LA INCORPORACIN DE TIERRAS DE PROPIEDAD SOCIAL AL DESARROLLO URBANO: MARCO LEGAL Y ESTRATEGIA DE POLTICA PBLICA

Dr. Federico Seyde Melndez Marzo de 1999

INTRODUCCION Una de las transformaciones estructurales ms importantes derivadas de las reformas al marco legal agrario, consiste en la posibilidad de incorporar tierras aptas de origen ejidal o comunal al desarrollo urbano e inmobiliario mediante diversas alternativas legales basadas en actos de voluntad de los ncleos agrarios. Estas alternativas permiten desechar la idea de que para crecer en orden se requiere que el sector pblico adquiera tierra mediante actos de expropiacin. En el marco de una nueva legalidad existen las condiciones para que el gobierno logre inducir, con las garantas de preservacin de lo social, lo ecolgico y lo regional, la libre circulacin de la tierra. La posibilidad de complementar el enfoque tradicional de constitucin de reservas territoriales mediante actos expropiatorios con un nuevo enfoque basado en la oferta legal de tierra por parte de los propios ncleos agrarios, permite concebir y llevar a cabo una amplia gama de proyectos inmobiliarios que vinculen al sector social con los sectores pblico y privado. En estos proyectos los socios externos al ncleo agrario pueden intervenir aportando capital, conocimientos tcnicos, experiencia operativa y apoyos administrativos permitiendo con ello la valorizacin y el habilitamiento urbano de la tierra ejidal y comunal. Lo anterior es particularmente relevante toda vez que el "Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000" establece en su diagnstico la necesidad de incorporar 150 mil hectreas de tierras rurales al desarrollo urbano para estar en condiciones de enfrentar la expansin de las cuatro zonas metropolitanas y las principales 116 ciudades medias del pas. De esta totalidad de tierra, 105 mil hectreas se encuentran bajo el rgimen de propiedad social, es decir, dos tercios del total de tierra urbanizable en el futuro inmediato es patrimonio de ejidos y comunidades. Estas cifras permiten entender objetivamente la magnitud y complejidad del problema urbano que habr de enfrentar Mxico en los prximos aos y ponen de manifiesto la necesidad de disear e instrumentar imaginativas estrategias de poltica pblica que permitan enfrentarlo. Para poder enfrentar este reto con razonables posibilidades de xito, es indispensable que las diversas instituciones federales involucradas en la problemtica urbana, los gobiernos estatales y municipales, los sujetos agrarios y los inversionistas interesados en desarrollar proyectos inmobiliarios, conozcan y se beneficien del nuevo horizonte de posibilidades de planeacin estratgica en materia de desarrollo urbano que abren las reformas al marco legal agrario emprendidas por el gobierno federal en 1992.

DINAMICA HISTORICA El precarismo y la marginalidad son dos fenmenos que han acompaado el acelerado proceso de expansin urbana experimentado por Mxico durante la segunda mitad del siglo XX. Desde la dcada de los cincuentas, el crecimiento urbano ha venido incorporando grandes extensiones de tierras ejidales y comunales a travs de actos expropiatorios, operaciones de permuta y ampliaciones de las zonas de urbanizacin ejidal. Estas tierras de propiedad social, originalmente dotadas por el gobierno federal a ncleos de poblacin agrarios para la satisfaccin de sus necesidades econmicas, terminaban dedicndose a diversos usos urbanos mediante procedimientos enteramente definidos y operados por autoridades agrarias federales. En la mayora de los casos las decisiones de estas autoridades agrarias subordinaron los intereses patrimoniales de los campesinos a los imperativos de un acelerado proceso de industrializacin y expansin urbana. Hacia finales de la dcada de los sesentas, el fenmeno del precarismo urbano asentado sobre terrenos ejidales y comunales comienza a adquirir dimensiones preocupantes. La creciente presin migratoria sobre los espacios urbanos provoca la venta ilegal de tierras de propiedad social y el crecimiento anrquico de las ciudades sobre reas frecuentemente no aptas e incluso riesgosas para los asentamientos humanos. Este proceso de ocupacin ilegal y desordenada de tierras ejidales y comunales desencadena conflictos sociales cada vez ms agudos. Estos conflictos tienen como actores fundamentales a los colonos que adquieren de buena fe solares sobre los cuales no podrn ejercer derechos de propiedad y los ejidatarios que se ven despojados de su patrimonio al ser comercializadas sus parcelas por lderes ambiciosos operando bajo la tolerancia e incluso contando con la complicidad de las autoridades. La falta de seguridad jurdica en los colonos, el despojo sistemtico de los campesinos y la generacin de una elaborada red de intereses econmicos y polticos ligados a la expansin de asentamientos irregulares, son los aspectos medulares de una problemtica creciente cuya atencin provoca, a partir de la dcada de los setentas, el surgimiento de una vertiente especfica de poltica pblica. La poltica gubernamental en materia de asentamientos humanos irregulares se ha instrumentado histricamente a lo largo de dos grandes vertientes. Una primera vertiente ha consistido en la aplicacin de medidas correctivas destinadas a restaurar condiciones de legalidad en la tenencia de la tierra, mediante polticas de regularizacin instrumentadas por el sector agrario del gobierno federal. Una segunda vertiente, ha implicado acciones preventivas orientadas a conferirle viabilidad a los
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esfuerzos gubernamentales de planificacin urbana mediante la constitucin de reservas territoriales. Brindar certeza jurdica en la tenencia de la tierra a los habitantes pobres de las ciudades y transformar al menor costo posible la tierra rural en suelo urbano, han sido las dos preocupaciones fundamentales del gobierno federal con relacin a esta problemtica. La primera institucin expresamente diseada por el gobierno federal para enfrentar el problema de los asentamientos irregulares es el Instituto Nacional de Comunidades Obreras (INDECO), creado mediante decreto presidencial en febrero de 1971 con el carcter jurdico de organismo pblico descentralizado. En agosto de 1971, esta institucin es facultada para "legitimar la tenencia de la tierra y establecer fundos legales, con previsin de espacios disponibles para el ptimo crecimiento de las poblaciones". Durante el sexenio de Jos Lpez Portillo (1976-1982), el INDECO experimenta una transformacin importante para convertirse en agente inmobiliario del gobierno federal y dedicarse a la integracin de bolsas de tierra destinadas a satisfacer las necesidades de suelo urbano libre de asentamientos de los centros de poblacin. A partir de la segunda mitad de la dcada de los setentas corresponder en lo fundamental a la Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT), creada por decreto del ejecutivo federal en noviembre de 1974, la difcil tarea de regularizar la tenencia de la tierra en superficies ejidales ocupadas por asentamientos irregulares mediante la bsqueda de un difcil equilibrio entre colonos, ejidatarios y autoridades gubernamentales. Una vez definido el mbito de atribuciones del INDECO y de la CORETT, el gobierno federal se propuso terminar con el problema de la irregularidad en la tenencia de la tierra avanzando con igual energa tanto en la regularizacin de los asentamientos ya establecidos, como en la generacin de reservas territoriales a partir del habilitamiento urbano de superficies ejidales libres. Durante el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) y una vez operada la liquidacin del INDECO y la transferencia de sus activos a los gobiernos estatales, la poltica federal en la materia puso especial nfasis en la vertiente preventiva consistente en posibilitar una oferta suficiente de suelo apto de origen ejidal para la poblacin urbana de ms bajos ingresos. Para cumplir con este objetivo estratgico fue modificada la legislacin federal en materia de asentamientos humanos y bienes nacionales, as como la Ley Federal de Reforma Agraria con la finalidad de arribar a un sistema nacional de oferta de suelo en donde la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE) estuviera facultada para ser solicitante de actos expropiatorios sobre tierras ejidales. El programa de constitucin de reservas territoriales emprendido por el gobierno de Miguel de la Madrid, represent un primer esfuerzo por articular una estrategia de
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poltica pblica para incorporar tierras ejidales al desarrollo urbano a partir de una concepcin integral del problema que permiti trascender los esquemas predominantemente reactivos del pasado inmediato. Prueba clara de lo anterior es el hecho de que durante el sexenio en cuestin el total de tierra de propiedad social expropiada para fines de constitucin de reservas territoriales se increment de 3,000 a 17,000 hectreas. En el marco de la lgica poltica que sustent el Programa Nacional de Solidaridad, la estrategia del gobierno federal durante el sexenio 1988-1994 volvi nuevamente a gravitar en torno a la necesidad de abatir el enorme rezago existente en materia de regularizacin. Para lograr lo anterior el gobierno de Salinas de Gortari se propuso abatir el grueso del rezago histricamente acumulado en un periodo de tres aos mediante la operacin de la CORETT para posteriormente descentralizar estas tareas y dejar a cargo de los gobiernos estatales la regularizacin de los escasos asentamientos que hubiesen quedado pendientes y, de manera fundamental, la continuacin del programa de reservas territoriales para el crecimiento de las ciudades. Esta inversin de prioridades a favor de las tareas de regularizacin se tradujo en la entrega de aproximadamente un milln de ttulos de propiedad a favor de igual nmero de familias mexicanas. Al tiempo del nacimiento de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), la CORETT haba regularizado alrededor de 65,000 hectreas de tierras ejidales en todo el pas. No obstante este importante avance en el frente de la regularizacin, el problema persisti e incluso se agudiz durante este periodo en virtud de la insuficiente oferta legal de suelo y de la ausencia de un sistema funcional de controles y sanciones a la venta ilegal de tierras ejidales. Esta experiencia puso nuevamente de manifiesto la necesidad, ya percibida durante el gobierno de Miguel de la Madrid, de atacar en sincrona el frente de la regularizacin de asentamientos establecidos y el frente de la incorporacin de suelo ejidal libre al desarrollo urbano.

LAS REFORMAS AL MARCO LEGAL AGRARIO Las reformas al marco jurdico agrario operadas a comienzos de 1992, son resultado de una reflexin crtica acerca de los lmites estructurales enfrentados por un modelo estatista de desarrollo rural. En este sentido, las reformas representan un intento por crear condiciones jurdicas que permitan dinamizar la actividad productiva en el campo y elevar el bienestar de las familias campesinas, dentro de un contexto marcado por la imposibilidad gubernamental de continuar sosteniendo el desarrollo rural a travs de un complejo y costoso sistema de subsidios y relaciones clientelistas.

Parte fundamental de este proceso de reforma jurdica fue la introduccin de modificaciones al texto del Artculo 27 Constitucional. Entre estas modificaciones destaca la ampliacin del universo de personas que son sujetos de derecho agrario, el reconocimiento de un estatuto de autonoma para la vida interna de ejidos y comunidades, la posibilidad de constituir sociedades civiles o mercantiles en el agro y el establecimiento de medios para la procuracin e imparticin de una justicia agraria gil y expedita. En su carcter de instrumento de poltica pblica encaminado a estructurar un nuevo modelo de desarrollo para el campo mexicano, la nueva legalidad agraria se soporta en tres grandes modificaciones al texto del Artculo 27 Constitucional que, lejos de encontrarse separadas, se concatenan de una manera lgica. La primera de ellas consiste en establecer la terminacin histrica del reparto agrario mediante la modificacin del prrafo tercero y la derogacin de las fracciones X, XI, XII, XIII, XIV y XVI que elevaban a rango constitucional este compromiso programtico del Estado para con la sociedad civil rural. A partir de 1992, la regulacin poltica de las demandas campesinas deja de tener su soporte en la oferta de tierra por parte del gobierno federal. El impacto estructural de esta reforma constitucional es de la mayor importancia en virtud de que implica la disolucin del soporte material de una estrategia clientelista de control poltico sobre el campesinado mexicano. Reconocer el fin del reparto agrario implic reconocer los lmites estructurales del populismo agrarista como patrn de legitimacin estatal en el medio rural. La segunda de ellas responde a la necesidad de construir, una vez disueltas las bases materiales del clientelismo campesino, interlocutores verdaderamente autnomos en el medio rural. Para tal efecto, la reformada fraccin VII del Artculo 27 Constitucional reconoce de modo explcito la personalidad jurdica de los ncleos de poblacin agrarios y reconoce como autnoma la vida interna de ejidos y comunidades. Con relacin a este ltimo punto, la nueva legislacin agraria establece que la Asamblea General es el rgano supremo del ncleo agrario, siendo el Comisariado Ejidal o de Bienes Comunales el rgano de representacin encargado de ejecutar sus resoluciones. Con fundamento en la autonoma que la nueva legislacin le otorga, la Asamblea General amplifica sus atribuciones en materia de regularizacin agraria, as como en todo lo relativo al aprovechamiento colectivo de los recursos naturales con que cuenta el ejido o comunidad. La nueva Ley Agraria establece con toda precisin los derechos que ejidos y comunidades tienen sobre las tierras que les fueron dotadas o reconocidas por el Estado; la potestad de las asambleas para llevar a cabo la delimitacin, asignacin y destino de las mismas al

interior del ncleo agrario, as como la extensin mxima de tierra sobre la que, en el caso concreto de los ejidos, cada campesino puede ejercer derechos parcelarios a ttulo individual. Finalmente, la tercera modificacin tiene que ver con la necesidad de, una vez construido un nuevo sujeto histrico provisto de autonoma y capacidad de decisin, otorgarle posibilidades efectivas de participacin en procesos econmicos de mercado mediante la libre disposicin de sus derechos de propiedad. Esta transformacin estructural implic crear condiciones normativas orientadas a superar el encriptamiento histrico de la propiedad social, su aislamiento del mercado y por lo tanto su dependencia total del subsidio pblico para fines de capitalizacin y desarrollo productivo. Como parte de este esfuerzo, la fraccin IV del Artculo 27 Constitucional es reformada para permitir que sociedades mercantiles por acciones sean propietarias de terrenos rsticos y, por su parte, la tambin reformada fraccin VII del mismo dispositivo legal abre la posibilidad de que los ejidatarios obtengan, por acuerdo de la Asamblea Ejidal, el dominio pleno sobre su parcela. Estas reformas constitucionales son de la mayor trascendencia en virtud de que hacen posible, por primera vez en la historia del Estado post-revolucionario, la desincorporacin de tierra del rgimen jurdico agrario como resultado de un acto de voluntad propio de un actor societal.

CONCURRENCIA DE LA LEGISLACION AGRARIA Y URBANA En materia de incorporacin de tierra ejidal y comunal al desarrollo urbano, existe una concurrencia entre la nueva legislacin agraria y la nueva legislacin federal en materia de asentamientos humanos. En el caso de la Ley Agraria, este marco legal establece en su artculo segundo que, en todo lo relacionado con el aprovechamiento urbano y el equilibrio ecolgico, el ejercicio de los derechos de propiedad en materia agraria deber ajustarse a lo "dispuesto por la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley del Equilibrio Ecolgico y dems leyes aplicables". Por su parte la Ley General de Asentamientos Humanos establece en su artculo 38 que "el aprovechamiento de reas y predios ejidales o comunales comprendidos dentro de los lmites de los centros de poblacin o que formen parte de las zonas de urbanizacin ejidal y de las tierras del asentamiento humano en ejidos y comunidades", deber sujetarse a lo dispuesto por la Ley Agraria y otros instrumentos jurdicos. Asimismo, este marco normativo establece en su artculo 39 que "para constituir, ampliar y delimitar la zona de urbanizacin ejidal y su reserva de crecimiento; as como para regularizar la tenencia de predios en los que se hayan constituido asentamientos humanos irregulares, la asamblea ejidal o de comuneros
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respectiva deber ajustarse a las disposiciones jurdicas locales de desarrollo urbano y a la zonificacin contenida en los planes o programas aplicables en la materia", requirindose "la autorizacin del municipio en que se encuentre ubicado el ejido o la comunidad". La intencin de establecer una articulacin entre lo agrario y lo urbano en el marco de las polticas gubernamentales tanto de incorporacin de tierras de propiedad social libres de asentamientos como de regularizacin de la tenencia de la tierra en ejidos total o parcialmente urbanizados, queda claramente reflejada en el texto de los artculos 43 y 45 de la Ley General de Asentamientos Humanos que seala las disposiciones a que habrn de sujetarse ambos procesos de ordenamiento urbano. Mientras el artculo 43 establece que la incorporacin de terrenos ejidales y comunales al desarrollo urbano deber resultar "necesaria para la ejecucin de un plan o programa de desarrollo urbano" y deber igualmente estar respaldada por el "planteamiento de esquemas financieros para su aprovechamiento y para la dotacin de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos", as como para "la construccin de vivienda", el artculo 45 seala que los procesos de regularizacin deben derivar de una "accin de mejoramiento urbano, conforme al plan o programa de desarrollo urbano aplicable". Lo que tenemos ante nosotros, es un nuevo sistema legal diseado para facilitar el surgimiento de un proceso planificado, racional y sustentable de desarrollo urbano capaz de incluir a los actores agrarios. En el marco de la nueva legislacin el campesino tiene la posibilidad de convertirse en un interlocutor efectivo de las autoridades locales en la bsqueda de soluciones al complejo problema planteado por el crecimiento de las ciudades. Con este marco legal el ejido y la comunidad estn en condiciones de abandonar el status de sujetos pasivos que la dinmica histrica de nuestro proceso de urbanizacin les ha conferido y, por su parte, el Estado tiene la posibilidad de transformar una poltica de desarrollo urbano costosa y predominantemente reactiva, en un autntico sistema de planeacin estratgica de ciudades donde la participacin de las autoridades gubernamentales y de los actores societales encuentre un saludable equilibrio.

NUEVOS METODOS DE INCORPORACION DE SUELO SOCIAL AL DESARROLLO URBANO En el marco de la Ley Federal de Reforma Agraria, la expropiacin por causa de utilidad pblica representaba el nico mecanismo legal capaz de modificar el rgimen de propiedad de las tierras ejidales y comunales. Las indemnizaciones a los ncleos agrarios derivadas de estos actos de autoridad se determinaban por la Comisin de

Avalos de Bienes Nacionales (CABIN), considerando el valor comercial de los terrenos expropiados en funcin de su destino final. De conformidad con las caractersticas de cada proyecto inmobiliario, los inversionistas negociaban la expropiacin con las autoridades estatales quienes a su vez asuman el carcter de promoventes directos de la misma ante la Secretara de la Reforma Agraria o, en su defecto, solicitaban la intervencin del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS) como intermediario del proceso. A partir de la expedicin de la nueva Ley Agraria la va de la expropiacin contina vigente, con la particularidad de que no slo las autoridades estatales o el BANOBRAS tienen la capacidad de actuar como promoventes ante la Secretara de la Reforma Agraria sino que esta facultad se hace extensiva a los particulares, es decir, a los inversionistas interesados en desarrollar proyectos inmobiliarios. Otra modificacin digna de ser mencionada es el hecho de que si bien se mantiene la obligacin de que sea la CABIN quien fije el monto de la indemnizacin en funcin del valor comercial de los terrenos, no se mantiene el concepto de "destino econmico" como criterio de interpretacin para fijar este valor comercial. Esta situacin es delicada en virtud de que el valor comercial entendido en trminos de operaciones de compraventa de lotes puede resultar excesivo para la factibilidad financiera de algunos proyectos y, por otra parte, si se ignora el destino final de tierras ejidales expropiadas para el establecimiento de proyectos tursticos o industriales se corre el riesgo de subvaluarlas en detrimento de los ncleos agrarios. Como se seal anteriormente, la gran innovacin introducida por la nueva Ley Agraria radica en la posibilidad de instrumentar procesos de desincorporacin a partir de actos de voluntad de los ncleos de poblacin agrarios cuyos efectos jurdicos son, en ltima instancia, equivalentes a los generados por las expropiaciones que, en el marco de la Ley Federal de Reforma Agraria, fueron promovidas a lo largo de todo el territorio nacional por inversionistas y autoridades estatales con la finalidad de concretar diversos proyectos tursticos e inmobiliarios. Esta facultad, antes inexistente, permite a los ncleos de poblacin agrarios cuyas tierras se encuentren en el rea de crecimiento de un centro de poblacin beneficiarse con la urbanizacin de las mismas. Es precisamente en el artculo 87 de la Ley Agraria donde se establece este principio sealndose que el proceso de "incorporacin de tierras ejidales al desarrollo urbano deber sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos". Los procedimientos que, de conformidad con la legislacin vigente, permiten desincorporar tierras del rgimen patrimonial agrario para fines de desarrollo urbano y vivienda, sin necesidad de ejercer la facultad expropiatoria del gobierno federal, son fundamentalmente dos: la adopcin del dominio pleno sobre tierras ejidales parceladas y la aportacin de tierras de uso comn a una sociedad
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mercantil inmobiliaria. Sin menoscabo de la personalidad jurdica y autonoma que la nueva legislacin agraria reconoce a ejidos y comunidades, la instrumentacin de ambos procedimientos de desincorporacin implica la participacin de diversas instituciones gubernamentales entre las cuales la Procuradura Agraria, en su carcter de organismo de servicio social encargado de defender los derechos de los sujetos agrarios, desempea un papel particularmente importante. De conformidad con lo dispuesto por el artculo 81 de la Ley Agraria, la adopcin del dominio pleno presupone que la mayora de las parcelas del ejido hayan sido delimitadas, destinadas y asignadas por la asamblea de conformidad con el artculo 56 de este mismo ordenamiento y con su reglamento en materia de certificacin de derechos ejidales y titulacin de solares. Lo anterior implica que solo las tierras ejidales, susceptibles de parcelamientos formales, pueden estar en condiciones de adoptar este procedimiento y no as las comunidades agrarias. Una vez concluido el proceso de regularizacin interna, la asamblea ejidal estar en condiciones para autorizar a la totalidad de ejidatarios con derechos vigentes o a una fracccin de los mismos la adopcin del dominio pleno sobre sus parcelas. La asamblea que se integre para tal efecto, deber tener formalidades especiales entre las que destacan una mayora calificada de tres cuartas partes de los ejidatarios en primera convocatoria y de la mitad ms uno en segunda o ulterior convocatoria, as como la presencia tanto de un fedatario pblico como de un representante de la Procuradura Agraria. Para tener validez jurdica, la decisin de desincorporar tierras de uso comn deber contar con el voto aprobatorio de al menos dos terceras partes de los ejidatarios asistentes. Una vez verificada esta asamblea y registrada el acta correspondiente ante el Registro Agrario Nacional (RAN), los ejidatarios autorizados para modificar el rgimen de propiedad de sus parcelas tendrn el derecho personalsimo de acudir ante las oficinas del propio RAN a solicitar que su certificado de derechos parcelarios sea dado de baja y en su lugar les sea otorgado un ttulo de propiedad. Una vez registrado este documento ante el Registro Pblico de la Propiedad de la localidad a que correspondan las tierras en cuestin, la parcela otrora regulada por el derecho agrario se habr convertido en una pequea propiedad individual susceptible de todos los actos de dominio previstos en la legislacin civil. La adopcin del dominio pleno por parte de la totalidad o de un grupo de ejidatarios, no implica cambio alguno en la naturaleza jurdica del resto de las tierras del ncleo agrario. Es importante sealar que la Ley Agraria establece que, cuando las tierras privatizadas a travs de este mecanismo se encuentren en zonas reservadas para el crecimiento de centros de poblacin de conformidad con planes de desarrollo urbano vigentes, los procesos de enajenacin en favor de personas ajenas al ejido debern respetar el derecho de preferencia que la Ley General de Asentamientos Humanos otorga a estados y municipios.

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La adopcin del dominio pleno sobre tierras ejidales parceladas ha sido la frmula de desincorporacin de mayor importancia cuantitativa en trminos del proceso urbano. De acuerdo con informacin proporcionada por la SEDESOL, desde 1996 aproximadamente 23,000 hectreas de tierras de origen ejidal se han incorporado al crecimiento de las principales 116 ciudades del pas por esta va. No obstante lo anterior, esta frmula implica riesgos importantes para los ejidatarios ya que implica una comercializacin autogestionaria de la tierra que frecuentemente se traduce en una subvaluacin de las parcelas que han sido privatizadas. Esta situacin deriva en medida importante del hecho de que s bien la Ley Agraria en su artculo 86 establece que la primera enajenacin de parcelas sobre las que se hubiere adoptado el dominio pleno deber "hacerse cuando menos al precio de referencia que establezca la Comisin de Avalos de Bienes Nacionales o cualquier institucin de crdito", omite sealar que, en el caso de los ejidos inmersos en la mancha urbana, el destino final de las tierras desincorporadas es urbano-inmobiliario y no agrcola, situacin que de ser considerada seguramente permitira trminos de comercializacin ms justos desde la perspectiva de los campesinos. Por lo que respecta al segundo procedimiento de desincorporacin, la Ley Agraria establece que las tierras de uso comn detentan un carcter inalienable, imprescriptibe e inembargable en virtud de constituir el sustento econmico de la vida comunitaria del ncleo agrario. Sin embargo, este marco normativo reconoce una excepcin a esta regla general en su artculo 75 al sealar que "en los casos de manifiesta utilidad para el ncleo de poblacin ejidal, ste podr transmitir el dominio de tierras de uso comn a sociedades mercantiles o civiles". Esta facultad se hace extensiva a las comunidades de conformidad con el texto del artculo 100 de la propia Ley Agraria. Es importante sealar que en estas sociedades pueden participar los ejidatarios a ttulo individual mediante la suscripcin de acciones cuyo valor resulte equivalente a la parte alcuota que les corresponda del usufructo de las superficies de uso comn aportadas, as como el ejido en su carcter de persona moral provista de personalidad jurdica propia. La aportacin de tierras de origen ejidal o comunal a una sociedad mercantil puede formalizarse bajo los diversos esquemas asociativos previstos en la Ley y puede o no admitir socios externos al ncleo agrario. Tratndose de una inmobiliaria puramente ejidal, una de las alternativas que hace posible la actual legislacin es la suscripcin de un contrato de asociacin en participacin con alguna inmobiliaria privada o pblica. A partir de un instrumento de este tipo, la inmobiliaria ejidal puede aportar terrenos en brea debidamente desincorporados del rgimen agrario, mientras que la inmobiliaria privada o pblica puede aportar el proyecto de desarrollo, la gestora necesaria para la obtencin de permisos y licencias ante las autoridades locales y, en su oportunidad, la estrategia de comercializacin.

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Un aspecto importante del procedimiento de aportacin de tierras de uso comn a sociedades, radica en la necesidad de contar con un proyecto de desarrollo y un proyecto de escritura constitutiva que le permitan a la Procuradura Agraria manifestarse sobre la certeza de la inversin proyectada, sobre la viabilidad ecolgica del esquema inmobiliario y, de manera fundamental, sobre el nivel de equidad implcito en los trminos asociativos planteados al ncleo agrario. Esta opinin a cargo de la Procuradura Agraria debe ser emitida en un trmino de treinta das contados a partir de la recepcin de la informacin necesaria y no es vinculante para el ncleo agrario el cual podr decidir en un sentido opuesto a la recomendacin institucional. No obstante lo anterior, la opinin de la Procuradura Agraria deber ser tomada en consideracin por la asamblea al momento de decidir sobre la desincorporacin de las tierras ya que, en ausencia de este documento, el Registro Agrario Nacional se ver imposibilitado jurdicamente para llevar a cabo el asiento registral del acta correspondiente. Aun cuando este mtodo de desincorporacin de suelo social ha tenido un impacto poco importante en trminos cuantitativos (menos de 5,000 hectreas desde 1996) , representa sin lugar a dudas la mejor opcin tanto para el ejido como para sus socios externos. Desde la perspectiva del ncleo agrario, la aportacin de tierras de uso comn al patrimonio de sociedades mercantiles inmobiliarias permite una distribucin equitativa de ganancias entre los miembros de la comunidad, adems de ofrecer mejores condiciones de comercializacin. Para la autoridad gubernamental representa una ventaja en trminos de planeacin urbana el contar con un interlocutor organizado y, finalmente, para el inversionista privado la asociacin con un ejido o con una inmobiliaria ejidal evita su descapitalizacin ya que no hace depender la viabilidad de un proyecto de la previa adquisicin de la tierra.

LA CONFIGURACION DE UNA ESTRATEGIA DE POLITICA PUBLICA El nuevo marco legal agrario y urbano surgido a comienzos de la dcada de los noventas, abre la posibilidad de concebir, disear e instrumentar una nueva estrategia de poltica pblica que permita enfrentar de mejor manera el complejo problema de la ocupacin irregular de tierras ejidales y comunales en espacios urbanos, as como el concomitante dficit crnico de suelo que ha bloqueado la posibilidad de planear con xito el crecimiento de nuestras ciudades. Como vimos anteriormente, el Estado mexicano ha enfrentado el problema de los asentamientos irregulares de manera fundamentalmente reactiva, es decir, ejercitando la accin del gobierno para restaurar la legalidad en ejidos que fueron devorados por

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un crecimiento urbano anrquico. Aun cuando la constitucin de reservas territoriales emerge con fuerza durante la dcada de los ochentas, el esfuerzo resulta insuficiente para enfrentar con xito el crculo vicioso de la irregularidad. La desproporcin existente entre la vertiente preventiva y la vertiente correctiva de la accin del gobierno se aprecia con claridad al observar que frente a las aproximadamente 30,000 hectreas convertidas en reserva territorial para el crecimiento urbano durante los ltimos aos, el gobierno federal ha debido ejercer acciones de regularizacin sobre ms de 90,000 hectreas. Lo anterior implica que por cada hectrea de tierra social incorporada a una reserva territorial, se han tenido que reintegrar a la legalidad tres en asentamientos irregulares. La experiencia histrica ha demostrado que el rgimen de propiedad agrario, diseado para ncleos de poblacin rurales dedicados de manera predominante a actividades agrcolas, ganaderas y forestales, ha constituido un importante obstculo en trminos del proceso de expansin urbana. El carcter inalienable de las tierras ejidales y comunales dotadas por el Estado ha impedido a los sujetos agrarios beneficiarse de la urbanizacin de sus tierras. Esta situacin ha provocado que la irregularidad represente ms del 65 por ciento del crecimiento urbano en Mxico y que, dentro de este universo, cerca del 80 por ciento sea producto de la necesidad de vivienda que enfrentan los grupos sociales urbanos de menor ingreso y mayor marginacin. Las familias urbanas cuyos ingresos se encuentran por debajo de los 3 salarios mnimos difcilmente tienen acceso al mercado formal de suelo y, frecuentemente, su nica opcin radica en la oferta de lotes irregulares. Las modificaciones legales en materia agraria y urbana abren la posibilidad de enfrentar el problema del precarismo y la irregularidad con un abanico mucho ms amplio de instrumentos. Estos nuevos instrumentos permiten al gobierno transitar de instancia regularizadora y generadora de reservas territoriales mediante actos expropiatorios, a instancia facilitadora y promotora de formas asociativas entre ncleos agrarios e inversionistas privados. La posibilidad jurdica de que los ncleos agrarios desincorporen las tierras que les fueron dotadas por el Estado para comercializarlas directamente o para aportarlas al desarrollo de proyectos urbanoinmobiliarios en asociacin con capitales privados, constituye el fundamento de la nueva orientacin de poltica pblica en esta materia. Lo anterior implica que la accin del Estado deber pasar de la tutela y el intervencionismo gubernamental a la promocin de proyectos sobre la base de apoyos efectivos en materia de asesora legal, financiamiento y orientacin institucional. Al gobierno federal corresponder la definicin de las grandes lneas y polticas de

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incorporacin de suelo social al desarrollo urbano y a los gobiernos estatales y municipales apoyar la comercializacin de la tierra en condiciones de justo beneficio para los sujetos agrarios, as como facilitar la concrecin de proyectos inmobiliarios con inversionistas privados en trminos de las disposiciones aplicables en materia de ordenamiento y planeacin urbana. El Programa de Incorporacin de Suelo Social (PISO), constituye el primer esfuerzo sistemtico del Estado mexicano en este sentido. Este programa constituye una estrategia de poltica pblica diseada por el gobierno federal a partir de la conjuncin de esfuerzos entre la Secretara de la Reforma Agraria y la Secretara de Desarrollo Social, cuya operacin se basa en la suscripcin de convenios de coordinacin entre la federacin y los gobiernos estatales. El PISO tiene por finalidad inducir previsoriamente el cambio de rgimen de propiedad de las tierras ejidales ubicadas en espacios de expansin urbana debidamente planificados y regulados por las autoridades municipales en el marco de sus atribuciones constitucionales para, a partir de ello, constituir bolsas de suelo que permitan la oferta oportuna de suelo legal y apto para proyectos de equipamiento urbano, desarrollo regional y vivienda. A partir de una concepcin federalista y democrtica de la planeacin urbana, el PISO propone la integracin en cada estado de un Comit de Incorporacin de Suelo presidido por el gobernador e integrado por representantes de la federacin, los estados y los municipios. Estos comits tienen por finalidad provocar las sinergias insterinstitucionales necesarias para facilitar tanto los procesos de desincorporacin de tierras ejidales, como su adecuada conversin en suelo urbano susceptible de ser comercializado en el marco de proyectos inmobiliarios concretos. Una atribucin adicional de estos comits consiste en supervisar la constitucin y adecuado funcionamiento de las bolsas de suelo que, como en el caso de las reservas territoriales constituidas a partir de procesos expropiatorios, permitirn a los inversionistas inmobiliarios de cada localidad conocer con precisin las disponibilidades reales de tierra urbanizable. La Procuradura Agraria es la institucin del gobierno federal encargada de llevar a los ncleos agrarios la oferta de participacin en el PISO. Es precisamente en el dilogo directo con los ejidos ubicados en el mbito de expansin de las principales ciudades del pas, donde la institucin ejerce su mayor responsabilidad en la operacin del programa. Lo anterior resulta claro en virtud de que lo verdaderamente novedoso de este esfuerzo es precisamente la constitucin de sociedades inmobiliarias en las que los ejidatarios participen como socios. En la medida en que la incorporacin de suelo social al desarrollo urbano se apoye de manera cada vez ms enrgica en actos de voluntad de los ncleos agrarios y, en este sentido, se reduzca la presin a favor de la intervencin del gobierno federal a travs de actos de

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autoridad encaminados a corregir desequilibrios, el PISO como programa de induccin ser exitoso. En este sentido los abogados y visitadores de la Procuradura Agraria constituyen asesores, orientadores y gestores a favor de aquellos ejidos y comunidades que, de conformidad con lo establecido en el artculo 87 de la Ley Agraria, se encuentran en condiciones de beneficiarse con la urbanizacin de sus tierras. Una vez que los propios ejidos a travs de sus asambleas han aceptado participar en el PISO, la Procuradura Agraria debe asesorarlos a fin de que sus decisiones se apeguen en todo momento a las legislaciones vigentes tanto en materia agraria como en materia urbana, adems de apoyarlos en la determinacin del procedimiento de conversin de tierra que ms les convenga, as como en la instrumentacin jurdica del mismo. Para el Estado mexicano una estrategia de este tipo no slo ofrece la oportunidad de incorporar un nmero creciente de hectreas de suelo social al desarrollo urbano sin ejercer actos de autoridad sobre ncleos agrarios y sin gravar de manera directa las finanzas de estados y municipios, sino que adems permite sentar las bases de una cultura de orden, legalidad y libre concurrencia entre los sujetos agrarios y sus interlocutores econmicos. En este sentido, el PISO debe interpretarse como un primer esfuerzo dentro de una poltica de largo plazo encaminada a romper definitivamente con la perversa lgica de la invasin y posterior regularizacin de tierras de propiedad social en espacios urbanos.

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