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BR CURSO: PREPARATORIO - DIREITO ARMINISTRATIVO

16-Atos administrativos
A Administrao Pblica realiza sua funo executiva por meio de atos jurdicos que recebem a denominao especial de atos administrativos. Ento, na atividade pblica geral, trs categorias de atos inconfundveis entre si: 1) atos legislativos; 2) atos judiciais; 3) atos administrativos. Ato manifestao de vontade imputvel ao homem; Fato -decorre de acontecimentos naturais, que independem do homem ou que dele dependem apenas indiretamente. Quando o fato corresponde descrio contida na norma legal, ele chamado fato jurdico e produz efeitos no mundo do direito. Quando o fato descrito na norma legal produz efeitos no campo do direito administrativo, ele um fato administrativo. ATOS DA ADMINISTRAO Todo ato praticado no exerccio da funo administrativa ato da Administrao. Podem ser: 1. os atos de direito privado; 2. os atos materiais da Administrao; 3. os chamados atos de conhecimento, opinio, juzo ou valor; 4. os atos polticos, que esto sujeitos a regime jurdico-constitucional; 5. os contratos; 6. os atos normativos da Administrao; 7. os atos administrativos propriamente ditos. CONCEITO Hely Lopes Meirelles da o seguinte conceito ato administrativo fundamentalmente o mesmo do ato jurdico, do qual se diferencia como uma categoria informada pela finalidade pblica. Segundo a lei civil, ato jurdico todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos (CC). Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. Jos Cretella Jnior (1977:19), define o ato administrativo como a manifestao de vontade do Estado, por seus representantes, no exerccio regular de suas funes, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mos, frao de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, 1

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reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situaes jurdicas subjetivas, em matria administrativa Celso Antnio Bandeira de Mello (1981:12-32) adota critrio semelhante; aponta, de um lado, os traos que distinguem o ato administrativo do ato jurdico privado; e, de outro, os traos que o distinguem dos atos legislativo e jurisdicional. A partir da, define-o como a declarao do Estado ou de quem lhe faa as vezes, expedida em nvel inferior lei - a ttulo de cumpri-la - sob regime de direito pblico e sujeita a controle de legitimidade por rgo jurisdicional. 1.1 FATO ADMINISTRATIVO Fato administrativo toda realizao material da Administrao em cumprimento de alguma deciso administrativa, tal como a construo de uma ponte, a instalao de um servio pblico etc. O fato administrativo, como materializao da vontade administrativa, dos domnios da tcnica e s reflexamente interessa ao Direito, em razo das conseqncias jurdicas que dele possam advir para a Administrao e para os administrados. 2. ELEMENTOS 2.1 Competncia administrativa o poder atribudo ao agente da Administrao para o desempenho especfico de suas funes. A competncia resulta da lei e por ela delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado alm do limite de que dispe a autoridade incumbida de sua prtica, invlido, por lhe faltar um elemento bsico de sua perfeio, qual seja, o poder jurdico para manifestar a vontade da Administrao. 2.2 Finalidade, ou seja, o objetivo de interesse pblico a atingir. No se compreende ato administrativo sem fim pblico. A finalidade , assim, elemento vinculado de todo ato administrativo - discricionrio ou regrado - porque o Direito Positivo no admite ato administrativo sem finalidade pblica ou desviado de sua finalidade especfica. 2.3 Forma, o revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito vinculado e imprescindvel sua perfeio. Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administrao exige procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamente. Da podermos afirmar que, se, no Direito Privado, a liberdade da forma do ato jurdico regra, no Direito Pblico exceo. Todo ato administrativo , em princpio, formal. E compreende-se essa exigncia, pela necessidade que tem o ato administrativo de ser contrasteado com a lei e aferido, freqentemente, pela prpria Administrao e at pelo judicirio, para verificao de sua validade. Impe-se, neste caso, distinguir a forma do ato do procedimento administrativo, A forma o revestimento material do ato; o procedimento o conjunto de operaes exigidas para sua perfeio. O procedimento dinmico; a forma esttica.

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2.4 O motivo ou causa a situao de direito ou de fato que determina ou autoriza a realizao do ato administrativo. O motivo, como elemento integrante da perfeio do ato, pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critrio do administrador. No primeiro caso ser um elemento vinculado; no segundo, discricionrio, quanto sua existncia e valorao. Da diversidade das hipteses ocorrentes resultar a exigncia ou a dispensa da motivao do ato. Tratando-se de motivo vinculado pele lei, o agente da Administrao, ao praticar o ato, fica na obrigao de justificar a existncia do motivo, sem o qu o ato ser invlido ou, pelo menos, invalidvel, por ausncia da motivao. 2.5 Objeto a criao, modificao ou comprovao de situaes jurdicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas ao do Poder Pblico. Nesse sentido, o objeto identifica-se com o contedo do ato, atravs do qual a Administrao manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes. 3. MRITO DO ATO ADMINISTRATIVO conquanto no se possa considerar requisito de sua formao, deve ser apreciado, dadas as suas implicaes com o motivo e o objeto do ato e, consequentemente, com as suas condies de validade e eficcia. O conceito de mrito administrativo consubstancia-se, portanto, na valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administrao incumbida de sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a convenincia, oportunidade e justia do ato a realizar. Nos atos vinculados, onde no h faculdade de opo do administrador, mas unicamente a possibilidade de verificao dos pressupostos de direito e de fato que condicionam o processus administrativo, no h falar em mrito, visto que toda a atuao do Executivo se resume no atendimento das imposies legais. Em tais casos a conduta do administrador confunde-se com a do juiz na aplicao da lei, diversamente do que ocorre nos atos discricionrios, em que, alm dos elementos sempre vinculados (competncia, finalidade e forma), outros existem (motivo e objeto), em relao aos quais a Administrao decide livremente, e sem possibilidade de correo judicial, salvo quando seu proceder caracterizar excesso ou desvio de poder. Ainda que se trate de poder discricionrio da Administrao, o ato pode ser revisto e anulado pelo judicirio, desde que, sob o rtulo de mrito administrativo, se aninhe qualquer ilegalidade resultante de abuso ou desvio de poder. A Administrao Pblica pode praticar atos ou celebrar contratos em regime de Direito Privado (Civil ou Comercial), no desempenho normal de suas atividades. Em tais casos ela se nivela ao particular, abrindo mo de sua supremacia de poder, desnecessria para aquele negcio jurdico. o que ocorre, p. ex., quando emite um cheque ou assina uma escritura de compra e venda ou de doao, sujeitando-se em tudo s normas do Direito Privado. A doutrina abona essa conduta e a jurisprudncia j a tem consagrado em 3

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repetidas decises, no teor deste acrdo do STF: quando o Estado pratica atos jurdicos regulados pelo direito civil (ou comercial), coloca-se no plano dos particulares, razo pela qual no pode alter-los, revog-los, anul-los ou rescindi-los por ato unilateral. Depender sempre da concordncia do interessado, ou da via judicial cabvel. Procedimento administrativo a sucesso ordenada de operaes que propiciam a formao de um ato final objetivado pela Administrao. o caminho legal a ser percorrido pelos agentes pblicos para a obteno dos efeitos regulares de um ato administrativo principal. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Os atos administrativos, como emanao do Poder Pblico, trazem em si certos atributos que os distinguem dos atos jurdicos privados e lhes emprestam caractersticas prprias e condies peculiares de atuao. Os atos administrativos, qualquer que seja sua categoria ou espcie, nascem com a presuno de legitimidade, independentemente de norma legal que a estabelea. Essa presuno decorre do princpio da legalidade da Administrao. A presuno de legitimidade autoriza a imediata execuo ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argidos de vcios ou defeitos que os levem invalidade. Enquanto, porm, no sobrevier o pronunciamento de nulidade os atos administrativos so tidos por vlidos e operantes, quer para a Administrao, quer para os particulares sujeitos ou beneficirios de seus efeitos. Admite-se, todavia, a sustao dos efeitos dos atos administrativos atravs de recursos internos ou de mandado de segurana, ou de ao popular, em que se conceda a suspenso liminar, at o pronunciamento final de validade ou invalidade do ato impugnado. Outra conseqencia da Presuno de legitimidade a transferencia do nus da prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca. Cuide-se de arguio de nulidade do ato, por vcio formal ou ideolgico, a prova do defeito apontado ficar sempre a cargo do impugnante, e at sua anulao o ato ter plena eficcia. A eficcia a idoneidade que se reconhece ao ato administrativo para produzir seus efeitos especficos. Da presuno de veracidade decorrem alguns efeitos (MSZP): 1 . enquanto no decretada a invalidade do ato pela prpria Administrao ou pelo Judicirio, ele produzir efeitos da mesma forma que o ato vlido, devendo ser cumprido; os Estatutos dos Funcionrios Pblicos costumam estabelecer norma que se abranda o rigor do princpio, ao incluir, entre os deveres do funcionrio, o de obedincia, salvo se o ato for manifestamente ilegal. Para suspender a eficcia do ato administrativo, o interessado pode ir a juzo ou usar de recursos administrativos desde que estes tenham efeito suspensivo. 2 . o Judicirio no pode apreciar ex officio a validade do ato; sabe-se que, em relao ao ato jurdico de direito privado, o artigo 146 do CC 4

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determina que as nulidades absolutas podem ser alegadas por qualquer interessado ou pelo Ministrio Pblico, quando lhe couber intervir, e devem ser pronunciadas pelo juiz, quando conhecer do ato ou dos seus efeitos; o mesmo no ocorre em relao ao ato administrativo, cuja nulidade s pode ser decretada pelo Judicirio a pedido da pessoa interessada; 3 . a presuno de veracidade inverte o nus da prova errado afirmar que a presuno de legitimidade produz esse efeito, uma vez que, quando se trata de confronto entre o ato e a lei, no h matria de fato a ser produzida; nesse caso, o efeito apenas o anterior, ou seja, o juiz, s apreciar a nulidade se argida pela parte. A imperatividade o atributo do ato administrativo que impe a coercibilidade para seu cumprimento ou execuo. Esse atributo no est presente em todos os atos, visto que alguns deles o dispensam, por desnecessrio sua operatividade, uma vez que os efeitos jurdicos do ato dependem exclusivamente do interesse do particular na sua utilizao. Os atos, porm, que consubstanciam um provimento ou uma ordem administrativa (atos normativos, ordinatrios, punitivos) nascem sempre com imperatividade, ou seja, com a fora impositiva prpria do Poder Pblico, e que obriga o particular ao fiel atendimento, sob pena de se sujeitar a execuo forada pela Administrao (atos auto-executrios) ou pelo Judicirio (atos no auto-executrios). A imperatividade decorre da s existncia do ato administrativo, no dependendo da sua declarao de validade ou invalidade. Assim sendo, todo ato dotado de imperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto no for retirado do mundo jurdico por revogao ou anulao, mesmo porque as manifestaes de vontade do Poder Pblico trazem em si a presuno de legitimidade. A auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execuo pela prpria Administrao, independentemente de ordem judicial. Tipicidade (mszp) o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administrao pretende alcanar existe um ato definido em lei. Trata-se de decorrncia do princpio da legalidade, que afasta a possibilidade de a Administrao praticar atos inominados; estes so possveis para os particulares, como decorrncia _do princpio da autonomia da vontade. Esse atributo representa uma garantia para o administrado, pois impede que a Administrao pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade, vinculando unilateralmente o particular, sem que haja previso legal; tambm fica afastada a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionrio, pois a lei, ao prever o ato, j define os limites em que a discricionariedade poder ser exercida. A tipicidade s existe com relao aos atos unilaterais; no existe nos contratos porque, com relao a eles, no h imposio de vontade da Administrao, que depende sempre da aceitao do particular; nada impede

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que as partes convencionem um contrato inominado, desde que atenda melhor ao interesse pblico e ao do particular. 5. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS HELY LOPES MEIRELLES A classificao dos atos administrativos no uniforme entre os publicistas, dada a diversidade de critrios que podem ser adotados para seu enquadramento em espcies ou categorias afins. 5.1 Quanto aos seus destinatrios: 1) os atos administrativos podem ser gerais; 2) individuais. Atos administrativos gerais ou regulamentares so aqueles expedidos sem destinatrios determinados, com finalidade normativa, alcanando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situao de fato abrangida por seus preceitos. So atos de comando abstrato e impessoal, semelhantes aos da lei, e, por isso mesmo, revogveis a qualquer tempo pela Administrao, mas inatacveis por via judicial, a no ser pela representao de inconstitucionalidade. Exemplos desses atos tmo-los nos regulamentos, nas instrues normativas e nas circulares ordinatrias de servios. A caracterstica dos atos gerais que eles prevalecem sobre os atos individuais, ainda que provindos da mesma autoridade. Assim, um decreto individual no pode contrariar um decreto geral ou regulamentar em vigor. Isto porque o ato normativo tem preeminncia sobre o ato especfico. Os atos gerais, quando de efeitos externos, dependem de publicao no rgo oficial para entrar em vigor e produzir seus resultados jurdicos, pois os destinatrios s ficam sujeitos s suas imposies aps essa divulgao. Nos Municpios que no tenham rgo para suas publicaes oficiais os atos gerais devem ser afixados na Prefeitura, em local acessvel ao pblico, para que possam produzir seus regulares efeitos. Atos administrativos individuais ou especiais so todos aqueles que se dirigem a destinatrios certos, criando-lhes situao jurdica particular. O mesmo ato pode abranger um ou vrios sujeitos, desde que sejam individualizados. Tais atos, quando de efeitos externos, entram em vigncia pela publicao no rgo oficial, e, se de efeitos internos ou restritos a seus destinatrios, admitem comunicao direta para incio de sua operatividade ou execuo. So atos individuais os decretos de desapropriao, de nomeao, de exonerao, assim como as outorgas de licena, permisso e autorizao, e outros mais que conferem um direito ou impem um encargo a determinado administrado ou servidor. Os atos individuais normalmente geram direitos subjetivos para seus destinatrios, como tambm criam-lhes encargos administrativos pessoais. Quando geram direitos adquiridos tornam-se irrevogveis, como j reconheceu o STF e o declarou na Smula 473. Nos demais casos, podem ser revogados ou modificados conforme exija o interesse pblico, desde que a Administrao indenize o prejudicado, se for o caso. Esses atos, por proverem situaes especficas e concretas, admitem anulao pela prpria Administrao, ou pelas 6

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vias judiciais comuns (aes ordinrias) ou especiais (mandado de segurana e ao popular), se praticados ilegalmente ou com leso ao patrimnio pblico. 5.2 Quanto ao alcance: 1)atos administrativos podem ser internos; 2) externos. Atos administrativos internos so os destinados a produzir efeitos no recesso das reparties administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os rgos e agentes da Administrao que os expediram. So atos de operatividade caseira, que no produzem efeitos em relao a estranhos. Entretanto, vm sendo utilizados distorcidamente pelas altas autoridades do Executivo para impor obrigaes aos administrados, especialmente aos contribuintes. o caso das portarias e instrues ministeriais, que s deviam dispor para seus servidores, mas contm imposies aos cidados, prprias de atos externos (leis e decretos). Os atos administrativos internos podem ser gerais ou especiais, normativos, ordinatrios, punitivos e de outras espcies, conforme as exigncias do servio pblico. No dependem de publicao no rgo oficial para sua vigncia, bastando a cientificao direta aos destinatrios ou a divulgao regulamentar da repartio. Mas, se incidem sobre os administrados - como erroneamente se vem fazendo - torna-se imprescindvel sua divulgao externa. Tais atos, quando praticados nos seus estritos limites, normalmente no geram direitos subjetivos aos destinatrios, pelo qu podem ser revogados ou modificados a qualquer tempo. Atos administrativos externos, ou, mais propriamente, de efeitos externos, so todos aqueles que alcanam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os prprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigaes, negcios ou conduta perante a Administrao. Tais atos, pela sua destinao, s entram em vigor ou execuo depois de divulgados pelo rgo oficial, dado o interesse do pblico no seu conhecimento. Consideram-se, ainda, atos externos todas as providencias administrativas que, embora no atingindo diretamente o administrado, devam produzir efeitos fora da repartio que as adotou, como tambm as que onerem a defesa ou o patrimnio pblico, porque no podem permanecer unicamente na intimidade da Administrao, quando repercutem nos interesses gerais da coletividade. A publicidade de tais atos princpio de legitimidade e moralidade administrativa que se impe tanto Administrao direta como indireta, porque ambas gerem bens e dinheiros pblicos cuja guarda e aplicao todos devem conhecer e controlar. 5.3 Quanto ao seu objeto os atos administrativos: 1)atos de imprio; 2) gesto; 3)de expediente. Atos de imprio ou de autoridade so todos aqueles que a Administrao pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impe obrigatrio atendimento. o que ocorre nas desapropriaes, nas interdies de 7

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atividade, nas ordens estatutrias. Tais atos podem ser gerais ou individuais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e seu poder de coero. So, normalmente, atos revogveis e modificveis a critrio da Administrao que os expediu. Atos de gesto so os que a Administrao pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatrios. Tal ocorre nos atos puramente de administrao dos bens e servios pblicos e nos negociais com os particulares, que no exigem coero sobre os interessados. Esses atos sero sempre de administrao, mas nem sempre administrativos tpicos, principalmente quando bilaterais, de alienao, onerao ou aquisio de bens, que se igualam aos do Direito Privado, apenas antecedidos de formalidades administrativas para sua realizao (autorizao legislativa, licitao, avaliao etc.). Tais atos, desde que praticados regularmente, tornam-se vinculantes, geram direitos subjetivos e permanecem imodificveis pela Administrao, salvo quando precrios por sua prpria natureza. Atos administrativos de expediente so todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papis que tramitam pelas reparties pblicas, preparando-os para a deciso de mrito a ser proferida pela autoridade competente. So atos de rotina interna, sem carter vinculante e sem forma especial, geralmente praticados por servidores subalternos, sem competncia decisria. Dai por que, como j esclarecemos anteriormente, os agentes designados para responder pelo expediente s esto autorizados a dar continuidade ao servio interno da repartio, pois no dispem de competncia legal para expedir atos de imprio, nem atos de gesto, e muito menos para praticar atos com fundamento poltico, ou vincular a Administrao em outorgas e contratos com administrados, nomear ou exonerar funcionrios e demais atos que onerem o oramento ou criem encargos ou direitos para os particulares ou servidores. 5.4 Quanto ao seu regramento: 1)vinculados; 2)discricionrios. Atos vinculados ou regrados so aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condies de sua realizao. Nessa categoria de atos, as imposies legais absorvem, quase que por completo, a liberdade do administrador, uma vez que sua ao fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade da atividade administrativa. Desatendido qualquer requisito, compromete-se a eficcia do ato praticado, tornando-se passvel de anulao pela prpria Administrao, ou pelo Judicirio, se assim o requerer o interessado. Na prtica de tais atos o Poder Pblico sujeita-se s indicaes legais ou regulamentares e delas no se pode afastar ou desviar sem viciar irremediavelmente a ao administrativa. Isso no significa que nessa categoria de atos o administrador se converta em cego e automtico executor da lei. Absolutamente, no. Tanto nos atos vinculados como nos que resultam da faculdade discricionria do Poder Pblico o administrador ter de decidir sobre a convenincia de sua prtica, escolhendo a melhor oportunidade e atendendo a 8

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todas as circunstncias que conduzam a atividade administrativa ao seu verdadeiro e nico objetivo - o bem comum. Atos discricionrios so os que a Administrao pode praticar com liberdade de escolha de seu contedo, de seu destinatrio, de sua convenincia, de sua oportunidade e do modo de sua realizao. A rigor, a discricionariedade no se manifesta no ato em si, mas sim no poder de a Administrao pratic-lo pela maneira e nas condies que repute mais convenientes ao interesse pblico. O ato discricionrio no se confunde com ato arbitrrio. Discrio e arbtrio so conceitos inteiramente diversos. Discrio liberdade de ao dentro dos limites legais; arbtrio ao contrria ou excedente da lei. Ato discricionrio, portanto, quando permitido pelo Direito, legal e vlido; ato arbitrrio , sempre e sempre, ilegtimo e invlido. A atividade discricionria no dispensa a lei, nem se exerce sem ela, seno com observncia e sujeio a ela. A discricionariedade est em permitir o legislador que a autoridade administrativa escolha, entre as vrias possibilidades de soluo, aquela que melhor corresponda, no caso concreto, ao desejo da lei. Discricionrios s podem ser os meios e modos de administrar; nunca os fins a atingir. Em tema de fins no existe jamais, para a Administrao, um poder discricionrio. Porque no lhe nunca deixado poder de livre apreciao quanto ao fim a alcanar. O fim sempre imposto pelas leis e regulamentos, seja explcita, seja implicitamente. O que a doutrina assinala que o ato, embora resultante de poder discricionrio da Administrao, no pode prescindir de certos requisitos, tais como a competncia legal de quem o pratica, a forma prescrita em lei ou regulamento e o fim indicado no texto legal em que o administrador se apoia. Exemplifiquemos: se determinada lei prev diversas penalidades administrativas para uma infrao, o poder discricionrio da Administrao manifesta-se na escolha da penalidade que entender adequada ao caso ocorrente, dentre as enumeradas no texto. Mas, se a lei indica o processo de apurao dessas infraes, no pode a autoridade usar de outro meio de verificao, nem modificar o que est indicado. Na aplicao de penalidade sua faculdade discricionria; no procedimento para a verificao da infrao sua atividade vinculada ou regrada. Alm das classificaes precedentes, outras podem ser apresentadas, consoante os diversos critrios pelos quais os atos administrativos so selecionados, para fins de estudo, como veremos a seguir. 5.5 Quanto formao do ato: 1)simples; 2) complexo e; 3) composto. Ato simples o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal ou colegiado. No importa o nmero de pessoas que participam da formao do ato; o que importa a vontade unitria que expressam para dar origem, a final, ao ato colimado pela Administrao. Tanto ato administrativo

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simples o despacho de um chefe de seo como a deciso de um conselho de contribuintes. Ato complexo o que se forma pela conjugao de vontades de mais de um rgo administrativo. O essencial, nesta categoria de atos, o concurso de vontades de rgos diferentes para a formao de um ato nico. No se confunda ato complexo com procedimento administrativo. No ato complexo integram-se as vontades de vrios rgos para a obteno de um mesmo ato; no procedimento administrativo praticam-se diversos atos intermedirios e autnomos para a obteno de um ato final e principal. Exemplos: a investidura de um funcionrio um ato complexo consubstanciado na nomeao feita pelo Chefe do Executivo e complementada pela posse e exerccio dados pelo chefe da repartio em que vai servir o nomeado; a concorrncia um procedimento administrativo, porque, embora realizada por um nico rgo, o ato final e principal (adjudicao da obra ou do servio) precedido de vrios atos autnomos e intermedirios (edital, verificao de idoneidade, julgamento das propostas), at chegar-se ao resultado pretendido pela Administrao. Essa distino fundamental para saber-se em que momento o ato se torna perfeito e impugnvel: o ato complexo s se aperfeioa com a integrao da vontade final da Administrao, e a partir deste momento que se torna atacvel por via administrativa ou judicial; o procedimento administrativo impugnvel em cada uma de suas fases, embora o ato final s se torne perfeito aps a prtica do ltimo ato formativo. Ato composto o que resulta da vontade nica de um rgo, mas depende da verificao por parte de outro, para se tornar exeqvel. Exemplo: uma autorizao que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorizao o ato principal e o visto o complementar que lhe d exequibilidade. O ato composto distingue-se do ato complexo porque este s se forma com a conjugao de vontades de rgos diversos, ao passo que aquele formado pela vontade nica de um rgo, sendo apenas ratificado por outra autoridade. Essa distino essencial para se fixar o momento da formao do ato e saber-se quando se torna operante e impugnvel. 5.6 Quanto ao contedo: 1) constitutivo; 2) extintivo; 3) declaratrio; 4) alienativo; 5) modificativo ou; 6) abdicativo de direitos ou de situaes. Ato constitutivo o que cria uma nova situao jurdica individual para seus destinatrios, em relao Administrao. Suas modalidades so variadssimas, abrangendo mesmo a maior parte das declaraes de vontade do Poder Pblico. So atos dessas categorias as licenas, as nomeaes de funcionrios, as sanes administrativas e outros mais que criam direitos ou impem obrigaes aos particulares ou aos prprios servidores pblicos.

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Ato extintivo ou desconstitutivo o que pe termo a situaes jurdicas individuais, como a cassao de autorizao, a encampao de servio de utilidade pblica. Ato declaratrio o que visa a preservar direitos, reconhecer situaes preexistentes ou, mesmo, possibilitar seu exerccio. So exemplos dessa espcie a apostila de ttulos de nomeao, a expedio de certides e demais atos fundados em situaes jurdicas anteriores. Ato alienativo o que opera a transferncia de bens ou direitos de um titular a outro. Tais atos, em geral, dependem de autorizao legislativa ao Executivo, porque sua realizao ultrapassa os poderes ordinrios de administrao. Ato modificativo o que tem por fim alterar situaes preexistentes, sem suprimir direitos ou obrigaes, como ocorre com aqueles que alteram horrios, percursos, locais de reunio e outras situaes anteriores estabelecidas pela Administrao. Ato abdicativo aquele pelo qual o titular abre mo de um direito. A peculiaridade desse ato seu carter incondicionvel e irretratvel. Desde que consumado, o ato irreversvel e imodificvel, como so as renncias de qualquer tipo. Todo ato abdicativo a ser expedido pela Administrao depende de autorizao legislativa, por exceder da conduta ordinria do administrador pblico. 5.7 Quanto eficcia: 1)vlido; 2) nulo e; 3) inexistente. Ato vlido o que provem de autoridade competente para pratic-lo e contm todos os requisitos necessrios sua eficcia. O ato vlido pode, porm, ainda no ser exeqvel, por pendente de condio suspensiva ou termo no verificado. Ato nulo o que nasce afetado de vcio insanvel por ausncia ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A nulidade pode ser explcita ou virtual. explcita quando a lei a comina expressamente, indicando os vcios que lhe do origem; virtual quando a invalidade decorre da infringncia de princpios especficos do Direito Pblico, reconhecidos por interpretao das normas concernentes ao ato. Em qualquer destes casos, porm, o ato ilegtimo ou ilegal e no produz qualquer efeito vlido entre as partes, pela evidente razo de que no se pode adquirir direitos contra a lei. A nulidade, todavia, deve ser reconhecida e proclamada pela Administrao ou pelo judicirio, no sendo permitido ao particular negar exequibilidade ao ato administrativo, ainda que nulo, enquanto no for regularmente declarada sua invalidade, mas essa declarao opera ex tunc, isto , retroage as suas origens e alcana todos os seus efeitos passados, presentes e futuros em relao s partes, s se admitindo exceo para com os terceiros de boa-f, sujeitos s suas conseqncias reflexas. 11

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Ato inexistente o que apenas tem aparncia de manifestao regular da Administrao, mas no chega a se aperfeioar como ato administrativo. o que ocorre, p. ex., com o ato praticado por um usurpador de funo pblica. Tais atos equiparam-se, em nosso Direito, aos atos nulos, sendo, assim, irrelevante e sem interesse prtico a distino entre nulidade e inexistncia, porque ambas conduzem ao mesmo resultado - a invalidade - e se subordinam s mesmas regras de invalidao. Ato inexistente ou ato nulo ato ilegal e imprestvel, desde o seu nascedouro. 5.8 Quanto exeqibilidade: 1) 2) 3) 4)

perfeito; imperfeito; pendente e; consumado.

Ato perfeito aquele que rene todos os elementos necessrios sua exequibilidade ou operatividade, apresentando-se apto e disponvel para produzir seus regulares efeitos. Ato imperfeito o que se apresenta incompleto na sua formao ou carente de um ato complementar para tornar-se exeqvel e operante. Ato pendente aquele que, embora perfeito, por reunir todos os elementos de sua formao, no produz seus efeitos, por no verificado o termo ou a condio de que depende sua exequibilidade ou operatividade. O ato pendente pressupe sempre um ato perfeito, visto que antes de sua perfectibilidade no pode estar com efeitos suspensos. Ato consumado o que produziu todos os seus efeitos, tornando-se, por isso mesmo, irretratvel ou imodificvel por lhe faltar objeto. 5.9 Quanto retratabilidade: 1) 2) 3)

irrevogvel; revogvel e; suspensvel.

Ato irrevogvel aquele que se tornou insuscetvel de revogao (no confundir com anulao), por ter produzido seus efeitos ou gerado direito subjetivo para o beneficirio ou, ainda, por resultar de coisa julgada administrativa. Advirta-se, neste passo, que a coisa julgada administrativa s o para a Administrao, uma vez que no impede a reapreciao judicial do ato. Ato revogvel aquele que a Administrao, e somente ela, pode invalidar, por motivos de convenincia, oportunidade ou justia (mrito administrativo). Nesses atos devem ser respeitados todos os efeitos j produzidos, porque decorrem de manifestao vlida da Administrao (se o ato for ilegal, no enseja revogao, mas sim anulao), e a revogao s atua ex nunc. Em princpio, todo ato administrativo revogvel at que se torne irretratvel para a

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Administrao, quer por ter exaurido seus efeitos ou seus recursos, quer por ter gerado direito subjetivo para o beneficirio, interessado na sua manuteno. Ato suspensvel aquele em que a Administrao pode fazer cessar os seus efeitos, em determinadas circunstncias ou por certo tempo, embora mantendo o ato, para oportuna restaurao de sua operatividade. Difere a suspenso da revogao, porque esta retira o ato do mundo jurdico, ao passo que aquela susta, apenas, a sua exequibilidade. 5.10 Quanto ao modo de execuo: 1)auto-executrio e ; 2)no auto-executrio. Ato auto-executrio aquele que traz em si a possibilidade de ser executado pela prpria Administrao, independentemente de ordem judicial. Ato no auto-executrio o que depende de pronunciamento judicial para produo de seus efeitos finais, tal como ocorre com a dvida fiscal, cuja execuo feita pelo Judicirio, quando provocado pela Administrao interessada na sua efetivao. 5.11 Quanto ao objetivo visado pela Administrao: 1) principal; 2) complementar; 3) intermedirio; 4) ato-condio e; 5) ato de jurisdio. Ato principal o que encerra a manifestao de vontade final da Administrao. O ato principal pode resultar de um nico rgo (ato simples), ou da conjugao de vontades de mais de um rgo (ato complexo) ou, ainda, de uma sucesso de atos intermedirios (procedimento administrativo). Ato complementar o que aprova ou ratifica o ato principal, para dar-lhe exequibilidade. O ato complementar atua como requisito de operatividade do ato principal, embora este se apresente completo em sua formao desde o nascedouro. Ato intermedirio ou preparatrio o que concorre para a formao de um ato principal e final. Assim, numa concorrncia, so atos intermedirios o edital, a verificao de idoneidade e o julgamento das propostas, porque desta sucesso que resulta o ato principal e final objetivado pela Administrao, que a adjudicao da obra ou do servio ao melhor proponente. O ato intermedirio sempre autnomo em relao aos demais e ao ato final, razo pela qual pode ser impugnado e invalidado isoladamente (o que no ocorre com o ato complementar), no decorrer do procedimento administrativo. Ato-condio todo aquele que se antepe a outro para permitir a sua realizao. O ato-condio destina-se a remover um obstculo prtica de certas atividades pblicas ou particulares, para as quais se exige a satisfao 13

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prvia de determinados requisitos. Assim, o concurso ato-condio da nomeao efetiva; a concorrncia ato-condio dos contratos administrativos. Como se v, o ato-condio sempre um ato-meio para a realizao de um ato-fim. A ausncia do ato-condio invalida o ato final, e essa nulidade pode ser declarada pela prpria Administrao ou pelo judicirio, porque matria de legalidade, indissocivel da prtica administrativa. Ato de jurisdio ou jurisdicional todo aquele que contm deciso sobre matria controvertida. No mbito da Administrao, resulta, normalmente, da reviso de ato do inferior pelo superior hierrquico ou tribunal administrativo, mediante provocao do interessado ou de ofcio. O ato administrativo de jurisdio, embora decisrio, no se confunde com o ato judicial ou judicirio propriamente dito (despacho, sentena, acrdo em ao e recurso), nem produz coisa julgada no sentido processual da expresso, mas quando proferido em instncia final torna-se imodificvel pela Administrao. 5.12 Quanto aos efeitos: 1)constitutivo; 2) desconstitutivo; 3)de constatao. Ato constitutivo aquele pelo qual a Administrao cria, modifica ou suprime um direito do administrado ou de seus servidores. Tais atos, ao mesmo tempo que geram um direito para uma parte, constituem obrigao para a outra. Ato desconstitutivo aquele que desfaz uma situao jurdica preexistente. Geralmente vem precedido de um processo administrativo com tramitao idntica do que deu origem ao ato a ser desfeito. Ato de constatao aquele pelo qual a Administrao verifica e proclama uma situao ftica ou jurdica ocorrente. Tais atos vinculam a Administrao que os expede, mas no modificam, por si ss, a situao constatada, exigindo um outro ato constitutivo ou desconstitutivo para alter-la. Seus efeitos so meramente verificativos. ESPECIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS Sendo insatisfatrias, para ns, as classificaes at aqui realizadas pelos administrativistas, que no acordaram, ainda, num critrio comum para o enquadramento cientfico ou, pelo menos, didtico de tais atos, permitimo-nos grup-los em cinco espcies, a saber: 1) 2) 3) 4) 5) atos administrativos normativos; atos administrativos ordinatrios; atos administrativos negociais; atos administrativos enunciativos; atos administrativos punitivos.

Cremos que nestas categorias cabem todos os atos administrativos propriamente ditos, excludos os atos legislativos e os judiciais tpicos, que formam dois gneros parte. 14

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Atos administrativos normativos so aqueles que contm um comando geral do Executivo, visando correta aplicao da lei. O objetivo imediato de tais atos explicitar a norma legal a ser observada pela Administrao e pelos administrados. Esses atos expressam em mincia o mandamento abstrato da lei, e o fazem com a mesma normatividade da regra legislativa, embora sejam manifestaes tipicamente administrativas. A essa categoria pertencem os decretos regulamentares e os regimentos, bem como as resolues, deliberaes e portarias de contedo geral. Tais atos, conquanto normalmente estabeleam regras gerais e abstratas de conduta, no so leis em sentido formal. So leis apenas em sentido material, vale dizer, provimentos executivos com contedo de lei, com matria de lei. Esses atos, por serem gerais e abstratos, tm a mesma normatividade da lei e a ela se equiparam para fins de controle judicial, mas, quando, sob a aparncia de norma, individualizam situaes e impem encargos especficos a administrados, so considerados de efeitos concretos e podem ser atacados e invalidados direta e imediatamente por via judicial comum, ou por mandado de segurana, se lesivos de direito individual lquido e certo. Principais atos administrativos normativos. 1.Decretos, em sentido prprio e restrito, so atos administrativos da competncia exclusiva dos chefes do Executivo, destinados a prover situaes gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explcito ou implcito, pela legislao. Comumente, o decreto normativo e geral, podendo ser especifico ou individual. Como ato administrativo, o decreto est sempre em situao inferior da lei e, por isso mesmo, no a pode contrariar. O decreto geral tem, entretanto, a mesma normatividade da lei, desde que no ultrapasse a alada regulamentar de que dispe o Executivo. O nosso ordenamento administrativo admite duas modalidades de decreto geral (normativo): o independente ou autnomo e o regulamentar ou de execuo. Decreto independente ou autnomo o que dispe sobre matria ainda no regulada especificamente em lei. A doutrina aceita esses provimentos administrativos praeter legem para suprir a omisso do legislador, desde que no invadam as reservas da lei, isto , as matrias que s por lei podem ser reguladas. Advirta-se, todavia, que os decretos autnomos ou independentes no substituem definitivamente a lei: suprem, apenas, a sua ausncia, naquilo que pode ser provido por ato do Executivo, at que a lei disponha a respeito. Promulgada a lei, fica superado o decreto. Decreto regulamentar ou de execuo o que visa a explicar a lei e facilitar sua execuo, aclarando seus mandamentos e orientando sua aplicao. Tal decreto comumente aprova, em texto parte, o regulamento a que se refere. Questiona-se se esse decreto continua em vigor quando a lei regulamentada revogada e substituda por outra. Entendemos que sim, desde que a nova lei contenha a mesma matria regulamentada. 2. Os regulamentos so atos administrativos, postos em vigncia por decreto, para especificar os mandamentos da lei ou prover situaes ainda no disciplinadas por lei. Desta conceituao ressaltam os caracteres marcantes do regulamento: ato administrativo (e no legislativo); ato 15

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explicativo ou supletivo da lei; ato hierarquicamente inferior lei; ato de eficcia externa. Leis existem que dependem de regulamento para sua execuo; outras h que so auto-executveis (self executing). Qualquer delas, entretanto, pode ser regulamentada, com a s diferena de que nas primeiras o regulamento condio de sua aplicao, e nas segundas ato facultativo do Executivo. O regulamento jamais poder instituir ou majorar tributos, criar cargos, aumentar vencimentos, perdoar dvidas ativas, conceder isenes tributrias e o mais que depender de lei propriamente dita. Os regulamentos, destinando-se atuao externa (normatividade em relao aos particulares), devem ser publicados pelo mesmo modo por que o so as leis, visto que a publicao que fixa o incio da obrigatoriedade dos atos do Poder Pblico a serem atendidos pelos administrados. Da a necessidade de publicao integral do regulamento e do decreto que o aprova. 3.As instrues normativas so atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execuo das leis, decretos e regulamentos (CF, art. 87, pargrafo nico, II), mas so tambm utilizadas por outros rgos superiores para o mesmo fim. 4.Os regimentos so atos administrativos normativos de atuao interna, dado que se destinam a reger o funcionamento de rgos colegiados e de corporaes legislativas. Como ato regulamentar interno, o regimento s se dirige aos que devem executar o servio ou realizar a atividade funcional regimentada, sem obrigar aos particulares em geral. Os atos regulamentares internos (regimentos) constituem modalidade diversa dos regulamentos externos (independentes ou de execuo) e produzem efeitos mais restritos que estes. Os regulamentos independentes e de execuo disciplinam situaes gerais e estabelecem relaes jurdicas entre a Administrao e os administrados; os regimentos destinam-se a prover o funcionamento dos rgos da Administrao, atingindo unicamente as pessoas vinculadas atividade regimental. O regimento geralmente posto em vigncia por resoluo do rgo diretivo do colegiado (Presidncia ou Mesa) e pode dispensar publicao, desde que se d cincia de seu texto aos que esto sujeitos s suas disposies. Mas de toda convenincia seja publicado, para maior conhecimento de suas normas e efeitos, que reflexamente possam interessar a todos os cidados. Os regimentos, no entender dos mais autorizados publicistas, se destinam a disciplinar o funcionamento dos servios pblicos, acrescentando s leis e regulamentos disposies de pormenor e de natureza principalmente prtica. 5. Resolues so atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas no pelo Chefe do Executivo, que s deve expedir decretos) ou pelos presidentes de tribunais, rgos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matria de sua competncia especfica. Por exceo admitem-se resolues individuais.

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Seus efeitos podem ser internos ou externos, conforme o campo de atuao da norma ou os destinatrios da providncia concreta. 6. Deliberaes so atos administrativos normativos ou decisrios emanados de rgos colegiados. Quando normativas, so atos gerais; quando decisrias, so atos individuais. Aquelas so sempre superiores a estas, de modo que o rgo que as expediu no pode contrari-las nas decises subsequentes: uma deliberao normativa s se revoga ou modifica por outra deliberao normativa; nunca por uma deliberao individual do mesmo rgo. As deliberaes devem sempre obedincia ao regulamento e ao regimento que houver para a organizao e funcionamento do colegiado. Quando expedidas em conformidade com as normas superiores so vinculantes para a Administrao e podem gerar direitos subjetivos para seus beneficirios. Atos administrativos ordinatrios so os que visam a disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes. So provimentos, determinaes ou esclarecimentos que se endeream aos servidores pblicos a fim de orient-los no desempenho de suas atribuies. Tais atos emanam do poder hierrquico, razo pela qual podem ser expedidos por qualquer chefe de servio aos seus subordinados, desde que o faa nos limites de sua competncia. ATOS ORDINATRIOS Os atos ordinatrios da Administrao s atuam no mbito interno das reparties e s alcanam os servidores hierarquizados chefia que os expediu. No obrigam os particulares, nem os funcionrios subordinados a outras chefias. So atos inferiores lei, ao decreto, ao regulamento e ao regimento. No criam, normalmente, direitos ou obrigaes para os administrados, mas geram deveres e prerrogativas para os agentes administrativos a que se dirigem. Dentre os atos administrativos ordinatrios de maior freqncia e utilizao na prtica merecem exame as instrues, as circulares, os avisos, as portarias, as ordens de servio, os ofcios e os despachos. Instrues so ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execuo de determinado servio pblico, expedidas pelo superior hierrquico com o escopo de orientar os subalternos no desempenho das atribuies que lhe esto afetas e assegurar a unidade de ao no organismo administrativo. Como bvio, as instrues no podem contrariar a lei, o decreto, o regulamento, o regimento ou o estatuto do servio, uma vez que so atos inferiores, de mero ordenamento administrativo interno. Por serem internos, no alcanam os particulares nem lhes impem conhecimento e observncia, vigorando, apenas, como ordens hierrquicas de superior a subalterno. Circulares so ordens escritas, de carter uniforme, expedidas a determinados funcionrios ou agentes administrativos incumbidos de certo servio, ou de desempenho de certas atribuies em circunstncias especiais. So atos de menor generalidade que as instrues, embora colimem o mesmo objetivo: o ordenamento do servio.

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Avisos so atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos aos seus ministrios. Os avisos foram largamente utilizados no Imprio, chegando, mesmo, a extravasar de seus limites, para conter normas endereadas conduta dos particulares. Hoje em dia, so freqentes nos ministrios militares, como atos ordinatrios de seus servios. Portarias so atos administrativos internos pelos quais os chefes de rgos, reparties ou servios expedem determinaes gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funes e cargos secundrios. Por portaria tambm se iniciam sindicncias e processos administrativos. Em tais casos a portaria tem funo assemelhada da denncia do processo penal. Ordens de servio so determinaes especiais dirigidas aos responsveis por obras ou servios pblicos autorizando seu incio, ou contendo imposies de carter administrativo, ou especificaes tcnicas sobre o modo e forma de sua realizao. Podem, tambm, conter autorizao para a admisso de operrios ou artfices (pessoal de obra), a ttulo precrio, desde que haja verba votada para tal fim. Tais ordens comumente so dadas em simples memorando da Administrao para incio de obra ou, mesmo, para pequenas contrataes. Ofcios so comunicaes escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre Administrao e particulares, em carter oficial. Os ofcios tanto podem conter matria administrativa como social. Diferem os ofcios dos requerimentos e peties, por conterem aqueles uma comunicao ou um convite, ao passo que estes encerram sempre uma pretenso do particular formulada Administrao. Despachos administrativos so decises que as autoridades executivas (ou legislativas e judicirias, em funes administrativas) proferem em papis, requerimentos e processos sujeitos sua apreciao. Tais despachos no se confundem com as decises judiciais, que so as que os juzes e tribunais do Poder judicirio proferem no exerccio da jurisdio que lhes conferida pela Soberania Nacional. O despacho administrativo, embora tenha forma e contedo jurisdicional, no deixa de ser um ato administrativo, como qualquer outro emanado do Executivo. Despacho normativo aquele que, embora proferido em caso individual, a autoridade competente determina que se aplique aos casos idnticos, passando a vigorar como norma interna da Administrao para as situaes anlogas subsequentes. ATO NEGOCIAL Alm dos atos administrativos normativos e ordinatrios, isto , daqueles que encerram um mandamento geral ou um provimento especial da Administrao, outros so praticados contendo uma declarao de vontade do Poder Pblico coincidente com a pretenso do particular, visando a concretizao de negcios jurdicos pblicos ou atribuio de certos direitos ou vantagens ao interessado.

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falta de uma denominao especfica em nossa Lngua para essas manifestaes unilaterais da Administrao, e das quais se originam negcios jurdicos pblicos, permitimo-nos denomin-los atos administrativos negociais. Estes atos, embora unilaterais, encerram um contedo tipicamente negocial, de interesse recproco da Administrao e do administrado, mas no adentram a esfera contratual. So e continuam sendo atos administrativos (e no contratos administrativos), mas de uma categoria diferenada dos demais, porque geram direitos e obrigaes para as partes e as sujeitam aos pressupostos conceituais do ato, a que o particular se subordina incondicionalmente. O ato negocial geralmente consubstanciado num alvar, num termo ou num simples despacho da autoridade competente, no qual a Administrao defere a pretenso do administrado e fixa as condies de sua fruio. Assim, o ato pode ser vinculado ou discricionrio, definitivo ou precrio; ser vinculado quando a lei estabelecer os requisitos para sua formao; ser discricionrio quando sua expedio ficar ao alvedrio da autoridade competente; ser definitivo quando embasar-se num direito individual do requerente; ser precrio quando provier de uma liberdade da Administrao. Os atos administrativos negociais produzem efeitos concretos e individuais para seu destinatrio e para a Administrao que os expede. Enquanto os atos administrativos normativos so genricos, os atos negociais so especficos, s operando efeitos jurdicos entre as partes - administrao e administrado requerente - impondo em ambos a observncia de seu contedo e o respeito s condies de sua execuo. O que convm distinguir so os efeitos do ato negocial vinculado e definitivo dos do ato negocial discricionrio e precrio, principalmente quando se tratar de sua extino por anulao, cassao ou revogao. Anula-se o ato negocial que contiver ilegalidade na sua origem ou formao; cassa-se o ato quando ocorrer ilegalidade na sua execuo; revoga-se o ato quando sobrevier interesse pblico para a cessao de seus efeitos. Mas a invalidao do ato, por qualquer desses motivos, deve ser precedida de processo regular, com oportunidade de defesa, sob pena de nulidade do ato extintivo. Atos administrativos negociais so todos aqueles que contm uma declarao de vontade da Administrao apta a concretizar determinado negcio jurdico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas condies impostas ou consentidas pelo Poder Pblico. Neste conceito enquadram-se, dentre outros, os atos administrativos de licena, autorizao, permisso, admisso, visto, aprovao, homologao, dispensa, renncia e at mesmo o protocolo administrativo, como veremos a seguir. Licena o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Pblico, verificando que o interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realizao de fatos materiais antes vedados ao particular, como, p. ex., o exerccio de uma profisso, a construo de um edifcio em terreno prprio. A licena resulta de um direito subjetivo do interessado, razo pela qual a Administrao no pode neg-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obteno, e, uma vez expedida, traz a presuno de definitividade. Sua invalidao s pode ocorrer por 19

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ilegalidade na expedio do alvar, por descumprimento do titular na execuo da atividade ou por interesse pblico superveniente, caso em que se impe a correspondente indenizao. A licena no se confunde com a autorizao, nem com a admisso, nem com a permisso. Autorizao o ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual o Poder Pblico torna possvel ao pretendente a realizao de certa atividade, servio ou utilizao de determinados bens particulares ou pblicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona aquiescncia prvia da Administrao, tais como o uso especial de bem pblico, o porte de arma, o trnsito por determinados locais etc. Na autorizao, embora o pretendente satisfaa as exigncias administrativas, o Poder Pblico decide discricionariamente sobre a convenincia ou no do atendimento da pretenso do interessado ou da cessao do ato autorizado, diversamente do que ocorre com a licena e a admisso, em que, satisfeitas as prescries legais, fica a Administrao obrigada a licenciar ou a admitir. Permisso o ato administrativo negocial, discricionrio e precrio, pelo qual o Poder Pblico faculta ao particular a execuo de servios de interesse coletivo, ou o uso especial de bens pblicos, a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pela Administrao. No se confunde com a concesso, nem com a autorizao: a concesso contrato administrativo bilateral; a autorizao ato administrativo unilateral. Pela concesso contrata-se um servio de utilidade pblica; pela autorizao consente-se numa atividade ou situao de interesse exclusivo ou predominante do particular; pela permisso faculta-se a realizao de uma atividade de interesse concorrente do permitente, do permissionrio e do pblico. Aprovao o ato administrativo pelo qual o Poder Pblico verifica a legalidade e o mrito de outro ato ou de situaes e realizaes materiais de seus prprios rgos, de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua execuo ou manuteno. Pode ser prvia ou subsequente, vinculada ou discricionria, consoante os termos em que instituda, pois em certos casos limita-se confrontao de requisitos especificados na norma legal e noutros estende-se apreciao da oportunidade e convenincia. Admisso o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Pblico, verificando a satisfao de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situao jurdica de seu exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitao. Na admisso, reunidas e satisfeitas as condies previstas em lei, a administrao obrigada a deferir a pretenso do particular interessado. O direito admisso nasce do atendimento dos pressupostos legais, que so vinculantes para o prprio poder que os estabelece. Visto o ato administrativo pelo qual o Poder Pblico controla outro ato da prpria administrao ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exequibilidade. No se confunde com as espcies afins (aprovao, autorizao, homologao), porque 20

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nestas h exame de mrito e em certos casos operam como ato independente, ao passo que o visto incide sempre sobre um ato anterior e no alcana seu contedo. ato vinculado, porque h de restringir-se s exigncias legais extrnsecas do ato visado, mas na prtica tem sido desvirtuado para o exame discricionrio, como ocorre com o visto em passaporte, que dado ou negado ao alvedrio das autoridades consulares. Homologao o ato administrativo de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a convenincia de ato anterior da prpria Administrao, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficcia. O ato dependente de homologao inoperante enquanto no a recebe. Como ato de simples controle, a homologao no permite alteraes no ato controlado pela autoridade homologante, que apenas pode confirm-lo ou rejeit-lo, para que a irregularidade seja corrigida por quem a praticou. O ato homologado torna-se eficaz desde o momento da homologao, mas pode ter seus efeitos contidos por clusula ou condio suspensiva constante do prprio ato ou da natureza do negcio jurdico que ele encerra. Dispensa o ato administrativo que exime o particular do cumprimento de determinada obrigao at ento exigida por lei, como, p. ex., a prestao do servio militar. Renncia administrativa o ato pelo qual o Poder Pblico extingue unilateralmente um crdito ou um direito prprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administrao. A renncia tem carter abdicativo e, por isso, no admite condio e irreversvel, uma vez consumada. Protocolo administrativo o ato negocial pelo qual o Poder Pblico acerta com o particular a realizao de determinado empreendimento ou atividade ou a absteno de certa conduta, no interesse recproco da Administrao e do administrado signatrio do instrumento protocolar. Esse ato vinculante para todos que o subscrevem, pois gera obrigaes e direitos entre as partes. sempre um ato biface, porque, de um, lado est a manifestao de vontade do Poder Pblico, sujeita ao Direito Administrativo, e, de outro, a do particular ou particulares, regida pelo Direito Privado. Nessa conceituao tambm se inclui o protocolo de inteno, que precede o ato ou contrato definitivo. Os atos administrativos negociais, que acabamos de ver, so normalmente seguidos de atos de Direito Privado que completam o negcio jurdico pretendido pelo particular e deferido pelo Poder Pblico. o que ocorre, p. ex., quando a Administrao licencia uma construo, autoriza a incorporao de um banco, aprova a criao de uma escola ou emite qualquer outro ato de consentimento do Governo para a realizao de uma atividade particular dependente da aquiescncia do Poder Pblico. So atos bifaces. Os dois atos so distintos e inconfundveis, mas permanecem justapostos um ao outro de modo indissocivel. Da por que no podem as partes - Administrao e particular - alter-los ou extingui-los unilateralmente, sendo sempre necessria a conjunta manifestao de

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vontade dos interessados para qualquer modificao ou supresso do negcio jurdico objetivado.

ATOS ADMINISTRATIVOS ENUNCIATIVOS Alm dos atos normativos, ordinatrios e negociais, que examinamos nos tpicos precedentes, merecem apreciao os atos administrativos enunciativos, isto , aqueles que, embora no contenham uma norma de atuao, nem ordenem a atividade administrativa interna, nem estabeleam uma relao negocial entre o Poder Pblico e o particular, enunciam, porm, uma situao existente, sem qualquer manifestao de vontade da Administrao. S so atos administrativos em sentido formal, visto que materialmente no contm manifestao da vontade da Administrao. Atos administrativos enunciativos so todos aqueles em que a Administrao se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinio sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado. Dentre os atos mais comuns desta espcie merecem meno as certides, os atestados e os pareceres administrativos. Certides administrativas so cpias ou fotocpias fiis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre nas reparties pblicas. Podem ser de inteiro teor, ou resumidas, desde que expressem fielmente o que se contm no original de onde foram extradas. Em tais atos o Poder Pblico no manifesta sua vontade, limitando-se a trasladar para o documento a ser fornecido ao interessado o que consta de seus arquivos. O fornecimento de certides, independentemente do pagamento de taxas, obrigao constitucional de toda repartio pblica, desde que requerido pelo interessado para defesa de direitos ou esclarecimento de situaes de interesse pessoal (CF, art. 5, XXXIV, b). Por repartio pblica entende-se qualquer das entidades estatais, autrquicas, fundacionais ou paraestatais integrantes da Administrao direta ou indireta do Estado, em acepo ampla. Atestados administrativos so atos pelos quais a Administrao comprova um fato ou uma situao de que tenha conhecimento por seus rgos competentes. No se confunde o atestado com a certido, porque esta reproduz atos ou fatos constantes de seus arquivos, ao passo que o atestado comprova um fato ou uma situao existente mas no constante de livros, papis ou documentos em poder da Administrao. A certido destina-se a comprovar fatos ou atos permanentes; o atestado presta-se comprovao de fatos ou situaes transeuntes, passveis de modificaes freqentes. Ambos so atos enunciativos, mas de contedo diferente. Pareceres administrativos so manifestaes de rgos tcnicos sobre assuntos submetidos sua considerao. O parecer tem carter meramente opinativo, no vinculando a Administrao ou os particulares a sua motivao ou concluses, salvo se aprovado por ato subsequente. O parecer, embora contenha um enunciado opinativo, pode ser de existncia obrigatria no procedimento administrativo e dar ensejo nulidade do ato final se no constar do processo respectivo, como 22

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ocorre, p. ex., nos casos em que a lei exige a prvia audincia de um rgo consultivo, antes da deciso terminativa da Administrao. Nesta hiptese, a presena do parecer necessria, embora seu contedo no seja vinculante para a Administrao, salvo se a lei exigir o pronunciamento favorvel do rgo consultado para a legitimidade do ato final, caso em que o parecer se torna impositivo para a Administrao. Parecer normativo aquele que, ao ser aprovado pela autoridade competente, convertido em norma de procedimento interno, tornando-se impositivo e vinculante para todos os rgos hierarquizados autoridade que o aprovou. Tal parecer, para o caso que o propiciou, ato individual e concreto; para os casos futuros, ato geral e normativo. Parecer tcnico o que provem de rgo ou agente especializado na matria, no podendo ser contrariado por leigo ou, mesmo, por superior hierrquico. Nessa modalidade de parecer ou julgamento no prevalece a hierarquia administrativa, pois no h subordinao no campo da tcnica. Apostilas so atos enunciativos ou declaratrios de uma situao anterior criada por lei. Ao apostilar um ttulo a Administrao no cria um direito, pois apenas reconhece a existncia de um direito criado por norma legal. Eqivale a uma averbao. ATOS ADMINISTRATIVOS PUNITIVOS Atos administrativos punitivos so os que contm uma sano imposta pela Administrao queles que infringem disposies legais, regulamentares ou ordinatrias dos bens ou servios pblicos. Visam a punir e reprimir as infraes administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a Administrao. Os atos administrativos punitivos, como facilmente se percebe, podem ser de atuao interna e externa. Internamente, cabe Administrao punir disciplinarmente seus servidores e corrigir os servios defeituosos atravs de sanes estatutrias; externamente, incumbe-lhe velar pela correta observncia das normas administrativas. Em ambos os casos as infraes ensejam punio, aps a apurao da falta em processo administrativo regular ou pelos meios sumrios facultados ao Poder Pblico. Diferenam-se, todavia, essas duas modalidades de punio administrativa externa e interna - porque a externa dirigida aos administrados e, por isso mesmo, vinculada em todos os seus termos forma legal que a estabelecer, ao passo que a sano interna, sendo de carter eminentemente disciplinar e endereada aos servidores pblicos, discricionria quanto oportunidade, convenincia e valorao dos motivos que a ensejam. Importa, ainda, distinguir o ato punitivo da administrao, que tem por base o ilcito administrativo, do ato punitivo do Estado, que apena o ilcito criminal. Aquele medida de autotutela da Administrao; este medida de defesa social. Da por que a punio administrativa compete a todos os rgos da Administrao - federal, estadual ou municipal, suas autarquias e fundaes - ao passo que a punio criminal da competncia legislativa privativa da Unio e s pode ser aplicada pela Justia Penal do Poder Judicirio.

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Dentre os atos administrativos punitivos de atuao externa merecem destaque a multa, a interdio de atividades e a destruio de coisas. Multa administrativa toda imposio pecuniria a que se sujeita o administrado a ttulo de compensao do dano presumido da infrao. Nesta categoria de atos punitivos entram, alm das multas administrativas propriamente ditas, as multas fiscais, que so modalidades especficas do Direito Tributrio. As multas administrativas no se confundem com as multas criminais e, por isso mesmo, so inconversveis em deteno corporal, salvo disposio expressa em lei federal. A multa administrativa de natureza objetiva e se torna devida independentemente da ocorrncia de culpa ou dolo do infrator. Interdio administrativa de atividade o ato pelo qual a Administrao veda a algum a prtica de atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens. A interdio administrativa de atividade no se confunde com a interdio judicial de pessoas ou de direitos. Aquela funda-se no poder de polcia administrativa ou no poder disciplinar da Administrao sobre seus servidores, ao passo que esta resulta do dever de proteo aos incapazes (interdio de pessoas) ou de pena criminal acessria (interdio de direitos). A interdio administrativa, como ato punitivo que , deve ser precedida de processo regular e do respectivo auto, que possibilite defesa do interessado. A destruio de coisas o ato sumrio da administrao pelo qual se inutilizam alimentos, substncias, objetos ou instrumentos imprestveis ou nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei. Como ato tpico de polcia administrativa, , em regra, urgente, dispensando processo prvio, mas exigindo sempre os autos de apreenso e de destruio em forma regular, nos quais se esclaream os motivos da medida drstica tomada pelo Poder Pblico e se identifiquem as coisas destrudas, para oportuna apreciao da legalidade do ato. Outros atos punitivos, agora de atuao interna, podem ser praticados pela Administrao visando a disciplinar seus servidores, segundo o regime estatutrio a que esto sujeitos. Nestes atos o Poder Pblico age com larga margem discricionria, quer quanto aos meios de apurao das infraes - processo administrativo ou meios sumrios - quer quanto escolha da penalidade e graduao da pena, desde que conceda ao interessado a possibilidade de defesa. 5. MOTIVAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS A motivao dos atos administrativos vem se impondo dia a dia, como uma exigncia do Direito Pblico e da legalidade governamental. Por principio, as decises administrativas devem ser motivadas formalmente, vale dizer que a parte dispositiva deve vir precedida de uma explicao ou exposio dos fundamentos de fato (motivos-pressupostos) e de direito (motivosdeterminantes da lei). No direito administrativo a motivao dever constituir norma, no s por razes de boa administrao, como porque toda autoridade ou Poder em um sistema de governo representativo deve explicar legalmente, ou juridicamente, suas decises.

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Para se ter a certeza de que os agentes pblicos exercem a sua funo movidos apenas por motivos de interesse pblico da esfera de sua competncia, leis e regulamentos recentes multiplicam os casos em que os funcionrios, ao executarem um ato jurdico, devem expor expressamente os motivos que o determinaram. a obrigao de motivar. O simples fato de no haver o agente pblico exposto os motivos de seu ato bastar para torn-lo irregular; o ato no motivado, quando o devia ser, presume-se no ter sido executado com toda a ponderao desejvel, nem ter tido em vista um interesse pblico da esfera de sua competncia funcional. Pela motivao, o administrador pblico justifica sua ao administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jurdicos (pressupostos de direito) que autorizam sua prtica. Claro est que, em certos atos administrativos oriundos do poder discricionrio, a justificao ser dispensvel, bastando apenas evidenciar a competncia para o exerccio desse poder e a conformao do ato com o interesse pblico, que pressuposto de toda atividade administrativa. Em outros atos administrativos, porm, que afetam o interesse individual do administrado, a motivao obrigatria, para o exame de sua legalidade, finalidade e moralidade administrativa. 6. A TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES A teoria dos motivos determinantes funda-se na considerao de que os atos administrativos, quando tiverem sua prtica motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurdicos. Tais motivos que determinam e justificam a realizao do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondncia entre eles e a realidade. Mesmo os atos discricionrios, se forem motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de seu cometimento e se sujeitam ao confronto da existncia e legitimidade dos motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato invlido. Exemplificando, para maior compreenso, diremos que, se o superior, ao dispensar um funcionrio exonervel ad nutum, declarar que o faz por improbidade de procedimento, essa improbidade passar a ser motivo determinante do ato e sua validade e eficcia ficaro na dependncia da efetiva existncia do motivo declarado. Se inexistir a declarada improbidade ou no estiver regularmente comprovada, o ato de exonerao ser invlido, por ausncia ou defeito do motivo determinante. No mesmo caso, porm, se a autoridade competente houvesse dispensado o mesmo funcionrio sem motivar a exonerao (e podia faz-lo, por se tratar de ato decorrente de faculdade discricionria), o ato seria perfeitamente vlido e inatacvel. Por a se conclui que, nos atos vinculados, a motivao obrigatria; nos discricionrios facultativa, mas, se for feita, atua como elemento vinculante da Administrao aos motivos declarados, como determinantes do ato. Se tais motivos so falsos ou inexistentes, nulo o ato praticado. 7. INVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS A invalidao dos atos administrativos inconvenientes, inoportunos ou ilegtimos constitui tema de alto interesse tanto para a Administrao como para o Judicirio, uma vez que a ambos cabe, em determinadas

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circunstncias, desfazer os que se revelarem inadequados aos fins visados pelo Poder Pblico ou contrrios s normas legais que os regem. A Administrao Pblica, como instituio destinada a realizar o Direito e a propiciar o bem comum, no pode agir fora das normas jurdicas e da moral administrativa, nem relegar os fins sociais a que sua ao se dirige. Se, por erro, culpa, dolo ou interesses escusos de seus agentes, a atividade do Poder Pblico desgarra-se da lei, divorcia-se da moral ou desvia-se do bem comum, dever da Administrao invalidar, espontaneamente ou mediante provocao, o prprio ato, contrrio sua finalidade, por inoportuno, inconveniente, imoral ou ilegal. Se o no fizer a tempo, poder o interessado recorrer s vias judicirias. Abrem-se, assim, duas oportunidades para o controle dos atos administrativos: uma, interna, da prpria Administrao; outra, externa, do Poder Judicirio. A faculdade de invalidao dos atos administrativos pela prpria Administrao bem mais ampla que a que se concede justia Comum. A Administrao pode desfazer seus prprios atos por consideraes de mrito e de ilegalidade, ao passo que o Judicirio s os pode invalidar quando ilegais. Donde se dizer que a Administrao controla seus prprios atos em toda plenitude, isto , sob os aspectos da oportunidade, convenincia, justia, contedo, forma, finalidade, moralidade e legalidade, enquanto o controle judicirio se restringe ao exame da legalidade, ou seja, da conformao do ato com o ordenamento jurdico a que a Administrao se subordina para sua prtica. A distino dos motivos de invalidao dos atos administrativos nos conduz, desde logo, a distinguir tambm os modos de seu desfazimento. Da a revogao e a anulao, que, embora constituam meios comuns de invalidao dos atos administrativos, no se confundem, nem se empregam indistintamente. A Administrao revoga ou anula seu prprio ato; o Judicirio somente anula o ato administrativo. Isso porque a revogao o desfazimento do ato por motivo de convenincia ou oportunidade da Administrao, ao passo que a anulao a invalidao por motivo de ilegalidade do ato administrativo. Um ato inoportuno ou inconveniente s pode ser revogado pela prpria Administrao, mas um ato ilegal pode ser anulado, tanto pela Administrao como pelo Judicirio. Revogao a supresso de um ato administrativo legtimo e eficaz, realizada pela Administrao - e somente por ela - por no mais lhe convir sua existncia. Toda revogao pressupe, portanto, um ato legal e perfeito, mas inconveniente ao interesse pblico. Se o ato for ilegal ou ilegtimo no ensejar revogao, mas, sim, anulao. A revogao funda-se no poder discricionrio de que dispe a Administrao para rever sua atividade interna e encaminh-la adequadamente realizao de seus fins especficos. Essa faculdade revogadora reconhecida e atribuda ao Poder Pblico, como implcita na funo administrativa.Em principio, todo ato administrativo revogvel, mas motivos bvios de interesse na estabilidade das relaes jurdicas e de respeito e os direitos adquiridos pelos particulares afetados pelas atividades do Poder Pblico 26

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impem certos limites e restries a essa faculdade da Administrao. Neste ponto de se relembrar que os atos administrativos podem ser gerais ou regulamentares (regulamentos e regimentos) e especiais ou individuais (nomeaes, permisses, licenas etc.). Quanto aos primeiros, so, por natureza, revogveis a qualquer tempo e em quaisquer circunstncias, desde que a Administrao respeite seus efeitos produzidos ate o momento da invalidao. E compreende-se que assim o seja, porque estes atos (gerais ou regulamentares) tm misso normativa assemelhada da lei, no objetivando situaes pessoais. Por isso mesmo, no geram, normalmente, direitos subjetivos individuais sua manuteno, razo pela qual os particulares no podem opor-se sua revogao, desde que sejam mantidos os efeitos j produzidos pelo ato. Quanto aos atos administrativos especiais ou individuais, so tambm, em tese, revogveis, desde que seus efeitos se revelem inconvenientes ou contrrios ao interesse pblico, mas ocorre que esses atos se podem tornar operantes e irrevogveis desde a sua origem ou adquirir esse carter por circunstncias supervenientes sua emisso. E tais so os que geram direitos subjetivos para o destinatrio, os que exaurem desde logo os seus efeitos e os que transpem os prazos dos recursos internos, levando a Administrao a decair do poder de modific-los ou revoglos. Ocorrendo qualquer dessas hipteses, o ato administrativo torna-se irrevogvel, como tem entendido pacificamente a jurisprudncia. Em qualquer dessas hipteses, porm, consideram-se vlidos os efeitos produzidos pelo ato revogado at o momento da revogao, quer quanto s partes, quer em relao a terceiros sujeitos aos seus efeitos reflexos. Anulao a declarao de invalidade de um ato administrativo ilegtimo ou ilegal, feita pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio. Baseia-se, portanto, em razes de legitimidade ou legalidade, diversamente da revogao, que se funda em motivos de convenincia ou de oportunidade e, por isso mesmo, privativa da Administrao. Desde que a Administrao reconhea que praticou um ato contrrio ao Direito vigente, cumpre-lhe anul-lo, e quanto antes, para restabelecer a legalidade administrativa. Se no fizer, poder o interessado pedir ao judicirio que verifique a ilegalidade do ato e declare sua invalidade, atravs da anulao. Outra modalidade de anulao a cassao do ato que, embora legtimo na sua origem e formao, tornase ilegal na sua execuo. Isto ocorre principalmente nos atos administrativos negociais, cuja execuo fica a cargo do particular que o obteve regularmente mas o descumpre ao execut-lo, como, p. ex., num alvar de licena para construir, expedido legalmente mas descumprido na execuo da obra licenciada. O conceito de ilegalidade ou ilegitimidade, para fins de anulao do ato administrativo, no se restringe somente violao frontal da lei. Abrange no s a clara infringncia do texto legal como, tambm, o abuso, por excesso ou desvio de poder, ou por relegao dos princpios gerais do Direito. Em 27

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qualquer dessas hipteses, quer ocorra atentado flagrante norma jurdica, quer ocorra inobservncia velada dos princpios do Direito, o ato administrativo padece de vcio de ilegitimidade e se torna passvel de invalidao pela prpria Administrao ou pelo Judicirio, por meio de anulao. A ilegitimidade, como toda fraude lei, vem quase sempre dissimulada sob as vestes da legalidade. Em tais casos, preciso que a Administrao ou o Judicirio desa ao exame dos motivos, disseque os fatos e vasculhe as provas que deram origem prtica do ato inquinado de nulidade. No vai nessa atitude qualquer exame do mrito administrativo, porque no se aprecia a convenincia, a oportunidade ou a justia do ato impugnado, mas unicamente sua conformao, formal e ideolgica, com a lei em sentido amplo, isto , com todos os preceitos normativos que condicionam a atividade pblica. Firmado que a anulao do ato administrativo s pode ter por fundamento sua ilegitimidade ou ilegalidade, isto , sua invalidade substancial e insanvel por infringncia clara ou dissimulada das normas e princpios legais que regem e atividade do Poder Pblico, vejamos quais so os efeitos do pronunciamento de invalidade de tais atos, quer emane da prpria Administrao, quer provenha do Poder judicirio. A doutrina tem sustentado que no h prazo para anulao do ato administrativo, mas a jurisprudncia vem atenuando o rigor dessa afirmativa, para manter atos ilegtimos praticados e operantes h longo tempo e que j produziram efeitos perante terceiros de boa-f. Esse entendimento jurisprudencial arrima-se na necessidade de segurana e estabilidade jurdica na atuao da administrao. Tambm no se justifica a anulao de atos defeituosos na sua tramitao interna, pois ao particular no se impe a obrigao de fiscalizar a conduta do Poder Pblico. Aplicam-se, em tais casos, a presuno de legitimidade e a doutrina da aparncia, que leva o administrado a confiar na legalidade dos atos da Administrao. Os efeitos da anulao dos atos administrativos retroagem s suas origens, invalidando as conseqncias passadas, presentes e futuras do ano anulado. E assim porque o ato nulo (ou o inexistente) no gera direitos ou obrigaes para as partes; no cria situaes jurdicas definitivas; no admite convalidao. Duas observaes ainda se impem em tema de invalidao de ato administrativo: a primeira a de que os efeitos do anulamento so idnticos para os atos nulos como para os chamados atos inexistentes; a segunda a de que em Direito Pblico no h lugar para os atos anulveis. Isto porque a nulidade (absoluta) e a anulabilidade relativa) assentam, respectivamente, na ocorrncia do interesse pblico e do interesse privado na manuteno ou eliminao do ato irregular. Quando o ato de exclusivo interesse dos particulares o que s ocorre no Direito Privado - embora ilegtimo ou ilegal, pode ser mantido ou invalidado segundo o desejo das partes; quando de interesse pblico e tais so todos os atos administrativos - sua legalidade 28

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impe-se como condio de validade e eficcia do ato, no se admitindo o arbtrio dos interessados para sua manuteno ou invalidao, porque isto ofenderia a exigncia de legitimidade da atuao pblica. Finalmente, vejamos os efeitos da prescrio diante dos atos nulos. A nosso ver, a prescrio administrativa e a judicial impedem a anulao do ato no mbito da Administrao ou pelo Poder Judicirio. E justifica-se essa conduta porque o interesse da estabilidade das relaes jurdicas entre o administrado e a Administrao ou entre esta e seus servidores tambm de interesse pblico, to relevante quanto os demais. Diante disso, impe a estabilizao dos atos que superem os prazos admitidos para sua impugnao, qualquer que seja o vcio que se lhes atribua. quando se diz que os atos nulos podem ser invalidados a qualquer tempo, pressupe-se, obviamente, que tal anulao se opere enquanto no prescritas as vias impugnativas internas e externas, pois, se os atos se tornaram inatacveis pela Administrao e pelo Judicirio, no h como pronunciar-se sua nulidade. Embora a doutrina estrangeira negue essa evidncia, os autores ptrios mais atualizados com o Direito Pblico contemporneo a reconhecem. Como entre ns as aes pessoais contra a Fazenda Pblica prescrevem em cinco anos e as reais em vinte, nesses prazos que podem ser invalidados os respectivos atos administrativos, por via judicial. Quanto prescrio administrativa, depender da norma legal que a institui em cada caso. A anulao dos atos administrativos pela prpria Administrao constitui a forma normal de invalidao de atividade ilegtima do Poder Pblico. Essa faculdade assenta no poder de autotutela do Estado. uma justia interna, exercida pelas autoridades administrativas em defesa da instituio e da legalidade de seus atos. Para a anulao do ato ilegal (no confundir com ato inconveniente ou inoportuno, que rende ensejo a revogao, e no a anulao) no se exigem formalidades especiais, nem h prazo determinado para a invalidao, salvo quando norma legal o fixar expressamente. O essencial que a autoridade que o invalidar demonstre, no devido processo legal, a nulidade com que foi praticado. Evidenciada a infrao lei, fica justificada a anulao administrativa. Os atos administrativos nulos ficam sujeitos a invalidao no s pela prpria Administrao como, tambm, pelo Poder Judicirio, desde que levados sua apreciao pelos meios processuais cabveis que possibilitem o pronunciamento anulatrio. A justia somente anula atos ilegais, no podendo revogar atos inconvenientes ou inoportunos mas formal e substancialmente legtimos, porque isto atribuio exclusiva da Administrao. O controle judicial dos atos administrativos unicamente de legalidade, mas nesse campo a reviso ampla, em face dos preceitos constitucionais de que a lei no poder excluir da apreciao do Poder judicirio leso ou ameaa a direito (art. 5, XXXV); conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, individual ou coletivo, no amparado por habeas corpus ou habeas data (art. 5, LXIX e LXX); e de que qualquer cidado parte legtima para propor 29

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ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe (art. 5, LXXIII). Diante desses mandamentos da Constituio, nenhum ato do Poder Pblico poder ser subtrado do exame judicial, seja ele de que categoria for (vinculado ou discricionrio) e provenha de qualquer agente, rgo ou Poder. A nica restrio oposta quanto ao objeto do julgamento (exame de legalidade ou da lesividade ao patrimnio pblico), e no quanto origem ou natureza do ato impugnado.

RECURSO ADMINISTRATIVO A Lei 9.784 consagra o que poderamos chamar duplo grau de jurisdio administrativa (lembrando-se sempre que, no Brasil, tecnicamente incorreto falar-se em jurisdio administrativa, em face do disposto no art. 5, XXXV). Isso porque o art. 56 estatui como regra geral o cabimento de recurso das decises administrativas, por razes de legalidade e de mrito. Por outro lado, o art. 57 limita a trs as instncias administrativas, salvo disposio legal em contrrio. Antes da apreciao do recurso pela autoridade superior, a Lei estabelece a hiptese de reconsiderao por parte da autoridade que tenha proferido a deciso recorrida, no prazo de cinco dias (art. 56, 1). A Lei, ainda, estabelece, como regra geral, a inexigibilidade de garantia de instncia (cauo) para a interposio do recurso. Significa que, salvo disposio de lei, no necessrio depositar valores ou oferecer bens como garantia para hiptese de eventual no provimento do recurso do administrado. Outra regra importante est no art. 61, segundo o qual o recurso, salvo disposio legal em contrrio, no possui efeito suspensivo (somente possuindo, portanto, efeito denominado devolutivo). Significa que se, por exemplo, o administrado visava a impedir a prtica de determinado ato pela Administrao, esta poder pratic-lo aps a deciso recorrida contrria ao particular, mesmo enquanto pendente o recurso desse particular contra a deciso desfavorvel. Em resumo, o recurso no suspende a executoriedade da deciso recorrida. O efeito suspensivo pode, entretanto, ser excepcionalmente concedido pela autoridade recorrida ou pela imediatamente superior, de ofcio ou a pedido, se houver justo receio de prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente da execuo da deciso recorrida (pargrafo nico do art. 61). O prazo para interpor o recurso de 10 (dez) dias, contados da cincia da deciso contra a qual ser proposto. Este um prazo geral, pois, nas leis que regulam processos administrativos especficos, como o PAF Federal, o prazo para recurso pode ser diferente (no PAF, p. ex., o prazo para recurso voluntrio de 30 dias). Este prazo peremptrio, pois o recurso interposto fora do prazo no ser conhecido (art. 63). Entretanto, devido ao princpio da verdade material, mesmo havendo o no conhecimento (no apreciao) do recurso, no fica impedida a Administrao de rever de ofcio o ato ilegal, exceto se j exaurida a via administrativa (j tiverem sido esgotadas todas as instncias administrativas cabveis para aquele caso) e, portanto, ocorrida a precluso administrativa (impossibilidade de suscitar-se a matria nesta via). Ainda relativamente ao recurso, o prazo para a deciso fixado em no mximo 30 (trinta) dias, prorrogvel por igual perodo mediante justificativa
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expressa. Este prazo, entretanto, no peremptrio, ou seja, o seu descumprimento pela Administrao no torna nula a deciso, podendo, entretanto, acarretar responsabilidade funcional a quem injustificadamente houver dado causa ao atraso. O art. 64, sempre baseado na verdade material, confere amplos poderes, relativamente alterao da deciso recorrida, autoridade competente para apreciao do recurso, inclusive prevendo expressamente a possibilidade de a instncia superior reformar a deciso em prejuzo do recorrente, a denominada reformatio in pejus.

J o pargrafo nico do art. 65, ao tratar da reviso dos processos de que resultem sanes, probe o agravamento da penalidade como resultado da reviso. Os processos administrativos de que resultem sanes podero ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada (art. 65).

CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS SEGUNDO A PROFESSORA MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO. 1. Quanto s prerrogativas com que atua a Administrao: a) os atos podem ser de imprio e de gesto. Atos de gesto so os praticados pela Administrao em situao de igualdade com os particulares, para a conservao e desenvolvimento do patrimnio pblico e para a gesto de seus servios; como no diferem a posio da Administrao e a do particular, aplica-se a ambos o direito comum. 2. Quanto funo da vontade: a)atos administrativos propriamente ditos e puros ou meros atos administrativos. ato administrativo propriamente dito, h uma declarao de vontade da Administrao, voltada para a obteno de determinados efeitos jurdicos definidos em lei. Exemplo: demisso, tombamento, requisio. No mero ato administrativo, h uma declarao de opinio (parecer), conhecimento (certido) ou desejo (voto num rgo colegiado). 3. Quanto formao da vontade, os atos administrativos podem ser simples, complexos e compostos. Atos simples so os que decorrem da declarao de vontade de um nico rgo, seja ele singular ou colegiado. Exemplo: a nomeao pelo Presidente da Repblica; a deliberao de um Conselho. Atos complexos so os que resultam da manifestao de dois ou mais rgos, sejam eles singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar um ato nico. As vontades so homogneas; resultam de vrios rgos de uma mesma entidade ou de entidades pblicas distintas, que se unem em uma s vontade para formar o ato; h identidade de contedo e de fins. Exemplo: o decreto que 31

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assinado pelo Chefe do Executivo e referendado pelo Ministro de Estado; o importante que h duas ou mais vontades para a formao de um ato nico. Ato composto o que resulta da manifestao de dois ou mais rgos, em que a vontade de um instrumental em relao a de outro, que edita o ato principal. Enquanto no ato complexo fundem-se vontades para praticar um ato s, no ato composto, praticam-se dois atos, um principal e outro acessrio; este ltimo pode ser pressuposto ou complementar daquele. Exemplo: a nomeao do Procurador Geral da Repblica depende da prvia aprovao pelo Senado (art. 128, 12, da Constituio); a nomeao o ato principal, sendo a aprovao prvia o ato acessrio, pressuposto do principal. A dispensa de licitao, em determinadas hipteses, depende de homologao pela autoridade superior para produzir efeitos; a homologao ato acessrio, complementar do principal. No fcil distinguir o ato composto do procedimento; por isso mesmo, Celso Antnio Bandeira de Mello nega a existncia dessa categoria (1992:150); com efeito, no ato composto existe um ato principal e um acessrio; no procedimento existe um ato principal e vrios atos acessrios; nas duas hipteses a falta de uma ato acessrio ou o vcio em qualquer deles invalida o ato principal. 4. Quanto aos destinatrios, os atos administrativos podem ser gerais e individuais. Os atos gerais atingem todas as pessoas que se encontram na mesma situao; so os atos normativos praticados pela Administrao, como regulamentos, portarias, resolues, circulares, instrues, deliberaes, regimentos. Atos individuais so os que produzem efeitos jurdicos no caso concreto. Exemplo: nomeao, demisso, tombamento, servido administrativa, licena, autorizao. Embora registremos essa classificao feita por vrios autores, na realidade, pelo conceito 5. Quanto exeqibilidade, o ato administrativo pode ser perfeito, imperfeito, pendente e consumado. Quando se fala em exeqibilidade, considera-se a capacidade do ato para produzir efeitos jurdicos. Ato perfeito aquele que est em condies de produzir efeitos jurdicos, por j completou todo o seu ciclo de formao. No se confundem perfeio e validade; a primeira diz respeito s etapas de formao do ato, exigidas por lei para que ele produza efeitos. Por exemplo, um ato que seja motivado, reduzido a escrito, assinado, publicado, est perfeito em sua formao, se a lei no contiver qualquer outra exigncia. A validade diz respeito conformidade do ato com a lei: a motivao deve referir-se a motivos reais, a autoridade que assina deve ser a competente, a publicao deve ser a forma exigida para divulgar o ato. 0 ato Pode ter completado o seu ciclo de formao mas ser invlido e viceversa. Ato imperfeito o que no est apto a produzir efeitos jurdicos, porque no completou o seu ciclo de formao. Por exemplo, quando falta a publicao, a

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homologao, a aprovao, desde que exigidas por lei como requisitos para a exeqibilidade do ato. Ato consumado o que j exauriu os seus efeitos. Ele se torna definitivo, no podendo ser impugnado, quer na via administrativa, quer na via judicial; quando muito, pode gerar responsabilidade administrativa ou criminal quando se trata de ato ilcito, ou responsabilidade civil do Estado, independentemente da licitude ou no, desde que tenha causado dano a terceiros. 6. Quanto aos efeitos, o ato administrativo pode ser constitutivo, declaratrio e enunciativo. Ato constitutivo aquele pelo qual a Administrao cria, modifica ou extingue um direito ou uma situao do administrado. o caso da permisso, autorizao, dispensa, aplicao de penalidade, revogao. Ato declaratrio aquele em que a Administrao apenas reconhece um direito que j existia antes do ato. Como exemplo, podem ser citadas a admisso, licena, homologao, iseno, anulao. Ato enunciativo aquele pelo qual a Administrao apenas atesta ou reconhece determinada situao de fato ou de direito. Alguns autores acham, com razo, que esses atos no so atos administrativos propriamente ditos, porque no produzem efeitos jurdicos. Correspondem categoria, j mencionada, dos meros atos administrativos. Eles exigem a prtica de um outro ato administrativo, constitutivo ou declaratrio, este sim produtor de efeitos jurdicos. So atos enunciativos as certides, atestados, informaes, pareceres, vistos. Encerram juzo, conhecimento ou opinio e no manifestao de vontade produtora de efeitos jurdicos. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE (MSZP) a)Quanto ao contedo: 1 AUTORIZAAO No direito brasileiro, a autorizao administrativa tem vrias acepes: Num primeiro sentido, designa o ato unilateral e discricionrio pelo qual Administrao faculta ao particular o desempenho de atividade material ou prtica de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos. A autorizao administrativa baseia-se no poder de polcia do Estado sobre atividade privada; a autorizao legislativa, nos casos mencionados, modalidade de controle do Legislativo sobre os atos do Executivo.

a a a

2 LICENA Licena o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administrao faculta quele que preencha os requisitos legais o exerccio de uma atividade. A diferena entre licena e autorizao, acentua Cretella Jnior, ntida, porque o segundo desses institutos envolve interesse, caracterizando-se corno ato discricionrio, ao passo que a licena envolve direitos, caracterizando-se corno ato vinculado (in RT 486/18). Na autorizao, o Poder Pblico aprecia, discricionariamente, a pretenso do particular em face do interesse pblico, para outorgar ou no a autorizao, corno ocorre no caso de consentimento 33

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para porte de arma; na licena, cabe autoridade to-somente verificar, em cada caso concreto, se foram preenchidos os requisitos legais exigidos para determinada outorga administrativa e, em caso afirmativo, expedir o ato, sem possibilidade de recusa; o que se verifica na licena para construir e para dirigir veculos automotores. A autorizao ato constitutivo e a licena ato declaratrio de direito preexistente. 3 ADMISSO Admisso o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administrao reconhece ao particular que preencha os requisitos legais o direito prestao de um servio pblico. ato vinculado, tendo em vista que os requisitos para outorga da prestao administrativa so previamente definidos, de modo que todos os que os satisfaam tenham direito de obter o benefcio. So exemplos a admisso nas escolas pblicas, nos hospitais, nos estabelecimentos de assistncia social. 4 PERMISSO Permisso, em sentido amplo, designa o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administrao Pblica faculta ao particular a execuo de servio pblico ou a utilizao privativa de bem pblico. 0 seu objeto a execuo de servio pblico ou a utilizao privativa de bem pblico por particular. Da a sua dupla acepo: permisso de servio pblico e permisso de uso. 5 APROVAO A aprovao ato unilateral e discricionrio pelo qual se exerce o controle a priori ou a posteriori do ato administrativo. No controle a priori, equivale autorizao para a prtica do ato; no controle a posteriori equivale ao seu referendo (cf. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, 1979:554). ato discricionrio, porque o examina sob os aspectos de convenincia e oportunidade para o interesse pblico; por isso mesmo, constitui condio de eficcia do ato. A Constituio Federal contm inmeros exemplos de atos dependentes de aprovao, a maior parte deles constituindo modalidades de controle poltico do Poder Legislativo sobre o Executivo e sobre entidades da administrao indireta. 0 artigo 52 exige aprovao prvia do Senado para a escolha de Magistrados, Ministros do Tribunal de Contas, Governador do Territrio etc. (inciso III), para a escolha dos chefes de misso diplomtica de carter permanente (inciso IV), para a exonerao, de ofcio, do Procurador-geral da Repblica (inciso XI); o artigo 49 atribui ao Congresso Nacional competncia para aprovar o estado de defesa e a interveno federal (inciso IV), aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares (inciso XIV), aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a 2.500 ha (inciso XVII).

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Em todos esses casos, a aprovao constitui, quanto ao contedo, tpico ato administrativo (de controle), embora formalmente integre os atos legislativos (resolues ou decretos-legislativos) previstos no artigo 59, VI e VII, da Constituio. 6. HOMOLOGAO Homologao o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administrao Pblica reconhece a legalidade de um ato jurdico. Ela se realiza sempre a posteriori e examina apenas o aspecto de legalidade, no que se distingue da aprovao. o caso do ato da autoridade que homologa o procedimento da licitao (art. 43, VI, da Lei n2 8.666 de 21-6-93). 7. PARECER Parecer o ato pelo qual os rgos consultivos da Administrao emitem opinio sobre assuntos tcnicos ou jurdicos de sua competncia. Segundo Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (1979:575), o parecer pode ser facultativo, obrigatrio e vinculante. 0 parecer facultativo quando fica a critrio da Administrao solicit-lo ou no, alm de no ser vinculante para quem o solicitou. Se foi indicado como fundamento da deciso, passar a integr-la, por corresponder prpria motivao do ato. 0 parecer obrigatrio quando a lei o exige como pressuposto para a prtica do ato final. A obrigatoriedade diz respeito solicitao do parecer (o que no lhe imprime carter vinculante). Por exemplo, uma lei que exija parecer jurdico sobre todos os recursos encaminhados ao Chefe do Executivo; embora haja obrigatoriedade de ser emitido o parecer sob pena de ilegalidade do ato final, ele no perde o seu carter opinativo. Mas a autoridade que no o acolher dever motivar a sua deciso. 0 parecer vinculante quando a Administrao obrigada a solicit-lo e a acatar a sua concluso. Para conceder aposentadoria por invalidez, a Administrao tem que ouvir o rgo mdico oficial e no pode decidir em desconformidade com a sua deciso. 8 .VISTO Visto o ato administrativo unilateral pelo qual a autoridade competente atesta a legitimidade formal de outro ato jurdico. No significa concordncia com o seu contedo, razo pela qual includo entre os atos de conhecimento, que so meros atos administrativos e no atos administrativos propriamente ditos, porque no encerram manifestaes de vontade. Exemplo de visto o exigido para encaminhamento de requerimentos de servidores subordinados a autoridade de superior instncia; a lei normalmente impe o visto do chefe imediato, para fins de conhecimento e controle formal, no equivalendo concordncia ou deferimento de seu contedo. b) Quanto forma 1. DECRETO Decreto a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais, emanados do Chefe do Poder Executivo (Presidente da Repblica, Governador e Prefeito). 35

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Ele pode conter, da mesma forma que a lei, regras gerais e abstratas que se dirigem a todas as pessoas que se encontram na mesma situao (decreto geral) ou pode dirigir-se a pessoa ou grupo de pessoas determinadas. Nesse caso, ele constitui decreto de efeito concreto (decreto individual); o caso de um decreto de desapropriao, de nomeao, de demisso. Quando produz efeitos gerais, ele pode ser: 1. regulamentar ou de execuo, quando expedido com base no artigo 84, IV, da Constituio, para fiel execuo da lei; 2. independente ou autnomo, quando disciplina matria no regulada em lei. O decreto s pode ser considerado ato administrativo propriamente dito quando tem efeito concreto. 0 decreto geral ato normativo, semelhante, quanto ao contedo e quanto aos efeitos, lei. Quando comparado lei, que ato normativo originrio (porque cria direito novo originrio de rgo estatal dotado de competncia prpria derivada da Constituio), o decreto regulamentar ato normativo derivado (porque no cria direito novo, mas apenas estabelece normas que permitam explicitar a forma de execuo da lei). 2 RESOLUAO E PORTARIA: Resoluo e portaria so formas de que se revestem os atos, gerais ou individuais, emanados de autoridades outras que no o Chefe do Executivo. 3 CIRCULAR: Circular o instrumento de que se valem as autoridades para transmitir ordens internas uniformes a seus subordinados. 4 DESPACHO: Despacho o ato administrativo que contm deciso das autoridades administrativas sobre assunto de interesse individual ou coletivo submetido sua apreciao. Quando, por meio do despacho, aprovado parecer proferido por rgo tcnico sobre assunto de interesse geral, ele chamado despacho normativo, porque se tornar obrigatrio para toda a Administrao. Na realidade, esse despacho no cria direito novo, mas apenas estende a todos os que esto na mesma situao a soluo adotada para determinado caso concreto, diante do direito positivo. 5 ALVAR: Alvar o instrumento pelo qual a Administrao Pblica confere licena ou autorizao para a prtica de ato ou exerccio de atividade sujeitos ao poder de polcia do Estado. Mais resumidamente, o alvar o instrumento da licena ou da autorizao. Ele a forma, o revestimento exterior do ato; a licena e a autorizao so o contedo do ato. EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Modalidades Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello administrativo extingue-se por: I - cumprimento de seus efeitos; II - desaparecimento do sujeito ou do objeto; III - retirada, que abrange:

(1992:151-152),

um

ato

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a) revogao, em que a retirada se d por razes de oportunidade e convenincia; b) invalidao, por razes de ilegalidade; c) cassao, em que a retirada se d porque o destinatrio descumpriu condies que deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar desfrutando da situao jurdica; o autor cita o exemplo de cassao de licena para funcionamento de hotel por haver se convertido em casa de tolerncia; d) caducidade, em que a retirada se deu porque sobreveio norma jurdica que tomou inadmissvel a situao antes permitida pelo direito e outorgada pelo ato precedente: o exemplo dado a caducidade de permisso para explorar parque de diverses em local que, em face da nova lei de zoneamento, tornou-se incompatvel com aquele tipo de uso: e) contraposio, em que a retirada se d porque foi emitido ato com fundamento em competncia diversa que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos so contrapostos aos daqueles; o caso da exonerao de funcionrio, que tem efeitos contrapostos ao da nomeao. IV- pela renncia, extinguem-se os efeitos do ato porque o prprio beneficirio abriu mo de uma vantagem de que desfrutava. Anulao ou invalidao (MSZP) Anulao, que alguns preferem chamar de invalidao o desfazimento do ato administrativo por razes de ilegalidade. Como a desconformidade com a lei atinge o ato em suas origens, a anulao produz efeitos retroativos data em que foi emitido (efeitos ex tunc, ou seja, a partir de ento). A anulao pode ser feita pela Administrao Pblica, com base no seu poder de autotutela sobre os prprios atos, conforme entendimento j consagrado pelo Supremo Tribunal Federal por meio das Smulas ns 346 e 473. Pela primeira, a Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos; e nos termos da segunda, a Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. E a anulao pode tambm ser feita pelo Poder Judicirio, mediante provocao dos interessados, que podero utilizar, para esse fim, quer as aes ordinrias e especiais previstas na legislao processual, quer os remdios constitucionais de controle judicial da Administrao Pblica. A anulao feita pela prpria Administrao independe de provocao do interessado uma vez que, estando vinculada ao princpio da legalidade, ela tem o poder-dever de zelar pela sua observncia. 0 aspecto que se discute quanto ao carter vinculado ou discricionrio da anulao. Indaga-se: diante de uma ilegalidade, a Administrao est obrigada a anular o ato ou tem apenas a faculdade de faz-lo. H opinies nos dois sentidos. Os que defendem o dever de anular apegam-se ao princpio da legalidade; os que defendem a faculdade de anular invocam o princpio da predominncia do interesse pblico sobre o particular.

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8. CONVALIDAO A convalidao de atos administrativos, na esfera federal, est inteiramente disciplinada no art. 55 da Lei 9.784/1999, cuja redao : Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. Temos, portanto, as seguintes condies para que um ato possa ser convalidado: a) defeito sanvel; b) o ato no acarretar leso ao interesse pblico; c) o ato no acarretar prejuzo a terceiros. Os defeitos sanveis so: a) vcios relativos competncia quanto ao sujeito (no quanto matria), desde que no exclusiva; b) vcio de forma, desde que a lei no considere a forma elemento essencial validade daquele ato. Observao: a Lei 9.784/1999 no usa a expresso atos anulveis. Entretanto, comum ns encontrarmos na doutrina a expresso atos anulveis como sinnimo de atos com defeitos sanveis, ou seja, atos passveis de convalidao. A Lei 9.784/1999 trata a convalidao como um ato discricionrio: os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. Alm disso, a Lei trata a convalidao como ato privativo da Administrao. A convalidao, embora seja um ato discricionrio e privativo da Administrao, pode recair sobre atos vinculados ou discricionrios. Para entender isso, basta vocs lembrarem que a competncia elemento sempre vinculado, e a forma, segundo a doutrina tradicional, tambm um elemento vinculado. A convalidao tem o efeito de corrigir o ato. Por isso, a convalidao retroativa (ex tunc). Pensem bem, se a convalidao fosse s para frente (ex nunc), isso seria o mesmo que declarar o ato nulo e praticar um outro, sem vcio. S que isso no seria convalidao. Seria anular um ato e praticar outro. Observao: at hoje, sempre vi as questes tratarem a convalidao como ato discricionrio. Isso o que est mesmo na Lei 9.784/1999 e o que devemos considerar certo para concursos pblicos. Entretanto, tenho a obrigao de informar, para evitar surpresas, que o prof. Celso Antnio e a prof. Maria Sylvia entendem que a regra geral a convalidao ser um ato vinculado (Maria Sylvia defende isso mas reconhece que contrrio Lei 9.784/1999). Para eles, a convalidao s ato discricionrio na hiptese de um ato discricionrio que tenha sido praticado com vcio de competncia. Maria Sylvia expe sua posio, igualmente a do Celso Antnio Bandeira de Mello: 38

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Evolumos, no entanto, a partir da 11 edio, para acompanhar o pensamento de Weida Zancaner (1990:55), no sentido de que o ato de convalidao , s vezes, vinculado, e outras vezes, discricionrio. Entende a autora que s existe uma hiptese em que a Administrao Pblica pode optar entre o dever de convalidar e o dever de invalidar segundo critrios discricionrios. o caso de ato discricionrio praticado por autoridade incompetente (...). Assiste razo autora, pois, tratando-se de ato vinculado praticado por autoridade incompetente, a autoridade competente no poder deixar de convalid-lo, se estiverem presentes os requisitos para a prtica do ato; a convalidao obrigatria, para dar validade aos efeitos j produzidos; se os requisitos legais no estiverem presentes, ela dever necessariamente anular o ato. Se o ato praticado por autoridade incompetente discricionrio e, portanto, admite apreciao subjetiva quanto aos aspectos de mrito, no pode a autoridade competente ser obrigada a convalid-lo, porque no obrigada a aceitar a mesma avaliao subjetiva feita pela autoridade incompetente; nesse caso, ela poder convalidar ou no, dependendo de sua prpria apreciao discricionria.

22-Controle Da Administrao Pblica


Segundo a doutrina, o Estado constitudo de diversos elementos tais como: povo, territrio e poder (soberania), populao, nao e alguns autores que colocam um quarto elemento, a finalidade. A soberania se faz tanto no mbito externo, em relao aos demais Estados, como internamente, portanto a Administrao e os administrados devem respeitar os postulados pelas leis, enquanto expresso da democracia calcada em um ordenamento jurdico, pois, No direito privado possvel fazer tudo aquilo que a lei no probe ao passo que no direito pblico apenas permitido fazer aquilo que a lei prescreve. Sabendo que no bastar o atendimento lei formal para se obter uma conduta administrativa legal, posto incidir sobre a Administrao tambm a lei tica, distinguindo-se o bem do mal, o honesto do desonesto, o justo do injusto, o oportuno do inoportuno, o conveniente do inconveniente (moralidade administrativa). Estado de Direito - o Estado que est sujeito ao direito. Atua atravs do direito. Positiva as normas jurdicas informadas pela idia de direito.

Em oposio ao sistema adotado no Brasil, que o sistema ingls ou de jurisdio nica, temos o Sistema Contencioso ou Sistema Francs, que possui esse nome por ser originrio deste pas. No sistema Francs a Justia Comum separada da Administrao, no sentido que a Justia Comum no conhecer e nem decidir assuntos da Administrao, sob pena de crime de prevaricao. Os atos da Administrao se

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sujeitam unicamente jurisdio especial do contencioso administrativo, que gravita em torno da autoridade suprema do Conselho do Estado. um sistema bastante complexo que parece ser adequado apenas a este pas por motivos histricos. Conceito A palavra Controle de origem latina roulum, em francs rle, designando o rol dos contribuintes pelo qual se verificava a operao do arrecadador. No direito ptrio, o vocbulo foi introduzido por Seabra Fagundes em sua obra O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. Segundo o professor Hely Lopes Meirelles controle da Administrao Pblica a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta de outro. A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro: poder de fiscalizao a correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico. FORMAS DE CONTROLE A doutrina utiliza tipos, formas, sistemas de controle sem muita propriedade didtica, denotando certa mudana na classificao do controle, segundo vrios aspectos. A seguir esto os mais importantes, vejamos: Quanto ao momento em que so realizados Controle preventivo ou prvio (a priori) aquele verificado antes da realizao da despesa, exempli gratia, da liquidao da despesa. Tal modo de controle o mais antigo, contudo, emperra a mquina administrativa suspendendo a eficcia do ato at sua anlise pelo rgo competente. Controle concomitante efetuado durante a realizao da despesa. Considerado o mais eficaz, visto poder o ato tido como irregular poderia ser sobrestado durante a sua consecuo, evitando, assim, maior dispndio para o errio. Como ilustrao deste tipo de controle, tem-se as auditorias do Tribunal de Contas, a fiscalizao de concursos pblicos e procedimentos licitatrios, dentre outros. Controle subsequente ou corretivo (a posteriori) o feito aps a realizao do ato de despesa. a forma mais comum, mas tambm a mais ineficaz, pois verificar as contas de um gestor terminada sua gesto torna a reparao do dano e a restaurao do statu quo ante muito difceis. Quanto ao fundamento utilizado Controle hierrquico decorre da desconcentrao administrativa, ou seja, da organizao vertical dos rgos administrativos. Esta modalidade de controle pressupe faculdades de superviso, orientao, fiscalizao, aprovao e reviso das atividades controladas, disponibilizando meios corretivos para os agentes responsveis pelo desvio de conduta. Controle finalstico o que verifica o escopo da instituio, perscrutando o enquadramento da instituio no programa de governo e o acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho das funes estatutrias, para o atingimento das finalidades da atividade controlada, verbi gratia, o Contrato de Gesto. Quanto ao aspecto controlado

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Controle da legalidade ou legitimidade decorrente do princpio da legalidade presente no Estado de Direito, objetiva verificar se o ato administrativo est conforme a lei que o regula. Esta modalidade de controle exercida tanto pela Administrao como pelo Legislativo e Judicirio, devendo estes dois ltimos, contudo, serem provocados. Controle de mrito avalia no o ato, mas a atividade administrativa de per si, ou seja, o efeito decursivo da prtica dos atos administrativos, visando aferir se o administrador pblico alcanou o resultado pretendido da melhor forma e com menos custos para a Administrao. Controle de resultados assemelha-se ao controle finalstico supracitado, incidindo nos contratos de gesto. Segundo a natureza dos organismos controladores Controle judicirio embasado no artigo 5, XXXV da Constituio Federal, exercido pelo Poder Judicirio, observando a legalidade dos atos emanados do Poder Executivo. Vrios so os meios postos disposio do cidado no exerccio deste controle. Dentre eles, encontram-se as seguintes aes constitucionais: mandado de segurana coletivo e individual, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno, habeas data, aes de inconstitucionalidade, etc. Controle administrativo ou executivo o exercido por todos os rgos sobre as suas respectivas administraes, podendo analisar o mrito do ato, visto que o Judicirio s poder manifestar-se acerca da legalidade, no adentrando a seara da oportunidade e convenincia. Controle parlamentar exercido pelo Poder Legislativo diretamente ou com o auxlio de uma Controladoria ou Tribunal de Contas. O controle direto albergado no artigo 49, X da Lei Maior, enquanto o indireto est previsto no 70, caput do mesmo Estatuto. Quanto instaurao do controle Controle de ofcio (ex officio) o que se instaura independemente de provocao do administrado ou de qualquer outro rgo pertencente estrutura do Poder Pblico. Como exemplo, a anlise de contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros pblicos. Controle por provocao ou externo popular tem assento no artigo 74, 2 da Lei das Leis. Assim, todo cidado poder denunciar as irregularidades ao rgo de controle externo para fins de instaurao do devido procedimento. Segundo a posio do rgo controlador Controle interno quando seu exerccio cabe ao mesmo ou outro rgo da mesma administrao de que emanou o ato. E j que o rgo controlador tem a mesma natureza daquele que emitiu o ato, verifica-se naturalmente que o controle examina, em regra, o mrito do ato, com um reexame sobre sua convenincia . Este controle tem espeque constitucional no artigo 74, devendo ser um auxiliar do controle externo, atuando como articulador entre as aes administrativas e a anlise de legalidade. Controle externo o que se realiza por rgo estranho ao que emanou o ato ou procedimento administrativo, a exemplo daquele realizado pelo Tribunal de Contas, pelo Poder Judicirio e pelo Legislativo.

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Controle externo popular: Previso no art. 30 3. Da CF. Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 1 - O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver. 2 - O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal. 3 - As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. (chamado pela doutrina de controle externo popular)

DO CONTROLE EXTERNO A origem do controle das contas pblicas no Brasil deu-se com a vinda da Famlia Real para o Brasil, pois, em 28 de junho de 1808, o Prncipe Regente D. Joo VI lavrou alvar criando o Errio Rgio e Conselho de Fazenda. Vale observar que o referido controle tomou a feio atual com a iniciativa do pranteado baiano Ruy Barbosa, concomitante instituio da Repblica, atravs da criao do Tribunal de Contas da Unio. Os doutrinadores so unnimes ao asseverar no haver pas democrtico sem a presena de um rgo de controle com a misso de fiscalizar e garantia sociedade a boa gesto do dinheiro pblico, exceo dos pseudos Estados de Direito. A doutrina tambm costuma classificar o controle epigrafado em dois principais sistemas, embora encontremos outras formas. Os dois ramos predominantes na atualidade so as Controladorias e os Tribunais de Contas. As Controladorias so mais encontradios nos pases de tradio anglo-saxnica, difundida na GrBretanha, nos Estados Unidos, na Repblica da Irlanda, em Israel, dentre outros. Referido controle formado por um rgo monocrtico (Controlador-geral, revisor), designado pelo Parlamento e, perante este responsvel, um Ofcio Revisional, hierarquicamente subordinado quele. Este modo de controle de contas pblicas observa proficuamente o mrito ou economicidade do ato administrativo. As Cortes de Contas surgem nos pases de tradio latina, tendo notvel desenvolvimento na Frana, por Napoleo em 1807. Este modo caracteriza-se pela marcante presena de um rgo colegiado, possuindo seus membros as mesmas garantias e impedimentos dos membros do Poder Judicirio, a quem compete observar a legalidade dos atos administrativos. Embora os Tribunais de Contas e Controladorias tenham o mesmo escopo, ou seja, fiscalizar as contas da Administrao Pblica, possuem profundas distines, a saber: (a) as Controladorias so rgos monocrticos, j os Pretrios de Contas so rgos de deciso coletiva; (b) as Controladorias tm avanado sistema de fiscalizao, dotadas de competncia para anlise do mrito do ato administrativo, que, segundo Hely Lopes: ... consubstancia-se, portanto, na valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato, feita pela Administrao incumbida de sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a convenincia e oportunidade e justia do ato a realizar. J o Colgio de Contas analisa a regularidade e conformidade do ato, como corolrio do princpio da legalidade, ou seja, investiga a adequao do ato norma legal. Todavia, com o advento da Carta de 1988, os Tribunais de Contas viram suas competncias ser significativamente

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ampliadas, pois o caput do artigo 70 do referido diploma legal prev a apreciao da legalidade, legitimidade, economicidade dos atos administrativos da Administrao Direta e Indireta. No tocante posio do rgo de controle, ele pode ser vinculado ao Judicirio, Executivo ou Legislativo, sendo esta ltima a mais encontrada. Contudo, a discusso acerca da posio do rgo controlador at hoje persiste, pois existem defensores para cada posio do referido rgo. Para os que defendem o vnculo ao Poder Judicirio, entendem dever o rgo de controle passar a integrar o corpo da Magistratura, formando, assim, uma justia especializada, como o caso da trabalhista, eleitoral e militar. A vinculao ao Poder Executivo hoje opinio minoritria entre as naes, malgrado alguns destes rgos originarem-se no Executivo, especialmente junto Fazenda Pblica, posio comum nos pases de regime ditatorial. A posio do rgo de controle vinculado ao Legislativo a adotada em larga escala na maior parte do mundo, inclusive no Brasil. O Tribunal de Contas no Estado Brasileiro exerce o controle externo em auxlio ao Congresso Nacional, Assemblia Legislativa Estadual ou Cmara de Vereadores, como rgo autnomo e com competncias claramente fixadas pela Constituio, no ocupando posio de subordinao ao Parlamento, mas de colaborao tcnica com a respectiva Casa Legislativa. Cabe abordar a posio de independncia e autonomia do rgo de controle externo, no que atine autonomia administrativa e funcional, exclusividade de sua competncia e investidura e garantias de seus membros. Referente autonomia administrativa e funcional, observa-se constituir pr-requisito para o funcionamento adequado dos rgos de controle e, sem esse componente, os Tribunais de Contas tornam-se meros departamentos submetidos ao interesse do Governo, portanto, incapazes de fiscaliz-lo. A exclusividade de competncia facilmente encontrada na maioria dos pases que possuem um desenvolvido rgo de controle, pois, na verdade, as competncias funcionais dos Tribunais e Controladorias esto, via de regra, previstas no Estatuto Maior de cada pas. A problemtica maior agora se pe, pois refere-se investidura dos integrantes dos rgos de controle. A forma de indicao de seus membros, bem como a situao em que estes executam a tarefa de controle, acabar informando a prpria localizao da instituio como rgo independente ou meramente submetidos ao interesse do Governo. Existem vrias formas de investidura dos membros dos Tribunais e Controladorias. Entrementes, a forma geral de indicao segue as mesmas regras adotadas nas indicaes de juzes de tribunais superiores dos respectivos pases. O Brasil adota o sistema misto, onde parte dos membros so indicados pelo prprio Legislativo, e por ele aprovada, e parte constitui-se de indicaes do Executivo, com a aprovao do Legislativo. Poder-se-ia questionar tal forma de investidura que na sua forma pura, poderia ser escorreita, todavia, foi desvirtuada, pois os pretensos representantes do povo nomeiam os Ministros e Conselheiros ao seu talante e da forma mais conveniente. Acerca das garantias, os membros do controle gozaro das mesmas inerentes ao Poder Judicirio, ou seja, as insculpidas no artigo 95, I a III da Carta Magna, a saber: vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsdio. No que concerne s vedaes so igualmente adotadas as aplicadas aos Magistrados. Atualmente, os rgos controladores tiveram suas competncias substancialmente alargadas, passando a observar no apenas a legalidade dos atos como tambm a sua economicidade. Por conseguinte, os rgos de controle devero ser considerados instrumentos de suma importncia, no s para a boa aplicao do dinheiro pblico, e sim para a manuteno da ordem jurdica posta pelo Estado de Direito. Vejamos o s artigos da Constituio federal que mais so cobrados em concuso publico na matria de controle. DA FISCALIZAO CONTBIL, FINANCEIRA E ORAMENTRIA

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Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis. 2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito. 3 - As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo. 4 - O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de suas atividades. Art. 72. A Comisso mista permanente a que se refere o art. 166, 1, diante de indcios de despesas no autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos no programados ou de subsdios no aprovados, poder solicitar autoridade governamental responsvel que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessrios. 1 - No prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comisso solicitar ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matria, no prazo de trinta dias. 2 - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comisso, se julgar que o gasto possa causar dano irreparvel ou grave leso economia pblica, propor ao Congresso Nacional sua sustao.

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Art. 73. O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional, exercendo, no que couber, as atribuies previstas no art. 96. . 1 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero nomeados dentre brasileiros que satisfaam os seguintes requisitos: I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; II - idoneidade moral e reputao ilibada; III - notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; IV - mais de dez anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. 2 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos: I - um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antigidade e merecimento; II - dois teros pelo Congresso Nacional. 3 Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio te ro as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia, aplicandose-lhes, quanto aposentadoria e penso, as normas constantes do art. 40. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 20, de 1998) 4 - O auditor, quando em substituio a Ministro, ter as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal. Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. 1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros.

RESUMO: 1. Definio de Controle da Administrao Pblica: dever de verificao e correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de arantir a compatibilidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico. 2. Espcies 2.1. Quanto ao rgo que o exerce: administrativo, legislativo ou judicial. 2.2. Quanto ao momento em que se efetua:

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a) controle prvio (a priori) - controle preventivo, pois busca impedir a expedio de ato ilegal ou contrrio ao interesse pblico; b) controle concomitante - exercido ao mesmo tempo em que se realiza a atividade; c) controle posterior - busca reexaminar atos j praticados, para corrigi-los, desfaz-los ou apenas confirm-los. Ex: aprovao, homologao, revogao, convalidao. 2.3. Quanto localizao do rgo controlador (integrante ou no da estrutura do rgo controlado): a) controle interno: controle que cada um dos Poderes exerce sobre sua prpria atividade administrativa; b) controle externo: controle exercido por um dos Poderes sobre o outro ou controle da Adm. direta sobre a indireta. Ex: fiscalizao contbil, financeira e oramentria (CF, art. 71) prev o controle externo a cargo do Congresso Nacional, com o auxlio do TC. 2.4. Quanto ao aspecto da atividade administrativa a ser controlada: a) controle de legalidade: exercido pelos 3 Poderes; b) controle de mrito: exercido pela prpria Administrao.

3. Controle Administrativo 3.1. Conceito: corresponde ao exame que a Administrao Pblica faz sobre a sua conduta, quanto legalidade ou ao mrito de seus atos, por iniciativa prpria ou mediante provocao. Abrange os rgos da Administrao direta e as pessoas jurdicas que integram a Administrao indireta. 3.2. Controle sobre os rgos da Administrao direta um controle interno (hierrquico) e decorre do poder de autotutela que permite Administrao rever os prprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes. Smula 346 e 473 do STF. 3.3. Controle sobre as entidades da Administrao Indireta (tutela) um controle externo que s pode ser exercido nos limites estabelecidos em lei, visando a impedir que a autarquia, fundao pblica, empresa pblica ou sociedade de economia mista se desviem dos objetivos previstos na lei especfica que as criou ou instituiu. 4. Controle Legislativo 4.1. Dois tipos de controle: a) controle poltico: analisa aspectos de legalidade e de mrito. Ex. convocao de ministro de Estado para prestar informaes, apurao de irregularidades pela Comisses Parlamentares do Inqurito; b) controle financeiro: art. 70 a 75 - fiscalizao contbil, financeira e oramentria a cargo do Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. 5. Controle Judicial 5.1. Sistema de unidade de jurisdio (jurisdio una) - monoplio da funo judicial nas mos do Poder Judicirio - art. 5, XXXV, da CF - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. 5.2. Limites: anlise da legalidade (art. 5 , LXXIII e 37, da CF). Poder Judicirio no pode invadir o mrito do ato administrativo, determinado pela Administrao Pblica.

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6. Meios de Controle para movimentar o Poder Judicirio: Remdios constitucionais: Habeas Corpus - art. 5, LXVIII; Habeas Data - art. 5, LXXII; Mandado de Injuno - art. 5, LXXI; Mandado de Segurana individual - art. 5, LXIX; Mandado de Segurana coletivo - art. 5, LXX; Ao Popular - art. 5, LXXIII; Ao Civil Pblica - art. 129, III; Controle de constitucionalidade.

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Nome do arquivo: atos administrativos E CONTROLE materia completa Pasta: C:\Documents and Settings\Usuario\Desktop Modelo: C:\Documents and Settings\Usuario\Dados de aplicativos\Microsoft\Modelos\Normal.dot Ttulo: 16-Atos administrativos Assunto: Autor: Waltinho Edjan Alves Palavras-chave: Comentrios: Data de criao: 7/7/2010 08:33:00 Nmero de alteraes: 2 ltima gravao: 7/7/2010 08:33:00 Salvo por: Waltinho Edjan Alves Tempo total de edio: 1 Minuto ltima impresso: 7/7/2010 17:00:00 Como a ltima impresso Nmero de pginas: 47 Nmero de palavras: 21.663 (aprox.) Nmero de caracteres: 116.982 (aprox.)