Comisses e Partidos Polticos na Cmara dos Deputados: Um Estudo sobre os Padres Partidrios de Recrutamento para as Comisses Permanentes*

Gustavo Mller

INTRODUO

objetivo deste artigo analisar os padres partidrios de recrutamento de titulares para as Comisses Permanentes da Cmara dos Deputados na legislatura de 1995/1999, a fim de verificar a existncia de perfis diferenciados no tocante s trajetrias poltico-partidrias dos indicados para as mesmas.

A hiptese adotada neste trabalho a de que o sistema de comisses permanentes leva os partidos a recrutar parlamentares que, por sua lealdade poltica, possam maximizar a execuo das metas de seus partidos nas comisses estratgicas. importante salientar que a perspectiva adotada para o termo lealdade poltica difere daquela assumida para o termo fidelidade partidria. Este ltimo pode ser visto como um conceito que, de modo geral, utilizado para mensurar a disciplina partidria, a partir de votaes nas quais os votos dos deputados seguem a orientao do lder do partido, atribuindo aos mesmos graus diferenciados

* Este artigo foi extrado de minha Dissertao de Mestrado em Cincia Poltica (Partidos e Comisses: Um Estudo sobre os Padres Partidrios de Recrutamento para as Comisses Permanentes da Cmara dos Deputados-1995/1999) apresentada no Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul em abril de 2002.

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 1, 2005, pp. 371 a 394.

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de fidelidade partidria. Embora vlido como instrumento de anlise da composio das comisses, a fidelidade partidria somente pode ser mensurada no decorrer de cada legislatura, portanto, no capta os critrios observados quando do recrutamento para as comisses na fase inicial das legislaturas. Uma alternativa seria adotar um critrio retrospectivo de fidelidade partidria, ou seja, observar as votaes dos deputados nas legislaturas anteriores, mas surgiram dois problemas de ordem metodolgica: primeiro, tal critrio no poderia ser aplicado aos deputados estreantes na Cmara, visto que no Brasil a taxa de renovao do Legislativo assume propores significativas, atingindo o ndice mdio de 40% a cada pleito, esses parlamentares ficariam fora do universo pesquisado (Santos, 2000:70). O segundo problema diz respeito forma de tratamento que seria dada aos deputados que migraram de partido. O conceito de lealdade poltica foi utilizado em uma tentativa de contornar esses problemas. O suposto adotado que a trajetria poltico-partidria dos deputados pode ser um fator importante na deciso do lder partidrio na composio das comisses. Assim sendo, um parlamentar que tenha passado por vrios partidos, mas permanecido no mesmo bloco ideolgico, pode ser mais confivel do que um parlamentar que possua uma trajetria de migraes interblocos. Os procedimentos metodolgicos buscaram captar os critrios que teriam orientado o recrutamento para as comisses no incio da legislatura analisada. A justificativa para tanto est no fato de que, mesmo ocorrendo uma permanente mudana na composio das comisses no decorrer das legislaturas, o recrutamento inicial pode ser visto como um posicionamento estratgico, no qual os partidos procuram preencher as vagas nas comisses estratgicas para seus objetivos com deputados mais leais. O conjunto das comisses foi agrupado em quatro subconjuntos para fins de anlise: a) Comisses de ordem econmica e administrativa: Comisso de Economia, Indstria e Comrcio CEIC, Comisso de Finanas e Tributao CFT, Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle CFFC e Comisso de Trabalho, Administrao e Servio Pblico CTASP; b) Comisses de ordem social: Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias CDCMAM, Comisso de Educao, Cultura e

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Desporto CECD, Comisso de Seguridade Social e Famlia CSSF e Comisso de Direitos Humanos CDH; c) Comisses de foco regional, em outros termos, comisses cujas atribuies especficas podem torn-las mais ou menos interessantes para as diferentes regies, de acordo com suas caractersticas econmicas: Comisso de Agricultura e Poltica Rural CAPR, Comisso de Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica CCTCI, Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior CDUI, Comisso de Viao e Transporte CVT e Comisso de Minas e Energia CME; d) Comisses de poltica externa: Comisso de Defesa Nacional CDN e Comisso de Relaes Exteriores CRE. A Comisso de Constituio e Justia e de Redao CCJR representa um caso parte. Por ser uma instncia do Legislativo com poderes para barrar projetos de lei e emendas constitucionais, torna-se estratgica para todos os partidos. Na segunda parte deste artigo feita uma sntese das abordagens existentes na literatura especializada nacional e internacional acerca do Legislativo, seguida de uma anlise dos indicadores referentes s trajetrias poltico-partidrias dos deputados federais da legislatura em questo. Por fim, na parte conclusiva feito um retorno ao debate terico, procurando identificar as possveis contribuies deste trabalho. Os indicadores construdos dizem respeito s origens partidrias (primeira filiao), nmero de filiaes, coerncia ideolgica e participao em diretrios partidrios, e visam captar indicadores que sinalizem as estratgias dos partidos para a composio de tais comisses.

LEGISLATIVOS. COMISSES E SUAS ABORDAGENS

Um dos problemas que se colocam para quem pesquisa a dinmica dos Legislativos saber quais so os atores relevantes em termos de poder decisrio e poder de agenda, bem como de que maneira esses atores estabelecem suas estratgias para atingirem seus objetivos. Nesse sentido, o debate em torno do recrutamento para as comisses adquire singular importncia por revelar aspectos intrinsecamente ligados ao processo legislativo e, por conseguinte, prtica representativa. Nas abordagens da literatura acerca do Legislativo, a referncia ao Congresso norte-americano ocorre quase de forma ritual, dado o volume da produo acadmica sobre o tema. Mesmo antes do

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neo-institucionalismo, pesquisadores norte-americanos consideravam a estrutura institucional uma varivel de significativa relevncia para a compreenso do comportamento empreendido pelos atores. Os estudos de Polsby (1968) e Clapp (1962) retratam de modo ilustrativo a perspectiva institucional, no primeiro caso, salientando o fortalecimento dos critrios endgenos de recrutamento para postos-chave no interior do Legislativo, no segundo, a influncia da organizao legislativa na especializao do trabalho parlamentar. Em outras palavras, tanto Polsby, como Clapp constatam que, ao longo do tempo, a sedimentao das regras do jogo reduziram os espaos de ingresso lateral, transformando a seniority em critrio de promoo interna, seja pela deferncia prestada por novatos, seja pelo acmulo de conhecimento especfico obtido por determinado parlamentar por meio do trabalho em comisses. Mais recentemente, o debate sobre o papel desempenhado pelas comisses no processo legislativo foi sistematizado pelo neo-institucionalismo em trs linhas distintas, a saber: informacional, distributivista e partidria (Limongi, 1994). Cada uma atribui diferentes funes s comisses. As duas primeiras concentram seu foco na grande autonomia delas e na vigncia de critrios auto-seletivos na composio das mesmas, seja pelas especificidades das informaes contidas nestas, requerendo alto grau de expertise, seja pelas convenincias eleitorais para a reeleio de parlamentares. J a terceira linha ressalta o papel dos partidos no controle do recrutamento para as comisses. Resumida por Keith Krehbiel (1991), a linha informacional argumenta que, quando o pndulo da assimetria de informaes entre plenrio e comisses favorece estas ltimas, h um destaque do seu papel no processo legiferante. Sendo assim, a permanncia em determinada comisso geraria parlamentares especializados, reforando o poder das comisses em relao ao plenrio e constrangendo os partidos atravs da regra de seniority, uma vez que a violao desta poderia acarretar incerteza ao plenrio no que diz respeito aos possveis resultados de determinada legislao. A linha distributivista busca explicar o comportamento no interior do Legislativo a partir do interesse individual de cada parlamentar por sua reeleio, o que tornaria o processo legiferante o resultado do equilbrio das preferncias individuais. Para a linha distributivista, o recrutamento para as comisses ocorreria de modo auto-seletivo, sendo que

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os parlamentares escolheriam as comisses visando o atendimento s suas bases eleitorais (Limongi, 1994:8). O quadro institucional, para a linha distributivista, seria o fator de estabilidade, reduzindo as incertezas quanto ao leque de escolhas dos atores, ou, nas palavras da Schepsle (1995:283), structure induced equilibrium. A verso partidria, representada por Cox e McCubbins, ressalta o papel do partido como instrumento de dissoluo de conflitos. Contrariamente s duas primeiras linhas, que buscam explicar o comportamento dos parlamentares no interior do Legislativo e, por conseguinte, o papel das comisses, a partir da autonomia das mesmas, com largo espao para as preferncias individuais, a linha partidria parte de uma releitura das teorias da organizao industrial, para demonstrar a importncia da autoridade central. No melhor estilo hobbesiano, a autoridade central, exercida por meio das prerrogativas regimentais, possibilita aos lderes o controle das indicaes para as comisses e o poder de agenda no processo legislativo (Cox e McCubbins, 1993:85). Uma das formas de materializao do poder dos lderes, segundo esses autores, est na prerrogativa de selecionar os projetos que iro apreciao do plenrio (idem:236). Tal procedimento guarda forte semelhana com o caso brasileiro, no qual a pauta da Ordem do Dia estabelecida por acordo de lderes, cabendo a estes indicar quem dos seus respectivos partidos far uso da palavra no Grande Expediente. Alm dos poderes regimentais, os lderes podem dispor de outros mecanismos para influenciar o comportamento de seus liderados que no impliquem necessariamente em punio, mas no controle da distribuio de informaes e benefcios. Kiewiet e McCubbins (1991) afirmam que os partidos representam investimentos comuns e significam mais do que agregar um conjunto de preferncias individuais. Atravs do label partidrio possibilitado ao eleitor o conhecimento, de forma resumida e antecipada, das posies de seus candidatos. A ciso entre sulistas e nortistas no Partido Democrata norte-americano ilustra essa perspectiva. Conhecido tradicionalmente por sua plataforma liberal, no sentido norte-americano do termo, sua seo sulista apresentava uma postura acentuadamente conservadora, destoante do label do partido. Todavia, a dissidncia sulista no atingiu propores fortes o suficiente para se manter como linha, ainda que minoritria, do partido (idem:40). A partir da derrota desta faco, foi possvel aos lderes do Partido De-

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mocrata a retomada do controle da linha partidria no Legislativo, reduzindo a autonomia das comisses atravs da quebra da regra de seniority (Cox e McCubbins, 1993:56), o que sugere ser factvel a hiptese de que os partidos adotam critrios estratgicos de recrutamento para as comisses. No obstante as limitaes que as trs linhas neo-institucionalistas possuam, seus instrumentais terico e emprico fornecem um pano de fundo a partir do qual podem ser extradas questes gerais a respeito de enfoques e metodologias de anlise relacionadas aos Legislativos. O reconhecimento do background neo-institucionalista, contudo, no isenta o pesquisador da responsabilidade de buscar novos caminhos que aumentem o potencial explicativo de pesquisas que visem mensurar o desempenho institucional dos Legislativos. A anlise de Epstein e OHalloran (1999:163, 194-195) apresenta aspectos relevantes para a construo de modelos explicativos a partir das teorias neo-institucionalistas. No que tange aos objetivos deste artigo, cabe citar duas assertivas que, de certo modo, reforam os argumentos aqui arrolados em direo veracidade da hiptese de padres de recrutamento para comisses balizados, preponderantemente, por critrios partidrios. A primeira assertiva diz respeito aos incentivos para que se adote um determinado tipo de organizao do Legislativo. Segundo os autores, a predominncia de sistemas de comisses semelhantes aos modelos distributivista ou informacional pode derivar de incentivos criados a partir do arcabouo constitucional e da separao dos Poderes, e no da ao direta dos legisladores. A segunda assertiva conclui que as trs linhas neo-institucionalistas no so mutuamente exclusivas. Em outras palavras, os autores afirmam que as comisses podem exercer tanto as funes distributivistas e informacionais, como partidrias, dependendo dos objetivos dos atores. Embora no seja meu objetivo aqui o debate em torno da relao entre os Poderes, as duas assertivas de Epstein e OHalloran apontam para perspectivas tericas que podem ser vistas como elementos complementares na anlise do Legislativo brasileiro, visto que, por fora constitucional, o presidente da Repblica possui a prerrogativa de intervir no processo legislativo atravs das Medidas Provisrias e dos Pedidos de Urgncia, sendo este ltimo um instrumento tambm disponvel aos lderes, o que esvazia o poder e a autonomia das comisses.

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O Debate Brasileiro O interesse acadmico pelo desempenho das instituies, sobretudo legislativas, muito recente no Brasil. No obstante, quando eram feitas referncias s instituies brasileiras, seus contedos traziam, implcita ou explicitamente, advertncias relacionadas ao risco iminente de colapso do regime democrtico provocado por efeitos deletrios boa governana advindos da combinao de institutos como presidencialismo, voto proporcional de lista aberta e federalismo. De modo geral, diagnsticos salientando aspectos negativos do sistema partidrio brasileiro so encontrados em observadores estrangeiros, embora existam pesquisadores brasileiros que, em determinado momento, compartilharam a tese da incipincia do sistema partidrio no Brasil (Lamounier e Meneguello, 1986). O ponto em comum desses diagnsticos a incapacidade dos partidos de exercerem a funo representativa na arena legislativa devido permissividade do sistema eleitoral (Mainwaring, 1999), aos conflitos distributivos provocados pelo comportamento individualista dos parlamentares que, em virtude da busca de recursos pblicos para suas bases eleitorais por meio de poltica pork barrel, tornariam de tal forma elevados os custos das negociaes, que o regime democrtico seria inviabilizado por uma paralisia decisria (Ames, 2001), ou ainda, devido falta de investimento dos parlamentares em suas carreiras no Legislativo, e utilizao deste como um meio para a conquista de cargos nos executivos estaduais e municipais (Samuels, 2003). Contudo, a realidade encontrada por pesquisadores brasileiros mostra forte contraste com prognsticos demasiadamente pessimistas. As anlises produzidas sobre o Legislativo brasileiro podem ser situadas em dois plos principais: de um lado, esto as abordagens que enfocam o comportamento das bancadas dos partidos nas votaes em plenrio; de outro, as pesquisas que estudam as dinmicas entre partidos e comisses. A exemplo de Cox e McCubbins, as pesquisas de Figueiredo e Limongi demonstram que, apesar do individualismo das campanhas proporcionais, a orientao do lder de bancada representa um forte elemento para a predio do comportamento de seus liderados nas votaes em plenrio (Figueiredo e Limongi, 1999:93). Os autores enfatizam o poder regimental dos lderes partidrios no controle da agenda do Legislativo como sendo a fonte que d aos mesmos a capacidade de impor s

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suas bancadas uma disciplina capaz de lev-las a votarem de acordo com a sua orientao. Fabiano Santos, ao deslocar o foco do plenrio para as comisses, compartilha a tese do government partidrio no processo legislativo. O autor aponta o recrutamento para comisses como sendo uma prerrogativa exclusiva dos lderes. Estes, por sua vez, utilizam o critrio da lealdade, mensurado atravs do comportamento dos deputados durante votaes essenciais, contrabalanado pela necessidade de expertise, auferida pela formao profissional/acadmica ou atividade econmica, no recrutamento para as comisses de controle que, segundo o autor seriam a Comisso de Constituio e Justia e de Redao, e a Comisso de Finanas e Tributao (Santos, 2003:100-105). Ainda com o foco nas comisses, Pereira e Mueller (2000), mesmo reconhecendo a preponderncia do Executivo na iniciativa legislativa, procuram adaptar as teorias distributivista e informacional ao sistema de comisses do Legislativo brasileiro. Os pressupostos destas duas interpretaes possuem como ncleo explicativo, conforme foi exposto, a preferncia individual dos deputados no recrutamento para as comisses. Estas so escolhidas para que ou potencializem o atendimento s suas bases eleitorais, no caso do distributivismo, ou garantam o ganho de informaes especializadas, no caso da teoria informacional. Cumpre, entretanto, salientar que soa com certa estranheza a tentativa de adaptao de modelos tericos que pressuponham a existncia de um forte sistema de comisses para analisar uma estrutura institucional cujo poder decisrio se concentra no Colgio de Lderes, conferindo um reduzido espao de autonomia para as comisses. Os avanos tericos produzidos por pesquisas que deram tratamento emprico sistematizado a uma volumosa massa de dados referentes ao processo legislativo permitiram que se criasse no Brasil uma agenda positiva em termos de enfoques sobre o papel desempenhado pelos partidos polticos. Trajetrias Poltico-Partidrias e Recrutamento para as Comisses Aceitas como vlidas as premissas de que a atual estrutura organizacional da Cmara dos Deputados concentra nas mos dos lderes partidrios grande poder de deciso, favorecendo o controle dos partidos sobre a composio das Comisses Permanentes, e que o padro de recrutamento possa estar relacionado com cada configurao partidria,

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esta seo se detm em indicadores que possam esclarecer as relaes entre partido e padro de recrutamento. Para tanto, trs pressupostos so fundamentais: o primeiro diz respeito homogeneidade dos partidos; o segundo trata dos vnculos entre deputado e partido; por fim, da conexo entre parlamento e estrutura partidria. Visto que migraes partidrias constituem um trao caracterstico do sistema partidrio brasileiro (Mainwaring, 1999), as agremiaes partidrias podem ser vistas, muitas vezes, como destitudas de capacidade de conduzir seus membros a executar um programa em comum. Os trabalhos de Figueiredo e Limongi (1999) e Santos (2001) constatam a reduo da migrao intrabloco, o que significa que, apesar das mudanas de partidos, os indivduos tendem a conservar sua posio no espectro ideolgico. Produes recentes vm explorando, ainda que de forma sinttica, a origem e constituio dos atuais partidos (Schmitt, 2000), sobretudo dos partidos conservadores (Mainwaring et alii, 2000). Essa perspectiva abre possibilidades no s para anlises longitudinais, comparando as gneses dos partidos no momento de instaurao do segundo ciclo multipartidrio (final da dcada de 70), mas tambm possibilita a explorao analtica dos conceitos de coeso e disciplina. Bowler et alii (1999:10), citando Ozbudun, abordam a distino entre coeso e disciplina como sendo a capacidade de ao em torno de metas em comum, no primeiro caso, e a observao das diretrizes partidrias por seus membros, no segundo. Esta perspectiva pode ser adotada para o caso brasileiro na anlise da origem partidria de seus deputados. Parte-se da hiptese de que partidos com constituies homogneas, ou seja, formados por parlamentares oriundos do mesmo bloco ideolgico, podem apresentar comportamentos mais coesos, enquanto partidos formados a partir de matrizes heterogneas se limitam imposio de comportamento disciplinado nas votaes em plenrio, tendo, portanto, um custo mais elevado para atingir suas metas. A Tabela 1 mostra os percentuais da origem partidria dos parlamentares de cada partido. Os dados mostram um padro de origem partidria altamente endgeno no PT*, com 79,6% de seus deputados possuindo filiao exclusiva
* Ver lista de siglas de partidos polticos com os respectivos significados ao final do artigo.

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ao partido. Este padro tambm seguido pelo PC do B com 70%. PSB e PDT mostram uma difuso maior da base de origem de seus parlamentares, chamando a ateno, no caso do PDT, a porcentagem significativa de deputados com origem na UDN, Arena, PDS e PFL, que somados atingem 18,1%. Por sua vez, PFL, PPR e PTB destoam em nveis de homogeneidade. O PFL possui deputados oriundos de trs grandes bases partidrias: Arena, 24,7%; PDS, 21,3%; e PFL, 27%. O PPR, embora possua percentuais relativamente elevados de membros com filiaes na Arena (21,2%) e PDS (15,4%), mostra maior heterogeneidade na sua constituio, caracterstica esta acompanhada pelo PTB, com 21,9% de parlamentares com filiao exclusiva e apenas 6% de membros oriundos do antigo PTB. O PMDB e o PSDB tambm so similares na difuso da origem de seus deputados, embora esta seja mais acentuada no primeiro que, ainda assim, dispe de 42,1% de membros com filiao exclusiva, enquanto o PSDB dispe de 28,1%. Evidentemente, ao se tratar de membros com filiao partidria exclusiva, deve-se ter em conta as disparidades no tempo de existncia de cada partido. Do conjunto de partidos acima listados, o PSDB, fundado em 1988, a sigla que teve o ingresso mais tardio na arena eleitoral, tendo estreado em 1989. J o PMDB, o PDT e o PT ingressaram na arena eleitoral em 1982. Com base nos dados disponveis no Repertrio Biogrfico (Deputados Brasileiros, 1997) foi quantificado o nmero de filiaes partidrias de cada parlamentar para mensurar os vnculos partidrios, e criado um ndice de coerncia ideolgica para cada um dos casos. Este ndice possui o nvel alto (1), mdio (2) e baixo (3), sendo os partidos agrupados no espectro esquerda, centro e direita, conforme sugerido por Figueiredo e Limongi (1999:78), na seguinte ordem: direita PDS/PPR, PFL, PTB; centro PMDB, PSDB; e esquerda PDT e PT. O critrio para atribuir uma nota dentro do ndice de coerncia ideolgica foi a observao do contexto poltico e do padro das migraes partidrias. Para os parlamentares que migraram de um partido situado esquerda para um partido direita e vice-versa, o valor atribudo foi baixo. Para os que migraram dos extremos em direo ao centro ou em movimentao oposta (do centro para a direita ou esquerda), o valor

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Tabela 1 (%) PSDB 1,6 8,3 25 6,1 6,1 16,7 8,3 15,0 50,0 14,3 3,8 3,8 5,8 21,2 15,4 9,6 1,9 27,3 8,3 8,3 79,6 8,3 70,0 4,7 98,6 100,0 100,0 15,4 4,1 95,9 8,3 91,5 100,0 92,8 18,8 7,1 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 73,0 20,8 3,1 21,9 1,0 20,4 6,3 9,4 3,1 12,5 9,4 PPR PDT PT PL PTB PSB PPS PPE PPD PC do B

Origem Partidria dos Deputados Federais na 50a Legislatura por Partido

Partidos/Origem

PFL

PMDB

1,1 5,6 2,2 24,7 4,5 21,3 4,5 1,6 6,3 12,5 4,7 26,6 28,1

2,8 1,9 1,9 10,3 27,1 5,6 42,1 0,9

6,1 3,0 3,0 9,1 21,2 3,0 15,2 3,0

10,0 10,4 12,5 20,8 2,1

3,0

2,2 4,7 3,1 3,8

0,9

3,1 1,6 1,9 7,7 9,6 3,0 3,0 3,0

4,2 2,1 14,5 2,1

27,0

0,9

0,9

Antigo PTB* PSD UDN Arena MDB PDS PMDB PSDB PSB PDT PTB PPR PFL PT PL PC do B PPS PPD PPE

4,7

Total

93,1

100,0

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Fonte: Deputados Brasileiros (1997). * Antigo PTB refere-se ao perodo 1945-1966. Obs.: Os dados relativos Tabela 1 dizem respeito aos deputados titulares eleitos em 1994.

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atribudo foi mdio e, finalmente, para as migraes dentro das mesmas famlias partidrias, o valor dado foi alto. Casos especiais foram encontrados por parte de deputados que migraram do MDB para a Arena, recebendo o valor baixo, pois foi considerado o contexto plebiscitrio durante o regime militar. Tanto o ndice de coerncia ideolgica, como o nmero de filiaes partidrias visam mensurar a permanncia nos blocos ideolgicos e a distribuio dos deputados nas Comisses Permanentes, de acordo com sua lealdade poltica. Como j foi dito na introduo, o termo lealdade poltica pretende captar critrios de seleo que extrapolem a idia tradicional de lealdade ou fidelidade partidria, noes de modo geral aplicadas ao comportamento dos parlamentares durante as votaes no Legislativo. A hiptese aqui a de que, com o conhecimento da trajetria partidria dos deputados, os lderes partidrios tm condies de avaliar o grau de confiana que pode ser atribudo aos componentes de suas bancadas. O raciocnio aplicado anlogo ao proposto por Tsebelis ao analisar as estratgias da direo do Partido Trabalhista Britnico para a designao de candidatos aos distritos eleitorais. Segundo Tsebelis (1998:121), o mecanismo de seleo dos candidatos envolve um raciocnio estratgico, no qual a direo partidria identifica os distritos eleitorais onde tradicionalmente o Partido Trabalhista vitorioso. Para estas circunscries eleitorais denominadas distritos seguros, so enviados os candidatos que mais se aproximam da linha ideolgica do partido, deixando os mais radicais para os distritos onde o partido tem menores chances eleitorais. Aplicando esse raciocnio para o recrutamento partidrio, a suposio a de que cada partido envie para as comisses que julguem de maior importncia estratgica aqueles deputados que mais se aproximem da linha ideolgica do partido, minimizando assim os riscos de perda de controle sobre sua bancada. As Tabelas 2 e 3 mostram a distribuio dos ndices de coerncia ideolgica e a mdia de filiaes partidrias encontradas em cada comisso, respectivamente. No caso do PPR, optou-se por quantificar as filiaes dos deputados oriundos do PDS, uma vez que as mudanas na denominao das legendas partidrias so, geralmente, precedidas de ci-

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ses internas, levando muitos correligionrios a optar pela migrao para outras agremiaes polticas. Mesmo reconhecendo as imprecises que podem estar embutidas nesses indicadores, leva-se em conta a possibilidade de explicaes complementares para que se possa ter uma viso mais clara das estratgias partidrias na composio das comisses. Os indicadores parecem confirmar a hiptese de que trajetrias partidrias so observadas no recrutamento para as comisses. O PFL destaca-se, pois, mesmo tendo uma bancada maior do que a do PT, apresenta um ndice mdio de coerncia ideolgica muito prximo ao do PT (1,1 e 1, respectivamente). As mdias do PFL encontradas nas comisses mostram um desvio mais acentuado na CDCMAM (1,50). Um fato importante a ser notado est na simetria dos ndices de coerncia ideolgica e mdia de filiaes partidrias encontradas na CCJR, CAPR, CFT, CFFC e CTASP em relao mdia partidria (ltima coluna direita das Tabelas 2 e 3), o que mostra o carter estratgico destas comisses para os pefelistas. Ainda no plo direito do espectro ideolgico, PTB, PPR e PPD apresentam desvios bastante acentuados em relao ao PFL, tanto no que diz respeito mdia de filiaes como aos ndices de coerncia ideolgica, o que indica baixos nveis de coeso partidria. A observao da distribuio dos ndices de coerncia ideolgica desses partidos mostra a opo de enviar seus deputados mais fiis para a CFFC, CDCMAM, CECD, CDUI e CRE, no caso do PTB. J o PPR optou por um recrutamento mais leal para a CECD, CDUI e CRE, com uma mdia de 3 filiaes. O bloco formado pelos pequenos partidos de direita, PPD, indicou seus parlamentares mais confiveis para a CCTCI e a CDN, com 2,4 e 1 filiao (filiao exclusiva), respectivamente. Em termos de filiaes partidrias, os deputados do PTB indicados para a CDCMAM e CECD so os que possuem filiao exclusiva ao partido com uma filiao. No centro, PMDB e PSDB mostram os seguintes resultados: os mais altos ndices de coerncia ideolgica do PMDB esto nos deputados indicados para a CEIC, CCTCI e CDUI, com uma mdia prxima de duas filiaes, e no PSDB, para a CECD e CVT, com a mesma mdia de filiaes. Nota-se que os dois partidos apresentam os mesmos ndices mdios de coerncia ideolgica e de filiaes partidrias.

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Tabela 2
Comisses Sociais Poltica Externa CTASP CDCMAM CECD 1 1 2 1,60 1,33 2 1 2 1,05 1 2 2 1 1 2 1 1 1 1 1 2 2 3 1,33 1,05 2 1,66 3 1 1,05 1,16 1,02 1 1,50 1,25 1,25 1,36 1,06 1,06 1,41 1,75 1,66 1 1,66 1 1,50 1,33 1,05 1,66 1 1,05 2 1 1,33 1 2 1,05 1,75 1 1,66 1,05 1,50 1,33 1,16 1 1 1,03 1 1 1 CSSF CDH CAPR CCTCI CDUI CVT CME CDN CRE 1,02 1 2 1,66 1 1 1 1 1 2 SC* 1 1,05 1,05 1,75 2 Regionais 1 1 1 1 1 1 1 1 1 3 2 1 2 1 1 2 1,25 2 1,66 1,33 1 1,25 2 1,05 1 2 1,33

ndice Mdio de Coerncia Ideolgica dos Membros das Comisses Permanentes da Cmara dos Deputados por Partidos

Gustavo Mller

Partidos

Econmica/Administrativa

M.pa**

CCJR

CEIC

CFT

CFFC

PFL

1,28

1,16

1,14

1,10 1,55 1,43 1,47 1,39 1,70 1 1,85 1 1,18 1,54 1 1,57

PTB

1,66

1,05

PSDB

1,05

1,33

1,33

1,04

PMDB

1,27

1,05

1,34

1,33

PPR

1,04

1,06

1,16

1,35

PDT

1,33

2,50

1,06

PT

PSB

PPS

PC do B

PL

2,05

PPE

PPD

1,66

2,55

1,66

Fonte: Deputados Brasileiros (1997). * SC sem comisso. ** M.pa Mdia partidria.

Tabela 3

Mdia de Filiaes Partidrias dos Membros Titulares das Comisses Permanentes da Cmara dos Deputados por Partido
Comisses Sociais CSSF 3,3 3,6 2,2 1,6 4 1,6 1 2 2 1 2 1 1,5 2,7 3 3,3 3,0 2,4 2,2 4 2,7 1 4 3,3 1 4 1 1 1,0 4,0 3 5 4 2 1 1 2,5 3,0 4 1 1,2 1,6 1 2 2,6 2,0 4 1,6 1 3,8 2,4 2,7 6 2 2,0 2,1 3 2,2 2 2 1,5 1,3 1,3 3,1 2,6 2,1 2,7 2,7 4 2,6 2 4,0 2,2 2,6 1,5 3,8 2,2 CDH CAPR CCTCI CDUI CVT CME CDN Regionais Poltica Externa CRE 3,2 3 3,5 3,3 3 2 1 1 1 2 SC* 2,5 5 2,7 2,2 3,3 2,6 3 2,3 2,1 3,4 2,4 1,1 2,2 2 1,3 2,8 1 2,9 M.pa**

Partidos CTASP CDCMAM CECD 2,5 1 4,0 2,2 3,3 4,5 1 4 1,5 1 1 1 2 4,5 3 2 2 1,3 1,3 1 2,5 3,0

Econmica/Administrativa

CCJR

CEIC

CFT

CFFC

PFL

2,4

3,1

1,8

2,4

PTB

3,6

4,5

PSDB

2,3

1,6

1,8

2,2

PMDB

1,8

2,3

1,5

PPR

4,0

2,6

PDT

2,3

1,6

PT

1,2

1,3

PSB

2,0

PPS

PC do B

2,0

PL

2,5

PPE

PPD

4,3

3,2

2,6

Fonte: Deputados Brasileiros (1997). * SC sem comisso. ** M.pa Mdia partidria.

Comisses e Partidos Polticos na Cmara dos Deputados...

385

Gustavo Mller

Finalmente, no plo esquerdo, PDT e PSB possuem os ndices mais baixos de coerncia ideolgica e os ndices mais elevados de deputados com passagem em diversos partidos, com uma mdia de 2,3 filiaes. O PDT concentrou seu ncleo de quadros fiis nas CME e CRE. J o PSB apostou nas CECD, CCTCI e CRE. PT e PC do B destacam-se como os partidos deste plo com os nveis mais elevados de coeso e o maior recrutamento de parlamentares com filiao exclusiva ao partido. De modo geral, possvel extrair dos dados referentes homogeneidade, ndices de coerncia ideolgica e nmero de filiaes partidria a confirmao de que PFL e PT so os dois principais partidos em termos de coeso partidria, o que se reflete nos seus padres de recrutamento, enviando para a maioria das comisses deputados que representam o perfil mediano dos membros dos seus partidos. No centro, PMDB e PSDB, em que pese o fato de o primeiro conservar-se ainda como um grande partido no que tange sua expresso numrica, mostram uma certa volatilidade em termos dos vnculos partidrios de suas bancadas, com padres heterogneos de composio parlamentar. O PDT, esquerda, e o PPR e o PTB, direita, acompanham os mesmos ndices encontrados no centro. A escassez de um quadro parlamentar afinado com o partido impe um critrio econmico mais rgido na estratgia de composio das Comisses Permanentes. Nota-se que os partidos de formao mais heterognea, contendo parlamentares com trnsito partidrio mais intenso, privilegiam determinadas comisses como estratgicas, enviando para elas seus quadros de maior fidelidade. Dirigentes Partidrios e Comisses Um terceiro componente que pode trazer mais algumas revelaes sobre as linhas adotadas pelos partidos para a composio das comisses diz respeito s relaes entre Parlamento e organizao partidria. Para mensurar esta relao, o procedimento adotado foi o registro da participao dos parlamentares em diretrios nacionais, ainda que em perodo anterior ao mandato de deputado federal, pois esta revela o grau de insero partidria de cada membro. Baseando-me nos conceitos de Panebianco (1990:40) referentes aos incentivos selectivos como benefcios distribudos para poucos indivduos, a hiptese aqui a de que a indicao de um deputado com participao no diretrio nacional de sua organizao partidria para deter-

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Comisses e Partidos Polticos na Cmara dos Deputados...

minada comisso representa, ao mesmo tempo, um incentivo seletivo e um indicador da importncia estratgica da comisso para o partido. Os incentivos seletivos podem ser dimensionados pela projeo pblica que pode estar contida na jurisdio da comisso. Uma atuao na CCJR ou nas comisses de foco econmico-administrativo pode produzir bons espaos de exposio na mdia, aumentando, assim, a popularidade de seus membros. Simultaneamente, um partido, ao colocar um membro de sua direo em determinada comisso, recebe um ganho adicional com a reduo das reas de incerteza e o aumento do controle da execuo das metas partidrias. A Tabela 4 mostra a presena, nas comisses, de deputados com participao em diretrios nacionais de seus partidos. O que possvel observar que existe um padro ntido na composio das comisses, a partir do qual os membros da direo nacional dos partidos so alocados. A CCJR a comisso que agrega o maior nmero de atuantes em diretrios nacionais. As indicaes para esta comisso, de acordo com cada partido, mostram o PT como o que mais investiu nesse critrio, com quatro membros de sua direo nacional, sendo seguido pelo PFL e PMDB, ambos com trs membros. Tomando-se as comisses por bloco, naquelas de foco econmico-administrativo encontramos a maior concentrao de representantes das direes nacionais do PFL (6) e PSDB (5). O mesmo clculo, aplicado s comisses de foco social, resulta no predomnio de membros dos diretrios nacionais do PMDB (4) e PT (4) e, nas de foco regional, encontramos o PMDB (7), com especial ateno CCTCI, e o PFL (5), agregando maioria na CAPR. Por fim, as comisses de foco externo so as que apresentam o menor nmero de membros das direes nacionais dos partidos. Cabe ainda observar que o perodo aqui analisado coincide com o incio do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, eleito presidente com uma agenda de reformas constitucionais que visavam mudanas estruturais na economia e no Estado brasileiro, e que, ao longo desse perodo, o PFL desempenhou um papel hegemnico na coalizo governista, o que talvez justifique a ateno dada pelo partido s comisses de foco econmico-administrativo, nunca esquecendo, contudo, de sua base rural. Tal afirmao pode ser verificada pela maneira como esto distribudos os dados relativos s trajetrias poltico-partidrias.

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388
Tabela 4
Comisses Sociais CSSF 3 1 1 1 1 1 1 2 1 3 2 1 1 1 1 2 1 1 1 4 2 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 CDH CAPR CCTCI CDUI CVT CME CDN Regionais Poltica Externa CRE SC* 1 CTASP CDCMAM CECD 2 1 1 1 2 2 2 1

Participao dos Membros Titulares das Comisses Permanentes em Diretrios Partidrios Nacionais por Partido

Gustavo Mller

Partidos

Econmica/Administrativa

CCJR

CEIC

CFT

CFFC

Total 16 4 10 17 5 3 16 2

PFL

PTB

PSDB

PMDB

PPR

PDT

PT

PSB

PPS 3 2

PC do B

PL

PPE 9

PPD

Fonte: Deputados Brasileiros (1997). * SC sem comisso.

Comisses e Partidos Polticos na Cmara dos Deputados...

Embora contando com um percentual de deputados com filiao exclusiva similar ao PFL (27%), o PSDB (28,1%) e em menor escala o PTB (21,9%) agregaram em suas bancadas deputados oriundos de diversos matizes partidrios (ver Tabela 1). Tal heterogeneidade, que se refletiu nos indicadores relativos s trajetrias poltico-partidrias dos seus parlamentares, levou o PSDB e o PTB, que com o PFL formavam a aliana governista, a no apresentarem padres de recrutamentos para as comisses nos quais fosse possvel identificar nitidamente uma estratgia de sustentao ao governo. O PT, como principal partido oposicionista, procurou fazer frente ao governo distribuindo seus quadros nas comisses de foco econmico-administrativo, particularmente na Comisso de Justia, conservando, porm, sua ateno aos temas sociais. Ainda na esquerda, o PDT e o PSB apresentaram um nmero bastante escasso de deputados com lealdade poltica e vnculos partidrios estveis, o que acarretou padres difusos de recrutamento. Cabe destacar que na CECD o baixo ndice de coerncia ideolgica dos deputados do PDT causa surpresa, uma vez que a educao representa uma bandeira tradicional do partido.

CONCLUSO
Embora se tratando de um estudo de caso (composio das Comisses Permanentes da Cmara dos Deputados na 50 a Legislatura 1995/1999), os resultados desta pesquisa parecem demonstrar, por intermdio de seus indicadores, que as trajetrias poltico-partidrias dos deputados constituem um importante elemento para o padro de recrutamento dos membros titulares para as Comisses Permanentes. Ainda que a dinmica de composio das comisses assuma contornos diferenciados no decorrer de cada legislatura, com a troca permanente de cadeiras, a busca por captar os critrios iniciais de composio pode ser explicada por meio de uma metfora militar. Tal como ocorre no planejamento de uma batalha, em que antes do combate propriamente dito as posies so ocupadas segundo uma logstica, o recrutamento inicial para as comisses foi visto como um planejamento. Nesse planejamento logstico inicial, os partidos localizam as reas estratgicas para atingir suas metas e enviam seus melhores soldados para l.

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Gustavo Mller

Com base nos dados relativos s trajetrias poltico-partidrias dos deputados, como origem partidria, ndices de coerncia ideolgica e nmero de filiaes partidrias, a hiptese de que o sistema de Comisses Permanentes leva os partidos a selecionarem parlamentares com maior lealdade poltica para as comisses estratgicas pode ser considerada apropriada como orientao para futuras pesquisas visando o aprofundamento do tema. Esses resultados encontram amparo na interpretao partidria do sistema de comisses representada por Cox e McCubbins (1993:93), no que se refere ao papel desempenhado pelos partidos no interior do Legislativo. Segundo os autores, os partidos so os principais instrumentos para a dissoluo de conflitos, inclusive os de ordem distributiva. Tal perspectiva no exclui a possibilidade de que determinadas comisses possam cumprir papis distributivistas ou informacionais. Todavia, seguindo a linha de raciocnio de Epstein e OHalloran (1999:168) quanto aos fatores institucionais que, mesmo sendo externos ao Parlamento, influenciam as estratgias empreendidas pelos atores no seu interior, possvel afirmar que, tanto a limitao constitucional que impede o Legislativo de criar despesas, como os instrumentos especiais de tramitao de projetos disponibilizados aos lderes e ao Executivo esvaziam o poder das comisses, o que tornam muito estreitas as chances de estas desenvolverem papis autnomos no processo legislativo. De forma conclusiva, os resultados obtidos nesta pesquisa sugerem que o atual modelo organizativo da Cmara dos Deputados apresenta fortes incentivos para que, a despeito das mazelas do sistema eleitoral de lista aberta, o processo legislativo seja conduzido predominantemente por partidos polticos, o que se reflete nos padres de recrutamento para as comisses.
(Recebido para publicao em outubro de 2004) (Verso definitiva em janeiro de 2005)

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LISTA DE SIGLAS DE PARTIDOS POLTICOS

Arena Aliana Renovadora Nacional MDB Movimento Democrtico Brasileiro PC do B Partido Comunista do Brasil PDS Partido Democrtico Social PDT Partido Democrtico Trabalhista PFL Partido da Frente Liberal PL Partido Liberal PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PPD Pequenos Partidos de Direita PPE Pequenos Partidos de Esquerda PPR Partido Progressista Reformador PPS Partido Popular Sindicalista PSB Partido Socialista Brasileiro PSD Partido Social Democrtico PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro UDN Unio Democrtica Nacional

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ABSTRACT Committees and Political Parties in the Brazilian House of Representatives: A Study on Party Recruitment Patterns for Standing Committees
The objective of this article is to verify the existence of party recruitment patterns for members of the Standing Committees in the Brazilian House of Representatives during the legislature from 1995 to 1999. The hypothesis is that the standing committees system leads parties to recruit Representatives who can maximize their objectives in the committees. The studys methodology involved the construction of indicators related to the Representatives partisan political careers. The studys main conclusion is that the Representatives partisan political careers are observed in the recruitment for committees. Key words: Standing Committees; parties; political loyalty; legislative process

RSUM Commissions et Partis Politiques la Chambre des Dputs: tude sur les Modles des Partis en vue du Recrutement des Commissions Permanentes
Dans cet article, on cherche vrifier l'existence de modles poss par les partis pour le recrutement des dputs destins aux commissions permanentes la Chambre des Dputs pour la priode 1995-1999. On a formul l'hypothse selon laquelle le systme de commissions permanentes fait que les partis recrutent des dputs capables d'accrotre les objectifs des partis dans les commissions. Selon la dmarche mthodologique adopte, on a construit des indicateurs en rapport avec les carrires politiques des dputs. On conclut que la carrire politique des dputs et leur attachement aux partis sont pris en considration lorsqu'il s'agit de les recruter pour les commissions. Mots-cl: commissions permanentes; carrires politiques et de partis; fidlit politique

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