Disseminao de Inovaes e Polticas Pblicas e Espao Local

DISSEMINAO DE INOVAES E POLTICAS PBLICAS E ESPAO LOCAL

Marta Ferreira Santos Farah*

as ltimas dcadas, os governos locais, no Brasil, passaram por um processo de transformao caracterizado pela incorporao, por parte dos municpios, de novas atribuies e responsabilidades e pela introduo de inovaes na administrao pblica local. Embora haja um nmero expressivo de pesquisas e trabalhos voltados anlise dessas transformaes, h uma dimenso ainda negligenciada pela literatura. Trata-se do processo de disseminao de polticas pblicas, de programas inovadores e de novas formas de gesto pblica, processo segundo o qual uma inovao reproduzida por outras localidades, ou, visto de uma outra perspectiva, de processo segundo o qual um municpio se inspira em iniciativas desenvolvidas anteriormente em outros locais. O objetivo deste captulo contribuir para a introduo do tema disseminao na agenda de pesquisa sobre gesto e poder local no Brasil, por meio da recuperao da literatura sobre difuso e disseminao de inovaes e de polticas pblicas e da discusso dos fatores que contribuem para a disseminao de polticas, programas e prticas de gesto inovadoras.

N I

RESUMO

ABSTRACT

n the last decades, important changes occurred at the local level of government in Brazil, associated to the transfer of competences and responsibilities to the municipalities and related to the incorporation of innovations at this level of government. In spite of an expressive number of researches with focus on these changes, there is still a lack of studies about the dissemination of public policies, innovative programs and innovations on public administration. Only recently some studies began to focus the analysis of the process by which an innovation is reproduced in another locality or, in another perspective, the process of adoption of innovations by a municipality based on an inspiration brought by similar initiatives in other localities. The purpose of this chapter is contribute to bring the theme of dissemination to the research agenda related to local government, local administration and local power in Brazil, through the analysis of the literature about diffusion and dissemination of innovations and public policies and through the discussion about the factors that explain the dissemination of innovative policies, programs and practices.

*Prof FGV-EAESP
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Introduo

disseminao ou difuso de polticas pblicas no constitui um fenmeno novo. No entanto, nas ltimas dcadas, o processo de disseminao de polticas pblicas tem se acentuado entre pases e, no interior de um mesmo pas, entre estados e municpios. A intensificao da difuso ou disseminao de polticas pblicas, a partir dos anos 80 do sculo XX, ocorreu sob o impacto, em primeiro lugar, da ocorrncia significativa, nesse perodo, de eventos polticos que transcendem as barreiras nacionais, como a abertura econmica, o ajuste fiscal e a privatizao (SUGYAMA, 2006; WEYLAND, 2004); e sob a influncia de agncias multilaterais e de instituies nacionais ou transnacionais hegemnicas. Em segundo lugar, essa intensificao ocorreu sob o impacto da crescente comunicao entre formuladores de polticas pblicas, por meio de redes, cuja constituio foi facilitada por avanos tecnolgicos (DOLOWITZ, 2000), que possibilitam a comunicao horizontal entre diversas pessoas e instituies simultaneamente, atravessando barreiras territoriais e espaciais e eliminando antigas barreiras temporais. A intensificao da disseminao de polticas pblicas no nvel local de governo, por sua vez, dentro de um mesmo pas, ou mesmo entre localidades situadas em diferentes naes, sofreu tambm o impacto da transferncia para essa esfera de governo de atribuies e responsabilidades anteriormente concentradas no governo federal ou central. Embora com grande variao de pas para pas, a descentralizao constitui uma das ondas polticas do perodo recente, que veio reforar a importncia crescente da difuso de polticas no nvel local de governo. A anlise do processo de difuso de polticas pblicas pela literatura acadmica tampouco algo novo. Esse processo j fora objeto de pesquisas e de interesse acadmico em perodos anteriores. Nas dcadas de 60 e 70, autores como Crain (1966), Walker (1969) e Collier e Messick (1975) foram pioneiros na abordagem do tema, destacando que o estudo de tendncias em polticas pblicas e a anlise da adoo de polticas pblicas similares em diferentes localidades deveriam enfrentar o problema metodolgico da interdependncia ou do efeito da difuso. Assim, para explicar a deciso de adoo de uma determinada poltica pblica no bastaria examinar fatores estruturais internos ao pas ou localidade, mas seria necessrio considerar, tambm, variveis externas ligadas difuso, como a proximidade espacial em relao a um lugar onde a poltica em questo j existisse (SUGYAMA, 2006). Em que pesem estes e outros trabalhos pioneiros, o interesse pelo tema decresceu nos anos seguintes, sendo retomado a partir dos anos 90, sob impacto da intensificao do processo de disseminao nas ltimas dcadas. Autores como Rose (1991), Dolowitz e Marsh (1996 e 2000), James e Lodge (2003) e Weyland (2004) so alguns dos autores que, nos Estados Unidos e na Europa, reintroduzem o tema em estudos sobre polticas pblicas no perodo recente. A literatura sobre difuso de polticas pblicas se filia a uma literatura mais abrangente que a precede, ou seja, a literatura sobre difuso de inovaes. Rogers, autor que construiu sua teoria da difuso tendo como eixo o processo de comunicao entre membros de um sistema social, desenvolveu um dos primeiros trabalhos de recuperao da pesquisa sobre difuso em diversos campos disciplinares, no incio da dcada de 60 (ROGERS, 1995). Tambm o interesse pelo tema inovao e, conseqentemente, por seu correlato, a difuso de inovaes, sofreu um declnio aps os anos 60, sendo retomado na dcada de 90. Ao ser retomado, no entanto, parte expressiva da reflexo analtica sobre inovao e sobre difuso de inovaes sofrera um deslocamento de campo, passando a integrar o campo de estudos de polticas pblicas e da administrao pblica. Focalizavam-se, agora, inovaes em polticas pblicas e na administrao pblica. A inovao tornara-se uma das ondas polticas que transcendem barreiras nacionais e barreiras entre governos subnacionais, e que envolvem, portanto, difuso ou disseminao. Deno &s - v.15 - n.45 - Abril/Junho - 2008

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tre os autores que retomam o estudo sobre difuso ou disseminao com essa perspectiva, incluem-se Berry e Berry (1990), Mintrom (1997) e Donahue (2005). Esses autores focalizaram, em seus estudos, a difuso de polticas inovadoras entre governos locais, considerando a difuso entre governos estaduais nos Estados Unidos. Outros autores tratam da difuso de polticas pblicas entre pases, observando a transferncia de polticas entre pases industrializados (CONDE, 2006), de pases desenvolvidos para pases em desenvolvimento (GALIMBERTI, 2005) e, num outro recorte, a disseminao de instituies e prticas de governana originrias tanto de pases industrializados como de pases em desenvolvimento (ADAMOLEKUN, 2005). Finalmente, parte da literatura recente sobre o tema trata da transferncia de polticas pblicas no quadro da Reforma do Estado, e tem como foco privilegiado pases em desenvolvimento (WEYLAND, 2004). No Brasil, a presena do tema da difuso, disseminao ou transferncia de polticas pblicas na produo acadmica ainda incipiente. Alguns trabalhos recentes incorporam o tema no quadro da discusso sobre Reforma do Estado (MELO, 2004). A anlise da disseminao de polticas pblicas no nvel local de governo tambm pouco explorada pela literatura, apesar da importncia assumida por esse nvel de governo no quadro do federalismo brasileiro ps-Constituio de 88 e da emergncia de novas polticas pblicas e de inovaes na administrao pblica local, decorrentes das novas competncias e responsabilidades assumidas pelos municpios nas ltimas dcadas. Alguns poucos trabalhos comearam a tratar do tema nos ltimos anos (SUGYAMA, 2004 e 2006; WRAMPLER, 2004; PAULICS, 2003; FARAH, 2006a, 2006b e 2006 c). Tais trabalhos pioneiros refletem, a exemplo do ocorrido em outros pases, a intensificao do processo de disseminao de polticas pblicas. Todos eles tm por referncia a disseminao de polticas ou programas inovadores, ocorrida dos anos 90 para c. Esses trabalhos procuram integrar anlise das determinaes do desenvolvimento de polticas pblicas a varivel difuso. Na esfera local de governo, no Brasil, houve, no perodo recente, uma srie de ondas de polticas pblicas inovadoras, no sendo possvel ignorar o efeito do processo de difuso sobre a constituio dessas ondas: de fato, a disseminao parece estar associada ocorrncia desta tendncia de repetio em diversos locais de polticas pblicas inovadoras. Mas, em que pesem esses trabalhos, a discusso do processo de difuso ou disseminao constitui, ainda, uma lacuna na produo recente sobre a esfera local, com vrias questes em aberto e com grande potencial de contribuio para o entendimento do local e de sua dinmica hoje no Brasil, incluindo o desafio de integrar a essa reflexo a questo da diversidade regional. A escassez de estudos sobre disseminao de polticas pblicas e de inovaes na gesto pblica local chama a ateno, sobretudo, pela existncia de uma j expressiva produo acadmica de pesquisas sobre inovao no setor pblico, em todas as esferas de governo. semelhana do apontado por pioneiros no estudo de difuso de polticas pblicas (CRAIN, 1966; WALKER, 1969; COLLIER e MESSICK, 1975 apud SUGYAMA, 2006), na anlise de tendncias em polticas pblicas, preciso considerar tambm variveis externas, ligadas difuso. Dito de outra forma, para entender o que ocorre hoje no local (nos diversos locais), preciso incluir tambm, como fator explicativo, a influncia que vem de fora, seja sob o efeito da proximidade espacial, seja por meio de redes horizontais, seja ainda como resultado da adoo por instituies supra-locais de mecanismos coercitivos ou de induo. A importncia atribuda disseminao por atores engajados com a mudana na esfera local evidenciada por diversas iniciativas que buscam dar visibilidade a inovaes em polticas pblicas e em prticas governamentais e no-governamentais, com foco na esfera pblica local. Assim, no Brasil, desde que teve incio o movimento de inovao na gesto pblica subnacional associado redemocratizao, descentralizao e modernizao da esfera pblica, podem ser identificadas iniciativas de difuso e disseminao. Na dcada de 80, uma das iniciativas pioneiras com esse objetivo foi a criao, no Estado de So Paulo,
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da RECEM Rede de Comunicao de Experincias Municipais, pela Fundao Prefeito Faria Lima/CEPAM, durante o governo de Franco Montoro. Posteriormente, o Instituto Polis passou a publicar o Boletim Dicas, com o objetivo de difundir prticas inovadoras em gesto pblica e em polticas pblicas. O Programa Gesto Pblica e Cidadania, criado em 1996, pela Fundao Getulio Vargas e pela Fundao Ford, tambm tem entre seus objetivos centrais a disseminao de polticas pblicas e formas de gesto pblica inovadoras, na esfera subnacional de governo. O Prmio Ita-UNICEF, criado em 1995, com foco especfico na rea de educao, desloca o objeto de disseminao de aes governamentais para programas e projetos no-governamentais: procura identificar e disseminar programas da sociedade civil desenvolvidos em carter complementar escola pblica. Estes so apenas alguns exemplos do esforo de disseminao iniciado na dcada de 80 internamente ao pas, com foco no espao local. Tambm no mbito federal, iniciativas de identificao e disseminao de polticas e programas foram institudas, como o Prmio Hlio Beltro, promovido pela ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica, desde 1996. Iniciativas similares, em mbito internacional, tm tambm procurado disseminar inovaes ou best practices promovidas por governos locais, com nfase em pases em desenvolvimento. A premiao de DUBAI (best practices) e a do Habitat, das Naes Unidas, constituem exemplos de uma verdadeira poltica de disseminao, que no pode ser negligenciada por aqueles que estudam o espao local. Tais iniciativas revelam a importncia atribuda disseminao por parte de atores e instituies comprometidas com a transformao da administrao pblica e com a mudana nas polticas pblicas implementadas pelo nvel local de governo. Esse tipo de atuao constitui, em si mesmo, um desafio pesquisa e reflexo sobre o tema. Em primeiro lugar, para subsidiar o prprio esforo de disseminao preciso desenvolver trabalhos que estudem a eficcia das iniciativas de disseminao. Em segundo lugar, importante refletir criticamente sobre o papel dos diversos agentes engajados no esforo de disseminao: a ao de algumas instituies e de redes de atores estaria impondo um projeto hegemnico de administrao pblica, como sugerem alguns trabalhos (COOKE, 2004; FARIA, 2006)? Mas, preciso ir alm da reflexo centrada no papel de atores externos, pela relevncia do tema disseminao para a compreenso do processo de formulao e implementao de polticas pblicas. Nessa perspectiva, o papel dos atores locais ganha relevncia na anlise, que passa a reconhecer sua participao no processo de disseminao.

O Conceito de Difuso e Disseminao

Para introduzir a discusso sobre disseminao no campo de estudos sobre governo local, importante recuperar uma das principais questes abordadas pela literatura: a relativa ao prprio conceito de difuso ou disseminao. No parece haver dvida quanto ao fato de que o primeiro termo utilizado para fazer referncia ao processo de adoo de polticas pblicas por diferentes localidades foi o termo difuso. Walkers (1969) e Crain (1966), por exemplo, citados como pioneiros na anlise de difuso de polticas pblicas, utilizam o conceito de difuso em seus trabalhos. Crain, em seu estudo de 1966 sobre difuso de inovaes entre cidades, recupera literatura sobre difuso de inovaes anterior dcada de 60. Katz, Levin e Hamilton, citados por esse autor, assim definem o processo de difuso, em artigo de 1963, sobre as tradies de pesquisa a respeito da difuso de inovaes:
Visto sociologicamente, o processo de difuso pode ser caracterizado como (1) a aceitao, (2) atravs do tempo, (3) de algum item especfico uma idia ou prtica, (4) por indivduos, grupos ou outras unidades adotantes, ligados (5) a

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canais especficos de comunicao, (6) a uma estrutura social e (7) a um sistema de valores ou cultura (KATZ; LEVIN; HAMILTON, 1963, p. 240 grifo nosso)1.

Esses autores referem-se ao processo de difuso, tal qual analisado em diferentes campos de estudo, e mencionam a antropologia, a sociologia da comunicao, o campo da educao, da sade pblica e de marketing e a sociologia rural como disciplinas ou campos de estudo que, no incio dos anos 60, j haviam tratado do tema difuso. A definio proposta pelos autores resulta de uma sistematizao elaborada a partir da literatura precedente, na qual, segundo eles, esto presentes um ou vrios dos elementos indicados. Essa definio revela uma perspectiva bastante abrangente de difuso. Est ausente, no entanto, ao menos de forma explcita, a influncia do processo poltico sobre a difuso. No h referncia tampouco difuso de polticas pblicas. O clssico estudo de Rogers sobre difuso de inovaes, de 1962, por sua vez, assim define difuso: Difuso o processo pelo qual uma inovao comunicada, por intermdio de certos canais, atravs do tempo, aos membros de um sistema social. um tipo especial de comunicao, no qual as mensagens dizem respeito a novas idias (ROGERS, 1995, p.5. grifo nosso). A abordagem de Rogers (1995) enfatiza o processo de comunicao e a transmisso de informaes como a base do processo de difuso. Embora o autor atribua um papel a indivduos e organizaes adotantes das inovaes em sua teoria, no conceito de difuso enquanto tal, enfatizada a dimenso comunicativa, a transmisso de conhecimento e de novas idias2. Em sua obra, tambm se destaca a ausncia de discusso dos processos polticos que presidem a difuso da inovao. Tampouco estava incorporada de forma explcita a discusso sobre a difuso de polticas pblicas. Rogers faz referncia, ainda, utilizao, pela literatura, do termo disseminao, o adotado como referncia em sesso temtica do X Colquio Internacional sobre Poder Local:
Alguns autores restringem o termo difuso ao processo espontneo e no planejado em que idias se espraiam, e usam o conceito de disseminao para a difuso que dirigida e gerida. Neste livro, uso a palavra difuso para incluir tanto o processo espontneo em que novas idias se espraiam, como o processo planejado (ROGERS, 1995, p. 7 grifo nosso).

Dentre os estudos que se voltaram ao estudo da difuso de polticas pblicas nos anos 60, por sua vez, o estudo da difuso de inovaes entendido como a anlise da:
...velocidade relativa e dos padres espaciais de adoo de novos programas e polticas pblicas, com nfase na maneira com que organizaes selecionam dentre solues propostas aquelas que mais convergem com suas necessidades , e como estas organizaes ficam sabendo de tais inovaes (WALKER, 1969, p. 881 grifo nosso).

No estudo de Walker (1969), dada grande importncia anlise do processo de deciso por parte do adotante, com a incorporao anlise de influncias de teorias de deciso organizacional. Um outro conceito utilizado pela literatura o de lesson-drawing3 ou aprendizagem, proposto por Rose (1993). O autor utiliza esse conceito para se referir ao
Traduo da autora deste e dos demais trechos de textos originais em ingls citados no trabalho. Rogers, como j mencionado, elaborou sua teoria de difuso a partir de uma vasta investigao sobre a pesquisa a respeito do tema em diversos campos do conhecimento, tendo, em 1962, feito um inventrio da produo anterior nos seguintes campos ou subcampos disciplinares: antropologia, sociologia, sociologia rural, educao, sade pblica e sociologia mdica, comunicao, marketing e administrao, geografia, sociologia geral, economia geral, administrao pblica e cincia poltica, economia agrcola, psicologia, engenharia industrial e estatstica (ROGERS, 1995, p. 42-43). 3 O termo aprendizagem poderia ser utilizado em portugus, mas no deixa to claro, quanto a expresso em ingls, o carter voluntrio envolvido na busca e seleo de lies pelo adotante.
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mtodo segundo o qual se aprende a partir do passado ou de experincias externas organizao, enfatizando o papel dos burocratas e do programa enquanto tal no processo de aprendizagem (ROSE,1993, p.6, apud EVANS, 2006). Esse conceito, de uso mais recente no campo da cincia poltica e dos estudos de polticas pblicas, diz respeito ao processo voluntrio de transferncia, do qual o adotante participa de forma ativa. Um conceito mais abrangente o de policy transfer ou transferncia de polticas pblicas, introduzido nas ltimas dcadas no campo de estudos de polticas pblicas. Evans faz uma sntese interessante da literatura sobre transferncia de polticas pblicas, incluindo nessa sntese o prprio conceito de difuso:
A anlise da transferncia de polticas pblicas (public policy transfer analysis) uma teoria do desenvolvimento de polticas pblicas que procura entender um processo ou conjunto de processos segundo os quais conhecimentos acerca de instituies, polticas ou sistemas de proviso em um setor ou nvel de poltica usado no desenvolvimento de instituies, polticas ou sistemas de proviso de outro setor ou nvel de governo. A literatura sobre transferncia de polticas pblicas pode ser organizada em duas escolas: uma que no usa esta designao transferncia de polticas pblicas diretamente, mas trata de diferentes aspectos de um processo de aprendizagem orientado para polticas pblicas, usando diferentes nomenclaturas; e um que usa este conceito diretamente (EVANS, 2006, p. 480).

Dolowitz e Marsh so autores representativos dessa ltima escola, a que adota o conceito de policy transfer ou transferncia de polticas pblicas. Esses autores assim definem o processo de difuso-disseminao-transferncia-aprendizagem (lesson drawing), tendo por referncia polticas pblicas:
Transferncia de polticas pblicas, emulao e lesson drawing referem-se todos a um processo segundo o qual conhecimento acerca de polticas pblicas, arranjos administrativos, instituies etc..., em um tempo ou lugar, usado no desenvolvimento de polticas, arranjos administrativos e instituies em outro tempo ou lugar (DOLOWITZ; MARSH, 1996, p. 344).

Esses autores reconhecem haver superposio entre os conceitos de difuso (e disseminao), aprendizagem (lesson drawing ) e transferncia de polticas pblicas, mas afirmam sua preferncia pelo ltimo conceito, transferncia, por o considerarem mais abrangente que o de aprendizagem por incluir a transferncia coercitiva - e por rejeitarem dois enfoques presentes em boa parte da literatura de difuso: de um lado, a viso da difuso como um processo sem sujeito e, de outro, o foco excessivo no processo enquanto tal, negligenciando o contexto e o contedo substantivo das polticas ou programas difundidos. No dizer de Dolowitz: No havia nenhum interesse... nos agentes envolvidos na difuso. O processo parecia ser um processo sem um sujeito, como se um processo espontneo de formulao de polticas pblicas fosse possvel (DOLOWITZ, 2000, p. 3). Foi o mesmo tipo de considerao que levou seleo do termo disseminao como referncia para uma sesso temtica do X Colquio de Poder Local e para este trabalho, ou seja, o propsito de tratar dos processos em questo como processos com sujeito (DOLOWITZ, 2000) e envolvendo intencionalidade (ROGERS, 1995). H, assim, convergncias entre esta opo e a que levou Dolowitz e Marsh (1996) a adotarem o conceito de transferncia de polticas pblicas. O termo disseminao, no entanto, oferece uma vantagem, a de abrir espao para a incluso, na produo sobre poder local, de anlises referentes a iniciativas nogovernamentais com impacto no espao local. O conceito de transferncia de polticas pblicas (policy transfer), tal qual utilizado at o momento, tem uma insero disciplinar bem definida e tende a dificultar a abertura de contribuies de outros campos ou de reas interdisciplinares. 112
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Disseminao de Best Practices ou de Inovaes?1

A anlise recente sobre disseminao de polticas pblicas e de instituies e prticas da administrao pblica trata da disseminao daquilo que se diferencia do padro habitual de tratamento de problemas pblicos. As iniciativas de disseminao de polticas e de prticas de gesto e as anlises sobre o processo de disseminao interpretam de diferentes maneiras os objetos de disseminao. Estes tm sido entendidos ora como melhores prticas, ora como inovaes. A anlise do processo de disseminao ou difuso de polticas pblicas requer, portanto, uma discusso preliminar dos conceitos de melhores prticas e de inovao. Na verdade, essa discusso um passo necessrio construo de uma teoria do processo de disseminao. O conceito de melhores prticas (best practices) foi introduzido no campo de estudos de administrao pblica e governo a partir da literatura de administrao (management), especificamente da literatura sobre gesto da qualidade (MYERS; SMITH; MARTIN, 2004). Apesar da impreciso do termo, utilizado atualmente em diferentes campos disciplinares, possvel identificar alguns elementos comuns sua utilizao, em diferentes reas, os quais revelam a origem do termo no campo gerencial. Um desses elementos comuns o foco no desempenho da organizao, do programa, ou da poltica. Assim, por exemplo, documento de orientao aos participantes de reunio sobre transferncia de melhores prticas na rea pblica, organizada pelas Naes Unidas em 2005, assim definia best practice: um mtodo superior ou uma prtica inovadora que contribua para a melhoria do desempenho de uma organizao; mtodo ou prtica esta reconhecida usualmente como melhor por outras organizaes (UNDESA, 2005, p.5). Um segundo elemento comum s diversas utilizaes do termo best practices o foco na tcnica adotada para lidar com um problema ou desafio, sobretudo em uma tcnica social (MYERS; SMITH; MARTIN, 2004). Finalmente, um terceiro componente do conceito de melhores prticas, que interessa destacar aqui, a idia de modelo, algo a ser replicado em diferentes contextos. A replicabilidade de uma tcnica social constitui um componente intrnseco do conceito de melhores prticas, que surgiu associado idia de melhoria da gesto (management): a melhoria ocorreria como resultado da adoo de best practices disponveis, o que supe, por sua vez, a comparao entre diferentes casos, em busca da melhor frmula ou modelo. O conceito de melhores prticas ou best practices implica uma viso de inovao como uma soluo completa, fechada e integral, a qual, implicitamente, prescreve um modo especfico e nico de responder a um desafio ou problema. Da adoo de tal perspectiva resulta uma tendncia a negligenciar a influncia de diferentes contextos na formulao de cada soluo uma poltica pblica, um programa, um novo modo de gesto ou arranjo institucional e, ao mesmo tempo, o risco de se desconsiderar o processo que conduz inovao. Outra perspectiva, adotada neste trabalho, considera a inovao como a resposta a um desafio ou problema, que pode ser til a outros, como parte de um repertrio de alternativas a serem consideradas por aqueles que enfrentam problemas similares (FARAH, 2006b)5. Uma resposta especfica a um problema - a inovao -, nesta perspectiva, no vista como uma soluo fechada e completa, pronta para ser transferida para outras localidades, mas, sim, como algo em processo de transformao (FARAH, 2006b; FARAH, 2006c; PAULICS, 2003). A inovao , assim, um novo e bem sucedido arranjo particular de determinados componentes, uma condensao temporria de componentes, que pode
4 Os tpicos 3 a 5 deste trabalho so uma verso revista de trabalho apresentado ao X Colquio de Poder Local (FARAH, 2006 c). 5 Sobre o conceito de inovao e sobre inovao em governos subnacionais, ver tambm Jacobi e Pinho (2006).

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ser potencialmente til em outros contextos e localidades, como soluo para um problema especfico (FARAH, 2006b). Nesse sentido, o componente prescritivo caracterstico da noo de modelo abandonado, adotando-se, em seu lugar, a perspectiva de uma alternativa a ser considerada por aqueles que tomam a deciso sobre polticas e programas em outras localidades. A tcnica social passa, assim, a ser apenas um dos aspectos que explicam o sucesso da inovao, to importante quanto aspectos do contexto em que se deu a formulao e a implementao da poltica ou programa (SPINK, 2000; SPINK, 2006). De forma complementar, a inovao passa a ser entendida como o resultado de um processo de criao coletiva que no se encerra com sua adoo em determinado local (original), sendo antes uma soluo aberta, para cuja construo contribuem todos os que a adotam, por meio de mudanas incrementais e constantes. Tendo por base tal conceito de inovao (e no o de melhores prticas/best practices), que se discutem, neste trabalho, os fatores que contribuem para a disseminao ou difuso de polticas pblicas e programas governamentais.

Fatores que Determinam o Processo de Disseminao

Quais os fatores que explicam a disseminao de uma inovao? Se se adota a perspectiva melhores prticas-replicao, o foco da anlise recai sobre a inovao enquanto tal e sobre suas caractersticas, isto , supe-se que a difuso dependa essencialmente de caractersticas intrnsecas de cada inovao. a caracterstica do modelo que determina se a poltica pblica ou programa governamental poder ser adotada em outra localidade. Na perspectiva que v inovao como uma alternativa dentre um repertrio de possibilidades, a importncia do contexto enfatizada pela anlise, no sentido de que a localidade ou municpio adotante que define as caractersticas da inovao que pode adotar. O termo disseminao mais adequado a tal abordagem do que o termo replicao. Este ltimo sugere a reproduo de um modelo. O termo disseminao, por sua vez, sugere uma perspectiva mais horizontal, a qual inclui a seleo ativa e a incorporao de idias e prticas por outros6. A perspectiva das melhores prticas-replicao tende a atribuir um papel passivo localidade receptora, enquanto a perspectiva da inovao-disseminao pretende reconhecer a participao ativa das localidades ou municpios adotantes no processo de adoo de inovaes e mesmo na sua recriao, reatualizando a inovao. Indicam-se, a seguir, com base na abordagem inovao-disseminao, fatores que devem ser considerados na anlise do processo de disseminao de polticas e programas. Caractersticas intrnsecas da inovao O primeiro fator que contribui para que uma poltica ou programa se dissemine consiste em caractersticas intrnsecas poltica ou programa inovador relacionadas sua capacidade de dar uma resposta efetiva a problemas e desafios enfrentados por uma administrao ou governo. Sendo uma inovao, trata-se da capacidade de dar uma resposta a novos problemas ou de dar uma resposta a velhos problemas de uma forma nova e bem sucedida.
Dolowitz e Marsh (1996) propem o termo policy transfer ou transferncia de polticas pblicas em substituio ao termo difuso. Segundo esses autores, a literatura sobre difuso prevalece viso da transferncia de polticas como um processo espontneo e sem sujeito. Ao adotar o conceito de transferncia, esses autores procuram chamar a ateno para a ao de agentes ou atores na disseminao ou difuso de polticas. A proposta de utilizao do termo disseminao no presente trabalho teve o mesmo propsito de destacar o papel de atores no processo de difuso, com nfase nos atores das unidades receptoras (uma expresso que ainda merece reviso, por sugerir passividade). Ver, tambm, trabalho de Rose sobre a transferncia voluntria de polticas pblicas, definida por este autor como lesson drawing ou aprendizagem (ROSE, 1991).
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Segundo Marsh e Dolowitz (1996), estudos sobre difuso de polticas pblicas desenvolvidos nos anos 60 e 70, ao focalizarem o processo de difuso, considerando aspectos como tempo, proximidade geogrfica e semelhana de recursos, acabaram negligenciando os contedos especficos das polticas. Estudos desenvolvidos por analistas de polticas pblicas a partir da dcada de 80 procuraram superar esta lacuna, incorporando a dimenso substantiva das polticas, seu contedo, anlise do processo de transferncia de polticas (ibid). Na perspectiva adotada neste trabalho, considera-se o contedo da poltica ou programa um elemento central anlise. A capacidade que uma poltica, programa ou processo tem de constituir-se em soluo inovadora para problemas sociais (KINGDON, 1995) condio para sua disseminao para outras localidades. No caso brasileiro, iniciativas selecionadas por programa de premiao de inovaes em governos subnacionais, o Programa Gesto Pblica e Cidadania, podem ser consideradas ilustrativas dessa capacidade de responder a problemas e desafios enfrentados por governos locais, atendendo, assim, a um dos condicionantes bsicos do processo de disseminao7. Natureza do problema enfrentado pela poltica ou programa inovador Uma segunda caracterstica relevante para a anlise do potencial de disseminao de uma inovao a natureza do problema enfrentado. Se o problema tratado pela inovao comum a outras localidades, a inovao tem, em princpio, o potencial de ser til a estas outras localidades ou municipalidades (FARAH, 2006d). Se o problema peculiar a uma localidade, a inovao tender a ser uma resposta especfica, com reduzido potencial de disseminao. Trabalho de Donahue, sobre a difuso de inovaes em governos estaduais nos Estados Unidos, chama a ateno para esse fator na anlise do processo de disseminao. Esse autor (DONAHUE, 2005) prope uma tipologia de modelos de inovao em polticas pblicas estaduais que afetam o processo de disseminao. Um dos modelos propostos por este autor o modelo idiossincrtico, caracterizado por inovaes sob medida, desenvolvidas para realidades especficas, o que constitui uma barreira sua adoo por outros estados (ibid). Dentre os programas finalistas do Programa Gesto Pblica e Cidadania8, todas as polticas ou programas desenvolvidos originalmente em um municpio, estado ou comunidade indgena (ou simultaneamente em mais de um local) respondem a problemas comuns a diversas localidades. Na verdade, esse foi um dos critrios de seleo adotados (http://inovando.fgvsp.br). Assim, em princpio, todos teriam potencial de disseminao. Podem ser citados, como exemplos, o Programa Bolsa-Escola/Renda Mnima e o Programa Sade da Famlia. O primeiro foi implementado de forma inovadora, simultaneamente, em meados da dcada de 90, em duas localidades distintas em Braslia, Distrito Federal, e no municpio de Campinas, em So Paulo, como iniciativa de dois partidos polticos distintos (PT e PSDB). Tal iniciativa tem por objetivo a concesso de uma renda bsica a famlias de baixa renda, condicionando o acesso a esse benefcio garantia de ingresso na escola de crianas de sete a 14 anos. O programa Sade da Famlia, por sua vez, estrutura a ateno sade de forma integral e com foco na famlia, articulando o atendimento ambulatorial ao acompanhamento das famlias em

Consideram-se, aqui, os programas finalistas 200 iniciativas selecionadas entre 1996 e 2006 ao longo de processos seletivos que envolveram pesquisadores e prticos engajados na gesto pblica subnacional em diversas reas da administrao e de polticas pblicas. Esses programas foram reunidos em publicaes, reunindo os 20 finalistas de cada ano, as quais se encontram disponveis no site http://inovando.fgvsp.br. Ver, por exemplo, Spink e Clemente (1997), Farah e Barboza (2000) e Teixeira, Godoy e Clemente (2005). 8 200 programas selecionados entre 1996 e 2006.
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seu local de moradia. Em ambos os casos, se tratam de respostas a carncias bsicas nas reas de educao e sade, presentes em todos os municpios brasileiros, e que, portanto, tinham, em princpio, o potencial de se disseminarem, o que de fato ocorreu. Num primeiro momento, a disseminao se deu de forma horizontal, de municpio para municpio e por meio de redes, constitudas por partidos, polticos, servidores pblicos, comunidades profissionais e movimentos sociais ligados aos setores de educao e de sade. Num segundo momento, o governo federal transformou essas inovaes em programas nacionais, implementados e geridos no nvel municipal, o que fortaleceu o processo de disseminao 9. Os programas citados, aqui, como exemplos so alguns dos selecionados pelos trabalhos pioneiros no estudo da disseminao de polticas pblicas no nvel subnacional no Brasil (SUGIYAMA, 2004; WAMPLER, 2004; PAULICS, 2003; PAULICS, 2006). Percepo da relevncia do problema ou desafio A existncia de um problema similar em locais distintos da localidade onde a iniciativa foi implantada pela primeira vez no constitui um fator suficiente para que a disseminao ocorra. A inovao tender a ser adotada por outros municpios se os atores sociais e polticos dessas localidades considerarem os problemas tratados pela inovao como problemas relevantes, como problemas sociais que requerem uma resposta e a busca de solues inovadoras (KINGDON, 1995; FUCKS, 2000). Esse fator chama a ateno para a importncia de atores internos s localidades receptoras no processo de disseminao de polticas e programas. Nos casos mencionados, a disseminao de um municpio a outro se baseou no apenas no fato de diversos municpios compartilharem situaes sociais comuns, mas na percepo comum dessas situaes como problemas sociais: a pobreza, a educao e a sade so percebidas como questes sociais relevantes pelas localidades adotantes. Convergncia com a agenda de polticas pblicas de diferentes localidades Um quarto fator consiste na existncia de convergncia entre o problema tratado pela poltica ou programa inovador e a agenda de polticas pblicas de diferentes localidades (KINGDON, 1995; FUCKS, 2000). Nesse caso, maior a probabilidade de a inovao ser selecionada pelos atores envolvidos no processo de formulao e implementao de polticas e programas, nas localidades. A ttulo de ilustrao, pode ser citado o programa Pingo dgua, de Quixeramobim, no Cear, localizado no semirido brasileiro. Essa iniciativa foi reproduzida em diversos municpios da regio Nordeste, tambm afetados pelo problema da seca, segundo depoimento do responsvel pelo programa: [o programa Pingo dgua] foi desenvolvido em pelo menos 87 dos 100 municpios mais afetados pela seca no Cear, e tambm em outras municipalidades do semirido, em outros estados (Entrevista Pingo dgua, 2004). Esse caso ilustra bem a presena dos quatro fatores cruciais ao processo de disseminao mencionados at aqui: a capacidade de responder a um problema social, a existncia de um problema comum a diversas localidades; o reconhecimento da situao ou condio como problema social e, finalmente, sua incluso na agenda governamental e de deciso (KINGDON, 1995) das localidades receptoras. A agenda local, por sua vez, influenciada por um conjunto de fatores que condicionam, portanto, de forma indireta, o processo de disseminao:

Um aspecto do processo de disseminao, cuja anlise ultrapassa o escopo deste trabalho, diz respeito s transformaes introduzidas na inovao original, como ocorreu, por exemplo, quando o programa Bolsa-Escola foi transformado no programa Bolsa-Famlia pelo governo federal, durante o governo Lula.
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Fatores estruturais, tais como a globalizao e a crise fiscal, os quais estabelecem novos desafios aos governos subnacionais. Assim, por exemplo, passaram a ganhar relevncia na agenda local, nas ltimas dcadas, temas como gerao de emprego e renda e desenvolvimento local; A influncia de agncias externas, sobretudo de agncias de financiamento, por meio de mecanismos indutivos, tais como condicionalidades no acesso a recursos e de estratgias de difuso em fruns internacionais. A incorporao da varivel ambiental e da questo de gnero pelas aes governamentais constitui exemplo de temas e abordagens sugeridos por agncias financiadoras que influenciam a agenda local (de diferentes locais); A redefinio de atribuies dos municpios no quadro do federalismo brasileiro, ps-88. A agenda local sofreu fortemente o impacto dessa redefinio, ganhando maior relevncia a problemtica social; A influncia de atores sociais e de polticos internos, como polticos, burocratas, especialistas e movimentos sociais de cada localidade. H um processo de deciso no nvel da localidade receptora que intervm no processo de construo da agenda e da formulao de polticas pblicas locais. Esse processo decisrio inclui a seleo de alternativas de polticas e a busca de opes em outras localidades. O processo interno localidade adotante parte fundamental do processo de disseminao.

importante reconhecer a influncia da agenda local no processo de disseminao para evitar a perspectiva que ignora o contexto das localidades adotantes. Se, nessas localidades, a agenda local no enfatiza determinados temas, as caractersticas intrnsecas da inovao tornam-se, no limite, irrelevantes: a municipalidade no quer a inovao, pois ela no diz respeito a uma questo social e poltica relevante naquele contexto especfico, ou, ainda, a sua adoo no considerada prioritria no quadro mais abrangente de ao governamental, tendo em vista um balano entre recursos mobilizados e resultados a serem obtidos. Assim, embora o tema possa integrar a agenda sistmica (KINGDON, 1995), isto , embora seja reconhecido localmente, por atores sociais e polticos locais, como um problema social, ele pode no ter um status suficiente para integrar a agenda de governo e, sobretudo, a de deciso, isto , a que inclui as questes que sero objeto de ao governamental efetiva. Depoimento a respeito da no ocorrncia de disseminao de um dos programas selecionados como finalista pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania bastante interessante neste sentido. O responsvel pelo programa Escola Pantaneira, desenvolvido em Aquidauana, no Pantanal, relata que, apesar do esforo de disseminao do programa, esta no ocorreu, pois as localidades potencialmente adotantes decidiram pela no adoo da iniciativa:
Recentemente houve uma tentativa [de disseminao ]... Eles [O Instituto Parque do Pantanal] tentaram levar a experincia a outros municpios; fizeram uma proposta orientada ampliao do programa, incluindo estas outras localidades. Mas a proposta no foi aceita pelos municpios, porque eles [IPP] queriam que as municipalidades colocassem recursos financeiros e eles queriam entrar apenas com recursos administrativos (Entrevista Escola Pantaneira, 2003, grifo nosso).

Acesso a informao A disseminao de inovaes , tambm, dependente da existncia de informao, que pode ser difundida por intermdio de uma relao direta entre o municpio inovador e outras localidades, a partir de relaes de vizinhana (WALKER, 1969; BERRY e BERRY, 1990 apud WAMPLER, 2004; SUGYAMA, 2004) ou de semelhanas entre as localidades envolvidas (WEYLAND, 2004). Anlise sobre programas finalistas do Programa Gesto Pblica e Cidadania no perodo 1996-2003,
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revela que, dentre os programas municipais que se disseminaram sem a induo de nveis mais abrangentes de governo, 56,8% obedeceram ao efeito vizinhana apontado pela literatura. (FARAH, 2006 a). O depoimento de um entrevistado a respeito da iniciativa do processo de disseminao do programa Universalizao do Ensino em Icapu, no Cear, ilustra a transmisso de informaes entre as prprias localidades, nesse caso, pelo efeito de vizinhana ou proximidade: [a iniciativa foi] do governo do municpio de Fortim, por meio dos canais de comunicao estabelecidos entre os dois municpios, porque eles esto geograficamente na mesma rea, a qual enfrenta os mesmos desafios (Entrevista Universalizao do Ensino). Contudo, a difuso de informao, freqentemente, ocorre por meio de redes compostas seja por um tipo especfico de participante (burocratas, especialistas, prefeitos, ONGs, partidos polticos etc...), seja por uma composio de diferentes tipos de atores (SUGIYAMA, 2004), deixando a informao de ser transmitida diretamente pelo inovador aos receptores potenciais. Nesse processo de divulgao indireta da informao, por meio de redes, ocorre a participao de atores e instituies externas s localidades envolvidas. Destacam-se, nesse sentido, programas de premiao de mbito internacional como o Habitat, das Naes Unidas, e o de Melhores Prticas, de Dubai, cujo propsito divulgar informaes sobre polticas, programas ou prticas em diversas reas ligadas ao desenvolvimento econmico e social e melhoria de condies de vida. No Brasil, como visto anteriormente, as primeiras iniciativas com o objetivo de tornar pblicas e acessveis informaes sobre polticas, programas ou prticas inovadoras governamentais datam das dcadas de 80 e 90 (MATTOS, 2004). A primeira dessas iniciativas foi a RECEM - Rede de Comunicao de Experincias Municipais, criada pelo CEPAM Fundao Prefeito Faria Lima. Em documento de lanamento da Rede, explcita a importncia atribuda ao acesso informao:
A Rede de Comunicao de Experincias Municipais RECEM um sistema dedicado coleta, documentao e disseminao de informaes referentes a experincias alternativas e inovadoras de iniciativa de poderes municipais ou de grupos sociais e comunidades do pas, e gerao de conhecimento que possam funcionar como apoio a decises de planejamento e administrao municipal (FUNDAO PREFEITO...., 1988 grifo nosso).

Dentre outras iniciativas com objetivo similar, destacam-se o Boletim Dicas, do Instituto Polis, o Prmio Gesto Pblica e Cidadania, da Fundao Getulio Vargas e da Fundao Ford, e o Prmio Prefeito Criana, da Fundao Abrinq, todas com foco no nvel local de governo. A divulgao de informaes por meio de iniciativas como as indicadas se diferencia da transmisso direta da informao pelo inovador para outras localidades, caracterizando-se por um processo que envolve redes sociais (SUGYAMA, 2004; SUGYAMA, 2006) e uma terceira parte, no diretamente envolvida no desenvolvimento ou na adoo da poltica ou programa (WEYLAND, 2004). Weyland, analisando o processo de difuso de modelos de reforma poltica na Amrica Latina, afirma que a interveno dessa terceira parte no processo de disseminao tem a vantagem de ampliar o horizonte de inovaes, trazendo experincias de locais no diretamente em contato com o pas receptor. Mas, esse mesmo autor aponta como tal participao, sobretudo no caso de organizaes internacionais, traz o risco de que solues uniformes sejam empurradas para diversos pases, sem respeito a suas condies especficas (WEYLAND, 2004, p. 14). As observaes de Weyland a respeito da disseminao de modelos de reforma poltica chamam a ateno para potencialidades e limites da participao de atores externos, no processo de divulgao de informaes sobre inovaes que podem ser adaptadas anlise da disseminao de inovaes em nveis subnacionais de governo. Ainda a respeito da informao como fator relevante para o processo de disseminao, importante considerar que alguns analistas, ao enfatizarem o acesso informao, tendem a ver a disseminao como um processo estritamen118
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te cognitivo. Segundo Marcus Melo, em muitos estudos sobre a influncia de modelos cognitivos, a difuso de polticas aparece simplesmente como um problema de tornar disponvel o conhecimento (MELO, 2004, p.4, grifo nosso). Embora o acesso seja uma importante condicionante do processo de disseminao, no fator suficiente, sendo fundamental no negligenciar outros aspectos aqui mencionados, em especial o indicado a seguir, relativo influncia da deciso de atores locais. Seleo de inovaes por atores envolvidos no processo decisrio nas localidades receptoras A disseminao de inovaes na rea pblica condicionada por um papel ativo desempenhado por atores sociais e polticos nas localidades adotantes. Isto significa que as condies mencionadas at aqui so importantes, mas no suficientes para que a disseminao ocorra. Atores sociais e polticos internos agem para incorporar uma determinada inovao - podendo tambm rejeit-la ou ignor-la - influenciando, assim, o processo de disseminao. Essa participao ativa de atores locais apontada por Marcus Melo:
O mimetismo, dessa perspectiva, visto no como um mecanismo automtico, como em muitos estudos de difuso, mas como representando uma escolha. De fato, atores domsticos, em processo de difuso, perseguem ativamente modelos de polticas e, tambm, usam atores externos de forma estratgica (MELO, 2004, p. 7).

Tal ao no se d, preciso destacar, num vazio institucional e estrutura. Ela condicionada por fatores de contexto mencionados anteriormente e pela prpria existncia de informao. Mas outros elementos so relevantes, definindo constrangimentos institucionais e estruturais deciso por parte das localidades receptoras: Incentivos polticos A adoo de uma inovao pode ser influenciada por incentivos polticos, o que significa que afetada pelos benefcios polticos, os quais a inovao potencialmente trar (SUGYAMA, 2004; CONDE-MARTINEZ, 2005)). Essa perspectiva a privilegiada pela abordagem da escolha racional, que enfatiza o cenrio competitivo, opondo partidos e polticos em uma democracia (WALKER, 1969, apud SUGYAMA, 2004). Assim, a inovao ser adotada se for vista como um meio para a reeleio. Pesquisa recente de Natasha Sugyama (2004, 2006) revela, no entanto, que esse fator tem reduzido poder explicativo no processo de disseminao de polticas e programas inovadores no nvel subnacional de governo no Brasil. Analisando o processo de disseminao dos programas Bolsa-Escola/Renda Mnima e Sade da Famlia, essa autora afirma: Surpreendentemente, as proxies para competio poltica ofereceram pouco apoio ao argumento de que a competio eleitoral e o comportamento orientado para a busca de voto por parte de polticos favoreceram a reproduo de polticas pblicas (SUGYAMA, 2006, p. 26). Incentivos financeiros A adoo de determinadas polticas e programas pela esfera local de governo tende a ser influenciada pela existncia de incentivos financeiros, vindos do governo federal, mas, tambm, provenientes de agncias multilaterais e de ONGs (ibid, 2004). No Brasil, a incorporao de inovaes pelo nvel local de governo influenciada por transferncias financeiras feitas pelo governo federal, associadas implementao pelos governos locais de polticas e programas especficos. Este o caso, por exemplo, dos programas de Sade da Famlia e Me Canguru, na rea de sade, que surgiram como iniciativas locais e se transformaram, posteriormente, em programas federais, condicionados adoo voluntria de govero &s - v.15 - n.45 - Abril/Junho - 2008

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nos municipais, beneficirios da possibilidade de acesso a recursos federais. Outro exemplo o programa de qualificao de professores do ensino fundamental, estimulado pela criao do FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio; o acesso ao Fundo, por parte dos municpios, condicionado alocao de 60% dos recursos em programas de qualificao de professores. A mesma influncia se faz sentir no caso do apoio de ONGs e agncias multilaterais ao desenvolvimento de programas governamentais locais. H diretrizes e condicionalidades no acesso a recursos que acabam por induzir a adoo de determinadas inovaes. Quadro institucional A seleo de uma poltica ou programa inovador por parte de atores locais pode ser facilitada ou dificultada por caractersticas do quadro institucional existente no pas e na prpria localidade (FARAH, 2006a). No Brasil, muitos dos programas inovadores e das novas instituies e arranjos organizacionais, no nvel subnacional de governo, tiveram um importante estmulo no quadro institucional estabelecido a partir da Constituio de 1988, no nvel federal. Tal o caso da adoo de programas inovadores de ateno a Crianas e Adolescentes, estimulada no nvel local de governo pela regulao federal, consubstanciada no Estatuto da Criana e do Adolescente, e pela atribuio s esferas subnacionais, pela Constituio de 88, da coordenao e execuo de programas nessa rea. O mesmo ocorre na rea da sade, na qual iniciativas inovadoras orientadas para a abordagem preventiva e para a integrao de diferentes nveis de ateno esto fortemente ligadas estrutura institucional federal, consubstanciada no Sistema nico de Sade SUS. A existncia desse quadro institucional pode ser entendida como um incentivo adoo de inovaes coerentes com os princpios estruturadores do arcabouo federal. Caractersticas estruturais da localidade receptora A adoo de uma inovao depende da existncia de capacidade administrativa e de recursos diversos que viabilizem a adoo da poltica ou programa e sua adaptao s condies locais. Algumas iniciativas requerem, por exemplo, capacidade de mobilizao de recursos por parte do municpio, exigncia que pode restringir o leque de localidades com capacidade para adotar determinada inovao. Esse tipo de restrio ocorre, inclusive, em casos em que est presente a induo federal por meio de incentivos financeiros. Anlise de Lena Lavinas mostra como, em proposta do governo federal referente adoo de programas de renda mnima na dcada de 90, de 5.507 municpios, apenas 251 poderiam arcar com a contrapartida financeira local prevista na implantao do programa, o qual contaria com recursos federais (LAVINAS, 1998 apud SOUZA, 1999). As caractersticas da inovao determinam os requisitos de capacitao e de recursos das localidades receptoras. No caso do programa Licenciamento Ambiental para Redes de Infra-Estrutura Urbana, de Porto Alegre, Rio Grande do Sul, por exemplo, interessante refletir sobre o fato de o responsvel pelo programa no ter informaes sobre a disseminao do programa. A ausncia de disseminao10 decorre, muito provavelmente, em primeiro lugar, do fato de tratar-se de uma problemtica que integra a agenda governamental de poucos locais, de caractersticas similares de Porto Alegre, como algumas regies metropolitanas do pas. Alm disso, a disseminao para essas localidades requereria a existncia de atributos institucionais e de recursos tcnicos relativamen-

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A ausncia de informao sugere ausncia de disseminao ou disseminao restrita.

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te complexos, alm de recursos financeiros que poucos municpios poderiam mobilizar, restringindo ainda mais o leque de potenciais adotantes. Legado de polticas prvias A deciso sobre a seleo e adoo de determinada poltica, de um repertrio de alternativas disponveis, tambm afetada por padres prvios consolidados em cada campo de poltica pblica, em um pas, em um estado e nos municpios. Assim, a probabilidade de uma poltica inovadora se disseminar e o ritmo da disseminao tendem a ser afetados por este legado de cada campo. No h, ainda, no entanto, estudos empricos que levem em considerao esse fator. Ideologia A adoo (ou rejeio) de inovaes na rea pblica pode, tambm, ser afetada por um processo de seleo ideolgica de alternativas, como apontado por Sugiyama (2004 e 2006)), em anlise sobre programas inovadores no Brasil. Segundo a autora:
[...] polticos e seus administradores so fortemente orientados por suas crenas ideolgicas e estas freqentemente limitam o espectro de suas escolhas polticas e prioridades. Cidades governadas por prefeitos da direita, tipicamente enfatizam polticas pblicas que encorajam os interesses ligados a negcios, seja por meio de investimentos em infra-estrutura, seja por meio de programas que estimulem a competio do mercado.... Polticos da esquerda tendem a enfatizar programas sociais em suas campanhas e em suas polticas [...] (SUGYAMA, 2004).

A anlise de Natasha Sugyama baseada em estudo do processo de disseminao de dois programas sociais - Bolsa Escola-Renda Minima e Programa Sade da Famlia. Seu estudo confirmou a importncia de fatores ideolgicos na adoo dos programas. importante, no entanto, incluir como desafio para futuras anlises o fato de a agenda definida em um campo ideolgico influenciar a agenda do outro campo. Assim, programas surgidos em governos de filiao ideolgica esquerda como o oramento participativo, tornado conhecido pela experincia de Porto Alegre difundiram-se para diversos municpios, em administraes de diferentes partidos. Do mesmo modo, iniciativas orientadas para a criao de um ambiente de negcios ou para a eficincia do gasto acabaram por ser adotadas por administraes de partidos esquerda.

Imposio de Modelos e Influncia de Atores e Instituies Locais

Na anlise do processo de disseminao, assume particular importncia o aspecto relativo imposio de agendas e de polticas e programas por atores externos ao local. Este constitui um ponto de interseco importante entre os estudos sobre disseminao e difuso e a perspectiva de Estudos Crticos em Administrao. Autores filiados a essa perspectiva tm alertado para a influncia exercida por agncias multilaterais em pases do Terceiro Mundo, destacando a dimenso de poder implcita em teses e propostas apresentadas como tcnicas e neutras. Dito de outra forma, apresenta-se como modelo a ser adotado por tais pases propostas e abordagens que se inserem em uma concepo de desenvolvimento e de administrao pblica, concebida no centro. Haveria, segundo essa perspectiva, uma imposio de modelos, por meio da cooptao dos tomadores de deciso nos pases em desenvolvimento. Cooke e Borges, em estudos recentes, afirmam que a disseminao da participao como elemento central da administrao pblica em pases em desenvolvimento, nas ltimas dcadas, decorre de
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uma imposio do Banco Mundial, ator que influencia fortemente a agenda e a prtica governamental nesses pases (COOKE, 2004; BORGES, 2003). A influncia de atores externos sobre o espao local apontada, tambm, por Faria, Iamasato e Guedes (2006), em estudo sobre a influncia da estratgia empresarial em municpio da regio Nordeste, apresentado no X Colquio Internacional de Poder Local. Nesse estudo, os autores defendem a tese de que a estratgia de grandes corporaes exerce grande influncia sobre o espao local, por meio da disseminao de modelos e de instrumentos de gesto. Esses modelos e instrumentos de gesto acabam sendo hegemnicos no local, influenciando tanto a ao de organizaes privadas, como pblicas. A influncia sobre a agenda e as aes privadas e pblicas no espao local no se limita exercida por agncias multilaterais e grandes corporaes privadas, por meio da disseminao de modelos e best practices, coerentes com as estratgias desses atores. H estudos que apontam a influncia sobre o espao local da disseminao de modelos como resultado de um processo poltico de transformao de uma experincia em paradigma ou modelo a ser adotado por outros. Assim, Novaes, por exemplo, em trabalho apresentado no X Colquio de Poder Local, analisa a construo terica do modelo de Barcelona, como processo poltico que buscava possibilitar a disseminao desse modelo. A perspectiva que destaca a imposio de modelos chama a ateno para a dimenso poltica (relativa a poder) implcita nos processos de disseminao e destaca a capacidade desigual de influenciar a agenda dos diversos atores que participam do processo de formulao de polticas pblicas e de construo de consensos sobre prticas de gesto pblica e privada no espao local. Mas, freqentemente, essa perspectiva tende a ver toda disseminao ou difuso de polticas pblicas e de prticas de gesto como imposio de modelos. Ao mesmo tempo, essa perspectiva tende a atribuir sempre ao modelo uma eficcia que supe no receptor ou adotante, uma incapacidade de interferncia, uma passividade que o desqualifica como ator, como participante ativo de processos decisrios, de processos polticos (FARAH, 2006). Anlise desenvolvida por MARTINEZ (2006 sobre transferncia de polticas pblicas reconhece a existncia de processos de transferncia em que a imposio prevalece. Mas essa seria uma das modalidades de transferncia, a que geralmente ocorre em programas de apoio ao desenvolvimento, sob forte influncia de financiadores externos. Alm da ressalva apontada por Conde, importante, tambm, chamar a ateno para a existncia sempre de atores locais, adotantes ou receptores. A anlise concreta de processos de disseminao deve estar atenta para a influncia exercida por diversos atores na adoo da inovao no local, escapando, assim, da viso simplificadora que v em qualquer disseminao uma imposio. Como visto neste trabalho, os atores locais tm um papel e uma voz nesse processo.

Consideraes Finais
A disseminao de polticas pblicas e programas governamentais constitui o leit motiv de diversas instituies e atores, que procuram estimular a divulgao de informaes sobre inovaes ou sobre o que consideram best practices, como forma de promover a reproduo de polticas bem sucedidas. Partidos polticos, agncias multilaterais, ONGs, universidades, redes de profissionais de determinado campo de ao governamental, como sade e educao, participantes de movimentos sociais, tm participado de esforos nesse sentido. Nveis mais abrangentes de governo, por sua vez, tm induzido a reproduo de programas por intermdio da concesso de recursos condicionada adoo de determinados modelos de ao. Ainda que essa ao pr-disseminao seja hoje expressiva, a anlise do processo de disseminao ainda incipiente no pas, sobretudo no que se refere aos governos subnacionais, em especial disseminao de polticas e programas no nvel municipal. 122
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Procurou-se neste artigo contribuir para a introduo do tema no campo de estudos sobre o local no Brasil, por meio da recuperao da literatura, com nfase na literatura recente sobre disseminao de polticas pblicas, destacando, nesta recuperao, a discusso sobre o conceito de disseminao e o questionamento do conceito de melhores prticas (best practices). O artigo procura, como subsdio para a anlise do processo de disseminao no espao local no Brasil, construir um referencial analtico, identificando os principais fatores a serem considerados na anlise do processo de disseminao. O referencial adotado enfatiza o papel exercido pelas localidades adotantes no processo de disseminao. As localidades adotantes, nessa perspectiva, exercem um papel ativo, participando da deciso relativa adoo da poltica ou programa. A disseminao depende, portanto, no apenas de caractersticas intrnsecas da poltica ou programa, ou de um processo estritamente cognitivo, associado ao acesso informao, mas da relao entre a inovao (poltica ou programa) e o contexto em que esta ser implementada; sob a influncia de atores e instituies externas (e de seu papel indutor, de fornecedor de informao, dentre outros), mas, tambm, de atores e instituies internas ao local que adota a inovao.

Referncias
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