ESTADOS CAPACES: UN DESAFO DE LA INTEGRACIN

Oscar Oszlak

CONTENIDO Introduccin INTEGRACIN REGIONAL Y DEMOCRACIA INTEGRACIN REGIONAL Y REFORMA DEL ESTADO AGENDA DE LA INTEGRACIN REGIONAL REFORMA DEL ESTADO Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL DINMICA INTRABUROCRTICA E INTEGRACIN REGIONAL ESTADOS CAPACES: DE QU? LAS DEMANDAS DE FORMACIN FRENTE AL NUEVO PERFIL DEL ESTADO RECAPITULACIN BIBLIOGRAFA

Ponencia presentada para el Seminario-Taller La Funcin Pblica Nacional y la Integracin Regional, organizado por el Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR), Montevideo, 1996

ESTADOS CAPACES: UN DESAFIO DE LA INTEGRACION

Introduccin En buena parte del mundo, la ltima dcada ha sido testigo de transformaciones fundamentales, tanto en las relaciones entre los estados y sus sociedades nacionales como en los patrones de organizacin econmica y poltica en el plano internacional. Fenmenos como la desregulacin y apertura de mercados, el ajuste del estado y la economa, la desocupacin y flexibilizacin laboral, la privatizacin de empresas y servicios pblicos, la descentralizacin administrativa y la integracin regional, han redefinido los roles tradicionales del estado nacional -principalmente sus funciones benefactoras y empresarias- replanteando a la vez el papel del mercado, la empresa privada, los actores y espacios supra-nacionales. Estos procesos han contribudo a conformar distintas modalidades de un capitalismo desorganizado y difuso, pero hegemnico respecto de otras formas de organizacin econmica. A la vez, la historia reciente registra oleadas democratizadoras, luchas por nuevos derechos sociales, desequilibrios cada vez ms profundos entre pobres y ricos (se trate de pases o de clases sociales), recrudecimiento de la xenofobia y los fundamentalismos religiosos, fenmenos que tambin contribuyeron a transformar radicalmente las relaciones sociopolticas dentro de, y entre, estados nacionales. La reflexin acadmica sobre estos procesos ha avanzado mucho ms lentamente que el ritmo de los cambios que se vienen operando, an cuando la literatura se nutre permanentemente de nuevos aportes. El presente trabajo pretende contribuir a esta lnea de reflexin, en relacin a uno de los procesos antes enumerados, que registra una atencin creciente en la agenda de los estados nacionales: su capacidad institucional para afrontar los desafos de la integracin regional. El anlisis del tema se sustenta en la evidencia emprica que reflejan los trabajos 1 presentados a un taller internacional sobre el tema, algunas contribuciones recientes al estudio de las transformaciones ocurridas en las relaciones estado-sociedad y mi experiencia personal en la aplicacin de metodologas para el diagnstico de la capacidad institucional del estado. Por lo tanto, el trabajo no pretende ser exhaustivo ni reflejar el estado actual del conocimiento sobre el tema.

Taller de Trabajo "Capacidades de Coordinacin y Control II: Fortalecimiento de las Administraciones Pblicas Nacionales para la Integracin Regional", organizado por el Centro de Formacin para la Integracin Regional en Montevideo, Uruguay, 18 al 20 de Abril de 1995. 1

Desde un punto de vista ms operativo, el trabajo propone orientar el anlisis de la capacidades estatales para la integracin, hacia un enfoque que privilegie la singularidad de cada experiencia integradora y la densidad de la trama social e institucional interviniente. Desde esta perspectiva, tambin plantea algunas reflexiones respecto a los efectos que tienen los actuales procesos de transformacin estatal y social sobre el perfil profesional y las exigencias de formacin de los funcionarios involucrados en las experiencias de integracin regional. Integracin regional y democracia Existe suficiente evidencia para afirmar que la integracin regional en Amrica Latina cobr particular impulso slo despus que los pases que integran la regin lograron construir sistemas democrticos relativamente estables y poner en marcha profundos procesos de ajuste y reforma del Estado. Podra afirmarse, a partir de esta constatacin, que la vigencia de la democracia en los estados miembros o la continuidad de los esfuerzos de reforma estatal, son condiciones necesarias para sostener un esquema de integracin entre esos estados? En esta primera seccin del trabajo exploraremos la vinculacin entre democratizacin e integracin, para luego analizar la relacin entre este ltimo proceso y la reforma del Estado. No hay duda que la experiencia de democratizacin en nuestro continente ha sido la que sustenta con mayor fuerza la teora de la "tercera ola" de Huntington (1991). Sin embargo, esta experiencia no ha sido pareja, se cuestiona su efectiva vigencia y se expresan dudas acerca de su futuro. De qu manera se encuentran asociadas democracia e integracin? En qu medida se vera afectado el proceso integrador por los avatares de las an incipientes democracias de la regin? Hasta qu punto es la consolidacin democrtica condicin necesaria de la capacidad institucional del Estado para la integracin? Para responder a estas preguntas, conviene repasar los interrogantes centrales que 2 plantea la reciente literatura sobre democracia en Amrica Latina. Sostendr, al respecto, que sus preocupaciones caben cmodamente en tres cuestiones centrales: 1) Pueden convivir la democracia y la crisis econmica? 2) Son las democracias existentes autnticas democracias? y 3) Perdurar la democracia bajo las crticas condiciones que actualmente experimentan varios pases del continente? A mi juicio, esa literatura formula ms preguntas abiertas que respuestas definitivas, pero es inevitable resumir sus planteamientos centrales para poder especular acerca de las perspectivas que la cuestin democrtica crea para el progreso de la integracin y el mejoramiento de las capacidades de gestin de los gobiernos. Consideremos la primera pregunta: Pueden convivir la democracia y la crisis
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Para este anlisis har referencia a las conclusiones de un trabajo anterior de mi autora sobre los procesos de democratizacin en Amrica del Sud (Oszlak, 1993).

econmica? Hasta ahora, la evidencia emprica demuestra que pueden, habindose planteado un buen nmero de razones para explicar la viabilidad de esta "extraa pareja": * * La democracia arrib cuando la crisis ya haba emergido: los gobiernos militares fueron -en muchos casos- considerados responsables de las crisis. El espanto de la vida cotidiana bajo regmenes autoritarios condujo a observar a la democracia como la nica forma civilizada y convivible de organizacin social y poltica. El liderazgo poltico jug un papel decisivo en la creacin del consenso social requerido para evitar cualquier retorno al autoritarismo. La ciudadana acab descubriendo que el cuarto oscuro es un poderoso instrumento para reemplazar a los gobiernos que demuestran escaso xito en satisfacer demandas sociales. Coaliciones ms fuertes entre los gobiernos de turno y el gran capital, y la simultnea declinacin del poder de los sindicatos y otras organizaciones corporativas, ha tendido a reducir la vulnerabilidad poltica frente a las demandas sociales. Los partidos de derecha, alineados con los ms tradicionales de centro y centro izquierda, han encontrado nuevos canales de expresin poltica que tornan ahora innecesario su apoyo a regmenes militares. El Poder Ejecutivo ha ganado una renovada fuerza como actor poltico. El sistema de contrapesos entre los poderes puede haberse resentido pero, ciertamente, un proceso de toma de decisiones unilateral y sumamente expeditivo ha posibilitado la introduccin de profundos cambios econmicos y sociales, sea cual fuere la evaluacin poltico-ideolgica que los mismos merezcan. Los poderes extranjeros han jugado un rol principalsimo en el mantenimiento de las instituciones democrticas, especialmente a travs de la utilizacin de medios financieros y diplomticos.

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Por supuesto, no todos estos factores son aplicables a cualquier experiencia aislada. Combinaciones particulares de estos factores podran explicar la coexistencia de la democracia y la crisis en diferentes pases de la regin. Sin embargo, existen signos de que las jvenes democracias no han adquirido totalmente caractersticas democrticas, lo cual ha conducido a diversos autores a plantear nuestra segunda pregunta: Son los regmenes vigentes en Amrica Latina autnticas 3

democracias? De nuevo, distintos argumentos han intentado demostrar que, al menos en ciertos pases, las democracias existen slo en los papeles: * Las elecciones se han convertido meramente en una formalidad: los patrones autoritarios y la dominacin tecnocrtica sobreviven, convirtiendo a la democracia en una farsa. En varios pases, el poder militar se ha mantenido inclume y la vida poltica sigue dependiendo en gran medida de los devaneos y el comportamiento de las fuerzas armadas. Regmenes personalistas y coercitivos, basados a menudo en un sistema partidario hegemnico, siguen siendo una escena familiar en Amrica Latina. Los actores tradicionales de la democracia (v.g. parlamento, partidos, sindicatos, asociaciones empresarias) han perdido poder a manos de los grupos econmicos ms concentrados, los tecncratas y los polticos venales. La corrupcin generalizada, el patronazgo estatal y las prcticas adscriptivas continan demostrando el arraigo de una cultura poltica claramente resistente al desarrollo de las instituciones democrticas.

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Esta caracterizacin puede no ser estrictamente representativa de las democracias existentes en la regin pero, ciertamente, muchos de los rasgos descriptos son aplicables en numerosos casos. Las circunstancias examinadas hasta este punto sugieren una pregunta final inevitable: Sobrevivir la democracia en Amrica Latina bajo estas condiciones? Obviamente, es mucho ms sencillo especular acerca de las razones de la perdurabilidad de la democracia durante tiempos de crisis o identificar rasgos no democrticos en los regmenes existentes que predecir el posible desenvolvimiento de procesos polticos y sus probables consecuencias sobre el futuro de la democracia. Adems, no es posible ofrecer una respuesta global a una pregunta que rene en su planteamiento a pases con enormes diferencias en sus niveles de modernizacin, movilidad social, cultura poltica y grado de institucionalizacin democrtica. La literatura reciente registra una mezcla de respuestas optimistas y pesimistas. Los autores consideran, en general, que las perspectivas de una creciente consolidacin democrtica dependen de: * El grado de consenso social y la fortaleza que demuestre el sistema de partidos para la formacin de coaliciones, la negociacin poltica y la renovacin del liderazgo. 4

El grado en que los partidos de izquierda y derecha sean capaces de anticipar y evitar las consecuencias desestabilizantes resultantes de adoptar decisiones polticas orientadas a la ciega promocin de intereses sectoriales o de clase. El poder remanente de la institucin militar y el grado de control que las fuerzas armadas an ejercen sobre los gobiernos democrticamente elegidos. Las perspectivas de superar algunos cuellos de botella crticos que condicionan fuertemente el proceso de crecimiento econmico, particularmente las bajas tasas de inversin privada, la volatilidad del capital "golondrina" y el pesado servicio de la deuda externa. Las posibilidades de satisfacer las demandas de una agenda social explosiva a medida que las polticas de ajuste continen aplicndose impiadosamente, las condiciones materiales de vida de los pobres sigan deteriorndose, las expectativas crezcan y la existencia de una escena pblica abierta cree condiciones para el advenimiento de nuevas formas de regmenes autoritariosciviles de cuo nacionalista.

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Es innecesario sealar que cualquier perspectiva terica sobre el futuro de la democracia debe considerar la extraordinaria incertidumbre de este proceso, preado de sorpresas y difciles dilemas (O'Donnell, Schmitter y Whitehead, 1987). Ninguna especulacin seria puede basarse sobre la necesidad de reunir condiciones estrictas o prerrequisitos inevitables para alcanzar un estadio particular de democratizacin. Las recientes transiciones demuestran que la democracia es un proceso en el cual, tanto las condiciones estructurales adversas como las decisiones estratgicas que adoptan los actores polticos en un contexto fuertemente restringido, son igualmente relevantes para los posibles resultados de estos patrones interactivos. Para retomar e intentar responder nuestra pregunta pendiente, es probable que los procesos de integracin resulten altamente vulnerables -en cuanto a su viabilidad- a la interrupcin de la institucionalidad democrtica en uno o ms de los estados miembros, ya que la vigencia de la democracia es uno de los supuestos de la construccin y continuidad de estos esquemas integradores. Sin embargo, podra afirmarse que as como la democratizacin allan el camino para iniciar o profundizar el dilogo integracionista entre los Estados que abrazaron el rgimen democrtico, del mismo modo parecera ahora que los avances producidos en los esquemas integradores pueden operar como un dique de contencin -o, al menos, como un importante factor disuasivode eventuales aventuras golpistas, como bien lo demuestra la reciente experiencia 3 paraguaya.
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Me refiero a las inmediatas muestras de solidaridad y apoyo al gobierno constitucional, de parte de los presidentes y cancilleres de los pases integrantes del MERCOSUR, as como de otros pases, frente a la asonada golpista del General Lino Oviedo.

Integracin regional y reforma del Estado La segunda relacin significativa en relacin al tema de este trabajo es la que se establece entre integracin regional y reforma estatal. Histricamente, la formacin de los estados nacionales en Amrica Latina implic la expropiacin de funciones antes reservadas a otras instancias articuladoras de la sociedad (v.g. familia, asociaciones de caridad, Iglesia, Cabildos locales) y su conversin en materia propia de esa nueva forma de dominacin que creca a la par de la expansin de sus mbitos de intervencin social (Oszlak, 1978, 1981). Durante casi un siglo y medio, ese proceso de crecimiento no se detuvo, prolongndose en la conformacin de aparatos estatales subnacionales cada vez ms extendidos. Hoy, los estados nacionales latinoamericanos afrontan un replanteo de las reglas de juego que gobiernan sus relaciones con la sociedad civil, as como con otros estados y sociedades nacionales. La transformacin parece estar adquiriendo tal relieve que, a veces, ms que un cambio en las reglas parecera que lo que tambin cambia es el juego mismo. Hasta es posible que los propios atributos de la "estatidad" -la condicin de ser estado- se estn modificando en el proceso. Un aspecto clave de esta transformacin es el corrimiento de las fronteras funcionales entre estas diversas esferas. As, se observa por una parte que ciertos actores de fuerte gravitacin econmica, organizaciones no gubernamentales e instancias estatales subnacionales se estn haciendo cargo de crecientes responsabilidades en la gestin de la cosa pblica, mientras que una nueva trama de actores supranacionales -gobiernos y empresas extranjeras, conglomerados multinacionales, organismos multilaterales- parece restringir o condicionar cada vez ms, a travs de sus estrategias y acciones, los espacios de decisin autnoma de los estados nacionales. El primero de estos procesos se manifiesta a travs de la descentralizacin del estado y la privatizacin de empresas y servicios pblicos. La primera supone la transferencia a gobiernos subnacionales (regiones, provincias, estados, departamentos, municipios) de la responsabilidad de producir bienes, prestar servicios o establecer regulaciones que hasta hace poco eran monopolio exclusivo del nivel nacional de gobierno. La segunda, la renuncia del estado nacional al desempeo de su tradicional rol empresario, transfiriendo esta responsabilidad al sector privado o, a veces, a empresas pblicas extranjeras. En conjunto, la descentralizacin y la privatizacin -a todas luces, aspectos complementarios de un mismo proceso- producen un vaciamiento funcional de las gestiones de prestacin directa de bienes y servicios por parte del estado nacional y el consiguiente achicamiento de su aparato institucional antes responsable de las mismas. El segundo proceso se refiere a un fenmeno que aos atrs denominara la 6

"internacionalizacin del estado" (Oszlak, 1983), es decir, el creciente grado de apertura y vulnerabilidad de los estados nacionales de la regin a las fuerzas y presiones del 4 contexto internacional. Esta "internacionalizacin", en verdad, alcanza tanto al estado como a la sociedad e introduce en sus respectivas agendas, problemticas y pautas de asignacin de recursos que responden a proyectos y criterios de racionalidad no necesariamente compatibles con intereses estrictamente nacionales. La integracin regional parece corresponder a una de las formas con que se manifiesta este proceso de internacionalizacin. Sin embargo, conviene marcar algunos de sus rasgos distintivos, para evitar caer en un reduccionismo que observara a la integracin como un aspecto ms de lo que hoy se denomina "globalizacin". Best (1995) parece aceptar esta subsuncin al preguntarse si no corresponde caracterizar la realidad actual como globalizacin, y considerar a la "integracin" econmica como un fenmeno desatado por las fuerzas del mercado ms que promovido por el estado. En esta visin, los esquemas regionales de comercio preferencial seran, en el mejor de los casos, etapas temporarias en el proceso de establecer un comercio internacional libre. En mi opinin, la globalizacin sera a las explicaciones deterministas lo que la integracin regional a las voluntaristas. Las fuerzas que explican la globalizacin concepto polismico, si los hay- son mucho ms abarcativas, poderosas y complejas que las que gobiernan el comercio internacional. Existe, hoy, una "agenda mundial" que se compone -entre otras- de cuestiones relativas a las migraciones, el medio ambiente, el terrorismo, la corrupcin, el trfico de estupefacientes, la revolucin comunicacional, los movimientos de capital golondrina y los mercados financieros on-line. Todas estas cuestiones tienen un elemento en comn: borran las fronteras nacionales, que se vuelven mviles y porosas o, simplemente, se disuelven ante las nuevas formas que adopta el intercambio e interrelacin entre fuerzas y actores tan poderosos. La globalizacin representa, entonces, la explosin de la complejidad y la incertidumbre. Para los estados nacionales, supone la necesidad de contrarrestar algunos de sus efectos, de anclar algunas de las reglas que gobiernan esta nueva dinmica, en un intento por ganar previsibilidad y visibilidad de consecuencias. Se trata de una lucha desigual porque, en ltima instancia, la nueva agenda mundial parece originarse, en gran parte, en las nuevas modalidades que ha adquirido el sistema capitalista como patrn dominante de organizacin social, lo cual sobrepasa la capacidad de control individual 5 por parte de un determinado estado nacional. En este contexto, la integracin regional
Como se seala en el referido trabajo, los programas de gobierno contemplan de manera creciente las posibilidades y consecuencias de la transnacionalizacin de empresas, los flujos de capitales, las polticas de subsidios y dumping de gobiernos extranjeros, la "inflacin importada" y los avances tecnolgicos en el mundo desarrollado. Estos fenmenos, que presentan profundas diferencias segn los casos considerados, plantean importantes problemas vinculados con la capacidad de decisin nacional, alineamientos diversos en bloques poltico-econmicos, dependencia tecnolgica, etc.
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En trminos histricos, ste no es un fenmeno nuevo. La "Gran Transformacin" que tan bien describiera Polanyi; las dudas que se plantearon los propios protagonistas de este proceso -los Cientficos Mexicanos, el

puede ser vista como una manifestacin de voluntarismo no resignado, como una concatenacin de acciones deliberadas y conjuntas, llevadas a cabo por dos o ms estados nacionales, para resolver algunas de las restricciones o efectos indeseables de una globalizacin tan determinante. En tal sentido, la integracin no sera una manifestacin ms de la globalizacin sino, justamente, su opuesto, es decir, un intento de ordenar fronteras adentro, el impacto de un mundo sin fronteras. Lo expresado, sin embargo, no da cuenta totalmente de la distincin que se pretende establecer conceptualmente. Si bien la integracin trasciende las fronteras nacionales, hecho que le otorga a esta cuestin un carcter diferente al de otras cuestiones ms propiamente nacionales, tambin incorporadas a la agenda estatal, en el origen de muchas de estas ltimas la presin internacional ha tenido un efecto determinante. Slo para citar un par de ejemplos, as ocurri con la Alianza para el Progreso, generadora de la gran mayora de las iniciativas de creacin de instituciones de reforma agraria. O con la creacin de los Consejos o agencias de desarrollo econmico, promovidas en gran medida por el Banco Mundial en los aos 50 y 60. Con esto se quiere destacar el papel decisivo de la presin internacional en la conformacin de las relaciones de fuerza al interior de los estados y de las propias sociedades nacionales. Esa presin es casi siempre selectiva: apunta a fortalecer a determinados actores sociales o estatales y a debilitar a aqullos que defienden intereses opuestos. El juego de los "anillos burocrticos", que tan bien describiera Cardoso (1972), se extiende de este modo a un plano supranacional, tornando mucho ms complejas las relaciones entre agencias estatales, clientelas locales y lobbies forneos de distinta naturaleza. Una manera de distinguir "esta otra" frontera, vulnerable a fuerzas internacionales ms "institucionalizadas" (llmese Iniciativa para las Amricas, Fondo Monetario Internacional, OTAN, Foros, Consejos o lobbies supranacionales organizados), es apelando a la nocin, ya utilizada, de "internacionalizacin del estado". Desde cierta ptica, este proceso podra verse como un aspecto ms de la globalizacin. La diferencia, a mi juicio, estriba en que los efectos de esta ltima son ms omnipresentes y menos visibles, en tanto que los derivados de la internacionalizacin, en el sentido expresado, pueden atribuirse con mayor facilidad a actores y decisiones concretas (v.g. condicionalidades de organismos financieros internacionales, presiones de gobierno a gobierno sobre legislacin en materia de patentes medicinales o de control del narcotrfico, posiciones conjuntas sobre aborto o derechos humanos). Hechas estas distinciones, corresponde retomar el tema de la integracin regional y su
Olimpo Costarricense, la Generacin del 80 en Argentina- acerca de su verdadera influencia; o, incluso, las interpretaciones del marxismo y la teora de la dependencia sobre el carcter sobredeterminante de la lgica capitalista, son coincidentes en relativizar el papel los "hombres providenciales" en la construccin de nuevos modos de organizacin y convivencia social.

relacin con los nuevos rasgos que estn adquiriendo los estados nacionales de la regin. En cierto modo, podra afirmarse que los procesos de integracin regional que se han producido en las ltimas dcadas han implicado la enajenacin de la capacidad de decisin unilateral de los estados nacionales sobre ciertos aspectos de la gestin pblica, que anteriormente estaban sometidos a su exclusivo arbitrio. A pesar de tratarse de un sometimiento voluntario, la integracin supone igualmente resignar una porcin del poder de decisin con el fin de promover intereses nacionales cuya realizacin podra encontrar en la integracin un medio idneo. Cuando a esta semi-delegacin de poderes a una instancia supranacional de negociacin se le suma la vulnerabilidad que simultneamente producen la internacionalizacin y la globalizacin, resulta evidente que los estados nacionales ven crecientemente coartada su autonoma decisoria, tanto en relacin a los asuntos externos como a los de su propia agenda interna. Pero como a la vez, los estados nacionales estn transfiriendo recursos y facultades decisorias a gobiernos subnacionales y a operadores econmicos privados, tambin en esta dimensin interna de su gestin estn perdiendo competencias y capacidades decisorias. Paradjicamente, entonces, la descentralizacin y la internacionalizacin operan como una pinza reductora de los espacios de decisin autnoma de los estados nacionales. Agenda de la integracin regional Ubicados los procesos de integracin en el contexto ms global de la redemocratizacin, la reforma del Estado y las tendencias hacia la sub- y supra-nacionalizacin de las decisiones estatales, corresponde analizar el impacto de estos procesos sobre la agenda emergente de la integracin regional. Integrarse supone un cambio de reglas de juego en las relaciones econmicas, polticas, culturales o tecnolgicas entre estados nacionales que, por distintas razones, consideran que los intereses de sus pases y los del conjunto, se vern beneficiados por la comn adopcin de esas nuevas reglas. En teora, al menos, la integracin es un juego de suma positiva y no un juego suma cero. Pero integrarse supone tambin, para los estados involucrados, ingresar a una lgica de relacin cuyos instrumentos (tratados, acuerdos, mercados comunes, parlamentos multinacionales u otras formas de articulacin supranacional) modifican y delimitan los propios mbitos de actuacin de su aparato institucional. Desde una visin simplista podra suponerse que la integracin demanda meramente la dilucin de la presencia estatal o la eliminacin de algunas de sus funciones. Ciertamente, sera admisible que la responsabilidad por el tratamiento y resolucin de las cuestiones propias de la nueva agenda creada por los acuerdos de integracin, fuera transferida a una organizacin multinacional separada, que luego actuara con 9

independencia de los miembros que la forman. Pero bien sabemos que la integracin exige nuevas y variadas capacidades de gestin pblica a nivel nacional. En principio, se necesitan mecanismos de vigilancia y control que 6 garanticen el cumplimiento de las obligaciones recprocas asumidas por todos los participantes del proceso. Best (1995) destaca que an los procesos de integracin menos ambiciosos, adems de elementos de "integracin negativa" -tales como remocin de barreras-, requieren elementos de "integracin positiva" que incluyan la adopcin de reglas y polticas comunes, acuerdos sobre regulaciones tcnicas, certificaciones, prcticas comerciales, resolucin de conflictos, etc. En otras palabras, la menor intervencin estatal derivada de la supresin o reduccin de controles, queda relativizada -o incluso contrarrestada- por la necesidad de desarrollar mecanismos de manejo de informacin, de verificacin del cumplimiento de los compromisos y otras exigencias del proceso integrador. En los hechos, la integracin tiende a crear nuevas formas de intervencin estatal, con su correspondiente soporte institucional, lo cual suele despertar inquietudes sobre el riesgo de caer en formas burocratizadas de conduccin y gestin de estos procesos. Etchebarra (1995) extiende estos temores a los propios procesos de reforma estatal que, 7 a su juicio, acompaan -o debieran acompaar- a los de integracin regional. No obstante, estos ltimos no pueden florecer sin un grado suficiente de capacidad burocrtica, que exhiba una mnima congruencia entre los niveles de gestin nacional y supranacional (Mools, 1993). La experiencia europea sugiere, precisamente, que la profundizacin de la integracin no significa necesariamente que el rol prctico de las administraciones nacionales pierda importancia. El avance de los procesos de integracin no slo exige de las administraciones nacionales estar en condiciones de garantizar la efectividad de la implementacin de los acuerdos supranacionales a nivel nacional sino tambin de participar en la toma de decisiones y en la planificacin a nivel regional. Al considerar los temas que aparecen en la agenda de la integracin y sus consecuencias sobre las capacidades nacionales de coordinacin y gestin, la situacin
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Que dependen tambin, como lo seala Best (1994), de la capacidad de cada gobierno para asegurar el cumplimiento por parte de los particulares.

Etchebarra considera que el excesivo nfasis en la actividad ejecutiva del estado ha producido una concepcin restringida y pragmtica de la reforma estatal, que pierde de vista el papel del Estado y su articulacin con la sociedad. Considero que la visin dicotmica que presenta este autor, tiene por objeto exagerar los rasgos salientes de dos concepciones opuestas, lo cual condice con la forma en que se suelen construir tipologas. No obstante, hacia el final de este trabajo intentar rescatar la utilidad de lo que este autor denomina "concepcin restringida", por considerar que en el afn de destacar otras dimensiones insoslayables del proceso de reforma estatal, no debe minimizarse la aproximacin "administrativo-cientfica" al problema.

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latinoamericana muestra una gran variedad de cuestiones. Para cada pas, la composicin de la agenda depende de innumerables factores histricos, diplomticos, 8 econmicos o polticos, aunque no debe perderse de vista que la agenda "externa" genera y/o modifica la agenda "interna". En efecto, as como puede hablarse de una agenda de la integracin, tambin existe otra derivada de la integracin. Una vez logrados los acuerdos, la agenda de la integracin se compone fundamentalmente de aqullas cuestiones que surgen del proceso de implementacin de esos acuerdos: incumplimiento de plazos, falta de adopcin de medidas por parte de pases miembros, decisiones sobre nuevas incorporaciones de pases a los acuerdos, y as sucesivamente. De por si, el manejo de estos temas supone el desarrollo de ciertas capacidades de negociacin y gestin por parte de los diversos pases participantes. Pero las nuevas reglas crean a los pases nuevos compromisos, redefiniendo profundamente el marco habitual de relaciones socio-econmicas en el plano interno. De este modo, la agenda externa tiende a producir la incorporacin de nuevas cuestiones socialmente problematizadas a la agenda interna de cada pas, lo cual presupone capacidades mucho ms desarrolladas y complejas para resolverlas. La implementacin de nuevas polticas y los mecanismos necesarios para llevarlas a cabo, generan sus propios desafos y requieren idoneidad y experiencia en la gestin de cambios complejos y en gran escala (Metcalfe, 1993). Se trata de adquirir la capacidad de crear, al interior de los pases, las condiciones necesarias para que los acuerdos puedan ser cumplidos. Esta otra agenda involucra a una red mucho ms extendida de actores e instituciones estatales y privados, dentro y fuera de las fronteras nacionales, sometidos a nuevos marcos de funcionamiento y de relacin, que tanto pueden convertirse en oportunidades como en amenazas y que, en cualquier caso, constituyen desafos a su capacidad de innovacin y de gestin de los cambios. Es bien sabido, sin embargo, que existe una asociacin muy estrecha entre el grado de criticidad atribuible, en la percepcin de actores sociales significativos, a un problema incorporado a la agenda estatal y la voluntad poltica y/o recursos movilizados para su resolucin. Esta condicin no siempre es aplicable a la integracin regional porque, desde cierta ptica, podra inclusive plantearse si la misma constituye un problema o una
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En un trabajo anterior plante que la permanente construccin y reconstruccin de la agenda de cuestiones testimonia, precisamente, la conflictividad de las relaciones sociales y el cambiante poder relativo de los actores polticos que "toman posicin" frente a esas cuestiones. La agenda supone no solamente un contenido "temtico", relacionado con las cuestiones vigentes, sino adems un proceso continuo de redefinicin de las opciones que supuestamente podran resolverlas. Estos intentos de resolucin implican tomas de posicin de actores significativos de la escena poltica, especialmente del propio Estado, las que se manifiestan generalmente mediante definiciones ideolgicas, movilizacin de recursos, alianzas y enfrentamientos entre actores (Oszlak y O'Donnell, 1976).

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solucin. En trminos estrictos, no parece ser una cuestin socialmente problematizada. Al menos, no en el sentido de constituir un problema acuciante para las sociedades que se incorporan a estas nuevas redes de vinculacin. La integracin regional parece ser, ms bien, una solucin genrica a una serie de cuestiones sociales especficas que aparecen englobadas bajo una denominacin que slo describe la naturaleza del mecanismo elegido para resolverlas: un acuerdo entre estados soberanos para modificar algunas de las reglas que gobiernan hasta ese momento sus relaciones. Como solucin, la integracin tiene al menos dos limitaciones: 1) aspira por lo general a resolver los problemas en el largo plazo y 2) compromete intereses nacionales sin que exista certeza sobre los resultados. Tambin tiene algunas ventajas. Se trata de una poltica cuya promocin otorga prestigio y visibilidad a sus protagonistas. Adems, parece inspirada en un objetivo inobjetable que, como una aureola, se ubica por encima de los intereses especficos en juego. El balance resultante, en cada situacin concreta, entre estas condiciones legitimadoras o descalificantes, tendr un decisivo impacto sobre la capacidad del estado -o, ms bien, de algunas de sus unidades- para lograr la incorporacin de las polticas de integracin a las respectivas agendas nacionales, para mantenerlas vigentes y, sobre todo, para resolverlas. Algunos de los requisitos que deben satisfacerse para adquirir estas capacidades -sobre todo en el actual contexto de reforma estatal- sern objeto de un tratamiento ms detenido en la prxima seccin. Reforma del estado y capacidad institucional Los cambios estructurales a los que asiste Amrica Latina combinan la mayor exposicin a los mercados internacionales -resultantes de la apertura, la integracin y la globalizacin- con fuertes ajustes internos. Como respuesta a los diagnsticos de ineficiencia y dficit crnicos de las administraciones pblicas, los procesos de reforma del estado han adquirido un grado de atencin y un volumen de recursos slo equiparable a los que otrora recibiera uno de sus componentes: la reforma administrativa. Lo que hoy diferencia a la reforma estatal de la administrativa es su "externalizacin" respecto al aparato institucional y su alcance mucho ms abarcativo, no slo en relacin al conjunto de las sociedades nacionales sino tambin al plano internacional. En esencia, la diferencia estriba en que el nfasis de la reforma del estado est colocado mucho ms sobre las reglas que gobiernan sus relaciones con la sociedad que sobre la mera transformacin de su burocracia. La reforma del estado es, tambin, la reforma de la sociedad de la que forma parte y contribuye a articular (Oszlak, 1994). 12

El cambio fundamental (o, al menos, el ms visible) es que la reforma estatal alienta nuevas formas de divisin social del trabajo, replanteando el mbito legtimo de la accin estatal y manifestndose en procesos de "devolucin" funcional a diversos actores sociales y sub-nacionales. En este sentido Echebarra (1995) seala que en el curso de los ltimos aos, la mayor parte de los pases han pasado de preguntarse cmo debe actuar el estado, incidiendo sobre su organizacin y funcionamiento interno, a preguntarse qu debe hacer el estado, poniendo nfasis en la redefinicin de sus funciones y sus pautas de articulacin con la sociedad. Este movimiento lleva a redefinir las fronteras entre el dominio de lo pblico y lo privado, al restringir de diversas maneras la extensin y la naturaleza de la intervencin del estado en los asuntos sociales. Como resultado, un nuevo "tratado de lmites" pasa a gobernar la relacin entre ambas esferas, con lo cual cambia profundamente el rol del estado y la sociedad en la gestin pblica. Pero ello no significa la desaparicin del estado ni, siquiera, la minimizacin de su presencia en la trama de relaciones sociales. Ocurre que, a veces, la dimensin cuantitativa de los cambios oculta o subestima otras transformaciones, de carcter cualitativo, que resultan tanto o ms significativas que una reduccin de tamao. Esta confusin se pone de manifiesto en posturas extremadamente simplificadoras, que tienden a dicotomizar la realidad en trminos de sociedades estatizadas versus sociedades desestatizadas, o de intervencionismo versus subsidiariedad estatal. Ms que polos extremos, correspondera observar la situacin como un continuo o, mejor an, como dos curvas de sentido opuesto que en su trayectoria van definiendo cambios en el papel y el perfil operativo del estado, sin perjuicio de que, en el proceso, tambin se produzcan cambios en el volumen o "densidad" de la intervencin estatal. Mientras la curva de un "estado ejecutor" (o productor de bienes y servicios) describe una tendencia decreciente, la de un "estado regulador" (planificador, promotor, monitoreador, evaluador, controlador) debera tender a crecer. Un estado reducido simplemente por el vaciamiento de su contenido funcional, pierde justificacin frente a la sociedad. En consecuencia, la renuncia del estado nacional al desempeo de funciones de ejecucin directa slo se ver legitimada en tanto suponga la sustitucin de esos roles por otros, diferentes en su naturaleza, pero tal vez, inclusive, ms relevantes (Oszlak, 1992). Por ejemplo, la asuncin de funciones de formulacin de polticas, planificacin y control de la gestin de aquellos actores que lo suplantan en su rol ejecutor. En la nueva situacin no resultan necesarios casi ninguno de los recursos habitualmente empleados en la produccin de bienes o la prestacin de servicios, pero s se requiere una gran dosis de iniciativa poltica, de recursos humanos altamente especializados, de sistemas de informacin sofisticados y de autonoma para generar equilibrios sociales y aplicar sanciones. La complejidad de estos nuevos roles no puede subestimarse. Pero en qu sentido comprometen la capacidad de gestin del estado? Qu aspectos de la capacidad 13

institucional estatal siguen siendo necesarios y, en consecuencia, deben ser fortalecidos? Qu capacidades nuevas se requieren y cmo pueden adquirirse? En la visin predominante, la restriccin de los mbitos de accin del estado se traduce automticamente en ajustes en su estructura. As, los programas de reforma plantean la contraccin del aparato institucional como un objetivo primordial y casi excluyente. En consecuencia, se han justificado reducciones drsticas de las dotaciones de personal implementadas de diversas formas: desde variadas modalidades de recorte de las plantas hasta otras menos explcitas de desestmulo de la funcin pblica, tales como la progresiva disminucin de los salarios o la contraccin de la estructura de remuneraciones. Resultan prcticamente ignorados los anlisis de costo-beneficio de estas polticas, que a menudo provocan el abandono del sector pblico por parte de los recursos humanos ms calificados. La adopcin de medidas restrictivas inespecficas, de alcance generalizado para todo el sector pblico, pueden haber creado rigideces en el funcionamiento de los organismos estatales, sin necesariamente resolver -o tal vez agravando- los problemas de organizacin y gestin (Oszlak, 1994). Ajustes extremos suelen distorsionar la combinacin de recursos requerida para el logro de fines, reduciendo la capacidad institucional disponible. En tales casos, en aras de resolver la hipertrofia del estado se tiende a agravar su deformidad. En relacin al tema del presente trabajo, surge entonces un interrogante central: cul es la capacidad de que disponen los estados latinoamericanos que atraviesan por drsticos procesos de reforma, para enfrentar la complejidad de las tareas que exige la integracin? Sin duda, al incorporar una dimensin regional en su gestin, el estado se ve obligado a introducir cambios profundos en las tecnologas de gestin utilizadas, en las prcticas burocrticas y en los sistemas decisorios. Una nueva cultura de la funcin pblica debe permear las actitudes y los comportamientos de los funcionarios, de modo que los mismos sean congruentes con las nuevas orientaciones y tecnologas de gestin empleadas. Se requieren, adems, nuevos equilibrios en la combinacin de dotaciones de personal capacitado, infraestructura fsica, recursos financieros y tecnolgicos, para alcanzar los objetivos perseguidos. Los dficit en la capacidad de gestin, resultantes del contraste entre estos requerimientos y la realidad administrativa de la regin, deben identificarse en buena medida en las pautas que gobiernan la dinmica intraburocrtica de los estados nacionales, tema que paso a analizar. Dinmica intraburocrtica e integracin regional Poco a poco, los pases latinoamericanos han conformado una pequea burocracia responsable del manejo de las cuestiones vinculadas con la integracin. En general, las 14

principales competencias en esta materia han sido confiadas, casi exclusivamente, a los Ministerios de Economa y de Relaciones Exteriores (o sus denominaciones equivalentes segn los pases), debido a la naturaleza de los temas objeto de negociacin o a la extraterritorialidad de los acuerdos. El Poder Legislativo se limita normalmente a aprobar los tratados, cumpliendo en esta materia un papel bastante desdibujado. Tambin, se confa a veces, a otros organismos creados ad-hoc, la gestin de estos procesos. En estos casos, se trata por lo general de instituciones para las que la conduccin de estas gestiones es, en la prctica, su misin exclusiva. Este no es el caso de los ministerios tradicionales, donde la integracin ocupa un espacio no demasiado destacado de sus respectivas agendas. Esta observacin no pasa por alto el hecho de que las unidades ministeriales a cargo del tema deben sostener una lucha contnua por atencin y recursos. La dinmica que se genera alrededor de estos procesos puede resultar crucial para comprender la variada suerte que corren los arreglos de integracin regional. En efecto, entrar en este tipo de arreglos puede suponer, para unidades organizativas nuevas o agencias relativamente secundarias, una oportunidad para fortalecer su capacidad negociadora al interior de los propios aparatos estatales, especialmente en su lucha por recursos. Ello puede verse favorecido -sobre todo cuando cuestiones relativas a la integracin se incorporan a la agenda estatal- por la propia novedad y proyeccin del tema. En tal sentido, la integracin no escapa a un patrn muy difundido de aparecer en los pases por oleadas, como ocurre con otras cuestiones que sbitamente se ponen de moda, dando lugar a la creacin de nuevas instituciones y/o a la asignacin de mayores 9 recursos a otras preexistentes para promover estas iniciativas. Por su parte, la creacin de organismos ad-hoc a menudo permite resolver problemas de coordinacin o de abierto conflicto entre las agencias competentes, as como superar notorios dficit de capacidad de gestin de estas ltimas. Estas experiencias sugieren que no siempre es necesario o conveniente -aunque pueda ser deseable- operar a travs del aparato estatal establecido. A veces, las instituciones formalmente competentes se ven excesivamente trabadas por restricciones funcionales de alcance general para todo el sector pblico o por culturas administrativas poco receptivas a la innovacin y a la agilidad requeridas en situaciones que, como las que ataen a los procesos de integracin, exigen mecanismos de gestin mucho menos burocratizados. Si bien estos esquemas pueden constituir una solucin puntual para la negociacin y concrecin de
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As ocurri en el pasado con los organismos reguladores, de reforma agraria, de investigacin y desarrollo o de planificacin, que en distintos momentos de la historia institucional del estado -pero casi simultneamente en los diferentes pases- intentaron resolver problemas de precios y mercados, estructura de tenencia de la tierra, estancamiento tecnolgico o falta de capacidad para planear el desarrollo econmico.

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ciertos acuerdos diplomticos y/o comerciales, tambin pueden ser fuente de conflictos con las instituciones formalmente investidas de las competencias para intervenir en esos casos. Otro de los problemas recurrentes es el funcionamiento deficitario de los canales de informacin entre los distintos actores que intervienen en los procesos de integracin, sean pblicos o privados. En parte, ello se debe a la ausencia o falta de actualizacin de los sistemas de informacin y otras tecnologas que facilitaran dicha comunicacin. Y en parte, tambin se debe a una natural tendencia de las organizaciones estatales y sus cuadros dirigentes a establecer dominios funcionales inexpugnables alrededor de lo que consideran su competencia, sin advertir que la cooperacin y la coordinacin con otras agencias podra optimizar los resultados de su intervencin. La debilidad de los sistemas de capacitacin en tcnicas gerenciales y de negociacin, contribuyen a la persistencia de este rasgo cultural. Un problema estrechamente ligado al anterior es la excesiva dependencia, en los procesos de integracin, de los liderazgos personales ms que de las estructuras institucionalizadas. Tal vez ello se relacione asimismo con las modalidades que asume la vinculacin con el sector privado en este tipo de procesos. Al parecer, los canales de comunicacin se establecen preferentemente a travs de la institucin del lobby ms que de mecanismos formales de coordinacin. Las presiones clientelsticas seran, en este sentido, la contracara de los liderazgos personales en el sector pblico. Un anlisis de la dinmica intraburocrtica no puede soslayar el tema de la complejidad de los arreglos institucionales que por lo general se requieren para la gestin de los procesos de integracin. Echebarra (1995) seala, al respecto, que la pluralidad de funciones, poderes y mbitos territoriales que se sintetizan en el estado determina que las responsabilidades pblicas se ejerzan cada vez ms en procesos interorganizativos e interinstitucionales en los que se entrecruzan las actuaciones de numerosas instancias. Las interdependencias jerrquicas, funcionales y presupuestarias entre diversas organizaciones pblicas y privadas, nacionales e internacionales, determina que los aspectos crticos de la gestin se sustancien mas en las fronteras de las entidades concurrentes que en el interior de una sola administracin. Los problemas de coordinacin interministerial no se limitan al mbito del gobierno nacional, sino que tambin involucran otras instancias de articulacin con niveles subnacionales y actores privados. Ilustrando este punto, Grandi (1995) concibe la formulacin de una poltica pblica para la integracin, no como una accin puntual sino como una construccin que se produce a travs del tiempo, que requiere coordinacin entre la administracin pblica central, las Cancilleras, los Ministerios de Relaciones Exteriores y los ministerios de Economa, Industria, Hacienda, Bancos Centrales, estados provinciales y municipios para la preparacin de una posicin negociadora, que se vuelve an ms compleja cuando se trata de articular el aparato del estado con actores de la sociedad civil: confederaciones 16

empresarias, sindicatos u organizaciones sociales, cuyas demandas especficas deben ser atendidas. En muchos casos estos problemas de coordinacin de polticas son slo el emergente de conflictos entre intereses no fcilmente conciliables. De este modo, el aparato del estado puede convertirse en una arena donde se dirimen los conflictos para alcanzar una toma de posicin comn. En tal caso, las dificultades no se limitan meramente a problemas de coordinacin para consensuar la posicin que el estado debe tomar frente a una cuestin, sino que resultan de la compleja trama de iniciativas y respuestas de diversas unidades y aparatos estatales -potencial y materialmente involucrados en la fijacin de posiciones frente a la integracin- que obedecen a intereses organizacionales y clientelsticos contradictorios, que dan lugar a inconsistencias y conflictos en las polticas. Por lo tanto, adems de voluntad poltica, se requiere disponer de amplia capacidad de liderazgo y negociacin para la resolucin de conflictos y la conciliacin de intereses. Los fenmenos descriptos son, apenas, gruesas generalizaciones sobre una dinmica intraestatal y social que, en cada caso adquiere perfiles, alcances e impactos muy diferentes. Huelga sealar que las capacidades disponibles en cada uno de ellos pueden, a su vez, ser muy variadas. Fortalecerlas supone -adems de voluntad para adoptar las decisiones que puedan requerirse- contar con las herramientas metodolgicas necesarias para identificar la naturaleza y entidad de los problemas que concurren a debilitar las capacidades estatales para la integracin. Si se comparte el punto de vista de que el estado nacional, an convaleciente de la ciruga que le impone el ajuste estructural, debe seguir siendo el protagonista central de estos procesos, corresponde explorar posibles vas para, al menos, adquirir el conocimiento necesario sobre las acciones de fortalecimiento institucional que deberan adoptarse. A este ltimo tema se referirn las dos ltimas secciones del trabajo. Estados capaces de qu? Cada proceso de integracin parecera ser un fenmeno singular, que no se presta fcilmente a la generalizacin. Se han propuesto categorizaciones en trminos "grados de integracin" o "niveles del regionalismo". Pero hasta tanto exista suficiente experiencia y puedan efectuarse comparaciones sistemticas como para vislumbrar patrones caractersticos, parecera que la labor de tipologizacin y, sobre todo, las explicaciones 10 generales sobre el xito o fracaso de las diferentes experiencias, debera postergarse . En este sentido, si bien los aspectos econmicos de la integracin son primordiales, no deben dejarse de lado otras dimensiones posibles de este tipo de procesos -la cultural, la
La nocin de "dimensiones del regionalismo" (Hurrell, 1995) no parece muy til para tal propsito. Las distinciones que plantea no describen realmente situaciones de integracin vistas como categoras generalizables.
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tecnolgica, la poblacional, la militar- que exigen capacidades diferenciales de actuacin por parte del estado y por lo tanto, deben analizarse a la luz de otras consideraciones conceptuales y metodolgicas. En sntesis, sostengo que las particularidades de cada caso y la ausencia de un conocimiento sistemtico y aceptado sobre este rea de la gestin, obliga a evaluar las capacidades institucionales atendiendo a la propia especificidad del caso en cuestin. Se ha sostenido que el alcance (o "ambicin") de los objetivos y la disponibilidad de capacidad institucional para su logro, condicionan el xito y viabilidad de los procesos de integracin regional. Esto, que suena como una verdad de perogrullo, no es ms que una nueva manifestacin de la necesidad de sintona y acople entre objetivos y medios. Tanto en los objetivos como en los medios, o en ambos, pueden presentarse problemas de capacidad institucional. Los objetivos pueden no estar suficiente o ntidamente especificados o las consecuencias de su logro pueden no ser fcilmente apreciables. Del lado de los medios, puede no ser clara la relacin causa-efecto entre disponer de ciertos instrumentos, aplicarlos y conseguir ciertos resultados. La siguiente matriz permite visualizar -en forma por dems simplificada- diferentes situaciones en las que los objetivos presentan distintos grados de "ambicin" y los medios, extremos opuestos de capacidad disponible. ALCANCE DE OBJETIVOS CAPACIDADES INSTITUCIONALES + 2 4 1 3

+ -

Las celdas estn numeradas segn grado de viabilidad creciente de los proyectos de integracin. Cuanto menor el alcance de los objetivos y mayores las capacidades institucionales, mayor la viabilidad. Y as sucesivamente. Tambin podra proponerse otro conjunto de situaciones donde las capacidades institucionales no se analizaran en trminos individuales (v.g. las de cada estado parte) sino a base de las diferencias de capacidad institucional entre los estados involucrados en un esquema integrador. El cuadro resultante tendra esta forma: ALCANCE DE OBJETIVOS DIFERENCIA DE CAPACIDADES ENTRE ESTADOS MIEMBROS > < + 4 2 3 1

donde a menor diferencia de capacidades y menor "ambicin" parecera existir una 18

mayor chance de que el acuerdo resulte viable. Si se admite que la capacidad institucional se refiere a la de las partes involucradas y no a la de cada uno de los participantes, una gran heterogeneidad entre los pases puede limitar de manera importante el cumplimiento de los objetivos. No hay que olvidar que la velocidad de una flota equivale a la del barco ms lento. Tambin cabe suponer que aquellos participantes con menor capacidad de asumir las responsabilidades de gestin que entraa la integracin, sean ms proclives a abandonar o denunciar los acuerdos. Obsrvese, sin embargo, que una menor capacidad estatal no es necesariamente un rasgo inmanente, estructural o definitivo, que atraviesa todas las reas de la gestin, sino una situacin deficitaria cuyo alcance debera expresarse en trminos de dificultades para concretar o alcanzar un determinado objetivo o nivel de logro. En este sentido, fortalecer las capacidades institucionales para la integracin no equivale a reformar el estado sino, tan solo, a reforzar los mecanismos y obtener los insumos que permitan concretar los objetivos especficos perseguidos en cada experiencia. Podr aducirse que un proceso de reforma integral del estado puede favorecer notoriamente la capacidad disponible para 11 gestionar acuerdos de integracin. Pero no puede sustituir la adopcin de medidas y cursos de accin orientados exclusivamente al logro de un mejor ajuste entre objetivos y medios, en este campo del quehacer estatal. Conocer cules son los obstculos que deben superarse requiere -insisto en este punto-, una evaluacin de los dficit de capacidad de gestin identificables en el respectivo proceso de integracin. Existen, a tal efecto, enfoques metodolgicos sumamente tiles, como el ICAS (Institutional Capacity Analysis System) propuesto por Alain Tobelem (1992). Considero que con ciertos recaudos, este tipo de enfoque podra resultar de extrema utilidad para la labor de evaluacin planteada, ya que permite trabajar en la identificacin de dficit de capacidad de gestin en trminos sumamente operacionales. A partir de un diagnstico cuidadoso de la situacin institucional existente alrededor de un proyecto de integracin previsto o en curso, es posible "descender" a los niveles operativos requeridos para establecer con precisin, qu aspectos de la gestin deben fortalecerse para alcanzar los niveles de desempeo y logro de objetivos en cada componente del proyecto. No se me escapa que muchas variables se hallan ms all de la capacidad de control de un proyecto de integracin y, por lo tanto, an cuando se obtuviera un exhaustivo diagnstico y un plan de fortalecimiento institucional minucioso, esas variables seguiran presentes como parmetros o restricciones. La inestabilidad institucional, la presin internacional, los embates antidemocrticos, el peso de poderosos intereses econmicos
En esta lnea de argumentacin se ubicaran quienes sostienen que la integracin no es ms que un componente de la reforma del estado.
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afectados por el proyecto, seran probablemente inmunes a cualquier tipo de accin proyectada desde un nivel eminentemente tcnico. Pero al menos, el enfoque propuesto hara transparente la situacin, posibilitara la identificacin precisa de los problemas y su lugar dentro del esquema de implementacin del proyecto, permitira evaluar la gravedad de los dficit enfrentados y estimar sus costos y consecuencias. Por sobre todas las cosas, nos obligara a hablar con mayor propiedad y conocimiento sobre capacidades de gestin realmente necesarias, evitndonos insistir en un discurso genrico y remanido sobre el tema. En tren de especificar los factores y variables que potencialmente pueden constituirse en fuente de dficit de capacidad institucional, la metodologa ICAS sugiere seis categoras de problemas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Los derivados de leyes, normas y, en general, "reglas de juego" que gobiernan las relaciones entre los actores involucrados en el respectivo proyecto. Los originados en las relaciones inter-institucionales entre las partes intervinientes. Los asociados a la organizacin interna y asignacin de funciones dentro del esquema operativo previsto para la ejecucin del proyecto. Los derivados de la falta de disponibilidad de recursos fsicos y financieros necesarios para la realizacin de las tareas previstas. Los atribuibles a las polticas de personal y sistemas de premios y castigos que enmarcan la ejecucin del proyecto; y Los derivados de la insuficiente capacidad individual de los actores responsables de tareas en el marco del proyecto, en trminos de informacin, motivacin, conocimiento/comprensin y destrezas requeridas para la realizacin de dichas tareas.

En la prxima seccin me concentrar en este ltimo tipo de dficit, teniendo en cuenta que -como sealara en la introduccin- este trabajo pretende contribuir al anlisis del impacto de los procesos de integracin y reforma del Estado sobre el perfil de los funcionarios pblicos y sus requisitos de formacin. Las demandas de formacin frente al nuevo perfil del Estado Es lcito suponer que si el papel del Estado se transforma, tambin deberan modificarse en parte los perfiles profesionales de su personal. Ello, a su vez, exigira ajustes en las 20

demandas de formacin de los administradores pblicos. Sin embargo, la relacin entre los cambios producidos en el aparato estatal y las demandas de formacin no debera ser mecnica, ya que se corre el riesgo de reforzar algunos problemas implcitos y tendencias indeseables de la aludida transformacin. Expresado de otro modo, cabe preguntar si la formacin debe intentar corregir los sesgos sistemticos adquiridos por el Estado en aos recientes o, simplemente, proporcionar las capacidades necesarias para reproducir y afianzar el modelo instituido. La pregunta conduce inevitablemente a plantear si el proceso de transformacin en curso, apunta en la direccin de las utopas institucionales que han sido alternativamente denominadas Estado "necesario", "atltico", "cataltico", "inteligente" o "sensato", para nombrar algunas de las ms difundidas. O si, por el contrario, los procesos actuales nos alejan cada vez ms de la posibilidad de, al menos, recorrer una curva asinttica hacia esos modelos de estado deseable. Si ste ltimo fuera el caso, surge, a mi juicio, un dilema entre polticas de capacitacin inspiradas en imperativos tico-polticos o en consideraciones de mercado. En trminos prcticos, adscribir a una u otra posicin, implica optar por programas, contenidos, metodologas, orientaciones y nfasis claramente diferentes. Ser muy distinto ensear a desmantelar que a fortalecer el Estado; a gerenciar privatizaciones en lugar de programas sociales; a administrar conflictos gremiales en vez de negociaciones internacionales; a desregular que a regular; a transferir funciones a las instituciones subnacionales que a crear canales de participacin social. Pero adems de afectar variables esencialmente cualitativas, las opciones elegidas tambin tendrn un impacto cuantitativo: la magnitud de las actividades formativas depender en buena medida de la cantidad de personal que se requiera capacitar para el cumplimiento de unas u otras funciones. La preocupacin manifestada se resume en una breve pregunta: para qu clase de Estado deben formarse las futuras camadas de administradores pblicos? La respuesta no puede sino ser prospectiva. Debe considerar escenarios institucionales alternativos cuya plausibilidad depender de que la situacin actual, la direccin de los cambios y las condiciones futuras deseables sean debidamente ponderadas. La construccin de tales escenarios requerir responder a preguntas como las siguientes: * Nos encaminamos hacia un Estado que tendr por mbito jurisdiccional principal a divisiones polticas y territoriales menores (provincias, estados, regiones, municipios)? Desaparecer para siempre el Estado empresario? 21

* * *

Ejercer el Estado un papel activo en la regulacin de las empresas y servicios privatizados? Se abandonarn o reducirn significativamente las funciones asociadas con el Estado de bienestar? Se acrecentar el peso de las funciones estatales orientadas a la promocin y disciplinamiento de la actividad econmica (v.g. promocin de exportaciones, investigacin y desarrollo, canalizacin de la inversin, flexibilizacin laboral)? Se ver la gestin pblica crecientemente constreida o condicionada por polticas o criterios supranacionales? Terminar por imponerse en el sector pblico un rgimen de personal fundado en el mrito y el desarrollo de una carrera profesional? Desaparecer el clientelismo poltico en el acceso a la funcin pblica? Sern la transparencia, la excelencia, la vocacin de servicio y la rendicin de cuentas, los valores predominantes de una nueva cultura administrativa? Estar el Estado, en cualquiera de sus niveles, dispuesto a adoptar tecnologas administrativas de punta en sus diferentes reas de gestin?

* * * * *

Las demandas de formacin slo pueden deducirse de los escenarios institucionales supuestos y stos, a su vez, se construirn a partir de las opciones contenidas en interrogantes como los planteados. Naturalmente, ello no significa que la identificacin de necesidades de formacin -y la consecuente determinacin de la demanda- deba necesariamente fundarse en un ejercicio tan abstracto y abarcativo. Si, en cambio, este ejercicio parece justificarse cuando se trata de formular una poltica nacional de capacitacin de funcionarios pblicos o de consensuar, con las principales instituciones responsables de la formacin, programas que apunten en la direccin de dar respuesta a las demandas resultantes de los escenarios supuestos. Bien sabemos que este tipo de polticas globales es infrecuente en los pases de la regin. En ausencia de ellas, se cumple la Ley de Say: toda oferta crea su demanda. El campo de la formacin y capacitacin de funcionarios no es una excepcin a esta ley econmica. La interpretacin que cabe darle en este contexto es que son los prestadores de estas actividades quienes determinan en gran medida el nivel, los contenidos y, en definitiva, el perfil de la formacin efectivamente realizada. Los demandantes deben ajustar sus necesidades y expectativas a la oferta disponible, o bien, satisfacerlas fuera del sistema regular de formacin. Por lo general, las instituciones de capacitacin en gestin pblica disean sus 22

programas, cursos y seminarios previendo que su oferta encontrar mercado asegurado debido a la existencia de necesidades insatisfechas, cursantes cautivos por obra de regmenes escalafonarios vigentes, profesionales deseosos de incorporar una lnea ms a su curriculum e, incluso, candidatos legtimamente interesados en esa oferta educativa. Pero del lado de la demanda, existe una muy reducida capacidad institucional para identificar necesidades de formacin en forma sistemtica, sea para el desempeo de las funciones actuales de sus actuales o futuros funcionarios o para el desarrollo de una carrera profesional que les permita acceder a puestos de mayor responsabilidad. Resulta difcil para esas instituciones articular una demanda de servicios de capacitacin que conduzca a obtener los recursos humanos que requiere en cada rea de la gestin pblica. En parte, porque no existe tradicin en cuanto a la formulacin de planes y programas de este tipo; en parte, porque no es sencillo poner en marcha mecanismos para la deteccin de necesidades de capacitacin individual; y en parte tambin, porque la relacin causaefecto entre exponer a un funcionario a determinada oferta de formacin y lograr que adquiera el perfil profesional que lo habilite para desempear ciertas funciones y/o hacerlo en forma ms productiva, no es simple ni lineal. La demanda de formacin tiende a convertirse, de este modo, en el resultado de una actividad atomizada, donde prevalece la iniciativa individual de los funcionarios involucrados por sobre la necesidad institucional de contar con personal capacitado. Con pocas excepciones, cada funcionario determina qu contenidos y orientaciones resultan relevantes para incrementar su acervo de conocimientos y tecnologas, y acude para ello a los proveedores que puedan satisfacer tales inquietudes. La medida en que los conocimientos adquiridos responden verdaderamente a los perfiles requeridos por las instituciones a las que pertenece dicho personal es, probablemente, azarosa. Si bien puede suponerse vlidamente que pocos funcionarios elegirn capacitarse en reas totalmente desvinculadas de su quehacer profesional, tambin es cierto que no siempre esta capacitacin estar dirigida a mantener o desarrollar las aptitudes de ese personal en funcin de su respectiva insercin institucional. Incluso los Programas de Alta Gerencia (o denominaciones similares) no consiguen satisfacer plenamente las demandas derivadas de la profunda redefinicin operada en el papel del Estado. Estos programas suponen que las necesidades actuales de los funcionarios pblicos en la materia consisten en la adquisicin de instrumentos y capacidades que les permitan ejercer funciones de gerencia de sus organismos en estos tiempos de cambio y transformacin. Esto, si bien atiende a necesidades inmediatas de los funcionarios pblicos (y se corresponde con el estado actual de desarrollo de las polticas en la materia), no supone una visin estratgica, que apunte a formar recursos humanos en el marco de las nuevas funciones que deber cumplir el Estado. La capacitacin se vuelve, as, inespecfica (lo que no quiere decir de bajo nivel), orientada 23

a un perfil de funcionario relativamente indefinido (el "gerente pblico"). La determinacin de reas crticas en esta materia, que permita dirigir los esfuerzos hacia objetivos prioritarios, no parece ser, por el momento, una actividad propia del proceso de deteccin de necesidades de capacitacin. Tampoco parece razonable que esta tarea sea realizada por los INAPs o Escuelas de Administracin Pblica, que no cuentan con las atribuciones ni la capacidad necesaria para ello; por el contrario, la identificacin de reas crticas debera ser una tarea propia de las instancias polticas que orientan y supervisan el proceso de fortalecimiento institucional del sector pblico. Dentro de los programas de reforma del estado y la administracin, no se formulan por lo general polticas claras, que permitan detectar reas crticas en funcin de las nuevas tareas que se espera que cumpla el Estado. Ante la falta de definiciones polticas, la deteccin de necesidades de capacitacin y la correspondiente elaboracin de programas y planes pierde sentido. Ello debe alertarnos sobre el hecho de que, cuando se critica la ausencia de estos programas, planes y actividades de deteccin, en realidad se est desplazando el eje del problema. Lo que realmente importa es que exista voluntad poltica de capacitar funcionarios para las nuevas tareas propias del modelo de Estado que se aspira concretar. Este vaco en la orientacin poltica tiende a producir otras consecuencias. Por ejemplo, aumenta la resistencia de ciertos funcionarios a permitir que el personal a su cargo participe en actividades de formacin. Para ello, aducen habitualmente razones operativas (se le "quita" personal) pero se resisten a admitir el temor a la competencia o, ms genricamente, a la instauracin de nuevas reglas de juego que, eventualmente, puedan debilitar o comprometer su posicin actual. Otra consecuencia puede advertirse en la relacin entre capacitacin y desempeo. Al no existir una poltica de capacitacin orientada a que los funcionarios produzcan determinados resultados (vinculados, a su vez, con el papel asignado al Estado), no es extrao que a la hora de evaluar el desempeo de los funcionarios, las dificultades sean enormes: en ese momento se adquiere conciencia de que no se cuenta con estndares de produccin y, por lo tanto, no puede evaluarse la contribucin de cada empleado a los resultados de la gestin. Para resumir lo expresado hasta este punto, se demanda capacitacin porque existen incentivos atados a la promocin, porque el personal desea aumentar sus credenciales profesionales de modo de lograr un mejor posicionamiento en el mercado laboral, porque se requiere satisfacer necesidades operativas inmediatas en las instituciones de revista, pero no porque se haya imaginado un escenario institucional y un modelo de gestin en funcin de los cuales resultaran justificados determinados programas, contenidos, acciones y beneficiarios. Para invertir esta tendencia a que la formacin dependa principalmente de decisiones 24

individuales o necesidades coyunturales, se requieren acciones que ataen a los planos poltico-institucional, tcnico y metodolgico. A los efectos del presente trabajo, considero que el primero de ellos es el ms relevante. El alcance de un programa de formacin y capacitacin de funcionarios para una nueva gestin pblica debera comprender a todos los niveles de gobierno. La formacin, en tal sentido, puede concebirse como un sistema de vasos comunicantes en el que, como se parte de una oferta relativamente limitada, cualquier sesgo que se introduzca en cuanto a favorecer o priorizar ciertos sectores o grupos de funcionarios, tendr consecuencias inevitables sobre los dems. En pocas palabras, me estoy refiriendo a una poltica de formacin de recursos humanos con un alcance nacional. Por lo tanto, corresponde a los Poderes Ejecutivos Nacionales tomar posicin al respecto. Los cambios de reglas de juego entre sociedad y estado afectan hoy a la totalidad de las instancias gubernamentales, ya que son ahora los gobiernos provinciales, departamentales y municipales los que deben asumir la responsabilidad principal de la gestin pblica y, en tal medida, los que deben contar con recursos humanos preparados para cumplir esta misin. La reflexin resulta vlida an en el caso de la capacitacin de funcionarios vinculados a procesos de integracin regional, o quizs lo sea en mayor medida que en otros casos. Ocurre que los procesos de integracin producen una suerte de "efecto de derrame" funcional sobre otras reas de la gestin pblica ajenas al manejo de las relaciones internacionales entre estados. Dado que las materias sustantivas objeto de estos procesos de negociacin abarcan, potencialmente, buena parte de la actividad estatal (v.g. promocin de la produccin y el intercambio de bienes y servicios, movimiento de personas, control sanitario, desarrollo cultural, defensa territorial, lucha contra la delincuencia), los acuerdos logrados slo pueden sostenerse si esta agenda de la integracin encuentra un adecuado complemento en la "agenda interna" ms amplia de los diferentes niveles de gobierno. De otro modo, la capacidad ejecutora de esos acuerdos se resiente y los acuerdos, en la prctica, se desvirtan. No obstante, si bien los estados subnacionales gozan generalmente de autonoma poltica para decidir cmo obtener o formar el personal requerido para ejecutar estas gestiones complementarias en el mbito de su respectiva jurisdiccin, considero que los Gobiernos Nacionales deben continuar jugando en este campo un rol inexcusable. Ello sera consecuente con otras formas de intervencin que continan ejerciendo en relacin a esas instancias subnacionales, como por ejemplo en materia de saneamiento econmico y financiero, para lo cual los gobiernos nacionales han desplegado una serie de mecanismos de premios y castigos manejados centralmente. Si se considera que velar por la estabilidad financiera del pas exige actuar de manera determinante sobre las finanzas de los gobiernos subnacionales, tambin podra concluirse que tener una activa intervencin en la promocin, financiamiento y fijacin de 25

polticas globales sobre formacin de funcionarios, es uno de los papeles que corresponde a un Estado orientador y articulador de la actividad social, que ha renunciado a la prestacin de servicios y a la ejecucin directa de funciones productivas. Lo que est en juego es igualmente crucial para asegurar que el Estado que ahora se considera deseable, pueda asumir plena y responsablemente las gestiones residuales aunque no por ello menos significativas- que le han quedado reservadas. Me refiero a un Estado capaz de conocer algo tan elemental y, a la vez, tan crtico, como el volumen de la demanda de formacin, su distribucin, perfil o prioridad, y que por lo tanto dispone de los equipos, herramientas metodolgicas y soportes tecnolgicos necesarios para la tarea. De un Estado que, adems de haber desarrollado sistemas de informacin y evaluacin que le permitan disponer de ese conocimiento, est en condiciones de promover un conjunto de programas y actividades que refuercen las posibilidades de atender la demanda existente. Hablamos, tambin, de un Estado capaz de organizar y poner en marcha programas de formacin con un alcance nacional, orientados a la capacitacin de capacitadores; la especializacin en nuevas reas de gestin en las que existen dficit notorios en la oferta; la evaluacin seria, metdica y permanente de la capacitacin efectivamente realizada; la fijacin de estndares de calidad; la edicin y difusin de material de apoyo a la docencia y tantos otros igualmente indispensables para elevar la cantidad y calidad de la formacin en este campo. Recapitulacin Inici este trabajo refirindome a la redemocratizacin en Amrica Latina, por considerar que slo a partir de la difusin continental de este proceso, se generaron condiciones polticas para encarar con xito experiencias de integracin regional. Pero tambin, porque el eventual colapso de la institucionalidad democrtica en uno o ms estados latinoamericanos podra poner en riesgo la continuidad de estas experiencias. Abord luego el anlisis de la reforma del Estado -proceso iniciado casi simultneamente con la reinstalacin de la democracia-, destacando el profundo replanteo que esa reforma supuso desde el punto de vista de las reglas de juego que gobiernan las relaciones del Estado con la sociedad civil, as como con los estados sub- y supranacionales. En particular, examin el rol que han comenzado a cumplir los procesos de integracin frente a los desafos de la globalizacin y la internacionalizacin del Estado, la nueva agenda que se ha generado con motivo de estos procesos y las nuevas capacidades de gestin requeridas. Seguidamente, adoptando una estrategia de anlisis crecientemente desagregado, efectu una serie de apuntes sobre los cambios que los procesos de integracin producen en la dinmica intraburocrtica de los estados nacionales, enfatizando el tipo 26

de arreglos institucionales que emergen a fin de atender los requerimientos de esta nueva rea de gestin. En la ltima parte del trabajo intent "bajar" el tema de la capacidad institucional a trminos ms operativos, sugiriendo una lnea de abordaje que privilegia un anlisis circunstanciado de los procesos de integracin y de los tipos de dficit que realmente reducen las capacidades de gestin de los actores institucionales participantes. De entre estos dficit, eleg tratar con mayor detenimiento aqullos vinculados con la capacidad individual de los funcionarios pblicos, los cuales se relacionan habitualmente con falencias de formacin o de capacitacin especfica para la gestin pblica. El foco de este anlisis se centr en el rol del Estado nacional como planificador y evaluador de las actividades de formacin de funcionarios, a fin de contrarrestar los efectos indeseables de un sistema de capacitacin librado exclusivamente a la mano invisible del mercado.

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