DOCUMENTO DO CLAD

Uma Nova Gesto Pblica para Amrica Latina

Centro Latino Americano de Administrao para o Desenvolvimento CLAD

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MESA DIRETIVA DO CLAD

Mariano Rajoy (Presidente) Ricardo Combellas (Primeiro Vice-Presidente) Norman Caldera Cardenal (Segundo Vice-Presidente) Raymundo Amaro Guzman (Terceiro Vice-Presidente) Jos Alberto Bonifacio (Secretrio Geral)

CONSELHO CIENTFICO DO CLAD

Luiz Carlos Bresser Pereira (Presidente) Leonardo Garnier Rmolo Oscar Oszlak Joan Prats i Catal Adam Przeworski Enrique Alvarez Conde Nuria Cunill Grau

Este documento foi preparado pelo Conselho Cientfico do CLAD e aprovado na sua sesso de 14 de Outubro de 1998 pelo Conselho Diretor do CLAD, que composto pelas mximas autoridades governamentais responsveis pela modernizao da Administrao Pblica e da reforma do Estado dos 25 pases membros.
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Introduo A reforma do Estado tornou-se o tema central da agenda poltica mundial. A origem deste processo ocorreu quando o modelo de Estado montado pelos pases desenvolvidos no ps-guerra, responsvel por uma era de prosperidade sem igual no capitalismo, entrou em crise no final da dcada de 70. Num primeiro momento, a resposta foi a neoliberal-conservadora. Dada a imperiosa necessidade de reformar o Estado, restablecer seu equilbrio fiscal, e equilibrar o blano de pagamento dos pases em crise, aproveitou-se a oportunidade para se propor, simplesmente, a reduo do tamanho do Estado e o predomnio total do mercado. A proposta, entretanto, fazia pouco sentido econmico ou poltico. Depois de algum tempo constatou-se que a soluo no estaria no desmantelamento do aparelho estatal mas em sua reconstruo. Trata-se de construir um Estado para enfrentar os novos desafios da sociedade psindustrial, um Estado para o sculo XXI, que alm de garantir o cumprimento dos contratos econmicos, deve ser forte o suficiente para assegurar os direitos sociais e a competitividade de cada pas no cenrio internacional. Busca-se, desse modo, uma terceira via entre o laissez faire neoliberal e o antigo modelo social-burocrtico de interveno estatal. A construo de um novo tipo de Estado tambm a grande questo para a Amrica Latina. Mas embora haja um contexto global de reformas, h importantes peculiaridades latinoamericanas. Primeiro, no que diz respeito situao inicial da crise do Estado, cuja gravidade era bem maior do que a existente no mundo desenvolvido. No s estes pases entravam em uma sria crise fiscal como ainda o modelo anterior de desenvolvimento econmico (modelo de substituio de importaes) exauria-se. Ademais, o problema da dvida externa tornou-se crnico em quase todo o continente. A no resoluo destes problemas estruturais fez com que a dcada de 80 fosse marcada, para a maioria das naes latino-americanas, pela estagnao e por altas taxas de inflao. Diante deste cenrio econmico, o ngulo financeiro da crise do Estado foi priorizado pelas primeira gerao de reformas. Assim, as reformas orientadas para o mercado, sobretudo a abertura comercial, e o ajustamento fiscal foram as principais medidas tomadas nos anos 80. A busca da estabilizao da economia ante o perigo hiperinflacionrio foi, na maior parte dos casos, o xito mais importante desta primeira rodada de reformas. Um balano dessas primeiras reformas mostra que o ajuste estrutural, cujo objetivo ltimo era diminuir o tamanho do Estado, no resolveu uma srie de problemas bsicos dos pases latino-americanos. Por isso, uma segunda gerao de reformas vem sendo proposta, com a finalidade de reconstruir o aparelho estatal. O diagnstico atual afirma que o Estado continua sendo um instrumento fundamental para o desenvolvimento econmico, poltico e social de qualquer pas, embora deva hoje funcionar de uma forma diversa do padro nacionaldesenvolvimentista adotado em boa parte da Amrica Latina, bem como do modelo social burocrtico que vigorou no mundo desenvolvido do ps-guerra. No processo de reconstruo do Estado latino-americano, o maior desafio compatibilizar as tendncias mundiais de mudana com as especificidades da regio. No que se refere s mudanas estruturais com impacto mundial, a Amrica Latina tem que, em primeiro lugar, preparar-se para enfrentar a competio econmica internacional trazida pela globalizao. Neste caso, o Estado deve alterar sua antigas polticas protecionistas, substituindo-as por medidas que induzam as empresas a serem mais competitivas no novo ambiente econmico mundial. Para atingir esta meta, preciso ter um slido projeto para o setor de comrcio exterior, visando aumentar a participao dos pases no fluxo de comrcio mundial; alm disso, os recursos pblicos e privados devem ser canalizados estrategicamente para programas nas reas de educao e cincia e tecnologia.
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A mudana do papel do Estado nos setores econmicos e sociais outra tendncia estrutural. Sua atuao deve estar voltada primordialmente para a rea social, assegurando a universalidade dos servios de sade e educao, e para a criao de instrumentos que ajudem a promover o desenvolvimento econmico, garantindo as condies macroeconmicas favorveis ao investimento privado e o aumento da competitividade sistmica do pas, atravs de polticas fortes nos setores de cincia e tecnologia e comrcio exterior. A grande modificao no papel do Estado, contudo, tem de ocorrer na forma de interveno, no plano econmico e no plano poltico. Neste sentido, em termos econmicos, em vez da interveno direta como produtor, o aparelho estatal deve concentrar suas atividades na regulao. Privatizaes e a criao de agncias reguladoras fazem parte deste processo. Alm disso, o Estado deve desenvolver sua capacidade estratgica de atuar junto ao setor privado e universidade para criar um entorno adequado ao aumento da competitividade das empresas1 . Ressalte-se que Estado tambm deve atuar para que os novos ciclos de desenvolvimento e a elevao da produtividade sejam virtuosos no que se refere ao uso dos recursos naturais, ao incremento da base tecnolgica e distribuio de renda, saindo assim do crculo vicioso do crescimento empobrecedor que caracterizou a Amrica Latina no passado. Na rea social, o caminho reforar o papel do Estado como formulador e financiador das polticas pblicas Para isso, torna-se fundamental o desenvolvimento da capacidade catalisadora dos governos em atrair a comunidade, as empresas ou o Terceiro setor para compartilhar a responsabilidade pela execuo dos servios pblicos, principalmente os de sade e educao bsica. Mas um primeiro alerta deve ser feito para o caso latino-americano: necessrio manter o poder de interveno estatal direta quando no houver as condies sociais mnimas para compartilhar as atividades com a sociedade. Portanto, preciso diferenciar as situaes nas quais os servios podero ser prestados por mais de um provedor e/ou por entidades pblicas noestatais daquelas em que o aparato estatal ser o nico a garantir a uniformidade e a realizao continuada das polticas pblicas. Estas mudanas estruturais, dentre outras, s podem ser viabilizadas na Amrica Latina caso os projetos de reformulao estatal se preocupem com trs grandes problemas especficos da regio: a consolidao da democracia, a retomada do desenvolvimento econmico e a reduo da desigualdade social. So estas trs especificidades que, em grande medida, colocam novas perspectivas reforma do Estado na Amrica Latina, constituindo uma perspectiva diferente da anterior, meramente financeira e tecnocrtica. A redemocratizao um aspecto importante para a reforma do Estado na Amrica Latina primeiramente porque afeta a dinmica e o timing do processo. Muitas das reformas dependem da criao de novas instituies, de mudanas constitucionais ou de alteraes profundas no sistema administrativo, atingindo o statu quo de diversos grupos, alguns encastelados h dcadas no aparelho estatal. Este dilema foi colocado quando se passou da primeira gerao de reformas, realizada por um pequeno grupo de tcnicos e burocratas insulados dentro do Estado, para a seguinte, na qual fundamental a montagem de coalizes democrticas que sustentem o processo de reforma do Estado. A nova etapa de reformas precisa ser aprovada por sistemas polticos que saram do ciclo autoritrio, mas que, em sua maioria, no consolidaram imediatamente suas democracias. O fato que a poltica latino-americana ainda marcada por uma mistura de partidos fracos, clientelismo, corporativismo e lideranas personalistas. Mas as lies a respeito do significado nefasto dos regimes ditatoriais nas naes latino-americanas reforam a idia de que no basta a

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aprovao de reformas do Estado; preciso realiz-las sob o contexto democrtico, aperfeioando ou criando novas instituies polticas. bem verdade que est havendo um crescimento brutal das demandas democrticas da populao, o que pode ser visto claramente no processo de descentralizao poltica que atingiu os mais diversos pases latino-americanos. O Relatrio do Banco Mundial de 1997 revela que hoje aproximadamente 13 mil governos locais da regio elegem os seus dirigentes, contra menos de 3 mil no final dos anos 702. Ainda assim, preciso reforar as formas democrticas de relacionamento entre o Estado e a sociedade, aumentando o grau de accountability (responsabilizao) do sistema. Com isso, busca-se capacitar os cidados para controlar as polticas pblicas, podendo torn-las, a um s tempo, mais eficientes e com melhor qualidade. Alm da redemocratizao, a reforma do Estado na Amrica Latina afetada pelas questes do desenvolvimento econmico e da desigualdade social. preciso que o aparelho estatal proporcione tanto as condies para o desenvolvimento econmico sustentado como garanta os recursos financeiros e administrativos necessrios para reduzir a pobreza e as graves desigualdades sociais existentes na regio. Em relao a este ltimo ponto, basta lembrar que um em cada trs latino-americanos vive em situao de pobreza e que em quinze dos dezessete pases da Amrica Latina h um nvel de desigualdade maior do que do que se poderia esperar de acordo com o grau de desenvolvimento atingido por tais naes3. Sem resolver estes problemas especficos da Amrica Latina, o atual projeto de reforma do Estado tende, no curto prazo, a perder legitimidade social. As reformas at ento realizadas resolveram apenas a questo da estabilizao econmica, pois o desenvolvimento no foi retomado com firmeza, a concentrao de renda no foi revertida e a democracia ainda no se consolidou. Neste quadro, o Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD), cuja misso de colaborar para a difuso e o debate das idias e prticas sobre a reforma do Estado, particularmente da Administrao Pblica, tem um papel estratgico: promover a Reforma Gerencial do Estado latino-americano. Isto porque a Reforma Gerencial da Administrao, que vem ocorrendo em um nmero crescente de pases, que a oferece as melhores respostas aos desafios econmicos, sociais e polticos presentes na Amrica Latina. 1 Reconstruindo o Estado e Recuperando a Governana A reconstruo da capacidade estatal uma condio essencial para que os pases latinoamericanos enfrentem com mais sucesso as questes da redemocratizao, do desenvolvimento econmico e da distribuio de riqueza. Neste contexto, a implantao da Reforma Gerencial um aspecto fundamental para aumentar a governana do Estado bem como para melhorar a governabilidade democrtica do sistema poltico. A Reforma Gerencial vem ocorrendo na administrao pblica de vrios pases, como mostram diversos estudos comparados4. No entanto, apesar das caractersticas comuns s experincias de reforma, no h um sentido unvoco, um nico paradigma organizacional que guie a todas as naes5. Neste sentido, procuraremos neste documento definir a Reforma Gerencial que mais se adapta realidade e s necessidades dos pases latino-americanos. O modelo gerencial tem como inspirao as transformaes organizacionais ocorridas no setor privado, as quais tm alterado a forma burocrtica-piramidal de administrao, flexibilizando a gesto, diminuindo os nveis hierrquicos e, por conseguinte, aumentando a autonomia de deciso dos gerentes da o nome gerencial. Com estas mudanas, saiu-se de uma estrutura baseada em normas centralizadas para outra ancorada na responsabilizao dos administradores, avaliados pelos resultados efetivamente produzidos. Este novo modelo busca
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responder mais rapidamente s grandes mudanas ambientais que acontecem na economia e na sociedade contemporneas. Embora inspirado na iniciativa privada, o modelo gerencial deve impreterivelmente se adequar ao contexto poltico democrtico no qual est inserido o setor pblico. A especificidade da organizao governamental deriva, em primeiro lugar, da motivao que a guia: enquanto as empresas buscam o lucro, os gestores pblicos devem atuar conforme o interesse pblico. bem verdade que os polticos tambm se orientam pelo desejo de reeleio e os burocratas podem ser capturados pelos interesses econmicos. Mas a necessidade de ser ter o crivo democrtico que torna a ao de polticos e burocratas passvel de controle pblico. Controle este presente nos arranjos da democracia representativa, nos mecanismos de democracia direta ou, mais recentemente, na participao dos cidados na avaliao e na gesto de polticas pblicas, formas tpicas do modelo gerencial. Este tipo de controle democrtico no encontra similar nas organizaes privadas. No processo de deciso encontra-se outra diferena entre o setor pblico e o privado. No setor privado, o nmero de participantes restrito e a capacidade para tomar decises mais rpidas maior. O governo, por sua vez, toma suas decises segundo procedimentos democrticos, que envolvem um nmero maior de atores e maior demora na tomada de decises, sobretudo porque tal sistema pressupe o controle mtuo entre os Poderes e a fiscalizao da oposio. Por fim, a legitimidade de uma empresa resulta de sua sobrevivncia competio no mercado, ao passo que os governos se legitimam pela via democrtica. Em suma, como bem tem sido afirmado, o governo no pode ser uma empresa, mas pode se tornar mais empresarial6, isto , pode ser mais gil e flexvel frente s gigantescas mudanas ambientais que atingem a todas as organizaes. Nos pases onde vem sendo realizada, a Reforma Gerencial pressupe, completa e modifica a primeira grande reforma do Estado moderno, a reforma burocrtica-weberiana, que instalou um servio pblico profissional e meritocrtico, condio essencial para que a administrao pblica gerencial substitua a administrao pblica burocrtica. E neste ponto se encontram a especificidade e o desafio da Amrica Latina: nenhum pas da regio completou a construo do modelo burocrtico weberiano nos moldes das naes desenvolvidas, apesar de ter ocorrido a implantao de importantes ncleos de excelncia e de regras de mrito no servio pblico em vrios casos latino-americanos. Estes espaos de administrao pblica burocrtica conviveram com a persistncia do patrimonialismo em vrios setores e com o preenchimento dos cargos do alto escalo atravs de prticas clientelistas, aspecto que por muitas vezes inviabilizou a profissionalizao da alta burocracia. Por essa razo, fazer a Reforma Gerencial do Estado na Amrica Latina um desafio bem maior do que realiz-la na Europa ou nos E.U.A. Diante deste desafio, existe uma corrente de opinio que acredita s ser possvel implantar a Reforma Gerencial do Estado depois de se passar por todas as fases do modelo burocrtico weberiano. , na verdade, uma viso seqencial da administrao pblica. O CLAD faz duas objees a este ponto de vista. Primeiro, no houve um caminho nico, nem uma frmula institucional homognea, que os pases desenvolvidos adotaram para se chegar administrao pblica burocrtica. Um estudo clssico mostra, por exemplo, como Estados Unidos, Japo, GrBretanha e Frana construram seus modelos burocrticos weberianos por formas bastante diferenciadas7. Assim, no h uma receita para se alcanar a profissionalizao do servio pblico, cuja no realizao de todas as etapas implicaria o fracasso do modelo. Esta viso seqencial ou evolucionista da administrao pblica comete outro equvoco ao no perceber os problemas trazidos pelo paradigma organizacional presente no modelo burocrtico weberiano, bem como suas insuficincias perante a realidade atual. A administrao
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pblica burocrtica, em primeiro lugar, no deu conta do problema da eficincia. Com a diminuio dos recursos disposio dos governos, tornou-se fundamental aumentar a eficincia administrativa. Tal questo ainda mais importante na Amrica Latina, onde o Estado mais pobre, a sociedade mais desigual e, portanto, imprescindvel a otimizao dos recursos usados nas polticas sociais. A administrao pblica burocrtica, ademais, transformou-se num modelo organizacional auto-referido. Se o modelo burocrtico weberiano foi um instrumento fundamental para impulsionar e garantir o funcionamento das duas primeiras ondas democrticas modernas, em 1870 e no ps-Segunda Guerra, a partir do final da dcada de 70 tal modelo no conseguia mais responder s novas demandas de democratizao do servio pblico, especialmente as que surgiram no nvel local. A administrao pblica estava ento se orientando por regras e normas pretensamente universais e no conforme as expectativas dos cidados. Alm disso, essa estrutura burocrtica auto-referida enrijeceu-se, perdendo a capacidade de acompanhar as profundas modificaes ambientais que esto acontecendo desde o incio da Terceira Revoluo Industrial. Em resumo, eficincia, democratizao do servio pblico e flexibilizao organizacional so ingredientes bsicos para a modernizao do setor pblico que o paradigma organizacional da administrao pblica burocrtica no contm. No obstante, vale ressaltar que a crtica concentra-se aqui no modelo organizacional burocrtico e no na idia de profissionalizao do corpo de funcionrios, aspecto fundamental do modelo burocrtico-weberiano. A Reforma Gerencial tem como alicerce a profissionalizao da burocracia que exerce funes no ncleo de atividades centrais do Estado, por isso pressupe o aspecto meritocrtico contido no modelo weberiano. A proposta do CLAD que, antes de mais nada, constitua-se um ncleo estratgico dentro do aparelho estatal, capaz de formular polticas pblicas e exercer atividades de regulao e controle da proviso dos servios pblicos. E neste setor do Estado fundamental a existncia de funcionrios pblicos qualificados e treinados constantemente, protegidos das interferncias polticas, bem pagos e motivados. Isso uma condio sine qua non para a implantao do modelo gerencial. A Reforma Gerencial do Estado na Amrica Latina, portanto, precisa inicialmente completar a tarefa do modelo weberiano de fortalecer um ncleo estratgico ocupado por uma burocracia profissional. Mas tambm necessita modificar o paradigma organizacional presente no modelo weberiano, dado que ele no consegue mais responder aos dilemas da administrao pblica contempornea. Neste sentido, as mudanas devem orientar-se: a) pela flexibilizao organizacional, capaz de tornar os governos mais geis; b) pela montagem de uma rede de relaes mais democrticas entre a prestao dos servios pblicos e os cidados-consumidores; c) pela implantao de um modelo contratual e competitivo de ao estatal, a partir do qual se possa aumentar a eficincia e a efetividade das polticas. Deste modo, a Reforma Gerencial acolhe um aspecto essencial do modelo burocrtico weberiano a profissionalizao e modifica os demais com o intuito de reconstruir o aparelho estatal para enfrentar os desafios do sculo XXI, tanto os de impacto mundial como os que atingem especificamente aos pases latino-americanos. A Reforma Gerencial uma modificao estrutural do aparelho de Estado. No pode ser confundida com a mera implementao de novas formas de gesto, como a da qualidade total. Trata-se de mudar os incentivos institucionais do sistema, de modo a transformar as regras burocrticas mais gerais, o que permitiria aos administradores pblicos adotar estratgias e tcnicas de gesto mais adequadas.

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A implantao de uma reforma institucional no implica, porm, a criao de um extenso e detalhado arcabouo de regras jurdicas. Essa a tradio latino-americana na verdade, iberoamericana , cujos resultados tm sido perversos, criando um Direito Administrativo extremamente rgido que atrapalha a flexibilizao da Administrao Pblica, importante requisito da Reforma Gerencial do Estado. Alm do mais, o formalismo administrativo vigente na Amrica Latina tem instaurado uma poluio legal que pode significar, na verdade, o primado da informalidade, isto , o comportamento burocrtico real no corresponde ao universo jurdico estabelecido, favorecendo assim o estabelecimento de mfias administrativas ou de ineficincia generalizada8. O sucesso das mudanas institucionais rumo ao modelo gerencial depende, primeiro, da criao de regras gerais e claras que modifiquem os incentivos atuao dos atores, o que, em suma, constituir-se-ia em um novo contrato entre os polticos, os funcionrios pblicos e a sociedade. preciso, ainda, uma aplicao contnua das reformas, monitorando-as e estabelecendo junto burocracia uma nova cultura administrativa. Desse modo, transformao das regras e da cultura administrativa fazem parte de um mesmo processo. O CLAD acredita que a reconstruo da administrao pblica atravs da Reforma Gerencial levar ao aumento da governana do Estado. Governana entendida aqui como a capacidade do Estado de transformar em realidade, de forma eficiente e efetiva, as decises politicamente tomadas. O que parece um trusmo na verdade no o : vrios governos da Amrica Latina formularam projetos corretos mas no tiveram e continuam no tendo capacidade de implement-los. Para atingir uma governana forte preciso ter um Estado sadio nos planos fiscal e financeiro e competente no mbito administrativo. Essa competncia administrativa resultar da boa implementao do modelo gerencial, sustentado por um ncleo estratgico formado por uma elite burocrtica tecnicamente capaz e motivada9. S adquirindo maior governana que os aparelhos estatais da regio podero ajudar a equacionar as trs principais preocupaes latinoamericanas, as quais no custa repetir: consolidao da democracia, desenvolvimento econmico e melhoria na distribuio de riqueza. A Reforma Gerencial do Estado, alis, atua diretamente sobre uma dessas grandes preocupaes latino-americanas, a consolidao da democracia. O modelo gerencial tem um papel importante no aperfeioamento da governabilidade democrtica na medida em que pressupe e procura aprofundar os mecanismos democrticos de responsabilizao e transparncia da administrao pblica. Para o CLAD, no se trata, portanto, apenas de criar um Estado mais efetivo e eficiente; fundamental instituir um Estado verdadeiramente democrtico na Amrica Latina10. 2 - Caractersticas e Objetivos da Reforma Gerencial A Reforma Gerencial assegura os mecanismos necessrios ao aumento da eficcia, eficincia e efetividade da administrao pblica, alm de criar novas condies que possibilitam tornar mais democrtica a relao entre o Estado e a sociedade. As principais caractersticas deste modelo administrativo so as seguintes: a) A profissionalizao da alta burocracia o ponto de partida da Reforma Gerencial. Para isso, deve-se constituir um ncleo estatal estratgico, fundamental na formulao, superviso e regulao das polticas, e formado por uma elite burocrtica tecnicamente preparada e motivada. Esta elite burocrtica ter tambm que desenvolver a capacidade de negociao e responsabilizao perante o sistema poltico. Isto a torna bastante distinta da tecnocracia estruturada nos regimes autoritrios latino-americanos, que acreditava na superioridade de seu
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saber e prtica em relao ao comportamento da classe poltica classificado como oportunista e irracional do ponto de vista tcnico. Decerto que preciso reduzir o clientelismo e a politizao da alta burocracia presentes na Amrica Latina, mas no se pode faz-lo insulando os funcionrios pblicos da necessria superviso democrtica dos polticos e da sociedade. A experincia internacional de reformas nos traz duas lies quanto ao papel poltico da alta burocracia. A primeira que no se pode fazer uma separao radical entre a tcnica, de um lado, e a poltica, de outro. Ao contrrio, a complexificao das atividades estatais obriga os polticos a pautar as suas estratgias de alguma forma por componentes tcnicos; a burocracia, por sua vez, precisa calcular sua atuao tambm por critrios polticos, os quais estabelecem as prioridades escolhidas sob o regime democrtico. Neste sentido, estudo comparando sete pases (Estados Unidos, Gr-Bretanha, Frana, Alemanha, Itlia, Holanda e Sucia) mostrou que os altos funcionrios pblicos esto se tornando policymakers, ou seja, precisam aliar o seu conhecimento especializado responsabilidade poltica11. Para que um padro burocrtico de policymaker se afirme na Amrica Latina essencial que haja uma maior estabilidade da alta burocracia, diminuindo o clientelismo, mas sem que haja um insulamento da sociedade, cujo resultados perversos podem ser o recrudescimento do corporativismo defensor do statu quo, a falta de responsabilizao perante os cidados ou at mesmo o incentivo a comportamentos autoritrios. A segunda lio que o apoio e a mobilizao da alta burocracia constituem peas-chave no processo de Reforma Gerencial do Estado. O CLAD acredita firmemente no papel fundamental desta burocracia no s no incio das mudanas, mas, sobretudo, na atuao contnua para transformar as atuais estruturas da administrao pblica latino-americana. Por isso, propomos a organizao da alta burocracia em carreiras ou corpos de Estado, tornando-a mais autnoma, porm ciente de sua responsabilidade poltica. bem verdade que o grau de profissionalizao da administrao pblica no ser o mesmo por todo o funcionalismo. Seguindo tendncia mundial de reformas gerenciais, a Amrica Latina no pode adotar um padro nico de regime jurdico ou de contratao, tratando os burocratas igualmente em termos de direitos e deveres, at porque parte das atividades pblicas poder ser realizada por profissionais que no necessariamente sero servidores pblicos. Determinadas tarefas auxiliares ou de apoio ao ncleo duro do Estado sero de modo geral terceirizadas, desde as mais simples, como limpeza, at as mais complexas, como servios de informtica. Apesar disto, cabe ter uma poltica ativa para dignificar todos aqueles que exercerem funo pblica, valorizando-os e exigindo em troca a observncia de rgidos padres ticos. b) A administrao pblica deve ser transparente e seus administradores, responsabilizados democraticamente perante a sociedade. Isto porque a profissionalizao da burocracia no a torna completamente imune corrupo, fenmeno mundial que tem aumentado demasiadamente na Amrica Latina. Neste ponto, vrios estudos comparados e o Relatrio do Banco Mundial de 1997 so unanimes: preciso atuar diretamente na relao entre poltica e administrao, diminuindo a politizao da mquina governamental, tornando mais transparentes as decises pblicas e investindo no reforo dos padres salariais e ticos do funcionalismo. Ao tornar os administradores pblicos mais autnomos e mais responsabilizados perante a sociedade, a Administrao Pblica Gerencial constitui-se em um instrumento fundamental na defesa do patrimnio pblico e dos princpios republicanos. c) Descentralizar a execuo dos servios pblicos tarefa essencial no caminho da modernizao gerencial do Estado latino-americano. Primordialmente, as funes que podem ser realizadas pelos governos subnacionais e que antes estavam centralizadas, devem ser descentralizadas. Esta medida busca no somente ganhos de eficincia e efetividade, mas tambm
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aumentar a fiscalizao e o controle social dos cidados sobre as polticas pblicas. O CLAD opta normativamente pela descentralizaco, mas faz ressalvas quanto adoo de uma perspectiva em que o processo descentralizador seja sempre, em qualquer circunstncia, o nico modo de resolver os problemas da administrao pblica. Isto porque, em primeiro lugar, a relao entre a centralizao e a descentralizao no dicotmica e sim complementar. O Governo Central continuar tendo um papel estratgico para garantir a eqidade, sobretudo em pases com grandes desequilbrios socioeconmicos regionais, financiando parte da proviso dos servios pblicos. A descentralizao realizada sem contrapartidas aos lugares mais pobres tende a reproduzir a desigualdade social existente, mantendo assim o padro histrico de desenvolvimento perverso do continente latino-americano. Em naes sem tradio administrativa local, ademais, o processo de descentralizao dever vir acompanhado inicialmente de auxlio tcnico proveniente do Governo Central. Se na maioria dos pases da regio a construo de uma burocracia nacional j foi completada, de uma forma ou de outra, no mbito subnacional ainda falta muito a fazer. Mas, tal medida deve servir como estmulo para que de fato os governos locais assumam as polticas e o faam segundo os princpios gerenciais, buscando evitar o retorno ao centralismo burocrtico que caracteriza a histria administrativa da regio. Alm disso, a Reforma Gerencial do Estado no mbito subnacional ser mais bem sucedida medida que avanarem as reformas poltico-institucionais, uma vez que a burocracia local latino-americana tem sido locus privilegiado do patrimonialismo. Deste modo, o potencial de democratizao das relaes entre o Poder pblico e os cidados contido no modelo gerencial s poder ser plenamente realizado caso sejam transformadas as relaes entre a classe poltica, a burocracia e a sociedade civil no plano local. Cabe ainda ressaltar que o processo de descentralizao na Amrica Latina tem sido caracterizado pelo aumento da competio por recursos entre os nveis de governo, redundando muitas vezes em relaes intergovernamentais predatrias. Os principais resultados disso so o crescimento do endividamento de governos subnacionais de alguns pases da regio e o acirramento da guerra fiscal por investimentos, ambos os fatos com conseqncias deletrias para os governos nacionais. Como bem tem sido argumentado, mais importante do que definir estritamente o que cada nvel de governo deve fazer, preciso constituir mecanismos de cooperao entre eles12. Por isso, o CLAD defende firmemente a descentralizao, contanto que tal processo seja acompanhado pela manuteno de tarefas essenciais dos Governos Centrais, pela vinculao das reformas gerenciais reforma poltico institucional na esfera local e pela criao de incentivos cooperao entre os nveis de governo. d) Nas atividades exclusivas de Estado que permanecerem a cargo do Governo Central, a administrao deve ser baseada na desconcentrao organizacional. Os rgos centrais devem delegar a execuo das funes para agncias descentralizadas. O princpio que norteia esta mudana o de que deve haver uma separao funcional entre as estruturas responsveis pela formulao de polticas e as unidades descentralizadas e autnomas, executora dos servios, e, dessa maneira, orientar a administrao pblica pelo controle dos resultados obtidos pela agncias autnomas. e) A Administrao Pblica Gerencial orienta-se, basicamente, pelo controle dos resultados, ao invs do controle passo a passo das normas e procedimentos, como fazia o modelo burocrtico weberiano13. No caso latino-americano, entretanto, as normas e procedimentos estatais tero de receber ainda um destaque especial, em razo da fragilidade histrica do Estado de direito. Mais do que na Europa ou nos E.U.A, a autoridade estatal em nosso continente deve
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garantir a segurana jurdica, a imparcialidade administrativa e a responsabilizao judicial de autoridades e funcionrios, condies essenciais para estabelecer mercados eficientes e democratizar o espao pblico14. Isto no quer dizer que haja uma antinomia entre gerencialismo e o predomnio das normas e procedimentos em nichos exclusivos da autoridade estatal. Ao contrrio, precisamos combinar estas lgicas, e para isso deve-se definir bem o espao de cada uma delas. No caso da lgica gerencial, ela fundamental na organizao interna das agncias pblicas marcada pelo burocratismo , na relao entre elas e, sobretudo, na prestao dos servios pblicos. Nestes espaos, a Reforma Gerencial modifica os pressupostos que guiaram a administrao pblica burocrtica ao longo deste sculo e que j no do mais conta dos problemas atuais. Com o controle a posteriori dos resultados, em primeiro lugar, o pressuposto norteador o da confiana limitada e no da desconfiana total em relao aos funcionrios pblicos. O antigo modelo weberiano tentava vigiar milimetricamente as decises tomadas pela burocracia, a fim de evitar a corrupo e a ineficcia administrativa. Mas os resultados nem sempre eram os desejados, como demonstrou Michel Crozier ao estudar, no incio da dcada de 60, a burocracia francesa15. Neste trabalho concluiu-se que quanto mais regulamentaes eram criadas, mais o poder informal tomava conta do setor pblico, perdendo-se de fato o controle sobre o processo decisrio, e tornando mais irracional o funcionamento do sistema. A administrao baseada no controle a posteriori dos resultados tambm obriga a organizao a definir claramente seus objetivos, analisados em sua substncia e no como processo administrativo. Desse modo, a avaliao da burocracia se faz predominantemente atravs do cumprimento ou no de metas, e no a partir do respeito a regras que por muitas vezes so auto referidas. A avaliao do desempenho burocrtico no serve apenas para aferir se as metas foram ou no cumpridas. A administrao pblica gerencial utiliza-se do controle a posteriori dos resultados como um instrumento tcnico capaz de fazer as organizaes aprenderem com seus erros e, a partir disso, elaborarem suas estratgias futuras. Isto o que tem sido denominado princpio do aprendizado organizacional, fundamental para que a administrao por objetivos no seja meramente uma forma de punir ou encontrar responsveis pelo eventual mau desempenho dos rgos pblicos, mas sim consiga desenvolver a capacidade de aprender com sua performance e melhorar continuamente a prestao dos servios pblicos16. Mas no basta a definio dos objetivos para avaliar os resultados obtidos pela burocracia e coloc-la em processo contnuo de aprendizado organizacional. Trs outros mecanismos so essenciais neste processo. O primeiro mecanismo o estabelecimento de um modelo contratual entre o rgo central e as agncias descentralizadas. o chamado contrato de gesto, que tem como base metas quantitativas e qualitativas definidas a priori e posteriormente avaliadas. O contrato de gesto tambm deve definir o que fazer aps a avaliao, em termos de penalidades, premiaes ou formas de corrigir os erros. Em suma, o contrato de gesto constitui um instrumento que permite tanto uma aferio mais rigorosa da eficincia, da eficcia e da efetividade, bem como aumentar a transparncia da administrao pblica, uma vez que a sociedade pode saber de antemo quais so de fato os objetivos de cada rgo pblico, seus resultados e o que poder ser feito para porventura mudar um mau desempenho. A boa definio dos objetivos organizacionais depende ainda da alterao da rgida hierarquia que caracterizava o modelo burocrtico weberiano. Isto porque preciso tornar os funcionrios pblicos responsveis por metas, conscientes da misso de sua organizao, e a melhor forma de se chegar a isso delegando poder (empowerment) e autonomia aos gerentes.
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Tal mecanismo altera a forma de gesto e a cultura organizacional dos integrantes da burocracia, que podero inclusive ficar mais motivados num sistema marcado pelo aumento do poder individual de deciso e da responsabilidade perante os objetivos de seu rgo pblico. Supe-se que a motivao dos funcionrios tenda a crescer ainda mais se comparamos sua nova insero na Administrao Pblica Gerencial com o papel que tinham no modelo burocrtico weberiano, no qual eram apenas peas de uma engrenagem ancorada em regras nem sempre claras ao que exerciam as tarefas. Por fim, a administrao pblica baseada nos resultados ter que investir fortemente na construo de instituies e no treinamento de pessoal qualificado, de modo a tornar possvel a realizao da avaliao de desempenho, tanto organizacional como individual. Esse um ponto central da Reforma Gerencial do Estado. Neste sentido, o CLAD acredita que os Estados latinoamericanos precisaro nos prximos anos montar slidos sistemas de avaliao de desempenho, caso queiram de fato transformar as atuais estruturas da administrao pblica. f) A maior autonomia gerencial das agncias e de seus gestores deve ser complementada por novas formas de controle. O controle deixa de ser o primordialmente burocrtico, que buscava aferir se todos os procedimentos tinham sido cumpridos de forma correta, para se preocupar mais com os ganhos de eficincia e efetividade das polticas. Com a Reforma Gerencial do Estado, o controle que antes era realizado apenas pelos administradores e estruturas internas de controle externo e interno, passa a ser, adicionalmente, a combinao de quatro tipos de controle: - Controle de resultados, realizado a partir de indicadores de desempenho estipulados de forma precisa nos contratos de gesto. - Controle contbil de custos, que estar preocupado no somente com a checagem dos gastos realizados, mas tambm com a descoberta de formas mais econmicas e eficientes de fazer as polticas pblicas. A aquisio desta ltima habilidade foi chamada na reforma administrativa inglesa de incorporao da conscincia de custos no servio pblico. A partir disso, os funcionrios pblicos comearam a valorizar o bom uso do dinheiro pblico e, assim, respeitar mais a populao pensada como contribuinte17. - Controle por competio administrada, ou por quase-mercados, nos quais as diversas agncias buscam oferecer o melhor servio pblico aos usurios. Essa competio pode trazer ganhos de eficincia e efetividade ao sistema, j que a disputa obriga a uma utilizao mais racional dos recursos e porque a tendncia aumentar o leque de servios disposio dos cidados. - E, por fim, o controle social, por meio do qual os cidados avaliaro os servios pblicos ou participaram de sua gesto. O controle social um instrumento fundamental para lidar com a complexa relao entre os cidados e seus agentes, os polticos e os burocratas. Obviamente o controle da burocracia feito pelos polticos essencial na democracia representativa, mas seguramente ele no o nico que garante a informao necessria populao avaliar o carter pblico das aes do Estado. Tem mostrado-se que controle da populao sobre a burocracia superviso de tipo alarme de incndio o que assegura a maior otimizao da relao entre o principal (cidados) e seus agentes governamentais, uma vez que o custo da informao menor do que na relao estabelecida entre polticos e burocratas e os ganhos imediatos sociedade so maiores18. Mas o controle social traz estes benefcios somente se for baseado em slidos mecanismos institucionais19. Logo, a Reforma Gerencial do Estado deve criar instituies que incentivem a populao a controlar o Poder pblico. Experincias neste sentido tm acontecido em vrias partes do mundo, com os pais assumindo a co-gesto das escolas, os cidados dando notas os
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servios mdicos, a criao de ombudsman para receber reclamaes da populao quanto qualidade das polticas pblicas e a escolha de integrantes da comunidade para participar de conselhos diretivos ou fiscalizadores dos mais diversos rgos pblicos. Alm destes controles vinculados ao modelo da Reforma Gerencial do Estado, preciso reforar o controle judicial sobre atos ilcitos e para garantir a uniformidade de tratamento aos cidados. Esta questo extremamente relevante na Amrica Latina, dada a histrica fragilidade dos rgos judicirios na regio, ao contrrio da experincia norte-americana ou mesmo europia. Duas razes justificam atualmente o reforo do controle judicial como um aspecto importante do processo de reforma do Estado. A primeira que a confiana dos agentes econmicos no Judicirio, sobretudo em sua relao de fiscalizao do Poder pblico, fundamental para estabelecer o bom funcionamento do mercado. E mais importante, fundamental aprimorar o controle judicial no continente latino-americano pois os direitos civis e a efetividade da lei no so respeitados integralmente pelo Poder pblico20. ttulo de exemplo, cabe lembrar que os usurios dos servios pblicos em nosso continente de modo geral no tm protegidos os seus direitos de consumidores. De fato, o modelo gerencial pode mudar muito esta situao, mas fica a pergunta: e quando tais direitos no forem respeitados? Os controles gerenciais, em suma, precisam ter como salvaguarda ltima o controle judicial. g) No modelo gerencial de administrao pblica preciso distinguir duas formas de unidades administrativas autnomas. A primeira aquela que envolve as agncias que realizam atividades exclusivas de Estado, e portanto por definio monopolistas. Nesse caso, a descentralizao tem como finalidade aumentar a flexibilidade administrativa do aparelho estatal. Com relao ao segundo tipo de agncia descentralizada, que atua nos servios sociais e cientficos, o CLAD defende que o Estado deve continuar atuando na formulao geral, na regulao e no financiamento das polticas sociais e de desenvolvimento cientfico-tecnolgico, mas que possvel transferir o provimento desses servios a um setor pblico no estatal em vrias situaes. De antemo, preciso frisar que no se trata da privatizao dos servios pblicos na rea social. O Estado continuar sendo o principal financiador e, mais do que isso, ter um papel regulador no sentido de continuar definindo as diretrizes gerais e poder retirar a proviso de determinadas polticas caso seus mantenedores no estejam realizando um trabalho de acordo com o esperado pelos cidados. Essa confuso conceitual provm de uma viso dicotmica que contrape o estatal ao privado. Assim, se o Estado no est realizando diretamente a prestao dos servios, logo eles foram privatizados. Para sair desta viso dicotmica, o CLAD reconhece a existncia de um terceiro marco institucional, o espao pblico no-estatal. Nesta perspectiva, o conceito de pblico ultrapassa o de estatal e abrange a capacidade de a sociedade atuar em parceria na proviso dos servios pblicos, seja no controle seja na produo21. A Reforma Gerencial do Estado prope a transferncia da prestao dos servios pblicos sociais ao espao pblico no-estatal por quatro razes. A primeira refere-se necessidade de flexibilizar a administrao pblica latinoamericana, marcada fortemente por um Direito Administrativo extremamente rgido. Com essa flexibilizao, possvel se ter ganhos considerveis de eficincia e efetividade, sem na verdade atingir os princpios bsicos do Estado de direito, de tratamento igual a todos os cidados. Alm disso, os grupos sociais que assumem esse espao pblico no-estatal, em sua maioria, possuem uma motivao que vai alm da pecuniria. Isto ocorre sobretudo porque o compromisso ideolgico com a causa em questo servios na rea educacional ou assistncia velhice, por exemplo estreita os vnculos dos membros dessas organizaes, sendo mais relevante do que os preceitos organizacionais burocrticos ou aqueles voltados ao lucro. Em

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polticas como as da rea social, de importncia capital a dedicao humana, mais presente em organizaes cuja base a solidariedade22. No obstante esta importante vantagem do espao pblico no-estatal, continuar sendo fundamental a regulao estatal sobre estas polticas, uma vez que haver interveno governamental caso haja problemas na prestao desses servios. bom lembrar que nos E.U.A., pas com tradio de a comunidade assumir a gesto de determinados servios, h uma agncia pblica que vistoria as ONG, dando-lhes ou no licena para atuar. O conceito de pblico, portanto, dinmico, dependendo da performance dos executores das polticas e da avaliao realizada pelos governos e pela sociedade. Uma terceira vantagem trazida pelo conceito de pblico no-estatal mostrar que o Estado precisa aumentar sua capacidade de cooperao com a comunidade, o Terceiro Setor e o mercado. Sem isso, os governos tero dificuldade de melhorar a prestao dos servios pblicos. Assim, da parceria com o mercado advm novos recursos, algo extremamente importante no atual momento de escassez; da parceria com a comunidade, participao ativa dos principais interessados nas polticas; da parceria com o terceiro setor, conhecimento especializado e atuao de grupos muito motivados a resolver os problemas. Na verdade, a soluo para as complexas questes contemporneas est no equilbrio entre esses vrios marcos institucionais, o estatal, o mercado e o pblico no-estatal. Por isso, propomos aqui a adoo do conceito de Estado rede23, capaz de aglutinar as vrias lgicas e sujeitos sociais para enfrentar os graves problemas que afetam os pases latino-americanos, particularmente na rea social. Finalmente, o setor pblico no-estatal tem a grande vantagem de tornar mais democrtica a prestao e a gesto dos servios pblicos. Esse um aspecto capital do modelo gerencial, tal como mostramos logo adiante. h) Outra caracterstica importante da Reforma Gerencial do Estado a orientao da prestao dos servios para o cidado-usurio. Trata-se de uma revoluo na administrao pblica, j que o antigo modelo burocrtico weberiano era auto-referenciado, isto , voltado mais para a afirmao do poder do Estado e da burocracia estatal do que para responder as demandas dos cidados. O CLAD assume o compromisso de promover a incorporao prtica das administraes pblicas latino-americanas desse aspecto de democratizao da Poder Pblico contido no modelo gerencial. Com esta mudana, os cidados devem participar tanto da avaliao como da gesto das polticas pblicas, especialmente na rea social. No caso da avaliao, vrias reformas administrativas pelo mundo esto introduzindo instrumentos de aferio dos resultados dos servios pblicos atravs da consulta popular. No que se refere gesto, as comunidades esto assumindo a responsabilidade por programas nas reas da educao, sade e habitao, como se pode ver em diversas experincias bem sucedidas na Amrica Latina. Este um processo que est reinventando a noo de governo porque modifica a relao entre o Estado e a sociedade24. Os cidados so chamados a assumir um papel ativo na organizao da ao coletiva, e mais especificamente naqueles problemas que interferem no seu dia-a-dia e de suas famlias como a segurana do bairro, a gesto da escola dos filhos, etc. Desse modo, a populao sai daquela posio reativa que a caracterizava no momento de hegemonia do modelo burocrtico weberiano. Antes, a participao se dava na poca das eleies e praticamente se esgotava nisso. Se a prestao dos servios pblicos piorava, a culpa era do governo frase tpica em vrios pases latino-americanos. A consolidao da democracia em nossa regio nos oferece uma dupla possibilidade: de construir uma eficaz democracia representativa, afastando-nos definitivamente da herana autoritria, e de instituir novas formas

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de participao, principalmente no que se refere ao controle pblico local da proviso dos servios pblicos. i) Finalmente, fundamental modificar o papel da burocracia em relao democratizao do Poder pblico. Segundo os princpios da Reforma Gerencial, preciso aumentar o grau de responsabilizao do servidor pblico em trs aspectos: i) Perante a sociedade, tornando a administrao pblica mais transparente, voltada para a prestao de contas. Neste sentido, preciso treinar os funcionrios pblicos para que comecem a tratar os cidados como consumidores cujos direitos devem ser respeitados. Alm disso, a burocracia ter que enxergar o usurio do servio como um possvel aliado na busca para resolver os problemas; ii) Perante os polticos eleitos nos termos da democracia representativa, sejam do governo sejam da oposio; e iii) Perante os representantes formais e informais da sociedade que estejam atuando junto esfera pblica no-estatal. Em resumo, a Reforma Gerencial busca aumentar a eficincia, a efetividade e a democratizao do Poder pblico e, a partir disso, fortalece a capacidade do Estado para promover o desenvolvimento econmico e social. O CLAD acredita que o revigoramento do Estado latino-americano far com que ele se concentre e ganhe efetividade na promoo da educao, sade, habitao, programas de renda bsica, desenvolvimento cientfico- tecnolgico e comrcio exterior. Alm disso, a implantao bem sucedida do modelo gerencial capacitar o Estado a oferecer fundamentos macroeconmicos estveis, criando condies para a elevao do investimento privado nacional e multinacional, bem como para aumentar a competitividade internacional dos pases da Amrica Latina. 3 - Uma Reforma Democrtica e Progressista A Reforma Gerencial do Estado precisa assumir uma estratgia diferente da assumida pelas reformas at ento. Primeiro, utilizando-se do aprendizado adquirido diante dos erros cometidos. Segundo, e mais importante, os objetivos da Reforma Gerencial so diferentes dos presentes nas primeiras reformas implantadas na Amrica Latina. A primeira rodada de reforma, de cunho mais neoliberal, colocou a burocracia pblica e a esquerda tradicional na defensiva, j que estes grupos insistiam em fechar os olhos para a grave crise que assolava o Estado latino-americano. Mas sabemos hoje que os meios utilizados por essas reformas no levaram resoluo dos problemas. No que se refere administrao pblica, as medidas inicialmente tomadas enfatizaram a demisso de funcionrios (downsizing), a eficincia a qualquer custo e a identificao pura e simples da administrao pblica com a administrao de empresas. A Reforma Gerencial do Estado posiciona-se contra esta receita. Ela v na demisso apenas um recurso e certamente no o mais relevante para se alcanar equilbrio fiscal e eficincia. Mais do que isso, ns, do CLAD, compartilhamos o critrio do que a reduo de pessoal no deve ser abordada como um fim em si mesma ou como uma mera reao a problemas fiscais. Sem planejamento cuidadoso dos programas de corte, o risco de curto prazo o xodo dos melhores. Os riscos de longo prazo incluem a desmoralizao dos funcionrios pblicos, a qualidade inferior do servio e a perda de credibilidade se os cortes forem percebidos como arbitrrios e opacos.25 A Reforma Gerencial do Estado tambm no busca a eficincia a qualquer custo. Primeiro porque a eficincia no pode ser descolada da efetividade, pois otimizar os recursos pblicos sem oferecer bons servios ou resolver os problemas sociais incompatvel com os valores que estamos defendendo. Alm disso, o modelo gerencial deve subordinar a eficincia ou qualquer outro critrio racional administrativo ao critrio democrtico, expresso na vontade popular. So
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os critrios definidos nos espaos pblicos que devem prevalecer sobre qualquer racionalidade tcnica, e por isso a Reforma Gerencial do Estado se afasta de qualquer viso tecnocrtica de gesto. Desse modo, a Reforma gerencial no opta pelos princpios do mercado como o ordenador por excelncia dos novos rumos do setor pblico. A proposta do CLAD de que o caminho para modernizar a administrao pblica passa pela redefinio das relaes entre a sociedade e o Estado, construindo uma esfera pblica que de fato envolva a sociedade e os cidados na gesto das polticas pblicas26. Por fim, a Reforma Gerencial do Estado, como definimos anteriormente, tem muito clara a distino entre a administrao pblica e a administrao de empresas. Portanto, no se trata de uma proposta contra os servidores pblicos. Procura-se compatibilizar a profissionalizao dos setores fundamentais da burocracia com o aumento da responsabilizao dos funcionrios pblicos frente sociedade e ao sistema poltico. Isto no estava sendo contemplado pelo antigo modelo burocrtico weberiano. Alm disso o CLAD, no defende a politizao da burocracia, ao estilo do clientelismo caracterstico da Amrica Latina, porm no propone o seu inverso, ou seja, o insulamento completo da burocracia. Ambas as frmulas no conseguem dar conta da necessidade que o Estado tem hoje de tornar-se mais transparente, nem tornam o aparelho estatal capaz de realizar a funo de Estado Rede, catalisador dos vrios interesses sociais e provindos do mercado. O CLAD propone uma nova burocracia, e no o seu fim. Com novos estmulos no ambiente de trabalho, dada a mudana gerencial da gesto, os funcionrios tornar-se-o mais autnomos e responsveis (empowerment) e no peas de uma engrenagem sem vida. Certamente tero que ser mais treinados e bem pagos, contudo tero que responder precisamente s metas do contrato de gesto e s demandas do cidado-usurio. Para parte do funcionalismo, os contratos de trabalho sero flexibilizados, mas continuar sendo objetivo do Estado dignificar a funo pblica. A Reforma Gerencial do Estado tambm no conservadora, como alardeiam alguns grupos, muitos deles temerosos de perder o seu statu quo. Ao contrrio, ela uma proposta essencialmente progressista, pois: - Afirma a responsabilidade do Estado pelos direitos sociais e o seu papel financiador na rea dos servios sociais de educao, sade e cultura. - Pressupe que a funo do Estado no plano do emprego no dar emprego, mas criar condies favorveis ao pleno emprego. Para isso, preciso garantir condies macroeconmicas saudveis e, sobretudo, investir maciamente em educao, grande porta para a empregabilidade no sculo XXI. - Busca ampliar o espao pblico, com a criao do conceito do pblico no-estatal e procura aumentar as formas de participao popular na avaliao e controle dos servios pblicos. - Supe que a ao coletiva ou a cooperao entre as pessoas dotadas de esprito pblico possvel e efetiva. Obviamente, preciso haver sempre algum sistema de checks and balances dentro da burocracia e no sistema poltico, porm ressalta-se que sem o pressuposto da confiana direcionando a ao humana, no possvel construir uma convivncia social, nem organizaes eficientes e efetivas. O CLAD adota, portanto, uma posio contrria quela que se baseia na desconfiana ilimitada nas pessoas. Paradoxalmente, essa a posio tomada como suposto tanto do modelo burocrtico weberiano como das economia poltica de vis neoliberal. - Afirma, por fim, que a oferta de servios pblicos atravs de entidades pblicas noestatais alm de mais segura pode ser muito mais eficiente do que a oferta privada ou mesmo estatal.
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A proposta adotada pelo CLAD de Reforma Gerencial essencialmente democrtica. Isto porque a Reforma Gerencial do Estado pressupe transparncia na administrao pblica, amplia o espao do controle social e transforma o pblico e no o mercado auto-suficiente no conceito direcionador da reforma; renovando o papel da democracia representativa e da afirmao dos direitos humanos, inclusive dos direitos republicanos na proteo do patrimnio pblico. Para lograr sucesso, os propositores da Reforma Gerencial tero que, primeiramente, convencer os vrios setores em relao ao seu diagnstico; depois, os reformadores tero que estabelecer novas alianas, baseadas nos princpios democrticos-republicanos, com a alta burocracia pblica, o empresariado, os trabalhadores, os intelectuais. Esse processo provavelmente ser demorado, mas o importante ter conscincia de que se trata da reforma que preparar o Estado para o sculo XXI. neste sentido que o CLAD apoia integralmente o projeto de Reforma Gerencial do Estado latino-americano. A Amrica Latina passou por uma grande crise na dcada de 80 e est buscando sua superao ao longo dos anos 90. A conscincia dos erros das reformas anteriores j existe, e por isso preciso assumir a Reforma Gerencial, para a qual a Amrica Latina j est preparada, como o instrumento fundamental para tornar o Estado capaz de atuar positivamente em prol do desenvolvimento econmico sustentado, da melhor distribuio de renda e da consolidao da democracia. NOTAS
Conforme Michael Porter (1990), The Competitive Advantages of Nations, The Free Press, New York. World Development Report (1997), The State in a Changing World, World Bank, Washington, USA, pgina 112. 3 Juan Luis Londoo (1996), Pobreza, Desigualdad y Formacin del Capital Humano en Amrica Latina (19502025), Estudios del Banco Mundial sobre Amrica Latina y el Caribe,World Bank, Washington, USA, pgina 3. 4 Dentre estes, ver o trabalho de Norman Flynn e Franz Strehl (1996), Public Sector Management in Europe, Prentice Hall, London. Nesta obra, os autores comparam as reformas administrativas em sete pases europeus (Sucia, Gr-Bretanha, Holanda, Frana, Alemanha, ustria e Suia). Apesar das diferenas poltico-ideolgicas e na concepo de algumas reformas, h uma linha comum baseada no modelo gerencial. Tambm mediante estudo comparado, Donald Kettl mostra como est ocorrendo uma revoluo global na Administrao Pblica, com vrias medidas gerenciais se repetindo em diversas experincias de reforma. Ver Kettl, Donald (1998), A revoluo global: reforma da administrao do setor pblico, in Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink (organizadores), Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro. 5 Um importante trabalho que mostra que no h atualmente um paradigma nico de reforma, tal qual uma receita de bolo, o de Christopher Hood (1996), Beyond progressivism: a new global paradigm in Public Management?, International Journal of Public Administration, 19/2. 6 Conforme Gerald Caiden (1991), Administrative Reform Comes of Age, Walter de Gruyter, Berlin/New York, pgina 88. 7 Bernard Silberman (1993), Cages of Reason: the Rise of the Rational State in France, Japan, the United States and Great Britain, The University of Chicago Press, Chicago. 8 Conforme mostraram Geoffrey Shepard e Sofia Valencia (1996), Modernizando a administrao pblica na Amrica Latina: problemas comuns sem solues fceis, Revista do Servio Pblico, 47/3, pgina 115. 9 Conforme Luiz Carlos Bresser Pereira (1996), A Reforma do Estado nos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Cadernos MARE, 1, pgina 44. 10 Sobre os dilemas da governabilidade democrtica na Amrica Latina, ver Joan Prats i Catal (1998), Governabilidade democrtica na Amrica Latina no final do sculo XX, in Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink (organizadores), Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro. 11 Joel Aberbach, Robert Putnam & Bert Rockman (1981), Bureaucrats and Politicians and Western Democracies, Harvard University Press, Massachusetts. 12 Conforme Rmy Prudhomme (1995), The Dangers of Decentralization, World Bank Research Observer, 10 (2), pgina 218.
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Este ponto desenvolvido tomando dois textos como base: Michael Barzelay (1992), Breaking Through Bureaucracy, University of California Press, Los Angeles, e Luiz Carlos Bresser Pereira (1998), Da administrao pblica burocrtica gerencial, in Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink (orgs.), Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro. 14 Sobre este ponto, ver o trabalho de Joan Prats (1995), Derecho y management en las administraciones pblicas, Reforma y Democracia, Revista del Clad, n.3. 15 Michel Crozier (1967), Le Phnomne Bureaucratique, ditions du Seuil, Paris. 16 Conforme Stewart Ranson & John Stewart (1994), Management for the Public Domain: Enabling the Learning Society, St. Martins Press, New York. 17 Conforme Les Metcalfe & Sue Richards (1989), La Modernizacin de la Gestin Pblica, INAP, Madrid, pgina 50. 18 Ver o trabalho de Matthew McCubbins & Thomas Schwartz (1984), Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms, American Journal of Political Science, n.28. 19 Ver Adam Przeworski (1998), Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x principal, in Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink (orgs.), Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro. 20 Ver o texto de Guillermo ODonnell (1998), Poliarquias e (in) efetividade da lei na Amrica Latina, Novos Estudos Cebrap, n.51, So Paulo, Julho. 21 Sobre o conceito de pblico no-estatal, ver o trabalho de Nuria Cunill Grau (1995), La Rearticulacin de las Relaciones Estado-Sociedad: en Bsqueda de Nuevos Sentidos, Reforma y Democracia, Revista del CLAD n. 4. Sobre as vantagens da proviso dos servios feita pelo espao pblico no-estatal, ver o texto de Luiz Carlos Bresser Pereira & Nuria Cunill Grau (1998), Entre el Estado y el Mercado: Lo Pblico No Estatal, in Lo Pblico no Estatal en la Reforma del Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau (editores), CLAD, Paids, Buenos Aires. 22 Conforme Henry Mintzberg (1996), Managing Government, Governing Management, Harvard Business Review, maio-junho. 23 Conforme Manuel Castells (1998), Hacia el Estado Red? Globalizacin econmica e instituciones polticas en la era de la informacin, Seminrio Internacional Sociedade e Reforma do Estado, So Paulo, Maro. 24 A noo de reinveno do governo foi criada por David Osborne & Ted Gaebler (1992), Reinventing Government: How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The Public Sector, Penguin, New York, USA. 25 Ver neste mesmo sentido o trabalho do Salvatore Schiavo-Campo (1996), A Reforma do Servio Pblico, Finanas & Desenvolvimento, Banco Mundial, Setembro. 26 Esta nova forma de gesto pblica para a Amrica Latina defendida, dentre outros, por Nuria Cunill Grau (1997), Repensando lo Pblico a travs de la Sociedad, Editorial Nueva Sociedad y Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, Caracas; e por Luiz Carlos Bresser Pereira (1998), Reforma do Estado para a Cidadania: a Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional, Editora 34, So Paulo.

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