Aula 01

Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof.
Daniel Mesquita Aula 01
AULA 01: Atos administrativos.
SUMRIO
1) 2) INTRODUO AULA 01 ATOS ADMINISTRATIVOS 2 2 2 3 13 17 17 19 22 25 25 25 26 27 27 28 29 29 30 32 33 37 40
2.1. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO. 2.2. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO; TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES; PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. 2.3. ATRIBUTOS (OU CARACTERSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO. 2.4. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 2.4.1. EXISTNCIA, VALIDADE, EFICCIA E EXEQIBILIDADE 2.4.2. VINCULAO E DISCRICIONARIEDADE 2.4.3. OUTRAS CLASSIFICAES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. 2.5. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE 2.5.1. ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS 2.5.1.1. DECRETOS 2.5.1.2. INSTRUES NORMATIVAS, REGIMENTOS, REGULAMENTOS E
RESOLUES
2.5.2. ATOS ADMINISTRATIVOS ORDINATRIOS 2.5.3. ATOS ADMINISTRATIVOS NEGOCIAIS 2.5.3.1. LICENA 2.5.3.2. PERMISSO E AUTORIZAO 2.5.3.3. APROVAO, VISTO E HOMOLOGAO 2.5.4. ATOS ADMINISTRATIVOS ENUNCIATIVOS 2.5.5. ATOS ADMINISTRATIVOS PUNITIVOS 3) 4) 5) RESUMO DA AULA. QUESTES REFERNCIAS
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1)
Introduo aula 01
Que bom que voc veio para a nossa aula 01! Nesta nossa aula 01 do curso de Direito Administrativo preparatrio para o concurso de Administrador (cargo 3) do Ministrio da Sade, falaremos do seguinte assunto: 3 Ato administrativo: conceito, requisitos, atributos, classificao e espcies.. No se esquea que, ao final, voc ter um resumo da aula e as questes tratadas ao longo dela. Use esses dois pontos da aula na vspera da prova! Num concurso como este, em que a matria muito extensa, no h como voc ler uma aula hoje e apreender tudo at o dia da prova. Por isso, programe-se para ler os resumos na semana que antecede a prova. Lembre-se: o planejamento fundamental. Chega de papo, vamos luta!
2)
2.1.
Atos Administrativos
Conceito de ato administrativo.
Antes de conceituarmos ato administrativo, devemos distinguir os conceitos de fato e de ato, de modo que a ideia do ato administrativo fique clara. Fato: acontecimento sem qualquer interferncia da vontade humana. Ato, por sua vez, manifestao de vontade praticada pelo homem. Se ato manifestao da vontade humana, atos administrativos so declaraes humanas (e no meros fenmenos da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas pela administrao pblica ou por particular no exerccio de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurdicos
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob regime de direito pblico e sujeitas a controle. Para quem gosta de demonstrar seu apurado conhecimento jurdico em provas subjetivas, citando doutrinadores de renome, colacionamos a definio de ato administrativo da professora Di Pietro: pode-se definir o ato administrativo como a declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio (2009, p. 196)
O aluno no pode se esquecer de que, alm do Poder Executivo, os rgos que compem o Poder Judicirio e o Legislativo tambm editam atos administrativos. Tambm no pode se esquecer de que a Administrao Pblica pode editar atos regidos pelo direito privado quando, por exemplo, uma empresa estatal vende os bens produzidos por ela no mercado num ambiente de livre concorrncia. Por fim, vale destacar a valiosa lio de Bandeira de Mello (2010, p. 413-416) acerca do silncio da Administrao quando esta no se pronuncia quando deve faz-lo. Para o ilustre administrativista, o silncio no ato jurdico, mas um fato jurdico administrativo, pois no houve qualquer manifestao.
2.2. Elementos do ato administrativo; teoria dos motivos determinantes; procedimento administrativo.
O que vamos estudar agora so os elementos que constituem os atos administrativos, sem eles o ato administrativo no completa seu ciclo de formao ou so considerados, at mesmo, a depender do elemento faltante, inexistente. A doutrina do direito administrativo brasileiro diverge quanto aos elementos que compem os atos administrativos. Em razo disso, o
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 critrio mais seguro para se utilizar em uma prova de concurso o do art. 2 da Lei n 4.717/65. Para essa lei, os elementos do ato administrativo so: competncia, forma, objeto, motivo e finalidade. Isso no quer dizer que o aluno deve marcar errado se apresentada na questo que o sujeito, e no a competncia, um dos elementos do ato administrativo. Nesse ponto, Di Pietro (2009, p. 202) informa, com razo, que a competncia um atributo do sujeito que pratica o ato e, alm desse atributo, ele deve ter a capacidade para realiz-lo. Desse modo, mais adequado falar-se que o sujeito e no a competncia um dos elementos do ato administrativos. Sujeito aquele que pratica o ato. Ele deve ter capacidade e competncia para a prtica do ato. A primeira se verifica das normas de direito civil (idade, sanidade mental etc.). J a competncia, no direito administrativo, decorre da Constituio, das leis e atos normativos. Esses diplomas no s definem o plexo de competncias, mas impem aos seus titulares o dever de exerc-las em prol do interesse pblico. *Pensou competncia!* em sujeito pense em capacidade e
Aqui j entramos em um ponto que pode ser explorado na prova: o estudo da competncia para a prtica do ato administrativo. Portanto, SINAL DE ALERTA! Primeiramente, importante observar as caractersticas da competncia exercida pelo sujeito que pratica o ato administrativo. Mencionamos aqui as caractersticas da competncia trazidas por Alexandrino (2010, p. 437), com fundamento na doutrina brasileira, especialmente em Bandeira de Mello: de exerccio obrigatrio; irrenuncivel;
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 intransfervel; imodificvel pela vontade do agente; imprescritvel (o no exerccio no extingue a competncia); improrrogvel (no se transfere ao rgo incompetente que praticou o ato, salvo se a lei assim determinar). CUIDADO: O concursando nunca pode se esquecer de que, apesar das caractersticas de irrenunciabilidade e intransferibilidade, a competncia pode ser objeto de delegao e avocao. A delegao um instrumento de descentralizao administrativa (art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico, do Decreto n 83.937/79).
MUITO CUIDADO EXCEO REGRA DA DELEGAO:
A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, probe a delegao da competncia: (a) (b) (c) de editar atos normativos; de decidir recursos administrativos; e das matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade.
IMPORTANTE: Dos demais dispositivos da Lei n 9.784/99 e do Decreto n 83.937/79, extraem-se as seguintes concluses que j foram cobradas em inmeras provas de concursos, so elas: o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar; pode haver delegao de competncias a rgos no subordinados;
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 a delegao pode ser parcial; ela deve ser feita por prazo determinado; a autoridade delegante pode permanecer com o poder de exercer a competncia de forma conjunta com a delegatria. Por fim, com relao competncia, o aluno deve ter em mente que, quando o agente pblico atua fora de sua esfera de competncia, ocorre o excesso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440). Tamanha a relevncia do que tratado nesse ponto, apresentamos dois itens de concursos pblicos em que a matria foi cobrada, vejamos:
Questo concurso
de
1.
(Juiz
Federal
Substituto/TRF
Regio/CESPE/2009):
Analise a seguinte situao hipottica: Pedro, autoridade superior, delegou determinada competncia a Alfredo com o propsito de descentralizar a prestao do servio pblico e assegurar maior rapidez nas decises, uma vez que Alfredo tem um contato mais direto com o objeto da delegao. Nessa situao, Alfredo somente pode subdelegar a competncia se Pedro deixou essa autorizao consignada de forma expressa no ato de delegao. O art. 11 do DL 200/67 dispe que a delegao de competncia ser utilizada como instrumento de descentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade s decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. Ocorre que, o Decreto n 83.937/79, que regulamenta o dispositivo, afirma, em seu art. 6 que o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar, ficando revogadas as disposies em
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 contrrio constantes de decretos, regulamentos ou atos normativos em vigor no mbito da Administrao Direta e Indireta. Assim o item est errado. 2. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo)
A deciso de recurso administrativo pode ser objeto de delegao. Abra o olho! Voc no pode errar esse tipo de questo destacada em aula! A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, probe a delegao da competncia: (a) (b) (c) de editar atos normativos; de decidir recursos administrativos; e das matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade. Gabarito: Errado 3. (CESPE - 2011 - TJ-ES - Analista Judicirio) A delegao da
competncia para a realizao de um ato administrativo configura a renncia da competncia do agente delegante. Como disse em aula, a delegao um instrumento de descentralizao administrativa (art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico, do Decreto n 83.937/79). Gabarito: Errado. Vamos continuar no estudo dos elementos do ato administrativo. Alm do elemento sujeito ou competncia, existe o elemento forma.
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Com relao a esse elemento, Di Pietro (2009, p. 207) destaca que ela tem duas acepes: a) em sentido estrito: a forma considerada como a exteriorizao do ato, ou seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta; b) em sentido amplo: a forma inclui todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formao da vontade da Administrao, e at os requisitos concernentes publicidade do ato. A regra, estabelecida no art. 22 da Lei n. 9.784/99, o informalismo do ato administrativo. Em objeto. O objeto o contedo material, o que o ato realiza, a resposta s seguintes perguntas: O qu o ato?, Para qu serve o ato?. O objeto deve ser lcito, certo e moral. Objeto e contedo so utilizados pela maioria dos seguida, ainda com relao aos elementos do ato administrativos apresentados na Lei n 4.717/65, destacamos o
doutrinadores como expresses sinnimas.
Alm do sujeito (ou competncia), da forma e do objeto, a finalidade outro elemento do ato administrativo. Assim como a forma, a finalidade pode ser analisada sob duas acepes (que j foram objeto de cobrana em concurso pblico, conforme verificaremos abaixo): a) em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o agente quer alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele deseja produzir ao praticar o ato. b) em sentido amplo: a finalidade se confunde com o interesse pblico, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a finalidade dele a consecuo do interesse pblico;
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Se o agente se valeu de um ato para atender finalidade diversa da prevista no ordenamento, esse ato ser invlido em razo do desvio de poder. Bandeira de Mello (2010, p. 407) observa que o desvio de poder pode se manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade alheia ao interesse pblico; (b) o agente busca uma finalidade de interesse pblico, mas alheia prevista para o ato que utilizou. O desvio de poder (vcio na finalidade) e o excesso de poder (vcio na competncia) so espcies do gnero abuso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440) Assim, temos o importante quadro SINAL DE ALERTA:
Desvio Abuso de poder
de
poder
vcio
na
finalidade Excesso de poder vcio na competncia O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser definido como a causa imediata do ato administrativo, a situao de fato (ocorrida no mundo emprico) e de direito (previso legal ou o princpio) que determina a prtica do ato (Alexandrino, 2010, p. 444). Nesse tema, trs questes so relevantes para concursos pblicos: (I) diferenciar conceitualmente motivo, mvel e motivao; (II) o fundamento da motivao dos atos administrativos; e (III) a teoria dos motivos determinantes. A diferenciao conceitual mais exata entre motivo, mvel, motivao dada por Bandeira de Mello (2010, p. 399). Ele observa que motivo se distingue de mvel porque este designa a representao subjetiva, a inteno do agente ao praticar o ato. O motivo decorre da situao ocorrida no mundo dos fatos.
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 O mesmo autor ensina tambm que o motivo no se confunde com a motivao, pois esta a justificativa formalizada pelo agente para a prtica do ato e decorre do princpio da transparncia. Assim, temos o seguinte quadro conceitual: Motivo Causa imediata dos Mvel atos Inteno Motivao do Justificativa ao formalizada do ato. pelo agente para a prtica
administrativos ocorrida no agente mundo dos fatos.
praticar o ato.
IMPORTANTE!
fundamento
da
motivao
dos
atos
administrativos tema que pode auxiliar o aluno no momento de julgar itens de alta complexidade. Por isso, de fundamental importncia que o aluno absorva esse ponto da matria. Para isso, partimos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski, do STF, no julgamento do RE 589998. Ao analisar a necessidade de se motivar o ato administrativo que demite empregado de empresa pblica, afirmou o Ministro que a obrigao de motivar os atos decorreria, especialmente, do fato de os agentes estatais lidarem com a res publica, tendo em vista o capital das empresas estatais integral, majoritria ou mesmo parcialmente pertencer ao Estado, isto , a todos os cidados. Esse dever, ademais, estaria ligado prpria ideia de Estado Democrtico de Direito, no qual a legitimidade de todas as decises administrativas tem como pressuposto a possibilidade de que seus destinatrios as compreendam e o de que possam, caso queiram, contest-las. No regime poltico que essa forma de Estado consubstancia, seria preciso demonstrar no apenas que a Administrao, ao agir, visou ao interesse pblico, mas tambm que agiu legal e imparcialmente (texto extrado do Informativo STF n 576 o julgamento ainda no foi concludo em razo do pedido de vista do Ministro Joaquim Barbosa).
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Por fim, com relao ao elemento motivo do ato administrativo, pedimos, mais uma vez, que o aluno ligue o SINAL DE ALERTA!, pois passamos a tratar da teoria dos motivos determinantes. A teoria dos motivos determinantes dispe que a validade do ato se vincula aos motivos fticos e legais indicados como seu fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua ocorrncia deve ser provada e deve ser suficiente para justific-lo. Caso contrrio, o ato ser invlido. Esse o entendimento que se extrai do ROMS 29774, julgado pela 2 Turma do Superior Tribunal de Justia, e do MS 11741, julgado pela 1 Seo da mesma Corte. Seja o ato discricionrio ou vinculado, o motivo declarado vincula o ato para todos os efeitos jurdicos. A partir da, os rgos de controle internos e externos podem avaliar a legitimidade do ato tambm com relao aos motivos que ensejaram a sua prtica, mesmo que desnecessria a expressa declarao do motivo. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato pode ser retirado do ordenamento. Foi isso que ocorreu no ROMS 29774, acima indicado. O STJ declarou nulo o ato da administrao de reduzir unilateralmente o valor pago s escolas que realizam cursos para a obteno da CNH em percentual muito superior ao verificado como necessrio pelo estudo tcnico da prpria administrao. Esse estudo foi, justamente, o utilizado pela administrao como motivao para a reduo do valor do contrato com as escolas. Por fim, com relao ao conceito de procedimento administrativo, mais uma vez invocamos a lio de Di Pietro. A professora ensina (2009, 197) que determinados atos so preparatrios de um ato principal, mesmo assim, esses atos so considerados atos administrativos, pois integram um procedimento ou fazem parte de um ato complexo.
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Assim, procedimento administrativo seria o rito legal a ser percorrido pela Administrao para a obteno de efeitos regulares de um ato administrativo principal. Importante deixar claro que adotamos os elementos do ato administrativo segundo a definio legal (Lei n 4.717/65) e a lio da maioria da doutrina do direito administrativo (Di Pietro, Jos dos Santos Carvalho Filho, Vicente Paulo etc.). No ignoramos a lio de Bandeira de Mello de que h outros elementos do ato administrativo, quais sejam: contedo (para o autor, o contedo o prprio ato, se diferenciando do objeto, porque este seria sobre o que trata o ato), causa (relao entre o motivo fato e o contedo do ato sob o enfoque da finalidade conferida pela lei), requisitos procedimentais (percurso percorrido pelo ato at a sua edio), formalizao (modo especfico pelo qual o ato administrativo deve ser externado) e pertinncia funo administrativa (s ato administrativo aquele que seja afeto s atividades administrativas). No abordaremos profundamente a lio desse doutrinador, pois ele representa posio isolada no direito administrativo nesse ponto. O que voc deve levar para a prova que os elementos do ato administrativo o SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivo, forma e finalidade. Creio que, at o momento, podemos acertar cerca de 20% (vinte por cento) das questes relativas a ato administrativo nos concursos. Isso no o bastante para a aprovao num certame. Por isso, vamos em frente!
Questo concurso de
4.
(CESPE - 2012 - ANCINE - Tcnico Administrativo) A
motivao, que a exteriorizao das razes que levaram prtica do ato, no obrigatria para todo tipo de ato administrativo.
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Como vimos, a motivao a justificativa formalizada pelo agente para a prtica do ato. Assim, a primeira parte da questo est correta. Contudo, nem todos os atos administrativos demandam motivao. A nomeao em cargo em comisso, por exemplo, independe de motivao. por isso que o entendimento doutrinrio dominante se vale do art. 50 da lei 9784/99 para dizer que a motivao no requisito necessrio para todo tipo de ato administrativo. Vale a leitura do comando legal:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofcio; VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.
Assim, a questo est certa.
2.3. Atributos (ou administrativo.
caractersticas)
do
ato
O primeiro ponto que costuma cair em concurso relativo aos atributos a sua diferenciao com relao aos elementos. Enquanto estes so necessrios para a prpria formao e validade do ato, aqueles so as caractersticas comuns aos atos administrativos. De modo geral, a doutrina identifica os seguintes atributos dos atos administrativos: presuno de legitimidade (e veracidade) presuno juris tantum (= presuno jurdica que pode ser ilidida caso exista prova em contrrio) de que os atos esto adequados ao direito e verdicos quanto
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 aos fatos. Conseqncias disso: auto-executoriedade e inverso do nus da prova (Alexandrino, 2010, p. 458); imperatividade os atos administrativos se impem a terceiros, independentemente impondo restries. de sua concordncia, do poder criando obrigaes do Estado ou Decorre extroverso
prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na esfera jurdica de terceiros. Nem todos os atos administrativos, contudo, possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a terceiros (Bandeira de Mello, 2010, p. 419); Autoexecutoriedade Se subdivide em: o exigibilidade esse atributo definido por Bandeira de Mello (2010, p. 419) como a qualidade em virtude da qual o Estado, no exerccio da funo administrativa, pode exigir de terceiros o cumprimento, a observncia, das obrigaes que imps. Isso quer dizer que alguns atos administrativos impem ao particular uma obrigao de fazer ou de dar, mas no ato. o executoriedade o atributo que possibilita ao Poder Pblico implementar materialmente o ato administrativo, podendo, inclusive, se valer do uso da fora sem a necessidade de autorizao judicial prvia. A administrao pode se valer desse atributo quando SINAL DE ALERTA!: a) a lei autoriza (p. ex: apreenso de produtos alimentcios comercializados sem a aprovao da ANVISA); ou b) em situaes de urgncia, em que o ato condio indispensvel para a garantia do interesse pblico (p. ex: retirada dos moradores de um prdio com risco de desabamento). chegam ao ponto de autorizar a Administrao a promover uma coao material para que o particular execute o
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Esse atributo no chega a autorizar a execuo pela Administrao de multas devidas pelo cidado (a nica hiptese em que isso possvel na situao prevista no art. 80, III, da Lei n 8.666/93, em que a Administrao pode subtrair da garantia prestada pelo contratado o valor da multa aplicada pela falha na execuo). Em resumo, temos o seguinte quadro com as caractersticas principais de cada um dos atributos:
Presuno de legitimidade Presuno juris
Autoexecutoriedade
Imperatividade
Exigibilidade
Executoriedade Estado
Os se a impem
atos a
tantum O Estado pode O terceiros
pode administrativos o terceiros. de com legal
de que os atos exigir correspondem direito aplicvel. aos fatos e ao cumprimento
de implementar o materialmente ato, sem
de obrigaes, necessidade mas no chega autorizao ao ponto de judicial, autorizao promover coao material
ou em urgncia.
Desse modo, apresentamos a sigla
PAI
para
voc
no
se
esquecer dos atributos ou caractersticas dos atos administrativos.

Questes concurso de
5.
(CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados Analista) Em
decorrncia da autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 administrao pblica pode, sem a necessidade de autorizao judicial, interditar determinado estabelecimento comercial. Exatamente o que est no quadro! Na Executoriedade, subclassificao da autoexecutoriedade, o Estado pode implementar materialmente o ato, sem a necessidade de autorizao judicial, com autorizao legal ou em urgncia. Gabarito: Certo. 6. (CESPE - 2012 - MPE-PI - Tcnico Ministerial) Inerente aos
atos administrativos, a presuno de legitimidade caracteriza-se por ser um princpio de direito pblico relativo, isto , que no admite prova em contrrio. Vimos que a presuno de legitimidade um atributo e no um princpio, presuno juris tantum (= presuno jurdica que pode ser ilidida caso exista prova em contrrio). Gabarito: Errado. 7. do (CESPE o 2011 IFB do Professor) que Por este meio da
imperatividade, uma das caractersticas do ato administrativo, exige-se particular cumprimento ato, ainda contrarie disposies legais. Como vimos a imperatividade dos atos administrativos se impem a terceiros, independentemente de sua concordncia, criando obrigaes ou impondo restries. Decorre do poder extroverso do Estado prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na esfera jurdica de terceiros. Nem todos os atos administrativos, contudo, possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a terceiros (Bandeira de Mello, 2010, p. 419); Nenhum terceiro dever cumprir ato ilegal! Gabarito: Errado.
2.4.
Classificao dos atos administrativos
2.4.1. Existncia, exeqibilidade
validade,
eficcia
A distino tratada neste ponto pode parecer, a primeira vista, um tanto quanto terica e no muito importante. No se engane, concursando, o seu concorrente est estudando este tpico e ele j foi cobrado em outras provas! Por isso, avante! O ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa todas as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em conformidade com as exigncias do ordenamento. eficaz quando est pronto para produzir efeitos. Os efeitos podem ser tpicos (previstos na norma) ou atpicos. Estes so divididos em preliminares ou prodrmicos (efeitos do ato a partir de sua edio at a produo dos efeitos tpicos) e reflexos (os que atingem relaes jurdicas de terceiros). Carvalho Filho (2005, p. 103) distingue a eficcia da exequibilidade. Esta ocorreria no momento em que a Administrao pode dar operatividade ao ato, ou seja, execut-lo por completo. O ato pode ser eficaz e inexeqvel quando j transcorridas todas as fases para sua edio, mas, em virtude de determinao constante do prprio ato, ele s pode ser executado a partir de determinado momento. Dessas definies, pode-se concluir que o ato : a) perfeito quando completou o seu ciclo de formao e est apto a produzir efeitos; b) imperfeito quando no completa o seu ciclo de formao; c) invlido quando est em desacordo com as leis ou os princpios jurdicos; d) ineficaz quando no est apto a produzir efeitos; e) inexequvel quando a Administrao ainda no pode executar o seu comando.
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Os atos so editados para serem perfeitos, vlidos e eficazes. Contudo, pode-se identificar a ocorrncia de atos (a) perfeitos, invlidos e eficazes; (b) perfeitos, vlidos e ineficazes; (c) perfeitos, invlidos e ineficazes. A hiptese (a) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formao (perfeito) e se impe ao administrado em razo de seus atributos de presuno de legitimidade e de imperatividade (eficaz). Contudo, posteriormente, se verifica que ele foi editado contra determinada norma jurdica (invlido). A hiptese (b) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formao (perfeito), est de acordo com o ordenamento (vlido), mas o administrador, ao edit-lo, imps uma condio suspensiva ou um termo para que o ato comece a produzir efeitos aps a ocorrncia de evento futuro (ineficaz), o chamado ato pendente (Alexandrino, 2010, p. 433). A hiptese (c) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formao (perfeito), encontra-se em desconformidade com o ordenamento (invlido) e foi editado com uma condio suspensiva ou um termo (ineficaz). E quando o ato j completou seu ciclo de formao, vlido e j produziu todos os efeitos para os quais ele foi criado? Nesse caso, classifica-se esse ato como consumado.
Questo concurso de
8.
(CESPE - 2012 - TRE-RJ - Tcnico Judicirio) Considera-se
que o ato administrativo vlido quando se esgotam todas as fases necessrias para a sua produo. Tenham essa informao na ponta da lngua: O ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa todas as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em conformidade com as
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 exigncias do ordenamento. eficaz quando est pronto para produzir efeitos. Gabarito: Errado
2.4.2.
Vinculao e Discricionariedade
Passando essa matria para voc, eu me lembro o quanto era dura a minha rotina de concursando. Fazia curso pela manha, trabalhava 7 horas por dia no STJ e ficava na biblioteca da UnB at as 23:30. O concursando um verdadeiro guerreiro! Ele no pode se perder no caminho traado para o sucesso, deve manter o foco para no dar chance para a concorrncia. No estudo desse ponto (vinculao e discricionariedade) voc deve ter em mente a seguinte expresso grau de liberdade, pois a vinculao ou a discricionariedade depende justamente desse grau de liberdade conferido por lei para avaliar se o ato vinculado ou discricionrio. Se no h margem alguma de liberdade, pois a lei determinou que o nico comportamento possvel e obrigatrio a ser adotado para a hiptese era aquele, o ato praticado vinculado. Nesse caso, a atuao do administrador encontra-se tipificada na lei, no h avaliao acerca de convenincia e oportunidade (=mrito), ele est amarrado s imposies legais. E quando a lei deixa alguma margem de liberdade para o administrador avaliar a situao, o que ocorre? Nesse caso, quando o administrador se depara com alguma margem de liberdade para decidir acerca da realizao de determinado ato, ele est diante de um ato discricionrio. Nessas hipteses, ele se valer dos critrios de convenincia e oportunidade para tomar decises.
Juzo de mrito = convenincia + oportunidade
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Assim temos: A lei no d margem de liberdade A lei confere alguma margem de liberdade discricionrio. Podemos exemplificar que h discricionariedade em um ato administrativo quando: a) a lei prev dois ou mais atos possveis para se chegar ao resultado previsto; b) a lei prev apenas o resultado, mas no a forma de se chegar at ele; c) apresenta conceitos indeterminados que devem ser avaliados no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato de forma a melhor adequar a situao a esses conceitos (p. ex: boa-f, moralidade pblica etc.). O poder discricionrio existe porque a atividade administrativa dinmica, ou seja, o legislador no pode prever todas as situaes presentes e futuras de possvel ocorrncia para a Administrao. Caso o administrador se depare com uma situao para qual a lei confira margem de deciso, deve escolher a alternativa que mais se adque ao interesse pblico. O Poder Judicirio, salvo em situaes excepcionais, no pode se inserir no mrito administrativo para declarar ao invlido juiz um ato a administrativo discricionrio. vedado substituir ato vinculado ato
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta separao dos poderes. Por essa razo que os tribunais vm entendendo que no podem alterar o gabarito de questes de concurso ou conferir a um candidato uma pontuao superior em uma prova de ttulos se no h previso expressa no edital (STJ: RMS 23878 e RMS 32464). A jurisprudncia do STF tem seguido o entendimento que em linha de princpio, o Poder Judicirio controla somente o aspecto da
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 legalidade estrita do ato administrativo, ou seja, o plano de validade do mesmo. Todavia, em se tratando de direitos da terceira gerao, envolvendo interesses difusos e coletivos, como ocorre com afetao negativa do meio ambiente, o controle deve ser da legalidade ampla (AI 817564 AgR/MG 18-12-2012). O ato discricionrio no se confunde com ato arbitrrio. Discrio liberdade de ao dentro dos limites legais e arbtrio ao contrria ou que transborda os limites da lei. O primeiro legal, o segundo ilegal e invlido.
Ato discricionrio Ato arbitrrio

Tambm no se pode confundir o ato discricionrio com uma situao de ausncia absoluta de regulamentao. O ordenamento jurdico, a partir da Constituio, molda os atos administrativos por meio de princpios e regras gerais, como o princpio da moralidade, da supremacia do interesse pblico, a regra do teto constitucional do servidor pblico etc. Assim, no h ato administrativo praticado com liberdade absoluta ou com margem total e irrestrita de liberdade. O ato discricionrio no dispensa a lei, nem se exerce sem ela (Bandeira de Mello, 2010, p. 432). Mais um ponto de divergncia doutrinria no estudo do ato administrativo a avaliao de quais dos elementos do ato so discricionrios e quais so vinculados. Di Pietro (2009, p. 214-216) entende que pode haver discricionariedade na finalidade em sentido amplo (interesse pblico), porquanto a lei se refere a ela usando expresses vagas. Tambm pode haver discricionariedade no motivo, quando a lei no o definir ou o definir utilizando expresses vagas, e no objeto (ou contedo), quando houver vrios objetos possveis para atingir o mesmo fim. Carvalho Filho (2005, p. 88-91), por sua vez, entende que o objeto e o motivo podem ser vinculados ou discricionrios.
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Bandeira de Mello (2010, p. 433) afirma, por outro lado, que a lei pode deixar margem de liberdade de apreciao nos seguintes elementos: momento, forma, motivo, finalidade e contedo. Elementos discricionrios do ato Di Pietro objeto motivo finalidade em sentido amplo momento forma Carvalho Filho Objeto Motivo Bandeira de Mello contedo motivo finalidade
Essa
divergncia
doutrinria
se
justifica
na
pluralidade
de
tratamento que a lei d sobre a matria. Se a lei prev dois procedimentos para a elaborao de determinado ato, a forma ser discricionria, se para um mesmo ato a lei destacar duas finalidades, este elemento ser discricionrio. Assim, a anlise da vinculao ou discricionariedade do elemento do ato administrativo depende da normatizao do caso concreto. Nos concursos pblicos, se for cobrado quais elementos do ato so discricionrios e quais so vinculados, o examinador deve indicar ao concursando qual doutrina est sendo seguida, se no indicar, considere a posio majoritria: motivo e objeto.
2.4.3. Outras classificaes administrativos.

atos de imprio (emitidos com os atributos
dos
atos
Quanto s prerrogativas os atos administrativos se dividem em: gerais dos atos administrativos) e atos de gesto (emitido com as caractersticas
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 comuns dos atos dos particulares, p. ex.: quando a Administrao aluga um imvel ou vende um bem de uma empresa pblica). Quanto formao da vontade os atos se distinguem em: simples, complexos e compostos. simples o ato editado por um s rgo (seja esse rgo composto de uma ou de vrias autoridades, como ocorre, por exemplo, em um julgamento colegiado). E qual seria a distino entre o ato complexo e o composto? complexo o ato editado por dois ou mais rgos distintos. Esses dois rgos realizam um ato nico e s aps a passagem pelo segundo rgo o ato perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor pblico realizada pelo rgo do qual o servidor faz parte e pelo Tribunal de Contas; nomeao de desembargador por meio de lista trplice o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o Presidente da Repblica escolhe um nome). Basta lembrar da regra do 2 x 1. J o ato composto aquele em que um rgo promove dois atos secundrios para a realizao de um ato principal (ex: parecer tcnico e opinativo o servidor faz o parecer ato secundrio e a autoridade superior aprova ato principal). Basta lembrar da regra do 1 x 2. Esses so os conceitos de atos complexos e compostos mais aceitos, especialmente aps a edio da Smula Vinculante n 3 do STF, que caracterizou o ato de aposentadoria como um ato complexo. Contudo, Di Pietro possui entendimento diverso. Ela entende que a nomeao de uma autoridade pelo Presidente, aps a sabatina do Senado, um ato composto. Quanto aos destinatrios, os atos so gerais ou individuais (ex: decreto de desapropriao de uma determinada rea). Os atos gerais se subdividem em concretos (ex: edital de um concurso pblico) e abstratos (ex: regulamento).
Questo concurso de
9.
(CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados - Analista)
Considere que um servidor pblico federal tenha sido aposentado mediante portaria publicada no ano de 2008 e que, em 2010, o TCU tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situao hipottica, esse ato caracteriza-se como complexo, visto que, para o seu aperfeioamento, necessria a atuao do TCU e do rgo pblico a que estava vinculado o servidor. Que lindo! O mesmo exemplo dado em aula! Vamos revisar o conceito e exemplo? complexo o ato editado por dois ou mais rgos distintos. Esses dois rgos realizam um ato nico e s aps a passagem pelo segundo rgo o ato perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor pblico realizada pelo rgo do qual o servidor faz parte e pelo Tribunal de Contas; nomeao de desembargador por meio de lista trplice o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o Presidente da Repblica escolhe um nome). Basta lembrar da regra do 2 x 1. Gabarito: Certo. 10. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo) Incluem-se na classificao de atos administrativos discricionrios os praticados em decorrncia da aplicao de norma que contenha conceitos jurdicos indeterminados. Dei como exemplo de ato administrativo que tem discricionariedade, aqueles apresentam conceitos indeterminados que devem ser avaliados no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato de forma a melhor adequar a situao a esses conceitos (p. ex: boa-f, moralidade pblica etc.).
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Gabarito: Certo. 11. (CESPE - 2011 - Correios - Analista de Correios) Em uma situao de deciso, a possibilidade de o agente pblico adotar mais de um comportamento, de acordo com a tica da convenincia e da oportunidade, caracteriza a discricionariedade administrativa. Quando administrador se depara com alguma margem de liberdade (possibilidade de o agente pblico adotar mais de um comportamento) para decidir acerca da realizao de determinado ato, ele est diante de um ato discricionrio. Nessas hipteses, ele se valer dos critrios de convenincia e oportunidade para tomar decises. Gabarito: Certo.
2.5.
Atos administrativos em espcie
Hely Lopes Meirelles e Marcelo Alexandrino (2010, p. 464-477) agrupam os atos administrativos em cinco espcies:
2.5.1.
So
Atos administrativos normativos

que contm um comando geral editado pela
os atos
Administrao, buscando promover a melhor execuo da lei. Diz-se que so leis em sentido material, uma vez que possuem comando geral e abstrato, mas no so leis em sentido formal porque no so editados pela vontade do povo por meio dos rgos legislativos e no podem inovar no ordenamento jurdico. Os principais atos administrativos normativos so:
2.5.1.1.
Decretos
So atos de competncia exclusiva dos chefes do Executivo cuja funo precpua regulamentar a lei, buscando uma maior efetividade na sua execuo, sem contrari-la ou tratar de matrias que ela no trata (decreto regulamentar ou de execuo). Excepcionalmente os
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 decretos se autnomo). O decreto pode ser normativo e geral ou especifico e individual. At a edio da EC 32/2001, os decretos poderiam ser apenas de natureza regulamentadora ou de execuo. Essa emenda autorizou a criao de decretos autnomos, ou seja, aqueles que dispem sobre matria ainda no regulada especificamente em lei e, por isso, classificados como primrios. O decreto autnomo, no Brasil, s pode ser editado para a organizao e funcionamento da administrao, desde que no implique em aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos, e para a extino de funes ou cargos pblicos quando vagos (art. 84, VI, da CF). A medida provisria no considerada um ato administrativo normativo, porque norma decorrente do poder legiferante primrio ou direto (art. 59, V, da CF). O decreto regulamentar ou de execuo o que visa a explicar a lei e facilitar sua execuo, aclarando seus mandamentos e orientando sua aplicao, ou seja, buscam a aplicao efetiva do comando legal aos particulares. caracterizam como ato legislativo primrio (decreto
2.5.1.2. Instrues normativas, regimentos, regulamentos e resolues

Instrues normativas so expedidas pelos Ministros de Estado ou por Presidentes de autarquias e fundaes para a execuo das leis, decretos e regulamentos (art. 87, pargrafo nico, II, da CF). Regimentos so atos administrativos que regem o funcionamento interno de rgos. So normas gerais de organizao interna imponveis aos que trabalham no rgo e no aos cidados em geral, por isso os regimentos so tambm denominados atos regulamentares internos e no precisam ser publicados em dirio oficial, apenas em boletim interno.
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Os regulamentos, atos regulamentares externos, normatizam situaes gerais e estabelecem relaes jurdicas entre a Administrao e os administrados. Resolues, por outro lado, so atos normativos expedidos pelos rgos administrativos de cpula dos Ministrios, Tribunais, Procuradorias, etc. para regular pontos especficos do funcionamento interno do rgo.
2.5.2.
Atos administrativos ordinatrios
So os que disciplinam o funcionamento interno da Administrao e a conduta funcional dos servidores. Esses atos s interessam aos agentes da Administrao. Emanam do poder hierrquico e, por isso, podem ser expedidos por qualquer chefe aos seus subordinados, mas no podem inovar quanto legislao existente, salvo para dispor acerca de aspectos procedimentais de rotina de trabalho. So exemplos de atos ordinatrios, conforme definio de Alexandrino (2010, p. 466): instrues (orientaes aos subalternos relativas ao desempenho de uma dada funo), as circulares internas (atos que visam a uniformizar o tratamento conferido a determinada matria), as portarias (como uma portaria de delegao de competncias, ou uma portaria de remoo de um servidor). Destacam-se, tambm, as ordens de servio (determinaes dirigidas aos contratados pela Administrao para a execuo de obras ou servios), os ofcios (comunicaes entre autoridades) e os memorandos (comunicaes entre superiores e subalternos).
2.5.3.
Atos administrativos negociais
So manifestaes que representam uma anuncia conferida pelo poder pblico ao particular. Recebem essa designao, porque, embora se caracterizem como atos unilaterais, trazem um contedo que manifesta um interesse recproco da Administrao e do administrado, mas no chegam a
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 adentrar na esfera contratual. Produzem efeitos concretos apenas para o poder pblico e o particular envolvido. Alm disso, os atos negociais geram direitos e obrigaes para as partes. Dentre as obrigaes do particular que recebe o consentimento da Administrao est a de cumprir as condies de fruio do objeto conferido pelo ato.
2.5.3.1.
Licena
ato unilateral pelo qual a Administrao, verificando que o interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490). Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo definem licena como: Licena ato vinculado e definitivo, editado com fundamento no poder de polcia administrativa, nas situaes em que o ordenamento jurdico exige a obteno de anuncia prvia da administrao pblica como condio para o exerccio, pelo particular, de um direito subjetivo de ele seja titular. um direito subjetivo do interessado. Preenchidos os requisitos, a licena deve ser concedida. Por isso, um ato administrativo vinculado. Tambm considerado ato de carter definitivo, pois a licena s pode ser cancelada por ilegalidade na expedio do alvar, por descumprimento da lei no exerccio da atividade ou por razes de interesse pblico superveniente mediante indenizao.
Questo concurso de
12. (CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados Analista) O estabelecimento que obtenha do poder pblico licena para comercializar produtos farmacuticos no poder, com fundamento no mesmo ato, comercializar produtos alimentcios, visto que a licena
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 para funcionamento de estabelecimento comercial constitui ato administrativo vinculado. Vimos que a licena tem carter vinculado e definitivo. Por isso no poder comercializar produto diferente do licenciado pela Administrao, caso contrrio licena poder ser cancelada por ilegalidade na expedio do alvar, por descumprimento da lei no exerccio da atividade. Gabarito: Certo.
2.5.3.2.
Permisso o
Permisso e Autorizao
ato administrativo unilateral pelo qual a
Administrao faculta ao particular a execuo de servios de interesse coletivo ou o uso especial de um bem pblico (Carvalho Filho, 2005, p. 114), a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pelo poder pblico. Alm de ser negocial, discricionrio e precrio. Autorizao ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular o exerccio de atividade material ou a utilizao de bem pblico no interesse dele.
2.5.3.3.
Aprovao, visto e homologao
Aprovao o ato por meio do qual a Administrao verifica a legalidade e o mrito de outro ato praticado dentro do mesmo rgo, de entidades vinculadas ou de particulares, e consente na sua realizao ou manuteno. Pode ser vinculada ou discricionria. Visto o ato administrativo por meio do qual se controla outro ato da prpria administrao ou do administrado. A diferena substancial entre a aprovao e o visto que neste se afere apenas a sua regularidade formal e no o mrito do ato. O visto condio de eficcia do ato que o exige. ato vinculado, porquanto se existentes os requisitos formais ele deve ser promovido.
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Por fim, a homologao o ato tambm de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e o mrito de ato praticado pela Administrao, por entidade vinculada ou por particular, para darlhe eficcia. Assim como o visto, ato de apenas de controle, no permitindo alteraes no ato controlado.
2.5.4.
Atos administrativos enunciativos
So atos que emitem opinio, enunciam, certificam ou atestam uma situao existente. Nesses atos, no h constituio de direitos nem mesmo manifestao de vontade administrativa, por isso diz-se que so atos em sentido formal. Dentre os atos enunciativos, destacam-se as certides, os pareceres administrativos e os pareceres normativos. As certides expressam o contedo de atos ou fatos constantes de processos ou documentos em poder da Administrao e devem ser fornecidas independentemente do pagamento de taxas, conforme preceitua o art. 5, XXXIV, b, da CF. Os pareceres administrativos so manifestaes de rgos tcnicos sobre determinado tema que no vinculam a Administrao. So atos administrativos mesmo quando ainda no aprovados pela chefia e podem ser de emisso obrigatria se a lei assim dispuser. Meu caro, um parecer, via de regra, no possui efeitos jurdicos automaticamente. Dessa forma necessrio um ato administrativo, com um contedo decisrio, que ser dado pelo emissor do parecer para que ento surjam os efeitos jurdicos. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo assim dizem Essa autoridade poder aprovar o parecer, adotando os seus fundamentos como sua razo de decidir, ou poder rejeit-lo, desde que motivadamente, decidindo, ento, contrariamente ao que propunha o parecer.. Aps aprovado, necessria a publicao do parecer em meio oficial, para que produzam efeitos.
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Como se v, inicialmente os pareceres so atos enunciativos, s aps a aprovao da autoridade competente para dispor do contedo do parecer e publicados em meio oficial que estes passam a ter efeitos jurdicos. E de onde vem responsabilidade do emissor do parecer? Nos termos da jurisprudncia sedimentada do Supremo Tribunal Federal, manifestada no julgamento do MS 24631, abusiva a responsabilizao do parecerista luz de uma alargada relao de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao errio. Salvo demonstrao de culpa ou erro grosseiro, submetida s instncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais prprias, no cabe a responsabilizao do advogado pblico pelo contedo de seu parecer de natureza meramente opinativa. Repare, a responsabilidade do parecerista, segundo o STF, decorre da existncia de culpa ou erro grosseiro na elaborao do parecer. Diante da importncia desse julgado para esta nossa aula, vale a transcrio de sua ementa:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO. AUDITORIA PELO TCU. RESPONSABILIDADE DE PROCURADOR DE AUTARQUIA POR EMISSO DE PARECER TCNICO-JURDICO DE NATUREZA OPINATIVA. SEGURANA DEFERIDA. I. Repercusses da natureza jurdicoadministrativa do parecer jurdico: (i) quando a consulta facultativa, a autoridade no se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de deciso no se altera pela manifestao do rgo consultivo; (ii) quando a consulta obrigatria, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido consultoria, com parecer favorvel ou contrrio, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada consultoria, dever submet-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigao de decidir luz de parecer vinculante, essa manifestao de teor jurdica deixa de ser meramente opinativa e o administrador no poder decidir seno nos termos da concluso do parecer ou, ento, no decidir. II. No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido pelo impetrante no tinha carter vinculante. Sua aprovao pelo superior hierrquico no desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna parte de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente decorrer dano ao errio, mas apenas incorpora sua fundamentao ao ato. III. Controle externo: lcito concluir que abusiva a
responsabilizao do parecerista luz de uma alargada relao de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao errio. Salvo demonstrao de culpa ou erro grosseiro, submetida s instncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais prprias, no cabe a responsabilizao do advogado pblico pelo contedo de seu parecer de natureza meramente opinativa. Mandado de segurana deferido. (MS 24631, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 09/08/2007, DJe-018 DIVULG 31-01-2008 PUBLIC 01-02-2008 EMENT VOL02305-02 PP-00276 RTJ VOL-00204-01 PP-00250)
Nesse julgado, se voc leu com ateno, percebeu que o STF admite que um parecer seja vinculativo, ou seja, um parecer em que a autoridade que vai decidir deve, obrigatoriamente, seguir a opinio do parecerista. Nesse caso, a responsabilidade do parecerista se apura da mesma forma que a responsabilidade de um gestor por um ato que tenha causado leso ao errio, enriquecimento ilcito ou violao aos princpios da Administrao, ou seja, pela aplicao da lei de improbidade administrativa, que exige o dolo ou a culpa grave do gestor (esta ltima na hiptese de dano ao errio), conforme jurisprudncia sedimentada no STJ (AIA 30/AM, Min. Teori Zavascki, Corte Especial, DJe 28.09.2011). Por fim, os pareceres normativos so pareceres administrativos que, ao serem aprovados pela autoridade competente, se convertem em norma interna de carter geral do rgo que o aprovou.
2.5.5.
Atos administrativos punitivos
Como o prprio nome diz, so atos que contm uma sano imposta pela Administrao queles agentes pblicos ou particulares que infringirem disposies legais ou regulamentares. A punio deve ser aplicada ao final do processo administrativo instaurado para se apurar a infrao, assegurando-se ao investigado a ampla defesa e o contraditrio. A punio sem a observncia do direito de defesa nula (RESP 1164146, ERESP 803487 e, tambm do STJ: RMS 18223).
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Dentre os atos administrativos punitivos de atuao externa merecem destaque a multa (imposio pecuniria pelo descumprimento de um dever ou pela prtica de um ato que gerou dano Administrao ou coletividade), a interdio administrativa (a Administrao veda ao particular o exerccio de atividade que esteja sob seu controle ou incida sobre seus bens) e a destruio de coisas (inutilizao de alimentos, substncias ilcitas apreendidas, objetos imprestveis ou nocivos). Com relao aos atos punitivos de atuao interna, os agentes estatais se submetem s punies disciplinares aplicadas aps a instaurao de processo administrativo disciplinar. Aprofundaremos no estudo desse tema quando trataremos dos agentes pblicos.
Questo concurso de
13. (CESPE - 2012 - PC-CE - Inspetor de Polcia) O ato de aplicao de penalidade administrativa deve ser sempre motivado. Para aplicao de penalidade administrativa, o ato sempre dever ser motivado, indicando os fatos e fundamentos jurdicos, quando impor ou agravar deveres, encargos ou sanes. Gabarito: Certo.
3)
Resumo da aula.
Atos administrativos so declaraes humanas (e no meros fenmenos da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas pela administrao pblica ou por particular no exerccio de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurdicos determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob regime de direito pblico e sujeitas a controle.
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Os elementos do ato administrativo so: SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivo, forma e finalidade. Pensou em sujeito pense em capacidade e competncia. A competncia pode ser objeto de delegao e avocao. A delegao um instrumento de descentralizao administrativa (art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico, do Decreto n 83.937/79). A Lei n 9.784/99 probe a delegao da competncia: de editar atos normativos; de decidir recursos administrativos; e das matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade.
Importante lembrar que: (I) o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar; (II) pode haver delegao de competncias a rgos no subordinados; (III) a delegao pode ser parcial; (IV) ela deve ser feita por prazo determinado; (V) a autoridade delegante pode permanecer com o poder de exercer a competncia de forma conjunta com a delegatria. A forma pode ser verificada em sentido estrito (exteriorizao do ato, ou seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta) e em sentido amplo (as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formao da vontade da Administrao, e at os requisitos concernentes publicidade do ato). O objeto o contedo material, o que o ato realiza, a resposta s seguintes perguntas: O qu o ato?, Para qu serve o ato?. O objeto deve ser lcito, certo e moral. A finalidade, por sua vez, pode ser analisada sob duas acepes: em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o agente
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 quer alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele deseja produzir ao praticar o ato; em sentido amplo, a finalidade se confunde com o interesse pblico, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a finalidade dele a consecuo do interesse pblico. Com relao aos vcios na finalidade e no sujeito, temos: Desvio Abuso de poder Excesso de poder vcio na competncia O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser definido como a causa imediata do ato administrativo, a situao de fato (ocorrida no mundo emprico) e de direito (previso legal ou o princpio) que determina a prtica do ato (Alexandrino, 2010, p. 444). Apresentamos o seguinte quadro para a distino dos conceitos que se relacionam: Motivo Causa imediata dos Mvel atos Inteno Motivao do Justificativa ao formalizada do ato. No estudo do motivo, vimos tambm a teoria dos motivos determinantes, segundo a qual, a validade do ato se vincula aos motivos fticos e legais indicados como seu fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua ocorrncia deve ser provada e deve ser suficiente para justific-lo. Caso contrrio, o ato ser invlido. Os atributos do ato administrativo so o
PAI
de
poder
vcio
na
finalidade
administrativos ocorrida no agente mundo dos fatos.
pelo
praticar o ato.
agente para a prtica
Com relao classificao dos atos administrativos, vimos que o ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa todas
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em conformidade com as exigncias do ordenamento. eficaz quando est pronto para produzir efeitos. Com relao margem de liberdade conferida pela lei para a prtica de um ato, temos: A lei no d margem de liberdade A lei confere alguma margem de liberdade discricionrio. ato vinculado ato
Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

O Poder Judicirio, salvo em situaes excepcionais, no pode se inserir no mrito administrativo para declarar ao invlido juiz um ato a administrativo discricionrio. vedado substituir
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta separao dos poderes. Contudo:
Ato discricionrio Ato arbitrrio

No h ato administrativo praticado com liberdade absoluta ou com margem total e irrestrita de liberdade. Por isso, em hipteses excepcionais, o Poder Judicirio acaba retirando do ordenamento ato discricionrio da Administrao. E quais so os elementos discricionrios de um ato? Di Pietro objeto motivo finalidade em sentido amplo momento forma Carvalho Filho objeto motivo Bandeira de Mello contedo motivo finalidade
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 No podemos deixar de classificar os atos administrativos quanto formao da vontade. simples o ato editado por um s rgo (seja esse rgo composto de uma ou de vrias autoridades, como ocorre, por exemplo, em um julgamento colegiado). complexo o ato editado por dois ou mais rgos distintos. Esses dois rgos realizam um ato nico e s aps a passagem pelo segundo rgo o ato perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor pblico e nomeao de desembargador por meio de lista trplice). Regra do 2 x 1. J o ato composto aquele em que um rgo promove dois atos secundrios para a realizao de um ato principal Regra do 1 x 2. Quanto aos atos administrativos em espcie, destacamos: Licena: ato unilateral pelo qual a Administrao, verificando que o interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490). ato administrativo vinculado. Permisso: o ato administrativo unilateral pelo qual a Administrao faculta ao particular a execuo de servios de interesse coletivo ou o uso especial de um bem pblico (Carvalho Filho, 2005, p. 114), a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pelo poder pblico. Alm de ser negocial, discricionrio e precrio. Autorizao: ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular o exerccio de atividade material ou a utilizao de bem pblico no interesse dele.
4)
1.
Questes
(Juiz Federal Substituto/TRF 5 Regio/CESPE/2009):
Analise a seguinte situao hipottica: Pedro, autoridade superior, delegou determinada competncia a Alfredo com o propsito de descentralizar a prestao do servio pblico
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 e assegurar maior rapidez nas decises, uma vez que Alfredo tem um contato mais direto com o objeto da delegao. 2. 3. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo) (CESPE - 2011 - TJ-ES - Analista Judicirio) A delegao da A deciso de recurso administrativo pode ser objeto de delegao. competncia para a realizao de um ato administrativo configura a renncia da competncia do agente delegante. 4. (CESPE - 2012 - ANCINE - Tcnico Administrativo) A motivao, que a exteriorizao das razes que levaram prtica do ato, no obrigatria para todo tipo de ato administrativo. 5. (CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados Analista) Em decorrncia da autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a administrao pblica pode, sem a necessidade de autorizao judicial, interditar determinado estabelecimento comercial. 6. (CESPE - 2012 - MPE-PI - Tcnico Ministerial) Inerente aos atos administrativos, a presuno de legitimidade caracteriza-se por ser um princpio de direito pblico relativo, isto , que no admite prova em contrrio. 7. do (CESPE o 2011 IFB do Professor) que Por este meio da imperatividade, uma das caractersticas do ato administrativo, exige-se particular 8. cumprimento ato, ainda contrarie disposies legais. (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Tcnico Judicirio) Considera-se que o ato administrativo vlido quando se esgotam todas as fases necessrias para a sua produo. 9. (CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados - Analista) Considere que um servidor pblico federal tenha sido aposentado mediante portaria publicada no ano de 2008 e que, em 2010, o TCU tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situao hipottica, esse ato caracteriza-se como complexo, visto que, para o seu
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 aperfeioamento, necessria a atuao do TCU e do rgo pblico a que estava vinculado o servidor. 10. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo) Incluem-se na classificao de atos administrativos discricionrios os praticados em decorrncia da aplicao de norma que contenha conceitos jurdicos indeterminados. 11. (CESPE - 2011 - Correios - Analista de Correios) Em uma situao de deciso, a possibilidade de o agente pblico adotar mais de um comportamento, de acordo com a tica da convenincia e da oportunidade, caracteriza a discricionariedade administrativa. 12. (CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados Analista) O que obtenha do poder pblico licena para estabelecimento
comercializar produtos farmacuticos no poder, com fundamento no mesmo ato, comercializar produtos alimentcios, visto que a licena para funcionamento 13. de estabelecimento comercial constitui ato administrativo vinculado. (CESPE - 2012 - PC-CE - Inspetor de Polcia) O ato de aplicao de penalidade administrativa deve ser sempre motivado.
Gabarito: 1) E 2) E 3) E 4) C 5) C 6) E 7) E 8) E 9) C 10) C 11) C 12) C 13) C

5)
Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 18 Ed., So Paulo, Mtodo, 2010. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Interveno no VI Frum da Reforma do Estado. Rio de Janeiro, 1. de outubro de 2007. CAETANO, CARVALHO Marcelo. FILHO, Princpios Jos dos Fundamentais Santos. Manual de de Direito Direito Administrativo. Ed. Forense, Rio de Janeiro, 1977. Administrativo, 13 Ed., Lumen Juris Editora, Rio de Janeiro, 2005. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22 Ed. Editora Atlas, So Paulo, 2009. GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo, 13 Ed., Editora Saraiva, So Paulo, 2008. MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo, Tomo I, 3 Edio, Salvador, 2007, Jus Podivm. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 23 ed., So Paulo: Malheiros Editores, 1998. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 27 Ed., Malheiros Editores, So Paulo, 2010. TALAMINI, Daniele Coutinho. Revogao do Ato Administrativo, Malheiros Editores, 2002. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo 24 edio, So Paulo: Malheiros Editores, 2005. ZANCANER, Weida. Da Convalidao e da Invalidao dos Atos Administrativos, 3 Ed., So Paulo, Malheiros Editores, 2008. ZANNONI, Leandro. Direito Administrativo Srie Advocacia Pblica, Vol. 3, Ed. Forense, Rio de Janeiro, Ed. Mtodo, So Paulo, 2011.
Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof. Daniel Mesquita Aula 01 Informativos de jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, em www.stf.jus.br, e do Superior Tribunal de Justia, em www.stj.jus.br.

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Direito Administrativo p/ AdministradorMinistrio da Sade. Teoria e exerccios comentados Prof.

Daniel Mesquita Aula 01

AULA 01: Atos administrativos.

MUITO CUIDADO EXCEO REGRA DA DELEGAO:

exclusiva do rgo ou autoridade.

doutrinadores como expresses sinnimas.

Desvio Abuso de poder

administrativos ocorrida no agente mundo dos fatos.

(CESPE - 2012 - ANCINE - Tcnico Administrativo) A

Assim, a questo est certa.

2.3. Atributos (ou administrativo.

Presuno de legitimidade Presuno juris

tantum O Estado pode O terceiros

pode administrativos o terceiros. de com legal

de que os atos exigir correspondem direito aplicvel. aos fatos e ao cumprimento

de implementar o materialmente ato, sem

Desse modo, apresentamos a sigla

esquecer dos atributos ou caractersticas dos atos administrativos.

(CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados Analista) Em

decorrncia da autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a

Classificao dos atos administrativos

2.4.1. Existncia, exeqibilidade

(CESPE - 2012 - TRE-RJ - Tcnico Judicirio) Considera-se

Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

Ato discricionrio Ato arbitrrio

2.4.3. Outras classificaes administrativos.

(CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados - Analista)

Atos administrativos em espcie

Atos administrativos normativos

2.5.1.2. Instrues normativas, regimentos, regulamentos e resolues

Atos administrativos ordinatrios

Atos administrativos negociais

Aprovao, visto e homologao

Atos administrativos enunciativos

Atos administrativos punitivos

exclusiva do rgo ou autoridade.

administrativos ocorrida no agente mundo dos fatos.

agente para a prtica

Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

Ato discricionrio Ato arbitrrio

Gabarito: 1) E 2) E 3) E 4) C 5) C 6) E 7) E 8) E 9) C 10) C 11) C 12) C 13) C

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