CIES e-WORKING PAPER N 58/2009

Avaliao do desempenho docente e conflitos profissionais:

ensaio de um enquadramento e explorao de evidncias sobre o caso portugus

IRINA BETTENCOURT PEREIRA

CIES e-Working Papers (ISSN 1647-0893) Av. das Foras Armadas, Edifcio ISCTE, 1649-026 LISBOA, PORTUGAL, cies@iscte.pt

Irina Bettencourt Pereira licenciada em Sociologia pelo Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa (ISCTE) onde actualmente frequenta o mestrado em Cincias do Trabalho e Relaes Laborais. Tem participado em projectos de investigao no CIES-ISCTE desenvolvendo trabalho nas reas da sociologia do trabalho, profisses e organizaes. Tem colaborado tambm em projectos de investigao e iniciativas do Escritrio de Lisboa da Organizao Internacional do Trabalho (OIT). E-mail: irina.pereira@iscte.pt e irinabettencourt@gmail.com

Resumo Desde o fim dos anos 90 que os governos portugueses procuram desenvolver novos modos de gesto na administrao pblica e de racionalizao do aparelho de Estado. A partir de 2002, o governo social-democrata de Jos Manuel Duro Barroso anunciou uma revoluo na administrao pblica, embora a sua concretizao mais ampla tenha sido conduzida a partir de 2005 pelo governo socialista de Jos Scrates. Durante o perodo anterior de governao social-democrata foi criado um novo sistema de avaliao de desempenho na administrao pblica portuguesa. Existiam diversas lacunas na sua concepo, entre as quais a inexistncia de modelos de avaliao adaptados aos corpos especiais da funo pblica, designadamente para os professores, mdicos, enfermeiros e polcias. Como consequncia, este modelo teve uma aplicao bastante diminuta nos ltimos trs anos, o que fez com que o governo socialista posterior o revisse integralmente. No final de 2006, o Ministrio da Educao negociou com os sindicatos dos professores um novo Estatuto da Carreira Docente (ECD) que deu azo criao das bases de um modelo de avaliao de desempenho adaptado aos professores para comear a ser implementado no incio de 2008. O facto de a sua concepo e aplicao no estarem a gerar um consenso generalizado entre os professores, as escolas e os representantes sindicais fez com que recentemente fossem reabertas negociaes e ajustamentos a este novo esquema. Com base na anlise emprica dos discursos sindicais e da sequncia dos eventos e conflitos, procura-se mapear e entender os padres gerais de resposta ao contedo e metodologia desta mudana. Esta reforma situa-se na confluncia de reformas estruturais profundas na regulao laboral do Estado, na administrao das escolas pblicas e na profisso docente. O objectivo deste trabalho compreender o processo de resistncia colectiva emergente, as suas causas e implicaes, e os desafios que este processo tem colocado tanto s relaes laborais e profissionais no sector como capacidade de gesto da mudana por parte do Ministrio da Educao. Palavras-chave: reforma administrativa, avaliao de desempenho, conflitos, professores, Portugal.

Abstract Since the end of the 1990s Portuguese governments have sought to develop new forms of public management and rationalization of the State apparatus. In 2002, the Social Democrat government of Jos Manuel Duro Barroso announced a revolution in Public Administration, though its implementation has really been carried out since 2005 by the Socialist government of Jos Scrates. During the previous Social Democratic mandate, a new system of individual performance appraisal for the Public Administration was created. There were several weaknesses in its conception, including the lack of specific models for evaluating the special corps within the civil service, namely teachers, doctors, nurses and the police. As a consequence, the application of this system over the last three years was quite limited, which led the following government to largely review it. At the end of 2006 the Ministry of Education negotiated a new Teachers Career Statute (ECD) with the teachers' unions and created a new performance appraisal system for teachers that were to be implemented at the beginning of 2008. However, the lack of consensus amongst teachers, schools and union representatives regarding its conception and application led to a reopening of negotiations and adjustments to this new scheme. Based on analysis of union discourse and the course of events and conflicts, we seek to map and understand the general patterns of response to the content and methods of this reform. These changes are situated at the confluence of profound structural reforms in State labour regulation, in public school administration and in the teaching profession. The goal of this paper is to understand the emergent collective resistance-process, its causes and consequences, as well the challenges that this process raises for labour and professional relations in this sector and for the capacity of the Ministry of Education to manage reform. Key-words: administrative reform, performance appraisal, conflicts, teachers, Portugal.

Introduo1
Desde os anos 80, um pouco por todos os pases democrticos industrializados os governos comearam a desenvolver grandes reformas no sector pblico empresarial e administrativo. Paralelamente aos constrangimentos oramentais de elevada despesa pblica, um novo paradigma de gesto comeou a inspirar as polticas de reforma das organizaes pblicas e das suas relaes de emprego, na procura de maior eficincia e produtividade dos servios. Este paradigma designa-se por nova gesto pblica (new public management), uma forma de gesto que pretende adaptar tcnicas e mtodos de gesto do sector privado empresarial ao sector pblico empresarial e administrativo. Os sistemas de avaliao do desempenho dos trabalhadores e a definio da sua remunerao de acordo com o mrito fazem parte de algumas das tcnicas introduzidas por esta nova gesto no sector pblico. No caso da funo pblica, os novos modelos de avaliao so relativamente revolucionrios pois, na generalidade, os sistemas de carreira previamente institudos faziam depender as remuneraes e as progresses na carreira principalmente da antiguidade no servio. Em Portugal, a reforma da administrao pblica comeou a ser implementada de forma mais integrada e abrangente pelo governo socialista de Jos Scrates (XVII Governo Constitucional). Esta reforma introduz novas formas de gesto na administrao pblica portuguesa que passam, nomeadamente, pela generalizao dos contratos individuais de trabalho, introduo de uma lgica de gesto por objectivos, maior flexibilizao e mobilidade dos trabalhadores, e desenvolvimento de novos modelos de avaliao de desempenho. Relativamente avaliao de desempenho, o governo socialista actual aprovou um novo Sistema Integrado de Avaliao de Desempenho para a Administrao Pblica (SIADAP), um sistema integrado que contempla a avaliao individual dos trabalhadores, dos servios e dos dirigentes. O sistema de avaliao que est a ser aplicado actualmente remonta a alguns princpios do SIADAP criado em 2004 com o governo socialdemocrata de Duro Barroso, embora uma das lacunas do sistema anterior residisse precisamente na inexistncia de uma adaptao especfica do SIADAP s carreiras especiais

Este trabalho integra o projecto de tese de mestrado Reforma laboral para os profissionais da funo pblica portuguesa: o caso dos professores e assume aqui, explicitamente, a natureza de trabalho em progresso. Tem sido desenvolvido no mbito do projecto de investigao Mudana organizacional e relaes do emprego na administrao pblica em Portugal: o papel dos sindicatos e dos trabalhadores, um projecto do CIES-ISCTE (financiado pela FCT), com a coordenao cientfica do Professor Doutor Alan D. Stoleroff, a quem deixo um especial agradecimento pela leitura e comentrios crticos a este trabalho. Esta verso data de Novembro de 2008.

 das quais os professores fazem parte. A reviso do Estatuto da Carreira Docente (ECD), ocorrida entre Setembro e Novembro de 2006, deu azo criao das bases de um novo sistema de avaliao individual dos professores imagem do SIADAP criado para os restantes funcionrios pblicos. Apesar de este sistema j estar regulamentado (as negociaes ocorreram em Maro de 2007), a sua aplicao no tem tido um consenso generalizado entre os professores e os seus representantes, especialmente devido aos critrios de avaliao propostos, s condies materiais e humanas existentes para concretizar as avaliaes e metodologia de mudana do Ministrio da Educao (ME). O novo modelo de avaliao de desempenho dos professores situa-se no quadro do paradigma da nova gesto pblica, da reforma das relaes laborais na administrao pblica e das novas agendas polticas para o sector da educao. Na primeira parte deste trabalho pretende-se construir uma abordagem aos princpios da nova gesto pblica (NGP), s especificidades das relaes de emprego na funo pblica, aos sistemas de avaliao de desempenho individual, focando o caso particular da extenso destes princpios s escolas e aos professores do ensino pblico. Na segunda parte, analisamos a aplicao destes princpios ao caso portugus, os contextos e principais caractersticas da reforma da administrao pblica em curso e do sistema de avaliao de desempenho criado (SIADAP), e exploramos algumas evidncias sobre as reformas no sector pblico da educao e as dinmicas de resistncia colectiva em torno destas reformas. A hiptese fundamental que norteia este trabalho a de que a reviso do modelo de avaliao de desempenho dos professores desafia estruturas complexas de poder laboral e profissional no sector da educao. Desta forma, o comportamento dos professores e das suas organizaes sindicais condiciona a capacidade de mudana do Ministrio da Educao, o que faz com que, na ausncia de consensos alargados com o grupo profissional docente, as reformas decorram com ciclos sucessivos de resistncia e bloqueio.

I ovas formas de gesto e de emprego no sector pblico

1. Relaes de emprego na funo pblica e no sector pblico da educao

Na perspectiva da sociologia do trabalho e das relaes industriais, o sector pblico (e especificamente a funo pblica) apresenta uma complexidade analtica acrescida. As tradies institucionais especficas deste sector diferenciam as suas relaes de emprego comparativamente com o sector privado (Osaki, 1987a; 1987b; Lane, 1995; Auby, 1998). Nos pases democrticos industrializados podemos constatar condies relativamente transversais que caracterizam a evoluo do papel do Estado como empregador e a importncia do emprego pblico, tais como a expanso de polticas econmicas keynesianas e o consequente aumento da proporo de funcionrios pblicos e das despesas em salrios e em outras contribuies pecunirias.2 Nos pases em que a legislao garante direitos sindicais a estes trabalhadores, o predomnio da forma burocrtica e estandardizada de organizao do trabalho na funo pblica possibilitou condies organizacionais favorveis ao desenvolvimento do sindicalismo neste sector. Numa perspectiva organizacional, a funo pblica caracterizada por padres de burocracia bastante desenvolvidos (Weber, 1973; 1984). A inter-relao entre matrias laborais e a poltica de prestao de servios pblicos, bem como a existncia de corpos especiais so factores que introduzem diferenciao nos estatutos e regulaes laborais, o que complexifica os processos negociais e de determinao das condies de trabalho. Na funo pblica, o Estado no um empregador como qualquer outro. Por um lado, o Estado tem sido tradicionalmente concebido e institucionalizado como um empregador-modelo, negociando e determinando algumas vantagens relativas em matria salarial, proteco social e no emprego, reforma e penses, segurana no trabalho, uniformidade das condies de emprego, mantendo a antiguidade no servio como um importante critrio nos sistemas de remunerao e de carreira (Ferner, 1994; Bach et.al., 1999; Bossaert, 2005; Bordogna, 2003; 2007a; 2007b). Por outro lado, o Estado tambm a autoridade que define as regras do jogo, isto , o modo de regulao do emprego, o nvel desta regulao e alguns direitos laborais (associao, negociao e greve) destes trabalhadores (Traxler, 1999).
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Os funcionrios pblicos podiam reformar-se mais cedo, trabalhar menos horas, usufruir de mais frias e estabilidade no emprego. Em troca, estes trabalhadores deveriam respeitar regimes especiais de trabalho e cdigos de tica e disciplina particulares.

Se as relaes laborais na funo pblica so relativamente particulares quando comparadas com as do sector privado, no caso da educao esta complexidade v-se acrescida. Para alm do sector da sade (vd. Bach, 2004; e Seifert, 1992),3 verificamos que os estudos acadmicos sobre as relaes industriais no sector pblico parecem dedicar uma ateno residual ao estudo do sector da educao. De um modo geral, para alm das funes soberanas do Estado (tal como a polcia e a defesa), o sector da educao ainda o mais centralizado no que respeita sua organizao administrativa e das relaes de emprego, mesmo quando comparado com os servios sociais e de sade (Bordogna, 2007a). As escolas so locais de trabalho particulares. A matria-prima so os prprios alunos e as suas capacidades, os produtos de trabalho so menos visveis, e nestas instituies intersectam-se processos sociais e organizacionais complexos: pedagogia, gesto e administrao, socializao e relaes de trabalho. Embora as escolas pblicas tenham uma misso particular quando comparadas com outras organizaes ou servios e embora os professores - enquanto intelectuais - desempenhem um tipo de actividade pouco estandardizada, estas organizaes tm um elevado grau de burocratizao na organizao das suas estruturas, procedimentos e regulao das relaes de emprego. Os professores so trabalhadores que assumem papis complexos no sistema escolar e educativo. A sua identidade profissional reporta-se a um conjunto de atributos e papis compartilhados no meio docente, que so distintivos deste grupo profissional em relao a outros. Os professores, enquanto profissionais, pertencem a uma comunidade especfica, regulada por normas e condies que configuram um tipo de fechamento profissional (Parkin, 1979) e uma colegialidade especfica como parte da cultura profissional (Goode, 1957; Greenwood, 1957). Neste contexto, o seu profissionalismo implica a procura de controlo das condies da actividade profissional, e opera como uma estratgia profissional que define e negoceia o acesso a determinadas prerrogativas especiais da comunidade docente com base na percia e competncias especficas destes profissionais. Desta forma, o profissionalismo docente configura relaes de poder e de autonomia exclusivas a esta profisso (Clarke e Newman, 1997). Os professores partilham tambm uma dimenso de reflexividade inerente profisso docente, bem como uma praxis pedaggica e laboral que se baseia na transmisso de conhecimento e socializao secundria de crianas e jovens estudantes (Freidson, 1986;

No caso portugus vd. o recente trabalho desenvolvido por Stoleroff, A. e T. Correia (2008), A empresarializao do sector hospitalar pblico portugus: a desregulao do mercado de trabalho mdico e os desafios sindicais para a sua re-regulao, CIES e-Working Paper n.47/2008, Lisboa.

Abbott, 1988; Rodrigues, 2002). Em relao a esta dimenso de reflexividade, desenvolvese uma dialctica complexa entre aquilo que estes profissionais que fazem, isto , educar e ensinar, e as interaces que desenvolvem com as instituies onde exercem essa actividade. Os professores do ensino pblico so tambm funcionrios do Estado que servem o interesse pblico e necessidades colectivas da sociedade. Desta forma, os valores e cdigos de conduta do funcionalismo pblico tambm fazem parte do seu ethos profissional e identitrio (vd. Horton, 2006; e McDonough, 2006). Isto significa tambm que a sua posio na relao com os empregadores e instituies de ensino no de todo clara e delimitada. Estes profissionais so simultaneamente trabalhadores assalariados numa posio de dependncia no emprego e profissionais com autonomia profissional e relativo controlo sobre a produo do seu trabalho e a administrao das instituies onde leccionam. Nesta condio, as normas laborais e profissionais ora so definidas de fora para dentro, ou seja, por elementos que no pertencem comunidade profissional, ora pelos prprios membros da comunidade. Apesar da presena significativa dos sindicatos dos professores em diversos pases (Bordogna, 2003), o facto de, em geral, os professores do ensino pblico no terem organizaes profissionais que os representem (OECD, 2005) tambm revelador do grau relativamente mitigado do fechamento deste grupo profissional. Em relao regulao das relaes de emprego dos professores, esta pode diferir consoante estes trabalhem em escolas de tutela privada ou pblica. Apesar de a lgica deste tipo de actividade ser essencialmente pedaggica e cientfica, no sector privado este tipo de regulao largamente determinado tambm por interesses empresariais. Neste contexto, possvel, por exemplo, celebrar contratos individuais de trabalho ou um acordo colectivo de trabalho. Como referimos, no sector pblico os professores podem ser funcionrios do Estado e, tal como os restantes funcionrios pblicos, tm a possibilidade de usufruir de prerrogativas especiais de emprego. Neste sector pode haver tambm sistemas contratuais mistos (contratao individual e vnculo pblico) e, em todos os casos, possvel coexistir uma regulao sobre a conduta e deontologia profissional (vd. Ironside e Seifert, 1995). A especificidade da profisso docente traduz-se num tipo particular de sindicalismo profissional (id., ibid.). Uma das caractersticas da estrutura sindical na funo pblica a sua fragmentao, ocupacional e ideolgica em diversos sindicatos. As profisses da funo pblica so normalmente organizadas separadamente das federaes sindicais gerais dos pases (Treu, 1987; Bordogna, 2003 e 2007a). Juntamente com outros tipos de profisses (mdicos, pilotos, controladores de trfego areo, etc.) os sindicatos de professores tm um 7

forte poder disruptivo, isto , posies que permitem formas de aco industrial com efeitos desproporcionados nos utentes dos servios e no pblico em geral em comparao com o custo da aco em si (Bordogna, 2003: 41). No caso da educao, este efeito exacerbado tendo em conta que as escolas so locais de trabalho tipicamente sindicalizados (Tomlinson, 2000). Alguns estudos (vd. Ballou e Podgursky, 1997) concluram que os sindicatos de professores podem exercer forte influncia nas reformas escolares e educativas, o que significa que pode ser mais difcil implementar reformas radicais ou no consensuais em sistemas onde a presena sindical forte. No quadro das reformas administrativas h estudos (Bordogna, 2003) que indicam tambm que o sector da educao tem sido o mais resistente s reformas. Os sistemas de avaliao de desempenho individual e as consequentes modificaes nos sistemas de promoes e de progresso na carreira integram a tendncia das reformas nos sistemas educativos internacionais (OECD, 2005).

2. A

ova Gesto Pblica: transio de paradigmas de gesto na funo pblica e no

sector da educao

Nas ltimas trs dcadas, tem havido mudanas importantes nos papis do Estado enquanto empregador e prestador de servios pblicos. O declnio e a reforma do Estado Providncia e a transformao do papel do Estado na economia e na sociedade tm despoletado diversas modificaes ao nvel da prestao dos servios pblicos.4 Paralelamente a este debate decorrem considerveis transformaes no sector pblico empresarial e administrativo ao nvel organizacional e das relaes de emprego. Estas mudanas esto associadas ao paradigma5 da nova gesto pblica, um paradigma progressivamente institucionalizado no sector pblico empresarial e administrativo, com impactos e configuraes diversas segundo os pases, consoante as diferentes tradies das relaes industriais (Crouch, 1993; Ruysseveldt e Visser, 1996; Visser, 2004) e as

Vd., por exemplo, a conhecida obra de Gsta Esping-Andersen (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press, & Princeton, Princeton University Press. Para um enfoque nos pases do Sul da Europa e em Portugal, vd. as anlises de Maurizio Ferrera (2000), A reconstruo do Estado social na Europa Meridional, em Anlise Social, vol. XXXIV, n 151-152, pp. 457-475, de Juan Mozzicafreddo (1994), O Estado-Providncia em transio, em Sociologia, Problemas e Prticas, n. 16, pp. 11-40, e (2002), Estado-Providncia e Cidadania em Portugal, Oeiras, Celta Editora (1 ed. 1997). 5 W. R. Scott discute a ideia de paradigma e de mudana de paradigma neste sentido, na obra (1992), Organisations, Rational, atural and Open Systems, Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall (3 ed.).

estratgias empregues pelos diversos governos.6 Genericamente, este paradigma parte da ideia segundo a qual as organizaes do sector pblico e do sector privado podem e devem ser geridas atravs de princpios similares na sua essncia, apesar de as organizaes pblicas terem o interesse pblico como objectivo e fim das suas actividades e de serem relativamente controladas pelo poder poltico. Na prtica, este paradigma entende os sistemas de gesto privada como superiores e mais funcionais que os sistemas tradicionais de gesto pblica, o que faz com que a adaptao dos seus princpios contribua potencialmente para o esbatimento progressivo das fronteiras entre os sectores. As principais caractersticas desta gesto podem ser resumidas nos seguintes elementos: modificao dos termos de contrato e emprego (fim dos contratos vitalcios), gesto de recursos humanos mais flexvel e individualizada, introduo de avaliao de desempenho individual, remuneraes de acordo com desempenho e produtividade, fim da progresso na carreira de acordo com a antiguidade no servio, mecanismos de mensurabilidade dos resultados da actividade e da satisfao do cliente-utente, possibilidade de despedimento em caso de desempenho insuficiente, reforo da mobilidade funcional e numrica, descentralizao das instncias de negociao e da determinao das remuneraes, e gesto por objectivos (OECD, 1995; Ferlie et al., 1996; Christensen e Lgreid, 2001; Gomes, 2001; Gruening, 2001; Bach e Kessler, 2007).7 Apesar de os servios pblicos no perseguirem o interesse principal do lucro e da rentabilidade, os objectivos principais destas novas tcnicas so uma maior eficincia, produtividade e racionalizao de custos nos servios.8 Portanto, uma questo que se afigura como relativamente controversa que, apesar de as reformas contriburem potencialmente para a

Um caso usualmente indicado como paradigmtico desta mudana a reforma dos servios pblicos na Nova Zelndia. Neste pas, a reforma foi baseada num quadro terico com base nas teorias econmicas e da gesto: agency theory, theories of public choice, princpios de mercado. 7 Bordogna (2007b), no seu estudo comparativo dos pases da Europa-27, analisa que a importao das tcnicas de gesto das relaes de emprego do sector privado para as relaes de emprego do sector pblico supe que os contextos so semelhantes (incentivos e constrangimentos). Porm, os contextos so marcadamente diferentes. O autor argumenta que as reformas inspiradas no paradigma da NGP se baseiam excessivamente no objectivo de reduo dos custos com os trabalhadores e com o aparelho administrativo, e que os objectivos que estas reformas tanto proclamam, tais como a motivao dos trabalhadores, apresentamse na prtica em segundo plano. 8 Assumimos que esta questo bastante discutvel. Verificamos que nestes contextos o chapu da eficincia uma alavanca de transformao ideolgica da organizao dos servios pblicos. Est ainda por confirmar de que forma estas tcnicas contribuem, de facto, para o aumento da eficincia e produtividade do trabalho nestes servios (facilmente entendemos que a sua mensurabilidade se afigura relativamente problemtica).

convergncia entre sectores (do ponto de vista da gesto e organizao),9 argumentamos que h especificidades nos servios pblicos que no permitem uma aplicao taxativa dos princpios empresariais. Por exemplo, ainda que os servios de interesse geral possam ser executados tambm por empresas privadas, o Estado enquanto empregador e prestador destes servios preenche valores e um papel social que sempre diferente dos interesses do sector privado. Concordamos com Gomes (2001: 82) quando argumenta que so os valores da aco pblica, tais como a equidade, imparcialidade e justia, que permitem travar a presso ideolgica da racionalidade gestionria privada e no deturpar as especificidades destes servios e dos objectivos que se propem. Portanto, apesar da necessidade de transio para uma cultura organizacional que responda aos desafios emergentes e para novas modalidades de organizao das administraes pblicas, argumentamos que h valores intrnsecos lgica prpria de funcionamento dos servios pblicos que dificilmente so inteiramente reformados, quer porque as razes histricas (polticas, culturais, econmicas, sociais) sedimentaram configuraes particulares neste sector, quer porque estes servios desempenham uma misso diferente dos interesses da lgica empresarial. De facto, devido s especificidades do sector pblico, a aplicao de uma nova lgica de funcionamento prxima da lgica do sector privado tem gerado alguma discusso sobre os efeitos e implicaes destas mudanas. Por exemplo, em relao Sucia, com base num estudo de caso num centro de sade, Skln (2004) concluiu que o confronto entre a nova gesto pblica e a filosofia administrativa previamente institucionalizada produz subjectividades que competem entre si e que impedem uma verdadeira mudana. Este autor constatou que os administradores preferem desenvolver os seus prprios modelos de gesto em vez de aplicarem modelos concebidos de forma importada de outras organizaes. Ora, este efeito apresenta-se claramente como contrrio ao pretendido, pois em vez de controlar as subjectividades e arbitrariedades organizacionais, a reforma da administrao pblica orientada pela NGP reproduziu e fortaleceu estas subjectividades, mantendo os mecanismos de gesto anteriormente institucionalizados e tornando os novos modelos praticamente obsoletos. Mathiasen (1996), numa reflexo sobre a nova gesto pblica e suas implicaes prticas, reflecte tambm algumas inadequaes e efeitos no intencionais da NGP. Por exemplo, o facto de este tipo de lgica procurar essencialmente

Numa discusso sobre a convergncia entre sectores, sugerimos, por exemplo, o artigo de Yves Emery, e David Giauque (2005), Employment in the public and private sectors: toward a confusing hybridization process, International Review of Administrative Sciences, vol. 71, n 4, pp. 639-657.

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uma maior eficincia econmica pode tornar-se bastante desadequado. Isto porque, por um lado, os servios pblicos procuram na sua gnese interesses gerais e objectivos sociais e, por outro, os actores tm sempre uma racionalidade limitada, o que significa que as pessoas no fazem escolhas apenas de acordo com uma mxima optimizao das suas utilidades.10 No caso portugus, Arajo (1999) fez um estudo de caso sobre alguns ministrios da administrao pblica portuguesa que foram alvo de elementos de reforma no fim dos anos 90 e concluiu tambm que as direces-gerais dos servios revelaram resistncias institucionais mudana pois, na prtica, continuaram a manter os sistemas anteriores em funcionamento, fundamentalmente com base em rotinas e mecanismos j automatizados. Bordogna (2007a; 2007b), na sua anlise das reformas administrativas nos pases da
UE-27, identificou tambm um conjunto de efeitos que comprometem no s os objectivos

de eficincia mas tambm da melhor qualidade dos servios pblicos, nomeadamente: a) no que respeita descentralizao da negociao colectiva para a determinao das condies de trabalho, o director-geral deveria gerir da melhor forma possvel os recursos em concertao com os sindicatos, mas as tendncias revelam que o que se verifica que a maior parte das negociaes continua a ocorrer ao nvel macro e est muito dependente dos recursos centralizados no governo (Oramento de Estado, por exemplo);11 b) quanto substituio dos mecanismos automticos de determinao do salrio e progresso na carreira (anteriormente ligados antiguidade no servio), os efeitos dos incentivos na motivao dos trabalhadores surgem comprometidos principalmente devido aos efeitos perversos sobre o moral do trabalhador, resultantes da quebra tendencial de expectativas e confiana no sistema; c) finalmente, e para o caso particular que nos interessa neste trabalho, a difuso de outras formas de remunerao de acordo com o desempenho e a individualizao das relaes de emprego parecem ter alguns efeitos negativos na motivao dos trabalhadores e gerar implicaes contraproducentes. A este respeito, o estudo de Francisco Peret (2007)12 e o relatrio da OCDE (OECD, 2007) concluram tambm que os sistemas de remunerao associados ao mrito individual adoptados um pouco por toda a Europa desde os anos 80 no tiveram impactos significativos na motivao dos funcionrios pblicos, principalmente devido subjectividade dos
O economista norte-americano Herbert Simon foi o autor que teorizou de forma pioneira as limitaes da racionalidade dos actores. Vd. (1982), Models of Bounded Rationality (vols. I e II), Cambridge, MA, The MIT Press. 11 Esta descentralizao tambm produz mais custos de transaco, ou seja, processos mltiplos de negociao da mudana que desencadeiam mais encargos administrativos e efeitos perversos na motivao dos funcionrios pblicos. 12 Francisco Cardona Peret, autor do estudo Performance related pay in the public service in OECD and EU member States, um estudo do Programa Sigma, co-financiado pela Unio Europeia e OCDE, publicado em Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas (2007), do Instituto Europeu de Administraes Pblicas.
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critrios aplicados e ao desenvolvimento de sentimentos de injustia entre os trabalhadores.13 A acrescer, algumas anlises (Bordogna, 2007a; 2007b) revelam que a adopo de mecanismos no estandardizados pode aumentar os custos de transaco das reformas. Isto significa que, a menos que haja um real valor imediato a retirar dos novos mecanismos, os directores e gestores tendem a continuar a utilizar racionalmente os mesmos mtodos numa lgica estandardizada e colectivista, tal como previamente institucionalizado.

ovas abordagens gestionrias nas escolas e para os profissionais da educao

Como referimos, as reformas que tm sido desenvolvidas nas diversas administraes pblicas dos pases democrticos industrializados enquadram-se tambm nas estratgias de recalibragem das funes do Estado e do seu papel enquanto prestador de servios. As mudanas na prestao dos servios educativos tm sido coincidentes com a transformao das relaes de emprego e a gesto de recursos humanos no sector da educao. No plano ideolgico, a mudana das orientaes polticas a favor de uma maior abertura da rede pblica de educao aos princpios do mercado tem motivado a extenso de alguns princpios da nova gesto pblica a este sector tambm. Durante os anos 80, as estratgias de privatizao promovidas pelo Banco Mundial constituram as primeiras iniciativas de alterao da gesto e propriedade deste sector.14 A progressiva integrao das agendas nacionais de educao numa agenda global da educao (vd. Magalhes e Stoer, 2006; Stoer, Corteso e Correia, 2001) e as exigncias que se colocam aos professores nestes novos contextos tm contribudo tambm para a adopo de novas formas de medio e avaliao do trabalho docente para a melhoria da eficincia dos sistemas educativos.15 Estas reformas passam por mudanas nas polticas de gesto deste sector, nas
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Alguns estudos na rea da psicologia tambm apontam concluses no sentido de as remuneraes associadas ao desempenho individual serem ainda um factor de motivao muito tnue e por vezes com efeito contrrio ao esperado. Vd. Deci et. al. (1999), e Kohn (1993). Numa perspectiva prxima das relaes industriais, vd., por exemplo, Marsden (2004), que reflecte sobre os impactos das reformas nos servios pblicos britnicos (durante os anos 90) e sobre os impactos dos mecanismos de remunerao de acordo com o desempenho e mrito dos trabalhadores. 14 Sobre algumas estratgias recentes de privatizao do sector da educao (caso europeu), vd., por exemplo, Stephen J. Ball (2004), Education for Sale. The Commodification of Everything?, Institute of Education, University of London. Para um estudo comparativo entre os EUA e a Gr-Bretanha, vd. J. Fitz e B. Beers (2002), Education management organizations and the privatisation of public education: a cross-national comparison of the USA and Britain, em Comparative Education, vol. 38, n 2, pp. 137-154 15 Vd., por exemplo, os trabalhos da Comisso Europeia, Improving the Quality of Teacher Education, European Commission Staff Working document, 3 de Agosto 2007, e Schools for the 21st Century, European Commission Staff Working document, 11 de Julho 2007, disponveis no URL da Comisso Europeia.

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formas de gesto das escolas, na cultura organizacional instituda e nas relaes de emprego dos professores (nas suas diversas dimenses).16 Assim, tal como nos servios pblicos em geral, os princpios da nova gesto pblica tm sido estendidos ao sector pblico da educao (vd. Cibulka, 1997; Fusarelli e Johnson, 2004; Flynn, R., 1999; Walsh, 1995). As abordagens gestionrias introduzem novos controlos e novos valores, por natureza discrepantes com os valores do servio pblico e da lgica da autonomia profissional destes trabalhadores. Como consequncia, tal como a literatura tem apontado, esta coliso de valores pode gerar desadequaes e efeitos perversos na sua aplicao.17 Seddon (1997) e Clarke e Newman (1997) so autores que tm concebido modelos de anlise para entender a transformao das condies de trabalho dos docentes em contextos de mudana orientados por uma lgica gestionria. Estes autores argumentam que o profissionalismo docente desafiado e redefinido por este tipo de reformas, em grande parte porque as fronteiras da prtica profissional docente se tornam mais hbridas, pois os professores tm que trespassar a sua tradicional autonomia para outros actores (gestores, administradores, outras categorias hierrquicas, etc.). Os sistemas de remunerao ligados ao desempenho tm sido introduzidos neste contexto. Os novos mecanismos substituem as escalas antigas de remunerao associadas antiguidade no servio por novos mecanismos que atribuem remuneraes de acordo com os resultados de avaliao do desempenho do funcionrio pblico. Veremos no ponto seguinte, com mais pormenor, alguns contornos e fundamentos dos sistemas de avaliao de desempenho e de remunerao do mrito.

2. Gesto e avaliao do desempenho individual A avaliao de desempenho nas organizaes18 Os processos de avaliao permitem que os trabalhadores conheam o que se espera deles, os critrios de avaliao do seu desempenho, o feedback sobre a execuo do seu
Ball (2003) argumenta que as reformas educativas levadas a cabo por diversos governos nas duas ltimas dcadas so motivadas por tecnologias polticas de reforma. Os artefactos discursivos destas tecnologias resumem-se a performance, accountability e competitivity. Vd. tambm Teodoro (2006). 17 A problemtica das profisses no contexto das reformas tem sido tambm analisada em alguma literatura sobre a nova gesto pblica. Por exemplo, as anlises de Broadbent e Laughlin procuram mostrar como o poder e a autoridade de vrios grupos profissionais dos servios pblicos podem ser mitigados atravs de abordagens gestionrias. Vd. J. Broadbent, e R. Laughlin (2002), Public service professionals and the New Public Management, em K. McLaughlin, S. Osborne, e E. Ferlie (orgs.), ew Public Management: Current Trends and Future Prospects, Londres, Routledge. 18 Este tpico largamente tributrio de Alexandra Fernandes e Antnio Caetano (2007: 359-387). Vd. tambm o livro de Antnio Caetano (1997) inteiramente dedicado problemtica da avaliao de desempenho.
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trabalho e a possibilidade de melhoria dos desempenhos. Apesar de algumas evidncias mostrarem o contrrio, a avaliao de desempenho e as remuneraes de acordo com o mrito so descritas pelos gestores de sucesso como os instrumentos mais poderosos nos sistemas de motivao das organizaes (vd. Welch, 2001). No paradigma de gesto actual, as pessoas so um factor-chave no desempenho global da organizao, pelo que a monitorizao do seu desempenho e da sua motivao uma operao cada vez mais relevante para os trabalhadores e para o desempenho da organizao como um todo.19 Os tericos da gesto de recursos humanos e da psicologia organizacional tm produzido diversos enquadramentos acerca da avaliao de desempenho quanto aos seus instrumentos, mtodos e objectivos.20 Adoptamos a definio de Fernandes e Caetano (2007: 360), segundo a qual a avaliao de desempenho um sistema formal e sistemtico que permite apreciar o trabalho desenvolvido pelos colaboradores de uma organizao. Estes autores consideram que este tipo de mecanismo integra trs componentes principais: objectivos, instrumentos e procedimentos. No plano dos objectivos, por exemplo, as principais finalidades deste processo podem ser categorizadas em trs grupos (Caetano, 1997): desenvolvimento organizacional (e.g. rastreio sobre necessidades de formao), desenvolvimento individual (feedback sobre o desempenho) e gesto de recompensas (e.g. atribuio de recompensas e salrios).21 No plano dos instrumentos, as abordagens podem ser sumarizadas do seguinte modo (vd. Fernandes e Caetano, 2007: 363-370): centradas na personalidade (escalas grficas), centradas nos comportamentos (incidentes crticos, escalas de escolha forada, escalas ancoradas em comportamentos), centradas na comparao com outros (orientao simples) e centradas nos resultados (gesto por objectivos). No plano dos procedimentos, possvel classific-los nos mbitos da fonte da avaliao,22 na formao dos intervenientes no processo de avaliao e no feedback dado ao trabalhador sobre o seu desempenho (id., ibid.).

A avaliao de desempenho comeou a ser parte integrante da gesto das pessoas apenas no incio do sculo XX (Latham e Wexley, 1981, em Fernandes e Caetano, 2007). 20 Trata-se de um dos temas mais trabalhados no campo organizacional, pelo que no se pretende fazer aqui uma reviso exaustiva da literatura sobre as diversas formulaes existentes, mas somente contextualizar a problemtica principal deste trabalho no seio de alguns contributos. 21 Nem sempre os objectivos organizacionais so coincidentes com os objectivos dos membros da organizao (Austin et.al., 1991, em Fernandes e Caetano, 2007). Estes mecanismos podem tornar-se disfuncionais, conflituais e contraproducentes. 22 Especificando um pouco mais as fontes de avaliao, podemos encontrar diversos tipos, tais como, a avaliao feita pelo superior hierrquico directo (a mais comum e tradicional forma de avaliao), a avaliao feita pelo avaliado, a avaliao feita pelos colegas (heteroavaliao), a avaliao feita pelos subordinados e, finalmente, a conhecida avaliao de 360 graus (mltiplos instrumentos e diversas fontes). Sobre os procedimentos vd. id., ibid., pp. 374-387.

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No contexto do sector pblico, a gesto do desempenho constitui o vector essencial das reformas ligadas nova gesto pblica, assumindo trs objectivos principais e interdependentes: a melhoria da gesto e da prestao de servios, o aumento da responsabilizao e do controlo dos resultados, e a reduo de custos financeiros (Carapeto e Fonseca, 2005). Estes sistemas de avaliao enquadram-se amplamente na gesto do desempenho de toda a organizao.23 claro que a administrao pblica burocrtica no desprovida de esquemas de avaliao de desempenho, mas as novas lgicas introduzem maior individualizao, diferentes critrios (ligados ao mrito e no antiguidade), e diferentes consequncias e retribuies (possibilidade de despedimento, mobilidade, prmios, renovao de contratos). Fenmenos de competio tornam-se mais evidentes, especialmente em alguns sistemas onde existem quotas e restries seleco qualitativa dos funcionrios. Veremos algumas especificidades e evidncias acerca destes princpios e da sua aplicao s escolas pblicas e aos professores.

Avaliao do desempenho dos professores

Como referimos, os princpios da nova gesto pblica tambm tm sido estendidos ao sector pblico da educao, com maior ou menor alcance. Os sistemas de prmios e remuneraes de acordo com os resultados da avaliao tm sido um dos mecanismos introduzidos. Genericamente, os novos modelos substituem as escalas salariais rgidas, associadas antiguidade nos escales, por um sistema que remunera e atribui prmios em funo do bom ou do mau desempenho do trabalhador.24 Do ponto de vista da concepo dos modelos, h trs tipos de tendncias no panorama internacional (HarveyBeavis, 2003): remunerao com base no mrito, uma compensao individual acrescida com base nos resultados escolares e observao em aula; remunerao com base no conhecimento e formao, que resulta num acrscimo nas compensaes financeiras com

Bouckaert (1998) elaborou a medio do desempenho como um processo que pode ser realizado a trs nveis: macroplano (pas), mesoplano (polticas) e microplano (organizao). E, mesmo ao nvel do microplano, possvel fazer diversos tipos de avaliao: do servio, do departamento, da equipa ou dos trabalhadores. No descuramos a interligao necessria entre todos estes planos, porm, pretendemos focar aqui apenas este ltimo plano, isto , o da avaliao do desempenho individual dos trabalhadores da administrao pblica. 24 Pode haver diferentes critrios e formas de fazer avaliaes. Harvey-Beavis (2003), com base principal na experincia norte-americana, constata que a maioria dos sistemas de prmios com base no desempenho se baseia na atribuio de prmios pecunirios para nveis elevados de desempenho, geralmente tendo como critrios as notas dos alunos e as competncias e conhecimento dos professores. Este autor faz uma interessante resenha dos sistemas de prmios ligados ao desempenho institudos em alguns pases da OCDE. Vd. anexo 1 do seu trabalho.

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base nas qualificaes e desenvolvimento profissional do professor; e compensao colectiva do desempenho, que implica na generalidade dos casos compensaes financeiras (iguais ou diferenciadas) para grupos de professores ou escolas, com base nos resultados escolares por graus de ensino, evoluo dos sucessos ao longo de um perodo delimitado ou da avaliao da escola. As primeiras estratgias de reforma dos anos 80 tendiam a focar-se mais na remunerao do desempenho individual dos professores e, recentemente, as estratgias de avaliao tendem a ser mais baseadas no grupo (avaliao colectiva) ou nas qualificaes e formao. De facto, no h estudos perfeitos e fidedignos que testem a eficcia dos diversos modelos, mas parece que algumas evidncias revelam que h mais benefcios nos modelos colectivos de avaliao dos professores do que nos modelos tendencialmente mais individualizados (OECD, 2005; Lavy, 2002). Alguns daqueles modelos destinam-se a recompensar mais a escola (colectivamente) e no os professores individualmente.25 Na maioria dos pases os professores so avaliados tambm por actores exteriores escola, e as performances das escolas e dos professores esto cada vez mais associadas aos resultados obtidos pelos alunos em exames nacionais. Apesar de ser bastante contestada pelos sindicatos e pelos professores, a associao das classificaes do seu desempenho progresso na carreira e s remuneraes tem sido uma das tendncias internacionais de reforma dos sistemas de avaliao (cf. id., ibid.). H trs anos atrs, a OCDE (OECD, 2005) concluiu que um grande nmero de pases no dispunha de mecanismos de recompensa do trabalho dos professores. Em geral, os professores do ensino pblico no tinham modelos de avaliao de desempenho que fossem aplicados de forma regular e integrada no seu desenvolvimento profissional. Apesar de as evidncias no serem inteiramente consensuais, algumas pesquisas apresentam vantagens dos modelos de avaliao associados ao mrito individual, designadamente: melhoria da gesto e governana das escolas (Hoerr, 1998; Kelley, 1999), aumento da motivao dos professores (Tomlinson, 2000; Odden e Kelley, 2002), melhoria da colegialidade entre professores (Solomon e Podgursky, 2001; Firestone e Pennell, 1993),
Por exemplo, as medidas podem ser concebidas para encorajar as escolas a dedicarem um maior investimento (material e simblico) nos alunos com baixos resultados escolares ou com taxas maiores de sada precoce do sistema de ensino. Uma parte dos incentivos pode ser aplicada no aumento dos salrios dos professores e outra parte nos equipamentos das escolas (computadores, salas de professores). Por exemplo, nos EUA, a American Federation of Teachers assinou no final de 2007 um plano de prmios de adeso voluntria por parte de determinadas escolas (com mais alunos carenciados e problemas de resultados escolares) que se destina a recompensar escolas que tenham melhores desempenhos escolares e melhor evoluo dos resultados ao longo do tempo. Este desempenho principalmente medido atravs dos resultados escolares dos alunos (sucessos), e a distribuio do prmio feita de forma equitativa ou diferenciada pelos professores das escolas ganhadoras. Esta medida visa essencialmente reter (bons) professores em escolas mais carenciadas e pretende responder a problemas sociais particulares de algumas zonas dos EUA.
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melhoria dos resultados escolares dos alunos (Odden, 2001; Solomon e Podgursky, 2001), e mais apoio aos sistemas educativos por parte do sistema poltico e da sociedade em geral (Solomon e Podgursky, 2001). Por outro lado, a literatura aponta tambm o reverso das vantagens, como a dificuldade em fazer avaliaes justas e precisas (Storey, 2000), o facto de a administrao escolar se tornar mais hierrquica (Cutler e Waine, 2000), o facto de os sistemas de incentivo nem sempre motivarem os professores (Ramirez, 2001; Chamberlin et. al., 2002), o facto de o aumento da competio entre professores gerar efeitos perversos na cooperao e colegialidade previamente estabelecidas (Chamberlin et. al., 2002), as dificuldades emergentes em suportar poltica e financeiramente estes mecanismos de incentivo (Hoerr, 1998; Holt, 2001; Chamberlin et. al., 2002), e o facto de a abordagem de mercado se tornar desadequada quando aplicada a este sector (Malen, 1999; Holt, 2001). Um dos problemas levantados tambm a dificuldade em criar indicadores de desempenho que sejam adequados, quer em nmero quer em contedo. Esta uma questo chave das reformas nos modelos de avaliao, pois se os professores no concordarem ou no entenderem os indicadores que medem o seu desempenho, dificilmente cooperam com as reformas (Richardson, 1999). As resistncias mudana fazem parte dos prprios processos de mudana, seja porque os actores no se revem na nova configurao (porque no concordam ou tm projectos diferentes), seja porque as caractersticas dos modelos institudos so muito diferentes dos novos modelos. Por exemplo, tambm o facto de existirem movimentos sindicais fortes (no sentido da elevada sindicalizao) com uma forte oposio introduo deste tipo de reformas tem constitudo uma das dificuldades de sucesso deste tipo de programas (Ballou e Podgursky, 1993). Neste sentido, tambm a oposio dos prprios professores (relacionada com sentimentos de injustia) representa um dos efeitos no intencionais apontados pela literatura.26 Uma outra resistncia muito forte o facto de o sistema organizacional tradicionalmente institudo no sector da educao ser bastante oposto lgica de mercado implcita nos mecanismos remunerao associados ao desempenho individual, o que gera dificuldades e inadequaes de aplicao deste tipo de lgicas (Ballou e Podgursky, 2001). No panorama internacional, as tendncias (OECD,
Vd. o interessante trabalho de Forrester (2001) acerca dos mecanismos de remunerao do mrito e da avaliao para os professores no Reino Unido. Forrester constatou que este mecanismo introduziu um maior controlo no desempenho da actividade docente. As expectativas de ganhos financeiros e profissionalizao so trocadas por uma maior vigilncia nas aulas. Estes mecanismos surgem como alavancas estratgicas de reorganizao da profisso docente, o que tende a gerar oposio por parte dos professores. Vd. tambm o trabalho de Burgess, Croxson, Gregg e Propper (2001), que fazem uma reviso de alguns estudos de caso sobre a aplicao destes mecanismos em algumas escolas dos Estados Unidos.
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2008) revelam que a educao e a gesto dos professores continuam a ser politicamente centralizadas e que a consolidao de um mercado da educao ainda bastante incipiente, o que tambm se traduz nas lgicas que governam as organizaes escolares e educativas. Do ponto de vista dos efeitos no moral dos trabalhadores, Marsden e Belfield (2004) so autores que argumentam que, em primeiro lugar, para que estes sistemas gerem efeitos no contraproducentes, os objectivos do empregador e dos trabalhadores devem estar alinhados quanto escolha dos critrios e ao tipo de incentivos, para que haja convergncia relativamente ao que considerado apropriado ao tipo de trabalho que desenvolvem. Em segundo lugar, os professores devem ter a garantia de que a avaliao do seu desempenho no enviesada e, portanto, que vlida e de confiana. Finalmente, os autores argumentam que os trabalhadores devem sentir que os avaliadores so rigorosos e aplicam as novas regras sem ambiguidades, cumprindo o que est estipulado no esprito e na letra das regras ou leis. Apenas desta forma os professores conseguem mais facilmente entender e aceitar os novos modelos sem dinmicas considerveis de oposio e resistncia. Esta breve reviso sobre o enquadramento da avaliao de desempenho no paradigma da nova gesto pblica e das transies no sector da educao importante para dar conta da especificidade da transposio de algumas lgicas do sector empresarial privado para os servios pblicos e, particularmente, para o servio pblico da educao. Estamos a falar de sistemas relativamente recentes, embora j aplicados em diversos pases e cada vez mais expandidos pelos sistemas educativos, geralmente de forma integrada nas reformas das administraes pblicas e da prestao dos servios pblicos. Em Portugal, os novos sistemas de avaliao de desempenho nos servios pblicos foram criados recentemente. No sector da educao, os mecanismos j esto regulamentados e comearam a ser implementados durante os anos lectivos de 2007/2008 e 2008/2009. Na segunda parte deste trabalho fazemos um enquadramento das reformas do modelo de avaliao dos professores em Portugal e analisamos algumas evidncias em torno de um processo de resistncia negocial e de implementao deste modelo.

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II Modelos de avaliao de desempenho na administrao pblica portuguesa: regime geral e sector educativo

1. Transio laboral e organizacional da administrao pblica portuguesa: emergncia de modelos renovados de avaliao de desempenho

semelhana da maioria dos pases europeus, em Portugal esto a ocorrer grandes mudanas na administrao pblica ao nvel das suas estruturas, da organizao e das relaes de emprego. Com a entrada de Portugal na CEE em 1986, o pas entrou num perodo de reformas estruturais profundas com implicaes no sistema de relaes industriais previamente estabelecido (vd. Stoleroff, 1988 e 1992). Tomando por base os programas dos governos, verificamos que o X Governo Constitucional (1985-1987, PSD) foi o primeiro que referiu de forma expressa o objectivo da modernizao da administrao pblica, estabelecendo como reas prioritrias
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de

actuao

desburocratizao e a transformao da gesto pblica.

A partir deste governo, o

objectivo da modernizao da administrao pblica esteve sempre presente nos programas dos governos subsequentes. As reas de interveno foram sendo alargadas e a reestruturao do sector passou a assumir uma maior importncia, embora com aplicaes prticas de reduzido alcance.28 Em 2001, juntamente com a Itlia, a Holanda e o Reino Unido, Portugal atingiu um elevado dfice oramental pblico e foi recomendada pela Comisso Europeia a aplicao de medidas dirigidas para a reduo urgente da despesa pblica.29 Para alm da necessidade de desenvolvimento de um outro sistema organizacional na administrao pblica portuguesa, a reestruturao do aparelho administrativo (reduo da dimenso e racionalizao de estruturas) surge em primeira instncia como uma estratgia de reduo

Cf. Portal do Governo, programas dos governos, disponveis em: http://www.portugal.gov.pt/Portal/PT/Governos/Governos_Constitucionais/ 28 A reforma da administrao pblica comeou a ter alguma prtica com as polticas do XIV Governo Constitucional (1999-2002, PS). O primeiro elemento de reestruturao surge com a disposio prevista no Acordo sobre Condies de Trabalho, Higiene e Segurana no Trabalho, subscrito por todos os parceiros sociais em Fevereiro de 2001, quanto s atribuies do Instituto de Desenvolvimento e Inspeco das Condies de Trabalho (IDICT). Porm, a reforma da administrao pblica comeou a ter um alcance mais amplo apenas a partir de 2005. 29 Cf. Relatrio da Comisso para a Anlise das Contas Pblicas, Banco de Portugal, Julho de 2002. O resultado final a que chegou a comisso para o dfice das contas pblicas em 2001 apresenta dois valores: sem a correco das receitas apuradas numa base de compromissos, o dfice foi de 3,5% do PIB e, no caso de se aplicar essa correco, o dfice foi de 4,1%. O Eurostat no certificou o dfice do sector pblico administrativo em 2001.

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da despesa pblica.30 Actualmente, o presente governo socialista (2005-2009) o que est a implementar em maior escala o processo de reforma administrativa. A ideia base a ruptura com uma cultura de administrao burocrtica tradicionalmente instituda, baseada no poder hierrquico, normas e regulamentos, orientao para o processo, preservao do status-quo, e estrutura centralizada e departamental. A reforma do modelo laboral do Estado enquadra-se no contexto desta reforma administrativa.31 No quadro seguinte sumarizamos os principais pilares em que assenta a reforma da administrao pblica portuguesa e situamos o sistema de avaliao de desempenho no mbito desta nova configurao (quadro 1).

Isto aconteceu ainda durante o mandato do XIV Governo Constitucional (1999-2002, PS). referido no relatrio supracitado: O pas iniciou agora um exigente perodo de ajustamento que tem de ser colectivamente assumido. Os objectivos definidos no contexto do Pacto de Estabilidade impem que o dfice se reduza significativamente em 2003 e 2004. 31 No caso portugus, vd. Stoleroff (2007) e Stoleroff e Pereira (2007), e o Relatrio da Comisso de Reviso do Sistema de Vnculos, Carreiras e Remuneraes, Setembro/2006. Para os pases da UE-27 vd. Bordogna (2007a; 2007b).

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Quadro 1. Pilares de reforma da administrao pblica portuguesa32

Reformas
PRACE Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado

Caracterizao
Reorganizao dos servios ministeriais centrais e dos Estruturas Racionalizao e reestruturao organizacional servios regionais, sub-regionais e locais. Transversalizao dos servios Concentrao para evitar a pulverizao estrutural Descentralizao Criao de uma bolsa de supranumerrios Efectivos (trabalhadores disponveis) Critrios para entrada nesta bolsa: trabalhadores que falharam na avaliao ou cujo servio foi reorganizado (extinto, integrado) O status se funcionrio pblico (nomeao) continua a Vnculos Modificao do status contratual dos funcionrios pblicos Carreiras aplicar-se apenas aos trabalhadores que exeram funes soberanas do Estado Os restantes trabalhadores sero regidos pelo Contrato de Trabalho em Funes Pblicas (CTFP) Reduo e uniformizao das estruturas de carreira sem distines da rea funcional.

SME Sistema de mobilidade especial

Mobilidade organizacional e no emprego

SVCR Sistema de vnculos, carreiras e remuneraes

Modificao da estrutura de carreiras Descentralizao da gesto oramental dos recursos Remuneraes Modificao da forma de determinao dos salrios dos trabalhadores, recrutamento e transferncia humanos (recrutamento, transferncia de pessoal) para os directores dos servios e departamentos. Definio de uma forma universal e uniforme de escala de pagamento/remunerao para ser aplicada no sector pblico.

SIADAP Sistema Integrado de Avaliao de Desempenho da Administrao Pblica

Avaliao dos trabalhadores, servios e directores Avaliao Introduo de avaliao individual, dos servios e dirigentes Introduo de um sistema de quotas e de crditos Promoes submetidas disponibilidade oramental Gesto por objectivos

Desde 2005, os diplomas de reforma da administrao pblica tm sido negociados e regulamentados, embora ainda no se encontrem totalmente implementados. O Sistema Integrado de Avaliao de Desempenho da Administrao Pblica (SIADAP) surge neste contexto de transio de uma cultura de classificao para uma cultura de avaliao e

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Quadro elaborado com base em Stoleroff (2007) e Stoleroff e Pereira (2007).

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de transformao da regulao laboral no sentido de uma maior diferenciao, individualizao e meritocracia.33 O SIADAP foi criado em 2004 com o governo anterior,34 porm existiam lacunas na sua concepo, nomeadamente a inexistncia de modelos de avaliao para os corpos especiais da funo pblica (professores, mdicos, enfermeiros, polcias) e a definio pouco clara da avaliao dos servios e dos dirigentes, o que fez com que a sua aplicao tivesse sido irrisria nos trs anos seguintes. O actual governo procedeu sua reviso e as negociaes do novo diploma terminaram no Vero de 2007, encontrando-se neste momento em vigor desde 31 de Dezembro de 2007.35 Genericamente, este sistema introduz a avaliao individual para todos os nveis (servios, dirigentes, trabalhadores) e est na base da evoluo na carreira e atribuio de prmios, renovao de contratos e nomeao definitiva para o vnculo pblico (contrato de trabalho em funes pblicas).36 Envolve a aplicao de uma lgica de gesto por objectivos para todos os servios administrativos, onde estes so definidos para os servios e para os trabalhadores (incluindo, os dirigentes), a partir dos quais possvel basear a avaliao. No negligenciando que estamos perante um sistema complexo e integrado de instrumentos de avaliao, salientamos que o enfoque particular neste trabalho tem sido na avaliao

Como referncia, no podemos deixar de apontar o modelo CAF Common Assessment Framework um instrumento de avaliao que uma referncia para todas as administraes pblicas da Unio Europeia. Trata-se de um modelo de anlise organizacional para organizaes pblicas, atravs do qual um grupo de pessoas de uma organizao faz uma avaliao crtica do seu organismo orientada por dois tipos de critrios: os critrios dos meios e os critrios dos resultados. Em 1998 surgem no seio da UE o Innovative Public Services Group (IPSG) e o CAF Group. A concepo do modelo de auto-avaliao da CAF baseou-se num trabalho realizado entre a European Foundation for Quality Management (EFQM), a Academia de Speyer (Instituto Alemo de Cincias Administrativas) e o European Institute for Public Administration (EIPA). 34 Lei n. 10/2004 de 22 de Maro, Sistema Integrado de Avaliao de Desempenho. 35 Em Julho de 2007 terminaram as negociaes sobre a concepo deste novo SIADAP. De todos os diplomas de reforma constatamos que este foi o que gerou maior consenso entre os actores envolvidos nas negociaes (governo e todos os sindicatos da funo pblica). O Sindicato dos Quadros Tcnicos do Estado (STE/UGT) e a Federao Sindical da Administrao Pblica (Fesap/UGT) assinaram um acordo com este diploma, e a Frente Comum dos Sindicatos da Funo Pblica (FC/CGTP) considerou este o mais consensual dos diplomas de reforma, apesar de no ter assinado um acordo. 36 Este tipo de avaliao serve tambm para a nomeao e promoo dos directores-gerais e gestores. Na sua gnese, o governo pretende desenvolver a partir do SIADAP uma nova forma de determinao da remunerao, contra a rigidez do sistema tradicional, baseado em categorias inflexveis com base na antiguidade e promoes.

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individual dos trabalhadores.37 Sumariamente, os principais elementos deste sistema de avaliao (SIADAP 3) so os seguintes:38 A avaliao anual; Os dois parmetros de avaliao so os resultados e as competncias; Os trs critrios de avaliao so (i) o alcance dos objectivos traados, (ii) as competncias comportamentais e caractersticas pessoais no desempenho da actividade e (iii) a atitude pessoal, motivao e interesse; O tipo de avaliao assume efeitos na alterao de posicionamento remuneratrio na carreira do trabalhador, e atribuio de prmios de desempenho; H cinco intervenientes no processo de avaliao em cada servio o avaliador, o avaliado, o Conselho Coordenador da Avaliao, a Comisso Paritria, e o dirigente mximo do servio; H trs notas possveis: desempenho inadequado, desempenho adequado e desempenho relevante; Quotas e prmios: apenas 25% dos trabalhadores de um servio podem ter classificao relevante, e destes, apenas a 5% pode ser atribuda nota excelente, com direito a um prmio pecunirio ou promoo na carreira;39

2. Transio no modelo de carreira dos professores portugueses e a emergncia de um novo modelo de avaliao do desempenho docente

A transformao das condies de emprego dos professores tem sido um factor-chave nas polticas de melhoria da qualidade do sistema educativo

O SIADAP integra trs subsistemas: o Subsistema de Avaliao do Desempenho dos Servios da Administrao Pblica, abreviadamente designado por SIADAP 1; o Subsistema de Avaliao do Desempenho dos Dirigentes da Administrao Pblica, abreviadamente designado por SIADAP 2; o Subsistema de Avaliao do Desempenho dos Trabalhadores da Administrao, abreviadamente designado por SIADAP 3. Os subsistemas referidos no nmero anterior funcionam de forma integrada pela coerncia entre objectivos fixados no mbito do sistema de planeamento, objectivos do ciclo de gesto do servio, objectivos fixados na carta de misso dos dirigentes superiores e objectivos fixados aos demais dirigentes e trabalhadores. Cf. art. 9. da Lei n. 66-B/2007, de 28 de Dezembro. 38 Vd. artigos 41. ao 75. da Lei 66-B/2007 de 28 de Dezembro. 39 As quotas para as boas notas foram bastante contenciosas para os representantes sindicais dos funcionrios pblicos. O governo justifica a introduo de quotas por motivos econmicos, mas tambm porque pretende instituir uma ruptura cultural com os mecanismos anteriores que eram praticamente automticos e pouco precisos. Do lado das organizaes sindicais, apesar de este diploma de reforma ter sido o mais consensual, a manuteno das quotas impediu largamente o acordo por parte de uma das grandes federaes sindicais (Frente Comum dos Sindicatos da Funo Pblica FC/CGTP).

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No quadro da actual reforma da administrao pblica , o sector da educao tem sido igualmente alvo de transformao organizacional, estrutural e das relaes de emprego. Uma lgica de transformao evidente que acompanha todo o processo de reestruturao das relaes de emprego dos professores a renovao do modelo de gesto e administrao escolar.40 No quadro 2 sintetizamos as orientaes polticas de reforma para o sector. Quadro 2. Pilares de reforma na administrao da educao41
Recrutamento e colocao dos docentes Mudanas estruturais no sistema educativo Mudana na concepo e organizao do sistema e recursos educativos Tempos de funcionamento das escolas Avaliao dos educadores e professores, segundo critrios de resultados, eficincia e equidade. Organizao dos agrupamentos Autonomia das escolas Racionalizao das redes escolares Contratos de autonomia entre as escolas e a administrao educativa. Avaliao das escolas Avaliao do desempenho dos professores. Descentralizao do sistema de recrutamento e seleco pr concurso pblico. Colegialidade na direco estratgica Participao de outros actores Financiamento Administrao educativa ao servio das escolas e comunidades Concentrao de funes no ME Regulao Concepo e desenvolvimento curricular Avaliao e inspeco

Programa nacional de avaliao Reorganizao das escolas e da sua gesto Estabilizao do sistema de colocao dos professores Novas formas de organizao e gesto das escolas bsicas e secundrias

A complexidade das transies laborais neste sector exacerbada pela confluncia deste tipo de reformas com a exigncia de mudanas mais amplas no sistema educativo portugus e que transcendem a esfera da regulao laboral da profisso docente. No

No pretendemos, porm, aprofundar em pormenor esta reforma ao longo do presente trabalho. Quadro elaborado com base no programa do XVII Governo Constitucional (Cap.II.Novas Polticas Sociais/I.Mais e Melhor Educao: que desafios s Escolas e Professores). Vd. tambm a interveno da ministra da Educao, Maria de Lurdes Rodrigues, As Escolas Face a Novos Desafios, 2 de Novembro de 2007, disponvel no URL do Ministrio da Educao.
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contexto em que se exigem novas polticas educativas para a melhoria dos indicadores de Portugal de modo a superar o dfice na qualificao e as taxas de insucesso escolar,42 o Ministrio da Educao tem desenvolvido mecanismos de avaliao do desempenho dos professores e outras medidas com consequncias significativas para a actividade docente.43 Por um lado, estas reformas e, particularmente, os esquemas de medio dos resultados do desempenho docente tm sido em grande parte justificados com a necessidade de melhoria da prestao dos servios educativos. Por outro lado, o argumento central do Ministrio da Educao para a implementao das novas medidas que estas reformas so necessrias para aumentar o profissionalismo, a motivao e o estatuto dos professores na sociedade.
necessrio, por isso, que o Estatuto da Carreira Docente dos Educadores de Infncia e dos Professores dos Ensinos Bsico e Secundrio seja, antes de mais, um instrumento efectivo de valorizao do trabalho dos professores e de organizao das escolas ao servio da aprendizagem dos alunos. () [] indispensvel estabelecer um regime de avaliao de desempenho mais exigente e com efeitos no desenvolvimento da carreira que permita identificar, promover e premiar o mrito e valorizar a actividade lectiva () A definio de um regime de avaliao que distinga o mrito condio essencial para a dignificao da profisso docente e para a promoo da auto-estima e motivao dos professores (). (Prembulo do Decreto-Lei 15/2007 de 19 de Janeiro, Estatuto da Carreira Docente)

Os professores do ensino pblico so profissionais e funcionrios pblicos com modelo de carreira

O emprego dos professores portugueses do Ministrio da Educao regulado por um estatuto profissional especfico, o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infncia e dos Professores do Ensino Bsico e Secundrio (sumariamente referido como Estatuto da Carreira Docente, ECD), um complexo legislativo que contempla diversos trmites de regulao da profisso docente: contratao, habilitaes profissionais para docncia,

No panorama internacional, quando se analisa a qualificao dos alunos portugueses e da populao em geral, verifica-se, por exemplo, que o desempenho dos alunos portugueses com 15 anos mais baixo do que a mdia dos alunos nos pases da OCDE, nas reas das Cincias, Matemtica e Leitura (vd. PISA 2006 e tambm as edies anteriores, 2000 e 2003); mais de 50% da populao entre os 25 e os 64 anos no completou o ensino secundrio (OECD, 2008); Portugal tem uma taxa de 40% de abandono escolar precoce (Eurostat 2006); cerca de 60% da populao atingiu no mximo a educao primria e apenas 13% tem o ensino superior (OECD, 2008). 43 Identificam-se as seguintes referncias discursivas nas polticas de reforma do presente governo socialista: orientao para resultados, controlo da actividade docente, avaliao dos docentes, autoridade e liderana nas escolas. Vd. Cap.II/I. Mais e melhor educao: desafios para as escolas e professores, Programa do XVII Governo Constitucional.

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ingresso na carreira, formao, sistema de avaliao, entre outros.44 A reviso deste Estatuto representa uma das mais importantes iniciativas de reforma laboral neste sector.45 A proposta foi apresentada em Maio de 2006 pelo governo actual e, neste momento, a sua concepo geral j foi negociada (sem consensos) entre Setembro e Novembro de 2006 e parcialmente regulamentada com os representantes sindicais dos professores.46 O novo sistema de avaliao de desempenho dos docentes enquadra-se neste complexo de novos elementos de regulao, tais como a transio dos vnculos pblicos dos professores para um tipo especial de contrato em funes pblicas (ainda no totalmente regulamentado), a criao de uma nova categoria profissional hierrquica (o professor titular), a introduo de novas provas de ingresso na carreira docente e a implementao de um novo modelo de gesto e direco escolar.47 Uma vez que a gesto das condies de trabalho e emprego dos professores do ensino pblico administrativamente centralizada, algumas medidas gerais de reforma da administrao pblica estendem-se tambm aos professores, embora com especificidades adaptadas a estes profissionais tal como acontece no sistema de avaliao de desempenho individual. Por exemplo, a avaliao dos professores no tem consequncias punitivas, pois na sequncia de avaliaes negativas eles so conduzidos a sesses de formao em vez de sofrerem um eventual despedimento ou colocao num quadro de mobilidade especial.

H uma base de sustentao financeira na reviso dos modelos de avaliao: a problemtica das quotas e dos critrios de progresso na carreira

Apesar de as condies de emprego dos professores pblicos serem definidas atravs de legislao, este processo requer a negociao da reviso do Estatuto com os sindicatos dos professores. Em Portugal, os professores do ensino pblico so funcionrios pblicos que partilham semelhantes prerrogativas com os restantes funcionrios. Com as novas modificaes no contrato de trabalho em funes pblicas, os professores (porque no desempenham funes soberanas do Estado) tero tambm uma regulao ligeiramente diferente, designadamente o fim da estabilidade no emprego. Porm, mantm alguns aspectos da regulao anterior, em relao a penses, despedimento, frias, etc. 45 O Estatuto foi aprovado pelo Decreto-Lei n. 139-A/90 de 28 de Abril e alterado pelos Decretos-Leis n. 1/98 de 2 de Janeiro e n. 15/2007 de 19 de Janeiro. A adaptao feita tambm para o sistema de avaliao dos estabelecimentos pblicos de educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio, previsto na Lei n. 31/2002 de 20 de Dezembro, e para o sistema de avaliao de desempenho do pessoal no docente dos estabelecimentos pblicos de educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio, aprovado pelo Decreto Regulamentar n 4/2006 de 7 de Maro. 46 Para esta reviso em particular, todos os sindicatos dos professores se uniram numa Plataforma Sindical dos Professores, agindo e negociando com uma posio convergente. Esta plataforma reunia todos os sindicatos dos professores (CGTP, UGT e independentes). 47 Para uma anlise mais cuidada das outras medidas de reforma no sector, vd. Stoleroff e Pereira (2008a; 2008b).

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O novo modelo de avaliao de desempenho para os professores foi negociado em Maro de 2007 e, aps um longo perodo de conflitualidade colectiva, est a ser implementado mais amplamente neste ano lectivo de 2008/2009. Para alm dos argumentos invocados pelo ME, de que estas reformas so necessrias para melhorar a qualidade do ensino, o estatuto do professor e a motivao destes profissionais, constatamos que a implementao deste modelo encontra a sua justificao tambm em critrios financeiros, imagem do que acontece com o SIADAP para os restantes funcionrios pblicos. Ou seja, a estratgia de seleco qualitativa dos professores para a evoluo nos escales (por via dos critrios e das quotas) possibilita tambm o pagamento de salrios mais elevados em menor escala, j que a proporo de professores que ocupam as posies salariais mais elevadas se torna menor. O facto de o ME ser o ministrio que mais funcionrios emprega e ao qual o governo dispensa uma das maiores verbas do Oramento de Estado (embora cada vez menor),48 faz com que a estratgia de racionalizao de estruturas (e.g. fecho de escolas) e de reduo de gastos com os professores (e.g., juntamente com a avaliao de desempenho, a reduo das vagas de colocao nas escolas, mais exigncias no acesso carreira docente, etc.) acompanhe tambm o objectivo quantitativo de reduo de custos e estabilizao das contas financeiras do Estado. Vejamos as caractersticas principais do modelo de avaliao de desempenho dos professores aprovado em Portugal (2007) e posteriormente os primeiros impactos desta mudana.

3. Caractersticas do modelo de avaliao de desempenho dos professores: renovao dos critrios, da metodologia e das implicaes da avaliao de desempenho individual

Como referimos, o modelo de emprego dos professores do ensino pblico o da carreira e aplica-se desde aos educadores de infncia at aos professores do ensino secundrio. At 2007, a progresso na carreira nos escales de pagamento dependia da
O ME emprega cerca de 28% do total de funcionrios da administrao pblica (vd. Base de Dados da Administrao Pblica, DGAEP 2005), e este ano o quarto ministrio na atribuio de despesas pelo Oramento de Estado, com uma reduo de verbas em relao ao ano anterior (vd. OE 2008, Ministrio das Finanas). Dados do Eurostat 2005 indicam que, na UE-25, Portugal tem o salrio mximo mais elevado e o salrio mnimo mais elevado na educao primria. Portugal registava tambm o salrio mximo mais elevado, e o terceiro salrio mnimo mais elevado na educao secundria em geral. Vd. Key Data on Education in Europe 2005. Um estudo recente do Banco de Portugal refere tambm o peso excessivo dos salrios dos professores na despesa total com educao: vd. M. C. Pereira e S. Moreira (2007), Eficincia das escolas secundrias portuguesas: uma anlise de fronteira de produo estocstica, em Boletim Econmico, Lisboa, Banco de Portugal.
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antiguidade no servio e da avaliao dos professores em cada escalo. Esta avaliao baseava-se apenas na frequncia de um nmero mnimo obrigatrio de horas de formao contnua e na apreciao do trabalho desenvolvido na escola com base num relatrio de auto-avaliao apreciado pelo conselho pedaggico. O vencimento dos professores actualizado em funo do aumento da funo pblica. Do ponto de vista da composio das remuneraes, os professores no tinham at 2007 outra remunerao para alm do pagamento do salrio e subsdio de refeio, existindo ligeiras situaes excepcionais onde podiam ter compensaes acrescidas (e.g., formao, ensino especial, funes na gesto das escolas). Aps 2007, passou a estar contemplado no novo estatuto que os docentes com as melhores classificaes podem beneficiar de prmios pecunirios e apenas progridem na carreira com base num modelo complexo de avaliao de desempenho individual. imagem do sistema criado para todos os funcionrios pblicos, o modelo de avaliao de desempenho dos professores termina com as promoes automticas nos escales da carreira e faz depender a evoluo das remuneraes dos professores do mrito e da avaliao do seu desempenho individual. So introduzidos factores de meritocracia na determinao das remuneraes e progresso na carreira, e so atribudos prmios para elevados desempenhos.49 Tal como o SIADAP, este sistema relaciona-se no apenas com matrias pecunirias (alterao de escalo remuneratrio e prmios) e progresso na carreira, mas tambm com a possibilidade de acesso na carreira, com a converso da nomeao provisria em definitiva (vnculos) e com a renovao do contrato. Os principais elementos do modelo de avaliao aprovado so os seguintes:50 O processo de avaliao abrange professores, professores titulares e docentes em regimes probatrio, de contrato e de mobilidade nos servios; Visa melhorar os resultados escolares dos alunos e qualidade das aprendizagens, desenvolvimento profissional do docente, necessidades de formao; Dimenses da avaliao: vertente profissional e tica, desenvolvimento do ensino e aprendizagem, participao na escola e comunidade escolar, desenvolvimento e formao profissional ao longo da vida; A avaliao feita de dois em dois anos (anos escolares) ou no final do contrato; Os objectivos individuais so elaborados tendo em conta: Melhoria dos resultados escolares dos alunos
Para acompanhar todo o processo de avaliao, o Ministrio da Educao criou o Conselho Cientfico para a Avaliao dos Professores, um rgo consultivo do ministrio que tem a responsabilidade de monitorizar a aplicao do sistema. 50 Vd. artigos 40. a 49. do DL n 15/2007 de 19 de Janeiro.
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 Reduo do abandono escolar Prestao dos apoios educativos Cumprimento do servio lectivo e no lectivo distribudo Participao e dinamizao em actividades diversas (curriculares, extracurriculares, rgos de gesto)

Os intervenientes no processo de avaliao so: professores (titulares e no titulares), coordenador do conselho de docentes (ou departamento curricular), presidente do conselho executivo ou director, comisso de coordenao da avaliao de desempenho, Conselho Cientfico para a Avaliao dos Professores, Inspeco da Educao; Tipos de avaliao: auto-avaliao, avaliao pelo coordenador, avaliao pela direco executiva, avaliao feita pelo coordenador e pela direco executiva; os professores titulares avaliam os professores no titulares e os professores titulares so avaliados pelos Inspectores da Educao; Critrios de avaliao: nvel de assiduidade, participao em projectos e actividades, exerccio de cargos de coordenao e superviso pedaggica, apreciao dos pais (sujeito a aprovao da escola e dos professores visados), relao pedaggica com os alunos e resultados escolares; As classificaes podem ser as seguintes: excelente (9 a 10 valores), muito bom (8 a 8,9 valores), bom (de 7 a 7,9 valores), regular (5 a 6,9 valores), insuficiente (1 a 4,9 valores) resultado da classificao de 30 parmetros, de 1 a 4; necessria uma classificao de bom para passar de um escalo para outro escalo (e para frequentar mais formao); classificaes sucessivas de excelente (quota de 5%) e muito bom (quota de 20%) reduzem o nmero de anos necessrios para passar de um escalo para o outro; classificaes sucessivas de excelente reduzem o nmero de anos (mnimos) necessrios para concurso a professor titular; Introduo de sanes no caso de avaliaes insuficientes consecutivas (no conducentes a despedimento, mas a regimes de formao).

4. Evidncias: dinmicas de um processo de resistncia colectiva em torno do modelo de avaliao de desempenho dos professores

Embora este modelo tenha sido aprovado, a reforma no tem sido consensual entre os actores. Do ponto de vista da concepo e da sua implementao, o novo sistema de 29

avaliao de desempenho tem sido bastante controverso e tem despoletado considervel resistncia entre os professores, os representantes sindicais e outros actores ligados directa ou indirectamente a este sistema de avaliao e reforma do sistema educativo, nomeadamente Inspectores da Educao, Conselho Nacional de Escolas e Conselho Nacional da Educao. Portanto, apesar de o modelo ainda no estar institucionalizado, constata-se que tem havido uma larga oposio a este sistema de avaliao de desempenho. Isto tem sido ainda mais significativo porquanto os sindicatos dos professores tm taxas de filiao relativamente elevadas (cerca de 70%),51 tm manifestado grande unio nas negociaes e no conflito atravs da Plataforma Sindical de Professores, e tm assumido posies de defesa da profisso, procurando resistir ao controlo externo sobre a actividade docente, preservar autonomia de interveno nas escolas e reivindicando uma participao realmente activa na concepo das novas regulaes. Mesmo aps as negociaes e a aprovao do modelo, observamos que os sindicatos tm mobilizado recursos em variadas instncias (mobilizao colectiva, tribunais, parlamento, etc.) para modificar alguns trmites de regulao e ainda obter cedncias por parte do ME (e.g. anulao das faltas por doena como critrio que conta negativamente para a avaliao/progresso na carreira docente e, recentemente, a suspenso e reviso integral do modelo). Vejamos brevemente a evoluo de algumas dinmicas de resistncia ao longo de quatro fases. Para o interesse deste trabalho e do seu desenvolvimento posterior, partimos dos argumentos e posies dos actores sindicais.52 Uma quantificao dos temas-objecto de conflito neste sector permite verificar o claro predomnio do ECD nas reivindicaes sindicais e, particularmente, da avaliao de desempenho como o diploma central nos protestos e greves organizadas nos ltimos dois anos (grfico 1).

Cf. Arquivo Fenprof. Baseamo-nos nos eventos que so reportados na imprensa portuguesa (conflitos, tomadas de posio), numa Base de Dados dos Conflitos no Sector da Educao e em entrevistas realizadas a dirigentes sindicais do Sindicato dos Professores do Norte (SPN/Fenprof), Federao Nacional dos Professores (Fenprof/CGTP), Plataforma Sindical de Professores (plataforma com todos os sindicatos da Educao), Federao Nacional dos Sindicatos da Educao (FNE/UGT) e Sindicato Nacional dos Professores Licenciados pelos Politcnicos e Universidades (Spliu/independente). Estes dados foram recolhidos em equipa da qual a autora deste trabalho faz parte no mbito do projecto de investigao Mudana Organizacional e Relaes do Emprego na Administrao Pblica em Portugal: O Papel dos Sindicatos e dos Trabalhadores, financiado pela Fundao para a Cincia e a Tecnologia e includo no Programa Operacional Cincia e Inovao (POCI 2010), com a coordenao cientfica do professor doutor Alan. D. Stoleroff.
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Grfico 1. Matrias em conflito no sector da Educao em Portugal, entre Maio de 2005 e Abril de 2008 (%)53

i) Primeira fase. egociao do sistema de avaliao de desempenho: da inegociabilidade do objecto de conflito antecipao de efeitos perversos do modelo (Maio de 2006 a Dezembro de 2007) Em Maio de 2006, o Ministrio da Educao transmitiu a primeira proposta de reviso do Estatuto da Carreira Docente. Esta iniciativa deu incio a um perodo intenso de negociaes e conflitos em torno desta reforma, com desacordos negociais sucessivos e crticas poltica negocial do Ministrio da Educao. O facto de esta reforma se basear em grande parte nas recomendaes de um relatrio externo54 no qual os sindicatos no tiveram participao cimentou desde o incio do processo uma firme oposio dos actores sindicais aos fundamentos desta reforma. As negociaes formais do Estatuto decorreram entre Outubro e Novembro de 2006, com diversas propostas e contrapropostas, e uma greve nacional (17 de Outubro) para tentar reverter o processo negocial a favor dos sindicatos dos professores. Constatamos que o que tornou as margens de negociao to reduzidas e aumentou as divergncias entre os actores foi a reduo do objecto de negociao a algumas clusulas e a inegociabilidade das propostas de fundo que as enformam. Portanto,
Cf. Stoleroff e Pereira (2008b). O grfico revela a presena das matrias no total das aces de conflito (greve, manifestao, aces judiciais). 54 Vd. Joo Freire, Reorganizao da Carreira Docente do Ministrio da Educao, Relatrio Final, Dezembro de 2005, actas da Conferncia Internacional Teachers in Europe: working conditions, professional profile and career organizada pela IED e Fundao F. Erbert (Fevereiro de 2007).
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no caso especfico da avaliao de desempenho, juntamente com o carcter definitivo das orientaes de reforma,55 a aprovao do ECD (sem consenso negocial) bem como a aprovao do SIADAP (com consenso negocial parcelar) reduziram amplamente a margem negocial do diploma da avaliao de desempenho dos professores, pois este encontra-se duplamente enformado por diplomas de reforma j aprovados e que lhe do origem. Assim, do ponto de vista da metodologia de criao das novas regras, constatamos que as crticas sindicais elevaram a ausncia de dilogo e intransigncia do ME face s propostas dos sindicatos dos professores durante todo o processo negocial. Alvo destas crticas, o ME tem sido tambm acusado de contribuir para a construo social de uma imagem pejorativa dos sindicatos e dos professores bem como da relao dissonante entre interesses individuais e interesses colectivos: os sindicatos bloqueiam a transio, os professores precisam de ser melhores e h uma discrepncia entre as agendas dos professores e as agendas sindicais. Constatamos tambm que a construo social e discursiva de um ataque ao professor e a criao de lideranas sindicais fortes em todo o processo negocial gerou um campo de batalha no sector e, apesar da diversidade de identidades profissionais na docncia (consoante os graus de ensino, reas de especializao, natureza das instituies de ensino, etc.), emergiu uma solidariedade profissional (aparentemente) inquebrvel, una e indivisvel face s reformas anunciadas. As negociaes com o ME iniciaram-se com quatro mesas negociais mas, medida que as rondas negociais foram evoluindo sem acordo entre as partes, os sindicatos formaram uma nica Plataforma Sindical dos Professores, organizao que a expresso institucional tanto da solidariedade colectiva entre as diversas faces sindicais como da resistncia do grupo profissional face s reformas.56 Portanto, no s o contedo das novas regras relativamente radical, como tambm (e sobretudo) a forma de implementao no tem sido pacfica, o que tem contribudo para o incremento da discrdia e conflitualidade colectiva em torno desta mudana. Argumentamos que a problemtica do envolvimento dos trabalhadores nas mudanas importante para a sua legitimao e sucesso. No caso das reformas que afectem grupos particulares de interesses este envolvimento assume uma dimenso ainda mais particular e atenta. Como veremos nas
O ME admitiu ter uma posio definitiva quanto direco da reforma no sentido do mrito, avaliao individual e diviso da carreira (cf. Jornal de otcias, 20 Outubro de 2006 e informao no stio electrnico do Ministrio da Educao) e deixou claro aos sindicatos que no abdicaria destes princpios e das medidas de fundo das propostas. 56 Atravs das entrevistas com os dirigentes verificamos, porm, que a coordenao desta Plataforma no foi, de todo, integralmente consensual entre os actores, principalmente a cedncia da liderana da FNE para a Fenprof. No obstante, a FNE reconhece que o critrio da representatividade e da capacidade organizacional prevaleceu.
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fases seguintes, os bloqueios do processo de avaliao pelas escolas ocorridos em Fevereiro de 2008 e no incio do ano lectivo de 2008/2009 constituram uma evidncia de que a no aceitao das novas regras pode inviabilizar a capacidade de mudana. Paralelamente s crticas poltica negocial do governo, os sindicatos fundamentaram de forma central os seus argumentos na antecipao da quebra na colegialidade e cooperao entre professores, devido ao aumento esperado de competio entre colegas, ao sentimento de policiamento e controlo acrescido da actividade docente, e ao desencadeamento de injustias. De facto, constatamos que este sistema de avaliao introduz uma lgica de diferenciao entre professores, seleco qualitativa e relao com novas hierarquias, o que pode provocar efeitos no intencionais na motivao dos professores e na cooperao entre colegas da mesma profisso e da mesma escola. imagem do que sucedeu com o SIADAP, a aplicao de quotas introduz seleco quantitativa onde mesmo os professores que cumpram os requisitos de preenchimento das quotas podem no vir a preench-las, uma vez que h um limite de atribuio. Sobre este aspecto, os sindicatos invocam que sentimentos de clientelismo e de jogo viciado parecem estar relacionados com este tipo de seleco. Por outro lado, no sistema de avaliao aprovado, os professores so avaliados pelos pares de uma categoria hierrquica superior, o que pode desafiar a solidariedade colegial e o ethos relativamente igualitrio institudo nesta classe profissional. A acrescer, as resistncias diviso da carreira docente em duas categorias podem desencadear fenmenos de no legitimao das hierarquias e, por conseguinte, dos resultados de avaliao de desempenho. No quadro 3 sintetizamos os argumentos invocados pelas principais organizaes sindicais em relao ao modelo de avaliao aprovado.

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Quadro 3. Matriz dos argumentos sindicais face ao modelo de avaliao de desempenho57

Exequibilidade

Crticas Grande diversidade e quantidade de instrumentos Avaliao one-way feita apenas pelas hierarquias

Consequncias antevistas Falta de tempo para aplicar os procedimentos Inutilidade dos instrumentos Perda da qualidade da avaliao Injustia entre os pares Menor autonomia, maior controlo Injustia entre os pares e entre as escolas Deturpao de princpios de competitividade

Operacionalizao: Modelo pouco exequvel nos procedimentos Limitaes administrativas atribuio do mrito (quotas)

Microconflitos Individualismo e diviso de professores Limites progresso Classificaes foradas (critrios duplamente subjectivos para fazer distines)

Prazos curtos de implementao

Gesto desorganizada na mudana Falta de preparao formativa dos avaliadores e das escolas Emergncia de subjectividades Emergncia de injustias

Critrios e objectivos irrealistas Concepo: Modelo pouco exequvel no contedo

Perda da qualidade da avaliao Ritualizao de queixas, recursos e aco jurdica Desajustamentos dos indicadores natureza do trabalho Perda de qualidade no ensino

Modelo punitivo e no formativo

Desmotivao Menor autonomia e capacidade reflexiva (medo e obrigao) Professor funcionrio

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Anlise dos discursos das entrevistas com os dirigentes das maiores organizaes sindicais de professores: Fenprof (CGTP), FNE (UGT) e Spliu (independente).

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ii) Segunda fase. Bloqueios na aplicao do modelo: da ilegitimidade dos critrios de avaliao burocracia da mquina avaliativa (Janeiro a Maro de 2008)

Apesar da ausncia de consenso sindical em relao ao modelo de avaliao aprovado, este comeou a ser implementado em todas as escolas no ano lectivo de 2007/2008. A partir da publicao da lei a 10 de Janeiro (DR 2/2008), este sector vivenciou um dos perodos mais intensos de dinmicas de conflitualidade entre os sindicatos, escolas e Ministrio da Educao, perodo que culminou numa grande manifestao nacional a 8 de Maro, com cerca de 100 mil participantes. O grfico 2 elucida bem a intensidade dos conflitos durante este perodo, em que se verificaram cerca de 70% do total de conflitos neste sector desde 2005.

Grfico 2. Distribuio do total dos conflitos no sector da Educao em Portugal, no perodo de Maio de 2005 a Abril de 2008 (seis semestres, % de conflitos)58

Da anlise dos tipos de aces desenvolvidas59 constatamos que a aco sindical se multiplicou em diversas arenas de interveno. O caso mais evidente de deslocao da aco sindical para outras arenas teve expresso, a partir de Janeiro 2008, nos pedidos diversos de suspenso do processo de avaliao e na entrega de providncias cautelares sucessivas nos diversos tribunais administrativos para o mesmo fim. Tambm o Conselho Nacional de Escolas recomendou a suspenso do processo e a sua abertura apenas no ano

Cf. Stoleroff e Pereira (2008b). O grfico releva a proporo das aces de conflito em cada semestre relativamente ao total de conflitos (Maio/2005 a Abril/2008). 59 Idem.

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lectivo 2008/2009. Porm, o ME no cedeu a estes pedidos, e os tribunais administrativos tambm no deram seguimento suspenso do processo. Da parte dos sindicatos, os pedidos de suspenso do processo visavam no apenas uma melhor organizao e planeamento da aplicao do sistema nas escolas (e.g., formao dos avaliadores, regulao das horas dispendidas nas actividades de avaliao e orientaes ministeriais diversas), mas tambm a modificao dos critrios e dos mecanismos aprovados (e.g. melhoria do excesso normativo e burocrtico das grelhas de avaliao). As posturas de ambas as partes em conflito (sindicatos dos professores e ME) e a ausncia, de parte a parte, de dilogo e cedncias significativas na concepo do diploma despoletaram posies bastante antagnicas entre os actores, mesmo com a celebrao posterior de um inesperado entendimento. Se durante as negociaes gerais da concepo do modelo de avaliao no havia consenso quanto aos principais fundamentos do modelo, aps a sua aprovao no havia qualquer consenso quanto aos prazos de transio dos modelos. Esta dificuldade, aliada relativa homogeneizao dos argumentos sindicais nos rgos de algumas escolas, foi sendo ritualizada em diversas escolas do pas. As dinmicas geradas nesse perodo revelaram a emergncia de problemas organizacionais reais e tambm a forma como a falta de reconhecimento e aceitao das novas regras pode inviabilizar a mudana. Um dos argumentos centrais dos sindicatos que o modelo de avaliao aprovado prev um grau bastante elevado de burocracia nos seus procedimentos, o que pode revelarse contraproducente e perverso. A este respeito, por exemplo, os inspectores da Educao invocaram de imediato a dificuldade de recursos para ter um papel destacado no processo de avaliao.60 Durante esta fase, o sintoma mais evidente de disfuno prtica deste sistema teve expresso no bloqueio da primeira fase de avaliao, onde as escolas deveriam definir os objectivos individuais para 150 mil professores. Em meados de Fevereiro de 2008 um conjunto de escolas solicitou ao ME o adiamento do processo de avaliao para o ano lectivo seguinte, conseguindo que o ministrio anulasse os prazos intermdios e fixasse apenas os prazos finais (Julho 2008) de modo a desbloquear o processo. Ainda assim, vrias escolas comearam a boicotar as reunies de trabalho e a no dar seguimento ao processo de avaliao.

De facto, no panorama internacional (UE-27), Portugal dos poucos pases onde a avaliao externa no de sobremaneira considerada e onde se privilegia a avaliao entre pares da mesma escola (vd. relatrio da Comisso Europeia 2007 sobre Responsabilidade e Autonomia dos Professores na Europa). No modelo de avaliao de desempenho aprovado, os inspectores da Educao tm, para j, um papel residual em todo o processo.

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Uma crtica transversal elevada burocratizao do modelo tem sido o reforo (indesejado) do papel do professor enquanto tcnico da educao e a dificuldade de utilizao dos tempos de trabalho para desempenhar actividades paralelas praxis pedaggico-cientfica e vocacional (e.g., as actividades administrativas so bem pontuadas no sistema, ou necessrio despender tempo de trabalho delimitado para cumprimento de tarefas administrativas em torno da mquina de avaliao).61 Os sindicatos tm resistido a esta forma de controlo burocrtico, no s porque desafia a autonomia profissional dos professores, mas tambm porque se revela um mecanismo contraproducente do ponto de vista dos resultados. Os sindicatos tm argumentado que os critrios de avaliao previstos consideram excessivamente a vertente quantitativa do trabalho docente, quando a vertente qualitativa no se torna to apreensvel pelos mtodos e critrios propostos (e.g., a relao pedaggica com os alunos dificilmente ser apreendida com duas ou trs aulas de vigilncia). Isto torna-se problemtico, especialmente porque os resultados do trabalho docente so, em grande parte, qualitativos, extravasando muito o apreensvel a curto prazo. De facto, a mensurabilidade do output do trabalho nos servios pblicos afigura-se geralmente como problemtica e no consensual. O mesmo se pode dizer em relao aos efeitos positivos desta mensurabilidade para a eficcia e qualidade dos servios. Como vimos anteriormente, estes so alguns dos problemas (no apenas em Portugal) decorrentes da concepo de reformas administrativas inspiradas em paradigmas gestionrios com efeitos prticos por vezes bastante desadequados da natureza do servio e da realidade concreta. No caso do trabalho docente, a avaliao do trabalho dos professores e a sua relao com a melhoria da qualidade do ensino torna-se ainda mais complexa. Porm, consideramos que se os indicadores de desempenho so poucos ou ambguos, argumenta-se que o trabalho docente demasiado multidimensional e exigente de uma bateria alargada e precisa de indicadores de avaliao. Por outro lado, a implementao de uma aparelhagem de avaliao demasiado prescritiva parece ter o efeito perverso de burocratizao do sistema e bloqueio da sua aplicao.

A este propsito, veja-se uma das justificaes apontadas por alguns presidentes de Conselhos Executivos: O trabalho que a aplicao deste modelo pressupe, quer para avaliadores quer para avaliados, descentra o professor do desenvolvimento do ensino-aprendizagem. Assim, a prpria aplicao da avaliao de desempenho docente contradiz uma das suas metas principais, a saber, a melhoria da qualidade das aprendizagens dos alunos (ponto 2, artigo 40. do Decreto-lei 15/2007 de 19 de Janeiro). Cf. Carta ao Ministrio da Educao de 55 Presidentes de Conselhos Executivos de Coimbra que reclamam por unanimidade a suspenso desta avaliao. Vd. carta em fenprof.pt

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Neste mbito, um padro de resposta que identificamos nos discursos sindicais a relao excessivamente causal entre a avaliao de desempenho e o sucesso escolar dos alunos.62 De facto, constatamos que a engenharia subjacente a este sistema de avaliao tem como objectivo melhorar a responsabilizao dos professores (teaching accountability) nos resultados escolares e na qualidade do sistema educativo. As crticas advm precisamente porque o fenmeno do sucesso escolar no se encontra correlacionado apenas com as competncias dos professores ou a qualidade do ensino mas tambm com um conjunto vasto de variveis sociais, econmicas, culturais e polticas que extravasam a escola e o desempenho docente. O facto de em Portugal no ser utilizado nenhum mecanismo preciso de ponderao relativa destas variveis ou de a sua quantificao ser bastante difcil faz com que os professores facilmente se tornem cpticos quando se eleva demasiado a responsabilidade do seu desempenho nos resultados escolares. Na confluncia entre a ausncia generalizada do reconhecimento das novas regras de avaliao, dos prazos definidos pelo ME para a implementao do modelo e do alegado crescimento de uma rede de resistncia em diversas escolas do pas, a Plataforma Sindical de Professores convocou uma manifestao nacional a 8 de Maro de 2008 que contou com cerca de 100 mil participantes. Paralelamente, comearam a tomar expresso diversos movimentos no sindicais de professores insatisfeitos e resistentes ao modelo de avaliao em vigor, nomeadamente o MUP (movimento Mobilizao e Unidade dos Professores), a APEDE (Associao de Professores e Educadores em Defesa do Ensino) e o Promova (Professores Movimento de Valorizao). Haver diversas consideraes e interrogaes a fazer sobre estes novos movimentos mas, para j, consideramos significativo o facto de o movimento de contestao transcender o movimento meramente sindical e as iniciativas da Plataforma Sindical de Professores, facto que se tornou mais evidente, como veremos, com a autonomizao de uma manifestao nacional no sindical em Novembro (2008). Inesperadamente, a manifestao de Maro de 2008 teve como resultado a reabertura por parte do ME de uma esfera de concesses e de dilogo com as organizaes sindicais.

Por exemplo, na ficha de objectivos individuais os professores devem inscrever as seguintes indicaes: em quanto vo melhorar a mdia dos resultados dos seus alunos relativamente ao ano lectivo passado; em quanto vo contribuir para a reduo da taxa de abandono escolar (em percentagem); em quanto vo melhorar os resultados escolares dos seus alunos, do 1 para o 3 perodo (em percentagem). No final de Novembro de 2008 o ME abriu uma esfera de concesses relativamente ao ano lectivo de 2008/2009, permitindo a no considerao dos resultados escolares e das taxas de abandono escolar na avaliao referente a este ano lectivo.

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iii) Terceira fase. Renegociao do modelo de avaliao e entendimento entre os actores: um desbloqueio temporrio ou uma vlvula de escape resistncia? (Maro e Abril de 2008)

As divergncias em relao aplicao do modelo de avaliao de desempenho foram ligeiramente atenuadas com a reabertura de negociaes com o ME a 11 de Maro e principalmente com a celebrao de um entendimento entre as partes um ms depois.63 O que significou este entendimento? Por um lado, a instituio formal da possibilidade de reviso integral do modelo de avaliao em 2009 constitui, sem dvida, uma tctica de descompresso da fragilidade de dilogo entre as partes. Porm, o que defendemos que este processo de renegociao foi meramente reactivo e apenas adiou e prolongou a resistncia para o ano lectivo de 2008/2009. No foi uma vlvula de escape definitiva para a resistncia e intensidade dos conflitos mas, antes, originou uma acumulao de reserva de poder sindical e de expectativas de suspenso, pois o ME teve que reconhecer a dificuldade de aplicao do modelo de avaliao e de ceder a algumas propostas sindicais. Assim, num contexto de dbil exequibilidade do modelo de avaliao, consideramos que estas negociaes foram um desbloqueio temporrio e funcional que permitiu a defesa laboral e profissional de um grupo de 12 mil professores no fim do ano lectivo: foi aprovado um modelo de avaliao com apenas quatro critrios de avaliao (administrativos) para professores contratados (cerca de 7 mil) que precisavam dos resultados de avaliao para a renovao dos seus contratos e para professores de carreira situados no ltimo escalo (cerca de 5 mil), tendo sido adiado o modelo integral para o ano lectivo 2008/2009. As evidncias seguintes demonstraram que a resistncia sindical no recuou significativamente, antes os protestos se mantiveram at ao fim do ano lectivo de 2007/2008 e, como veremos na fase seguinte, as organizaes sindicais no desistiram do projecto de suspenso do modelo aprovado e da apresentao de alternativas ao modelo de avaliao vigente. Outra das concesses consideravelmente importantes do ponto de vista da participao sindical nas reformas foi a criao de uma Comisso Paritria de Acompanhamento da Avaliao onde, juntamente com membros da Administrao Educativa, as organizaes sindicais tm participao efectiva formal, o que significa uma

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Vd. Memorando de entendimento, disponvel no URL da Fenprof.

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institucionalizao da monitorizao do modelo de avaliao e da participao sindical na mudana. Porm, as evidncias revelam que desde Abril de 2008 que o funcionamento desta comisso tem sido relativamente incipiente e a sua alegada inoperncia conduziu, inclusive, sada da maior organizao sindical de professores (Fenprof) deste rgo. Paralelamente, o Conselho Cientfico para a Avaliao de Professores permaneceu at recentemente sem presidente definitivo.

iv) Quarta fase. Reentrada em processos simultneos de resistncia colectiva e de construo de modelos alternativos: entre a monitorizao e a transio incerta (ano lectivo de 2008/2009)

A fase mais recente do processo de resistncia ao modelo de avaliao foi reforada com a abertura do ano lectivo de 2008/2009. Na verdade, apesar de a Plataforma Sindical de Professores ter assinado um memorando de entendimento em Abril, que previa o adiamento do mecanismo de avaliao para o ano lectivo de 2008/2009, era expectvel que as dinmicas de resistncia se fortalecessem com a intransigncia do ME em continuar a implementar o modelo aprovado em 2007 e com a possibilidade formal da sua reviso em 2009. Como consequncia, diversas escolas por todo o pas comearam a entrar numa espiral de suspenses sucessivas do modelo de avaliao. Os dados mais recentes indicam que cerca de 308 escolas ou agrupamentos escolares tero votado em assembleia de professores ou expressado por escrito a suspenso do modelo de avaliao de desempenho (quadro 4). Quadro 4. mero de escolas/agrupamentos escolares que pediram suspenso do modelo de avaliao64 . de agrupamentos/escolas 115 89 75 29

Regies Norte Centro Lisboa e Vale do Tejo Sul (Alentejo e Algarve)

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Dados obtidos pela Fenprof at s 11 horas de 24 de Novembro de 2008.

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Na prtica, estas suspenses significam desobedincia disciplinar e so ilustrativas do jogo de foras entre os actores e da demonstrao do poder destes profissionais em relao ao ME. Mesmo que as suspenses tenham consequncias punitivas para os professores, o interesse aqui ganhar uma posio de fora e desencadear novamente bloqueios sucessivos a fim de demonstrar a inexequibilidade do modelo. De facto, as instncias lcitas de recurso para a mudana foram sendo esgotadas nos diversos pedidos ao
ME (dentro e fora na arena negocial) e nas diversas instncias de justia e polticas. A

suspenso unilateral do modelo de avaliao surge, pois, como o ltimo reduto (legtimo, embora em alguns casos ilcito) deste grupo profissional para impedir o avano do modelo de avaliao. Sabemos que a resistncia mudana se verifica em todos os domnios da vida social. No caso de uma transformao laboral e organizacional que coloque em causa estruturas complexas de poder, a colaborao dos membros visados extremamente importante para a gesto da transio e para a sua aceitao. Nas escolas pblicas portuguesas foi expectvel que as transies anunciadas se concretizassem com padres de bloqueio, especialmente porque o ME no conseguiu plataformas de consenso com os sindicatos dos professores, e porque estes discordam da reviso do ECD desde a sua forma mais embrionria at s concesses insuficientes do ME ao longo da implementao do modelo. Assistimos actualmente a um impasse social neste sector onde, por um lado, devido a diversos factores econmicos e polticos, o ME tem vindo a conduzir a reforma de modo relativamente ofensivo e reactivo, no legitimando as crticas apontadas e no abdicando do modelo de avaliao criado. Vejam-se as declaraes recentes de Maria de Lurdes Rodrigues, ministra da Educao, no parlamento portugus: Peo desculpa aos senhores professores por ter causado tanta desmotivao () mas do interesse do pas, dos alunos e das escolas. (cit. Maria de Lurdes Rodrigues numa interveno no parlamento, RTP, 12 de Novembro de 2008) Por outro lado, as organizaes sindicais dos professores e os movimentos no sindicais de professores tambm no tm conseguido jogar as suas propostas nos parmetros do ME, e tm construdo uma aparente rede organizada de resistncia no sistema escolar, onde apenas cedem ao dilogo com o ME com o fim de suspender este modelo de avaliao e aprovar outro. Recentemente, o movimento de contestao tomou expresso numa grande manifestao nacional a 8 de Novembro (estimada pelos sindicatos em cerca de 120 mil participantes) e, uma semana depois, num outro protesto nacional organizado pela iniciativa dos movimentos no sindicais (estimada em cerca de 10 mil participantes). No mbito das competncias dos sindicatos junto da comisso paritria, a 41

Fenprof submeteu um documento com onze problemas organizacionais suscitados pelo modelo de avaliao com base nas queixas e recursos das escolas no incio do ano lectivo (e.g., avaliadores sem competncias para essas funes, possibilidade de dupla avaliao, entre outras vd. documento Ofcio Comisso Paritria da Avaliao de Professores, 1 de Outubro de 2008) e suspendeu a sua participao nesse rgo. No final de Novembro de 2008, o ME reconheceu o problema da existncia de avaliadores de reas disciplinares diferentes das dos avaliados, o problema da burocracia e o problema da sobrecarga de trabalho inerente ao processo de avaliao.65 Desta forma, as evidncias recentes tm mostrado um ME disponvel para pensar solues de simplificao do modelo no que respeita aos seus procedimentos, embora estas possam ainda no ser poltica e tecnicamente suficientes para colher a aceitao dos professores e das suas organizaes sindicais. No obstante as cedncias recentes, ficou claro que os princpios e o contedo do modelo de avaliao se pretendem inalterveis e que os processos de suspenso devero ser minimizados: a propsito de apelos suspenso do processo de avaliao de desempenho docente, o Ministrio da Educao esclarece que a avaliao , nos termos da lei, um direito e um dever, que tem que ser garantido a todos os professores pelos conselhos executivos das escolas () A responsabilidade de concretizao do modelo de avaliao dos conselhos executivos e s estes podem tomar a deciso de suspend-lo. Isso ainda no aconteceu e espero que no acontea, mas, se vier a acontecer, necessrio tirar da todas as consequncias e que assumam responsabilidades at ao fim. (cit. Maria de Lurdes Rodrigues, TSF, 13 de Novembro de 2008). Neste contexto, e apesar das cedncias recentes do ME, a Plataforma Sindical de Professores tem maximizado as suas reivindicaes de revogao do modelo de avaliao e da sua suspenso sucessiva nas escolas, prevendo a continuao dos protestos durante este primeiro perodo escolar. Com a possibilidade formal de reviso do modelo em Junho de 2009, as federaes sindicais tm preparado tambm modelos alternativos de avaliao de desempenho. Uma posio

Sete medidas foram anunciadas: Primeira medida, garantir que os professores so avaliados por avaliadores da mesma rea disciplinar; segunda medida, dispensar, neste ano lectivo, o critrio dos resultados escolares e das taxas de abandono, tal como recomendado pelo Conselho Cientfico da Avaliao dos Professores; terceira medida, rever e simplificar as fichas de avaliao e auto-avaliao, bem como os instrumentos de registo; quarta medida, dispensar as reunies entre avaliadores e avaliados em caso de acordo tcito (quer sobre os objectivos individuais, quer sobre a classificao proposta); quinta medida, a observao de aulas fica dependente de requerimento dos interessados e condio necessria para a obteno da classificao de muito bom ou excelente; sexta medida, reduzir de trs para duas o nmero mnimo de aulas a observar, ficando a terceira dependente de requerimento do professor avaliado; stima medida, simplificar o regime de avaliao dos professores avaliadores e compensar nos respectivos horrios a sua sobrecarga de trabalho. Cf. Medidas para melhorar o processo de avaliao dos professores, Ministrio da Educao, 21 de Novembro de 2008.

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unnime entre os sindicatos a de que os professores e as suas organizaes sindicais no se opem de nenhuma forma ao princpio da avaliao de desempenho dos professores. Isto significa que a ideia de reforma no rejeitada ou recusada e que estes actores pretendem, de facto, entrar no jogo. Porm, o objecto principal de conflito critrios, instrumentos, quotas e a nova categoria de avaliadores no tem sido objecto de negociao, e a poltica negocial do ME no tem sido exemplar luz dos princpios internacionais do dilogo social, o que exacerbou e ainda demarca um campo de conflito e de resistncia permanente neste sector. Para j, prevemos que enquanto esta mudana for sentida unanimemente pelos sindicatos dos professores como uma imposio e no ocorrer uma reviso integral do modelo com a participao dos sindicatos, as novas regras de avaliao iro sendo adiadas e sujeitas a ajustamentos sucessivos e experimentais. Com o memorando de Abril e a declarao recente do ME em Novembro de 2008, abriram-se algumas esferas de concesso, embora a transio definitiva seja ainda relativamente incerta. O facto que estas reformas devem ser arquitectadas para alm dos calendrios polticos e da filosofia poltica dos partidos no poder, pois uma reforma sustentvel e politicamente responsvel assenta em consensos alargados. Isto implica a construo de plataformas concertadas entre os partidos polticos, os professores, as organizaes sindicais, as associaes de pais, o Conselho Nacional de Escolas, o Conselho Nacional de Educao, as autarquias e todos os agentes que compem a comunidade educativa. Tal como noutros pases europeus, verificamos que, sob a gide da necessidade de controlo da qualidade da prestao dos servios educativos, se assiste introduo de esquemas renovados de avaliao de desempenho, introduo de novos modelos de reorganizao das escolas, das relaes de emprego e da profisso docente em Portugal. Aliado a estes novos modelos de regulao da escola pblica e da profisso docente, argumentamos que tem emergido um novo tipo de controlo burocrtico e a redefinio das identidades profissionais dos professores. Nos contextos actuais de mudana e de novas exigncias, pedido aos professores que troquem parcialmente alguma autonomia e colegialidade institudas por novos tipos de profissionalismo e concepes renovadas sobre o que deve ser o trabalho docente. Desta forma, a conflitualidade que tem emergido no desenrolar da mudana advm no s porque os novos modelos so directamente concebidos de forma tecnocrtica,66 mas tambm porque este tipo de engenharia social
Para uma anlise da abordagem tecnocrtica envolvida na concepo e aplicao da reforma administrativa em Portugal, vd. Stoleroff (2007).
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tem sido estendido concepo, de fora para dentro, de um novo profissionalismo, de novas identidades profissionais e de novas formas de trabalho docente.

otas finais: A avaliao de desempenho e a confluncia com outros desafios no sector da educao
Neste trabalho comemos a construir uma abordagem s novas formas de gesto pblica e aos sistemas de avaliao, bem como a reunir algumas evidncias e interrogaes sobre o caso portugus, para um trabalho aprofundado sobre as implicaes da mudana dos modelos laborais e organizacionais no sector da educao para a reorganizao do trabalho e da profisso docente no ensino pblico. As reformas a que assistimos actualmente so inspiradas em paradigmas de gesto estratgica j aplicados noutros pases e noutras organizaes. As estratgias elaboradas resultam de combinaes diversas entre medidas e metodologias de implementao, podendo ter impactos igualmente diversos. No caso portugus, estas reformas esto ainda a ser aplicadas e, face s caractersticas institucionais tradicionalmente existentes, o sentido das mudanas a que assistimos , para j, radical e no consensual entre diversos actores, do ponto de vista do sentido da mudana, dos seus objectivos e dos seus impactos. No sector da educao, as novas formas de avaliao integram um modelo que faz parte das novas formas de regulao da escola pblica e da profisso docente. Face s novas regulaes, a centralidade do professor no sistema escolar surge reconfigurada, integrada em espaos de interveno e de responsabilidade cada vez mais complexos e alargados. pedido aos professores que ensinem, mas que reforcem tambm as suas competncias tcnico-administrativas e gestionrias e que partilhem a gesto das escolas e o planeamento do seu trabalho com outros actores da sociedade. Uma vez que a administrao educativa portuguesa bastante centralizada, e os professores do ensino pblico so na generalidade funcionrios pblicos, os novos esquemas de avaliao dos professores tm um enquadramento correspondente nova avaliao de desempenho para os restantes funcionrios pblicos (com adaptaes especiais). Aliadas problemtica da avaliao de desempenho, as novas modificaes introduzem tambm novas hierarquias e maior diferenciao individual entre professores. O exemplo mais explcito desta mudana foi a criao da categoria de professor titular.

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O professor que cumpra os requisitos desta categoria e que consiga preencher as vagas existentes em cada escola passa a assumir responsabilidades acrescidas (nomeadamente, administrativas), entre as quais a avaliao dos professores no titulares na sua escola. Paralelamente, assiste-se quebra do monoplio da gesto das escolas pblicas pelos professores e ao declnio do modelo colegial e administrativamente centralizado. Estes fenmenos resultam, designadamente, da criao de uma direco escolar unipessoal (um director/a professor/a), da entrada dos pais e das autarquias nos rgos de gesto e de tomada de deciso nas escolas, e da municipalizao progressiva do ensino.67 Isto significa que as mudanas estruturais e organizacionais planeadas para este sector tomam forma em diversas frentes de aco e representam por isso diversos desafios para a classe docente e para os seus sindicatos. Na prtica, ainda no sabemos quais so os verdadeiros impactos nos professores ao nvel das relaes entre colegas, da qualidade do trabalho docente, dos resultados escolares ou da sua motivao. Porm, a grande conflitualidade e oposio sindical, bem como os bloqueios iniciais na transio de regimes so, para j, sintomticos de no consensualidade relativamente a este sistema de avaliao e de algumas disfunes na implementao da mudana. Quais so os impactos destes novos sistemas na motivao dos professores portugueses? Qual o grau de adequabilidade destas lgicas s caractersticas do trabalho docente e do sistema educativo portugus? Qual ser o papel dos diversos sindicatos dos professores na transio e monitorizao da mudana? Estamos no incio de uma nova fase de gesto na funo pblica portuguesa e no sector pblico da educao. Posteriormente, acompanharemos a aplicao e reviso do modelo de avaliao de desempenho e os seus impactos nas vivncias e nos discursos dos professores atravs de um grupo seleccionado de escolas.

Na estratgia de municipalizao do ensino no h ainda descentralizao da gesto dos docentes. Para j, estas competncias funcionam ao nvel centralizado e prev-se grande resistncia sindical caso haja uma proposta nesse sentido. A 28 de Julho de 2008 foi aprovado um decreto-lei que transfere as competncias de gesto do pessoal no docente para os municpios, porm, no fim de Agosto as autarquias invocaram a impossibilidade de assumir estas competncias j no ano lectivo de 2008/2009. Sobre a direco escolar, o cargo de director ocupado por um professor e no por um gestor. Houve em alguns momentos tentativas de sondar os actores quando possibilidade de entrada de um gestor nas escolas (tal como acontece nos modelos empresariais dos hospitais), porm, o modelo mantm-se com professores no cargo de direco.

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