INTRODUCCIN Histricamente, las polticas sociales en el Per han tenido como paradigma la figura de un Estado que financia, produce,

provee y regula los servicios de la educacin, la salud y los programas sociales orientados a los grupos vulnerables de la sociedad. Adicionalmente, la asignacin de recursos se ha venido realizando de manera centralizada, sin tomar en cuenta los intereses, necesidades y caractersticas particulares de las poblaciones beneficiadas. En tal sentido, la idea prevaleciente era que el Estado estaba en plena capacidad de hacer un uso eficiente y equitativo de los recursos. Sin embargo, la realidad es otra. Los recursos pblicos destinados a los sectores sociales no han sido adecuadamente utilizados, no han llegado a quienes deberan llegar y no han generado los resultados esperados. La solucin a estos problemas no puede ser reducida nicamente a un incremento de los recursos pblicos destinados a los programas sociales, salud y educacin (los tres grandes temas abordados en este trabajo); sino que es necesario un cambio total de aspectos institucionales, de gestin, de mecanismos de financiamiento. La evidencia que se presenta en este trabajo, basada en una exhaustiva revisin de las principales investigaciones as como en el anlisis de otras fuentes de informacin, conduce necesariamente a comprender la necesidad de implementar cambios significativos. En suma, lo que se requiere es reducir la participacin del Estado en la provisin y gestin de servicios, con el fin de que ste se aboque nicamente al financiamiento y regulacin de los mismos; y, a su vez, permitir una creciente participacin de la poblacin beneficiada. En relacin con el tema de los programas sociales, estos todava siguen constituyendo una serie de esfuerzos inconexos que, en la mayora de los casos, no cumplen con los objetivos para los cuales fueron creados. Ms an, tampoco han tenido un impacto significativo sobre los niveles de ingreso de la poblacin que es beneficiaria de estos programas, con excepcin de los programas de inversin social y productiva en zonas rurales, por lo que en realidad stos simplemente no constituyen una inversin en capital humano

Por otro lado, la principal novedad de los ltimos cuatro aos, ha sido la creacin de dos programas de empleo temporal. Al igual que en la mayora de los casos, stos no estn cumpliendo su objetivo; es decir, llegar a las

personas efectivamente desempleadas, que no tengan otras posibilidades de generar ingresos. Aunque resulte tristemente coincidente con el objetivo del gobierno de generar ms trabajo, parece ser que en trminos generales, los programas sociales han incorporado un objetivo subyacente de creacin de empleo. As, durante los ltimos aos, los programas sociales se han burocratizado o, como algunos sealan, se ha partidarizado el manejo de los mismos. Por ello, nuevamente se corre el riesgo de que stos sean utilizados con fines de clientelismo poltico, de la misma manera como ha venido ocurriendo durante las ltimas dos dcadas. Considerando los aspectos sealados, se debe sealar que la catica situacin de los programas de lucha contra la pobreza no ha mejorado en los ltimos aos, y que en este sentido, es tiempo de dar paso a una completa reformulacin de los mismos. En el caso del segundo gran tema, la salud, la principal caracterstica del sistema ha sido y sigue siendo la fragmentacin del mismo. En la actualidad, existen varios grupos de la poblacin que son atendidos cada uno bsicamente por una sola institucin, sin la posibilidad de que los usuarios tengan la opcin de elegir dnde atenderse. Por un lado, se tiene el monopolio de los establecimientos que dependen del Ministerio de Salud, los cuales deberan atender nicamente a la poblacin de menores ingresos, pero que finalmente atienden, en una importante proporcin, a beneficiarios de la seguridad social (ESSALUD) y a personas de ingresos altos que se ven beneficiados indebidamente del subsidio estatal. Por otro lado, se encuentran los asegurados de ESSALUD, los cuales constituyen apenas una quinta parte de la poblacin. Tambin se tienen a las familias de mayores ingresos, las cuales acuden a los establecimientos privados principalmente. Finalmente, existe una importante parte de la poblacin, que no puede acceder a los servicios por razones econmicas o de cobertura. Desde el punto de vista de las acciones que ha tomado el Estado, en principio, stas reflejan que se ha dejado de lado toda posibilidad de acabar con la mencionada fragmentacin del sistema. As, los esfuerzos han estado supuestamente orientados a incrementar la cobertura de los afiliados del Seguro Integral de Salud, sin embargo, los resultados muestran que, en realidad, el nmero de afiliados ha decado en los ltimos tres aos. En lnea con este menor nivel de cobertura, el porcentaje de la poblacin que se present malestares y que no accedi a

consulta tambin se ha incrementado durante el mismo periodo. De esta forma, los pocos esfuerzos que se han concretado recientemente no han presentado resultados positivos, y considerando los viejos problemas caractersticos de un sistema de salud fragmentado, se hace cada vez ms necesaria una profunda reforma del sistema. Si bien durante los noventa se introdujeron algunas reformas parciales en el caso de los programas sociales y del sistema de salud, las cuales tenan una orientacin correcta, todos los intentos de reforma del sector educacin se vieron frustradas. Como consecuencia, la crisis de la educacin en el Per ha llegado a niveles extremos, que se expresan en la fuerte contradiccin entre el esfuerzo de las familias peruanas por permitir que sus hijos accedan a la educacin, y la nula correspondencia por parte del Estado, reflejada en una bajsima calidad de la educacin pblica. En este sentido, si bien desde la segunda mitad del siglo pasado se registraron considerables avances en trminos de la cobertura de la educacin primaria o de la reduccin del analfabetismo, es claro que hoy el principal problema de la educacin en el Per es el de la calidad. En este contexto, el grueso del problema se centra en la educacin pblica. El deterioro del sistema educativo pblico ha llegado a tal extremo que algunos especialistas cuestionan si tiene sentido que ste siga existiendo en las actuales condiciones: donde un peruano promedio finaliza la educacin bsica tras once o ms aos sin entender un texto o poder realizar clculos matemticos elementales; y en donde ms del noventa por ciento del gasto est destinado a pagar la planilla de maestros y directores, que no se hacen responsables por estos resultados, ante la ausencia total de incentivos y de un marco normativo completamente obsoleto y contraproducente a los intereses de los alumnos. Por esta razn, no resulta sorprendente que las recientes evaluaciones internacionales, indiquen que el Per se encuentra en ltimo lugar del mundo, tanto en lenguaje como en matemticas. POLITICAS SOCIALES POLTICA La poltica es una actividad orientada en forma ideolgica a la toma de decisiones de un grupo para alcanzar ciertos objetivos. Tambin puede definirse como una manera de ejercer el poder con la intencin de resolver o

minimizar el choque entre los intereses encontrados que se producen dentro de una sociedad SOCIAL Se entiende por sociedad al conjunto de individuos que comparten una misma cultura y que interactan entre s para conformar una comunidad. En este sentido, lo social puede otorgar un sentido de pertenencia ya que implica algo que se comparte a nivel comunitario. POLTICAS SOCIALES Es la forma que por medio de estrategias y polticas concretas tiene el Estado para construir una sociedad cohesionada y equitativa. En una perspectiva de mayor equidad e integracin social, la poltica social tiene como fin principal facilitar la convergencia entre los intereses individuales y los intereses comunes de la sociedad. OBJETIVOS DE LAS POLTICAS PBLICAS Hay un gran conjunto de Polticas sociales que en cierto momento se vuelven objeto de incidencia de las organizaciones, dado que se constituyen en potencias aliadas o declaradas amenazas al cumplimiento de sus respectivas agendas. Con esto nos referimos a los intereses que predominan en cada grupo, los cuales lgicamente no quieren verse afectados. La participacin ciudadana en distintos momentos, es una de las maneras de contar con Polticas sociales socialmente relevantes. Ms adelante haremos nuevamente mencin sobre esto, punto. POR QU PENSAR EN LAS POLTICAS SOCIALES? Una vez que ya hemos analizado y conceptualizado a las Polticas sociales, quisimos hacer la anterior pregunta, con la finalidad de centrarnos nuevamente en el objetivo del manual y dar una respuesta ms clara y especfica de lo que realmente estamos buscando. Por lo que podremos decir, desde una perspectiva de la sociedad civil, las Polticas sociales son relevantes, ya que constituyen uno de los instrumentos socialmente disponibles para atender las a fin de que quede ms explicado este

necesidades de la poblacin. La visin que se requiere enfatizar aqu es, una de tipo instrumental haciendo hincapi que son medio para, la resolucin de los problemas sociales. Si tenemos en mente que todo gobierno busca la solucin ante los inconvenientes de la ciudadana, de aqu traemos a colacin la importancia del tema central del manual VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LAS POLTICAS SOCIALES Hasta aqu se podra pensar que todo lo referente a las Polticas sociales son ventajas, sin embargo, queremos establecer una comparacin entre los aspectos positivos y negativos que vienen a la par con los trminos. De esta forma tomarlos en cuenta para ir concretando la idea que cada lector se vaya generando. Existen mltiples instrumentos posibles para atender al bienestar de las personas, la familia, el trabajo, la comunidad, las organizaciones sociales, y, por supuesto las Polticas sociales. Siendo ests ltimas un medio como ya lo hemos comentado para que el gobierno interacte (esa es la clave) con otros actores y as buscar soluciones a las necesidades existentes, inclusive planear a largo plazo. VENTAJA Y DESVENTAJA. Las Polticas sociales pueden revertir, potenciar o inhibir la capacidad de que otros mecanismos permitan alcanzar el bienestar individual y colectivo. Por ejemplo, una Poltica social de empleo, de vivienda o de educacin, puede debilitar o fortalecer comunidades y familias, as como potenciar o inhibir la realizacin personal de los individuos mediante el trabajo o el estudio. Es decir, se tienen por un lado costos y por otro beneficios. VENTAJA. Las Polticas sociales tienen la potencialidad de resolver problemas concretos, de promover integracin social: es decir, permitir que la gente viaje en el

mismo avin. Este ltimo trmino hace referencia tambin a la bsqueda de la equidad, ya que si bien es cierto que una propuesta de poltica puede beneficiar a unos y perjudicar a otros, se debe tener en mente a la mayora que es quien decide en una democracia, sin menospreciar claro est, a las minoras. DESVENTAJA. En la realidad de los pases, las Polticas sociales ni son siempre tan sociales, no siempre responden a las necesidades de las personas a quienes estn supuestamente dirigidas. El prrafo anterior refiere a una realidad que no podemos ocultar, suele suceder que se hacen diseos en el escritorioy al momento de implementar surgen deficiencias. Como tambin cierto es, desde el diseo se tienen errores que se transmiten en la poltica final. Debido a que las Polticas sociales son una arena de contienda entre actores sociales con intereses y agendas particulares, el carcter ms o menos pblico depende de cun capaces sean de agregar demandas de los grupos en cuestin, y a la forma de dar respuestas satisfactorias a los respectivos intereses y agendas. No podemos negar la intervencin de las preferencias grupales y personales que en ocasiones predominan. Siendo esto algo que perjudica, obstaculiza y daa a la clara visin del concepto de lo pblico y a su vez en la traduccin del bienestar social. Si las Polticas sociales han de responder a las necesidades de las personas, es necesario que stas se lleven acabo en funcin de, al menos, los criterios de oportunidad, calidad y transparencia. Para lograr esto se necesita la participacin integra de todos los actores y a su vez la preocupacin final hacia la sociedad. Ms adelante veremos unas imgenes que nos muestran cual es la situacin que actualmente predomina en el diseo de las Polticas sociales y la que se

podra sugerir como idnea, para que de esa manera se pueda comprender el mejor desempeo y no caer en este tipo de errores. DESVENTAJA Mientras las empresas privadas tienen una alta capacidad de incidencia, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) tienen una baja capacidad de incidir en las polticas sociales. Las Polticas sociales que son producto de las decisiones de los gobiernos tienden a no representar a los intereses y puntos de vista de los distintos sectores de la sociedad. Reafirmando as lo que ya anteriormente hemos comentado, sobre el predominio de uno de los actores sobre otro, protegiendo siempre sus intereses, lo que lleva solamente a una alta probabilidad de fracaso en la implementacin de las mismas. Las Polticas sociales constituyen una herramienta de suma relevancia, no solo instrumental o prctica (por ejemplo, proveer servicios de salud para toda la poblacin), sino para promover ciertos principios ticos (por ejemplo, que toda la poblacin tenga los mismos derechos fundamentales al trabajo, la educacin o la salud, independientemente de sus ingresos). Con esto obtenemos una diferencia entre subsanar solamente las necesidades de la poblacin y el fomentar ciertos valores que se requieren para lograr una mayor integracin.

PROGRAMAS SOCIALES El segundo quinquenio de la dcada de los ochenta dej mucho que desear en materia de poltica econmica. El manejo de la economa estuvo caracterizado por la aplicacin desmedida de polticas monetarias y fiscales expansivas, as como por una creciente intervencin del Estado en la economa, que tuvieron como resultado un proceso recesivo con una hiperinflacin sin precedentes. En este contexto, la poltica social, a lo largo de la dcada de los noventa, pas de un enfoque de emergencia a uno destinado a concentrar los esfuerzos para erradicar la pobreza extrema. Si bien se alcanzaron importantes avances durante este periodo, la poltica social nunca logr transformarse en una estrategia integrada de largo plazo, que permitiera una asignacin ordenada y

eficiente de los recursos hacia las principales prioridades sociales y tuviera un impacto importante y sostenible sobre los indicadores sociales1. Durante los primeros aos de la presente dcada, la situacin de los programas sociales no ha mejorado. A pesar de que se ha elaborado diversos planes que buscan mejorar la gestin de los programas, stos simplemente no se han materializado. Por el contrario, se han introducido nuevos problemas referidos a la gestin de los programas, como resultado de una creciente burocratizacin o partidarizacin de los mismos. De esta forma, a la ineficiencia de los programas se le han sumado nuevos problemas, los cuales podran verse incrementados con el inicio del proceso de descentralizacin. El presente captulo est dividido en cuatro secciones. En la primera, se describe la situacin de los principales programas sociales durante la dcada pasada, haciendo particular nfasis en los lineamientos de los programas, los aspectos institucionales relevantes, la asignacin de recursos y el impacto que stos tuvieron sobre el bienestar de la poblacin. En la segunda seccin se hace lo propio para la situacin de los programas durante los ltimos tres aos, incluyendo, adems, una breve descripcin de los principales programas existentes. Aspectos como la gestin, objetivos e impacto de los programas son abordados en la tercera seccin. Finalmente, la ltima seccin muestra la evolucin reciente de la pobreza y presenta los comentarios finales sobre la problemtica de los programas sociales. LOS PROGRAMAS SOCIALES DURANTE LOS NOVENTA En un contexto de hiperinflacin y de eliminacin de subsidios sobre los bienes de la canasta bsica de consumo, resultado de la implementacin de un programa de estabilizacin y reformas, se cre, a mediados de 1990, el Programa de Emergencia Social (PES) con el objeto de proteger a la poblacin ms vulnerable. El PES estuvo concentrado bsicamente en la ejecucin de distintos programas de carcter alimentario y de salud2. Luego de que el PES fracasara por las importantes restricciones fiscales y el reducido equipo de trabajo con el que se contaba, se cre el Sistema Nacional de Desarrollo y Compensacin Social (SNDCS), de similares funciones y con los mismos problemas y resultados del PES.

En esta situacin, se crearon los dos programas sociales ms importantes de la dcada, los cuales continan siendo el pilar de la poltica social del gobierno en la actualidad. Como reemplazo del SNDCS, en agosto de 1991, se cre el Fondo de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), que tom como modelo la experiencia boliviana de fondo de inversin social basado en la demanda3, cuyo fin es el de financiar proyectos de infraestructura, apoyo social y desarrollo productivo. Un ao ms tarde, se cre el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), con el objeto de otorgar apoyo alimentario en zonas rurales y urbanas marginales El clima de violencia poltica y malestar social imperante en 1992 estuvo acompaado de la reorganizacin institucional de los programas de lucha contra la pobreza. As, se reactiv el Ministerio de la Presidencia (PRES) para centralizar el manejo de distintos programas destinados a atender a la poblacin en situacin de pobreza. De esta forma, nuevos programas (como el FONCODES y el PRONAA) fueron adscritos a este ministerio, mientras que otros (como el INFES4 o el FONAVI5) fueron transferidos desde otros ministerios6. Si bien la reactivacin de este ministerio permiti que el gobierno tuviera un gran margen de discrecionalidad en el manejo del gasto social, problemas como la desarticulacin y superposicin de los programas sociales nunca fueron superados, pues no se lleg a constituir una estrategia integral de lucha contra la pobreza. En 1993 se intent corregir esta situacin con la elaboracin del documento Lineamientos de la Poltica Social. En principio, se reconoca que el apoyo a los grupos ms vulnerables constitua una inversin en recursos humanos, la cual deba presentar dos caractersticas esenciales: focalizacin8 y participacin activa de la poblacin beneficiaria en la implementacin de los programas. En este contexto, en 1994, se cre el Programa de Focalizacin del Gasto Social Bsico, con el fin de mejorar la calidad del gasto en cuatro sectores: nutricin, salud, educacin y justicia. A partir de 1996, el gobierno centr su estrategia en la erradicacin de la pobreza extrema, teniendo como objetivo reducir a la mitad el nmero de pobres extremos para fines de la dcada. Para alcanzar dicho objetivo, el gobierno reafirm los lineamientos de la poltica social delineados tres aos atrs, estableciendo un instrumento de focalizacin geogrfica para la inversin en infraestructura: el Mapa de Pobreza Distrital9.

De esta manera, el PRES, a travs de FONCODES, continu con la ampliacin de la infraestructura econmica y social haciendo uso de este nuevo instrumento de focalizacin. Asimismo, en este proceso la poblacin estuvo representada por los Ncleos Ejecutores, conformados por representantes de la comunidad, los cuales eran los responsables de proponer y ejecutar un determinado proyecto priorizado previamente por la propia comunidad. Hacia 1999, con el inicio de la recesin econmica, se elabor una lista de programas sociales que no podan estar sujetos a recortes presupuestarios, para as evitar que su ejecucin se vea perjudicada en un contexto de crecientes restricciones fiscales. A este grupo de programas se les denomin Programas Sociales Protegidos (PSP). Sin embargo, como remarcan Saavedra y Pasc-Font (2001), al igual que en el caso de la Ley de Transparencia y Prudencia Fiscal, no se estableci mecanismo alguno que pudiera asegurar esta proteccin presupuestaria. As, finalmente no se cumpli con los objetivos trazados y muchos de los programas sufrieron importantes recortes; en especial, la inversin de carcter social y productivo.

RECURSOS DESTINADOS A LOS PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA La creacin de los nuevos programas y las polticas implementadas no hubieran podido concretarse sin un incremento del gasto social, el cual mostr una importante recuperacin durante la dcada pasada. Si bien no existen datos oficiales del gasto de los programas de lucha contra la pobreza extrema desde 1990, la evolucin del gasto social per cpita ilustra el esfuerzo que se hizo, durante la dcada pasada, por destinar mayores recursos a estos programas. As, el gasto social per cpita alcanz un crecimiento real de casi 100 por ciento entre 1991 y el ao 2000 (pas de US$ 90 a US$ 180). En particular, la recuperacin del gasto se registr entre 1991 y 199725, ao a partir del cual el crecimiento comenz a revertirse de manera muy leve. Segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe - CEPAL (2003), en este periodo de fuerte crecimiento, el Per fue el tercer pas con mayor incremento real del gasto social per cpita entre 18 pases de Amrica Latina y el Caribe, solo por detrs de

Paraguay y Colombia26. Hacia finales de la dcada, el gasto en programas de lucha contra la pobreza extrema borde los US$ 900 millones anuales, como se observa en la tabla 2.1. Estos recursos representaron 1.6 por ciento del PBI y un 10.6 por ciento de la ejecucin del Presupuesto General de la Repblica del ao 2000. En relacin con la priorizacin del gasto, casi una tercera parte de los recursos fueron destinados a programas de carcter alimentario y nutricional, cuyo gasto anual promedio ascendi a US$ 250 millones anuales27. Entre los principales programas se puede mencionar el Programa del Vaso de Leche, Desayunos Escolares, Comedores Populares, Alimentacin Escolar, PANFAR,

Alimentacin Infantil, entre otros. Otro tipo de programas que recibieron un importante flujo de recursos fueron los destinados a la lucha contra la pobreza y el desarrollo rural; como por ejemplo FONCODES,

PRONAMACHCS28, Caminos Rurales, entre los principales.

ALGUNOS BIENESTAR

INDICADORES

QUE

REFLEJARON

UNA MEJORA DEL

Si bien el crecimiento econmico y la implementacin de distintos programas sociales, aun con importantes limitaciones, permitieron una reduccin considerable de los niveles de pobreza29 hasta 1998, en los aos posteriores la situacin se vio revertida con el inicio de la recesin econmica (ver figura 2.3). Luego de siete aos de descenso continuo de los niveles de pobreza, en 1999 se registr un fuerte salto. Considerando que las cifras de pobreza no son estrictamente comparables a travs de la dcada30, se puede desprender que de la reduccin en los niveles de pobreza entre 1991 y 1998, en solo dos aos, 1999 y 2000, se perdi buena parte de lo avanzado.

LOS PROGRAMAS SOCIALES A PRINCIPIOS DEL NUEVO MILENIO Durante los primeros aos de la presente dcada, las modificaciones en materia de poltica social han sido muy pocas. Si bien se ha iniciado un proceso de ordenamiento de algunos programas sociales, en particular los de carcter alimentario y nutricional, poco o nada se ha avanzado en relacin con los problemas que stos acarrean desde la dcada pasada. Ms aun, algunos indicadores reflejan un creciente

deterioro en la gestin de algunos programas. En este contexto, el Gobierno ha optado por iniciar el proceso de descentralizacin de los principales programas, sin antes haber emprendido la necesaria reformulacin, reestructuracin o fusin de stos.

ALGUNAS MODIFICACIONES INSTITUCIONALES Durante el Gobierno de Transicin se inici un proceso de dilogo nacional para la definicin de la nueva poltica social, a travs de la creacin de las Mesas de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, conformada por representantes del gobierno central, los gobiernos locales, las diversas instancias de la sociedad civil, iglesias y la cooperacin internacional. Estas mesas de dilogo, tienen como objetivo convertirse en un medio de concertacin en torno de la forma ms idnea de luchar contra la pobreza en cada regin, provincia y distrito del pas42. La medida ms importante en materia de programas sociales que se implement durante el Gobierno de Transicin fue un primer paso para el ordenamiento de los programas de carcter alimentario y nutricional. Con el objeto de lograr mayores niveles de eficiencia y reducir las duplicaciones de gasto, el programa de Desayunos Escolares, que antes era manejado por FONCODES, fue absorbido por el Instituto Nacional de Salud (MINSA). Lo mismo ocurri con el caso del PANFAR, el cual dej de ser administrado por la ONG Prisma y qued bajo el mbito del INS. De esta manera, los recursos de los programas de alimentacin y nutricin pasaron a ser administrados por tres instituciones: el PRONAA, el INS y los gobiernos locales. Hacia fines del Gobierno de Transicin, luego de un proceso de evaluacin y de concertacin sobre cules deberan ser los lineamientos de la poltica social, la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza present una propuesta de Carta Social para ser considerada por el gobierno entrante. De este modo, en diciembre de 2001, el nuevo Gobierno ratific los principios y compromisos del documento presentado y public el documento Carta de Poltica Social. En ste, se estableca los lineamientos en materia de polticas sociales que regiran en adelante: (i) la promocin de oportunidades y capacidades econmicas para las personas y familias en situacin de pobreza; (ii) el desarrollo de capacidades humanas; y (iii) el establecimiento de una red

de proteccin social43 que opere ante crisis econmicas o desastres naturales y que afectan principalmente a los individuos, familias y comunidades en situacin de pobreza extrema y mayor vulnerabilidad. Junto con el establecimiento de los principios que regiran el manejo de la poltica social del gobierno, a fines de 2001, se iniciaron dos importantes programas destinados a la creacin de empleo temporal para la poblacin en situacin de pobreza y pobreza extrema. Bajo el mbito de FONCODES, en octubre se cre el Programa A Trabajar Rural, cuyo objetivo fue la creacin de trabajos orientados a la rehabilitacin, mantenimiento y puesta en valor de la infraestructura social de las comunidades. Un mes ms tarde, se lanz el Programa A Trabajar Urbano, el cual se constituy como una unidad ejecutora del Ministerio de Trabajo y Promocin Social. Como se ver ms adelante, el funcionamiento de estos programas es muy similar al de FONCODES. En mayo de 2002, la PCM, a travs del CIAS, present el documento Bases para la Estrategia de Superacin de la Pobreza y Oportunidades Econmicas para los Pobres, el cual tomaba los lineamientos bsicos expuestos en la Carta de Poltica Social. En este documento, se planteaba la necesidad de establecer una estrategia integral que defina un nuevo tipo de gestin social, sustentado en la transparencia y la participacin ciudadanas, a travs del inicio de un proceso de descentralizacin y de fortalecimiento de las capacidades locales. Para alcanzar este objetivo, se resaltaba la necesidad de emprender una profunda racionalizacin de los programas y proyectos pblicos relacionados, una reestructuracin de la organizacin ministerial44, y la implementacin de un sistema de seguimiento y evaluacin de impacto de la inversin social. A mediados de 2002, se llev a cabo la reestructuracin de ministerios en el Poder Ejecutivo planteada en el documento citado de estrategia de lucha contra la pobreza. Entre los cambios ms importantes, resalta la desactivacin del PRES, el cual manej un nmero considerable de programas sociales en la dcada anterior; y la creacin del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), sobre la base del PROMUDEH, como ente rector en el campo de las polticas sociales. Los programas que antes manejaba el PRES, pasaron a formar parte del MIMDES, del sector Vivienda y Construccin y de la PCM. Asimismo, desde la creacin del MIMDES, se sostiene que ste se encuentra en un proceso de fusin y reorganizacin de programas sociales. Sin embargo,

no se ha producido, hasta el momento, la reestructuracin de ningn programa importante.

RECURSOS DESTINADOS A LOS PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA Entre 1998 y 2002, los recursos invertidos en los programas de lucha contra la pobreza extrema han mostrado una tendencia decreciente, pasando de US$ 1,086 millones en 1997 a US$ 807 millones en el 2003, lo que signific una reduccin de 21 por ciento en el gasto Inversin en infraestructura social y productiva Las investigaciones realizadas sobre los proyectos de inversin en

infraestructura social y productiva muestran un balance positivo. Chacaltana (2001) analiza el impacto de los distintos tipos de programas sociales sobre el ingreso de los hogares y encuentra que slo en el caso de las inversiones en infraestructura econmica y social, en particular en el rea rural, se logr una mejora en el bienestar de los hogares67. Los resultados de Chacaltana guardan estrecha relacin con la investigacin de Escobal y Torero (2000), referente a cmo la diversidad geogrfica del pas puede explicar las diferencias en el gasto per cpita de las regiones. Los autores sealan que (...) una adecuada dotacin de activos pblicos y privados permite superar los efectos potencialmente negativos de una geografa adversa, por lo que inversiones de esta naturaleza pueden afectar positivamente a las poblaciones de menores recursos en zonas rurales.

PROGRAMAS DE EMPLEO TEMPORAL La introduccin de programas de empleo temporal a fines del ao 2001, A Trabajar Urbano y Rural, respondi a la prolongada recesin que el Per experiment entre 1998 y 2001. As, los programas buscaban transferir temporalmente ingresos a personas pobres en situacin de desempleo, con el objeto de realizar obras o servicios que fueran tiles a las comunidades ms pobres.

SALUD La drstica disminucin del gasto en salud entre 1985 y 1990 llev al sistema de salud a una situacin crtica, donde los recursos solo alcanzaban para cubrir las planillas y los gastos bsicos de mantenimiento de los establecimientos de salud. Asimismo, las continuas protestas de los trabajadores del sector salud terminaron por colapsar el sistema, el cual registr en promedio 150 das de paralizacin al ao hacia fines de la dcada de los ochenta. Aunado a estos problemas, la crisis econmica llev a que las familias tambin recortaran considerablemente sus gastos en salud, lo cual se vio agravado por la escasez de medicinas en el mercado, originada por las polticas intervencionistas del gobierno en materia comercial y cambiaria. Por dcadas, el sistema de salud en el Per se ha caracterizado por su importante fragmentacin, en un contexto donde operan por separado las instituciones del Estado (MINSA, ESSALUD, Fuerzas Armadas y Policiales; inclusive entre ellas mismas existe una clara fragmentacin) y las instituciones del sector privado. En este contexto, el gran prestador de los servicios de salud siempre ha sido el Estado, teniendo que cumplir con la doble misin de asegurar la viabilidad financiera de sus propias instituciones prestadoras y de buscar organizar de mejor manera estos recursos para obtener un mximo impacto en la poblacin. Lamentablemente, el Estado nunca ha podido cumplir eficientemente con estas tareas, lo que ha llevado a la existencia de profundas inequidades en la distribucin del gasto en salud. As, a continuacin se realiza un balance general de algunos de los aspectos relacionados con el sistema de salud, considerando criterios como la eficiencia y la equidad del sistema. En este sentido, algunos temas importantes como el de la salud pblica no han sido abordados en este captulo, debido a la complejidad de los mismos. La primera seccin est referida a la situacin del sector durante la dcada pasada, mientras que, en la segunda, se realiza una breve descripcin de los principales cambios realizados desde el Gobierno de Transicin. En la seccin 3.3, se describe la organizacin del sector, y se realiza un anlisis de la situacin de los servicios de atencin primaria y de los

hospitales. En la cuarta seccin, se toca el tema del acceso a los servicios de salud, poniendo especial nfasis en el tema de la equidad. El problema del financiamiento del sistema de salud se aborda en la seccin 3.5, donde se realiza una breve descripcin acerca del establecimiento del Seguro Integral de Salud. En la ltima seccin, se presenta los comentarios finales.

LA SITUACIN DEL SECTOR DURANTE LOS NOVENTA Durante los primeros aos de la dcada de los noventa la situacin de crisis se mantuvo en medio de una epidemia de clera que afect a ms de 200 mil personas en un ao y en un contexto de importantes restricciones fiscales. Hacia 1994 se estableci una serie de programas en reas consideradas como prioritarias con el objeto de mejorar la calidad del gasto pblico. Uno de stos fue el Programa de Salud Bsica para Todos, diseado para asegurar la provisin de un conjunto de intervenciones bsicas en los establecimientos de primer nivel de atencin, buscando alcanzar el mayor impacto social a travs de actividades de baja complejidad 80. De la misma forma, se implement otros programas destinados a atender aspectos especficos, en particular en el rea materno infantil, de

enfermedades transmisibles y planificacin familiar. Estas necesidades no podan ser cubiertas con recursos ordinarios del presupuesto, ya que la rigidez del mismo impeda una rpida reorientacin de recursos. En este contexto, existan importantes inequidades del gasto en salud, las cuales fueron parcialmente disminuidas con la implementacin de estos programas. En este sentido, Portocarrero Grados (2000) seala que los recursos ordinarios del MINSA mostraban una clara relacin inversa entre las asignaciones y el nivel de pobreza81. Por ello, los nuevos programas, como el Programa de Salud Bsica para Todos, utilizaron mecanismos de focalizacin para llegar a las poblaciones menos atendidas y ms vulnerables. Asimismo, la poltica del sector tambin dio especial importancia a la mejora de la infraestructura fsica y equipamiento bsico, especialmente de los centros de atencin primaria. En 1991, ms del 50 por ciento del total de establecimientos de salud bsica no funcionaba, mientras que los que s estaban operativos presentaban serias deficiencias82. La recuperacin de la inversin pblica, tras el colapso de

finales de la dcada de los ochenta, permiti que entre 1992 y 1996 el nmero de distritos que no disponan de ningn servicio de salud pasara de 350 (19.4 por ciento del total de distritos en el pas) a 25 (1.3 por ciento del total de distritos)83. De la misma forma, los resultados en trminos de cobertura de atencin bsica mejoraron sustancialmente, pasando de cerca de 6 millones de usuarios efectivos en 1995 a 12 millones en 1998 Junto con la expansin de los establecimientos y la cobertura, en 1994 el MINSA tambin foment, a travs del Programa de Administracin Compartida (PAC), la creacin de los Comits Locales de Administracin de Salud (CLAS), asociaciones privadas sin fines de lucro constituidas con representantes de la comunidad, las cuales se encargan de sustituir al Estado en la gestin y administracin de los centros y puestos de salud bsicos, manteniendo el Estado el rol de financiamiento. La introduccin de los CLAS produjo, entre otros resultados, notables mejoras en trminos de calidad y equidad en los establecimientos de salud administrados por la comunidad, respecto de los que se mantuvieron bajo el control del MINSA En relacin con los intentos de reforma del sector, hacia 1996 estos se iniciaron con la Ley de Modernizacin de la Seguridad Social en Salud, inspirada en los modelos chileno y colombiano, cuyo objetivo era romper con el monopolio de las prestaciones de salud por parte del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), hoy ESSALUD. A travs de esta ley, se introdujo competencia en el mercado, permitiendo la participacin del sector privado en la prestacin de servicios de salud. Esta participacin se dio a travs de las Entidades Prestadoras de Salud EPS, entidades encargadas de la prestacin de servicios de capa simple84. Estas reciban una parte del aporte que realizan los empleadores a IPSS, en caso que los trabajadores optaran por afiliarse a una EPS85. Con esta reforma se busc el descongestionando del IPSS, permitiendo que esta institucin se especialice en la atencin de la capa compleja de servicios. Adicionalmente, se cre la Superintendencia de Empresas Prestadoras de Salud (SEPS), la cual tiene como finalidad autorizar, regular y supervisar el funcionamiento de las EPS87. Por otro lado, la red hospitalaria del MINSA se reserv para atender de manera subsidiada a la poblacin pobre.

Un ao ms tarde se dio la Ley General de Salud, la cual estableca dos principios bsicos: (i) el primero era la focalizacin de recursos en los sectores ms pobres, considerando el criterio de costo-efectividad; y, (ii) el subsidio a la demanda y no la oferta del servicio. En relacin con el primer lineamiento, dada la escasez de recursos, se busca la priorizacin de la atencin de los problemas de salud que tengan un mayor beneficio y un menor costo. Por otro lado, el sistema de subsidio a la demanda buscaba acabar con el sistema presupuestario existente, que bsicamente financiaba los costos operativos de los establecimientos (los cuales se establecan en funcin de los presupuestos anteriores), sin considerar aspectos bsicos como el nmero de personas atendidas. En este sentido, mediante el subsidio a la demanda, el Estado deba de realizar una asignacin per cpita de los recursos, calculada sobre la base de un paquete bsico de atenciones. Este sistema permitira destinar recursos pblicos exclusivamente a los pobres e introducir incentivos en el sistema para lograr mejoras de eficiencia y productividad.

UN NUEVO INTENTO POR MODIFICAR EL SISTEMA DE SALUD Durante el Gobierno de Transicin se conform una Comisin Tcnica Multisectorial de Salud que plante los lineamientos de reforma del sector, de modo que el gobierno entrante pudiera implementarlos93. En principio, se reconoca el grave problema que representaba la fragmentacin del sistema, con cuatro subsistemas que no interactuaban entre s: el MINSA, ESSALUD, las Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales y el sector privado. El planteamiento de reforma estaba en lnea con la Ley de Salud establecida en 1997, donde se buscaba establecer un sistema de financiamiento de la demanda y no de la oferta. Para ello, se planteaba una separacin clara de funciones dentro del sistema: rectora, financiamiento, provisin y regulacin de servicios. En este caso, el MINSA ya no se dedicara al financiamiento y a la produccin de los servicios de salud, sino que tendra un rol de conductor de las polticas de salud. De otro lado, existira una nica institucin que se dedicara al financiamiento del sistema, as como muchos proveedores que competiran entre s, articulados en redes a lo largo de todo el pas. De esta forma, la competencia entre proveedores se dara para captar usuarios/afiliados y poder

recibir una asignacin per cpita que realizara esta nica institucin encargada del financiamiento. Al existir esta separacin entre financiamiento y provisin, los usuarios del sistema podran elegir los establecimientos en los cuales atenderse, obligando a stos a realizar acciones para elevar la calidad y poder retener a sus usuarios. Asimismo, habra una entidad reguladora de la provisin de servicios, tanto pblica como privada. Adems de este planteamiento de reforma, se debe resaltar que durante el Gobierno de Transicin se determin la fusin de los seguros de salud creados en los noventa, el SEG y el SMI, con el objeto de evitar duplicaciones y coberturas cruzadas de estos dos sistemas, as como lograr ganancias de eficiencia que se veran traducidas en la ampliacin de algunas coberturas especficas. El nuevo seguro, denominado Seguro Pblico de Salud (SPS), consideraba La inaccin del Estado y retrocesos recientes A pesar de que el nuevo gobierno continu las acciones del Gobierno de Transicin en materia del reordenamiento de los programas de salud, se dej de lado la propuesta de reforma del sistema de salud y se modific el SPS, para dar paso al Seguro Integral de Salud (SIS), en un contexto donde el proceso de descentralizacin emprendedido ya viene afectando de manera directa al sector salud. En relacin con el reordenamiento de los programas, el nuevo modelo de atencin implica que estos estn en funcin de las diversas etapas de la vida: nio, adolescente, adulto y adulto mayor96.

Lamentablemente, las modificaciones emprendidas estn orientadas a dejar de lado cualquier posibilidad de separacin de funciones, manteniendo el MINSA su rol de prestador de estos servicios. Con el inicio del proceso de descentralizacin se ha iniciado la transferencia de recursos a los Gobiernos Regionales, a pesar de que se tena planificado que educacin y salud seran los ltimos sectores en ser transferidos97. En este contexto, se cre el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud (SNCDS), organismo de coodinacin que busca alcanzar una articulacin de las polticas, los subsistemas y la normatividad de los cuatro subsistemas existentes. De la misma forma, este planteamiento refleja la nula predisposicin del gobierno por la integracin de los sistemas pblicos, as como por el necesario cambio global en el sistema de salud. Lo que se ha esbozado, es una propuesta de sesgo estatista por parte del MINSA, que plantea lograr un

aseguramiento universal a travs de la provisin de servicios realizados por el Estado.

LA ORGANIZACIN DEL SECTOR Como se ha sealado, el sector se encuentra fragmentado en cuatro subsistemas: el MINSA, ESSALUD, las Fuerzas Armadas y Policiales y el sector privado. ESSALUD atiende a los trabajadores del sector formal y sus familiares directos; las Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales slo atienden a sus trabajadores y familiares; el subsector privado atiende bsicamente a las poblaciones de ingresos medios y altos de las principales ciudades; mientras que el MINSA atiende, mayoritariamente, a la poblacin en situacin de pobreza, los cuales se espera sean cubiertos por el SIS en el mediano plazo

LOS SERVICIOS DE ATENCIN PRIMARIA Segn estadsticas oficiales del MINSA, al ao 2002 existan 6,594 centros y puestos de salud (1,179 y 5,415 respectivamente). Respecto del ao 1990, el nmero de puestos de salud se ha duplicado; mientras que, en el caso de los centros, se ha registrado un incremento del orden del 40% (ver figura 3.1). A pesar de este importante incremento de los centros y puestos de salud, es importante sealar que stos solamente poseen atencin mdica elemental, hecho que limita el acceso de la poblacin a servicios especializados de salud. En este sentido, los puestos y centros de salud son clasificados segn su complejidad, existiendo dos niveles para cada uno. Para el caso del primer nivel de puestos de salud (tipo I), stos slo cuentan con enfermera, obstetriz y dos tcnicos de enfermera. La presencia del mdico, odontlogo u otros es ambulatoria y depende bsicamente de los recursos con los que cuente el puesto de salud

ACCESO A LOS SERVICIOS DE SALUD Segn la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), en el ao 2003 el porcentaje de personas que se atendi, habindose declarado enferma112, fue de 45 por ciento (6.2 de un total de 13.8 millones), porcentaje menor al registrado en el 2001 y 2002, donde esta cifra alcanz el 59 por ciento y 57 por

ciento respectivamente. Entre las razones para no atenderse, considerando que las opciones no son excluyentes, se tienen la automedicacin (2.3 millones), la falta de recursos econmicos (2.2 millones), la preferencia por remedios caseros (1.7 millones), la falta de un centro de salud cercano (0.5 millones), o el hecho de que los declarados enfermos no consideraron necesario atenderse (2.8 millones).

DESIGUALDADES Y EXCLUSIN Si bien se conoce que un porcentaje importante de la poblacin no accede a los servicios de salud y que existe una demanda reprimida por parte de los que tienen menores ingresos, se debe entender por qu, ms all de las consideraciones econmicas, ciertos grupos acceden a ciertos bienes, servicios y oportunidades que mejoran o preservan su salud, mientras que otros no. En este sentido, la OPS (2003) realiz un estudio para medir la magnitud de la exclusin social en salud, considerando distintos factores externos al sistema de salud (barreras de acceso econmicas, geogrficas, laborales, tnicas, de gnero y la disponibilidad de servicios pblicos en la vivienda), as como internos (problemas de organizacin del sistema, uministro de servicios, calidad, infraestructura y recursos humanos).

INFRAESTRUCTURA Y ACCESO Las limitaciones de la poblacin para acceder a servicios especializados de salud responden, principalmente, al tipo de establecimientos de salud que existe en las regiones, as como a la limitada capacidad adquisitiva de la poblacin. En principio, ya se ha sealado que desde 1992 se registr un marcado crecimiento de los centros y puestos, mientras que los hospitales prcticamente no han mostrado variacin. Ello ha generado una clara segmentacin de los servicios salud, puesto que los puestos de salud se encuentran localizados en zonas rurales (entre 72 por ciento y 74 por ciento), mientras que los hospitales se ubican en su mayora en zonas urbanas (entre 97 por ciento y 98 por ciento). Esta segmentacin respondera a la necesidad de una mayor expansin de la labor preventiva y de provisin de servicios bsicos que sean costo-efectivos, en un contexto en que la dispersin

poblacional del rea urbana es menor que la correspondiente a las reas rurales. En este contexto, Valdivia (2004) analiza cul ha sido el impacto de esta expansin de centros y puestos sobre la salud de la poblacin infantil. En principio, encuentra una clara relacin positiva entre la reduccin de la desnutricin infantil y provisin de centros y puestos, que se hace ms fuerte para los casos de los nios que tienen madres con menor nivel de educacin. A pesar de que estos resultados indican el sesgo pro-pobre118 de la expansin de centros y puestos durante la dcada pasada, el autor seala que los resultados hallados para las zonas rurales, en particular de las poblaciones indgenas, no muestran un efecto positivo significativo. Ello no implicara que la reduccin de barreras de acceso como la distancia o tiempo de espera no sea importante, sino que tambin son necesarias otras polticas de carcter inclusivo para mejorar efectivamente la salud de estas poblaciones119.

COMENTARIOS FINALES Los programas que afectan al sistema de salud son los mismos que se arrastran desde la dcada pasada. Si durante los noventa se llev a cabo una reforma incompleta que no lleg a alcanzar los objetivos de equidad, eficiencia y calidad trazados; durante los primeros aos de esta dcada simplemente no han existido intentos relevantes por modificar el sistema de salud. Al contrario, se ha optado por mantener la fragmentacin del sistema, apostando de manera errada por la continuacin de la participacin del Estado en la provisin de los servicios de salud. Ello no implica que el Estado se desligue de sus funciones de brindar salud para la poblacin, sino que ste debera de financiar estos servicios, dejando que sean otros los que se encarguen de la provisin. La experiencia de los CLAS demuestra la importancia de la autonoma en la gestin de los establecimientos as como el aporte de la participacin de la comunidad. Al no plantearse ningn cambio importante, la distribucin del gasto pblico ha seguido siendo altamente inequitativa, puesto que se destinan ms recursos a los departamentos con menores riesgos de exclusin en salud, mientras que se gasta menos donde justamente los recursos son ms necesarios. La inequidad en la asignacin del gasto responde a que, en la

prctica, el Estado no se encarga de financiar las necesidades de salud de la poblacin, por el contrario, lo que hace es financiar el status quo vigente. As, los criterios para destinar ms o recursos estn en funcin de la inflexible distribucin del personal y establecimientos de salud, principalmente de los hospitales. En este contexto, la legislacin laboral no slo no permite una reasignacin de los recursos humanos, sino que tampoco permite la evaluacin del desempeo de stos, ni menos an otorga los incentivos necesarios para un verdadero desarrollo de la carrera pblica. En suma, no importa si estos recursos estn mal asignados o si no responden a las necesidades de la poblacin, lo que se ha venido haciendo es seguir financiando la oferta actual de servicios. Para enfrentar esta situacin, el nico esfuerzo por intentar modificarla ha sido la constitucin del SIS, a partir de los seguros que ya existan desde la dcada pasada. Sin embargo, el diseo de este seguro careci de conceptos bsicos, como, por ejemplo, el de asegurar, en un primera etapa, slo a los pobres, dada la escasez de recursos pblicos. En este contexto, las autoridades que introdujeron el seguro se plantearon metas que estn muy lejos de poder cumplirse, intentando alcanzar un aseguramiento universal como si fuera viable aplicar los modelos de seguridad social europeos. En lneas generales, la propuesta de financiamiento del gobierno es un hbrido que no augura un buen futuro, ya que busca incrementar el financiamiento de la demanda (SIS), mientras se sigue a su vez financiando la oferta de servicios. Por ello, mientras mientras esto ltimo siga ocurriendo y no se d una clara separacin de las funciones de rectora, financiamiento, provisin y regulacin, no se alcanzarn los objetivos trazados.

EDUCACIN La educacin peruana inici la dcada de los noventas en una situacin considerablemente crtica, dado el colapso de la economa hacia finales de los ochentas, e inicia el nuevo siglo en una situacin casi igual de preocupante. A pesar de haber logrado ciertos avances en determinados aspectos (tales como la universalizacin de la educacin primaria), la educacin en el Per ha venido mostrando un progresivo deterioro desde la segunda mitad del siglo XX, en un proceso que no puede ser de ninguna manera sostenible en el tiempo.

El sistema educativo peruano tiene, actualmente, ms de 60 mil centros educativos, ms de 18 mil programas no escolarizados, ms de 400 mil docentes, tanto estatales como particulares y llega a 30 mil centros poblados aproximadamente (Ramrez, 2004). Al ao 2003 son ms de 8 millones y medio de alumnos los que dependen del sistema educativo, ya sea en centros educativos pblicos o privados en todos los niveles, con excepcin del universitario. De este modo, el desempeo del sector tiene una trascendencia importantsima para el desarrollo de la economa peruana, tanto en el aspecto de movilizacin y desarrollo social, para la superacin de la pobreza y la igualdad de oportunidades, asi como para consolidar la libertad del individuo. Sin embargo, el sistema educativo peruano no est funcionando. Con un gasto pblico que representa alrededor de 3 por ciento del PBI, cifra bastante menor al promedio latinoamericano (de 4.6 por ciento); el principal problema que agobia al sistema es la calidad de la enseanza impartida, aquella que se traduce en un bajo rendimiento de los estudiantes y egresados en todos los niveles, y que se constituye en la principal causa de deterioro del capital humano del pas. La educacin en el Per no est en capacidad de responder a los objetivos que justifican su existencia, y el deterioro ha llevado a que los estudiantes peruanos se encuentren en la cola del mundo en las pruebas de rendimiento que se han desarrollado en los ltimos aos. Evidentemente, el grueso del crtico problema de la educacin en el Per se centra en el sistema educativo estatal (del cual depende ms del 80 por ciento de los estudiantes peruanos), en una clara muestra de la ineficiencia del Estado, tanto como agente proveedor, como regulador de la actividad, en la que tampoco facilit la participacin del sector privado. La educacin peruana necesita ser reenfocada para centrarse en el alumno como el fin ltimo del sistema. Como bien establece Rivero (2003), la crisis de la educacin en el Per se expresa en la contradiccin existente entre los esfuerzos que hace la casi totalidad de familias peruanas por permitir a su hijos el acceso a una educacin adecuada y la no correspondencia de esos esfuerzos, ante la mala calidad de la enseanza en la mayora de los centros educativos. De esta manera, si bien el gasto pblico destinado a la educacin estatal es considerablemente bajo y requiere ser incrementado, esta medida carece de total sentido bajo los actuales esquemas de asignacin de gasto, de

ausencia de incentivos, y de nula focalizacin. Para concentrarse nica y exclusivamente en el bienestar de los alumnos, y dejar de estar atada a los intereses de los docentes, directores, y de la burocracia administrativa del sector, el sistema educativo pblico requiere de una reforma integral de la gestin, de los mecanismos de financiamiento, y de la normatividad actualmente vigente. En este captulo se presenta un balance de los principales aspectos del sistema educativo peruano de los ltimos 15 aos, haciendo especial nfasis en la educacin bsica: los problemas identificados, los intentos de reforma, los aspectos institucionales, entre otros. No se ha querido ahondar en temas especficos, aunque s se espera resaltar los principales problemas estructurales a los que est sujeta la educacin en el Per y, de esta manera, proveer los elementos de juicio necesarios para entender la necesidad de llevar a cabo una reforma radical para salvar el sector y facilitar el desarrollo de nuestro pas. La seccin 4.1 presenta los principales aspectos de la educacin peruana en los noventas, los intentos de reforma y el nfasis dado a la expansin de la infraestructura educativa en dicho periodo. La fragmentacin de la organizacin institucional de la educacin en el Per a lo largo de la dcada pasada, as como los recientes cambios en materia de

descentralizacin, se detalla en la seccin 4.2. Las secciones 4.3 y 4.4 tocan los temas de cobertura y calidad educativa y el problema del financiamiento de la educacin pblica en el Per, respectivamente. La seccin 4.5 intenta resumir la problemtica de los docentes, mientras que la seccin 4.6 hace lo propio con el problema de la educacin superior. Finalmente, se agrega algunos comentarios finales a este balance en la seccin 4.7.

PANORAMA DE LA EDUCACIN PERUANA DURANTE LOS NOVENTAS La educacin peruana inici la dcada pasada en una situacin

considerablemente crtica. Su desarrollo desde mediados del siglo XX se dio bajo presin de dos fuerzas antagnicas: una creciente demanda, por parte de las familias, y una mala gestin, por parte de los gobiernos de turno. De esta manera, entre 1970 y 1990 el gasto pblico destinado a educacin se redujo considerablemente mientras que la matrcula registr una fuerte expansin127;

as, el gasto por alumno sufri una significativa cada, y pas de US$ 175 en 1985 a US$ 80 en 1990 (Banco Mundial, 1993).

LOS DOS INTENTOS PRINCIPALES DE REFORMA El nuevo gobierno de inicios de la dcada de los noventa se enfrasc en una serie de reformas orientadas a estabilizar la economa tras la aguda crisis de fines de la dcada de los ochenta, a redefinir el rol del Estado y a instaurar un sistema econmico basado en el mercado. En dicho contexto, se plante la necesidad de llevar a cabo una reforma en el sector educativo peruano con la finalidad de introducir elementos de mercado que permitan incrementar la eficiencia en el gasto pblico y que se orienten sobre la base del nuevo rol que deba cumplir el Estado. As, una de las principales caractersticas de las reformas que deban llevarse a cabo tena, necesariamente, pasar por modificar el tipo de gestin de los centros educativos estatales. Sin embargo, una de las principales limitaciones para definir este nuevo modelo de gestin fue el hecho de no tener en claro qu era lo que se quera como marco general de la reforma del Estado y del proceso de descentralizacin129 (Daz, 2000).

LA EXPANSIN DE LA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA Una vez dejada de lado la posibilidad de introducir una reforma sustancial en la gestin del sector, el gobierno del Presidente Fujimori dio especial nfasis a la recuperacin y expansin de la infraestructura educativa. De esta manera, este aspecto se convertira en la principal caracterstica del sector durante el gobierno de la dcada de los noventas. As, con la conviccin de que expandiendo la infraestructura de centros educativos se podra incrementar la cobertura y reducir la desercin escolar, se decidi desconcentrar los recursos en varias instituciones con el fin de incrementar el ritmo de ejecucin de las inversiones en educacin134. De este modo, se cre el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES), entidad que, conjuntantemente con el Fondo Nacional de

Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), los Comits Transitorios de Administracin Regional (CTAR), as como el propio MINEDU, a travs de su Oficina de Infraestructura Educativa (OINFE), participaron realizando

obras de infraestructura en el sector. El impacto de esta expansin de la infraestructura educativa fue significativo en la ampliacin de la cobertura del servicio educativo en zonas urbano-marginales de Lima, as como de las principales provincias del pas en donde estuvo concentrado. La construccin de nuevas aulas, y la reparacin de las existentes, contribuyeron a mejorar las condiciones en que estudiaban muchos nios en zonas urbanas, que antes asistan a locales muy deteriorados o inadecuados, y, de esta manera, se contribuy a expandir la cobertura y el acceso del servicio educativo pblico. As, a travs del INFES y otras entidades fue posible incrementar el nmero de escuelas pblicas de educacin inicial, primaria y secundaria de 37,938 en 1990 a 42,653 en 1997 (Daz, 2000 - ver figura 4.1) y de all a 44,107 en el 2002. En zonas rurales y de baja densidad poblacional no se avanz mucho en cuanto al desarrollo de la infraestructura educativa.

LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA REFORMA En este captulo se realiza una breve exposicin acerca de los lineamientos que se deberan considerar para una reforma efectiva de los programas sociales, del sistema de salud y del sistema educativo. Cabe sealar que, como el ttulo del captulo lo indica, esta seccin no pretende presentar una propuesta detallada sobre todos los aspectos que deberan comprender una reforma integral de estos sectores. En principio, los programas sociales no constituyen, salvo honrosas excepciones, una efectiva inversin que permita a la poblacin en situacin de pobreza salir de esta. As, se pretende unificar las acciones del Estado en materia de educacin, salud y nutricin a travs de transferencias

condicionadas de dinero. Lo que se intenta es inducir un cambio en el comportamiento de las familias, a travs del empoderamiento de las madres de familia, para que stas realicen ciertas acciones en los mbitos antes mencionados y que permitan que la accin del Estado se constituya en una real inversin en capital humano. Por otro lado, los lineamientos de reforma que se proponen en las secciones de salud y educacin buscan un profundo cambio en ambos sistemas. As, el pilar de la reforma en estos sectores debe ser el cambio de nfasis en el rol del

Estado, haciendo que este se centre en el financiamiento y regulacin de los servicios, y deje de lado su rol como proveedor de servicios. En el debate acadmico de polticas sociales se argumenta, cada vez con mayor insistencia, la conveniencia de dar preferencia a subsidios a la demanda sobre el tradicional subsidio a la oferta, como un medio para introducir cambios en el rol del Estado y lograr una mayor equidad en la asignacin de recursos. En efecto, el objetivo de subsidiar a la demanda en vez de la oferta implica hacer que el Estado participe en el financiamiento de un determinado producto o servicio, sin, necesariamente, participar en su produccin (Aedo y Sapelli, 2001). De esta forma, se permite la introduccin de la competencia, siendo sta, junto con la transparencia, dos elementos claves para cualquier reforma. As, la situacin actual no puede continuar, puesto que el Estado ha demostrado histricamente ser un ineficiente proveedor de servicios pblicos en general, adems de realizar una asignacin claramente inequitativa de los recursos. Inversin en capital humano en vez de programas asistenciales Junto con el establecimiento de una autoridad social, una de las interrogantes ms importantes en materia de poltica social es qu hacer con los actuales programas de carcter asistencial, en particular con los programas alimentarios y nutricionales. Mientras el gobierno plante, sin resultado alguno, el ordenamiento o fusin de los programas alimentarios, se debe considerar que la experiencia internacional ha avanzado hacia un cambio mucho ms radical en el manejo de los programas sociales, con resultados claramente positivos.

PROGRAMAS SOCIALES Respecto de las reformas en materia social efectuadas durante la dcada pasada, un documento reciente del CIAS (2004) seala que durante sta (...) hubo importantes esfuerzos para combatir la pobreza, pero su viabilidad se vio limitada por el escaso compromiso del gobierno de implementar las estrategias de lucha contra la pobreza que se haban propuesto, hecho que no contribuy a que el quehacer pblico tuviera una visin comn, as como, que convocase la participacin ciudadana, a los gobiernos locales y a la poblacin en 135 situacin de pobreza, en el esfuerzo de atacar la pobreza de manera integral y concertada. En la presente dcada, los esfuerzos para superar estos

problemas se han quedado en el papel, como se reconoce en el propio documento del CIAS: (...) los documentos quedan en papel y no llegan a implementarse de manera efectiva por la falta de visin estratgica, o mejor dicho, por la falta de voluntad poltica, concluyndose que no hay una poltica social clara y se sigue haciendo lo mismo desde hace una dcada. Por ello, esta nueva etapa puede ser calificada como la de la no reforma o parlisis hiperactiva. En este sentido, la propuesta del gobierno de redisear, fusionar o suprimir los programas fue dejada en el olvido, optndose por una partidarizacin del manejo de estos programas. As, los programas sociales han sido burocratizados en los ltimos aos, incrementndose en 126 por ciento el gasto en personal y obligaciones de los programas alimentarios y nutricionales entre el 2001 y el 2003; mientras que, en el caso de FONCODES, el aumento del gasto administrativo entre los mismos aos ha sido de 310 por ciento. Sin embargo, no slo la burocracia est aumentando, sino que los recursos

destinados simplemente no llegan a los hogares beneficiarios. En el caso del Vaso de Leche, casi un 30 por ciento de los recursos se pierde entre los Comits y los hogares. Asimismo, diversos son los estudios que demuestran que el gasto en programas no tiene impacto sobre los niveles de ingreso de la poblacin, con la excepcin de los programas de inversin social y productiva; ms an, stos no cumplen el objetivo para el que fueron creados. El caso de los programas alimentarios y nutricionales es el ms preocupante, puesto que, a pesar de que stos representan una cuarta parte del gasto en programas de lucha contra la pobreza, los resultados sobre el nivel de desnutricin infantil han sido nulos. Considerando esta realid ad, se debe analizar los grandes rubros de gasto en programas sociales con el objeto de sealar cules son las acciones prioritarias que se deberan de tomar en cada caso. As, el gasto en programas de lucha contra la pobreza tiene, mayoritariamente, un componente asistencial, donde los programas alimentarios y nutricionales son los ms importantes, un componente de inversin social y productiva y un componente orientado a la proteccin social a travs de la creacin de empleo temporal. Sin lugar a dudas, el primer tipo de programas es el que requiere de cambios significativos, puesto que, como se ha mencionado, estos programas son los que representan

el mayor gasto y realmente no constituyen una verdadera inversin. En relacin con los programas de inversin social y productiva, se hace necesario una fusin de estos, en particular, tomando como base la exitosa experiencia inicial de FONCODES. En el ltimo caso, se hace necesario evaluar la pertinencia y la magnitud de los recursos asignados a este tipo de programas, considerando el contexto en el que se ejecutan y los pobres resultados obtenidos a la fecha.

CONSTITUCIN DE UN FONDO NICO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA Como ya se ha mencionado, el CIAS y el gobierno han reconocido la necesidad de realizar cambios institucionales, para lo cual propusieron (y no ejecutaron) la creacin de tres fondos un fondo para inversin local, otro destinado a la

proteccin de la niez y grupos vulnerables y un tercer fondo de asistencia familiar. As, el planteamiento de dos fondos diferentes que atiendan a la misma poblacin (niez y asistencia familiar) implicara una falta de integralidad en la atencin de estos grupos, adems de la posibilidad de generar importantes duplicaciones, como las que hoy existen. En este sentido, la constitucin de un fondo nico sera una opcin ms adecuada. Adems, un manejo nico permitira establecer una combinacin ms adecuada entre lo que es inversin social y productiva, inversin en capital humano y proteccin social. De este modo, se evitara situaciones como las registradas entre 1998 y el 2003, en las que, ante restricciones fiscales, la inversin social y productiva fue la que sufri el mayor recorte presupuestal, siendo sta el nico tipo de gasto que ha demostrado tener un impacto significativo en los niveles de vida. Cuando se habla de lograr una mejor combinacin de recursos, no se seala que todas las decisiones de gasto queden centralizadas. As, (...) los fondos son los instrumentos institucionales y de gestin que aseguran esta coherencia en la medida que financiarn con prioridad las iniciativas de los gobiernos locales y regionales orientados a la superacin de la pobreza, el desarrollo rural y la descentralizacin. Los niveles de financiamiento sern ms altos, cuanto mayor sea el nivel de pobreza de la zona o la vulnerabilidad de los grupos sociales a beneficiar y, correspondientemente, menores los niveles exigibles de contraparte financiera local o regional169. De la misma forma, no slo se

priorizarn recursos segn las caractersticas propias de las localidades, como el nivel de pobreza, sino tambin en funcin del contexto en el que se realizan las intervenciones. Carece de sentido que se siga invirtiendo importantes recursos en programas de empleo temporal, particularmente en periodos de crecimiento econmico y de bajos niveles de desempleo. De esta forma, se plantea que la creacin de este fondo se realice bajo la forma de una entidad constitucionalmente autnoma de segundo piso, cuya funcin sea bsicamente la de canalizar y priorizar recursos, as como de realizar un monitoreo y evaluacin de los programas que se financian. Para lograr un correcto funcionamiento del fondo, se plantea el establecimiento de un Directorio elegido por periodos que no coincidan con el ciclo electoral y conformado por representantes de donantes (organizaciones internacionales), gobiernos regionales y locales, poder ejecutivo, as como por la sociedad civil (ONGs, universidades, centros de investigacin, entre otros)170.