de competnciaslegais.Nestecontexto,cabelheassumirumdiscursoquepromova: a) a aceitao da separao de formao inicial no Centro de Estudos Judicirios, em parte j em vigor, defendendo a posio de diferente para ser nico, em oposio ao anterior igual para ser reconhecido (em relao ao reconhecido princpiodeparalelismocomosjuzes); b) a valorizao o papel de interface junto dos cidados, em oposio a vrias dcadas depromoo de distncia para adquirir legitimidadejudicial, defendendo a construo de um verdadeiro servio de atendimento ao pblico nos moldes atrsapresentados; c) adefesadeumdiscursopblicodelegitimaodarelevnciasocialdoMinistrio Pblico, atendendo s limitaes financeiras atuais e ao funcionamento no s dos mecanismos de resoluo alternativa de litgios, mas igualmente das diferentes portas de entrada para o acesso ao direito e justia nas diversas reas, que tm funcionado com uma grande disperso e em relao s quais existealgumdesconhecimentoporpartedoscidados; d) a promoo do dilogo entre o Ministrio Pblico, as principais profisses jurdicas (juzes e advogados), os vrios atores polticos (governo e partidos polticos) e as associaes de defesa dos diversos interesses pblicos para promoveraarticulaoeconsensualizaodosdiferentesinteressesprofissionais emjogoepotenciarosbenefciosparaadefesadosdireitosdoscidados; e) o aprofundamento do debate interno junto dos seus associados, como de certa forma os dois ltimos congressos j o demonstraram, para a construo dos principais princpios orientadores para a assuno de uma identidade profissional mais sustentada na relevncia social da sua profisso do que na funo judicial, quelegalmentejestatribudaaoMinistrioPblico.

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AINTERFACEDOMINISTRIOPBLICO Contributosparaumapolticapblicadeacessoaodireitoejustia

Aos cidados, individualmente ou organizados coletivamente, compete, em ltima instncia,participarepromoveradiscussopblicasobreomodocomopodemacederao direitoejustiaeseefetivamosdireitosdecidadania.Destemodo,opapelquepodem desempenhartemdiversascomponentes,entreasquais: a) aavaliaopolticadaspolticaspblicasdogovernonareadajustia,participando ativamente nas discusses pblicas, em particular nos perodos eleitorais e aquandodapromoodosdebatespblicosqueantecedemaaprovaodenovas reformasjudiciais; b) a presso jurdica junto das diversas entidades com competncias para prestar apoio, informao e/ou consulta jurdica de modo a exigir uma resposta competente,atempadaeadequadaresoluodoseuproblema; c) a atuao cvica junto dos tribunais, e mais concretamente junto do Ministrio Pblico, solicitando a sua interveno e apoio nos mais variados assuntos para os quais podero ser necessrios, se no for resolvida a situao, a tutela judicial adequada ou, pelo menos, o esclarecimento sobre qual ou quais as entidades a quesedevedirigir; d) a luta pela efetivao dos seus direitos sempre que os considere em risco ou tenham sido violados, recorrendo s mltiplas portas de entrada no sistema deacessoaodireitoejustia,sabendo,contudo,quepodemsemprerecorrer aoMinistrioPblico. Analisando o seu estatuto, o Ministrio Pblico constitui uma identidade e prtica profissional, sendo um ator crucial no sistema de acesso ao direito e justia, intervindo nosmaisvariadosdomnios.Todavia,oseudesempenhoeasuacapacidadedeadaptao s transformaes que esto a ocorrer na rea da justia (participando ativamente nos processos de deciso), iro ser fundamentais para definir as suas futuras competncias e prticas profissionais (formais e informais) e o seu grau de participao no sistema integrado de acesso ao direito e justia, em que mltiplas entidades, judiciais e no judiciais, contribuem para estabelecer um mosaico de possibilidades de prestao de apoioaoscidadosquebuscamumasoluonodireitoe/ounajustia. Contandocomodesempenhodeprofissionaisqualificadoseempenhados,principalmente, e segundo o seu estatuto, com a aplicao da justia de forma autnoma e independente
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em nome do interesse pblico, o Ministrio Pblico pode caminhar, com a legitimidade e apoio conferido pela sua classe profissional, mas tambm com a busca da legitimidade social e poltica, no sentido de assumir uma identidade profissional com bases de suporte mais alargadas e caractersticas diferenciadas (sejam derivadas de competncias legais ou deprticasmaisinformais),aindaqueemarticulaoecomplementaridadeemrelaos restantesprofissesjurdicas/judiciais. Um Ministrio Pblico proativo possvel e desejvel no mbito de um sistema integradoderesoluodeconflitosedapromoodoacessodoscidadosaodireitoe justia. esse o papel que se almeja para o Ministrio Pblico. A avaliao sociopoltica podeedevefazerseconcomitantemente.Aavaliaohistricafarsemaistarde.Mas a no haver volta atrs. Apenas a aprendizagem com os erros passados, como hoje se deviafazerparaevitar,novamente,errosfuturos.

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REFERNCIASBIBLIOGRFICAS

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