A LEI ORGNICA DA ASSISTNCIA SOCIAL (LOAS), LEI 8.742/07.12.

1993, COMENTADA ARTIGO POR ARTIGO

* Marcelo Garcia
Com base em um estudo detalhado da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), contribuo aqui com comentrios sobre todos os artigos dessa Lei, ressaltando que h muitas questes esquecidas e que precisam ser debatidas. Em 2011, a LOAS completa 18 anos. J deixou de ser uma menina e prepara-se, ainda muita imatura, para entrar na sua fase adulta. uma Lei citada inmeras vezes, mas que j deixou de ser questionada. Falta debate; falta estudo; faltam, talvez at, algumas revises. Aps a aprovao do Projeto de Lei do Sistema nico da Assistncia Social (PL
SUAS),

importante revisitarmos a LOAS e realizar um debate hoje fundamental. preciso

situar a LOAS, compreender o contexto histrico em que foi construda e os desdobramentos de cada um de seus artigos, sua organizao e, em alguns momentos, suas sutis contradies.

COMENTANDO O ARTIGO 1
Art. 1 A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, Poltica de Seguridade Social no contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas. Vale destacar que a Constituio de 1988 coloca a assistncia social como dever do Estado e direito do cidado. A partir desse ano, a lgica do favor, da filantropia e da caridade comea a ser superada num processo muito lento que, at agora, em 2011, ainda no terminou. O Artigo 1 definiu a assistncia social como parte do conjunto de polticas do sistema de Seguridade Social brasileiro. Poltica que no contributiva no existe pagamento, de nenhuma espcie, para o acesso ao direito proteo social. Um exemplo: o Programa Bolsa Famlia uma segurana de renda. um direito. No vejo como possvel impor (ou cobrar) condies para que uma famlia tenha acesso a essa segurana. O conceito de condicionalidade, em minha opinio, contraria o 1

Artigo 1 da LOAS, que define a assistncia social como no contributiva. O Projeto Agenda da Famlia, na realidade, uma resposta muito mais concreta ao direito do que o conceito de condicionalidade. No mesmo sentido, uma entidade assistencial no pode exigir que um usurio faa um curso de capacitao como condio para que tenha acesso a um servio assistencial, que , na grande maioria dos casos, financiado pelo Estado. Da mesma forma, no possvel exigir converso a determinada f ou participao em cultos religiosos para que uma famlia ou um indivduo tenha acesso a um ativo ou servio assistencial. O Artigo 1 diz que a assistncia social deve prover os mnimos sociais. E aqui est o maior atraso da LOAS. Quais so esses mnimos sociais? O que podemos estabelecer como mnimos sociais para que uma famlia seja considerada socialmente includa? Ao longo de sua trajetria, a assistncia social acabou se preocupando muito mais em criar um cardpio de projetos e programas do que, de fato, estabelecer os mnimos sociais. Incluir uma famlia em um projeto ou programa social no significa garantir sua incluso sustentvel, principalmente se no foram identificadas suas necessidades reais para um processo de promoo. A pasteurizao de projetos e programas acaba nos afastando do debate sobre mnimos sociais. Os mnimos sociais precisam constituir um conjunto de seguranas sociais nas reas de educao, sade, trabalho, habitao, cultura, renda e convivncia. Uma famlia deve ser considerada includa quando tiver acesso a um padro mnimo de qualidade de vida e acesso a direitos bsicos. No conheo nenhuma cidade que tenha debatido essa questo e estabelecido os mnimos sociais da LOAS. Nosso curso tem este desafio: avanar no debate e na consolidao de mnimos sociais. A assistncia social realizada por meio de um conjunto de aes do poder pblico e tambm da sociedade civil organizada. Aqui temos um debate fundamental. A assistncia social dever do Estado, mas sua realizao pode e deve ter a participao da sociedade. O Estado deve organizar a estratgia e deve ser a inteligncia do processo, mas no est escrito na LOAS que somente o Estado deve intervir e agir na poltica de assistncia social. A sociedade pode e deve se integrar s aes de assistncia social. No faz sentido o debate da fico ideolgica que rejeita iniciativas da sociedade. As entidades, ONG e
OSCIP,

no podem nem devem definir a agenda social da assistncia, mas no faz sentido O Artigo 1 da LOAS deixa isso bem claro. A garantia das necessidades bsicas o

dizer que elas no devem atuar na assistncia. principal desdobramento da assistncia social. Mas que necessidades so essas? Mais uma vez o texto da LOAS remete a um trabalho que no foi feito. A ausncia dessa definio 2

possibilita que a lgica de projetos e programas distantes da realidade de cada famlia provoque um enorme divrcio entre as intervenes e as verdadeiras

privaes/desprotees sociais vivenciadas. O Artigo 1 da LOAS um ponto de partida para organizarmos a poltica de assistncia social. Se estivermos dispostos, temos, a partir deste artigo, trabalho para mais de um ano. O grande desafio do Artigo 1 definir os mnimos sociais. Um debate importante: condicionalidade combina com direito?

COMENTANDO O ARTIGO 2
O Artigo 2 da LOAS organiza os objetivos da lei. O sentido da proteo fica explcito no texto. Como o texto original de 1993, o leque de protees parece reduzido e sinto necessidade de sua ampliao. As protees ficam asseguradas, sobretudo, para crianas, idosos, deficientes e para a maternidade. Identificar esse pblico um claro desdobramento da histria da assistncia social pblica vinculada Legio Brasileira de Assistncia (LBA). Os primeiros debates sobre desprotees e privaes sociais comeam a ganhar corpo apenas a partir de 2006. Por isso, muitas desprotees no foram identificadas no texto da LOAS, e cito, por exemplo, as desprotees vividas pelas comunidades urbanas sem habitao, pela comunidade gay, pela populao migrante e em situao de rua, entre outras. Debater o sentido da proteo um exerccio que deve comear pela identificao das desprotees/ privaes. importante apontar que o debate da LOAS surgiu com muita fora na LBA. No foi um debate feito no interior das universidades. Ele ganhou fora na prtica diria dos trabalhadores, sobretudo da LBA, e natural que o texto traga como referncia, em muitos momentos, um pblico caracterstico dessa instituio. Para fins didticos, vamos examinar cada parte do texto:

Art. 2 A assistncia social tem por objetivos: a) a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; Proteger a marca da LOAS. Mas proteger por que e de qu? As respostas para essa pergunta s vo ficar mais claras a partir da Nova Poltica de Assistncia Social, de 2004, e da NOB/SUAS, de 2005. 3

Importante ressaltar a questo da proteo maternidade. O texto no diz que preciso proteger apenas a gestao e o parto. A maternidade muito mais do que isso. Proteger a maternidade , antes de tudo, defender o direito da mulher de exercer seu papel de me. A maternidade se traduz na real possibilidade de que a me organize e acesse uma rede que garanta o desenvolvimento e a proteo de seu filho escola, servios de sade, esporte, cultura, lazer etc. A assistncia social no pode ser um substituto da maternidade. preciso trabalhar para que a me possa de fato ser me. Devemos atentar para que os projetos da assistncia social no tomem o lugar da maternidade. Proteger a infncia e a adolescncia deve ser, antes de tudo, garantir o direito convivncia familiar e comunitria. Entender proteo fora do espao familiar um equvoco. importante debater essa questo. Proteger a velhice garantir aos idosos todas as condies para que a velhice no seja um problema para a famlia e para o indivduo. A velhice no pode significar a espera do fim. Proteger a velhice garantir condies reais de vida familiar e comunitria.

b) o amparo s crianas e adolescentes carentes; A palavra amparo est no texto para ressaltar uma diferena em relao proteo. Amparar assumir e prover a proteo social que a famlia, em determinado momento, no est conseguindo garantir. Crianas e adolescentes em situao de rua ou envolvidos com uso abusivo de drogas so exemplos para esse caso. Neste texto, temos a base do debate sobre proteo social especial, que vem, no entanto, impregnado da ideia de que a instituio pode arcar com o amparo da criana carente. A pobreza (carncia) no pode ser uma condio para que a criana ou o adolescente seja afastado de sua famlia.

c) a promoo da integrao ao mercado de trabalho; Aqui, por um erro na concepo do Programa de Atendimento Integral Famlia (PAIF), confunde-se integrao ao mercado de trabalho com incluso produtiva, que os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) esto fazendo Brasil afora. Mercado de trabalho muito mais do que curso de bordado ou pintura. A questo da escolaridade fundamental para essa integrao. No existe emprego para quem tem baixa escolaridade. A assistncia social deve garantir integrao, e no fazer uma substituio por meio da lgica frgil da incluso produtiva. aqui que estamos mais 4

estagnados em relao lei, vivendo um enorme divrcio entre nossas aes e a realidade do mercado de trabalho. d) a habilitao e reabilitao das pessoas com deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria;

Outro texto que aponta grandes desafios. Integrar e reabilitar pessoas com deficincia muito mais do que garantir o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) ou o atendimento numa entidade de reabilitao. Integrar vida comunitria garantir escola plural, inclusiva, e participao em atividades de esporte, lazer e cultura. A vida comunitria a expresso da vida inclusiva. As pessoas com deficincia ainda so tratadas de forma diferenciada e ainda existe quem defenda os guetos, como as escolas especiais e outras comunidades especficas. A integrao vida comunitria de pessoas com deficincia uma agenda atrasada, em grande parte por causa do peso de entidades histricas, que no querem que todos convivam numa comunidade inclusiva, pois isso significaria seu fim.

e) a garantia de 1 (um) salrio mnimo de benefcio mensal pessoa com deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia.

O BPC foi implantado em 1996 e, hoje, o maior oramento da assistncia social. Ele cumpre um papel fundamental de proteo aos idosos, mas o debate em relao proteo s pessoas com deficincia precisa ser aprofundado. O BPC no pode continuar significando uma aposentadoria precoce para crianas e adolescentes com deficincia. Famlias, com medo de perder o benefcio, acabam construindo barreiras enormes em relao escolaridade e empregabilidade de seus membros com deficincia. O BPC uma estratgia de proteo social e no pode implicar, em momento algum, um afastamento da vida e das possibilidades de crescimento do indivduo.

II

- a vigilncia socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade

protetiva das famlias e nela a ocorrncia de vulnerabilidades, de ameaas, de vitimizaes e danos; A vigilncia um conceito que vai ganhando fora na poltica da assistncia. A realizao da vigilncia socioassistencial ainda engatinha, pois a tradio na rea muito 5

mais a de responder s demandas e urgncias sociais que chegam diariamente do que estruturar um sistema de monitoramento de privaes, desprotees e inseguranas sociais. Vigiar prevenir e, sobretudo, acompanhar contextos de vulnerabilidade no territrio. Para que isso de fato possa ocorrer, preciso que os governos invistam em tecnologia e em recursos humanos. Sem esses investimentos os CRAS no conseguiro monitorar os movimentos que vo constituindo aos poucos as ameaas e danos sociais. - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto

III

das provises socioassistenciais.

Esse um ponto muito importante, pois, ao defender direitos e a garantia de pleno acesso a eles, o artigo restringe uma vocao histrica da assistncia social, que a de querer atuar no lugar de outras polticas. No cabe assistncia social prestar atendimento de sade para pobres, oferecer programas de educao para pobres, criar espaos de cultura para pobres. A superao dessas prticas leva tempo e encontra na solidariedade, na filantropia, na caridade e no tradicional jeitinho os seus maiores inimigos. O que o jeitinho? Exemplifico: uma diretora do Centro de Referncia da Assistncia Social tem um amigo pediatra que atende aos sbados num dos centros de forma voluntria. O foco, aqui, est errado. Uma diretora de CRAS tem que garantir acesso ao pediatra da Unidade Bsica de Sade. A opo pelo seu amigo mdico, carregado de boa vontade e solidariedade, apenas um jeitinho que preciso ser repudiado no fazer social. preciso defender direitos e, sobretudo, construir caminhos de acesso aos direitos sociais.

Pargrafo nico Para o enfrentamento da pobreza, a assistncia social realiza-se de forma integrada s polticas setoriais, garantindo mnimos sociais e provimento de condies para atender contingncias sociais e promovendo a universalizao dos direitos sociais.

O pargrafo muito importante. A questo fundamental, aqui, que a assistncia social no pode estar desarticulada das demais polticas setoriais. A assistncia social no se basta. Ela precisa estar integrada s outras polticas setoriais para que a pobreza seja enfrentada e os mnimos sociais sejam garantidos. A assistncia social sozinha no vence a luta contra a pobreza, j que esses mnimos sociais esto nas vrias polticas setoriais. Fica 6

claro, no pargrafo, que sem integrao no se avana em relao universalizao dos direitos sociais. A tradio isolacionista da assistncia social amplamente questionada aqui. O grande desafio do Artigo 2 entender que proteger no separar. Um debate importante: o isolamento histrico da assistncia social.

COMENTANDO O ARTIGO 3
Comentar os artigos da LOAS no tarefa fcil, pois o texto eventualmente pode ser interpretado de maneiras distintas, deixando dvidas sobre seus objetivos. A LOAS foi construda a partir da negociao entre setores conservadores, ligados s entidades histricas, trabalhadores da LBA, militantes por uma assistncia social pblica e setores de algumas universidades. O texto, em muitos momentos, reflete as imensas diferenas entre as concepes desses grupos. A LOAS foi construda num momento histrico em que a assistncia social ainda era amplamente negada por intelectuais, sobretudo do servio social. A depender das entidades histricas, a LOAS teria muito menos a presena e o comando do Estado. Mas a Constituio de 1988 definia a assistncia social como dever do Estado e como seguridade social. No havia possibilidade de uma LOAS da simplificao ou esvaziamento do Estado, mas tambm no era possvel uma LOAS que ignorasse a trajetria e a hegemonia das entidades histricas. Debater a negao da assistncia social no Brasil nos ajuda, e muito, a entender esse conflito, que s vezes fica menos evidente do que precisa estar. Na verdade, s foi possvel definir as entidades de assistncia social no Projeto de Lei do Certificado de Entidades Beneficirias da Assistncia Social (PL Cebas), que o governo federal encaminhou ao Congresso, em 2008, depois da mais grave crise pela qual passou o Conselho Nacional da Assistncia Social (CNAS) desde sua criao, em 1995. O que mais interessava as entidades, nos debates pr-LOAS (1990-93) e na construo do Artigo 3, era a garantia de que o Cebas seria flexvel e amplo o bastante para que qualquer entidade pudesse se declarar de assistncia social. E essa luta pela definio do que, de fato, uma entidade de assistncia social durou pelo menos dezessete anos, a partir de 1993. Debate duro. Debate que, em muitos momentos, venceu o interesse da filantropia e da caridade, mas em que prevaleceu, sobretudo, o real interesse do Cebas. A partir de 2005 foram realizados vrios seminrios e encontros nacionais para que o Artigo 3 da LOAS pudesse ser regulado. Vale destacar que a presidente do CNAS

daquele perodo, a assistente social Mrcia Pinheiro, teve papel fundamental no debate. Veja o texto do artigo: Art. 3 Consideram-se entidades e organizaes de assistncia social aquelas sem fins lucrativos que, isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e assessoramento aos beneficirios abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de direitos. O texto to amplo e abrangente que no se sabe, ao certo, a que entidades ele se refere. Quase tudo poderia ser considerado atendimento, assessoramento ou defesa e garantia de direitos. O texto deixa uma enorme margem terica para que se defina uma entidade de assistncia social no Brasil. Entidades das reas de educao, sade, cultura, esportes e habitao buscavam uma identidade com a assistncia social para que pudessem obter o Cebas, que garantia a iseno de uma srie de impostos. Isso gerou enormes problemas e, sobretudo, impediu a construo de uma identidade slida para as entidades verdadeiramente assistenciais. O PL Cebas, de 2010, resolveu o impasse, mas foram perdidos dezessete anos num mar de confuso e superposies. Vale destacar que a Tipificao da Assistncia Social, aprovada em 2009, foi outro enorme passo na direo de esclarecer o Artigo 3 da LOAS, um artigo escrito de forma confusa para que, de alguma forma, fosse mantida a confuso que fazia muito bem a uma enorme quantidade de entidades sociais que nada tinham a ver com assistncia social. O grande desafio do Artigo 3 a real construo de uma rede com identidade assistencial. Um debate importante: temos entidades demais e Estado de menos?

COMENTANDO O ARTIGO 4
O artigo vai regular o acesso ao direito, informao e aos critrios de acesso aos direitos e servios da assistncia social. Esse artigo deve ser lido, discutido e, sobretudo, detalhado num cronograma de trabalho. O Artigo 4 da LOAS traz uma srie de questes a serem resolvidas, gerando uma enorme agenda de trabalho. Art. 4 A assistncia social rege-se pelos seguintes princpios:
I

- supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de

rentabilidade econmica; 8

O inciso deixa claro que so as necessidades sociais que determinam a lgica da poltica da assistncia, e no a questo econmica. Esse um princpio forte na LOAS. Aqui se encontra a liberdade necessria em relao s exigncias histricas, como s pode participar do programa se estiver trabalhando ou a vaga da criana na creche apenas para mes que trabalham. A proteo social no pode ter pedgio. Muitos desses pedgios foram criados ainda com base no imaginrio e na tradio de que a assistncia social uma troca: a pessoa cumpre uma condio para ganhar alguma coisa. Isso um erro. E o texto da LOAS claro sobre isso. nesse inciso que se escancara, de fato, o direito independente de qualquer questo relacionada economia. - universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio da ao

II

assistencial alcanvel pelas demais polticas pblicas;

Outro inciso importantssimo. Primeiro, ele aponta que dever da assistncia social tornar o seu destinatrio alcanvel por todas as polticas pblicas. Aqui, fica claro que a assistncia social uma poltica garantidora de direitos, e no uma poltica de substituio de outras polticas. A assistncia social no faz sade para pobre; habitao para pobre; educao para pobre; cultura para pobre. A assistncia social garante o acesso ao direito social que se realiza por meio das diversas polticas setoriais. Este um debate ainda problemtico, mas que precisa ser superado. A assistncia social no pode e no deve fazer substituies. O CRAS, por exemplo, no pode nem deve ter mdico ou dentista mesmo que voluntrios. O CRAS tem que garantir o acesso do usurio aos servios pblicos de sade. No um equipamento cultural, nem um equipamento de qualificao profissional, nem mesmo um espao para atividades das demais polticas. O CRAS precisa fazer a articulao com todas as polticas setoriais para que a populao seja de fato alcanvel por elas. O inciso deixa claro que voluntariado e solidariedade no so as prticas da poltica de assistncia social. A poltica deve se esforar para garantir direitos sociais universais. Aqui tambm chegamos ao momento de questionar a ideia de incluso produtiva como objeto de trabalho da assistncia social. No . O que a assistncia social deve fazer 9

articular a rede social de formao e qualificao profissional para que ela inclua as famlias atendidas pelo CRAS. - respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a benefcios e

III

servios de qualidade, bem como convivncia familiar e comunitria, vedando-se qualquer comprovao vexatria de necessidade;

A ao assistencial no pode ser realizada de qualquer maneira e com baixa qualidade porque seus usurios so pobres. preciso garantir o mximo de qualidade e eficincia nas aes de assistncia. A assistncia social no pode propor servios, aes e programas que afastem as pessoas da convivncia familiar e comunitria. preciso investir cada vez mais no fortalecimento da famlia e das redes comunitrias. A ideia de colgios em regime de internao e de instituies totais deve ser definitivamente superada. Ainda existem, no Brasil, correntes que acham que o Estado, em alguns casos, pode cuidar melhor de uma criana do que a sua prpria famlia. O que o Estado deve fazer cuidar da famlia para que ela permanea unida, capaz de proteger todos os seus membros. A LOAS explicita que as pessoas no precisam, no devem e no podem se humilhar para conseguir o acesso a um direito. Nos anos 1970, era comum entre os profissionais da esquerda a ideia de que os prprios usurios deveriam estabelecer entre eles quem deveria ter acesso a direitos no universais. Isso foi um erro que o texto da LOAS corrigiu. No possvel delegar s pessoas, por exemplo, o poder de escolha, dentre elas, de quem tem mais privao/desproteo social para que tenha acesso a um ativo social restrito. Ningum precisa justificar e legitimar sua privao/desproteo para acessar um direito. O direito para todos e, se houver necessidade de recorte por causa de limitao, a deciso deve ser tcnica e considerar o conjunto de privaes/desprotees de uma famlia. A poltica de assistncia social deve trabalhar na direo de garantir autonomia para as famlias. A assistncia social tem um compromisso de superar a vida diria de pobreza das famlias, garantindo incluso social sustentvel.

IV

- igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao de qualquer

natureza, garantindo-se equivalncia s populaes urbanas e rurais;

10

Todos so iguais perante a lei. No podemos fazer discriminaes no atendimento social. Vale destacar que a entrada de rgidos valores religiosos no dia a dia dos tcnicos da assistncia social est fortalecendo vetores de discriminao e preconceito. Uma mulher que tem cinco filhos de cinco pais diferentes ou no discriminada no atendimento? Um pai desempregado que diz que no quer trabalhar ou no discriminado no atendimento? Gays e lsbicas so discriminados ou no no atendimento? A assistncia social deve garantir acesso aos direitos sociais. No cabe equipe tcnica interferir na forma de ser e de viver das pessoas com base em valores religiosos ou morais. E isso tem acontecido de forma sistemtica, nos ltimos tempos. Ainda em 2011, 23 anos depois da Constituio e dezoito anos depois da LOAS, no existe equivalncia entre o atendimento das populaes rurais e urbanas. Infelizmente, as reas rurais no Brasil concentram mais pobreza e mais desprotees. E no existe um plano nacional para o fortalecimento da assistncia social nas reas rurais.

V - divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assistenciais, bem

como dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e dos critrios para sua concesso. Fornecer a informao para todos e, sobretudo, para os mais pobres e mais vulnerveis outro ponto fundamental. Ainda hoje, temos uma restrio na comunicao e na divulgao de programas e servios. E vale dizer que comunicao na rea social no se faz com cartazes e panfletos. Faz-se com amplo apoio de mobilizao social e negociao comunitria. Todos devem ser informados de seus direitos e de oportunidades de acesso. Avanamos muito pouco ou quase nada na forma de conversar, comunicar e divulgar os ativos sociais para a populao. Essa letargia em cumprir o inciso favorece a politicagem e a construo do caminho do favor para a populao. Os CRAS precisam debater esse texto e pensar em estratgias inovadoras de comunicao popular. Isso se expressa tambm no fato de que no esto publicizados os critrios de concesso de benefcios e acesso a programas e projetos. As pessoas que buscam um ativo social tm o direito de saber qual o critrio de seleo. Isso gera transparncia e permite que todos possam ter o mesmo direito de participar. O grande desafio do Artigo 4 garantir que os usurios da assistncia social no sejam invisveis para as demais polticas pblicas. 11

Um debate importante: por que a assistncia social insiste em substituir as demais polticas?

COMENTANDO O ARTIGO 5
O Artigo 5 e seus trs incisos em seu texto original: Art. 5 A organizao da assistncia social tem como base as seguintes diretrizes:
I

- descentralizao poltico-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os

Municpios, e comando nico das aes em cada esfera de governo;

II

- participao da populao, por meio de organizaes representativas, na

formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis;

III

- primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia

social em cada esfera de governo.

Esse artigo tem o objetivo de estruturar a organizao da assistncia social. Antes da Constituio de 1988, a assistncia social no era dever do Estado e tinha na caridade e na filantropia sua forma de atuar. O Artigo 5 tem a misso de definir e confirmar o papel e o dever do Estado na poltica de assistncia social. Ele rompe com qualquer possibilidade de comando que no seja do Estado. Antes da LOAS, a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem) financiavam entidades sociais e mantinham uma extensa rede de atendimento direto. A LBA tinha uma fora enorme. Mantinha creches e centros comunitrios nas maiores cidades do Brasil. Nos estados pequenos, a superintendncia da
LBA era o cargo mais importante abaixo do governador.

A LBA e a Funabem concentravam muito poder, e todas as decises eram tomadas em suas diretorias centrais. No havia participao dos Estados e dos municpios, e muito menos dos usurios. Vale destacar que o Estado financiava as entidades sociais e lhes delegava a responsabilidade da conduo dos programas de proteo social. Assim surgiu e se consolidou a histrica rede de Servios de Ao Continuada, a rede SAC. O Inciso I do artigo vai definir a descentralizao da poltica de assistncia social. Estados, Distrito Federal e municpios passam a fazer a gesto da assistncia social a partir do que definiu a LOAS. Em 1996, inicia-se a chamada estadualizao da assistncia social, e somente a partir do fim de 1998 que se efetiva o incio da municipalizao. No foi fcil romper a tradio centralizadora da LBA. 12

O fim da LBA, em 1995, vai forar que o inciso seja cumprido, mesmo que de forma bastante atabalhoada. A NOB 2, aprovada pelo CNAS em 1998, e publicada em 1999, vai regular a gesto estadual e a gesto municipal. A NOB/SUAS, de 2005, vai aperfeioar a gesto municipal. Uma gesto que ficou pendurada por anos foi o comando nico. A LOAS quis definir um nico espao institucional para a gesto poltica e administrativa da assistncia social. Esse debate sempre foi intenso e, mesmo hoje, podemos dizer que persiste uma pluralizao no comando da assistncia social. Por exemplo, o Programa Bolsa Famlia no est na poltica de assistncia social, nem o Programa Brasil Sem Misria. No governo de Fernando Henrique Cardoso, sempre se discutiu o Programa Comunidade Solidria. No primeiro governo Lula, o debate era sobre o Fome Zero. A questo do comando nico melhorou muito, mas ainda existem alguns passos a serem dados. Hoje, quem impede o comando nico o patrulhamento que impregna a assistncia social e que chega por meio dos grupos ideolgicos (fico ideolgica). Na verdade, para que a assistncia social possa exercer, de fato, o comando nico, ela ter de aprender a conversar e interagir com as demais polticas sem o aprisionamento e as regras rgidas que a impedem de dialogar. O Inciso II vai abrir amplo espao para o debate sobre o controle social da poltica de assistncia social, mas ainda estamos muito atrasados nessa questo. A participao dos usurios se concentra nas conferncias de assistncia e nos conselhos, de forma bastante pontual. A populao participa da organizao e da formulao de projetos, programas e polticas? Claro que no. A construo da poltica ainda feita a partir do debate tcnico e das decises governamentais, e no das experincias de desprotees e privaes sociais vividas pelos usurios. A Agenda da Famlia do Estado de So Paulo ser uma resposta importante ao que a LOAS nos indica em seu texto. Existe uma lacuna em relao capacitao dos usurios, que faz com que eles acabem sendo engolidos pelos ditames tcnicos, normas oramentrias, burocrticas e at mesmo regimentais. No existe assessoramento permanente. Para que o inciso possa se concretizar, preciso garantir formao e apoio de superviso aos usurios. Outro problema histrico a atuao de entidades que pretendem representar e falar pelos usurios. A falsa representao dificultou bastante o avano do controle social e da participao real dos usurios. O Inciso III uma resposta mais do que direta s entidades de caridade e filantrpicas, que, durante toda a histria da assistncia pr-LOAS, foram protagonistas das aes. A primeira tentativa de quebrar essa hegemonia aconteceu em 1999, mas o CNAS, fortemente dominado pelas entidades, impediu a quebra do que ficou conhecida como 13

srie histrica, o conjunto das entidades que executavam os servios assistenciais. Somente na NOB/SUAS, de 2005, o inciso foi propriamente resgatado. Vale destacar que, ainda hoje, em 2011, as entidades disputam o comando da poltica da assistncia social com o Estado. Mas a LOAS deixa mais do que claro que a responsabilidade de conduzir e gerir a poltica da assistncia social do Estado. Essa no uma responsabilidade compartilhada com as entidades. uma responsabilidade total do Estado. A professora Maria do Carmo Brant Carvalho me disse certa vez que o Estado a inteligncia do processo. O Artigo 5 da LOAS muito importante. Ele vai ao encontro do Estado. Vale sempre ler e reler seu texto, pois ele decide politicamente a gesto da poltica da assistncia social. O grande desafio do Artigo 5 consolidar o papel do Estado como a inteligncia da poltica de assistncia social. Um debate importante: qual de fato o papel do usurio na formulao de programas, servios e benefcios assistenciais?

COMENTANDO O ARTIGO 6

Minha inteno debater o Artigo 6 no campo tcnico, poltico e histrico. O artigo passou por uma total reestruturao, em 2010 e 2011. Ele ampliou e consolidou o papel do Estado na coordenao da poltica de assistncia social e delimitou um espao secundrio para as entidades e as organizaes sociais, que no texto de 1993 tinham muito mais fora. Considero que, com o novo texto, o Artigo 6 passou a ser uma sntese da prpria LOAS, bem como do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS). O Artigo 6 ainda precisa ser debatido, compreendido e estruturado pela Unio, Estados e municpios, mas sem dvida traz respostas muito mais concretas para o fortalecimento da poltica da assistncia social: Art. 6 A gesto das aes na rea de assistncia social fica organizada sob a forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), com os seguintes objetivos:
I

- consolidar a gesto compartilhada, o cofinanciamento e a cooperao tcnica

entre os entes federativos que, de modo articulado, operam a proteo social no contributiva;
II

- integrar a rede pblica e privada de servios, programas, projetos e benefcios de

assistncia social, na forma do art. 6-C; 14

III

- estabelecer as responsabilidades dos entes federativos na organizao,

regulao, manuteno e expanso das aes de assistncia social;

IV - definir os nveis de gesto, respeitadas as diversidades regionais e municipais; VI - estabelecer a gesto integrada de servios e benefcios; e VII - afianar a vigilncia socioassistencial e a garantia de direitos.

A NOB/SUAS, sem dvida, regulou, antes mesmo do texto revisado da LOAS, essas novas prticas. Ainda existem dificuldades na compreenso do nosso trabalho em forma de sistema. Em muitos momentos, procuramos caixas de atuao mais definidas. Trabalhar em sistema requer um movimento de intervenes sem etapas, mas com responsabilidades consolidadas por um conceito que agrega resultados, e no disputas ou jogos de empurra. Durante muito tempo, e ainda hoje, se debateu de forma pouco prtica o papel real dos entes federados na assistncia social.

1 As aes ofertadas no mbito do SUAS tm por objetivo a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice e, como base de organizao, o territrio.

O pargrafo importante, pois avana em direo proteo famlia, e no apenas a segmentos da famlia. Durante toda a histria da assistncia social a preocupao com segmentos sociais foi muito mais importante do que o foco na famlia. Outro avano a organizao da ao com base no territrio, deixando para trs a prtica das aes dispersas e desorganizadas. As respostas sociais podem estar mais prximas do que se imagina, mas para isso importante que tenhamos um processo de coordenao e organizao do territrio. 2 O SUAS integrado pelos entes federativos, pelos respectivos conselhos de assistncia social e pelas entidades e organizaes de assistncia social abrangidas por esta Lei. 3 A instncia coordenadora da Poltica Nacional de Assistncia Social, PNAS, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

Desde a LOAS, em 1993, j tivemos como coordenadores da PNAS o Ministrio do Bem-Estar Social, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, o Ministrio da Assistncia e Promoo Social e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate 15

Fome. Nesse mesmo perodo, o Ministrio da Sade coordenou a Poltica Nacional de Sade e o Ministrio da Educao a Poltica Nacional de Educao. Importante destacar que o SUAS foi aprovado pelo CNAS em 2004 e a NOB/SUAS de 2005, mas o PL SUAS s foi aprovado pelo Congresso Nacional em 2011. Temos um enorme perodo de vazio legal. Na prtica, implantou-se um sistema que no era lei. A crise poltica vivida pelo
CNAS, em 2008, provocou a urgncia no encaminhamento do PL SUAS para o Congresso.

Art. 6-A. A assistncia social organiza-se pelos seguintes tipos de proteo:

I

- proteo social bsica: conjunto de servios, programas, projetos e benefcios da

assistncia social que visa a prevenir situaes de vulnerabilidade e risco social por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies e do fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios;
II

- proteo social especial: conjunto de servios, programas e projetos que tem por

objetivo contribuir para a reconstruo de vnculos familiares e comunitrios, a defesa de direito, o fortalecimento das potencialidades e aquisies e a proteo de famlias e indivduos para o enfrentamento das situaes de violao de direitos. Foi um enorme avano a estruturao das Protees Bsica e Especial, mas ainda resta um longo caminho a ser percorrido at que as equipes estejam efetivamente integradas e capacitadas nas distintas protees. Nas cidades pequenas, sobretudo, esses papis se confundem e se misturam. No considero adequado e no acredito em profissionais generalistas. Quando foram constitudos tipos e nveis diferentes de proteo, se afirmou que no existe uma generalidade na assistncia social. Pargrafo nico. A vigilncia socioassistencial um dos instrumentos das protees da assistncia social que identifica e previne as situaes de risco e vulnerabilidade social e seus agravos no territrio. Art. 6-B. As protees sociais bsica e especial sero ofertadas pela rede socioassistencial, de forma integrada, diretamente pelos entes pblicos e/ou pelas entidades e organizaes de assistncia social vinculadas ao SUAS, respeitadas as especificidades de cada ao. 1 A vinculao ao SUAS o reconhecimento pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome de que a entidade de assistncia social integra a rede socioassistencial.

16

 2 Para o reconhecimento referido no 1, a entidade dever cumprir os seguintes requisitos:

I - constituir-se em conformidade com o disposto no art. 3; II - inscrever-se em Conselho Municipal ou do Distrito Federal, na forma do art. 9; III - integrar o sistema de cadastro de entidades de que trata o inciso XI do art. 19.

3 As entidades e organizaes de assistncia social vinculadas ao SUAS celebraro convnios, contratos, acordos ou ajustes com o poder pblico para a execuo, garantido financiamento integral, pelo Estado, de servios, programas, projetos e aes de assistncia social, nos limites da capacidade instalada, aos beneficirios abrangidos por esta Lei, observando-se as disponibilidades oramentrias. 4 O cumprimento do disposto no 3 ser informado ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome pelo rgo gestor local da assistncia social. Art. 6-C As protees sociais, bsica e especial, sero ofertadas precipuamente no Centro de Referncia de Assistncia Social, CRAS, e no Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social, CREAS, respectivamente, e pelas entidades sem fins lucrativos de assistncia social de que trata o art. 3 desta Lei. 1 O CRAS a unidade pblica municipal, de base territorial, localizada em reas com maiores ndices de vulnerabilidade e risco social, destinada articulao dos servios socioassistenciais no seu territrio de abrangncia e prestao de servios, programas e projetos socioassistenciais de proteo social bsica s famlias.

Fiz um resumo do que um CREAS para poder deixar bem demarcadas suas diferenas em relao ao CRAS:

o CREAS deve ter superviso tcnica; o CREAS deve fazer atendimento temporrio; o CREAS deve ter relao com os CRAS das famlias atendidas; Se ele especializado, precisa ser temtico e sua equipe deve ter espao

continuado para capacitao e estudo de casos;

no pode haver CREAS generalista; sempre que citarem um CREAS, vale perguntar: especializado em qu?; podemos ter um
CREAS

especializado

em

vrias

desprotees/privaes/vulnerabilidades:
o o o

populao em situao de rua; adolescentes em conflito com a lei; marginalidade; 17

o o o o

explorao sexual e abuso sexual de crianas; ex-presidirios e famlias de presidirios; populao GLBT; profissionais do sexo.

3 Os CRAS e os CREAS so unidades pblicas estatais institudas no mbito do SUAS, que possuem interface com as demais polticas pblicas e articulam, coordenam e ofertam os servios, programas, projetos e benefcios da assistncia social. Art. 6-D. As instalaes dos CRAS e dos CREAS devem ser compatveis com os servios neles ofertados, com espaos para trabalhos em grupo e ambientes especficos para recepo e atendimento reservado das famlias e indivduos, assegurada a acessibilidade s pessoas idosas e com deficincia. Art. 6-E. Os recursos do cofinanciamento do SUAS, destinados execuo das aes continuadas de assistncia social, podero ser aplicados no pagamento dos profissionais que integrarem as equipes de referncia, responsveis pela organizao e oferta daquelas aes, conforme percentual apresentado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e aprovado pelo CNAS. Infelizmente, no ficou claro se os recursos podem ser aplicados no pagamento de servidores pblicos. O texto ficou vago e muitas prefeituras no consideram que tm legitimidade para organizar concursos pblicos. Pargrafo nico. A formao das equipes de referncia dever considerar o nmero de famlias e indivduos referenciados, os tipos e modalidades de atendimento e as aquisies que devem ser garantidas aos usurios, conforme deliberaes do CNAS.

A NOB RH do SUAS continua engavetada. Avanamos muito pouco em equipes de referncia.

V - implementar a gesto do trabalho e a educao permanente na assistncia social;

A definio de que as aes da assistncia devem ser desenvolvidas de forma descentralizada uma resposta importante ao processo de centralizao da LBA e da Funabem. A concentrao de poder e de aes dessas duas instituies gigantes motivou a urgncia nos debates pr-LOAS. 18

O novo texto da LOAS, a partir do PL SUAS, estabelece um patamar mais adequado para as entidades sociais. No texto original, de 1993, elas tinham muito mais fora. No texto de 1993, falava-se em descentralizao, mas reafirmava-se o papel das entidades e organizaes de assistncia social no desenvolvimento das aes. Vale lembrar que sobretudo a LBA concentrava poder e recursos, mas fazia repasses para as entidades. Descentralizar sim, mas sem esquecer as entidades e as organizaes assistenciais. O texto atual garante para as entidades um vnculo com o SUAS, mas com muito menos fora, o que foi uma mudana muito importante. O texto original poderia ter sido muito mais ousado em reafirmar o papel, por exemplo, das prefeituras, mas, em 1993, no havia processo suficientemente estruturado, nas administraes locais, para cumprir a tarefa de organizar a execuo da poltica de assistncia. O artigo, por mais de dezessete anos, deixou uma enorme ambiguidade em relao estatizao da assistncia social, pois no abriu o caminho para a constituio de uma rede pblica e estatal, mas reafirmou o papel das entidades e das organizaes. O texto da LOAS de 1993 foi todo negociado no campo poltico e, sem dvida, a redao original foi uma defesa das entidades e organizaes. A articulao de meios, esforos e recursos de que falava o artigo deixava folgas conceituais de grandes propores. Quem articula? Quem se esfora? E os recursos? At hoje, o governo federal concentra o poder total nessas questes. Ainda ele que estrutura a agenda da assistncia no Brasil. O esforo realmente bastante coletivo, mas as aes acabam sendo dirigidas pela agenda nacional. O grande volume de recursos para a assistncia social vem do governo federal e no h uma definio clara do financiamento por parte dos estados e dos municpios. Esse um buraco que ainda no foi resolvido na prtica. O artigo fala em participao e instncias deliberativas. Em 1995, o CNAS foi instalado e, em todo Brasil, houve a implantao dos Conselhos Estaduais e Municipais. Em 1995, ocorreu tambm I Conferncia Nacional de Assistncia Social. Nesse ano acontece a
VIII

Conferncia. Aos poucos vamos organizando instncias de participao e de

deliberao coletiva, mas as representaes nos Conselhos de Assistncia Social ainda concentram basicamente as entidades prestadoras de servio. Vale destacar que a NOB 2, de 1998, instituiu, como espaos de pactuao, as Comisses Intergestoras Bipartite, nos estados, e a Comisso Intergestora Tripartite, no governo federal. Desde 1993, foram muitas as instncias coordenadoras e muitos os ministros ou secretrios. O Ministrio do Bem-Estar Social foi extinto em 1995, sendo criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Em 1999 foi criada a Secretaria de Estado 19

da Assistncia Social. Em 2003 foi criado o Ministrio da Assistncia e Promoo Social e, em 2004, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Desde 1995, j tivemos onze secretrios nacionais de assistncia social. Uma mdia de 1,4 ms de atuao para cada secretrio. O Artigo 6 , em minha opinio, um dos mais frgeis da LOAS. Ele busca responder s exigncias histricas da caridade e da filantropia, bem como acenar para a participao social e ainda definir uma porta de entrada estatal na poltica de assistncia social. O grande desafio do Artigo 6 organizar os papis dos entes federados na poltica de assistncia social. Um debate importante: o CREAS pode ser generalista ou ele deve ser, de fato, especializado em alguma desproteo?

COMENTANDO O ARTIGO 7
O Artigo 7 da LOAS tambm responde diretamente a uma pauta e a uma agenda de defesa das entidades histricas. Como j foi mencionado, a LBA financiava de forma direta um enorme conjunto de entidades assistenciais em todo o Brasil, escolhidas, em geral, por indicao poltica. Essa imensa rede financiada com recursos pblicos, mas marcada pelos smbolos da caridade e da filantropia, coordenou no momento da construo do texto da LOAS uma agenda pesada de reivindicaes que buscava assegurar suas identidades e culturas institucionais. O Artigo 7 foi um grande gol que essas entidades fizeram para se reafirmar como parte fundamental da poltica de assistncia social ps-LOAS. Veja o artigo:

Art. 7 As aes de assistncia social, no mbito das entidades e organizaes de assistncia social, observaro as normas expedidas pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), de que trata o art. 17 desta lei. O CNAS definiria, por meio de normas, o cotidiano das entidades. E quem so os representantes das entidades no CNAS? No arriscado dizer que, at 2004, a representao da sociedade civil era 90% definida pelas entidades prestadoras de servio conveniadas da antiga rede SAC, da LBA, que migrou para o Fundo Nacional da Assistncia Social. O CNAS no debatia assistncia social nos anos 1990. Posso afirmar que somente depois da IV Conferncia Nacional, de 2003, o CNAS iniciou uma agenda de debates que foge

20

da priso do debate sobre Certificado de Entidades Beneficentes da Assistncia Social (Cebas). O CNAS na verdade debateu prioritariamente o Cebas at 2004. Com a ausncia de um debate no CNAS ocorreu mais uma vez a proliferao de aes de assistncia social. O ajuste s vai comear a ser feito quando o CNAS resolve debater o Artigo 3 da LOAS, a partir de 2005. Mais tarde, o ajuste se consolida com o PL
Cebas, aprovado em 2010 pelo Congresso Nacional.

Sempre que leio o Artigo 7 da LOAS tenho absoluta certeza de que as entidades da rede SAC souberam mobilizar o Congresso na votao da LOAS. importante dizer que o governo Fernando Henrique (1995-2002) e o primeiro ano do governo Lula (2003) trataram o CNAS sem a importncia que ele deveria ter tido para a formulao da poltica de assistncia social e para a construo de normas que tirassem a assistncia social do vazio da regulao. O CNAS, sem uma agenda tcnica, deixou de cumprir seu papel para que o Artigo 7 tivesse algum sentido. O PL Cebas e a Tipificao da Assistncia Social, de 2009, acabaram com a inrcia, mas os muitos anos de estagnao do debate criaram srias indefinies, que vamos demorar a desconstruir. Uma ltima observao: o presidente Fernando Henrique extinguiu a LBA em 1 de janeiro de 1995, jogando fora toda a inteligncia de trabalhadores militantes da rea social que poderiam, num perodo de transio, ajudar a construir outro caminho para a assistncia social. Acabar com a LBA era importante? Sim. Mas a extino foi feita sem planejamento e organizao e, mais uma vez, a agenda privada das entidades ganhou fora em detrimento de uma agenda pblica e com participao social. O grande desafio do Artigo 7 no representar um retrocesso na consolidao do Estado como espao de proteo. Um debate importante: o Estado pode oferecer proteo de forma indireta?

COMENTANDO O ARTIGO 8
O Artigo 8 da LOAS surge para estabelecer o papel dos estados, Distrito Federal e municpios no novo perodo que a LOAS pretendia inaugurar. At aqui, o texto reforava o papel e a histria das entidades. O Artigo 8 vai definir que polticas de assistncia podem ser de carter estadual e municipal: Art. 8 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, observados os princpios e diretrizes estabelecidos nesta lei, fixaro suas respectivas Polticas de Assistncia Social. 21

Insisto na tradio da LBA e da Funabem que mantinham grande concentrao de deciso no governo federal. Estados e municpios no tinham um histrico de organizao estatal na rea social. A LOAS vem defender fortemente a participao de toda a federao na poltica de assistncia social. A LOAS no diz nem afirma que a Unio o principal ator na gesto da assistncia social. A Primeira Poltica Nacional de Assistncia Social foi aprovada em 1997, mas polticas estaduais e municipais at hoje, 2011, no so realidade. O debate nacional continua impondo uma agenda nacional. A Segunda Poltica de 1998 e a Nova Poltica, de 2004, orientaram os estados e os municpios na gesto da assistncia. A experincia das NOB 1997, 1998, NOB/SUAS e NOB RH refora a ideia de que a Unio continuou impondo a agenda da assistncia, ao mesmo tempo que estados e municpios abriram mo de organizar uma agenda local, regional e contextualizada com suas realidades. Em 2006, apresentei uma proposta para que os estados organizassem NOB prprias, mas o projeto foi muito combatido pelo governo federal. Todo mundo que chega ao governo federal esquece que o Brasil uma federao e acaba querendo que, do Amap ao Rio Grande do Sul, tanto o debate como as regulaes sejam os mesmos. Estados e municpios, em mais de 90% dos casos, no fixaram suas polticas de assistncia social nem aes prprias e contextualizadas com sua realidade. Seguem diretamente a agenda federal. importante destacar que as gestes estaduais, desde a LOAS, foram as que menos se consolidaram, e os estados, alm de abrirem mo de construir uma Poltica Estadual de Assistncia Social, foram se subordinando cada vez mais ao governo federal. Eu diria que os estados transformaram-se em escritrios regionais do governo federal pela fora da agenda, dos projetos e dos programas federais. Sem recursos nem fora poltica, nada sobrou aos Estados seno submeterem-se agenda federal. Raros foram os estados que conseguiram transpor os altos muros do governo federal. Vale citar So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, na regio Sudeste. Gosto de citar o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). De 1996 at agora, o Peti tem o mesmo formato e a mesma lgica. Como que estados e municpios conseguiriam ter uma poltica prpria, com programas como Peti ou o ProJovem Adolescente, invadindo e ocupando toda a agenda dos secretrios estaduais e municipais? E o Bolsa Famlia? Quanto tempo os gestores gastam com esse programa federal? 22

O Artigo 8 foi esvaziado pelo trator que se revelou o governo federal na poltica da assistncia social. Pergunte a qualquer gestor; ele vai dizer que a maior parte do seu tempo dedicada a cuidar da agenda do governo federal na sua cidade. Assim, a fora local no prevaleceu para que se constitusse uma poltica municipal ou estadual. Dentro do gestor federal ainda mora muito da LBA e da Funabem. Mas no devemos desistir desse artigo. hora de comear a debater a real descentralizao e a participao de toda a federao na poltica de assistncia social. O grande desafio do Artigo 8 debater a importncia de Polticas Estaduais e Municipais de Assistncia Social. Um debate importante: como conseguir organizar uma Agenda Tripartite na assistncia social sem que a agenda federal seja prioritria?

COMENTANDO O ARTIGO 9
O Artigo 9 da LOAS trata do funcionamento das entidades e organizaes da assistncia social. um retorno do texto questo das entidades. Ao examinar e comentar a LOAS, artigo por artigo, fica cada vez mais claro que seu texto uma costura entre os interesses histricos das entidades assistenciais e o expresso desejo poltico de construir uma estratgia de fortalecimento do Estado na assistncia social. Em muitos momentos, o que percebemos so as inmeras contradies no campo poltico e estratgico. Para o gestor da assistncia social, o texto deixa problemas tticos, pois ele vai sempre ao encontro da entidade, garantindo-lhe um enorme espao. Depois da LOAS, em 1993, apesar de se ter constitudo uma rede estatal na assistncia social, possvel afirmar que grande parte dos recursos do Fundo Nacional de Servios Assistenciais saiu de Braslia, passou pelos Fundos Municipais e caminhou de forma segura para as entidades, que vem desenvolvendo as aes que o Estado no se preparou e no se organizou para executar. O Artigo 9 poderia ter sido compreendido de forma diferente, mas na prtica ele apenas criou uma zona de desconforto para as entidades. Vejamos:

Art. 9 O funcionamento das entidades e organizaes de assistncia social depende de prvia inscrio no respectivo Conselho Municipal de Assistncia Social, ou no Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal, conforme o caso.

23

O CNAS foi criado em 1995. Os conselhos municipais foram criados na medida da descentralizao dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social. As entidades precisam de registro e inscrio para receber recursos e manter o Cebas no CNAS. Os conselhos municipais j surgem viciados em sua lgica cartorial. 1 A regulamentao desta lei definir os critrios de inscrio e funcionamento das entidades com atuao em mais de um municpio no mesmo estado, ou em mais de um estado ou Distrito Federal. Muitas entidades funcionam em mais de uma cidade e em mais de um estado. Uma lei prpria regulou a questo. Vale destacar que, em 1993, havia um enorme nmero de entidades que tinham filiais espalhadas por vrios locais do pas. Esse pargrafo objetiva consolidar a fora da grande entidade. No haveria necessidade de que cada unidade pedisse sua inscrio ou registro local. 2 Cabe ao Conselho Municipal de Assistncia Social e ao Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal a fiscalizao das entidades referidas no caput na forma prevista em lei ou regulamento. Raras so as cidades que do condies aos conselhos de assistncia social e aos conselheiros para que cumpram o que determina esse pargrafo. A fiscalizao das entidades foi e feita muito mais no campo da avaliao dos documentos do que na avaliao de seus servios e prticas sociais. A poltica de assistncia social, de 2004, ao desenhar a questo do territrio, indica ao CRAS que faa essa superviso e integrao, pois a entidade registrada no conselho passa a fazer parte do vnculo SUAS. Hoje, os CRAS deveriam fazer a integrao tcnica das entidades com a PNAS, bem como organizar supervises e capacitaes para as entidades. Muitas entidades esto afastadas de regulaes tcnicas e operacionais. Os conselhos pouco podem avanar em direo ao que determina esse pargrafo, sem a ampla participao dos CRAS. Vale destacar que grande parte dos conselhos tambm no aceita manter uma unidade de trabalho com os rgos gestores, alegando que so autnomos e independentes. Esse hiato nas relaes atrapalha bastante a fiscalizao das entidades. E acho a expresso fiscalizao equivocada. O texto que defendo diria superviso. A busca pelo Cebas gerou enormes distores no desenvolvimento da identidade dos conselhos de assistncia social. Hoje, as prefeituras ainda no esto prontas para dar 24

conta do PL Cebas. Esse assunto ainda no avanou em direo s gestes municipais de assistncia social e, de certa forma, os conselhos rejeitam a ideia do PL Cebas, pois se sentem esvaziados. Mas j no teria chegado a hora de debater a poltica de assistncia? Importante, neste momento, a construo de um modelo de superviso das entidades.

4 As entidades e organizaes de assistncia social podem, para defesa de seus direitos referentes inscrio e ao funcionamento, recorrer aos Conselhos Nacional, Estaduais, Municipais e do Distrito Federal. Esse pargrafo defende que existem vrias instncias s quais as entidades podem recorrer caso se sintam prejudicadas pela deciso do gestor ou mesmo de um conselho. Com o PL Cebas talvez possamos avanar em direo a um novo caminho para as entidades, os conselhos e para a poltica de assistncia social. Vamos acompanhar. O grande desafio do Artigo 9 garantir que os conselhos possam, de fato, inscrever entidades de assistncia social e no manter a pulverizao que j foi debatida nos comentrios do Artigo 3 da LOAS. Um debate importante: como articular a Resoluo da Tipificao da Assistncia Social com a inscrio nos conselhos?

COMENTANDO O ARTIGO 10
Art. 10 A Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal podem celebrar convnios com entidades e organizaes de assistncia social, em conformidade com os Planos aprovados pelos respectivos Conselhos. O Artigo 10 a mais perfeita traduo da fora das entidades na construo do texto da LOAS. No seriam a descentralizao e a participao que deixariam brechas para que os entes federados no pudessem firmar convnios com entidades e organizaes de assistncia social. Uma sada foi garantir que esses convnios estivessem em conformidade com os planos aprovados pelos conselhos. Reconhecemos a fragilidade desses planos e, mais que isso, sabemos que os conselhos so paritrios e que os planos so aprovados em grande parte pelas entidades. A Constituio de 1988 coloca a assistncia social no campo da seguridade social. Dever do Estado e direito do cidado. Direito universal, independente de contribuio 25

previdenciria. Se falamos em dever do Estado, seria bastante plausvel que a LOAS desse total nfase a uma rede pblica e estatal. As entidades demandaram enfaticamente que lhes fosse assegurada a continuidade dos seus convnios com a LBA. Estamos falando nos Servios de Ao Continuada, ou seja, a rede SAC. Vale lembrar que a LBA, em dezembro de 1993, ainda era uma entidade oficial bem forte dentro do governo Itamar Franco. A LOAS fala em descentralizao, mas o Artigo 10 buscava assegurar que a LBA mantivesse seus convnios com as entidades. A partir da estadualizao dos recursos, em 1996, e do incio da municipalizao, em 1997, fica assegurado o direito conquistado, ao longo de dcadas, de que as entidades continuariam a receber recursos pblicos e federais. Nos debates sobre a nova partilha de recursos, realizados em 1999 pelo CNAS, a permanncia da rede histrica foi assegurada em votao no plenrio. At a NOB/SUAS, e mesmo depois dela, os recursos saam do Fundo Nacional de Assistncia Social para os fundos estaduais ou municipais e, imediatamente, eram usados em convnios histricos com as entidades clientes da LBA. A sensao geral era a de que nada havia mudado. Em 1997, a Secretaria Nacional de Assistncia Social props uma iniciativa para gerar uma nova rede de entidades por meio do Programa Brasil Criana Cidad (BCC). Essa estratgia, coordenada pela secretria Lcia Wania, atual senadora por Gois, agregou novos saberes e novas entidades como parceiras da assistncia. A crtica ao BCC focou-se no modo centralizador da seleo de projetos realizada em Braslia, sem a participao dos estados e municpios. O BCC fez avanos importantes, mas pecou por manter a velha prtica de as decises serem tomadas em Braslia. O BCC, de certa forma, constrange a LOAS em sua vocao de participao e descentralizao. possvel afirmar que os primeiros recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social que surgem livres do carter vinculante para entidades so os relativos ao Peti, de 1996, implantado na gesto da secretria Lcia Wania; no Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano, a partir do incio de 1999, na gesto da secretria de Estado de Assistncia Social Wanda Engel; e nos Ncleos de Apoio Famlia, que ganham fora em 2000, por conta do Plano Nacional de Segurana Pblica. Os planos municipais eram e so, geralmente, construdos a partir das demandas ainda congeladas com as entidades. A NOB/SUAS, ao estabelecer pisos de proteo, deu um passo frente ao no manter a tradicional rede SAC, mas muitas cidades (quase todas) recebiam os recursos em forma de piso e os transformavam em per capta da antiga rede
SAC.

26

De certa forma, o Artigo 10 da LOAS favoreceu as entidades e, um pouco mais tarde, foi a sada perfeita para resolver os problemas de precarizao dos rgos gestores da assistncia social. O grande desafio do Artigo 10 no permitir a compreenso de que o Estado pode ser substitudo por entidades na assistncia social. O fato de poder celebrar convnios no significa um estmulo substituio de responsabilidades. Um debate importante: voc conhece o Plano Municipal de Assistncia Social de sua cidade ou o Plano Estadual de Assistncia Social de seu estado?

COMENTANDO O ARTIGO 11
Art. 11 As aes das trs esferas de governo na rea de assistncia social realizamse de forma articulada, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e a execuo dos programas, em suas respectivas esferas, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios.

Esse artigo traz um novo flego para o Estado Brasileiro. Pode-se notar que at aqui a LOAS era como pingue-pongue: num momento estabelecendo um papel mais forte para o Estado e em outros assumindo uma fora especial para as instituies e as entidades sociais. O Artigo 11 diz claramente que as aes se realizam de forma articulada pela esfera federal, pelos Estados e pelos municpios. Nesse Artigo, as normas gerais cabem esfera federal. muito comum se ouvir que essa deciso foi tomada por Braslia. At 1998 as decises eram de fato diretamente tomadas pela Secretaria Nacional de Assistncia Social. A Segunda Poltica de Assistncia Social de 1998 e a NOB 2 publicada em 1999 estabeleceram a Comisso Intergestora Tripartite para a pactuao nas decises. A CIT at a NOB/ SUAS de 2005 era formada por trs representantes da esfera federal, trs Estados indicados pelo Fonseas e trs municpios indicados pelo Congemas. Fiz parte da comisso que representava a Secretaria de Estado de Assistncia Social em 1999 e fui seu coordenador-geral de 2000 a 2002. Depois voltei para representar os municpios de 2005 a 2010 como presidente do Congemas. Portanto, a coordenao cabe ao governo federal, que pactua atravs de resolues conjuntas na CIT os caminhos que a assistncia social deve encontrar para se fortalecer.

27

evidente que a fora do governo federal ainda define a lgica da assistncia social no Brasil. Em geral, os municpios caminham na direo do que Braslia de fato quer. Vale afirmar que a CIT um instrumento muito importante para que as decises ou propostas de Braslia sejam contextualizadas com a realidade do Brasil, mas as CIBs tambm so espaos muito importantes, embora ainda necessitem de um processo de consolidao, mesmo doze anos depois de a NOB de 1998 ter sido publicada em 1999. Muitos Estados no realizam CIBs com a devida regularidade. O Artigo 11 tira do governo federal a EXECUO dos programas. Em alguns momentos essa deliberao no foi respeitada. O Projeto Alvorada de 2001 foi execuo direta do governo federal. O BPC via INSS execuo direta do governo federal desde 1997. O papel dos municpios insignificante e durante muito tempo coube s cidades realizar a reviso do cadastro. J o Bolsa Famlia pode ser considerado uma execuo direta, mas seus recursos no esto no Fundo Nacional de Assistncia Social. Desde a NOB 2 de 1999 ficou definido que os Estados fariam a coordenao da poltica de assistncia social. De certa forma fracassaram, pois os municpios conversam diretamente com Braslia, que por sua vez gosta de conversar com os municpios. Outra questo a ser apontada que os Estados gostam de executar de forma direta, e no conseguiram em sua maioria realizar um papel de coordenador, financiador e articulador da Poltica de Assistncia Social. Seguiram o caminho fcil de programas diretos. A
NOB/SUAS

no ajustou essa questo de forma prtica, e a fora do Fonseas sempre impediu

na CIT e no CNAS que os Estado de fato realizassem seu papel. A partir desse Artigo cabe aos municpios a coordenao e a execuo da poltica de assistncia social. Um nico problema: como os municpios no fortaleceram suas secretarias, muito da execuo da poltica de fato realizado por entidades. Mesmo com recursos prprios as aes continuam a ser realizadas atravs das entidades. Vale destacar a ineficincia total da NOB-RH. Esse Artigo fornece todas as condies para que o Estado assuma de fato a gesto da Poltica de Assistncia Social, mas esse mesmo Estado sempre procurou atalhar sua responsabilidade pela solidariedade, pelo voluntariado e pela participao ativa das entidades sociais fossem elas histricas ou mais modernas e com nova roupagem. O grande desafio do Artigo 11 que de fato a assistncia social no seja apenas uma agenda do governo federal. Um debate importante: as CIBs esto cumprindo seu papel ou fazem apenas os informes da CIT?

28

COMENTANDO O ARTIGO 12
Art. 12 Compete Unio:
I

- responder pela concesso e manuteno dos benefcios de prestao continuada - cofinanciar, por meio de transferncia automtica, o aprimoramento da gesto,

definidos no art. 203 da Constituio Federal;

II

os servios, os programas e os projetos de assistncia social em mbito nacional.

O Artigo 12 registra as competncias da Unio, estabelecendo o que de fato Braslia pode ou no fazer. Em relao aos incisos, desde 1997 Braslia foi muito alm do que o definido pela
LOAS. Quando o BPC foi estruturado pela secretria Lucia Wania em 1996, a ideia era que os

municpios realizassem o cadastro de idosos e deficientes que tivessem direito. bem verdade que houve um conjunto de grandes fraudes e problemas, pois sem nenhum tipo de percia mdica havia farta distribuio do BPC. O governo federal decidiu ento que o INSS seria responsvel pelo controle de todo o processo. Vem da a confuso de que o BPC seria um auxlio previdencirio e no assistencial. A partir de 1999 os municpios passaram a ser responsveis pela reviso do
BPC. Uma tarefa complicada de resolver: o INSS concede, mas cabe s prefeituras cortar.

Desde 2007, a reviso est suspensa e todo o processo de reviso tem se mostrado absolutamente precrio. A Unio Braslia controla o BPC com unhas e dentes por uma questo fiscal, e os municpios de forma errada se ausentam de qualquer participao nesse processo por entender que esse um programa do governo federal. Nem mesmo o SUAS mudou essa cultura. Na questo do enfrentamento da pobreza, a assistncia social mantm hoje distncias srias e preocupantes. O momento em que a assistncia esteve mais envolvida com o tema foi durante a gesto da secretria Wanda Engel, que no tinha trajetria nem interesse no debate sobre assistncia social. Seu foco era o combate pobreza. Wanda soube tirar a assistncia social do isolamento histrico e fez a SEAS coordenar o Programa Alvorada de combate pobreza nas cidades com pior IDH no Brasil. Atualmente no Programa Brasil Sem Misria, por exemplo, vemos o completo isolamento da Secretaria de Assistncia Social no debate e na conduo de suas estratgias. O velho isolamento da assistncia social voltou com fora total em 2011. O sentimento de que a assistncia social se basta ganhou fora e de certa forma seus atuais gestores pularam o Artigo 12 da LOAS em seus estudos dirios. 29

Importante salientar que nos Estados as Secretarias de Assistncia so as grandes parceiras do Brasil Sem Misria, mas isso no verdade em relao atual Secretaria Nacional de Assistncia Social. O afastamento da poltica de assistncia social de programas de combate pobreza na verdade acontece por causa da formao ideolgica que ainda persiste nos cursos de Servio Social a partir do que chamo de fico ideolgica.

III

- atender, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os municpios, s aes

assistenciais de carter de emergncia. As Secretarias de Assistncia Social da Unio e dos Estados mesmo dezoito anos depois da LOAS no conseguiram definir seu papel nas questes emergenciais. Na verdade, nas cidades mais fcil verificar a importncia das Secretarias de Assistncia Social em momentos de tragdia. Nos demais entes federados, no existe uma clareza de papis. Lembro-me de que nas tragdias das chuvas de Santa Catarina em 2008 a Secretaria Nacional de Assistncia Social, por mais solicitada que fosse, ficou inerte sobre o problema. No estava preparada para tratar da questo. Foi uma equipe da Secretaria de Assistncia Social da cidade do Rio de Janeiro que se deslocou para Blumenau para dar apoio e suporte. Mesmo depois de Blumenau, a Secretaria Nacional de Assistncia Social continua sem uma ao estruturada para uma ao imediata em momentos de emergncia. Em 2000, a Secretaria de Estado de Assistncia Social por meio dos Estados criou um programa de bolsas para as famlias reconstrurem a vida depois de tragdias. Funcionou muito bem, mas foi abandonado em 2002. Nesse ponto, continuamos num profundo vazio de aes.

IV

- realizar o monitoramento e a avaliao da Poltica de Assistncia Social e

assessorar Estados, Distrito Federal e municpios para seu desenvolvimento.

A entrada desse inciso na LOAS fundamental, pois monitorar e avaliar nunca fizeram parte da tradio da Poltica de Assistncia Social no Brasil. Uma questo importante sem dvida a definio de que a Unio deve assessorar Estados e municpios, e o Direito Federal nessa questo sem dvida uma urgncia.

30

A criao em 2004 da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do MDS teve uma importncia enorme, pois comeamos de fato a caminhar para a criao da Cultura da Avaliao na assistncia social. E se avaliamos porque queremos de fato ter resultados. Esse inciso uma resposta concreta para quem ainda est realizando apenas a gesto diria da pobreza.

Art. 12-A. A Unio apoiar financeiramente o aprimoramento gesto descentralizada dos servios, programas, projetos e benefcios de assistncia social, por meio do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), para a utilizao no mbito dos Estados, dos municpios e do Distrito Federal, destinado, sem prejuzo de outras aes a serem definidas em regulamento, a:
I

- medir os resultados da gesto descentralizada do SUAS, com base na atuao do

gestor estadual, municipal e do Distrito Federal na implementao, execuo e monitoramento dos servios, programas, projetos e benefcios de assistncia social, bem como na articulao intersetorial;
II

- incentivar a obteno de resultados qualitativos na gesto estadual, municipal e - calcular o montante de recursos a serem repassados aos entes federados a ttulo

do Distrito Federal do SUAS; e

III

de apoio financeiro gesto do SUAS. 1 Os resultados alcanados pelo ente federado na gesto do SUAS, aferidos na forma de regulamento, sero considerados como prestao de contas dos recursos a serem transferidos a ttulo de apoio financeiro. 2 As transferncias para apoio gesto descentralizada do SUAS adotaro a sistemtica do ndice de Gesto Descentralizada do Programa Bolsa Famlia, previsto no art. 8 da Lei n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e sero efetivadas por meio de procedimento integrado quele ndice. 3 (VETADO). (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) 4 Para fins de fortalecimento dos Conselhos de Assistncia Social dos Estados, municpios e Distrito Federal, percentual dos recursos transferidos dever ser gasto com atividades de apoio tcnico e operacional queles colegiados, na forma fixada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, sendo vedada a utilizao dos recursos para pagamento de pessoal efetivo e de gratificaes de qualquer natureza a servidor pblico estadual, municipal ou do Distrito Federal.

31

O IGD foi criado em 2005 a partir de um debate entre o Congemas e a Secretaria Nacional de Renda e Cidadania do MDS. A inteno era apoiar os municpios por causa do enorme trabalho que todos tinham com o Programa Bolsa Famlia. A costura poltica foi possvel pela disposio da secretria Rosani Cunha que em permanente dilogo com o Congemas formulou o IGD. fundamental dizer que o IGD nasceu agregado ao Bolsa Famlia, mas sua transferncia foi definida no Fundo Nacional de Assistncia Social. Com o tempo, o IGD passou a ser um recurso fundamental para a poltica de assistncia social, pois como era repassado de forma descarimbada pde ser usado de diferentes formas nas cidades. Esse novo texto reconhece a abrangncia do IGD, mas mantm a metodologia do IGD Bolsa Famlia, que tinha como meta fundamental a qualidade do cadastro nico e das condicionalidades de educao e sade do Bolsa Famlia. O 4 oferece uma insegurana sobre a tese de que os recursos do SUAS pagariam servidores. Essa fragilidade fica explcita neste momento. O novo texto possibilita garantir um percentual para os Conselhos, mas nega gasto com servidores efetivos e gratificaes. O IGD no tem prestao de contas tradicional e pago por resultado. Ganha-se mais quando o resultado melhor. O IGD sem dvida o avano mais importante no financiamento da assistncia social. O grande desafio no Artigo 12 estabelecer o papel real da Unio na poltica de assistncia social. Um debate importante: a assistncia social tem um papel de destaque nas estratgias de combate pobreza?

COMENTANDO O ARTIGO 13
O Artigo 13 da LOAS define as competncias dos Estados. Desde a LOAS em 1993, das trs polticas, das trs NOBs, sem dvida alguma foi onde menos se avanou na poltica de assistncia social. O Frum Nacional de Secretrios de Estados de Assistncia Social sempre reagiu de forma dura nos momentos em que se tentou de fato garantir o papel dos Estados. O momento da Estadualizao dos Recursos em 1996 mostrou-se um fracasso. Outro aspecto tem sido a alta rotatividade de secretrios estaduais. Entre 1999 e 2002 Alagoas, por exemplo, teve dez secretrios diferentes. O Congemas em quinze anos teve 32

quatro presidentes. O Fonseas teve dez presidentes. Apenas um governador eleito em 2006 e reeleito em 2010 manteve o mesmo secretrio. Esta rotatividade mostra que a gesto estadual de assistncia social muito frgil e ainda marcada por negociaes polticas. Isso pode explicar as enormes dificuldades para que o Artigo 13 seja de fato cumprido. Em muitos momentos as gestes estaduais so muito mais Secretarias Municipais ampliadas do que de fato Secretarias Estaduais. muito comum por exemplo a superposio de aes da gesto estadual nas capitais. O Estado no atua de fato onde deveria atuar. Vamos ao artigo:

Art. 13 Compete aos Estados:

I-

destinar recursos financeiros aos municpios, a ttulo de participao no custeio do

pagamento dos benefcios eventuais de que trata o Art. 22, mediante critrios estabelecidos pelos Conselhos Estaduais de Assistncia Social;

Isso no existe; letra morta. Alis, o auxlio natalidade e o funeral so apoios que nunca avanaram na poltica de assistncia social, sobretudo com recursos provenientes dos Estados. No existe uma nica experincia exitosa nessa questo. importante destacar que os conselhos estaduais no se mobilizaram para debater esse artigo e essa atribuio. As duas funes acabaram sendo assumidas pelos municpios que as cumprem de forma torta e sem regulao.

II

- cofinanciar, por meio de transferncia automtica, o aprimoramento da gesto, os

servios, os programas e os projetos de assistncia social em mbito regional ou local; O apoio tcnico existe muito mais por demandas do governo federal. Os Estados de certa forma so obrigados a dar apoio tcnico para o cadastro do Bolsa Famlia, para o
IDCRAS, IDCREAS,

Peti... No existe um apoio tcnico construdo com a identidade estadual

voltada para atitutes que tenham vinculao com aes provocadas pelo Estado. Uma questo que deve ficar clara na nova redao desse inciso de 1993 que se absorve a real necessidade de garantir o aprimoramento da gesto. A NOB/SUAS inova ao trazer para a Poltica de Assistncia Social uma preocupao com a qualidade da gesto. Minas Gerais e So Paulo foram Estados que avanaram nessa questo com um programa de capacitao telepresencial; e So Paulo est criando uma Escola de Formao Continuada. So experincias que merecem nossa ateno. 33

III

- atender, em conjunto com os municpios, s aes assistenciais de carter de

emergncia;

Isso os Estados fazem muito mais por meio da Defesa Civil do que pela assistncia social. Dependendo do gestor a Secretaria de Assistncia Social tem um papel mais ativo.

IV

- estimular e apoiar tcnica e financeiramente as associaes e consrcios

municipais na prestao de servios de assistncia social;

A LOAS j previa essa ao. A nova poltica definiu essa prioridade. A NOB/SUAS d as condies, mas nada foi feito de concreto. Mesmo com o Sistema nico da Assistncia Social temos um enorme isolamento de aes. No existe trabalho continuado.

- prestar os servios assistenciais cujos custos ou ausncia de demanda municipal

justifiquem uma rede regional de servios, desconcentrada, no mbito do respectivo Estado.

Essa seria uma ao FUNDAMENTAL, mas os Estados preferem atuar de forma superposta, sobretudo com aes nas capitais. O ideal seria que os Estados atuassem onde no existe ao municipal; no entanto, a histria e as prticas sociais mostram os Estados atuando onde menos necessrio. Existem favelas do Rio que tm ao da prefeitura e do governo estadual. No Brasil, no avanamos nada em redes regionais em que o Estado faz a coordenao.

VI

- realizar o monitoramento e a avaliao da poltica de assistncia social e

assessorar os municpios para seu desenvolvimento.

A entrada desse inciso muito importante. Como j disse quando comentei as competncias da Unio no existe uma cultura de monitoramento e de avaliao na poltica de assistncia social. Os Estados precisam organizar seus espaos de avaliao. Tudo est muito incipiente e evidente que o governo federal vai precisar estimular ou mesmo organizar com os Estados essa nova prtica.

34

O grande desafio no Artigo 13 a construo real da identidade dos Estados na Poltica de Assistncia Social.

COMENTANDO OS ARTIGOS 14 E 15
Os dois artigos sero comentados juntos, pois suas atribuies so as mesmas. O
GDF

tem na verdade funes de municpio, e no de Estado. Por isso, sempre defendi que o O Distrito Federal no tem municpios. A NOB 2 de 1999 definiu uma CIB para o GDF.

GDF estivesse no Congemas, e no no Fonseas.

Pactuar com quem? Chama a ateno em 2011 que a secretria do GDF est na presidncia do Fonseas, e ela no vive nem experimenta as dificuldades das competncias dos Estados previstas na LOAS. Como ela pode ser Estado se tem atribuio de municpio? Vejamos aos artigos: Art. 14 Compete ao Distrito Federal:
I

- destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos benefcios eventuais

de que trata o Art. 22, mediante critrios estabelecidos pelos Conselhos de Assistncia Social do Distrito Federal;
II - efetuar o pagamento dos auxlios natalidade e funeral; III

- executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com

organizaes da sociedade civil;

IV - atender s aes assistenciais de carter de emergncia; V - prestar os servios assistenciais de que trata o Art. 23 desta lei. VI

- cofinanciar o aprimoramento da gesto, os servios, os programas e os projetos - realizar o monitoramento e a avaliao da Poltica de Assistncia Social em seu

de assistncia social em mbito local;

VII

mbito.

Art. 15 Compete aos municpios:

I

- destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos benefcios eventuais

de que trata o Art. 22, mediante critrios estabelecidos pelos Conselhos Municipais de Assistncia Social;
II - efetuar o pagamento dos auxlios natalidade e funeral;

35

III

- executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com

organizaes da sociedade civil;

IV - atender s aes assistenciais de carter de emergncia; V - prestar os servios assistenciais de que trata o Art. 23 desta lei. VI

- cofinanciar o aprimoramento da gesto, os servios, os programas e os projetos - realizar o monitoramento e a avaliao da Poltica de Assistncia Social em seu

de assistncia social em mbito local;

VII

mbito.

Como se pode ver os textos so absolutamente iguais. Apenas muda o nome do conselho, que no GDF o Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal. importante afirmar que com o fim da LBA em 1995 o papel dos municpios no parou de crescer. A implantao dos NAFs em 1999, que em 2004 passam a se chamar CRAS, e o debate focado em territrios fazem com que os municpios passem de fato a coordenar diretamente as aes assistenciais. Para as organizaes assistenciais que gostariam de ter mais liberdade na assistncia social, esse artigo mais um passo importante para estabelecer papis e sem dvida o protagonismo da ao est nos municpios. Os benefcios eventuais (auxlio natalidade e funeral) no recebem apoio dos Estados como define a LOAS e nunca foram estruturados de fato, mas em cada cidade redes de apoio so formadas para as famlias pobres que tm crianas novas ou falecimentos. Falta regulao e mtodo nesse trabalho, mas a ao em si ocorre por conta da cidade, da maneira mais diversa e mais improvisada possvel. No se efetua pagamento de auxlio natalidade e funeral. Esses acontecimentos so apoiados de alguma forma, mas so auxlios praticamente vinculados ainda a solidariedade e voluntariado. As Secretarias Municipais no incorporaram, ainda que sejam coordenadoras das aes de combate pobreza. J comentei aqui o divrcio marcante entre a assistncia social e o debate urgente de combate pobreza. No inciso III deste artigo reforada a importncia de parceria com a sociedade civil. Durante muito tempo, no oramento da Unio, havia uma unidade oramentria para enfrentamento da pobreza. Quando perguntei do que tratava a ao, a resposta foi a seguinte: colocamos nessa unidade tudo o que no sabemos bem o que . De fato, o tema pobreza ainda muito distante da assistncia social. Sem dvida nenhuma, so as cidades que chegam primeiro nas urgncias e emergncias. Como j disse existe certa alienao histrica da Secretaria Nacional de Assistncia Social sobre esse tema e praticamente nenhuma experincia, prtica ou 36

movimento para que essa determinao da LOAS possa ser cumprida de fato. Os intelectuais da fico ideolgica no gostam nada de debates que precisem ser concretos. O Artigo 23 passou por grandes modificaes. Ele vai tratar sobre servios assistenciais continuados que visem melhoria da populao brasileira. Sem dvida alguma esta foi e a atribuio que mais demanda tempo das cidades que em geral precisam ser conduzidas pela agenda do Governo Federal.

Uma importante novidade no novo texto a partir do SUAS o inciso VII, que indica a realizao de uma poltica de avaliao e monitoramento da Poltica de Assistncia Social. Se a questo da vigilncia socioassistencial ganhou fora na aprovao da nova Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004, mais do que urgente que as cidades estruturem ncleos de avaliao, monitoramento e gesto de resultados. Importante destacar que o aprimoramento da gesto ganha fora no novo texto da
LOAS.

O debate sobre gesto sempre foi atrasado em nossa rea. O novo texto nos d

condies de revertermos essa cultura.

O grande desafio do Artigo avanarmos na regulao dos benefcios eventuais. Um debate importante: as Secretarias Municipais de pequeno e mdio porte conseguem dar conta de tantas agendas impostas pelo governo federal?

COMENTANDO O ARTIGO 16
Art. 16 As instncias deliberativas do SUAS, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil, so: (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011)
I - o Conselho Nacional de Assistncia Social; II - os Conselhos Estaduais de Assistncia Social; III - o Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal; IV - os Conselhos Municipais de Assistncia Social.

Pargrafo nico. Os Conselhos de Assistncia Social esto vinculados ao rgo gestor de assistncia social, que deve prover a infraestrutura necessria ao seu funcionamento, garantindo recursos materiais, humanos e financeiros, inclusive com despesas referentes a passagens e dirias de conselheiros representantes do governo

37

ou da sociedade civil, quando estiverem no exerccio de suas atribuies. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) Esse Artigo introduz um tema importante: o espao de deliberao e participao na Poltica de Assistncia Social. Ele indica a instncia dos conselhos. Com o novo texto referente lei do SUAS, os conselhos so instncias deliberativas do sistema. Desde a LOAS em 1993 j havia a deciso no texto de que os conselhos seriam deliberativos. Aqui aponto uma questo importante. Os conselhos no so deliberativos apenas em relao aos recursos federais. Os conselhos so deliberativos para o conjunto das aes previstas no SUAS e deve deliberar sobre todo o conjunto de aes. Posso afirmar que a imensa maioria dos conselhos acaba tratando apenas de recursos federais, e com alguma habilidade prefeituras e Estados no permitem que se trate de oramentos estaduais e municipais. Isso vem sendo mudado aos poucos, mas um fator que deve ser debatido so os Fundos de Combate Pobreza que financiam muitas aes, mas que esto fora do SUAS. Desde 2000, quando foram criados o Fundo Nacional de Combate Pobreza e uma srie de Fundos Estaduais, prtica comum que os Conselhos nos trs nveis no debatam e no deliberem sobre essas questes, pois os recursos no esto no Fundo Nacional de Assistncia Social. Sem dvida uma manobra para que o governo possa de forma independente tocar suas aes de combate pobreza sem a interferncia do controle social. No haveria necessidade de Fundos de Combate Pobreza. Essa atribuio poderia estar vinculada aos Fundos de Assistncia, mas a histria nos mostra outro caminho. A composio dos conselhos deve ser feita de forma paritria. Em geral, as representaes governamentais que no so da assistncia social atuam de forma fragmentada e pouco comprometida com o dia a dia do conselho. Esto l muitas vezes para bater ponto ou dar qurum. Raros so os conselhos que tm uma bancada de governo com representao de diversas polticas que de fato estejam atentos s urgncias da Poltica de Assistncia Social. Vale destacar tambm a alta rotatividade dos conselheiros governamentais. Por outro lado, ainda temos problemas com as representaes da sociedade civil. A mais grave, sem dvida, a ausncia dos usurios. Uma prtica comum, quem vem vendo mudada, que os usurios sejam representados por algum. A Conferncia Nacional de Assistncia Social em 2009 foi marcante, pois, de fato, estabeleceu uma participao real dos usurios.

38

Durante muitos anos no CNAS, convivi com uma bancada de usurios que de usurio no tinham nada. Eram associaes de representao. Essa nsia de querer falar em nome dos usurios impediu um amadurecimento do controle social sobretudo dos resultados para a populao. Outro problema ainda presente na representao da sociedade civil nos conselhos o corporativismo de sua representao. Exemplo: uma associao de trabalhadores do
CRAS

no est no conselho para transformar as reunies em debate sindical, e sim para

debater a Poltica de Assistncia Social. E posso falar em corporativismo e numa tentativa de direcionar a agenda do conselho para interesses particulares. O PL Cebas, que reorganizou essa questo, sem dvida uma resposta muito importante a uma crise que vinha se acumulando no CNAS desde 1995 e que explodiu em 2008. Os conselhos so vinculados aos rgos gestores da assistncia social. Mas vinculao no subordinao. O conselho no recebe ordens do secretrio. A secretaria deve garantir condies para que o conselho possa de fato funcionar. Uma questo que ainda segue pendente em relao aos conselheiros e dirias. Muitos Estados no encontraram soluo para pagar dirias para os conselheiros que no moram na capital. As secretarias devem garantir espao, transporte e equipe tcnica para os conselhos. Grande parte no faz isso. Ainda temos um longo caminho para a profissionalizao dos conselhos. Fui conselheiro municipal do Rio de Janeiro (1997-98) e conselheiro nacional duas vezes (2000-02 e 2005-08). Nos trs momentos, pude verificar de perto srios problemas para que essas instncias sejam de fato deliberativas, e a mais importante que o governo concentra um volume de informao que a sociedade civil no entende. Ser conselheiro representando a sociedade no uma tarefa nada fcil. Os programas de capacitao dos conselheiros so incipientes e com qualidade tcnica e conceitual bastante precria. O grande desafio do Artigo 16 garantir que os conselhos no existam apenas para definir questes referentes ao governo federal.

COMENTANDO O ARTIGO 17

O Artigo 17 garante ao CNAS um espao especial na Poltica Nacional de Assistncia Social, principalmente depois do PL Cebas e do PL SUAS.

39

O antigo CNSS existia para regular a filantropia; no era um espao voltado para o debate da Poltica de Assistncia Social. Sobreviveu sete anos, mesmo depois da Constituio, e ainda um ano e meio depois da LOAS. Sua fora era enorme. O CNAS, que surgiu em 1995, evidentemente nasceu com um histrico de tradies presentes no CNSS. Demorou muito para que o CNAS ganhasse um novo rumo. O novo rumo do CNAS foi construdo por muitas pessoas, mas por duas em especial: a assistente social Mrcia Pinheiro, que presidiu o CNAS por duas vezes e em uma delas em sua maior crise; e a assistente social Simone Albuquerque, que lutou como uma leoa para que o CNAS fosse um espao de debates e de construo da Poltica de Assistncia Social. H muitos atores importantes, mas sem dvida ambas foram fundamentais para que em 2011 o CNAS pudesse se libertar de arranjos histricos. Acredito que dei minha colaborao no CNAS nos perodos em que l estive (200002, 2005 e 2008). Ser conselheiro foi um exerccio que exigia de todos ns muitas estratgias polticas, pois setores da sociedade civil faziam de tudo para criar uma dicotomia entre governo e entidades. Alm disso, era um enorme problema o dia a dia de votao de processos. Votar aquela enorme quantidade de processos de registro e de
Cebas era um grande desafio.

As quintas-feiras eram os piores dias da semana, pois o CNAS virava um cartrio, e nos corredores havia advogados, lobistas, entidades e ex-conselheiros. Era um mar de gente pedindo pelos processos de filantropia. Foram votados muitos processos a toque de caixa. Houve um erro do MDS em 2004 ao lanar um projeto que era meritrio, mas que acabou sendo um problema. Ele se chamava Estoque Zero. O MDS queria zerar o estoque de processos no CNAS. Ns, conselheiros, recebamos mais de cinquenta processos por ms para relatar. Nas teras e quartas devamos nos dedicar aos debates da Poltica de Assistncia Social, e nas quintas tnhamos um dia de enorme presso e tudo era votado a toque de caixa. Isso acabou levando confuso tica de maro de 2008. Conhea o Artigo: Art. 17 Fica institudo o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), rgo superior de deliberao colegiada, vinculado estrutura do rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social, cujos membros, nomeados pelo Presidente da Repblica, tm mandato de 2 (dois) anos, permitida uma nica reconduo por igual perodo. 1 O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) composto por 18 (dezoito) membros e respectivos suplentes, cujos nomes so indicados ao rgo da 40

Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social, de acordo com os critrios seguintes:
I

- 9 (nove) representantes governamentais, incluindo 1 (um) representante dos - 9 (nove) representantes da sociedade civil, dentre representantes dos usurios ou

Estados e 1 (um) dos municpios;

II

de organizaes de usurios, das entidades e organizaes de assistncia social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal. 2 O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) presidido por um de seus integrantes, eleito dentre seus membros, para mandato de 1 (um) ano, permitida uma nica reconduo por igual perodo. 3 O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) contar com uma Secretaria Executiva, a qual ter sua estrutura disciplinada em ato do Poder Executivo. 4 Os conselhos de que tratam os incisos II, III e IV do art. 16, com competncia para acompanhar a execuo da Poltica de Assistncia Social, apreciar e aprovar a proposta oramentria, em consonncia com as diretrizes das conferncias nacionais, estaduais, distrital e municipais, de acordo com seu mbito de atuao, devero ser institudos, respectivamente, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios, mediante lei especfica. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011) Desde sua criao, em 1995, o CNAS teve vrios presidentes que se alternavam entre governo e sociedade civil. Essa pactuao sempre foi respeitada. Tivemos presidentes do governo como Gilson Dayrel, Marco Aurlio e Mrcia Pinheiro, que exerceram por dois mandatos a presidncia, e Silvio Yung, que por dois mandatos representou a sociedade civil. Desde 1995 o CNAS teve mais presidentes representando o governo do que a sociedade civil. A questo da Secretaria Executiva sempre foi um n no CNAS. Sempre foi interpretada pelos conselheiros da sociedade civil como uma interveno branca do governo nos rumos do conselho. Essa foi sem dvida uma crise presente em todos os mandatos. Depois de dezesseis anos o CNAS chegou a seu melhor momento como rgo colegiado de deliberao, mas sem dvida foi e tem sido um processo de muitos percalos polticos, tcnicos e mesmo ticos. O Artigo 17 posiciona o CNAS em um novo patamar, o que muito bom para a Poltica de Assistncia Social.

41

O grande desafio desse Artigo garantir que o CNAS seja um espao de controle social e de debate da Poltica de Assistncia Social.

COMENTANDO O ARTIGO 18
O Artigo 18 importante, pois refora o peso poltico do controle social e garante as competncias de um conselho mais atento Poltica de Assistncia Social do que ao Certificado de Filantropia. J comentei, mais de uma vez, sobre o processo poltico para que o CNAS fosse muito mais que um cartrio ou um espao intermedirio para que entidades ou empresas no tenham que pagar cota patronal do INSS ou mesmo imposto de renda. Isso porque, para que um colgio ou universidade privada tivessem acesso ao famoso Cebas, era preciso provar que o estabelecimento garantiria 20% de gratuidade por meio de bolsas de estudos. O que se deixou de pagar de imposto nos ltimos sessenta anos um absurdo. Estou falando de grandes universidades e de colgios de elite que em nome de bolsas de estudos ou cursos noturnos tiveram acesso a isenes. Quando fui secretrio de assistncia social no Rio (2003-08), aprovei no Conselho Municipal da Assistncia Social uma deliberao que deixou os donos de colgios e universidades furiosos. Uma vez que colgios, cursos de lnguas ou universidades ganham o Cebas por causa de 20% de gratuidade referente a bolsas de estudos, essas bolsas passam a ser pblicas. Ok? No so bolsas de caridade; essas bolsas fazem que as empresas privadas deixem de pagar impostos. Se as bolsas so pblicas, o acesso a elas tambm deve ser pblico, e quem deve escolher no o empresrio, mas a Poltica de Assistncia Social. Foi assim que surgiu em 2004 o Banco Carioca de Bolsas de Estudos, que passou a selecionar os estudantes que iriam para as escolas, cursos e universidades. A presso para reverter essa deciso foi enorme e claro que os empresrios recorreram, foram ao CNAS pedir que a deliberao do CMAS do Rio fosse declarada nula. Esses empresrios no contavam que eu era conselheiro titular do CNAS e que perguntei de forma dura quem no CNAS votaria a favor dos empresrios contra os usurios. Os empresrios perderam de dezoito a zero. Desde ento o Banco de Bolsas no Rio um enorme sucesso e vem garantindo que qualquer carioca tenha acesso s vagas e, mais do que isso, garante que os empresrios no digam que esto fazendo caridade, pois de fato no esto.

42

Durante os ltimos dezesseis anos faltou ao CNAS fora para enfrentar a tradio da caridade e da filantropia. Aos poucos, os avanos comeam a ser percebidos. Vamos ao artigo: Art. 18 Compete ao Conselho Nacional de Assistncia Social:
I - aprovar a Poltica Nacional de Assistncia Social;

O CNAS aprovou a PNAS de 1997 e a Nova Poltica de 2004. Aprovou a NOB 1, de 1998, NOB 2, de 1999, a NOB/SUAS, de 2005, e a NOB-RH de 2007. O CNAS se envolveu de fato no debate da Nova Poltica de 2004, na NOB/SUAS de 2005, e a NOB-RH de 2007 no teve o envolvimento irrestrito do CNAS.

II

- normatizar as aes e regular a prestao de servios de natureza pblica e

privada no campo da assistncia social;

As NOBs traduzem esse inciso e tambm a aprovao da tipificao da assistncia social. Aqui vale destacar o enorme esforo do CNAS em debater Brasil afora a regulao do Artigo 3 da LOAS.

III

- acompanhar e fiscalizar o processo de certificao das entidades e organizaes

de assistncia social no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; (Redao dada pela Lei n. 12.101, de 2009) A partir de 2010 o CNAS deixa de ser o todo-poderoso no Cebas, e passa a acompanhar e fiscalizar, mas deixa de tomar as decises sozinho. Essa nova redao fruto do PL Cebas, que foi encaminhado para o Congresso em 2008 e aprovado em 2009. Essa talvez seja a mudana mais significativa no CNAS desde os tempos em que ele ainda era CNSS, pois ele passar a se dedicar ao debate da poltica, e no ao verdadeiro cartrio que de fato era.

IV

- apreciar relatrio anual que conter a relao de entidades e organizaes de

assistncia social certificadas como beneficentes e encaminh-lo para conhecimento dos Conselhos de Assistncia Social dos Estados, municpios e do Distrito Federal; (Redao dada pela Lei n. 12.101, de 2009)

43

Mais um avano do PL Cebas. Apreciar no decidir. Apreciar monitorar. Apreciar avaliar. Pode parecer que o CNAS foi esvaziado, mas essa uma avaliao errada. Ao no ser mais o responsvel direto pelo Cebas, o CNAS passa a ir na direo de sua identidade, que a construo e o acompanhamento da Poltica de Assistncia Social. - zelar pela efetivao do sistema descentralizado e participativo de assistncia

social; Vale relembrar que o processo de descentralizao comeou em 1996, pelo que conhecemos de estadualizao da assistncia social, e que aps a NOB 2 de 1999 ganhou um novo dinamismo. Mais do que efetivar a descentralizao preciso garantir que o conceito de participao na assistncia social tenha continuidade. - a partir da realizao da II Conferncia Nacional de Assistncia Social em 1997,

VI

convocar ordinariamente a cada quatro anos a Conferncia Nacional de Assistncia Social, que ter a atribuio de avaliar a situao da assistncia social e propor diretrizes para o aperfeioamento do sistema; (Redao dada pela Lei n. 9.720, de 26.4.1991) A legislao em 1993 falava em conferncias a cada quatro anos. Em 1995, foi convocada a primeira. Em 1997 foi convocada a segunda para ento serem convocadas a cada quatro anos. Assim, a terceira conferncia, de acordo com a legislao, ocorreu apenas em 2001, porm muitos municpios e Estados decidiram convocar conferncias, que ocorreram em 1999, sem nenhum alinhamento com o CNAS. Em minha opinio foram muito mais encontros do que conferncias. Sempre se reivindicou que as conferncias fossem de dois em dois anos. As conferncias de 2003 e 2007 foram extraordinrias. A conferncia de 2011 tambm foi extraordinria. A convocao de conferncias extraordinrias em minha opinio vai de encontro com a LOAS, mas elas continuam sendo convocadas.

VII - (Vetado.) VIII

- apreciar e aprovar a proposta oramentria da Assistncia Social a ser

encaminhada pelo rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social;

44

Esse inciso uma pea de fico. As propostas chegam prontas aos Conselhos (quando chegam) e acabam sendo aprovadas por falta de tempo de uma avaliao mais detalhada. Vale destacar tambm que as peas oramentrias so muito detalhadas e exigiriam, alm de um amplo debate no Conselho, uma equipe de assessores para apoiar os conselheiros.

IX

- aprovar critrios de transferncia de recursos para os Estados, municpios e

Distrito Federal, considerando, para tanto, indicadores que informem sua regionalizao mais equitativa, tais como: populao, renda per capita, mortalidade infantil e concentrao de renda, alm de disciplinar os procedimentos de repasse de recursos para as entidades e organizaes de assistncia social, sem prejuzo das disposies da Lei de Diretrizes Oramentrias; A primeira tentativa de aprovar no CNAS critrios de partilha com equidade se deu em 1999 e foi corajosamente apresentada pela secretria de Estado de assistncia social Wanda Engel. A proposta foi duramente rejeitada pelos conselheiros por causa da unio das entidades com os Estados que mais recebiam. Vale destacar, no entanto, que o esforo poltico de Wanda Engel gerou resultados para o futuro. O CNAS aprovou critrios para novos recursos com foco em equidade social e indicadores. A partir de 2005 com a NOB/SUAS a Comisso Tripartite aprovou slidos critrios de partilha que foram aprovados pelo CNAS. Uma questo a ser lembrada que at 1995 a LBA fez a partilha de recursos de forma poltica. Assim ainda hoje as distores so totalmente percebidas. Outro ponto a destacar que Conselhos Estaduais e Municipais pouco ou nada avanaram nesse desafio.

- acompanhar e avaliar a gesto dos recursos, bem como os ganhos sociais e o

desempenho dos programas e projetos aprovados; Nem mesmo o CNAS faz isso. Como comentei, a cultura de avaliao e de gesto de resultados ainda incipiente na assistncia social.

XI

- estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar os programas anuais e plurianuais do

Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS);

45

O CNAS o faz de forma absolutamente pontual e para cumprir misso. Os Conselhos Estaduais e Municipais pouco realizam nessa rea. - indicar o representante do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) junto

XII

ao Conselho Nacional da Seguridade Social;

XIII - elaborar e aprovar seu regimento interno; XIV

- divulgar, no Dirio Oficial da Unio, todas as suas decises, bem como as contas

do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e os respectivos pareceres emitidos. Como se nota, ainda h muito a fazer na questo das competncias dos Conselhos. Falta aos governos garantir que estes cumpram de fato seu papel, dando condies reais para que possam trabalhar, e faltam conselheiros que estejam nos conselhos para uma representao que ultrapasse o corporativismo. O grande desafio do Artigo 18 definir que o CNAS deve de fato debater a Poltica de Assistncia Social, e no caridade e filantropia.

COMENTANDO O ARTIGO 19

O texto define as competncias do rgo federal de coordenao da poltica de assistncia social. At 1995, o governo federal representava o maior financiador de aes assistenciais, e tambm realizava a execuo direta por meio de grandes instituies como
LBA e Funabem.

A tradio e a cultura do governo federal so imperiais. Foi assim no governo FHC e no governo Lula, e assim no governo Dilma. Com exceo de alguns Estados e poucas cidades, a vida diria da assistncia social ditada pelo rgo do governo federal responsvel pela assistncia social. Atualmente quem responde pela assistncia social o Ministrio de Desenvolvimento Social, criado em 2004. O Artigo:

Art. 19 Compete ao rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social:
I - coordenar e articular as aes no campo da assistncia social; II

- propor ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) a Poltica Nacional de

Assistncia Social, suas normas gerais, bem como os critrios de prioridade e de

46

elegibilidade, alm de padres de qualidade na prestao de benefcios, servios, programas e projetos;

III

- prover recursos para o pagamento dos benefcios de prestao continuada - elaborar e encaminhar a proposta oramentria da assistncia social, em

definidos nesta lei;

IV

conjunto com as demais da Seguridade Social;

V - propor os critrios de transferncia dos recursos de que trata esta lei; VI

- proceder transferncia dos recursos destinados assistncia social, na forma - encaminhar apreciao do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)

prevista nesta lei;

VII

relatrios trimestrais e anuais de atividades e de realizao financeira dos recursos;

VIII

- prestar assessoramento tcnico aos Estados, ao Distrito Federal, aos municpios

e s entidades e organizaes de assistncia social;

IX

- formular poltica para a qualificao sistemtica e continuada de recursos - desenvolver estudos e pesquisas para fundamentar as anlises de necessidades e

humanos no campo da assistncia social;

X

formulao de proposies para a rea;

XI

- coordenar e manter atualizado o sistema de cadastro de entidades e

organizaes de assistncia social, em articulao com os Estados, os municpios e o Distrito Federal;

XII

- articular-se com os rgos responsveis pelas polticas de sade e previdncia

social, bem como com os demais responsveis pelas polticas socioeconmicas setoriais, visando elevao do patamar mnimo de atendimento s necessidades bsicas;
XIII

- expedir os atos normativos necessrios gesto do Fundo Nacional de

Assistncia Social (FNAS), de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS);
XIV

- elaborar e submeter ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) os

programas anuais e plurianuais de aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS).

O artigo comenta tudo. No? Temos uma concentrao enorme de misses. Vale destacar, no entanto, que dentro do MDS a Secretaria Nacional de Assistncia Social tem atuado de forma isolada e em alguns momentos de forma corporativa, o que hoje faz com que a PNAS por exemplo no coordene as principais aes de combate pobreza do governo federal e tambm esteja desarticulada do papel de gesto do BPC. 47

O papel de qualificao dos recursos humanos continua paralisado, pois no existe concretamente uma poltica de RH na assistncia social. Estamos at mesmo com vendas nos olhos diante dos srios problemas de precarizao do RH na PNAS. Esse um artigo complicado de comentar, pois muito mais do que mostrar o que o governo federal deveria fazer ele representa uma forma de poder do rgo central na PNAS. Por exemplo: quando se fala em assessorar Estados e municpios, o que de fato ocorre um assessoramento nas estratgias federais, e no numa agenda estadual ou mesmo municipal. O texto da LOAS revisto pelo PL SUAS avanou em consolidar um poder maior do que se devia ao Ministrio do Desenvolvimento Social, inibindo agendas estaduais ou mesmo municipais. O grande desafio do Artigo 19 estabelecer que o SUAS no um projeto federal, mas uma articulao de aes da Unio, dos Estados e dos municpios. Um debate importante: o afastamento da assistncia social do centro de poder do
MDS que hoje bastante evidente.

COMENTANDO OS ARTIGOS 20 E 21

Os artigos 20 e 21 vo tratar do Benefcio da Prestao Continuada. Hoje o BPC ou

LOAS,

como conhecido por muitos, corresponde a mais de 50% do oramento do MDS e a Vale destacar que o BPC representa para muitas famlias o nico recurso familiar

cerca de 85% dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social. fixo e continuado, e de certa forma sobretudo o idoso passa a ganhar uma enorme importncia para o sustento de toda a famlia. Outra questo relevante que o BPC um recurso fundamental para a vida econmica em pequenas cidades pobres. Muitos estudos apontam a importncia crucial do
BPC nos municpios.

Art. 20 O benefcio de prestao continuada a garantia de um salrio mnimo mensal pessoa com deficincia e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno nem de t-la provida por sua famlia. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

O BPC foi implantado em 1996 para idosos com mais de 70 anos. Em 1999, caiu para 67 anos e com o Estatuto do Idoso chegou a 65 anos. 48

 1 Para os efeitos do disposto no caput, a famlia composta pelo requerente, o cnjuge ou companheiro, os pais e, na ausncia de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011) 2 Para efeito de concesso deste benefcio, considera-se: (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011)
I

- pessoa com deficincia: aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza

fsica, intelectual ou sensorial, os quais, em interao com diversas barreiras, podem obstruir sua participao plena e efetiva na sociedade com as demais pessoas; (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011)
II

- impedimentos de longo prazo: aqueles que incapacitam a pessoa com deficincia

para a vida independente e para o trabalho pelo prazo mnimo de 2 (dois) anos. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011) 3 Considera-se incapaz de prover a manuteno da pessoa com deficincia ou idosa a famlia cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salrio mnimo. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011) Desde a Primeira Conferncia Nacional de Assistncia Social, existe um forte movimento para que o corte de renda passe a ser de metade do salrio mnimo. Em praticamente todas as conferncias houve moes para que isso ocorresse. O PT por exemplo sempre foi a favor disso. Quando chegou ao poder em 2003, fez as contas e viu que essa mudana estourava o oramento da seguridade no Brasil. O assunto continua sendo debatido, mas sem a fora de antes. 4 O benefcio de que trata este artigo no pode ser acumulado pelo beneficirio com qualquer outro no mbito da seguridade social ou de outro regime, salvo os da assistncia mdica e da penso especial de natureza indenizatria. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011) 5 A condio de acolhimento em instituies de longa permanncia no prejudica o direito do idoso ou da pessoa com deficincia ao benefcio de prestao continuada. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011) Esse um ponto superpolmico e mal resolvido. Em muitos casos o BPC do Idoso vai direto para as instituies e muitos idosos recebem de certa forma duas vezes, pois

49

moram na instituio e ainda recebem o BPC. O Estatuto do Idoso tentou avanar em algumas regulaes, mas o assunto sempre tratado como um TABU nos dois ngulos. 6 A concesso do benefcio ficar sujeita avaliao da deficincia e do grau de incapacidade, composta por avaliao mdica e avaliao social realizadas por mdicos peritos e por assistentes sociais do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011) Quando o BPC comeou em 1996, no havia avaliao mdica. Isso gerou uma srie de distores. O BPC no nasceu no INSS. A chegada do INSS em 1997 para a gesto do BPC se deu para contornar as distores. Ao conceder o BPC, o INSS indica que ele seja um beneficio previdencirio e no assistencial, como de fato . 7 Na hiptese de no existirem servios no municpio de residncia do beneficirio, fica assegurado, na forma prevista em regulamento, o seu encaminhamento ao municpio mais prximo que contar com tal estrutura. (Includo pela Lei n. 9.720, de 30.11.1998) Como as gestes municipais no participam da gesto do BPC, a no existncia de agncias do INSS dificulta muito a vida de pessoas idosas e deficientes a buscarem acesso.

8 A renda familiar mensal a que se refere o 3 dever ser declarada pelo requerente ou seu representante legal, sujeitando-se aos demais procedimentos previstos no regulamento para o deferimento do pedido. (Includo pela Lei n. 9.720, de 30.11.1998)

O grande desafio do Artigo estabelecer que o BPC um benefcio assistencial e no previdencirio. Um debate importante: os municpios vo continuar sem papel na gesto do BPC?

Art. 21 O benefcio de prestao continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliao da continuidade das condies que lhe deram origem. (Vide Lei n. 9.720, de 30.11.1998)

50

A reviso do BPC comeou com atraso em 1999, e sempre foi um problema enorme faz-la. O INSS concede e a Secretaria Municipal suspende. Assim ficou sendo reconhecida a reviso do BPC. 1 O pagamento do benefcio cessa no momento em que forem superadas as condies referidas no caput, ou em caso de morte do beneficirio. 2 O benefcio ser cancelado quando se constatar irregularidade na sua concesso ou utilizao. 3 O desenvolvimento das capacidades cognitivas, motoras ou educacionais e a realizao de atividades no remuneradas de habilitao e reabilitao, entre outras, no constituem motivo de suspenso ou cessao do benefcio da pessoa com deficincia. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) Esse texto includo em 2011 muito importante. Muitos deficientes tinham medo de melhorar sua sade e ento perder o BPC. Esse texto regulou essa questo.

4 A cessao do benefcio de prestao continuada concedido pessoa com deficincia, inclusive em razo do seu ingresso no mercado de trabalho, no impede nova concesso do benefcio, desde que atendidos os requisitos definidos em regulamento. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011)

Em geral quem est no BPC no busca emprego formal, com carteira assinada, pois ao sair do benefcio tem medo de no mais voltar. O BPC sem dvida uma das maiores protees do Brasil. muito questionado por economistas que acham que um gasto muito alto e que desmonta o sistema previdencirio. Desde 1999, a Secretaria Nacional de Assistncia Social tem uma rea especfica para coordenar o BPC. Discordo dos economistas. O BPC uma estratgia fundamental de proteo social e de combate extrema pobreza. Sem ele, teramos uma situao de misria muito maior no pas. Durantes todos esses anos de BPC, evidente que muitos erros foram cometidos. Cito um exemplo em relao s crianas. Muitas delas tm direito ao BPC, mas isso no quer dizer que elas no possam estudar e avanar na vida. Entre 2005 e 2006 surgiu um importante debate sobre o projeto BPC na Escola, que uma articulao da assistncia social com a educao para as crianas em idade escolar que recebem o BPC.

51

O que me incomoda muito o papel do INSS no BPC. A avaliao mdica acaba sendo muito mais importante do que a avaliao social, e a questo da reviso do BPC como uma atribuio dos municpios foi um erro que gerou de certa forma muitos conflitos entre a gesto nacional e os Estados e municpios. A reviso do BPC est muito atrasada e, mesmo que defendamos que no seja necessria, importante destacar que ela est na lei. O grande desafio do Artigo 21 definir se a reviso do BPC ou no necessria.

COMENTANDO O ARTIGO 22
Se existe algo muito atrasado na assistncia social so os benefcios eventuais. Esses benefcios se encontram no texto original da LOAS, promulgada em 1993, mas dezoito anos depois esto cada vez mais na mo da caridade e da filantropia. No caso do que seria o benefcio eventual de nascimento, vale destacar que aqui existe a slida presena de aes voluntrias e de solidariedade. No houve avanos significativos, e isso a mais pura verdade na regulao dos benefcios eventuais, por nenhum ator da federao. Nessa questo, Unio, Estados e municpios deixaram que a tradio da caridade desse conta do que deveria ser um direito, e no um favor. Alis, nada mais parecido com favor na assistncia social do que os benefcios eventuais. Neste tema, reside a maior barreira para que de fato a caridade e a filantropia possam perder sua hegemonia. A Unio nunca se esforou para que os benefcios eventuais fossem regulados por Estados e municpios, e Estados e municpios nunca investiram recursos nessa questo. Uma vez ouvi de uma diretora do MDS que essa a questo mais avanada no SUAS, pois ningum fica sem enterrar nem nascer. Ela tem razo, mas no o Estado brasileiro que garante essa proviso. So igrejas, grupos de mes, aes voluntrias que esto dando conta de uma ao que deveria estar regulada e ser rotina. Fiquei no CNAS mais de seis anos, durante duas gestes, e esse assunto nunca foi tratado. Fui secretrio nacional e uma vez mais no tratei desse assunto. O que constato que no h movimentao alguma para que os benefcios eventuais passem a ser uma responsabilidade do Estado. Este o Artigo:

52

Art. 22 Entende-se por benefcios eventuais as provises suplementares e provisrias que integram organicamente as garantias do SUAS e so prestadas aos cidados e s famlias em virtude de nascimento, morte, situaes de vulnerabilidade temporria e de calamidade pblica. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011) 1 A concesso e o valor dos benefcios de que trata este artigo sero definidos pelos Estados, Distrito Federal e municpios e previstos nas respectivas leis oramentrias anuais, com base em critrios e prazos definidos pelos respectivos Conselhos de Assistncia Social. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011) 2 O CNAS, ouvidas as respectivas representaes de Estados e municpios dele participantes, poder propor, na medida das disponibilidades oramentrias das 3 (trs) esferas de governo, a instituio de benefcios subsidirios no valor de at 25% (vinte e cinco por cento) do salrio mnimo para cada criana de at 6 (seis) anos de idade. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011) 3 Os benefcios eventuais subsidirios no podero ser cumulados com aqueles institudos pelas Leis n. 10.954, de 29 de setembro de 2004, e n. 10.458, de 14 de maio de 2002. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

Estamos navegando numa total indefinio sobre esse tema. No existem recursos previstos nem vontade poltica e tcnica de romper com a tradio da caridade aqui. Enquanto essa questo vai sendo adiada, mes pobres vo em busca de roupas para seus filhos em casas de caridade e filantropia e no conseguem experimentar o exerccio do que seria um direito; pessoas que perdem filhos, pais, maridos e esposas buscam uma forma de enterrar seus entes de forma digna batendo em Santas Casas de Misericrdias ou em cemitrios. Prefeituras no atuam de forma direta nessa questo. O grande desafio do Artigo 22 que se estabelea uma agenda para que o artigo de fato saia do papel. Um debate importante: a ausncia de uma posio mais forte e de uma presena real do Estado nos benefcios eventuais exemplificam o que nascer e morrer na misria no Brasil. Simplesmente se necessita de ajuda, favor e caridade.

COMENTANDO O ARTIGO 23
No fcil comentar a LOAS. Vale aqui destacar que na realidade devemos avaliar a nova LOAS a partir do PL Cebas e do PL SUAS.

53

A LOAS de 1993 tinha uma clara direo, ao contrrio da nova LOAS, de 2011. A nova
LOAS

mais ntida em direo ao Estado e de fato estabelece a diretriz real que Nunca foi uma prtica estudar a LOAS e temos muito pouca experincia em

trabalhamos para a Poltica de Assistncia Social ser um direito, e no um favor. comentar artigo a artigo a Lei Orgnica da Assistncia Social. Chego ao Artigo 23 que vai tratar de servios. importante destacar que avanamos muito desde a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, que aprovou o SUAS. Passamos pela aprovao da Nova Poltica, da
NOB/SUAS, NOB-RH,

tipificao da assistncia e aprovao dos dois PL SUAS e Cebas, que so

fundamentais para esse novo texto, mas concretamente amadurecemos muito no debate sobre servios, programas e benefcios. Definir servios socioassistenciais no tarefa fcil e muito menos tarefa para apenas um artigo em uma lei. Precisamos de muitos debates e capacitaes para que de fato possamos construir a identidade desses servios. A falsa mas presente tendncia de que tudo assistncia social nos leva ao srio risco de patinar em indefinies sobre os servios de assistncia social. O Artigo o seguinte: Art. 23 Entendem-se por servios socioassistenciais as atividades continuadas que visem melhoria de vida da populao e cujas aes, voltadas para as necessidades bsicas, observem os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidos nesta Lei. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011) 1 O regulamento instituir os servios socioassistenciais. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) 2 Na organizao dos servios da assistncia social sero criados programas de amparo, entre outros: (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011)
I

- s crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social, em cumprimento

ao disposto no art. 227 da Constituio Federal e na Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criana e do Adolescente); (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011)
II - s pessoas que vivem em situao de rua. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011)

fundamental lembrar que servios devem ser continuados e devem gerar um novo patamar de vida diria para a populao. Entender esse novo patamar fica comprometido, pois ainda no definimos os mnimos sociais previstos no Artigo 1 da
LOAS.

54

Neste Artigo muito importante conseguirmos superar a lgica da Rede SAC. O que deve ser continuado o servio, e no o usurio no servio para o resto da vida, como se vivesse em uma priso assistencial. A Rede SAC achava (ou ainda acha, no sei) que seu sucesso era a permanncia eterna dos usurios em seus servios. A Rede SAC histrica da LBA e que sobreviveu LOAS pelo menos at 2005 no compreendia a superao da vulnerabilidade social como uma ao concreta a ser realizada. bem verdade que a Rede SAC no morreu de todo. Est viva em muitos lugares como resposta para a pobreza, s que essa resposta acredita em continuidade do atendimento, e no em liberdade social. No debate realizado na CIT sobre tipificao da assistncia social, um eixo que ficou bastante evidente foi o da busca ativa. Precisamos conhecer os problemas dos usurios para desenhar programas e projetos. Mas de acordo com nossa tradio fazemos o contrrio. Primeiro propomos aes, e depois as oferecemos populao. Muita gente participa de projetos e programas sem nenhum impacto em sua vida diria. O texto desse Artigo frgil para o que de fato precisa dizer. O Artigo 23 diz mesmo que de forma simplificada que os servios da assistncia social devem ter uma diretriz que mude a vida das pessoas. No podemos nem devemos organizar servios e programas apenas para dizer que temos servios e programas, mas sim para responder s demandas e ausncias sociais da populao. Esse um artigo que deve provocar debates intensos em secretarias, CRAS, CREAS e quem sabe um dia nas universidades. O grande desafio do Artigo 23 estabelecer de fato o que so servios da assistncia social. Um debate importante: a assistncia social existe para qu? Esse Artigo tenta explicar isso por meio da expresso: melhorar a vida das pessoas. Existe misso mais importante?

COMENTANDO O ARTIGO 24
O Artigo 24 surge com o PL SUAS e em minha opinio no seria necessrio, pois acaba sendo um texto complementar e redundante que faz amarras em siglas como Paif, Paefi e Peti.

55

 claro que a poltica de assistncia social deve ter programas, mas no consigo entender por que eles devem estar descritos na LOAS. Seria uma necessidade de reafirmar convnios? A ideia do Paif surge em 1999 na gesto do governador Garotinho, quando a subsecretria de assistncia era Neuma Azeredo. Foi ela quem primeiro comentou sobre o Paif. Enquanto isso, no governo federal, na equipe em que eu trabalhava na Secretaria Nacional de Assistncia Social surgiu a ideia dos NAFs (Ncleos de Apoio Famlia), que so a gnese do CRAS. No havia muito dilogo entre o debate realizado no Estado do Rio e a construo conceitual dos NAFs em Braslia, mas foram essas duas experincias que organizaram um caminho para os CRAS e para o Paif. Em 1995, a secretria nacional de assistncia social Lcia Wania (hoje senadora) foi confrontada com a dura realidade do trabalho infantil no Brasil. Num esforo coletivo envolvendo universidades, OIT, Unicef, pesquisadores e governos foi formulado o Peti, universalizado a partir de 1999. No consigo entender o Peti entrar nesse texto, pois se estamos falando em ERRADICAO qual o sentido de ser um texto permanente na LOAS? O Peti sem dvidas foi um programa construdo de forma coletiva e participativa e teve um impacto social enorme. O Brasil deve muito senadora Lcia Wania pela coragem de construir esse projeto e quinze anos depois sabemos que o trabalho infantil no est erradicado, mas muitas crianas puderam trilhar outro caminho. O Paefi uma sigla dos laboratrios da burocracia de Braslia. No teve nenhuma construo coletiva nem era uma necessidade, mas quiseram construir um Paif para a proteo especial. H muita coisa que feita sem a menor necessidade. Desenvolver a ideia do Paefi vai fazer parte das decises sem sentindo da burocracia tcnica de Braslia. O Artigo 24 restritivo ao nos indicar apenas trs programas, e um deles bastante artificial: Art. 24 Os programas de assistncia social compreendem aes integradas e complementares com objetivos, tempo e rea de abrangncia definidos para qualificar, incentivar e melhorar os benefcios e os servios assistenciais. 1 Os programas de que trata este artigo sero definidos pelos respectivos Conselhos de Assistncia Social, obedecidos os objetivos e princpios que regem esta lei, com prioridade para a insero profissional e social. 2 Os programas voltados para o idoso e a integrao da pessoa com deficincia sero devidamente articulados com o benefcio de prestao continuada estabelecido no art. 20 desta Lei. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

56

Art. 24-A. Fica institudo o Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif), que integra a proteo social bsica e consiste na oferta de aes e servios socioassistenciais de prestao continuada, nos CRAS, por meio do trabalho social com famlias em situao de vulnerabilidade social, com o objetivo de prevenir o rompimento dos vnculos familiares e a violncia no mbito de suas relaes, garantindo o direito convivncia familiar e comunitria. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) Pargrafo nico. Regulamento definir as diretrizes e os procedimentos do Paif. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) Art. 24-B. Fica institudo o Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (Paefi), que integra a proteo social especial e consiste no apoio, orientao e acompanhamento a famlias e indivduos em situao de ameaa ou violao de direitos, articulando os servios socioassistenciais com as diversas polticas pblicas e com rgos do sistema de garantia de direitos. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) Pargrafo nico. Regulamento definir as diretrizes e os procedimentos do Paefi. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) Art. 24-C. Fica institudo o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), de carter intersetorial, integrante da Poltica Nacional de Assistncia Social, que, no mbito do SUAS, compreende transferncias de renda, trabalho social com famlias e oferta de servios socioeducativos para crianas e adolescentes que se encontrem em situao de trabalho. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) 1 O Peti tem abrangncia nacional e ser desenvolvido de forma articulada pelos entes federados, com a participao da sociedade civil, e tem como objetivo contribuir para a retirada de crianas e adolescentes com idade inferior a 16 (dezesseis) anos em situao de trabalho, ressalvada a condio de aprendiz, a partir de 14 (quatorze) anos. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) 2 As crianas e os adolescentes em situao de trabalho devero ser identificados e ter os seus dados inseridos no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico), com a devida identificao das situaes de trabalho infantil. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) O Peti no pode ser institudo neste Artigo, pois ele tem sua gnese em 1996. No faz muito sentido institu-lo aqui.

57

E os demais programas que sejam uma necessidade? Como ficam se no esto na

LOAS?

Sinceramente o que era necessrio aqui era garantir a questo dos programas, mas O Artigo 24 no pode nem deve aprisionar a liberdade de gestores municipais e

no dizer quais so, pois a pluralidade do Brasil exige solues a todo momento. estaduais em organizar programas especiais na assistncia social. As respostas devem ser dadas na medida do problema, e no apenas no texto restritivo deste Artigo. O grande desafio do Artigo 24 no federalizar a assistncia social. Os municpios e os Estados precisam ter uma agenda local da Poltica de Assistncia Social. Um debate importante: Por que colocar na lei a definio de programas? Isso no engessa inovaes sociais?

COMENTANDO O ARTIGO 25

O debate sobre o combate pobreza nunca foi feito na assistncia social com a fora e a coragem necessrias, exceto no perodo 1999-2002. A influncia marxista que se torna hegemnica a partir dos anos 1970 se identifica com um novo modelo de mundo, e no com um mundo em que o capital tem fora, mas as desigualdades podem ser superadas. Nos anos 1970, por exemplo, as instituies so contaminadas pelo pensamento de Louis Althusser, que indica que o Estado se organiza em aparelhos ideolgicos para consolidar a misria e as desigualdades. O pensamento althusseriano um enorme retrocesso no dia a dia da assistncia social, pois afirma com enorme convico que a proteo social uma estratgia do capital para manter desigualdades e o padro de misria e pobreza. Apesar de estarmos distantes dos anos 1970, posso afirmar que se perdeu muito tempo nesse debate e grande parte dos profissionais, sobretudo lideranas intelectuais ou sindicais, imobilizaram a reorganizao de muitas instituies pblicas. Os anos 1980 indicam que preciso debater proteo social, mas o pensamento marxista vai impor a ideia de que no existe nenhuma possibilidade de reforma social sem que o modelo seja revisto. Aqui estamos falando de uma definio pelo socialismo. Para muitos falar em proteo seria esconder a real situao do capitalismo. Quando da reviso, por exemplo, dos currculos de servio social, em 1985, ficou evidente que a proteo social estava sendo negada pelos profissionais mais presentes na assistncia social, que so os assistentes sociais.

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Ainda bem que um grupo de resistncia se manteve vivo na PUC-SP e na UFF de Niteri, caso contrrio seria difcil ter luz no fim do tnel para, por exemplo, garantir na Constituio Federal a assistncia social como poltica e dever do Estado. Nos anos 1990, o debate sobre proteo social ganha muita fora, apesar dos movimentos que se fortalecem contra estratgias estatais nesse campo. A promulgao da
LOAS em 1993 abriu um caminho importante nessa direo.

Mas o debate sobre pobreza sempre foi muito represado na assistncia social, pois por um lado no se acredita que a pobreza seja superada no atual modelo econmico e por outro se acredita que a proteo social no deve caminhar em direo travessia da excluso social para a incluso social sustentvel. O fato que o debate ideolgico divorciou a assistncia social das estratgias nacionais de combate pobreza. Isso desde o governo Sarney at o governo Dilma. O Brasil Sem Misria foi todo construdo sem a participao da assistncia social, e na maioria dos Estados programas de combate pobreza no esto diretamente ligados s Secretarias de Assistncia. Isso sem dvida tem a ver com o passado que resumi . Vejamos o Artigo 25:

Art. 25 Os projetos de enfrentamento da pobreza compreendem a instituio de investimento econmico-social nos grupos populares, buscando subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gesto para melhoria das condies gerais de subsistncia, elevao do padro da qualidade de vida, a preservao do meio ambiente e sua organizao social. A pobreza ser superada com ampla participao da sociedade, com metas sociais que devam ser cobradas e com a integrao de polticas. A assistncia social no pode e no conseguir agir de forma isolada. Querer ganhar no grito essa misso significar um isolamento cada vez maior da assistncia em relao aos programas de combate pobreza. Em 1999, a secretria de Estado Wanda Engel foi a primeira gestora nacional de assistncia social que tentou trazer para dentro da assistncia a diretriz de combater de fato a pobreza. E foi apenas em sua gesto que um programa oficial de combate pobreza esteve ligado diretamente assistncia social. O Programa Alvorada foi coordenado por Wanda Engel como secretria de assistncia social. A atual Secretaria Nacional de Assistncia Social est no desenho do Programa Brasil Sem Misria de forma bem tmida. Isso um fato.

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Dessa forma, ser nulo ter um artigo na LOAS que fale sobre programas de combate pobreza sem que a assistncia social faa uma leitura de sua histria e de sua relao com o tema e sem que mergulhe com seriedade numa agenda de articulao com o tema e com outras polticas. O grande desafio do Artigo 25 construir o papel da poltica de assistncia social nas estratgias de combate pobreza.

COMENTANDO O ARTIGO 26
No momento em que o governo federal assume a responsabilidade de erradicao da extrema misria no Brasil, este Artigo da LOAS deveria ganhar um sentido real no fazer social da assistncia social. A assistncia social nunca foi muito prxima da ideia de organizar programas de combate pobreza e misria. Dois conceitos muito falados no dia a dia da assistncia provocaram este divrcio: proteo e promoo. Os pesquisadores da assistncia social sempre ficaram muito mais voltados para a vida interna da assistncia do que para pensar e articular essa poltica dentro de um plano maior e nacional de combate extrema misria, por exemplo. De certa forma, era como se a assistncia tivesse uma vida prpria e que a realidade da populao no fosse o foco real da ao do trabalho assistencial. E no so os miserveis ou os pobres que precisam da assistncia social? A ideia de universalizao, em minha opinio mal interpretada na LOAS, deu e d margem a afastar a assistncia social de sua misso real, que garantir direitos e acessos aos mais pobres. A recente deciso do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), definindo que pobreza um conjunto de ausncia, poder resgatar o papel da assistncia social no debate sobre misria e pobreza. Para isso dever haver um esforo humano interno da corporao da assistncia para sair do gueto. Quem trabalha na assistncia vai aos poucos achando que aquele mundo particular basta e deixa de ter uma relao continuada de trabalho com as demais polticas. Esse isolamento foi deixando a assistncia como uma poltica secundria ou mesmo terciria na luta contra a pobreza. Agora mesmo no Brasil Sem Misria a Secretaria Nacional de Assistncia Social est em segundo plano. Vejamos o texto do Artigo 26:

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Art. 26 O incentivo a projetos de enfrentamento da pobreza assentar-se- em mecanismos de articulao e de participao de diferentes reas governamentais e em sistema de cooperao entre organismos governamentais, no governamentais e da sociedade civil. O Artigo deixa muito claro o papel de articular aes governamentais, no governamentais e da sociedade civil no incentivo de projetos que possam combater pobreza. isso o que se v no Brasil Sem Misria, por exemplo? Articular uma tarefa dura para quem vive e gosta do isolamento. Sinceramente para que este Artigo saia do papel a assistncia social dever ter humildade de reconhecer que sozinha no se basta e que apenas numa ampla articulao das diversas polticas que a pobreza poder ser enfrentada. sempre bom lembrar que a hegemonia histrica na biografia da assistncia social no acredita em programas de combate misria e pobreza. Acham que esses programas na realidade so apenas uma forma de o capital esconder a desigualdade e a opresso produzida pelo capitalismo. Esto esperando uma revoluo para que no exista pobreza nem riqueza. O sonho gera um imobilismo perigoso. O grande desafio do Artigo 26 tirar a assistncia social do seu isolamento histrico. Um debate importante: garantir que a assistncia social seja de fato a poltica pblica que coordene as estratgias de enfrentamento pobreza no Brasil.

COMENTANDO OS ARTIGOS 27, 28 E 29

Vou comentar esses trs Artigos no mesmo texto, pois eles falam do financiamento da assistncia social. Diferente da poltica de sade e da poltica de educao, no h um oramento vinculado para a assistncia social e a regulao do que de fato e faz a assistncia social bastante recente. A Resoluo n. 109, de 22 de novembro de 2009, que publica a tipificao nacional de servios socioassistenciais, foi um importante passo para que os fundos de assistncia social caminhassem para uma identidade. J faz bastante tempo que se debate uma vinculao de 5% para a assistncia social. A ideia deve continuar a ser debatida, mas, antes de a tipificao garantir 5% do oramento para a assistncia, de fato era uma temeridade, pois para cumprir uma

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legislao fiscal prefeitos e governadores poderiam definir como bem quisessem o que era assistncia social. Isso seria pssimo para a poltica. Os trs artigos versam sobre o Fundo Nacional da Assistncia Social. Com a aprovao do PL SUAS, a lgica do cofinanciamento ganhou uma fora que o texto de 1993 no garantiu. O FNAS a base de financiamento da assistncia social no Brasil. Juntando todos os 27 Fundos Estaduais de Assistncia Social, eles no chegam perto dos recursos do FNAS por causa do BPC, que na verdade passa pelo fundo apenas de forma contbil, pois os recursos so executados pelo INSS. Sem o BPC os recursos do FNAS so bem menores do que deveriam ser para servios e programas assistenciais, e ainda existe uma enorme distncia entre a demanda e a realidade. Desde a aprovao do SUAS na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social em 2003, existe um enorme trabalho para que Estados e municpios estruturem seus fundos para que no sejam totalmente dependente do Fundo Nacional. Eu sempre digo que os recursos do FNAS devem ser entendidos como ponto de partida do financiamento da assistncia, e no como ponto de chegada. No vamos conseguir consolidar a assistncia social no Brasil dependendo quase exclusivamente dos recursos federais. O debate sobre a concentrao dos impostos no governo federal importante, mas Estados e municpios no executam as polticas de educao e sade, por exemplo? Os Fundos Estaduais e Municipais precisam ganhar fora para que a prpria Poltica de Assistncia Social tenha outra dimenso. Vamos aos trs Artigos: Art. 27 Fica o Fundo Nacional de Ao Comunitria (Funac), institudo pelo Decreto n. 91.970, de 22 de novembro de 1985, ratificado pelo Decreto Legislativo n. 66, de 18 de dezembro de 1990, transformado no Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). Art. 28 O financiamento dos benefcios, servios, programas e projetos estabelecidos nesta lei far-se- com os recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios, das demais contribuies sociais previstas no art. 195 da Constituio Federal, alm daqueles que compem o Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). 1 Cabe ao rgo da Administrao Pblica responsvel pela coordenao da Poltica de Assistncia Social nas 3 (trs) esferas de governo gerir o Fundo de Assistncia Social, sob orientao e controle dos respectivos Conselhos de Assistncia Social. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

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 2 O Poder Executivo dispor, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da data de publicao desta lei, sobre o regulamento e funcionamento do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). 3 O financiamento da assistncia social no SUAS deve ser efetuado mediante cofinanciamento dos 3 (trs) entes federados, devendo os recursos alocados nos fundos de assistncia social ser voltados operacionalizao, prestao, aprimoramento e viabilizao dos servios, programas, projetos e benefcios desta poltica. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) Art. 28-A. Constitui receita do Fundo Nacional de Assistncia Social o produto da alienao dos bens imveis da extinta Fundao Legio Brasileira de Assistncia. (Includo pela Medida Provisria n. 2.187-13, de 2001)

Art. 29 Os recursos de responsabilidade da Unio destinados assistncia social sero automaticamente repassados ao Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), medida que se forem realizando as receitas. Pargrafo nico. Os recursos de responsabilidade da Unio destinados ao financiamento dos benefcios de prestao continuada, previstos no art. 20, podero ser repassados pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social diretamente ao INSS, rgo responsvel pela sua execuo e manuteno. (Includo pela Lei n. 9.720, de 30.11.1998)

Fui gestor Nacional do FNAS e nunca consegui fazer que o Artigo 28 fosse uma realidade. E os gestores que vieram depois de mim tampouco. O enorme patrimnio da LBA desde sua extino em 1995 no virou recursos reais para a assistncia social. Verdade que os prdios das superintendncias estaduais ficaram para as Secretarias Estaduais e os prdios de centros comunitrios ou centros sociais urbanos ficaram para projetos sociais das prefeituras e muitos destes prdios hoje so CRAS. Como eu disse antes os recursos do BPC so diretamente encaminhados para o INSS, que na lei ganhou o poder de execuo e manuteno do BPC, o que continuo afirmando ser um erro e um equvoco que precisamos ajustar no debate interno. No existe uma definio de quanto a Unio deve destinar ao FNAS. A cada ano sustos podem ser gerados por essa falta de definio. O grande desafio desses Artigos estabelecer a responsabilidade da Unio no Financiamento Pblico da assistncia social no Brasil.

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COMENTANDO O ARTIGO 30
Ler e comentar o Artigo 30 da LOAS ler e comentar uma lenda. Durante muitos anos, posso dizer desde a NOB 2 de 1999, a habilitao dos municpios na assistncia social solicitava: Conselho, Plano e Fundo. Isso ficou conhecido como CPF da assistncia. O municpio que tivesse CPF estava habilitado a receber recursos. Somente a
NOB/SUAS, em 2005, vai criar as modalidades atuais de gesto (Inicial, Bsica e Plena).

Essa exigncia simplificada gerou algumas fortes distores, sobretudo nos Planos de Assistncia Social, que nada mais eram que pea de fico. Muitos planos eram feitos por consultores contratados de urgncia, pois de fato os planos nunca foram instrumentos de navegao para a assistncia social. Outra questo que no posso deixar de comentar sobre os Fundos. Em geral serviam apenas para receber recursos federais, e os recursos municipais ficavam fora do Fundo. Durante muito tempo os Conselhos Municipais serviram para dar registro das entidades e para garantir a chegada de recursos federais. Fui indicado secretrio de assistncia social do Rio de Janeiro, em 2003, e l havia esta separao: recursos federais no Fundo Municipal de Assistncia Social, recursos do tesouro numa conta da prefeitura. Em um ms consegui fazer a unificao e a partir de 2004 passou a haver um oramento nico na assistncia social, tendo o CMAS no seu controle social. No foi e continua no sendo fcil avanar na consolidao da Poltica de Assistncia Social com conselhos fracos e com planos inteis. Este o Artigo: Art. 30 condio para os repasses, aos municpios, aos Estados e ao Distrito Federal, dos recursos de que trata esta lei, a efetiva instituio e funcionamento de:
I

- Conselho de Assistncia Social, de composio paritria entre governo e sociedade

civil;
II

- Fundo de Assistncia Social, com orientao e controle dos respectivos Conselhos

de Assistncia Social;
III - Plano de Assistncia Social.

Pargrafo nico. , ainda, condio para transferncia de recursos do FNAS aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios a comprovao oramentria dos recursos prprios destinados Assistncia Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistncia Social, a partir do exerccio de 1999. (Includo pela Lei n. 9.720, de 30.11.1998) 64

Esse pargrafo nico custou a ser obedecido e ainda desrespeitado em alguns Estados, que partilham os recursos da assistncia entre a Secretaria Estadual e, por exemplo, Fundaes Sociais. Lembro-me de que em 2006 na CIT demos prazo para a unificao dos oramentos e vrios Estados disseram que isso era impossvel. Nos municpios a NOB/SUAS garantiu de fato que o oramento fosse unificado. Mas pararmos de dizer que tal dinheiro federal e tal dinheiro estadual parece estar longe de acontecer. Art. 30-A. O cofinanciamento dos servios, programas, projetos e benefcios eventuais, no que couber, e o aprimoramento da gesto da poltica de assistncia social no SUAS se efetuam por meio de transferncias automticas entre os fundos de assistncia social e mediante alocao de recursos prprios nesses fundos nas 3 (trs) esferas de governo. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) Pargrafo nico. As transferncias automticas de recursos entre os fundos de assistncia social efetuadas conta do oramento da seguridade social, conforme o Art. 204 da Constituio Federal, caracterizam-se como despesa pblica com a seguridade social, na forma do Art. 24 da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) Art. 30-B. Caber ao ente federado responsvel pela utilizao dos recursos do respectivo Fundo de Assistncia Social o controle e o acompanhamento dos servios, programas, projetos e benefcios, por meio dos respectivos rgos de controle, independentemente de aes do rgo repassador dos recursos. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) Art. 30-C. A utilizao dos recursos federais descentralizados para os fundos de assistncia social dos Estados, dos municpios e do Distrito Federal ser declarada pelos entes recebedores ao ente transferidor, anualmente, mediante relatrio de gesto submetido apreciao do respectivo Conselho de Assistncia Social, que comprove a execuo das aes na forma de regulamento. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011) Pargrafo nico. Os entes transferidores podero requisitar informaes referentes aplicao dos recursos oriundos do seu fundo de assistncia social, para fins de anlise e acompanhamento de sua boa e regular utilizao. (Includo pela Lei n. 12.435, de 2011)

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A continuao do Artigo em letras A, B e C um desdobramento do PL SUAS aprovado com Lei em 2011. O Artigo 30A resolve, sobretudo, a questo do IGD, que surgiu em 2005 para a gesto do cadastro do Bolsa Famlia, mas se transformou em um instrumento muito importante na gesto da assistncia social. O Artigo 30B resolve a questo histrica da prestao de contas. Os recursos federais repassados devem ter o acompanhamento e a gesto dos servios, programas, projetos e benefcios. O que significa que independente da ao de controle do FNAS os municpios devem organizar sua prpria lgica de controle e o Conselho de Assistncia passa a ter um importante papel na atestao dos servios. A NOB/SUAS deu condies reais para o Conselho de Assistncia ganhar fora e poder de fato fazer controle social. Importante destacar que os Conselhos precisam dar um passo frente e avanar no controle de resultados. O debate sobre resultados continua muito distante de nossa realidade. O Artigo 30C vai definir a atestao por meio de relatrio de gesto. Demos muitos passos frente quando o SUAS entendeu que prestao de contas no deve ser nota fiscal, mas temos outros tantos a dar para debater a gesto de resultados de fato na vida das pessoas atendidas pelo SUAS. fundamental registrar que de 1993 a 2011 demos passos enormes. E pensar que at 1999 a Rede do Servio de Ao Continuada era na modalidade convnio e havia prestao de contas em papel, nota fiscal por nota fiscal. O atraso na prestao de contas e o atraso maior ainda na validao delas levava o FNAS a ter imensos atrasos de repasses que a cada ms geravam mais dificuldades para consolidar o sistema descentralizado de assistncia social. Wanda Engel, em 1999, e Patrus Ananias, em 2006, deram passos importantes carregados de coragem para que de fato tivssemos um sistema descentralizado na assistncia social. O grande desafio desse Artigo superar a tradio do CPF na habilitao dos municpios.

COMENTANDO O ARTIGO 31
Art. 31 Cabe ao Ministrio Pblico zelar pelo efetivo respeito aos direitos estabelecidos nesta lei.

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Esse Artigo curto e direto. Poderamos at dizer que uma redundncia, pois obrigao do Ministrio Pblico zelar por todas as leis. No entanto, a entrada desse Artigo faz bastante sentindo. O Estatuto da Criana e do Adolescente de 1990. Com ele surgiu a obrigao de instalao dos Conselhos da Criana, da rede de Proteo Criana e dos Conselhos Tutelares. O Ministrio Pblico criou setores especiais para tratar de crianas e adolescentes em conflito com a lei ou sem proteo da famlia. Quando fui secretrio nacional de assistncia social, de 2000 a 2002, nunca fui acionado pelo Ministrio Pblico Federal por qualquer questo que no fosse relacionada ao trabalho infantil. As demais questes da assistncia de certa forma eram secundrias. No foi diferente na Secretaria Municipal de Assistncia Social do Rio de Janeiro, de 2003 a 2008. Minha agenda com o Ministrio Pblico era sempre de conselhos tutelares, abrigos, criana em situao de rua ou medidas socioeducativas. Colocar esse artigo na LOAS dizer ao Ministrio Pblico que queremos e precisamos dele na superviso e na consolidao do SUAS. Queremos que o Ministrio Pblico debata com todos ns os nveis de gesto dos municpios, o controle social do Bolsa Famlia, a implantao progressiva de CRAS e CREAS, e at mesmo o atendimento continuado das famlias. Seria timo, por exemplo, que o Ministrio Pblico exigisse de ns uma resposta ao Artigo 1 da LOAS, que fala que devemos prover mnimos sociais. um artigo simples, mas que faz todo o sentido histrico e poltico na assistncia social. O grande desafio no Artigo garantir de fato que o Ministrio Pblico tenha um papel fundamental para a consolidao da LOAS. Um debate importante: o Ministrio Pblico deveria criar espaos setoriais para acompanhar a LOAS/SUAS da mesma forma que fez com o ECA?

COMENTANDO DO ARTIGO 32 AO 35

Posso reunir esses Artigos neste item, pois estamos falando das disposies transitrias da LOAS. Como j vimos, at 1994, na verdade 1995, o governo federal atravs da LBA era um ator hegemnico e protagonista na assistncia social no Brasil. A LBA acabou por decreto no dia 1 de janeiro de 1995. 67

Os quatro Artigos vo organizar a transio do modelo centralizador do governo federal para um modelo conhecido por descentralizado e participativo. No vai ser tarefa fcil. A inteligncia federal vai se unir para Braslia continuar a comandar a agenda da assistncia social. De certa forma, mesmo depois de dezoito anos da LOAS, Braslia continua mandando na agenda. Art. 32 O Poder Executivo ter o prazo de 60 (sessenta) dias, a partir da publicao desta lei, obedecidas as normas por ela institudas, para elaborar e encaminhar projeto de lei dispondo sobre a extino e reordenamento dos rgos de assistncia social do Ministrio do Bem-Estar Social. 1 O projeto de que trata este artigo definir formas de transferncias de benefcios, servios, programas, projetos, pessoal, bens mveis e imveis para a esfera municipal. 2 O Ministro de Estado do Bem-Estar Social indicar Comisso encarregada de elaborar o projeto de lei de que trata este artigo, que contar com a participao das organizaes dos usurios, de trabalhadores do setor e de entidades e organizaes de assistncia social. Em 1 de janeiro de 1995, sem ler o resultado do grupo de trabalho, o governo federal acabou com a LBA por decreto e com o Ministrio do Bem-Estar Social. Foi criada a Secretaria Nacional de Assistncia Social dentro do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Em 1999 foi criada a ento Secretaria de Estado de Assistncia Social, ainda vinculada ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Em 2003 foi criado o Ministrio da Assistncia e Promoo Social, e em 2004 o Ministrio do Desenvolvimento Social e foi recriada a Secretaria Nacional de Assistncia Social. De qualquer forma a concentrao do governo federal no acabou em sessenta dias a partir de 7 de dezembro de 1993. Demorou muito para virar realidade e apenas com a estadualizao da assistncia social em 1996 foi que de certa forma esse Artigo comeou a fazer sentido. Art. 33 Decorrido o prazo de 120 (cento e vinte) dias da promulgao desta lei, fica extinto o Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), revogando-se, em consequncia, os Decretos-Lei n. 525, de 1 de julho de 1938, e 657, de 22 de julho de 1943.

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 1 O Poder Executivo tomar as providncias necessrias para a instalao do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e a transferncia das atividades que passaro sua competncia dentro do prazo estabelecido no caput, de 2 O acervo do rgo de que trata o caput ser transferido, no prazo de 60 (sessenta) dias, para o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), que promover, mediante critrios e prazos a serem fixados, a reviso dos processos de registro e certificado de entidade de fins filantrpicos das entidades e organizao de assistncia social, observado o disposto no art. 3 desta lei. O Conselho Nacional de Servio Social de fato acabou. O Conselho Nacional de Assistncia foi criado, mas apenas em 2010 com o PL Cebas foi que o CNAS cumpriu de fato seu papel da forma que a LOAS definiu. J debatemos essa questo em comentrios anteriores. Art. 34 A Unio continuar exercendo papel supletivo nas aes de assistncia social, por ela atualmente executadas diretamente no mbito dos Estados, dos municpios e do Distrito Federal, visando implementao do disposto nesta lei, por prazo mximo de 12 (doze) meses, contados a partir da data da publicao desta lei.

Poucas foram as vezes que a Unio tentou, depois do fim da LBA, exercer papel supletivo, e mesmo assim sempre deu errado. um artigo que garante esse papel Unio, mas que ela sabe que no tem nenhuma condio de cumprir. Art. 35 Cabe ao rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social operar os benefcios de prestao continuada de que trata esta lei, podendo, para tanto, contar com o concurso de outros rgos do Governo Federal, na forma a ser estabelecida em regulamento. Pargrafo nico. O regulamento de que trata o caput definir as formas de comprovao do direito ao benefcio, as condies de sua suspenso, os procedimentos em casos de curatela e tutela e o rgo de credenciamento, de pagamento e de fiscalizao, dentre outros aspectos. Aqui a LOAS est sendo absurdamente descumprida, pois quem cuida do BPC no governo federal o INSS do Ministrio da Previdncia Social, e no o Ministrio do Desenvolvimento Social atravs da Secretaria Nacional de Assistncia Social. Sem dvida uma questo muito sensvel que precisamos ter coragem de debater. J comentei essa

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questo, mas infelizmente o BPC considerado um benefcio previdencirio, e no assistencial pela prtica cotidiana do INSS. Esse problema vem se arrastando desde 1996. O grande desafio do Artigo estabelecer o processo de transio do perodo prLOAS, chegando ao SUAS como lei.

Um debate importante: a transio est concluda?

COMENTANDO O ARTIGO 36
Esse Artigo muito importante e estratgico. O Vnculo SUAS foi criado para organizar a participao de entidades e organizao no financiamento do SUAS. Ainda um processo em construo. O Artigo 36, que passou a constar na LOAS aps o PL SUAS de 2011, deixa claro que uma entidade ter sua vinculao com o SUAS cancelada em caso de irregularidade na aplicao de recursos pblicos. Perdendo a vinculao com o SUAS, as entidades e organizaes deixam de receber recursos. E vale destacar que ao perder a vinculao a entidade ainda deve responder civil e penalmente por qualquer desvio. Vejamos o Artigo: Art. 36 As entidades e organizaes de assistncia social que incorrerem em irregularidades na aplicao dos recursos que lhes foram repassados pelos poderes pblicos tero a sua vinculao ao SUAS cancelada, sem prejuzo de responsabilidade civil e penal. (Redao dada pela Lei n. 12.435, de 2011) Com o fim da prestao de contas na Rede SAC em 1999, como j comentei , e vrias cidades avanando em modelos de repasse que buscavam verificar resultados e no as notas fiscais, as pessoas poderiam achar que uma entidade estava livre para cometer irregularidades e nunca os governos ficariam sabendo. Quem pensou assim errou. Uma entidade que faz uma gesto irregular de recursos atinge rapidamente a precariedade de servios e comea rapidamente a fazer um atendimento desqualificado. Assim, cabe aos Conselhos de Assistncia e aos gestores avaliarem o que est ocorrendo. O Vnculo SUAS traz tambm uma questo fundamental a ser observada: o CRAS como coordenador das aes do territrio deve fazer a superviso sistemtica das instituies que tenham vinculao com o SUAS.

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O que no podemos tornar o Vnculo SUAS algo banal, tampouco achar que irregularidades na aplicao de recursos apenas desvio. Prestao de servio de m qualidade tambm aplicar irregularmente os recursos do SUAS. Temos ainda uma longa caminhada para que o Vnculo SUAS ganhe o peso que tem que ganhar no SUAS. O melhor que temos a fazer continuar trabalhando e avanando, mas entendendo sempre que o SUAS precisa ser cada dia mais levado a srio e que o Artigo 36 um dos que podem significar muito um rumo de seriedade. Nesse sentido, fundamental entender o que se quer de fato com o Vnculo SUAS e construir uma relao com entidades e organizaes assistenciais com total seriedade e compromisso com resultados. O grande desafio desse artigo garantir um novo patamar para a participao das entidades assistenciais no SUAS. Um debate importante: as entidades esto se capacitando ou sendo capacitadas para aderirem ao Vnculo SUAS?

COMENTANDO O ARTIGO 37
O Artigo 37 da LOAS volta ao BPC. J comentei aqui que a ideia central do BPC de ser um benefcio assistencial vai se perdendo pouco a pouco pela forte presena do INSS na sua concesso. Na realidade, quem d a palavra final para que um idoso com mais de 65 anos ou uma pessoa com alguma deficincia receba o BPC o INSS. No , por exemplo, uma cidade que esteja em gesto plena. Essa deciso se d por vrias razes que tambm j comentei em artigos anteriores, mas , sobretudo, uma questo fiscal. O Artigo 37 vai reforar o forte papel do INSS. De certa forma, parece que a confiana no INSS para conceder um benefcio assistencial bem maior do que nas cidades em gesto plena. Pelo conceito geral da LOAS, da PNAS e do SUAS, a gesto municipal que deveria estar coordenando a concesso, pois o BPC um benefcio assistencial, e no previdencirio. Vejamos o texto do Artigo e do pargrafo nico: Art. 37 O benefcio de prestao continuada ser devido aps o cumprimento, pelo requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua concesso, inclusive apresentao da documentao necessria, devendo o seu pagamento ser efetuado em at quarenta e cinco dias aps cumpridas as exigncias 71

de que trata este artigo. (Redao dada pela Lei n. 9.720, de 30.11.1998) (Vide Lei n. 9.720, de 30.11.1998) Pargrafo nico. No caso de o primeiro pagamento ser feito aps o prazo previsto no caput, aplicar-se- na sua atualizao o mesmo critrio adotado pelo INSS na atualizao do primeiro pagamento de benefcio previdencirio em atraso. (Includo pela Lei n. 9.720, de 30.11.1998) A requisio, a avaliao dos requisitos legais e regulamentares, feita no INSS. Nada feito nos CRAS. Eu disse nada. O mximo que os tcnicos dos CRAS podem e fazem encaminhar o idoso ou o deficiente para o INSS. uma distoro sem precedentes a que vamos nos acostumando aos poucos. Muitos acham que o INSS mais eficiente do que as prefeituras para operar o BPC. Ser? Talvez, mas sem o BPC a gesto pblica da assistncia social fica bem mais frgil. O argumento de que o BPC nas prefeituras seria uma moeda poltica no me convence. Faltou coragem aos gestores de assistncia social de dar um basta nessa intromisso do INSS na assistncia social. o governo federal fazendo suplncia da gesto municipal por conta e risco. O grande desafio desse Artigo rever o Artigo e garantir para os municpios em gesto plena a gesto do BPC. Um debate importante: faz sentido que o INSS, responsvel pelas aposentadorias no Brasil, faa a gesto do maior e mais importante benefcio assistencial totalmente desarticulado dos gestores de assistncia social?

COMENTANDO OS ARTIGOS 38 E 39
O Artigo 38 foi revogado em 2011 pela Lei n. 12.435. O texto era o seguinte:

Art. 38 A idade prevista no art. 20 desta Lei reduzir-se- para sessenta e sete anos a partir de 1 de janeiro de 1998. (Redao dada pela Lei n. 9.720, de 30.11.1998) (Revogado pela Lei n. 12.435, de 2011) Na verdade, o BPC comea com 70 anos no texto original da LOAS em 1993. Em 1998 vai para 67 anos e com o Estatuto do Idoso a idade mnima para requerer o BPC passa a ser 65 anos. Com o Estatuto do Idoso e com a aprovao do SUAS esse Artigo acabou sendo revogado.

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 uma luta antiga dos movimentos sociais que a idade mnima seja 65 anos. Vale destacar que tambm existe um movimento para que a idade mnima chegue a 60 anos. A questo saber se a Seguridade Social Brasileira tem condies de suportar esse investimento. Sempre bom destacar que hoje o corte de renda per capta para se solicitar o BPC um quarto do salrio mnimo, mas existe forte defesa nos movimentos para ser metade do salrio mnimo, o que de fato tornaria o BPC um investimento social insustentvel para a seguridade. Sempre que se fala do BPC e limites de idade e corte de renda familiar no se leva em conta a estrutura fiscal da Seguridade Social no Brasil. Quem defendia a metade passou a defender um quarto quando entrou no governo. O Artigo 39 trata do papel que o CNAS pode desempenhar na questo do oramento da assistncia social: Art. 39 O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), por deciso da maioria absoluta de seus membros, respeitados o oramento da seguridade social e a disponibilidade do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), poder propor ao Poder Executivo a alterao dos limites de renda mensal per capita definidos no 3 do art. 20 e caput do art. 22. O CNAS pode por deciso absoluta de seus membros (10 conselheiros) propor ao executivo o limite de renda mensal per capta, mas para isso precisa respeitar o oramento da seguridade social e a disponibilidade do FNAS. Esse artigo uma mera fantasia. Primeiro porque a Seguridade Social est absolutamente comprometida por causa da Previdncia Social deficitria no Brasil, e sempre bom resgatar que a Seguridade Social no Brasil composta de assistncia, sade e previdncia. Como redefinir limites per capta com a seguridade deficitria, j que a Previdncia deficitria? O artigo pode at ser til, mas apenas em um futuro distante. E a disponibilidade do FNAS? Esta tambm no existe. O FNAS em geral tem complementao oramentria a partir de setembro por conta do BPC. Todos os anos temos aumento do salrio mnimo e tambm aumento dos beneficirios do BPC. No existe saldo oramentrio no FNAS para que os conselheiros proponham mudanas per capta. O FNAS responsvel pelo oramento do BPC, o que de certa forma o transforma num fundo com muitos bilhes de reais, mas isso nunca significou ou significar alguma margem que viabilize a proposta poltica do Artigo 39. 73

O CNAS no tem a menor possibilidade de realizar a proposta do Artigo. Se isso acontecer, ter que ser uma deciso poltica do executivo. O grande desafio do Artigo empoderar o CNAS na questo oramentria, pois este poder propor Unio valores e critrios para o BPC. Um debate importante: adianta apenas propor se de fato o CNAS no tem poder sobre os limites oramentrios?

COMENTANDO O ARTIGO 40
O Artigo 40 muito importante, pois organiza a estrutura dos benefcios assistenciais. Ele define dentro da Seguridade Social o espao para a assistncia social e deixa claro que a Previdncia Social no deve ter responsabilidade sobre benefcios claramente assistenciais como o renda mensal vitalcia. Vejamos o Artigo: Art. 40 Com a implantao dos benefcios previstos nos Arts. 20 e 22 desta lei, extinguem-se a renda mensal vitalcia, o auxlio-natalidade e o auxlio-funeral existentes no mbito da Previdncia Social, conforme o disposto na Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991.

Vale destacar que foi um longo e profundo processo de mudana, mas que foi realizado sem que houvesse qualquer prejuzo do usurio. Importante salientar tambm como j comentei aqui que ainda temos severas fragilidades nos benefcios eventuais que devem ser o espelho real dos antigos auxlionatalidade e auxlio-funeral. Antes da LOAS a concepo de benefcio era agregada na previdncia social, pois a assistncia no era um direito do cidado e muito menos um dever do Estado. A LOAS vai garantir os benefcios como direito, e no como favor.

1 A transferncia dos beneficirios do sistema previdencirio para a assistncia social deve ser estabelecida de forma que o atendimento populao no sofra soluo de continuidade. (Redao dada pela Lei n. 9.711, de 20.11.1998) O Pargrafo nico define que a transferncia da Previdncia para a assistncia no deve significar prejuzo de continuidade. Vale destacar que toda transio desde 1995 foi 74

feita de forma tranquila e nunca houve um problema substancial para quem recebia antigos benefcios pr-LOAS. 2 assegurado ao maior de setenta anos e ao invlido o direito de requerer a renda mensal vitalcia junto ao INSS at 31 de dezembro de 1995, desde que atenda, alternativamente, aos requisitos estabelecidos nos incisos I, II ou III do 1 do art. 139 da Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991. (Redao dada pela Lei n. 9.711, de 20.11.1998 O 2 desse Artigo perde o sentido, pois o BPC vem dar respostas mais significativas para os idosos. O Artigo 40 mais um sinal de que a LOAS quis deixar claro que os benefcios assistenciais devem ser uma realidade na vida diria da assistncia social. Insisto mais uma vez que a interferncia do INSS no BPC no esclarece essa questo para os usurios. Temos sem dvida uma agenda importante na assistncia social e ela sem dvida a gesto dos benefcios assistenciais no SUAS de fato, de direito e de forma concreta. O desafio desse Artigo reafirmar que a poltica de assistncia social a responsvel pela gesto dos benefcios assistenciais. Um debate importante: como resolver a questo do BPC, que gerido pelo INSS? At quando a assistncia social vai abrir mo dessa gesto?

COMENTANDO OS ARTIGOS 41 E 42
Art. 41. Esta lei entra em vigor na data da sua publicao. Art. 42. Revogam-se as disposies em contrrio. Os Artigos 41 e 42 so simples e sempre constam em leis. Algum comentrio sobre eles se faz necessrio? Sim, a Lei entra em vigor na data de sua publicao e revogam as disposies em contrrio. Esse sim, quando se trata de assistncia social, um pouco mais complicado. Seria simples se no tivssemos uma longa histria que nos atrela ao favor, caridade e filantropia. No apenas escrevendo que se revogam as disposies em contrrio que a LOAS vira uma realidade concreta, como de fato queremos que vire. Desde 1993, foram muitas as batalhas para que de fato as disposies em contrrio pudessem ser revogadas no papel e tambm nas prticas cotidianas. 75

Tivemos oito conferncias nacionais (1995, 1997, 2001, 2003, 2005, 2007, 2009 e 2011); trs polticas (1997, 1998 e 2004); trs NOBs (1998 1999 e 2005); o PL Cebas; longos debates sobre o Artigo 3 da LOAS; e a NOB RH. Tivemos o desmonte da Rede SAC e o surgimento dos pisos de Proteo Social na
NOB/SUAS.

Tivemos a inovao de novas aes deslocadas da Rede SAC que tinham como base o Estado: Peti (a partir de 1996), NAF/CRAS (a partir de 1999), Sentinelas/CREAS (a partir de 2000), Agente Jovem/Projovem Adolescente (a partir de 1999). Fazer a LOAS entrar em vigor no foi nem tem sido tarefa fcil, mas temos sido muitos em depositar nossa fora de trabalho nesse mutiro para que de fato a assistncia social seja um direito do cidado e um dever do Estado. Insisto no divrcio das universidades sobretudo pblicas desse processo de fazer a LOAS entrar em vigor e ter vigor poltico. Concretamente, a turma da fico ideolgica no colabora em nada com a consolidao da LOAS, pois esta uma lei que assume compromissos com a proteo social, e a fico ideolgica no acredita na proteo social. Revogar as disposies em contrrio no tem sido uma tarefa fcil, pois quer dizer de forma mais ampla ir contra uma lgica histrica de favores assistenciais. Os Artigos 41 e 42 da LOAS podem parecer simples, mas no so. Eles trazem em seus textos curtos e simples um enorme desafio que temos cumprido desde aquele 7 de dezembro de 1993 e que teremos que continuar a trabalhar de forma intensa por muito tempo ainda, pois no se rompe com cinquenta anos de uma hora para a outra. Estou firme no debate, pois tenho certeza de que a agenda de construo e consolidao da LOAS ainda nos dar muito trabalho. Trabalho, alis, que me realiza e muito. Vamos em frente. O desafio desses Artigos de fato afirmar que a LOAS uma realidade e que a lgica do favor deve ser superada em direo ao direito social. Um debate importante: a LOAS de fato uma realidade ou mesmo depois de dezoito anos ainda enfrenta dificuldades para ser real na vida dos brasileiros?

BIBLIOGRAFIA

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