AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X A REFORMAR UNA ADMINISTRACIN PBLICA COLONIAL?

Diego Barra Traverso

Introduccin

En el ltimo tiempo, diversos problemas en diferentes mbitos de la administracin pblica, han sido conocidos por la opinin pblica, especialmente, en la gestin de salud. La acumulacin de casos ha llevado a que diferentes actores polticos hayan trado al debate la necesidad de reformar al Estado. El primero en hacerlo fue el ministro del Interior, Edmundo Prez Yoma, y se le han sumado parlamentarios de gobierno y oposicin. Lo interesante de este debate que tuvo como fruto la conformacin de una Agenda de Modernizacin, un Comit de Ministros y un Consejo Asesor sobre la materia es que quienes han intervenido en l han sustentado sus posiciones en la afirmacin que la administracin pblica requiere ser modernizada, pues presenta rasgos que se mantienen desde hace varias dcadas 1 . Incluso, algn diputado ha planteado en la televisin que la gestin del Estado chileno es borbnica, es decir, que no ha sido modificada desde el fin del perodo colonial, en 1818.

El uso de argumentos basados en juicios histricos no debe ser considerado como una cuestin anecdtica, menos si se considera que las ideas juegan un papel importante en el debate sobre reformas administrativas. March y Olsen (1997) han mostrado que en el debate norteamericano, durante el siglo XX, algunas ideas no fueron consideradas en un momento de reforma, pero continuaron circulando, hasta ser analizadas seriamente en nuevos perodos de cambio administrativo.

Diego Barra Traverso realiza su tesis doctoral (Historia) en el Departamento de Estudios Latinoamericanos de la Universiteit Leiden, Holanda, gracias a una beca CONICYT. Es Magster en Historia por la Pontificia Universidad Catlica de Chile y Administrador Pblico por la Universidad de Chile. Es coautor del libro Sindicatos y Polticas Pblicas en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Venezuela. Balance de una Dcada (1996-2004) (Editorial Universitaria, 2009) y de artculos en revistas de gestin pblica e historia. 1 Estas ideas tambin fueron planteadas, en 1993, por el entonces candidato a la presidencia, Eduardo Frei Ruiz-Tagle (Ramrez, 2001).

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AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X El punto es que estos argumentos no pueden ser considerados solamente porque, a partir del sentido comn, suenen lgicos. Si bien es destacable que el cmo mejorar el funcionamiento del Estado sea un tpico importante en la discusin pblica, se requiere superar el debate levantado por lderes de opinin quienes, desde la televisin, pregonan paquetes de reformas, basados en ideas precariamente probadas. El ms claro ejemplo de esto es el mpetu con el cual se proclama que, para mejorar el nivel de la educacin bsica y media, debe eliminarse el Estatuto Docente. A continuacin se presentan tres ejemplos de procesos de reforma del Estado2, especialmente del mbito administrativo, ocurridos desde finales del siglo XIX, en adelante. Con ellos se mostrar que las referencias histricas utilizadas por diferentes actores polticos, a propsito de la necesidad de reformar al Estado, ms que afirmaciones sustentadas empricamente son recursos argumentativos que buscan persuadir en la discusin. En este sentido, la historia administrativa sirve para entender que, constantemente en el tiempo, se hacen esfuerzos por mejorar la administracin, y que las reformas, aunque en el presente lo parezcan, nunca son tan novedosas (Van der Meer, Toonen y Raadschelders, 2008). Una vez que esto se entienda, el debate debiera partir desde lo ya realizado, de manera de lograr mejoras acumulativas, en lugar de intentar reformas radicales, basadas en diagnsticos iluminados por el prejuicio y el sentido comn.

Una administracin pblica borbnica?

Afirmar que la administracin pblica chilena tiene caractersticas borbnicas es un argumento incisivo que rescata uno de los principales rasgos del desarrollo administrativo del siglo XIX. Al comenzar la vida independiente del pas, los esfuerzos de la elite poltica se encaminaron a crear una nueva ficcin poltica,
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Me limitar a hacer alusin a aquellos perodos que he estudiado. Ello no significa, en ningn caso, que entre 1920 y 1990 no se hayan impulsado procesos de reforma administrativa.

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AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X que diera una interpretacin congruente respecto a la nueva distribucin del poder (Jocelyn-Holt, 1992).

Sin embargo, en el mbito administrativo, se mantuvo gran parte de la estructura legada del perodo colonial, debido a que la construccin del Estado en Chile requera de un proceso de centralizacin del poder en Santiago, tesis defendida por Salazar (2005). La estructura administrativa legada por los Borbones que busc centralizar el poder en la corona, en desmedro de los criollos (Lynch, 1961) era funcional a ese objetivo.

Por ello, una vez que el llamado rgimen portaliano se impuso, la estructura administrativa fue formalizndose, entre 1833 y 1854. Primero, fue establecida en la Constitucin de 1833, y, con posterioridad, en cuerpos legales especficos, como el decreto-ley de ministerio de 1837, y la ley 1853; la ley de rgimen interior, de 1844, en la que se afirma el sistema de Intendencias; y la ley de municipios, que termina por crear los instrumentos mediante los cuales el gobierno central pudo controlar a los municipios, cuerpos encargados de aspectos cruciales para el proceso poltico, como la calificacin de los ciudadanos aptos para poder participar en las elecciones (Valenzuela, 1985).

Las reformas de la dcada de 1880

La dcada de 1880 marc un cambio en las caractersticas de Chile. El triunfo en la Guerra del Pacfico trajo consigo una holgura fiscal, que permiti que el Estado ampliara su campo de accin, adems de generar cambios en la estructura socioeconmica, la que afect a las propias agencias pblicas, creadas, en su mayora, en el perodo 1833-1854.

Estos problemas se hicieron claros en el ramo de Hacienda. Sus organizaciones debieron gestionar cada vez ms recursos, presentado, a causa de esto, dificultades para responder a la carga de trabajo bajo su responsabilidad (Barra,

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AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X 2008b). Como respuesta, en 1883, se realiz una reforma completa de los servicios del ramo, a la que se sumaron los cambios a la ley de rgimen interior, en 1885, y de ministerios y municipalidades, en 1887, junto al reemplazo de la Contadura Mayor, por el Tribunal de Cuentas, y la creacin de la Direccin de Obras Pblicas, en 1888 (Urza, 1970).

Algunas de estas reformas tuvieron como objeto avanzar en la centralizacin de la gestin de ciertas materias. Por ejemplo, con la creacin, en 1887, del Ministerio de Industria y Obras Pblicas, se busc que el gasto fiscal en obras pblicas, hasta ese entonces disperso en los distintos ministerios, fuera gestionado por una sola agencia, buscando la eficiencia del gasto (Barra, 2008a). Estas ideas no solamente fueron impulsadas en la administracin civil, sino que tambin en el militar. Un excelente estudio sobre las reformas militares durante la poca de Balmaceda, muestra que las ideas de centralizacin de mando, preparacin del personal y eficiencia en la actuacin estuvieron presente en las diferentes propuestas de modernizacin militar llevadas adelante en el perodo (Ibarrola, 2003)3.

Con la cada de Balmaceda, en la Guerra Civil de 1891, la idea de centralizar continu presente, por ejemplo, en la creacin de una comisin, en 1892, que busc proponer una reforma global a la administracin pblica. Adicionalmente, desde la dcada de 1880, comenz la presin por reformar la gestin del personal del Estado. A propsito de la reforma de ministerios, en 1887, diversos medios de prensa se mostraron favorables a crear una carrera administrativa permanente, que tuviera a los concursos pblicos como puerta de entrada (Barra, 2008a). Este debate no solamente se dio en la prensa sino que tambin en la academia, destacndose la opinin favorable en este sentido de profesores de la Universidad de Chile como Jos Domingo Amunategui Rivera y Armando Quezada Acharn,

El trabajo de Ibarrola (2003), adems, discute las interpretaciones tradicionales sobre el proceso de prusianizacin llevado adelante en el Ejrcito, y el grado de xito de las propuestas del alemn Emil Krner.

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AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X quien public dos artculos sobre la materia en Anales de la Universidad de Chile (Barra, en prensa).

Ibez, los ingenieros y la dcada de 1920

La cada del liberalismo, ocurrida en 1924, por la intervencin de un grupo de jvenes militares, y la demanda por resolver una serie de problemas sociales, que se hacan visibles desde comienzos del siglo, fueron factores que facilitaron la llegada al poder, en 1927, de una corriente de pensamiento nacionalista, antiliberal, y que valoraba la accin como una cuestin vital. Apoyado por un grupo de jvenes ingenieros, encabezados por Pablo Ramrez, Carlos Ibez del Campo impuls un proceso de cambio en el rol del Estado, derivado de la Constitucin de 1925, y la administracin pblica, caracterizado por la mayor intervencin en diferentes mbitos sociales, la centralizacin de poder en el Presidente de la Repblica y el abordaje de los problemas pblicos a partir de conocimientos tcnicos, propios de los ingenieros (Ibez, 1983, 2003, Silva, 1994).

La bsqueda de la eficiencia tuvo un lugar central en este plan, y la valoracin de Ibez hacia los conocimientos de este grupo de ingenieros puede entenderse como una concordancia en cuanto a los deseos de cientificidad. En el caso de Ibez, esto pudo haber derivado de su formacin militar. Tngase en cuenta que, desde 1880, los militares chilenos buscaron especializarse en las ciencias militares (Ibarrola, 2003).

El plan modernizador de Ibez vino a cristalizar las tendencias hacia la mayor intervencin social, y la centralizacin y burocratizacin, presentes desde 1880. Al papel central del Presidente de la Repblica, se sum la creacin de un Banco Central, de una Contralora General de la Repblica, que fundi la Direccin de Contabilidad y el Tribunal de Cuentas, adems de otras instituciones menores, y la dictacin de un Estatuto Administrativo, para los empleados pblicos (Ibez, 2003).

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AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X La Concertacin, la Modernizacin de la Gestin Pblica, y la Reforma del Estado4

Durante la dcada de 1990, se tomaron varias medidas por mejorar el funcionamiento de la administracin pblica, Durante el gobierno de Patricio Aylwin, si bien la gestin pblica no fue una prioridad, se cre el Plan Piloto de Modernizacin, instalado, en 1993, en cinco agencias pblicas (Armijo, 2002, Ramrez, 2001).

Al asumir la presidencia Eduardo Frei Ruiz-Tagle, en 1994, el problema de la modernizacin de la gestin pblica adquiri relevancia poltica. Lo que se buscaba era actualizar una administracin desfasada con los desafos que el tipo de Estado y la estrategia de crecimiento del pas (Estado subsidiario e incorporacin a la economa internacional) colocaban (Ramrez, 2001). Al asumir Frei, estas intenciones se materializaron en la creacin del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. ste estaba conformado por los ministros de Hacienda, Interior y SEGPRES y contaba con una secretara ejecutiva y otra tcnica. Adicionalmente, en la SEGRPRES se cre una Divisin de Modernizacin. Se esperaba que este comit pudiera identificar planes de accin y coordinara estas iniciativas dentro de la administracin pblica (Ramrez, 2001).

Una estrategia global de mejoramiento de la gestin solamente vio la luz en 1997, cuando el Comit Interministerial dio a conocer su Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin Pblica. El informe planteaba que la administracin pblica chilena presentaba una serie de problemas que afectaban la gestin. Entre ellos se identificaba la ambigedad de los objetivos de los organismos pblicos, lo que no permita impulsar un enfoque al cliente; que las responsabilidades por el desempeo se encontraban diluidas; y se criticaba la ausencia del uso de la evaluacin de programas gubernamentales (Armijo, 2002: 280). Ante este
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Esta seccin est basada en Araya y Barra (2008).

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AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X escenario, el Comit Interministerial propuso avanzar en seis reas: gestin estratgica; transparencia y probidad; calidad de servicio y participacin ciudadana; recursos humanos, institucionalidad del Estado y; comunicacin y extensin (SEGPRES, 2006: 19). Lo que se buscaba era la consecucin de tres objetivos: la mejora continua del trabajo administrativo; el impulso de una gestin por resultados y; la transparencia y probidad de la funcin pblica (Ramrez, 2001: 21).

La implementacin del Plan Estratgico fue desarrollada de manera gradual. sta fue una estrategia definida por el Comit Interministerial, de manera de avanzar de manera segura en los distintos mbitos de accin (Armijo, 2002; Ramrez, 2001). Adems, el Plan no fue impulsado centralmente por el Comit sino que se prefiri una opcin ms flexible y menos invasiva para las agencias pblicas: la implementacin desde dentro (Armijo, 2002).

En el perodo 1994-2000, el Comit Interministerial present como resultados la firma de compromisos de modernizacin y la introduccin de indicadores de gestin en las distintas agencias pblicas. Entre 1997 y 1998, el nmero de servicios que incorporaron indicadores de gestin lleg a 81. Adems, se logr que 128 servicios firmaran 374 compromisos de modernizacin (Ramrez, 2001: 17).

Adicionalmente, se disearon incentivos monetarios que relacionaron las remuneraciones de los empleados pblicos con el desempeo institucional. En 1998, se dict una ley (19.553) que fij una asignacin monetaria asociada al logro de metas de modernizacin de las agencias pblicas. Este mismo cuerpo legal cre un instrumento, llamado Programa de Mejoramiento de Gestin (PMG), que estableci metas para los servicios en distintas reas de gestin como Capacitacin, Higiene, Evaluacin de desempeo, Atencin al Cliente, Gobierno Electrnico, Auditora, Compras y Contrataciones y Administracin Contable (Pliscoff, 2008).

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AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X El gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) continu con la preocupacin por mejorar la gestin pblica. Al asumir, en marzo del 2000, cre el Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado (PRYME), el que buscaba un rediseo y reorganizacin de la estructura del Estado, teniendo como norte lograr mayores grados de flexibilidad de la estructura administrativa. El PRYME tambin apuntaba a enfrentar la descentralizacin de la toma de decisiones, especialmente en los fondos de inversin regional, y, por ltimo, continuaba con los esfuerzos del Comit Interministerial por mejorar la gestin en mbitos como los recursos humanos y la calidad del servicio (SEGPRES, 2006: 20-21). A pesar del impulso inicial, la discusin en torno a la reforma del Estado se estanc, a poco andar el gobierno.

Sin embargo, durante 2002, a causa de irregularidades en el Ministerio de Obras Pblicas y la Corporacin de Fomento y Reconstruccin (CORFO), se gener una coyuntura crtica que permiti reimpulsar la reforma del Estado. El Presidente Lagos con Pablo Longueira, Presidente del principal partido opositor, la Unin Demcrata Independiente (UDI), firmaron, en enero de 2003, el llamado Acuerdo Poltico-Legislativo para la Modernizacin del Estado, la Transparencia y la Promocin del Conocimiento. Este documento, con 49 medidas, se constituy en la agenda de reforma estatal, en el mbito de la gestin pblica, gestin financiera, descentralizacin, financiamiento de la poltica, labor parlamentaria,

institucionalidad y probidad, crecimiento econmico y lo que se llam nuevas iniciativas a examinar.

En materias de gestin, se avanz, entre otras cosas, en la simplificacin de los procesos administrativos (19.880), se cre la Direccin Nacional del Servicio Civil encargada de impulsar un Sistema de Alta Direccin Pblica, mediante el cul se eligen, por concursos pblicos, a directivos pblicos que antes dependan de la confianza presidencial y se cre un nuevo sistemas de compras pblicas, en lnea, y que coloca a disposicin de los ciudadanos los procesos de compras desarrollados por el Estado (SEGPRES, 2006).

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AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X Consideraciones finales

En las secciones anteriores se ha mostrado que la administracin pblica chilena dista de ser ese aparato colonial al que se refieren periodistas y polticos. De modo contrario, se constata el desarrollo de importantes procesos de reforma del Estado, incluyendo su rol, como en el caso de la dcada de 1920, junto a otros impulsos por mejorar la marcha administrativa, en funcin a un tipo de Estado previamente definido, como en los casos de las reformas de la dcada de 1880 (Barra, 2008a), y las impulsadas por los gobierno de la Concertacin (Araya y Barra, 2008).

Habiendo aceptado este punto, y teniendo en cuenta que de momento no se ha planteado un debate en torno a un cambio del rol del Estado, lo esperable es que la discusin sobre la mejora administrativa comience desde lo ya realizado, pues, si bien los problemas de gestin, vistos durante 2008, existen y deben ser abordados, no se puede partir del supuesto que en los ltimos aos no se ha modernizado al Estado.

La modernizacin, en la dcada de 1990, combin directrices generales con cierto margen para que fueran los servicios pblicos quienes definieran sus metas por ejemplo, PMG (Armijo, 2002). Ello ha sido benfico para el desarrollo de los procesos de modernizacin dentro de cada agencia pero tambin ha presentado problemas. En base a esos problemas es que la discusin debiera enfocarse, por ejemplo, en cmo avanzar hacia una evaluacin de los procesos de reforma (Snchez, 2008), especialmente, en lo relativo a si los PMG tienen un efecto en la mejora de la gestin (Pliscoff, 2008), y en cmo conciliar los mrgenes de los servicios para impulsar sus propios procesos con mecanismos de control, por parte de los ministerios u otra agencia ad-hoc.

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AGENDA PBLICA AO VII, N 12, Diciembre 2008-Enero 2009 ISSN 0718-123X Otro tema que aparece con frecuencia en el debate es el del cuoteo poltico. En la discusin poltica, gran parte de los opositores al gobierno sealan que los problemas de gestin se producen porque los empleados son nombrados por razones polticas. Ello ha llevado que se pida una profundizacin del Sistema de Alta Direccin Pblica. En este punto, se requieren acuerdos polticos mayores, de manera que las contrataciones y el sistema sean considerados legtimos y no sean pasados a llevar5.

En este punto se debe tener en cuenta que la carrera administrativa, y la estabilidad en el empleo, no son el centro del problema. Hoy, el trmino burocracia tiene una connotacin negativa. Sin embargo, como ha sealado Barzelay (1992), ella fue una respuesta a los problemas de eficiencia de la administracin pblica. En el caso chileno, junto a buscar un aumento de la eficiencia, desde la dcada de 1880, las ideas burocrticas surgieron para combatir la influencia poltica en el nombramiento de empleados pblicos, en un contexto en el que la contratacin no estaba ligada a criterios conocidos y de aplicacin general (Barra, en prensa). Recientemente, se ha llamado la atencin respecto a que las reformas administrativas han vuelto a tomar en cuentas rasgos propios de la burocracia (Van der Meer, Toonen y Raadschelders, 2008). Es posible volver a rescatar el valor de sta en materia de carreras administrativas y eficiencia, en lugar de dar paso a propuestas liberalizadoras que buscan eliminar los sistemas de carrera, por ejemplo, el Estatuto Docente?

Argentina es un ejemplo de los problemas que genera la conformacin de nuevos nombramientos permanentes cuando no existe un consenso poltico bsico en torno a ellos. El gobierno de Alfonsn llev adelante la conformacin de una nueva planta funcionaria. Al asumir Menem, desconfiaba de los empleados nombrados por el gobierno anterior, por lo que la estrategia tomada fue la de crear una planta paralela (Ferraro, 2006).

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