Livro09 Estadoinstituicoes Vol3

Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 9 | Volume 3
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 9 Volume 3
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Livro 9 Volume 3
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento Organizadores/Editores Eduardo Costa Pinto Jos Celso Cardoso Jr. Paulo de Tarso Linhares Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral) Alexandre dos Santos Cunha Bernardo Abreu de Medeiros Carlos Henrique R. de Siqueira Eduardo Costa Pinto Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Jos Carlos dos Santos Luseni Maria C. de Aquino Paulo de Tarso Linhares Roberto Rocha C. Pires
Estado, instituies e democracia : desenvolvimento / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v.3 (698 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia ; Livro 9) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-058-1 1. Estado. 2. Democracia. 3. Desenvolvimento. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 320.1
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO . ...............................................................................9 AGRADECIMENTOS...........................................................................13 introduo O ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL........................17 Parte I Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo CAPTULO 1 INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO GLOBAL: EXPERINCIAS CONTRASTANTES DE REFORMAS ECONMICAS DA DCADA DE 1990 E RESPOSTAS CRISE MUNDIAL DE 2008................55 CAPTULO 2 INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO LATINO-AMERICANO: TRAJETRIAS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NA AMRICA LATINA . ...............................................................................91 CAPTULO 3 INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO BRASILEIRO: AUGE, DECLNIO E CAMINHOS PARA A RECONSTRUO DO PLANEJAMENTO NO BRASIL................................................................................................121 CAPTULO 4 A experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social como espao de concertao nacional para o desenvolvimento..............................................................................161 CAPTULO 5 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTO PBLICA NO BRASIL: ELEMENTOS PARA RESSIGNIFICAR O DEBATE E CAPACITAR O ESTADO.....203 CAPTULO 6 O ESTADO-NAO E A CONSTRUO DO FUTURO...................................247
Parte II Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil CAPTULO 7 O ESTADO E A GARANTIA DA PROPRIEDADE NO BRASIL. ..........................267 CAPTULO 8 EVOLUO DA ESTRUTURA TRIBUTRIA E DO FISCO BRASILEIRO: 1889-1964...............................................................................................315 CAPTULO 9 Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1964-2009...............................................................................................349 CAPTULO 10 O Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes com o Estado e com a sociedade, autonomia e controle democrtico....................................................................381 CAPTULO 11 GESTO DA DVIDA PBLICA FEDERAL: EVOLUO INSTITUCIONAL, TCNICAS DE PLANEJAMENTO E RESULTADOS RECENTES.........................423 Parte III Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para o planejamento CAPTULO 12 A ATUAO DO ESTADO BRASILEIRO NO DOMNIO ECONMICO.............473 CAPTULO 13 O ESTADO E AS EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS no brasil.......................505 CAPTULO 14 O PAPEL DOS BANCOS PBLICOS FEDERAIS NA ECONOMIA BRASILEIRA.......545 CAPTULO 15 FUNDOS PBLICOS DO GOVERNO FEDERAL: ESTADO DA ARTE E CAPACIDADE DE INTERVENO............................................................589
CAPTULO 16 Fundos de penso no Brasil: estratgias de portflio e potencial de contribuio para o financiamento do investimento de longo prazo......................................................645 NOTAS BIOGRFICAS......................................................................671 GLOSSRIO DE SIGLAS ..................................................................681
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana -- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica internacional Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento --
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada --Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
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Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana --Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades ----Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao
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Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
Este livro (Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia), nos trs volumes que o compem (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), nasceu sob o signo da ousadia. A bem da verdade, uma dupla ousadia, em torno da qual se torna imperativo registrar os respectivos agradecimentos. Em primeiro lugar, o livro jamais existiria sem a deciso, instigada pelo prprio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em fins de 2007, e compartilhada por seus diretores e assessores mais diretos, os Srs. Fernando Ferreira, Mrcio Wohlers, Mrio Theodoro, Joo Sics, Jorge Abraho, Jos Celso Cardoso Jr. e a Sra. Liana Carleial, de inaugurar um processo de revitalizao institucional no instituto, por meio do qual viria a se instalar intenso e salutar debate interno Casa, acerca de sua razo de ser, de suas capacidades instaladas, de suas potencialidades institucionais, enfim, de sua misso institucional, seus desafios e algumas estratgias possveis e necessrias de ao para o futuro imediato. A este conjunto de profissionais, responsveis pela conduo de aes significativas ao longo desta gesto, devemos nosso reconhecimento, por ter garantido a institucionalidade e as condies objetivas para que este trabalho chegasse a termo neste momento. Em segundo lugar, devemos agradecer ao conjunto de autores e demais colaboradores que ousaram participar do projeto que resultou neste livro, seja elaborando diretamente os captulos, seja debatendo-os, revisando-os e garantindo o suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. Considerando, em particular, o mtodo adotado para a construo do projeto/livro, mtodo este que contou com uma srie de etapas intermedirias de produo, debate, reviso e validao dos textos de cada autor, em processo que durou em torno de dois anos de trabalho intensivo, a presena e a participao ativa do nosso grupo de apoio administrativo foram fundamentais. Este grupo foi formado, no geral, pelos colegas Elidiana Brando, Gustavo Alves, Manoel Moraes, Rosane Silveira, Tania Monteiro e Vernica Lima. Carlos Henrique R. de Siqueira e Jos Carlos dos Santos foram assessores da primeira ltima hora, responsveis por resolver todos os contratempos que so inerentes a um projeto com estas dimenses, tanto montante junto aos autores como jusante junto ao editorial. Sem eles, este trabalho, definitivamente, estaria ainda longe do fim. No processo propriamente editorial, registrem-se nossos ntegros agradecimentos aos colegas Daniel Castro, Iranilde Rego, Jane Fagundes, Cida Taboza e suas prestimosas equipes de revisores e diagramadores das mais de mil pginas
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que compem os trs volumes deste livro. E a Robson Poleto dos Santos, aluno de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e bolsista da Promoo de Intercmbio de Estudantes de Graduao (PROING) do Ipea, que com dedicao e zelo elaborou o glossrio de siglas deste livro. No mbito administrativo e financeiro, no podemos deixar de mencionar a atual Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides) do Ipea, que mobilizou esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividades que suportaram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com as quais foram financiadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos volumes deste livro. Tampouco podemos deixar de mencionar a participao tcnica dos colegas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), Carlos Mussi, Renato Baumann e Ricardo Bielschovsky, os quais, por meio do convnio Ipea/Cepal, ajudaram no s a financiar outra parte dos estudos destinados ao livro, como tambm a debater e formatar os roteiros finais de praticamente todos os documentos do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual esta publicao, em particular, parte integrante. Finalmente, mas no menos importante, cumpre conceder crditos aos 68 autores que participaram do projeto e efetivamente colaboraram para que os captulos fossem escritos no esprito geral do livro, vale dizer, visando servir tanto como veculo informativo a respeito das grandes questes nacionais priorizadas em cada um dos trs volumes (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), quanto como ponto de partida analtico, de teor aberto e marcadamente crtico, para o debate pblico com o governo, a academia e a sociedade brasileira. No que diz respeito aos captulos deste volume, mencionem-se inicialmente as autorias dos seis primeiros, que compem justamente a Parte I do bloco de temas apresentados nesta publicao, Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo. Sebastio Velasco e Cruz, professor do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas (IFCH) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e atual presidente do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC), foi responsvel pelo captulo 1, Instituies e desenvolvimento no contexto global: experincias contrastantes de reformas econmicas da dcada de 1990 e respostas crise mundial de 2008. Jorge Leiva, ex-ministro da Economia do Chile e consultor da Cepal, foi autor do captulo 2, Instituies e desenvolvimento no contexto latino-americano: trajetrias do planejamento governamental na Amrica Latina, texto este que contou com o belssimo trabalho de sntese e traduo do espanhol para o portugus, feito pelo colega Carlos Henrique R. de Siqueira. Fernando Rezende, ex-presidente do Ipea, atual professor da Fundao Getulio Vargas (FGV) e consultor da Cepal, escreveu o captulo 3,
Agradecimentos
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Instituies e desenvolvimento no contexto brasileiro: auge, declnio e caminhos para a reconstruo do planejamento no Brasil. Eduardo Costa Pinto, Jos Celso Cardoso Jr. e Paulo de Tarso Linhares, tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, produziram o captulo 4, A experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social como espao de concertao nacional para o desenvolvimento, valendo-se de dois textos produzidos e autorizados por seus autores: O desenvolvimento necessariamente um processo de concertao, de autoria de Esther Bemerguy de Albuquerque, secretria da Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (Sedes/CDES), da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica (SRI/PR), e Maria Luiza Falco Silva, diretora da Diretoria Internacional da Sedes/CDES/SRI/PR; e O processo de discusso da agenda de desenvolvimento pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), escrito por Clemente Ganz Lcio, diretor tcnico do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese). Esses textos foram apresentados e debatidos durante o Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, realizado em outubro de 2009 em Salvador, Bahia. Jos Celso Cardoso Jr., coordenador-geral do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este livro faz parte, e atual diretor da recm-criada Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), escreveu o captulo 5, Planejamento governamental e gesto pblica no Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado. Finalmente, Alfredo Costa-Filho, ex-diretor-geral do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (Ilpes) e consultor da Cepal, foi o autor do captulo 6, O Estado-Nao e a construo do futuro. Dos captulos que integram a Parte II deste volume, Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil, registrem-se os crditos autorais aos seguintes colaboradores: Gilberto Bercovici, professor titular da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP), escreveu o captulo 7, O Estado e a garantia da propriedade no Brasil. Fabrcio Oliveira, professor aposentado do Instituto de Economia (IE) da UNICAMP e atual colaborador da Fundao Joo Pinheiro, em Belo Horizonte, Minas Gerais, redigiu os captulos 8, Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1889-1964, e 9, Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1964-2009. Carlos Eduardo de Carvalho, professor doutor da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP), com dois assistentes, Giuliano de Oliveira (UNICAMP) e Marcelo Balloti Monteiro (PUC SP), escreveu o captulo 10, O Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes com o Estado e com a sociedade, autonomia e controle democrtico. Por fim, Brulio Santiago Cerqueira, Fabiano Silvio Colbano, Lena Oliveira de Carvalho, Otavio Ladeira de Medeiros e Rodrigo Silveira Veiga Cabral todos, integrantes da carreira de Analista de Finanas e Controle (AFC) da Secretaria do
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Tesouro Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda (MF), dividiram a autoria do captulo 11, Gesto da dvida pblica federal: evoluo institucional, tcnicas de planejamento e resultados recentes. Por ltimo, no que se refere aos captulos que constituem a Parte III do bloco temtico deste volume, Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para o planejamento, cumpre mencionar as seguintes autorias: Gilberto Bercovici foi agora autor do captulo 12, A atuao do Estado brasileiro no domnio econmico. Murilo Francisco Barella, ex-diretor do Departamento de Coordenao e Governana das Estatais (DEST), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), e atual secretrio da Secretaria de Polticas de Previdncia Complementar (SPPC), do Ministrio da Previdncia Social (MPS), e Oliveira Alves Filho, analista de Planejamento e Oramento Federal (APO) do MPOG e atual chefe de gabinete da SPPC/MPS, escreveram o captulo 13, O Estado e as empresas estatais federais no Brasil. Marcos Antonio Macedo Cintra e Victor Leonardo Arajo, ambos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, colaboraram com o captulo 14, O papel dos bancos pblicos federais na economia brasileira. Franco de Matos, economista formado e ps-graduado pela USP e consultor ad hoc, responsabilizou-se pelo captulo 15, Fundos pblicos do governo federal: estado da arte e capacidade de interveno. Enfim, Lcio da Costa Raimundo, economista formado pela USP, ps-graduado pela UNICAMP e atualmente professor e coordenador do curso de Relaes Internacionais das Faculdades de Campinas (FACAMP), redigiu o captulo 16, Fundos de penso no Brasil: estratgias de portflio e potencial de contribuio para o financiamento do investimento de longo prazo. Todos os captulos integrantes deste volume 3, Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento, foram lidos, relidos, debatidos e editados por Eduardo Costa Pinto, Jos Celso Cardoso Jr. e Paulo de Tarso Linhares, os quais, por meio de um processo bastante rico de aprendizado e engrandecimento pessoal e profissional, escreveram tambm a introduo deste volume, O Estado brasileiro e o desenvolvimento nacional, texto este que pode ser considerado uma espcie de sumrio analtico do volume como um todo, ou, mais pretensiosamente, um guia de referncia para novas e necessrias agendas de pesquisa no mbito do grande tema Estado, Planejamento e Desenvolvimento no Brasil Contemporneo. A todos os autores e os colaboradores, reiteramos nossos mais profundos e sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e instigantes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um roteiro extraordinariamente profcuo retomada do debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Os Editores
introduo
O ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL
A primeira dcada do sculo XXI deixou evidentes as fraquezas do modelo de desenvolvimento liberal em proporcionar prosperidade econmica e equalizao social no Brasil e na Amrica Latina. Na verdade, o que se materializou, ao longo da dcada de 1990, foram problemas como vulnerabilidade nas contas externas e endividamento pblico em praticamente todos os pases da regio, bem como baixo crescimento econmico, deteriorao dos principais indicadores do mercado de trabalho e degradao ambiental. Com isso, esse modelo foi perdendo legitimidade, o que contribuiu, sobretudo a partir de 2002, para vitrias eleitorais de muitos governantes latino-americanos que adotaram, em maior ou menor grau, proposies de polticas do tipo nacional-popular ou neodesenvolvimentistas que haviam sido menosprezadas ao longo de praticamente 30 anos. Acrescido a isto, mais recentemente, a prpria crise internacional de 2008, originada nos Estados Unidos, suscitou questionamentos ao tipo de governana global em curso, j que esse pas era o benchmark, por assim dizer, tanto da poltica econmica como das instituies e regras do jogo do modelo liberal. Por esses e outros motivos, no mesmo sentido dos apontados nos captulos introdutrios dos volumes 1 e 2 deste livro, extremamente oportuna a retomada da discusso a respeito do papel do Estado, do planejamento e do desenvolvimento no Brasil e no mundo. Discusso esta que traz tona a questo das capacidades e dos instrumentos que o Estado brasileiro tem, ou precisa construir, para planejar e coordenar seu desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo.1
1. Vale dizer: Desenvolvimento entendido em inmeras e complexas dimenses, todas elas socialmente determinadas, portanto mutveis com o tempo, os costumes e as necessidades dos povos e regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento de que aqui se fala, tampouco fruto de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo que, na ausncia de induo minimamente coordenada e planejada (e reconhecidamente no totalizante), muito dificilmente um pas conseguir combinar satisfatria e simultaneamente aquelas inmeras e complexas dimenses do desenvolvimento. Mas que dimenses so estas? Ao longo do processo de planejamento estratgico em curso no IPEA, identificaram-se sete grandes dimenses ou eixos estruturantes para o desenvolvimento brasileiro, quais sejam: (1) insero internacional soberana; (2) arranjo macroeconmico que compatibilize, simultaneamente, crescimento econmico, estabilizao monetria e gerao adequada de postos de trabalho; (3) logstica de base, infraestrutura econmica, social e urbana; (4) estrutura tecnolgica e produtiva avanada e regionalmente integrada; (5) sustentabilidade ambiental; (6) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; (7) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem parte bastante grande do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e qualificante, produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade ambiental e humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualificada (CARDOSO JR., 2009, p. 5).
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Tema este que retorna ao centro da discusso nacional e para o qual o Ipea busca contribuir por meio do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. Este volume, que em conjunto com outros dois, compe o livro 9 desta srie, Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia, tem a pretenso de compreender a atual conexo entre o Estado brasileiro, em especial suas formas de atuao no campo econmico, e a questo do desenvolvimento nacional. A tese principal que emana de uma interpretao de conjunto derivada da leitura dos captulos deste volume a de que o Estado brasileiro teria conseguido constituir e institucionalizar, sobretudo ao longo do perodo republicano, capacidades estatais e instrumentos de atuao no desprezveis, passveis de serem mobilizados pelo que se chamar neste livro de funo planejamento governamental, funo que tambm vai se estruturando institucionalmente neste perodo. Capacidades e instrumentos, por sua vez, que esto na base da explicao acerca da trajetria e do tipo de desenvolvimento que se plasma no pas desde, grosso modo, o advento da Repblica. Por capacidades estatais, entende-se o exerccio de funes indelegveis de Estado como sejam, entre outras, as de especificao e enforcement, e, consequentemente, de regulao dos direitos de propriedade em territrio nacional e arrecadao tributria, e as de criao e gesto da moeda e de gerenciamento da dvida pblica , as quais, uma vez regulamentadas por instituies polticas no mbito do Estado, geram determinadas capacidades e condies de atuao estatal em seu espao de influncia, mormente no campo econmico domstico. De tais capacidades, decorrem instrumentos governamentais para o exerccio de aes planejadas pelo Estado. Neste documento, tais instrumentos esto identificados, de forma ampla, pelo conjunto de empresas estatais, bancos pblicos, fundos pblicos e fundos de penso, os quais podem ser e efetivamente so acionados de forma direta ou indireta pelo Estado para dar concretude a decises de gasto e de investimento ou, de forma mais geral, decises de alocao de parte da riqueza geral da sociedade , cujo poder extraordinrio para induzir ou, at mesmo, moldar determinadas configuraes de polticas pblicas e, consequentemente, determinadas dinmicas produtivas e sociais. Por outro lado, a despeito de tais capacidades e instrumentos, preponderam, com maior ou menor intensidade ao longo do tempo e das circunstncias, disputas polticas no interior dos aparelhos de Estado, que, por sua vez, fazem variar tambm com o tempo e as circunstncias o grau de fragmentao institucional do Estado e a prpria heterogeneidade da ao estatal.
Introduo
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No por outro motivo que se assume, neste livro, que o Estado no como muitas vezes se sups em teorias do Estado um ente externo e coercitivo aos movimentos da sociedade e da economia, dotado de racionalidade nica, instrumentos suficientes e capacidade plena de operao. sim parte integrante e constituinte da prpria sociedade e da economia, que precisa se relacionar com outros agentes nacionais e internacionais para construir ambientes favorveis implementao de suas aes.2 Entende-se que a fragmentao dos interesses articulados em torno do Estado e a frouxido das instituies burocrticas e processuais, em termos de canalizao e resoluo dos conflitos, limitam a autonomia efetiva das decises estatais cruciais e fazem que o Estado brasileiro seja, ao mesmo tempo, o lcus de condensao e processamento das disputas por recursos estratgicos financeiros, logsticos, humanos, etc. e o agente decisrio ltimo por meio do qual, de fato, se materializam ou se viabilizam os projetos polticos dos grupos dominantes vencedores. Nesse sentido, o texto que se segue visa levantar questes e apontar perspectivas que permitam proporcionar as condies necessrias para a retomada do debate sobre o papel que o Estado, o planejamento pblico governamental e as polticas pblicas de corte federal devem e podem ocupar no cenrio atual, como indutoras do desenvolvimento nacional. Este compromisso se alarga no sentido de atualizar a discusso, requalificando os termos do debate no contexto da realidade brasileira atual, marcada por transformaes estruturais em mbitos amplos da economia, da poltica e da sociedade.
1 CONTEXTO HISTRICO-TERICO 1.1 Estado, economia e capitalismo
Historicamente, como j discutido em trabalhos seminais de Marx (1986), Weber (1991), Braudel (1996), Polanyi (2000) e Elias (1993), tem-se que o advento do Estado moderno, tal como se veio a conhec-lo no sculo XX, teve sua origem intimamente relacionada ao prprio incio do modo capitalista de produo. Por esse motivo que tambm um ponto de partida importante para qualquer estudo sobre a natureza e as formas de ao do Estado na atualidade , no possvel separar, seno para fins didticos, as esferas do Estado e da economia, uma vez que alguns parmetros definidores de um parecem ser tambm os da outra. De modo geral, diz-se que os quatro grandes fundamentos dos Estados modernos estariam assentados sobre: i) o monoplio do uso da violncia; ii) o monoplio da formulao e da implementao das leis; iii) o monoplio da implementao e da gesto da moeda; e iv) o monoplio da arrecadao tributria.
2. Um detalhamento mais rigoroso desta discusso pode ser visto em Przeworski (1995), que est, por sua vez, resenhado e comentado em Cardoso Jr. (2006).
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Em simultneo, todos esses atributos estariam direta e correspondentemente referidos aos grandes fundamentos do prprio modo de produo capitalista, isto : i) a garantia e a proteo da propriedade privada; ii) a confiana na validade e no cumprimento dos contratos; iii) a estabilidade do valor real da moeda; e iv) a regulao do conflito distributivo e a garantia de previsibilidade para a rentabilidade ou o clculo empresarial privado.
QUADRO 1
Fundamentos histricos dos Estados nacionais Monoplio do uso da violncia Monoplio da formulao e da implementao das leis Monoplio da implementao e da gesto da moeda Monoplio da arrecadao tributria Fonte e elaborao prprias. Fundamentos histricos das economias capitalistas Garantia da propriedade privada Confiana na validade e no cumprimento dos contratos Estabilidade do valor real e do poder de compra da moeda Regulao do conflito distributivo e garantia de previsibilidade para a rentabilidade ou o clculo empresarial
Dessa forma, na opinio de conjunto derivada deste volume, a discusso anterior poderia ser resumida no seguinte axioma: o Estado pode muito, mas no pode tudo. Essa talvez seja uma forma de dizer, em uma frase, que o Estado moderno, em ambiente capitalista, ainda que possua algum raio de manobra para impor seus objetivos supostamente refletindo um interesse racional, coletivo ou nacional , no pode se movimentar para fora de alguns parmetros definidores da sua existncia. Como j apontado por aqueles mesmos pensadores citados, o problema que as abrangncias de ambas as instncias (do Estado e da economia) no so necessariamente coincidentes. Isto , o capitalismo, como modo quase universal de produo, exige que seus parmetros sejam iguais e mundialmente aplicveis, enquanto os fundamentos do Estado, conquanto formalmente gerais, so na verdade aplicveis com grandes diferenas sobre territrios e populaes as mais variadas. H, ento, um claro descompasso entre ambas as esferas (os reinos do pblico Estado e do privado capitalismo), que, inclusive, parece se ampliar, em cada caso concreto, em funo de pelo menos dois aspectos. Primeiro, quanto mais os valores capitalistas avanam em mbito mundial e se difundem como padro normal/esperado dos comportamentos nacionais, maior tende a ser o descompasso em relao aos valores especficos de cada Estado em particular, j que continuam vinculados a um s territrio e populao; portanto, com cdigos culturais e normas processuais no necessariamente convergentes s exigncias gerais capitalistas.
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Segundo, quanto mais assimtricas (tardia e perifrica) se tornam as experincias nacionais de desenvolvimento do capitalismo e de formao dos respectivos Estados nacionais, maior tende a ser a dificuldade dos pases em tornarem convergentes os interesses de ambas as esferas no mesmo espao social, bem como em fazerem convergir aceleradamente suas experincias nacionais ao padro dominante em termos mundiais. Pelo exposto, sugere-se que o Estado poderia agir nos seus interesses ou, at mesmo, no chamado interesse nacional , indo com isso de encontro a alguns princpios do regime econmico capitalista s at o ponto em que essa prtica no contribusse para ameaar seus fundamentos definidores.3 De toda sorte, mesmo operando restritamente a tais marcos gerais, e supondo que essa interpretao possua aderncia histrica concreta, vrias configuraes institucionais e trajetrias de desenvolvimento so possveis de se verificar no mundo capitalista, disto a linhagem atual de trabalhos que buscam explicar e exemplificar as inmeras variedades de capitalismos.4 A implicao deste raciocnio de que cabe a cada sociedade nacional definir, no bojo de suas respectivas regras de operao poltica, os arranjos institucionais mais adequados ou satisfatrios a garantirem trajetrias sustentveis de desenvolvimento, tais que sem romper definitivamente com os parmetros j indicados, mesmo assim lhes seja possvel oferecer nveis elevados de bem-estar econmico e social s suas respectivas populaes, ao longo do tempo. As mudanas nas formas de atuao do Estado-Nao ao longo do tempo evidenciam que ele antes de tudo um elemento intrnseco e indissocivel prpria sociedade e ao seu movimento histrico, sendo que as formas de atuao e/ou interao do Estado, bem como sua estrutura organizacional, no devem ser entendidas nem como reflexo passivo da sociedade autorregulada pelos mercados, nem como
3. De outro modo, Estado e capitalismo seriam divergentes sempre que, por exemplo, um Estado no conseguisse impor, como norma de comportamento geral sociedade, a totalidade das leis e a exclusividade do uso da fora, casos em que ele estaria, a um s tempo, pondo em dvida a garantia de proteo propriedade privada e a confiana no cumprimento dos contratos, dois dos mais importantes fundamentos de uma economia capitalista. Outro exemplo seria o de um Estado que no conseguisse garantir a estabilidade do valor real da moeda, nem tampouco assegurar os parmetros bsicos de clculo para o valor esperado da rentabilidade empresarial, dois outros fundamentos definidores de uma economia capitalista. Ambos os exemplos poderiam, feitas as devidas consideraes s especificidades nacionais, ser aplicados a praticamente todos os pases latino-americanos, inclusive o Brasil. Em tais exemplos, evidencia-se, ento, que o Estado no poderia infringir aqueles fundamentos bsicos de existncia do capitalismo, sob pena de, assim agindo, atingir seus elementos definidores. Em suma, aquilo que aparece em muitas anlises como dependncia total do Estado ao capital, poderia ser tratado, segundo as sugestes anteriores, como movimentos de autodefesa do Estado, no sentido de estar tentando, a cada momento, garantir a existncia dos parmetros que explicam e justificam sua razo de ser: o monoplio do uso da violncia, o monoplio da formulao e da imposio das leis, o monoplio da criao e da gesto da moeda e o monoplio da tributao. No fundo, a confuso aparece porque mesmo difcil pensar em um Estado moderno que no seja capitalista, posto terem nascidos, seno como irmos siameses, ao menos no bojo do mesmo processo de desagregao da ordem feudal/senhorial, em que gradativamente se tornava imperativo assegurar a proteo propriedade privada, a confiana na ordem legal e na validade dos contratos, a estabilidade do valor real da moeda e a previsibilidade no clculo da rentabilidade empresarial. 4. Em especial, ver Evans (2004) e Diniz e Leopoldi (2010).
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elemento autnomo e idealizado que determina a sociedade, agindo como fonte primria do processo reprodutivo. Em outras palavras: o Estado no pode ser compreendido como entidade monoltica nem homognea, j que ele se constitui no que Codato chamou de sistema estatal, isto :
(...) [um] sistema institucional dos aparelhos [ou organizaes] do Estado, entendido como o conjunto de instituies pblicas e suas ramificaes especficas (funcionais, setoriais e espaciais) encarregadas da administrao quotidiana dos assuntos de governo. Utilizo essa noo aqui de forma descritiva, pois no pretendo sugerir que as agncias do Estado possuam uma integrao perfeita entre si ou uma articulao racional segundo uma lgica burocrtica abstrata (...). [Nesse contexto, fazem] parte do sistema estatal as cpulas do Executivo (o governo propriamente dito), a administrao civil (ou burocracia), o judicirio, as assemblias parlamentares, os governos locais e o aparelho repressivo (foras armadas e polcia) (CODATO, 1997, p. 36-37).
As polticas pblicas, nessa perspectiva, tendem a expressar, por sua vez, os movimentos contraditrios que se desenvolvem nos aparelhos de Estado e que so fruto de momentos e circunstncias que colocam em disputa determinadas foras sociais no mbito do Estado. Assim, a poltica pblica no pode ser apreendida pela ideia de que ela seria configurada como desenho de especialistas ou campo neutro. Ao contrrio, ela deve ser vista como resultado da interao e dos conflitos de um processo decisrio que expressa, a cada momento, o resultado das tenses e dos interesses da burocracia estatal, dos movimentos populares que atravessam o Estado e dos grupos sociais mais poderosos que detm o poder econmico.
1.2 Estado e desenvolvimento no Brasil: capacidades estatais e instrumentos para o planejamento governamental
Uma atuao mais incisiva do Estado brasileiro na promoo do desenvolvimento se delineou de forma clara a partir da dcada de 1930, com a transio de uma ordem predominantemente agrcola para uma sociedade urbano-industrial no esteio do perodo Vargas (1933-1954). Esse processo veio acompanhado da configurao de um novo aparato estatal que gradualmente foi se distanciando dos particularismos e imediatismos da Repblica Velha (1891-1930).
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Em consequncia, o avano do processo de industrializao brasileira na dcada de 1940 abriu um debate sobre quais caminhos o pas deveria seguir. Se uma restaurao do projeto liberal, pautado pela teoria das vantagens comparativas ricardianas e pela diviso internacional do trabalho, ou um novo projeto de desenvolvimento pela via da industrializao induzida pelo Estado.5 Pouco a pouco, planejamento e desenvolvimento passaram a ser conceitos associados, tanto para governantes, polticos, empresrios e tcnicos, como para boa parte da sociedade brasileira. A partir da dcada de 1950, com o avano da industrializao pesada vale dizer, com a implantao de ramos industriais voltados produo de bens no durveis, intermedirios e de capital , consolidou-se projeto de orientao desenvolvimentista que durou at os anos finais da dcada de 1970. Naquele eixo, o Estado assumiu papel central em virtude da dinmica da industrializao pautada no trip Estado capital estrangeiro capital privado nacional e dos amplos planos de expanso da industrializao, tais como o Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek (1955-1961) e o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) do governo Ernesto Geisel (1974-1979). Ao longo de todo o perodo, a funo planejamento viria a ser o eixo central desse processo, j que por meio dele que seria definida a expanso dos setores econmicos prioritrios. Na dcada de 1980, o baixo crescimento e a elevada inflao representaram o esgotamento do padro de desenvolvimento brasileiro. Mais especificamente durante o governo Sarney (1985-1989), no existia definio clara no que diz respeito ao eixo a ser seguido pelo capitalismo brasileiro. Reformular o modelo desenvolvimentista ou aderir ao modelo neoliberal associado ao processo de globalizao? Havia uma disputa de projetos que s foi parcialmente resolvida a partir do governo FHC (1994-2002), apesar das estratgias de desregulamentao e desarticulao do aparelho estatal terem sido iniciadas j no fim do governo Sarney (1985-1989) e aprofundadas durante o governo Collor (1990-1992). O Plano Real, iniciado no governo Itamar (1993-1994) e consolidado no governo FHC, no representou apenas um processo de estabilizao de preos, mas tambm um amplo ajuste estrutural, assentado na diminuio do papel do Estado na abertura econmica comercial e financeira para fomentar a competitividade de preos e assim forjar a estabilizao da moeda nacional. Assumia-se, portanto, a retrica de que o excessivo intervencionismo estatal e o elevado custo da mquina pblica seriam os responsveis pela inflao, funcionando como os principais empecilhos para o Brasil adentrar em uma nova fase de prosperidade.
5. O clssico debate de 1945 entre Roberto Simonsen, defensor do planejamento e da industrializao, e Eugnio Gudin, crtico da interveno estatal, a expresso mxima dessa disjuntiva configurada poca no pas. Para saber mais sobre esta controvrsia, ver Ipea (2010).
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Nesse contexto, o Estado brasileiro deveria ter como objetivos a austeridade fiscal e a eficincia microeconmica, alcanadas por poltica econmica ortodoxa e por reformas que incorporassem instituies pr-mercado, processo este que acabou sendo explicado por meio da tese da monocultura institucional.6 Celso Furtado, em exposio na abertura de mesa redonda do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), em junho de 2004, resumiu bem os efeitos desse pensamento para o projeto de desenvolvimento brasileiro:
A hegemonia do pensamento neoliberal acabou com a possibilidade de pensarmos um projeto nacional; em planejamento governamental, ento, nem se fala (...). O Brasil precisa se pensar de novo, partir para uma verdadeira reconstruo. Para mim, o que preza a poltica. Essa coisa microeconmica um disparate completo. (...) No espero que haja o milagre da superao desse pensamento pequeno, pois hoje em dia no tem ningum que lidere essa luta ideolgica. Todo mundo foge dessa confrontao ideolgica. Planejar o presente e o futuro do pas passou a ser coisa do passado. Como se pode dirigir uma sociedade sem saber para onde vai? O mercado que decide tudo! O pas passou a ser visto como uma empresa. Isso um absurdo! (CDES, 2004, p. 7-8).
Essa descrio da trajetria histrica do desenvolvimento econmico do pas, bem como do papel desempenhado pelo Estado brasileiro em diferentes fases desse processo, evidencia que a estruturao histrica e institucional deste ltimo abriu possibilidades para projetar o pas rumo ao desenvolvimento. As formas que o Estado nacional foi assumindo e pelas quais foi estruturando funes indelegveis sobretudo no campo da regulao da propriedade, da tributao e da gerao e controle da moeda e da dvida pblica mostram que ele ainda possui capacidades no desprezveis para operar vetores do planejamento governamental em prol do desenvolvimento. A despeito da imobilizao estatal durante a vigncia do modelo de desenvolvimento liberal, o Estado brasileiro, nesta entrada do sculo XXI, ainda preserva capacidades e instrumentos para planejar e induzir a dinmica econmica, haja vista a manuteno de importantes empresas estatais, banco pblicos, fundos pblicos e fundos de penso, entre outros ativos importantes, os quais argumenta-se neste livro poderiam ser mais bem articulados para operar de forma ativa como indutores do desenvolvimento na atual quadra histrica do pas.
6. A monocultura institucional baseia-se tanto na premissa geral de que a eficincia institucional no depende da adaptao ao ambiente sociocultural domstico, como premissa mais especfica de que verses idealizadas de instituies anglo-americanas so instrumentos de desenvolvimento ideais, independentemente do nvel de desenvolvimento ou posio na economia global. Formas institucionais correspondentes a uma verso idealizada de supostas instituies anglo-americanas so impostas naqueles domnios organizacionais mais sujeitos presso externa (como organizaes formais do setor pblico). Outras arenas menos acessveis (como redes de poder informais) so ignoradas, assim como o so as questes de combinao entre as necessidades das instituies modificadas e as capacidades das organizaes que as circundam. Na maioria das arenas da vida pblica, especialmente aquelas ocupadas com a presso de servios pblicos, a monocultura institucional oferece a proposta estril de que a melhor resposta ao mau governo menos governo. Seus defensores ficam, ento, surpresos quando seus esforos resultam na persistncia de uma governana ineficiente, atomizao inaceitvel entre os cidados e a paralisia poltica (EVANS, 2004, p. 28-29).
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A importncia desses instrumentos para a atuao do Estado brasileiro ficou evidente no enfrentamento da crise internacional recente, j que as polticas anticclicas implementadas foram fundamentais para reverter as expectativas dos agentes econmicos que quela altura estavam condicionadas pelo colapso do estado de confiana e pela paralisia real da economia mundial.7 Nesse sentido, o Estado brasileiro utilizou raios de manobra de que dispunha em suas polticas monetria e fiscal, alm de instrumentos de interveno direta provenientes, sobretudo, das empresas estatais e dos bancos pblicos, para corrigir falhas do sistema econmico, obtendo com isso considervel sucesso. Isto mostra a necessidade de reforar as capacidades estatais e os instrumentos disponveis para planejar e coordenar o desenvolvimento nacional, considerando a independncia poltica do Estado, o interesse pblico sobre interesses particulares, bem como a preponderncia das instituies e dos princpios da Repblica e da democracia sobre o mercado.
2 ORGANIZAO DO VOLUME
O livro Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia foi dividido em trs volumes, dos quais este constitui o terceiro, dedicado a abordar a temtica do Estado brasileiro e do desenvolvimento nacional. Dividido, por sua vez, em trs partes, cada uma delas pretende trazer tona discusses especficas que se articulam aos objetivos enunciados anteriormente. A Parte I, Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo, realiza discusso analtica a respeito da relao histrica entre planejamento e desenvolvimento, com destaque para o prprio Brasil, explorando aspectos especficos desta relao em perspectiva tanto temporal (passado, presente e futuro) como interpretativa (auge, declnio e condies para a reconstruo). A Parte II, Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil, por seu turno, intenta mostrar que o Estado brasileiro, ao ter se estruturado histrica e institucionalmente para executar funes indelegveis ao setor privado, capacitou-se, ao menos potencialmente, para projetar o pas em direo ao desenvolvimento. Em particular, ao resgatar as formas pelas quais o Estado nacional foi assumindo e estruturando funes exclusivas no campo da regulao e da garantia da propriedade, da tributao e da gerao e do controle da moeda e da dvida pblica, torna-se claro que ele possui, nesta entrada do sculo XXI, capacidades prprias no desprezveis para operar aquelas funes como vetores do planejamento governamental. A Parte III, Atuao do Estado no domnio
7. No auge da crise, o governo brasileiro engendrou um amplo conjunto de medidas anticclicas: desoneraes fiscais para vrios segmentos produtivos, manuteno do gasto pblico, reduo do compulsrio, expanso do crdito por meio dos bancos estatais e reduo da taxa de juros. A respeito, ver Ipea (2009, 2010).
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econmico: instrumentos para o planejamento, por fim, discute a atuao do Estado brasileiro fundamentalmente no domnio econmico, destacando alguns dos principais ativos estatais, tais como: empresas estatais e bancos pblicos, fundos pblicos e fundos de penso passveis de serem operados como instrumentos do planejamento na atual quadra histrica de possibilidades para o desenvolvimento.
2.1 Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo
O papel do Estado na promoo do desenvolvimento um tema cuja relevncia acadmica, em especial para as cincias econmicas e polticas, assim como suas implicaes normativas e prticas, dificilmente pode ser minimizada. Neste quadro, o planejamento das aes do Estado, no apenas no mbito da programao de suas iniciativas internas, mas tambm como agente da sociedade na concepo e na coordenao de estratgias de desenvolvimento, constitui um, entre vrios, dos aspectos a gerarem controvrsia na agenda pblica atual. A compreenso dessa funo estatal, considerada fundamental para a atuao do setor pblico na consecuo do desenvolvimento, demanda observao e anlise de como ela foi historicamente exercida, bem como dos fatores que a impulsionam e restringem. Diante disso, o eixo central da Parte I deste volume, composta pelos captulos 1 a 6, constitudo pelo resgate histrico (passado, presente e futuro) e analtico (auge, declnio e condies para a reconstruo) acerca do papel do Estado, em especial sobre sua funo de organizador e impulsionador do desenvolvimento, destacando-se de forma mais especfica a experincia brasileira. O captulo 1, Instituies e desenvolvimento no contexto global: experincias contrastantes de reformas econmicas da dcada de 1990 e respostas crise mundial de 2008, busca compreender como se configurou o movimento geral dos pases da periferia capitalista, sobretudo os latino-americanos, em direo a reformas orientadas para o mercado. Para tanto, em primeiro lugar, o captulo descreve a trajetria histrica dos variados padres de crescimento dos pases capitalistas centrais (Estados Unidos e Europa), entre o fim da Segunda Guerra Mundial e os anos finais da dcada de 1960, destacando o papel dos Estados neste processo, bem como suas diferenas institucionais. Em seguida, realizada uma breve anlise dos fatores que produziram a crise do capitalismo organizado e, consequentemente, a reestruturao neoliberal no ltimo quartel do sculo XX. O captulo segue argumentando que os pases da periferia capitalista, entre 1980 e 2000, buscaram desenvolver suas respectivas economias por meio da adoo de reformas abrangentes orientadas para o mercado. Descreve-se, de forma detalhada, cada um dos eixos dessa nova orientao liberal, tais como a abertura comercial, a desregulamentao financeira,
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a privatizao do setor produtivo estatal, a austeridade fiscal e o rigor na administrao da poltica monetria. Vale ressaltar que cada realidade nacional gerou particularidades especficas frente ao modelo geral, o que, por sua vez, ajuda tambm a explicar algumas das respostas diferenciadas destes pases crise internacional deflagrada em fins de 2008, sobretudo no que se refere atuao do Estado no domnio econmico. O captulo 2, Instituies e desenvolvimento no contexto latino-americano: trajetrias do planejamento governamental na Amrica Latina, busca compreender em perspectiva histrica a trajetria do planejamento na Amrica Latina desde a dcada de 1950 at os dias atuais. Partindo de uma caracterizao de contexto da regio, a anlise avana para o interior do prprio Estado, observando os principais traos das organizaes criadas em diferentes pases para realizar a tarefa de conceber o planejamento. Neste captulo, diz-se que ao fim da Segunda Guerra Mundial as economias latino-americanas se caracterizavam pelo atraso tecnolgico e pela dependncia de alguns poucos produtos de exportao, o que limitava as possibilidades de crescimento econmico da regio. A planificao, protagonizada pelos diversos governos, passava a ser vista como o meio capaz de ultrapassar as barreiras de realidades complexas e adversas. Para realiz-la, os pases latino-americanos criaram, em diferentes momentos nos anos 1950 e 1960, instituies especializadas no nvel mais alto dos governos, destinadas fundamentalmente a desenhar e definir planos nacionais de desenvolvimento econmico e social. O captulo segue argumentando que em que pese o consenso quanto necessidade do planejamento, este enfrentou grandes dificuldades de implementao, em boa parte fruto da fragilidade das instituies democrticas, se no sua completa ausncia em alguns casos. Isso facilitava a captura das agncias do Estado, includas as encarregadas do planejamento, por grupos poderosos, tornando o alcance das propostas, frequentemente, aqum das necessidades sociais. Nesse sentido, a instabilidade poltica decorrente da baixa institucionalizao da competio pelo poder, prpria do dficit democrtico, implicava forte incerteza quanto efetiva execuo dos planos elaborados, reduzindo sua eficcia, mesmo quando finalmente efetivados. Por outro lado, a despeito dessas dificuldades, bem como das promessas no cumpridas do planejamento, novas e poderosas conjugaes de fatores iriam ser ainda mais decisivas para o refluxo do planejamento na Amrica Latina a partir das dcadas de 1980 e 1990. Nesse perodo, uma varivel revelou-se crtica: a crise de financiamento dos governos nacionais, em especial pela forte restrio dos crditos externos, em um quadro de elevado endividamento pblico, interno e externo. O chamado Consenso de Washington e os programas de
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reformas por ele recomendados conferiram conotao de obsolescncia a conceitos e instrumentos que sustentavam os escritrios de planejamento. Assim, com baixo apoio poltico, muitas dessas organizaes foram fechadas, e as que se mantiveram perderam muito de sua importncia estratgica. O captulo 3, Instituies e desenvolvimento no contexto brasileiro: auge, declnio e caminhos para a reconstruo do planejamento no Brasil, enseja, especificamente, estabelecer uma ponte entre a trajetria passada do planejamento no pas, reconstituindo seus principais passos, com o desafio de reabilitar essa funo estatal, mas agora em novas bases. A anlise histrica empreendida no captulo reconstitui a trajetria de estruturao das organizaes dedicadas ao planejamento no Brasil e enfatiza que esta atividade teria sido equivocadamente associada aos regimes autoritrios que a utilizaram de forma centralizada e impositiva. Portanto, o grande desafio que se coloca para a construo de um novo modelo de planejamento no pas estaria em combinar os elementos positivos da tradio brasileira com as exigncias e as vantagens que o ambiente democrtico oferece. A busca da reconstruo do planejamento e do prprio protagonismo do Estado como organizador e impulsionador do desenvolvimento estaria a derivar, no presente momento, do fracasso decorrente das estratgias implementadas pelos pases latino-americanos ao longo da dcada de 1990, tendo por base o Consenso de Washington. Descrentes do dogma neoliberal que reduzia o Estado a funes mnimas, mas, ao mesmo tempo, atentos aos erros e desvios nas estratgias desenvolvimentistas passadas, os pases latino-americanos em geral, e o Brasil em particular, estariam a empreender esforos de concepo de novos arranjos institucionais e instrumentos a orientar a ao estatal, na atual quadra de desenvolvimento desses pases. Cabe observar que os novos modelos de planejamento em construo no contexto atual no apenas devem se distanciar das experincias latino-americanas anteriores, como tambm pouco se assemelham ao que foi o planejamento sovitico. Em outras palavras, no se tenta substituir o mercado pelo Estado, nem supor que este ltimo seja capaz, de forma autnoma, de identificar e materializar a vontade coletiva. Nesse sentido, o captulo 4, A experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social como espao de concertao nacional para o desenvolvimento, toma tal experincia como inovao institucional importante do momento presente, vislumbrando seu funcionamento em um nvel mesoinstitucional de relacionamento entre Estado e sociedade. Logo, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) mereceria um olhar atento s possibilidades que esse espao oferece para o exerccio democrtico de concertao poltica e social pr-desenvolvimento. Nesse sentido, argumenta-se que o primeiro desafio que se coloca a essa nova institucionalidade o de identificar as aspiraes da
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coletividade nacional, amplamente representada. Como as demais, a sociedade brasileira tambm se complexificou e, se mesmo antes j no era fcil obter consensos, hoje, sem dvida, as dificuldades so muito maiores. O captulo reconhece a existncia e defende o uso de modelos neocorporativistas, tais como o seria o prprio espao de convivncia do CDES, como um encaixe democracia representativa. Em outras palavras, esse novo modelo de institucionalizao estaria a complementar as instncias representativas tradicionais, sem obviamente substitu-las ou com elas conflitar. O argumento desenvolvido no sentido de identificar funes diferentes a tais instncias representativas, em que fruns tais como o prprio conselho serviriam para facilitar a comunicao e a consulta, bem como a negociao e a coordenao, entre interesses sociais heterogneos e interesses pblicos convergentes. O captulo 5, Planejamento governamental e gesto pblica no Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado, realiza uma discusso a respeito das dimenses do planejamento governamental e da gesto pblica, mostrando que se faz indispensvel reequilibrar e ressignificar essas duas dimenses para que o Estado possa reconstruir suas capacidades e reconectar seus instrumentos em prol do desenvolvimento nacional. O captulo afirma ter predominado, durante grande parte do sculo XX, um tipo de planejamento sem aparato administrativo adequado que o suportasse e, por isso, mal compensado, em vrias ocasies, pela montagem de um tipo de administrao paralela voltada exclusivamente busca de objetivos priorizados pelos diversos governos. Por outro lado, a partir da dcada de 1990, ganharam primazia a gesto e a construo de instituies e instrumentos mais modernos, mas desprovidos, contudo, de sentido ou contedo estratgico, isto : nfase em racionalizao de procedimentos e submisso do planejamento lgica fsico-financeira da gesto oramentria. Em particular, portanto, o captulo busca desnudar as contradies entre o tipo de planejamento de cunho operacional praticado desde a Constituio Federal de 1988 (CF/88), sob a gide dos planos plurianuais (PPAs), e a dominncia da agenda gerencialista de reforma do Estado, cuja implicao mais grave revelou-se pelo esvaziamento da funo planejamento como algo vital formulao de diretrizes estratgicas de desenvolvimento para o pas. Hoje, passada a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990, torna-se possvel e necessrio voltar a discutir o tema da natureza, dos alcances e dos limites do Estado e do planejamento e da gesto das polticas pblicas no capitalismo brasileiro contemporneo. Neste sentido, conclui o captulo, o binmio planejamento e gesto necessita agora (...) ser colocado em outra perspectiva e em outro patamar de importncia pelos que pensam o Estado brasileiro e as reformas de que este necessita para o cumprimento de sua misso supostamente civilizatria. Argumenta, em suma, que no cabe ao Estado apenas
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realizar as coisas que j realiza de modo melhor e mais eficiente, mas tambm induzir e fomentar as condies para a transformao das estruturas econmicas e sociais do pas, atuao esta que central em virtude das heterogeneidades, desigualdades e injustias que ainda marcam a nao brasileira. No captulo 6, O Estado-Nao e a construo do futuro, amplia-se a discusso precedente sobre o planejamento, olhando para o futuro dessa atividade. Nele, vislumbram-se novos desafios decorrentes do mix de incertezas resultante das mudanas no padro produtivo-tecnolgico, no qual o insumo crtico o conhecimento codificado em unidades de informao passa a dominar o ato produtivo. Impulsionado pelas possibilidades desse novo padro tcnico-produtivo, o planejamento deve ser capaz de lidar com sociedades crescente e aceleradamente mais complexas. Por sua vez, a acelerao das inovaes insere descontinuidades radicais, rompendo as simetrias histricas e impedindo que o futuro possa ser esboado como reflexo linear do passado. Assim, o planejamento governamental, instrumento do Estado no estabelecimento de estratgias para a promoo do desenvolvimento, se confronta com desafios que exigem uma nova abordagem em seu processo de concepo, implementao e, at mesmo, avaliao. Em linhas gerais, os captulos dessa Parte I da publicao mostram que a experincia passada nos revela a fragilidade de estruturas criadas sem adeso e controle social, ao mesmo tempo em que identificam a necessidade no contexto presente, marcado pela complexificao das dinmicas sociais e econmicas de novas institucionalidades, nas quais interesses e perspectivas diferentes possam ser estabelecidos. Por fim, o futuro nos indica que novas concepes e instrumentos de interveno devem estar apoiados em contextos radicalmente distintos, ainda que de maior dificuldade, que tendem a mudar com maior velocidade e menor previsibilidade. , pois, nesse nvel de desafio que se coloca a tarefa de requalificar o protagonismo da ao estatal na construo de novas possibilidades de planejamento para o desenvolvimento da sociedade brasileira.
2.2 Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil
Nessa que a Parte II deste volume dedicado aos temas que ligam Estado, instituies, planejamento e desenvolvimento, busca-se identificar, ao longo dos captulos 7 a 11, alguns dos vetores ou capacidades estatais existentes hoje no aparato burocrtico do Estado brasileiro, passveis de mobilizao planejada e coordenada em prol de estratgias mais robustas e eficazes de desenvolvimento. claro que nesse esforo de anlise e interpretao, h um vis em torno de vetores propriamente econmicos do planejamento, mas isso se justifica pelo peso de fato elevado que tais fatores exercem sobre as formas de organizao das
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sociedades em sua tarefa cotidiana para a gerao, repartio e apropriao do excedente econmico. Em outras palavras: independentemente do tipo de organizao estatal se republicano ou monrquico etc. e independentemente do regime de governo presente se democrtico, autoritrio ou totalitrio etc. , a dinmica social em geral fortemente determinada por contedos de natureza econmica. Entre tais contedos, os mais importantes derivam de funes consideradas clssicas ou fundadoras do Estado, ou, dito de outro modo, funes inerentes prpria razo de existncia dos Estados modernos e contemporneos, conforme j apresentadas na seo 1.1 anteriormente. No captulo 7, O Estado e a garantia da propriedade no Brasil, intenta-se relativizar a ideia de que direitos de propriedade, mesmo em regimes capitalistas, devam ser assumidos como valores ptreos, no sujeitos a interesses sociais e objetivos pblicos. L est dito que a conotao de absolutividade que lhe d o ordenamento liberal subtrai a sua relatividade, faz que o instituto da propriedade se converta em modelo supremo da validade do ordenamento jurdico. Com isso, no se quer dizer que tais direitos no sejam importantes para delimitar mercados e, at mesmo, organizar transaes, mas desde que referenciados ou submetidos a valores e parmetros superiores, fundados na ideia geral de bem-pblico ou interesse social, como prev, alis, as prprias legislaes que tratam do tema. O captulo argumenta ser isso no s desejvel como possvel, at mesmo nos quatro parmetros gerais enunciados na seo 1.1, os quais ligam e condicionam, mutuamente, os fundamentos dos Estados modernos aos fundamentos do regime capitalista. Focando especificamente o caso nacional, o captulo examina a evoluo da propriedade no Brasil em sua dimenso histrica desde o ordenamento da propriedade do perodo colonial at o regime jurdico da propriedade configurado na Constituio Federal de 1988 (CF/88) , entendendo a propriedade no como um direito sagrado e absoluto, mas como um instituto jurdico concreto; portanto, inserido na dinmica histrico-social do pas. Aps exemplificar o argumento j referido a partir de questes histricas concretas ligadas s problemticas da propriedade fundiria e urbana, o captulo procura demonstrar que o caso brasileiro particularmente complexo porque, no pas, o exerccio da soberania estatal no sentido de buscar o interesse pblico estaria fortemente bloqueado e dirigido por interesses privados ou particularistas.8
8. O resultado deste processo pode ser visto pela alta concentrao da propriedade fundiria e tambm urbana no pas, pelo baixo peso dos impostos incidentes sobre os diversos tipos de propriedade e riqueza, pela especulao imobiliria, pelas imensas dificuldades do poder pblico (representado, neste caso, pelas municipalidades) em implementar planos diretores ou zoneamentos urbanos saneadores at mesmo de problemas auto-evidentes, como os do lixo e esgoto urbano, do transporte pblico, da ocupao desordenada do espao, do preo de venda e aluguel de moradias etc.
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No por outra razo, a propriedade e seu regime jurdico liberal ainda devem ser considerados um dos problemas centrais do pas, fato comprovado pelos intensos debates que se travaram em torno deste tema durante o processo constituinte de 1987-1988, mas cujos inegveis avanos inscritos no texto encontram ainda imensas dificuldades para serem implementados. Alm, portanto, da questo da regulao pblico-privada da propriedade, essa parte do livro discute tambm a questo da tributao, entendida como outra das funes clssicas do Estado moderno, cujo monoplio por parte do poder pblico condio indispensvel criao de capacidade estatal prpria, at mesmo para garantir a efetivao das demais funes de Estado, sejam elas clssicas ou contemporneas, vale dizer, ligadas seja regulao da propriedade, como visto anteriormente, seja ao planejamento governamental e gesto cotidiana das polticas pblicas, como tratado ao longo de toda a Parte I. Mas colocado o tema dessa perspectiva, torna-se imediatamente claro que no se trata, nesse ponto, de discutir nem o tamanho da carga tributria do Estado se bruta ou lquida, esta que a forma de expresso atual para a atividade de arrecadao, pelo Estado, de parte do excedente econmico gerado pelo conjunto da sociedade , nem tampouco de discutir a efetividade, a eficcia ou a eficincia do gasto pblico implementado a partir de determinada capacidade arrecadatria ou de financiamento pblico. Ao contrrio, trata-se, isso sim, de discutir a evoluo e a composio da estrutura tributria e da constituio e organizao do fisco brasileiro no longo perodo que vai de 1889 aos dias atuais. Ao longo dos captulos 8 e 9, respectivamente, Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1889-1964 e Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1964-2009, portanto, faz-se um trabalho de reconstituio histrica de funes atribudas ao Estado brasileiro, sua poltica fiscal e tributao, bem como s foras sociais que vm influenciando e determinando o formato das estruturas tributrias nacionais e que terminam viabilizando ou cerceando o cumprimento daquelas funes. Adicionalmente, intenta-se sugerir mudanas necessrias para a modernizao do aparato arrecadatrio e da prpria estrutura tributria brasileira, visando seu manejo como instrumento proativo de poltica econmica e de financiamento do desenvolvimento nacional. No tocante s estruturas tributrias, a hiptese que permeia essa anlise a de que essas s podem ser compreendidas em uma perspectiva histrica, que contemple os seus principais determinantes, os quais so compostos por: o padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento atingido por um determinado pas; o papel que o Estado desempenha em sua vida econmica e social; e a correlao das foras sociais e polticas atuantes, nelas includas, em pases federativos, as que se manifestam nas inevitveis disputas por recursos que se travam entre os entes que compem a federao.
Introduo
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Na anlise realizada em ambos os captulos sobre o caso brasileiro, pode-se confirmar que, de um Estado de cunho liberal at 1930, com limitada interveno na atividade econmica e reduzida carga tributria gerada predominantemente por impostos sobre o comrcio exterior, evoluiu-se, nos perodos seguintes, quando as ideias keynesianas/cepalinas ganharam fora, para a condio de um Estado de orientao desenvolvimentista, que teve de lanar mo de outras fontes de financiamento para desempenhar seu papel, j que apesar da expanso das atividades produtivas internas, estas no foram suficientes para dot-lo de recursos em dimenso adequada. Tampouco se mostraram viveis reformas de profundidade em sua estrutura, dado o pacto poltico que sustentou as aes do Estado brasileiro at o fim da dcada de 1950. Uma reforma tributria abrangente apenas se fez possvel por ocasio do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) no binio 1965-1966, com objetivos modernizadores, comandada pelo regime militar que se instalou no poder em 1964. Esta reforma buscou readequar o sistema s necessidades de recursos do Estado, transformando-o em efetivo instrumento de poltica econmica e colocando-o a servio do processo de acumulao. Contudo, a utilizao exacerbada desse instrumento terminou conduzindo o Estado a uma grave crise fiscal no fim da dcada de 1970. Crise esta que, inclusive, enfraqueceu as bases do poder autoritrio e contribuiu para sua derrocada na dcada de 1980. Por sua vez, desde a promulgao da CF/88 e, posteriormente, com a implementao do Plano Real em 1994, a funo tributao vem sendo manejada como mero instrumento de ajuste fiscal pelo governo federal. Com isso, o sistema tributrio foi sendo desfigurado e conheceu um grande retrocesso do ponto de vista tcnico e da modernidade da estrutura arrecadatria, transformando-se, como afirma o captulo, em um instrumento anticrescimento, antiequidade e antifederao. Em direo contrria, favorecido pela revoluo ocorrida nos sistemas de comunicao e informatizao, o fisco brasileiro conheceu, em todos os nveis, profundas reformas modernizadoras, capacitando-se a cobrar os tributos nacionais com bem mais eficincia. Alm da unificao do fisco, em 2008, com a unio da Receita Federal do Brasil (RFB) e do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em nica estrutura que passou a ser denominada Supereceita, esse processo vem sendo completado, tambm, com expressiva modernizao dos fiscos estaduais e municipais, bem como com a modernizao das instituies envolvidas nas questes fiscais, por exemplo, os tribunais de contas e o Ministrio Pblico (MP). Em concluso, para que haja sinergia entre a mquina arrecadatria e a prpria estrutura tributria, de modo que os impostos possam ser recuperados como instrumentos efetivos de poltica econmica e social do Estado, resta vencer resistncias e realizar verdadeira e abrangente reforma do sistema tributrio, resgatando importantes princpios que deveriam cimentar suas estruturas, como os da equidade social, do equilbrio macroeconmico e da cooperao federativa.
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Por fim, nos captulos 10 e 11 dessa parte, discute-se uma terceira fonte indispensvel de poder dos Estados contemporneos, ligada funo de gerao e controle da moeda em mbito nacional. No captulo 10, O Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes com o Estado e com a sociedade, autonomia e controle democrtico, a discusso feita tendo por base a constatao histrico-terica de que, sendo as sociedades contemporneas, economias monetrias da produo, e sendo a moeda, nestas sociedades, um bem-pblico de inestimvel importncia para a organizao dos mercados e para o funcionamento de todas as atividades produtivas que esto na base das respectivas economias nacionais, cabe a estes Estados construir as condies para disporem de autonomia e soberania monetria, pois isso faz aumentar as suas capacidades para disporem de recursos estratgicos ao planejamento do desenvolvimento em mbito nacional. Entre tais recursos estratgicos, destacam-se: i ) a estabilizao do valor real e do poder de compra da moeda nacional dito de forma simples: manuteno da inflao em nveis bastante baixos, porm no negativos, com o que se introduz um componente importante de previsibilidade monetria ao clculo econmico capitalista; e ii ) a estruturao de instrumentos econmico-financeiros e de canais operativos pelos quais a moeda nacional, sob domnio e orientao pblica, se converte em fonte ( funding ) de financiamento de atividades produtivas voltadas ao desenvolvimento.9 Em ambos os casos (moeda de valor estvel no tempo e moeda em funo, isto , operando institucionalmente como portadora de funding para o sistema econmico como um todo), est-se diante de funes tipicamente estatais, que somente podem ser organizadas e executadas sob o escrutnio de agncias especializadas do Estado, nica forma historicamente disponvel de institucionaliz-las tendo por e estando sob motivao o interesse social geral, o interesse pblico. Se esta , ento, a suposio geral do captulo 10, toda a discusso ali travada tendo por base a realidade do Banco Central do Brasil (Bacen), ou seja, a autoridade monetria nacional mxima do pas, procura problematizar sua atuao justamente neste meio-fio que a gesto e o controle monetrio stricto senso (funo estabilizao monetria) frente aos demais objetivos da nao, necessrios construo do desenvolvimento, mormente em ambiente democrtico.
9. Ambas as perspectivas so tributrias de teorias monetrias de inspirao e influncia tanto marxista como keynesiana, teorias estas que obviamente no descuidam daquelas outras trs funes clssicas da moeda: moeda como unidade de conta, meio de pagamento e reserva de valor, funes estas especficas e importantes em si, mas menos necessrias na argumentao j referida, posto que todas elas esto contempladas e subentendidas na funo j destacada porque s assim so possveis de estabilizao do seu valor real e do seu poder de compra. Ver Marx (1986) e Keynes (1982).
Introduo
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Embora a acumulao de poderes nos bancos centrais (BCs) no ser exclusividade brasileira, o captulo argumenta que o desenvolvimento financeiro das ltimas dcadas, baseado em moedas fiducirias sem lastro, foi acompanhado pelo insulamento progressivo dos BCs, como guardies da riqueza financeira e do funcionamento dos mercados, com poderes para submeter outras instncias do Estado aos efeitos de suas decises, especialmente no caso da poltica fiscal e da poltica cambial. Alm disso, o mandato de preservar a estabilidade do sistema financeiro delega a estes bancos a funo de emprestador de ltima instncia, o que lhes permite agir com ampla discricionariedade em momentos de turbulncia, sob a justificativa de defender o conjunto da sociedade dos efeitos danosos de crises de liquidez. Ainda assim, o caso brasileiro apresentaria singularidades relevantes. Apesar da formao tardia, apenas em meados da dcada de 1960, o Bacen passou progressivamente de uma situao de forte subordinao s autoridades fiscais e aos grandes bancos pblicos para a obteno de poderes semelhantes aos seus congneres, apesar de no contar com autonomia de direito. O Plano Real consagrou esses poderes e tambm a posio diferenciada, porque hierarquicamente superior, que o banco passou a desfrutar. Nesse novo arranjo ps-Plano Real, e at mesmo aps a crise cambial de 1998-1999, a poltica monetria tornou-se, de fato, hierarquicamente superior s polticas fiscal e cambial e o Bacen passou plenamente condio de ente responsvel pela estabilidade do nvel de preos, sobretudo por meio do manejo da taxa de juros, sob a vigncia de um regime de metas de inflao. Nessa perspectiva, a efetivao das metas desejadas s seria alcanada com a existncia de um banco central com elevado grau de independncia; ou seja, suas decises deveriam ser tomadas sem nenhum tipo de subordinao hierrquica a outra agncia burocrtica do Estado brasileiro. Diversos episdios, alguns dos quais apresentados no captulo, revelam a capacidade de o Bacen exercer suas diferentes atribuies sem a devida transparncia, prestao de contas e responsabilizao pblica dos atos de seus dirigentes. Sujeito a presses diversas do mercado, as relaes da autoridade monetria brasileira com o Estado e a sociedade civil se apresentam nebulosas, constituindo uma deficincia do processo democrtico nacional. To importante quanto o Bacen para o gerenciamento da base monetria do pas, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para a gesto da dvida pblica federal brasileira, ainda mais em contexto histrico global de financeirizao dos fluxos e dos estoques de riqueza e seus impactos geralmente nocivos sobre economias cujas moedas nacionais costumam ser, ao mesmo tempo, inconversveis internacionalmente e sujeitas a intensos e recorrentes movimentos especulativos
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de curto prazo. Em tais contextos, e o Brasil talvez seja um caso paradigmtico neste sentido, pois grande parte desses fluxos e estoques financeiros de riqueza encontra-se lastreada em ttulos da dvida pblica garantidos, em ltima instncia, pelo prprio Tesouro Nacional, ganha especial importncia a montagem, no pas, de um departamento de governo exclusivamente responsvel pelo manejo da dvida mobiliria externa e interna indexada e conversvel na moeda domstica. No captulo 11, Gesto da dvida pblica federal: evoluo institucional, tcnicas de planejamento e resultados recentes, portanto, trazido discusso o outro lado da gesto da poltica monetria conduzida pelo Bacen, isto , o da gesto da dvida pblica lastreada em moeda nacional, como outra funo exclusiva do Estado brasileiro. Como mostra o captulo, este processo, iniciado em meados da dcada de 1980 com a criao da STN e concludo em 2005 ano das primeiras emisses de ttulos da dvida externa realizadas diretamente pelo Tesouro , se confundiu no Brasil com a separao institucional entre gesto da dvida pblica e gesto da poltica monetria, antes concentradas no Banco Central do Brasil. Evidencia-se, nesse contexto, que a evoluo institucional da gesto da dvida federal acompanhou e refletiu, de um lado, a crescente relevncia do endividamento pblico para as finanas e para a macroeconomia brasileira de modo geral e, de outro, a aproximao entre o gerenciamento da dvida pblica das prticas de governana consagradas internacionalmente. A despeito do objetivo formal da STN estar concentrado no gerenciamento da dvida pblica segundo critrios de minimizao dos custos de rolagem a longo prazo e assuno de nveis prudentes de risco operacional, de solvncia e de sustentabilidade temporal da dvida, sabe-se que as consequncias do manejo desta funo vo alm disso, produzindo efeitos macroeconmicos mais amplos. Entre tais efeitos, vale destacar que, quanto mais confivel nos termos do mercado for o gerenciamento da dvida e quanto mais solvente vale dizer: resgatvel diretamente em moeda nacional for o prprio estoque de dvida, mais o Estado se encontrar em condies de oferecer moeda ao mercado e dela dispor como veculo de funding para o financiamento da atividade produtiva em seu espao territorial. Em outras palavras: sendo o Estado responsvel, em ltima instncia, tanto por zelar pela estabilizao do valor real da moeda funo esta desempenhada diretamente pelo Bacen e subsidiariamente pela STN, por meio do controle de liquidez que se faz por meio da emisso de ttulos pblicos, como por garantir as condies sob as quais a moeda venha a cumprir, tambm, seu papel de financiadora do desenvolvimento, cabe STN por intermdio da sua subordinao institucional ao Ministrio da Fazenda (MF) fazer que os graus de confiana e de solvncia no gerenciamento cotidiano da dvida sejam os mais elevados possveis.
Introduo
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Esse resultado, indireto e desejvel, da gesto da dvida pblica pela STN, no deve esconder, por fim, que normalmente a dvida pblica que permite a cobertura direta e imediata de despesas emergenciais do governo como as relacionadas a calamidades pblicas, desastres naturais, guerras etc. , alm de viabilizar a constituio de fundos pblicos voltados ao financiamento de grandes projetos de investimento, normalmente com horizonte de mdio e longo prazos como em transportes, energia, saneamento bsico etc. Tais aspectos, portanto, so de suma importncia na explicitao de alguns dos instrumentos de mobilizao de recursos pblicos voltados ao crescimento econmico, que se discutem a seguir na Parte III deste volume, todos necessrios sustentao de trajetrias robustas de desenvolvimento no pas.
2.3 Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para o planejamento
Com o avano do projeto liberalizante na dcada de 1990, o Estado brasileiro assumiu como objetivo maior a austeridade fiscal e a eficincia microeconmica, tendo em vista estratgias de desregulamentao e de encolhimento do aparelho estatal. Este, portanto, deveria assumir o papel de disciplinador da atividade econmica privada (Estado regulador), em vez de atuar de forma direta na atividade econmica (Estado-produtor). Naquele contexto, o Estado brasileiro foi perdendo suas capacidades e seus instrumentos para promover e conduzir o desenvolvimento nacional, basicamente em virtude: i) das reformas administrativas, que, independentemente dos seus erros e acertos, tiveram como eixo central a busca pela melhoria da gesto cotidiana do Estado, pautada pela Reforma Gerencial, em detrimento de instrumentos mais robustos de planejamento governamental; e ii) da adoo do Programa Nacional de Desestatizao (PND), que teve como objetivo vender, iniciativa privada, empresas estatais, mesmo vrias delas tendo exercido papel central na configurao do modelo de desenvolvimento brasileiro entre 1930 e 1980. Estas mudanas foram apoiadas com maior nfase no governo Collor e consolidadas ao longo do governo FHC. Assim sendo, o principal fio condutor entre os captulos 12 e 16 dado pela descrio e anlise de importantes instrumentos de que dispe o Estado brasileiro ainda hoje, para alavancar o desenvolvimento nacional. O captulo 12, A atuao do Estado brasileiro no domnio econmico, centra seu foco de anlise naquelas que teriam sido as quatro grandes reformas da administrao pblica no sculo XX (a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) em 1937, o Decreto-Lei no 200 da Reforma Administrativa do PAEG em 1967, as mudanas constitucionais de 1988 e a chamada
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Reforma Gerencial da dcada de 1990) e em seus impactos sobre as formas de atuao do Estado brasileiro no campo econmico. Por meio deste percurso, torna-se possvel compreender porque a permanncia da estrutura administrativa reformada no regime militar, com as concepes de eficincia e racionalidade empresarial aplicadas ao setor pblico em geral, mormente ao gerenciamento das empresas estatais, um elemento-chave para a compreenso das possibilidades e dos limites da atuao do Estado brasileiro naquele domnio. Com vista a tal objetivo, pode-se dizer que o captulo est organizado em torno de trs argumentos principais, a seguir resumidos. Em primeiro lugar, a ideia de que a reforma administrativa de 1967 sobretudo no que deriva do Decreto-Lei no 200/1967 , teria engendrado forte contraposio entre o interesse pblico e o privado, sobretudo quando visto de perto o tratamento conferido s empresas estatais. A questo que, apesar de sua personalidade de direito privado, estas ltimas esto submetidas a regras especiais decorrentes do fato de serem parte integrante da administrao pblica.10 Por outro lado, as constituies outorgadas pelos militares, em 1967 e em 1969, incorporaram o chamado princpio da subsidiariedade, cuja concepo entender o Estado como subsidirio da iniciativa privada. Com isso, as empresas estatais deveriam perseguir condies de funcionamento e de operao idnticas s do setor privado. Alm disso, sua autonomia na gesto econmica deveria estar garantida, pois se entendia serem elas apenas vinculadas em vez de subordinadas aos respectivos ministrios, os quais somente poderiam efetuar algum controle sobre os resultados operacionais destas. Como resultado, as estatais passaram a ter como objetivo maior a busca por lucros, em vez de uma atuao orientada em funo da estruturao de polticas pblicas. Em segundo lugar, a constatao de que os princpios gerais inscritos sob a reforma de 1967 continuaram em vigor sob a CF/88, ampliando-se, portanto, os conflitos entre o novo direito constitucional e o antigo mas vigente direito administrativo. Enquanto o direito constitucional de 1988 afirmava ser da responsabilidade do administrador pblico buscar os interesses gerais da sociedade, o direito administrativo afirmava ser da lgica do setor produtivo estatal comportar-se segundo a eficincia e a racionalidade privadas. Em terceiro lugar, o captulo argumenta ter a reforma gerencial da administrao pblica e a criao das agncias reguladoras nos anos 1990 contrariado o fundamento norteador da poltica pblica, na medida em que a separou da
10. Essas regras especiais decorrem de sua criao autorizada por lei, cujo texto excepciona a legislao societria, comercial e civil aplicvel s empresas privadas. Na criao da sociedade de economia mista, autorizada pela via legislativa, o Estado age como poder pblico, no como acionista. Sua constituio s pode se dar sob a forma de sociedade annima ao contrrio da empresa pblica, que pode assumir qualquer forma societria prevista em lei e cujo capital exclusivamente pblico , devendo o controle acionrio majoritrio pertencer ao Estado, em qualquer de suas esferas governamentais, pois ela foi criada deliberadamente como um instrumento da ao estatal.
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prestao propriamente dita dos servios pblicos. Com a reforma gerencialista dos anos 1990, diz o captulo, criaram-se duas reas distintas de atuao para o poder pblico: de um lado, a administrao pblica centralizada, que formula e planeja as polticas pblicas. De outro, os rgos reguladores as agncias , que regulam e fiscalizam a prestao dos servios pblicos. Uma das consequncias deu-se pelo entendimento dominante de que a principal tarefa do Estado deveria ser garantir adequadamente o funcionamento dos mercados, o que argumenta o captulo estaria a contrariar outra das obrigaes do prprio Estado, que vem a ser concretizar direitos por meio de prestaes positivas de servios pblicos. Ou seja: Poltica pblica e servio pblico esto interligados, no podem ser separados, sob pena de serem esvaziados de seu significado. Em concluso, o captulo lana mo da crise internacional recente para lembrar que o Estado e suas empresas vm sendo novamente utilizados como instrumentos de correo das falhas intrnsecas do sistema econmico. Com isso, faz-se necessrio repensar a estrutura e as formas de atuao do Estado brasileiro no campo econmico, levando em conta a preponderncia de instituies democrticas sobre o mercado, bem como a independncia poltica do Estado em relao a interesses particulares, nos processos complexos de tomada de decises. Tendo, portanto, os contedos do captulo 12 como pano de fundo, organizam-se em sequncia os demais captulos desta parte do volume, os quais tratam de explicitar e detalhar aspectos importantes acerca da natureza e das formas de operao das empresas estatais, dos bancos pblicos, dos fundos pblicos e dos fundos de penso, todos estes, instrumentos potenciais do Estado para o planejamento de sua atuao direta no pas. O captulo 13, O Estado e as empresas estatais federais no Brasil, tem dois objetivos que esto interligados. O primeiro descrever as atividades desenvolvidas pelo Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais Federais (DEST) rgo que estabelece a relao entre o Estado brasileiro e suas empresas. O segundo mostrar o papel das empresas estatais no cenrio econmico brasileiro, sobretudo no perodo mais recente, quando se verificou seu renascimento, em virtude do papel anticclico no enfretamento da crise econmica. O captulo descreve, em primeiro lugar, a importncia histrica das empresas estatais para o modelo de desenvolvimento brasileiro, mostrando as transformaes institucionais dos rgos de coordenao e monitoramento dessas empresas, desde o surgimento da Secretaria de Controle de Empresas Estatais (SEST), criada pelo Decreto no 84.128, de outubro de 1979, passando pelas transformaes que redundaram no DEST, em janeiro de 1999, at as novas demandas destinadas a esse departamento, sob o governo Lula, associadas ao fortalecimento e ao desempenho das empresas pblicas.
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Em seguida, apresentado o universo das empresas estatais (setor produtivo estatal e instituies financeiras federais), destacando-se como se deu a evoluo, entre 1995 e 2009, da sua quantidade, do nmero de empregados e de suas despesas globais expressas por meio do Programa de Dispndios Globais (PDG).11 Cabe destacar que os dados apresentados evidenciam duas tendncias diferentes ao longo do perodo. A primeira (1995-2000), em que se verificou uma significativa reduo do nmero de empresas estatais e, consequentemente, da quantidade de empregados e do volume de dispndio global. Situao esta fruto do avano do PND, durante o governo FHC. A segunda tendncia (2003-2009) foi marcada pelo crescimento do nmero de empresas estatais, ampliando assim sua fora de trabalho, bem como seus dispndios globais, o que teve papel fundamental para minorar os efeitos da crise internacional recente no Brasil. A discusso a respeito da atuao dos bancos pblicos federais no sistema econmico aprofundada no captulo 14, O papel dos bancos pblicos federais na economia brasileira. Mais especificamente, esse captulo realiza uma anlise detalhada do papel desempenhado recentemente pelos bancos pblicos federais brasileiros para manuteno do ciclo de crescimento, destacando suas trs principais formas de atuao, descritas a seguir. Em primeiro lugar, a funo de direcionamento de crdito para setores econmicos tais como o industrial, o rural e o imobilirio, bem como para as diversas regies do pas. Nessa dimenso, destacam-se os papis exercidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), maior banco de fomento brasileiro, pelo Banco do Brasil (BB), maior instituio de crdito rural, e pela Caixa Econmica Federal (CEF), maior agente de financiamento habitacional, bem como pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e pelo Banco da Amaznia (Basa), que funcionam como importantes canais de (re)direcionamento de crditos para suas respectivas regies. Em segundo lugar, a funo de atuao anticclica na oferta de crdito em cenrios de reduo ou empossamento da liquidez. Esse tipo de interveno, bem como sua relevncia, exemplificado por meio da atuao dos bancos pblicos federais durante o aprofundamento da crise financeira global, a partir de setembro de 2008, uma vez que estes ampliaram o crdito no momento em que o crdito privado, interno e externo, vinha se retraindo de forma abrupta. Como consequncia, verificou-se ampliao da participao dos bancos pblicos federais em indicadores clssicos de avaliao de desempenho neste segmento.
11. O DEST subdivide o Setor Produtivo Estatal (SPE) em quatro grupos, a saber: i) Centrais Eltricas Brasileiras S/A (Eletrobras); ii) Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras); iii) empresas dependentes do Tesouro Nacional; e iv) demais empresas independentes do SPE.
Introduo
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Por fim, em terceiro lugar, a funo de atuao na expanso da bancarizao, que tem como objetivo facilitar o acesso das camadas populares mormente de regies menos favorecidas a servios financeiros de vrios tipos, como contas bancrias, poupana e crdito pessoal, seguros etc. O captulo 15, Fundos pblicos do governo federal: estado da arte e capacidade de interveno, continua a discusso a respeito dos instrumentos que o Estado brasileiro dispe para realizar determinadas polticas pblicas. Mais especificamente, este captulo enseja apresentar o estado da arte dos principais fundos pblicos do governo federal brasileiro (Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), os Fundos Constitucionais de Financiamento das Regies Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO) e os fundos setoriais atrelados s reas de cincia e tecnologia), mostrando a institucionalidade, os mecanismos de funcionamento e de gesto destes fundos, os instrumentos de poltica pblica que so viabilizados por estes, bem como seu desempenho recente no que diz respeito ao seu resultado fiscal e aos instrumentos de poltica por eles amparados. Aps retrato detalhado de cada um dos fundos, o captulo conclui pela necessidade de aprofundamento das anlises e dos estudos a respeito do papel que desempenham no sistema econmico e dos impactos dos instrumentos de polticas pblicas viabilizados por estes. Destacando-se ser essa tarefa no trivial, haja vista os diferentes setores econmicos e sociais que so ou poderiam ser beneficiados por esse tipo de poltica, tanto de forma direta quanto indireta, o captulo sugere haver, ainda assim, recursos financeiros mobilizveis e instrumentos de polticas pblicas no desprezveis, no mbito estatal brasileiro, para a montagem de arquiteturas de gesto e de financiamento direto do desenvolvimento, talvez mais atuantes e adequadas s ainda perversas condies de vida de grande parte da populao brasileira. Na parte final deste volume, o captulo 16, Fundos de penso no Brasil: estratgias de portflio e potencial de contribuio para o financiamento do investimento de longo prazo, continua a discusso, iniciada nos captulos 13, 14 e 15, a respeito da importncia dos instrumentos de financiamento de logo prazo (funding) para o investimento setorial e para as prprias estratgicas nacionais de desenvolvimento econmico e social. O captulo mostra como o Estado brasileiro dispe de instrumentos potenciais para direcionar os recursos dos fundos de penso alocados atualmente de forma conservadora, grande parte em ttulos da dvida pblica em prol do investimento produtivo e, possivelmente, do desenvolvimento nacional. Em primeiro lugar, o captulo descreve as caractersticas dos planos de aposentadoria e de penso no Brasil, destacando a diferena entre os dois tipos de regime financeiro. O primeiro o de repartio, que pressupe a solidariedade institucional entre os poupadores, como o so o Regime Geral da
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Previdncia Social (RGPS) e o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) do funcionalismo pblico. O segundo tipo o de capitalizao, em que cada participante contribui periodicamente para o plano, visando receber o pagamento do seu benefcio ao fim do perodo de contribuio. O regime financeiro de capitalizao pode ser dividido em entidades abertas de previdncia complementar (EAPCs) e em entidades fechadas de previdncia complementar (EFPCs), que tambm so denominadas de fundos de penso, destinados unicamente aos trabalhadores de determinada empresa. Aps a caracterizao dos fundos de penso no Brasil, o captulo mostra que mudanas institucionais e regulatrias recentes (Leis complementares (LCs) nos 108/2001 e 109/2001) definiram novos padres na composio das instncias normativas, fiscalizadoras e executivas dos fundos de penso, ampliando a participao dos trabalhadores, bem como gerando significativos efeitos na gesto dos recursos dos respectivos fundos. Essa mudana na gesto, no entanto, ainda no teria se traduzido em grandes transformaes na opo conservadora de alocao de recursos dos principais fundos de penso no Brasil, pautada ainda basicamente por ttulos pblicos. No entanto, a ampliao da participao dos trabalhadores e a queda de patamar da taxa bsica de juros observada entre 2002 e 2010 tm gerado a necessidade de novas opes de remunerao para a massa de recursos sob gesto dos fundos.12 Com isso, a sada estrutural para equilibrar planos de benefcios com aplicaes rentveis e sustentveis passaria por uma soluo coletiva, pela via da ampliao das aplicaes do fundo em investimentos produtivos que influenciassem positivamente a taxa de crescimento do pas. Por fim, o captulo sustenta que a aplicao de recursos dos fundos de penso em instrumentos como os fundos de investimento em participao (FIPs) e os fundos de investimento em direitos creditrios (FIDCs) so apropriados para a consecuo dos objetivos dos fundos de penso, bem como servem para ampliar as opes de financiamento dos investimentos de longo prazo no Brasil. Cabe destacar que os bancos pblicos, em especial o BNDES, poderiam funcionar como mobilizadores e catalizadores desses instrumentos.
12. Embora o captulo no discuta diretamente a questo, h indicaes de que no desconhece a relevncia dos argumentos contidos em Oliveira (2003) acerca: i) das imbricaes entre as categorias capital e trabalho, por meio da ocupao e da gesto dos fundos pblicos e dos fundos de penso por parte de supostos representantes da classe trabalhadora, j que oriundos em grande medida do mundo sindical; e ii) das implicaes desta situao, tanto para a ressignificao terica de ambas as categorias citadas, como para as prprias competncias e capacidades do Estado agir e investir em funo de objetivos e interesses pblicos, ou no circunscritos meramente ao objetivo de maximizao de lucros segundo lgica estritamente privada.
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3 ESTADO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO: DIMENSES CONTEMPORNEAS E QUESTES EM ABERTO
O amplo conjunto de informaes e argumentos apresentado ao longo dos 16 captulos deste volume, sobre o Estado brasileiro e as possibilidades do desenvolvimento, identifica a necessidade de se retomar de forma intensa e urgente a discusso sobre as capacidades e os instrumentos de que o Estado dispe para o planejamento do desenvolvimento que se pretende para o Brasil. Essa uma empreitada necessria, mas nada fcil em virtude de vrios elementos, entre os quais se poderiam destacar: O poder do pensamento neoliberal no Brasil, que ainda muito representativo e que foi responsvel por rechaar e menosprezar alternativas que articulassem Estado, planejamento e desenvolvimento. Nessa perspectiva, as preocupaes voltaram-se, predominantemente, para a estabilidade monetria, sem levar em conta seus efeitos sobre os resultados e a qualidade das polticas pblicas. Essa preocupao excessiva com o curto prazo evidenciada por uma nfase em gesto pblica sem que esta tivesse sido acompanhada pela sofisticao do planejamento governamental, ou, por assim dizer, por um planejamento intensivo em gesto (captulos 3, 5, 6 e 12 deste volume). A atual complexidade da realidade contempornea em geral e do contexto brasileiro em particular, ambas reconfiguradas por meio de redes de interesses extremamente intrincadas e que tanto impossibilitam a restaurao do planejamento de tipo autoritrio e/ou normativo, empregado anteriormente no Brasil, como imprimem a necessidade de se pensar criativa e experimentalmente em formas superiores de articulao entre Estado, mercado e sociedade, em prol do desenvolvimento (captulo 6).
Fica evidente, portanto, que no se trata de fechar questo sobre os novos fatores intervenientes em curso, mas sim de tentar propor caminhos e alternativas de atuao do Estado brasileiro nesta nova quadra histrica em que se encontra a nao.
3.1 Complexificao e planejamento
Planejar, como expresso no captulo 6, implica hoje enfrentar um mix de incertezas sem paralelo em momentos histricos anteriores. A complexificao da sociedade brasileira e seus rebatimentos sobre o planejamento governamental originria de duas dimenses articuladas entre si, a saber: i) o novo padro tecnolgico-produtivo e molecular-digital, com seus efeitos sobre a percepo de tempo histrico e as formas de sociabilidade; e ii) a configurao de uma rede de interesses extremamente complexa e interdependente, que dificulta sua distino por segmentos da sociedade e, consequentemente, a tarefa do planejamento.
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Nesse contexto, o novo padro tecnolgico-produtivo da atual revoluo (ps) industrial centrado em inovaes decorrentes de investimentos macios dos pases centrais em torno das fronteiras do conhecimento representadas pela sigla small BANG (bite, tomo, nanotecnologia e gentica molecular) tem gerado profundas modificaes tanto no mundo fsico, por meio da forte sensao de acelerao do tempo histrico, que se manifesta pela esquizofrnica corrida em torno da produo de equipamentos de informtica e telecomunicaes cada vez mais/menos sofisticados, como na vida individual e coletiva, alterando, inclusive, as formas de relacionamento entre as pessoas (captulo 6 deste volume e captulo 1 no volume 1 deste livro). O fundamento central desse novo padro produtivo o conhecimento, codificado em unidades mnimas de informao: bite, tomo, nanotecnologias e genes, que se transformam nos principais insumos do processo produtivo, em substituio aos tradicionais fatores de produo, como os recursos naturais, a mo de obra etc. Como dito no captulo 6 deste volume, esse novo insumo produtivo (o conhecimento) domina o ato produtivo e se desloca em tempo real; logo, dispara exploses de variedade (ASHBY, 1956) nas instncias econmica, social e poltica do mundo real, tornando tudo sua volta de mais difcil apreenso e controle. A continuidade, portanto, foi trocada por descontinuidades radicais em que o fim de um processo ou de um produto pode ser visto como o longo prazo, mesmo que isso signifique um perodo relativamente curto de tempo. Na verdade, o que se tem verificado um encurtamento entre os perodos de transies histricas, por meio dos quais a nova dinmica tecnolgico-produtiva abrevia de maneira significativa os horizontes temporais.13 Sendo assim, se o conhecimento tcito ou codificado chave no desenvolvimento contemporneo, seu ritmo de produo insinua saltos que adviro; associados ou no a inovaes radicais e a bifurcaes. De todo modo, a classificao de medidas em curto, mdio e longo prazo se relativiza e perde preciso (captulo 6). No plano da sociabilidade, esse novo padro produtivo tem provocado intensas modificaes nas formas de relacionamento social e ampliado a complexidade das situaes. Alm disso, a complexidade ampliada ainda mais com a entrada de novos participantes na arena do jogo democrtico. Isso, por um lado, gera um efeito positivo para a democratizao da democracia (captulo introdutrio ao volume 2 deste livro) e, por outro, cria mais dificuldades em construir consensos no que diz respeito configurao de projetos nacionais.
13. Nos pontos de transio ou de bifurcao, o sistema se depara com a indeterminao. Isso, associado irreversibilidade do tempo histrico, gera elevado grau de instabilidade e de pouca ou nenhuma direcionalidade aos sistemas. nessa fase que os atores sociais podem criar opes capazes de modificar conscientemente seu ambiente, dadas a disponibilidade de informaes e suas estratgias de ao (PRIGOGINE, 1996).
Introduo
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Para Oliveira, no Brasil de Juscelino Kubistchek era fcil planejar (discriminar). (...) Imagine hoje com essa teia de interesses extremamente emaranhada, que se refora e que na verdade expulsa o Estado das decises. Para ele, ainda,
(...) continuamos seguindo modelos e pistas de baixa complexidade, quando o contrrio que se deve fazer. Ns temos que trabalhar com os enigmas mais complexos e no com os mais fceis. (...) No se trata de reduzir a modelos simples, mas tratar a questo do planejamento como uma coisa nova. a sociedade lquida, mas altamente complexa, na qual no fcil discriminar, no fcil fazer escolhas, esta que toda a tarefa do planejamento (OLIVEIRA, 2009, p. 60).
Nessa tarefa de tratar a questo do planejamento como fato novo, prope-se, neste livro, algumas diretrizes possveis para ressignificar o planejamento, nesse novo cenrio de complexidade: Dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer da funo planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes e projetos, enfim, de estratgias de ao, que anunciem, em seus contedos, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional (captulos 5 e 6). Dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e de coordenao institucional: grande parte das novas funes que qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir esto ligadas, de um lado, a um esforo grande e muito complexo de articulao institucional e, de outro lado, a outro esforo igualmente grande de coordenao geral das aes de planejamento (captulos 3 e 5). Dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos: trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e de tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e de tendncias, ao mesmo tempo que de teor propositivo para reorientar e redirecionar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo (captulos 3, 5 e 6). Dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz, precisa contar com certo nvel de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia estatal, polticos e acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao que se pretende realizar (captulos 3, 5 e 6).
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Em linhas gerais, preciso construir um novo estilo de planejamento, que incorpore ao mesmo tempo a complexidade brasileira em vrias de suas dimenses e segmentos sociais representativos da diversidade nacional. Ou como bem registrou a entrevista com o socilogo Gabriel Cohn no captulo 1 do volume 1 deste livro, um Estado robusto, capaz de tomar a iniciativa na proposio de polticas adequadas ao bom andamento da sociedade detectadas mediante reivindicaes sociais ou por instncias de ateno e pesquisa do prprio Estado , pode contribuir para o desenvolvimento (...). O aperfeioamento contnuo da configurao institucional da vida pblica [Estado] indispensvel, sim, mas gira no vazio quando no se articula (...) com uma sociedade apta a dar contedo efetivo aos valores democrticos e, por extenso, republicanos (igualdade social e poltica e virtude cidad.
3.2 Concertao e desenvolvimento
Coordenao e planejamento so condies necessrias, mas no suficientes, para um pas alcanar desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo, vale dizer: politicamente soberano, socialmente includente e ambientalmente sustentvel. E, na base deste desenvolvimento, preciso identificar os arranjos institucionais capazes de instaurar processos de concertao social que engendrem o delineamento de projetos ou de estratgias nacionais, as quais, certamente, no podero ser construdas ao acaso, nem tampouco sero fruto de deliberaes impostas verticalmente. Na verdade, a construo de projetos ou de estratgias nacionais s se configura quando existe alinhamento entre agentes produtivos, sociedade civil organizada e a populao em geral, gerando, com isso, efeitos impulsionadores ao desenvolvimento, de sorte que: Quanto mais ampla a frente de ao, mais importante se torna o apoio da opinio pblica e mais necessria a participao efetiva da populao ali onde seus interesses esto em causa de uma forma direta (FURTADO, 1968, p. 14-15). Tambm do captulo introdutrio do volume 2 deste livro, possvel saber que a crescente presena das massas na vida poltica do pas no impeditivo ao desenvolvimento. Ao contrrio, esse pode ser considerado elemento fundamental para a formao de uma ideologia do desenvolvimento, apenas possvel por meio de processo contnuo, cumulativo e crescente de tomada de conscincia da populao em geral acerca de sua situao socioeconmica e de suas capacidades e potencialidades transformadoras. Chama-se a este processo de tomada de conscincia das massas, de democratizao fundamental da sociedade, por meio da qual a populao que ampararia ideologicamente bem como garantiria as condies objetivas mnimas para a aposta desenvolvimentista do pas.
Introduo
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Nessas condies, ser que a democracia representativa formalmente constituda no pas consegue tornar claras as aspiraes da coletividade, dada a atual conjuntura histrica brasileira caracterizada por teia de interesses extremamente complexa e emaranhada? O modelo institucional da democracia, ao reforar aspectos formais e procedimentais em detrimento de aspectos relacionais ou substantivos, em boa medida, no estaria conseguindo funcionar, segundo autores como Agamben (2004a, 2004b) e Canfora (2007a, 2007b), como mecanismo eficaz de agregao de interesses e resoluo de conflitos. Com a crise de legitimidade atual do Estado e tambm da prpria governana neoliberal, outros arranjos institucionais de concertao social poderiam funcionar como espaos inovadores de negociaes dos processos decisrios, cujo substrato ltimo est fundado em tentativas de (re)institucionalizao dos mecanismos de ao coletiva. Neste sentido, tais mecanismos poderiam funcionar como uma espcie de via alternativa entre Estado, mercado e sociedade, ainda mais em contexto de crise ou transio histrica, em que recursos ideolgicos e materiais das instituies democrticas tradicionais se esvaem. A despeito disso, essa tarefa no nada simples em face da dificuldade de legitimao dessas inovaes institucionais. iminente o perigo de que esses novos espaos possam ser dominados por interesses pequenos, ou de que possam se tornar espaos de exerccios autoritrios. Por outro lado, vislumbra-se a chance de que em tais espaos, as representaes ali postadas possam, na verdade, exercitar o dilogo e produzir momentos e atitudes de concertao poltica, com vista a influenciar as decises de Estado para alm dos interesses corporativos.
3.3 Repblica, democracia e desenvolvimento
Articular ao mesmo tempo repblica, democracia e desenvolvimento, ou mesmo constituir uma amlgama entre estes trs elementos, no tarefa simples, j que, quase sempre, essas dimenses so tratadas em planos tericos e histricos diferentes. Na verdade, preciso pensar formas mais complexas para integrar essas dimenses, por fundamentais que so para a construo de novo processo civilizatrio no pas. Este volume buscou mostrar que o Estado agente central para o desenvolvimento nacional. Desenvolvimento este que, j se sabe, no pode ser apreendido apenas como crescimento econmico; ao contrrio, deve incorporar tambm dimenses polticas, sociais, ambientais, e valorativas, em ltima instncia. Adicionalmente, advoga-se, no conjunto dos trs volumes que compem este livro, que o desenvolvimento delineado anteriormente, sobretudo quando focado na experincia brasileira, ser to mais plausvel de se obter quanto mais republicana for a configurao institucional do Estado (volume 1) e democrticos seu regime e sua forma de organizao poltica (volume 2). Em sntese, advoga-se
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que o desenvolvimento brasileiro, no sentido multifacetado e complexo do termo, apenas far-se-ia possvel em contexto histrico fundado no aperfeioamento da Repblica, como forma de organizao e funcionamento do Estado e da cidadania, e no aprofundamento da democracia, como forma de organizao e funcionamento do sistema poltico, de expresso e representao de interesses e de participao social e controle pblico sobre o Estado e sobre o mercado. Dado o tipo de desenvolvimento pretendido, preciso, necessariamente, buscar ampliar e incorporar democracia seu sentido substantivo: democratizar a democracia como preconizado ao longo do volume 2 deste livro, para que, a partir do aprendizado humano que esse processo engendra, se possa conferir contedo efetivo aos princpios democrticos, alando-os, a longo prazo, condio de valores qui republicanos (igualdade social e virtudes cvicas), como sugerido pelo volume 1. Para tanto, a democracia precisa ser compreendida no s por seus aspectos processuais e contingenciais, indo alm da concepo minimalista que est associada regularidade de regras bem definidas e estveis (volume 2), pois h tambm uma dimenso de aprendizado democrtico que lhe essencial (volume 1). Em outras palavras: a democracia como regime de aprendizado que pode engendrar, a longo prazo, valores republicanos que envolvam subordinao de interesses menores a outros alvos de carter mais universalizante. Nessa longa jornada civilizatria, o Estado aparece como pea importante, no como fim em si mesmo, mas como instrumento potencial para a ampliao da esfera pblica. neste sentido que se afirma ser o Estado nacional ainda um agente fundamental no processo de desenvolvimento dos pases. Ao longo da histria, pases desenvolvidos e em desenvolvimento tiveram Estados que exerceram aes e polticas que interferiram decisivamente em suas respectivas trajetrias. O Brasil no foge a essa regra.
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REFERNCIAS
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Parte I
Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo
CAPTULO 1
INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO GLOBAL: EXPERINCIAS CONTRASTANTES DE REFORMAS ECONMICAS DA DCADA DE 1990 E RESPOSTAS CRISE MUNDIAL DE 2008
1 INTRODUO
Nas duas ltimas dcadas do sculo passado, os pases da periferia capitalista, quase sem exceo, buscaram reestruturar suas respectivas economias mediante a aplicao de programas abrangentes de reformas orientadas para o mercado. Abertura comercial, desregulamentao, privatizao, austeridade fiscal e rigor na administrao da poltica monetria passam a ser, desde ento, as ideias mestras a pautar a ao governamental. Ao abra-las, estes pases rompiam de forma mais ou menos radical com modelos de poltica econmica prvios, os quais, embora muito diferentes sob inmeros aspectos, tinham dois traos em comum: i) a ideia de desenvolvimento como objetivo nacional prioritrio e a convico de que a montagem de um sistema industrial integrado era o nico meio de alcan-lo; e ii) o papel condutor atribudo ao Estado no processo de transformao pretendido.1 Tendo ingressado no ciclo de reformas em momentos distintos, esses pases tambm o fizeram em circunstncias muito diversas. Em vrios deles a mudana foi realizada por regimes autoritrios; em outros, esta foi promovida por governos legitimamente eleitos no quadro de democracias bem estabelecidas ou em regimes hbridos, recm-sados de longos perodos de autoritarismo. Em muitos casos, a adoo dos programas de reforma deu-se em meio a crises econmicas estruturais, que anulavam a efetividade dos instrumentos tradicionais de gesto econmica, condenando os pases envolvidos a amargar longos perodos de inflao elevada e taxas medocres de crescimento na Amrica Latina e na frica, os exemplos se multiplicam. Em outros, a reorientao pode ter sido facilitada por dificuldades conjunturais, mas os governos que a empreenderam preservavam grande margem de manobra, tendo optado pelo caminho das reformas pelas oportunidades novas que vislumbravam nele, e no por falta de alternativa para vencer situaes de crises graves a sia nos fornece muitos exemplos; nestes a crise sobrevm depois e, segundo muitos analistas, em grande medida como consequncia das mudanas introduzidas com as reformas.
1.Esse movimento de rompimento dos modelos prvios tambm foi verificado nos pases ex-socialistas que iniciaram sua atribulada transio ao capitalismo, depois do desmoronar do bloco sovitico. Vale ressaltar que as experincias destes pases escapam aos limites do presente estudo.
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Cada caso um caso, mas a adeso generalizada a um modelo definido de poltica econmica chama ateno e se inscreve como um dos traos distintivos da poca histrica considerada. Esse rpido apanhado sugere algumas interrogaes: Como entender esse movimento geral em direo s chamadas reformas orientadas para o mercado? Como ele se realiza em diferentes contextos nacionais? Como pases com diferentes experincias de reforma econmica foram afetados pela crise econmica mundial presente, e como vm reagindo a ela? Para responder a essas questes, o trabalho est desdobrado em quatro sees. Na seo 2 faremos uma apresentao sinttica das condies em que se deu a reconstituio do capitalismo internacional depois da Segunda Guerra destacando o papel dos Estados neste processo e as diferenas institucionais entre pases capitalistas centrais nesse perodo. Na seo 3 faremos um exame breve dos fatores que levaram crise do capitalismo organizado e reestruturao neoliberal, no ltimo quartel do sculo XX. Na seo 4 trataremos de desenhar um quadro abrangente das reformas orientadas para o mercado nos pases em desenvolvimento, salientando os elementos comuns s diferentes experincias nacionais, bem como algumas de suas diferenas marcantes. A ltima seo deste trabalho ser reservada exposio dos resultados de uma primeira sondagem sobre o impacto da crise mundial em alguns destes pases e sobre as diferentes respostas nacionais crise, naquilo que diz respeito (re)definio das funes do Estado na economia.
2 CAPITALISMO CENTRAL NO PS-GUERRA: CRESCIMENTO, CRISE E REESTRUTURAO
Finda a tempestade, a bonana. Pouco tempo depois de terminada a Segunda Guerra Mundial, a economia internacional ingressou em um ciclo de crescimento sem precedente. Trinta gloriosos, idade de ouro do capitalismo face grandiosidade dos deslocamentos operados no perodo, a hiprbole se justifica. Com efeito, nas trs dcadas que se seguiram ao fim da Segunda Guerra Mundial a economia global cresceu a taxas, antes ou depois, nunca vistas. E fez isto em um processo em que as flutuaes tpicas da economia capitalista a alternncia entre fases de expanso e de retrao da atividade foram excepcionalmente moderadas. Esta combinao feliz parecia dar crdito ideia de que os governos dos pases capitalistas avanados tinham aprendido muito com as experincias passadas e administravam a economia, agora, com instrumentos suficientes para evitar as crises. O otimismo expresso nessa crena muito difundida refletia tambm a impresso causada no imaginrio popular pelas grandes transformaes sociais que marcaram o perodo: capitalizao do campo uso disseminado de implementos
Instituies e Desenvolvimento no Contexto Global...
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agrcolas e fertilizantes qumicos; urbanizao acelerada; aumento acentuado da produtividade industrial, pela difuso das formas de organizao do trabalho, desenvolvidas no incio do sculo nos Estados Unidos (produo em srie, linha de montagem, taylorismo); generalizao da relao salarial, com o declnio correspondente do trabalho por conta prpria e dos antigos ofcios; entrada macia das mulheres no mercado de trabalho; expanso das polticas de proteo social; mudana nos padres de consumo, cuja expresso emblemtica a universalizao do automvel, smbolo par excelence da modernidade, em sua celebrao autonomia do indivduo. Com seus complementos ideacionais, essas mudanas pareciam encerrar a promessa de um mundo melhor, onde os ganhos do crescimento seriam repartidos com equidade; um mundo onde as desigualdades continuariam existindo, mas contidas em limites relativamente restritos; um mundo de progresso social, enfim. Por isso, tambm, era de ouro do capitalismo. Caracterstica geral do perodo, esse movimento ascendente transcendeu a rbita do capitalismo avanado e foi muito mais acentuado em alguns pases. Tornou-se comum, ento, falar em milagres econmicos: milagre alemo, japons, coreano... Muito diferentes sob tantos aspectos, estes casos nacionais apresentam um elemento comum: o dinamismo do setor externo de suas economias, isto , a importncia das exportaes de bens manufaturados como mola propulsora do crescimento. Destacar esse aspecto preciso porque ele pe em evidncia outro trao distintivo do perodo, a saber, a integrao crescente das economias nacionais por meio da intensificao extraordinria do comrcio entre os pases. O contraste com a situao que prevaleceu no entreguerras no poderia ser mais forte. Restabelecida a ordem burguesa, depois de longo perodo de convulses econmicas e polticas, a Europa alcanou certa estabilidade em meados da dcada de 1920, com a consolidao do regime fascista na Itlia, o fim da hiperinflao alem e a restaurao do sistema monetrio lastreado no ouro, pelo retorno conversibilidade das principais moedas, a comear pela libra esterlina.2 A fase de relativa tranquilidade, porm, no durou muito. Em 1929, a crise financeira detonada pela quebra da bolsa de Nova York converteu-se rapidamente em crise econmica mundial, que foi enfrentada, pelos mais diferentes governos, com polticas marcadamente defensivas por exemplo, a Lei Smoot-Hawley, aprovada pelo Congresso dos Estados Unidos em 17 de junho de 1930, que elevava brutalmente as tarifas alfandegrias, e a desvalorizao do dlar, decretada por Franklin D. Roosevelt pouco depois de sua posse como presidente dos Estados Unidos.
2. Sobre esta quadra histrica ver Maier (1975).
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Em meio depresso, o efeito conjugado das medidas entrecruzadas de proteo comercial, cada vez mais rigorosas, e das desvalorizaes cambiais competitivas foi a formao de blocos econmicos, a politizao do comrcio internacional e a significativa reduo de seu volume. Na interpretao predominante entre os contemporneos, o resultado final dessa combinao funesta foi a guerra. Para evitar a repetio da sequncia que conduziu ao desastre seria necessrio recompor o sistema multilateral, mediante a criao de instituies internacionais capazes de garantir a liberalizao do comrcio e a coordenao de polticas econmicas. Em consonncia com esta mesma viso, as anlises que acabaram por prevalecer posteriormente passaram a atribuir, em grande medida, a prosperidade do ps-Guerra derrubada gradativa das barreiras comerciais possibilitada pelo regime do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) e estabilidade monetria propiciada pelo sistema de Bretton Woods. Levando em conta, tambm, as instituies domsticas criadas no mesmo perodo dispositivos negociados de moderao de demandas salariais; mecanismos de coordenao de investimentos e polticas monetria e fiscal anticclicas , no plano mais geral estas anlises ressaltam a importncia das instituies no desempenho da economia. At certo ponto, no h o que objetar: as instituies importam, sem dvida. Mas um erro tom-las como dadas, estruturas fixas que moldam as prticas dos atores sociais e determinam seus resultados. As instituies cristalizam compromissos decorrentes do entrechoque de foras sociais, e se realizam apenas por meio do comportamento dos agentes, que as transformam permanentemente, em maior ou menor grau, com sua atividade. Na soluo dos dois grandes desafios postos pela reconstruo econmica do ps-Guerra (a estabilizao monetria e a reconstituio do sistema multilateral de pagamentos, de um lado, a remontagem do sistema liberal de comrcio, de outro) o elemento decisivo no foi as instituies criadas no fim da guerra, mas a ao dos Estados envolvidos, com destaque para um Estado muito peculiar, os Estados Unidos. Fazemos facilmente essa constatao quando olhamos um pouco mais de perto como se resolveu o problema do financiamento da reconstruo na Europa ao fim da guerra. A despeito da enorme devastao causada pela guerra, dois anos depois da derrota do eixo as economias europeias estavam em franca recuperao. Excetuada a da Alemanha, da ustria e da Grcia, ainda mergulhada na guerra civil, no fim de 1947 a produo industrial europeia j havia ultrapassado os nveis anteriores ao do conflito. Na Sucia, ela era nesse ano, 42% maior do que em 1938; na Irlanda, 20%; na Inglaterra, 10%. A Frana e a Itlia, onde a recuperao caminhava mais lentamente, a produo industrial chegava a 99% e 93% do patamar alcanado em 1938, respectivamente (EICHENGREEN, 2007, p. 57).
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Em todos os pases afetados pela guerra, a recuperao econmica envolveu pesados investimentos, que tinham que ser feitos em um quadro de escassez generalizada, em que todos eram convocados a apertar os cintos e trabalhar arduamente como contribuio intransfervel tarefa de reconstruo nacional. O volume destes investimentos variou de um pas a outro, assim como o tamanho do sacrifcio solicitado: na Frana, sob governo de Unio Nacional com forte presena socialista e comunista, os trabalhadores obtiveram concesses suficientes para recompor em pouco tempo boa parte dos rendimentos reais que obtinham antes da guerra; na Alemanha ocupada, as dificuldades eram muito maiores em 1947 o salrio por hora na indstria manufatureira era entre 25% e 33% menor do que no fim da guerra, e nas zonas ocidentais do pas os trabalhadores gastavam dois quintos de seus ganhos para comprar alimentos, roupas e cigarros no mercado negro, no qual os preos eram de cinco a dez vezes maiores que os preos tabelados (ARMSTRONG; GLYN; HARRISSON, 1984, p. 82). Implicados nessa situao crtica estavam dois problemas conjugados, ambos alarmantes do ponto de vista do planejamento estratgico norte-americano: um enorme desequilbrio nas relaes comerciais entre a Europa e os Estados Unidos e um quadro de tenso social e grande incerteza poltica. Dois anos depois do fim da guerra, com a reativao econmica em marcha, as fortes presses inflacionrias e a dose de sacrifcios cobrada da populao mantida, os conflitos sociais tendiam a ganhar maior volume e intensidade. Nestas condies, a preocupao dos estrategistas norte-americanos com a estabilidade da ordem que cuidavam de criar justificava-se plenamente. A hora da verdade soou no comeo de 1947, quando a combinao dos problemas estruturais, antes aludidos com um inverno extremamente rigoroso, derrubou a confiana dos investidores e precipitou um movimento de manada contra a libra esterlina. Vendo rapidamente esvarem-se suas reservas em ouro, o governo ingls abandonou a conversibilidade, que tinha adotado, meses antes, por fora de clusula estabelecida em acordo de emprstimo firmado com os Estados Unidos. Como se sabe, a Inglaterra recebeu forte socorro; mas ele no veio do Fundo Monetrio Internacional (FMI). Pouco depois da oficializao da guerra fria, a ajuda viria por meio do ambicioso Programa de Recuperao Europeia, inteiramente patrocinado pelo governo dos Estados Unidos. Para distribu-la entre os pases contemplados e para dirigir sua aplicao, em conformidade com os objetivos definidos, o Plano Marshall envolveu a criao de mecanismos de coordenao e monitoramento especficos a Administrao da Cooperao Econmica, agncia do Executivo americano rebatizada depois como United States Agency for International Development (USAID) e o Comit para a Cooperao Econmica Europeia, ascendente direto da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
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Econmico (OCDE). Por estes canais, os Estados Unidos transferiram Europa 13 bilhes de dlares, em quatro anos, correspondendo quase exatamente ao dficit comercial acumulado dos pases europeus no mesmo perodo. Devemos subscrever, portanto, a avaliao de Eichengreen, segundo o qual:
O Plano Marshall (...) resolveu o ardil 22 (dilema) da necessidade de um pas exportar para pagar pelas suas importaes sendo, contudo, incapaz de produzir excedentes exportveis sem que antes houvesse importado os materiais e maquinrio necessrios. Ele sustentou a estratgia europia de crescimento orientado por investimentos e reconciliou a necessidade de financiamento do gasto produtivo com a opo pela preservao de elevados padres de consumo.3
Mas, de nosso ponto de vista, mais importante o seu comentrio de natureza poltica.
Estas observaes apontam para outra razo pela qual o Plano Marshall fez a diferena: ele deslocou a balana do poder poltico para o centro do espectro partidrio. (...) O Plano Marshall fortaleceu o poder dos polticos moderados, que podiam ento apontar o risco de se perder a ajuda financeira norte-americana como um custo adicional da oposio aos seus programas. (...) Fundamentalmente, o Plano Marshall definiu o conflito entre Leste e Oeste como uma escolha entre o planejamento central e o mercado. Como afirmou Klaus Hinrich Hennings, o Plano Marshall pressupunha uma economia de propriedade privada, e, deste modo, colocou um fim no debate quanto a outras possveis formas de organizao econmica.4
Da mesma forma, podemos dizer que foi muito modesta a ajuda do GATT reconstituio do sistema multilateral de comrcio em sua etapa decisiva. De fato, apesar da ajuda recebida, o problema do desequilbrio europeu de balano de pagamentos persistia. Os recursos do Plano Marshall permitiam compatibilizar investimento e nveis aceitveis de consumo, ao mesmo tempo em que deslocavam momentaneamente a constrio externa. Mas a Europa mantinha um desequilbrio estrutural, que se reproduzia a cada ano: o crescimento maior acarretava o aumento significativo da demanda de produtos im3. The Marshall Plan (...) solved the catch 22 of having to export in order to pay for imports but being unable to produce for export whithout first importing materials and machinery. It sustained Europes strategy of investment-led growth and reconciled the need for investment finance with the insistence on higher living standards (EICHENGREEN, 2007, p. 65). 4. These observations point to another way in which the Marshall Plan mattered: it tipped the balance of political power toward centrist parties (...) The Marshall Plan strengthened the hand of political moderates who could cite the loss of U.S. grants as an additional cost of opposing their programs (). () At the most fundamental level, the Marshall Plan defined the conflict between East and West as a choice between central planning and the market. As Klaus Hinrich Hennings has put it, the Marshall Plan implied a private ownership economy, and thus in effect put an end to debates on other forms of economic organization. (EICHENGREEN, 2007, p. 66-67). A meno na passagem citada ao texto de Hennings (1982, p. 472-501).
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portados principalmente, insumos e bens de capital. Assim, o dficit comercial da Europa Ocidental nas transaes comerciais com os Estados Unidos passava de US$ 2.356, 11 bilhes, em 1946, para US$ 3.491,99 bilhes, em 1949 (MILWARD, 1984, p. 27). A escassez de dlar no afetava apenas as transaes com os Estados Unidos. O comrcio intrarregional via-se tambm severamente prejudicado porque as moedas europeias eram inconversveis. Obrigados a praticar regras rigorosas de racionamento para canalizar suas parcas divisas aquisio de bens essenciais, os pases recorriam a acordos intergovernamentais para comerciarem entre si. No se tratava de situao nova: os primeiros acordos deste tipo foram assinados entre os governos da Blgica, da Holanda e de Luxemburgo no exlio.
No final da dcada de 1940 o comrcio europeu parecia uma tigela de spaguetti (spaguetti bowl) de mais de duzentos acordos bilaterais. Os governos contratantes acordavam em listar as mercadorias para as quais iriam expedir licenas para importaes provenientes de pases parceiros e especificavam a taxa de cmbio pela qual as transaes seriam realizadas. Os acordos mais restritivos pr-estabeleciam tanto os preos quanto as quantidades para garantir o equilbrio contnuo do intercmbio comercial (EICHENGREEN, 2007, p. 73).
Um dos objetivos centrais no planejamento estratgico norte-americano era o de liberalizar o comrcio intrarregional, como parte do programa maior de restaurar o sistema multilateral de comrcio encarnado no GATT. Para tanto, o Programa de Recuperao Europeia (PRE) exigia dos pases membros a adeso de clusula contratual comprometendo-se a abolir as referidas prticas restritivas. Mas como fazer isto em um quadro de dificuldades to severas como as que prevaleciam na poca? H maneiras diferentes de liberalizar as relaes comerciais entre um conjunto de pases, e nem todas seguem o roteiro traado pelos planejadores norte-americanos. Como informa a autora de um estudo histrico muito bem documentado, o projeto francs de liberalizao previa um cronograma em cinco estgios, com proteo transitria a empresas para proteger o emprego e a gesto do processo por comits tcnicos. Com papel destacado na coordenao dos investimentos e na promoo do crescimento integrado, estes comits supranacionais estabeleceriam regras para evitar a concorrncia desleal e desencorajariam a adoo de polticas deflacionrias (ESPSITO, 1995, p. 68-92). A resposta formulada pela European Cooperation Administration (ECA) foi a criao de um sistema europeu de pagamentos, que reduziria drasticamente as exigncias de liquidez no comrcio intrarregional por meio da compensao regular de dbitos e crditos, como parte de um programa ambicioso de liberalizao comercial. Valendo-se da experincia prvia de acordos mais limitados
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deste tipo o primeiro foi firmado por Blgica, Luxemburgo, Holanda, Frana e Itlia, em novembro de 1947 , as negociaes para a criao da Unio Europeia de Pagamentos chegaram a bom termo em julho de 1950.
Mas para isso foi preciso pagar um preo. Segundo a estudiosa citada, A Frana tambm obteve concesses. A liberalizao comercial seria gradual e envolveria, inicialmente, apenas 60% de todas as mercadorias, depois 75%, at finalmente 100%. O protecionismo seria permitido contra pases que obstrussem a liberalizao ou praticassem dumping em outros mercados. O acordo que constituiu a Unio Europia de Pagamentos continha diversas contingncias destinadas a amortecer os efeitos da liberalizao comercial, ao mesmo tempo em que provia os meios para a promoo do comrcio intra-regional, tal qual almejado pela Frana. (...) As prioridades britnicas e francesas foram, destarte, substancialmente atendidas. Os norte-americanos foram incapazes de lhes impor um acordo multilateral de comrcio e pagamentos que pudesse de alguma forma ameaar o sucesso de suas polticas econmicas nacionais.5
A dimenso fundamental no Plano Marshall era o projeto de reconstituir as sociedades europeias como economias capitalistas de mercado. Para garantir a consecuo deste objetivo maior seria preciso, muitas vezes, fazer concesses aos Estados e aos europeus, e mesmo tolerar-lhes a violao de princpios solenemente proclamados como a no discriminao, com sua traduo operacional: as normas do tratamento nacional e da nao mais favorecida to caras ao GATT com os quais eles foram obrigados a comprometer-se como condio para receberem a ajuda do plano. Esta primazia do poltico explica a transigncia dos Estados Unidos diante de governos europeus externamente dependentes e internamente frgeis. ela tambm que nos permite compreender o apoio dado pelos Estados Unidos Comunidade Europeia do Carvo e do Ao, embrio da Comunidade Econmica Europeia projeto de integrao regional de legalidade dbia luz das clusulas do GATT, pelo efeito discriminatrio contra produtos oriundos de outras regies. Os elementos avanados at aqui nos permitem subscrever a concluso de renomado especialista, autor de estudo especfico sobre o papel do GATT nessa quadra histrica, que sintetiza os resultados de sua anlise nestes termos:
(...) a constituio do GATT no parece ter estimulado uma liberalizao particularmente acelerada do comrcio mundial na dcada posterior a 1947. Donde resulta
5. France obtained concessions as well. Liberalization of trade would be gradual and would initially cover 60 percent of all products, then 75 percent, and finally 100 percent. Discrimination would be allowed against countries which either obstructed further liberalization or which damped goods on other countries markets. The EPU contained several safeguards to cushion the effects of trade liberalization while providing the means to increasing intra-trade, as France had sought (). British and French priorities were therefore substantially preserved. The Americans were unable to force on them a multilateral trade and payments scheme that might endanger the success of their national economic policies (ESPSITO, 1995, p. 76).
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difcil atribuir ao GATT um papel maior que o de mero coadjuvante na dramtica recuperao econmica verificada no perodo imediatamente posterior guerra.6
nesse contexto, condicionado pela necessidade de estabilizar as relaes polticas domsticas e de fazer frente ameaa potencial representada pela potncia sovitica, que se cristalizam na Europa as distintas variantes nacionais do que veio a ser conhecido como o Welfare State. Economia predominantemente privada, mas com negociao nacional de preos e salrios entre setores sociais (empresas e sindicatos) altamente centralizados na Sucia; economia mista, com alta participao do Estado no setor produtivo, planejamento macroeconmico de carter indicativo, complementado por fortes polticas setoriais, na Frana; pacto social, com participao do trabalho organizado na gesto das empresas, em economia caracterizada pela forte integrao entre banco e indstria, na Alemanha; polticas de renda e planejamento abrangente, mas de reduzida efetividade, com forte investimento em polticas sociais, especialmente sade e habitao, na Inglaterra. Em todos os casos, o Estado chamou a si a responsabilidade pela proviso de servios bsicos e pela gesto de polticas de proteo social abrangentes. Sob vrios aspectos, o contraste com a situao prevalente nos Estados Unidos at meados da dcada de 1960 foi muito pronunciado, dada a ascendncia do setor privado em todos os setores e de uma ideologia fortemente hostil presena direta do governo na economia. Com os programas sociais introduzidos na presidncia de Lyndon Baines Johnson e as polticas ambientais e de defesa do consumidor que os acompanharam, tais diferenas se reduziram. Apesar das diferenas nacionais, podemos falar, portanto, de um novo padro organizacional do capitalismo. Na obra magistral de Shonfield (1968, p. 107-109) ele foi caracterizado pela convergncia dos seguintes traos: i) uma influncia cada vez maior das autoridades pblicas sobre a gesto do sistema econmico; ii) o uso de fundos pblicos numa escala crescente, para garantir as condies mnimas de bem-estar socialmente aceitveis; iii) regulamentao da concorrncia para aplacar a violncia do mercado; iv) a expectativa institucionalizada de um aumento visvel na renda real per capita da populao; e v) planejamento nacional de longo alcance. Compromisso social-democrtico e Estado de Bem-Estar, duas frmulas correntes para designar essa configurao sui generis. Para ressaltar a complementaridade entre a face nacional e internacional desta, bem como o papel dos Estados
6. () the formation of the GATT does not appear to have stimulated a particularly rapid liberalization of world trade in the decade after 1947. It is therefore difficult to attribute much of a role to the GATT in the dramatic economic recovery during the immediate post-war period beyond that of an effective supporting actor (IRWIN, 1995, p. 128).
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Unidos em sua gestao, Ruggie (1989, p. 195-232) sugeriu que a expresso liberalismo embutido (embedded liberalism) seria a expresso mais adequada.7
3 CRISE DO CAPITALISMO ORGANIZADO E REESTRUTURAO NEOLIBERAL
O crescimento vigoroso das economias europeias algumas mais do que outras, e a Inglaterra como nota dissonante vem suscitando h tempos interpretaes muito diversas. Algumas delas acentuam fatores relativos demanda novo modelo de poltica econmica comprometido com a sustentao do consumo, que gera expectativas positivas nos agentes econmicos e condiciona positivamente suas decises de investimento; outras interpretaes acentuam alguns elementos decisivos na oferta de fatores de produo, como a disponibilidade de ampla reserva de trabalhadores aptos e dispostos a trabalhar operosamente por salrios muito inferiores aos seus congneres norte-americanos. Muito importante nessa linha de argumentao tambm o efeito de catching up, a existncia de um grande diferencial em termos de produtividade do trabalho entre Europa e Japo e os Estados Unidos. Este diferencial, que j era bastante acentuado antes da guerra, aprofundou-se mais ainda com a recuperao da economia americana que se d a partir de 1939. Cinco anos depois do fim do conflito, a produtividade mdia do trabalho na Europa medida em termos de produto por hora trabalhada no alcanava a metade da mdia norte-americana (EICHENGREEN, 2007, p. 18). Mas, removidos os gargalos que emperravam o investimento produtivo na regio, este atraso enorme logo se traduziria em vantagem, ao garantir s economias destes pases um dinamismo mpar. Isto, no apenas pelos ganhos advindos da tecnologia embutida em mquinas e equipamentos importados, mas tambm pela modernizao das estruturas empresariais e dos mtodos de gesto. Esse o aspecto destacado por Maier (1987): o Plano Marshall envolvia muito mais do que simples ajuda financeira e apoio poltico s foras de centro-direita na Europa. A ideia-fora que norteava os new dealers, encarregados de planejar a reconstruo europeia, era a de exportar a poltica de produtividade,8 como frmula finalmente encontrada nos Estados Unidos para aplacar os conflitos de classe e garantir a prosperidade. A campanha a que eles se entregaram impetuosamente com este fim buscava promover uma mudana profunda na cultura e nas formas de organizao das empresas, bem como no seu modo de relacionamento
7. Na mesma linha, vale a pena mencionar ainda os artigos de Gold (1978) e de Maier (1987, p. 23-49). 8. A poltica de produtividade aqui entendida como a gesto da produo pautada na racionalizao taylorista-fordista desenvolvida nos Estados Unidos, fruto de dois elementos articulados: i) o desenvolvimento tecnolgico originrio do advento da segunda Revoluo Industrial (metal-mecnica); e ii) a gesto fordista de produo. Esta poltica de produtividade proporcionou vultosos ganhos de produtividade, os quais foram em parte repassados aos salrios dos trabalhadores, aplacando os conflitos de classe. Gramsci (1978, p. 381-382) foi um dos primeiros a perceber a relevncia da gesto taylorista-fordista para o processo de harmonizao social nos Estados Unidos. Para ele, o ganho com esta nova gesto da produo viabilizou (...) racionalizar a produo e o trabalho, combinando habilmente a fora (destruio do sindicalismo operrio de base territorial) com a persuaso (altos salrios benefcios sociais diversos, propaganda ideolgica e poltica habilssima) para, finalmente, basear toda a vida do pas na produo. A hegemonia vem da fbrica e, para ser exercida, s necessita de uma quantidade mnima de intermedirios profissionais da poltica e da ideologia.
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com o meio social envolvente. Testemunho do sucesso deste esforo, a modernizao observada nos pases-alvo ajudaria a explicar o dinamismo de suas economias. Tm razo, porm, os autores que qualificam esse argumento, apontando o equvoco contido na ideia da importao. O que ocorreu na Europa e no Japo no foi a aplicao de tecnologias sociais inventadas em outro lugar, mas a produo de modos de ser e fazer originais com base na combinao de elementos derivados de experincias externas, com elementos previamente estocados na memria institucional daqueles pases. Seja como for, interpretaes desse tipo desembocam em um argumento mais geral sobre as bases do crescimento europeu, que enfatizam o papel das instituies sociais. Este argumento sugere ainda um caminho para explicar a reverso ocorrida na dcada de 1970, quando a economia mundial entra em fase de forte turbulncia e crescimento muito reduzido. Com o esgotamento dos fatores macroeconmicos propulsores, as instituies referidas, antes to funcionais, passam a acusar inadequao crescente. Este ponto de vista, que norteia importante obra de Eichengreen, j vrias vezes citada neste captulo, est formulado de maneira singela no trecho que se segue.
Do mesmo modo como esta herana de instituies econmicas e sociais contribuiu para o extraordinrio desempenho da economia europia no terceiro quarto do sc. XX, ela tambm explica em parte a performance menos satisfatria da Europa nos 25 anos seguintes. Uma vez que as primeiras oportunidades de catch-up e convergncia se exauriram, o continente europeu teve de buscar novas formas de sustentar seu crescimento econmico. Ele teve de mudar de um modelo de crescimento baseado na acumulao bruta de capital e na aquisio de tecnologias existentes para um novo modelo baseado em ganhos de eficincia e endogeneizao da inovao tecnolgica.9
A crise dos anos 1970 e a queda prolongada no ritmo de crescimento econmico fenmenos que nem de longe restringem-se Europa so temas to controversos quanto o do crescimento extraordinrio do perodo antecedente. No vamos entrar neste debate. Mas devemos considerar alguns de seus aspectos mais salientes, curiosamente silenciados no esquema interpretativo de Eichengreen (2007).
3.1 Os desequilbrios financeiros e a presso crescente sobre o dlar
Desde o fim da Segunda Guerra a economia internacional debateu-se com um problema: a escassez de dlares, ou seja, a liquidez insuficiente. Vimos como ele
9. Just as this inheritance of economic and social institutions contributed to the extraordinarily successful performance of the European economy in the third quarter of the twentieth century, it was equally part of the explanation for Europes less satisfactory performance in the subsequent twenty-five years. As the early opportunities for catch-up and convergence were exhausted, the continent had to find other ways of sustaining its growth. It had to switch from growth based on brute-force capital accumulation and the acquisition of known technologies to growth based on increases in efficiency and internally generated innovation (EICHENGREEN, 2007, p. 5).
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foi equacionado: a emisso de moeda pelos Estados Unidos e sua transferncia por meio dos fundos do Plano Marshall e do oramento de defesa. No decurso do tempo, outro fluxo ganhou importncia crescente: o investimento direto no exterior, que se fez na poca com forte estmulo do governo. Responsveis por 39% do produto, detentores de cerca de 70% das reservas em ouro, com sua enorme superioridade econmica e ascendncia poltica, no incio da dcada de 1950 os Estados Unidos operavam confortavelmente como banqueiros do mundo. A conta do governo no balano de pagamentos podia ser deficitria, pois ningum se importava muito com isto. A economia internacional tinha fome de dlares, e o Tesouro atendia a seus reclamos da forma que bem lhe convinha. A base de sustentao do sistema monetrio internacional continuava sendo o metal precioso, mas com sua paridade inalterada desde 1934, o dlar gozava de confiana tamanha que era tido como to bom como o ouro, como se dizia poca. O primeiro sinal de que o edifcio podia no ser to slido veio em 1958. Nesse ano, o passivo externo dos Estados Unidos (soma de obrigaes oficiais e no oficiais com estrangeiros) ultrapassou o valor total das reservas do pas em ouro. A partir da, a luz amarela acendeu-se teve incio, ento, um intenso debate sobre a cotao adequada do dlar e, alm disso, sobre o seu papel como moeda de reserva. Este debate, que se prolongou por cerca de uma dcada, comeou no meio acadmico, estendeu-se aos crculos governamentais e ganhou novo carter em 1963, com a abertura oficial de um processo de negociao complexo cujo horizonte era a reforma do sistema monetrio internacional. Essa a consequncia prtica do argumento exposto em 1959 por Robert Triffin. Ao dar a salva que desencadeou a controvrsia, o professor belga da Universidade de Yale afirmava que o sistema monetrio em vigor era internamente contraditrio. Ao entronizar o dlar como moeda dominante e ao fixar a sua paridade com o ouro, o sistema expunha as autoridades do pas emissor a uma escolha impossvel: atender demanda de liquidez da economia internacional em constante expanso o que implicava acumular dficits em sua balana de pagamentos e debilitar no longo prazo sua moeda ou adotar medidas de ajuste interno para fortalecer o dlar com os efeitos recessivos produzidos por tais polticas. O problema que foi comprimido no pargrafo anterior entrou para a histria como o dilema Triffin. Para enfrent-lo, o autor concebia uma soluo logicamente impecvel e notvel por sua ousadia: eliminar de uma vez por todas a relquia brbara, substituindo o ouro por uma moeda inteiramente fiduciria a ser gerida multilateralmente. Introduzida essa inovao, os Estados Unidos estariam liberados para perseguir as polticas domsticas mais adequadas s circunstncias de sua economia, mas perderiam, em contrapartida, a condio de banqueiros do mundo, com a
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prerrogativa de financiar seus dficits emitindo moeda, que tal condio envolvia. No surpreende, pois, que a recepo da proposta de Tiffin no pas tenha sido mista: a perspectiva de v-la adotada projetava para o futuro novos dilemas, to angustiantes quanto aqueles que ela resolvia. O debate sobre a reforma monetria internacional nasceu da percepo da vulnerabilidade do dlar e foi impulsionado pelas presses sobre o dlar que esta mesma percepo induzia. Elas vinham de dois lados: dos governos superavitrios e, entre eles, principalmente da Frana que resistem ideia de guardar suas suadas reservas em uma moeda que podia se depreciar em um dado instante; e desta entidade fantasmtica que atende pelo nome de mercado e faz sentir pesadamente sua presena pelo movimento de preos e a colocao de fundos. Esse debate persistiu depois da reforma cosmtica de 1967 e desembocou na deciso unilateral do governo dos Estados Unidos, anunciada em julho de 1971, de quebrar a regra de paridade, coluna mestra do regime ouro-dlar. Radicalizada em 1973 com a adoo tambm unilateral do cmbio flutuante, esta medida liberou o governo dos Estados Unidos para continuar gastando sem maiores constrangimentos. Mas, ao mesmo tempo, abriu um perodo de desordem financeira cuja expresso mais eloquente foi a escalada dos preos na economia internacional.
3.2 A quebra do relativo consenso social nos pases capitalistas desenvolvidos
A primeira manifestao do fenmeno foi a intensa onda de greves que sacudiu a Europa no fim dos anos 1960. Desta, o episdio de maior carga simblica foi a greve geral com ocupao de fbricas no maio de 1968 francs. Mas o impacto do outono quente italiano, no ano seguinte, no ficou muito atrs. Quase em simultneo, na Alemanha e na Inglaterra trabalhadores tambm lanavam-se em greves selvagens, rompendo contratos de longo prazo firmados por lideranas sindicais, que acabavam, muitas vezes, por encampar o movimento. Em todos os casos nacionais, as greves desembocaram em negociaes de grande amplitude em que a paz social foi comprada pelo Estado e pelos empresrios ao custo de concesses expressivas. Na Frana, os acordos de Grenelle de maio-junho de 1968; na Itlia, o acordo dos metalrgicos de dezembro de 1969; na Alemanha, de novo os metalrgicos, em setembro de 1969; no fim desse ano, os acordos do setor pblico na Gr-Bretanha. H uma conexo forte entre a militncia operria e o vigoroso crescimento econmico nesse perodo: a intensificao da atividade pressiona os mercados de trabalho e faz a correlao de foras pender para o lado dos trabalhadores. Mas esta no direta, nem inequvoca. A vitalidade da economia no explica, por exemplo, as caractersticas prprias a estes movimentos: greves envolvendo sobretudo trabalhadores pouco qualificados, desencadeadas revelia das direes sindicais, vocalizando reivindicaes novas (ditas qualitativas) e lanando mo
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de formas de luta agressivas ocupaes de fbrica, contestao aberta e larvar da autoridade do capital no cho da fbrica. Para entend-las seria preciso ver estes movimentos, tambm, como reaes diferidas s estratgias de racionalizao fuso de empresas, com desativao de estabelecimentos e perdas de postos de trabalho; adoo de controles mais estritos sobre o uso do tempo; definio de novas rotinas; disciplina mais rgida no cho da fbrica adotadas pelas empresas em cada um destes pases no perodo precedente.10 E atribuir elevado peso causal s transformaes sociais em curso no longo perodo de prosperidade, que se expressavam sob a forma de um movimento mais amplo de contestao dos subentendidos culturais e das polticas que davam forma histrica particular ao capitalismo neste perodo. Em boa medida, a observao vale tambm para os Estados Unidos. Aqui no vamos observar a ocorrncia de uma onda de greves, nem a irradiao de ideias de esquerda no universo do sindicalismo. O que abalava a ordem estabelecida nesse pas era, em primeiro lugar, a revolta negra, que explodia repetidamente em motins como em Watts, 1965 (35 mortos), Detroit, 1967 (43 vtimas) ou Washington, em 1968.11 Em segundo lugar, a radicalizao de parcelas significativas de jovens brancos de classe mdia, que tendo feito sua iniciao poltica nos enfrentamentos que marcaram o movimento dos direitos civis no incio da dcada, expressavam agora seu repdio guerra do Vietn e aos valores dominantes na sociedade americana em discursos em que se mesclavam o repertrio da Nova Esquerda e da Contracultura.12
3.3 Impacto internacional diferenciado da crise
Como no passado, essa crise era eminentemente internacional, mas como de outras vezes, tambm, o seu impacto sobre distintos setores e regies da economia mundial era muito desigual. No seria o caso de precisar esta afirmativa, examinando pormenorizadamente o comportamento de cada um destes segmentos. Mas indispensvel salientar este fato decisivo: a crise nos anos 1970, foi, sobretudo, uma crise dos capitalismos centrais. Com efeito, enquanto as economias capitalistas avanadas pem o p no freio, os pases em desenvolvimento seguem crescendo celeremente por toda a dcada; e um grupo seleto deles que inclui Brasil, Mxico, Taiwan e Coreia do Sul chega a ampliar em mais de 40% sua participao no produto mundial.
10. Seguimos de perto, em toda esta parte, a anlise desenvolvida por Soskice (1978) e Barkin (1975). 11. Entre junho e setembro de 1967, houve levantes de guetos em mais de 100 cidades nos Estados Unidos. Ver Mermelstein (1975). 12. Embora o autor seja prejudicado em vrios momentos pelo preconceito e pela memria desagradvel de experincias vividas, possvel formar uma ideia do processo desta radicalizao por meio do livro de Diggins (1992). Interpretao ampla de um ponto de vista conservador das mutaes culturais e polticas do perodo pode ser encontrada em Huntington (1981).
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O segredo desta discrepncia se desfaz em parte quando lembramos que, na poca, estes pases contaram com o crdito abundante a eles oferecido a preos irrisrios pelos bancos internacionais encarregados de reciclar as montanhas de dlares em que se cifrava a renda petrolfera. Mas no apenas nesse terreno que os pases do ento chamado Terceiro Mundo pareciam avanar. Com o aumento relativo de seu poderio econmico, eles conquistavam novas posies, tambm, na arena da diplomacia. Mais antigo, os marcos simblicos desse processo so bem conhecidos: a criao do Movimento dos Pases No Alinhados, na conferncia de Bandung, em 1955; a nacionalizao do Canal de Suez, em julho do ano seguinte; a Declarao Conjunta dos Pases em Desenvolvimento, na XVIII Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), em 1963, com a formao do Grupo dos 77; e, entre maro e junho de 1964, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento, que viria a se transformar em organizao permanente, a United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), sob a liderana intelectual de Ral Prebish. A Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) cuja criao data de 1960 e seu lance espetacular, no fim de 1973, inscrevem-se nesse processo de afirmao poltica de pases em desenvolvimento. Entre uma data e outra, os pases produtores percorreram um longo caminho na tentativa de redefinir os termos de suas relaes com o oligoplio das sete irms e com os grandes consumidores. Espao privilegiado para troca de informaes e reflexo conjunta sobre experincias respectivas, a partir de 1968 a OPEP comea a pressionar mais fortemente por mudanas, encorajada pelo exemplo da Lbia, cujo governo revolucionrio sob a liderana de Kadhafi acabava de enfrentar com sucesso as companhias petrolferas. Aberta a rodada de negociaes, elas levariam ao Acordo de Teer, que elevava o preo do leo e previa reajustes futuros para acompanhar a inflao (NASSAU, 1993, p. 112 et seq.). Do ponto de vista simblico, o ponto culminante desse questionamento da arquitetura das relaes econmicas internacionais foi a aprovao, por unanimidade, do projeto de Declarao e Programa de Ao sobre a Nova Ordem Econmica Internacional proposto pelos pases em desenvolvimento, na sexta Sesso Especial da Assembleia Geral da ONU. Convocada sob presso do Movimento dos No Alinhados no auge da crise, o notvel neste conclave a extrema cautela na conduta dos representantes dos Estados Unidos. De fato, foi a ao moderadora de Kissinger que venceu a resistncia de muitos dos pases industrializados e permitiu a incorporao no discurso oficial da ONU de um conjunto de princpios e ideias que, se realmente aplicados, acarretariam mudanas significativas na estrutura das relaes econmicas internacionais.13
13. Sobre o contedo destas propostas e o desfecho melanclico de todo este episdio ver Nassau (1993, p. 119-141).
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3.4 A contrarrevoluo neoliberal
Em uma inverso irnica da frmula racionalista corrente, Cohen, March e Olsen (1991, p. 294-334) sugeriram que a melhor frmula para descrever os processos reais de tomada de deciso seria esta: solues em busca de problemas. Concorde-se ou no com sua tese geral, o dito aplica-se s propostas polticas que acabaram se consagrando na Europa e nos Estados Unidos em meio crise dos anos 1970. De fato, as linhas gerais do modelo de poltica econmica que acabou por se impor no fim do perodo, com o discurso ideolgico que o revestia, estavam presentes como uma nota dissonante desde a fase formativa do capitalismo organizado do ps-Guerra. Triunfo dos neoliberais. A histria conhecida, no preciso rememor-la. Basta registrar que, na Inglaterra e nos Estados Unidos, os crticos desta nova ordem atuaram de forma concertada na converso dos princpios gerais que abraavam em crtica detalhada das polticas praticadas pelos governos de turno e na formulao de propostas alternativas sobre como lidar com os problemas que elas pretendiam atacar. Durante muito tempo, esses crticos falaram para si e para um crculo restrito de adeptos. No longo ciclo de crescimento evocado no incio deste estudo, a mensagem sombria que emitiam no encontrava eco. Com a crise dos anos 1970, tudo isto mudou. O fracasso reiterado dos governos em sua tentativa de confrontar os problemas econmicos novos com as ferramentas de poltica habituais erodiu a confiana nas teorias gerais que lhes davam suporte e abriu espao para a defesa de uma abordagem radicalmente nova, que identificava a interveno do Estado como a raiz do mal-estar que afligia as sociedades ocidentais. Para venc-lo, diziam estes crticos, seria preciso restringir a atuao do Estado e ampliar, no limite do possvel, a livre operao dos mercados. Em termos prticos: privatizar, desregulamentar e abrir as economias concorrncia internacional. Poder disciplinador do mercado. Com a restaurao dele interna e externamente seria possvel estabilizar a moeda, conter os conflitos sociais e enfrentar exitosamente os desafios que se multiplicavam na arena internacional. Convertido em eixo de ao governamental com a vitria de Margareth Thatcher, em 1979, e Ronald Reagan, em 1980, esse programa foi propagado por todo mundo por meio das instituies financeiras internacionais, em particular o Banco Mundial (BIRD) e o FMI. Mas a generalizao das reformas para o mercado, tema da prxima seo deste estudo, no se deveu apenas ao trabalho de convencimento apoiado nas presses desses organismos: na origem deste movimento encontram-se duas mudanas de fundo na economia internacional que resultaram de decises polticas dos Estados Unidos: o choque de juros decretado pelo Federal Reserve System (FED), em 1979 que precipitou a crise da dvida , e a campanha pela abertura de nova rodada de negociaes no mbito do GATT que levou reforma radical do regime internacional do comrcio, com a criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e a ampliao das disciplinas do GATT a novos temas (servios, investimentos e propriedade intelectual).
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4 REFORMAS ECONMICAS EM PASES EM DESENVOLVIMENTO
O movimento de reformas econmicas que tomou conta dos pases da periferia nas duas ltimas dcadas do sculo passado deve ser encarado, pois, como um fenmeno sistmico: um aspecto decisivo do processo de reestruturao econmica em escala mundial que se desenvolve nesta quadra histrica. Mas no apenas isto, ele expressou igualmente as respostas dadas por diferentes pases aos problemas suscitados por situaes de crises mais ou menos profundas e pela percepo, por parte de suas elites dirigentes, de oportunidades que se lhes abriam no novo contexto internacional. Combinao sempre diferenciada de processos sistmicos e domsticos, as reformas para o mercado converteram-se, no perodo, em um imperativo do qual poucos pases escaparam. Em que consistiam essas reformas? Em que grau, em que momento elas foram plasmadas? Para responder, ainda que brevemente, estas interrogaes, far-se- uso do material elaborado em longa pesquisa comparativa coordenada por Velasco e Cruz que deu origem, entre outros trabalhos, ao livro Trajetrias: capitalismo neoliberal e reformas econmicas nos pases da periferia (VELASCO E CRUZ, 2007).
4.1 Uma viso geral das reformas para o mercado
O ponto de partida para tal exame deve ser o registro da transformao drstica verificada no discurso econmico sobre o tema do desenvolvimento no curso da dcada de 1980. Nesse perodo, o termo causas estruturais, antes pedra de toque do pensamento desenvolvimentista, conquista ampla aceitao, mas agora com novo significado. No passado, ele indicava obstculos ao desenvolvimento que s seriam removveis pela ao do Estado. Na nova verso, o Estado no aparece mais como instrumento hbil para superao de entraves estruturais, mas como parte essencial do problema. Ao interferir na operao do mecanismo de preos o Estado guiado pelos impulsos rentistas dos grupos sociais a includos seus dirigentes e sua burocracia suficientemente poderosos para impor o atendimento de suas demandas particularistas. No se trata mais, por conseguinte, de usar o Estado para promover um projeto de desenvolvimento econmico, mas de encurtar o seu raio de ao para liberar o dinamismo que habita o mercado. Manifestando-se j no fim dos anos 1980, aos poucos foi ganhando corpo no interior do BIRD instituio que funcionou durante todo o perodo como intelectual coletivo a preocupao com dimenses institucionais descuradas no discurso original do ajuste estrutural. Mais tarde, como veremos, ela dar origem a um diagnstico modificado e a uma segunda gerao de reformas. No momento, contudo, vamos desconsiderar tanto as polticas de estabilizao, que operam com horizonte de curto prazo, quanto as polticas voltadas para o tema geral da governance, para nos concentrar no ncleo duro das reformas orientadas para o mercado.
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Elas compem um conjunto de polticas setoriais interligadas, cuja coerncia dada pelo princpio geral que as informa, vale dizer, o de transferir o maior nmero de atividades possvel para o mbito do mercado e minimizar, at o limite, as distores provocadas pela interveno do Estado. Embora se apresentem como um pacote fechado, estas polticas no mantm entre si relaes funcionais e temporais claramente definidas. Por este motivo, elas podem e devem ser tratadas em separado. Assim, trataremos de caracterizar brevemente as seguintes polticas: abertura comercial e cambial; liberalizao financeira; liberao de preos e salrios; liberalizao do regime de investimento estrangeiro; privatizao; reforma tributria; reforma da seguridade social especificamente do sistema de aposentadoria e reforma das relaes de trabalho.
4.1.1 Abertura comercial
A abertura comercial tende a ser vista como um dos itens mais importantes na estratgia de reformas. O princpio que a orienta o de avanar, tanto quanto possvel, em direo a um regime neutro de polticas comerciais, isto , polticas que provoquem distores mnimas nos preos relativos. Neste sentido, as medidas que ela abrange podem ser ordenadas segundo a sua importncia e o seu lugar em uma sequncia temporal cannica: i) eliminao de cotas e vedaes (produtos com importao ou exportao proibidas), com uso exclusivo da tarifa aduaneira como mecanismo de proteo; ii) racionalizao da estrutura tarifria, com reduo das alquotas nominais e da disperso tarifria; e iii) reduo continuada da tarifa mdia. A poltica de abertura comercial pauta-se na ideia de que ela imporia uma maior concorrncia s empresas locais, forando o aumento de sua produtividade por meio de sua modernizao. Com isto, as empresas locais tornar-se-iam mais competitivas no sistema mundial de comrcio. Nesta lgica, ocorreria uma mudana significativa nas bases produtivas dos pases, dada a sua maior especializao, como a incorporao de maior contedo tecnolgico. Pelo impacto distributivo que implica, a abertura comercial tende a ser considerada tambm como uma reforma politicamente difcil.14 No entanto, neste terreno que os resultados mais consistentes parecem ter sido obtidos.
4.1.2 Liberalizao financeira
Como se viu em outra parte deste captulo, o crescimento das economias centrais no ps-Guerra deu-se em um contexto institucional em que se combinavam um regi14. Ver, entre outros, Rodrik (1989, p. 1-16).
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me favorvel liberalizao gradual das trocas comerciais e um sistema monetrio e cambial que buscava evitar a ocorrncia de crises pelo controle dos fluxos de capital. Sob a vigncia desse sistema, os pases da periferia puderam implementar, sem grande contestao externa, polticas de desenvolvimento baseadas na proteo do produtor local, no controle do cmbio e no manejo do mecanismo do crdito financiamento segundo prioridades do plano, tabelamento de juros, crdito subsidiado. Tudo isso comea a mudar quando o governo Nixon decreta unilateralmente a inconversibilidade do dlar e, pouco depois, a adoo do regime de cmbio flutuante. A partir da, sob o impulso da criao de novos instrumentos de crdito e das polticas de desregulamentao generalizadamente aplicadas nos pases capitalistas desenvolvidos, desenvolve-se o processo que iria culminar na globalizao financeira dos nossos dias.15 Nesse novo contexto, os mecanismos de controle usualmente empregados nos pases perifricos passam a ser condenados com argumentos econmicos, e mesmo morais. O processo de liberalizao financeira a que assistimos, desde ento, nesses pases tem duas faces intimamente interligadas: interna e externa. Alm da desregulamentao da atividade bancria, ela envolve tambm a diversificao e a internacionalizao do mercado de capitais, com a liberalizao do regime de cmbio como parte constitutiva deste processo.
4.1.3 Liberalizao do regime de investimentos estrangeiros
Na ordem econmica que vemos nascer depois da Segunda Guerra, os governos davam tratamento distinto s empresas, sem nenhum acanhamento, segundo a origem nacional ou estrangeira delas. A partir do incio dos anos 1980, esse estado de coisas comea a mudar. A liberalizao dos regimes de investimento estrangeiro passa a constar do programa de reformas econmicas recomendado aos pases em desenvolvimento e, como item de negociao internacional no mbito do antigo GATT e sua sucessora, a OMC, assim como nos tratados de integrao econmica regional, como o Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (Nafta), a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) e outros fruns. Envolvendo vasta gama de matrias, que se espalham por vrios captulos dos acordos em negociao medidas comerciais relacionadas com investimentos, compras governamentais, mecanismos de resoluo de conflitos , o movimento em prol de um regime internacional de investimento estrangeiro tem como horizonte a criao de um espao econmico global governado pelo mercado em que a utilizao de predicados polticos para qualificar agentes econmicos perde todo sentido.
15. Sobre o conjunto deste tema ver Helleiner (1994).
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4.1.4 Outra perspectiva: a liberalizao da conta de capital
Liberalizao do sistema de crdito, do mercado de capitais, do regime de cmbio e do regime de investimento externo. possvel tratar do conjunto destes elementos como aspectos de um nico fenmeno: a liberalizao da conta de capital. o que faz Brune et al. em texto apresentado no Encontro anual da Annual Meeting of the American Political Science Association (APSA), em agosto de 2001. Intitulado The Political Economy of Capital Account Liberalization, o artigo historia o debate que vai culminar na vitria dos argumentos favorveis abertura da conta de capital e procura avanar na anlise estatstica dos determinantes das polticas de liberalizao neste campo. Mas e a reside o nosso interesse para fazer isto os autores foram levados a construir um ndice de abertura da conta de capital. Trabalhando com o Annual Report on Exchange Arrengements and Exchange Restriction, publicao do FMI que fornece dados sobre as polticas nesta rea para 173 pases, os autores constroem um ndice de abertura da conta de capital com base em nove categorias de transaes, a saber: pagamentos por transaes invisveis; rendas decorrentes de transaes invisveis; controles sobre transaes de mercado de capitais no pas; controles sobre transaes de mercado de capitais no exterior; controles sobre operaes de crdito no pas; controles sobre operaes de crdito no exterior; controles sobre investimento estrangeiro direto e imobilirio no pas; controles sobre investimento direto e imobilirio no exterior; e controles sobre as disposies e a operao das instituies comerciais e de crdito. Cada categoria codificada em termos binrios: fechada casos em que ocorrem restries significativas; e aberta casos em que o contrrio se verifica. Atribuindo pontos a estas variveis, os autores obtm, por fim, um ndice geral, com um espao de pontuaes possveis que vai de zero inteiramente fechada a nove inteiramente aberta. Com base nestes critrios, os autores pontuam os 173 pases cobrindo um perodo de 27 anos de 1973 a 1999.
Ainda que a operao de converter dados descritivos em ndices numricos contenha sempre um elemento expressivo de arbtrio e que, por isso, seus resultados devam ser encarados com mxima cautela, vale a pena registrar os resultados principais do exerccio: i) os pases ricos so os que apresentam maior
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abertura na conta de capital; ii) estes pases comearam a abrir suas contas de capital nos anos 1970, o que s vai acontecer na dcada de 1990, entre os pases de renda baixa ou mdia; iii) houve amplo movimento de abertura da conta de capital na Amrica Latina nesse perodo, ao contrrio do que se deu no Oriente Mdio e na frica do Norte; iv) na frica Subsaariana, os controles sobre a conta de capital tendem a ser fortes, mas alguns pases Congo, Uganda, Qunia e Zmbia , abriram suas fronteiras ao capital internacional; e v) a China e a ndia mantm restries sobre todos os tipos de transaes monitoradas pelo FMI (BRUNE et al., 2001, p. 12-13).
4.1.5 Liberalizao do sistema de preos e salrios
Mercados so sistemas de coordenao ex post de decises tomadas isoladamente por multides de agentes econmicos ligados entre si por cadeias de interdependncia. O que assegura este feito o funcionamento do mecanismo de preos. Nem sempre, contudo, a soluo produzida por intermdio desse mecanismo atende ao que tido, em sociedades dadas, como de interesse social. Este interesse pode ser definido em termos de ideais de justia ou em termos poltico-econmicos por exemplo, o propsito de alterar a composio de fatores produtivos que caracteriza a economia em dado momento, em um processo cumulativo, ao longo do qual esta venha a se tornar mais rica, mais competitiva e menos vulnervel. Animados por este ou aquele objetivo via de regra por uma combinao deles , os Estados nunca permitiram que o mecanismo de preos atuasse, em todos os mercados, livremente.16 Vlida em termos gerais, essa proposio mais verdadeira ainda para os pases da periferia. Aqui por muito tempo a norma foi a do Estado ativo, o qual, operando tipicamente em quadro de graves problemas sociais e sendo informado muitas vezes por viso determinada de futuro, interfere propositadamente nos preos para tornar possvel a consecuo de fins definidos. Um dos ingredientes do pacote de reformas para o mercado o estabelecimento de regras para evitar que isso acontea. Liberao geral de preos e salrios. Como nem sempre isso possvel, pois os mercados so imperfeitos e no raro ganham feio de monoplio, a diretriz passa a ser a de restringir ao mnimo os casos em que o controle de preos dado como aceitvel.
16. Por vezes a interveno neste campo se d por demanda dos prprios capitalistas, os quais, depois de inmeras tentativas infrutferas, recorrem ao Estado para resolver problemas de coordenao que resultam em prejuzos para todos em determinados setores de atividade. Foi este o caso do movimento pela regulao de vrias indstrias nos Estados Unidos no incio do sculo XX. Uma sugestiva interpretao histrica do movimento pela racionalizao da indstria pode ser encontrada em Kolko (1963). Para uma anlise rigorosa dos dilemas que impelem os capitalistas a esta atitude ver Bowman (1989).
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4.1.6 Reformas tributrias
Presena obrigatria no rol das polticas de liberalizao econmica, a reforma tributria tambm o componente menos preciso e mais controverso do pacote de reformas. que a tarefa de redesenhar o sistema tributrio pe o legislador ante o desafio de harmonizar objetivos contraditrios e acomodar interesses conflitantes, que atravessam o conjunto da sociedade. Por este motivo, ao contrrio do que acontece em outras matrias, no vamos encontrar aqui h um modelo bem definido, de validade supostamente universal. Em vez disso, o que obtemos so algumas diretrizes de carter geral, como sejam, as de buscar a simplificao do sistema, evitar a tributao em cascata, desonerar a produo, reduzir as alquotas e ampliar a base tributria. Alm disso, alguns preceitos caractersticos, como a reduo das taxas marginais de imposto sobre a renda das empresas e dos indivduos.
4.1.7 Privatizaes
Ente intrinsecamente contraditrio, em sua dupla qualidade de centro de acumulao de capital e instrumento de poltica de governo, a empresa pblica surge como uma anomalia no quadro do liberalismo econmico. Nem por isso deixa de ocupar um lugar importante nas economias capitalistas realmente existentes. Seja como resultado de aes de resgate de setores em crise financeira profunda, seja por ter sido considerada a melhor soluo institucional para segmentos em que as externalidades so elevadas e a tendncia ao monoplio muito aguda caso dos servios de utilidades pblicas, por exemplo , seja ainda porque constava como exigncia republicana ou socialista do programa de partidos polticos em acentuada ascenso, o certo que a figura da empresa pblica tornou-se, depois da Segunda Grande Guerra, um dos traos definidores da chamada economia mista. Na experincia dos pases perifricos, a esses motivos adicionaram-se outros ainda, tpicos de sua condio: a necessidade sentida de implantar indstrias cujos elevados requerimentos, em termos de mobilizao de capital e tempo de maturao deste, excediam de longe a capacidade dos grupos locais e no logravam atrair o interesse do investidor estrangeiro caso da siderurgia no Brasil e em tantos outros pases; o imperativo poltico de conter, em certos limites, o capital estrangeiro na economia do pas ou caso de vrios pases na sia de reforar a posio econmica de grupos nativos vis--vis as minorias tnicas que tradicionalmente controlaram o comrcio e a indstria (minorias chinesas), ou mesmo a adoo de modelos de desenvolvimento inspirados na industrializao sovitica, baseados no planejamento central e na preponderncia clara do Estado em todos os campos da economia. No ambiente criado pelo movimento em prol da liberalizao econmica nesses pases, a figura da empresa estatal esteve sob forte ataque, desde o incio. Contra ela foram levantados argumentos de ordem diversa, no raro contradit-
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rios: focos de ineficincia econmica; ameaa empresa privada por sua tendncia diversificao, um dos principais fatores responsveis pelo dficit pblico. Para todos e cada um destes problemas, uma soluo ideal: a transferncia do controle destas empresas ao setor privado. Na impossibilidade prtica poltica e/ou econmica de realizar este programa em toda a linha, abertura do capital das empresas controladas pelo governo, a adoo de padres empresariais de operao e financiamento desvinculao do oramento do governo e contratos de gesto, entre outras frmulas. Mas estas medidas so propostas como solues transitrias: o objetivo final continua sendo a privatizao plena.
4.1.8 Reforma previdenciria
Teoricamente, em condies muito especficas, o mercado assegura a exata remunerao devida aos fatores que intervm na vida econmica. Como mercadoria fictcia, porm, um deles a fora de trabalho apresenta esta particularidade perturbadora: esta indissocivel de seu detentor de suas disposies pessoais e de seu ciclo biolgico. A economia capitalista de mercado pressupe, portanto, a soluo no mercantil de dois problemas: a motivao disciplinada do trabalhador e a garantia de sua subsistncia antes, durante e ao trmino de sua vida ativa. Para fazer face ao primeiro desses problemas os capitalistas inventaram inmeros dispositivos, combinando em dosagens diferentes incentivos positivos e negativos de distintos tipos, mas assentados todos na ameaa de demisso como ultima ratio. Historicamente, as primeiras tentativas de responder ao segundo previam a mobilizao de recursos de ordem moral: junto ao prprio trabalhador autocontrole, frugalidade, cuidado consigo e com seus dependentes e aos grupos mais favorecidos da sociedade caridade crist traduzida em aes filantrpicas. Mas a inadequao desta resposta cedo tornou-se patente. A filantropia viola o pressuposto da autonomia e da igualdade entre os indivduos.17 Quanto s exortaes ao comportamento previdente por parte do trabalhador, elas desconhecem a verdade sociolgica de que o horizonte temporal dos indivduos varia em funo da segurana de suas condies de existncia. Por tais motivos, o Estado foi levado, cada vez mais amplamente, a assumir a responsabilidade por aquele problema, estabelecendo sistemas de penses para pessoas idosas. No apenas nos pases capitalistas avanados: na Amrica Latina, em que uma ou outra de suas verses, o sistema de seguridade social foi adotado nas dcadas de 1920 e 1930, e na frica do Norte (Arglia, Egito e Marrocos), em que
17. Ainda no fim do sculo XVIII, um autor justamente famoso propunha elaborado sistema de proteo social e calculava o nmero de homens na Inglaterra que, depois de cinquenta anos de idade, (...) podem sentir como necessrio ou confortvel serem amparados do que so capazes de amparar si mesmos, e no como um favor, mas como um direito. [E fazia questo de insistir:] Esse amparo no de natureza de caridade, mas de direito (may feel it necessary or confortable to be better supported that they can support themselves, and that not as a matter of grace and favor, but of right. [E fazia questo de insistir:] This support (...) is not of the nature of a charity, but of a right) (PAINE, 1969, p. 264-265).
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os programas abrangentes de proteo social datam da dcada de 1950. Na frica Subsaariana e na sia os sistemas de seguridade so mais seletivos e mais recentes. Excetuadas as antigas colnias britnicas, vrias das quais mantiveram at recentemente o sistema dos provident funds (cada trabalhador dispe de uma conta, cujo valor reverte a ele quando as condies previstas para este fim so preenchidas), o sistema bsico na maioria dos pases seguia e continua seguindo o tipo da repartio com benefcios definidos. Mas j h algum tempo este quadro vem mudando: alimentado pelas projees sombrias quanto viabilidade financeira no longo prazo deste modelo, e inspirado na reforma empreendida pioneiramente pelo Chile em 1981, ganhou corpo nas duas ltimas dcadas forte movimento em prol da transio para sistemas de seguridade social baseados nos princpios da capitalizao, da administrao privada, e da contribuio definida. Ao ser encampada pelo Banco Mundial, esta tese acabou por se converter em nova ortodoxia, embora encontre forte resistncia nos Estados Unidos e em outros pases centrais.18 Os advogados da reforma costumam revestir seus argumentos de uma roupagem tcnica, mas como no passado remoto o que assistimos aqui tambm a um conflito de fundo normativo. Nas palavras de dois especialistas,
A mudana do financiamento pblico (...) para o privado (...) no sistema de previdncia social afastou o discurso das polticas mundiais de seguridade social de questes como justia, incluso social e igualdade de oportunidades, privilegiando uma dimenso mais tcnica, relacionada demarcao das responsabilidades pblicas e privadas.19 4.1.9 Reforma do mercado de trabalho
Um dos focos da crtica neoliberal ao Estado de Bem-Estar, a rigidez do mercado de trabalho reaparece no discurso sobre as reformas nos pases da periferia. Aqui, como l, trata-se de flexibilizar as relaes de trabalho, mediante a reduo dos custos de demisso, a regulamentao de contratos temporrios de trabalho, a diminuio de direitos trabalhistas legalmente definidos, o estmulo negociao descentralizada em suma, o aumento do poder empresarial sobre a fora de trabalho. No tocante aos pases estudados, contudo, as mudanas nessa rea parecem ter sido lentas e limitadas. Em alguns pases, a legislao de trabalho sofreu ampla reformulao, como no Chile, sob os governos militares, mas essa no a norma. Em geral, as reformas em matria trabalhista tm sido poucas e de alcance bem limitado.
18. Para uma argumentao crtica competente ver Munnell (1999). 19. The shift from public provision of mandatory social security () to market provision () has moved the global social security policy discourse away from issues of social justice, social inclusion and equality of opportunity towards technical issues related to the demarcation of public-private financial responsibilities (DIXON; KOUZMIN, 2001, p.5468).
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Isso no quer dizer que os mercados de trabalho nos pases em desenvolvimento tenham se mantido imunes aos ventos da mudana. Na verdade eles tm se transformado profundamente, e o aumento da informalidade apenas a face mais visvel e mais desagradvel deste fenmeno.20 Talvez, mais que qualquer outro, este fator ajude a explicar a timidez das polticas de liberalizao nesta rea.
4.2 As reformas nos pases em desenvolvimento: convergncias e contrastes
Se se tomar como referncia o momento de consagrao do discurso das reformas estruturais, os pases estudados na pesquisa antes referida podem ser classificados em trs grupos: reformadores precoces Chile, Argentina, e Turquia; retardatrios frica do Sul, Brasil, Colmbia, Coreia, Egito, Etipia, ndia, Sudo, Zmbia; e intermedirios os demais , com uma nica exceo, o Ir, que se manteve margem do movimento de liberalizao econmica nos anos 1990. Entre os pases do primeiro grupo, o Chile o que mais se sobressai. Formulada e conduzida, a partir de 1975, por equipe de economistas doutrinariamente orientados, a reestruturao da economia chilena foi percebida, desde o incio, como teste crucial pelos defensores, at ento ainda marginalizados, do neoliberalismo.21 Tendo iniciado o seu primeiro experimento liberal-reformista pouco depois da instalao da Junta Militar, em 1976, a Argentina tem lugar garantido neste grupo. A Turquia parece constituir um caso limite: com medidas de abertura comercial introduzidas j em 1980, como ncleo do programa de liberalizao do ministro Turgut zal, que rompia com a ideologia do estatismo quadro de referncia normativo das polticas econmicas no pas desde a dcada de 1930 , a Turquia aproxima-se dos seus colegas de grupo. Mas deles se distancia pelo carter limitado das iniciativas propostas e pela maneira relativamente moderada com que foram perseguidas. Entre os reformadores tardios o caso extremo o da frica do Sul. Excepcional pela natureza racial da interveno do Estado na economia subordinao dos instrumentos de poltica econmica ao imperativo de reforar o sistema do apartheid a despeito de algumas medidas de liberalizao financeira no fim da dcada de 1980, sob o governo do Congresso Nacional Africano (ANC) que o tema da reforma econmica ganha centralidade. Isto se dar em 1996, com a oficializao das metas e das recomendaes contidas no Growth Employment and Redistribution (Gear), documento programtico oriundo do Ministrio das Finanas: disciplina fiscal, combate inflao,
20. Para citar apenas um trabalho sobre caso pouco conhecido no Brasil na copiosa literatura a respeito do tema, remetemos o leitor a Bhattacherjee (1999). O tema da informalidade tem dominado boa parte da discusso sobre o mercado de trabalho no Brasil. Para uma anlise comparativa no marco latino-americano, ver Altimir (1997, p. 3-30) e Klein e Tockman (2000, p. 7-30). 21. Sobre a primeira fase das reformas no Chile e a orientao ideolgica de seus condutores ver, entre outros, Foxley (1988).
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estmulo s exportaes por meio da liberalizao cambial, da privatizao e da criao de um ambiente favorvel ao investimento externo.22 No grupo intermedirio pases que tomam, com maior ou menor relutncia, o caminho das reformas durante a dcada de 1980 , vamos encontrar situaes muito diferenciadas. De um lado, os pases asiticos todos, exceto a Coreia e a ndia: Filipinas (1986), Indonsia (1988), Malsia (1988), Paquisto (1988), Tailndia (1986); de outro excludo o Ir os grandes exportadores de petrleo: Arglia (1984), Nigria (1986), Venezuela (1989). O Mxico (1986), que na poca tinha o petrleo como principal produto em sua pauta de exportaes, tambm integra este grupo. A convergncia entre estes pases notvel: quase todos operam mudanas estratgicas em seus modelos de poltica econmica no curto espao de cinco anos (de 1984 a 1988) a Venezuela fica no limite; a reviravolta dada pelo recm-eleito Andrs Perez acontece em fevereiro de 1989. Dois elementos ajudam a esclarecer a coincidncia. Primeiro, a presso intensificada dos Estados Unidos pela adoo generalizada do pacote de reformas e a depresso de preos do petrleo e de outras commodities em meados da dcada, que fragilizou sobremaneira os governos dos pases exportadores destes bens, tornando-os muito mais vulnerveis s presses mencionadas. O comentrio anterior remete-se a outro aspecto importante: as condies em que se d em cada pas a opo pelas polticas de reformas. Vistos deste ngulo, estes pases se diferenciam em dois grupos nitidamente distintos: o primeiro que rene a maioria deles faz esta escolha em situao crtica, seno desesperadora, quase sempre sob o peso das condicionalidades cruzadas dos organismos internacionais (FMI e BIRD), de cujo apoio dependem para reconduzir suas economias a uma situao pelo menos aceitvel nesta categoria vamos encontrar muitos pases da frica Subsaariana e casos bem conhecidos da Amrica Latina. Outros parecem ter sido impelidos muito menos pelo sentimento de necessidade imperiosa e urgente, e muito mais pela percepo das vantagens a alcanar com a mudana empreendida. Mesmo que estes pases enfrentassem dificuldades econmicas por ocasio da mudana, estas seriam relativamente brandas e logo seriam superadas todos os asiticos aninham-se neste grupo.23 Precoces e retardatrios; enfermos e saudveis. Entre os pases estudados h ainda uma terceira diferena que deve ser salientada: trata-se do carter contnuo ou descontnuo do processo de reformas. Embora envolvam, em seu
22. Sobre a trajetria sul-africana em direo s polticas de liberalizao econmica, baseamo-nos em Munck (1994, p. 205-217), Nattrass (1994, p. 219-225) e Bond (2000). 23. O tema da relao entre crise e reforma econmica ocupa um lugar de destaque na literatura especializada. Para uma boa apresentao dos argumentos em tela e uma estimulante anlise comparativa de dois casos, casos emblemticos, ver Corrales (1999, p. 3-29).
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incio, um ato de vontade expresso pelas mais altas autoridades, reformas econmicas no so obras de governo: elas se alimentam do agir descentralizado de um sem-nmero de agentes econmicos e das estratgias perseguidas por atores polticos e sociais. Por isso tendem a se estender no tempo, ultrapassando de muito o mandato dos governos que as introduziram. Mas como as reformas produzem efeitos contraditrios sobre os diferentes grupos na sociedade e como seu xito econmico e poltico no est nunca de antemo garantido, nem sempre isto acontece, como se pode constatar facilmente pela rememorao da experincia histrica de trs pases vizinhos: a Argentina, a Bolvia e a Venezuela. Menos dramticas, descontinuidades marcam ainda a experincia das reformas liberalizantes na Arglia (1988-1989) e na ndia iniciado em 1986, o programa foi interrompido em 1988, depois do assassinato de Rajv Gandhi, para ser retomado anos mais tarde por Narashima Rao, em 1991.24 Em franca contraposio a esses casos, o Chile persevera no caminho das reformas h quase trinta anos apesar da crise brutal que experimentou em 1982 e da transio poltica no fim dos anos 1980. Com mudanas e adaptaes no desprezveis, o Chile destaca-se mais que qualquer outro pas de nossa amostra como exemplo de continuidade das polticas para o mercado. Esse elemento est presente tambm na trajetria de muitos pases, entre os quais o Brasil. Apesar da crise poltica que desembocou no impeachment de Collor de Mello, no houve soluo de continuidade no processo de reformas: a abertura comercial, a liberalizao financeira, as privatizaes e os outros itens de seu programa foram mantidos zelosamente fora da pauta de discusso durante a crise. No surpreende, portanto, que as reformas liberalizantes continuassem presentes como pontos prioritrios na agenda dos governos que lhe sucederam (VELASCO E CRUZ, 1997).
5 O IMPACTO DA CRISE FINANCEIRA GLOBAL E O PAPEL DO ESTADO: REFLEXO SOBRE A EXPERINCIA LATINO-AMERICANA
Falar de processos em curso sempre arriscado. Mas o risco muito maior quando nos propomos a excogitar sobre as consequncias de um processo como este a crise econmica global , cuja caracterstica mais notvel a ocorrncia de deslocamentos bruscos, de intensidade mxima, que tornam difceis ou mesmo ociosas quaisquer tentativas de projeo. Ora, se a crise est em curso, e se o seu ritmo e seus contornos permanecem indefinidos, como falar em consequncias da crise?
24. Esta observao telegrfica contm uma simplificao consciente. Como registra um estudioso da poltica econmica indiana, as reformas saem da agenda nacional, mas continuam avanando em Maharashtra, o estado mais rico da Federao, ver Jenkins (1999, p. 10).
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No h como responder de forma cabal esta pergunta, mas podemos tomar algumas precaues a fim de minimizar o risco do empreendimento. A primeira coisa a fazer, nos parece, observar os acontecimentos da conjuntura em perspectiva de longo prazo. A segunda providncia til distinguir as consequncias diretas o impacto imediato da crise no comportamento das economias latino-americanas das consequncias indiretas efeitos encadeados, nos quais economia e poltica combinam-se, de forma indissocivel. Quando contemplamos a experincia de reformas econmicas na Amrica Latina em seu conjunto, a avaliao que fazemos mista, na melhor das hipteses. Nos marcos institucionais conformados por estas reformas, rompeu-se o padro de inflao muito alta, que por muitas dcadas caracterizou o modo de operao de grande parte das economias no continente; ampliou-se o fluxo de comrcio com o exterior; introduziu-se uma disciplina indita nos gastos pblicos; e se produziu uma modernizao importante nos aparelhos produtivos de muitos pases. Por outro lado, cristalizou-se uma lgica de gesto das polticas econmicas que parecia condenar os pases latino-americanos a conviver com taxas de crescimento relativamente baixas, em economias muito vulnerveis s oscilaes das conjunturas internacionais. E no s isso. Uma lgica que cristalizava em nossas economias padres de funcionamento muito pouco compatveis com a aspirao de alcanar as condies caractersticas das economias desenvolvidas comuns s nossas elites, s classes mdias e a amplos segmentos das classes populares. Em quase todos os pases assistimos nesse perodo a uma acentuada transferncia de ativos a grupos estrangeiros, a uma perda importante no peso relativo da indstria e, em alguns deles, a uma involuo na pauta das exportaes, com uma queda paulatina da participao dos bens mais dinmicos e de maior valor agregado.25 O contraste com a sia Oriental eloquente. No se trata apenas do maior dinamismo econmico destes pases. Com diferenas notveis, por certo, eles realizam, todos, um movimento de up grading em direo economia de conhecimento. Isto no acontece em nossa regio, sendo muito reduzido, em termos absolutos e relativos, o investimento em Cincia e Tecnologia (C&T) o Brasil destaca-se como exceo parcial a esta generalizao. Se os resultados econmicos alcanados foram frustrantes, o balano social do perodo das reformas foi muito mais. verdade, como indicam os dados
25. O Mxico parece ser uma exceo. Como revelam as estatsticas, o peso dos produtos dinmicos em sua pauta de exportao tem aumentado. Esses dados, porm, devem ser vistos com extrema cautela. Se eliminadas as duplas entradas, que expressam o elevado grau de integrao com a economia dos Estados Unidos, resultados seriam bem mais medocres.
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mais confiveis, houve no continente alguns avanos: as taxas de analfabetismo caram; a escolaridade aumentou em todos os nveis; a desnutrio diminuiu; e a expectativa de vida ao nascer por toda parte maior hoje do que no passado. Houve tambm progressos inegveis no combate pobreza e indigncia. Mas estes desenvolvimentos so contrabalanados por outras mudanas que vo em sentido contrrio: a desocupao urbana aumentou acentuadamente; tambm se agravou a precariedade ocupacional, com uma queda expressiva da proporo do emprego assalariado na populao economicamente ativa; os rendimentos mdios do trabalho assalariado sofreram uma deteriorao clara; e a cobertura da proteo social se contraiu. Ao fim e ao cabo, a Amrica Latina continua como a regio mais desigual do mundo, com cerca de 210 milhes de pobres, mais de 80 milhes de indigentes e uma diferena obscena entre a renda e os estilos de vida dos 10% mais pobres e aqueles desfrutados pelos dos 10% mais ricos (CEPAL, 2006). Os conflitos sociais derivados de um tal estado de coisa so endmicos em quase todos os pases e, em alguns deles, traduziram-se em situao de crises polticas agudas e abertas, como na Bolvia, no Equador, na Venezuela e, ainda h pouco, na Argentina. Com variaes de graus, por todo o continente o resultado destes vinte e tantos anos de reformas neoliberais um tecido social esgarado, em que a lei no alcana os poderosos e no chega a proteger os mais fracos; em que a criminalidade expande-se irrefreadamente; sociedades conseguem manter certo grau de coeso algumas mais que outras mas no parecem ser capazes de oferecer uma imagem inspiradora de futuro a seus jovens. O fenmeno da emigrao, novo para muito destes pases pensamos sobretudo no Brasil, naturalmente tem muito a ver com este fracasso. Esses resultados decepcionantes vm alimentando, desde meados dos anos 1990, a crtica ao chamado Consenso de Washington, que est na base das mudanas observadas na agenda das organizaes internacionais. O espao no permite dar a ateno devida ao tema, mas alguns registros so indispensveis: i) em alguma medida, estas organizaes se afastam, todas, da viso economicista prevalente no perodo prvio; ii) este movimento foi impulsionado pelas sucessivas crises financeiras sobrevindas em diferentes regies do mundo desde meados da dcada; iii) a distncia que tomam da antiga ortodoxia varia consideravelmente o FMI permanecendo bem mais prximo daquela viso do que o Banco Mundial, e este do que o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal); iv) o elemento comum a todos a integrao da dimenso socioinstitucional nos diagnsticos e nas propostas, com a proposio de reformas ditas de segunda gerao; v) algumas destas organizaes passam a dar prioridade aos temas da descentralizao, da participao da sociedade civil e da democracia em suas formulaes; vi) dissemina-se nestes organismos o reconhecimento de que a efetividade e os resultados das polticas dependem dos contextos em que so implementadas, condies que variam de um pas a outro
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o que exclui a pretenso to forte em passado recente de eleger um modelo de polticas como paradigmtico.26 Mais importante para os propsitos deste captulo, porm, a insatisfao popular que os resultados das reformas provocam. ela que explica, em grande medida, a mudana de atmosfera produzida no continente desde o fim da dcada passada. Mudana cuja expresso mais conspcua a eleio de governos de esquerda em tantos pases. As circunstncias que cercaram a vitria destas foras variam muito, de um caso a outro. Mas em todos eles vamos encontrar este elemento comum: a reao, muitas vezes irada, produzida pelo sentimento de que as expectativas criadas pelo discurso das reformas o qual se pde apoiar em um primeiro momento nos xitos alcanados no front da estabilidade monetria tinham sido desmentidas pela realidade. Os governos de esquerda denunciaram esse discurso e se afastaram alguns mais, outros menos das polticas que ele tinha inspirado. Ao fazer isso, colheram resultados importantes. Em alguns casos, como na Argentina e na Bolvia, reconstruram economias devastadas por crises financeiras severas. Em quase todos, vamos observar avanos muito significativos nas polticas sociais. Eles foram favorecidos, porm, pelas condies excepcionais da economia mundial nos ltimos cinco ou seis anos. Ao mudar de forma to acentuada o contexto em que esses governos operavam, a crise econmica internacional suscita a questo inquietante: como este continente que viveu em passado recente o trauma da moratria da dvida externa, da hiperinflao, da estagnao prolongada e da recesso profunda depois de ciclos muito curtos de crescimento este continente mergulhado em uma crise social crnica e sacudido tantas vezes por crises polticas agudas como vai se comportar diante de mais este desafio? Filha das taras do sistema financeiro conformado nos pases centrais nas ltimas dcadas, a crise chega a ns por vrios caminhos: i) pelo corte abrupto das linhas de crdito, que afetaram imediatamente as exportaes; ii) pela queda nos preos de produtos importante na pauta de exportao de nossos pases; iii) pela queda acentuada no valor das remessas internacionais realizadas por trabalhadores migrantes fator que afeta particularmente o Mxico e pases da Amrica Central; iv) pela queda na arrecadao fiscal; v) pela reduo no ritmo de implantao de projetos em curso e suspenso de investimentos planejados devido escassez de crdito e, sobretudo, grande incerteza que paira sobre os cenrios macroeconmicos; vi) pela contrao do consumo, em consequncia do encolhimento do crdito e das incertezas das famlias quanto aos seus rendimentos no curto e no
26. A literatura sobre o tema vastssima. Para uma reconstituio meticulosa do debate sobre as reformas na Amrica Latina e uma interpretao abrangente de sua evoluo, ver Panizza (2009).
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mdio prazo. O resultado agregado destes fatores a retrao severa do nvel de atividade e o aumento do desemprego. Diante desse quadro, os governos da regio reagiram de forma tpica: adotaram polticas fiscais e monetrias expansivas, para reduzir o impacto da crise sobre o nvel de atividade econmica, e ampliaram o raio das polticas sociais para sustentar a demanda e atenuar o impacto da crise sobre as condies de vida dos setores mais vulnerveis da populao. Alm disso, empregaram variada gama de mecanismos para proteger os produtores internos da concorrncia internacional, percebida crescentemente como ameaadora por muitos setores. Os pases variam muito nas condies que renem para desenvolver polticas contracclicas como as descritas. No Brasil, o exerccio delas foi facilitado pela existncia de extensa rede de bancos pblicos, pela acumulao nos ltimos anos de vultosas reservas internacionais e, ironicamente, pelo elevado patamar em que se encontravam as taxas de juros antes da crise. O Chile foi favorecido pela constituio prvia de um fundo de estabilizao, que na conjuntura da crise permitiu a implementao de um programa de estmulo econmico estimado em 4 bilhes de dlares, que inclua programas pblicos em infraestrutura e transferncias de fundos Corporao Nacional do Cobre do Chile (Codelco) para viabilizar novos planos de investimentos no setor (ANCOCHEA, 2009, p. 134-155). Brasil e Chile: no por acaso seus presidentes vm atravessando este perodo crtico com taxas espetaculares de aprovao popular. Em outros pases, as restries com que se deparam os governos so muito maiores. A Argentina um deles. Tendo de administrar uma situao fiscal j delicada antes da crise, o governo Kirschner foi induzido a tomar medidas de eficcia mais duvidosa e sabor amargo para amplos setores da populao. Certamente, outros fatores tero contribudo significativamente, mas o agravamento do quadro econmico certamente ter ajudado a preparar o terreno para a derrota eleitoral que sofreu nas eleies legislativas de junho prximo passado. A aluso a esses trs pases Chile e Argentina com processos eleitorais em 2009 e o Brasil no ano seguinte oportuna, porque permite especificar melhor a pergunta formulada antes: pelo que se viu, foi muito amplo na Amrica Latina o movimento de tomada de distncia em relao ao modelo neoliberal de polticas econmicas. Este movimento, mais pronunciado em alguns pases do que em outros, foi efetuado por governos genericamente tidos como de esquerda, ainda que entre eles existam diferenas muito ntidas. Seu advento foi propiciado pelo esgotamento das polticas neoliberais, como se viu. Agora, estes governos se veem na contingncia de administrar nova crise. Nos prximos dois anos e meio a Amrica Latina ser varrida por uma onda eleitoral, envolvendo sucesses presidenciais em 15 pases. No plano das polticas econmicas, o que esperar de tudo isso?
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Levando em conta as reservas formuladas no incio deste tpico no momento, as indicaes a respeito do comportamento das principais economias do mundo parecem afastar o cenrio sombrio da depresso global que h poucos meses, porm, parecia muito plausvel devemos assumir o risco de terminar este documento com algumas conjecturas sobre desenvolvimentos futuros. A primeira delas diz respeito irreversibilidade de muitas das mudanas verificadas nos ltimos anos. Com esta frmula queremos sugerir que a hiptese do retorno do modelo neoliberal, com sua f proclamada nas solues de mercado para todos os problemas, deve ser afastada, mesmo se considerarmos a eventualidade de vitria de partidos conservadores em muitos dos pases hoje governados por foras de esquerda ou centro-esquerda, no continente. Esta afirmativa se apoia em duas consideraes: i) dos efeitos duradouros das polticas implementadas por estes governos nos anos precedentes que alteraram a agenda das polticas pblicas nos seus respectivos pases, incorporando amplos segmentos sociais cujas demandas no podero ser reprimidas, sem que se tenha que arcar com um custo poltico exorbitante, incompatvel at mesmo com as aparncias mais superficiais da democracia representativa basta pensar no que significaria, no Brasil, a desativao de um programa social, como o Programa Bolsa Famlia (PBF), ou, na Bolvia, o programa de distribuio de bnus para os alunos da rede escolar, o Programa Juancito Pinto; e ii) do efeito sobre a agenda das organizaes multilaterais das sucessivas crises financeiras e particularmente dessa ltima, que eclodiu nos centros nevrlgicos do capitalismo internacional, obrigando os governos dos pases centrais a intervir no mercado de formas at ento inconcebveis. Por mais que, ao fim e ao cabo, os circuitos da acumulao financeira sejam preservados sem alteraes institucionais mais profundas, bem pouco provvel que as propostas de expandi-los contem com o consenso que as beneficiou um dia. A segunda e a terceira conjecturas pem em cena os efeitos indiretos da crise financeira no terreno do debate econmico e no plano da poltica. Pode-se formular a segunda conjectura como um comentrio avaliao feita por Martin Wolf, logo aps a deciso do Federal Reserve de resgatar o banco de investimento Bear Stearns, em maro de 2008. Para o prestigioso articulista do Financial Times, este ato marcaria o reconhecimento explcito, pelo protagonista principal do capitalismo de livre mercado de que ela era estava terminada. A questo da autoridade de Martin Wolf para fazer um julgamento to forte no tem o menor interesse. Mas o argumento que ele usa em seu apoio relevante. Vale a pena l-lo.
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Se os prprios Estados Unidos se afastam do modelo da desregulamentao financeira, esse fato vai ter amplas implicaes globais. At recentemente, era possvel dizer aos chineses, aos indianos ou queles que sofreram crises financeiras significativas nas ltimas duas dcadas que havia um sistema financeiro ao mesmo tempo livre e robusto. Esse no mais o caso. Ser realmente difcil persuadir esses pases de que as falhas de mercado que se manifestaram nos Estados Unidos e em outros pases ricos no so uma advertncia horrvel. Se os EUA, com sua vasta experincia e todos os seus recursos, foram incapazes de evitar aquelas armadilhas, por que, eles ho de indagar, devemos acreditar que nos sairemos melhor? (WOLF, 2008).
Este trecho foi escrito no longnquo primeiro trimestre de 2008, muito antes dos cataclismos que abalaram o sistema financeiro internacional e levaram os governos de todo o mundo a intervir de forma muito mais profunda e brutal no mercado. luz destes acontecimentos, a ideia de que o modelo prvio possa vir a ser apresentado novamente aos pases em desenvolvimento como receita certa para o sucesso parece carente de qualquer plausibilidade. Ainda que as foras interessadas neste programa continuem poderosas, elas no conseguem mais produzir o consenso mnimo para lhe dar efetividade. Mas no tudo, a crise financeira internacional vem reforar significativamente uma tendncia de redistribuio de poder relativo entre os Estados, que j se operava de forma visvel antes dela, em suas duas faces: o deslocamento do eixo econmico em direo ao Oriente ndia includa e o relativo enfraquecimento dos Estados Unidos no terreno geopoltico, em virtude dos fracassos acumulados no Iraque e no Afeganisto e da crescente autonomia exibida por potncias rivais. Ora, como pudemos ver neste captulo, a construo e a reconfigurao da ordem econmica internacional depois da Segunda Guerra foram realizadas sob a liderana dos Estados Unidos. O fato de esta liderana encontrar-se em causa no presente um motivo adicional para julgar pouco provvel a reimposio de um modelo nico de poltica econmica, que faa tabula rasa das mudanas nacionalmente diferenciadas que esto a ocorrer no papel do Estado.
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CAPTULO 2
INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO LATINO-AMERICANO: TRAJETRIAS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NA AMRICA LATINA*
1 INTRODUO
A Amrica Latina aderiu ao planejamento na segunda metade do sculo XX privilegiando a ao do Estado e as estratgias de desenvolvimento baseadas em uma viso de longo prazo. Ela passou a desempenhar papel central na reestruturao da atividade econmica e governamental. Entretanto, a despeito de seu xito inicial em dinamizar as economias da regio, tornou-se alvo de frequentes crticas na medida em que dinmicas globais colocaram em questo o prprio papel do Estado a partir dos anos 1970. O rpido desmonte das estruturas de estatais ao longo dos anos 1980 e 1990 como consequncia da crise da dvida externa e a aplicao da agenda do chamado Consenso de Washington deixaram marcas profundas na Amrica Latina da qual ela ainda se recupera. Aps um perodo no qual o ideal do Estado mnimo exerceu grande influncia nas prticas governamentais da regio, o aumento do passivo social e a falha em produzir desenvolvimento contnuo e sustentvel ao conjunto dos pases da Amrica Latina, torna-se necessrio compreender a trajetria do desenvolvimento em sua longa durao. As sees que se seguem buscam colocar em perspectiva histrica a trajetria do planejamento na Amrica Latina em trs momentos. O primeiro diz respeito ao perodo de sua implantao a partir da dcada de 1950. O segundo procura analisar as motivaes que levaram crtica e ao refluxo das prticas do planejamento entre os anos 1970 e 1990. Por fim, busca-se compreender os resultados de tal refluxo na primeira dcada do sculo XXI, a partir de uma avaliao das consequncias dos ajustes estruturais realizados na dcada anterior. Tendo como base este diagnstico, busca-se delinear algumas propostas sobre o papel que o Estado e o planejamento podem desempenhar hoje.
* Este captulo representa uma verso resumida e traduzida de parte de um estudo extenso e detalhado oferecido pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) ao projeto do Ipea. Em particular, destaca-se aqui uma viso de conjunto que, no estudo original, baseia-se nas experincias particulares dos seguintes pases: Argentina, Mxico, Chile, Colmbia, Venezuela, Peru e Costa Rica.
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2 A IMPLEMENTAO DO PLANEJAMENTO NACIONAL DEPOIS DA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
O planejamento governamental experimentou um grande incremento nas trs dcadas que se seguiram Segunda Guerra Mundial. Os pases latino-americanos criam, em diferentes momentos nos anos 1950 e 1960, instituies especializadas, no nvel mais alto dos governos, destinadas fundamentalmente a desenhar e definir planos nacionais de desenvolvimento econmico e social (CIBOTTI; NUNEZ; SAINZ, 1974). Essas instituies, com grandes agncias encarregadas de implementar e monitorar a execuo do planejamento, alteraram a estrutura do setor pblico. Incidiram igualmente em seu modo de funcionamento, pois eram responsveis por orientar, em maior ou menor medida, as aes das distintas unidades administrativas dos governos no nvel nacional, subnacional e regional. As inovaes institucionais e a implementao do planejamento, dos programas e das polticas a que deram origem responderam s responsabilidades crescentes que o Estado lhes designou nos mbitos econmico e social, particularmente a partir dos anos 1930.1 A grande depresso mundial do comeo da dcada desarticulou as correntes comerciais e as atividades produtivas dos pases gerando severas consequncias econmicas e sociais. Estes fatos contriburam para o abandono progressivo das concepes liberais, predominantes at ento, que reduziam as responsabilidades dos governos apenas a certas funes bsicas. Os governos latino-americanos na dcada seguinte tiveram de enfrentar, alm disso, as distores criadas pela Segunda Guerra Mundial, com seus efeitos no comrcio exterior, nas economias externas e nas condies sociais dos pases. O desenvolvimento do planejamento nos pases e nas regies tem razes profundas que se estendem at esses dois grande fenmenos globais. Ambos interromperam a dinmica das economias capitalistas desenvolvidas e desarticularam o sistema de relaes econmicas internacionais preexistente. O planejamento significou, para as economias latino-americanas, uma profunda transformao no tipo de insero dependente do sculo XX. Suas consequncias para o funcionamento das economias e sociedades da regio foram to poderosas que geraram, tambm, significativas mudanas no conjunto das instituies pblicas e no papel que desempenhavam. neste contexto que se produz a fase de desenvolvimento da planificao nos pases da Amrica Latina.
1. As novas responsabilidades pblicas foram consagradas na Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), na qual os membros da Organizao das Naes Unidas (ONU) comprometeram-se a assegurar o respeito efetivo dos direitos econmicos, sociais e culturais das pessoas (Art. 22).
Instituies e Desenvolvimento no Contexto Latino-Americano...
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2.1 As condies econmicas e sociais
Com o fim do conflito blico, as economias da regio estavam relativamente fechadas em suas relaes com o resto do mundo, com desequilbrios internos que as faziam muito vulnerveis a fenmenos inflacionrios e problemas na balana de pagamentos, sem que as empresas tivessem acesso aos mercados internacionais de capital. A estrutura produtiva caracterizava-se por possuir um setor exportador extremamente dependente de alguns poucos produtos primrios, por um atraso tecnolgico no resto da produo e por uma persistncia de um vasto setor de subsistncia, concentrado principalmente nas atividades agrcolas, pecurias e extrativistas. O atraso tecnolgico afetava especialmente a indstria, que havia se desenvolvido durante os anos 1930, at a Segunda Guerra Mundial, para substituir as importaes de bens que no podiam ser comprados nos mercados dos pases mais avanados. Esta indstria havia se concentrado naquelas atividades que utilizavam tecnologias mais conhecidas e de menor intensidade de capital. A recuperao das correntes do comrcio internacional e seu rpido crescimento depois da guerra representaram um srio desafio competitivo que demandou altas tarifas e diversas polticas de proteo para super-lo. A dependncia de alguns poucos produtos primrios de exportao, somada aos termos de cambio volteis e decrescentes, aliada a uma indstria que havia substitudo importaes sem deixar de requerer insumos e bens de capital importados, se traduziam em uma alta vulnerabilidade das contas externas. Durante os perodos de auge, nos quais o crescimento da produo e da renda aumentava rapidamente a demanda por importaes, criaram-se dbitos correntes na balana de pagamentos, cujo financiamento estava restrito basicamente a escassas fontes oficiais.2 Com isso, a dvida pblica dos pases da regio elevou-se persistentemente. Ao mesmo tempo, os pases experimentaram fenmenos demogrficos de grande magnitude. O aumento das taxas de natalidade e a diminuio das taxas de mortalidade, vinculadas aos avanos e difuso da ateno sade, gerou um acentuado crescimento da populao.3 Este crescimento foi acompanhado de massivas migraes do campo para os ncleos urbanos. A capacidade das economias urbanas de criar empregos produtivos se mostrou insuficiente para absorver a fora de trabalho que crescia com o acrscimo de contingentes cada vez maiores de camponeses chegando a povoados e cidades, alm de jovens que entravam no mercado de trabalho. As taxas de desocupao aberta cresceram rapidamente.
2. O conjunto de pases da America Latina registrou dficit na conta-corrente da balana de pagamentos em cada um dos anos, sem nenhuma exceo, a partir de 1954 dados da diviso de estatsticas da Cepal. 3. Entre 1950 e 1965, a taxa de crescimento mdio anual da populao da Amrica Latina alcanou 2,8%, nos quinqunios seguintes baixou a 2,6% e 2,5%. Entre 1975 e 1980, foi de 2,3% dados do Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (Celade), Observatrio Demogrfico n. 3.
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Simultaneamente, a necessidade de melhorar a infraestrutura urbana aumentou, criando dficits na quantidade de moradias, no fornecimento de gua potvel, energia eltrica domiciliar e outros servios, que s podiam ser encarados com forte interveno urbana. Os processos de urbanizao e industrializao criaram novos grupos sociais4 e interesses econmicos que demandaram o apoio dos governos. Estes tiveram crescente dificuldade para conter tais demandas. Alguns no puderam manter a disciplina fiscal e experimentaram severos processos inflacionrios. Durante os anos 1950, Argentina e Brasil registraram taxas de inflao superiores a 25% por vrios anos; Colmbia e Bolvia tiveram inflaes superiores a 15%. A dinmica do crescimento econmico dos distintos pases da regio era muito diferente no perodo de surgimento da planificao. Mas, em seu conjunto, era insuficiente para prover os empregos necessrios nas cidades, superar o atraso no campo e satisfazer as aspiraes dos novos grupos sociais. A taxa anual de crescimento do produto interno bruto (PIB) por habitante foi de 2,2% entre 1950 e 1960 (CEPAL, 2001, p. 3).
2.2 O protagonismo do Estado
A superao dos problemas, conflitos e carncias que se colocavam nesse conjunto de condies econmicas e sociais requeria aes e ajustes de grande alcance. A opo poltica adotada pelos governos da regio relegou ao Estado um papel protagonista. O Estado era a nica chave para o acesso a recursos externos que poderiam mobilizar os recursos internos capazes de mudar a situao, na escala que demandavam as polticas de desenvolvimento. Por outro lado, os mecanismos de mercado tinham srias dificuldades em funcionar eficientemente.5 Eles se encontravam prejudicados pela volatilidade dos preos dos produtos de exportao, pela instabilidade cambial e dos preos internos e pela irregularidade do abastecimento de insumos e bens de capital, ao que se somava a instabilidade poltica. Essas condies impediam que a ao independente dos agentes econmicos, competindo nos mercados, resultasse na adequada alocao de recursos. O ambiente econmico induzia a iniciativa privada a concentrar-se em atividades de muito curto prazo, incluindo a especulao, o que era inapropriado para que a iniciativa privada produzisse as mudanas necessrias, particularmente nos setores de infraestrutura.
4. Entre estes grupos ganharam relativa importncia os setores mdios urbanos. 5. Os mecanismos de mercado no operavam em setores chaves no desenvolvimento como o caso da inovao tecnolgica.
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O Estado substituiu os investidores privados, inibidos pela incerteza e pelo alto risco de realizar inverses grandiosas, cuja maturao requeria prazos mdios e longos. Da que a indstria pesada foi desenvolvida por empresas pblicas e que o Estado tenha assumido um papel empresarial. Simultaneamente, ampliava-se seu papel na busca por equilbrios globais do sistema econmico. Alm disso, a implementao das polticas de desenvolvimento se apoiaria em um conjunto de instrumentos de carter tarifrio, tributrio, cambial, creditcio e de incentivos fiscais, junto a polticas especficas para impulsionar o desenvolvimento industrial e atender s crescentes demandas sociais. A ampliao e o fortalecimento do aparato do Estado para administrar estes instrumentos e polticas foi um requisito bsico para sua implementao. Criaram-se ministrios especializados para assumir as novas responsabilidades. Novos bancos e novas instituies mobilizaram e canalizaram recursos financeiros. Naturalmente, o protagonismo do Estado colocou em evidncia algumas falhas quando ele intervm na economia. A apropriao de recursos pblicos, as inconsistncias dinmicas e os problemas de agncia fizeram-se presentes. A tendncia a pouca transparncia nos processos de tomada de decises e a interferncia de interesses particulares tambm se fizeram sentir. Os sistemas de planificao surgem nesse contexto, buscando incidir no desenvolvimento econmico e social dos pases, dar maior racionalidade e eficincia a esta variada interveno do Estado e, tambm, em alguns casos, neutralizar as falhas prprias da ao estatal na economia sem estar necessariamente alheio a elas.
2.3 O surgimento do planejamento nacional
Os governos desenvolveram planos e desenharam polticas setoriais explcitas durante a dcada de 1940 como resposta a vrios problemas, tais como o fornecimento de energia, a infraestrutura de transporte e as condies da sade pblica. Mas nos anos 1950 que comeam a ser elaborados os relatrios que reuniam as caractersticas dos planos nacionais de desenvolvimento; ou seja, os estudos que continham diagnsticos e proposies de polticas com objetivos e opes definidas para o conjunto da economia do pas, com o propsito de guiar as decises de alocao de recursos pblicos e o uso de instrumentos para influir nas decises privadas.6 Durante essa dcada, criaram-se, em vrios pases, organismos tcnicos para elaborar este tipo de estudos, alm de instituies para decidir sobre as propostas que estes continham.
6. Um bom exemplo o informe da misso do Banco Mundial que trabalhou na Colmbia em 1949 e 1950, sob a direo de Lauchlin Currie, chamado The basis of a development programme for Colombia (CURRIE, 1952).
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A Carta de Punta Del Este, aprovada pelos pases pertencentes Organizao dos Estados Americanos (OEA), em agosto de 1961, constituiu um marco particularmente importante na implementao do planejamento durante os anos 1960. Neste documento, os governos se comprometeram a levar adiante a Aliana para o Progresso, um esforo de cooperao econmica sem precedentes at este momento, entre os Estados Unidos, organismos financeiros internacionais e os governos da Amrica Latina. Seu objetivo era alcanar ambiciosas metas de crescimento econmico, redistribuio de renda, modernizao produtiva, bemestar social, estabilidade de preos e integrao regional (ORGANIZACIN DE ESTADOS AMERICANOS, 1961, p. 622). A ambio dos objetivos ali propostos chegou, inclusive, a estabelecer metas quantitativas de crescimento, que s haviam sido registradas em alguns perodos pelos pases signatrios. O texto assinalava que () a taxa de crescimento econmico de qualquer pas da Amrica Latina no deve ser inferior a 2,5 % ao ano, por habitante () (op. cit., p. 622). Dois fatores parecem haver influenciado o estabelecimento de metas to ambiciosas. Um deles foram as ideias de Rostow, que afirmava a necessidade da acelerao do crescimento para se chegar a uma decolagem com crescimento autossustentado. O outro fator foi poltico: tratava-se de imprimir uma perspectiva de melhoria das condies econmicas e sociais que reduzisse a atrao da opo revolucionria seguida por Cuba. Os governos se fizeram oficialmente responsveis, no marco da Aliana para o Progresso, pelo desenvolvimento econmico e social de seus pases, comprometendo-se a metas concretas em uma diversidade de reas que no haviam sido abordadas anteriormente. A variedade dos aspectos inclusos nos compromissos reconheceu a complexidade da situao que devia ser superada mediante o esforo especial para alcanar um desenvolvimento econmico e social sustentado. O planejamento nacional foi consagrado como instrumento bsico e fundamental para se chegar a tais objetivos. Imediatamente depois do pargrafo primeiro, que estabelece os objetivos, o segundo pargrafo da Carta comea com a seguinte afirmao:
() para se alcanar os objetivos antes expostos so requeridas as seguintes condies: 1. que se executem, de acordo com os princpios democrticos, programas nacionais de desenvolvimento econmico e social, amplos e bem elaborados, destinados a alcanar um crescimento auto-suficiente (op. cit., p. 624).
O compromisso no se reduzia a executar planos, mas se estendia tambm, de forma explcita, institucionalidade necessria para elabor-los e reatualiz-los.
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Aos pases latino-americanos participantes convm implantar ou fortalecer sistemas para a preparao, execuo e reviso peridica dos programas nacionais de desenvolvimento econmico e social (...) Os pases latino-americanos participantes devero formular, dentro dos prximos dezoito meses, programas de desenvolvimento a longo prazo (op. cit.).
Esse compromisso deu grande impulso ao fortalecimento da institucionalidade e atividade do planejamento nos anos seguintes. Tratava-se de um projeto que prometia solues ao problema crucial do acesso a recursos de financiamento internacionais oficiais e do governo dos Estados Unidos.7 Apesar do lugar de privilgio que se havia outorgado aos sistemas de planejamento, estes no estavam em condies de responder a tarefas to amplas como as que haviam sido encomendadas. A experincia demonstrou que eram impossveis de cumprir, ao menos nos prazos propostos. Tratava-se de alcanar objetivos de ambio exagerada, partindo de situaes que s vezes se arrastavam por sculos, como o caso da eliminao do analfabetismo dos adultos at 1970 e a efetiva transformao das estruturas injustas de posse e explorao da terra (op. cit.). Os sistemas de planificao tiveram de enfrentar, durante os anos 1960, o desafio de elaborar planos que orientassem a ao dos governos diante desses variados objetivos, com uma institucionalidade nova ou incipiente e, na maioria dos casos, sem pessoal treinado e sem os sistemas de informao indispensveis para a tarefa.
2.4 Os processos de planejamento e seus obstculos
Os planos acolheram o pensamento vigente do perodo sobre o desenvolvimento econmico e social e, em geral, inscreveram-se nos conceitos trabalhados pela Cepal para as relaes centro periferia, privilegiando o desenvolvimento interno, o papel da tecnologia e a indstria de substituio. Alm da preocupao com o desenvolvimento da indstria de manufaturas e de suas exportaes, os planos concederam especial importncia elevao da produtividade e produo agrcola, ao fornecimento de energia, A ampliao e melhoria dos servios de transporte e de comunicao. No mbito social, educao, moradia e sade receberam ateno preferencial. Em alguns casos, a m distribuio de renda e as polticas tributrias foram temas relevantes. A estabilidade de preos aparece como um objetivo recorrente, mas as polticas financeiras no foram o centro das propostas. Na primeira metade dos anos 1960, os planos enfatizavam a consistncia macroeconmica, utilizavam projees economtricas, estimavam coeficientes capital produto, mas o corao dos modelos apontava para o impacto das inverses nas taxas de crescimento, e destas sobre os balanos poupana inverso, e de transaes correntes com o exterior.
7. Ele se comprometeu com US$ 20 bilhes em dez anos.
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O predomnio dos enfoques macroeconmicos na planificao no foi to exitoso na medida em que no incidiram de forma determinante nas polticas de desenvolvimento que os governos efetivamente aplicaram, nem parece haver orientado suficientemente os agentes privados. Vrios planos terminaram sendo mais manifestaes de intenes que ferramentas de governo. Nos pases onde foram respeitadas as normas constitucionais para mudanas de governo, como na Colmbia, na Venezuela e no Mxico, os planos se adequaram aos ciclos eleitorais. Cada governo elaborou planos que explicitaram os objetivos econmicos e sociais de cada administrao. Contudo, surgiram problemas para sua implementao em diversas frentes. A primeira delas foi o da mudana dos parmetros que fundamentavam as projees e metas do plano. Este elemento foi especialmente forte na Venezuela, pela grande oscilao dos preos do petrleo. Mas a instabilidade dos preos dos produtos primrios, que constituam e ainda constituem uma proporo importante de suas exportaes, afetou em maior ou menor medida todos os pases latino-americanos. A esse problema, agregaram-se outros fatores. Um deles foi o carter aleatrio das correntes de financiamento externo. As condicionalidades das instituies financeiras internacionais8 continuaram sendo fortes e o financiamento permaneceu ligado basicamente a projetos. Tambm conspiraram contra as projees e metas dos planos as debilidades das polticas fiscais, a precariedade dos mercados financeiros privados e a instabilidade de preos. Uma segunda frente de dificuldades para a execuo dos planos provinha das reaes dos distintos agentes afetados pelos efeitos das medidas necessrias para implement-los. Fazia-se presente a reao negativa daqueles que se viam prejudicados por tais medidas, ou os que no viam cumpridas suas expectativas de receber os benefcios de sua aplicao. Tais respostas negativas referiam-se a medidas especficas, mas, com frequncia, estruturavam-se como oposio a orientaes gerais. A ausncia das complexas dimenses da economia poltica que envolvia a execuo de um plano ou, em geral, qualquer medida de poltica econmica foi uma debilidade que deu lugar a uma srie de reformulaes conceituais e metodolgicas de planejamento (LIRA, 2006). Uma terceira ordem de fatores que dificultaram a implementao dos planos surgiu das prticas administrativas dos governos. Estas se caracterizaram pela independncia dos ministrios e das instituies pblicas que defendiam cuidadosamente sua autonomia. Setores do poder burocrtico reagiam negativamente
8. O Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
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diante das tentativas de modificar objetivos, racionalidades e prticas que pudessem ameaar sua capacidade de decidir sobre os assuntos que estavam a seu cargo, particularmente quando se tratava dos recursos financeiros e humanos. Para se contrapor a esse fator, em muitos pases, a direo do sistema de planificao ficou a cargo da mais alta hierarquia. Ela dependia diretamente da Presidncia da Repblica. Foi o caso do Departamento Nacional de Planejamento (DNP), na Colmbia; da Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (Cordiplan), na Venezuela; da Oficina de Planificacin Nacional e Cooperacin (Odeplan), no Chile; do Consejo Nacional de Desarrollo (Conade), na Argentina; e da Oficina de Planificacin Nacional y Politica Econmica (Ofiplan), na Costa Rica. Os titulares destas instituies eram assessores diretos dos chefes de Estado. O problema subsistiu, e a preponderncia das agncias e organismos dirigentes do planejamento conseguiu ser maior naqueles casos em que os presidentes deram respaldo pessoalmente ao planejamento, como no caso de Carlos Lleras, na Colmbia, e Lus Echeverra, no Mxico. Nesse terceiro conjunto de fatores negativos, devem-se destacar as prticas oramentrias. A elaborao e as decises de oramentos tm complexidades especficas e seguem procedimentos normalmente garantidos por longa tradio. No era fcil que as instituies pblicas admitissem a aplicao de novos critrios, particularmente se estes conduzissem a menores recursos. Estes critrios fundamentavam-se na consistncia global e na projeo nacional das distintas atividades e podiam entrar em coliso com interesses particulares de setores sociais, regionais e produtivos. Em tal caso, discutia-se para demonstrar sua legitimidade, ainda que os argumentos contrariassem os propsitos do plano. O resultado mais frequente foi que a elaborao oramentria se manteve afastada dos sistemas de planejamento, apesar das leis e normas que estabeleciam que deveria haver coordenao e consistncia entre os oramentos e os planos. Uma debilidade geral dos planos desse perodo foi o tratamento do longo prazo. Ainda nos casos em que foram elaborados planos mais longos (dez anos), a viso objetivo foi tratada fundamentalmente como um conjunto de objetivos e resultados de projees, sem que se tenha construdo uma perspectiva integrada das aspiraes dos cidados de um pas, nas distintas dimenses do desenvolvimento econmico e social. Estas aspiraes foram invocadas para dar apoio social e legitimidade aos planos. certo que os estudiosos de previso e prospectiva no estavam maduros, como nas ltimas trs dcadas (MEDINA, 2000). Mas, apesar das explicaes que possam existir, foi sem dvida uma debilidade ou uma potencialidade no explorada dos processos de planejamento dessa poca.
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3 O REFLUXO DO PLANEJAMENTO NACIONAL DURANTE O LTIMO QUARTO DO SCULO XX
O refluxo da planificao na Amrica Latina comeou a ser produzido em alguns pases em meados da dcada dos anos 1970 e se generalizou durante os anos 1980 por conta da crise da dvida externa. Durante os anos 1990, em que predominou o Consenso de Washington e os programas de reforma estrutural, foram implementados em diversos pases os organismos de planejamento tanto regionais como nacionais que viram suas atividades e sua influncia reduzidas ao mnimo. Em alguns casos, inclusive, a estrutura institucional foi desmontada e deixaram de existir como tais, enquanto algumas de suas funes bsicas, como a coordenao e a avaliao, migraram parcialmente a outros organismos pblicos que a executavam na medida em que eram necessrias para seus prprios objetivos. Esse movimento de refluxo parte de uma mudana mais geral e profunda. Produziu-se nos distintos pases da Amrica Latina o abandono do tipo de estratgia e de polticas de desenvolvimento que havia prevalecido desde a Segunda Guerra Mundial para ser substituda por outra muito diferente. A reviso mais drstica envolveu dois aspectos chaves da estratgia anterior: o papel do Estado na economia e o papel da indstria manufatureira no processo de crescimento. Diferente do que ocorreu nos pases asiticos, que haviam adotado estratgias similares a Coreia e os chamados tigres , o Estado deixou de ser, na regio, a autoridade que devia assegurar, mediante polticas adequadas, o correto destino dos recursos e as melhorias progressivas na distribuio de renda. A indstria de manufaturas, por sua vez, j no devia ser apoiada para que desempenhasse o papel de motor fundamental da ampliao e modernizao tecnolgica dos setores produtivos, possibilitando a elevao da produtividade e a competitividade das distintas atividades produtivas, alm da reduo da heterogeneidade estrutural com seus efeitos sociais negativos.
3.1 O papel do Estado
Diversos autores tm sustentado que essa mudana de estratgia e de polticas de desenvolvimento foi produto de um esgotamento causado por diversos fatores (IGLESIAS, 2006). Em relao ao Estado, esteve ausente na Amrica Latina a construo de solidez democrtica que permitisse assegurar a autonomia frente aos interesses particulares, o respeito aos direitos de cidadania e a vigncia do imprio da lei. Pelo contrrio, as polticas pblicas foram frequentemente capturadas para benefcio de grupos econmicos, setores sociais, crculos militares, corporaes religiosas ou agrupamentos profissionais inclusive, s vezes, de caudilhos e ditadores individuais que acumularam poder poltico e econmico ao custo do interesse geral.
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Dessa maneira, as polticas no responderam a necessidades e demandas da maioria dos cidados e, ao contrrio, contriburam para a excluso de amplos setores da sociedade dos benefcios do crescimento econmico. O predomnio dos interesses privados conduziu, alm disso, a intervenes estatais que entorpeceram o funcionamento do mercado e promoveram o rentismo, a especulao e a corrupo. A ao do Estado em matrias econmicas e sociais perdeu a legitimidade. O dficit democrtico dos Estados durante o perodo de implementao do planejamento na regio incidiu tambm na inexistncia de acordos polticos que pudessem fazer o papel de pacto social distributivo. O Estado se viu muitas vezes impossibilitado de dissolver as demandas conflitantes dos diferentes setores, comprometendo a solidez de sua posio fiscal. Esta deficincia repercutiu negativamente em alguns casos at dramaticamente na conduo das finanas pblicas, conduzindo instabilidade de preos, ao endividamento excessivo, a vulnerabilidade externa e incerteza, eficcia e ao respaldo necessrio para o xito da atividade estatal destinada a impulsionar o desenvolvimento.
3.2 A industrializao
A industrializao, por sua vez, j nos anos 1950 deixou de ser uma necessidade determinada pela queda da capacidade de importar durante os anos 1930 e pela impossibilidade de obter abastecimento adequado e oportuno por parte das potncias industriais comprometidas no esforo blico da Segunda Guerra Mundial. Pelo contrrio, durante os anos 1960 e 1970, a industrializao foi dirigida pelo Estado (CRDENAS; OCAMPO; THORP, 2003). A indstria e sua expanso foram protegidas da competio externa que provinha dos pases desenvolvidos. A poltica de proteo teve custos crescentes, muitas vezes padecendo de inconsistncias e, inclusive, agudos vises antiexportadores. As tentativas de criar uma zona de livre comrcio no plano regional, Associao Latino-Americana de Livre comrcio (ALALC), ou sub-regional (Comunidades Andinas e Centro-americana) no tiveram xito, perdendo-se a oportunidade de proporcionar s empresas um espao competitivo intermedirio, em que as principais polticas fossem geradas nos nveis mais distantes dos interesses locais, ganhando consistncia e continuidade. A dinmica da economia e do comrcio mundial conspirou tambm contra as polticas protecionistas. O ritmo de crescimento da produo e particularmente do comrcio durante as trs dcadas que se seguiram Segunda Guerra Mundial alcanou nveis sem precedentes na experincia histrica (CEPAL, 2001, p. 3).9 O comrcio internacional de manufaturas registrou uma expanso particularmente
9. Entre 1950 e 1973, o PIB mundial cresceu a taxas mdias anuais da ordem de 4,8% (3% per capita) e o comrcio o fez a um ritmo 50% superior.
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rpida; contudo, os pases latino-americanos com exceo do Brasil no foram bem sucedidos em inserir as exportaes industriais na dinmica destas correntes comerciais (CEPAL, 1987, p. 50/55/57).10 As exportaes de produtos primrios, por sua vez, no se enfraqueceram e, apesar da volatilidade dos preos e dos ciclos da demanda, representaram uma alternativa para o crescimento econmico dos pases da regio (CEPAL, 1987, p. 52).11
3.3 A globalizao financeira
A globalizao financeira outro fenmeno internacional que repercutiria de forma ostensiva nas estratgias e polticas de desenvolvimento, a partir de fins dos anos 1970. O abandono dos sistemas de cmbio fixo, que vigia desde os acordos de Bretton Woods at o incio da dcada, e os desequilbrios comerciais gerados pelo aumento abrupto dos preos do petrleo em 1973 estimularam o desenvolvimento dos mercados de cmbio e dos eurodlares, que gozaram de abundante liquidez provenientes dos excedentes dos pases exportadores de petrleo. O crescente volume de transaes financeiras internacionais foi acompanhado por reformas institucionais para liberar e desregular os movimentos internacionais de capital e os sistemas financeiros nacionais (FRENKEL, 2003). A integrao financeira envolveu principalmente os pases desenvolvidos, mas no excluiu as maiores economias da America Latina. O Brasil em primeiro, e, logo em seguida, o Mxico, a Argentina, a Venezuela e o Chile participaram do processo de globalizao desde suas etapas iniciais e foram importantes receptores de capital antes de 1980. A Argentina e o Chile, junto ao Uruguai, foram os primeiros pases a realizar drsticas reformas liberalizantes que se generalizariam com maior ou menor intensidade nos anos 1990. A globalizao financeira e as reformas liberalizantes mudariam a natureza dos fluxos financeiros externos que requeriam s economias de nossos pases para financiar seus programas de desenvolvimento. O papel crucial que o Estado desempenhava e os sistemas de planejamento, no perodo de sua implantao, mudariam substantivamente. As fontes de recursos externos para os projetos de inverso e programas de desenvolvimento j no estavam reduzidas s instituies oficiais de crdito, o Estado deixou de ser a nica via para obt-lo e os sistemas de planejamento no mais eram o instrumento necessrio para gerar e avaliar os projetos que se necessitavam para ter acesso a tais recursos.
10. Por volta do ano de 1980, os pases em desenvolvimento exportavam 9% do total mundial de exportaes de manufaturas. Desta corrente de exportaes dos pases em desenvolvimento, 14% provinham dos pases membros da Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), sendo o Brasil a origem de metade delas. 11. O crescimento dos volumes de exportaes anuais de metais e minerais superaram a mdia de 6% ao ano (a.a.) entre 1965 e 1980.
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Durante o perodo da crise da dvida, a partir de 1982, e especialmente depois das nacionalizaes das dvidas privadas, os governos voltaram a ser atores indispensveis para o financiamento externo. Os recursos externos eram escassos e deviam passar necessariamente por negociaes que os governos conduziam com os bancos credores e o Fundo Monetrio Internacional. Mas o balano financeiro era negativo (EYZAGUIRRE; VALDVIA, 1989)12 e as negociaes tinham um carter estritamente financeiro, visando exclusivamente estruturar o servio da dvida acumulada. S a partir de 1990, depois das negociaes concludas nos termos do Plano Brady, renovar-se-ia o acesso aos mercados internacionais de capital na regio.
3.4 As novas concepes
As novas concepes sobre estratgias e polticas econmicas de crescimento e desenvolvimento que presidiram o refluxo dos sistemas de planejamento durante as duas ltimas dcadas do sculo XX apontaram quatro mbitos das polticas econmicas: i) a adoo das regras de jogo do mercado e do sistema de preos como principal mecanismo de alocao de recursos; ii) a abertura ao comrcio e s correntes financeiras e de inverses privadas internacionais; iii) a privatizao generalizada das empresas e das atividades do Estado; e iv) a implementao de duras polticas fiscais monetrias de estabilizao. Uma mudana to drstica e substantiva na orientao das polticas pblicas no podia se dar de um dia para o outro e sem grandes rupturas. No casual que as primeiras experincias de aplicao deste tipo de polticas na segunda metade dos anos 1970 foram realizadas por governos militares ditatoriais no Chile, na Argentina e no Uruguai. A crise da dvida externa dos anos 1980 com toda a dureza das polticas de ajuste e a influncia decisiva que o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial adquiriram sobre os governos estimularam esta orientao liberalizante, antiestatal e desindustrializadora. Nos anos 1990, estas instituies negociaram com os governos programas de ajustes estruturais inspirados no pensamento neoliberal e cujas principais receitas integrariam o que John Williamson (1990b) denominou de Consenso de Washington.
3.5 A crise da dvida externa
A crise da dvida externa foi o fato dominante dos anos 1980 em toda a Amrica Latina. A partir de meados da dcada anterior, o comrcio exterior dos pases se expandiu rapidamente. Os ingressos de capital na regio tambm ocorreram, especialmente sob a forma de crditos externos. A dvida externa cresceu de forma acelerada, triplicando-se entre 1978 e 1982. Esse ltimo ano alcanou um volume trs vezes superior ao valor exportado anualmente pela Amrica Latina. Como a taxa de juros internacional superou os 10% a partir de 1979, os juros da dvida, especialmente depois de 1981, giraram pesadamente na conta-corrente de balano de pagamentos, superando os 30% do valor das exportaes.
12. Balano financeiro: diferena entre a entrada lquida e o pagamento de servios de capital.
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Em 1982, as exportaes da regio diminuram, os termos de intercmbio caram devido deteriorao das economias centrais e as taxas de juros internacionais aumentaram. Em agosto desse ano, o Mxico se viu obrigado a suspender os servios da dvida externa, o que produziu um corte brusco dos emprstimos dos bancos comerciais a todos os pases da Amrica Latina. Sem esses emprstimos, nenhum pas da regio esteve em condies de manter o servio da dvida nos termos originalmente acordados, exceto a Colmbia. O balano entre o fluxo lquido de capital e o servio da dvida tornou-se negativo. Os movimentos financeiros provocaram uma grande sangria de recursos que arrasou as reservas de divisas da regio e forou os pases a reduzir fortemente o gasto interno. Produziram-se severas contraes do gasto pblico, desvalorizaes e contraes das inverses com um violento impacto na atividade econmica, no ingresso e consumo per capita, no desemprego e na inflao (SCHMITD-HEBBEL; MONTT, 1989).13 O resultado foi a pior crise desde a grande depresso dos anos 1930 e, logo em sguida, a dcada perdida para o desenvolvimento da Amrica Latina. Os exerccios de renegociao da dvida externa, recorrentes em cada pas durante o resto da dcada, passaram a ser determinantes das polticas econmicas e sociais dos governos da regio. Os objetivos do desenvolvimento econmico e social ficaram subordinados s restries financeiras que o servio da dvida externa impunha. Os planos de ajuste que cada governo apresentou para reequilibrar suas contas externas se constituram na definio bsica que delimitava as polticas pblicas.
3.6 Os condicionamentos do FMI
Os bancos credores estabeleceram esses planos de ajustes como requisito para a aprovao por parte do Fundo Monetrio Internacional. Esta foi a oportunidade para que esta instituio estabelecesse condicionamentos que restringissem ainda mais a margem de manobra dos governos. Alm disso, tais condicionamentos foram ampliando seu alcance, desde os temas de gerenciamento macroeconmico at outros temas prprios das estratgias de desenvolvimento. Depois de alguns anos, pode-se constatar que o penoso esforo de ajuste interno recessivo para reequilibrar as contas externas no havia bastado para compensar o pagamento de juros; a conta-corrente se mantinha deficitria e a dvida continuava crescendo. O governo dos Estados Unidos imps ento o Plano Baker (1985) para reprogramar o pagamento das dvidas e reciclar parcialmente os juros. O mais significativo desta proposta foi que esta incluiu condicionamentos que no se limitaram aos instrumentos de poltica macro, fiscal, monetria ou cambial.
13. Entre 1980 e 1983, o ingresso bruto caiu ano aps ano na regio, acumulando uma diminuio de 14%, enquanto o desemprego duplicou e a inflao se elevou de 56% a 131%.
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Comeou a introduzir polticas de corte neoliberal, orientao entusiasticamente promovida pelo presidente norte-americano do momento, Ronald Reagan. A obrigao de privatizar empresas ou instituies que anteriormente pertenciam ao Estado, ou desregulamentar atividades que o este havia reservado para si mesmo ou regulamentado obedecia a enfoques de polticas pblicas e de desenvolvimento que contradiziam diretamente as concepes que predominaram na Amrica Latina em dcadas anteriores (WILLIAMSON, 1990a). S as ditaduras militares do Cone Sul se afastaram do padro anterior e haviam imposto, sem nenhuma consulta democrtica, polticas neoliberais do tipo das que foram propiciadas pela administrao Reagan. As crises ocorridas na dcada de 1980, cuja mxima expresso foi a dvida externa, aceleraram os processos inflacionrios, acentuaram a perda da competitividade das economias e aumentaram as desigualdades sociais. As perspectivas das polticas pblicas foram reduzidas. As consideraes de mdio e longo prazo cederam lugar aos problemas de sobrevivncia de curto prazo, e as restries financeiras se impuseram sobre as perspectivas do desenvolvimento econmico e social mais gerais. No plano institucional, desapareceram as instituies financeiras e de fomento. Os sistemas de planejamento, por sua vez, se debilitaram, foram comprometidos, se tornaram irrelevantes ou foram destrudos.
3.7 As polticas do Consenso de Washington
Em 1989, uma nova administrao norte-americana decidiria mudar o Plano Baker. Em seu lugar, o Plano Brady comearia a presidir as negociaes. Isto transformaria a estratgia de financiamento para incorporar a reduo da dvida e de seu servio, permitindo que os pases da regio recuperassem progressivamente o acesso aos mercados internacionais de capital. Mas os condicionamentos que obrigavam as mudanas de poltica e economia se mantiveram nos termos do plano anterior e impuseram um conjunto de receitas de polticas que se conheceria como o Consenso de Washington. O Consenso de Washington foi o nome que o economista John Williamson deu, em 1989, a uma lista de dez reformas que, em sua opinio, compartilhavam quase todos os tcnicos de instituies financeiras internacionais, com sede em Washington; os organismos do governo dos Estados Unidos; o Conselho do Federal Reserve e os think tanks; o FMI e o Banco Mundial; e as personalidades polticas do Congresso e do governo federal que intervinha nestas matrias. As dez reformas eram: i) disciplina fiscal; ii) reorientao das prioridades de gasto pblico para reas com altos retornos econmicos e potencial para melhorar a distribuio de renda, tais como saneamento bsico, educao primria e infraestrutura; iii) reforma tributria para reduzir as taxas marginais e ampliar a base de tributao;
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iv) liberalizao da taxa de juros; v) taxa de cmbio livre; vi) liberalizao comercial; vii) liberalizao das correntes de inverso estrangeira direta; viii) privatizao; xi) desregulamentao para abolir as barreiras, a entrada e a sada; e x) assegurar os direitos de propriedade (WILLIAMSON, 1990b). Ainda que o mesmo autor assinale que o fundamentalismo de mercado do primeiro perodo Reagan j havia sido superado, tambm destaca que a lista reflete trs grandes ideias: disciplina macroeconmica, economia de mercado e abertura ao mundo. As trs ideias correspondem essncia do enfoque neoliberal. Neste enfoque, o papel do Estado na economia mnimo. Ele desqualificado como mecanismo corretor da distribuio dos recursos que o mercado realiza. Atribui-se ao Estado ineficincia, corrupo e clientelismo. O Estado minimizado no necessita de sistemas de planejamento para orientar o desenvolvimento econmico e social. Assim, fecharam-se as instituies e eliminaram-se os instrumentos de polticas at fazer desaparecer as polticas de desenvolvimento produtivo setorial, incluindo as polticas agrcolas e industriais que tiveram tanta importncia no passado. E as polticas sociais foram focalizadas na reduo da pobreza. As reformas impulsionadas pelo Consenso de Washington prescindiam do Estado como agente de desenvolvimento. No mbito institucional pblico, limitou-se a promover a modernizao das finanas pblicas, a eficcia dos instrumentos fiscais e tributrios e a capacidade dos sistemas de informao para facilitar as decises financeiras. E, ainda neste sentido, os avanos foram escassos. Registrouse uma baixa e decrescente inverso pblica na infraestrutura. A expanso do papel dos mercados foi realizada na ausncia ou insuficincia de marcos normativos que promovessem a competio e protegessem os interesses dos consumidores.
3.8 Avanos e questionamentos das reformas
Ainda assim, as reformas do Consenso de Washington foram respaldadas por uma importante consolidao do processo de globalizao. Avanaram o grau de integrao dos mercados financeiros e aceleraram os fluxos de comrcio e inverso medida que as inovaes tecnolgicas se disseminavam mais rapidamente.14 Mas no resta dvida de que a maior fora por trs dos processos internos dos pases para realizar as reformas localizava-se nas empresas privadas nacionais e estrangeiras que adquiriram um papel protagonista no mbito da produo de bens, nos investimentos, na inovao e, cada vez mais, no fornecimento de servios pblicos e prestaes sociais.
14. Nos anos 1990, foram produzidas tambm uma generalizao gradual no plano internacional e, em muitos pases, de ideias e valores sobre os direitos humanos, a democracia poltica e a proteo do meio ambiente.
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Alm disso, durante os primeiros anos da dcada de 1990, produziu-se a sensao clara de que a dcada perdida havia ficado para trs e se reiniciava uma nova etapa para o desenvolvimento. Os fluxos de capital para a regio foram retomados, as taxas de juros internacionais baixaram, vrios pases reestruturaram suas dvidas externas, a inflao diminuiu e houve recuperao das taxas de crescimento do PIB.15 Contudo, em 1994, produziu-se uma nova crise financeira no Mxico que contagiou seriamente a Argentina, ainda que tenha afetado menos outros pases. A crise iniciada nos pases asiticos em 1997 teve efeitos muitos generalizados. At o fim da dcada foi registrado um clima bastante generalizado de desconcerto, frustrao e fadiga devido insuficincia do progresso e dureza dos sacrifcios realizados na aplicao das reformas do Consenso de Washington.16 Estas reformas foram questionadas por seus resultados e se iniciou tambm a crtica de suas bases tericas e empricas. Comeou a surgir um espao para a reintroduo de uma viso de mdio e longo prazo que permitisse orientar os esforos para a construo do futuro dos pases, definindo respostas para os distintos cenrios. Ou seja, um espao comeou a ser aberto para novamente se colocar os temas bsicos do planejamento, seus objetivos, seus mtodos e suas demandas institucionais.
4 O PLANEJAMENTO NACIONAL DURANTE A PRIMEIRA DCADA DO SCULO XXI E SUAS PERSPECTIVAS
O planejamento nacional voltou a ter relevncia na anlise dos estudiosos do desenvolvimento econmico e social da Amrica Latina nesta dcada (2001-2010). Este interesse no se limita apenas aos pases que mantiveram em atividade as instituies encarregadas do planejamento criadas nos anos 1950 ou 1960, como Colmbia, Venezuela ou Costa Rica, mas tambm naqueles pases em que o sistema de planejamento sofreu um forte refluxo, ou desapareceu como na Argentina, no Mxico, no Peru ou no Chile. Uma vez que se restabeleceram os equilbrios fiscais, a inflao retrocedeu e os preos mostraram relativa estabilidade, iniciou-se a reconsiderao da necessidade de que os agentes econmicos tinham de contar com sinais que respondiam a um horizonte temporal mais longo. Tornar-se aberto ao longo prazo implicou tambm incorporar analise uma srie de fatores que so determinantes do desenvolvimento econmico e social dos pases, entre os quais se destacam a insero internacional das economias, a coeso social, a sustentabilidade ambiental, o desenvolvimento produtivo, a inovao tecnolgica e a institucionalidade democrtica dos pases.
15. Brasil e Peru, que tiveram taxas negativas em 1988, 1990 e 1992, s retomariam o crescimento em 1993. 16. Entre 1990 e 1999, a Amrica Latina aumentou o PIB per capita a uma taxa mdia anual inferior a metade da taxa de crescimento registrada entre 1960 e 1979.
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A tarefa de integrar os desafios que se colocam em cada uma dessas reasa uma viso de longo prazo, sua traduo em uma poltica de mdio prazo, sua coordenao em conformidade com os objetivos do planejamento, assim como os esforos de avaliao surge como a nova agenda para os gabinetes de planejamento nacional. Esse tipo de considerao implicava distanciar-se das ideias centrais do Consenso de Washington, que predominou com tanto vigor nos primeiros anos da dcada de 1990 e que despertou muitas esperanas depois frustradas pelos resultados da aplicao das reformas e polticas de inspirao neoliberal. O entusiasmo pelas reformas diminuiu e comearam a se destacar as limitaes que tinham para impulsionar o desenvolvimento na regio. Isto produziu mudanas significativas na percepo dos atores relevantes no desenho de polticas.
4.1 Os resultados das reformas
Em primeiro lugar, viram-se frustradas as esperanas de retomar um ritmo dinmico de crescimento depois da dcada perdida. O crescimento foi baixo e decepcionante, caso se compare este com o de perodos anteriores crise da dvida e s reformas neoliberais. As taxas de crescimento mdias anuais entre 1990 e 2003 foram de 2,6% (1% por habitante), ou seja, a metade dos 5,3% (2,6% por habitante) correspondentes ao perodo de industrializao dirigida pelo Estado entre 1950 e 1960. Entre 1990 e 1997, quando o novo modelo funcionou melhor, o ritmo de crescimento foi de 3,7% a.a., significativamente inferior ao da idade de ouro da Amrica Latina, 1950-1980 (KUCINZKY; WILLIAMSON, 2003, p. 305).17 A crise asitica provocaria uma nova meia dcada perdida entre 1998 e 2003, com taxas de crescimento inferiores as da dcada de 1980. Somente no quinqunio 2004-2008 o dinamismo do crescimento seria retomado, impulsionado pelo aumento dos preos internacionais dos recursos naturais, com mdias anuais de 5,3%, nmero indito desde que se dispe de estatsticas confiveis (CEPAL, 2008, 2009). Entre 1990 e 1997, as taxas de inverso se mantiveram abaixo dos nveis alcanados durante os anos 1970 e caram acentuadamente depois da crise asitica. A evoluo da produtividade total dos fatores de produo mostrou contrastes similares. O ndice ponderado das dez maiores economias latino-americanas se elevou apenas 0,2% a.a. entre 1990 e 2002 1,1% no perodo 1990-1997 , enquanto o ndice do perodo 1950-1980 o fez em 2,01% (OCAMPO, 2005).
17. O fim da idade do ouro para qualificar o perodo de 1950-1980 empregado por John Williamson, um decidido partidrio e defensor das reformas neoliberais promovidas pelas instituies financeiras internacionais.
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As exportaes de mercadorias mostraram uma expanso importante entre 1990 e 2003. Seu volume cresceu a uma taxa mdia anual de 7,8%, nmeros no conhecidos antes pela regio em seu conjunto. Tambm se expandiram notavelmente os fluxos de inverso estrangeira direta at 2001, que quadruplicaram entre 1990 e 1994 e 1997 e 2001. Mas as externalidades tecnolgicas e os efeitos multiplicadores que estes fluxos haviam originado foram dbeis e no induziram um rpido crescimento do PIB. Os setores internacionalizados de alta produtividade funcionaram como enclaves de redes globais de produo, no se integraram plenamente s economias locais, aportaram menos do que o esperado na gerao de valor agregado interno e absorveram em escassa medida o trabalho, o capital e a capacidade tecnolgica das empresas deslocadas pela reestruturao produtiva. Aumentou a subutilizao destes fatores o subemprego e o desemprego aberto, tornando mais aguda a heterogeneidade estrutural das economias da regio. Em segundo lugar, as reformas neoliberais resultaram em forte aumento da sensibilidade das economias s flutuaes do financiamento externo, sem deixar de responder tambm s variaes do comrcio internacional e dos termos de troca. A liberalizao financeira e a natureza procclica dos sistemas financeiros se somaram a polticas monetrias e fiscais tambm procclicas. A liberalizao cambial incidiu em uma tendncia sobrevalorizao das taxas de cmbio nos perodos de financiamento externo abundante. Bruscas restries na conta de capital e outros fatores externos interromperam o crescimento em quatro ocasies em menos de 15 anos: 1995, 1998-1999, 20012003 e 2008-2009. Exceto o episdio de 1995, que teve um efeito mais localizado, pode-se distinguir trs perodos durante as ltimas dcadas. O primeiro de crescimento com abundantes fluxos de capital entre 1990 e 1997. Um segundo perodo cobre a meia dcada perdida para o crescimento de 1998 a 2003, com a restrio destes fluxos que se seguiu crise asitica. O terceiro vai de 2004 a 2008, quando os preos de recursos naturais passam por um aumento sem precedentes, volta a abundncia dos fluxos de capital e o crescimento retoma o dinamismo. A crise financeira mundial em setembro de 2008 coloca um abrupto fim a este terceiro perodo. Em terceiro lugar, os resultados da aplicao das reformas desde o ponto de vista social tambm foram frustrantes quando no diretamente adversos. O crescimento econmico lento e instvel afetou a criao de emprego, aumentando a informalidade e o desemprego. A maior heterogeneidade estrutural ampliou as diferenas de renda entre trabalhadores qualificados e no qualificados. Estas tendncias negativas neutralizaram o aumento do gasto pblico social e sua maior focalizao (OCAMPO, 2005).18
18. O gasto social aumentou de 10,1% do PIB, em 1990-1991, para 13,8%, entre 200-2001, um aumento influenciado pelo retorno democracia na regio.
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4.2 A crtica ao Consenso de Washington
A crtica s reformas neoliberais e ao Consenso de Washington animaram um vvido debate acadmico. Envolveu as mais importantes figuras da rea econmica dos EUA e colocou prova desde os supostos mtodos em que se fundamentava at suas recomendaes mais bsicas como a abertura comercial e a estabilidade macroeconmica. O dogmatismo, a confuso entre meios e fins, o reducionismo, as receitas nicas para as economias e as sociedades que tm diferenas importantes e a ausncia de valorizao das instituies democrticas foram severamente criticados (OCAMPO, 2005). De todo modo, uma viso de conjunto sobre a experincia do desenvolvimento dos 30 anos anteriores a 1980, at o que aconteceu depois, desmentiu aqueles que qualificaram como fracasso histrico a industrializao dirigida pelo Estado. A f de que a liberalizao das foras do mercado e os vnculos com as correntes internacionais de comrcio e capital acelerariam o crescimento econmico vai desacreditada. Isso no significa, certamente, que se exija voltar s polticas tpicas do terceiro quarto do sculo XX na Amrica Latina. A economia mundial passou por mudanas profundas, assim como nossa insero, e h desafios totalmente novos para atender, como o advento da sociedade de conhecimento e a mudana climtica. Contudo, se abriu a busca por novas frmulas para o desenvolvimento econmico e social de nossos pases que a viso neoliberal excluiu do debate sobre polticas pblicas.
4.3 Novas propostas
As propostas que surgiriam dessa busca abordam diferentes planos que vo desde o estritamente econmico ao puramente poltico. Resgatam a necessidade de que o Estado assuma tarefas de importncia no setor em que o mercado manifesta falhas, no podem funcionar eficientemente por diversas circunstncias, ou simplesmente no pode existir.19 Mas adotam posies radicais nesta matria. Convm destacar as propostas colocadas por Jos Antonio Ocampo em 2004, que se referem especificamente ao papel de estratgias de desenvolvimento produtivo, s polticas macroeconmicas e relao entre polticas econmicas e sociais (OCAMPO, 2005). A explicao do lento crescimento das economias da regio se relaciona, sobretudo, com caractersticas especficas do desenvolvimento do setor produtivo e seu vnculo com o processo de inverso e de mudana tcnica. Os casos exitosos como os da sia Oriental, China, ndia e, inclusive, os perodos de crescimento
19. Joseph Stiglitz que esteve na vanguarda critica ao Consenso de Washington remando seus argumentos aos seus trabalhos dos anos 1960 sobre o funcionamento dos mercados com informao imperfeita.
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rpido do Brasil e Mxico no foram precedidos de fases de liberalizao econmica extensa. As grandes transformaes de seus setores produtivos se associam mais facilmente a seus xitos. A eficincia dos mercados livres requer, por certo, marcos regulatrios que assegurem a competio e a correo de falhas nos mercados de fatores de produo, principalmente de capital de longo prazo, tecnologia, capacitao de mo de obra e terra. A proposta de Ocampo, contudo, aponta para o estabelecimento de estratgias que promovam a eficincia dinmica das estruturas produtivas. Trata-se de alcanar dinmicas estruturais exitosas; aquelas que so impulsionadas por inovaes com capacidade de transformar a estrutura econmica e reduzir a heterogeneidade estrutural, que caracteriza pases em desenvolvimento. As sucessivas crises recessivas e os intensos ciclos que experimentaram as economias latino-americanas nos ltimos 15 anos as obrigaram a recolocar o conceito de estabilidade macroeconmica. A partir dos anos 1980, ela se centrou na estabilidade de preos e no equilbrio fiscal, reduzindo a amplitude que tinha anteriormente quando combinava equilbrio interno e externo. Durante os anos do ps-Guerra, a estabilidade econmica significava uma nfase na atividade econmica real e apontava para o crescimento econmico estvel e para o pleno emprego, com a baixa inflao e a sustentabilidade das contas externas. Essa nfase keynesiana na economia real foi se perdendo. A instabilidade econmica real passou ao segundo plano, e as perdas irreversveis de capital humano dos desempregados e subempregados e tanto dos ativos tangveis como dos intangveis (capital social, reputao e conhecimento tecnolgico aplicado) que acarretam as crises recessivas foram minimizadas. O conceito de estabilidade macro, enfatizando a baixa inflao e o equilbrio fiscal, em suas verses mais radicais, induziu o desconhecimento do papel anticclico da poltica macroeconmica. A estabilidade macroeconmica possui mltiplas dimenses. Implica logicamente na estabilidade de preos e polticas fiscais sustentveis, mas inclui tambm ciclos econmicos mais suaves, taxas de cambio competitivas e sistemas financeiros nacionais slidos, junto a carteiras de dvida externa e balanos do setor privado saneados. O resgate do papel anticclico das polticas neste critrio amplo de estabilidade macroeconmica supe um desenho no qual os mltiplos objetivos, as disjuntivas polticas e as solues de compromisso so intrnsecos. Isto implica em combinar, em cada caso, os conjuntos de polticas anticclicas. O primeiro, nos mbitos fiscal e monetrio, com regimes intermedirios da taxa de cmbio e regulao da conta de capital; o segundo dirigido a garantir balanos saneados no setor privado.
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A persistncia dos agudos problemas sociais, apesar do incremento do gasto social observado, fez que a limitada nfase concedida inicialmente na formulao original do Consenso de Washington tenha dado lugar a uma preocupao crescente com questes centrais neste mbito, como a distribuio de renda e riqueza e a ampliao dos sistemas de proteo social. Ocampo prope ir alm, assinalando a necessidade de superar a subordinao da poltica social poltica econmica. Exige, ainda, marcos integrados de poltica que deem conta dos vnculos que se estabelecem entre as polticas e os objetivos de ambos os domnios. As prioridades sociais devem estar incorporadas no desenho das polticas econmicas e devem existir mecanismos que facilitem a visibilidade dos efeitos sociais de polticas econmicas, como o emprego, a renda dos trabalhadores e os efeitos distributivos das polticas tributrias e oramentrias.
4.4 O enfoque das polticas para fortalecer os mercados
Polticas pr-ativas por parte do Estado compreendem o planejamento como particularmente til para processar mltiplas demandas, objetivos, polticas, programas e intervenes. Contudo, seguem coexistindo posies distintas a respeito do alcance do papel do Estado no desenvolvimento. Ainda que na prtica o desenho das polticas e as estratgias de conjunto nos pases da regio mesclem critrios, podem-se simplificar algumas das posies mais puras. Um dos enfoques prope intervenes pblicas destinadas a fortalecer a ao autnoma dos mercados. Entre elas, se destacam as polticas fiscal e monetria, para alcanar a estabilidade de preos, de forma que possam servir como sinais adequados para as decises dos agentes econmicos. Para chegar a este objetivo, so importantes as polticas que abrem a economia para o exterior, de maneira que os preos dos mercados internacionais estejam presentes para orientar as decises dos produtores e consumidores. Certos bens pblicos bsicos como a educao e a infraestrutura so necessrios para o funcionamento eficiente dos mercados e igualmente so a proteo dos direitos de propriedade e a institucionalidade legal. Nessa concepo, o mercado resolve adequadamente os problemas econmicos, e as polticas macroeconmicas corretas permitem que as vantagens comparativas gerem os incentivos necessrios para uma insero internacional exitosa. Por consequncia, as polticas pblicas, incluindo as sociais, teriam um alcance limitado, evitando distanciarem-se da lgica de mercado para evitar distores. O espao que pode ter o planejamento nacional, em um esquema desse tipo, consequentemente limitado. Fora a coordenao de polticas setoriais e regionais, seu aporte mais importante estaria no mbito do desenho das polticas pblicas macroeconmicas mais convenientes. Em pases em que este enfoque teve maior vigncia, contudo, houve uma tendncia de deixar as polticas monetrias
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e cambiais exclusivamente nas mos de bancos centrais autnomos e as polticas oramentrias nos ministrios da fazenda. Por isto, as polticas macro centram-se nestes instrumentos e atores e o espao do planejamento nacional reduzido.
4.5 O enfoque de polticas para a transformao produtiva
Um segundo enfoque prope intervenes pblicas destinadas a incentivar as empresas a criarem, em um prazo mdio ou longo, novas vantagens comparativas, baseadas nos processos produtivos de maior valor agregado e contedo tecnolgico. As polticas pblicas devem ser orientadas para corrigir falhas importantes em matria de alocao de recursos, que derivam dos sinais de curto prazo que o mercado emite, impedindo o pleno aproveitamento das oportunidades de transformao. Entre estas falhas, as mais mencionadas so as externalidades, a incerteza, a falta de acesso informao e a falta de coordenao entre os distintos atores do mercado. O primeiro enfoque est apoiado na confiana no funcionamento dos mercados domsticos e internacionais no qual as intervenes pblicas s criam distores; o segundo enfoque se apoia na convico de que o crescimento econmico e a dinmica do desenvolvimento passam por uma transformao produtiva que o mercado no estimular. As falhas do mercado que as polticas do desenvolvimento produtivo enfatizam tambm chamada de poltica industrial pelos economistas afetam os mercados de fatores de produo (capital, financiamento, mo de obra, capacitao e conhecimento) e tambm os mercados de produtos. Estas falhas so teoricamente muito claras e foram tradicionalmente temas centrais dos estudos de desenvolvimento econmico e dos temas sociais ligados a eles. Mas, na prtica, as polticas para corrigi-las deram origem, em muitos casos, a crticas bem fundamentadas. Os estudos empricos que tratam de elucidar se esse enfoque de polticas de desenvolvimento mais adequado que o do fortalecimento dos mercados apresentam srios problemas metodolgicos (RODRIK, 2008). Mas existem dois fatos que do grande fora s polticas pr-ativas para a transformao produtiva. Por um lado, so poucos os pases que se industrializaram sem o impulso de polticas pblicas ativas. Por outro, dos pases que conseguiram estreitar a distncia com os pases mais ricos durante o ltimo meio sculo, um grande nmero deles fizeram uso de polticas pr-ativas para estimular a transformao produtiva e uma insero internacional bem sucedida. Em um enfoque desse tipo, o planejamento nacional certamente tem muito que oferecer para as polticas de desenvolvimento. Seu mbito amplia as polticas de desenvolvimento produtivo e as polticas sociais que se cruzam com elas. Neste contexto, trs temas adquirem muita relevncia: o papel do Estado, as alianas pblico-privadas e a viso objetiva de longo prazo.
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4.6 O papel do Estado
O resgate do papel do Estado no desenvolvimento econmico e social no significa, na generalidade das propostas, uma posio radical oposta ao mercado nem pretende corrigir todas as suas falhas. A experincia mostra que esta pretenso tende a sobredimension-lo e a torn-lo ineficiente, exibindo falhas que so prprias do setor pblico. Contudo, so muitos os mbitos em que a ao do Estado parece necessria. Uma enumerao exaustiva deles pode ser encontrada na apresentao de Enrique Iglesias na Cepal em 2006, na qual prope um novo conceito de Estado que corresponderia a dez objetivos e requereria quatro condies para atingi-los (IGLESIAS, 2006). Em sua proposta, destaca-se a ao do Estado em cinco reas mais propriamente econmicas: o incentivo capacidade produtiva do pas, a formulao de polticas de insero internacional e de integrao regional, os marcos legais e regulatrios que tornam vivel a eficincia do mercado, a relao cooperativa com a iniciativa privada e a promoo da inovao tecnolgica. Em um mbito mais propriamente social, o Estado deve diminuir as desigualdades sociais, defender ativamente a coeso social e lutar contra a pobreza. Em um plano mais institucional, o Estado chamado a fortalecer a sociedade civil e promover os grandes consensos nacionais, estimulando os conselhos econmicos e sociais que permitam atingir a articulao, de distintos nveis, entre governo, iniciativa privada, sindicatos e sociedade civil. Esse novo conceito de Estado requer escritrios de planejamento nos mais altos nveis da administrao pblica e que desenvolvam suas capacidades para a anlise das grandes tendncias econmicas, sociais e polticas, no mbito nacional e internacional, que afetam as polticas de desenvolvimento de maneira cada vez mais significativa. Igualmente, necessrio recuperar a reflexo sobre o futuro; o pensamento de longo prazo deve voltar a ser um objetivo importante do Estado contemporneo. Para que o Estado possa cumprir todas as tarefas,20 exige-se quatro condies: a primeira a existncia de um sistema democrtico slido que permita submeter ao julgamento dos cidados as principais opes de poltica para o desenvolvimento e possa minimizar as falhas da ao pblica, particularmente a corrupo e a apropriao de recursos por parte de grupos de interesses. A segunda condio a criao de um servio pblico profissional, com marco normativo e instrumental apropriado, cuja misso seja o servio aos cidados e que evite o clientelismo e a influncia de interesses de grupos.
20. A lista no exaustiva, omite, por exemplo, os temas relacionados com o meio ambiente e a mudana climtica.
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A terceira condio para que o Estado tenha xito, assumindo as mltiplas tarefas que lhe so demandadas, satisfazer a necessidade de dot-lo da capacidade fiscal para obter os recursos necessrios, alm da capacidade de gesto para geri-los a partir de planos e programas destinados a cumprir os objetivos do bem pblico. Finalmente, esta proposta faz meno superao das hipotecas ideolgicas, inclusive aquelas que pretendem reduzir as opes polticas a meros problemas tcnicos. preciso acomodar harmonicamente a racionalidade tcnica com a racionalidade poltica. As mudanas que se podem esperar so graduais, normalmente transversais, que requerem grandes consensos e apoio da sociedade em seu conjunto.
4.7 Estratgicas de promoo da transformao produtiva
Os estudos realizados na Cepal sobre as estratgicas de desenvolvimento dos pases que foram bem sucedidos em diminuir distncias de renda em comparao com pases desenvolvidos fornecem uma viso particularmente importante sobre as polticas de transformao produtiva e os determinantes do xito em sua aplicao (CEPAL, 2008; ROBERT; MOUGUILLANSKY, 2009). Foram estudados cinco entre dez pases, em um universo de 206, que diminuram sua diferena de renda com os Estados Unidos em mais de dez pontos entre 1960 e 2005. Quatro desses cinco pases (Coreia, Finlndia, Irlanda e Singapura) seguiram uma estratgia de transformao produtiva.21 Os trs primeiros impulsionaram suas estratgicas por meio de planos formais de alcance nacional com um horizonte plurianual. O estudo tambm inclui outros dois casos, Malsia e Repblica Tcheca, que tambm diminuram a diferena de renda e seguiram uma estratgia de transformao produtiva apoiada na planificao plurianual nacional. Os pases com essa estratgia compartilham o empenho em alcanar a estabilidade macroeconmica, a solidez fiscal, altas taxas de investimento e uma insero internacional dinmica. A importncia crescente da inovao levou a priorizao do desenvolvimento humano, da escolaridade e da ampliao da educao superior. As vantagens comparativas estticas foram ponto de partida para o desenvolvimento exportador, mas o maior esforo foi concentrado na criao de novas vantagens comparativas para dar continuidade expanso das exportaes. As estratgias concretas com este enfoque surgem a partir de um diagnstico, uma avaliao das oportunidades-chaves nos mercados internacionais com base em uma perspectiva de mdio e longo prazo, e da identificao das dificuldades que devem superar para aproveitar tais oportunidades.
21. A Espanha um caso intermedirio, pois, ainda que a estratgia nacional seja bastante liberal, as comunidades autnomas estimularam estratgias de transformao produtiva.
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4.8 Alianas pblico-privadas, viso estratgica e de longo prazo
Dado que o aparato produtivo da maioria dos pases se encontra nas mos de empresas privadas, a elas corresponde fornecer as informaes necessrias para identificar oportunidades e restries. Contudo, as externalidades e as falhas do mercado induzem estas empresas a atuar sem a perspectiva necessria para aproveitar plenamente tais oportunidades ou superar tais restries. Os governos podem estimular um pensamento estratgico pr-ativo com viso de futuro e coordenar as aes coletivas nos marcos do bem pblico. Ambas as partes, atuando juntas, podem incentivar programas que permitam identificar e superar falhas do mercado e das prprias polticas pblicas. Para que estas alianas pblico-privadas sejam eficazes, requer-se que o Estado mantenha sua autonomia, evitando ser capturado por interesses particulares. Ao mesmo tempo, indispensvel o desenho institucional de um processo social de colaborao pblico-privado, que permita conter toda a informao necessria para identificar oportunidades e restries para as novas atividades produtivas. Parte desta informao encontra-se em mos de outros agentes no empresariais como as universidades e os sindicatos. Por outro lado, uma estratgia de longo prazo necessita desenvolver consensos ou entendimentos polticos que perdurem em diversos setores da sociedade. Por meio deles, a incorporao ao processo social institucionalizado de atores distantes das empresas comprometidas pela internacionalizao, direta ou indiretamente, contribui para manter a estratgia de desenvolvimento alm dos ciclos polticos. A construo de consensos e compromissos amplos voltados para objetivos de longo prazo torna-se um requisito indispensvel. Surge a a necessidade de formular, a partir de um diagnstico compartilhado, uma viso estratgica do futuro que reflita e reconcilie a multiplicidade de interesses dos distintos setores das sociedades. A construo da viso compartilhada um processo no qual se forjam as confianas necessrias para garantir que a colaborao seja a base principal para a transformao do pas. Um processo que tem facetas mltiplas em que cada ator capaz de transcender seus prprios interesses, sem deix-los de lado, com o fim de satisfazer o interesse coletivo, necessrio para construir a nao. No se trata de assinar um documento. Sem o compromisso ativo de todos tal documento no ter a fora transformadora necessria.
5 CONSIDERAES FINAIS 5.1 Novas tarefas para o planejamento nacional
O planejamento governamental e os sistemas para implement-lo so teis para qualquer governo que no se limite meramente s tarefas de administrao da institucionalidade pblica e a jogar um papel passivo ante os processos econmicos e sociais do pas.
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Entendemos aqui o planejamento governamental do mesmo modo que lvaro Garcia, em seu trabalho sobre o Chile; ou seja, como um processo que articula de maneira sistemtica trs atividades: i) construo de uma viso estratgica e um plano de ao para transitar de uma situao atual a um cenrio desejvel; ii) coordenao de aes e orientao de atores na implementao do plano; e iii) monitoramento e avaliao para retroalimentar o processo (viso, planos e implementao) (BANCO MUNDIAL; IDEA; CEPAL, 2005). De fato, ainda que no tenham sistemas formais de planejamento, os governos realizam, por meio de diversas instituies e setores, estas atividades de maneira parcial, incompleta ou no sistemtica. Tais sistemas so particularmente importantes aos sistemas oramentrios substituindo a viso estratgica por conjuntos objetivos parciais e setoriais para alcanarem padres mnimos de eficincia. Nas sociedades democrticas, os governos se elegem entre alternativas polticas que as distinguem pelas promessas de transformao e de resoluo dos problemas que a cidadania avalia como importantes. Em nossos pases, os governos fizeram propostas de desenvolvimento econmico e social que implicaram mudanas profundas nas instituies sociais, econmicas e polticas. Os sistemas de planejamento definiram os objetivos estratgicos derivados de tais propostas, de acordo com as realidades e os problemas que deveriam enfrentar, elaborando os planos e os programas para alcan-los, coordenando a ao de ministrios, agncias e instituies pblicas e avaliando programas para retroalimentar o processo com a experincia. A partir dos anos 1970, questionou-se o tipo de desenvolvimento que os governos estimularam; particularmente, o incentivo industrializao e o tipo de interveno do Estado na economia. O questionamento do papel desempenhado por ele e o predomnio de vises minimizadoras de seu papel levaram ao desmantelamento dos sistemas de planejamento nacional em vrios pases. Durante os ltimos dez anos, contudo, os resultados negativos das propostas neoliberais para o desenvolvimento levaram a colocar a necessidade de que os sistemas de planejamento voltem a empreender as diversas tarefas destinadas a estimular o desenvolvimento. Como foi exposto nas sees anteriores, estas tarefas vo desde o desenho de polticas pblicas macroeconmicas anticclicas at a construo de vises estratgicas de longo prazo compartilhadas pelos diversos setores da sociedade. O prprio conceito de desenvolvimento complexificou-se. Os fenmenos sociais ligados a ele foram adquirindo cada vez mais relevncia no s como problemas a serem resolvidos, mas tambm como parte dos processos que estimulam ou detm o desenvolvimento. A institucionalidade poltica e os processos
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democrticos tambm mostraram ser ingredientes indispensveis dos processos de desenvolvimento. A explorao dos recursos naturais, que parecia ser um recurso ilimitado para o desenvolvimento, transformou-se em uma restrio inescapvel em um contexto internacional em que a mudana comeou a reduzir a capacidade do planeta para sustentar assentamentos humanos. Os prprios problemas econmicos se mostraram muito mais complexos no contexto da globalizao e da influncia crescente em nossas economias de fluxos comerciais e financeiros internacionais. Enfim, a acelerao do progresso tcnico altera as estruturas dos aparatos produtivos a uma velocidade impensvel h trs dcadas. Os Estados, por outra parte, enfrentam poderes muito maiores e interesses muito mais diversificados. Os centros do poder econmico de origem nacional ou internacional concentraram uma fora que no se conhecia anteriormente em nossos pases. A sociedade civil muito menos passiva e muito mais consciente dos direitos que as instituies democrticas lhes outorgam. Os governos podem aspirar fazer transformaes s medida que suas lideranas polticas lhes permitam contar com amplas maiorias nacionais. Devido a isso, as tarefas que se colocam aos sistemas de planejamento apresentam no apenas maior complexidade tcnica, mas tambm maior exigncia poltica. O processo de construo de uma viso estratgica de longo prazo, por exemplo, tem uma grande complexidade tcnica, pois deve abordar as mltiplas dimenses do desenvolvimento. Mas tem, tambm, um grande componente de desenvolvimento institucional para o processo de colaborao social e outro componente ainda maior de liderana poltica para conseguir acordos de amplitude e profundidade necessrias para que perdurem no tempo (GARNIER, 2000).22 A capacidade dos sistemas de planejamento de nossos pases de abordar este tipo de tarefa no imediata. Contudo, os estudos indicam que estes caminhos so promissores e o aprofundamento dos processos democrticos deve permitir o surgimento de lideranas que se empenhem nesta direo.
22. Outro exemplo o que constitui a funo bsica de coordenao a qual, como destaca Garnier (2000), tem basicamente uma natureza poltica.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 3
INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO BRASILEIRO: AUGE, DECLNIO E CAMINHOS PARA A RECONSTRUO DO PLANEJAMENTO NO BRASIL
1 INTRODUO
A atividade de planejamento foi equivocadamente associada aos regimes autoritrios que a utilizaram de forma centralizada e impositiva. O grande desafio que se coloca para a construo de um novo modelo de planejamento est em preservar os elementos positivos da tradio brasileira com as exigncias e as vantagens que o ambiente democrtico oferece. Neste artigo, busca-se reconstituir os principais traos da trajetria brasileira de planejamento, desde sua emergncia nos anos 1930, concentrando-se, no entanto, nos desafios que o atual marco constitucional e as caractersticas do aparelho estatal apresentam para a construo da atividade de planejamento em um arranjo institucional democrtico.
2 ORIGENS E TRAJETRIA DA ATIVIDADE DE PLANEJAMENTO NO BRASIL
O modelo de planejamento implantado no Brasil durante o regime militar se apoiou em diversas experincias anteriores, nas quais o Estado brasileiro, ainda que sem um projeto estruturado de interveno, adotou medidas importantes para promover a industrializao da economia brasileira como resposta a crises que expunham sua forte dependncia do exterior. Sob essa perspectiva, possvel afirmar que as medidas adotadas pelo governo liderado por Getlio Vargas na dcada de 1930 constituem um marco no processo de interveno do Estado na economia com a finalidade de promover seu desenvolvimento. Sob o efeito do impacto da crise internacional, e amparado nos poderes que o novo regime conferia ao Executivo federal, o governo do ento presidente Getlio Vargas promoveu uma reforma administrativa e adotou medidas protecionistas para promover mudanas na estrutura produtiva, at ento dominada pelo setor agrrio exportador, e, com isso, alterar tambm a relao das foras que controlavam o poder poltico nacional.
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A criao do Conselho Federal de Comrcio Exterior (CFCE), em 1934, que abrigava a competncia tcnica existente para estudar os problemas e propor solues, tinha como atribuio principal formular polticas econmicas voltadas para a reduo da dependncia externa; este conselho pode, portanto, ser considerado como o primeiro organismo governamental com funes tpicas de um rgo de planejamento. Sua composio reunia funcionrios pblicos, empresrios e tcnicos que, familiarizados com as tcnicas de planejamento aplicadas durante a guerra, contribuam para introduzir um novo carter s decises governamentais. Marcos importantes das medidas adotadas nesse perodo foram a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), de vrios rgos pbicos com funes de regulao das principais atividades do setor agrrio exportador, e de duas empresas voltadas para o processamento de matrias-primas nacionais: a Companhia Siderrgica Nacional e a Companhia Nacional de lcalis. Coube ao DASP a tarefa de elaborao do primeiro plano quinquenal da histria do planejamento brasileiro: o Plano Especial de Obras Pblicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional (1939-1943), que teve vida curta, tendo sido revisto e ampliado logo em seguida, assumindo o nome de Plano de Obras e Equipamentos (POE). Na verdade, como foi assinalado por Monteiro e Cunha (1974), estes planos no passavam de um rearranjo oramentrio, com o reforo de verbas e de controles sobre a execuo dos projetos ali includos.1 A proximidade do fim da guerra e a aproximao da vitria americana traziam de volta o iderio democrtico, no campo da poltica, e liberal, no que se refere atuao do Estado na economia. Neste ltimo, acirravam-se os debates que contrapunham os defensores de uma poltica nacionalista apoiada no protecionismo e os adeptos de um Estado no intervencionista. O epicentro destes debates se localizou no I Congresso Brasileiro de Economia, realizado no Rio de Janeiro, em 1943, que reuniu comerciantes, banqueiros, industriais, agricultores, economistas, funcionrios e professores, e ganhou corpo durante os trabalhos da Comisso de Planejamento Econmico em 1944 e 1945. O debate, que marcou poca, centrou-se na defesa enftica do planejamento e da interveno do Estado em prol da industrializao, feita por Roberto Simonsen, e da rejeio de Eugnio Gudin s teses esposadas por Simonsen (1977). Embora a posio de Gudin tenha prevalecido no imediato ps-Guerra, a infraestrutura tcnica necessria para a tarefa de planejamento no foi inteiramente desmontada. O foco das preocupaes governamentais se voltou para a identificao dos pontos de estrangulamento ao desenvolvimento da economia brasileira, tarefa da qual se incumbiu a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (Comisso Abbink), que, do lado brasileiro, contou com a participao do professor Otvio Gouveia de Bulhes.
1. Nesse sentido, no diferem de iniciativas adotadas no ento governo Fernando Henrique Cardoso, com os Programas Brasil em Ao e Avana Brasil, e tambm do atual Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Instituies e Desenvolvimento no Contexto Brasileiro...
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O retorno de Vargas ao poder, porm agora de forma democrtica, foi acompanhado de um novo surto de interveno do Estado na economia, mais uma vez como reao ao retorno da dependncia externa decorrente da dilapidao das divisas acumuladas durante a guerra. O Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico (Plano Lafer) direcionava o foco de suas atenes para a melhoria da infraestrutura e o fortalecimento das indstrias de base, que seriam alvo de investimentos com recursos do Fundo Nacional de Reaparelhamento Econmico entregue administrao do ento Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), criado em 1952. A elaborao deste plano se beneficiou dos estudos desenvolvidos pela Comisso Abbink e dos trabalhos desenvolvidas pelo Grupo Misto BNDE-Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Nesse perodo, a criao da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), em 1954, marcou o retorno a uma poltica de industrializao de cunho notadamente nacionalista. Um novo impulso industrializao foi dado com a eleio de Juscelino Kubistchek ao governo federal e o Plano de Metas por ele adotado. Aprofunda-se a interveno do Estado na economia, com duas diferenas importantes em relao s experincias anteriores: a motivao principal j no o combate dependncia externa e a defesa da interveno no se apoia no nacionalismo. Ao contrrio, a importncia do capital estrangeiro para o financiamento da industrializao brasileira explicitamente reconhecida. Em mais uma rodada de avano no reforo das bases tcnicas indispensveis ao planejamento governamental, o Plano de Metas tirou proveito dos trabalhos conduzidos pelo Grupo Misto BNDE-Cepal e manteve o foco de suas atenes na remoo dos pontos de estrangulamento da economia, mediante investimentos na melhoria da infraestrutura e no fortalecimento das indstrias de base, expandindo o alcance da poltica industrial para promover o desenvolvimento das indstrias produtoras de mquinas e equipamentos e da indstria automobilstica. Ao reforar a complementaridade dos setores que compunham o parque produtivo brasileiro, o Plano de Metas promoveu a diversificao da indstria brasileira, completando um ciclo de industrializao iniciado na dcada de 1930. Entretanto, ao apoiar esta nova etapa de industrializao no estreitamento das relaes do capital privado nacional com o internacional, ele alterou o padro de dependncia externa revertendo a posio nacionalista da era Vargas. Nas palavras de Ianni (1979) Vargas superou a dependncia por intermdio da nacionalizao das decises sobre poltica econmica. JK realizou o desenvolvimento por meio da reelaborao das condies de dependncia. Um dado comum s experincias de industrializao anteriormente resumidas se refere ao fato de que a hegemonia do Poder Executivo com respeito s decises de poltica econmica foi um fator preponderante para os resultados obtidos. Nos breves interregnos em que o Poder Legislativo assumiu uma maior
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participao nestas decises, a coordenao da poltica econmica tornou-se mais difcil, especialmente quando divergncias polticas e posies ideolgicas distintas so exacerbadas. A dificuldade em lidar com o jogo parlamentar revelador do modelo de planejamento herdado do primeiro governo Vargas. Essa situao se manifesta com clareza durante a sucesso de crises que se seguiu posse e posterior renncia de Jnio Quadros e tumultuada ascenso de Joo Goulart ao poder. A instabilidade poltico-administrativa desse perodo e a decorrente ausncia de uma clara diretriz de poltica econmica no permitiram que a tentativa de adoo de um novo passo adiante, no sentido do aperfeioamento do modelo de planejamento governamental, tivesse consequncia. diferena da maneira como se deu a interveno do Estado nas experincias anteriores de industrializao, esta tentativa, consubstanciada na elaborao do Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social conduzida por Celso Furtado, apoiou-se em um diagnstico abrangente da situao econmica do pas, visando desenvolver polticas e programas voltados para conciliar a estabilizao macroeconmica com a preservao do crescimento. Contudo, face dificuldade do Executivo para impor sua agenda ao Legislativo, cujos poderes foram reforados pela Constituio de 1946, este plano foi logo abandonado. A histria do planejamento econmico no Brasil ganha novos contornos com o Golpe Militar de 1964. Como veremos em seguida, as linhas gerais da poltica de industrializao adotada nas dcadas anteriores no foram substancialmente alteradas e a capacidade tcnica acumulada durante esse perodo contribuiu para o aprofundamento do modelo de planejamento governamental que ganhou nova fora com a hegemonia absoluta que o Poder Executivo adquiriu a partir de meados dos anos 1960 e, em especial, durante a dcada de 1970.
3 A DCADA DE 1970 E O AUGE DO PLANEJAMENTO EM UM AMBIENTE AUTORITRIO
Assim como na natimorta proposta do Plano Trienal, os primeiros anos do Governo Militar buscaram conciliar a estabilizao macroeconmica com a preservao do crescimento. De acordo com as diretrizes adotadas pelo plano do novo governo, o Plano de Ao e Bases do Governo (PAEG), a administrao do ento presidente Castelo Branco se propunha a corrigir as distores acumuladas no perodo anterior para conter a acelerao do processo inflacionrio, de modo a promover a estabilizao monetria sem comprometer a sustentao do crescimento da economia e a reduo das disparidades regionais e sociais. A implementao desses propsitos se apoiava em um conjunto de reformas que se voltava para a modernizao do Estado e a recuperao de sua capacidade de intervir direta e indiretamente na economia, de modo a consolidar a estabilidade monetria e construir uma economia competitiva.
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As reformas promovidas logo no incio da nova administrao tinham esses objetivos em mente. Alm da reforma monetria, que aperfeioava os controles do Estado sobre a moeda e recuperava a capacidade de endividamento pblico,2 o governo do perodo deu especial ateno recuperao da capacidade do setor pblico mobilizar recursos para financiar o desenvolvimento. Assim, a reforma tributria cumpria o papel de gerar os recursos necessrios ao financiamento das aes a cargo do Estado, ao passo que a adoo de novos mecanismos de poupana compulsria, materializados na criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), abria espao para o financiamento de investimentos na infraestrutura urbana (habitao e saneamento), que contribuam para melhorar a competitividade das cidades e reduzir as carncias sociais. De particular importncia para o aprofundamento do projeto de modernizao da infraestrutura econmica que vinha sendo perseguido desde a dcada de 1930 foi a criao, promovida pela reforma do sistema tributrio, de fundos fiscais vinculados a investimentos em transporte, energia e telecomunicaes e alimentados com a cobrana de impostos nicos federais incidentes sobre as operaes com combustveis e a prestao de servios de transporte e de comunicaes. Estes fundos criaram as condies para que o setor pblico assumisse o total controle sobre o projeto de expanso e melhoria da infraestrutura, a partir da reunio das atividades desenvolvidas pelo governo federal, pelos estados e pelos municpios nestas reas em sistemas integrados de planejamento e gesto dos investimentos voltados para modernizar a infraestrutura e apoiar a industrializao. Em outros segmentos importantes para o projeto de desenvolvimento, os instrumentos financeiros criados na segunda metade dos anos 1960 tiveram papel importante para a estratgia governamental. Duas iniciativas merecem ser destacadas a este respeito: a reformulao do crdito rural e o apoio ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Neste ltimo caso, a criao da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) refletia a preocupao do governo em desenvolver e incorporar tcnicas modernas de produo para que a industrializao brasileira evolusse no sentido de manter padres de competitividade compatveis com o alcanado nas regies mais desenvolvidas do planeta. Apesar da nfase inicialmente atribuda ao projeto de estabilizao macroeconmica, as autoridades que comandavam a economia nesse perodo tinham conscincia da necessidade de reforar o arcabouo do planejamento e desenvolver estratgias de longo prazo para o desenvolvimento nacional. Assim, logo em seguida tomada do poder pelos militares, o governo deu incio a uma ampla mobilizao de recursos tcnicos para elaborar um plano de longo prazo para o desenvolvimento nacional.
2. A criao do Banco Central e a instituio da correo monetria foram algumas das medidas adotadas com esta finalidade.
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Como relata o ex-ministro, do Ministrio do Planejamento, Reis Velloso em seu depoimento, coube ao recm-criado Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (Epea) a tarefa de coordenar a elaborao do Plano Decenal de Desenvolvimento para o perodo 1967-1976, a qual contribuiu para reforar a base de conhecimento tcnico disposio do Estado brasileiro, que vinha sendo construda durante as etapas anteriores do processo de industrializao e que ampliava em muito a capacidade de planejar e implementar as polticas de desenvolvimento. O Plano Decenal pode ser visto como a primeira experincia concreta de desenvolver uma viso estratgica das prioridades do governo nacional e expor as medidas necessrias para fazer que ela fosse respeitada. Ele continha propostas detalhadas para os primeiros quatro anos que abrangia (1967-1971) e indicaes mais gerais para o perodo seguinte. Apesar de representar a mais abrangente proposta de planejamento econmico jamais feita no Brasil, e do rigor tcnico com que foi elaborado, importantes mudanas nas relaes de fora que controlavam o poder poltico nessa ocasio fizeram com que o Plano Decenal no tivesse a oportunidade de ser executado. Apesar de abandonado pelo ento governo Costa e Silva, a experincia de elaborao do Plano Decenal deu mais um passo adiante na consolidao de uma burocracia pblica composta por profissionais altamente qualificados e comprometidos com a causa do planejamento. Este grupo se encarregou da elaborao do Programa Estratgico de Desenvolvimento para o perodo 1967-1970, encomendado pela nova administrao, que aproveitava os ganhos alcanados na frente da estabilizao monetria para concentrar seu foco na promoo do crescimento. Para assegurar o alcance de seus objetivos, o governo cria a Comisso de Coordenao do Planejamento e Oramento, presidida pelo ento ministro do Planejamento e Coordenao-Geral e integrada pelos secretrios gerais de todos os ministrios, e elabora o primeiro Oramento Plurianual de Investimentos (AREAL, 1990). Esta comisso foi a primeira tentativa de organizar um sistema de planejamento, que ser oficialmente criado no incio dos anos 1970. O endurecimento do regime poltico e o reforo da hegemonia absoluta do Poder Executivo sobre as decises de poltica econmica na segunda metade da dcada de 1960 reforaram o carter tecnocrtico do planejamento mediante o estabelecimento de metas para os dois ltimos anos dessa dcada. A concentrao do poder nas mos de um Executivo dotado de uma tecnoburocracia competente contribuiu para que a interveno do Estado se estendesse a praticamente todos os setores da economia. Diferentemente do que ocorrera com o Plano Decenal, a despeito da troca de governantes, o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) do perodo 1972-1974 preservava as diretrizes e as
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linhas gerais dos programas que vinham sendo seguidos, de modo que a continuidade das aes contribua para reforar o papel da burocracia envolvida nas atividades de planejamento, no obstante mudanas no grau do poder exercido por segmentos dela. O primeiro PND iniciou uma srie de planos de governo feitos em obedincia ao estabelecido no Ato Complementar no 43/1969, que obrigava a elaborao de planos nacionais de desenvolvimento de durao igual ao mandato do presidente da Repblica, que deveriam ser submetidos aprovao do Congresso Nacional no primeiro ano de cada administrao e ser complementados por oramentos plurianuais de investimento (OPIs) para os trs anos seguintes do respectivo mandato. A obrigatoriedade de elaborao dos OPIs denota a preocupao com a execuo do plano, cujo acompanhamento concorre para ampliar o papel do Ipea na esfera do planejamento. O Programa de Acompanhamento da Execuo das Metas e Bases para a Ao do Governo, institudo no perodo anterior, se estende ao acompanhamento dos Planos Nacionais de Desenvolvimento e ganha o reforo de um novo instrumento, o Plano Geral de Aplicaes (PGA), que consolida os oramentos da Unio e das demais entidades da administrao indireta, inclusive as empresas estatais. A criao do Sistema Federal de Planejamento (SFP) em 1972 (Decreto no 71.353), d um carter formal a um processo de planejamento que alcana todas as suas fases. De acordo com o disposto neste decreto, eram objetivos do SFP: coordenar a elaborao de planos e programas e acompanhar sua execuo; assegurar a aplicao de critrios tcnicos na escolha de prioridades; modernizar a administrao pblica; e estabelecer um fluxo permanente de informaes. O SFP abrangia a totalidade dos rgos que compunham a administrao pblica direta e indireta e tinha no ento Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral seu rgo central, ao qual se reportavam os rgos setoriais de cada ministrio, bem como as seccionais ento existentes nas entidades supervisionadas. Cabia, ainda, ao rgo central do sistema articular as aes a cargo de estados e municpios, diretamente, por meio dos respectivos rgos centrais de planejamento, e indiretamente, mediante o relacionamento dos rgos setoriais federais com seus congneres estaduais e municipais.3 Nos primeiros quatro anos da dcada de 1970, a concentrao do poder decisrio em matria de poltica econmica no Conselho Monetrio Nacional, durante a administrao do ento presidente Mdici (GUIMARES; VIANNA, 1987) transferiu para o Ministrio da Fazenda do perodo, ocupado por Delfim Neto,
3. A articulao federativa ficou a cargo da Secretaria de Assistncia a Estados e Municpios (Sarem), criada em 1972 para executar essa atribuio. Sarem competia compatibilizar planos de cunhos federal e estaduais, prestar assistncia tcnica a estados e municpios, elaborar normas e instrues para a aplicao dos recursos do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); coordenar a aplicao dos recursos destes fundos em consonncia com as prioridades federais; e desenvolver sistemas de informao.
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a tarefa de liderar o processo de coordenao das decises de poltica econmica, tarefa esta que foi posteriormente absorvida pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico criado pelo ento governo Geisel. A despeito de mudanas de estilo Geisel no gostava da ideia de ter um superministro , nessa poca que este sistema de planejamento e oramento se consolida e ganha fora enquanto elemento estruturador dos estudos, das anlises e das propostas de utilizao dos instrumentos disposio do governo para conduzir a economia. verdade que o sistema organizado durante o governo Geisel era mais formalizado, e nele o rgo de planejamento tinha uma posio central enquanto Secretaria Geral do Conselho de Desenvolvimento. A transformao do Ministrio do Planejamento em uma secretaria diretamente vinculada Presidncia da Repblica (PR) reforava sua posio enquanto instituio encarregada de coordenar o processo de planejamento e acompanhar sua implementao. Por isso, o perodo abarcado pelo II PND (1975-1979) pode ser visto como aquele em que o planejamento governamental atingiu o auge de sua influncia na formulao e implementao das polticas de desenvolvimento econmico e social. De acordo com as normas vigentes poca, cabia Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica: a coordenao do sistema de planejamento, oramento e modernizao administrativa, inclusive o acompanhamento da execuo dos planos de desenvolvimento; a coordenao das polticas de desenvolvimento econmico e social; a coordenao da poltica nacional de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, principalmente no aspecto econmico-financeiro; e a coordenao de assuntos afins e interdependentes de interesse de mais de um ministrio.
O sistema de planejamento em vigor na dcada de 1970 alcanava todas as dimenses relevantes da ao governamental. Entre estas, a atuao direta, por meio do oramento pblico e do controle sobre as atividades a cargo das instituies financeiras e das empresas estatais, e a atuao indireta, por meio de rgos colegiados que tratavam de questes relacionadas s polticas monetria Conselho Monetrio Nacional (CMN), industrial Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI), de preos Conselho Interministerial de Preos (CIP) e de comrcio exterior Conselho Nacional de Comrcio Exterior (Concex). Estes colegiados desempenhavam um papel relevante na administrao federal, exercendo no apenas as funes de rgos deliberativos, mas tambm funes executivas relevantes para a conduo da poltica de desenvolvimento.
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Neste sistema, o PND estabelecia as diretrizes e as prioridades a serem obedecidas, o oramento atribua os recursos em conformidade com tais prioridades e cabia aos ministrios de cada rea supervisionar as aes situadas na respectiva esfera de competncia. A existncia em cada ministrio de um rgo setorial de planejamento e oramento, composto por uma equipe tcnica qualificada, se encarregava de manter a articulao dos componentes deste sistema. A hierarquia do sistema era bem definida, concentrando as decises estratgicas no presidente da Repblica, que era assistido por dois colegiados: o Conselho de Desenvolvimento Econmico e o Conselho de Desenvolvimento Social, cabendo Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica coordenar as aes a cargo dos rgos setoriais, bem como as dos rgos seccionais toda a administrao indireta federal. Para tanto, a secretaria dispunha de uma organizao complexa que reunia competncia tcnica, capacidade de gesto, sistemas de informao e apoio em pesquisa e capacitao profissional. Como rgo integrante deste sistema, o Ipea/Iplan exercia um papel relevante no apoio s tarefas de formulao, acompanhamento e avaliao das polticas e programas contemplados no planejamento governamental. Em um contexto no qual, apesar das dificuldades criadas pela primeira crise do petrleo, o governo dispunha de grande capacidade de investimento, reforada pelo acesso a recursos externos, a execuo oramentria no sofria maiores restries e a efetivao dos investimentos programados dependia essencialmente da capacidade de gesto pblica, que contava com uma burocracia razoavelmente bem capacitada. A superviso ministerial funcionava a contento no caso dos rgos da administrao direta, mas no no caso das empresas estatais, principalmente nas estatais mais poderosas. Nestes casos, a exigncia das estatais submeterem seus oramentos de aplicao de recursos ao rgo central de planejamento, que, por meio da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), buscava assegurar a congruncia destes oramentos com as prioridades do governo, contribua para reforar o papel do planejamento na coordenao dos investimentos pblicos e no acompanhamento da execuo das polticas e prioridades nacionais. Na dcada de 1980, o funcionamento desse sistema de planejamento sofreu duros golpes. A segunda crise do petrleo (1979-1980) e o esgotamento das possibilidades de o Estado sustentar o ritmo de investimentos registrado no perodo anterior, em face do agravamento dos desequilbrios externos e internos, com o enfraquecimento do Poder Executivo durante o perodo de transio para a democracia, contriburam para reduzir sua capacidade de articulao das decises governamentais. O III PND (1980-1985) cumpriu a formalidade exigida pelo supracitado dispositivo legal, mas a falta de unidade no comando da poltica econmica, com vises diferentes esposadas pelos Ministrios da Fazenda e do Planejamento do perodo a respeito de como enfrentar a crise contribuiu para que ele fosse, na prtica, abandonado.
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A situao no mudou significativamente com o advento da Nova Repblica em 1985. As divergncias entre planejamento e fazenda que se manifestaram no governo anterior se reproduziram ao longo das sucessivas trocas de ministros promovidas durante o ento governo Sarney quatro ao todo , e embora a formalidade tenha sido mantida, com o chamado I PND da Nova Repblica (1985-1989) inaugurando um discurso que enfatizava as preocupaes sociais do planejamento, a segunda metade dos anos 1980 deu continuidade ao processo de esvaziamento do planejamento enquanto lugar central das decises de poltica econmica e de coordenao das aes empreendidas pelo governo. O enfraquecimento do Ipea, que coincide com o perodo de esvaziamento daquela forma de realizar o planejamento, desmontou toda uma estrutura tcnica que se encarregava de dar suporte ao funcionamento do sistema de planejamento.4 Todavia, apesar de enfraquecido e desmotivado, o aparato tcnico que sustentou as iniciativas de interveno estatal para prover a industrializao brasileira, e que se expandiu consideravelmente na dcada anterior, foi razoavelmente preservado, mas as instabilidades poltica e econmica, somada com a perda de hegemonia do Executivo nas decises de poltica econmica, que se manifestou com particular intensidade aps a redemocratizao, reduziram em muito sua efetividade. O advento da Constituio de 1988 abalou os alicerces daquele sistema de planejamento e contribuiu para o que veio a ocorrer na dcada seguinte. O abandono, nos ltimos momentos dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, do projeto de instaurar um regime parlamentarista no Brasil, amarrou as mos do Poder Executivo, ao mesmo tempo em que redefiniu as regras aplicadas ao processo eleitoral, gerando uma fragmentao poltico-partidria que cria embaraos coordenao das decises de poltica econmica. Assim, apesar de o sistema ter sobrevivido formalmente, sua capacidade operacional foi severamente abalada. O golpe mortal, como veremos em seguida, foi proferido no incio da dcada de 1990, com a desmoralizao do servio pblico e o desmonte da tecnoburocracia construda durante as trs dcadas precedentes.
4 A DESCONSTRUO DO PLANEJAMENTO
Na segunda metade da dcada de 1980, a insatisfao com a situao a que havia chegado o planejamento governamental no Brasil deu origem a alguns seminrios que buscavam discutir as causas da crise em que aquele modelo de planejamento se encontrava e explorar sugestes para a recuperao desta atividade. No mais importante desses seminrios, promovido por ocasio da comemorao dos 25 anos do Ipea, em 1989, o ex-diretor do Ipea/Iplan, Roberto
4. Para uma interessante descrio do papel do Ipea no funcionamento do sistema de planejamento, ver Areal (1990).
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Cavalcanti de Albuquerque, apresentou uma agenda a ser cumprida para a recuperao da atividade de planejamento nos anos 1990, mas agora em um ambiente democrtico, como fica claro pelos principais eixos levantados: Formular um projeto nacional de desenvolvimento, apoiado em uma discusso com a sociedade. Definir o papel do estado na implementao desse projeto, buscando equilibrar as aes a cargo do poder pblico e do setor privado. Rever e modernizar a organizao da administrao pblica, dando menos nfase simetria e adotando tcnicas modernas de gesto para melhorar a eficincia e a eficcia do governo. Conceber novos relacionamentos federativos. Ampliar o controle da sociedade sobre o estado, mediante representao dos interesses sociais no planejamento. Estabelecer uma convivncia harmnica entre os poderes executivo e legislativo, que ficou prejudicada com a instituio de um regime poltico hbrido, parlamentarista-presidencialista, em 1988, no qual o executivo governa, mas no decide e o legislativo decide, mas no governa.
Essa agenda, que buscava conciliar a recuperao do planejamento com a nova realidade de uma sociedade plural e democrtica, incorporava tambm elementos importantes para o sucesso desta empreitada, como a participao da sociedade na definio das prioridades nacionais, o estabelecimento de um novo modelo de relaes federativas adaptado autonomia dos governos subnacionais, a regulamentao dos novos dispositivos constitucionais que tratam de matrias correlatas e a preocupao com a eficincia e a eficcia da gesto pblica. Ademais, chamava ateno para um ponto de fundamental importncia: uma convivncia harmnica entre os poderes da Repblica como condio indispensvel para a coordenao das decises de polticas pblicas, da qual, como sabido, depende a eficcia do planejamento. Em alguma medida, a agenda descrita anteriormente refletia o desconforto gerado pelo insucesso de mais uma tentativa de reorganizar a ao governamental, com vista sustentao do crescimento, em torno de um novo Programa de Metas elaborado no calor do entusiasmo gerado pelos primeiros resultados obtidos na batalha pela estabilizao monetria, com a adoo do Plano Cruzado. Em essncia, o Plano de Metas 1986-1989, elaborado na gesto do presidente Jos Sarney, renovava o intento de repetir o ritmo de crescimento alcanado na dcada de 1970 a meta para o crescimento era de 7% ao ano no perodo , o que deveria ser alcanado mediante a adoo de uma poltica agressiva de investimentos na infraestrutura nfase na reduo da dependncia energtica , a expanso e a modernizao da
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indstria e da agricultura e a promoo de novas iniciativas nas reas de educao e alimentao voltadas para a universalizao do ensino fundamental e a reduo das carncias nutricionais; neste caso, com a distribuio gratuita de leite a crianas carentes e o reforo do programa de alimentao escolar. Mais uma vez, no entanto, o efmero sucesso do Plano Cruzado no permitiu que as expectativas dos formuladores deste plano fossem confirmadas, fazendo que, na prtica, ele fosse abandonado, enquanto o agravamento da crise econmica e poltica nos derradeiros anos da dcada de 1980 atropelou o debate sobre a reconstruo do planejamento. Assim, aps o breve encantamento com os primeiros resultados do Plano Cruzado, o sucessivo fracasso dos programas de estabilizao aplicados no governo Sarney azedaram a situao reinante e abriram espao para aventuras que, em vez de reconstrurem, desconstruram o que ainda restava do sistema de planejamento gradativamente implantado nas dcadas anteriores. A histria desta desconstruo se desenrola ao longo de quatro atos, cujos personagens e contedo so apresentados a seguir.
4.1 Primeiro ato: o desmonte do Estado e da administrao pblica
Os ltimos anos do governo Sarney foram marcados pelo recrudescimento da inflao e por uma forte campanha de desmoralizao do Estado, apoiada em denncias de malversao dos recursos pblicos e desenfreada corrupo. A insatisfao da sociedade com os governantes crescia medida que a economia se desorganizava e que a inflao corroia os salrios da classe mdia e jogava uma quantidade crescente de brasileiros para abaixo da linha de pobreza. No final do governo da Nova Repblica, a inflao superava 80% ao ms, o que equivalia a um ndice acumulado de 6.000% nos 12 meses precedentes posse do novo presidente, em maro de 1990. A taxa mdia de crescimento de 2,2%, registrada na dcada de 1980, contribua para um expressivo aumento do desemprego e a queda de 30% no poder de compra do salrio mnimo correspondia a um aumento na desigualdade na distribuio da renda o coeficiente de Gini subiu para 0,636 em 1989 era 0,575 no incio da dcada. Estes e outros indicadores levaram muitos analistas a classificar a dcada de 1980 como uma dcada perdida em matria de desenvolvimento. Em um cenrio de deteriorao da autoridade vicejavam as denncias de que Braslia era responsvel por boa parte dos males da nao. Os marajs da Repblica, encastelados no Planalto Central, passavam a ser alvo de repulsa e indignao. A figura do funcionrio pblico, injustamente associada ao usufruto de altos rendimentos obtidos com baixo esforo, foi sendo desqualificada. A pecha de corruptos alcanava todo o estabelecimento poltico, abrindo espao para o surgimento de falsos paladinos da moralidade que se propunham a caar os marajs e oferecer suas cabeas ao povo.
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Montado nessa onda de revolta popular contra os desmandos e excessos reinantes na Versailles tropical, a figura desse paladino, encarnada na pessoa de Fernando Collor de Mello, apareceu no horizonte e atropelou a corrida eleitoral para, sem maior dificuldade, obter o aval popular para se transformar no primeiro presidente eleito diretamente nas urnas aps a redemocratizao do pas. Amparado nas urnas, o ento presidente Collor de Mello no teve maior dificuldade para superar os problemas decorrentes do regime hbrido parlamentarista-presidencialista, que obstou a ao da administrao anterior, e impor a vontade do Executivo a um Congresso Nacional enfraquecido pela baixa estima a ele devotada pela opinio pblica. Assim, fiel bandeira que empunhou de estancar a sangria que um excesso de ministrios e demais entidades controladas pelo Estado provocava nos cofres pblicos, promoveu, logo nos primeiros meses de seu governo, uma medida de grande impacto na mdia, mas de resultados desastrosos para a administrao pblica: a reduo do nmero de ministrios; a extino de autarquias e empresas pblicas; o incio de um processo de privatizao de estatais federais; e o aviltamento dos salrios dos servidores associado ao corte de alguns benefcios herdados da poca da fundao de Braslia, como a venda dos apartamentos funcionais.5 A essa varredura na administrao pblica se seguiu um amplo programa de reduo, ou extino, de medidas protecionistas, amparadas na onda liberalizante que tomou conta das economias ocidentais e que tinha como propsito sacudir os empresrios brasileiros e estimul-los a melhorar a qualidade dos produtos oferecidos ao consumidor nacional. Para tanto, o governo adotou uma poltica de reduo progressiva dos nveis de proteo tarifria as tarifas aduaneiras aplicadas importao caram, entre o incio e o fim da dcada de 1990, de 105% para 35%, a mxima, e de 32% para 14%, a mdia e de eliminao de incentivos e subsdios internos ao desenvolvimento da capacidade produtiva. Adotadas em contexto em que mudanas promovidas pela Constituio de 1988 no campo do federalismo, com a devoluo da autonomia poltica a estados e municpios, reforada pela descentralizao do poder tributrio e a ampliao das transferncias de recursos federais, comeavam a se fazer sentir com maior intensidade, a reduo das barreiras alfandegrias e o corte nos incentivos federais agravava a situao. que os novos dispositivos constitucionais retiraram do governo federal no apenas o controle sobre uma parcela significativa dos recursos financeiros, mas tambm a capacidade que ele detinha para definir as polticas e os programas e articular as aes que ficavam a cargo de estados e municpios, uma vez que a
5. O nmero de ministrios foi reduzido a 12, com a extino de 11 cargos desta natureza, nmero igual ao das entidades estatais extintas, entre elas holdings setoriais que desempenharam importante papel nas dcadas anteriores na coordenao e implementao de investimentos na infraestrutura e em indstrias de base, como a Siderbras, a Empresa de Portos do Brasil S/A (Portobrs) e a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU).
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descentralizao ento promovida no foi acompanhada da criao de instituies e instrumentos necessrios para assegurar a cooperao na Federao. Com isso, as iniciativas isoladas de estados e municpios no campo do planejamento e da formulao de polticas setoriais abandonavam uma viso integrada e, ao focalizar o interesse local, fomentavam a competio e o antagonismo na Federao. Complementava o desmonte da capacidade do Estado para promover e conduzir o processo de desenvolvimento a adoo do Programa Nacional de Desestatizao (PND), que tinha por objetivo transferir iniciativa privada atividades controladas pelo Estado que exerceram um papel central nas experincias de planejamento dos anos 1970. A execuo do PND contaria com recursos do Fundo Nacional de Desestatizao, criado com esta finalidade. No entanto, apesar das metas ambiciosas fixadas neste programa, dificuldades legais e a crise poltica limitaram o alcance das privatizaes promovidas nessa gesto, que no alcanaram os monoplios estatais, tendo se restringido a alguns setores produtores de insumos bsicos, como a siderurgia, a petroqumica e os fertilizantes. Promovida de forma atabalhoada e na ausncia de uma viso estratgica, com respeito ao papel do Estado em uma economia que se abria para o exterior no contexto de uma sociedade democrtica, as mudanas na estrutura administrativa no passavam, na prtica, da transformao de vrios ministrios em um s com base em uma vaga noo de afinidade de suas atribuies. Com isso, o nmero de ministros diminua, o que vendia sociedade a imagem de austeridade prometida, mas a administrao pblica no encolhia, e sim perdia qualidade. Na reforma administrativa, duas mudanas em particular contriburam para o desmonte do aparato que suportava o planejamento governamental: a reunio de Fazenda, Planejamento e Indstria e Comrcio no Ministrio da Economia e a de Transportes, Energia e Comunicaes no Ministrio da Infra-Estrutura. Como sucede em fuses e aquisies de empresas privadas com culturas distintas, a fuso ministerial trouxe prejuzo para todas as atividades que at ento viviam em universos distintos. No Ministrio da Economia, o planejamento, relegado a uma secretaria de menor importncia, limitava-se s atividades rotineiras de elaborao e acompanhamento dos oramentos, uma vez que o controle da execuo oramentria j estava concentrado na Secretaria da Fazenda Nacional, que abrigava o Departamento do Tesouro, enquanto a Secretaria Especial de Poltica Econmica, qual se vinculavam rgos relevantes para a atividade de planejamento, como o Ipea que readquiriu a identidade original de um instituto de pesquisa econmica aplicada e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), concentrava as decises relevantes nesta rea. A poltica industrial foi abandonada e os rgos que integravam o antigo Ministrio da Indstria e do Comrcio foram incorporados Secretaria Nacional de Economia, que tambm tinha pouca visibilidade.
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Outra mudana que contribuiu para a destruio do sistema de planejamento foi a absoro, pelas secretarias de administrao dos ministrios setoriais das respectivas atividades de planejamento e oramento que, assim, perdiam importncia na hierarquia da organizao pblica e se envolviam mais em atividades burocrticas do que em funes tpicas de planejamento. Esta mudana marcou o incio do processo de esvaziamento dos rgos setoriais de planejamento, cuja importncia para o desempenho do planejamento governamental na dcada de 1970 foi olvidado. Da mesma forma que em experincias anteriores, o sucesso do planejamento dependia de ganhos duradouros com respeito conteno do processo inflacionrio e estabilizao da moeda, o que no se efetivou. Assim, com o fracasso de mais um plano de estabilizao e a crescente insatisfao da classe mdia com o congelamento dos depsitos bancrios, a conduo da poltica econmica perdeu o rumo e se resumiu a administrar o dia a dia de um governo que, logo em seguida, se enredou em uma sucesso de escndalos e corrupo. Para marcar definitivamente seu descaso com o planejamento, o governo no deu importncia tarefa de elaborao do Plano Plurianual (PPA), que, conforme o disposto na Constituio de 1988, passava a substituir os Planos Nacionais de Desenvolvimento e deveria cobrir o perodo 1991-1995, se limitando a cumprir a exigncia constitucional.6 Vale a pena notar que a troca de nome o PPA reproduzia a exigncia de elaborao de planos quinquenais que se estendiam at o primeiro ano de uma prxima administrao, mas assumia o carter de um plano do governo federal tinha o efeito adicional de limitar o alcance da proposta de elaborao de planos nacionais de desenvolvimento. O desmonte do planejamento foi ratificado pela perda de importncia do oramento, traduzida na posio subalterna do rgo encarregado desta funo na estrutura do Ministrio da Economia e na sua irrelevncia enquanto instrumento de decises estratgicas relacionadas ao uso dos recursos pblicos. A extino da SEST, promovida em nome da reduo do tamanho do Estado, retirava do governo mais um importante instrumento de controle sobre investimentos de fundamental importncia para o desenvolvimento nacional e regional. O desmonte do oramento abriu espao para a captura do controle sobre o processo de elaborao e aprovao do oramento por polticos que h algum tempo dominavam a Comisso de Oramento do Congresso, contribuindo para os desmandos que levaram ecloso do caso que veio a ser conhecido como o escndalo dos anes do oramento. Com a vinda tona das ilegalidades cometidas durante a campanha presidencial, as quais vieram a ser conhecidas como O Caso PC Farias que levou Collor de Mello ao processo de impeachment que o Congresso Nacional aprovou em setembro de 1992.
6. O descaso com a proposta do PPA se revelou no fato de que logo em seguida sua aprovao foi promovida uma reviso, concluda em meados de 1992.
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Em menos de dois anos, as mudanas administrativas empreendidas no alvorecer dos anos 1990 destruram uma estrutura de planejamento que embora j estivesse fragilizada em face de uma espria associao entre autoritarismo e planejamento, que vicejou na transio do regime militar para a democracia, ainda preservava elementos bsicos que poderiam permitir uma mais fcil recuperao. Uma mudana que parecia de menor importncia (a substituio da figura do secretrio-geral dos ministrios pela do secretrio executivo) teve consequncias que repercutem at hoje. O cargo de secretrio-geral, concebido na reforma administrativa de 1967, deveria ser exercido por profissionais de carreira ou tcnicos de reconhecida competncia nas reas comandadas pelos diversos ministrios, de modo a preservar a estabilidade da burocracia governamental e a continuidade das aes, independentemente da alternncia do poder inerente a um regime democrtico. Acompanhada da destruio da memria administrativa que se seguiu ao processo atabalhoado com que a fuso dos ministrios foi promovida, esta mudana deslanchou um processo de terceirizao do servio pblico, que foi se agravando ao longo da dcada medida que o quadro de funcionrios ia envelhecendo e que o aviltamento dos salrios estimulava a aposentadoria dos mais velhos e o abandono dos mais jovens.
4.2 Segundo ato: prudncia e moralizao
A ascenso ao poder do vice-presidente Itamar Franco, aps o impeachment de Collor de Mello, se deu em um ambiente conturbado. O novo presidente tinha inclinaes nacionalistas e uma maior disposio para aceitar a tese da importncia da presena do Estado em um projeto de desenvolvimento. No entanto, a situao poltica e econmica vigente poca de sua posse no favorecia grandes mudanas. No plano poltico, o episdio do impeachment devolveu ao Congresso Nacional o poder que havia momentaneamente perdido durante os primeiros anos da administrao anterior, o que obrigou o novo presidente a negociar o apoio necessrio para poder governar. No plano econmico, a instabilidade domstica e a crise externa restringiam o grau de liberdade do setor pblico para promover investimentos e alavancar o desenvolvimento. Apesar de uma das primeiras providncias do ento governo Itamar Franco ter se voltado para desmanchar as mudanas administrativas implantadas na gesto anterior, revertendo a fuso de ministrios e recriando a Secretaria do Planejamento e a Coordenao da Presidncia da Repblica, o impacto destas providncias passou desapercebido. A Secretaria de Planejamento ressurgiu enfraquecida, tanto na sua capacidade tcnica quanto no seu poder de influncia nas decises governamentais. A breve passagem pelo planejamento de um tcnico de confiana do presidente, que logo em seguida foi removido para a pasta da Fazenda, revelou a dificuldade desta secretaria para assumir a coordenao das decises de poltica econmica sem dispor de instrumentos e de equipe para faz-lo.
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Em pouco tempo, a tentativa de recompor o espao do planejamento no centro das decises governamentais foi abandonada e o governo se rendeu realidade de ter que negociar com o Congresso Nacional a composio da equipe ministerial para construir uma base de apoio poltico que lhe desse condies de governar. Em repetio ao que j havia ocorrido no governo Sarney, as pastas do Planejamento e da Fazenda trocaram de mos trs vezes em menos de trs anos. Uma mudana importante promovida nesse perodo continua, at hoje, comprometendo a tarefa de reconstruo do planejamento e da capacidade do Estado para implementar os planos de governo. Trata-se da criao da Secretaria Federal de Controle (Lei no 8.490), em 1992, que, em resposta aos escndalos da era Collor, centralizou as atividades de controle interno retirando esta responsabilidade da rbita de cada ministrio e da influncia dos respectivos ministros. Como veremos adiante, este foi o primeiro passo na direo de um processo de progressivo fortalecimento do aparato de controle das aes do governo federal, movido pelo esforo de combater a corrupo e moralizar a administrao pblica que, ao ser posteriormente exacerbado, foi inibindo a atuao dos gestores e criando embaraos eficincia da gesto pblica. Na ausncia de condies para recuperar a importncia do planejamento7 e premido pelo carter transitrio de sua administrao, o novo governo saiu em busca de uma bandeira para marcar sua gesto. Com a expanso econmica sufocada pelas restries externas, os problemas sociais ocupavam um maior espao na agenda governamental e o combate pobreza se apresentava como uma importante bandeira a ser empunhada. Apoiado na mobilizao da sociedade em torno do tema, o governo levou adiante um programa de combate fome que deixou uma marca indelvel no conjunto das aes governamentais desse perodo. Embora avesso s teses de privatizao, o governo do presidente Itamar Franco manteve o programa iniciado na administrao anterior, mas no lhe deu maior prioridade. No obstante, a retirada do Estado das funes de produtor de matrias-primas e de insumos bsicos entre 1991 e 1994, cuja importncia para o desenvolvimento econmico nas fases ureas do planejamento governamental j foi destacada, significou a perda de um instrumento importante para a implementao dos planos de desenvolvimento implementados no passado, que desde ento no encontrou um substituto. Escaldado pelos fracassos de todas as tentativas heterodoxas de estabilizao monetria adotadas desde meados dos anos 1980, a administrao Itamar Franco evitou este caminho. Medidas ortodoxas para segurar o crescimento dos preos (juros elevados e aperto fiscal) mantinham a economia adormecida, mas no
7. Uma proposta de reviso do PPA, elaborada nesse perodo, no chegou a ser votada no Congresso Nacional (GARCIA, 2000), forando o governo a promover mudanas pontuais para cumprir as formalidades do ciclo oramentrio.
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evitavam que os preos continuassem subindo. Em gesto de grande ousadia, o ento presidente bancou a elaborao de uma estratgia inovadora de estabilizao monetria, cujo sucesso abriu as portas para a eleio de seu sucessor. A preocupao com a moralizao da administrao pblica, que marcou esse perodo, se estendeu ao domnio do oramento. A concluso, em abril de 1994, dos trabalhos da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) instituda para tratar desta questo recomendou a cassao dos mandatos dos anes do oramento e apresentou vrias recomendaes de mudanas no processo oramentrio voltadas para sua moralizao. Estas recomendaes vieram a ser objeto de uma resoluo do Poder Legislativo (a Resoluo no 2, de 1995) que reduziu o poder dos relatores para interferir no oramento e adotou novas regras para disciplinar as emendas parlamentares proposta enviada pelo Poder Executivo. Um objetivo importante das mudanas promovidas por essa resoluo era o de impor uma nova ordem ao processo de tramitao e aprovao do oramento, de modo a dar-lhe maior transparncia. Isto no significava, entretanto, que o governo recuperava condies para usar o oramento enquanto instrumento importante para levar a cabo um projeto de desenvolvimento. O desmonte promovido durante o governo Collor, que esvaziou o rgo central de oramento e destruiu os rgos setoriais de planejamento e oramento, continuou cobrando seu preo.
4.3 Terceiro ato: esperana e frustrao
A inaugurao do governo do ento presidente Fernando Henrique Cardoso gerou esperanas de que o planejamento viesse a ocupar um lugar de destaque na administrao pblica. Com o sucesso do plano de estabilizao monetria e a nomeao de profissionais competentes para dirigirem a pasta do Planejamento, que com a reforma administrativa ento promovida readquiria o status de um ministrio, denominado de Ministrio do Planejamento e do Oramento (MPO), o clima ficava propcio para a elaborao de uma nova estratgia de desenvolvimento e a definio do papel a ser desempenhado pelo Estado com vista sua implementao. Com efeito, a nova administrao tomou a srio a tarefa de elaborao do PPA para o perodo 1996-1999, o qual apoiou-se em estudos e projees macroeconmicas e propunha implementar as seguintes estratgias: construo de um Estado moderno e eficiente; reduo dos desequilbrios espaciais e sociais; e insero competitiva e modernizao produtiva. Mais uma vez, no entanto, a implementao do PPA ficava condicionada ao sucesso do plano de estabilizao monetria, cujos primeiros acordes soaram em meados de 1993 quando o ento presidente Fernando Henrique Cardoso ocupava a pasta da Fazenda no governo que o precedeu. Produto de um cuidadoso processo de preparao, o novo plano de estabilizao, que recebeu o nome de Plano Real, o mesmo dado
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nova moeda que criou, foi lanado em julho de 1994, seis meses antes da posse do novo presidente. O sucesso alcanado pelo Plano Real no que toca inflao amplamente reconhecido, mas a sequncia de eventos que a ele se sucederam deixou claro que a recuperao do planejamento no dependia apenas da estabilidade da moeda. A rigor, a sequncia de crises que assolaram os primeiros anos desse mandato presidencial contribuiu para que o foco das atenes permanecesse dirigido para o curto prazo, com a centralizao do comando sobre as decises de poltica econmica no Ministrio da Fazenda, de modo que a fugaz tentativa de implementar o ciclo oramentrio tal como previsto na Constituio de 1988 foi logo abandonada e as reformas estruturais assumiram prioridade na agenda governamental. Alm da retomada do processo de privatizao das estatais, que ganhou forte impulso nesse perodo e estendeu-se aos monoplios que o Estado detinha nos setores de energia eltrica e telecomunicaes, e da venda da Companhia Vale do Rio Doce e de aes da Petrobras que excedessem o mnimo necessrio para manter o controle acionrio da empresa, o governo se empenhou em promover outras mudanas que se sintonizavam com o propsito de reduzir o desequilbrio fiscal que, desde os primeiros momentos de elaborao do Plano Real, havia sido identificado como o calcanhar de Aquiles do plano. Com todos os diagnsticos apontando para o crescimento dos gastos previdencirios como uma causa importante de expanso do gasto pblico, a reforma previdenciria foi elevada ao topo da lista. Todavia, como o efeito de mudanas nas regras previdencirias no se verifica com a intensidade desejada no curto prazo e dada a grande rigidez dos principais componentes do gasto, a reduo do desequilbrio fiscal dependia do crescimento da arrecadao. Apesar da demora em aprovar uma reforma do regime previdencirio que ficou muito aqum da proposta original, uma consequncia indesejvel do longo e acalorado debate a respeito foi aprofundar o processo deflagrado no incio da dcada de desmonte da mquina pblica, em face da acelerao de aposentadorias de funcionrios qualificados e sua substituio por pessoal terceirizado, cuja contratao se dava por meio de recursos repassados a organismos internacionais. Este processo tambm teria sido estimulado pela rigidez introduzida pelas novas regras da Constituio de 1988 no campo do funcionalismo, que extinguiu a possibilidade de contratao de servidores pblicos pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e tornou obrigatria a realizao de concursos pblicos, o que no apenas dificultou o recrutamento, mas, principalmente, aumentou o custo do funcionalismo em face de regimes previdencirios mais generosos e de outras vantagens concedidas pelo estatuto dos servidores pblicos. Ademais, com a manuteno de uma poltica salarial altamente restritiva, o recrutamento de pessoal para o segundo e, at mesmo, o terceiro escalo da administrao pblica se apoiavam em gratificaes que contribuam para uma alta
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rotatividade destas posies. O esforo empreendido pelo ministro, da Administrao Federal e Reforma do Estado, Bresser Pereira durante o primeiro mandato do ento presidente Fernando Henrique de reconstruir as carreiras de Estado amenizou a situao no que diz respeito aos rgos centrais do chamado ciclo de gesto pblica, mas no evitou que os ministrios setoriais continuassem dependendo de pessoal terceirizado sem qualquer compromisso com a funo pblica. medida que a sustentao do apoio poltico ao governo passava a depender da formao de uma frgil coalizo de partidos que se constitua em funo do tema do momento, o que se manifestou com intensidade durante o encaminhamento da proposta de reeleio e durante o segundo mandato presidencial, o loteamento poltico dos principais cargos de direo nos vrios ministrios alcanando inclusive a figura do secretrio executivo , cujo nmero cresceu para acomodar distintos interesses e acentuou a dificuldade de coordenao das decises e, principalmente, de gesto das polticas e programas setoriais. O ncleo da equipe econmica que se encarregava de sustentar a poltica de estabilizao foi preservado deste loteamento, mas o foco no curto prazo ps de lado qualquer preocupao com o planejamento. Assim, o Ministrio do Planejamento deixou de lado as intenes e recomendaes do PPA e se voltou para uma tarefa de eleio de projetos prioritrios e a busca de meios para assegurar os recursos necessrios para sua implementao. Surgiu, ento, o primeiro de uma sequncia de iniciativas cujo modelo remonta aos primrdios do planejamento das dcadas de 1930 e 1950: a construo de um regime oramentrio especial para garantir a execuo de investimentos aos quais um determinado governo atribui prioridade. O Programa Brasil em Ao, lanado em 1997, se enquadra nesta categoria. Como tal, representava mais um esforo de criar um modelo paralelo de gesto de prioridades governamentais que ressaltava a incapacidade da mquina pblica para tocar as aes do governo. medida que o planejamento retrocedia aos primrdios de sua histria, a proposta do PPA mais se aproximava de um oramento plurianual, com o agravante de tentar abarcar todo o espectro das aes governamentais, e no apenas o programa de investimentos. Isto fica claro nas mudanas introduzidas por ocasio da elaborao do PPA para o perodo 2000-2003, por meio do Decreto no 2.829, de outubro de 1998, que estabelece regras comuns a serem aplicadas a elaborao e gesto dos PPAs e dos oramentos da Unio e determina a reviso da classificao funcional programtica para estimular a adoo de um gerenciamento por programas. Embora o citado decreto mencione que a seleo dos programas deveria levar em conta os objetivos estratgicos propostos para o perodo do plano, a nfase na gesto dos projetos reflete a postura adotada a partir do lanamento do Programa Brasil em Ao.
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Com efeito, o PPA 2000-2003, que assumia a marca de fantasia Avana Brasil, destacava entre seus objetivos a necessidade de racionalizar e melhorar a qualidade do gasto pblico, tendo em conta um cenrio de restries ao seu financiamento, mediante a implantao de um sistema de gesto pblica orientada para resultados que contribusse para aumentar a eficincia e a eficcia na aplicao de recursos e a legitimidade das aes do governo perante a sociedade civil. Destaca-se, na proposta do PPA 2000-2003, a preocupao com a avaliao dos resultados das aes nele contempladas. Na anlise que fazem da experincia de avaliao conduzida nesse perodo, Calmon e Gusso (2002) reconhecem alguns aspectos positivos, como a gerao de informaes teis para as revises anuais destes planos, a contribuio que deram para melhorar a transparncia das aes do governo e o destaque que concederam importncia da atividade de avaliao. Reconhecem, entretanto, que sua contribuio para a melhoria da gesto pblica deixou muito a desejar. A incapacidade de a proposta do PPA contribuir para a construo de um planejamento, em um ambiente democrtico e com uma viso estratgica de longo prazo dos desafios do desenvolvimento brasileiro, deve-se ao perodo de anos por ele abrangido quatro anos um prazo muito curto e a uma rgida interpretao da regra constitucional que acaba invertendo a lgica do planejamento. Ao estipular que nenhum projeto que ultrapasse o perodo de um ano pode ser includo no oramento sem estar contemplado no PPA, esta regra faz que o plano seja elaborado de modo a abrigar qualquer demanda que surja por ocasio da elaborao dos oramentos anuais e, quando isso no ocorre, ele seja revisado para acomodar novas prioridades oramentrias. Com isso, a viso estratgica se perde e o plano que se ajusta ao oramento, em vez do que seria de se esperar.8 O endurecimento do controle sobre a execuo oramentria, adotado aps a crise de 1998, forou o abandono da ncora cambial que sustentava a estabilidade do real, levou adoo de metas de gerao de elevados supervits primrios para atender ao mesmo objetivo e demoliu o pouco que ainda restava de p no campo da racionalidade oramentria. O contingenciamento das verbas oramentrias introduziu um jogo de faz de conta nas relaes do Executivo com o Legislativo que deteriorou as relaes entre ambos e causou srios danos qualidade da gesto pblica. Para aumentar o controle sobre o gasto, o Executivo passou a encaminhar propostas oramentrias com receitas subestimadas e sem espao para interveno do Congresso Nacional, o que levava este a reavaliar as receitas para acomodar as emendas parlamentares ao oramento. Aprovado o
8. A relao dos macro-objetivos do PPA 2000-2003 espelha essa realidade. Eles so em nmero de 23, comeando por criar um ambiente favorvel ao crescimento sustentvel e terminando por mobilizar o governo e a sociedade para a reduo da violncia.
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oramento, o Executivo, por decreto e em obedincia Lei de Responsabilidade Fiscal, impunha um forte contingenciamento de despesas, reforando a prtica de transferir a gesto oramentria para o mbito do Ministrio da Fazenda. Destitudo de seu principal instrumento, o Ministrio do Planejamento se mantinha margem do centro do poder. Cabia-lhe manter o ritual para cumprir as exigncias constitucionais de elaborao do PPA, da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da proposta oramentria, mas estes instrumentos apenas serviam para adornar as prateleiras dos gabinetes oficiais. Em regime que os cientistas polticos qualificaram como um presidencialismo de coalizo, o controle sobre a execuo oramentria passou a ser no apenas um instrumento de sustentao da disciplina fiscal, mas tambm um instrumento til para a negociao de apoio aprovao pelo Congresso Nacional de medidas de interesse do governo, mediante o controle sobre a liberao de emendas parlamentares ao oramento.
4.4 Quarto ato: duro aprendizado e forte cautela
Eleito, aps duas derrotas, o presidente Lula no quis correr o risco de afrouxar os controles sobre os instrumentos que sustentavam a estabilidade do real, uma vez reconhecido o valor que a maioria do eleitorado que sofria com a inflao atribua estabilidade da moeda. O duo juros elevados e aperto fiscal continuaram, portanto, no epicentro das decises econmicas, preservando o ritual do planejamento sem avanar na sua reconstruo. Assim, apesar de uma grande mobilizao de esforos para elaborar os dois PPAs de sua gesto, que se esmeraram em propor um novo modelo de desenvolvimento comprometido com a questo social, tais planos continuaram carecendo de condies concretas para serem efetivamente implementados. A ausncia de condies efetivas para a implementao desses planos, em face no apenas das limitaes financeiras, mas tambm do desmantelamento de todo o aparato que sustentava o planejamento do passado, contrasta com a ambio que eles expressam e a profuso de objetivos, programas e aes neles contemplados. Conforme assinala Mussi (2005), repetindo a estrutura de modelos anteriores, o PPA 20042007 contemplava cinco macro-objetivos ou estratgias, 30 desafios, 374 programas e cerca de 4.300 aes! Todo este conjunto deveria contribuir para a gerao de um crculo virtuoso de crescimento que, no mdio e no longo prazos, seria alimentado por uma sequncia de eventos, reforados pela implementao de reformas institucionais e programas sociais, que convergiriam para reconciliar a expanso econmica com distribuio da renda e a incluso social.9 A lgica que presidiu a elaborao
9. Para detalhes sobre a dinmica de crescimento e as reformas e os programas referidos neste estudo, ver Mussi (2005).
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deste plano cristalina, mas ao ignorar a realidade sob a qual deveria se dar sua execuo, ele no fugiu ao destino dado aos PPAs que o antecederam.10 Em boa medida, essa lgica adotada na confeco do plano anterior, com respeito ao crculo virtuoso de um crescimento comprometido com a incluso social e a reduo das desigualdades, foi mantida na elaborao do PPA 2008-2011, que enfatizava duas outras preocupaes importantes da agenda governamental: a preservao ambiental e a integrao territorial. Um maior rigor aplicado ao desenho dos programas permitiu que o total de programas contemplados neste plano se reduzisse a 306, uma queda de cerca de 20% em relao ao plano anterior, mas ainda assim um nmero que evidencia a dificuldade que o modelo dos PPAs enfrenta para eleger prioridades. Um marco importante no processo de elaborao deste plano foi a preocupao em agregar a dimenso espacial ao planejamento governamental, mediante a promoo de um amplo diagnstico das disparidades inter e intra-regionais e da preocupao em criar condies para articular as aes a cargo dos distintos entes federados para aumentar a eficcia da interveno do Estado no processo de desenvolvimento. Com esta importante inovao, o PPA 2008-2011 reala a limitao de uma abordagem limitada esfera de atuao do governo federal e destaca a necessidade de o esforo de reconstruo do planejamento nacional dar a devida ateno criao de instituies e instrumentos capazes de promover a cooperao federativa na formulao e implementao das polticas pblicas prioritrias para os objetivos nacionais de desenvolvimento. Merece meno a preocupao em retomar a capacidade de planejamento setorial, com destaque para o setor de energia, em que a criao de uma empresa pblica voltada para o planejamento do setor eltrico passa a preencher um vazio gerado pela privatizao do setor e se soma capacidade da Petrobras de elaborar planos estratgicos para o desenvolvimento das atividades relacionadas extrao do petrleo e a promoo de fontes alternativas de energia. Tambm ajuda o processo de retomada da capacidade de o Estado intervir na promoo do desenvolvimento, a iniciativa adotada no primeiro mandato do presidente Lula de elaborar a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce) e sua sucednea, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo, que buscam recompor os tradicionais instrumentos de incentivo fiscal e financeiro a consolidao e modernizao do parque produtivo existente, bem como promoo de novos setores em reas estratgicas para o futuro do pas. Nesse perodo, a poltica de recuperao dos salrios dos servidores pblicos e a ampliao dos concursos pblicos para as carreiras de Estado tambm contriburam
10. Uma outra inovao importante introduzida no processo e na elaborao desse plano foi o espao que concedeu participao de representantes e organizaes da sociedade, mediante a realizao de 26 reunies, uma em cada estado, que contaram com 4.738 pessoas representando 2.170 entidades.
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positivamente para melhorar as condies de operao da mquina pblica, mas a concentrao deste pessoal nos rgos centrais do ncleo econmico do governo, associada ao loteamento poltico dos principais cargos de direo nos ministrios setoriais, continuaram exercendo um efeito negativo sobre a capacidade de gesto pblica, que tambm se manteve prisioneira das prticas oramentrias herdadas da administrao anterior. Um dado novo agravou o problema apontado anteriormente: a multiplicao dos rgos encarregados do controle dos gastos pblicos e a exacerbao das funes por eles exercidas. Impulsionados por novos escndalos que atingiram personagens importantes no primeiro mandato deste governo, os rgos de controle sufocaram a administrao e instauraram um clima de medo que exerceu um efeito paralisante sobre a operao da mquina pblica, emperrando a execuo dos investimentos e dos projetos governamentais e afetando inclusive a execuo dos projetos contemplados no PAC, que repete a prtica antiga de selecionar projetos prioritrios e assegurar os recursos necessrios sua implementao.11 O tempo que resta para o encerramento desse ato no antev grandes perspectivas de mudana, ainda mais agora com a reverso do ciclo econmico favorvel que predominou em boa parte desta dcada. Todavia, exatamente em momentos de incerteza que cresce a importncia do planejamento e a necessidade de construir estratgias para lidar com os desafios do desenvolvimento. Embora as condies no estejam postas para dar incio a um processo de reconstruo do planejamento, importante provocar o debate a este respeito para que uma nova administrao esteja preparada para esta empreitada.
5 A CONSTRUO DO PLANEJAMENTO EM UM AMBIENTE DEMOCRTICO
Na construo do novo modelo de planejamento, a agenda proposta por Roberto Cavalcanti12 na segunda metade dos anos 1980 continua vlida. Nesta agenda, tem posio de destaque a necessidade de um novo estilo de planejamento governamental ter como referncia um projeto nacional de desenvolvimento, construdo mediante ampla discusso com a sociedade, no qual o papel do Estado na execuo deste projeto esteja claramente definido e a cooperao dos entes federados na sua implementao esteja devidamente contemplada, e que dele faam parte mudanas que concorram para a eficincia da gesto pblica, uma convivncia harmnica entre os poderes da Repblica e uma adequada representao dos interesses sociais no processo de formulao e execuo.
11. De acordo com matria publicada no jornal Valor Econmico de 18 de maro de 2009, que cita o Relatrio de Acompanhamento do PAC feito pela Advocacia-Geral da Unio (AGU), existem 1.026 contestaes judiciais que emperram a execuo das obras deste programa. Destas, pouco mais da metade (52%) questionam licitaes para obras em rodovias, cerca de 20% tratam de obras de gerao de energia eltrica e cerca de 15% de construo de ferrovias. A maioria das aes se concentra na regio Sul e trata de desapropriaes, que foram movidas pelo Ministrio Pblico (MP) sob o argumento de que afetam o meio ambiente e prejudicam comunidades de quilombolas. 12. Formado em Direito e mestre em Economia Poltica, foi superintendente do Ipea e secretrio de Planejamento da Presidncia da Repblica.
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Do modelo do passado, importante recuperar a necessidade de o planejamento estar apoiado em um amplo diagnstico da realidade socioeconmica do pas, que deste diagnstico derivem as estratgias e as prioridades a serem contempladas no plano, o comando sobre a implementao do plano esteja sob as ordens diretas do primeiro mandatrio do pas e concentrado em um rgo central de planejamento e oramento dotado de condies efetivas para exerc-lo e os instrumentos necessrios para executar, acompanhar e avaliar o planejamento sejam devidamente reforados. A recomposio das condies necessrias para a elaborao do plano uma tarefa mais fcil de ser executada. Ela depende apenas do reforo da capacidade tcnica necessria, o que vem sendo feito ao longo das experincias recentes de elaborao dos PPAs, especialmente nesta primeira dcada do sculo XXI. Mais difcil recompor as instituies requeridas para o efetivo exerccio da atividade de planejamento, o que demanda no apenas mudanas de ordem administrativa, mas tambm uma nova atitude de parte das autoridades governamentais. Enquanto o planejamento praticado nos anos 1970 tinha um carter eminentemente impositivo, em razo de regime poltico ento vigente, o planejamento de hoje no pode ignorar a pluralidade da representao poltica e a intensa mobilizao que ocorre na sociedade brasileira com vista a promoo e defesa de seus particulares interesses. Essa nova realidade impe alguns desafios importantes ao exerccio da atividade de planejamento. A maneira como as demandas e as reivindicaes desses grupos de interesse so conduzidas se reflete no grau de aderncia s prioridades e aos objetivos estabelecidos em um projeto nacional de desenvolvimento e, portanto, na sua execuo. Se a participao se d de forma ad hoc, sem a observncia de normas e procedimentos que organizem este processo e na ausncia de condies para avaliar a exequibilidade destas reivindicaes, o plano da resultante tende a assumir a feio de um documento genrico, com um extenso rol de supostas prioridades que, na realidade, indicam a perda de foco naquilo que realmente prioritrio, perdendo credibilidade. Em uma sociedade democrtica, a participao da sociedade na construo de um projeto de desenvolvimento deve ser intermediada pelos rgos que a representam na vida poltica nacional, isto , o Congresso Nacional. Por isso, a exigncia de que o plano seja submetido deliberao desta instituio, a qual deve dispor do tempo necessrio para apreciar a proposta e se preparar para exercer este papel, mediante instalao de comisses especiais s quais devem ser dadas condies para ouvir os diversos segmentos da sociedade, avaliar tecnicamente as distintas posies luz do interesse nacional e das restries impostas pela disponibilidade de recursos e oferecer os elementos necessrios aprovao de um plano que equilibre as demandas particulares com os interesses maiores da nao.
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No entanto, um planejamento participativo no pode ignorar as limitaes impostas pela disponibilidade de recursos para execut-lo, sob pena de perder credibilidade. Por isso, a participao no pode se dar no detalhe dos programas e projetos contemplados no plano. As escolhas bsicas devem ocorrer nas questes que dizem respeito ao estilo de desenvolvimento, vale dizer a contribuio que um determinado plano pode dar para sustentar o crescimento, reduzir disparidades sociais e regionais , preservar o meio ambiente e reduzir a vulnerabilidade a mudanas no cenrio internacional. Cabe ao governo definir a maneira como isto pode ser feito, isto , escolher os programas de projetos a serem tocados e distribuir os recursos disponveis entre eles, cabendo sociedade cobrar do governo os resultados decorrentes desta escolha. Por isso, um atributo fundamental para a recuperao da credibilidade do planejamento em uma sociedade democrtica a transparncia que o planejamento e, principalmente, a execuo do plano precisam exibir. Isto significa que uma condio importante para a reconstruo do planejamento a existncia de mecanismos e instrumentos voltados para o acompanhamento da execuo dos programas e projetos contidos no plano, a avaliao recorrente dos resultados que vo sendo obtidos durante o perodo do plano e, quando necessrio, a indicao de ajustes e correes para mant-los no rumo originalmente traado. Este acompanhamento deve ser objeto de relatrios detalhados e apresentados em sesses do Congresso Nacional a serem especialmente organizadas para apreciarem estes relatrios. Em uma federao, como a brasileira, e em um ambiente democrtico, como o atual, um projeto nacional no pode se confundir com um plano do governo federal. Ele deve ter propsitos mais amplos, voltados para a construo de uma viso estratgica, de longo prazo, dos interesses nacionais, que contemple as aes requeridas para a promoo destes interesses e as medidas necessrias para sua defesa no contexto das relaes internacionais. Caberia sociedade fiscalizar para que o plano de cada administrao no se desviasse dos rumos traados no plano estratgico. Para isso, as responsabilidades de cada ente federado com respeito s aes ali contempladas precisariam estar bem definidas. Como o plano estratgico no deve entrar em detalhes com respeito a programas e projetos a serem executados em cada perodo de governo, a autonomia federativa no ficaria comprometida, mas os governantes, na Unio, nos estados e nos municpios, ficariam obrigados a informar nos respectivos planos de governo as razes subjacentes s escolhas feitas, acompanhadas das respectivas justificativas, bem como abrir o espao necessrio a que estas escolhas levem em conta as preferncias temporais das respectivas sociedades. luz do anterior, duas caractersticas importantes do planejamento praticada na dcada de 1970 merecem ser consideradas no processo de construo do planejamento, em um ambiente democrtico, pelo governo federal: a
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liderana do processo de elaborao e a execuo do plano, sob a superviso direta do presidente da Repblica, e a instituio de um sistema eficiente de coordenao, execuo, acompanhamento e avaliao dos programas e projetos contemplados no plano. Com exceo da experincia de elaborao do Plano Decenal, que pretendia construir uma viso estratgica de longo prazo para o desenvolvimento nacional, esta no era uma preocupao dominante na experincia de planejamento do passado, talvez porque ela estivesse implcita na renovao dos mesmos propsitos adotados nos planos elaborados durante o regime militar, e tambm porque em uma economia fechada isto ainda no era to importante. Com o acrscimo deste atributo, a construo do planejamento deve ter em conta trs pilares: viso estratgica, capacidade de gesto e um sistema eficiente de coordenao.
5.1 A construo de uma viso estratgica
A ausncia de uma viso estratgica pode ter vrias explicaes, mas, fora de dvida, a mais importante delas no Brasil de hoje se deve ao longo predomnio das preocupaes com a estabilidade macroeconmica e o consequente direcionamento do foco das atenes governamentais para o curto prazo, desprezando as consequncias deste fato para a qualidade das polticas pblicas e dos respectivos resultados. Tal situao tambm contribuiu para que os bem intencionados esforos de traar uma estratgia de desenvolvimento comprometida com a questo social, a qual deveria orientar os PPAs elaborados para os quadrinios 2003-2007 que enfocava um crescimento voltado para o estmulo ao consumo de massa e 2008-2011 que assumia esta estratgia sob a capa de um crescimento voltado para a incluso social e a reduo das desigualdades no passassem de documentos preparados com seriedade, mas despidos de quaisquer chances de execuo, exibindo um forte contraste entre as respectivas ambies, espelhadas na multiplicidade de macroobjetivos, desafios, programas e aes e as limitaes sob as quais foram concebidos. Convm assinalar que a construo de uma viso estratgica no pode ignorar as limitaes que a realidade financeira e institucional impem sua implementao sob pena de perda de credibilidade do esforo de planejamento. Tampouco se resume necessidade de integrar planejamento e oramento, tal como o previsto nos dispositivos constitucionais. Primeiro, o prazo de quatro anos abrangido pelo PPA , obviamente, muito curto para um horizonte adequado de planejamento. Ademais, alm de curto, nem este prazo obedecido, pois o PPA desmontado a partir do segundo ano de sua vigncia, uma vez que os oramentos posteriores no obedecem s prioridades nele contempladas, o que leva a sucessivas revises. Uma viso estratgica requer olhar mais adiante mais de uma dcada e revises peridicas para incorporar mudanas provocadas por transformaes no cenrio sob o qual ela foi construda.
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Segundo, ainda que quatro anos fosse um prazo razovel, os procedimentos adotados tornam este prazo ainda mais estreito. O tempo disponvel para a elaborao, discusso e aprovao do PPA limitado, alm de coincidir com a discusso do prprio oramento no primeiro ano de um novo mandato presidencial. Terceiro, o horizonte temporal se reduz ao longo de cada mandato, de tal forma que na sua metade ele de apenas um ano. Quarto, com o esvaziamento do PPA, arranjos especiais so criados para garantir a implementao das prioridades de cada administrao, o que refora sua irrelevncia. Embora a inteno dos constituintes estivesse razoavelmente afinada com o propsito de inserir as decises oramentrias no mbito de um planejamento de mdio prazo e promover a integrao entre o plano e o oramento, as condies reinantes no perodo imediatamente posterior promulgao da Constituio e a necessidade, alguns anos aps, de adotar regras e procedimentos para promover o ajuste das contas pblicas e assegurar o cumprimento das metas fiscais, fizeram que a prtica oramentria se afastasse totalmente das intenes. Ademais, novas garantias institudas para o financiamento dos direitos sociais, e a no reviso do modelo de federalismo fiscal, contriburam para que ao longo do tempo a rigidez oramentria fosse aumentando, reduzindo a muito pouco a parcela dos recursos oramentrios sobre a qual possvel exercer alguma discricionariedade. Nesse contexto, as decises estratgicas foram cristalizadas, de tal forma que as negociaes sobre a alocao dos recursos pblicos acabam se reduzindo a aspectos de menor importncia para o futuro da nao. Dado o estreitamento do espao para uma negociao de alto nvel que concentre a interveno poltica nos grandes agregados e assegure que estas decises estejam em sintonia com as prioridades estratgicas nacionais, a consequncia inevitvel que a ateno do Legislativo se volte para os detalhes e a busca de maior influncia por meio de imposio de exigncias legais que aumentam a rigidez na repartio dos recursos pblicos. Outra questo importante na construo de uma viso estratgica o territrio, cuja ocupao sofre o impacto de mudanas na economia e na demografia que acentuam disparidades e conflitos e ameaam a sustentao da unio econmica do pas. Na ausncia de uma estratgia espacial, conflitos e antagonismos criam um ambiente desfavorvel cooperao federativa e, portanto, aumentam as dificuldades para a reconstruo do planejamento. Tambm importante nessa viso estratgica a identificao de riscos, que necessitam ser devidamente avaliados para que o governo se antecipe sua ecloso as crises recentes relacionadas escassez da oferta de energia e ao descalabro do transporte areo so exemplos da ausncia de mecanismos adequados para avaliar riscos e inclua as providncias necessrias entre as prioridades a serem atendidas.
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O nvel em que o planejamento estratgico exercido tambm precisa ser levado na devida conta. A responsabilidade pelo planejamento estratgico no deve estar concentrada apenas nos rgos centrais de planejamento. importante que os rgos setoriais estejam tambm habilitados a elaborar seus planos estratgicos, a traduzir estes em objetivos, metas e aes plurianuais e a defender suas reivindicaes nas instncias decisrias do Poder Executivo e do Parlamento. Por seu turno, o planejamento estratgico no nvel central deve contemplar os elementos necessrios para avaliar os trade-offs entre distintas opes de alocao dos recursos disponveis, tendo em conta os objetivos e as prioridades nacionais. A insero de uma viso estratgica no planejamento governamental depende do estabelecimento de uma sequncia de procedimentos que se inicia com a identificao das prioridades nacionais, a traduo destas prioridades em objetivos a serem perseguidos em um dado horizonte de tempo, a definio do que precisa ser feito para alcanar estes objetivos, o estabelecimento de etapas e das respectivas metas a serem atingidas para este fim e a seleo de indicadores a serem utilizados para monitorar os resultados obtidos e propor os ajustes devidos, quando necessrio. Tal concepo requer mudanas na forma como a Constituio de 1988 tratou da questo da integrao entre o plano e o oramento. A limitao do horizonte temporal do planejamento durao de um mandato presidencial, alm de ser inconsistente com a noo de um plano estratgico gerou um resultado contrrio ao pretendido em vez de integrar oramento e planejamento acarretou seu divrcio. Outro vcio do modelo vigente se refere concentrao das tarefas de planejamento no nvel do rgo central. importante, conforme mencionado anteriormente, dotar os rgos setoriais da capacidade para elaborar seus planos estratgicos, identificar as aes necessrias para que estas estratgias sejam implementadas, estabelecer as metas a serem alcanadas em um dado prazo pelo menos quatro anos e identificar os recursos necessrios para cumpri-las. Ao rgo central de planejamento caberia analisar as propostas encaminhadas pelos organismos setoriais, avaliar as escolhas possveis luz das prioridades nacionais e definir como os recursos disponveis deveriam ser distribudos entre elas para obter melhores resultados com respeito alocao dos recursos pblicos. Em um novo modelo de planejamento, o PPA assumiria o carter de um plano de governo que, tendo em conta as prioridades estratgicas nacionais, conteria as polticas e os programas que cada administrao adotaria durante o respectivo mandato, bem como os recursos a serem mobilizados com esta finalidade, que seriam contemplados em um oramento plurianual. Este conteria um nmero reduzido de programas, associados aos objetivos estratgicos do plano, e buscaria assegurar a continuidade na sua execuo mediante garantias de incluso dos recursos necessrios para isto nos respectivos oramentos anuais.
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Um complemento importante da proposta de adoo de uma viso estratgica no planejamento governamental a seleo de indicadores que permitam monitorar o desempenho de cada programa e avaliar seus resultados. Dadas as conhecidas dificuldades para aferir os resultados associados implementao de um determinado programa, em face da multiplicidade de causas intervenientes, importante que esta atividade no fique restrita a um exerccio de avaliao conduzido pelo rgo central de planejamento e oramento. A avaliao deve contemplar tambm a exigncia de que os rgos setoriais estejam equipados para exercer esta funo e que os mtodos aplicados realizao desta tarefa contemplem procedimentos alternativos, a exemplo do levantamento de informaes junto aos beneficirios, ou usurios, de cada programa.
5.2 Planejamento e gesto
claro que a definio das estratgias e sua traduo em um plano produzem pouco efeito se as condies efetivas para sua implementao no forem adequadas. Estas condies dependem das capacidades que as organizaes pblicas detm para exercer suas responsabilidades, tendo em conta, inclusive, as limitaes impostas pelas normas vigentes. A excessiva rigidez das normas um obstculo que precisa ser removido. Ela se manifesta sob a forma da vinculao de receitas, da ausncia de graus de liberdade dos rgos setoriais para administrar os recursos e do excesso de controles burocrticos que asfixiam o gestor. Com isso, a reao excessiva rigidez leva deturpao de conceitos e incentiva a imaginao para interpretar as normas de modo a atender a particulares interesses (contabilidade criativa). A diferena de capacidades administrativas outro problema que merece ateno. Esforos recentes de melhoria da administrao pblica voltaram-se com prioridade para os rgos centrais, ampliando a diferena entre estes e os rgos setoriais. No entanto, a predominncia das preocupaes macroeconmicas fez que a modernizao dos rgos centrais no desse prioridade a aspectos relacionados coordenao das aes de governo, com a qual a gesto pblica padece de ineficincias dos rgos encarregados da gesto dos programas setoriais e de um dficit de coordenao. Isto faz que a implementao dos programas no dependa apenas da disponibilidade financeira. Carecem ainda de capacidade de gesto e de mecanismos eficazes de coordenao. Deficincias na gesto se manifestam nas dificuldades enfrentadas na execuo de investimentos, em face da influncia de outros elementos que interferem ao longo do processo e que no so devidamente considerados, como as normas ambientais e as que se referem proteo de populaes indgenas. Em consequncia, a implementao de um grande projeto de investimento se arrasta por anos a fio e est sujeita a inmeras interrupes, em grande parte devido ausncia de um adequado planejamento.
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As dificuldades interpostas gesto pblica cresceram em razo do rgido controle sobre a execuo oramentria direcionado para o cumprimento de metas de gerao de elevados supervits primrios, retirando do rgo de planejamento o controle sobre um instrumento de fundamental importncia para o exerccio de suas atribuies. Entrementes, a reao a esta mudana acarretou novas distores que agravaram a situao. A mencionada reao se deu mediante a outorga ao rgo de planejamento da atribuio de selecionar um conjunto de projetos prioritrios e instituir procedimentos especiais para viabilizar sua execuo, ampliando, com isso, a perda de importncia do planejamento. A gesto destes projetos, entregue a uma nova secretaria criada nesta pasta, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI), se apoia na criao de um modelo especial de gesto, imune ao contingenciamento aplicado a todos os demais programas e as demais atividades contemplados no oramento e entregues responsabilidade de gestores que assumem a responsabilidade exclusiva de acompanhar sua implementao e avaliar os resultados, sendo responsabilizados pela identificao de problemas que possam obstar a execuo dos projetos e indicar as medidas necessrias para solucion-los. A rigor, conforme mencionado anteriormente, esse regime, que foi introduzido em 1998 e reproduzido sob nomes distintos desde ento, retrocede ao modelo de planejamento adotado nas dcadas de 1930 e 1940, que tratava exatamente de criar regimes oramentrios e mtodos de gesto voltados para a execuo de um conjunto de projetos aos quais o governo atribua prioridade. A reativao deste modelo teria sido a maneira encontrada para conciliar o rgido controle das finanas federais, a cargo da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com a entrega ao rgo de planejamento da responsabilidade pelo gerenciamento de projetos prioritrios, que passavam a ter um tratamento privilegiado no regime de programao financeira. Com o passar do tempo, as atividades da SPI passaram a concentrar a ateno das autoridades responsveis pela pasta do planejamento, contribuindo para ampliar o enfraquecimento do rgo central do sistema de planejamento e oramento. Ademais, como a gesto dos projetos includos neste regime especial atribuda a gestores escolhidos e controlados pelo rgo central de planejamento, tambm os rgos setoriais de planejamento e oramento se viram diminudos em importncia e se enfraqueceram. A fragilidade dos rgos setoriais foi acompanhada de um processo de multiplicao de ministrios, a includas as secretarias especiais com status ministerial, o que tambm concorre para dificultar qualquer proposta de reconstruo do planejamento que reconhea a necessidade de concentrar nos rgos setoriais a capacidade tcnica para conduzir as anlises, elaborar as propostas e
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desenvolver os projetos que devem ser encaminhados ao rgo central de planejamento e oramento para a escolha de prioridades e a definio dos recursos necessrios sua implementao. Em vez de corrigir o problema apontado, a concentrao de especialistas setoriais nos rgos centrais acaba por agrav-lo. A multiplicao de ministrios, impulsionada pela necessidade de construir uma base de apoio poltico que melhore as condies de governabilidade em face da fragmentao de partidos e da ausncia de fidelidade partidria, tambm cria dificuldades para recompor uma estrutura habilitada a desenvolver um planejamento setorial que tenha em conta a complementaridade dos programas e projetos de cada rea. A criao de ministrios pela segregao de reas especficas de um mesmo setor portos (transporte) pesca e reforma agrria (agricultura), por exemplo amplifica a dificuldade que as mudanas processadas na organizao da administrao pblica ao longo das ltimas dcadas acarretam para o recuperao do planejamento. As incertezas e a instabilidade reinantes com respeito ao atendimento das demandas da sociedade que no esto protegidas por algum regime especial por serem consideradas despesas obrigatrias, ou por estarem includas em um regime especial de execuo de projetos prioritrias, gera outras reaes que concorrem para desfigurar o oramento. Um exemplo desta reao dado pela prtica que vem se alastrando nos ltimos anos de setores que se sentem prejudicados recorrerem ao judicirio para defenderem o que consideram seus legtimos direitos. Esta prtica, que se manifesta com especial intensidade na rea da sade, faz que o governo perca o controle sobre a alocao dos recursos pblicos, ao mesmo tempo em que leva a um aumento da rigidez do oramento. No menos importantes so os obstculos criados pelas condies vigentes no que diz respeito ao ambiente que permeia as relaes polticas e institucionais. O clima generalizado de desconfianas e antagonismos sob o qual se processam as relaes polticas e institucionais contamina as negociaes em torno das escolhas pblicas e cria srios embaraos a um debate franco e aberto em torno da importncia e da necessidade de promover uma reforma institucional que recupere a importncia do planejamento. Esse clima contribui para o ativismo dos rgos encarregados de controlar a conformidade dos atos praticados pelos gestores pblicos s normas legais e administrativas, o que, em um ambiente marcado por recorrentes denncias de corrupo e malversao dos recursos pblicos, faz que a execuo de projetos importantes para o desenvolvimento nacional se submeta a inmeros questionamentos e requeira uma tortuosa tramitao pelos departamentos jurdicos dos distintos ministrios, em face do medo que os administradores tm de assinar qualquer ato que envolva a liberao de dinheiro pblico sem estar respaldado em longos pareceres que os livre de futuras interpelaes judiciais.
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Outra decorrncia desse ambiente de conflitos e desconfianas a ausncia de condies efetivas para o surgimento de uma liderana capaz de conduzir um processo de construo do planejamento. Dado o tamanho do desafio, o surgimento desta liderana requer um amplo entendimento com respeito necessidade de recuperar a importncia do planejamento para o desenvolvimento nacional. Em vista da insatisfao generalizada da sociedade brasileira com a qualidade das polticas pblicas e da gesto dos servios pblicos, o momento parece propcio para que este tema seja apresentado.
5.3 A coordenao
O sistema de coordenao das aes governamentais implementado na dcada de 1970 desempenhava um papel de fundamental importncia para tornar efetiva a atividade de planejamento. Como a administrao pblica se organiza por setores, mas os problemas tm dimenso multissetorial, o sucesso do planejamento depende de uma boa sintonia das iniciativas a cargo dos rgos setoriais, inclusive entidades da administrao indireta, relacionadas a um determinado objetivo do plano, bem como da sincronia com que tais iniciativas so implementadas. Neste sentido, a criao de conselhos interministeriais com a atribuio de articular as aes relacionadas s principais reas de concentrao das polticas pblicas constitui um suporte relevante para o bom funcionamento de um sistema de planejamento. Com a fragmentao institucional que se seguiu mencionada multiplicao de ministrios e secretarias com status ministerial, a existncia de colegiados interministeriais assume ainda maior importncia para a retomada do planejamento na atualidade. Importa assinalar que esta coordenao no se resume articulao das decises adotadas em cada ministrio para pr as iniciativas a seu cargo em sintonia com os objetivos do plano, mas tambm requer que ela se estenda implementao dos programas, tendo em vista assegurar a sincronia antes mencionada. Neste sentido, destaca-se a necessidade de fortalecer os rgos setoriais de planejamento e oramento e recriar as condies para que as atividades destes rgos faam parte de um sistema de coordenao, acompanhamento e avaliao das polticas e dos programas contidos no planejamento governamental comandado pelo rgo central de planejamento e oramento. Outra dimenso da coordenao trata da questo federativa. Com a descentralizao da gesto das principais responsabilidades do Estado no campo da promoo do desenvolvimento, uma gesto pblica eficiente depende tambm de uma boa coordenao das aes executadas pelo governo federal, pelos estados e pelos municpios. A este respeito, o esforo recente de introduzir a questo espacial nos trabalhos de elaborao do PPA 2008-2011 um bom comeo e demanda continuidade. A construo de instncias de coordenao federativa , todavia, uma tarefa complexa e delicada, pois requer a instituio de mecanismos e instrumentos que induzam a cooperao dos entes federados na execuo de polticas e programas relacionados s prioridades estratgicas nacionais.
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Em decorrncia do descompasso entre a descentralizao da gesto e a centralizao do financiamento, grande parte dos recursos federais repassada a estados e municpios, que assumem a responsabilidade pelo seu gerenciamento. Como inexistem mecanismos eficientes, formais ou informais, que operem no sentido de promover a cooperao federativa na formulao e na implementao das polticas pblicas, a gesto de programas importantes para o pas, como os que se inserem nas reas urbanas e sociais, fica prejudicada.13 Dada a autonomia de que gozam os entes federados, a questo federativa afeta em particular a implementao de mudanas que tenham como propsito implantar normas e procedimentos voltados para a introduo de compromissos com resultados e a responsabilizao dos gestores, na ausncia de uma profunda reforma no modelo de federalismo fiscal. Enquanto uma reforma dessa envergadura no encontra condies de ser empreendida, uma possibilidade a ser explorada promover algumas mudanas no regime de transferncias intergovernamentais de recursos para reduzir as grandes disparidades de capacidade financeira que caracterizam a realidade das finanas estaduais e municipais e para gerar incentivos cooperao. Mudanas pontuais nos critrios de rateio dos fundos de participao de estados e municpios na Receita Federal atenderiam necessidade de reduzir as disparidades apontadas, ao passo que a adoo de um regime de contrapartidas aplicado s demais transferncias poderia constituir um forte incentivo cooperao no caso de investimentos pblicos e de polticas nacionais de desenvolvimento. Ademais, se estas contrapartidas contemplassem uma perspectiva espacial, elas poderiam contribuir para atenuar as dificuldades de coordenao das aes setoriais no plano federativo. 14 A adoo de um regime de contrapartidas federais diferenciadas em funo das capacidades financeiras de estados e municpios e associadas a compromissos com a gerao de resultados contribuiria para atender aos objetivos de eficincia e cooperao. Para isso, as contrapartidas federais deveriam observar tambm as prioridades do plano estratgico e serem revistas periodicamente em funo do impacto da dinmica socioeconmica sobre o processo de ocupao do territrio nacional.
13. Mesmo no caso da sade, na qual existe uma experincia antiga de coordenao, notria a dificuldade para articular as aes a cargo de estados e municpios, em particular nas regies metropolitanas. 14. Um regime de contrapartidas funciona da seguinte maneira: o governo federal estipula as prioridades que ele adotar no repasse de recursos a estados e municpios e estabelece, por exemplo, que ir aportar x reais para cada real aplicado por estes nos programas contemplados nestas prioridades. O tamanho da contrapartida federal pode variar em funo da prioridade de cada programa e tambm em face da capacidade financeira dos beneficirios, para evitar que os municpios de menor capacidade financeira sejam prejudicados. A este mecanismo se associa o compromisso dos beneficirios com a gerao de resultados, compromisso este que objeto de auditagem para melhorar a eficincia e a eficcia dos recursos aplicados. Para evitar riscos fiscais, o governo federal pode estipular um limite global para as contrapartidas. Para uma apreciao das diferentes modalidades de transferncias e suas caractersticas, ver Rezende (2007).
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6 CONSIDERAES FINAIS
Algumas mudanas importantes para a construo do planejamento em um ambiente democrtico como o atual requerem alteraes em normas constitucionais ou leis complementares que dispem sobre a natureza do ciclo oramentrio, estipulam procedimentos que devem ser adotados na sua conduo, regulam as transferncias intergovernamentais de recursos e definem a maneira como se estruturam os poderes da Repblica e suas relaes. Por isso, tais mudanas no devem estar contempladas no incio de um processo de construo do planejamento. Elas devem fazer parte de uma etapa posterior deste processo, quando as condies para promov-las encontrar um ambiente mais favorvel. Ademais, to importante quanto mudar as estruturas administrativas para a construo do planejamento a forma como as organizaes atuam, isto , os processos, formalizados ou no, que estipulam os procedimentos adotados na conduo das atividades internas de cada organizao, assim como as relaes entre elas. Em alguns casos, estes processos resultam de condutas arraigadas que refletem a histria e a cultura das organizaes, bem como a tradio jurdica do pas, o que primeira vista pode parecer mais simples de serem modificados, mas que s vezes tambm exigem um enorme esforo para serem alterados. Um requisito fundamental para a reconstruo do planejamento, conforme foi anteriormente lembrado, a construo de uma slida liderana que assuma esta tarefa, disponha de condies para congregar os distintos interesses envolvidos e seja dotada da responsabilidade e de capacidade para conduzir o processo, formar alianas, superar divergncias e pavimentar o caminho a ser percorrido. A essa liderana caberia construir o compromisso poltico com a recuperao do planejamento que, a despeito de dificuldades suscitadas pela crise fiscal e por antagonismos polticos, pode se beneficiar da crescente insatisfao da sociedade brasileira, em todos os nveis, com a qualidade da gesto pblica e dos servios que o Estado oferece populao brasileira. Outro requisito importante tem a ver com a capacidade das instituies envolvidas, e de seus componentes, para conduzir o processo em tela. A capacidade institucional prejudicada quando a demarcao das competncias no clara, as relaes entre elas forem conflituosas e sistemas e procedimentos estiverem ultrapassados. Neste caso, a adoo de medidas que ataquem estes e outros problemas necessria. No se trata apenas de dar ateno s instituies que congregam o seleto grupo das que compem os rgos centrais do sistema de planejamento, oramento e finanas, mas tambm quelas que esto na rbita dos rgos setoriais, cujo fortalecimento, como vimos, tambm essencial para os objetivos de construo do planejamento.
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Um fator importante para promover uma mudana de atitudes e de comportamentos a organizao de um calendrio de eventos voltados para a promoo de um amplo debate sobre o tema, envolvendo as elites polticas e administrativas, bem como a instituio de um amplo e exigente programa de capacitao dos tcnicos governamentais. Por motivos que j foram expostos, importante que tais atividades se estendam ao nvel dos estados e municpios, tendo em vista a uniformizao da linguagem e do conhecimento e a exigncia da cooperao intergovernamental. Na perspectiva federativa, seria ainda importante avanar na uniformizao de diretrizes e normas gerais aplicadas elaborao de planos e oramentos, sem o que aumenta a dificuldade para que os entes federados atuem em sintonia com respeito implementao das polticas pblicas de interesse nacional e adotem mtodos e procedimentos semelhantes, que permitam homogeneidade na avaliao dos resultados e a possibilidade de atribuir com mais clareza as respectivas responsabilidades. Em consonncia com o anterior, e tendo em vista a prioridade que o estabelecimento de uma viso estratgica com respeito s prioridades do desenvolvimento nacional deve ter no processo de construo do planejamento governamental, um passo inicial importante nessa direo seria dado com a organizao de um trabalho sistemtico de realizao de estudos e promoo de debates voltado para esta finalidade. Este trabalho se beneficiaria de estudos e iniciativas adotadas pelo Ipea e pelo Ncleo de Estudos Estratgicos da Presidncia da Repblica no passado recente, bem como dos trabalhos que vm sendo conduzidos pela Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) aps a sua criao. Em paralelo, algumas medidas que independam de alteraes em dispositivos constitucionais poderiam ser adotadas para modificar procedimentos atualmente adotados que vo de encontro ao esprito do planejamento. Fariam parte deste conjunto de medidas as relacionadas a seguir, todas de carter propositivo ao debate que se torna imperativo realizar, se bem que no exaustivas nem deletrias de outras propostas que se possam formular em conjunto com a sociedade e o prprio governo considerado: 1. Rever a composio e o contedo do PPA, de forma a dar a ele o carter de um plano de governo. Nesta reviso, o PPA deveria conter um nmero reduzido de programas, que de fato refletissem as prioridades de cada administrao para o respectivo mandato, especificar as metas previstas e apresentar, de forma resumida, os recursos a serem empregados para que seus propsitos sejam atingidos. Para maior clareza, seria interessante que este plano fosse apresentado de forma a diferenciar os programas voltados para a expanso ou modernizao das polticas e programas nele contemplados daqueles que se referem manuteno das demais aes conduzidas pelos diferentes organismos que compem a administrao pblica. Isto permitiria que o foco das discusses se concentrasse no que de novo est sendo proposto e nas razes para tal. Neste formato,
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a programao de aplicao dos recursos alocados ao primeiro grupo de programas para os trs anos seguintes do mandato poderia assumir a feio de um oramento trienal de aplicaes, incorporando as modernas propostas de reforma oramentria que advogam a elaborao de um quadro de referncia de mdio prazo para o gasto pblico. 2. A reviso do PPA na linha do antes sugerido daria ensejo realizao de mudanas no oramento, buscando aproxim-lo dos modelos conhecidos como oramento de resultados. A essncia destes modelos a adoo de compromissos com resultados, que as organizaes pblicas assumem em contrapartida aos recursos que recebem do oramento, compromissos estes que passam a ser objeto de avaliao e que sujeitam os gestores a penalidades no caso de inexistirem justificativas aceitveis para seu no cumprimento. 3. No plano institucional, uma primeira medida a ser tomada deveria estar voltada para a recomposio de um rgo central de planejamento e oramento. Neste sentido, a reunio da SPI e da Secretaria de Oramento Federal (SOF) em uma s secretaria uma providncia importante para rever uma equivocada separao que remonta primeira metade dos anos 1980. Tambm importante devolver ao rgo central de planejamento e oramento o controle sobre o processo de execuo oramentria perdido ao longo dos anos em que tem predominado preocupaes de curto prazo na gesto fiscal. 4. Conforme j foi enfatizado, a recomposio do rgo central de planejamento e oramento precisa ser acompanhada da recriao e do fortalecimento dos rgos setoriais com idnticas atribuies, para o que necessrio recompor o papel destes rgos nos diversos ministrios, retirando-o da rbita das secretarias de administrao para onde foram deslocados na desastrada reforma administrativa de incio dos anos 1990. Paralelamente a esta mudana, importante instituir um amplo programa de capacitao dos servidores envolvidos nesta atividade, tendo em vista o esvaziamento a que os rgos setoriais de planejamento foram submetidos. 5. Uma tarefa complicada, mas que precisa ser empreendida nesse esforo de construo do planejamento trata da reviso do papel dos organismos de controle no exerccio da gesto pblica. A hiperatividade atual dos vrios rgos que exercem esta funo, estimulada por sucessivos escndalos de malversao de recursos pblicos, cria embaraos e obstculos gesto pblica, com prejuzos para a implementao do planejamento e a execuo do oramento. Sem prejuzo da necessidade de combater a corrupo e os descaminhos, necessrio por este tema em posio de destaque no processo de reconstruo do planejamento.
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As medidas anteriormente sugeridas se inserem no mbito de um projeto de grande envergadura que, se for bem sucedido, ir desembocar em propostas de mudanas no texto constitucional para recompor o equilbrio das vrias etapas de um ciclo que integra as atividades de planejamento e oramento, contribuir para uma gesto pblica eficiente, aumentar a transparncia das aes governamentais e criar condies para a necessria responsabilizao dos governantes perante seus cidados. A elaborao destas propostas no precisa esperar que as mudanas sugeridas sejam implementadas para se iniciar. Ao contrrio, medida que forem sendo formuladas e discutidas, tais propostas podero, inclusive, reforar os argumentos em prol de uma ao mais decidida para avanar rapidamente na construo de um novo modelo de planejamento, adequado ao ambiente democrtico de que o pas desfruta hoje.
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CAPTULO 4
A experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social como espao de concertao nacional para o desenvolvimento
1 INTRODUO
Inmeros analistas tm examinado as profundas consequncias que a implantao em mbito global da governana1 neoliberal e da monocultura institucional difuso das instituies do mundo anglo-saxnico trouxe para as sociedades modernas, sobretudo no que diz respeito ao desenvolvimento econmico e a representao de interesses da coletividade. Advogou-se por muito tempo e ainda se defende que o caminho para a redeno crescimento econmico e distribuio de renda dos pases centrais e perifricos s seria possvel com a implementao e a difuso da governana neoliberal e das instituies anglo-saxnicas. A conveno2 institucionalista restrita3 tornou-se o suporte dessa viso marcada pela ideia de que a maior completude e eficincia dos mercados, em associao com a proposta de reduo do papel do Estado no sistema econmico, garantiriam o crescimento econmico. Concertao4 social, planejamento governamental e desenvolvimento nacional teriam se tornado conceitos antiquados para analisar a histria recente, dada globalizao e hegemonia da conveno institucionalista restrita na dcada de 1990.
1. O conceito de governana aqui utilizado igual ao apresentado por Tapia (2007, p. 182), a saber: governana entendida como modos de articulao entre Estado, mercado e sociedade, nos quais se organizam processo e estilos decisrios fundados em diferentes critrios e modus operandi. 2. Apoiando-se em Orlan, De Wolf e Holvoet (apud Erber, 2008, p. 2) que assim define o conceito de convenes: O conjunto de regras, as agendas positiva e negativa que gera e a teleologia subjacente, constituem uma conveno uma representao coletiva que estrutura as expectativas e o comportamento individual, de tal forma que, dada uma populao P, observamos um comportamento C que tem as seguintes caractersticas: (i) C compartilhado por todos os membros de P; (ii) cada membro de P acredita que todos os demais seguiro C e (iii) tal crena d aos membros de P razes suficientes para adotar C. Uma conveno surge da interao entre atores sociais, mas externa a esses atores e no pode ser reduzida sua cognio individual ou seja, um fenmeno emergente, em que o todo no redutvel s partes. 3. Erber (2008, p. 9-10) assim explicita a conveno institucional restrita: O cerne da conveno institucionalista (...) neo-clssico, enriquecido pelos aportes da Nova Economia Institucional (North, 1990, entre outros). Visa ao estabelecimento de normas e organizaes que garantam o correto funcionamento dos mercados, de forma que estes cumpram suas funes de alocar recursos do modo mais produtivo, gerando poupanas, investimento e, em conseqncia crescimento econmico. Quanto mais eficientes forem os mercados em termos presentes e futuros, maior ser a probabilidade de crescimento. Para tanto, so essenciais a garantia dos direitos de propriedade e a reduo dos custos de transao, que, por sua vez, demandam instituies estatais eficientes. Os mercados tm dimenso internacional e, portanto, a abertura da economia, em termos comerciais, financeiros e de investimento essencial para o desenvolvimento. 4. Ao longo deste captulo os termos neocorporativismo, pacto social e concertao social so utilizados de forma indistintos. Procedimento este que utilizado na literatura corrente a respeito do tema. Assim, o mais importante entender as caractersticas e as possibilidades de construo de novos espaos sociais de negociaes dos processos decisrios.
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A legitimidade dessa conveno comeou a ser questionada por trs eventos histricos que se articulam, a saber: i) a no convergncia econmica e institucional no plano internacional; ii) o fracasso do modelo econmico neoliberal na Amrica Latina, no que tange s promessas de crescimento e distribuio de renda; e iii) a prpria crise internacional de 2008, que teve origem nos Estados Unidos, exemplo at ento da governana neoliberal. Parece que tais eventos, em certa medida, abriram janelas de oportunidades para se repensar novas formas de governanas, sobretudo no que tange a adoo de polticas mais desenvolvimentistas. Com isso, a concertao social e o planejamento governamental comearam a (re)surgir como instrumentos possveis para a configurao de uma nova forma de governana no Brasil mais direcionada ao desenvolvimento econmico e social. preciso ressaltar que pensar o desenvolvimento significa enxergar as aspiraes da coletividade e as possibilidades polticas que esto postas pelo contexto. Ser que possvel identificar as aspiraes da coletividade nacional e orientlas em prol do desenvolvimento? Isto no uma tarefa simples haja vista a atual conjuntura histrica brasileira, delineada pela forte heterogeneidade social. Em que pese sua importncia, h de se questionar em que medida os instrumentos da democracia representativa consegue dar conta das representaes de interesses dessa coletividade? Ser que se faz necessrio construir e consolidar mecanismos neocorporativos de representao dos interesses para complementar a democracia representativa? Ser que o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) pode funcionar como um desses espaos neocorporativos para a construo da concertao nacional para o desenvolvimento? Diante disso, o presente captulo tem por objetivo contextualizar e analisar a criao, o funcionamento e a atuao papel na orientao de polticas e agendas discutidas no mbito do governo federal do CDES, mostrando que ele pode funcionar como um espao de concertao nacional para o desenvolvimento. Para tal intento, procura-se, do ponto de vista analtico, mostrar a importncia da incorporao do tema, das estruturas de governana e dos mecanismos de regulao social para uma compreenso mais geral da criao e do funcionamento do CDES; alm do que se busca analisar, do ponto de vista emprico, as formas de atuao do CDES fundadas na lgica da concertao social , sobretudo no processo de construo de sua Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND). Nesse sentido, alm desta introduo, descreve-se, na seo 2 deste captulo, a governana neoliberal, bem como se desenvolve uma anlise crtica desta, sobretudo no que diz respeito sua ideia de convergncia econmica e institucional. O eixo condutor dessa seo dado por trs elementos explicativos fundamentais, a saber: instituies, planejamento governamental e desenvolvimento. Na seo 3
A Experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social...
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so apresentados: i) o conceito de desenvolvimento, elaborado pelo estruturalismo cepalino, que vai muito alm do crescimento econmico, j que o social passa a ser integrado a todas as dimenses da atividade produtiva; e ii) o conceito de concertao social desenvolvido pelos tericos neocorporatista. Aps a apresentao dessas duas dimenses tericas, busca-se mostrar que existe uma forte complementaridade entre o desenvolvimentismo e os mecanismos neocorporativistas de representao de interesses. Na seo 4 analisado o papel que o CDES teve e tem na configurao da concertao nacional para o desenvolvimento. Para tanto, fez-se necessrio apresentar a trajetria, os percalos e os desafios institucionais do CDES, destacando o papel central que a construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento teve para o conselho. Por fim, na seo 5, procura-se alinhavar algumas ideias a ttulo de consideraes finais.
2 A GOVERNANA NEOLIBERAL E A IDEIA DE CONVERGNCIA ECONMICA E INSTITUCIONAL: O DEBATE SOBRE INSTITUIES, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
A retomada da acumulao, no ps-Crise de 1929, deve ser identificada como ponto de partida do longo boom ps-Segunda Guerra. O programa de recuperao da economia americana (New Deal), e seus correlatos em outros espaos nacionais (Front Populaire etc.), inauguraram uma nova macroestrutura socioeconmica capitalista, cuja marca decisiva foi a forte presena estatal em termos normativos e tambm como esfera (ramo) de produo Estado planejador e produtor , articulada nova forma de regulao social assentado no Welfare State, principalmente nos pases centrais. Esta acentuada inflexo relacionada s atribuies socioeconmicas designadas ao Estado capitalista baseou-se em dois elementos fulcrais, quais sejam: i) um inquestionvel aparato de regulao com o propsito principal de enquadramento do capital financeiro e seu direcionamento para o financiamento da produo por meio do planejamento, considerado necessrio prpria dinmica econmica naquele momento histrico; e ii) uma acomodao das contradies entre proprietrios e empregados por meio de certas concesses, por parte dos patres, aos trabalhadores dos pases centrais compromisso keynesiano/fordista e de forte coero, por parte das ditaduras militares, dos frgeis movimentos operrios dos pases perifricos. A interveno estatal na economia, sob a gide do planejamento, em boa medida fora justificada pela necessidade da rpida reconstruo dos vrios pases centrais e perifricos profundamente desestruturados, tanto em seus aspectos econmicos quanto em sua infraestrutura fsica, em virtude da Grande Depresso de 1929 e dos desfechos da Segunda Guerra Mundial. Nesse cenrio deletrio seria uma quimera acreditar que semelhante situao poderia ser revertida rapidamente apenas com base nos mecanismos espontneos do mercado e da livre iniciativa.
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A destruio econmica e os eventos do plano poltico intensificao da luta de classes na Europa e a construo do socialismo real sovitico foraram a construo de estratgias contraofensivas de carter preservativo pautadas na harmonizao entre as classes por meio de algumas concesses aos trabalhadores o chamado compromisso keynesiano/fordista. Quanto maiores fossem os poderes dos movimentos operrios nacionais, maiores eram as concesses por parte dos patres. Assim, tal arranjo institucional foi assumindo caractersticas distintas em cada pas, face ao nvel nacional de correlao de fora entre as classes ou grupos sociais. Isto explica, at certo ponto, as formas diferenciadas de governanas as variedades de capitalismo implementadas nos Estados Unidos,5 na Europa6 e nos pases perifricos.7 Com esse novo padro de acumulao e regulao capitalista surgiu seu contraponto poltico e econmico: o neoliberalismo, que nasceu na Europa logo aps a Segunda Guerra Mundial e teve como texto seminal o livro O caminho da servido de Friedrich Hayek. A Sociedade de Mont Plerin foi o eixo de resistncia dos pensadores neoliberais nos anos dourados do capitalismo, uma vez que tais idelogos entre eles Rpke, Rstow, Hayek e Von Mises se reuniam de dois em dois anos, com o intuito de reforar o combate ao keynesianismo e ao solidarismo Welfare State por meio de uma crtica permanente da ao governamental, dos pactos sociais e da expanso dos programas econmicos e sociais do Estado (ANDERSON, 1995). Na perspectiva neoliberal, no se admite o planejamento econmico, j que se parte sempre do suposto de que a concorrncia mercado sempre o instrumento mais eficiente de alocao de recursos na sociedade. Nas palavras do prprio Hayek:
5. Nos Estados Unidos o compromisso keynesiano/fordista voltou-se, prioritariamente, ao mbito da produo mediante a racionalizao taylorista/fordista. Este processo proporcionou ingentes ganhos de produtividade, os quais foram em parte repassados aos salrios dos trabalhadores norte-americanos. A maior intermediao, nos Estados Unidos, das instncias polticas e ideolgicas no processo de harmonizao no se fez necessria em face da pequena articulao dos movimentos operrios estadunidenses. 6. Na Europa Ocidental, ou na Europa que continuaria capitalista depois dos acordos de coexistncia pacfica firmados entre Estados Unidos, Inglaterra e a Unio das Repblicas Soviticas Socialistas (URSS) ao fim da Segunda Guerra, o compromisso keynesiano/fordista, como estratgia de harmonizao, teve que assumir um carter mais amplo denominado pacto social, o qual tambm foi transplantado tanto para o plano macroestrutural regulao institucional: Welfare State quanto para o da produo certa participao dos trabalhadores nos processos organizacionais e ganhos salariais reais , haja vista a grande insurgncia das organizaes dos trabalhadores europeus. 7. Nos pases perifricos a relao entre os representantes do capital e os movimentos operrios no assume a forma de compromisso keynesiano/fordista e sim de maior coero, uma vez que tais economias dependentes estruturavamse em um modelo de capitalismo desarticulado voltado para exportao ou para o consumo interno de bens de luxo e alicerado na superexplorao do trabalho. Tal dinmica capitalista dependente conformava um grande exrcito industrial de reserva, o que, em certa medida, restringia a ampliao das bases das organizaes operrias. Com a correlao de fora pendendo fortemente a favor dos proprietrios, no se fazia necessria a harmonizao de classes nos pases perifricos. A coero foi a arma principal do capital para se impor como dominao. O instrumento de manuteno da acumulao e, consequentemente, desta ordem capitalista dependente, fora o golpe militar e a respectiva implantao de regimes ditatoriais, pois estes facilitavam a explorao por meio da represso dos salrios e da coero da organizao livre dos movimentos operrios. A ajuda estrangeira para manuteno da ordem, geralmente, vinha dos organizadores do sistema capitalista Estados Unidos , quer seja por meio de intervenes militares violentas Coreia, Vietn, e Repblica Dominicana quer seja incitando e sustentando poltica e economicamente golpes militares e ditaduras ao redor do mundo Brasil, Chile, Argentina, Grcia, Uruguai etc.
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O liberalismo econmico contrrio substituio da concorrncia por mtodos menos eficazes de coordenao dos esforos individuais. E considera a concorrncia um mtodo superior, no somente por constituir, na maioria das circunstncias, o melhor mtodo que se conhece, mas, sobretudo por ser o nico mtodo pelo qual nossas atividades podem ajustar-se umas s outras sem a interveno coercitiva ou arbitrria da autoridade (1987, p. 63).
Sendo assim, o poder pblico no deveria intervir na economia, pois este se constituiria em um sujeito capaz de dominar o conjunto do processo econmico, eliminando a concorrncia que seria o principal elemento de estmulo das competncias individuais. Com isso, a desigualdade assumida em si mesma como um valor positivo. A ao pblica, portanto, deveria ser limitada antecipadamente pela lei e no pode se propor a um fim particular, a um objetivo. Cabe destacar que sob a governana neoliberal o Estado no ausente, mas sim ativo (Estado-gendarme), vigilante e responsvel por intervenes que tenham sua lgica de atuao, quase que exclusivamente, voltadas dimenso da concorrncia que tem como premissa a ideia de que o crescimento econmico seria uma decorrncia da maior completude e eficincia dos mercados. Esta lgica refora o princpio da economia empresarial e da liberdade de mercado em detrimento da justia social. Essas ideias neoliberais ficaram no ostracismo por um bom tempo dado o consistente desenvolvimento econmico verificado entre o fim da Segunda Guerra Mundial e os anos finais da dcada de 1960 anos dourados do capitalismo. Com a crise, na dcada de 1970, do padro de acumulao keynesiano/fordista, sob governana do Welfare State (Estado de Bem-Estar Social), as ideias neoliberais comearam a ganhar espao, tanto entre os acadmicos quanto entre os policymarkers. Os neoliberais argumentavam que a crise dos anos 1970 no fora originada dos problemas na demanda, mas sim do poder excessivo dos sindicatos, que pressionavam tanto as empresas por maiores salrios quanto o Estado pelo aumento dos benefcios sociais. Isso, por sua vez, teria levado a compresso dos lucros, corroendo as bases da acumulao das empresas e acelerando a inflao. A partir desse diagnstico, as propostas e aes neoliberais so todas no intuito de desestruturar o compromisso keynesiano/fordista dos anos dourados e engendrar uma nova forma de governana. Para tanto, fazia-se necessrio: i) romper com o poder dos sindicatos, buscando restaurar a taxa natural de desemprego; ii) desregulamentar os diversos mercados, principalmente o financeiro e o de trabalho; e iii) reduzir as intervenes estatais no campo econmico e social, ou seja, substituir a regulao keynesiana pela livre concorrncia, com o Estado assumindo uma dimenso mnima e forte para manter a ordem e a livre iniciativa.
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Diante do quadro de crise econmica ao longo de toda dcada de 1970 marcada pelos resultados limitados das polticas keynesianas que gerou crescimentos baixos com inflao (estaginflao) , importantes modificaes vo se configurando, sobretudo a partir de 1979, tanto no campo da teoria econmica e poltica quanto no mbito das decises dos policymarkers, gerando, inclusive, o incio de uma nova governana pautada, no campo econmico, pela restaurao liberal apoiada no monetarismo friedmaniano e, no campo poltico, pela viso hayekiana de que a competitividade individual seria o caminho da salvao. Isso, por sua vez, implicava no redisciplinamento do mundo do trabalho, realizado mediante ataques aos sindicatos. Portanto, os cnones keynesianos e a governana do Welfare State deveriam ser quebrados, abrindo espao para a promoo de uma nova rota de crescimento por meio do modelo de regulao neoliberal. A alternativa neoliberal comeou a sair dos crculos acadmicos restritos e passou a ganhar legitimidade tanto entre os policymarkers quanto em boa parte da sociedade. A alternativa neoliberal estava posta aos policymarkers como uma soluo crise e passou tambm a ganhar legitimidade de parte significativa da populao. Em 1979, na Inglaterra, foi eleito o governo Thatcher, o primeiro regime de um pas de capitalismo avanado publicamente empenhado em pr em prtica o programa neoliberal. Um ano depois, em 1980, Reagan chegou presidncia dos Estados Unidos. Em 1982, Khol, na Alemanha. Em 1983, a Dinamarca, sob o governo de Schluter, tambm adotou o projeto neoliberal. Em seguida, quase todos os pases do norte da Europa Ocidental, com exceo da Sucia e da ustria, tambm assumiram um padro de regulao econmica e estatal neoliberal (ANDERSON, 1995). A dcada de 1980 foi marcada pelo triunfo da ideologia e das prticas neoliberais nos pases capitalistas centrais. Com o fim da Unio Sovitica e da Guerra Fria, nos anos finais da dcada de 1980, a gesto econmica neoliberal (friedmaniano) e o Estado gendarme assumiram o status de verdades absolutas e inquestionveis; muitos analistas afirmaram que uma nova ordem estaria nascendo uma vez que as fronteiras nacionais estariam extinguindo-se e um imprio mundial norte-americano estaria emergindo para estender ao mundo o modelo de liberdade, de democracia e dos direitos humanos, criando assim, nessa perspectiva, uma paz mundial duradoura e uma economia internacional estvel. Alguns cientistas sociais contemporneos inclusive chegaram a pensar que depois do annus mirabilis de 1989 esta nova ordem global j estaria adoando os costumes e, com o fim da Guerra Fria, aproximando-se o mundo da paz perptua de Kant (FIORI, 1997, p. 87).
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Os caminhos estavam dados para o avano das ideias liberais em novos espaos alm dos pases centrais. A Amrica Latina, a frica e os pases do Leste Europeu ex-socialistas foram os novos caminhos geogrficos dessa expanso. Os pontos bsicos do neoliberalismo j em curso foram listados e sistematizados no chamado Consenso de Washington,8 em 1989. Integrantes do Instituto de Economia Internacional de Washington, do Banco Mundial, do Banco Internacional de Desenvolvimento (BID) e do Fundo Monetrio Internacional (FMI), representantes dos Estados Unidos, pases da Amrica Latina, da Amrica Central e do Caribe se reuniram com o objetivo de sistematizar as regras de comportamento para as economias dos diversos continentes, sobretudo nos pases perifricos. Os elementos apontados pelo Consenso de Washington foram mais a sistematizao da conveno neoliberal, que j havia se tornado hegemnica, do que uma determinao das estratgias a serem seguidas pelos pases perifricos. Conveno esta que foi muito bem denominada por Erber (2008) de Institucionalista Restrita em que a estabilidade de preo assume o status de bem supremo, ao mesmo tempo em que legitima a lgica de atuao do Estado voltada quase que exclusivamente dimenso da concorrncia que tem como premissa a ideia de que o crescimento econmico seria uma decorrncia da maior completude e eficincia dos mercados. Nesta perspectiva, falar ou pensar em planejamento governamental para o desenvolvimento a mais pura heresia. Na perspectiva da conveno institucionalista restrita, as instituies deveriam ser reformadas no sentido pr-mercado para produzirem resultados positivos diante da nova ordem econmica mundial sob auspcio do livre mercado. E o modelo a ser seguido seria o de inspirao anglo-saxnico. Em outras palavras, o caminho para a redeno ao crescimento para os pases perifricos seria a implementao e a difuso das instituies do mundo anglo-saxnico monocultura institucional,9 termo cunhado por Peter Evans. Diniz (2007, p. 21) deixa muito claro, na citao a seguir, a forma idealizada, acrtica e a-histrica dos defensores da monocultura institucional, a saber:
8. Em sntese, os pontos eram: i) a abertura da economia, tanto para bens quanto para o capital estrangeiro; ii) a reduo drstica do tamanho do Estado o Estado mnimo , com redefinio de suas funes na direo da adoo do que eram consideradas funes tpicas do Estado: garantir a segurana aos cidados, o direito propriedade e soberania nacional; iii) privatizaes, desregulamentao e flexibilizao do cmbio; iv) reestruturao do sistema previdencirio; v) investimentos em infraestrutura bsica; vi) fiscalizao dos gastos pblicos; e vii) polticas sociais focalizadas. 9. O termo monocultura institucional definido, nas palavras do prprio Evans (apud Diniz, 2007, p. 21), da seguinte maneira: A monocultura institucional baseia-se tanto na premissa geral de que a eficincia institucional no depende da adaptao ao ambiente sociocultural domstico, como premissa mais especfica de que verses idealizadas de instituies anglo-americanas so instrumentos de desenvolvimento ideais, independentemente do nvel de desenvolvimento ou posio na economia global. Formas institucionais correspondentes a uma verso idealizada de supostas instituies anglo-americanas so impostas naqueles domnios organizacionais mais sujeitos presso externa (...). Na maioria das arenas da vida pblica, especialmente aquelas ocupadas com a presso de servios pblicos, a monocultura institucional oferece a proposta estril de que a melhor resposta ao mau governo menos governo. Seus defensores ficam, ento, surpresos quando seus esforos resultam na persistncia de uma governana ineficiente, atomizao inaceitvel entre os cidados e a paralisia poltica.
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A grande difuso, ao logo dos ltimos 15 anos, dos enfoques classificados por Evans como expresso da monocultura institucional gerou uma propenso a desconsiderar os traos histricos como variveis importantes para explicar diferenas de desempenho entre distintos pases. Esse veio analtico, com conseqncias tericas e prticas, implicou uma idealizao dos arranjos institucionais dos pases centrais do capitalismo ocidental [anglo-saxnico], como se fosse possvel descartar as especificidades histricas que interferem nos processos de ajuste aos imperativos externos. Igualmente relevantes so os valores e ideias que, a partir das esferas internacional e domstica, influenciam as respostas aos desafios exgenos. No plano das polticas postas em prtica, tal tendncia traduziu-se, freqentemente, num processo de mimetismo acrtico, implicando a adoo de solues extradas de receiturios consagrados internacionalmente, como se fosse possvel mudar por decreto situaes reais. Sem ignorar a importncia das reformas na esfera das instituies, parece-me oportuno recuperar o significado da dimenso histrica.
A grande maioria dos pases da periferia abraou ou foi levado,10 se bem que seletivamente e com diferentes graus de intensidade, aos ajustes estruturais neoliberais, que consistiam, sinteticamente, em abertura comercial e financeira, liberalizao financeira, liberalizao dos preos e salrios, liberalizao do regime de investimentos, reforma tributria, privatizaes, reforma da seguridade social e reformas trabalhistas. Assumia-se, portanto, que o excessivo intervencionismo estatal e seus dficits fiscais eram os principais empecilhos para os pases perifricos adentrarem em uma nova fase de prosperidade. Desse modo, a estabilidade monetria, o equilbrio fiscal, a competitividade internacional, e as reformas institucionais seriam os elementos para a modernizao da periferia. O estabelecimento de estratgias nacionais e a sua execuo sendo realizada de forma planejada por governos com um projeto de pas a ser realizado, seriam coisas do passado. Celso Furtado, na citao a seguir, em sua exposio na abertura da mesa redonda do CDES, em junho de 2004 resume bem a hegemonia do pensamento neoliberal no Brasil e como ela abortou qualquer tipo de pensamento de projeto nacional, bem como a ideia de planejamento governamental para tal intento:
A hegemonia do pensamento neoliberal acabou com a possibilidade de pensarmos um projeto nacional; em planejamento governamental, ento, nem se fala (...). O Brasil precisa se pensar de novo, partir para uma verdadeira reconstruo. Para mim, o que preza a poltica. Essa coisa microeconmica um disparate completo. (...) No
10. Para atingir plenamente seus objetivos, os pases centrais impuseram aos devedores as chamadas polticas neoliberais (CANO, 2000, p. 32). O FMI e o Banco Mundial funcionaram como peas-chave desse processo, uma vez que os governos latino-americanos, entre o fim dos anos 1980 e o incio dos 1990, comearam a aderir aos ajustes estruturais planos de estabilizao econmica e ajustes institucionais mercado de trabalho em grande parte constrangidos por seu endividamento.
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espero que haja o milagre da superao desse pensamento pequeno, pois hoje em dia no tem ningum que lidere essa luta ideolgica. Todo mundo foge dessa confrontao ideolgica. Planejar o presente e o futuro do pas passou a ser coisa do passado. Como se pode dirigir uma sociedade sem saber para onde vai? O mercado que decide tudo. O pas passou a ser visto como uma empresa. Isso um absurdo (CDES, 2004, p. 7-8).
Em linhas gerais, a Amrica Latina, em especial o Brasil, ao longo dos anos 1990, integrou-se passivamente aos circuitos de produo e reproduo da acumulao global por meio dos ajustes estruturais liberais, aderindo a uma estratgia que foi justificada como o nico caminho para a modernizao da regio. A prosperidade anunciada no se consumou; pelo contrrio, esta estratgia gerou, ao longo do perodo 1995-2002, problemas nas contas externas aumento da vulnerabilidade externa , nas finanas pblicas do pas e no crescimento baixo, bem como provocaram a especializao regressiva da estrutura industrial e o aumento da superexplorao do trabalho, decorrente da reduo do preo da fora de trabalho, da elevao do desemprego em suas vrias formas e da utilizao da base tcnico-material do paradigma microeletrnico. O fracasso do modelo econmico neoliberal na Amrica Latina em realizar sua promessa de crescimento econmico, com estabilidade monetria e com melhoria na distribuio da renda, ficou s claras, praticamente duas dcadas aps sua implantao. Por outro lado, tal desempenho contribuiu para a perda de sua legitimidade na maioria dos pases da regio, contribuindo decisivamente, por sua vez, para uma nova inflexo mais esquerda de muitos governos latinoamericanos, sobretudo a partir de 2002. O sincronismo no que se refere adoo de novas rotas ficou evidente na regio a partir das ltimas eleies presidenciais, quando foram retomadas, inclusive, em maior ou menor grau, a depender das caractersticas internas de cada pas, proposies de polticas do tipo nacionalpopular ou desenvolvimentista, que haviam sido jogadas ao limbo pelo modelo neoliberal nos anos 1990. Nesse sentido, ocorreu a vitria eleitoral de Evo Morales, lder indgena e socialista, na Bolvia, em 2005; a eleio da dirigente de formao socialista Michele Bachelet, no Chile, no incio de 2006; e as reeleies de Hugo Chvez e Luiz Incio Lula da Silva, respectivamente, na Venezuela e no Brasil, em 2006. Estes resultados reforam uma tendncia iniciada com a primeira vitria eleitoral de Hugo Chvez, em 1998, na Venezuela, e fortalecida posteriormente com a ascenso de Nestor Kirshner na Argentina em 2002, com a primeira conduo de Lula, no Brasil, presidncia em 2002 e com a eleio de Tabar Vasquez, no Uruguai, em 2004 (FIORI, 2006; ARCEO; BASUALDO, 2006). No plano internacional, a suposta convergncia socioeconmica que surgiria do processo de liberalizao econmica e da implementao das instituies do mundo anglo-saxnico para o resto do mundo tese do papel integrador da globalizao , patrocinado, em boa parte, pelos Estados Unidos, no se materializou. Pelo contrrio, o que se verificou, durante a dcada de 1990-1999, foi um resul-
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tado macroeconmico mundial divergente, pois, durante este perodo, se, por um lado, os Estados Unidos, em que predomina a governana neoliberal, e os pases em desenvolvimento da sia sobretudo China e ndia , que utilizam o Estado como importante indutores do sistema econmico, cresceram a taxas elevadas de 3,1% e de 7,2%, em mdias anuais, respectivamente; por outro lado, os pases da rea do Euro, da Amrica Latina e do Caribe, da frica, do Japo e do Brasil apresentaram taxas de crescimento baixas de 1,9%, de 2,9%, de 2,5%, de 1,5% e de 1,7%, em mdias anuais, respectivamente. Inclusive algumas dessas regies enfrentaram crises econmico-financeiras agudas, tais como, a crise do Mxico em 1994, da sia em 1997, da Rssia em 1998, e do Brasil em 1998, entre outras crises. Alm da no convergncia econmica e institucional no plano internacional e do fracasso do modelo econmico neoliberal na Amrica latina, no que diz respeito s promessas de crescimento e distribuio de renda, a crise internacional de 2008,11 originada nos Estados Unidos, centro do capitalismo mundial, suscitou grandes questes no que tange a governana neoliberal, j que aquele pas seria o benchmark tanto da poltica econmica como das instituies regras do jogo da governana neoliberal. Esses eventos histricos, na verdade, apenas deixam s claras que a governana neoliberal (capitalismo liberal), assentado na monocultura institucional do padro pr-mercado, no necessariamente leva convergncia dos sistemas socioeconmicos e nem sempre o melhor tipo de articulao entre Estado, mercado e sociedade.
3 DESENVOLVIMENTISMO E CONCERTAO SOCIAL: COMPLEMENTARIDADE VIRTUOSA
Para Furtado (1968, 1986), o desenvolvimento econmico vai muito alm do simples crescimento do produto interno bruto (PIB), j que para ele s existe desenvolvimento quando ocorrem mudanas no conjunto das estruturas da sociedade. No processo de desenvolvimento, em uma perspectiva histrica, o progresso tecnolgico desempenha um papel fundamental, pois o progresso tcnico, em certas reas, gera o aumento da acumulao que modifica o perfil da demanda, abrindo espao para o aumento da produtividade do sistema econmico como um todo e, consequentemente, gerando ganhos salariais para o conjunto da populao. Nessa perspectiva, o social passa a ser integrado a todas as dimenses da atividade produtiva sem ser tratado como apenas um setor de atividades.
11. A partir de agosto de 2007, a crise imobiliria do mercado subprime (de alto risco) atingiu fortemente os mercados financeiros e de capitais dos Estados Unidos e dos pases da Europa que tinham bancos expostos diretamente securitizao ou titularizao das hipotecas de alto risco. A rpida propagao da crise para o setor financeiro deu-se pela via do sistema estadunidense de financiamento de compra de imveis. Crise esta que no ficou restrita apenas ao setor financeiro, j que ela se espraiou pelo setor produtivo dos pases em que a crise se originou, bem como para todo o conjunto da economia mundial, ganhando propores enormes.
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Cabe ressaltar que para Furtado e para os autores cepalinos, o desenvolvimento perifrico no seria uma etapa de um processo universal de desenvolvimento que os pases centrais j teriam atravessado, como defendido por Rostow. Na verdade, o desenvolvimento nas condies da periferia latino-americana seria um processo indito, cujos desdobramentos histricos seriam singulares especificidade de suas experincias, cabendo esperar conseqncias e resultados distintos aos que ocorreram no desenvolvimento cntrico (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 22). Dado o diagnstico de Furtado e dos cepalinos, a descentralizao pura e simples do mercado recomendao liberal dificilmente traduzir-se-ia em mudanas estruturais na economia. A busca pelo lucro privado nem sempre reflete ganhos coletivos. Mudanas estruturais que acompanham o processo de desenvolvimento envolvem grandes externalidades e falhas de mercado que com certeza podem levar a um crculo vicioso e no virtuoso, conforme apresentado por Gunnar Myrdal. O mercado por si s apenas iria reforar a causao circular negativa: nesse caso, a concentrao de renda seria cada vez maior, com uma estrutura de produo e progresso tcnico compatvel com o perfil dessa distribuio que autorreforaria a concentrao do consumo e da renda. Nesse contexto, a contribuio do Estado produtor e, sobretudo, planejador ao ordenamento do desenvolvimento econmico, dada as condies da periferia latino-americana, assume um princpio normativo. A ao estatal, sobretudo o planejamento governamental, em apoio ao processo de desenvolvimento, via industrializao, aparece como corolrio natural do diagnstico dos problemas estruturais de produo, emprego e distribuio de renda nas condies especficas da periferia subdesenvolvida (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 35). Cabia, ento, ao Estado induzir uma mudana no perfil de renda que provocasse uma mudana no perfil da demanda. Esta ltima seria acompanhada de mudanas nos preos relativos e mudanas na estrutura da oferta, tal que o progresso tcnico pudesse vazar para os trabalhadores, sob a forma de transferncias de produtividade e assim promover o desenvolvimento econmico. Nesse sentido, o papel do mercado era limitado como agente de desenvolvimento e o paradigma de concorrncia perfeita, um dos pilares do pensamento hegemnico neoclssico, no ajudava muito. Cabe aqui qualificar melhor o tipo de interveno estatal defendida por Celso Furtado. Ele no advoga veementemente a ideia do Estado produtor de bens, mas no rejeita essa ideia. Na verdade, para ele, o Estado deve sim assumir o papel de regulador da demanda final, regulador este do perfil da demanda e facilitador das mudanas estruturais. Assim, o Estado deveria buscar uma poltica alinhada com os demais agentes econmicos por meio do planejamento/programao governamental. A ideia moderna de incentivos estava na base das suas proposies contidas no livro Um projeto para o Brasil (FURTADO, 1968).
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preciso ressaltar que a noo de planificao de Furtado distancia-se em muito do planejamento sovitico substituio do mercado pela centralizao total pelo Estado , j que para ele esse tipo de planificao poderia desestimular a economia, como observado em especial no Leste Europeu. Neste sentido, Furtado (1986) defendia o processo de planejamento como um instrumento de centralizao flexvel. Portanto, era imprescindvel que o Estado funcionasse em articulao com o setor privado, pois deste ltimo dependeria as aes de mudana e melhoria da produtividade. O processo de desenvolvimento at ento tinha sido concentrador de renda e de poder. O progresso tcnico era controlado pelas empresas estrangeiras que no repassavam o aumento da produtividade dele decorrente para os trabalhadores sob a forma de aumento de salrios, mas sim de aumentos de lucros. Fica claro que o modelo de Celso Furtado coloca o desenvolvimento social como objetivo da sociedade, isso implica modificaes nos processos decisrios, uma vez que, como ressalta Dowbor (2001), o social deixa de ser apenas um setor de atividades para se tornar uma dimenso de todas as nossas atividades. Ademais, Celso Furtado contribuiu como poucos para redefinir o papel do Estado no processo de desenvolvimento nacional. A prpria trajetria de Furtado foi impulsionada pelas novas condies do pas, em que o planejamento estatal e a atuao do Estado na esfera econmica passaram a ter papel central. Contudo, a disseminao do iderio neoliberal pelo mundo a partir dos anos 1980, e, no Brasil, a partir dos anos 1990, modificou esse papel. Fica evidente, segundo Furtado, que se faz necessrio reconstruir o Brasil. Isso significa repensar de novo o projeto nacional de desenvolvimento iniciado pelo Brasil na dcada de 1950 que foi responsvel por tornar o pas a principal economia latino-americana, uma dcada depois. A importncia do projeto nacional fica evidente nas prprias palavras de Furtado:
Em 1950, o Brasil estava muito atrs da Argentina, era mais atrasado do que o Chile, e muito atrs do Mxico. E quando terminaram os dez anos de trabalho com persistncia nessa luta pela industrializao, o Brasil estava em primeiro lugar como economia, na regio latino-americana. Uma transformao completa. O Brasil mudou a sua tica no segundo governo Vargas, que construiu Volta Redonda, que partiu para implantar a Petrobras, que fez todas essas obras de infra-estrutura, que se lanou nesta direo e tirou o pas l de baixo e o levou a ser lder na industrializao da Amrica Latina. E esse era o caminho (CDES, 2004, p. 7-8).
Na perspectiva furtadiana, o projeto nacional no construdo ao acaso, muito menos fruto de deliberaes impostas. Na verdade, a construo de um projeto de nao s se configura quando existe um alinhamento entre os agentes produtivos
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e a populao em geral, gerando, com isso, efeitos impulsionadores do desenvolvimento. Quanto mais ampla a frente de ao, mais importante se torna o apoio da opinio pblica e mais necessria a participao efetiva da populao ali onde seus interesses esto em causa de uma forma direta (FURTADO, 1968, p. 14-15). Logo,
(...) o desenvolvimento a transformao do conjunto das estruturas de uma sociedade em funo de objetivos que se prope alcanar essa sociedade. O primeiro problema definir o campo de opes que se abre coletividade. Em seguida se apresenta o problema de identificar entre essas opes aquelas que se apresentam como possibilidade poltica, isto , que, correspondendo a aspiraes da coletividade, podem ser levadas prtica por foras polticas capazes de exercer um papel de hegemnico no sistema de poder (FURTADO, 1968, p. 19-20).
Aqui surge um problema nada simples de resolver, a saber: como possvel identificar as aspiraes da coletividade, dado os mais diversos grupos e estratos que compem a sociedade? Esta questo no foi uma problemtica desenvolvida por Furtado, mas ela sim de fundamental importncia para a retomada da discusso sobre o projeto nacional, desenvolvimento e planejamento governamental na atual conjuntura histrica brasileira, marcada pela democracia e pela complexidade da sociedade atual. Ser que apenas a democracia representativa consegue tornar clara as aspiraes da coletividade? A concepo da democracia representativa a de que as vontades individuais materializadas no voto so agregadas por meio das escolhas em determinados partidos polticos que, assim, so legitimados para o exerccio de poder nas arenas decisrias. Nesse modelo institucional, segundo Fleury, as regras da democracia dizem respeito a como se deve chegar s decises, mas no ao contedo destas decises (2006, p. 84). Para Fleury, o modelo institucional da democracia, ao reforar os aspectos formais e procedimentais em detrimento dos aspectos relacionais e representativos, em boa medida, no consegue funcionar como um mecanismo eficaz de agregao de interesses e resoluo de conflitos (2006. p. 84), isso fica evidenciado pelos recorrentes problemas de governabilidade, bem como pela menor legitimidade das autoridades governamentais e de suas polticas pblicas. No se quer dizer com isso que a democracia representativa deva ser relegada a um segundo plano, muito pelo contrrio, ela apresenta certos limites no que diz respeito representao e concertao de interesses. Limites estes que podem ser reduzidos com a combinao virtuosa entre a democracia representativa e os mecanismos [neo]corporativos de representao dos interesses. A vantagem apresentada pelo neocorporativismo como forma de representao de interesses a introduo, na classe poltica, de pessoas que no so puramente polticos profissionais e a democratizao da influncia informal, que
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atualmente s existiria para os grupos mais poderosos (FLEURY, 2006. p. 84). Hirst deixa muito claro a necessidade da articulao virtuosa entre mecanismos neocorporativistas de representao e democracia formal:
Assim, no precisamos de dispositivos sociais fixos para ter uma representao corporativa efetiva. Isto s ocorreria se atribussemos ao corporativismo as mesmas tarefas da democracia representativa e, portanto, procurssemos criar uma cmara ou assemblia corporativa formal e dotada de verdadeira representatividade social. O corporativismo deveria suplementar a democracia representativa, no suplantla. Suas funes so muito diferentes: os fruns corporativos servem para facilitar a consulta (e com isto a comunicao) e a coordenao (e com isto a negociao) entre interesses sociais e rgos pblicos. Servem como canais para a influncia recproca de organismos governantes e governados. Isto propiciaria influncia governada e aos governantes os meios para orquestrar efetivamente a poltica, minimizando ao mesmo tempo a coero (HIRST, 1992 apud FLEURY, 2006, p. 84-85).
Alm das vantagens neocorporativistas destacadas, Tapia ressalta que as prticas neocorporativistas tendem a reduzir dos custos de obteno de informaes, bem como ampliam a confiana no processo de negociaes das organizaes de representao de interesses diretamente envolvidos. Nesse contexto, o Estado tem fortes razes para se envolver e construir arranjos neocorporativos devido sua necessidade de obter informaes, mobilizar expertise, bem como promover a colaborao dos atores econmicos e sociais (TAPIA, 2007, p. 29). Assim, segundo Oliveira (2004), o neocorporativismo funciona como um mecanismo de preservao dos espaos de negociaes dos processos decisrios, j que ele tem por base o intento de reinstitucionalizao dos mecanismos de ao coletiva. Cabe aqui destacar o papel dado ao Estado na perspectiva neocorporativista, bem como diferenci-lo da viso do pluralismo liberal. No que diz respeito viso neocorporatista, o Estado se constitui, com maior ou menor intensidade, no agente desencadeador de mecanismos e gerador de limites para a organizao de interesses, influenciando assim, em certa medida os processos organizativos. A questo maior a capacidade que tem o Estado de desencadear esse novo processo sem ser colonizado pelos interesses privados, nem se tornar um agente autoritrio do processo (OLIVEIRA, 2004). Schmitter deixa muito claro o papel importante e ativo do Estado para a concertao neocorporatista:
O papel do Estado especialmente importante. Deve, por um lado, ser dotado de suficiente autonomia na arena poltica para no ser capturado pelos interesses imbricados, e ter a autoridade suficiente para amea-los com o pior dos resultados possveis qual seja, que o Estado os regule diretamente caso no aceitem orientar suas aes de acordo com o interesse pblico. Por outro lado, o Estado tambm deve ser suficientemente vulnervel para reconhecer que os custos da aplicao autoritria
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de determinadas medidas excedero os provveis benefcios, de modo que prefira delegar alguns de seus recursos mais caractersticos o poder coativo naquelas organizaes que no possa controlar administrativamente. Neste intercmbio, as autoridades pblicas no so nem negociadoras, nem mediadoras. No esto simplesmente inventando um instrumento poltico que modificar as relaes entre a sociedade civil e elas prprias, mas apenas permitindo (e em certos casos auxiliando) a criao de novos mecanismos de controle social que afetaro as relaes dentro daquela mesma sociedade civil (1985, p. 61).12
O papel dado ao Estado nessa perspectiva um dos seus pontos de diferenciao do pluralismo liberal. Nessa viso, o sistema poltico seria um mercado, no qual as decises dos eleitores seriam baseadas em suas utilidades polticas, j que o Estado seria neutro/passivo o reflexo do mercado econmico e eleitoral e, por conseguinte, dos seus intercmbios impessoais, competitivos e livres e um servidor do eleitorado. Ou seja, o Estado seria uma arena em que os diversos grupos da sociedade competiriam entre si, em suposta igualdade, de acordo com as regras do jogo estabelecidas tecnicamente pelo Estado. Dessa forma, a configurao estatal funcionaria, na verdade, como um espelho da sociedade (BORON, 1994; MILIBAND, 1970, introduo). Assim, as formas de insero estatal nos processos decisrios seriam dadas pelas regras espontneas de mercado, evidenciando duas dimenses que se articulam, a saber:
(...) de um lado, (...) a eficcia de qualquer luta de interesses tende a crescer medida que decrescem os nveis de interferncia estatal; e, de outro, que a passividade do Estado deve ser encarada como uma precondio para a obteno de equilbrios estveis, num regime de plena liberdade de movimento dos interesses individuais ou grupais. (...) A predominncia de um ambiente liberto de outras presses que no as do mercado e da concorrncia o marco referencial dessa idealizao (OLIVEIRA, 2004, p. 239).
Idealizao essa que fica evidente em uma anlise histrica dos rumos das dinmicas organizativas dos pases capitalistas ocidentais em que o Estado sempre teve papel importante nesse processo. possvel observar que, sculo aps sculo, os pases que alcanaram o status de desenvolvidos Inglaterra, Estados Unidos, Alemanha, Japo, entre outros , em determinados momentos de suas histrias, em
12. El papel del Estado es especialmente crucial. Debe, por un lado, ser suficientemente autnomo en el terreno poltico para no ser colonizable por el inters o los intereses involucrados, y tener la autoridad suficiente para amenazarlos con el peor de los resultados posibles que el Estado los regule directamente si no aceptan orientar sus actuaciones hacia el inters pblico. Por otro lado, el Estado debe ser lo suficientemente dbil como para reconocer que los costes de la aplicacin autoritaria de determinadas medidas excedern a los probables beneficios, y preferir, por tanto, delegar algunos de sus recursos ms caractersticos poder coactivo en las organizaciones que l no puede controlar administrativamente. En este intercambio, las autoridades pblicas no son ni negociadoras ni mediadoras. No estn simplemente poniendo de moda un instrumento poltico que modificar las relaciones entre la sociedad civil y ellas mismas, sino consintiendo (y en ciertos casos colaborando) a la creacin de nuevos mecanismos de control social que afectarn a las relaciones dentro de la misma sociedad civil (SCHMITTER, 1985, p. 61).
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maior ou menor grau, tiveram estados que exerceram aes polticas estmulos ou limites da organizao de interesses voltadas construo de projetos nacionais que incorporaram a necessidade da construo de uma economia nacional.13 O marco inicial do debate a respeito da representao de interesses pelos mecanismos neocorporativos iniciou-se aproximadamente trs dcadas atrs com a publicao do artigo seminal de Schmitter (1974) que destacou a importncia dos espaos institucionais para a intermediao de interesses, bem como as caractersticas do processo decisrio. Segundo Tapia e Gomes (2008), o conceito de neocorporativismo vem sofrendo ampliaes desde o artigo de Schmitter at os dias atuais, mesmo com o forte pessimismo sobre as possibilidades de sobrevivncia desse tipo de arranjo, durante os anos 1990, devido ao predomnio das teorias da convergncia que advogavam que a reestruturao capitalista, diga-se globalizao, teria tornado pouco significativo o papel dos estados nacionais e, consequentemente, os prprios arranjos de concertao social. Minford (apud TAPIA; GOMES, 2008, p. 32), nessa linha, foi direto ao ponto ao avaliar o corporativismo como um experimento falido, tendo em vista seu distanciamento dos requisitos neoclssicos de crescimento econmico. No sentido contrrio, Tapia e Gomes (2008) alertam, ao analisar o caso europeu, que os pactos sociais (concertaes neocorporatistas) no deixaram de existir com as novas tendncias de globalizao capitalistas, mas sim foram se inserindo em um novo quadro, marcado pela instabilidade econmica, pelo aumento do desemprego e pelos problemas ligados ao envelhecimento da populao. Para eles, a evidncia de que as concertaes neocorporatistas ainda so um arranjo institucional possvel nos marcos da globalizao dada pelo vigor que os conselhos econmicos e sociais adquiriram nos anos 1990 e mais recentemente. A despeito de muitos dos conselhos econmicos e sociais europeus terem sido criados no ps-1945 Frana (1946 e 1958), Holanda (1950), ustria (1963), Comit Econmico e Social Europeu (Cese) (1957), entre outros , verificou-se a partir dos anos 1990, e tambm mais recentemente, tanto elementos de renovao quanto de ampliao desses espaos de concertao social. Atualmente, a experincia j se disseminou pela maioria dos continentes, tal que existem conselhos em Portugal, na Espanha, na Itlia, na Irlanda, na China, na Rssia, no Brasil, em inmeros pases da frica etc. Comeam tambm a surgir agrupamento de conselhos, a exemplo da Unio dos Conselhos Econmicos e Sociais da frica (Ucesa). Segundo Fleury (2006), boa parte desses conselhos possui uma composio corporativa representantes do governo, dos trabalhadores e dos empregados , ao mesmo tempo em que formado por outros agentes da
13. Para uma anlise histrica do papel estatal das polticas de desenvolvimento econmico dos pases desenvolvidos, ver Chang (2004).
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sociedade civil, tais como representantes dos consumidores, da comunidade, dos movimentos sociais e tambm de alguns intelectuais considerados personalidades. A depender das diferentes especificidades na nomeao e na determinao dos representantes desses conselhos, eles podem assumir um carter mais corporativo14 ou societal,15 o que no quer dizer que esta ltima verso no tenha forte representatividade corporativista empregados, patres e governo (TAPIA, 2007). Cabe ainda destacar que, em sua grande maioria, esses conselhos fruns neocorporatistas:
(...) no tm o propsito de legislar ou supervisionar o governo, sendo seu objetivo a consulta, a coordenao da atividade econmica e a negociao de ganhos e sacrifcios. Os conselhos (...) atendem plenamente a estas proposies, sendo concebidos como um mecanismo eficiente de gerao de consenso entre os agentes econmicos, a partir da institucionalizao de uma arena pblica, em geral regulada pelo Estado, para coordenao da atividade econmica, assegurando maior legitimidade e governana (FLEURY, 2006, p. 85).
Com a crise de legitimidade atual do Estado e tambm da prpria governana neoliberal, aps, sobretudo, a crise financeira internacional recente 2008 , o neocorporativismo pode funcionar como um mecanismo de criao de novos espaos de negociaes dos processos decisrios, j que sua base est pautada pela (re)institucionalizao dos mecanismos de ao coletiva. Nesse contexto, o neocorporativismo pode se firmar como via alternativa entre Estado e mercado, j que as crticas ao Estado resvalam no mercado; a incapacidade de um fazia refluir a eficincia do outro. (...) Estado e mercado, um como o outro posto do mesmo modo como entidades pouco afeitas aos desempenhos de funes reguladoras, pelo menos isoladamente, ainda mais num momento em que se esvaem alguns de seus principais recursos, tanto ideolgicos como materiais. Com isso, a emergncia de novos modelos de certo modo facilitada por essa realidade objetiva de uma crise que afeta o conjunto dos mecanismos de representao (OLIVEIRA, 2004, p. 236). Dado esse novo quadro socioeconmico, a emergncia de novos arranjos institucionais neocorporatistas podem funcionar como novos espaos para concertaes nacionais voltadas a reconstrues dos projetos nacionais. Nesse sentido, os mecanismos de concertao de interesses podem proporcionar os meios para a retomada do planejamento estatal, to marcadamente enfatizada na teorizao furtadiana, sem o rano autoritrio que nossa trajetria acabou por impor a sua prtica.
14. Segundo Tapia (2007, p. 196), nos conselhos com composio corporativa, os membros participantes da arena de debate e que exercem as funes do conselho so representantes de associaes empresariais, de federaes ou confederaes de sindicatos e representantes do governo indicados por este. 15. De acordo com Tapia (2007, p. 196), nos conselhos de representao de carter societal, os membros que se encarregam de realizar e debater os principais temas socioeconmicos so especialistas tecnocratas do governo; ou organizaes da sociedade civil que podem tambm vir a representar grupos nacionais; ou, grupos acadmicos especialistas na rea econmica. So membros normalmente nomeados pelo governo.
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Assim, novos espaos que institucionalizam a arena pblica podem resolver o problema aventado por Furtado de como identificar as aspiraes da coletividade. Parece que somente a democracia representativa no tem sido suficiente tanto no processo de agregao de interesses como na resoluo de conflitos. preciso construir novos arranjos institucionais capazes de viabilizar consensos em prol da identificao das aspiraes coletivas. Os espaos de concertao neocorporatistas, materializados nos conselhos de desenvolvimento econmico e social, podem funcionar como um desses novos arranjos necessrios, j que,
(...) o neocorporativismo se coloca como parte desse processo de busca de novos caminhos e de recolocao em novas bases das relaes entre Estado e sociedade, emergindo gradualmente, disputando espaos e procurando demarcar suas especificidades diante dos pluralismos dominantes, a partir de duas ordens de preocupao. De um lado, procurando afirmar-se como instrumento renovador das formas de funcionamento de um Estado centralizador, ou como espao efetivo de democratizao dos processos decisrios, de outro, buscando transformar-se em eixo referencial, num momento em que se tomam iniciativas diversas com vistas a construir um novo ordenamento sociopoltico, isto , buscando referenciar-se como novo paradigma no mbito socioorganizativo, ou como via possvel de um processo de renovao estrutural do prprio modelo estatal (OLIVEIRA, 2004, p. 254).
preciso, por fim, destacar que a construo de novos espaos de concertao no uma tarefa simples. Entre as dificuldades de implementao e de consolidao dessas novidades, destacam-se aqui quatro elementos, a saber: i) a dificuldade de legitimao de inovaes institucionais por parte dos vrios agentes envolvidos, bem como pela prpria sociedade; ii) a linha muito tnue entre a capacidade do Estado de desencadear um novo espao de concertao sem ser, ao mesmo tempo, colonizado pelos interesses particulares e sem se tornar um agente autoritrio; iii) a capacidade real de que as deliberaes construdas nesses espaos possam influenciar as decises estratgicas dos governo; e iv) o risco de sobrerrepresentao dos atores estratgicos vinculados a determinadas representaes de interesses indicados posio de conselheiro.
4 O CDES E A CONCERTAO NACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO: TRAJETRIAS, PERCALOS E DESAFIOS 4.1 Constituio, formato e funcionamento do CDES
Uma das primeiras medidas do governo Lula, em janeiro de 2003, foi a criao do CDES,16 rgo de consulta da Presidncia sociedade civil, ao mesmo tempo que um canal institucionalizado de negociao de uma agenda de
16. Medida Provisria no 103, de 1o de janeiro de 2003.
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reformas econmicas, sociais e polticas, pactuadas entre diferentes atores societrios e o governo. Tal como definido em seu regimento interno o CDES um rgo colegiado de assessoramento direto e imediato do presidente da Repblica, com a misso de:
(...) propor polticas e diretrizes especficas, voltadas ao desenvolvimento econmico e social, produzindo indicaes normativas, propostas polticas e acordos de procedimento; e apreciar propostas de polticas pblicas e de reformas estruturais e de desenvolvimento econmico e social que lhe sejam submetidas pelo Presidente da Repblica, com vistas articulao das relaes de governo com representantes da sociedade civil organizada e a concertao entre os diversos setores da sociedade nele representados.17
O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social tem uma natureza diferente das demais agncias de governo, pois ele no um rgo deliberativo, mas sim um rgo consultivo e de assessoramento ao presidente da Repblica. Vale registrar que o conselho nunca teve o objetivo de desempenhar funes legislativas, mas, sim, de realizar debates e subsidiar decises da agenda pblica e do governo (TAPIA, 2007, p. 201). O CDES composto por 102 integrantes tanto da sociedade civil 90 conselheiros quanto do governo 12 conselheiros. Os representantes da sociedade civil so escolhidos pelo governo dos mais diversos setores sociais, tais como, empresrios, trabalhadores, movimentos sociais, acadmicos e personalidades reconhecidas pela sociedade. Os conselheiros do governo so os ministros da Casa Civil, da Secretaria de Relaes Institucionais, da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto, da Secretaria-Geral da Presidncia, do Gabinete de Segurana Institucional, do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, do Desenvolvimento Social, do Trabalho e Emprego, do Meio Ambiente, das Relaes Exteriores e o presidente do Banco Central (Bacen). O CDES tem como presidente o prprio presidente da Repblica e o seu secretrio-executivo possui o status de ministro de Estado (TAPIA, 2007; FLEURY, 2006). O CDES realiza quatro reunies do pleno por ano, todas elas com a presena do presidente da Repblica. Plenrias essas que renem todos os membros do conselho e que tem como pauta de discusso os temas apresentados pelo governo ou pelos prprios conselheiros que nesse caso so originrios de Grupos de Trabalho (GTs). Compete Plenria entre outras atribuies, definir as diretrizes e programa de aes do conselho e elaborar e aprovar seu regimento interno (COSTA, 2005, p. 5).
17. Medida Provisria no 103, de 1o de janeiro de 2003.
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Para alm de suas reunies plenrias, o CDES, desde sua criao, tem como prtica a instituio de GTs sobre temas especficos. Esses GTs so constitudos com o intuito de realizar estudos e debates mais aprofundados, antes de gerar recomendaes apreciadas em plenrio. Na verdade, so nos GTs que ocorrem os embates de interesses diversos por meio de discusses e negociaes. Vale ressaltar que, quase sempre, os grupos de trabalho so assessorados por representantes de governo e de especialistas nas reas especficas das mais diversas instituies, o objetivo desse assessoramento consubstanciar o grupo de informaes necessrias para que este possa construir uma proposta slida sobre os temas em questo. Costa (2005, p. 6), deixa muito claro os objetivos dos GTs, bem como a sua relevncia na elaborao de propostas para o conselho:
(...) [os] grupos de trabalho temticos (os GTs) [so] destinados ao estudo e elaborao de propostas sobre temas especficos, que envolvem grupos com interesses especiais em alguma questo. Tm carter temporrio e funcionam sob a coordenao de um integrante da administrao pblica federal. So compostos por um representante do Ministrio da rea pertinente ao objeto da discusso, dez conselheiros indicados pelo Conselho e at nove cidados convidados pelo Secretrio-Executivo do CDES. Nestes grupos que de fato se travam a discusso, os debates e confrontos de interesses. Estes pequenos fruns so os espaos nos quais a participao efetiva e a capacidade de negociar e deliberar so exercidas plenamente. quando adversrios e antagonistas de encontram face a face. Neles nasceram as principais propostas do Conselho.
Ao longo dos seis anos de atuao, o CDES criou diferentes grupos de trabalho, tais como Reforma Tributria, Reforma Poltica, Micro, Pequenas Empresas, Autogesto e Informalidade, Bioenergia: Etanol, Bioeletricidade e Biodiesel, Agenda da Infraestrutura para o Desenvolvimento e Matriz Energtica para o Desenvolvimento com Equidade e Responsabilidade Ambiental. Em geral, os GTs so encerrados com a elaborao de relatrios com recomendaes. Em alguns casos, como a Reforma Tributria, aps ter sido criado em 2003 e apresentado um relatrio, o GT foi reativado com a tramitao de uma proposta de emenda Constituio (PEC). O grupo reuniu-se novamente em 2007 e 2008, produzindo um parecer sobre o projeto em questo e solicitando, por meio de uma moo, a aprovao da reforma tributria. J o GT Bioenergia, por exemplo, encerrou seus trabalhos com um parecer sobre questes como Zoneamento Agroecolgico, relaes de trabalho e o papel do Estado no setor. Com a ampliao da relevncia do tema, o GT foi reformulado e passou a se denominar GT Matriz Energtica. Alm das reunies do pleno e dos GTs, o CDES tem como um de seus instrumentos o Observatrio da Equidade (OE) que foi criado, em 2006, a partir da formulao da Agenda Nacional de Desenvolvimento, com o intuito de acompanhar o enfrentamento do problema das desigualdades sociais do pas. Este instrumento ser detalhado mais frente.
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preciso destacar que por ser uma iniciativa do governo, pairava, no princpio dos trabalhos do CDES, a dvida sobre a efetividade deste em cumprir seu papel. Especulava-se, dentro e fora do conselho, que a iniciativa poderia se transformar em uma medida cosmtica, ou resultar em um novo rgo cooptado pelo governo, mas ainda assim mantido para dar uma aparncia de dilogo ou participao da sociedade nas decises polticas. Aps a abertura poltica ocorrida na dcada de 1980, as experincias de participao justificavam o temor, na medida em que o dilogo social foi usado mais para legitimar iniciativas de governo do que instrumento efetivo de participao ou interveno societria nas decises governamentais. Por outro lado, esta era uma experincia original e indita no mbito do governo federal. A novidade trazia, portanto, insegurana e incertezas. O princpio que deu base iniciativa governamental foi a criao de um espao de institucionalizao do dilogo social que mobilizasse a diversidade de interesses presente no nosso pas para aconselhar a Presidncia. Apesar dos convites se dirigirem s pessoas, eles ocorreram em funo da representao e da representatividade que essas pessoas tm em suas bases sociais (ALBUQUERQUE; SILVA, 2009). O embrio do processo de institucionalizao dos mecanismos de ao coletiva dos mais diversos agentes sociais, no Brasil, foi a Constituio Federal de 1988 (CF/88) que representou um marco fundamental do processo de construo democrtica, ao consagrar o princpio da participao da sociedade civil18 na conduo de polticas pblicas. Foi a partir da que se instituram mecanismos de democracia direta e participativa, entre os quais a criao de Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, nos nveis municipal, estadual e federal, com representao paritria do Estado e da sociedade civil, destinados a formular polticas sobre questes relacionadas sade, s crianas e aos adolescentes, assistncia social, s mulheres, entre outras. O CDES tem desenvolvido, nos ltimos seis anos, intensa atividade de dilogo sobre os rumos e os desafios para o desenvolvimento brasileiro, agregando outros atores da sociedade civil, do governo e do setor empresarial. Como resultado desse processo dialgico, o CDES produziu importantes documentos que registram posies acordadas e proposies encaminhadas ao presidente da Repblica sobre temas nacionais considerados prioritrios. Os principais acordos construdos tm em comum a preocupao com o desenvolvimento nacional, com a equidade e a sustentabilidade e com a ampliao da democracia (ALBUQUERQUE; SILVA, 2009).
18. Ver Bercovici (2009).
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4.2 O CDES em trs tempos: o antes e o depois da Agenda Nacional de Desenvolvimento 4.2.1 As cartas de concertao: produzindo dilogos e explicitando conflitos
A primeira fase do CDES vai desde a sua constituio, maro de 2003, at o fim da primeira gesto de Tarso Genro, em maio de 2004. Naquela etapa, o CDES teve um carter experimental e prospectivo dado o prprio carter de novidade institucional que o conselho representava. O maior esforo quela altura era identificar as possveis demandas da sociedade civil por meio da elaborao das cartas de concertao social, ao mesmo tempo em que se organizou uma agenda de debate proposta integralmente pelo governo voltada discusso das reformas especialmente a previdenciria e a tributria (TAPIA, 2007). Os primeiros trabalhos do conselho, portanto, tiveram como um de seus principais objetivos a construo das cartas de concertao, documentos analticos e propositivos acerca de assuntos colocados na agenda pela iniciativa do governo. O mtodo utilizado para construir tais cartas foi o de estimular e de explicitar os conflitos, ao mesmo tempo em que se buscou produzir um dilogo aberto e franco na busca de um consenso mnimo sobre questes que implicavam a definio dos limites da tolerncia dos vrios setores ali representados em relao a seus objetivos e interesses (COSTA, 2005, p. 2). Essa inovao institucional permitiu um debate profcuo entre as diferentes posies esposadas que foram se multiplicando nos debates das cartas, mas isso no eliminava completamente o risco de paralisia decisria, pois se percebia que o sucesso alcanado at ento dependeria da maneira como o governo, em especial seus ministros, se relacionariam com o conselho. Afinal, tratava-se de um novo espao, em construo, de participao poltica (ALBUQUERQUE; SILVA, 2009). O exerccio de construo de convergncias graduais de preceitos analticos e valorativos tinha como objetivo, como bem identificou Kowarick (2006), construir entre os diversos grupos do CDES um capital de confiabilidade que faa predominar uma prtica de cooperao para superar as arraigadas diferenas de interesses em uma sociedade pouco habituada interlocuo social. Esse mtodo, segundo Tapia (2007, p. 202), teve como objetivo, em um horizonte de tempo mais longo, procedimentos que pudessem servir de suporte construo de um pacto social em torno de um ncleo bsico de propostas de reformas e diretrizes de desenvolvimento consideradas consensuais. Como
(...) ningum negocia seriamente ou renuncia a algo quando todos esto perdendo, esta ltima condio era vista como a premissa das premissas para que o processo de concertao fosse exitoso. O processo de reordenamento democrtico das sociedades, na fragmentao social e na diluio do pblico na poca ps-moderna, no ser feito sem tenses reguladas. Pelo simples fato de que as tenses, originrias das
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brutais excluses e desigualdades geradas pelos tatcherismos centrais e perifricos, iro se acentuar cada vez mais. Ora, se as tenses no forem incorporadas como mtodo e regulao para um dilogo transformador, a democracia que sucumbir. O que poucos querem (GENRO, 2003, p. 1).
A busca pela construo do pacto social/concertao social,19 ficou muito evidente nas prprias palavras do primeiro secretrio-executivo do CDES, o ministro Tarso Genro, ao argumentar que:
(...) o Brasil no tem tradio de dilogo e debate poltico entre classes, mas operou seus processos sociais, ou a partir principalmente da cooptao, como no processo de modernizao originrio do varguismo, ou a partir da eliminao violenta das foras adversrias, como ocorreu por ocasio do regime autoritrio, assim o trabalho do Conselho tem suscitado dvidas. A mais recorrente se ele pode ou deve manifestar-se sobre questes de curto prazo, como em relao a medidas governamentais destinadas a impulsionar o crescimento. Entendo, como SecretrioExecutivo do Conselho, que pode e deve. Desde que as manifestaes sejam formuladas como propostas e no induzidas como se tivessem um carter normativo para o Governo ou para qualquer ministrio em particular (GENRO, 2003, p.1).
Desde o incio ficou evidente que, pela sua prpria constituio, o conselho era um microcosmo das diferenas sociais e polticas presentes na sociedade brasileira. As posies dos conselheiros estavam lastreadas nos posicionamentos das bases das quais provinham. Na composio inicial do conselho verificou-se um grande nmero de empresrios, totalizando aproximadamente 44,1% dos conselheiros (tabela 1), bem como uma sobrerrepresentao paulista que apresentou cerca de 46 conselheiros do total de 90 conselheiros da sociedade civil (51,1%) (tabela 2). Aquela composio reforava um maior papel do empresariado industrial paulista. Para Fleury (2006, p. 92), essa configurao dos conselheiros: (...) revela a inteno de construo de um novo pacto de poder, com o ntido predomnio do empresariado industrial e a singularidade da incluso de organizaes e movimentos sociais, alm das representaes sindicais, que j haviam sido reconhecidas como resultado das lutas travadas a partir do final dos anos 70. A composio do conselho revela alta correlao com a distribuio do PIB brasileiro, fortemente concentrado em So Paulo, reafirmando a inteno de construir um pacto de poder com aqueles que j detm poder, ou seja, com as elites polticas e econmicas do pas.
19. Para Genro (2003, p. 1), a concertao significa, em primeiro lugar, identificar os temas estruturantes de um novo contrato social e, ato contnuo, significa buscar posies pactuadas, que possam ser amplamente majoritrias e tambm hegemnicas na sociedade. Tudo para transitarmos, com o menor custo poltico e social possvel, para uma sociedade com mais igualdade, inclusiva, com altas taxas de crescimento econmico e radicalmente democrtica.
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TABELA 1
Distribuio inicial dos conselheiros do CDES, por esfera de atuao

Espera de atuao Empresarial Social Trabalho Personalidades Governo Total Fonte: Kowarick (2006). Elaborao prpria. Quantidade 45 18 13 14 12 102 % 44,1 17,6 12,7 13,7 11,8 100,0
TABELA 2
Distribuio inicial dos conselheiros da sociedade civil do CDES, por unidade federal representada
Estado SP RJ DF RS PR MG AM CE MS AC AL GO PA PE RR SC Total Fonte: Kowarick (2006). Elaborao prpria. Representantes 46 9 7 7 5 3 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 90 % 51,1 10,0 7,8 7,8 5,6 3,3 2,2 2,2 2,2 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 100,0
O resultado dessa busca pela construo do pacto social materializou-se nas cartas de concertao, obtidas por concenso nas reunies plenrias. A primeira carta de concertao Ao poltica para a mudana e a concertao, de 13 de fevereiro de 2003 afirmava o papel do CDES como espao pblico, no estatal, que tinha por objetivo construir, por meio do dilogo, diretrizes e propostas consensuais ou majoritrias em questes estruturais para o desenvolvimento econmico e social do Brasil, um novo contrato social, por assim dizer.
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A segunda carta Ao pelo progresso e incluso social, de 10 de abril de 2003 ressaltou a necessidade de atacar os altos nveis de excluso social, por meio de polticas econmicas que promovessem o crescimento e a gerao de empregos, por meio de polticas sociais para universalizar o acesso proteo social e s polticas culturais para que promovessem maior autonomia e emancipao dos cidados. A terceira carta Fundamentos para um novo contrato social, de 12 de junho de 2003 da resultante, comprometia-se a firmar uma nova autoridade sobre a poltica econmica, sem ruptura, em consonncia com os princpios do livre mercado e da estabilidade econmica, mas que permitissem dar sustentabilidade ao crescimento, gerao de novos empregos e ao processo de incluso social. A quarta carta O desafio da transio e o papel da sociedade: a retomada do crescimento, de 4 setembro de 2003 debateu alguns enunciados polticos fundamentais, capazes de agregar amplas maiorias sociais, visando concertao nacional. A quinta carta Caminhos para um novo contrato social: documento de referncia para o debate, de 10 dezembro de 2003 enfatizou os pontos em torno dos quais seria possvel definir projetos e pactuar regras que fomentassem o crescimento econmico sustentado com incluso social, trabalho e distribuio de renda. A despeito da importncia da construo das cartas de concertao, o sonhado pacto social no foi articulado, uma vez que o conselho enfrentou dificuldades de legitimidade interna e externa devido ao avano da crise poltica de 2004 denncias de corrupo que pairavam sobre vrios membros do alto escalo do governo Lula e devido subordinao total do conselho agenda do governo que tinha um carter mais conjuntural a agenda das reformas. Fleury (2006, p. 103-104), em passagem a seguir, deixa muito claro as dificuldades institucionais do conselho daquele perodo marcado pela crise poltica:
(...) a indefinio do governo em relao funo e papel do CDES cada vez mais sentida, em especial em um momento to crtico como o atual, no qual a crise institucional vem envolvendo tanto o Legislativo quanto o Executivo. Considerando que o Conselho deveria dar prioridade s questes estruturais em relao s conjunturais, perde-se a chance de utilizar este mecanismo j institucionalizado de negociao entre governo e sociedade, com vistas a gerar alternativas diante da crise poltica, fortalecendo a democracia e sua institucionalidade.
Para Costa (2005), o maior percalo inicial do CDES foi a total subordinao do conselho agenda proposta pelo governo agendas de reformas. Isso teria suscitado a desconfiana dos agentes envolvidos, gerando muitas dificuldades no que diz respeito formalizao do pacto social, a despeito da produo de acordos razoveis no que tange aos valores orientadores dos objetivos do conselho materializado nas seis cartas de concertao. Essa dificuldade, em certa medida, vai se diluindo a partir de 2004 medida que o conselho comea a colocar proposies prprias no debate, sobretudo, com a proposio da construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento.
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4.2.2 A construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento
A construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento, iniciada em fevereiro de 2004, significou uma nova fase do CDES no que diz respeito tanto s suas relaes externas setores do prprio governo, da mdia e da sociedade quanto s suas interaes internas entre os conselheiros. Relaes estas que, em certa medida, se deterioraram em virtude das fortes presses sobre o conselho haja vista a crise poltica de 2004 e da prpria agenda proposta pelo governo reformas voltada muito mais aos aspectos conjunturais do que aos elementos agenda de longo prazo (TAPIA, 2007). Naquele contexto de dificuldades e de problemas de legitimao interna e externa do conselho, a Secretaria Executiva do Conselho Desenvolvimento Econmico e Social (Sedes), na gesto do ministro Jacques Wagner, orientou-se por uma nova estratgia direcionada aos fundamentos estratgicos capazes de dar lastro a uma proposta de desenvolvimento sustentvel de mdio e longo prazos e da incluso social (TAPIA, 2007, p. 202). A partir daquele momento verificou-se um deslocamento da agenda principal do conselho, processo este que foi conduzido pela Sedes na medida em que a secretaria comeou a trazer para o ncleo central da agenda do conselho a elaborao de uma Agenda Nacional de Desenvolvimento por meio de forte mobilizao dos conselheiros. Aquela nova trajetria do CDES buscou construir uma legitimao interna e externa, j que a
(...) Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND) deveria, dentro desse clculo poltico, ser, ao mesmo tempo, uma proposta substantiva que trouxesse um aporte ao tema e tambm um mecanismo de legitimidade e adeso dos conselheiros com papel do conselho. A AND deveria, como produto do debate e da negociao, contribuir para o esforo de adensamento institucional mais consistente do conselho (TAPIA, 2007, p. 205).
Nesse contexto, a AND proporcionou um salto qualitativo na ao do conselho, j que esse novo encaminhamento representou novos desafios que implicavam: i) pensar os sentidos possveis do conceito de desenvolvimento nacional que fosse alm do simples somatrio dos interesses corporativos de cada grupo; ii) relacionar crescimento econmico e desenvolvimento sustentvel; e iii) conciliar as posies esposadas com a prpria diversidade constitutiva do conselho. Segundo Tapia (2007, p. 206), a AND, do ponto de vista operacional, tinha como ideia central:
(...) uma agenda ampla sobre a temtica do desenvolvimento, nascida, em parte, da discusso e do pacto entre os conselheiros e, simbolicamente, das entidades e associaes, movimentos representados no conselho. Essa seria, posteriormente, desdobrada em metas, objetivos definidos, com atribuio de responsabilidades e cronograma, relacionando o qu, quem e quando.
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Em relao reflexo sobre concepes de desenvolvimento, os membros do CDES compartilhavam um entendimento geral sobre um conjunto de diretrizes que deveriam embasar a constituio de uma Agenda Nacional de Desenvolvimento, a qual deveria incluir aes a serem empreendidas pelo governo e pela sociedade. O objetivo central de tal agenda era propor mecanismos de superao das iniquidades, em suas diversas dimenses, e alcanar, no mdio prazo, uma sociedade mais equnime na distribuio e no acesso a bens, servios e direitos. Essa agenda representou, por outro lado, um esforo de reinsero do tema desenvolvimento no centro da pauta de discusses do governo e da sociedade brasileira. Tal intento ficou muito evidente nas palavras proferidas pelo conselheiro Jos Carlos Braga, na XIII Reunio Ordinria do Pleno do CDES, de 25 em agosto de 2005, em que a Agenda nacional de Desenvolvimento foi aprovada por unanimidade:
(...) na verdade, essa proposta da Agenda significa dizer que o tema do desenvolvimento volta pauta da sociedade brasileira. Como sabido, nos ltimos anos a sociedade tem debatido muito e as polticas governamentais tem se pautado basicamente pela busca da estabilidade de preos, processo esse que era efetivamente necessrio em funo dos momentos de aceleraes inflacionarias que o Pas viveu. Entretanto, penso que um momento como esse, e essas palavras as quais acabo de fazer referncia, dizem respeito, no fundo, a um processo em que chegada a hora de retomar a senda do desenvolvimento, rediscutir as sendas do desenvolvimento, os rumos do desenvolvimento no Pas (CDES, 2005, p. 3).
A percepo dos conselheiros era a de que o Estado deveria e poderia assumir a funo de coordenador de desenvolvimento por ter preservado instrumentos fortes de interveno social e econmica. Entre esses instrumentos, bancos pblicos como o Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (CEF) e empresas estatais como a Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras) e a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), mostravamse capazes de fomentar e financiar a implementao de polticas industriais, ou de investimento em setores-chave da economia, indispensveis prtica do planejamento para o desenvolvimento. nesse sentido que a concepo de desenvolvimento partilhada pelos conselheiros do CDES remetia concepo furtadiana, que pensa o desenvolvimento como um complexo processo de mudana estrutural coordenado pelo Estado, que se d em mltiplas dimenses, a partir da articulao entre aes de curto, mdio e longo prazos. Essa percepo dos conselheiros tambm pde ser observada pelo discurso do conselheiro Jos Carlos Braga, na referida reunio do pleno em que a AND foi aprovada, a saber:
A implementao da AND demanda alguns requisitos: capacidade de ao coordenada e integrada dos governos; operao, em sintonia fina, dos Poderes da Repblica; estratgica coordenao estatal-privada; uma poltica macroeconmica (monetria,
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cambial, fiscal - tributria) concebida e executada de forma consistente com os objetivos da Agenda. No basta dizer, portanto, que essa poltica monetria seja consistente com o crescimento, porque a questo numa economia subdesenvolvida ou em desenvolvimento, como ns sabemos, no s crescer (CDES, 2005, p. 3).
Apesar de haver consenso em questes mais amplas como a concepo e os instrumentos para o desenvolvimento nacional, as divergncias entre os participantes, em especial empresrios e trabalhadores, eram acentuadas. Ainda que tais grupos reconhecessem como patrimnio da sociedade a democracia e a solidez das instituies republicanas e reclamassem crescimento econmico e mais investimentos pblicos e privados, suas posies eram bem marcadas. Por um lado, os empresrios demandavam mais e melhor infraestrutura, energia, financiamento, mudanas no sistema tributrio e uma nova poltica econmica. Havia disposio para discutir uma poltica de pleno emprego. Por outro lado, os trabalhadores reivindicavam distribuio de renda e riqueza, investimento em educao, reduo da informalidade laboral, universalizao na cobertura da previdncia pblica, novo regime de tributao para as micro e pequenas empresas, polticas de emprego, inclusive, para os trabalhadores com baixa qualificao profissional, poltica de valorizao do salrio mnimo e prioridade ao mercado interno e aos investimentos em infraestrutura social como habitao e saneamento (CDES, 2005). Para viabilizar o dilogo entre as diferentes partes atuantes no CDES, a discusso da agenda baseava-se em uma concepo metodolgica que visava promover o trabalho coletivo entre os prprios conselheiros. Envolvia basicamente a participao direta dos prprios conselheiros e no de seus assessores. O desafio era realizar um processo de trabalho capaz de mobilizar os conselheiros a dedicarem parte relevante de seu tempo a um trabalho inovador e desafiante, mas cujo resultado era incerto, diante da diversidade presente no conselho e perante a resposta que se buscava criar. A elaborao da AND, no mbito do conselho, teve como primeira etapa a configurao, em julho de 2003, do Grupo Temtico de Fundamentos Estratgicos para o Desenvolvimento (GTFED) formado por 50 conselheiros e que tinha como objetivo apresentar a definio dos valores bsicos que serviriam de base normativa para a agenda nacional. Esse grupo temtico assumiu a responsabilidade pela elaborao da verso inicial a ser apresentada para apreciao e debate no Pleno (TAPIA, 2007, p. 207). Em termos efetivos, os trabalhos iniciaram-se de forma mais ampliada com um levantamento/pesquisa, realizado nos meses de abril e maio de 2004 pela Sedes e pelo Ncleo de Estudos Estratgicos (NEE), da Secretaria de Comunicao (Secom), da Presidncia da Repblica (PR), na qual cada conselheiro foi convidado a dar sua contribuio para a partida dos trabalhos. Individualmente,
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a partir de seus valores e viso de futuro do pas, cada conselheiro indicaria quais os problemas que deveriam ser enfrentados. Cada membro do conselho foi, portanto, mobilizado a aportar do seu repertrio de questes, aquelas com as quais tem realizado sua vida pblica, o elenco de desafios que na sua viso deveriam ser analisados pelo conselho para produzir a resposta demanda. Esse passo apostava que a mobilizao dos conselheiros, alm de trazer e revelar as questes que de fato estavam no centro da ateno do grupo, era fundamental para comprometlos com as etapas posteriores dos trabalhos. Aps a explicitao das posies expostas nos resultados da pesquisa foi definido um conjunto de preocupaes que estavam na agenda desse coletivo diverso. Havia grande nmero de preocupaes convergentes. A partir daquelas informaes, o GTFED voltou-se discusso sobre a viso de futuro do pas,20 bem como os valores21 e princpios que deveriam direcionar a elaborao da AND (TAPIA, 2007). O passo seguinte foi agrupar os problemas levantados em seis grandes mbitos problemticos, para os quais seriam concebidas diretrizes estratgicas, mediante a constituio de grupos de trabalho para cada um deles. A proposta dos seis mbitos problemticos foi apresentada aos membros do conselho, analisada coletivamente para verificar se todas as questes apresentadas estavam ali contidas. Os termos dos mbitos problemticos foram ajustados. Nesse momento, tratou-se de realizar um trabalho de sntese capaz de organizar os trabalhos seguintes de tal maneira que contivesse a diversidade de preocupaes e questes que mobilizavam os conselheiros a pensar um projeto de pas. Para cada conjunto de dois mbitos problemticos foram constitudos grupos de trabalho formados pelos prprios conselheiros. Os grupos organizaram seu trabalho basicamente procurando estruturar a anlise do mbito problemtico tratado. O primeiro esforo de cada grupo foi de trazer um conjunto de fatos e de informaes e promover a mediao com vista a criar um referencial emprico comum. Ou seja, o trabalho inicial de cada grupo indicava que um diagnstico formado por fatos e dados acordados se constituiria em uma boa base para as prximas fases do trabalho de construo da futura agenda. Nesses momentos de diagnstico, cada conselheiro pode aportar o conhecimento de que dispunha, inclusive com suas assessorias, alm de designar, aps acordo, especialistas a consultar. Esses diagnsticos, redigidos por equipes de trabalho formadas em cada grupo, foram validados, em uma primeira fase, pelo prprio grupo.
20. A AND, em passagem a seguir, deixou clara a viso de futuro dos conselheiros para o Brasil, a saber: Um pas democrtico e coeso, no qual a iniqidade foi superada, todas as brasileiras e todos os brasileiros tm plena capacidade de exercer sua cidadania, a paz social e a segurana pblica foram alcanadas, o desenvolvimento sustentado e sustentvel encontrou o seu curso, a diversidade, em particular a cultural, valorizada. Uma nao respeitada e que se insere soberanamente no cenrio internacional, comprometida com a paz mundial e a unio entre os povos (CDES, 2005, p. 7). 21. No que diz respeito aos valores, a AND apresentou os seguintes valores: Democracia, Liberdade, Eqidade, Identidade nacional, Sustentabilidade, Respeito Diversidade Sociocultural e Soberania (CDES, 2005, p. 7).
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Em seguida, todos os seis diagnsticos dos mbitos problemticos tratados foram apresentados ao coletivo dos conselheiros, de tal maneira que todos pudessem opinar sobre o conjunto do trabalho. Essa etapa, alm de validar o trabalho coletivo feito at aquele momento, tambm visava gerar confiana acerca do trabalho feito nos demais grupos e socializar o conhecimento do que efetivamente se estava produzindo. Aps essa discusso bastante pormenorizada, os conselheiros integrantes do GTFED acharam necessrio apresentar uma sntese, facilitadora dos seis diagnsticos dos mbitos problemticos que foi apresentada ao pleno do CDES na reunio de maio de 2005, a saber:
I. Extrema desigualdade social, inclusive de gnero e raa, com crescente concentrao de renda e riqueza, parcela significativa da populao vivendo na pobreza ou misria, diminuio da mobilidade social; II. Dinmica da economia insuficiente para promover a incorporao do mercado interno potencial, suportar concorrncia internacional e desenvolver novos produtos e mercados; III. Infra-estrutura logstica degradada, no-competitiva, promotora de desigualdades interregionais, intersetoriais e sociais; IV. Inexistncia de eficaz sistema nacional pblico/privado de financiamento do investimento, estrutura tributria irracional, regressiva e penalizadora da produo e do trabalho; V. Insegurana pblica e cidad, justia pouco democrtica, aparato estatal com baixacapacidade regulatria-fiscalizadora; VI. Baixa capacidade operativa do Estado, dificuldade para gerir contenciosos federativos, desequilbrios regionais profundos, insustentabilidade da gesto de recursos naturais (CDES, 2005, p. 7).
O mtodo de trabalho comportou a construo de um caminho que saiu dos fatos e dados para a identificao dos problemas contextualizados pelos fatos e dados, e destes para as causas que os promovem. A relao entre problemas e causas implicou articular nexos explicativos que criaram as bases para se fazer as escolhas estratgicas acerca da viso de futuro. Cada grupo, a partir dos diagnsticos que produziram, validados pelo coletivo, passou a formular propostas para superar os problemas identificados. Assim, para cada um dos mbitos problemticos, o GTFED elaborou um objetivo a ser alcanado, a saber:
I. Fazer a sociedade brasileira mais igualitria, sem disparidades de gnero e raa, com a renda e a riqueza bem distribudas, e vigorosa mobilidade social ascendente;
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II. Tornar a economia brasileira apta a incorporar todo o mercado interno potencial, com forte dinamismo e capacidade inovadora, desenvolvendo novos produtos e mercados e com participao relevante na economia internacional; III. Ter uma infra-estrutura logstica eficiente e competitiva, integradora do territrio, da economia e da sociedade nacionais; IV. Construir um sistema de financiamento do investimento eficiente e eficaz, uma estrutura tributria simplificada e racional, com tributos de qualidade, progressiva e estimuladora da produo e do emprego; V. Instaurar a segurana pblica e a paz social, um sistema judicial transparente, gil e democrtico, e um Estado que regule e fiscalize a contento; VI. Desenvolver um aparato estatal que opere eficiente e eficazmente, um pacto federativo competente para lidar com conflitos, com equilbrio entre regies, e capacidades de manejar recursos naturais de forma sustentvel (CDES, 2005, p. 7).
Nessa etapa, mais do que nas anteriores, mediao agregou-se a negociao. Se ambas sempre estiveram presentes em todos os trabalhos, nas etapas anteriores a dimenso da mediao prevalecia, pois no diagnstico trata-se de articular um olhar analtico para o problema. Se a escolha do problema e a forma de enunci-lo e explic-lo sempre implica em certa negociao, predomina o trabalho de mediao de posies para convergirem a um posicionamento comum. Dado o diagnstico do quadro problemtico, bem como os objetivos a serem alcanados, fez-se necessrio a etapa de construo das principais diretrizes para alcanar os objetivos propostos. Naquela etapa de indicao das diretrizes, o processo de negociao ganhou ainda mais relevncia, pois se tratava de olhar para o futuro e, nas escolhas do presente, desenh-lo. Os debates se tornaram mais intensos e acalorados e extrair consensos foi uma tarefa mais rdua. interessante observar que a concesso aqui aparece, pela experincia no espao de interao com o outro, pela possibilidade de reconhecer a pertinncia ou pela adequao na proposta alheia. Depois que cada grupo produziu seu rol de diretrizes, todas foram reunidas em um documento para anlise por todos os membros do conselho. Destarte, as centenas de diretrizes, reunidas por mbitos problemticos foram submetidas anlise de cada conselheiro que, alm disso, deveriam classific-las. O trabalho de sntese e escolha teve vrias idas e vindas, seja de participao individual, seja de trabalho no grupo ou seja de debate no coletivo. Este momento de debate coletivo sobre as propostas e a indicao das prioridades trouxe a necessidade de se elaborarem os critrios de escolha.
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Em boa medida, os debates convergiram, por exemplo, por identificar a desigualdade econmica e social como o maior obstculo ao desenvolvimento. Constatou-se que em um pas com as graves desigualdades existentes, perseguir apenas o crescimento econmico poder agravar as desigualdades, que, por sua vez, tornam-se entraves ao crescimento. Portanto, diminuir as desigualdades deve caminhar pari passu com o crescimento econmico, sem o que no haver verdadeiro desenvolvimento. Os debates avanaram em cada mbito problemtico. Em certo momento foi constitudo um grupo de sntese e redao final formado por igual nmero de membros de cada um dos trs grupos de trabalho. Elaborou-se, ento, o documento contendo as seis diretrizes voltadas ao enfrentamento dos seis mbitos problemticos e que buscavam alcanar os seis objetivos propostos do que se designou como Agenda Nacional de Desenvolvimento. Diretrizes estas que foram assim apresentadas:
I. Fazer a sociedade brasileira mais igualitria, sem disparidades de gnero e raa, com a renda e a riqueza bem distribudas, e vigorosa mobilidade social ascendente; II. Tornar a economia brasileira apta a incorporar todo o mercado interno potencial, com forte dinamismo e capacidade inovadora, competente no desenvolvimento de novos produtos e mercados; III. Ter uma infra-estrutura logstica eficiente e competitiva, integradora do territrio, da economia e da sociedade nacionais; IV. Construir um sistema de financiamento do investimento eficiente e eficaz, uma estrutura tributria simplificada e racional, com tributos de qualidade, progressiva e estimuladora da produo e do emprego; V. A segurana pblica e a paz social esto instauradas, a justia democrtica, o Estado regula e fiscaliza a contento; VI. O aparato estatal opera eficiente e eficazmente, o pacto federativo funciona sem conflitos, h equilbrio entre regies, os recursos naturais so manejados de forma sustentvel. (CDES, 2005, p. 8-13).
A partir das dimenses da configurao dos valores dos conselheiros e de seus desenlaces da viso de futuro e dos mbitos problemticos, construram as diretrizes da Agenda Nacional de Desenvolvimento. Assim, o desenho lgico da elaborao da AND est representado na figura 1.
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FIGURA 1
Processo de construo da AND
Fonte: CDES (2005).
preciso destacar que, ao compor o conselho com aquela diversidade para a discusso de uma agenda de desenvolvimento, o presidente partiu do princpio de que no deveria esconder as diferenas, pelo contrrio, deveria evidenci-las, para, por meio do dilogo, chegar a outra via para o desenvolvimento. O resultado evidenciou essa possibilidade, e uma nova agenda foi formulada. No h dvida sobre o espao privilegiado de ao que o conselho franqueou aos seus membros. Tambm reconhecido que o conselho se constituiu em um ator privilegiado de ao, que vai alm da simples proposio de aes individualmente apresentadas por seus conselheiros. A interao criou outra possibilidade de avano, pois se preservou o entendimento de que a diversidade possibilita novas snteses, novos espaos de acordo e pactos que definem alocao de recursos e definio das estratgias de interveno na realidade. sintomtico desse avano o fato de, hoje, a Agenda Nacional de Desenvolvimento ser um dos documentos a subsidiar o Planejamento Plurianual, suas aes setoriais, projetos e programas. A agenda ainda teve uma etapa posterior de desenvolvimento, em que se detalhou cada diretriz por meio dos enunciados estratgicos22 e se definiram metas para cada diretriz proposta. Os enunciados estratgicos para o desenvolvimento, que foram elaborados pelo CDES em agosto de 2006 com base nas diretrizes da agenda, anunciavam um programa com prazos e metas para fomentar o desenvolvimento e estimular a economia. Os conselheiros sugeriram que maiores taxas de crescimento tinham de ser alcanadas e s o seriam com algumas polticas
22. Tapia destacou os principais vetores dos enunciados estratgicos, a saber: A premissa geral da proposta de que a taxa de crescimento mdio do PIB real ser em torno de 6% ao ano at 2022, o que traria uma duplicao do PIB per capita. Os principais vetores so a reduo das desigualdades socioeconmicas e regionais, um grande programa na educao abrangendo todos os nveis de ensino, uma poltica industrial e cincia e tecnologia competitiva, um amplo programa de recuperao da infra-estrutura de transporte, logstica, energia, recursos hdricos, de mobilidade urbana, de saneamento, uma reforma agrria visando garantir acesso terra com assistncia tcnica, extenso rural, infra-estrutura de crdito para mais de 1,5 milho de famlias de agricultores sem terra, at 2015 (2007, p. 217).
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imprescindveis e urgentes. Tais polticas deveriam ter por objetivo elevar o nvel de emprego, valorizar o salrio mnimo, reduzir a taxa de juros real, elevar a formao bruta de capital fixo para aproximadamente 25% do PIB, priorizar investimentos em infraestrutura com altas taxas de retorno social e polticas ativas para reduo de desigualdades regional e intrarregional. Com o anncio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), comeou a se desenhar a poltica econmica do segundo governo Lula. O CDES visualizou no PAC inmeros aspectos sobre os quais seus conselheiros haviam se debruado e entregue, como sugestes dos enunciados, Presidncia da Repblica. Porm, reclamavam atendimento a outros importantes aspectos presentes no programa do conselho, como o papel dos bancos pblicos no processo de desenvolvimento e da reforma tributria. Ainda como desdobramento da agenda, criou-se uma ferramenta de apoio aos trabalhos de desenvolvimento da prpria agenda, o Observatrio da Equidade,23 que se tornou um grupo tcnico de apoio ao conselho na anlise da questo da desigualdade e na observao do princpio da equidade, que deve presidir as polticas pblicas.24 Dessa forma, buscou-se ampliar a capacidade do conselho para construir proposies promotoras de maior equidade, alm de permitir o monitoramento, a avaliao e a cobrana de resultados das aes governamentais ou no governamentais. O Observatrio da Equidade iniciou seus trabalhos com o tema da educao, acompanhando indicadores que identificam os principais problemas, de modo a estabelecer possibilidades de interveno poltica. Identificou-se o seguinte macro-problema: o nvel de escolaridade da populao brasileira baixo e desigual. A partir da, surgiram seis problemas inter-relacionados: a persistncia do analfabetismo, insuficincias e desigualdades nas etapas da educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio), na educao profissional e no ensino superior. Para cada um dos problemas foram identificadas causas associadas e um quadro de indicadores de acompanhamento desses problemas. Em 2008, identificou-se no conselho a necessidade de se incluir outro tema no observatrio: o Sistema Tributrio Nacional (STN). Foram realizadas oficinas e diversas reunies, at que se chegou ao macroproblema: O sistema tributrio nacional injusto. Da partiu-se para a identificao dos problemas relacionados
23. O Observatrio da Equidade um instrumento do CDES implantado em 2006, cuja origem est nas formulaes apresentadas na AND e em outros consensos obtidos nos quatro primeiros anos de funcionamento do conselho. Nesses trabalhos, o CDES apontou as desigualdades como um dos grandes e complexos problemas a serem enfrentados pelo pas e adotou a equidade como o critrio orientador para decises sobre estratgias de desenvolvimento, polticas pblicas e aes de outros setores da sociedade. Os objetivos do OE so produzir conhecimentos que informam os conselheiros e a sociedade e promover o dilogo social e interinstitucional sobre o estado da arte e os efeitos das intervenes de polticas pblicas nos temas que esto em debate no CDES. 24. O grupo era composto por trs organizaes de pesquisa/assessoria o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), o Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Econmicos (DIEESE), alm da secretaria do CDES.
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a ele e os indicadores de acompanhamento da situao. Alm dos relatrios anuais, o observatrio elabora um parecer com recomendaes sobre cada um dos temas observados, de modo a diminuir as iniquidades de cada um dos temas. Em suma, a empreitada de elaborao da AND, segundo Tapia, pode ser interpretado como um experimento que criou capacidades institucionais de negociao e construo de consensos (2007, p. 226), ao mesmo tempo em que contribuiu para a legitimidade do conselho ante ao governo, e mesmo perante a opinio pblica, parece ter representado a afirmao entre os conselheiros e seus diferentes interesses e vises dos benefcios e potencialidades do dilogo social. O prprio Tapia destaca ainda que:
(...) o impacto e a relevncia da AND, obviamente, depender de atores sociais, situaes e escolhas que esto fora do mbito de atuao do CDES. Na verdade, a AND dever ser vista como um produto de um processo de elaborao e debate entre os conselheiros, a Secretaria do Conselho Econmico e Social e diversos rgos governamentais, que permitiu explicitar a viso possvel e a capacidade de formulao da problemtica sobre o desenvolvimento, suas caractersticas e desafios para o futuro do Brasil. Quanto aos possveis impactos da AND sobre o debate das alternativas de desenvolvimento a resposta difcil. O impacto ou relevncia da AND, obviamente, depender de atores sociais, situaes e escolhas que esto fora do mbito de atuao do CDES. Dada a representatividade social e econmica daqueles que assinaram a AND, se houver um esforo de desbobr-la em propostas e projetos concretos, a AND pode incentivar um debate ordenado e mesmo a explicitao de suas diferenas em relao a outras vises de desenvolvimento (2007, p. 227). 4.2.3 Perspectivas de transio para um novo modelo de desenvolvimento: a janela de oportunidade aberta pela crise internacional de 200825
O Brasil recuperou a relao saudvel entre crescimento e desenvolvimento, mas ainda h desafios a serem enfrentados, uma vez que o pas tem um enorme dficit social. Apesar de a desigualdade ter reduzido e da renda dos estratos mais pobres da sociedade ter aumentado, h ainda um longo percurso a percorrer at alcanarmos nveis aceitveis de distribuio de recursos e acesso a direitos bsicos no pas. Tambm possvel verificar que as desigualdades se reduziram, embora lentamente. Houve um aumento da renda dos mais pobres e parte do contingente de excludos passou a participar do mercado consumidor, por meio de uma srie de programas e polticas pblicas de Estado. interessante observarmos os dados de um estudo do Ipea que mostra que de outubro de 2008 a maro de 2009, perodo agudo da crise financeira internacional, aproximadamente 316 mil pessoas com rendimento domiciliar per capita inferior a meio salrio mnimo saram
25. Esta subseo uma sntese de Lcio (2009).
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da linha de pobreza no Brasil. O mesmo estudo mostra que na crise de 1999, por exemplo, o nmero de pobres no pas foi ampliado em quase 1,9 milho de pessoas. A explicao do prprio presidente do Ipea: Antes, o governo aumentava os juros, reduzia os gastos e o salrio mnimo no crescia. Hoje, a estratgia elevar o salrio mnimo o que, combinado com uma rede de garantia de renda aos pobres, suaviza os efeitos da crise sobre a base da pirmide social (IPEA, 2009). Em texto elaborado pelo Comit Tcnico do Observatrio da Equidade, constata-se que no Brasil a demanda por assistncia social assumiu um carter estrutural devido a um conjunto de fatores, tais como: o perfil inquo da distribuio de renda do pas, as desigualdades sociais e regionais, os mecanismos cristalizados de discriminao e excluso etc (CDES, 2009, p. 4). Ainda de acordo com o texto produzido pelo comit, o Brasil possui um dualismo social, a saber: representado por uma pobreza homognea, protegida no patamar mnimo exclusivamente pelo Estado, e uma maioria cuja proteo se diferencia no mercado, mas que no est excluda da proteo oferecida pelo Estado26 (CDES, 2009, p. 5). Outro fator que contribui para que o Brasil sentisse menos os efeitos da crise econmica mundial foi que as empresas voltaram a ter projetos de investimento e a curva dos lucros acelerou. A este fato, segundo Lcio (2008), agregase a constatao de que a
(...) demanda por trabalho retornou, as ocupaes cresceram, com maior formalizao nas relaes de trabalho. A partir do crdito para o investimento, consumo, agricultura familiar e habitao, as empresas e famlias puderam recuperar a viso prtica de futuro e de planejamento. As polticas de renda, em especial o bolsa famlia, e de valorizao do salrio mnimo, a vigorosa gerao de empregos e os resultados conquistados pelos sindicatos nas negociaes coletivas fizeram crescer a massa de rendimentos disponvel.
Pode-se afirmar que se criou no Brasil um ciclo de revitalizao do mercado interno, em que o consumo das famlias e os investimentos pblicos e privados formaram a base do nosso crescimento econmico recente. Vale notar que no Brasil as rendas dos funcionrios pblicos, beneficirios de aposentadorias e penses representam cerca de um tero da renda total das famlias brasileiras, o que j garante parte significativa do consumo interno que no afetado pela crise econmica, pois a renda obtida mesmo em tempos de retrao econmica (PESSOA, 2009).
26. interessante apresentar aqui a conceituao de seguridade social elaborada pelo Comit Tcnico do CDES: A seguridade social inclui, tambm, a seguridade econmica, onde se combinam elementos como a progressividade da tributao e das tarifas pblicas, garantia de emprego e poder de compra dos salrios frente s necessidades sociais, transferncias condicionadas e/ou renda universal bsica capaz de prover um mnimo de ativos a ncleos familiares e indivduos e os sistemas de penses (CDES, 2009, p. 5). Tal documento segue ainda explicando que no caso brasileiro a rede de proteo social engloba polticas de emprego e renda, educao, sade, previdncia social, cultura, defesa dos direitos humanos, segurana cidad, habitao e saneamento, desenvolvimento agrrio, assistncia social e transferncias de renda.
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Todos esses dados nos levam a crer que possvel que o pas construa um caminho alternativo para transitar pela crise, absorvendo seus efeitos e levando o Brasil a um caminho de crescimento econmico e desenvolvimento. A isso podemos agregar um desafio ainda mais amplo, que pensar um novo modelo de desenvolvimento. Para isso preciso nos basearmos politicamente em uma ao vigorosa de coordenao e articulao, mobilizando os agentes econmicos para objetivos e metas bem definidos e aes constantemente avaliadas. Isto requer polticas de Estado, conduzidas pelo governo com determinao. Um ponto de partida possvel investir em infraestrutura, habitao, saneamento e transporte, que so as bases para o crescimento econmico, e que podem dar racionalidade produtiva ao investimento pblico e privado ao fazer obras necessrias a um novo estgio de desenvolvimento. Outro desafio que no se pode perder de vista o crescimento econmico. Ter como objetivo o aumento do PIB em 2010 parece bastante razovel, principalmente se contarmos que estamos atravessando uma das maiores crises econmicas mundiais, s comparvel com a Grande Depresso de 1930. Para alcanarmos esta meta preciso manter as taxas positivas de investimento produtivo, pblico e privado. Por outro lado, no se pode perder de vista que o acesso ao crdito no mundo ficou, e permanecer durante um bom tempo, mais difcil e que haver aumento do custo de capital. O grande desafio para as polticas pblicas de crdito ser aproveitar a nova solidez econmica do pas para atrair capitais, bem como articular aes de aporte ao crdito, com forte participao do BNDES, dos bancos pblicos e a colaborao decisiva do sistema financeiro nacional. Porm, manter aquecido o mercado interno de consumo to vital quanto viabilizar o investimento. Sendo assim, no podemos deixar de lado a importncia da manuteno da renda proveniente do emprego, bem como as polticas de transferncia de renda e de valorizao do salrio mnimo. Um exemplo da importncia dessa renda o Programa Bolsa Famlia (PBF), j que:
(...) a renda transferida pelo Bolsa Famlia para as 11,2 milhes de famlias beneficirias, com benefcio mdio de R$1004,00/famlia-ano, e o custo total de 0,37% do PIB de 2008, tem a grande vantagem de ser endereada a pessoas cuja propenso marginal a consumir extremamente elevada estimada em um, ou at superior a um, se levarmos em considerao a significativa expanso recente do crdito ao consumidor, implementada no Brasil para atenuar os efeitos da crise sobre o consumo, gerando, portanto, um efeito multiplicador sobre a renda de considervel importncia (CDES, 2009, p. 7).
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Alm do programa de transferncia de renda, cabe destacar a poltica de aumento real do salrio mnimo, j que, desde o incio do governo Lula (janeiro de 2003) at agora, o salrio mnimo j obteve um reajuste nominal de 132,50%, enquanto a inflao acumula alta de 60,40%. Ou seja, houve no perodo um aumento real de 44,95% (CDES, 2009, p. 5). No difcil imaginar que essa renda seja usada para consumo, servindo para manter o vigor do mercado interno. Ao mesmo tempo, tem alto impacto em termos de justia social. Pode-se esperar que se mantendo o emprego e a renda do trabalhador, no haver inadimplncia no credirio, por exemplo, mantendo a segurana para o crdito futuro. Mas outras medidas so necessrias. preciso que haja capacidade de interveno econmica do Estado, com a reduo do supervit primrio, o que possibilitaria que o oramento pblico tivesse margem para as intervenes necessrias para o governo propor medidas anticclicas. A reduo da taxa bsica de juros outro fator essencial para dar folga oramentria e nimo aos agentes econmicos, sinalizando uma ousada ao no sentido de polticas anticclicas. Outros exemplos de aes bem-vindas so: incremento de polticas de proteo ao desemprego, com aumento do nmero de parcelas do seguro-desemprego e formao profissional, e medidas transitrias de ajuste tributrio para que as empresas se mantenham ativas. de fundamental importncia que fique claro para a sociedade que prioritrio manter o crescimento sustentado na demanda interna, com forte interveno econmica do Estado e decisiva ao para preservar o emprego e a renda, em especial a dos mais pobres. Entretanto, preciso uma ao rpida na construo desse plano estratgico, pois os efeitos da crise so diversos e ocorrem em uma velocidade muito alta. O momento permite fortalecer a capacidade de dilogo social e de compromisso com o futuro. Pode-se tambm aprender a desenhar coletivamente novas estratgias de desenvolvimento para quando esta crise fizer parte do passado.
Procurou-se, ao longo deste captulo, mostrar alguns elementos constitutivos e a trajetria histrica do CDES marcada por percalos e desafios dado o seu carter institucional inovador com o intuito de observar se o CDES pode funcionar como um espao de concertao nacional para o desenvolvimento brasileiro. Ficou evidente que a atuao do CDES se caracterizou por ser uma experincia inovadora, na medida em que buscou institucionalizar os mecanismos de concertao, em uma sociedade h muito caracterizada pela prevalncia de uma
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cultura elitista, de prticas autoritrias e em um cenrio em que, mesmo em perodos democrticos, os grupos de interesse mais poderosos, e apenas eles, sempre tiveram canais privilegiados de circulao de suas demandas no interior do Estado. Verificou-se ainda um claro anseio compartilhado no mbito do CDES de promoo do desenvolvimento, contemplando o dilogo social que implica em articulao entre o social, o econmico e o poltico; o crescimento com distribuio de renda; a sustentabilidade ambiental; o respeito diversidade de culturas e valores; o respeito s normas internacionais do trabalho; e o acesso universal educao, a capacitao etc. Nesse contexto, a construo da AND assumiu um papel fundamental no mbito do CDES, tanto no que diz respeito legitimidade interna entre os conselheiros quanto no que tange sua legitimidade externa conjunto da sociedade. A experincia do CDES, sobretudo a construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento, nos fez crer na capacidade de abrir o debate pblico sobre o novo modelo de desenvolvimento para o Brasil. Estamos certos de que a escuta do contraditrio e o CDES um desses espaos de dilogos um dos processos mais eficazes para se construir um projeto comum. A atuao do CDES, em certa medida, tem esse intento. Contudo, ainda se est distante da construo de uma estratgia nacional de desenvolvimento pactuada, para cuja implementao os diversos atores sociais governo, empresrios, trabalhadores, organizaes no governamentais (ONGs), acadmicos etc. sejam capazes de agir de forma coordenada e concertada, apesar dos legtimos conflitos internos inerentes aos diferentes segmentos que compem uma sociedade complexa como a brasileira.
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CAPTULO 5
PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTO PBLICA NO BRASIL: ELEMENTOS PARA RESSIGNIFICAR O DEBATE E CAPACITAR O ESTADO
1 INTRODUO
Planejamento governamental e gesto pblica constituem, a bem da verdade, duas dimenses cruciais e inseparveis da atuao dos Estados contemporneos. Embora este aspecto no seja nem bvio nem consensual no debate sobre o assunto, defender-se- neste captulo a ideia de que isto se deve forma como, historicamente, cada uma dessas dimenses de atuao do Estado se estruturou e se desenvolveu, ao longo, sobretudo, de meados do sculo XX e incio do sculo XXI. Dado o escopo geral deste livro, a nfase recair apenas sobre o Brasil, que inclusive pode ser visto como um caso paradigmtico da tese que aqui se procurar demonstrar. Em linhas gerais, tem-se que, ao longo do perodo citado, o Estado brasileiro que se vai constituindo, sobretudo a partir da dcada de 1930, est fortemente orientado pela misso de transformar as estruturas econmicas e sociais da Nao no sentido do desenvolvimento, sendo a industrializao a maneira historicamente preponderante de se fazer isso. Ocorre que em contexto de desenvolvimento tardio, vale dizer, quando as bases polticas e materiais do capitalismo j se encontram constitudas e dominadas pelos pases ditos centrais ou de capitalismo originrio , a tarefa do desenvolvimento com industrializao apenas se torna factvel a pases que enfrentam adequadamente as restries financeiras e tecnolgicas que ento dominam o cenrio mundial.1 Isso, por sua vez, apenas se faz possvel em contextos tais que os Estados nacionais consigam dar materialidade e sentido poltico ideologia do industrialismo, como forma de organizao social para a superao do atraso, sendo, portanto, inescapvel a montagem de estruturas ou sistemas de planejamento governamental por meio dos quais a misso desenvolvimentista se possa realizar naquele espao-tempo nacional. O sentido de urgncia que est associado tarefa acima referida faz que o aparato de planejamento, ainda que precrio e insuficiente, se organize e avance de modo mais rpido que a prpria estruturao dos demais aparelhos estratgicos
1. Este enquadramento terico e histrico est bastante bem desenvolvido em Cardoso de Mello (1998), Oliveira (1985), Aureliano (1981) e Draibe (1985), entre tantos outros autores.
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do Estado, dos quais aqueles destinados gesto pblica propriamente dita com destaque bvio aos sistemas destinados estruturao e ao gerenciamento da burocracia, bem como das funes de oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo , vm apenas a reboque, tardiamente frente ao planejamento. Em outras palavras, a primazia do planejamento frente gesto, ao longo praticamente de quase todo o sculo XX, decorreria, em sntese, do contexto histrico que obriga o Estado brasileiro a correr contra o tempo, superando etapas no longo e difcil processo de montagem das bases materiais e polticas necessrias misso de transformao das estruturas locais, visando ao desenvolvimento nacional. Basicamente, fala-se neste contexto da montagem dos esquemas de financiamento e apropriao tecnolgica (bases materiais) e da difuso da ideologia do industrialismo e da obteno de apoio ou adeso social ampla ao projeto desenvolvimentista (suas bases polticas). A estruturao das instituies isto , estruturao das instncias, das organizaes, dos instrumentos e dos procedimentos necessrias administrao e gesto pblica cotidiana do Estado, atividades estas to importantes e cruciais quanto as de planejamento para o movimento de desenvolvimento das naes, padeceu, no Brasil, de grande atavismo, a despeito das iniciativas deflagradas tanto por Getlio Vargas, com o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), como pelos militares, por meio do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), como ainda pelas inovaes trazidas na Constituio Federal de 1988 (CF/88). apenas durante a dcada de 1990 que a primazia se inverte, em contexto, de um lado, de esgotamento e desmonte da funo e das instituies de planejamento governamental, tais quais haviam sido constitudas ao longo das dcadas de 1930 a 1980, e, de outro lado, de dominncia liberal, tanto ideolgica como econmica e poltica. Nesse perodo, alinhada ao pacote mais geral de recomendaes emanadas pelo Consenso de Washington, surge e ganha fora uma agenda de reforma do Estado que tem na primazia da gesto pblica sobre o planejamento um de seus traos mais evidentes. No contexto de liberalismo econmico da poca, de fato, o planejamento no sentido forte do termo passa a ser algo no s desnecessrio ideia de Estado mnimo, como tambm prejudicial nova compreenso de desenvolvimento que se instaura, vale dizer, uma concepo centrada na ideia de que desenvolvimento algo que acontece a um pas quando movido por suas foras sociais e de mercado, ambas reguladas privadamente. Em lugar, portanto, de sofisticar e aperfeioar as instituies de planejamento isto , das instncias, das organizaes, dos instrumentos e dos procedimentos , faz-se justamente o contrrio, em um movimento que busca reduzir tal funo como se isso
Planejamento Governamental e Gesto Pblica no Brasil...
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fosse possvel a algo meramente tcnico-operacional, destitudo de sentido estratgico ou mesmo discricionrio. A funo de planejamento passa a ser uma entre tantas outras funes da administrao e da gesto estatal, algo como cuidar da folha de pagamento dos funcionrios ou informatizar as reparties pblicas. Agendas de gesto pblica, voltadas basicamente racionalizao de procedimentos relativos ao gerenciamento da burocracia e das funes de oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo, porquanto relevantes, passam a dominar o debate, a teoria e a prtica da reforma do Estado, como se apenas da eficincia fazer mais com menos fosse possvel chegar eficcia e efetividade das polticas pblicas. Por meio deste expediente, planejar passa a ser compreendido, frequentemente, apenas como processo por meio do qual so compatibilizadas as aes a serem realizadas com os limites oramentrios previstos.2 Em suma, o que este texto reivindica, portanto, so duas coisas: Reafirmar a ideia de que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas que j faz de modo melhor e mais eficiente ainda que se reconhea ser isso nada trivial e em si mesmo meritrio; a ele cabe como em outros momentos histricos ficou demonstrado a tarefa de induzir, fomentar ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas econmicas e sociais do pas, algo que se justificaria quase que exclusivamente frente ao histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias de suas dimenses que marcam a Nao brasileira. Para tanto, torna-se imprescindvel reequilibrar e ressignificar ambas as dimenses (planejamento governamental e gesto pblica), tratando-as como unidade de anlise e de reconstruo das capacidades do Estado para o desenvolvimento nacional. Seja em termos analticos, seja em termos prticos, de definio estratgica das polticas ou de conduo cotidiana das aes, o binmio planejamento e gesto, at ento tratado separadamente, necessita agora e a conjuntura histrica bastante propcia a isso ser colocado em outra perspectiva e em outro patamar de importncia pelos que pensam o Estado brasileiro e as reformas de que este necessita para o cumprimento de sua misso supostamente civilizatria.
2. No que as concepes e as prticas de planejamento experimentadas ao longo, sobretudo, da segunda metade do sculo XX, no Brasil e alhures, tivessem sido perfeitamente bem sucedidas. Tanto que, em trecho retirado do captulo 6 deste volume, l-se que: O autor que mais trabalhou neste tema insistiu, desde o incio, em considerar normativo um antnimo de estratgico (MATUS, 1972, 1977). Crticas elaboradas ao longo de sua extensa obra figuram em sua lista de atributos condenveis do planejamento normativo: i) um nico sujeito planifica: o Estado; ii) com foco em um nico objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o diagnstico: o seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou altamente provveis entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com fluidez rumo situao desejada; pois vi) o poder do sujeito (Estado) bastaria para assegurar sua plena execuo; e vii) o plano era autossuficiente: uma vez executado seu objetivo seria atingido.
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A fim de enfrentar as questes acima, o captulo est organizado em duas partes, alm desta introduo e das consideraes finais. Na seo 2, busca-se discorrer, de maneira no exaustiva, pelo movimento que se chamar de o longo sculo XX do planejamento governamental e da gesto pblica no Brasil, como forma de aprofundar e detalhar um pouco mais o argumento central antecipado nesta introduo. Na seo 3, por sua vez, a ideia rever e atualizar o debate em torno do referido binmio planejamento e gesto para este incio de sculo XXI no Brasil. Isso ser feito a partir de um trabalho de organizao e sntese trabalho este de carter ainda inicial e incompleto, mas que se encontra em andamento no Ipea de entrevistas individuais realizadas ao longo do segundo semestre de 2009 com gestores pblicos de alto escalo do governo federal, em torno justamente do entendimento que possuem acerca das dimenses e funes atuais do planejamento governamental e da gesto pblica no pas. A viso de gestores pblicos federais acerca de seus prprios problemas, obtida por meio de entrevistas abertas semiestruturadas, foi alternativa metodolgica encontrada tanto para superar a precariedade ou mesmo a insuficincia de informaes existentes sobre o assunto j que trabalhos publicados a respeito trazem muito pouco sobre isso , como para obter, sistematizar e analisar isso que poder ser considerada a viso de dentro do Estado brasileiro em sua configurao atual de cargos, viso esta acerca das virtudes, dos sucessos, das dificuldades e dos impasses que rondam a tarefa institucional de integrao dos macroprocessos que comporiam o chamado ciclo de gesto das polticas pblicas federais ou, dito de outro modo, que rondam o esforo de articulao intragovernamental e de coordenao institucional das funes de planejamento e gesto no pas.
2 O LONGO SCULO XX DO PLANEJAMENTO E DA GESTO PBLICA NO BRASIL
Ao longo dos captulos imediatamente anteriores desta publicao, reconstituiu-se a trajetria do planejamento governamental na Amrica Latina e no Brasil, evidenciando-se grandes similitudes em termos das trs principais fases ali consideradas: auge (dcadas de 1940 a 1970), declnio (dcadas de 1980 e 1990) e retomada (primeira dcada do sculo XXI) da funo planejamento estatal, tanto aqui como alhures. No se trata, pois, de refazer o mesmo percurso com outras palavras, mas to somente de elencar aspectos no abordados nesses captulos, aspectos estes considerados importantes para a tarefa colocada neste estudo, de mostrar que, embora tenham havido, primeiro, desmesurada primazia da funo planejamento sobre a funo gesto e, depois, primazia igualmente desmesurada da funo gesto sobre a funo planejamento, se est agora diante de momento histrico mpar e sob condies objetivas favorveis para reequilibrar, tanto quanto ressignificar, as dimenses do planejamento e da gesto como funes cruciais e inseparveis da ao do Estado em sua misso de autocapacitao para o desenvolvimento. Oportunidade e necessidade so as premissas deste movimento.
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2.1 Estado, planejamento e gesto no desenvolvimento nacional: viagem panormica pelo longo sculo XX brasileiro
Tanto nos captulos anteriores como em vasta bibliografia existente sobre o assunto, fala-se muito da trajetria e das especificidades da experincia do planejamento governamental brasileiro, mas muito pouco ou quase nada sobre o rduo processo correlato de montagem dos aparatos burocrticos destinados gesto pblica.3 No que no existam bons trabalhos tambm sobre o tema da gesto ou administrao pblica referentes ao mesmo perodo histrico, mas, em quase todos, aluso pouca ou nenhuma feita, por sua vez, dimenso do planejamento governamental.4 Ocorre que, de um lado, planejamento atividade altamente intensiva em gesto, da que planejamento sem gesto adequada processo especialmente sujeito a fracassos e descontinuidades de vrias ordens, a ponto de parte da literatura sobre o assunto valer-se da expresso administrao paralela para designar as solues comumente adotadas por governantes vidos por implementar e ser capazes de coordenar aes planejadas de investimento etc., valendo-se, para tanto, no da estrutura j instalada de gesto, mas simplesmente criando estruturas paralelas de gerenciamento dos referidos planos de ao considerados mais estratgicos a cada momento ou situao.5 Ou seja, planejamento descolado da gesto corre o risco de tornar-se um conjunto de estudos, diagnticos e proposies de objetivos sem eficcia instrumental, atividade incapaz de mobilizar os recursos necessrios de forma racional, na direo pretendida pelo plano. De outro lado, a gesto, embora seja atividade de gerenciamento cotidiano da mquina pblica, algo que apenas pode fazer sentido estratgico vale dizer, ser portadora de contedos e de orientaes que de fato impactem positivamente tanto os processos cotidianos de trabalho como os produtos e os resultados finais da ao estatal se acoplada ou referenciada adequadamente a diretrizes gerais e atividades concretas emanadas do planejamento governamental. Dito de outro modo, gesto pblica sem planejamento superior que a envolva, por mais que possa estruturar modos de fazer que consigam racionalizar procedimentos bsicos do Estado e, com isso, obter resultados em certa medida mais eficientes para o conjunto da ao estatal, dificilmente conseguir apenas com isso promover mudanas profundas em termos da eficcia e da efetividade das polticas pblicas em seu conjunto. Em suma, sem planejamento no sentido forte do termo a cujas
3.Ver, por exemplo, Draibe (1985), Lafer (1970) e Kon (1999), alm dos captulos sobre planejamento na Amrica Latina e no Brasil presentes nesta publicao. 4.Ver, por exemplo, ENAP e Mare (1995) e Abrucio (2007), alm dos captulos sobre burocracia e gesto pblica presentes nesta publicao. 5. O Plano de Metas, implementado durante a gesto do ento presidente Juscelino Kubitscheck (1956-1961), talvez seja o exemplo mais notrio desse fenmeno, presente tambm em outras experincias similares de planejamento governamental amplo. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado pelo governo federal em 2007, guardadas as propores, talvez possa ser enquadrado nesta categoria.
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caractersticas o texto se voltar mais adiante e que implica fundamentalmente transformao dos aparelhos e das polticas do Estado para transformao das estruturas econmicas e sociais da Nao, a gesto pblica se converte apenas em manual de racionalizao de procedimentos burocrticos do Estado.6 Enfim, na literatura pesquisada sobre o assunto, este descasamento entre as dimenses do planejamento e da gesto parece apenas desnudar o ponto que aqui se est a sublinhar: o da primazia historicamente alternada entre ambas as funes contemporneas do Estado. Diante disso, os quadros a seguir procuram combinar as dimenses do planejamento e da gesto em perspectiva de longa durao, com o intuito de reforar a ideia de que talvez se esteja diante, hoje, de momento histrico e maturao terica mpares para aproximar ambas as dimenses de anlise, rumo a uma compreenso mais abrangente do Estado e de suas capacidades e possibilidades de ao.
QUADRO 1
Periodizao para o Estudo Conjunto do Planejamento Governamental e da Gesto Pblica no Brasil: 1889 a 2010
Ciclos econmicos e polticos
1889-1930 Primeira Repblica desenvolvimento para fora 1933-1955 Era Getlio Vargas nacional-desenvolvimentismo 1956-1964 Era Juscelino Kubitschek internacionalizao econmica
Padro de Estado
Dominncia liberaloligrquica Dominncia nacionalpopulista
Contexto econmico-estrutural
Contexto polticoinstitucional
Montagem do aparato estatalburocrtico Montagem do sistema corporativista
Dimenses do planejamento governamental

Ausncia de planejamento: Convnio de Taubat Crise de 1929 Planejamento no sistmico: primeiras estatais Plano Salte Planejamento discricionrio: pensamento cepalino ideologia desenvolvimentista Plano de Metas (1956-1961) Planejamento burocrticoautoritrio: Escola Superior de Guerra (ESG): ideologia BrasilPotncia PAEG (1964-1967) II PND (1974-1979)
Dimenses da gesto pblica

Patrimonialista
Economia cafeeira voltada para o exterior Industrializao substitutiva de importaes: bens de consumo no durvel Dependncia financeira e tecnolgica Industrializao pesada I: bens de consumo durvel montagem do trip do desenvolvimento
Patrimonialburocrtica DASP (1938)
Dominncia estataldemocrtica
Acomodao e crise do modelo
Patrimonialburocrtica
1964-1979 Regime Militar crescimento com piora distributiva
Dominncia estatalautoritria
Industrializao pesada II: milagre econmico (1968-1973) endividamento externo (1974-1989)
Consolidao institucionalautoritria
Patrimonialburocrtica PAEG (1967)
1980-1989 Redemocratizao crise do desenvolvimentismo
Dominncia liberal-democrtica
Estagnao econmica: inflao endividamento externo (1974-1989)
Planos de estabilizao: Plano Cruzado (1986) Plano Bresser (1987) Reconstitucio- Plano Vero (1988) nalizao Plano Malson (1989) Redemocratizao Consolidao democrtica Reforma gerencialista Experimentalismo societal Planos de estabilizao: Plano Collor (1990) Plano Real (1994) Planos Plurianuais (PPAs) (2000-2011)
Patrimonialburocrtica CF (1988)
1990-2010 Consolidao democrtica reformas estruturais
Dominncia liberal-democrtica
Reformas econmicas liberais: estabilizao monetria endividamento interno (1995-2006) reformas estruturais
Patrimonialburocrtica Gerencialista Societal
Elaborao prpria.
6. Alerta-se para o fato de que a palavra apenas est colocada entre aspas porque certamente no se considera pequena a tarefa primordial da gesto pblica, que mesmo a de racionalizar procedimentos da administrao cotidiana do Estado.
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QUADRO 2
Tipos de planos econmicos e principais caractersticas no Brasil

Tipos de planos Planos Setoriais e de Metas: Plano Salte, Plano de Metas JK e Plano Trienal Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs): PAEG e PNDs ao longo dos anos 1970 Planos de Estabilizao Monetria: Plano Cruzado (1986), Plano Bresser (1987), Plano Vero (1988), Plano Malson (1989), Plano Collor (1990) e Plano Real (1994) Planos Plurianuais: PPA 1991-1995, PPA 1996-1999, PPA 20002003, PPA 2004-2007 e PPA 2008-2011 Elaborao prpria. Principais caractersticas Planejamento burocrtico, discricionrio, vertical e de mdio a longo prazo Planejamento burocrtico, autoritrio, impositivo, vertical e de mdio a longo prazo Planejamento de curto prazo, focalizado/conjuntural e vertical Planejamento de mdio prazo, amplo/abrangente e de transio vertical/horizontal
BOX 1
Cronologia bsica do planejamento estatal no Brasil
1890: Rui Barbosa reorganiza as finanas nacionais com a nova legislao financeira. 1909: Nilo Peanha cria a Inspetoria de Obras contra as Secas (IOCS). 1920: Bulhes Carvalho realiza o primeiro censo nacional com valor real. 1934: Getlio Vargas cria o Conselho Nacional de Comrcio Exterior. 1936: Macedo Soares o primeiro presidente do Instituto Nacional de Estatstica, atual Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). 1938: Criao do Conselho Nacional do Petrleo e do DASP, por Vargas. 1939: Vargas lana o Plano Especial, marco inicial do planejamento no Brasil. 1943: Plano de obras e equipamentos, por Vargas. 1947-1948: Eurico Dutra lana o Plano Salte e cria a comisso do Vale do So Francisco. 1952: Vargas cria o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), atual Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). 1953: Criao da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA). 1956: Juscelino Kubitschek cria o Conselho de Desenvolvimento e lana o Plano de Metas. 1962: Celso Furtado torna-se o primeiro ministro do Planejamento do Brasil. 1962: Joo Goulart lana o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social. 1964: Joo Goulart cria a Associao Nacional de Programao Econmica e Social (Anpes). 1964: Castelo Branco lana o PAEG. 1964: Criao do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). 1967: Formulado o primeiro planejamento de longo prazo no Brasil, o Plano Decenal.
(Continua)
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(Continuao)
1968: Costa e Silva lana o Programa Estratgico de Desenvolvimento. 1970: Mdici lana o Programa de Metas e Bases para a Ao de Governo. 1972, 1974 e 1979: I, II e III Planos Nacionais de Desenvolvimento. 1975-1976: Planos Regionais Brasileiros. 1988: A Constituio Federal (Art.165) torna obrigatrio o planejamento plurianual. 1990: Fernando Collor de Mello cria a Secretaria de Assuntos Estratgicos. 1991-2011: PPAs. 2004: Lula cria o Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE/PR) e o Projeto Brasil 3 Tempos. 2007 e 2010: I e II PACs. 2008: Lula restabelece a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR). 2010: Projeto Brasil 2022.
Fonte: SAE/PR (2009).
Sem a pretenso de fazer que os quadros apresentados possam ser capazes de bem resumir para no falar em consensuar pouco mais de um sculo de histria republicana no Brasil 1889 a 2010, da falar-se em longo sculo XX do planejamento e da gesto no pas , acredita-se que seja possvel, por meio deles, a explicitao de alguns pontos que parecem importantes para o debate. No longo perodo republicano em questo, tem-se, durante praticamente toda a Primeira Repblica, ausncia quase que completa de planejamento governamental, entendido como a atividade ou o processo consciente que antecede e condiciona a ao estatal. Exceo feita a intervenes como as decorrentes do Convnio de Taubat em 1906 e da grande crise econmica de 1929, situaes estas que na verdade revelam o carter prioritariamente reativo do Estado a eventos que comprometiam a rentabilidade da economia cafeeira voltada exportao por tratar-se, como se sabe, de setor carro-chefe da acumulao de capital no pas, bem como de sustentculo poltico da oligarquia liberal que comandava o Estado , o fato que, nas primeiras estruturas estatais em montagem no perodo, inexistia a perspectiva planejadora em sua configurao. Mas no s isso, a incipiente gesto pblica de ento estava dominada por traos tipicamente patrimonialistas, herdados da cultura autoritria ibrica, mas incrementados localmente pelo longo perodo de dominao e explorao colonial no Brasil. Tpica do patrimonialismo aplicado gesto pblica trao este que, alis, se reproduz e se mantm presente at hoje a ausncia de separao ntida entre as esferas pblica e privada na administrao cotidiana do Estado, fato este que chancela prticas de gesto segundo as quais a esfera pblica tida
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como extenso da esfera privada, cujos cdigos, normas e valores do o tom para a conduo pragmtica da coisa pblica.7 A partir da dcada de 1930, com a ascenso de Getlio Vargas ao poder, tem incio um processo de organizao e acelerao do crescimento econmico, comandado por estruturas estatais-burocrticas ainda incipientes e em lenta conformao no pas. Data desta dcada a criao do DASP (1938), por meio do qual a gesto pblica adquire centralidade na institucionalizao de organizaes e funes especficas de Estado tanto para administrar cotidianamente a mquina pblica como para estruturar cargos e carreiras sob o signo de valores ainda tentativamente meritocrticos. Um dos movimentos mais expressivos diz respeito delimitao jurdica formal entre as esferas pblica e privada, ainda que, por sua vez, seja forte o movimento pelo qual a cultura nacional patrimonialista filtre e readapte os cdigos e as normas de conduta segundo valores locais. 8 Permanece, portanto, em grande medida atvica a dimenso da gesto pblica no pas, presa a caractersticas duradouras que combinam patrimonialismo e burocratismo, ou, dito de modo mais rigoroso, a caractersticas que combinam aspectos tpicos tanto da administrao tradicional patrimonialista como da administrao racional burocrtica. De outro lado, conforme os requisitos da industrializao vo se tornando mais exigentes, crescem a necessidade e o espao do planejamento governamental, o qual, embora no sistmico nem consolidado como atividade inescapvel do Estado, d passos importantes neste sentido, por meio de estudos e propostas que redundam na criao das primeiras empresas estatais brasileiras tais como: a Companhia Vale do Rio Doce (atual Vale), a Petrleo Brasil S/A (Petrobras), a Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras), o BNDE (atual BNDES) etc. , bem como por meio da primeira iniciativa, se bem que malograda, que se poderia denominar de plano de ao estatal global, o Plano Salte (1947-1948), cujo significado da sigla j indica sua amplitude, ao mesmo tempo que suas prioridades, a saber: sade, alimentao, transporte e energia.
7. A respeito, ver Holanda (1994), Bresser-Pereira (2009) e Abrucio, Pedroti e P (2009). 8. Sem entrar em detalhamento que consumiria muito tempo e espao neste texto, possvel, ainda assim, dizer que populismo (WEFFORT, 1980), corporativismo (ODONNELL, 1979), anis burocrticos (CARDOSO, 1993) e lobbies (GOUVEA, 1994), entre outras caracterizaes possveis, sejam formas histricas particulares, especificamente brasileiras, de relao Estado sociedade, realizadas em diferentes momentos e contextos para mediar no pas as relaes pblico-privadas. Todas estas categorias de anlise podem ser vistas como esferas informais (mesoinstitucionais) de constituio, representao e intermediao de interesses particulares coletiva e politicamente organizados , visando resoluo de conflitos por meio do Estado. Em outras palavras, so canais de vocalizao e expresso de interesses concretos para o processo de tomada de decises no nvel mesoinstitucional do Estado. Ver Cardoso Jr. (2006).
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Os anos 1950 podem ser vistos, no Brasil, como o momento ureo do planejamento governamental. quando o peso do Estado e nele, o peso do planejamento propriamente dito adquire um carter mais presente e permanente, ainda que exageradamente discricionrio. Ajuda a visualizar a primazia do planejamento nesta poca, a consolidao e a respectiva difuso da ideologia desenvolvimentista propagada teoricamente pela Cepal, fenmeno que ganha materialidade clara com o Plano de Metas do governo JK. A estrutura de gesto, por sua vez, continua basicamente prenhe das mesmas caractersticas de antes (patrimonialismo e burocratismo), as quais, com o esgotamento das alternativas de financiamento do desenvolvimento que se manifestam em elevao da inflao e aumento do endividamento externo e a explicitao das fragilidades do incipiente e precarssimo sistema nacional de inovaes que se manifesta, por sua vez, em aumento da dependncia tecnolgica acoplada ao padro de industrializao da poca , ajudam a explicar a acomodao e a crise dos modelos econmico e poltico at ento vigentes. Com o golpe militar de 1964 e o pacote de reformas deflagradas por meio do PAEG em 1967, entre as quais se destaca a reforma administrativa e a promulgao do famoso Decreto-Lei n o 200, que visava (re)ordenar o funcionamento da administrao e da prpria mquina pblica brasileira, abre-se um perodo que tem no planejamento autoritrio-tecnocrtico sua principal caracterstica. Alm do PAEG, expresso deste momento histrico do planejamento no Brasil a famlia de PNDs da dcada de 1970, trs ao todo, dos quais vale mencionar em especial o II PND (1974-1979) pela envergadura dos projetos em contexto internacional francamente desfavorvel a aventuras desse porte. 9 Do ponto de vista dos aparatos de gesto pblica, o perodo autoritrio parece ter demonstrado que nem mesmo misso, hierarquia e disciplina motes militares clssicos seriam suficientes para alterar os traos arraigados de patrimonialismo e burocratismo ainda presentes na conduo cotidiana das aes estatais. Pelo contrrio, de se supor que as caractersticas impositivas e autoritrias do planejamento governamental poca tenham at mesmo reforado aqueles traos histricos. Isto porque a fragmentao dos interesses articulados em torno do Estado e a frouxido das instituies burocrticas e processuais em termos de canalizao e resoluo dos conflitos limitavam e de alguma maneira continuam a limitar a autonomia efetiva das decises estatais cruciais, fazendo que o Estado fosse ao mesmo tempo o locus de condensao e processamento das disputas por recursos
9. H j uma bibliografia imensa mas no consensual sobre o tema e o perodo, da qual importa registrar os livros de Lessa (1978) e Castro e Souza (1985), para duas vises opostas que se tornaram clssicas sobre o mesmo momento e fenmeno.
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estratgicos financeiros, logsticos, humanos etc. e o agente decisrio ltimo por meio do qual, de fato, se materializavam ou se viabilizavam os projetos polticos dos grupos dominantes vencedores.10 No perodo de vigncia do autoritarismo-tecnoburocrtico no Brasil, fica claro, ento, que, somando a represso aberta do regime com o baixo nvel existente de institucionalizao das estruturas de representao da sociedade e de canalizao dos interesses no mbito do Estado, preponderavam, sobre critrios racionais-legais, preceitos fundamentalmente patrimonialistas na resoluo de conflitos e tomada de decises.11 No so pequenos, portanto, o significado e as consequncias de longa durao advindos tanto do processo de redemocratizao poltica que se inicia ainda na segunda metade da dcada de 1970, como do processo de reconstitucionali10. Pelo motivo anterior, no caso do Brasil no perodo nacional-populista, apenas se insinuavam organizaes (institucionalmente mais estruturadas) para pressionar as decises nos setores mais dinmicos da economia, justamente onde as ilhas de racionalidade de uma tecnocracia planejadora comeavam a formar-se. Em geral, a teia de cumplicidade era mais difusa, mais orientada para relaes e lealdades pessoais que tornavam cmplices desde o vereador, o deputado, o funcionrio de uma repartio fiscal, o industrial, o comerciante ou banqueiro, at o ministro, quando no o prprio presidente. A partir deste sistema as decises eram tomadas e implementadas. A burocracia funcionava, portanto, como parte de um sistema mais amplo e segmentado: no existindo eficazmente partidos de classe, sindicatos e associaes de grupos e classes, os interesses organizavam-se em crculos mltiplos, em anis, que cortavam perpendicularmente e de forma multifactica a pirmide social, ligando em vrios subsistemas de interesse e cumplicidade segmentos do governo, da burocracia, das empresas, dos sindicatos, etc. (CARDOSO, 1993, p. 151). A cumplicidade mtua de que fala Cardoso e que est na base do entendimento do conceito de anis burocrticos, isto , uma zona decisional informal que aglutina no apenas interesses heterogneos e muitas vezes concorrentes, mas que tambm viabiliza certas resolues prticas e d vazo a aes estatais concretas a mesma que explica, analiticamente, tanto a fragmentao quanto a coeso das aes do Estado brasileiro no perodo. De um ponto de vista mesoinstitucional, a cumplicidade mtua explicita a frouxido institucional e a fragmentao dos interesses em disputa no mbito do Estado, ao mesmo tempo que, de um ponto de vista macrodinmico, justifica a coeso/coerncia aparente das aes do Estado desenvolvimentista em conjunto. Ainda sobre o Estado autoritrio-burocrtico, ver ODonnell (1979), para quem a passagem de um Estado populista para um do tipo autoritrio-burocrtico ocorreria no bojo de contradies insuperveis entre trs aspectos interdependentes, a saber: i) o aprofundamento e a complexificao dos processos de industrializao em pases como o Brasil, que j pelo fim dos anos 1950 estaria adentrando em uma nova etapa de maturao das foras produtivas capitalistas, mais especificamente, aquela ligada endogenizao das indstrias de insumos intermedirios e bens de capital, o que certamente viria a requerer maior participao tanto do Estado quanto do capital estrangeiro, dadas as novas exigncias em termos de tecnologia e financiamento; ii) o fortalecimento do chamado setor popular urbano ou, mais precisamente, do setor operrio urbano, como decorrncia tanto do aprofundamento da industrializao quanto do maior comprometimento pblico-estatal em termos de legislao protetora, novos direitos etc.; e iii) o fortalecimento dos segmentos sociais formados tanto pela burocracia estatal civil e militar como pela tecnocracia privada das grandes e mdias empresas. 11. A chamada primazia da dimenso patrimonialista e das cumplicidades mtuas que alimentam os anis burocrticos foi tratada na obra de Martins (1985) para caracterizar o duplo movimento do Estado brasileiro no perodo: de um lado, um movimento de forte centralizao em termos de sua capacidade arrecadadora, que se efetiva por meio da diversificao e do alargamento das fontes tributrias; de outro, um movimento de descentralizao/fragmentao no nvel operacional, isto , em termos de sua capacidade empresarial, que se verifica por meio de uma multiplicao relativamente descontrolada do nmero de autarquias, fundaes e empresas estatais. Ambos os movimentos avalizam a ideia de que, no Brasil do perodo autoritrio-burocrtico, o Estado no apenas passa a desempenhar papel decisivo na organizao (por via administrativa) da acumulao, como tem tambm que gerir o relacionamento com o centro capitalista, mediar a ao dos grupos estrangeiros inseridos na produo local e, ainda, legitimar o exerccio desenvolto que desses novos poderes de interveno faz a burocracia estatal em benefcio prprio. (...) Temos, assim, um Estado que, de fato, tende a recobrir a ao das classes dirigentes enquanto agente histrico de mudana social que e, ao mesmo tempo, que se interpe s classes dominantes e s classes a elas subordinadas enquanto mediador, que tambm , dos conflitos entre elas existentes. Significa dizer: um Estado que intervm, enquanto ator, tanto ao nvel das relaes de produo quanto ao nvel das relaes de reproduo da sociedade, ou seja, ao nvel da manuteno da sociedade capitalista e ao nvel da passagem de um tipo a outro de sociedade capitalista (MARTINS, 1985, p. 25/34).
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zao que toma conta do pas ao longo das dcadas seguintes. Ocorre que se, por um lado, ambos os movimentos recolocam na agenda pblica temas e personagens alijados dos processos decisrios mais importantes, por outro, lamentvel que isso tenha acontecido em simultneo ao esfacelamento do mpeto desenvolvimentista que perdurara no pas, grosso modo, entre 1930 e 1980. Isso porque, em contexto de endividamento externo exacerbado e regime interno de estaginflao persistente, a pujana potencial presente na recuperao da vida democrtica se viu limitada e confusa pelos severos constrangimentos decorrentes da poltica econmica do perodo, com reflexos marcantes sobre as condies de vida e de reproduo social da populao brasileira. Em contexto no qual a situao socioeconmica domstica se deteriora e o pndulo internacional ideolgico se volta para o neoliberalismo, o Estado e toda a compreenso e estruturas de planejamento construdas at ento, se bem que reconhecidamente no ideais comea a se esfacelar. Ao mesmo tempo, praticamente todo o esforo de planejamento governamental se que se pode chamar assim passa a se concentrar no curto prazo, em formas de se debelar a inflao que foge ao controle. Sintomtico dessa situao o movimento de migrao de poder que se d do ento Ministrio do Planejamento para o Ministrio da Fazenda (MF), com especial nfase ao fortalecimento de estruturas de Estado destinadas ao gerenciamento da moeda (Banco Central do Brasil Bacen), do gasto pblico (Secretaria de Oramento Federal SOF) e da dvida pblica (Secretaria do Tesouro Nacional STN). Em adio, sacramenta-se na CF/88 todo um conjunto de diretrizes de planejamento que possui, de cara, duas caractersticas marcantes: centra-se em horizonte de curto/mdio prazo e vincula-se a restries/imposies oramentrias, cuja significao e consequncias sero mais bem exploradas a seguir.
2.2 O novo planejamento e a primazia da gesto pblica gerencialista no ps1988: virtudes e problemas do novssimo Estado democrtico brasileiro
O tipo de planejamento que se busca implementar a partir das diretrizes constitucionais de 1988 tem mritos, mas tambm problemas. O principal mrito talvez esteja concentrado na tentativa de transformar a atividade de planejamento governamental em processo contnuo da ao estatal, para o que parece que se tornara fundamental: reduzir e controlar no dia a dia os graus de discricionariedades intrnsecas possveis desta atividade. Por sua vez, o principal problema talvez esteja refletido no diagnstico hoje possvel, mas ainda no consensual de que ao se reduzir o horizonte de ao possvel do planejamento para o curto/mdio prazo, condicionando-o, simultaneamente, ao oramento prvio disponvel, acabou-se, na verdade, transformando esta atividade em mais uma ao operacional cotidiana do Estado, como so todas aquelas prprias da gesto ou da administrao pblica correntes.
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Parece pouco, mas o fato que, no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas, em um ambiente ideologicamente hostil presena e atuao mais amplas do Estado, a funo planejamento foi adquirindo feies muito diferentes das quais poderia ser portadora.12 Ao longo de todo este perodo, a funo foi sendo esvaziada de contedo poltico estratgico, robustecida de ingredientes tcnico-operacionais e de controle e comando fsico-financeiros, em torno de aes difusas, diludas pelos diversos nveis e instncias de governo, cujo sentido de conjunto e movimento, se estes o tem, mesmo setorialmente considerado, no nem fcil nem rpido de identificar. A funo planejamento convertida em PPAs de quatro anos, os quais, embora previstos desde a CF/88, apenas se vo estruturando apropriadamente, segundo esta lgica, a partir da segunda metade dos anos 1990. Trata-se, at o momento, dos PPAs relativos aos subperodos compreendidos entre 1996-1999, 2000-2003, 2004-2007 e 2008-2011. Em linhas gerais, toda a famlia dos PPAs organiza-se, basicamente, sob dois princpios norteadores: A ideia de processo contnuo e pouco disruptivo: isso estaria garantido fazendo que o primeiro ano de gesto de determinado presidente tenha sempre de executar programtica e financeiramente o ltimo ano de planejamento previsto e orado no PPA formulado pelo governante/ governo imediatamente antecessor. A ideia de juno entre oramento/oramentao do plano (recursos financeiros) e sua execuo/gesto propriamente dita (metas fsicas): isso seria feito por meio de um detalhamento/desdobramento do plano geral em programas e aes setorialmente organizados e coordenados.13 Assim, entre o PPA de quatro anos e o Oramento Geral da Unio (OGU), criaram-se dois instrumentos importantes para operacionalizar e materializar a juno plano oramento, a saber: a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) responsvel por definir as metas e as prioridades
12. Desde que considerados os seguintes aspectos, retirados do captulo 6 deste volume: i) h uma multiplicidade de atores que planificam; ii) buscando influir em partes de uma realidade complexa; iii) sujeita a interpretaes variadas (multirreferncia); iv) cujo processo de evoluo de final aberto (indeterminao que decorre de uma mescla de relaes causa efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas e no estruturadas, estas ltimas tendentes a predominar); v) em que o poder governamental confronta resistncias e resilincias no contexto de uma sociedade multiorganizada; vi) em uma dinmica na qual as crises e inflexes so mais frequentes que as continuidades; e vii) a equifinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante, sem homeostase, alm de ser interdependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos governvel. (...) Esta sntese se estrutura com base no autor mencionado (MATUS, 1984, 1987), quem melhor consolidou as vrias contribuies sobre pensamento estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal e posteriormente do Ilpes, dois rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou. Alguns dos aportes de terceiros, l reunidos, esto aqui ampliados. Assim, nesta verso adotada esto refletidos aportes de Roos Ashby (complexidade, 1956), Pierre Mass (controle social, 1965), Jacques Ardoino (multirreferncia, 1966), Jacques Lesourne (interdependncia, 1985), Yehezkel Dror (governo, 1984), Humberto Maturana (autopoisis, 1984), Fernando Flores (cognio, 1987) e Samuel Pinheiro Guimares (entorno mundial e governabilidade, 2001). 13. Apenas para se ter uma ideia, o PPA 2008-2011 apresenta 215 programas finalsticos, 91 programas de apoio e 5.081 aes, entre aes de apoio e finalsticas.
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para o exerccio financeiro subsequente e a Lei Oramentria Anual (LOA) responsvel por consolidar a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os ministrios e as unidades oramentrias dos Poderes Legislativo e Judicirio. Basicamente por meio desses dois grandes princpios dos PPAs, a literatura dominante sobre gesto pblica no Brasil absorveu o tema do planejamento governamental, conferindo a ele status equivalente aos demais temas, estes sim tpicos da administrao pblica. Veja-se que no se trata de desmerecer os possveis avanos decorrentes da institucionalizao dos hoje denominados instrumentos federais de planejamento (PPA, LDO, LOA, LRF, entre outros), j que eles se constituem em importantes ferramentas de gerenciamento oramentrio-financeiro do pas. Mas trata-se, sim, de afirmar que, por meio desse movimento de subsuno das funes de planejamento e oramentao a categorias cotidianas da gesto pblica , que se processou o esvaziamento do planejamento, como funo mais estratgica e poltica de Estado. Ao mesmo tempo, oramentao e oramento, at ento variveis tcnicas do prprio planejamento, transmutaramse em parmetros prvios das possibilidades e capacidades de ao do Estado.
BOX 2
OGU, PPA, LDO, LOA e LRF definies gerais e mecanismos de articulao
O OGU formado pelo oramento fiscal da seguridade e pelo oramento de investimento das empresas estatais federais. nele que o cidado identifica a destinao dos recursos recolhidos sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pblica pode ser realizada sem estar fixada no oramento. O OGU autoriza e as verbas so liberadas de acordo com a receita. Nenhuma despesa pblica pode ser executada fora do oramento, mas nem tudo feito pelo governo federal. As aes dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas respectivas leis oramentrias, conforme define a CF/88. A Unio repassa 47% do produto da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) aos fundos de participao dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, bem como aplica este percentual em programas de financiamento ao setor produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Os governos estaduais contam tambm para financiar seus gastos com 75% da arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e com o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). As prefeituras contam, alm do repasse da Unio, feito de acordo com o nmero de habitantes de cada cidade, definido pelo censo do IBGE, com os impostos municipais, como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com 25% da arrecadao do ICMS e 50% da receita do Imposto Territorial Rural (ITR).
(Continua)

(Continuao)
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Para seu clculo, o OGU se baseia nas estimativas para o produto interno bruto (PIB), na previso de inflao e em outros parmetros. Nestes clculos, estimada uma receita para o exerccio seguinte e, de acordo com ela, so definidos os gastos. Este projeto levado ao Congresso Nacional, onde deputados e senadores discutem na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) a proposta enviada pelo Executivo. Compete a esta casa remanejar os investimentos para as reas e as regies consideradas prioritrias e estas alteraes so conhecidas como emendas parlamentares isto : modificaes feitas em uma lei j existente ou que est em discusso. O oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada legislatura. Depois de aprovado, sancionado pelo presidente da Repblica e se transforma em lei. Se durante o exerccio financeiro houver necessidade de realizao de despesas acima do limite que est previsto na lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei (PL) de crdito adicional. O Poder Executivo responsvel pelo sistema de planejamento e oramento, seguindo os princpios bsicos para elaborao e controle definidos na Constituio Federal, na Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, no PPA e na LDO. Os fundamentos so os da transparncia oramentria, da unidade pela qual cada esfera do governo ter apenas um oramento , da universalidade ou seja, deve ser capaz de incorporar despesas e receitas de todas as instituies pblicas e da anualidade isto , deve compreender o perodo de um exerccio anual. O PPA define as prioridades do governo por um perodo de quatro anos e deve conter as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de mdio prazo e a LOA. A LDO estabelece as metas e as prioridades para o exerccio financeiro subsequente, orienta a elaborao do oramento, dispe sobre alterao na legislao tributria e estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Com base nesta lei, a SOF/MPOG elabora a LOA, a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os ministrios e as unidades oramentrias dos Poderes Legislativo e Judicirio. Vale registrar, por fim, que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional, introduziu novas responsabilidades para o administrador pblico com relao aos oramentos da Unio, dos estados e dos municpios, como limite de gastos com pessoal, proibio de criar despesas de durao continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outras. A lei introduziu a restrio oramentria na legislao brasileira e procurou criar uma cultura de disciplina fiscal para os trs poderes.
Fonte: SOF/MPOG. Elaborao prpria.
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FIGURA 1
Etapas do planejamento governamental, na lgica do PPA
Elaborao prpria. Notas: 1 Controladoria-Geral da Unio (CGU). 2 Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Desde o momento em que isso se institucionalizou, como nica forma de estruturar e conduzir as coisas dentro do governo, o oramento vale brincar, poupana prvia que antecede e comanda o planejamento e o investimento pblico vale dizer, as possibilidades de ao do Estado , quando na verdade se poderia/deveria pensar em uma causalidade oposta!14 claro que este movimento ocorreu praticamente em todo o mundo, mas exacerbouse no Brasil em um contexto no trivial nem casual de crise do Estado nacional. Para o que se est aqui estudando, esta crise tomou duas formas decisivas: Primeiro, a crise do Estado representou engessamento ideolgico e esgaramento ao extremo das possibilidades de se pensar e reformar o Estado na direo de um desenvolvimento soberano, includente e sustentvel no pas.
14. No cabe aqui entrar nos meandros e nas tecnicalidades dos processos e conceitos contbeis e oramentrios que pautam o arranjo das contas pblicas no Brasil. De todo modo, no demais dizer que tais conceitos quase todos formulados em funo da natureza e do modus operandis do setor privado nem sempre se adequam automtica ou perfeitamente bem natureza e forma de funcionamento do setor pblico estatal, qualquer que seja o pas em questo. Por outro lado, no se desconsidera aqui o processo pelo qual tais conceitos foram sendo sacramentados pela sabedoria convencional e difundidos mundo afora como receita a ser seguida e implementada pelos governos em geral, em nome das boas prticas e da to deseja comparabilidade internacional de procedimentos e estatsticas oficiais. Apesar disso, no entanto, uma coisa certa: h diferenas profundas entre a existncia e o funcionamento no tempo de empresas e governos/Estados, motivo que por si s j deveria ser suficiente para exigir ou suscitar a necessidade de uma contabilidade do setor pblico mais condizente com a natureza e forma de operao dos Estados nacionais.
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Segundo, essa crise conferiu destaque estratgico s funes e s instituies do Estado destinadas a gerenciar e controlar a moeda e o oramento nacional, por meio, fundamentalmente, do Banco Central do Brasil, da Receita Federal, da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria do Oramento Federal.15
Diante de ambos os aspectos, no de se estranhar que, de um lado, o planejamento no sentido forte, estratgico e poltico do termo tenha desaparecido do raio de possibilidades do Estado, nem tampouco que, de outro lado, a estabilizao monetria em detrimento do crescimento econmico e da gerao de empregos , bem como a eficincia do gasto pblico em prejuzo da progressividade na arrecadao e da redistributividade na alocao , tenha se convertido nos grandes objetivos nacionais, ambos alcanveis pela primazia da gesto sobre o planejamento, ou dito com o jargo da rea, por meio da adaptao ou inveno de novas tcnicas (inovaes institucionais) e boas prticas de gesto aplicadas ao setor pblico. Segundo este entendimento, racionalizao de procedimentos no nvel das aes cotidianas de Estado somada a esforos concretos no sentido de tornar o gasto mais eficiente mas no necessariamente de melhor qualidade seriam no s as aes principais para o Estado realizar, mas tambm tidas como basicamente suficientes para se obter, no nvel da arquitetura dos PPAs, maior eficcia e efetividade nas polticas pblicas. A assim chamada nova administrao pblica gerencial ou gerencialista o movimento terico e poltico responsvel pelo que neste trabalho se est chamando de primazia da gesto sobre o planejamento, fenmeno este referenciado aos anos 1990 e pelo menos primeira dcada de 2000.16 Trata-se de movimento poltico que nasceu como crtica das organizaes estatais burocrticas dos anos 1970 e 1980 e que cresceu difundindo a cultura do empreendedorismo norte-americano (cultura do self made man), instigando a aplicao de princpios gerencialistas usados em
15. Para cada uma dessas instncias de governo, h um captulo especfico neste mesmo volume da publicao, por meio dos quais se procede: i) uma recuperao histrica breve acerca dos processos respectivos de institucionalizao das funes de oramentao e de gerenciamento da moeda e da dvida pblica federal; e ii) uma problematizao geral acerca das atribuies prprias de cada rgo, com algumas implicaes no desprezveis em termos de eficcia e integrao das aes e funes respectivas. Em particular, ver captulos 3, 8, 9, 10 e 11 neste volume. 16. Este movimento tem suas razes fundamentais derivadas do pensamento neoliberal presente na Escola Austraca de Hayek (1945), na Escola de Chicago de Friedman (1962), na Sociedade de Mont Pelerin, que inclua nomes importantes do pensamento ocidental, como os prprios Hayek e Friedman, alm de Popper e outros. Alm desses, importante mencionar a influncia de autores como Schumpeter (1942), Drucker (1946), Arrow (1951), Downs (1957), Buchanan e Tullock (1962) e Peters e Waterman (1982), que ao longo dos anos cumpriram o papel de ajudar na edificao tanto da teoria da escolha racional e da escolha pblica, como na edificao dos movimentos Reinventando o Governo (OSBORNE; GAEBLER, 1995) e A Terceira Via (GIDDENS, 1999), ambos aps os experimentos liberalizantes dos governos Thacther (Inglaterra) e Reagan (Estados Unidos), na dcada de 1980. Estes trabalhos, por sua vez, ajudaram a difundir, em conjunto com as escolas e as faculdades de administrao de empresas, negcios e Master of Business Administration (MBA), as empresas de consultoria empresarial e de mercado, os gurus empresariais e a mdia dos negcios, tanto a ideologia geral como as prticas do gerencialismo para os governos, por meio do movimento apelidado de Governana Progressista, do qual alguns dos principais expoentes pelo mundo foram: Tony Blair (Inglaterra), Fernando Henrique Cardoso (Brasil), Bill Clinton (Estados Unidos), Helmut Schroeder (Alemanha), Leonel Jospin (Frana), Antonio Prodi (Itlia) e Carlos Salinas (Mxico). Para uma reviso crtica e ampla deste assunto, ver Paes de Paula (2005) e Bento (2003).
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organizaes privadas tais como: qualidade total, just in time, toyotismo, certificao, famlia ISO-9000, reengenharia, downsizing, terceirizao, informatizao, automao etc. no mbito da administrao pblica. Neste mbito, esses princpios tomaram algumas das seguintes formas e orientaes gerais: accountability; gesto de resultados, e no de processos; nfase nos clientes em vez de nos cidados; descentralizao e responsabilizao individual; focalizao e desempenho institucional; flexibilizao e desregulamentao; e privatizao e regulao. Incorporada ao cenrio brasileiro com grande nfase a partir de 1995, a chamada nova administrao pblica de orientao gerencialista teve no ex-ministro Bresser-Pereira e no ento constitudo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare) seus principais difusores. Os quadros 3 e 4 a seguir, formatados a partir do Plano Diretor da Reforma do Estado lanado em 1995 pelo Mare, resumem bem a natureza da reforma proposta e o desenho institucional geral de Estado que dela emanaria.
QUADRO 3
Reforma gerencial do Estado, segundo o Plano Diretor da Reforma do Estado 1995
Delimitao das reas de atuao do Estado gerencial, na concepo original do plano diretor do Mare 1995 Atividades exclusivas de Estado Atividades principais Atividades auxiliares Estado Processo de terceirizao do Estado Servios sociais e cientficos Processo de publicizao do Estado Setor pblico No estatal Produo de bens e servios para mercado Processo de privatizao do Estado Mercado
Fontes: ENAP e Mare (1995). Elaborao prpria.
QUADRO 4
Configurao institucional do Estado, segundo o Plano Diretor da Reforma do Estado 1995

Formas de propriedade Estatal Presidncia da Repblica Legislativo Ncleo estratJudicirio gico de governo Ministrio Pblico (MP) e Cpula Ministerial Regulamentao, Unidades fiscalizao, fomento, descentralizadas segurana pblica e de governo seguridade social Servios no exclusivos do Estado Produo pelo mercado Pblico no estatal Privada Formas de administrao Burocrtica Administrao pblica burocrticogerencial: valores racionais, burocrticos e weberianos Gerencial Administrao pblica burocrticogerencial: valores gerenciais Administrao pblica gerencial: racionalidade privada na administrao pblica Administrao pblica gerencial: racionalidade privada na administrao pblica Tipo de entidade Secretarias formuladoras de polticas pblicas/ contratos de gesto Agncias executivas e agncias reguladoras
Universidades, escolas, hospitais e centros de pesquisa
Organizaes sociais
Empresas estatais
Empresas privadas
Fontes: ENAP e Mare (1995). Elaborao prpria.
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Como balano geral, tem-se elogios e crticas. No primeiro caso, exploramse aspectos ligados ao reforo de valores e procedimentos baseados no mrito para a seleo e progresso funcional no setor pblico; estruturao e ao fortalecimento de carreiras tpicas de Estado; informatizao e melhoria do aparato informacional para gerenciamento e tomada de decises pelos rgos; tentativa de institucionalizao e incorporao de diversas formas de participao de entes pblicos no estatais s atividades de desenho, implementao, monitoramento e controle social de aes governamentais, entre outros. Todos estes, aspectos realmente positivos e necessrios a qualquer reforma administrativa que ainda se pretenda implementar no pas.17 Outras dimenses da reforma Bresser-Pereira, no entanto, so menos consensuais, tais como: a concentrao sobredimensionada em uma gesto para desempenho institucional, responsabilizao e resultados individuais, sem o devido cuidado tambm com ambientes e processos cotidianos de trabalho nas organizaes, processos estes que impactam fortemente a capacidade institucional e individual de produo de resultados; a nfase talvez apressada em seguir e adotar princpios e aes das reformas que j estavam em curso em outros pases, sem o devido cuidado com avaliaes que j apontavam para insucessos ou inadequabilidades de algumas iniciativas no nvel do setor pblico; o destaque a um modelo de Estado mais regulador que produtor, na esteira tambm de tendncias nem sempre exitosas que estavam em curso pelo mundo; e a nfase, por fim, em exigir mais resultados quantitativos em termos do nmero de bens e servios pblicos ofertados com menos ou igual quantidade de recursos humanos e financeiros, aspecto este particularmente problemtico em reas fortemente intensivas em mo de obra qualificada como em todas as reas sociais de proviso de bens e servios populao , algo que viria a comprometer a qualidade destes bens e servios prestados pelo Estado etc.18 Quanto s crticas de carter mais geral, referentes ao desenho e aos princpios gerais da reforma, elas se centram em aspectos que dizem, basicamente, que:19 A reforma gerencial brasileira foi incompleta e acabou gerando maior fragmentao dos aparelhos de Estado, com reforo do hibridismo institucional presente em toda a mquina pblica brasileira.
17. Bons argumentos a favor dos princpios gerais e mesmo das aes implementadas sob orientao da reforma gerencial levada a cabo no Brasil, podem ser vistos em Brasil (2002), Bresser-Pereira e Spink (2005), Abrucio (2007), Bresser-Pereira (2009) e Abrucio, Pedroti e P (2009). 18. No sendo o foco principal deste trabalho, ver Paes de Paula (2005) e Bento (2003) para aprofundamentos mais amplos e adequados sobre muitas das dimenses mais relevantes dos princpios e da prpria reforma gerencial parcialmente implementada no Brasil. 19. Para detalhamento adicional, ver Paes de Paula (2005, p. 137).
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A reforma no democratizou o funcionamento dos aparelhos de Estado, imprimindo na verdade um carter manipulador gesto participativa que se considerava em curso. Os controles sociais da gesto pblica ou no existiam de fato, ou eram ainda basicamente formais, bastante precrios e limitados. A suposta orientao para o servio pblico no desprivatizou o Estado e seu funcionamento orientado para o (e pelo) mercado.
Em sntese, onde e quando o planejamento no sentido forte e complexo do termo deixa de anteceder e orientar a ao e a gesto cotidiana do Estado, esta ltima torna-se um fim em si mesma.
3 ATUALIZAR O DEBATE PARA O SCULO XXI: A VISO DE GESTORES PBLICOS FEDERAIS ACERCA DE SEUS PRPRIOS PROBLEMAS
At aqui, o percurso consistiu em resgatar historicamente a trajetria algo particular da relao entre planejamento governamental e gesto pblica no Brasil, no que se denominou de o longo sculo XX brasileiro desta construo. Alm disso, a seo anterior procurou tambm situar a problemtica do planejamento governamental desde a CF/88, particularmente frente ao que se chamou de a primazia da gesto pblica gerencialista no pas, algo que segue em implementao lenta, gradual e segura ao menos desde 1995. nesse contexto, portanto, que se insere agora a discusso que visa contribuir para o movimento de atualizao e ressignificao do debate sobre planejamento e gesto no Brasil, tanto por se acreditar que isso seja algo necessrio e meritrio em si mesmo, como porque se defende a ideia de que o momento histrico nacional esteja particularmente propcio a tal empreitada.20
20. Algumas caractersticas do momento histrico atual que se consideram importantes neste estudo para justificar esta crena seriam: i) depois de praticamente trs dcadas seguidas de crises econmica e fiscal do Estado, os anos recentes trouxeram tona no s novas possibilidades de crescimento do produto total da economia, da renda e do emprego das famlias e da arrecadao estatal, como tambm novas possibilidades de atuao planejada e orientada do Estado ao desenvolvimento; e ii) ambas as possibilidades anteriores se vislumbraram e se fortaleceram sem que a estabilidade monetria fosse ameaada e aconteceram em ambiente democrtico, com funcionamento satisfatrio das instituies.
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BOX 3
Posio de entendimento comum acerca da expresso ciclo de gesto das polticas pblicas federais
Ciclo de gesto segundo relato de um dos entrevistados, a origem da expresso teria se dado, no Brasil, em 1993, por ocasio de movimento salarial reivindicatrio de servidores pertencentes justamente aos rgos considerados hoje como integrantes deste ciclo, ainda que tal arranjo jamais tenha sido formalizado jurdica ou burocraticamente. Mas houve, ao longo dos anos, algumas tentativas de se fazer meno a esta expresso, supostamente definidora do que poderia ser considerado o ncleo estratgico do Estado para fins das funes de planejamento, formulao, oramentao, implementao, gesto, monitoramento, avaliao e controle das aes governamentais expressas nos PPAs. Assim, embora o governo federal jamais tenha conseguido formular uma proposta consensual de institucionalizao do ciclo de gesto das polticas pblicas, a expresso j apareceu, por exemplo, na Medida Provisria (MP) no 2.229/1943, de 6 de setembro de 2001, que tratava de carreiras do servio pblico federal.
No rol de funes tpicas de Estado organizadas em torno da ideia de um ciclo de funes destinadas a planejar, formular, orar, implementar, gerir, monitorar, avaliar e controlar aes de governo inscritas no PPA, a atividade de planejamento compreenderia principalmente aquela de mdio prazo consubstanciada no plano. Este documento, previsto no Art. 165, inciso I, da Constituio Federal, no foi ainda objeto de lei complementar que definisse sua vigncia, elaborao e organizao, tal como determina o 9o, inciso I, deste artigo. Ento, a abrangncia do PPA e os critrios de sua organizao vm variando conforme as prticas dos sucessivos governos. A atividade de oramentao, de todas essas, a que estaria mais bem definida. H uma lei geral de finanas pblicas, a Lei no 4.320/1964, que foi recepcionada pela atual ordem constitucional como lei complementar, e a Lei Complementar no 101/2000, que normatizam at o momento a atividade de oramentao. Vale mencionar, no entanto, que est em curso um movimento pela implementao de uma nova lei das finanas pblicas, em debate ainda restrito ao governo federal. O monitoramento seria aquela atividade que diz respeito ao acompanhamento pelo prprio rgo executor da poltica pblica da execuo de sua poltica e tambm pelos rgos de controle, principalmente de controle interno, para que, durante essa ao, possa ser verificado se a poltica vem tendo um percurso adequado e se de fato com ela se pode atingir o interesse pblico inicialmente almejado. O monitoramento dependeria, ento, de um processo contnuo de coleta e anlise de informaes, tais que possibilitem comparar o quanto uma atividade, um projeto, um programa ou uma poltica esto sendo implementados em face de seus objetivos.
(Continua)
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(Continuao)
A avaliao, por sua vez, se encontraria intrinsecamente relacionada com o monitoramento e se constituiria na atividade pela qual os rgos executores e de controle realizam o acompanhamento da execuo das polticas pblicas tendo em vista seus resultados, de modo a determinar a relevncia, a eficincia, a efetividade, o impacto e a sustentabilidade de determinada ao. Esta atividade a que encontra sua realizao de forma mais distribuda pelos rgos pblicos o que no significa dizer que se encontre mais organizada , sendo efetuada pelos ministrios executores e pelos rgos de planejamento, de controle e de pesquisa, como o caso do Ipea. Por fim, o controle, aqui abordado apenas em sua dimenso interna ao Poder Executivo, com a consolidao da democracia brasileira e a crescente necessidade de transparncia e acompanhamento dos gestores pblicos pela sociedade, vem ganhando fora, e o alcance dessa atividade tem sido objeto de debates intensos na administrao pblica, tendo estes ganhado a mdia e sido acompanhados pela opinio pblica. Todas essas atividades so realizadas por diversos atores, algumas vezes de forma coordenada, outras de forma sobreposta. Eis a seguir alguns dos protagonistas:
M inistrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG): por meio da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI); da Secretaria de Oramento Federal (SOF); Secretaria de Gesto (Seges); e da Secretaria de Recursos Humanos (SRH). Ministrio da Fazenda (MF): por meio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB); e da Secretaria de Poltica Econmica (SPE). Casa Civil da Presidncia da Repblica: por meio da Controladoria-Geral da Unio (CGU); da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE); e do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Ministrios Setoriais: principalmente por meio de suas Subsecretarias de Plane jamento, Oramento e Administrao (SPOAs).
Fontes: MPOG, MF e entrevistas. Elaborao prpria.
Para realizar tal discusso, no entanto, deparou-se o texto com dificuldades graves em relao a material bibliogrfico atualizado e suficientemente crtico que se pudesse utilizar para ancorar os argumentos que esto perfilados neste estudo. Diante disso, e frente tambm constatao de que o momento e o assunto esto a exigir um entendimento algo mais aprofundado do funcionamento das instncias de governo diretamente responsveis pelas aes que movem o planejamento e a gesto pblica no pas, optou-se por alternativa metodolgica que consistiu em entrevistas semiestruturadas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal, pertencentes prioritariamente a ministrios, secretarias e rgos de Estado
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envolvidos com uma ou mais funes consideradas tpicas do que se convencionou chamar de ciclo de gesto das polticas pblicas federais brasileiras.21 Sendo trabalho ainda preliminar na verdade, a primeira tentativa de sistematizao e interpretao das entrevistas realizadas , optou-se por organizar o discurso em duas frentes: uma visando estabelecer os principais pontos de divergncia entre os dirigentes acerca de alguns aspectos cruciais para o entendimento da questo; outra identificando possveis pontos de convergncia para uma agenda de transformaes vindouras na relao entre as atividades de planejamento e gesto no Brasil.
3.1 Primeira tarefa: organizar o dissenso
Em qualquer trabalho desse tipo, identificar e sistematizar argumentos divergentes sobre um mesmo assunto tarefa necessria, mas no trivial. De todo modo, como primeira aproximao ao objeto, seria possvel dizer que o conjunto de entrevistas realizadas se circunscreve em torno de trs grandes agregados temticos, a saber: vises divergentes dos dirigentes sobre o significado prtico e aquele terica ou institucionalmente possvel referente ao ciclo de gesto; vises divergentes dos dirigentes sobre a estrutura organizacional ou a estrutura de governana de um suposto ciclo de gesto; e vises divergentes dos dirigentes sobre funes e carreiras pertencentes deste suposto ciclo de gesto.
Com relao ao primeiro aspecto, importante fazer o registro de que h, entre os gestores entrevistados, a percepo de que existe na prtica um circuito ou um ciclo de funes e atividades de competncia governamental, derivadas da forma pela qual o modelo de planejamento consagrado pelo PPA se estruturou, muito embora tais atividades e processos jamais tenham sido sacramentados institucional ou juridicamente sob alguma forma especfica.
21. Como procedimento de campo, os entrevistados receberam carta personalizada que apresentava o projeto e solicitava reserva de horrio e agendamento preferencial para setembro de 2009. Na prtica, as entrevistas foram realizadas entre setembro e novembro de 2009 e contaram, sempre, com a presena de um tcnico ou de uma dupla de tcnicos do Ipea, tendo tido durao mdia de 60 minutos cada uma. As entrevistas foram conduzidas utilizandose roteiro semiestruturado, instrumento este que pode ser visto no anexo 1 deste captulo. Os depoimentos foram gravados e todo o contedo transcrito constituiu-se na documentao-base desta seo. Neste momento, aproveitamos tambm a oportunidade para expressar nossos agradecimentos a todas as organizaes visitadas e pessoas entrevistadas durante a pesquisa de campo, as quais se dispuseram cordialmente a receber os tcnicos e fornecer, com toda a transparncia e sinceridade, informaes e opinies da maior importncia para a composio dos relatos que, sumarizados neste captulo, procuram ser a base para a argumentao que se segue nesta seo. Tambm preciso dizer que embora as pessoas entrevistadas tenham exercido verdadeira influncia neste texto, elas no tm responsabilidade pelos erros e pelas omisses cometidas neste estudo, com o que as isentamos por eventuais desdobramentos decorrentes deste trabalho. A relao dos entrevistados e os respectivos cargos e rgos selecionados encontram-se no anexo 2 deste captulo.
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Por este motivo, paira alguma divergncia de entendimento, entre eles, acerca de quais exatamente seriam ou deveriam ser as funes, as instituies, os processos, os instrumentos, enfim, o arsenal jurdico-institucional a compor este circuito/ciclo. Decorre desta divergncia de entendimentos a variabilidade de expresses que se fizeram registrar, durante as entrevistas, para caracterizar supostamente o mesmo fenmeno. Ciclo de gesto das polticas pblicas, ou ciclo das polticas pblicas, ciclo do gasto pblico, ou, at mesmo, ciclo do controle foram todas expresses utilizadas para referenciar o conjunto de macroprocessos da administrao pblica federal, relacionados s etapas da formulao de agendas, estratgias e polticas pblicas, oramentao, implementao, gesto e monitoramento destas, avaliao de processos, impactos e resultados, bem como s funes de controle interno e externo dos programas governamentais. Sintomtico talvez seja o fato de no ter aparecido a expresso ciclo de planejamento das polticas pblicas, ou ao menos ciclo de planejamento e gesto das polticas pblicas federais, expresso esta que, na opinio j declarada deste texto, seria provavelmente a mais adequada ao fenmeno em tela, alm de permitir ou favorecer um reequilbrio tanto semntico quanto poltico dessas duas dimenses cruciais e estratgicas da ao dos Estados contemporneos. Pois que, de fato, no caso brasileiro, desde a segunda metade do sculo XX, mas sobretudo a partir da CF/88 e das transformaes j relatadas para as duas dcadas seguintes, tem-se uma situao na qual a funo planejamento naquele sentido poltico complexo e estratgico do termo foi transformada em uma etapa a mais da gesto cotidiana do Estado, reduzida ao gerenciamento das aes, dos programas e das polticas pblicas tais quais estruturadas e registradas nos planos quadrienais do governo federal. Por este motivo, no estranha e at mesmo se explica porque a expresso mais comumente usada, no jargo da rea entre os dirigentes entrevistados, seja ciclo de gesto, e no ciclo do planejamento e gesto das polticas pblicas federais, expresso esta que este texto reivindica como a mais adequada e justa ao complexo e intrincado mundo de funes, instituies, processos e instrumentos, que vo desde o planejamento e a formulao de agendas, estratgias e polticas pblicas, passando pela oramentao, pela implementao, pela gesto e pelo monitoramento das polticas, bem como pela avaliao de processos, de impactos e de resultados, at as funes de controle interno e externo dos programas e das aes governamentais, distribudos e realizados por todos os ministrios e demais rgos setoriais do Estado, no nvel federal.
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Relativamente ao segundo aspecto anteriormente considerado, as entrevistas foram capazes de registrar vises divergentes dos dirigentes sobre a estrutura organizacional ou a estrutura de governana mais geral de um suposto ciclo de gesto. H diferentes posies sobre que funes deveriam estar presentes em que rgos, bem como sobre o estado atual de sobreposies de funes e rgos, algumas defendendo a juno de pastas e/ou secretarias, outras simplesmente conformadas com a situao atual. bvio que tais divergncias seriam mesmo de se esperar, pois se trata de situao que deriva da constatao anterior, de ausncia de compreenso comum ou consensual acerca do significado prtico da expresso ciclo de gesto. Em no havendo nem anteparo institucional-legal prprio, nem entendimento intragovernamental comum acerca do tema, resta de fato divergncia grande entre os gestores, no que concerne a uma suposta ou necessria arquitetura de governana sobre as etapas, as funes, as instituies, os processos e os instrumentos deste complexo circuito de atribuies governamentais que envolve, entre outras, as funes de planejamento, oramentao, gesto, avaliao e controle da coisa pblica. Uns falam em restringir e focar as energias esparsas do governo federal apenas em torno do processo oramentrio stricto sensu. Neste caso, derivaria, como estrutura a ser privilegiada, uma que privilegiasse, prioritariamente, as organizaes diretamente encarregadas da arrecadao tributria federal, bem como aquelas encarregadas da alocao oramentria final aos rgos setoriais, sem descuidarem-se, por sua vez, das instncias responsveis pelo gerenciamento mais direto da moeda e da dvida pblica federal. Em outro desenho institucional possvel, fala-se da necessidade de um grande movimento, a ser capitaneado pela Presidncia da Repblica, com vista a instituir juridicamente um entendimento comum acerca das ditas funes, buscando, com isso, eliminar sobreposies de funes entre rgos e otimizar ou racionalizar a implementao e a gesto propriamente dita de cada uma das etapas componentes do ciclo, entendido agora em perspectiva mais ampla. Na compreenso que se est constituindo ao longo deste texto, a proposta anterior parece ser, de fato, algo necessrio e possvel de ser feito pelo governo federal. Como dito linhas atrs, necessidade e oportunidade so os imperativos deste movimento e no parece haver, na conjuntura atual, razes para suspeitar de que algo desta natureza e grandeza, porquanto complexa e cheia de artimanhas, no possa ser realizada pelas cabeas que integram a burocracia pblica federal hoje. H j conhecimento suficientemente organizado e difundido, acerca dos macroprocessos que deveriam
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integrar o tal ciclo de planejamento e gesto pblica hoje, bem como conhecimento e disponibilidade tecnolgica igualmente suficientes para ajudar nesta empreitada.22 Por fim, em relao ao terceiro aspecto acima aludido relativo a que funes e carreiras incluir ou contemplar em tal ciclo pairam divergncias srias acerca da seleo, qualificao e composio da fora de trabalho no setor pblico federal, algo que se chama hoje, no linguajar dominante, de gesto de pessoas ou gesto de recursos humanos no setor pblico. H diferentes posies sobre que funes pertencem ou deveriam pertencer a tal ciclo algo que j foi dito acima , bem como diferentes posies sobre como organizar e gerenciar o pessoal empregado no ciclo, uns defendendo carreiras nicas ou mais homogneas, outros defendendo o formato atual, ancorado em especializao de carreiras por funo e/ou rgo da administrao pblica federal.
22. A respeito, rever figura 1. Outra meno importante deve ser feita ao Frum de Integrao do Ciclo de Gesto, tal qual foi denominada experincia informal recente no mbito do governo federal, reunindo servidores do MPOG, do MF, do Ipea e da CGU, com vista a aproximar especialistas em polticas pblicas e gestores governamentais, segundo o entendimento de que a melhoria das aes de governo, em termos da clssica trade efetividade eficcia eficincia, passa necessariamente por aprimoramentos tcnicos ligados ao circuito que vai da formulao e planejamento de polticas e programas, da oramentao, da implementao e do monitoramento, gesto e controle destes, at sua avaliao e seu redesenho quando pertinentes. No mbito deste frum, chegou-se constatao de que se faz necessria uma aproximao entre os rgos que compem aquele circuito, como estratgia conjunta e condio de melhoria das aes e iniciativas governamentais. Por meio de tal movimento de aproximao ou articulao institucional, as entidades buscariam desenvolver atividades conjuntas com os seguintes objetivos especficos: 1. Estabelecer sistemtica de relacionamentos tcnicos e institucionais para dar concretude ao objetivo de caminhar-se rumo melhoria das polticas pblicas, em todas as suas dimenses. 2. Estabelecer condies institucionais e tcnicas para o compartilhamento cruzado de bases de dados, acervo de informaes j processadas, metodologias de acompanhamento e avaliao de polticas, programas e aes governamentais. 3. Estabelecer critrios e condies institucionais para a produo de documentos conjuntos sob a forma de pareceres e notas tcnicas, ou outros que se julgarem necessrios e pertinentes , visando contribuir, no mbito intragovernamental, com avaliaes tcnicas e propostas de redesenho e/ou reorientao estratgica de polticas, programas e aes de governo. Em parte, pretendia-se alcanar tais objetivos por meio do desenvolvimento de metodologias especficas de integrao das equipes tcnicas de todas as entidades componentes do ciclo, integrao esta que se faria, concretamente, por meio de projetos-pilotos. Outra parte dos objetivos ligados mais diretamente a um amadurecimento conceitual e operativo do que deveriam ser o ciclo de planejamento e gesto das polticas pblicas no Brasil e sua forma de funcionamento de fato integrado realizar-se-ia por meio de eventos peridicos conjuntos, com as seguintes caractersticas: a) discusses internas: seminrios trimestrais internos para discusses pautadas nas agendas de trabalho das entidades. Ex.: viso integrada do ciclo de planejamento e gesto, apresentao dos processos de trabalho de cada entidade etc.; b) discusses do governo com a sociedade: realizar-se-iam, a cada dois anos, por meio de congressos nacionais, tais que tratassem de monitoramento e avaliao das polticas pblicas federais, reunindo as entidades integrantes do ciclo, as demais instncias de governo e ministrios setoriais, a academia e outros setores interessados da sociedade civil etc.; c) t rabalhos de avaliao conjunta: eleger-se-iam programas e aes do governo como objeto de avaliao conjunta do ciclo, na crena de que avaliaes conjuntas de processos e resultados tambm ajudariam a induzir a integrao entre as entidades envolvidas; e d) capacitao: promover-se-iam palestras e cursos de capacitao para servidores pblicos, em perspectiva de formao continuada. Por sintomtico, cumpre registrar que tal agenda de iniciativas conjuntas, at o momento em que se encerra este texto, no havia prosperado de modo satisfatrio.
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Essa uma discusso que fortemente impactada pelo grau de (in)compreenso que se tenha acerca do prprio ciclo, seu significado prtico e suas potencialidades vindouras. Em uma perspectiva reducionista deste, algo centrado preponderantemente no ciclo do gasto, privilegiar-se-iam carreiras altamente especializadas naquelas funes e instituies j mencionadas, diretamente encarregadas da arrecadao tributria federal, da alocao oramentria final aos rgos setoriais, alm, claro, daquelas responsveis pelo gerenciamento da moeda e da dvida pblica federal. Mas se a perspectiva de estruturao das funes, das instituies, dos processos e dos instrumentos do ciclo for algo mais amplo, ento, neste caso, haveria de se pensar em outras formas de seleo, capacitao e gerenciamento da fora de trabalho. Ocorre que, mesmo insatisfeitos com vrios aspectos da forma atual de recrutamento e organizao das carreiras nestes setores, os dirigentes entrevistados mostraram-se cticos para o futuro imediato sobre as possibilidades de alterar significativamente as coisas tais como esto sendo feitas. Desde os princpios gerais e perfis sob os quais se organizam os atuais concursos, passando pelas prticas atuais de capacitao e qualificao profissional seja nos locais de trabalho, seja ao longo das respectivas carreiras , at a discusso sobre a mobilidade ou o trnsito possvel e/ou desejvel de pessoal entre rgos e funes do ciclo, tudo isso motivo ainda de grande divergncia de opinio entre os entrevistados. Mas se para esse aspecto em particular bem como para os demais ainda no h consensos fceis nem rpidos vista, haveria ao menos alguns elementos comuns em torno dos quais se poderia organizar ou produzir entendimentos e encaminhamentos comuns? Quais seriam eles? Em cada caso, quais os nveis de comprometimento poltico necessrio? Ou, por outra, quais os requerimentos polticos e institucionais necessrios produo e efetivao desses supostos consensos? Embora respostas a estas questes no sejam nem fceis nem rpidas, esta foi, ento, a segunda tarefa a que se props o texto, nesta seo ancorada sobre as entrevistas realizadas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal, visando identificar pontos de convergncia para uma agenda de transformaes na relao entre as atividades de planejamento e gesto no Brasil.
3.2 Segunda tarefa: ensejar o consenso
Por meio de leitura e interpretao conjunta das entrevistas, parece no ser exagero afirmar haver certo nvel de consenso, entre os dirigentes, acerca de duas ordens gerais de questes, ambas referenciadas a um balano geral das polticas pblicas de corte federal. No plano dos avanos nacionais, destaque-se a ampliao e a complexificao da atuao estatal por meio de seu arco de polticas pblicas sobre
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dimenses cruciais da vida social e econmica do pas. Especialmente interessante constatar a relativa rapidez em termos histrico-comparativos com que processos de natureza contnua, cumulativa e coletiva de aparelhamento e sofisticao institucional do Estado tm-se dado no pas. Grosso modo, desde que instaurado no Brasil seu processo lento de redemocratizao na dcada de 1980, tem-se observado no sem embates e tenses polticas e ideolgicas de vrios nveis um movimento praticamente permanente de amadurecimento institucional no interior do Estado brasileiro. Hoje, o Estado brasileiro sobretudo no nvel federal, nos principais estados e em vrios municpios possuiria recursos fiscais, humanos, tecnolgicos e logsticos no desprezveis para estruturar e implementar polticas em mbitos amplos da economia e da sociedade nacional. claro que, por outro lado, restam ainda inmeras questes e problemas a enfrentar, estes tambm de dimenses no desprezveis. Coloca-se, ento, a segunda ordem de concluses gerais do trabalho de campo: prioritria e estrategicamente, tratar-se-ia de mobilizar esforos de compreenso e de atuao em torno, em linhas gerais, de trs conjuntos de desafios, a saber: qualidade dos bens e servios pblicos disponibilizados sociedade; equacionamento dos esquemas de financiamento tributrio para diversas polticas pblicas de orientao federal; e aperfeioamentos institucionais-legais no espectro amplo da gesto e execuo das diversas polticas pblicas em ao pelo pas. Com relao qualidade dos bens e servios ofertados sociedade, patente e antiga a baixa qualidade geral destes e, a despeito do movimento relativamente rpido de ampliao da cobertura em vrios casos veja-se, por exemplo, as reas de sade, educao, previdncia e assistncia social etc. , nada justificaria o adiamento desta agenda da melhoria da qualidade com vista legitimao poltica e preservao social das conquistas obtidas at agora. A agenda da qualidade, por sua vez, guarda estreita relao com as duas outras mencionadas anteriormente, as dimenses do financiamento e da gesto. No caso do financiamento, seria preciso enfrentar tanto a questo dos montantes a disponibilizar para determinadas polticas ainda claramente insuficientes em vrios casos , como a difcil questo da relao entre arrecadao tributria e gastos pblicos, vale dizer, do perfil especfico de financiamento que liga os circuitos de arrecadao aos gastos em cada caso concreto de poltica pblica. H j muitas evidncias empricas e muita justificao terica acerca dos malefcios que estruturas tributrias altamente regressivas trazem para o resultado final das polticas pblicas. Em outras palavras, o impacto agregado destas quando considerado em termos dos objetivos que pretendem alcanar tem sido negativamente compensado, no Brasil, pelo perfil regressivo da arrecadao, que tem penalizado proporcionalmente mais os pobres que os ricos. Se esta situao no mudar,
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rumo a uma estrutura tributria mais progressiva em termos tanto dos fluxos de renda como dos estoques de riquezas patrimoniais fsicas e financeiras existentes no pas, dificilmente haver, por exemplo, espao adicional robusto para a reduo das desigualdades econmicas, sociais e regionais que clamam h tempos por solues mais rpidas e eficazes. Por fim, no caso da gesto, tratar-se-ia no s de promover aperfeioamentos legais relativos aos diversos marcos institucionais que regulam a operacionalizao cotidiana das polticas pblicas, como tambm de estimular e difundir novas tcnicas, instrumentos e prticas de gesto e de implementao de polticas, programas e aes governamentais. Em ambos os casos, salienta-se a necessidade de buscar um equilbrio maior entre os mecanismos de controle das polticas e dos gastos pblicos, de um lado, e os mecanismos propriamente ditos de gesto e implementao destas polticas, de outro. De fato, com relao ao tema da gesto, preciso reconhecer avanos importantes deflagrados recentemente e que esto em movimento no governo federal.23 Algumas dessas iniciativas esto listadas no box 4 a seguir e servem para explicitar algo que vem sendo dito ao longo deste texto: por necessrio e meritrio que seja, todo este esforo governamental no campo da profuso legislativa e das chamadas inovaes institucionais em gesto, as quais buscam aperfeioar formas e mecanismos da administrao pblica, se encontra aparentemente desconectado de exerccio mais amplo de consistncia interna, ou, dito de outra forma, de sentido mais geral e estratgico de planejamento que potencialize as inovaes propostas, entre si e em conjunto, rumo a uma mais adequada capacitao do Estado para o desenvolvimento.
BOX 4
Iniciativas legais em estudo e inovaes administrativas em implementao pelo MPOG
O MPOG elegeu 2009 como o Ano Nacional da Gesto Pblica no Brasil e publicou em conjunto com o Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Administrao (CONSAD) a Carta de Braslia, que firma entendimentos entre o ministrio e os gestores estaduais, bem como pontua uma srie de propostas e objetivos estratgicos visando melhoria da gesto pblica nacional. Iniciativas oriundas do MPOG visando ao aperfeioamento da gesto pblica no mbito do governo federal: Criao do Portal de Convnios (SICONV), por meio do Decreto no 6.170/2007 trata-se de um sistema que desburocratiza e d mais transparncia aos repasses de recursos pblicos da Unio para estados, municpios e ONGs.
(Continua)
23. Duas iniciativas recentes so sintomticas da primazia da agenda da gesto sobre a do planejamento: i) fruto de um grande esforo de articulao institucional do governo federal com as secretarias estaduais de administrao pblica, vivenciou-se em 2009 o Ano Nacional da Gesto Pblica; e ii) por essa poca, a SAE/PR mobilizou atores relevantes do prprio governo e da sociedade civil, tendo conseguido sistematizar um leque imenso de demandas difusas em torno de um documento chamado Agenda Nacional de Gesto Pblica. Ver, a respeito, Brasil (2002, 2009a, 2009b, 2009c, 2010).
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(Continuao)
Criao em 2008 de novas carreiras voltadas para as reas de infraestrutura, de polticas sociais e tecnologia da informao como forma de profissionalizar a gesto pblica do Poder Executivo federal. Ata de registro de preos. Apresentao do Projeto de Lei Complementar (PLC) no 32/2007, que altera a Lei no 8.666/1993 e confere mais eficincia, efetividade e transparncia aos procedimentos de contratao pelos rgos pblicos. Elaborao do PLC no 92/2007, que cria as fundaes pblicas de direito privado, mais conhecidas como fundaes estatais trata-se de um novo modelo institucional, dotado de autonomia gerencial, oramentria e financeira para desempenho de atividade estatal no exclusiva do Estado. Apresentao do PL no 3.429/2008, que cria as funes comissionadas do poder executivo, com o objetivo de destinar parte dos cargos de livre provimento a servidores pblicos efetivos, com definio de critrios meritocrticos para a ocupao. Apresentao da proposta de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal est sendo discutido o anteprojeto de lei que estabelece normas gerais de atualizao do marco legal de organizao e funcionamento da administrao pblica federal. Apresentao de proposta para atualizar e aperfeioar a Lei no 4.320/1964, visando constituir uma nova lei geral para as finanas pblicas no pas.
A SAE/PR desenvolveu ao longo de 2008 e 2009 um grande esforo de articulao e escuta junto a entidades e especialistas em gesto pblica, visando organizar pontos de comum entendimento para uma Agenda Nacional de Gesto Pblica no Brasil, cujos temas centrais propostos para atuao imediata do governo federal so: a) burocracia profissional e meritocrtica; b) qualidade das polticas pblicas; c) pluralismo institucional; d) repactuao federativa nas polticas pblicas; e) o papel dos rgos de controle; e f) governana.
Fontes: MPOG e SAE/PR documentos vrios. Elaborao prpria.
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Em torno dessa agenda macro da gesto, por sua vez, revela-se o confronto entre, por um lado, a dimenso propriamente operacional do ciclo e sua nfase em aspectos centrados em efetividade, eficcia e eficincia das polticas pblicas e, por outro, a dimenso estratgica ou poltica do ciclo, tal qual se est a reivindicar a todo o momento neste texto, j que pouqussimas foram as entrevistas a olhar para o ciclo de uma perspectiva mais estruturante da ao do Estado. Ocorre que algo desse tipo apenas soa factvel se a funo planejamento readquirir status status este ao menos equivalente ao da gesto pblica no debate corrente atual. No foi, portanto, por outro motivo, que o questionrio aplicado aos dirigentes tambm procurou explorar a compreenso deles acerca da funo planejamento governamental propriamente dita. Realizar este esforo de maneira ordenada e sistemtica , portanto, algo que busca gerar acmulo de conhecimento e massa crtica qualificada para um debate pblico bastante caro e cada vez mais urgente s diversas instncias e aos diversos nveis de governo no Brasil e ao prprio Ipea em particular , no sentido de responder a questes do seguinte tipo: Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje e que caractersticas e funes deveria possuir, frente complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Quais as possibilidades de redesenho e revalorizao da funo planejamento governamental hoje? Quais as caractersticas as atualmente existentes e aquelas desejveis e quais as possibilidades as atualmente existentes e aquelas desejveis das instituies de governo/Estado pensadas ou formatadas para a atividade de planejamento pblico? Quais os instrumentais e as tcnicas existentes e qui, aqueles necessrios ou desejveis para as atividades de planejamento governamental condizentes com a complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Que balano se pode fazer das polticas pblicas nacionais mais importantes em operao no pas hoje? Que diretrizes se pode oferecer para o redesenho quando for o caso dessas polticas pblicas federais, nesta era de aparente e desejvel reconstruo dos Estados nacionais, e como implement-las?
Como j se sabe, a atividade de planejamento governamental hoje no deve ser desempenhada como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente normativo. Em primeiro lugar, h a evidente questo de que, em contextos democrticos, o planejamento no pode ser nem concebido nem executado de forma externa e coercitiva aos diversos interesses, atores e arenas sociopolticas em disputa no cotidiano.
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No h, como talvez tenha havido no passado, um cumpra-se que se realiza automaticamente de cima para baixo pelas cadeias hierrquicas do Estado, at chegar aos espaos da sociedade e da economia. Em segundo lugar, com a multiplicao e a complexificao das questes em pauta nas sociedades contemporneas hoje, ao mesmo tempo que com a aparente sofisticao e tecnificao dos mtodos e procedimentos de anlise, houve uma tendncia geral, tambm observada no Brasil, sobretudo aps a CF/88, de pulverizar e de reduzir, por meio de processos no lineares nem necessariamente equilibrados de institucionalizao de funes tpicas e estratgicas no nvel do Estado, o raio de discricionariedade ou de gesto poltica da ao estatal; portanto, de planejamento no sentido forte do termo, de algo que precede, condiciona e orienta a ao estatal. Ento, se as impresses gerais, apontadas anteriormente sobre a natureza e algumas caractersticas gerais do planejamento governamental, hoje estiverem corretas, ganha sentido teoricamente diferenciado e politicamente importante uma busca orientada a dar resposta s questes suscitadas neste trabalho. Afinal, se planejamento governamental e gesto pblica so instncias lgicas de mediao prtica entre Estado e desenvolvimento, ento, no assunto menor ressignificar e requalificar os termos pelos quais, atualmente, devem ser redefinidos o conceito e a prtica do planejamento pblico governamental. Da forma como est organizado o restante do texto, embora o que se segue no derive diretamente das entrevistas realizadas, vrios dos aspectos frente listados esto fortemente presentes nas falas dos dirigentes pesquisados, fato este que refora a crena/esperana j apontada, de que o pas talvez esteja, sim, diante de oportunidade mpar para se repensar como Nao e para tornar novamente o Estado ator estratgico fundamental para a enorme tarefa do desenvolvimento.24 Pois bem, dito isto, tem-se que ao se caminhar nesta direo, espera-se a obteno de maior maturidade e profundidade para ideias ainda hoje no muito claras, nem terica nem politicamente, que visam a redefinio e ressignificao do planejamento pblico governamental. Entre tais ideias, quatro diretrizes aparecem com fora no bojo da discusso:
24. Tal qual no caso da categoria desenvolvimento, tambm aqui preciso um esforo terico e poltico de grande flego para ressignificar e requalificar o sentido de inteligibilidade comum ao termo/conceito de planejamento. E tal qual no caso da categoria desenvolvimento, no se pode fazer isso sem um trabalho cotidiano de pesquisa, investigao e experimentao; portanto, sem as perspectivas de continuidade e de cumulatividade, por meio das quais, ao longo do tempo, se consiga dar novo sentido terico e poltico a ambos os conceitos. A propsito desta dupla tentativa, ver Ipea (2009).
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Em primeiro lugar, dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer da funo planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes, projetos, enfim, de estratgias de ao, que anunciem, em seus contedos, as potencialidades implcitas e explcitas, vale dizer, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional. Em segundo lugar, dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e coordenao institucional: grande parte das novas funes que qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir esto ligadas, de um lado, a um esforo grande e muito complexo de articulao institucional e, de outro lado, a outro esforo igualmente grande mas possvel de coordenao geral das aes de planejamento. O trabalho de articulao institucional a que se refere necessariamente complexo porque, em qualquer caso, deve envolver muitos atores, cada qual com seu pacote de interesses diversos e com recursos diferenciados de poder, de modo que grande parte das chances de sucesso do planejamento governamental hoje depende, na verdade, da capacidade que polticos e gestores pblicos tenham de realizar a contento este esforo de articulao institucional em diversos nveis. Por sua vez, exige-se em paralelo um trabalho igualmente grande e complexo de coordenao geral das aes e iniciativas de planejamento, mas que, neste caso, porquanto no desprezvel em termos de esforo e dedicao institucional, algo que soa factvel ao Estado realizar. Em terceiro lugar, dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos: cada vez mais, ambas as dimenses aludidas (a prospeco e a proposio) devem compor o norte das atividades e iniciativas de planejamento pblico. Trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e de tendncias, ao mesmo tempo que de teor propositivo para reorientar e redirecionar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo. Em quarto lugar, dotar a funo planejamento de forte componente participativo : hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz, precisa aceitar e mesmo contar com certo nvel de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia estatal, polticos e acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao que se pretende realizar. Em outras palavras, a atividade de planejamento deve prever uma dose no desprezvel de horizontalismo em sua concepo, vale dizer, de participao direta e envolvimento prtico de sempre que possvel todos os atores pertencentes arena em questo.
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O debate e o enfrentamento de todas as questes neste trabalho enunciadas seguramente requerem a participao e o engajamento dos mais variados segmentos da sociedade brasileira, a includos os setores produtivos e os movimentos organizados da sociedade civil. essencial, contudo, reconhecer que o Estado brasileiro desempenha um papel essencial e indelegvel como forma institucional ativa no processo de desenvolvimento do pas. Este texto, ento, pretendeu contribuir para lanar luz sobre a atuao do poder pblico na experincia brasileira recente, enfocando aspectos que instrumentalizam o debate sobre os avanos alcanados e os desafios ainda pendentes para uma contribuio efetiva do Estado ao desenvolvimento brasileiro.
Este captulo procurou lanar luz sobre a necessidade de se conectarem analtica e politicamente as dimenses do planejamento governamental e da gesto pblica, para fins tanto de se compreender e melhor qualificar o debate em curso, como para sugerir caminhos para a reconstruo do Estado rumo ao desenvolvimento. A tese da primazia historicamente alternada entre planejamento e gesto foi recurso analtico utilizado para evidenciar a questo da quase sempre reinante desconexo durante o chamado longo sculo XX do planejamento e da gesto pblica no Brasil entre ambas as dimenses cruciais de estruturao e atuao dos Estados contemporneos. Colocado o problema em tela, partiu-se para discusso acerca das contradies entre o tipo de planejamento de cunho operacional praticado desde a CF/88, sob a gide dos PPAs, e a dominncia da agenda gerencialista de reforma do Estado, cuja implicao mais grave se revelou sob a forma do esvaziamento da funo planejamento como algo vital formulao de diretrizes estratgicas de desenvolvimento para o pas. Hoje, passada a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990 e suas crenas ingnuas em torno de uma concepo minimalista de Estado, torna-se crucial voltar a discutir o tema da natureza, alcances e limites do Estado, do planejamento e da gesto das polticas pblicas no capitalismo brasileiro contemporneo. Diante do malogro do projeto macroeconmico neoliberal fato este evidenciado pela crise internacional de 2008 e pelas baixas e instveis taxas de crescimento observadas ao longo de todo o perodo de dominncia financeira desse projeto e de suas consequncias negativas nos planos social e poltico tais como: aumento das desigualdades e da pobreza e questionamento em relao
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efetividade e eficcia dos sistemas democrticos de representao , evidencia-se j na primeira dcada do sculo XXI certa mudana de opinio a respeito das novas atribuies dos Estados nacionais. O contexto atual de crescente insegurana internacional terrorismos, fundamentalismos, guerras preventivas etc. e de grande incerteza econmica no sentido forte do termo est fazendo que se veja, nos crculos conservadores da mdia e da intelectualidade dominante, bem como nas agncias supranacionais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Mundial (BIRD), a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) etc., um discurso menos hostil s aes dos Estados nacionais nos seus respectivos espaos territoriais, em busca de um maior controle no apenas sobre a segurana interna, mas tambm sobre seus sistemas econmicos e sociais. Embora a nfase das polticas domsticas ainda esteja centrada na harmonizao e homogeneizao das estruturas de produo e distribuio, nos controles oramentrios e na inflao, comea a haver certo espao para aes mais abrangentes e ativas dos Estados visando tanto recuperao do crescimento econmico como ao combate degradao das condies de vida de suas populaes, aes estas que dizem respeito viabilidade e sustentabilidade da democracia como modelo e mtodo de poltica, bem como dos sistemas ambientais, de produo, de consumo e de proteo social em geral. Estas questes recolocam necessariamente o tema do Estado no centro da discusso sobre os rumos do desenvolvimento, em sua dupla perspectiva global nacional. Por mais que as economias nacionais estejam internacionalizadas do ponto de vista das possibilidades de valorizao dos capitais individuais e do crescimento nacional ou regional agregado, parece evidente, hoje, que ainda restam dimenses considerveis da vida social sob custdia das polticas nacionais, o que afiana a ideia de que os Estados nacionais so ainda os principais responsveis pela regulao da vida social, econmica e poltica em seus espaos fronteirios. Com isso, recupera-se nas agendas nacionais a viso de que o Estado parte constituinte em outras palavras, no exgeno do sistema social e econmico das naes, sendo em contextos histricos tais quais o brasileiro particularmente decisivo na formulao e na conduo de estratgias virtuosas de desenvolvimento. Entendido este, por sua vez, em inmeras e complexas dimenses, todas elas socialmente determinadas; portanto, mutveis com o tempo, os costumes e as necessidades dos povos e das regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento de que aqui se fala tampouco fruto de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo que, na ausncia de induo minimamente coordenada e planejada
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e reconhecidamente no totalizante , muito dificilmente um pas conseguir combinar satisfatria e simultaneamente inmeras e complexas dimenses do desenvolvimento, que hoje se colocam como predicados constitutivos da noo e de projetos polticos concretos de desenvolvimento em escalas nacionais.25 No por outra razo, portanto, que neste captulo buscou-se revisitar a discusso sobre planejamento e gesto no Brasil, visando refletir sobre as possibilidades atuais de reconciliao entre tais funes do Estado na promoo do desenvolvimento nacional. A partir do resgate histrico acerca da atuao do Estado brasileiro ao longo do perodo republicano, confirmou-se a percepo de dissociao e primazia historicamente alternada entre planejamento e gesto no pas. Como visto, durante grande parte do sculo XX, teriam predominado o planejamento sem gesto mal compensado pelo recurso histrico chamada administrao paralela e a busca de objetivos estratgicos sem a devida constituio de aparato administrativo para tal. Por outro lado, a partir da dcada de 1990, ganharam primazia a gesto e a construo de suas instituies, desprovidas, porm, de sentido ou contedo estratgico, isto , nfase em racionalizao de procedimentos e submisso do planejamento lgica fsico-financeira da gesto oramentria. Assim, com vista a atualizao e compreenso mais aprofundada sobre o tema, a pesquisa que embasa o captulo lanou mo ainda da sistematizao de entrevistas semiestruturadas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal sobre como se colocam hoje as possibilidades para rearticulao sinrgica entre o aprimoramento da administrao pblica e a construo de viso estratgica para capacitar o Estado na promoo do desenvolvimento. Embora tais entrevistas tenham deixado clara a necessidade de se avanar na compreenso desses temas, elas sugerem que as dimenses do planejamento e da gesto das polticas pblicas para o desenvolvimento esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de decises governamentais e indicam confiana no fato de que o acmulo institucional que j se tem hoje no seio dos aparelhos de Estado brasileiros constitui ponto de partida fundamental para a construo do futuro.
28. Fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que compreende, basicamente, as seguintes dimenses ou qualificativos intrnsecos: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente articulada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem uma parte bastante grande do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e qualificante, produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade ambiental e humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualificada. A respeito, ver Ipea (2009) e Cardoso Jr. (2009).
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ANEXOS ANEXO 1 Questionrio de campo verso resumida
1. Gostaramos de ouvi-lo (a) brevemente sobre sua trajetria no servio pblico. 2. Agora gostaramos que nos apresentasse/descrevesse a funo atual e as suas atribuies institucionais do rgo administrativo ao qual est vinculado e a relao que tem com: o histrico da funo e de seu papel na administrao pblica; a funo planejamento governamental; a implementao de polticas pblicas; o monitoramento das polticas pblicas; a avaliao das polticas pblicas; e o controle e a qualidade dos gastos pblicos.
3. E agora gostaramos que contextualizasse a funo do rgo ao qual pertence no chamado ciclo de gesto das polticas pblicas federais. Em particular, ser importante mencionar sua avaliao pessoal quanto: desejabilidade e possibilidade efetiva de integrao entre os rgos que integram o ciclo de gesto; a quais os nveis possveis de integrao desse ciclo; a quais as interaes/sinergias necessrias entre as diversas funes/ carreiras integrantes do ciclo; a quais as funes/carreiras que devem ser includas e se o caso de se unificarem ou se estabelecerem carreiras especficas para o ciclo; aos principais desafios e obstculos para a consolidao e/ou institucionalizao do ciclo de gesto; a quais as sobreposies/complementaridades/concorrncias entre as funes integrantes do ciclo de gesto; e a quais os principais conflitos entre as diferentes instituies que integram o ciclo de gesto.
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4. Sobre as perspectivas futuras para o ciclo de gesto, gostaramos que nos indicasse, se houver: a importncia do ciclo de gesto para a administrao pblica federal; qual a melhor forma e/ou estratgia para institucionaliz-lo, se for o caso; a capacidade do ciclo de gesto em elevar a qualidade (efetividade, eficcia e eficincia) dos gastos e dos servios pblicos prestados; suas sugestes para o aprimoramento e para mudanas no sentido de obter uma maior coordenao e orientao das atividades do ciclo, com vista maior articulao e ao maior engajamento dos atores envolvidos; e quais as prximas etapas a percorrer, em uma viso estratgica e buscando uma trajetria de integrao dessas funes.
Outras perguntas norteadoras a serem aplicadas aos gestores dos rgos de planejamento propriamente ditos: Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje e que caractersticas e funes deveria possuir, frente complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Quais as possibilidades de redesenho e revalorizao da funo planejamento governamental hoje? Quais as caractersticas as atualmente existentes e aquelas desejveis e quais as possibilidades as atualmente existentes e aquelas desejveis das instituies de governo/Estado pensadas ou formatadas para a atividade de planejamento pblico? Quais os instrumentais e as tcnicas existentes e qui aqueles necessrios ou desejveis para as atividades de planejamento governamental condizentes com a complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Que balano se pode fazer das polticas pblicas nacionais mais importantes em operao no pas hoje? Que diretrizes se pode oferecer para o redesenho quando for o caso dessas polticas pblicas federais, nesta era de reconstruo dos Estados nacionais, e como implement-las?
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ANEXO 2 Relao de pessoas entrevistadas

Entrevistados Afonso Oliveira de Almeida Ariel Ceclio Garces Pares Clia Corra Duvanier Paiva Ferreira Eliomar Wesley Aires da Fonseca Rios Fernando Ferreira Francisco Gaetani Helena Kerr do Amaral Jorge Hage Sobrinho Jos Henrique Paim Fernandes Luciano Rodrigues Maia Pinto Lus Alberto dos Santos Marcelo Viana Estevo de Moraes Nelson Barbosa Nelson Machado Patrcia Souto Audi Paulo Csar Medeiros Ronald da Silva Balbe Ronaldo Coutinho Garcia Valdir Agapito Teixeira Waldir Pires Cargo/instituio Secretrio de Planejamento e Investimento Estratgicos MPOG Subsecretrio de Aes Estratgicas SAE Secretria de Oramento e Gesto MPOG Secretrio de Recursos Humanos MPOG Secretrio adjunto de Oramento Federal MPOG Diretor de Desenvolvimento Institucional Ipea Secretrio executivo adjunto MPOG Presidente ENAP Ministro-chefe CGU Secretrio executivo Ministrio da Educao (MEC) Chefe da Assessoria do secretrio de Gesto MPOG Subchefe de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais Casa Civil/PR Secretrio de Gesto MPOG Secretrio de Acompanhamento Econmico MPOG Secretrio executivo MF Diretora SAE Presidente CONSAD Diretor de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle Secretaria de Assuntos Estratgicos (SFC)/CGU Secretrio de Articulao Institucional e Parcerias Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) Secretrio Federal de Controle Interno SFC/CGU Ex-ministro-chefe CGU
Obs.: As entrevistas foram feitas entre os meses de setembro e dezembro de 2009, exceo do encontro com o ministro Jorge Hage, em maro de 2010. As equipes de entrevistadores foram compostas pelos seguintes tcnicos e colaboradores do Ipea: Alexandre dos Santos Cunha, Felix Garcia Lopez, Jos Carlos dos Santos, Jos Celso Cardoso, Luseni Maria C. de Aquino, Maria Aparecida Azevedo Abreu e Paulo de Tarso Linhares.
CAPTULO 6
O ESTADO-NAO E A CONSTRUO DO FUTURO
1 INTRODUO
A partir dos anos 1930, a tradio do planejamento nacional no Brasil exibe duas constantes: de natureza governamental e, com poucas excees, reativo. Este artigo explora um enfoque que contrasta esta tradio. Advoga que sobram razes para que hoje se busque pr em marcha uma racionalizao das polticas pblicas elevada ao Estado-Nao e que ela se estenda em uma perspectiva de longo prazo. Apontada, voluntariamente, construo de um futuro desejvel. Na seo 2 toca-se na evoluo do planejamento governamental, cujos detalhes so objetos de outros textos, j em publicao pelo Ipea. Destaca-se seu carter reativo, especialmente at o comeo dos anos 1960. Recapitulam-se certos atributos-chave do padro atual de desenvolvimento e alguns de seus impactos nas trs instncias da vida coletiva: econmica, social e poltica. Argumenta-se que as inflexes que este padro produz na histria atual afetam o cerne das tarefas dos rgos nacionais de planejamento. A seo 3 prossegue com o tema da prospectiva, mas se concentra no tema da estratgia. Recorda-se que este conceito como uma cunha, quebra a continuidade da teoria e da prtica do planejamento. Resumem-se dificuldades na formulao das estratgias de desenvolvimento. Sublinha-se uma delas, frequentemente omitida: a de que a estratgia adotada precisa ter legitimidade social. Conclui-se com uma pauta parcial e no hierarquizada de desafios atuais e merecedores de ateno para o desenvolvimento futuro.
2 PLANEJAMENTO, INFLEXES ATUAIS E LONGO PRAZO
No Brasil, no restante da Amrica Latina, do Caribe e em outros pases de menor desenvolvimento relativo, experincias de planejamento mais sistemtico se iniciaram pelos anos 1930 na esteira de polticas pblicas concebidas para enfrentar consequncias da Crise de 1929 (DROR, 1990a).1 Na prtica, incorporavam alguns objetivos do New Deal (1933); na teoria, se inspiravam em
1. Como se sabe, outras modalidades de planejamento comearam antes. Algumas meio embrionrias, logo aps a Primeira Guerra, na reconstruo de alguns pases afetados, outras fortemente centralizadas j nos anos 1920, no despontar da rea socialista.
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propostas inovadoras de Keynes (1936). Limitavam-se, em geral, a alguns setores considerados prioritrios em cada pas com destaque para a energia, para o transporte e para o saneamento bsico. Na dcada seguinte, em numerosos casos, tais esforos de racionalizao das aes governamentais passaram a responder s exigncias da Segunda Guerra, condicionados ao lado da conflagrao pelo qual cada pas optara. Aps 1945, a reconstruo e o desenvolvimento orientariam novas experincias e fortaleceriam rgos governamentais encarregados de planejar. A prpria postulao de recursos multilaterais para um ou outro desses propsitos reconstruir ou desenvolver , implicava meticulosas programaes, ao nvel de planos, quando no apenas de projetos. Opta-se, a seguir, por focalizar mais os anos 1960.2 Em seu curso afloram alguns processos econmicos e/ou financeiros nos quais se enrazam atributos essenciais da histria contempornea. Nem sempre receberam a ateno que merecem, inclusive na elaborao dos planos. No lado real da economia, com destaque inicial do Sudeste Asitico, deu-se um crescimento indito dos gastos em Cincia e Tecnologia (C&T) e Pesquisa e Desenvolvimento (P&D); ali se configurava o atual padro produtivo, fundamentado em conhecimento. Convertido em unidades de informao, este invade o elenco dos insumos e reduz o papel relativo dos demais recursos naturais, mo de obra, energia entre outros. Na Amrica Latina sente-se a reduo de suas vantagens comparativas e se enfrenta maior dificuldade para uma reinsero externa dinmica. Muitos governos buscam uma nova racionalidade para formular suas polticas de interveno na ordem econmica e tendem a fortalecer o que se convencionaria designar como organismos nacionais de planejamento (ONPs), alguns previamente existentes. A Aliana para o Progresso (OEA, 1961) seria para este ponto um estmulo decisivo. No outro lado, no dos fluxos internacionais de capital, os de propriedade privada superaram os multilaterais, que vinham respaldando pases de menor crescimento. Na segunda metade da dcada j se esboava esta contradio que iria se agravar nos quinqunios seguintes: o lado real exigia gastos crescentes para C&T e expanso da capacidade produtiva, enquanto pelo lado financeiro cresciam as dificuldades de acesso a recursos para funding. A atividade de planejamento nacional terminaria a dcada refletindo esta discrepncia: em teoria era recomendada; na prtica, comeava a trilhar uma rota de progressiva dificuldade e marginalizao.
2. Anlises das experincias brasileiras no campo do planejamento esto, entre outras mltiplas fontes, em Mindlin (1970), Ianni (1971), Costa-Filho (1982) e Kon (1999); sobre o nico plano de longo prazo decenal, 1967-1976 , ver Campos (1974). O Ipea est lanando anlises amplas e atualizadas da experincia brasileira (ver captulo 3 neste volume) e da latino-americana (ver captulo 2 neste volume).
O Estado-Nao e a Construo do Futuro
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Pouco a pouco se fortaleceria o reinado do consumidor, esse substituto comercial e despolitizado do cidado (AMARAL, 1999, p. 4). De fato, ainda nos anos 1960, propostas de reformas mais estruturais ameaariam limitar a mo invisvel dos mercados, mos visveis e uniformizadas suspenderiam o estado de direito e, especialmente no Cone Sul, postergariam as veleidades de incluso social e fortalecimento da democracia. Como se refere um texto do ONP argentino, resolvia-se assim a tenso entre um dogma do mercado cada unidade monetria, um voto e um fundamento poltico cada cidado, um voto. Em todo o mundo, os argumentos em prol do mercado ou do planejamento se polarizavam (CONYERS; HILLS, 1984; URRUTIA; YUKAWA, 1988). Naquela viso, o sistema de preos garantiria amplitude saudvel ao processo decisrio; geraria incentivos eficientes para ampla gama de iniciativas empresariais; brindaria maior flexibilidade para se enfrentar eventuais mudanas de contexto e, sobretudo, permitiria manter cada sociedade nacional aberta, politicamente descentralizada. Nesta outra viso, o sistema de planejamento se justificava pelas carncias acumuladas de capital social; as imperfeies do mercado, principalmente as de carter distributivo e pela amplitude de outros objetivos nacionais no priorizados pela lgica empresarial privada. No meio instalou-se alguma viabilidade para programas de desenvolvimento com objetivos mais especficos e pr-mercado, concordes com o esprito e os propsitos da Aliana para o Progresso. Para acesso aos recursos multilaterais ali previstos embora com escassez crescente ao longo da dcada haver-se-ia que atender rigorosas condies de polticas pblicas. Em paralelo, no caso da Amrica Latina e do Caribe, suas prprias teorias de desenvolvimento haviam sido tambm decisivas em vrias experincias iniciais de planejamento governamental, desde o fim dos anos 1940.3 No entanto, a carncia de projetos nacionais concretos e viveis debilitara sua evoluo desde seus primrdios. O distanciamento entre a universidade e o Estado teria sido uma das causas desta debilidade (MICHELENA, 1985), uma distncia que se explicava pela perspectiva crtica, peculiar e imprescindvel do saber universitrio. Outros analistas sublinhavam mais o carter essencialmente utpico do prprio conceito de projeto nacional, embora reconhecendo a generosidade com que alguns enfatizavam as mudanas sociais (WOLFE, 1984; GIORDANI, 1991). Reconhecia-se tambm que, no plano terico, este conceito favoreceria a elaborao de modelos quantitativos, tanto para a anlise como para a programao econmica.
3. Embora tais teorias implicassem apostas arriscadas no relativo racionalidade tcnica. O Estado formulava e deveria pr em prtica tal racionalidade por meio dos planos de desenvolvimento e dos demais recursos afins dos sistemas nacionais de planejamento. Um dos ex-diretores da diviso social da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) ilustrava claramente este fato: Poder-se-ia dizer que o Estado, no pensamento inicial desta Casa, era concebido como um diretor de orquestra, que defendia a autonomia e a liberdade dos msicos que a integravam, porm os induzia a tocarem sempre as partituras que ele prprio havia composto (GURRIERI, 1984, p. 11).
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Como uma premonio, um dos precursores do planejamento na regio insistira, ao comeo daquela dcada, que para viabilizar um plano nacional era necessrio embora no suficiente uma das duas situaes: um poder concentrado no Estado ou uma coalizo social favorvel ao plano, suficientemente estvel para poder implement-lo (AHUMADA, 1962); voltar-se- a tratar desta segunda condio. Onde houve uma concentrao de poder do Estado conseguiu-se, em geral, um avano expressivo nas atividades de planejamento; nem por isto o balano decenal dos resultados dos planos foi demasiado favorvel ao longo da regio. Vrios analistas testemunham o fracasso majoritrio daquelas experincias (CENDES, 1980; MICHELENA, 1985; CONYERS; HILLS, 1984). Entre as razes predominantes do fracasso se incluam a carncia de realismo poltico e enfoques estratgicos abstratos, sem contrapartida na tomada de decises.4 No presente artigo no cabe comentar cada decnio aps 1970, nem com o esforo sinttico adotado. Conclui-se este captulo com trs grupos de consideraes, raras nas avaliaes dos planejamentos subsequentes, executados ou no. Um, que ao elabor-los faltou quase sempre uma percepo precisa de que a histria humana mudava de curso e se acelerava. Sem este sentido prospectivo cada plano, com foco no passado, desconsiderava requerimentos do desenvolvimento futuro.5 Dois, que a doutrina que predominaria depois pregava e prega uma reforma do Estado oposta necessria. E trs, que planejar implica hoje enfrentar um mix de incertezas sem paralelo em momentos histricos anteriores. Primeiro, o novo padro produtivo-tecnolgico enraizado nos anos 1960, como se viu afeta todos os estratos da realidade: o mundo fsico, a vida individual e, especialmente, a vida coletiva. Nesta instala-se elevada complexidade, cuja plena compreenso imprescindvel para entendimento do futuro. O novo insumo crtico conhecimento codificado em unidades de informao domina o ato produtivo e se desloca em tempo real; logo, dispara exploses de variedade (ASHBY, 1956) nas instncias econmica, social e poltica do mundo real. Em cada uma delas, a complexidade se expande em trs sentidos: no da estrutura, no da interao entre componentes e nos muitos ritmos internos de mudana (COSTA-FILHO, 1987).
4. Quando o essencial seria prever mudanas tendo-se em conta a correlao efetiva de foras do contexto nacional e as restries advindas do seu entorno. O reconhecido fracasso do VII Plano da Nao, Venezuela (1985), embora elaborado dentro da proposta moderna de planejamento estratgico situacional, se explicaria quase integralmente por falhas similares s apontadas no texto (IZAGUIRRE, 1986). Contraditoriamente, os planos brasileiros ps-1964 embora normativos alcanaram xitos que se refletiriam no I e II Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND) respectivamente para os perodos 1972-1924 e 1975-1979. O III PND (1980-1985) j seria mero texto de poltica de desenvolvimento, antecipando-se ao que um autor j mencionado designou como desconstruo do planejamento (REZENDE, 2009). 5. Como se sabe, Gastn Berger em 1941 cunhou o termo prospectiva como investigao sistemtica sobre futuros possveis; sabendo que este figurara em dicionrio do sculo anterior. Sete anos depois a Rand Corporation receberia mandatos especficos para antecipar tendncias futuras, de imediato interesse militar dos Estados Unidos. Passariam mais 12 anos at que a iniciativa dos Futuribles fosse posta adiante por Bertrand de Jouvenel, tornando-o um pioneiro clssico nesta rea. A partir de ento, os estudos sobre o futuro se difundem e diversificam (MASINI, 1992; COSTAFILHO, 1997; MOJICA, 2005; MEDINA; ORTEGN, 2006). Embora a prospectiva continue sendo uma cincia em construo (MOLES, 1995), seno apenas uma indisciplina intelectual (GODET, 2000).
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A acelerao das transformaes da economia produz duas dificuldades adicionais para o planejamento. Um crescimento dspar das quatro esferas do capital produtivo, comercial, financeiro e cognitivo que se engrenam e moem juntas vrias oportunidades para se reestruturar e sustentar o desenvolvimento da regio como se afirmava h 20 anos (COSTA-FILHO, 1989, p. 30). Risco que a crise atual confirma, o stock de capital financeiro ativos confiveis mais derivativos dispara alm da sua contrapartida produtiva e escapa do controle dos bancos centrais e governos. Por outro lado, porque a fonte de inovaes mais decisivas se instala no setor empresarial privado.6 O segundo grupo de consideraes toca o papel do Estado como orientador do desenvolvimento, um ponto de partida das expectativas dos planejamentos nacionais e um ponto neurlgico para os fundamentalistas do mercado. Por meio de fontes multilaterais de recursos criou-se uma sucesso de exigncias para formulao de polticas pblicas orientadas, na ponta, ao enfraquecimento paulatino do Estado. Como se sabe, entre os primeiros exemplos deste escalonamento esto o Extended Fund Facilities do Fundo Monetrio Internacional (FMI) (1974) e o Structural Adjustment Loan (SAL) do Banco Mundial (1980). Antecipavam pautas de aes governamentais que se consolidariam no Consenso de Washington (1993), entre estas polticas monetrias e fiscais restritivas; desregulamentao dos mercados financeiros e do trabalho; taxas positivas de juro real; e prioridade para servios das dvidas externa e pblica. Tais medidas, antes mesmo de debilitarem o Estado, j entorpeciam seu planejamento. O predomnio do horizonte de curto prazo levou ministrios da fazenda e homlogos a assumirem, ainda hoje, o controle bsico das polticas pblicas. Os ONPs, quase todos, seriam seus rgos auxiliares e sob o slogan de planejamento intensivo em gesto passaram a exercer uma gesto econmica com planejamento mope e rarefeito. J se disse que desde os anos 1970, consolidado e expandido o novo padro produtivo-tecnolgico, conformaram-se sociedades nacionais altamente complexas. No estrato econmico, megavariao de produtos; processos; logsticas; organizaes; formas de comrcio e propaganda; e esquemas financeiros. Na realidade social, gigaproliferao de atores; organizaes; necessidades; reivindicaes; conflitos; crenas; e valores. No mbito institucional, mltiplas e crescentes defasagens entre organizaes e normas disponveis concebidas em etapas menos inovadoras , e as que se tornam imprescindveis pela mudana vertiginosa do momento presente. Caberia, pois, ter mais em conta a no revogada Lei da Variedade Requerida: o controle de um sistema tem que ser, pelo menos, to complexo como o prprio sistema (ASHBY, 1956). Porm, nesta conjuntura histrica que exige um Estado
6. Um especialista clarividente sobre isto: a configurao do futuro j no se resolve apenas nos parlamentos ou nos partidos polticos e sim nos laboratrios de pesquisa cientfica e tecnolgica ou nos gabinetes executivos das grandes corporaes (BECK, 1998, p. 278).
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mais competente para novas modalidades de controle social a Amrica Latina associou-se a uma doutrina que preconiza precisamente o oposto: seu debilitamento.7 Por fim, o terceiro conjunto de argumentos no qual se toca a questo da incerteza, este atributo inexorvel do futuro. H quase um quarto de sculo no Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (Ilpes) j se insistia em que a acelerao das inovaes havia rompido certa simetria da histria; cada vez menos o porvir poderia ser esboado pelo reflexo do passado no espelho do presente. O novo padro produtivo reduziu ou debilitou demasiadas tendncias, que modelos economtricos extraiam das sries de tempo, e semeou surpresas em volta delas. As relaes causa efeito constantes ou estocsticas, importadas quelas da mecnica e estas da biologia, perderam espao na anlise do desenvolvimento contemporneo. Nem sequer os conceitos de entropia e gradiente, emprestados pela termodinmica para se interpretar alguns sistemas sociais contemporneos, tm bastado para exerccios de prospectiva dirigidos a horizontes de tempo mais dilatados. O predomnio neste ponto o da incerteza no estruturada e da dvida ampla e sem fronteiras. O final aberto um custo intangvel e implacvel deste modelo de crescimento econmico enraizado em inovaes cujo processo se defronta hoje, com outra clara contradio, a sociedade mais complexa requer mais controle vis-vis um requisito de maior liberdade individual, condio indispensvel para o uso da inteligncia e otimizao da criatividade (COSTA-FILHO, 1988, 1989). Mas antes de se passar para a seo final, cabe qualificar melhor essa expresso que se usou com frequncia: longo prazo. Um autor clssico no tema do planejamento apontava o prazo como um primeiro determinante da poltica governamental. E sugeria para ele uma taxonomia tradicional e minimalista: curto prazo at o ano seguinte, mdio prazo at as vizinhanas do quinto ano e longo para horizontes de uma dcada e meia para mais (TINBERGEN, 1967, p. 37). Hoje, se impe relativizar estas categorias e nem sequer tom-las como necessariamente sucessivas; processos de variadas duraes j dispararam juntos, casos em que foram simultneos. demasiado bvio alm de tautolgico admitir que dinmicas de longa durao se apresentem como melhores candidatas classe do longo prazo, como muitos fenmenos de lentssima acumulao. Porm, so menos bvias duas outras situaes essenciais ao manejo da prospectiva moderna. Uma, as descontinuidades radicais, o dia seguinte ao fim de um produto ou de um processo vale como longo prazo, ainda que seja apenas amanh.8 Outra, que a dinmica tecnolgica encurta horizontes temporais e muda
7. Um planejador destaca outra questo correlata: a transferncia de atividades do espao pblico para o privado outro fenmeno que aumenta a fragmentao do poder. Na Amrica Latina, acrescenta, raramente o Estado alcanou capacidade gerencial para lidar com esta nova complexidade (VILLAMIL, 1988). 8. Um dos pontfices da prospectiva, inspirado em Prigogine, se pergunta sobre este tema: como reconhecer os pontos de bifurcao? Que inovaes vo ficar sem consequncias e quais so susceptveis de afetar o sistema global e determinar uma evoluo irreversvel? Os parmetros das bifurcaes no sero variveis-chave da anlise prospectiva? (GODET, 2000). Sem dvida, as descontinuidades so agora indissociveis dos estudos do longo prazo.
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a prpria acepo de prazo. oportuna uma ilustrao, ainda que simples: a Universidade Estadual Paulista (UNESP) acaba de instalar novo processamento de dados com capacidade de 33,3 teraflops (33,3 trilhes de clculos por segundo). Entre suas pesquisas, uma que duraria 30 anos ser concluda em trs; o novo cluster dividiu o prazo por dez de longo a curto prazo.9
3 PLANEJAMENTO ESTRATGICO, LEGITIMAO E NOVOS DESAFIOS
Previu-se, no incio deste artigo, que nesta parte final buscar-se-ia dar mais preciso ao conceito de planejamento estratgico e destacar algumas dificuldades institucionais na sua formulao. Sublinhar uma delas, geralmente descuidada: a de se garantir legitimidade social s propostas governamentais nesta matria. Por fim, elencar alguns desafios imediatos a serem levados em conta na tentativa de racionalizao das aes governamentais, quando projetadas para horizontes temporais longnquos. E caber ainda, em algum momento, aclarar melhor a escolha do ttulo, em vez do que seria mais tradicional Planejamento Governamental e Prospectiva , a adoo de Estado-Nao e Construo do Futuro.
3.1 Planejamento estratgico
Os planejamentos governamentais no Brasil ou na Amrica Latina (REZENDE, 2009; LEIVA, 2009) so majoritariamente normativos. O autor que mais trabalhou neste tema insistiu, desde o incio, em considerar normativo um antnimo de estratgico (MATUS, 1972, 1977). Crticas elaboradas ao longo de sua extensa obra figuram em sua lista de atributos condenveis do planejamento normativo: i) um nico sujeito planifica: o Estado; ii) com foco em um nico objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o diagnstico: o seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou altamente provveis entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com fluidez rumo situao desejada; pois vi) o poder do sujeito (Estado) bastaria para assegurar sua plena execuo; e vii) o plano era autosuficiente: uma vez executado seu objetivo seria atingido. Contrapondo-se uma a uma as propostas de planejamento estratgico para substituir os sete atributos anteriormente citados, pode-se considerar a seguinte sntese: i) h uma multiplicidade de atores que planificam; ii) buscando influir em partes de uma realidade complexa; iii) sujeita a interpretaes variadas (multirreferncia);
9. Em uma sociedade do conhecimento este fenmeno crucial na especulao sobre o futuro. Que dizer ento da capacidade de encolher prazos do supercluster do Projeto Galileu Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) , recm concludo, com capacidade de 160 teraflops? E este est longe da fronteira, o lder mundial da categoria, Jaguar Departamento de Energia dos Estados Unidos , opera com 1,76 petaflops (1,76 quatrilhes de clculos por segundo). Se o conhecimento tcito ou codificado chave no desenvolvimento contemporneo, seu ritmo de produo insinua saltos que adviro; associados ou no a inovaes radicais e a bifurcaes. De todo modo, a classificao de medidas em curto, mdio e longo prazo se relativiza e perde preciso.
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iv) cujo processo de evoluo de final aberto (indeterminao que decorre de uma mescla de relaes causa efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas e no estruturadas, estas ltimas tendentes a predominar); v) em que o poder governamental confronta resistncias e resilincias no contexto de uma sociedade multiorganizada; vi) em uma dinmica na qual as crises e inflexes so mais frequentes que as continuidades; e vii) a equifinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante, sem homeostase, alm de ser interdependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos governvel.10 Estratgia, como se sabe, hoje termo especialmente polissmico e, no uso mais vulgar, chega a ser mal empregado como algo apenas importante ou prioritrio. No entanto, quando este termo aplicado como qualificativo do planejamento arrasta e mescla acepes mais nobres e de distintas origens. Entre outras: i) da arte militar, ao pressupor o emprego de alguma modalidade de poder; ii) da teoria dos jogos, ao se entender que cada deciso governamental deve levar em conta as decises de outros atores; iii) da cincia da organizao, ao postular-se que ao estratgica deve flexibilizar-se para se adaptar a circunstncias ultracambiantes; e iv ) dos saberes que tratam da complexidade, ao se enfatizar que tal ao confronta hoje um misto de incertezas distintas, entre as quais predominam as no estruturadas. Esta combinao de significados inspirou um especialista no tema a declarar: estratgia no um documento; um processo conversacional que ameniza a tenso entre a continuidade e a mudana (FLORES, 2006, p. 2). Podendo-se acrescentar que uma palavra slida, potente e decisiva que quando se pospe a planejamento coloca uma ltima lpide sobre sua tradio normativa. Com o qu, planejamento estratgico dista de ser uma tarefa pblica banal. Dcadas de desconsiderao do longo prazo na produo das polticas governamentais latino-americanas como j se observou entorpeceram a capacidade dos aparatos governamentais para elabor-lo. No Brasil, em particular, prevaleceu amplo e crescente predomnio de administradores e controladores. Desconsiderou-se o que quase um consenso: o pensamento estratgico de longo prazo qualitativamente distinto do pensamento ttico de curto prazo, requerendo personalidades distintas para operar com uma ou outra destas modalidades de racionalidade (ASCHER; OVERHOLT, 1983;
10. Esta sntese se estrutura com base no autor mencionado (MATUS, 1984, 1987), quem melhor consolidou as vrias contribuies sobre pensamento estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal e posteriormente do Ilpes, dois rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou. Alguns dos aportes de terceiros, l reunidos, esto aqui ampliados. Assim, nesta verso adotada esto refletidos aportes de Roos Ashby (complexidade, 1956), Pierre Mass (controle social, 1965), Jacques Ardoino (multirreferncia, 1966), Jacques Lesourne (interdependncia, 1985), Yehezkel Dror (governo, 1984), Humberto Maturana (autopoisis, 1984), Fernando Flores (cognio, 1987) e Samuel Pinheiro Guimares (entorno mundial e governabilidade, 2001).
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LINSTONE, 1984; DROR, 1990b). Portanto, tampouco simples estabelecer regras rgidas e uniformes nesta matria; talvez o diapaso seja prefervel partitura, sendo o tom mais libertrio que a pauta.11 Com tais restries, podem ser enfileiradas algumas sugestes de atributos que merecem constar de eventuais tentativas nacionais de planejamento estratgico, tendo-se como referncia a Amrica Latina e o Caribe como um todo. Sem se olvidar que, invariavelmente, a consistncia terica do desenvolvimento dever prevalecer sobre as tcnicas e procedimentos da elaborao dos prprios planos; ao contrrio do que tantas vezes ocorreu.12 Um declogo mnimo e no hierarquizado serve de ponto de partida: Legitimidade: alm de legal, a plano precisa de razovel consenso social (nota 13). Gestalt: sua totalidade deve ser compreensvel, capaz de mobilizar os atores sociais. Sntese: privilegiar rumos e aes selecionados; concentrar-se no essencial. Contrato: execuo combinada, tendo em conta uma realidade de poder compartido. Escala: garantir solues de larga escala e sustentveis, conforme o interesse coletivo. Generosidade: combinar racionalidade competitiva com solidariedade social. Coerncia intertemporal: compatibilizar eventuais rupturas com valores nacionais. Harmonia: prioriz-la como regra nas relaes externas, sobretudo regionais. Funding: gastos em C&T, RH e base produtiva sem comprometer a soberania. Nao: A proposta ajuda a constru-la?, deve ser o critrio decisivo de escolha.
11. Como se sabe, o planejamento de longo prazo no Brasil obedece hoje a um dispositivo legal que cumpre dois anos, estando sob a rbita decisria do ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos (Decreto no 6.217, de 4 de outubro de 2007). Quem, entre outras competncias, tem de articular com o governo e a sociedade a formulao da estratgia nacional e das aes de desenvolvimento de longo prazo (Art. 2o, item III). O novo ministro est pondo em marcha o Plano Brasil 2022, abrindo uma perspectiva enriquecedora em relao s experincias anteriores de planejamento nacional. 12. Recorde-se que conforme a doutrina do Consenso de Washington, o processo do desenvolvimento veio sendo interpretado nos moldes da Teoria Moderna do Crescimento, uma base inadequada ao planejamento de longo prazo. No dizer de um dos seus crticos, ela se expressa por meio de um algoritmo de equilbrio no qual este processo se equipara ao crescimento do produto per capita e pode ser compreendido por meio de modelos formais nos quais esto ausentes as instituies e a incerteza (KATZ, 2008, p. 7).
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3.2 Legitimidade social
Na abertura deste captulo previu-se destaque para o primeiro atributo anteriormente mencionado, na impossibilidade de se focalizar um a um dos demais.13 Neste texto e em outros aos quais se fez referncia, h menes variadas a projeto nacional. Expresso com significados mltiplos e rigor varivel, embora comumente impregnada de boas intenes. Intui-se que se trata ali de algo material papel ou mdia eletrnica , em que se antecipam caractersticas futuras e desejveis de uma nao. Algumas personalidades, incrdulas de que as foras do mercado possam substitu-lo, tendem a insistir que ele imprescindvel. E a expresso circula com base um tanto fiduciria; sem que muitos de seus usurios tenham claro qual seu valor intrnseco. O que abre espao a uma indagao-chave: sem mecanismos polticos que permitam assegurar legitimidade social a tal projeto, seu valor intrnseco poder ser distante de zero? Essa questo aparece como crucial em planejamento estratgico de longo prazo e motiva algumas consideraes. Uma, imediata, de que no caso brasileiro a prpria Constituio Federal facilita parte desta legitimao. Ela reafirmou em 1988 que o Estado deve estar organizado de modo a levar adiante um projeto nacional de desenvolvimento, para o qual determinou novas regras de planejamento. A questo que ela no um plano geral, um plano para cada governo.14 Duas, que as dezenas de planos nacionais na regio tiveram pouca transcendncia e continuidade em cada governo subsequente. Ainda que houvesse alguma legitimidade social na origem do plano, provavelmente ela se perdia ao comear o governo seguinte.15 Trs, que o apoio da sociedade civil a um plano de longo prazo no pode ser a cegas; s ser legtimo se consciente. Ademais h de se entender a essncia do plano, convir que tenha compreenso razovel da realidade na qual vive; o que crescentemente dificultado pela complexidade do mundo contemporneo.16 Deste ponto se ilumina outro papel da estratgia de desenvolvimento de longo prazo: ser um instrumento singular de pedagogia social para o fortalecimento da cidadania futura.
13. Emprega-se legalidade como legitimidade de origem rgos de poder constitudos na norma constitucional; reserva-se legitimao e legitimidade para o que vrios autores designam como legitimidade de exerccio: emprego do poder em aes reconhecidas como compatveis com interesses, aspiraes e valores majoritrios da comunidade nacional (URZUA; AGERO, 1998). 14. A citao de um dos especialistas convocados pelo Ipea para um debate sobre os Vinte anos de Constituio Federal, e encerra uma de suas crticas ao excesso de propostas de emendas (sic): A partir de 6 de outubro de 1988, todo governo da repblica esteve empenhado () em modific-la. Em modificar a Constituio sua imagem e semelhana, para ser seu plano de governo (BERCOVICI, 2008, p. 34). 15. Ao menos alguns projetos setoriais, cujos cronogramas fsicos e financeiros se estendiam por vrios anos, uma vez recuperado o Estado de direito, dos governos nacionais foram invariavelmente de coalizo e a repartio dos ministrios entre foras polticas diversas s vezes, adversas jamais criou um primeiro escalo homogeneamente dedicado execuo do prprio plano vigente. Alm disso, com predomnio do curto prazo em toda a regio, a poltica fiscal rgida reduziu a cooperao entre ministrios e exacerbou-lhes a disputa pelos parcos recursos dos oramentos pblicos sempre estressados (URZUA; AGERO, 1998). O planejamento nacional saa, assim, duplamente vitimado. 16. A sociedade da informao estaria provocando uma exploso e uma diversificao de vises do mundo (westanschauungen) o que, sem dvida, problematiza ainda mais a construo de consensos mnimos no seio da sociedade civil (VATTIMO, 1989), especialmente em relao a futuros desejveis.
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Uma quarta percepo merece destaque: h fortes indcios de que os ONPs que, nas ltimas dcadas, mantiveram-se competentes para planejar e conservaram alguma autonomia em relao s autoridades fazendrias foram de pases com duas caractersticas polticas. A primeira que, historicamente, se apresentava com matrizes partidrias relativamente estveis classe na qual o Brasil figuraria entre as ltimas posies. A segunda, aqueles cujos partidos eram distinguveis uns dos outros, com base em seus programas e em suas aes polticas; assim, mantinham-se como intermedirios razoavelmente efetivos entre cada sociedade civil e seu Estado. Em tais casos, certa legitimao dos planos nacionais seria indireta, pelo fato de partidos hegemnicos sustentarem seus objetivos e instrumentos sobre a sequncia dos perodos governamentais.17 nessa linha de raciocnio que se preferiu substituir o tradicional Planejamento Governamental por Estado-Nao, no primeiro termo da dicotomia que intitula este artigo. Na vontade de influir sobre o futuro e no apenas de reagir a ele, cabe ao ser jurdico Estado decidir aes de longo prazo em nome de todos os seus sditos; porm, no apenas como burocracia dominante da esfera pblica governo; tambm, como espao institucional em que seus sditos convivem, interagem, se solidarizam, se digladiam, se constituem cidados ou se marginalizam. Caso este em que cabe ao prprio Estado-Nao represent-los e defend-los. Nesta sequncia de argumentao, a concepo axial do planejamento estratgico de longo prazo tarefa para estadista, um recurso humano sempre escasso. As racionalidades de curto e mdio prazo permanecem sob a gide de governantes que se revezam nos mandatos do executivo nacional recurso humano abundante. No entanto, a qualidade das normas eleitorais e partidrias e a dignidade de todos, inclusive de legisladores e juristas, que vo garantir ou no que o edifcio da nao, esboado no plano de longo prazo, prossiga ou pare.
3.3 Desafios imediatos
Foi este o ltimo tema previsto ao comeo deste captulo e ainda no tratado, cabendo agora precis-lo melhor. As experincias de planejamento nacional na Amrica Latina e no Caribe terminavam por identificar linhas de ao futura, em geral para o curto ou o mdio prazo. Saam elas de carncias acumuladas no passado ou de urgncias momentneas, ora referidas ao pas como um todo ora identificadas setorialmente e/ou por critrios territoriais algum
17. Esta percepo merece ser pesquisada. Convm rever, a respeito, as trajetrias de ONPs como o Departamento Nacional de Plantificacin (DNP)/Colmbia, Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (Cordiplan)/Venezuela, Oficina de Planificacin Nacional e Cooperacin (Odeplan)/Chile, Oficina Nacional y Poltica Econmica (Ofiplan)/ Costa Rica e Secretaria da Presidncia/Mxico (LEIVA, 2009), entre mais que se encaixam no comentrio do texto. Em outra ordem de argumentao, h quem sustente que a prpria mudana do Estado dificulta tomar o ONP como protagonista maior do planejamento. Seus corpos tcnicos em que hajam sobrevivido junto a outros administradores pblicos, empresrios pblicos, alm de legisladores e juzes, tornam o prprio Estado um ator plural (YERO, 1991).
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aspecto do desenvolvimento regional interno. s vezes, decorreram de acordos entre governos e empresas privadas para iniciativas comuns em parcerias (DEVLIN; MOGUILLANSKY, 2009). Alguns planos tiveram apoios mais amplos, incluindo membros da comunidade cientfica, associaes profissionais, sindicatos e outros grupos sociais, alm de contarem com respaldo de organismos internacionais. Nem a maior base consensual nem os financiamentos os salvaram de fracassos, parciais ou no; o normativismo lhes debilitava a formulao e descontinuava suas execues. Os prazos, propostos para se cuidar dos desafios imediatos, eram fixados como se o amanh reproduzisse o hoje; e como se as realidades nacionais os objetos dos planos pudessem ser isoladas, desconsiderando-se parte ou o total das suas interaes externas.18 H 15 anos, 19 personalidades de dez pases acordavam um informe sobre o estado do mundo cujas concluses respaldavam a necessidade do planejamento nacional, acompanhado de aes coordenadas escala supranacional. Embora no haja alcanado maior repercusso, ressaltou importantes questes. Sobre o futuro, sustentava que a competio pelo lucro se afigurava injustificada como maior objetivo para as escolhas pblicas e privadas. Tal competio (sic): no pode, por si s, resolver de forma eficiente os problemas mundiais de longo prazo. O mercado no pode prever convenientemente o Futuro; ele naturalmente falho de viso (GRUPO DE LISBOA, 1994, p. 18). Por outro lado, o informe era taxativo sobre o entorno mundial:
convico profunda do Grupo de Lisboa que o Japo, os Estados Unidos e a Europa Ocidental devem utilizar e desenvolver seu enorme potencial cientfico e tecnolgico e a sua riqueza com vista conciliao entre eficincia econmica, justia social, preservao do ambiente e democracia poltica, em vez de colocarem esse potencial e essa riqueza ao servio dos seus prprios interesses utilitaristas e de sua luta pela dominao global.19
18. Este conceito de entorno merece ser repensado; mais que o lugar geomtrico do qual advm condicionantes exgenos para o desenvolvimento nacional. No basta t-lo em conta como se fosse outro objeto isolado, apenas adjacente realidade nacional. H analistas que j o advertem com preciso, como ilustra o argumento seguinte sobre problemas do meio ambiente: no so problemas do entorno e sim, em sua origem e conseqncias so sociais; problemas do ser humano, da sua histria, das suas condies de vida, de suas relaes com o mundo, de seu ordenamento econmico, cultural e poltico (BECK, 1998, p. 90). 19. So inegveis o valor e a generosidade deste informe, porm, ambos os destaques tirados do seu captulo introdutrio merecem reparos. O primeiro por ser obsoleto: quase 60 anos aps Keynes, continuar insistindo nas teclas da oposio mercado-planejamento. H 30 anos o Ilpes, com vista s economias de mercado, j insistia em que o antnimo de planejamento era negligncia ante o futuro; deixar que ele ocorra; omitir-se em constru-lo. O segundo por inquo e por ingnuo. Um, porque em termos de luta pela dominao global igualar Japo e Europa Ocidental aos Estados Unidos injustia. Dois, porque se inverte a causalidade: este mpeto de dominao que motiva o desenvolvimento do enorme potencial cientfico e tecnolgico.
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Os dois ltimos pargrafos foram escolhidos como pano de fundo para esse ltimo tema desafios imediatos , facilitando aclarar a mudana de perspectiva aqui proposta. No penltimo, sobre Amrica Latina e Caribe, se recordou como eram definidos no planejamento tradicional: a partir do passado, at o mdio prazo, com foco na realidade local e a esperana quase sempre v de que se concretizassem. Para estes horizontes de tempo curto e mdio , alguns daqueles procedimentos podem ainda fazer sentido, especialmente em polticas setoriais e de desenvolvimento regional. No pargrafo seguinte, o Grupo de Lisboa revela-se mais pessimista que o cabvel em descrer do mercado como instrumento que ajuda a construir o futuro, embora seja certo que no ajuda prev-lo; e destaca, com tinta forte e senso de oportunidade, o campo de foras do contexto externo.20 Esto a seguir os elementos essenciais para contrastar com os desafios imediatos, tais como so adiante exemplificados; sendo parte das prprias concluses de um planejamento estratgico nacional moderno, uma lista exaustiva deles s faria sentido na elaborao de algum plano especfico. Aqui, a maior diferena com o enfoque normativo tradicional est em que as prioridades advm de necessidades e riscos que podero ocorrer no futuro distante, at o ponto em que este possa ser vislumbrado. Recorde-se que ao fim do primeiro captulo se tratou de novos conceitos de longo prazo; o que foi dito facilita uma taxonomia simples para estes desafios. Embora a classificao geral valha para Amrica Latina e Caribe, os exemplos esto inspirados mais na realidade brasileira. Os temas desafiantes podem ser exemplificados em quatro classes, propostas a seguir: De condicionamentos histricos de longa durao, entre outros: a dinmica demogrfica, que desequilibrar a seguridade social; a sociodiversidade, com todo o espectro das questes indgenas, inclusive da delicada geopoltica fronteiria; o empobrecimento da biodiversidade, por manejo predatrio tradicional de recursos naturais; ou o acmulo de gases estufa na atmosfera, cuja reabsoro varia de 12 anos metano e hidroclorofluorcarboneto a at 50 mil anos perfluorcarbono. De uma proteo ex ante, entre os quais: as aes urgentssimas de adaptao quelas mudanas climticas j definitivas; a pesquisa de pragas em canaviais, que garanta a aposta no etanol, precavendo-se de ocorrncias como as que dizimaram o algodo e o cacau; a conservao de rios e aquferos subterrneos, j que o pas ser a Arbia Saudita da gua em
20. Para o caso do Brasil, grande pas perifrico, a advertncia que encerra um trabalho clssico sobre este contexto mais precisa: (...) o sculo XXI ser caracterizado por enorme concentrao de poder de toda ordem, e estes Estados da periferia sero atingidos pela poltica de fora e de arbtrio, que cobrar deles a obedincia e a submisso s regras internacionais que aquelas estruturas hegemnicas elaboram e impem ao mundo (GUIMARES, 1999, p. 158).
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uma dcada mais, quando um de cada quatro ou cinco seres humanos dela carecer; o fortalecimento da capacidade de dissuaso, em particular, pela Amaznia Azul e o pr-sal; ou, ainda, a predefinio de alternativas ante um eventual colapso nos diversos sistemas de comunicao do pas. De inovaes exgenas paradigmticas, como as que provavelmente adviro das centenas de projetos em curso para a convergncia tecnolgica, incluindo-se a toda a gama de pesquisas que se abre sob a nanobio-info-cogno (NBIC).21 De eventos improvveis, mas de efeitos catastrficos ou de descontinuidades crticas como seriam os desastres ambientais de alto impacto; pode s-lo a guerra terceirizada, que pulveriza certa homeostase da paz mesmo em situaes de inferioridade comprovada o lado perdedor, que desde tempos longnquos tendia busca de um armistcio, se inclina agora prolongao dos conflitos por presso de corporaes empresariais neles envolvidas; ou a eminente ecloso de novo padro produtivo-tecnolgico, acarretando nova bifurcao irreversvel na histria da humanidade.
H mais duas sugestes, para desafios imediatos em planejamento estratgico de longo prazo, que podem ser tidas como de natureza instrumental: referemse a fatores que garantem maior viabilidade de execuo s metas estabelecidas. So as seguintes: Rubricas ptreas aquelas alocaes de recursos que sejam inequivocamente estratgicas, cuja reduo ou eliminao pode comprometer de modo irrecupervel o processo de mudanas programadas, deveriam ser tidas como intocveis. Trata-se de um freio consciente ao poder discricionrio e ilimitado das autoridades fazendrias que, por meio dos contingenciamentos tm h anos um poder de vida ou de morte sobre os cronogramas financeiros e fsicos das polticas e projetos das demais autoridades governamentais, no Brasil e em quase todos os demais pases latino-americanos. Trata-se de elevar a edificao do Estado-Nao a um nvel de prioridade acima da gerao de supervits primrios. Mobilizao de talentos soa elementar que a sociedade do conhecimento emperre se o processo de aprendizagem mostra-se obstaculizado. Um processo em cujo fulcro est o crebro humano; com um desempenho decisivo, sobretudo se o desafio for o de perscrutar o desenvolvimento nacional futuro. A descoberta dos talentos passa pela lei dos
21. Observe-se que tais pesquisas esto no cerne das estratgias atuais de fortalecimento e perpetuao das estruturas hegemnicas, como as designa um dos autores mencionados (rever a nota 20). Busca-se a convergncia das Nanotecnologias com as Biotecnologias, as da Informao e as Cognitivas, da a sigla NBIC.
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grandes nmeros: quanto mais oportunidades haja para que se revelem mais fcil ser arregiment-los; tcnicas de fast track podem agilizar o cultivo e ser necessrio evitar que se escapem. Neste mbito atralos o mercado tem sido mais eficiente que a maior parte dos governos (COSTA-FILHO, 2005). Nessa ordem de consideraes, este o segundo e ltimo dos desafios instrumentais que se enfrenta no planejamento estratgico moderno. Cabe dizer que esta convico est isenta de qualquer viso elitista; ocorre apenas que definir estratgia tarefa inteligncia-intensiva. No entanto, qualquer proposta que queira merecer o qualificativo de nacional precisa legitimar-se. H 20 anos, em um simpsio internacional de iniciativa Ilpes/Centro Latinoamericano de Administracin para El Desarrollo (CLAD), rgos especializados respectivamente em planejamento e administrao pblica na Amrica Latina e no Caribe, se insistia na urgncia de um novo planejamento capaz de mobilizar as energias da regio para recuperar um desenvolvimento com ritmo e qualidade compatveis com o consenso coletivo que conjugasse a liberdade de iniciativa e as energias da empresa privada com o senso prospectivo e a eficincia de governos dedicados ao bem-estar social. Enfim, se essa regio pretendesse exercer algum controle sobre suas oportunidades futuras de desenvolvimento, precisaria criar um substrato institucional que combinasse sabiamente mercado, planejamento e democracia (COSTA-FILHO; KLIKSBERG, 1988). Se estas palavras valem hoje, isto poderia significar que os autores acertaram em sua prospectiva conjunta. Porm mais que isto: se so ainda oportunas e necessrias, aquelas propostas, embora consensuais e generosas, at agora fracassaram.
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Parte II
Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil
CAPTULO 7
O ESTADO E A GARANTIA DA PROPRIEDADE NO BRASIL
1 introduo
O discurso jurdico sobre a propriedade repleto de vises maniquestas, pois trata de opes econmicas que tendem a se converter em ideologias. A conotao de absolutividade que lhe d o ordenamento liberal subtrai a sua relatividade e faz que o instituto da propriedade se converta em modelo supremo da validade do ordenamento jurdico (GROSSI, 1992, p. 31-32). Diante disso, o objetivo deste texto confrontar a viso liberal e individualista do direito de propriedade. Para tanto, examinar-se- a evoluo da propriedade no Brasil em sua dimenso histrica desde o ordenamento da propriedade do perodo colonial at o regime jurdico da propriedade configurado na Constituio Federal de 1988 (CF/88) , entendendo a propriedade no como um direito sagrado e absoluto, mas como um instituto jurdico concreto; portanto, inserido na dinmica histrico-social. Cabe ainda destacar uma observao sobre uma questo metodolgica presente em boa parte do texto, a saber: o contraponto ao mito do Estado forte no Brasil. O Estado brasileiro, apesar de, comumente, ser considerado um Estado forte e intervencionista , paradoxalmente, impotente perante fortes interesses privados e corporativos dos setores mais privilegiados. Esta concepo tradicional de um Estado demasiadamente forte no Brasil, contrastando com uma sociedade fragilizada, falsa,1 pois pressupe que este consiga fazer que suas determinaes sejam respeitadas. Na realidade, o que h a inefetividade do direito estatal: o Estado, ou melhor, o exerccio da soberania estatal, bloqueado pelos interesses privados. A conquista e a ampliao da cidadania, no Brasil, portanto, passam pelo fortalecimento da soberania do Estado perante os interesses privados e pela integrao igualitria da populao na sociedade. E, ao analisar-se historicamente a propriedade no Brasil, esta necessidade de fortalecimento do Estado se torna evidente. Nesse sentido, alm desta introduo, apresentam-se, na segunda seo, os pilares tericos da viso liberal e individualista do direito de propriedade, bem
1. O principal autor que defende a existncia de um Estado forte no Brasil desde os tempos coloniais Faoro (1989). Entre os historiadores que vm revendo as teses sobre a existncia de um Estado todo-poderoso em Portugal e, consequentemente, no Brasil colonial , destacamos Hespanha (1994) entre vrios outros livros.
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como a sua crtica desenvolvida por meio da relativizao e da funcionalizao social do direito de propriedade. Seo esta que funciona como eixo tericoanaltico de suporte para a anlise da evoluo histrica do direito de propriedade no Brasil. A terceira seo apresenta os elementos constitutivos deste direito desde as suas origens ibricas at o final da Repblica Velha. Na quarta seo, so analisados os avanos e os retrocessos do direito de propriedade entre 1930 e 1985, destacando os aspectos da dinmica da reforma agrria. A quinta seo analisa o debate atual sobre o direito de propriedade consolidado na CF/88, ressaltando os aspectos da reforma urbana e agrria. Por fim, na sexta seo, procura-se alinhavar algumas ideias a ttulo de concluso.
2 Direito de propriedade: regime liberal versus funo social 2.1 O regime liberal da propriedade e o cdigo civil de 1916
O conceito romano de propriedade, recepcionado2 e reelaborado desde a Idade Mdia at se manifestar plenamente nas revolues liberais do sculo XVIII, exerceu, como no poderia deixar de ser, a influncia mais profunda sobre o conceito liberal de propriedade, formulado sua imagem e semelhana (WIEACKER, 1993, p.135-138). A noo de propriedade liberal, isto , a formulada pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789,3 pelo Cdigo de Napoleo4 e pela Escola Pandectstica, baseada na apropriao individual. A Pandectstica alem foi a escola que melhor construiu o conceito liberal de propriedade. O conceito por ela elaborado passou a ser o modelo referencial do capitalismo. A liberdade e a igualdade formais foram os instrumentos utilizados para garantir a desigualdade material (GROSSI, 1992, p. 129-132).5
2. Devemos tecer algumas rpidas consideraes sobre a chamada recepo do direito romano, seguindo o exposto por Wieacker. A recepo prtica do direito romano, ocorrida na Idade Mdia, tinha por objeto a doutrina e o mtodo da cincia jurdica formada em Bolonha desde o sculo XII. Era uma recepo do direito romano na medida em que a cincia jurdica bolonhesa era proveniente da redescoberta do Corpus Iuris, mas o admitiu nos limites e com a interpretao dada por aquela cincia. A aplicao das normas e dos preceitos do direito privado romano ocorre na verso dada a tais por Justiniano. O mais correto, de acordo com Wieacker, encararmos a recepo enquanto cientificizao do direito medieval, com a ruptura da antiga sensibilidade jurdica por meio da racionalizao intelectual da resoluo de conflitos. Ver Wieacker (1993, p. 135-138). 3. Art. 2o da Declarao: Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de lhomme. Ces droits sont la libert, la propriet, la sret et la rsistance loppression e Art. 17 da Declarao: La proprit tant un droit inviolable et sacr, nul ne peut en tre priv, si ce nest lorsque la ncessit publique, lgalement constate, lexige videmment, et sous la condition dune juste et pralable indemnit (O objetivo de toda associao poltica a conservao de direitos naturais e imprecritveis do homem. Esses direitos so a liberdade, a propriedade, a segurana e a resistncia opresso. Como a propriedade um direito inviolvel e sagrado, ningum dela pode ser privado, a no ser quando a necessidade pblica legalmente comprovada o exigir e sob condio de justa e prvia indenizao.). 4. O Cdigo de Napoleo, de 1804, representa o triunfalismo da retrica burguesa do sculo XIX, por meio da igualdade jurdica dos cidados e da liberdade da esfera jurdica dos particulares. Ver Wieacker (1993, p. 390-391) e Grossi (1992, p. 124-128). 5. Sobre as caractersticas, evoluo, mtodos e influncia da Pandectstica, ver Wieacker (1993, p. 491-501).
O Estado e a Garantia da Propriedade no Brasil
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A propriedade dos bens vista como uma manifestao interna do indivduo. A propriedade absoluta porque corresponde natural vocao do indivduo de conservar e fortalecer o que seu. Quando os juristas traduziram, com o instrumental tcnico romano, instituies poltico-filosficas, como a propriedade, em regras de direito, e as sistematizaram, acabaram por cristalizar determinada concepo terica. No caso, a concepo individualista do fim do sculo XVIII e do sculo XIX (GROSSI, 1992, p. 32-34).6 A propriedade liberal a emanao das potencialidades subjetivas, constituindo instrumento da soberania individual. A grande revoluo do conceito de propriedade consagrado no liberalismo, para Grossi (1992, p. 109-113), foi a interiorizao do dominium, ou seja, a descoberta pelo indivduo de que ele proprietrio. O domnio no necessita mais de condicionamento externo, mas est no indivduo, a ele imanente, tornando-se indiscutvel, pois se colore de absolutividade (GROSSI, 1992, p. 109-113). A Pandectstica teve seus conceitos fundamentais baseados na autonomia do dever e da liberdade, captando, do ponto de vista jurdico, as transformaes trazidas pela Revoluo Industrial. Deixou, posteriormente, de estar altura da evoluo subsequente da economia e da sociedade, passando a ser considerada um instrumento de manuteno das injustias sociais. A autonomia privada acabou por privilegiar os detentores do poder econmico em detrimento da maioria de assalariados, repetindo o equvoco do sculo XIX de identificar a sociedade burguesa como a sociedade em geral (WIEACKER, 1993, p. 504-505). A elaborao do Cdigo Civil brasileiro de 1916, obviamente, seria realizada sob a influncia dos conceitos liberais, concretizados no Cdigo Napolenico e na produo da Pandectstica. Neste contexto, a codificao foi um forte movimento do sculo XIX. De acordo com Wieacker:
No continente europeu, contudo, a crena do absolutismo na razo e a crena da revoluo francesa na racionalidade da vontade do povo tinham difundido a convico de que uma nao moderna devia ordenar racional e planificadamente a sua vida jurdica global atravs de uma codificao (WIEACKER, 1993, p. 526).
Os cdigos civis elaborados no sculo XIX possuam, na sua quase totalidade, a imagem de uma sociedade unitria e igualitria igualdade formal, bem entendido , subordinada aos princpios da liberdade da propriedade e da liberdade contratual, o que denota o carter individualista da codificao (WIEACKER, 1993, p. 528-529).7
6. Ver tambm Comparato (2000, p. 133-137). 7. Ver tambm Tepedino (1989, p. 73-74).
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O direito de propriedade constante do Cdigo Civil brasileiro de 1916 no poderia deixar de ser o elaborado pela corrente doutrinria liberal. A propriedade, portanto, conceituada por meio de seu aspecto estrutural, ou seja, enquanto estrutura do direito subjetivo proprietrio. O Art. 524, caput do Cdigo Civil de 1916, no definiu a propriedade, apenas disps sobre os poderes do titular do domnio (TEPEDINO, 1989, p. 73; 1997, p. 310-311): Artigo 524: A lei assegura ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reav-los do poder de quem quer que injustamente os possua.8 De acordo com Bevilaqua, autor do projeto de Cdigo Civil aprovado em 1916, a origem da propriedade seria a seguinte:
Com a cultura das terras, foi-se acentuando o sentimento da propriedade individual, porque o trabalho produtivo, criando, regularmente, utilidades correspondentes ao esfro empregado, estabilizou o homem e, prendendo-o mais fortemente, ao solo dadivoso, deu-lhe personalidade diferenciada. E com o estabelecimento do Estado, os direitos individuais adquiriram mais nitidez e segurana. (...) Gera-se, nessa quadra, uma relao jurdica para um sujeito individual de direito, e o Estado protege essa relao da pessoa para a coisa, mediante a coao jurdica (BEVILAQUA, 1956, p. 97).
Assim, o Estado deveria existir apenas para a preservao, por meio de seu poder coativo, dos direitos individuais. A propriedade, que nasce do instinto de conservao, consegue obter dos outros indivduos e do Estado o seu reconhecimento. Com esse reconhecimento, para Bevilaqua (1956, p. 109), a propriedade perde o carter egostico originrio. No entanto, ela nunca ser exclusivamente social. O erro da reao ao individualismo, segundo ele, o de restringir muito o domnio territorial do indivduo. A conjugao entre a fora individual e o bem-estar comum ocorreria por meio das limitaes propriedade (BEVILAQUA, 1956, p. 109-112). Para Bevilaqua, o que eliminaria o carter de absolutividade e de individualismo extremado da propriedade seriam as limitaes ao direito desta. A funo social estava fora de suas cogitaes. O autor chegou a considerar os dispositivos sobre a propriedade das Constituies de 1934 e 1937 como prescries
8. O Cdigo Civil de 2002 foi quase fiel a essa redao em seu artigo 1.228 (correspondente ao 524 do Cdigo de 1916). No entanto, ao buscar estar em consonncia com a Constituio de 1988, Artigos 5o, XXIII, e 170, inciso III, condicionou o seu exerccio funo social da propriedade, prevista expressamente no pargrafo primeiro do referido artigo: Artigo 1.228: O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da causa, e do direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.
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de tendncia socialista (BEVILAQUA, 1956, p. 114-115).9 Levando isto em conta, bem afirmou Pontes de Miranda: A data mental do Cdigo Civil (como a do B.G.B e do suo) bem 1899; no seria errneo diz-lo o antepenltimo cdigo do sculo passado (PONTES DE MIRANDA, 1981, p. 85).10
2.2 A relativizao e a funcionalizao social da propriedade
A propriedade a relao histrica que um ordenamento d ao problema do vnculo jurdico mais intenso entre uma pessoa e um bem. A relativizao da propriedade, isto , a retirada do indivduo enquanto eixo da noo de propriedade, a exclui de sua sacralidade e a coloca no mundo profano das coisas, sujeita aos fatos naturais e econmicos. Para Grossi, esse processo significa a recuperao da historicidade da propriedade (GROSSI, 1992, p. 20-23). A evoluo do direito moderno, a partir de 1918, evidencia uma srie de traos comuns. O principal diz respeito relativizao dos direitos privados pela sua funo social. O bem-estar coletivo deixa de ser responsabilidade exclusiva da sociedade, para conformar tambm o indivduo (WIEACKER, 1993, p. 623627). Os direitos individuais no devem mais ser entendidos como pertencentes ao indivduo em seu exclusivo interesse, mas como instrumentos para a construo de algo coletivo. Hoje, no mais possvel a individualizao de um interesse particular completamente autnomo, isolado ou independente do interesse pblico (PERLINGIERI, 1997, p. 38-39/53-56). A autonomia privada deixou de ser um valor em si.11 Os atos de autonomia privada, possuidores de fundamentos diversos, devem encontrar seu denominador comum na necessidade de serem dirigidos realizao de interesses e funes socialmente teis (PERLINGIERI, 1997, p. 18-19/277). Neste sentido, segundo Comparato (1986, p. 77), a fixao da destinao ou a funo dos bens no tarefa que deve ser relegada autonomia privada. O direito de propriedade deixou de ser atributo da personalidade do indivduo, identificado com a liberdade (GOMES, 1989, p. 423). Isso decorre da necessidade
9. Os dispositivos criticados por Bevilaqua eram o Art. 113, item 17 da Constituio de 1934: Art. 113 - A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistencia, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 17) garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na frma que a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade publica far-se- nos termos da lei, mediante prvia e justa indemnizao. Em caso de perigo imminente, como guerra ou commoo intestina, podero as autoridades competentes usar da propriedade particular at onde o bem publico o exija, resalvado o direito a indemnizao ulterior (grifo nosso); e o Art. 122, item 14 da Carta de 1937: Art. 122 - A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas o direito liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 14) O direito de propriedade, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia. O seu contedo e os seus limites sero os definidos nas leis que lhe regularem o exerccio. 10. Nesse sentido, ver Tepedino (1998, p. 2-3). 11. De acordo com Perlingieri (1997, p. 228): A autonomia no livre arbtrio.
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de abandono da concepo romana de dominium, para compatibiliz-la com as finalidades sociais, principalmente no tocante redistribuio de rendas (MELLO, 1981, p. 235-236; GOMES, 1989, p. 433-434; TEPEDINO, 1989, p. 74). No tocante disciplina aplicvel propriedade, devem ser ressaltados alguns pontos. De acordo com a doutrina tradicional, a propriedade privada regulada pelo Cdigo Civil e a Constituio serviria apenas como limite ao legislador ordinrio, ao traar os princpios e os programas a serem seguidos. Hoje, no entanto, essa viso no procede,12 embora a maior parte da doutrina civilista nacional, infelizmente, no se tenha dado conta das mudanas trazidas, ou consolidadas, com a CF/88 (TEPEDINO, 1997, p. 309-310/316-318).13 Como muito bem afirmou Tepedino (1998, p. 17-19), a doutrina civilista precisa perder os preconceitos que possui em relao resoluo das situaes privadas pelo texto constitucional. A perda de espao pelo Cdigo Civil decorre da chamada publicizao ou despatrimonializao do direito privado, invadido pela tica publicista. A despatrimonializao do direito civil , portanto, sua repersonalizao, cujo valor mximo a dignidade da pessoa humana, no a proteo do patrimnio.14 A Constituio sucedeu o Cdigo Civil enquanto centro do sistema de direito privado, conforme acentuou Perlingieri:
O Cdigo Civil certamente perdeu a centralidade de outrora. O papel unificador do sistema, tanto nos seus aspectos mais tradicionalmente civilsticos quanto naqueles de relevncia publicista, desempenhado de maneira cada vez mais incisiva pelo Texto Constitucional (PERLINGIERI, 1997, p. 6).15
A norma constitucional a razo primria e justificadora da relevncia jurdica, incidindo diretamente sobre o contedo das relaes entre situaes subjetivas, funcionalizando-as conforme os valores constitucionalmente consagrados (PERLINGIERI, 1997, p. 11-12; MORAES, 1991, p. 66-68). Assim, o Cdigo Civil e a legislao extravagante principalmente, no nosso caso, o Estatuto da Terra (Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964) , em matria de propriedade, esto em vigor naquilo em que no contrariem a Constituio. A lgica proprietria deve ser amalgamada, nas palavras de Tepedino (1989, p. 77-78), pelas normas constitucionais, tendo em vista os princpios e os objetivos fundamentais expostos na Carta constitucional. O processo de funcionalizao da propriedade foi demonstrado por Renner, que analisou como a funo social da propriedade se modifica com as mudanas nas relaes produtivas, transformando a propriedade capitalista, sem socializ-la.
12. Ver, especialmente, Perlingieri (1997, p. 10) e Tepedino (1989, p. 77-78; 1997, p. 317-318). 13. Ver tambm Aronne (1999, p. 20-24). 14. Para Perlingieri, a despatrimonializao a tentativa de reconstruo do direito civil, no como tutela das situaes patrimoniais, mas como um dos instrumentos garantidores do desenvolvimento livre e digno da pessoa humana. Ver Perlingieri (1997, p. 33-34), Tepedino (1998, p. 21-22), Aronne (1999, p. 31-32/40-47) e Fachin (2000a, p. 71-75/203-207). 15. Ver tambm Moraes (1991, p. 61-62) e Tepedino (1998, p. 5-13).
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Com isto, a funo social da propriedade torna-se o fundamento do regime jurdico do instituto da propriedade, de seu reconhecimento e da sua garantia, dizendo respeito ao seu prprio contedo.16 Uma das grandes questes trazidas pelo debate sobre a funo social da propriedade est ligada possibilidade de um instituto jurdico, sem que haja qualquer modificao da lei, mudar a prpria natureza econmica. Houve inegavelmente uma mudana do substrato da propriedade, apesar de as normas civis no se terem modificado; ao contrrio, pois os cdigos civis definem propriedade como conceito liberal ainda hoje. O instituto jurdico da propriedade teve um rico desenvolvimento em um tempo relativamente curto, ocorrendo uma total mudana econmica e social sem que houvesse mudado consideravelmente sua definio jurdico-legislativa, ao menos sob o ngulo do direito civil (RENNER, 1981, p. 29-30/65-77/198-200/237-240).17 Podemos perceber, assim, uma dupla possibilidade de evoluo jurdica: a mudana da norma e a mudana da funo. Para Renner, a cincia jurdica deve estudar no presente de que modo isso ocorre e uma condiciona a outra e com que regularidade isso se efetua. O fato que aos institutos jurdicos de uma poca cabe cumprir funes gerais. Se considerarmos absolutamente todos os efeitos que um instituto jurdico exercita sobre a sociedade em seu complexo, as funes particulares se fundem em nica funo social. Dessa maneira, podemos concluir, ainda de acordo com Renner, que o direito um todo articulado, determinado pelas exigncias da sociedade, cujo ordenamento dotado de carter orgnico. Os institutos jurdicos, enquanto parte do todo, esto, por esse motivo, em uma relao de conexo mais ou menos estreita uns com os outros. Tais conexes no se travam apenas no complexo normativo, mas tambm em uma funo. A natureza orgnica do ordenamento jurdico, assim, demonstra que todos os institutos do direito privado esto em conexo com o direito pblico, sendo que no podem ser eficazes e ser compreendidos sem consideraes ao direito pblico. A propriedade ineficaz sem o ordenamento jurdico sua volta, sendo conformada pelas disposies de direito pblico (RENNER, 1981, p. 14-17/60-63). Quando se fala em funo social, no se est fazendo referncia s limitaes negativas do direito de propriedade, que atingem o exerccio do direito de propriedade, no a sua substncia. As transformaes pelas quais passou o instituto da propriedade no se restringem ao esvaziamento dos poderes do proprietrio
16. Sobre a funcionalizao da propriedade e a contribuio de Renner, ver Silva (2000, p. 284-287). 17. Para Duguit, que escreve aproximadamente na mesma poca que Renner, o sistema civilista de propriedade entrou em crise quando, em vez da proteo do pretendido direito subjetivo de propriedade, passou-se a garantir a funo social. Esta seria um dos instrumentos para assegurar a interdependncia social ver Duguit (1975, p. 235-247). Precursor de ambas as concepes, de Renner e de Duguit, foi Otto von Gierke, que desenvolveu a noo de funo social da propriedade em 1889, no texto Die soziale Aufgabe des Privatrechts. Sobre o conceito de funo social da propriedade de Gierke, ver Janssen (1976-1977).
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ou reduo do volume do direito de propriedade, de acordo com as limitaes legais. Se fosse assim, o contedo do direito de propriedade no teria sido alterado, passando a funo social a ser apenas mais uma limitao (COMPARATO, 1986, p. 75-76; GOMES, 1989, p. 424/431-432). Neste sentido, afirma Gomes: As limitaes, os vnculos, os nus e a prpria relativizao do direito de propriedade constituem dados autnomos que atestam suas transformaes no direito contemporneo, mas que no consubstanciam um princpio geral que domine a nova funo do direito com reflexos na sua estrutura e no seu significado e que seja a razo pela qual se assegura ao proprietrio a titularidade do domnio. Esse princpio geral o da funo social (GOMES, 1989, p. 425). A mudana ocorrida foi de mentalidade, deixando o exerccio do direito de propriedade de ser absoluto (GOMES, 1989, p. 424-425; TEPEDINO, 1997, p. 321-322). A funo social mais do que uma limitao. Trata-se de uma concepo que se consubstancia no fundamento, na razo e na justificao da propriedade. A funo social da propriedade no tem inspirao socialista, antes um conceito prprio do regime capitalista, que legitima o lucro e a propriedade privada dos bens de produo, ao configurar a execuo da atividade do produtor de riquezas, em certos parmetros constitucionais, como exercida no interesse geral. A funo social passou a integrar o conceito de propriedade, justificando-a e legitimando-a (PERLINGIERI, 1997, p. 226; GOMES, 1989, p. 428-429; TEPEDINO, 1998, p. 20). A funo o poder de dar propriedade determinado destino, de vincul-la a um objetivo. O qualificativo social indica que esse objetivo corresponde ao interesse coletivo, no ao interesse do proprietrio. A funo social corresponde, para Comparato, a um poder-dever do proprietrio, sancionvel pela ordem jurdica. Desta maneira, h um condicionamento do poder a uma finalidade. A funo social da propriedade impe ao proprietrio o dever de exerc-la, atuando como fonte de comportamentos positivos (COMPARATO, 1986, p. 75-76; GOMES, 1989, p. 426). Deve ser ressaltado, inclusive, que a funo social um princpio que deve ser observado pelo intrprete:
A funo social tambm critrio de interpretao da disciplina proprietria para o juiz e para os operadores jurdicos. O intrprete deve no somente suscitar formalmente as questes de duvidosa legitimidade das normas, mas tambm propor uma interpretao conforme os princpios constitucionais. A funo social operante tambm falta de uma expressa disposio que a ela faa referncia; ela representa um critrio de alcance geral, um princpio que legitima a extenso em via analgica daquelas normas, excepcionais no ordenamento pr-constitucional, que tm um contedo que, em via interpretativa, resulta atrativo do princpio. Igualmente, o
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mesmo princpio legitima a desaplicao das disposies legislativas nascidas como expresses de tipo individualista ou atuativas de uma funo social diversa daquela constitucional (PERLINGIERI, 1997, p. 227-228).18
O legislador brasileiro tem sido sensvel a esses avanos e necessria aplicao da funo social da propriedade. Embora o Cdigo Civil de 1916, como vimos anteriormente, no tenha sequer cogitado do tema, o novo Cdigo Civil de 2002 prev a funo social da propriedade em seu Art. 1.22819 e a funo social do contrato no Art. 421,20 garantindo, inclusive, segundo o pargrafo nico do Art. 2.035,21 que a observncia da funo social da propriedade e do contrato nos negcios jurdicos obrigatria, sob pena de estes serem considerados invlidos.
3 garantia da propriedade: da colnia repblica velha 3.1 Antecedentes ibricos e coloniais: as sesmarias
A ocupao e a colonizao do novo territrio geraram certa hesitao em Portugal, devida s dificuldades do empreendimento, especialmente no tocante a investimentos e populao. A colonizao portuguesa no foi um empreendimento metdico e racional, antes, de acordo com Sergio Buarque de Holanda, fez-se com desleixo e certo abandono (HOLANDA, 1995, p. 43; SILVA, 1996, p. 23-24). Com a instituio das capitanias hereditrias, o rei deixou a cargo de particulares a ocupao e a defesa da colnia, mas no cedeu suas prerrogativas de titular das terras. O soberano concedeu aos donatrios poderes polticos, mas no o domnio real sobre o territrio. O solo colonial no constituiu patrimnio privado dos donatrios. Para eles, estavam destinadas dez lguas descontnuas.
18. Ver tambm Gomes (1989, p. 431-432) e Tepedino (1998, p. 14-15). 19. Art. 1.228. O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas. 2o So defesos os atos que no trazem ao proprietrio qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela inteno de prejudicar outrem. 3o O proprietrio pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriao, por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, bem como no de requisio, em caso de perigo pblico iminente. 4o O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel reivindicado consistir em extensa rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante. 5o No caso do pargrafo antecedente, o juiz fixar a justa indenizao devida ao proprietrio; pago o preo, valer a sentena como ttulo para o registro do imvel em nome dos possuidores. 20. Art. 421: A liberdade de contratar ser exercida em razo e nos limites da funo social do contrato. 21. Art. 2.035: A validade dos negcios e demais atos jurdicos, constitudos antes da entrada em vigor deste Cdigo, obedece ao disposto nas leis anteriores, referidas no art. 2.045, mas os seus efeitos, produzidos aps a vigncia deste Cdigo, aos preceitos dele se subordinam, salvo se houver sido prevista pelas partes determinada forma de execuo. Pargrafo nico. Nenhuma conveno prevalecer se contrariar preceitos de ordem pblica, tais como os estabelecidos por este Cdigo para assegurar a funo social da propriedade e dos contratos (grifo nosso).
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O restante deveria ser distribudo na forma de sesmarias,22 sem direito a cobrana de foros, penses etc. A Coroa mantinha o poder sobre a colnia, no cedendo o domnio das terras (LIMA, 1990, p. 37-39; SIMONSEN , 1978, p. 80-85; PORTO, 1965, p. 25-27/29-30; SILVA, 1996, p. 28-30). As terras coloniais estavam sob a jurisdio espiritual do Mestrado da Ordem de Cristo, mas pertenciam Coroa portuguesa. O rei possua o domnio eminente sobre as terras da colnia, ou seja, o direito do soberano de apropriar-se dos bens dos sditos, independentemente de qualquer formalidade. A propriedade privada sobre as terras provinha da Coroa por meio das doaes de sesmarias, conforme o estabelecido nas ordenaes (SILVA, 1996, p. 30-33). As sesmarias resultaram da transposio para a Amrica do instituto portugus.23 As sesmarias surgiram originariamente para solucionar uma crise de abastecimento em Portugal no sculo XIV, tendo por objetivo acabar com a ociosidade das terras. A primeira lei de sesmarias, do rei D. Fernando, provavelmente data de 1375. Aquele que no cultivasse ou arrendasse suas terras, as perderia, devendo estas serem distribudas a outros, tendo em vista o interesse coletivo do reino.24 As sesmarias visavam impedir o esvaziamento do campo e o desabastecimento das cidades.25 As caractersticas das sesmarias eram a gratuidade26 e a condicionalidade.27 As ordenaes determinavam que a concesso de terras fosse gratuita, sujeita apenas ao dzimo para propagao da f. O fato de o solo colonial pertencer Coroa, sob jurisdio espiritual da Ordem de Cristo, garantiu a gratuidade da concesso. Apenas o dzimo era cobrado e incidia sobre a produo, no sobre a terra. A condicionalidade dizia respeito ao aproveitamento das terras em determinado tempo. Esse prazo era fixado em cinco anos pelas ordenaes,28 mas sua exigncia foi amainada tendo em vista as condies objetivas da colnia. No entanto, ao menos teoricamente, sempre foi exigido o aproveitamento.29
22. Martim Afonso de Souza recebeu uma carta rgia, na vila do Crato, em 20 de novembro de 1530, que lhe permitia conceder sesmarias das terras que achasse e pudessem ser aproveitadas. Ao vir para o Brasil, onde fundou So Vicente, distribuiu as primeiras sesmarias de nossa histria. Ver Lima (1990, p. 36-37). 23. Como bem disse Lima (1990, p. 15): A histria territorial do Brasil comea em Portugal. Ver tambm Lima (1990, p. 36-37), Gorender (1980, p. 368-370) e Silva (1996, p. 21). 24. Ordenaes Afonsinas, Livro 4o, Ttulo LXXXI, 2o e 4o. 25. Ordenaes Afonsinas, Livro 4o, Ttulo LXXXI, 1o. Ver tambm Freyre (1992, p. 213-214), Lima (1990, p. 17-22), Faoro (1989, p. 38-39), Guimares (1989, p. 43-44), Porto (1965, p. 32-37) e Silva (1996, p. 37-38). 26. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 4o e, especialmente, 12 e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 5o e, especialmente, 13. 27. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 3o, 7o e 15 e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 4o, 7o, 8o e 16. 28. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o , Ttulo LXVII, 3o e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 3o. 29. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 15 e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 16. Ver Lima (1990, p. 24-30), Porto (1965, p. 117-121), Gorender (1980, p. 370-376) e Silva (1996, p. 41-42). Sobre o dzimo, ver especialmente Lima (1990, p. 35) e Porto (1965, p. 96-116).
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O sistema das sesmarias foi transposto sem adaptao realidade da colnia, a comear pela imensido do territrio. O sistema legal das sesmarias foi ignorado e, quando aplicado, gerou consequncias opostas s que ocorreram em Portugal. As normas especficas para a colnia s surgiriam no fim do sculo XVII e, como ser visto, apenas pioraram a situao ao instituir de vez a confuso normativa (PORTO, 1965, p. 41/51-53/56-58; SILVA, 1996, p. 38-39). De acordo com Porto,
O rro de base do sesmarialismo brasileiro, repitamos, consistia em haver-se transplantado, quase sem nenhum retoque, a legislao reinol para meio totalmente diverso, de tal modo pesando as influncias diferenciadoras de espao e tempo que, via de regra, ou o sistema no funcionou, ou, funcionando, acarretou, aqui, resultados opostos queles obtidos em Portugal (PORTO, 1965, p. 58).
A necessidade de ocupao da terra e as possibilidades comerciais do acar fizeram a metrpole desconsiderar o cumprimento das exigncias da legislao das sesmarias. As concesses no possuram limites, sendo concedidas reas imensas, constituindo verdadeiras donatorias, com doaes de quatro, cinco, dez e at 20 lguas. Alm disso, muitas vezes, o mesmo colono era contemplado com sucessivas sesmarias (LIMA, 1990, p. 39-41; PORTO, 1965, p. 59-63; SILVA, 1996, p. 40/42-44). Desde os primrdios da colonizao, teve incio um mercado de compra e venda de sesmarias. Demandavam-se sesmarias imensas para serem vendidas depois aos pedaos. Alm disso, eram requisitadas sesmarias em nome prprio e no dos familiares (SILVA, 1996, p. 44-45). De acordo com Holanda,
No certo que a forma particular assumida entre ns pelo latifndio agrrio fosse uma espcie de manipulao original, fruto da vontade criadora um pouco arbitrria dos colonos portugueses. Surgiu, em grande parte, de elementos adventcios e ao sabor das convenincias da produo e do mercado (HOLANDA, 1995, p. 47).
O fator determinante na liberalidade da Coroa com as sesmarias foi o sistema de explorao econmica colonial, caracterizado pela grande unidade produtora, seja na agricultura, na pecuria, no extrativismo ou na minerao (PRADO JR., 1992, p. 119-124). Holanda assim define o sistema colonial:
Aos portugueses e, em menor grau, aos castelhanos, coube, sem dvida, a primazia no emprego do regime que iria servir de modelo explorao latifundiria e monocultora adotada depois por outros povos. E a boa qualidade das terras do Nordeste brasileiro para a lavoura altamente lucrativa da cana-de-acar fez com que essas terras se tornassem o cenrio onde, por muito tempo, se elaboraria em seus traos mais ntidos o tipo de organizao agrria mais tarde caracterstico das colnias europias situadas na zona trrida. A abundncia de terras frteis e ainda mal desbravadas fez com que a grande propriedade rural se tornasse, aqui, a verdadeira unidade de produo. Cumpria apenas resolver o problema do trabalho. E verificou-se, frustradas as primeiras
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tentativas de emprego do brao indgena, que o recurso mais fcil estaria na introduo de escravos africanos (HOLANDA, 1995, p. 48).
Este , de acordo com Prado Jr., o sentido da colonizao:

Se vamos essncia da nossa formao, veremos que na realidade nos constitumos para fornecer acar, tabaco, alguns outros gneros; mais tarde ouro e diamantes; depois, algodo, e em seguida caf, para o comrcio europeu. Nada mais que isto. com tal objetivo, objetivo exterior, voltado para fora do pas e sem ateno a consideraes que no fossem o interesse daquele comrcio, que se organizaro a sociedade e a economia brasileiras. Tudo se dispor naquele sentido: a estrutura, bem como as atividades do pas. Vir o branco europeu para especular, realizar um negcio; inverter seus cabedais e recrutar a mo-de-obra que precisa: indgenas ou negros importados. Com tais elementos, articulados numa organizao puramente produtora, industrial, se constituir a colnia brasileira (PRADO JR., 1992, p. 31-32).
O Nordeste foi frtil em latifndios imensos, devido estrutura produtiva de suas duas atividades econmicas bsicas: a cana-de-acar no litoral e o gado no serto. Para Porto (1965, p. 65-70), canavial e latifndio sempre andaram unidos.30 A produo aucareira est inserida neste contexto do sistema colonial, ou seja, sua organizao econmica est totalmente voltada para o abastecimento do mercado externo (FURTADO, 1991, p. 50-51; GORENDER, 1980, p. 89-90). A explorao da terra por intermdio dos engenhos aucareiros ocasionou a grande lavoura de mtodos predatrios. A escassez da populao de Portugal no permitiu a emigrao em larga escala de trabalhadores rurais. A necessidade de lucros fez necessrio o trabalho escravo, que garantiu a viabilizao econmica da colnia (FREYRE, 1992, p. 243-245; HOLANDA, 1995, p. 49; SIMONSEN, 1978, p. 126-128; PRADO JR., 1992, p. 30/122; FURTADO, 1991, p. 11-12/41-42; SILVA, 1996, p. 24-26).31 Dessa maneira, afirma Simonsen:
Surgiu, assim, o uso dessa instituio como um imperativo econmico inelutvel: s seriam admissveis empreendimentos industriais, montagem de engenhos, custosas expedies coloniais, se a mo-de-obra fosse assegurada em quantidade e continuidade suficientes. E por esses tempos e nestas latitudes, s o trabalho forado proporcionaria tal garantia (SIMONSEN, 1978, p. 126-127).
30. Porto (1965, p. 70) ainda d notcia de uma proviso do Conselho Ultramarino, de 3 de novembro de 1681, que praticamente tornou o latifndio obrigatrio na explorao do acar, ao determinar que os engenhos distassem pelo menos meia lgua um do outro. 31. Para uma opinio contrria viso de que a populao escassa em Portugal levou a colnia ao escravismo, ver Gorender (1980, p. 146-147). O fato de no ter havido uma emigrao de trabalhadores rurais para o Brasil faz Holanda (1995, p. 49/73) no considerar a civilizao em implantao como uma civilizao agrcola, embora reconhea ter tido a sociedade colonial toda a sua base e estruturao fora dos meios urbanos. Em sentido contrrio, Freyre (1992, p. 4/31-32) defende a existncia de uma sociedade agrria, escravocrata e de tendncias aristocrticas.
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O sistema de agricultura de exportao implantado no Nordeste brasileiro era perfeitamente propcio escravido, tendo em vista a produo em grande escala,32 com direo unificada, disciplina rigorosa e integrao de todas as tarefas do engenho. O elevado nmero de escravos permitia que, com relativa rapidez, houvesse grandes colheitas, apesar do trabalho escravo ser pouco produtivo sob o aspecto individual (PRADO JR., 1992, p. 143-144; GORENDER, 1980, p. 89-90/98). Devemos dar, ento, destaque opinio de Freyre (1992, p. 31): Se o ponto de apoio econmico da aristocracia colonial deslocou-se da cana-de-acar para o ouro e mais tarde para o caf, manteve-se o instrumento de explorao: o brao escravo. A disponibilidade de terras um dado fsico e social, primordial no desenvolvimento do sistema colonial. Com a manuteno da escravido, as terras permaneceram em permanente disponibilidade para os grandes proprietrios. A terra era um fator econmico que poderia ser esbanjado, gerando uma agricultura de caractersticas itinerantes. Afinal, seria muito mais fcil e cmodo desbravar terras virgens e frteis por meio de queimadas do que recuperar terras esgotadas pelo uso predatrio. O ponto de apoio da colonizao, o centro da empresa colonial, foi a distribuio de terras para a agricultura de exportao, cujo crescimento possua carter puramente extensivo (PRADO JR., 1992, p. 135-137/139-142; FAORO, 1989, p. 123-125; FURTADO, 1991, p. 51/61; GORENDER, 1980, p. 100/361-364; SILVA, 1996, p. 26-27). Foram estes dois fatores os que permitiram a grande lavoura de explorao: Sem brao escravo e terra farta, terra para gastar e arruinar, no para proteger ciosamente, ela seria irrealizvel (HOLANDA, 1995, p. 49). A explorao econmica colonial caracterizou-se, ainda, por fazer que a evoluo econmica da colnia fosse cclica no tempo e no espao. s grandes fases de prosperidade localizadas, seguiam-se a estagnao e a decadncia promovidas por conjunturas do mercado internacional (PRADO JR., 1992, p. 127-129). A grande herana econmica da colonizao, segundo Furtado (1991, p. 38), foi o fato de o Brasil do sculo XIX no diferir em praticamente nada do que fora nos trs sculos anteriores. A agricultura de exportao, durante a colnia, situava-se prxima ao litoral. A interiorizao da colonizao deu-se com a pecuria e, posteriormente, a minerao (PRADO JR., 1992, p. 132-134). A princpio, a penetrao dos criadores de gado pelo serto foi desestimulada por Portugal. No entanto, ela se aprofunda no sculo XVII. As condies litorneas no permitiam a criao extensiva e a disputa de reas com a plantao de cana-de-acar fez que os currais, restritos a princpio como retaguarda econmica do engenho, se deslocassem para o interior.
32. Prado Jr. (1992, p. 143) chegou a afirmar que a economia do engenho forma verdadeira organizao fabril.
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Os currais primitivos reclamavam reas imensas, o que ocasionou uma maior generosidade das autoridades, que concederam sesmarias ainda maiores que as concedidas aos senhores de engenho. Afinal, a condio fundamental para a existncia e a expanso da pecuria era a disponibilidade de terras (SIMONSEN, 1978, p. 151-157/185; PRADO JR., 1992, p. 187-189; FURTADO, 1991, p. 56-60; GUIMARES, 1989, p. 66-72; PORTO, 1965, p. 70-81).33 Com a minerao, surgiram novas reas de ocupao e dinamizaram-se vrios setores de produo de alimentos, especialmente a pecuria. Os trs ncleos primitivos de origem da explorao pecuarista eram Bahia, Pernambuco e So Vicente. Do primeiro ncleo, a pecuria iria se espalhar, como visto, pelo serto nordestino. Do segundo, a expanso se dirigiria ao sul da regio das minas e aos Campos Gerais (atual Paran). Ambos os setores abasteciam as minas, mas o setor sulino adquiriu uma preeminncia e importncia maiores com o tempo. Foi gerada uma rede de transportes pelo interior que facilitou a ocupao da Amaznia e do Extremo Sul.34 Os mtodos de apropriao territorial nos novos territrios, apesar das peculiaridades dos conflitos externos, foram os mesmos (SIMONSEN, 1978, p. 157-163; PRADO JR., 1992, p. 189-202; FURTADO, 1991, p. 76-77; SILVA, 1996, p. 57-59). Particularmente no Rio Grande do Sul, a metrpole, visando garantir a posse do territrio, distribuiu inmeras sesmarias, constituindo, assim, imensas propriedades sob a denominao de estncias (PRADO JR., 1992, p. 202-209). Havia nas grandes unidades produtoras os chamados agregados. Eram homens livres despossudos que cultivavam roas de alimentos em faixas de terra, sem perspectivas de aproveitamento imediato pela monocultura, cedidas pelo latifundirio. Em troca da utilizao dessa terra e de proteo, os agregados prestavam favores, especialmente no tocante preservao do domnio de seu protetor (GORENDER, 1980, p. 277/291-297). A cana-de-acar, no entanto, no caso nordestino, ocupou todos os espaos frteis disponveis, relegando essa forma de agricultura de subsistncia praticamente ao abandono (GUIMARES, 1989, p. 49-50). A agricultura de subsistncia propriamente dita sempre existiu de forma subsidiria grande lavoura de exportao, sendo desenvolvida por pequenos sitiantes e posseiros, fora dos limites do latifndio. Geralmente no era de base escravista. Esses pequenos sitiantes e posseiros ocupavam reas imprprias para a monocultura ou precediam o seu avano, sendo depois por ela expulsos (PRADO JR., 1992, p. 142-143/157-160; GORENDER, 1980, p. 297-301).
33. Guimares (1989, p. 61-62) destaca que a denominao fazenda foi de incio empregada apenas na criao de gado. S posteriormente passaria a designar outras grandes propriedades dedicadas agricultura. 34. De acordo com Simonsen (1978, p. 186): Foi o gado o elemento de comrcio por excelncia em toda a hinterlndia brasileira, na maior parte da fase colonial.
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O papel subsidirio da agricultura de subsistncia gerou inmeros problemas de abastecimento aos ncleos de povoamento da colnia, causando a deficincia das fontes naturais de nutrio. Nas cidades, a alimentao era pssima e a insuficincia de alimentos era frequente. A metrpole tentou, inclusive, solucionar o problema no sculo XVIII, incluindo nas cartas de doao de sesmarias a obrigao do concessionrio de plantar certa quantidade de mandioca. No preciso dizer que essa medida, tardia, no obteve nenhum resultado aprecivel (FREYRE, 1992, p. 34-44; PRADO JR., 1992, p. 163-165/186). A partir do final do sculo XVII, quando aumenta a emigrao para o Brasil,35 a metrpole toma uma srie de medidas para tentar aumentar seu controle sobre as terras, como o registro da carta de concesso. Foi instituda, ainda, pela Carta Rgia de 27 de dezembro de 1695, a obrigao dos concessionrios no pagamento de um foro. Esse pagamento alterava o carter de gratuidade da concesso e incidia sobre as terras, no sobre a produo. Visava-se desestimular a improdutividade. No entanto, o foro quase no foi pago. Sua sonegao maior ou menor variava de capitania para capitania. A determinao de limites para o tamanho das concesses, fixados a partir de 1697, nunca foi aplicada. A Carta Rgia de 23 de novembro de 1698 ainda instituiu a confirmao da doao pelo rei, evitando conter a liberalidade dos governadores-gerais e capites-mores na distribuio de sesmarias, mas tambm no foi, praticamente, aplicada (LIMA, 1990, p. 41-47; PORTO, 1965, p. 121-141; GORENDER, 1980, p. 370-376/382-383; SILVA, 1996, p. 48-52).36 O aumento de exigncias no surtiu efeitos, antes tornou a legislao aplicvel ainda mais confusa. As indefinies legais e a confuso normativa fizeram que as restries praticamente no sassem do papel (PORTO, 1965, p. 86-93; SILVA, 1996, p. 52-53). Neste sentido, Lima implacvel:
Nos prprios quadros da poca, todavia, a legislao e o processo das sesmarias se complicam, emaranham e confundem, sob a trama invencvel da incongruncia dos textos, da contradio dos dispositivos, do defeituoso mecanismo das reparties e ofcios de governo, tudo reunido num amontoado constrangedor de dvidas e tropeos (LIMA, 1990, p. 46).
A partir do sculo XVIII, a apropriao territorial se d de modo mais desordenado e espontneo. Os pedidos de sesmaria seguiam-se ocupao de fato. Frequentemente, no entanto, os posseiros no se preocupavam em regularizar sua ocupao. As posses muitas vezes geraram latifndios imensos, especialmente na regio pecuarista do serto nordestino (LIMA, 1990, p. 51-58; PORTO, 1965, p. 174-176; SILVA, 1996, p. 59-61).
35. Essa emigrao se deu por causa da crise existente em Portugal, logo aps a Restaurao, e da descoberta das minas. Ver Prado Jr. (1992, p. 87-89) e Furtado (1991, p. 74). 36. Sobre a confirmao rgia, manifesta-se Porto (1965, p. 129) que: O pedido de confirmao foi um dos maiores entraves legalizao fundiria colonial.
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Surgiu um novo problema para a metrpole. Com os sesmeiros no cumprindo as exigncias de demarcao, registro e confirmao e com a ocupao de fato, as autoridades corriam o risco de ofertar como sesmaria terras j doadas ou efetivamente ocupadas (SILVA, 1996, p. 61-62/66). A existncia dos posseiros contrariava as leis de Portugal, em que as terras s poderiam ser adquiridas por concesses de sesmaria. A metrpole, mesmo assim, tentou legalizar a nova situao, mas todas as tentativas de regularizao fracassaram (op.cit., p. 66-67/70-71). O objetivo dessas polticas de controle e regularizao era um s: Note-se que o objetivo da Metrpole nunca foi combater a grande propriedade ou o escravismo, mas retomar o controle do processo de apropriao que escapara das suas mos (op. cit., p. 74).
3.2 O Imprio e a Lei de Terras
No incio do sculo XIX, sob o ponto de vista jurdico, a propriedade da terra estava em situao catica. Boa parte dos latifundirios eram meros ocupantes, sem ttulo legtimo de domnio. Em 17 de julho de 1822, D. Pedro I baixou uma resoluo que suspendia todas as sesmarias at a deliberao da Assembleia Geral Legislativa que viria a se tornar a Assembleia Constituinte (LIMA, 1990, p. 47; GUIMARES, 1989, p. 59; GORENDER, 1980, p. 385; CARVALHO, 1996, p. 303-304; SILVA, 1996, p. 73/80). A deciso do imperador foi influenciada por Jos Bonifcio de Andrada e Silva. Silva (1965, p. 99) foi um crtico severo do regime sesmarial, propugnando, j durante o Movimento da Independncia, pela sua extino e por uma reforma agrria. O principal texto de sua autoria sobre este assunto encontra-se nas Lembranas e apontamentos do governo provizorio para os senhores deputados da provincia de So Paulo, de 1821. Neste texto, Silva prope uma nova legislao sobre as sesmarias, Considerando quanto convm ao Brasil em geral, e a esta Provincia em particular, que haja huma nova legislao sobre as chamadas Sesmarias, que sem augmentar a Agricultura, como se pertendia, antes tem estreitado e difficultado a Povoao progressiva e unida. O patriarca constatava que os detentores de sesmarias no s no as cultivavam, como no as vendiam ou repartiam para serem melhor aproveitadas. Uma das consequncias deste descaso foi o isolamento e a disperso das povoaes, tendo em vista que eram separadas por enormes extenses de terras. Terras estas que no poderiam ser cultivadas, pois se tratavam de sesmarias (SILVA, 1965, p. 99). Na proposta de Silva (1965, p. 99-100), devemos destacar o seguinte ponto: 1. Que todas as terras que foro dadas por Sesmaria e no se acharem cultivadas, entrem outra vez na massa dos bens Nacionaes, deixando-se smente aos donos das terras meia legoa quadrada quando muito, com a condio de comearem logo a cultiva-las em tempo determinado, que parecer justo. Alm disso, os que detivessem terras sem justo ttulo, apenas pela posse, as perderiam, exceto o
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terreno por eles j cultivado. As sesmarias no seriam mais dadas gratuitamente, devendo ser vendidas em pequenos lotes. O produto desta venda seria utilizado no favorecimento da colonizao de europeus, ndios, mulatos e negros forros, a quem seriam doadas gratuitamente pequenas reas para que pudessem cultivar e se estabelecer (SILVA, 1965, p. 99-100). A proposta de Bonifcio sequer foi discutida enquanto os deputados brasileiros estiveram nas Cortes de Lisboa. O posterior desenrolar dos acontecimentos levou emancipao poltica do Brasil. A Assembleia Constituinte de 1823 tambm no chegou a deliberar sobre o assunto, pois foi dissolvida antes pelo golpe de fora do imperador. Entre 1822 e 1850, enquanto no se elaborou uma legislao especfica sobre a poltica de terras, a posse tornou-se a nica forma de aquisio de domnio, apenas de fato, sobre as terras no Brasil. Predominava, especialmente, a posse de grandes latifndios. O posseiro, a partir de sua lavoura, estendia suas terras at onde a resistncia de outros no colidisse com seus intentos (LIMA, 1990, p. 51; FAORO, 1989, p. 407-409; SILVA, 1996, p. 81-86). Enquanto pde ser mantido o sistema de explorao econmica colonial, baseado no trabalho escravo e na disponibilidade de terras para serem contnua e livremente apropriadas, a regularizao da propriedade no era essencial para os latifundirios. O fim do trfico negreiro em 1850, no entanto, iniciou a discusso no sentido da transio para o trabalho livre, a ser realizada sem traumas para a grande lavoura, com o estmulo imigrao e colonizao. A aprovao da Lei de Terras parada no Senado do Imprio desde 1843 logo aps a Lei Eusbio de Queirs, em 1850, era uma demonstrao de que o Imprio era sensvel aos problemas da lavoura (FAORO, 1989, p. 409; SILVA, 1996, p. 117-125). Alm disso, os proprietrios de escravos perceberam que o escravo enquanto bem econmico, isto , enquanto mercadoria e capital imobilizado, deveria comear a ser, em parte, substitudo pela terra. Para isso, era necessrio acabar com a situao juridicamente catica que existia em matria de propriedade territorial (SILVA, 1996, p. 124). O projeto da Lei de Terras, elaborado em 1842 por um gabinete conservador, foi alvo de intensos debates na Assembleia do Imprio, contrapondo liberais e conservadores, defensores da agricultura de exportao e das culturas tradicionais. Um dos principais pontos deste debate, segundo Emlia Viotti da Costa e Jos Murilo de Carvalho, foi a adoo das propostas de Wakefield, um dos defensores da colonizao britnica na Austrlia. A sua preocupao era a de uma colonizao economicamente vivel em um pas com fartura de terras. O fundamento de sua proposta era a criao de obstculos para a obteno da propriedade. Desse modo, os trabalhadores, privados do acesso terra, teriam que
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se empregar nas grandes fazendas, responsveis pela agricultura de exportao. Para tanto, Wakefield propunha, e o projeto da Lei de Terras acatou, a supresso dos meios tradicionais de aquisio da propriedade, como a posse, que s poderia ser obtida pela compra.37 A Lei de Terras (Lei no 601, de 18 de setembro de 1850) instituiu uma srie de inovaes. As sesmarias ou as concesses que se achassem cultivadas seriam revalidadas, mesmo que outras condies estabelecidas originariamente no tivessem sido cumpridas (Art. 4o). As posses mansas e pacficas, isto , as no contestadas ou impugnadas judicialmente, seriam legitimadas, desde que tivessem sido cultivadas ou houvesse princpio de cultura e morada habitual do posseiro ou representante (Art. 5o). Em casos de disputa entre sesmeiros e posseiros, o critrio mais importante seria o de favorecer aquele que efetivamente cultivou as terras. O governo deveria marcar os prazos nos quais ocorreriam as medies das posses e das sesmarias, designando e instruindo quem faria as medies (Art. 7o). Deveria, ainda, medir as terras devolutas (Art. 9o), reservando as que julgasse necessrias para a colonizao indgena, fundao de povoaes e construo naval (Art. 12). O governo estava autorizado a vender as terras devolutas em hasta pblica ou fora dela, como e quando julgasse conveniente (Art. 14). O produto das vendas seria empregado na medio de outras terras devolutas e no financiamento da imigrao de colonos livres (Arts. 18 a 20). Foi criada a Repartio Geral das Terras Pblicas (Art. 21), encarregada de dirigir a medio, diviso e descrio das terras devolutas e sua conservao, alm de fiscalizar sua venda e distribuio e promover a colonizao nacional e estrangeira. A Lei de Terras, no entanto, aboliu em sua verso final a instituio do imposto territorial, aprovado na primeira votao da Cmara, em 1843 (LIMA, 1990, p. 64-72; PORTO, 1965, p. 176-186; SILVA, 1996, p. 142-146). Lima (1990, p. 64-65) resumiu bem o real sentido da Lei de Terras de 1850: A Lei de Terras de 1850 , antes de tudo, uma errata, aposta nossa legislao das sesmarias. (...) Errata com relao ao regime das sesmarias, a Lei de 1850 , ao mesmo tempo, uma ratificao formal do regime das posses. A Lei de Terras, em seu Art. 3o, modificou o conceito de terra devoluta. Durante o perodo colonial, terras devolutas eram as terras concedidas de sesmaria que voltavam para a Coroa devido ao fato de o concessionrio no ter preenchido as condies da concesso. Com a lei, terra devoluta passou a ser a terra vaga, inculta (LIMA, 1990, p. 70; SILVA, 1996, p. 156-162). A aquisio das terras devolutas foi proibida por outro meio que no a compra (Art. 1o: Fico prohibidas as acquisies de terras devolutas por outro titulo que no seja o de compra), a partir da regulamentao da lei que ocorreu em 1854. A posio oficial do governo imperial foi sempre a de considerar as novas posses como ilegais. No entanto, viu37. Sobre os debates em torno do projeto da Lei de Terras, ver Costa ([s.d.], p. 146-150) e Carvalho (1996, p. 304-312).
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se constantemente desafiado pelos latifundirios. As concesses feitas tornaram fico a sustao da posse como meio de aquisio das terras devolutas para os grandes proprietrios. Por outro lado, a Lei de 1850 no compensou, pela pequena propriedade, a expanso do latifndio (LIMA, 1990, p. 58-59; FAORO, 1989, p. 410-411; SILVA, 1996, p. 152-155). Alguns juristas, contrariando o que estava disposto na lei, consideravam possvel o usucapio das terras devolutas, como o Conselheiro Laffayette Rodrigues Pereira. Ele admitia que no poderia haver posse dos bens pblicos, desde que estivessem fora do comrcio, (PEREIRA, 1956, p. 33) e afirmava que as terras devolutas no poderiam ser adquiridas por ocupao, por pertencerem ao Estado (PEREIRA, 1956, p. 112). No entanto, ao tratar da prescrio aquisitiva (usucapio), escreveu Laffayette que as terras devolutas no poderiam ser adquiridas por prescrio aquisitiva, por estarem fora do comrcio:
3 As coisas do domnio pblico, como os portos, os rios navegveis, as ruas, praas e estradas pblicas; os ptios e baldios dos municpios e parquias; os que so diretamente empregados pelo Estado em servio de utilidade geral, como as fortalezas e as praas de guerra. No atuam nesta classe e podem ser prescritas as coisas do domnio do Estado, isto , aquelas acrca das quais o Estado considerado como simples proprietrio: tais como as terras devolutas, as ilhas formadas nos mares territoriais, os bens em que sucede na falta de herdeiros legais do defunto (PEREIRA, 1956, p. 171, grifo nosso).
Essa interpretao, feita contrariamente ao disposto na Lei de Terras, serviu de estmulo e justificativa para inmeras invases de terras devolutas, cujos ocupantes passaram a solicitar a propriedade definitiva por meio do usucapio. O fracasso da Lei de Terras tornou-se patente. O apossamento das terras pblicas continuou. As terras devolutas praticamente no foram demarcadas; portanto, poucas foram vendidas. O dinheiro arrecadado era insuficiente para financiar a imigrao. A tentativa do Imprio de criar ncleos coloniais e financiar a imigrao com a venda das terras devolutas a imigrantes com recursos falhou (LIMA, 1990, p. 75; GUIMARES, 1989, p. 134; CARVALHO, 1996, p. 313322; SILVA, 1996, p. 215-216/222-223).38 A fazenda de caf adotou desde o comeo de sua expanso as caractersticas da explorao colonial: a grande propriedade e a produo voltada ao mercado externo e a escravido. A economia cafeeira se baseava mais ainda do que a aucareira no fator terra. O ciclo cafeeiro deu-se pela contnua expanso sobre as terras
38. Uma comparao interessante pode ser feita entre a Lei de Terras brasileira e o Homestead Act norte-americano, de 1862, ambas as leis so resultantes da expanso das economias brasileira e norte-americana na segunda metade do sculo XIX. O objetivo do Homestead Act, em tese, era a possibilidade de doao de terras para quem nelas desejasse se instalar, buscando atrair imigrantes e estimulando a pequena propriedade e a ocupao dos territrios do oeste norte-americano. Apesar de suas intenes, o Homestead Act, obviamente, no eliminou a especulao e a concentrao fundirias nos Estados Unidos. Para esta comparao, ver Costa ([s.d.], p. 150-161).
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disponveis, viabilizada pela manuteno do escravismo. Com o fim do trfico negreiro, muitos capitais foram investidos na produo cafeeira, que inicia sua ascenso na economia nacional. A grande diferenciao entre as zonas cafeeiras do Rio de Janeiro e Vale do Paraba e do oeste paulista diz respeito escravido. Os produtores do Rio de Janeiro e do Vale do Paraba possuam todo o seu capital fixo em escravos, dependendo de crditos governamentais. J os do oeste paulista no inverteram todo o capital em escravos, investindo tambm, precocemente, em mo de obra livre, cujos salrios eram compensados em parte com a venda de produtos de subsistncia s famlias dos trabalhadores. Apesar desse investimento em mo de obra livre, a escravido perdurou no oeste paulista tambm at o advento da Lei urea (FAORO, 1989, p. 411-420/506; FURTADO, 1991, p. 114/139-141; GORENDER, 1980, p. 564-572; SILVA, 1996, p. 87-92). A soluo para as novas aspiraes e os novos conflitos surgidos com as transformaes econmicas e sociais da segunda metade do sculo XIX parecia estar no federalismo. A centralizao passou a ser vista como um entrave ao desenvolvimento do pas. Era uma nova roupagem para uma ideia antiga no pas. O unitarismo durou enquanto houve identificao do poder econmico com o poder poltico, alm da ausncia de grandes conflitos entre as elites dirigentes. Com o deslocamento do centro dinmico da economia aps 1850, o desequilbrio criado entre os poderes econmico e poltico deu novo vigor aspirao federalista, defendida pelos republicanos. Os celeiros de estadistas do Imprio, o Nordeste aucareiro e os ncleos cafeicultores do Rio de Janeiro e do Vale do Paraba estavam em crise. O novo centro econmico era o oeste paulista. Alado condio de motor do desenvolvimento do pas, o estado de So Paulo se sentia prejudicado e discriminado pela centralizao (LESSA, 1988, p. 41-42).39
3.3 A Repblica Velha e a Constituio de 1891
A Proclamao da Repblica e a instituio do federalismo geraram uma disputa entre o governo provisrio e as antigas provncias agora estados em torno das terras devolutas. Na Constituinte republicana, as tendncias centralizadora e descentralizadora se enfrentaram para definir se as terras devolutas seriam da Unio ou dos estados. Venceram os descentralizadores, determinando o Art. 64, caput, da Constituio de 1891 que passassem as terras devolutas aos estados: Art. 64 Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas nos seus respectivos territorios, cabendo Unio smente a poro de territorio que for indispensavel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construces militares e estradas de ferro federaes. A alienao das terras devolutas passou a ser uma questo de direito administrativo estadual (LIMA, 1990, p. 78-79/107-108; SILVA, 1996, p. 239-243).
39. Sobre a questo do federalismo no Brasil, ver Bercovici (2001, 2002, p. 181-195).
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Os estados, ao legislarem sobre terras, mantiveram os princpios da Lei de 1850. Entretanto, inverteram um de seus objetivos bsicos, que era o de evitar o apossamento desenfreado das terras pblicas. Estes tinham em vista a transformao dos posseiros em proprietrios. Adaptou-se, ento, em todos os estados, a Lei de 1850 aos interesses dos grandes posseiros.40 Os prazos para a legitimao foram dilatados e as terras pblicas continuaram a ser invadidas e ocupadas por particulares, sem que o Estado pudesse ou quisesse interferir. A estadualizao das terras devolutas aumentou em muito a margem de manobra e o poder de presso dos latifundirios locais, tambm conhecidos por coronis (SILVA, 1996, p. 249-253). O fenmeno do coronelismo tpico do perodo republicano que se inicia em 1889, apesar de vrios dos seus elementos, dados pela clssica definio de Leal, j serem determinveis durante o Imprio e a Colnia:
Como indicao introdutria, devemos notar, desde logo, que concebemos o coronelismo como resultado da superposio de formas desenvolvidas do regime representativo a uma estrutura econmica e social inadequada. No , pois, mera sobrevivncia do poder privado, cuja hipertrofia constitui fenmeno tpico de nossa histria colonial. antes uma forma peculiar de manifestao do poder privado, ou seja, uma adaptao em virtude da qual os resduos do nosso antigo e exorbitante poder privado tm conseguido coexistir com um regime poltico de extensa base representativa. Por isso mesmo, o coronelismo sobretudo um compromisso, uma troca de proveitos entre o poder pblico, progressivamente fortalecido, e a decadente influncia social dos chefes locais, notadamente dos senhores de terras. No possvel, pois, compreender o fenmeno sem referncia nossa estrutura agrria, que fornece a base de sustentao das manifestaes de poder privado ainda to visveis no interior do Brasil. Paradoxalmente, entretanto, esses remanescentes de privatismo so alimentados pelo poder pblico, e isto se explica justamente em funo do regime representativo, com sufrgio amplo, pois o governo no pode prescindir do eleitorado rural, cuja situao de dependncia ainda incontestvel (LEAL, 1993, p. 20).
Isso decorre, basicamente, da abolio da escravatura, do aumento do contingente eleitoral e da adoo do federalismo. O voto dos trabalhadores rurais, aps a extino da escravido e a extenso do direito de sufrgio, passou a ter importncia fundamental na Repblica Velha. A influncia poltica dos donos de terras (os coronis) aumentou devido dependncia dessa grande parcela do eleitorado causada pela nossa estrutura agrria e fundiria. A adoo de um
40. De acordo com Lima (1990, p. 79): Padro da legislao estadual subseqente - boa ou m, cumprida ou descumprida -, a Lei de 1850 , pois, verdadeiramente - repita-se - o ltimo trao de nossa evoluo administrativa, no captulo das terras devolutas.
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regime representativo mais amplo que o do Imprio, com a existncia dessa estrutura social e econmica arcaica, acabou por vincular os detentores do poder poltico aos donos de terras. Os dirigentes polticos interioranos deveriam garantir os votos de seus dependentes ao governo nas eleies estaduais e federais, consolidando, em troca, sua dominao poltica local. Com o federalismo e a existncia, ento, do governo estadual eletivo no mais nomeado pelo poder central, como no Imprio , tornou-se necessria a implantao de mquinas eleitorais nos Estados, baseadas no poder dos coronis. Essas mquinas, alm de garantir o compromisso coronelista, acabaram por determinar a instituio da chamada poltica dos governadores (LEAL, 1993, p. 253-254). Os municpios no dispunham de grandes recursos para poder implementar as polticas pblicas necessrias ao bem-estar de sua populao e ao seu desenvolvimento. Praticamente todos dependiam financeiramente do governo estadual. Dessa forma, os estados s liberavam verbas que tambm eram escassas a nvel estadual para os municpios onde os aliados do governador estivessem administrando. Se o governo municipal no apoiasse o estadual, no receberia o vital auxlio financeiro e, consequentemente, perderia o apoio de sua base eleitoral. Assim, explica-se o governismo de praticamente todas as situaes municipais durante a Primeira Repblica. Apesar da falta de grande autonomia legal, os chefes municipais que custeavam todas as despesas do alistamento e das eleies poderiam ter ampla autonomia extralegal, isto , sua opinio prevaleceria no seio do governo em tudo o que dissesse respeito ao seu municpio. Isso ocorria at mesmo no tocante a assuntos de competncia exclusiva da Unio ou dos estados, como a nomeao de certos funcionrios considerados estratgicos para a manuteno do poder local ou sua reconquista, caso ocorresse a pouco provvel derrota eleitoral para algum grupo de oposio ao situacionismo estadual. Alm disso, as autoridades estaduais e federais costumavam fechar os olhos para quaisquer arbitrariedades e violncias cometidas por seus aliados nos municpios (LEAL, 1993, p. 35-36/45/51-52/177-180; FAORO, 1989, p. 620-622/629-639/646-654). A manipulao do voto pelos coronis e a dependncia econmica dos municpios em relao aos estados resultou no domnio dos votos pelo governador, que decidia a composio da sua bancada estadual no Congresso Nacional e qual candidato Presidncia da Repblica seria eleito no seu estado. O compromisso firmado entre o governo federal e os governos estaduais deu origem famosa poltica dos governadores. Essa poltica foi institucionalizada pelo ento presidente Campos Sales, evitando uma srie de intervenes federais nos estados. A rotina da Repblica Velha resumia-se aos acordos firmados pelo presidente com os governadores e a atuao do Poder Legislativo conforme o decidido entre aquelas partes. Nas negociaes para a sucesso presidencial, o sucessor era legitimado por consultas do presidente aos chefes estaduais, particularmente de So Paulo e de Minas Gerais.
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Essa estabilidade foi arranhada em 1910 e 1922 e quebrada em 1930, quando ocorreram as nicas eleies competitivas da Primeira Repblica (LEAL, 1993, p. 229230/244-248; FAORO, 1989, p. 563-569; LESSA, 1988, p. 105-110/138). O sistema econmico da Repblica Velha era baseado quase que exclusivamente no caf. Essa cultura, inclusive, causou um dos primeiros atos de dirigismo econmico (JAGUARIBE, 1969, p. 170), em meio firmemente arraigada crena econmica no laissez faire. Em 26 de fevereiro de 1906, foi firmado o clebre Convnio de Taubat, entre So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, sem, naquele momento, o apoio federal. De acordo com o convnio, o governo compraria os excedentes da produo cafeeira. O financiamento dessa compra seria feito por meio de emprstimos externos, cujo servio seria coberto com um imposto a ser cobrado sobre cada saca de caf exportada seria uma sobretaxa de $ 3,00 sobre cada saca de 60 kg de caf. Ao mesmo tempo, os estados deveriam desencorajar a expanso das plantaes. As medidas para conter esse aumento da produo no foram tomadas e, se e quando tomadas, revelaram-se infrutferas. Como os lucros do caf no caram, pelo contrrio, o que houve foi um aumento nos investimentos na produo de caf. Devido a essa timidez ou ao desinteresse dos governos estaduais em inibir a expanso da lavoura cafeeira, armou-se uma verdadeira bomba-relgio que detonaria somente em 1929, levando o sistema poltico da Repblica Velha consigo. A superproduo prevista para 1906 fez que o Estado de So Paulo procurasse apoio para o plano de valorizao do caf. A manipulao das taxas cambiais e de emprstimos externos tinha como principal obstculo o governo federal, chefiado na poca pelo paulista Rodrigues Alves. Impedido de transferir a responsabilidade da proteo ao caf para a Unio, So Paulo negociou o apoio de Minas Gerais e do Rio de Janeiro para firmar o Convnio de Taubat, cuja maior parcela foi bancada financeiramente pelo governo paulista por meio de uma poltica de endividamento externo macio. Aps o Convnio de Taubat, a poltica de valorizao do caf passou a ser mantida pelo governo federal. A estrutura de repartio tributria da Constituio de 1891 fez que essa poltica se tornasse interessante para a Unio. A manuteno de uma poltica cambial favorvel s exportaes de caf, com ocasional desvalorizao da moeda, era, primeira vista, onerosa para o governo federal, que pagava todos os seus dbitos em moeda estrangeira. Isso se explica pelo fato de as importaes principal fonte de receitas da Unio dependerem em grande escala do ritmo e do volume das exportaes fonte particularmente lucrativa de So Paulo. Os maiores prejudicados eram os estados que no tinham grandes receitas provenientes das exportaes.41
41. Para mais informaes sobre o Convnio de Taubat e a valorizao do caf, ver Furtado (1991, cap. XXX).
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Os grandes fazendeiros estavam sempre em busca de terras novas, tendo em vista a manuteno do sistema econmico predatrio e extensivo que se manteve, mesmo com o fim da escravido. Enquanto houvesse terras devolutas a ocupar, no haveria a necessidade de mudanas no sistema produtivo. Os coronis, assim, tiveram papel de destaque no processo de apropriao privada das terras pblicas, feito com a conivncia das autoridades estaduais. A legislao estadual especialmente em So Paulo favorecia os grandes posseiros, obrigando o estado a registrar suas terras como se fosse um proprietrio comum e facilitando a ocupao dos grandes posseiros com exigncias fceis de serem contornadas por eles. A condio para o posseiro virar proprietrio, qual seja, a de manter-se por longo tempo sobre as terras, s era obtida pelos grandes posseiros. Afinal, eles eram os nicos com condies de se manterem sem serem expulsos, antes expulsando os outros, pois, alm do poder armado de jagunos e capangas, eram bem relacionados com as autoridades estaduais. A conivncia poltica com os grandes posseiros obviamente prejudicou os pequenos, que frequentemente eram expulsos para dar lugar expanso do latifndio. Esta a causa profunda, embora no a nica, de episdios como Canudos, Contestado e o cangao (SILVA, 1996, p. 258-275/336-337/339).
4 REFORMA AGRRIA E DIREITO DE PROPRIEDADE: AVANOS E RETROCESSOS ENTRE 1930 E 1985
As questes agrria e fundiria recrudesceram a partir de 1930. As desigualdades sociais causadas pela m distribuio fundiria exigiam do Estado, agora prestador de polticas pblicas, medidas que acabassem ou, ao menos, suavizassem a concentrao de terras (CAMARGO, 1991, p. 123-126). Durante o perodo 1930-1964, a reforma agrria ser uma reivindicao e preocupao constante, especialmente a partir do advento da Constituio de 1946. A reforma agrria , antes de mais nada, a mudana profunda da estrutura fundiria (SODERO, 1968, p. 93-95; SILVA, 1971, p. 18). Ela tanto mais necessria, em determinado pas, quanto maior for a desigualdade na distribuio da terra (SILVA, 1971, p. 22). O fundamento bsico da reforma agrria o da funo social da propriedade, tendo em vista que a terra um meio de produo (SODERO, 1968, p. 33-34/89-92). Outra questo pertinente reforma agrria diz respeito sua aplicao. Esta deve ser realizada em propriedades particulares, no em propriedades pertencentes ao poder pblico. Segundo Sodero,
Tendo sua expresso principal na modificao da estrutura fundiria, diz a Reforma Agrria respeito aos bens imveis rurais de particulares, que se situam no territrio nacional. Reforma Agrria no se faz em terras pblicas, em terras de domnio pblico, sejam estas federais, estaduais ou municipais. Ela se aplica aonde existem graves distores fundirias, em reas de propriedade particular, pois se promovesse
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colonizao de glebas pblicas, permaneceria a distoro em apro, manifestada pelos dois extremos do latifndio e minifndio e no estaria solucionado o problema, neste aspecto (SODERO, 1968, p. 224).
A reforma agrria um processo de mudana da estrutura fundiria, necessariamente amplo, pois precisa beneficiar parcela significativa da populao sem terra. Sua aplicao no pode ficar sendo protelada e arrastada indefinidamente. A modificao da estrutura fundiria por intermdio da reforma agrria deve ser necessariamente drstica, pois no se trata de concesso passageira visando amainar as demandas sociais. O cerne das polticas de reforma agrria a redistribuio da propriedade. As polticas de apoio e assistncia so extremamente importantes, mas secundrias em relao redistribuio da terra. Decorre disto a caracterstica fundamental deste tipo de poltica agrria: ser um processo redistributivo de renda (SILVA, 1971, p. 38-46). O propsito poltico da reforma agrria , fundamentalmente, o da estabilizao das relaes sociais pela modificao da estrutura fundiria e de classes na agricultura. Um de seus objetivos a criao de uma classe mdia rural, incrementando o mercado consumidor do pas e reduzindo os riscos de uma profunda instabilidade social. Alm disso, a reforma agrria uma potencial fonte de gerao de empregos, contribuindo para desenvolver as foras produtivas no setor agrcola, induzindo sua modernizao (SILVA, 1971, p. 74-83; JANVRY, 1990, p. 203/211-214/218-219). O tenentismo, alado ao poder junto com Getlio Vargas, possua entre suas bandeiras a mudana nas relaes agrrias. Enquanto movimento, o tenentismo foi poltica e ideologicamente difuso, com destacado predomnio militar. As primeiras revoltas tm a caracterstica de uma tentativa insurrecional independente de setores civis, vistos com desconfiana. Apesar da indefinio ideolgica, o tenentismo possua vrios pontos de concordncia entre seus membros. Eles, os tenentes, seriam os responsveis nicos pela regenerao nacional e pela pureza das instituies republicanas. A verdade da representao deveria ser assegurada por meio de eleies honestas, com voto secreto, regularizao do alistamento eleitoral e reconhecimento dos resultados pelo Poder Judicirio, o poder mais distante dos polticos. A revoluo deveria ser feita de forma autnoma ao povo, que no soube romper com a passividade para derrubar as oligarquias. O Exrcito deveria ser a proteo da nao contra a eventual indisciplina popular. A grande preveno dos tenentes, entretanto, se dava com os polticos e vice-versa. Essa preveno no impediria a aliana do tenentismo com setores oligrquicos dissidentes para promover a Revoluo de 1930, embora fosse a causadora de uma srie de problemas no perodo ps-revolucionrio. A proposta que congregava todo o movimento era a de centralizao e a crtica ao liberalismo (FAUSTO, 1994, p. 57-58/61-69/75).
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Para promover a centralizao com aumento dos poderes da Unio, o tenentismo incorporou parte das crticas antiliberais de Alberto Torres, que publicou, em 1914, um estudo denominado A organizao nacional, no qual criticava a Constituio de 1891 e propunha uma nova estrutura para o Estado brasileiro. Para ele, essa constituio era extica, imposta, sem existncia real na vida do pas. Ela precisaria ser revisada urgentemente para poder instituir uma efetiva coordenao dos interesses nacionais. Torres combatia a grande propriedade, chegando a afirmar:
A grande propriedade um mal que no pode ser extinto no Brasil, mas deve ir sendo progressivamente limitado, e energicamente combatidos os abusos e vcios que acarreta. Oprimindo as populaes, com a dificuldade oposta formao da pequena propriedade e a precria posio a que submete o trabalhador, uma verdadeira ditese econmica. mister sanar-lhe este efeito, desastroso para toda a economia do pas (TORRES, 1978, p. 206-207).
Para Torres, o Estado deveria estimular o pequeno trabalhador rural, favorecendo os centros agrrios. Para isso, as cidades e as vilas do interior deveriam ser desenvolvidas e os lavradores, receber educao profissionalizante do Estado. Dessa maneira, ao lado da grande cultura, seria fundada a pequena lavoura para produo de consumo isto , alimentos para o abastecimento interno , incluindo na sociedade setores antes marginalizados e dotando o pas de uma vasta classe trabalhando na produo de alimentos. Torres (1978, p. 132-135/207-209) considerava o progresso das culturas de consumo um problema vital para o Brasil, que deveria se transformar em uma nao de pequenos proprietrios. Vitoriosa a revoluo, os tenentes e as lideranas afins agruparam-se no Clube 3 de Outubro, onde prepararam um documento denominado Esboo do Programa de Reconstruo Poltica e Social do Brasil. Neste programa, propunha-se a reforma agrria, com o Estado encarregado de reduzir ao mnimo todas as formas de latifndio, especialmente os prximos ao litoral e s vias de transporte e comunicao. O cultivo da terra seria compulsrio. Caso contrrio, o Estado deveria transformar a rea improdutiva em ncleos coloniais. A pequena propriedade rural seria estimulada por meio da transferncia de lotes de terras cultivveis aos trabalhadores rurais. As terras devolutas ilegalmente ocupadas reverteriam ao patrimnio pblico para serem utilizadas na colonizao pelas cooperativas. O programa propunha ainda a instituio de um imposto territorial rural progressivo, a criao de um tribunal de terras para a resoluo de litgios referentes a propriedade, posse e explorao da terra e a extenso da legislao trabalhista aos trabalhadores rurais (CAMARGO, 1991, p. 134-136).
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A reconstitucionalizao do pas fez que o tenentismo e o Clube 3 de Outubro perdessem boa parte da influncia que detinham no governo provisrio, agora constitucional. No entanto, claramente influenciada pela Constituio alem de Weimar, a Constituio de 1934 inaugurou a mudana da concepo de propriedade em seu Art. 113, item 17:
Art. 113 - A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistencia, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 17) garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na frma que a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade publica far-se- nos termos da lei, mediante prvia e justa indemnizao. Em caso de perigo imminente, como guerra ou commoo intestina, podero as autoridades competentes usar da propriedade particular at onde o bem publico o exija, resalvado o direito a indemnizao ulterior (grifo nosso).
Ou seja, a determinao do contedo do direito de propriedade estava, como no Art. 153 da Constituio de Weimar, reservada lei. O legislador, de acordo com a Carta constitucional de 1934, poderia limitar livremente o direito de propriedade, que perdia, assim, seu carter histrico de absolutividade.42 A Constituio de 1946 tratou da propriedade em dois dispositivos: um, o Art. 141, 16,43 situado no captulo dos direitos e das garantias individuais; e o outro, o Art. 147,44 localizado no captulo da ordem econmica e social. Apesar do retrocesso em matria de desapropriao, a funo social da propriedade estava consagrada no texto constitucional. Os dispositivos sobre a indenizao prvia e em dinheiro podem ser explicados como uma reao da Assembleia Constituinte ao intervencionismo consagrado no Estado Novo (CAMARGO, 1991, p. 143-144). A reforma agrria volta ao centro das preocupaes governamentais com o retorno de Vargas Presidncia da Repblica. Tem incio uma srie de iniciativas de reformulao agrria a serem feitas por meio do Estado. O presidente props a regulamentao e a utilizao do Art. 147 da Constituio. Para tanto, enviou um projeto
42. O Estado Novo manteve o novo conceito de propriedade, conforme o Art. 122, 14 da Carta de 1937: Art. 122 - A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas o direito liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 14) O direito de propriedade, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia. O seu contedo e os seus limites sero os definidos nas leis que lhe regularem o exerccio. Alm disso, Getlio Vargas baixou o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, que dispunha sobre a desapropriao por utilidade pblica, em vigor at hoje. 43. Art. 141 - A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana individual e propriedade nos trmos seguintes: 16 - garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por intersse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoo intestina, as autoridades competentes podero usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem pblico, ficando, todavia, assegurado o direito e a indenizao ulterior. 44. Art. 147 - O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A lei poder, com observncia do disposto no art. 141, 16, promover a justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos (grifo nosso).
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de lei sobre a desapropriao por interesse social, que regulamentava o Art. 147. Este projeto ficou esquecido na Cmara dos Deputados at 1962, quando foi aprovado por presso do presidente Joo Goulart. Foi enviada tambm uma proposta de extenso da legislao trabalhista ao campo, consubstanciando-se no embrio do futuro Estatuto do Trabalhador Rural. Alm disso, foi criada, por sugesto de Rmulo de Almeida, a Comisso Nacional de Poltica Agrria, que funcionaria como um rgo de estudos e planejamento. Esta existiu at 1962, quando foi substituda pelo Conselho Nacional de Poltica Agrria. O grande tema debatido era o obstculo constitucional desapropriao para a reforma agrria. A comisso chegou a propor que os casos referentes aos latifndios improdutivos deveriam ser analisados exclusivamente sob o Art. 147 da Constituio, e no sob o Art. 141, 16 (CAMARGO, 1991, p. 147-150/152). A industrializao foi o cerne do governo Juscelino Kubitschek, que tambm buscou tentar implementar uma poltica de cunho reformista. No entanto, a conjuntura poltica impediu o presidente de atuar decisivamente, especialmente no tocante reforma agrria. O reformismo acabou atuando de forma indireta. A questo agrria, por exemplo, foi enfrentada por intermdio da problemtica das desigualdades regionais, notadamente no Nordeste (CAMARGO, 1991, p. 154-155).45 De acordo com Camargo:
No resta dvida que, nestes anos, como nos seguintes, a politizao da questo agrria ser indissocivel do soerguimento e recuperao das reas marginalizadas (nas quais as populaes camponesas so as mais atingidas) pelo deslocamento do sopro reformista da soluo, conflituosa, do desequilbrio entre as classes para a correo, integrada, do desequilbrio entre regies (CAMARGO, 1991, p. 161).
A experincia da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) enfatizou a necessidade de um planejamento global que regulasse o uso da terra e combatesse o latifndio improdutivo. As polticas dessa superintendncia no atacavam de frente a concentrao de terras, mas visavam gerar condies que modificassem a estrutura fundiria. Os reformistas saram fortalecidos, pois a Sudene deixou vista focos de misria at ento desconhecidos ou escondidos da opinio pblica. Neste contexto, gerou-se uma nova mentalidade, favorvel a amplas reformas estruturais, denominadas reformas de base, com destaque para a reforma agrria (CAMARGO, 1991, p. 160-168/189).46 A implementao das reformas de base, especialmente a agrria, foi a principal discusso do governo Joo Goulart, tanto na fase parlamentarista como na presidencialista. Inmeros setores se posicionaram a favor da reforma agrria: o
45. Sobre o ressurgimento e o tratamento da questo das desigualdades regionais na dcada de 1950, ver Bercovici (2003, p. 94-110). 46. Sobre a vinculao da criao e da implantao da Sudene com as reivindicaes por reformas de base, ver Bercovici (2003, p. 110-114).
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governo, polticos e entidades da sociedade civil. No entanto, a multiplicidade de propostas, a insistncia dos proprietrios em vetar uma rpida redistribuio de terra e a resistncia dos setores radicais em negociar com os mais conservadores ou moderados geraram um impasse que levou radicalizao (CAMARGO, 1991, p. 201-202/211-213), que perdurou at a queda do regime democrtico. A reforma agrria s poderia ser promovida efetivamente com a mudana da Constituio. Dessa maneira, a exigncia da reforma constitucional se acrescentou s reformas de base, colocando o governo sob suspeita ainda maior dos setores mais conservadores da sociedade (CAMARGO, 1991, p. 200-201/211213). O Executivo pressionou o Congresso Nacional e inmeros projetos sobre a questo agrria parados h anos foram aprovados. Um deles foi a Lei no 4.132, de 10 de julho de 1962, que dispe sobre a desapropriao por interesse social cujo projeto havia sido encaminhado, como vimos, ainda por Vargas. Foi tambm finalmente aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural (Lei no 4.214, de 2 de maro de 1963). Em 11 de outubro de 1962, o governo criou a Superintendncia de Reforma Agrria (Supra), autarquia ligada diretamente Presidncia da Repblica, cuja misso seria a de criar condies polticas e institucionais para a execuo da reforma agrria (CAMARGO, 1991, p. 202-204). Com o retorno do pas ao presidencialismo, em janeiro de 1963, Joo Goulart adquiriu plenos poderes para tentar promover as reformas de base. Celso Furtado foi encarregado de elaborar um plano de desenvolvimento, denominado Plano Trienal. De acordo com esse plano: A atual estrutura agrria do Pas erigese, assim, em grave empecilho acelerao do desenvolvimento da economia nacional, impondo-se o seu ajustamento s exigncias e necessidades de progresso da sociedade brasileira (BRASIL, 1962, p. 149). O Plano Trienal identificava a origem do atraso relativo da agricultura brasileira (a baixa produtividade e a pobreza das populaes rurais) com a deficiente estrutura agrria existente no pas. O trao marcante era a absurda e antieconmica distribuio de terras, situada entre dois extremos. De um lado, os poucos que controlam extenses gigantescas, cujas dimenses impedem ou dificultam a sua utilizao produtiva. De outro, os inmeros proprietrios de pequenos lotes, inferiores a dez hectares, cuja extenso insuficiente para assegurar a subsistncia familiar. A concentrao da propriedade, de acordo com o plano, estimula o absentesmo e cria formas de explorao da terra injustificveis socialmente e danosas economicamente (BRASIL, 1962, p. 140-149). A reforma agrria era proposta no Plano Trienal, devendo observar os seguintes objetivos mnimos:
a) nenhum trabalhador que, durante um ciclo agrcola completo, tiver ocupado terras virgens e nelas permanecido sem contestao, ser obrigado a pagar renda sbre a terra
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economicamente utilizada; b) nenhum trabalhador agrcola, foreiro ou arrendatrio por dois ou mais anos em uma propriedade, poder ser privado de terras para trabalhar, ou de trabalho, sem justa indenizao; c) nenhum trabalhador que obtiver da terra em que trabalha ao nvel da tcnica que lhe acessvel - rendimento igual ou inferior ao salrio mnimo familiar, a ser fixado regionalmente, dever pagar renda sbre a terra, qualquer que seja a forma que esta assuma; d) tdas as terras, consideradas necessrias produo de alimentos, que no estejam sendo utilizadas ou o estejam para outros fins, com rendimentos inferiores mdias estabelecidas regionalmente, devero ser desapropriadas para pagamento a longo prazo (BRASIL, 1962, p. 194-195).
As derrotas do governo no Congresso Nacional geraram uma campanha nacional de presso contra o Legislativo e a favor das reformas de base (CAMARGO, 1991, p. 213-215/218-219). O ponto alto dessa campanha seria o Comcio das Reformas, realizado em 13 de maro de 1964, no Rio de Janeiro. Com a presena de quase todas as lideranas reformistas, o presidente Joo Goulart assinou o Decreto no 53.700, em que considerava de interesse social, portanto passveis de desapropriao, os imveis de mais de 500 hectares situados at a 10 quilmetros da margem das rodovias, das ferrovias e dos audes. Com este decreto, o presidente unificou contra si e contra o regime a classe dos proprietrios (CAMARGO, 1991, p. 221-222). Os militares, assim que assumiram o poder, trataram de revogar o Decreto n 53.700, de 13 de maro de 1964, e extinguiram a Supra. No entanto, a questo agrria no poderia ser deixada de lado. A reestruturao do setor agrrio era uma necessidade do avano da industrializao e das prprias condies econmicas do pas, alm de servir como elemento de legitimao social do novo regime. Para tanto, o marechal Castello Branco pressionou o Congresso Nacional no sentido de aprovar uma emenda Constituio de 1946, que eliminava as exigncias da indenizao em dinheiro no caso de desapropriao. Esta foi a Emenda no 10, de 9 de novembro de 1964. A partir desta emenda, a desapropriao por interesse social seria realizada mediante prvia e justa indenizao em ttulos especiais da dvida pblica. Caa o retrocesso implantado na Carta constitucional de 1946, que praticamente inviabilizava a reforma agrria no Brasil.
o
O primeiro diploma legal aprovado no bojo da Emenda no 10 foi a Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964, conhecida como Estatuto da Terra. O estatuto, enquanto projeto de reestruturao do setor agrrio, no se colocou frontalmente contra os interesses dos grandes proprietrios que apoiavam o regime militar. A sua tnica principal era o combate ao minifndio e latifndio improdutivos, mas a prioridade deveria ser a modernizao e o aumento da produtividade do setor rural. As propriedades geridas da maneira tradicional possuam a opo de se adequarem ao novo padro produtivo pelas facilidades creditcias por parte do Estado. A produo agropecuria, com o estatuto, recebeu um forte estmulo para adotar a organizao empresarial.
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A exigncia do cadastramento prvio e global das propriedades rurais em todo o pas, que seria realizado pelo recm-criado Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (Ibra), acabou por adiar as transformaes prometidas pelo Estatuto da Terra. Segundo Jos Gomes da Silva, em vez de aplicar as suas verbas na desapropriao por interesse social, o Ibra acabou por empreg-las quase totalmente na confeco do cadastro. Os Decretos nos 55.889 e 55.891, ambos de 31 de maro de 1965, acabaram por fazer prevalecer a primazia do cadastro, do zoneamento e da tributao sobre a desapropriao como meios de execuo da reforma agrria. A desapropriao por interesse social foi relegada a segundo plano pelo instituto, que nunca atuou decisivamente na consecuo da reforma agrria. A nfase do Ibra sempre foi dada tributao progressiva, no desapropriao, como meio de obteno da reforma agrria (SILVA, 1971, p. 149-151/179-189). Na realidade, a preocupao fundamental do Estatuto da Terra foi a modernizao das atividades agropecurias, servindo apenas como um instrumento de legitimao do regime militar. O estatuto, nas palavras de Jos Gomes da Silva, foi desperdiado (SILVA, 1971, p. 145).47 e falhou em sua inteno de promover a reforma agrria. As nicas mudanas ocorridas durante o regime militar foram a edio do Decreto-Lei no 554, de 25 de abril de 1969, que passou a regular o processo judicial de desapropriao por interesse social, de imvel rural para fins de reforma agrria, a fuso do Ibra, do Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio (Inda) e do Grupo Executivo da Reforma Agrria (Gera) e a concentrao de suas atribuies no Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), criado pelo Decreto-Lei no 1.110, de 3 de julho de 1970.
5 a propriedade na constituio Federal de 1988: o debate atual
O regime jurdico da propriedade tem seu fundamento na Constituio. Nas palavras de Tepedino: A propriedade, todavia, na forma em que foi concebida pelo Cdigo Civil, simplesmente desapareceu no sistema constitucional brasileiro, a partir de 1988. A substituio da idia de aproveitamento pro se pelo conceito de funo de carter social provoca uma linha de ruptura (TEPEDINO, 1997, p. 315). A Constituio garante o direito de propriedade, mas s se esta cumprir com sua funo social (Art. 5o , XXII e XXIII e Art. 170, II e III), princpio constitucional que autoaplicvel (COMPARATO, 2000, p. 141-143). O fato de a propriedade estar inserida, no seu aspecto geral, entre as normas de previso dos direitos individuais, segundo Jos Afonso da Silva, assegura o reconhecimento do instituto; porm, no de acordo com as concepes privatistas clssicas (SILVA, 2000, p. 273-274/786; TEPEDINO, 1997, p. 312-316).
47 Sobre a poltica agrria do regime militar, ver Gonalves Neto (1997).
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A propriedade privada sempre foi justificada enquanto modo de proteo do indivduo e sua famlia contra as necessidades materiais, ou seja, como modo de garantia da sua subsistncia. Na civilizao industrial, a propriedade deixou de ser o nico modo de obter a subsistncia, pois h uma srie de direitos e garantias com essa finalidade, alm de prestaes sociais asseguradas ou devidas pelo Estado. Enquanto instrumento garantidor da subsistncia individual e familiar, ou seja, da dignidade da pessoa humana, a propriedade um direito individual e cumpre uma funo individual, no sendo imputada a ela a funo social. Neste campo, os eventuais abusos se deparam com as limitaes do poder do Estado. Esta propriedade, prevista no Art. 5o, XXVI, e no Art. 185 da CF/88, a que exerce funo individual e, neste sentido, um direito fundamental (COMPARATO, 1986, p. 73; 2000, p. 139-141). De acordo com Comparato: Escusa insistir no fato de que os direitos fundamentais protegem a dignidade da pessoa humana e representam a contraposio da justia ao poder, em qualquer de suas espcies. Quando a propriedade no se apresenta, concretamente, como uma garantia da liberdade humana, mas, bem ao contrrio, serve de instrumento ao exerccio de poder sobre outrem, seria rematado absurdo que se lhe reconhecesse o estatuto de direito humano, com todas as garantias inerentes a essa condio, notadamente a de uma indenizao reforada na hiptese de desapropriao (COMPARATO, 2000, p. 140-141). A Carta constitucional prev trs tipos de desapropriao para a propriedade. O primeiro a desapropriao comum, por utilidade pblica ou interesse social, nos termos do Art. 5o, XXIV, e Art. 182, 3o. Neste caso, a indenizao deve ser prvia e em dinheiro. O segundo a desapropriao-sano (SILVA, 1995, p. 50/67) da propriedade urbana, que pune o no cumprimento do Art. 182, 4o,48 cuja indenizao mediante pagamento de ttulos da dvida pblica com emisso previamente autorizada pelo Senado Federal.49 Finalmente, h a desapropriao para fins de reforma agrria do Art. 184 da Constituio. A indenizao, de acordo com este artigo, deve ser prvia, justa e em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at 20
48. Art. 182, 4o: facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. 49. Em relao autorizao do Senado, um esclarecimento: a emisso deve ser autorizada por esta instituio no por se tratar de desapropriao, mas por ser emisso de ttulos pblicos. Desde a Constituio de 1934, a emisso destes ttulos pelos estados e municpios controlada pelo Senado. J a Unio pode emitir ttulos da dvida agrria, por exemplo, para realizar a reforma agrria sem necessidade de autorizao do Senado. Por isto, deve-se ter cautela com as propostas de emenda constitucional que concedem permisso aos estados e municpios para tambm realizarem reforma agrria. Sem a possibilidade de emisso de ttulos pblicos para o pagamento das desapropriaes, est-se diante de um brutal retrocesso na questo da reforma agrria, que ser praticamente inviabilizada.
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anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei. A exceo feita s benfeitorias teis e necessrias, cuja indenizao dever ser feita em dinheiro (Art. 184, 1o). O procedimento contraditrio especial, de rito sumrio, para o processo judicial de desapropriao deve ser definido por meio de lei complementar (Art. 184, 3o). Os dispositivos constitucionais sobre a reforma agrria foram regulamentados pela Lei no 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, e o procedimento contraditrio especial regulado pelas disposies da Lei Complementar no 76, de 6 de julho de 1993, com alteraes introduzidas pela Lei Complementar no 88, de 23 de dezembro de 1996. Os demais procedimentos de desapropriao esto fixados na legislao federal:50 Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941 (desapropriao por necessidade ou utilidade pblica), e Lei no 4.132, de 10 de setembro de 1962 (desapropriao por interesse social). As duas formas de desapropriao tm em comum o fato de a indenizao ser prvia e em dinheiro. A desapropriao s ser indenizada com ttulos da dvida pblica nos casos da desapropriao para reforma agrria (Art. 184) e da desapropriao-sano (Art. 182, 4o, III). A desapropriao por utilidade pblica pode ser efetuada pela Unio, pelos estados e pelos municpios. No tocante desapropriao por interesse social, a prevista na Lei no 4.132/1962 tambm de competncia destas trs instncias. No entanto, a desapropriao para fins de reforma agrria de competncia exclusiva da Unio e a desapropriao-sano de competncia exclusiva dos municpios. A principal diferena entre a desapropriao por utilidade pblica e a por interesse social alm, obviamente, das hipteses legais que as autorizam o prazo de caducidade da declarao de utilidade pblica (cinco anos) e o da declarao de interesse social (dois anos) (MELLO, 2001, p. 718-720). O procedimento de ambos os tipos de desapropriao o mesmo. H duas fases: a fase declaratria (o poder pblico declara a utilidade pblica ou o interesse social da propriedade para fins de desapropriao) e a fase executria (atos pelos quais o poder pblico promove a desapropriao). Se houver acordo entre as partes sobre a indenizao, a fase executria ser exclusivamente administrativa. Se no houver acordo, a fase executria ser judicial. O procedimento judicial, para ambas as desapropriaes, o fixado pelo Decreto-Lei no 3.365/1941 (Arts. 11 a 30), e o rito o rito ordinrio (Art. 19). S podem ser discutidas questes referentes ao valor da indenizao ou ao vcio processual (Arts. 9o e 20 do Decreto-Lei). Se o proprietrio se sentir lesado no tocante aos fundamentos ou a eventuais ilegalidades da desapropriao, ele mesmo deve propor outra ao (DI PIETRO, 2000, p. 155).
50. Desapropriao matria de competncia exclusiva da Unio, de acordo com o Art. 22, inciso II da CF/88.
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5.1 Propriedade e reforma urbana
O captulo da ordem econmica constitucional referente poltica urbana (Arts. 182 e 183), busca institucionalizar o acelerado processo de desenvolvimento urbano no pas, cuja principal consequncia o fato de a imensa maioria da populao brasileira ter se tornado urbana em menos de 30 anos.51 Entre as principais inovaes trazidas para a poltica urbana na Constituio esto a gesto democrtica da cidade,52 a concepo de um direito cidade e das funes sociais da cidade (SAULE, 2007, p. 47-64), alm da identificao do contedo da funo social da propriedade com o plano diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbana (FERNANDES, 1998a, p. 218-221).53 Em relao ao planejamento urbano, uma instituio pouco aproveitada nos ltimos anos a regio metropolitana (RM), prevista no Art. 25, 3o da CF/8854 sobre a definio de regio metropolitana e sua concepo constitucional, ver especialmente Alves (1998, p. 14-22) que, segundo Grau (1983, p. 41-46), uma regio de servios; ou seja, uma rea de prestao de determinados servios pblicos, de interesse comum de vrios municpios, devendo, por isso, ser prestados sob uma administrao de carter intermunicipal.55 O carter constitucional da regio metropolitana, de acordo com Alves (1998, p. 27/35-48), funcional, tendo em vista a organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas de interesse comum. A propsito, a titularidade destes servios pblicos comuns no pode ser atribuda, de maneira exclusiva, a nenhum dos entes federados envolvidos, mas a ambos, o que exige a cooperao entre estado e municpios, que pode ser mais bem promovida com a RM. No tocante ao planejamento, caracterstica importante da regio metropolitana, a ao planejadora est ligada realizao dos servios pblicos de interesse comum. O planejamento metropolitano, isto , a elaborao de um plano urbanstico para a prestao dos servios comuns, segundo Eros Grau, voltado, essencialmente, para a ordenao urbana (GRAU, 1983, p. 44-46).56
51. Em sentido contrrio, Veiga, J. E. da., Cidades imaginrias: o Brasil menos urbano do que se calcula, 2. ed., Campinas, Autores Associados, 2003, p. 31-66, sustenta que a maior parte dos municpios brasileiros (aproximadamente 80%), onde vivem 30% da populao, essencialmente rural, apesar de estes serem denominados oficialmente como cidades. Sobre o debate em torno da questo urbana na Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988, ver Saule Jr. (1997, p. 25-42). 52. Sobre a gesto democrtica da cidade, ver as consideraes de Bucci (2003, p. 322-327). Para um exemplo concreto das dificuldades colocadas pelos detentores do poder econmico privado gesto democrtica da cidade, ver Bercovici (2005, p. 208-221). 53. Para a crtica vinculao da funo social da propriedade ao contedo do plano diretor, que teria sido um expediente para protelar a concretizao da funo social da propriedade urbana, ver Maricato (2000, p. 174-175). Curiosamente, ainda segundo Maricato (2000, p. 136-144), foi durante o perodo de auge do planejamento urbano no Brasil que as cidades mais cresceram de forma desordenada, revelando o desencontro entre o discurso do planejamento urbano e a real produo do espao urbano. 54. Artigo 25, 3o da CF/88: Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. 55. Sobre a importncia dos servios urbanos, ver tambm Silva (2004, p. 263-309). 56. Para a histria do planejamento urbano no Brasil, ver, ainda, Villaa (2004, p. 171-241).
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A evoluo da legislao urbana reflete as contradies e as tenses nas relaes entre estado, proprietrios, construtores e a populao, desempenhando uma funo importante na ordenao das cidades e na estruturao do espao urbano, devendo receber destaque o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001), que regulamenta os Arts. 182 e 183 da Constituio (FERNANDES, 1998a, p. 203-207/212-214/221-228; MARICATO, 2002, p. 96-113). Apesar dos avanos legislativos, como o reconhecimento do direito regularizao fundiria (Art. 2o, XIV, do Estatuto da Cidade), assim como o do direito fundamental habitao (Art. 6o da Constituio), a doutrina brasileira do direito urbanstico caracteriza-se, em sua maior parte, pelo seu formalismo, no tendo se dado conta da real dimenso das relaes urbanas e da dinmica poltico-econmica do processo de urbanizao. Alm disso, os autores da doutrina brasileira do direito urbanstico costumam se preocupar exclusivamente com a cidade oficial, ignorando a cidade ilegal, onde vive a maior parte da populao. Como bem afirmam Maricato (2000, p. 147-152/162-165) e Fernandes (1998b, p. 3-11; 2008, p. 52-59), legalidade e ilegalidade so duas faces do mesmo processo de produo do espao urbano; afinal, a ilegalidade funcional para a cidade legal.57 O tema central da poltica urbana a questo fundiria e imobiliria, a disputa pela apropriao das rendas imobilirias, ou seja, o conflito em torno da propriedade. Segundo Ermnia Maricato, a invaso de terras urbanas caracterstica do processo brasileiro de urbanizao, segregador e excludente na ocupao do solo. A ilegalidade tolerada, desse modo, como uma vlvula de escape para um mercado fundirio especulativo (FERNANDES, 1998a, p. 213-214; 2008, p. 45-48; MARICATO, 2000, p. 152-162/184-185; 2002, p. 81-94). A alternativa a este processo, inclusive constitucionalmente prevista, o reconhecimento do conflito urbano, com a construo de um espao de participao social para dar visibilidade aos conflitos sociais, buscando meios democrticos para solucion-los (MARICATO, 2000, p. 180-181; 2002; p. 71-74). A utilizao do solo urbano , segundo a Constituio, submetida s leis urbansticas e ao plano diretor do municpio. As diretrizes para o desenvolvimento urbano inclusive habitao, saneamento bsico e transportes so de competncia da Unio (Art. 21, XX). No entanto, a competncia para legislar sobre direito urbanstico concorrente (Art. 24, I, e Art. 30, II), ou seja, Unio, estados e municpios podem legislar sobre a matria, desde que se respeitem as normas gerais fixadas pela Unio. Caso no exista legislao federal sobre o assunto, a competncia legislativa plena at a elaborao de lei federal sobre normas gerais, que suspende a legislao estadual ou municipal apenas no que lhe for contrrio. Alm disso, as polticas pblicas habitacionais so competncia comum (Art. 23, IX)
57. Sobre a questo da habitao social, ver, especialmente, Maricato (2002, p. 118-119/125-151).
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da Unio, dos estados e dos municpios. Isto significa que as trs esferas devem atuar nesta rea, de preferncia coordenadamente, pois a responsabilidade comum a todas as esferas de governo: qualquer uma delas pode ser cobrada ou pressionada para a execuo de uma poltica habitacional. Portanto, a propriedade urbana est sujeita s leis urbansticas federais, estaduais ou municipais e, especialmente, ao plano diretor, nas cidades com mais de 20 mil habitantes. As condies para se exigir a desapropriao da propriedade urbana esto nestas leis e no plano diretor, caso exista. A desapropriao-sano da propriedade urbana, cuja indenizao seria feita por ttulos da dvida pblica, apresenta, no entanto, srios problemas. Em primeiro lugar, a lei federal que deveria regulament-la s foi aprovada pelo Congresso Nacional recentemente, 12 anos aps a promulgao da Constituio: trata-se do Estatuto da Cidade. Alm do atraso, este estatuto acabou propiciando um prazo demasiado longo para que o municpio possa se utilizar da desapropriao-sano: em primeiro lugar, a lei municipal deve estabelecer as condies e os prazos nunca inferiores a um ano58 do parcelamento, da edificao ou da utilizao compulsrios do solo urbano subutilizado (Art. 5o, caput, do Estatuto da Cidade). Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos, o municpio poder cobrar o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo, pelo prazo de cinco anos consecutivos (Art. 7o do Estatuto da Cidade). Finalmente, passados estes cinco anos de cobrana do IPTU progressivo, sem que o proprietrio tenha cumprido sua obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o municpio poder desapropriar o imvel subutilizado, com pagamento em ttulos da dvida pblica (Art. 8o). Para complicar, ainda, a viabilidade da desapropriao-sano, comum a falta de um requisito essencial: o plano diretor dos municpios com mais de 20 mil habitantes. Sem o plano diretor, no h como ser proposta a desapropriaosano.59 O prprio Estatuto da Cidade determina, expressamente, que o plano diretor obrigatrio tambm para as cidades onde o poder pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no Art. 182, 4o da Constituio Federal, ou seja, a desapropriao-sano (Art. 41, III). essencial, para que no se pague a indenizao em dinheiro para a desapropriao da propriedade urbana,
58. Determinao que consta do Art. 5o, 4o do Estatuto da Cidade. 59. Esta necessidade de elaborao do plano diretor, prevista no Art. 182 da Constituio, est ligada, tambm, polmica da instituio da progressividade do IPTU. No nos cabe, neste artigo, entrar nesta discusso. No entanto, discordamos da posio tomada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que vem considerando a cobrana de IPTU progressivo inconstitucional por falta de plano diretor, e da lei federal que regulamenta o Art. 182 requisito agora cumprido com a Lei no 10.257/2001. Seguimos o entendimento de Carrazza (1999, p. 77-83), que destaca estarem envolvidos na progressividade do IPTU dois princpios: o da funo social da propriedade (Art. 156, 1, e Art. 182 da Constituio), de acordo com o plano diretor do municpio, e o da capacidade contributiva (Art. 145, 1, da Constituio). Um princpio no exclui o outro, mas ambos se complementam e permitem que, enquanto no for elaborado o plano diretor do municpio a lei federal j existe , seja cobrado o IPTU progressivo com base no princpio da capacidade contributiva.
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a elaborao do plano diretor. Alis, com a nova legislao, este, inclusive, serve para definir o cumprimento ou descumprimento da funo social da propriedade urbana (Art. 39 do Estatuto da Cidade).60
5.2 Propriedade e reforma agrria
Finalmente, em termos espaciais, a ordem econmica constitucional busca ordenar a poltica agrcola (Art. 187) e a poltica fundiria e de reforma agrria (Arts. 184 a 186 e 188 a 191).61A narrativa liberal da modernizao agrria, segundo Juarez Rocha Guimares, caracteriza-se pela defesa implacvel da propriedade, organizao da produo para a maximizao de lucros e insero direta da agricultura brasileira no mercado mundial. Desse modo, esvazia-se o desenvolvimento agrrio, cada vez mais mercantilizado e voltado gerao de divisas com a exportao de commodities. Este foi o percurso seguido no ps-1964, que tornou o campo complementar modernizao urbana, dando origem ao agronegcio (agribusiness). A modernizao das relaes produtivas no campo, com a empresarializao e o agronegcio, no entanto, no alterou o sistema de concentrao fundiria. Embora elogiado por representar um setor em que o pas tem liderana no mercado internacional, a lgica do agronegcio a mesma lgica de concentrao, explorao e excluso que caracteriza o modelo agrrio brasileiro (GUIMARES, 2008, p. 276279; BUAINAIN, 2008, p. 17-20; FERNANDES, 2008, p. 210-212). A demanda por terra no Brasil, embora os nmeros variem de 1,5 milho dados da pesquisa da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO)/Incra a 3,5 milhes dados da pesquisa da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal)/Ipea de famlias, representa uma necessidade muito superior capacidade do Estado responder adequadamente a esta demanda, o que representa a origem de muitos dos conflitos pela terra no pas. Estes conflitos, no entanto, aps a CF/88, tambm se acirraram em virtude do fortalecimento dos movimentos sociais de trabalhadores sem terra e pequenos produtores, que constantemente pressionam o poder pblico para a realizao da reforma agrria. neste sentido que Antnio Mrcio Buainain afirma que, no Brasil, a reforma agrria se realiza mediante o conflito (BUAINAIN, 2008, p. 41-61).62 Ao se estruturar desta forma reativa, a reforma agrria no Brasil acabou por se tornar uma poltica ordinria, cclica, rotineira, tendo retirado o seu carter extraordinrio, de necessidade de adoo de solues mais duradouras (MARTINS, 2004, p. 127-131), como determina o texto constitucional.
60. Art. 39 da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001: A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei. 61. Os dispositivos sobre a reforma agrria foram os que geraram, talvez, a maior disputa ideolgica durante a Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. Para um testemunho e uma anlise desta disputa, ver Silva (1989). 62. Para uma anlise sobre a conflitualidade e a questo agrria, ver Fernandes (2008, p. 175-182).
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De acordo com a Constituio, a reforma agrria atinge os imveis rurais que no cumprem com a sua funo social. A propriedade rural deve cumprir sua funo social mediante o atendimento, simultneo, dos requisitos explicitados no Art. 186 da Carta constitucional: i) aproveitamento racional e adequado; ii) utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; iii) observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; e iv) explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. Estes requisitos devem ser atendidos simultaneamente. O cumprimento de um ou alguns dos requisitos no basta para considerar o cumprimento da funo social da propriedade rural. O Art. 186 da CF/88 especificou, assim, o sentido constitucionalmente conferido ao princpio da funo social da propriedade, j previsto no Art. 5o, inciso XXIII e no Art. 170, inciso III, dotando-o de contedo positivo mais preciso (TEPEDINO, 1997, p. 314; GRAU, 2000, p. 198-200; FACHIN, 2000b, p. 284; TEPEDINO; SCHREIBER, 2000, p. 50-51; ROCHA, 2003, p. 584-585/590). A utilizao adequada dos recursos naturais, a preservao do meio ambiente e a observncia da legislao trabalhista so, portanto, requisitos essenciais para o cumprimento da funo social da propriedade. Nem poderia ser diferente, pois a valorizao do trabalho humano fundamento da ordem econmica constitucional (Art. 170, caput) e a defesa do meio ambiente tambm princpio desta (Art. 170, VI). A Constituio nada mais faz no Art. 186 que projetar espacialmente os fundamentos e os princpios da ordem econmica na regulao da propriedade rural. Desse modo, a funo social da propriedade rural est vinculada tutela do meio ambiente, prevista tambm no Art. 225 da Constituio. Caso a propriedade seja explorada em detrimento da preservao do meio ambiente, estar sendo utilizada em prejuzo de toda a sociedade, o que constitucionalmente inadmissvel (ROCHA, 2003, p. 589).63 No tocante ao respeito legislao trabalhista, devo ressaltar a importncia da valorizao do trabalho humano, como corolrio da dignidade da pessoa humana e fundamento da ordem econmica constitucional (Art. 170, caput), e do valor social do trabalho como fundamento da Repblica (Art. 1o, IV) (GRAU, 2007, p. 198-200; ROCHA, 2003, p. 589-590). A Repblica Federativa do Brasil est fundada, entre outros atributos, na dignidade da pessoa humana e no valor social do trabalho. A proteo constitucional da propriedade s pode se realizar enquanto respeitadora e garantidora destes fundamentos. Propriedade na qual no se respeita a legislao trabalhista, ou se atenta, na explorao da mo de obra, contra a dignidade da pessoa humana, como no caso da propriedade rural em que se emprega o inadmissvel trabalho escravo, no tem proteo constitucional, pois no cumpre sua funo social.
63. Sobre a proteo do meio ambiente como um dever fundamental, ver Canotilho (2003, p. 104/107).
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A observncia dos requisitos do Art. 186 da CF/88, portanto, essencial para que a propriedade rural cumpra sua funo social e que tenha direito proteo constitucional. Estes requisitos, como prescreve o prprio texto constitucional, devem ser observados simultaneamente, no parcialmente, para configurar a realizao do preceito constitucional da funo social da propriedade rural. Desse modo, o imvel rural que desrespeita a legislao ambiental e trabalhista, de acordo com o disposto no Art. 186, incisos II, III e IV da Constituio, no cumpre sua funo social, sendo passvel de desapropriao para fins de reforma agrria, nos termos do Art. 184. Em relao propriedade produtiva, prevista no Art. 185, inciso II64 da Constituio, a discusso mais complexa. Jos Afonso da Silva, por exemplo, entende que a Carta constitucional garante um tratamento especial para a propriedade produtiva, estabelecendo uma proibio absoluta de desapropriao para fins de reforma agrria (SILVA, 2000, p. 794).65 Discordo deste posicionamento; afinal, o prprio conceito de propriedade produtiva da CF/88 no puramente econmico. A produtividade protegida pelo texto constitucional no apenas a produtividade econmica, mas esta no que significa de socialmente til, no que contribui para a coletividade, em suma, no que efetivamente cumpre sua funo social. Analisando o texto constitucional anterior, Celso Antnio Bandeira de Mello j destacava que a funo social da propriedade no comporta apenas contedo econmico, associado exclusivamente produtividade, mas tambm tem seu contedo vinculado a objetivos de justia social, buscando uma maior igualdade material e a ampliao das oportunidades para todos (BANDEIRA DE MELLO, 1987, p. 43-45). Se a Carta de 1969 tinha esta interpretao, com muito mais razo deve-se entender o aproveitamento racional e adequado, previsto no Art. 186, inciso I, da Constituio, como produtividade e utilidade social (ROCHA, 2003, p. 585-589). A funo social da propriedade, cujo contedo essencial est determinado pelo Art. 186, deve ser observada por todos os tipos de propriedade de bens de produo garantidos pela CF/88. No h propriedade, enquanto bem de produo, que escape ao pressuposto da funo social (TEPEDINO, 1989, p. 76; FACHIN, 2000b, p. 284-287), nem mesmo a propriedade produtiva do Art. 185, inciso II. Afinal, a prpria Constituio determina que a propriedade produtiva deve cumprir sua funo social, ao determinar a funo social da propriedade como um dos princpios da ordem econmica (Art. 170, III) e ao prever, no pargrafo nico do Art. 185, que a lei dever fixar normas para o cumprimento
64. Art. 185 da CF/88: So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria: I a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra; II a propriedade produtiva. Pargrafo nico A lei garantir tratamento especial propriedade produtiva e fixar normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua funo social. 65. Esta argumentao reproduzida literalmente no comentrio Constituio publicado por este autor. Ver Silva (2005, p. 747).
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dos requisitos relativos funo social da propriedade produtiva. E estas normas no podem, de forma alguma, contrariar o disposto no Art. 186 da Constituio. No basta, portanto, que a terra seja produtiva para ser garantida constitucionalmente. A propriedade, mesmo produtiva, tem que cumprir sua funo social. A propriedade rural est garantida constitucionalmente contra a desapropriao para fins de reforma agrria se for produtiva e cumprir sua funo social. A produtividade apenas um dos requisitos da garantia constitucional da propriedade (TEPEDINO; SCHREIBER, 2000, p. 51-53; ROCHA, 2003, p. 580-581/583-584). A propriedade produtiva insuscetvel de desapropriao por cumprir as exigncias constitucionais, ou seja, desde que cumpra sua funo social (TEPEDINO, 1997, p. 316).66 No Brasil, a reforma agrria impossvel de ser realizada sem o pagamento de indenizao aos proprietrios. A preocupao principal do Estado, ento, a necessidade de adquirir a maior quantidade de terras possvel pelo menor preo e em condies as menos desvantajosas possveis, buscando a formao de um estoque de terras. Alm disso, o Estado deve buscar meios alternativos, previstos constitucionalmente, para a obteno de terras para a reforma agrria (MARTINS, 2004, p. 125-126), como a aquisio por meio da utilizao do Imposto Territorial Rural (Art. 153, VI e Art. 153, 4o) ou a expropriao de terras em virtude do combate produo e ao trfico de entorpecentes (Art. 243), alm da, ainda bloqueada no Congresso Nacional, proposta de emenda constitucional que permitiria a expropriao das terras em que houvesse explorao do trabalho escravo. muito comum o questionamento sobre a viabilidade econmica da reforma agrria. A este respeito, Jos Eli da Veiga destaca dois efeitos gerados pela reforma agrria: o efeito produtivo e o efeito distributivo. Por mais economicamente invivel que possa se tornar uma poltica de reforma agrria, impossvel refutar o efeito redistribuidor da transferncia de propriedade (VEIGA, 2007, p. 214-217), o que torna a reforma agrria uma das principais polticas de distribuio de renda de que dispe o Estado brasileiro sob a Constituio Federal de 1988. Alm disso, a reforma agrria significa tambm a expanso da cidadania para o campo (AVRITZER, 2008, p. 150-163). No bastassem os efeitos de ampliao da cidadania e de redistribuio de renda, a reforma agrria significa, ainda, segundo Jos de Souza Martins, a recuperao do controle sobre o territrio por parte do Estado, com a restrio ao direito de domnio da propriedade. Este processo, lento, de recuperao do poder estatal sobre o territrio se iniciou com a Revoluo de 1930 Cdigo de guas e Cdigo de Minas, nacionalizao do subsolo, primeira previso constitucional da funo social da propriedade (BERCOVICI, 2008, p. 380-384; 2009, p. 725-728). Com a CF/88, o mbito de controle territorial da Unio se ampliou tambm para as
66. Ver tambm Tepedino (1989, p. 76), Tepedino e Schreiber (2000, p. 52-53) e Bercovici (2007, p. 259-266).
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terras indgenas (Art. 231), terras tradicionalmente ocupadas por descendentes de quilombolas (Art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) e terras utilizadas pela produo e pelo trfico de drogas (Art. 243). A reforma agrria est situada neste processo de retomada do domnio territorial por parte do Estado nacional, um componente da consolidao da soberania nacional, alm de estar inserida na questo social. A reforma agrria demonstra a precedncia do Estado sobre a propriedade, retirando os direitos territoriais do particular e os entregando coletividade. A funo social da propriedade, assim, tambm significa uma funo poltica da propriedade (MARTINS, 2004, p. 122-124).67
A questo da propriedade no Brasil, como pudemos analisar neste percurso histrico, muito mais complexa do que sugere o discurso reducionista da segurana jurdica e da proteo propriedade privada. No Brasil, a regra foi a apropriao privada da propriedade pblica, com a omisso ou a cumplicidade do aparato estatal. O Estado forte implantado no Brasil, segundo a perspectiva inspirada em Raymundo Faoro, nunca conseguiu organizar de forma definitiva e clara os modos de aquisio, preservao e distribuio legtima da propriedade, tanto fundiria como urbana. O resultado deste processo a concentrao de renda, a excluso social, a sobrevivncia e resistncia do latifndio mesmo que modernizado como agronegcio e a especulao imobiliria. A propriedade e seu regime jurdico ainda so um dos problemas centrais do pas, o que pode ser comprovado nos intensos debates em torno deste tema durante o processo constituinte do perodo 1987-1988, cujos inegveis avanos encontram imensas dificuldades em serem implementados. O problema da Constituio Federal de 1988 e de suas disposies e polticas de distribuio de terras, reforma urbana e reforma agrria , portanto, de concretizao constitucional. A prtica poltica e o contexto social favorecem uma concretizao restrita e excludente dos dispositivos constitucionais. No havendo concretizao da Constituio enquanto mecanismo de orientao da sociedade, ela deixa de funcionar enquanto documento legitimador do Estado. medida que se amplia a falta de concretizao constitucional, com as responsabilidades e as respostas sempre transferidas para o futuro, intensifica-se o grau de desconfiana e descrdito no Estado, seja como poder poltico, seja como implementador de polticas pblicas. Surgem, neste contexto, movimentos e mecanismos no oficiais de soluo de conflitos de interesse, como o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST) e o Movimento dos Sem Teto, como reao falta de legalidade no sentido de concretizao das normas constitucionais , cujas reivindicaes so perfeitamente legtimas: no pedem nada mais do que o cumprimento efetivo da Constituio da Repblica.
67. Sobre a necessidade de um discurso agrrio alternativo e desenvolvimentista, que busque a democratizao da propriedade, conforme previsto no texto constitucional de 1988, ver Guimares (2008, p. 280-285).
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CAPTULO 8
EVOLUO DA ESTRUTURA TRIBUTRIA E DO FISCO BRASILEIRO: 1889-1964
1 INTRODUO
Este trabalho se dedica anlise da evoluo da estrutura tributria e da constituio e organizao do fisco brasileiro no longo perodo que vai de 1889 aos dias atuais. Seu objetivo o de identificar, de um lado, as funes atribudas ao Estado, poltica fiscal e tributao, bem como as foras que influenciam e determinam o formato das estruturas tributrias, que terminam viabilizando ou cerceando o cumprimento deste papel, assim como as mudanas necessrias tanto para sua modernizao quanto para seu manejo como instrumento pr-ativo de poltica econmica; e, de outro, como o aparelho fiscal evoluiu em meio a essas mudanas, propiciando, ao Estado, condies mais ou menos favorveis na cobrana de tributos para o desempenho de suas funes. No tocante s estruturas tributrias, a hiptese que permeia essa anlise a de que essas s podem ser compreendidas em uma perspectiva histrica que contemple os seus principais determinantes, os quais so compostos por: o padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento atingido por um determinado pas; o papel que o Estado desempenha em sua vida econmica e social; e a correlao das foras sociais e polticas atuantes, nelas includas, em pases federativos, as que se manifestam nas inevitveis disputas por recursos que se travam entre os entes que compem a Federao. Influncias conjunturais nessas estruturas, embora relevantes em determinados contextos e perodos, no costumam ser decisivas para modificar substancialmente seu formato. Importante nessa anlise o papel atribudo ao Estado pelo pensamento dominante, pois ele que vai definir no somente a dimenso de seu campo de atuao como as funes precpuas da poltica fiscal e tambm da tributao nesse processo. Nessa perspectiva, enquanto o pensamento clssico e neoclssico cerceou consideravelmente as aes do Estado, por consider-las nocivas para o sistema econmico, e limitou a funo da poltica fiscal e da tributao a objetivos arrecadatrios e ao equilbrio fiscal, o pensamento keynesiano deu um novo status para essa instituio e instrumentos, transformando-os em veculos importantes para sustentar o sistema econmico, o que se refletiu sobre suas estruturas e formas de atuao.
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Na anlise realizada neste captulo sobre o caso brasileiro, pode-se confirmar ser este o percurso percorrido pelo Estado e pelo sistema tributrio com a estrutura deste ltimo tambm condicionado tanto pela natureza de suas bases econmicas como pelo arranjo federativo que foi estabelecido em cada um dos perodos analisados. De um Estado de cunho liberal at 1930, com limitada interveno na atividade econmica e reduzida carga tributria gerada predominantemente por impostos sobre o comrcio exterior, evoluiu-se, nos perodos seguintes, quando as ideias keynesianas/cepalinas ganharam fora, para a condio de um Estado desenvolvimentista, mas que teve de lanar mo de outras fontes de financiamento para desempenhar seu papel, j que, apesar da expanso das atividades produtivas internas elas nem eram suficientes para dot-lo de recursos suficientes nem reformas de profundidade em sua estrutura se mostraram viveis, dado o pacto poltico do Estado de compromisso que sustentou suas aes at o fim da dcada de 1950.
2 ECONOMIA AGROEXPORTADORA, ESTADO OLIGRQUICO E FEDERAO: 1889-1930 2.1 A Constituio de 1891 e a nova moldura tributria
O grande tema debatido no processo de elaborao da Constituio de 1891, no campo fiscal, foi o da partilha de receitas entre os entes que passaram a integrar a recm-criada Federao em 1889. O que compreensvel. Afinal, nessa Constituio, que formalizaria a ruptura com o perodo Imperial e inauguraria o regime republicano, o mais importante era, de fato, a definio de uma estrutura de distribuio de competncias fiscais entre a Unio e os estados, em substituio vigente no perodo anterior, indispensvel para cimentar a nova forma de organizao poltica do Estado brasileiro. Entre as posies extremadas que nele se manifestaram, seja em favor da Unio seja em favor dos estados, terminou prevalecendo o bom senso, com a aprovao, no fim, de uma estrutura de maior equilbrio nessa repartio, necessria para garantir e resguardar a fora da nova Federao. No houve, ali, grandes preocupaes com o efeito dos tributos sobre o contribuinte ou a economia e nem com a explorao de novas bases da tributao. E nem poderia ser diferente apesar das importantes transformaes estruturais que o pas vinha conhecendo nas ltimas dcadas do sculo XIX com o avano da produo cafeeira, o fim da escravatura, a entrada macia de imigrantes que a ele se seguiu, a ampliao do trabalho assalariado e o progressivo aumento de sua participao nos fluxos comerciais e financeiros da economia internacional. O fato que aquelas se encontravam em estgio incipiente, sem ainda terem produzido alteraes relevantes nas bases produtivas do pas, cujas caractersticas
Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco Brasileiro: 1889-1964
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eram, essencialmente, as de uma economia agroexportadora. No havia, como decorrncia, condies para se realizar deslocamentos importantes nas bases da tributao no pas, nem para permitir ao Estado central ampliar suas fontes de arrecadao ou mesmo para ele abrir mo de tributos que no tinham muito bem definido seu fato gerador. No surpreende, assim, que a nova estrutura de tributos, que foi aprovada, pouco se distanciava da que vigorava nos perodos anteriores. E ainda que, apesar do equilbrio que se buscou ao garantir uma melhor distribuio das competncias entre a Unio e os estados, seus resultados no tenham sido favorveis para assegurar a harmonia federativa. Um exame dessa nova estrutura, contida no quadro 1, importante para ajudar a entender melhor essas questes. Comparada com a estrutura vigente no ltimo ano do Imprio, ela se apresentava bem mais enxuta. Desta nova estrutura foram excludos vrios impostos que integravam o oramento federal de 1889, como os impostos de armazenagem de faris, de docas, de transportes e os incidentes sobre os subsdios e vencimentos recebidos dos cofres pblicos e tambm sobre os dividendos distribudos pelas sociedades annimas; e, das ento provncias, impostos como os dzimos de gneros alimentcios, subsdio literrio, taxa de viao em estradas provinciais, entre outros. Foram mantidos, por outro lado, tributos criados durante o perodo Colonial, mas que tiveram sua base de incidncia ampliada, como a taxa de selo alvar de 17 de junho de 1809 ou de indstrias e profisses fuso de impostos incidentes sobre lojas, casas de leiles e modas e sobre despachantes e corretores , assim como os impostos sobre o patrimnio e a transmisso de propriedade, que eram cobrados ou pelo poder central ou pelas provncias sisas dos bens de raiz, dcima dos legados e heranas, dcima dos rendimentos dos prdios urbanos e transmisso de propriedade. Alm desses, preservaram-se, com nomenclatura modificada, os principais impostos do Estado: o de importao, que os estados pleitearam inicialmente e o de exportao ex-direitos de entradas e sadas vigentes nos perodos Colonial e Imperial. interessante notar ter-se aberto mo, nessa estrutura, da instituio de impostos que, alm de j estarem sendo cobrados h algum tempo, transformarse-iam nas mais importantes fontes de receita para os cofres pblicos, na medida em que o pas avanou no processo de industrializao da economia, como os incidentes sobre o consumo de bens e sobre a renda. O Imposto de Consumo (IC), anteriormente cobrado sob a forma dos dzimos sobre as mercadorias em geral pescado, gado, embarcaes, azeite, tabaco etc. e, posteriormente, j com esta denominao, sobre mercadorias especficas sal, fumo e rap , e o Imposto de Renda, cobrado na forma de impostos, como os de novos e velhos direitos e, posteriormente, como subsdios e vencimentos. Tanto no caso do
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Imposto de Consumo como no do Imposto de Renda (IR), tal posio parecia decorrer da opinio, no consensual, de que sobre estes fatos geradores j incidia o Imposto sobre Indstrias e Profisses que havia sido estendido, desde 1867, para toda e qualquer atividade industrial ou profissional, e tambm o Imposto do Selo que, alm de cobrado, na sua origem, sobre quaisquer ttulos, folhas de livros, papis forenses e comerciais passou, com as mudanas feitas no sistema tributrio, entre 1865-1870, para garantir financiamento para a Guerra do Paraguai, a atingir, pelo sistema de estampilhas, todos os atos e transaes em que o capital viesse a se manifestar, sob a forma de valores e somas, de transmisso de uso e gozo de propriedade.
QUADRO 1
Constituio de 1891 distribuio das competncias tributrias, por unidades da Federao
Unio Sobre a importao de procedncia estrangeira Direitos de entrada, sada e estada de navios, sendo livre o comrcio de cabotagem s mercadorias nacionais, bem como s estrangeiras que j tenham pago imposto de importao Taxas de selo Taxas de correios e telgrafos federais Outros tributos, cumulativamente ou no, desde que no contrariem a discriminao de rendas previstas na Constituio Estados Sobre a exportao de mercadorias de sua prpria produo Sobre imveis rurais e urbanos Sobre a transmisso de propriedade Sobre as indstrias e profisses Taxas de selo quanto aos atos emanados de seus respectivos governos e negcios de sua economia Contribuies concernentes aos seus telgrafos e correios Outros tributos, cumulativamente ou no, desde que no contrariem a discriminao de rendas previstas na Constituio Municpios Atribuio de competncias a cargo dos estados
Fonte: Brasil (1891).
De qualquer forma, no se pode ignorar o fato de que, nesse perodo de elaborao e aprovao da nova Constituio, eram fortes os ventos liberais que sopravam em volta do mundo e que o paradigma terico dominante preconizava papis bem restritos para o Estado, limitando, consequentemente, o volume
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de recursos que ele poderia extrair do setor privado para cumprir suas tarefas, sob pena de provocar prejuzos para o sistema produtivo. Alm disso, tambm a lembrana, ainda viva, e a fadiga da sociedade dos impostos escorchantes e muitas vezes irracionais cobrados tanto na Colnia quanto no Imprio podem ter concorrido para influenciar os trabalhos dos constituintes na definio dessa estrutura. De qualquer modo, a autonomia concedida Unio para criar novos tributos, cumulativamente ou no, desde que no contrariasse a discriminao de rendas prevista no texto constitucional, garantiria que novos impostos poderiam ser institudos a qualquer tempo. Com o papel do Estado liberal restrito a poucas atividades, no deve causar estranheza o fato de se ter circunscrito suas receitas principalmente s derivadas do comrcio exterior atividades de importao e exportao , o motor dinmico da economia, poca, com poucos outros impostos incidindo sobre as atividades internas, cujos mercados de trabalho, renda e produto se encontravam em fase incipiente de formao. De fato, no final do sculo XIX, enquanto a agricultura respondia por algo em torno de 40% do produto interno bruto (PIB), a participao das exportaes alcanava mais de 20% na sua gerao, garantindo divisas para o pas cobrir suas necessidades de importaes de bens e servios, sendo que os impostos que sobre as ltimas incidiam representavam mais de 60% das receitas do Imprio. Neste contexto histrico e terico, a funo da tributao consistia precipuamente em prover o governo de recursos destinados para desempenhar suas limitadas atividades, inexistindo seu manejo como instrumento de poltica econmica voltado para outros objetivos. Do ponto de vista da discriminao de receitas para os estados, a Constituio de 1891 destinou-lhes o imposto de exportao, que o seu projeto original propunha ser extinto em 1898, devido s suas implicaes negativas para a concorrncia da produo nacional no mercado externo, tendo sua alquota sido limitada, por essa razo, em 30%; os impostos sobre o patrimnio imveis rurais e urbanos e sobre a transmisso de propriedade , que j eram, em geral, cobrados pelas provncias; e os impostos sobre as atividades de suas economias indstria e profisses e taxa de selo. Alm da superposio, nesta estrutura, de alguns tributos tambm cobrados pela Unio selo e loterias , a autonomia tambm a eles concedida, semelhana do que ocorreu com a Unio, para criar novos tributos no discriminados no texto constitucional, cumulativamente ou no, deixou uma importante porta aberta para a ampliao de suas receitas, desde que necessrio, com o risco, entretanto, de se instabilizar o sistema como resultado deste poder concorrente. Ao no discriminar, por outro lado, receita para os municpios, atribuindo tal responsabilidade aos estados, reforou as fontes dessa instabilidade pelas disputas de bases tributrias que poderiam ocorrer entre estes nveis de governo.
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Do ponto de vista do equilbrio federativo, no entanto, apesar de se ter concedido autonomia aos estados no somente no campo das competncias tributrias como em outras diversas reas poltica, financeira, administrativa e trabalhista no se teve, na elaborao da Constituio, preocupao em estabelecer mecanismos de redistribuio de receitas para compensar ou pelo menos atenuar as desigualdades econmicas e tributrias entre eles existentes. Como a atividade produtiva se concentrava predominante, poca, na regio Sudeste, notadamente em So Paulo e Minas Gerais e, em menor escala, no Rio de Janeiro e no Rio Grande do Sul, e o poder central, enfraquecido financeiramente e dominado pelas oligarquias regionais mais poderosas econmica e politicamente, que definiam, em seu benefcio, as principais medidas de poltica econmica, no dispunha, portanto, de condies para adotar medidas para essa finalidade, o que tambm no era recomendado pelo pensamento dominante sobre o papel do Estado e da tributao, a nova Federao transformou-se, na prtica, em uma Federao para poucos e o sistema tributrio em uma caixa de ressonncia desses conflitos, preservando e ampliando suas distores.
2.2 Crises, dficits pblicos e mudanas tributrias: a criao e o pequeno avano dos impostos internos
At 1930, tendo como motor dinmico da economia a atividade agroexportadora, o Brasil, altamente dependente do comrcio exterior tanto para a gerao de renda a realizao dos lucros do sistema como para suprir o Estado dos recursos necessrios para o cumprimento de suas funes, viu seus ciclos econmicos oscilarem ao sabor de dois tipos de choques externos, alm dos internos: os decorrentes das peridicas flutuaes da oferta e dos preos do caf, o principal produto de exportao, e os que tinham origem nas perturbaes da economia internacional, que afetavam a demanda dos pases centrais (FRITSCH, 1997, p. 34). Independentemente de sua origem, esses choques implicavam, para o pas, menores nveis de produo, exportaes, importaes, emprego, renda e, consequentemente, menor arrecadao para o Estado. Em decorrncia disso, aps uma dcada de estagnao que se seguiu instaurao do regime republicano, o pas conseguiu, entre 1901 e 1930, registrar taxas de crescimento do PIB superiores a 5% em apenas 13 anos, que foram rapidamente seguidas de reduo ou contrao do produto. Na primeira metade da dcada de 1900, aps o crescimento espetacular de 14,3% em 1901, seguiram-se anos de baixa expanso do PIB at 1905, devido poltica monetria altamente restritiva implementada pela administrao anterior Campos Sales e Joaquim Murtinho , que inibiu os ganhos que comeavam a ser colhidos com o crescimento das exportaes de borracha e com a vinda de investimentos europeus para a periferia; no ciclo que se seguiu at 1913, quando o abrandamento
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da poltica monetria propiciou melhor aproveitamento das favorveis condies externas, seguiram-se os anos da Primeira Grande Guerra Mundial (1914-1918), que paralisou os mercados dos pases centrais e a economia internacional; na recuperao que se iniciou em 1919 e avanou na primeira metade da dcada de 1920, foram, nessa etapa, as polticas restritivas implementadas por alguns pases centrais s voltas com fortes presses inflacionrias e hiperinflacionrias e, mais tarde, a grande crise mundial de 1929-1930 que se encarregaram de enfraquec-la e abort-la.1 No surpreende, assim, que as contas do governo federal tenham se mostrado permanentemente deficitrias, exceo de alguns poucos anos at 1907 e sua dvida crescido consideravelmente, mesmo com a separao entre a igreja e o Estado estabelecida na Constituio, o que reduziria os gastos pblicos (GOLDSMITH, 1986). Isso se explica por algumas razes: i) as acentuadas redues/ contraes da atividade econmica, neste perodo, prejudicaram as receitas pblicas, tendo a carga tributria bruta da economia, depois de ter atingido a mdia de 12,5% do PIB, entre 1900-1905, despencado para cerca de pouco mais de 7%, entre 1916-1925, e fechado a dcada de 1930 prxima a 9%, o que obrigou o governo a lanar mo de um crescente endividamento para financiar seus desequilbrios; ii) liberal na aparncia e intervencionista na prtica, o Estado brasileiro realizaria inmeras operaes de salvamento do setor cafeeiro nos perodos de crise, visando sustentar seus preos no mercado internacional e proteger os nveis de renda dos exportadores, o que aumentou expressivamente seus gastos, no conhecido processo de socializao das perdas; e iii) como boa parte da dvida pblica era de origem externa, as polticas de desvalorizao da moeda nacional implementadas para proteger/favorecer o setor exportador implicavam aumento de seus encargos financeiros e, consequentemente, de seus desequilbrios fiscais.2 Diante desse quadro, com os impostos sobre o comrcio exterior prejudicados, o governo comeou gradativamente a explorar os impostos internos para fortalecer suas receitas, embora as mudanas introduzidas no sistema no tenham encontrado terreno frtil para produzir resultados satisfatrios que permitissem o equacionamento dos desequilbrios em suas contas, dada a ainda pequena dimenso do mercado de consumo interno e dos baixos nveis de renda do pas. Ainda em 1891, valendo-se da autonomia que lhe foi concedida pela Constituio de criar novos impostos, desde que nela no discriminados, a Lei no 25, de 30 de dezembro, instituiria o Imposto de Consumo, bem como os critrios de sua incidncia, para os artigos de fumo. A partir da, sua base foi sendo gradativamente alargada, a ela sendo incorporados novos produtos, como bebidas (1895),
1. Para uma anlise mais aprofundada dessa evoluo da economia, neste perodo, ver o trabalho de Fritsch (1997). 2. De acordo com Goldsmith (1986), cerca de 70% da dvida do governo federal era, entre 1900 e 1930, de origem externa.
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fsforos (1897), vinhos estrangeiros (1904), caf torrado (1906), louas e vidros (1914), pilhas eltricas (1918), at ter estendida sua incidncia para praticamente todo o universo de produtos na dcada de 1930 (AMED; NEGREIROS, 2000). Da mesma forma, no governo Campos Sales (1898-1902), quando vrias medidas na rea fiscal foram adotadas para conter os dficits pblicos e viabilizar o programa de estabilizao implementado, poca, o Imposto do Selo foi aumentado e, em uma medida inovadora, o governo determinou o uso de estampilhas nos produtos transacionados, para a Unio dispor de maior controle sobre a circulao de mercadorias no pas, o que valeu a Campos Sales o apelido de Campos Selo, bem de acordo com a ironia com que a populao costuma premiar os governantes que adotam medidas que oneram seu oramento (AMED; NEGREIROS, 2000). Em 1922, o Imposto de Renda, que havia sido descartado nos trabalhos de elaborao da nova Constituio, pelo seu aparente carter concorrencial com o Imposto sobre Indstrias e Profisses, seria, finalmente, criado pela Lei no 4.625, de 31 de dezembro. Cobrado desde 1843 sobre os vencimentos recebidos dos cofres pblicos com alquotas progressivas que variavam de 2% a 10% Lei no 317, de 21 de outubro de 1843 , posteriormente reduzidas alquota nica de 3% Lei no 1.507, de 16 de setembro de 1867 , este imposto tivera sua incidncia estendida, em 1867, tambm para os dividendos distribudos pelas sociedades annimas, razo de 1,5%. No tendo integrado a estrutura tributria aprovada na Constituio, nem por isso deixou de ampliar gradativamente seu campo de incidncia, especialmente medida que aumentava a necessidade de recursos pelo Estado. Estudo da Comisso de Reforma do Ministrio da Fazenda, de 1966, aponta que, em 1917, j era possvel detectar seu gravame sobre as hipotecas; em 1920 sobre o lucro lquido das atividades fabris; em 1921 sobre o lucro lquido do comrcio; e, em 1922, sobre o lucro lquido das profisses liberais. Com sua criao, sua cobrana foi estendida para os rendimentos de todas as pessoas fsicas e jurdicas do pas, estabelecendo-se, com a sua regulamentao, em 1923, alquotas progressivas que variavam de 0,5% a 8%, sem diferenciar, contudo, os rendimentos do capital e do trabalho. Apesar da correo feita nessa sistemtica de incidncia do imposto em 1925 Lei no 4.984, de 21 de dezembro de 1925 , quando os rendimentos foram divididos em cinco categorias e estabelecidas alquotas proporcionais de acordo com a sua natureza, complementadas por uma tabela progressiva, que variava de 0,5% a 10%, incidentes sobre o conjunto dos rendimentos ou sobre a renda global arrecadao continuaria inexpressiva por um bom tempo. Isso se devia mais do que incipincia das atividades econmicas internas e dos mercados urbanos, ao fato de se ter isentado, de um lado, desde a sua criao, os rendimentos auferidos pela atividade agropecuria o setor lder do crescimento, poca, que poderia
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dar mais contribuio para torn-lo uma fonte de receita mais importante para o Estado e, de outro, os descontos, que alcanavam at 75% do imposto devido, concedidos para os contribuintes que efetuassem seu pagamento no prazo previsto para o seu recolhimento. Ainda em 1922 seria criado o Imposto sobre Vendas Mercantis (IVM), precursor do Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC), de 1934, e do futuro e atual Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS). Com sua competncia atribuda Unio, este imposto foi criado mais para atender s solicitaes dos comerciantes do pas em especial os do Rio de Janeiro , que, sentindo-se desprotegidos pelo fato de as faturas emitidas terem perdido as caractersticas de um ttulo de crdito o que os protegia perante os compradores, desde que por eles assinadas com o disciplinamento das notas promissrias e letras de cmbio, pressionaram o governo para a criao de um ttulo que, legitimado, alm de constituir garantia de seu crdito, facilitaria seu desconto nos bancos. Este ttulo surgiu na forma da duplicata de fatura e, em troca, os comerciantes concordaram com a criao de um imposto geral incidente sobre as vendas realizadas vista ou a prazo, alquota inicial de 0,25%. Com uma base restrita de incidncia, este imposto s ganharia relevncia depois de 1934, quando passaria a ser cobrado sobre as vendas e consignaes de produtos em geral, inclusive agrcolas. Apesar dessas mudanas na estrutura tributria, nem a carga tributria se elevou expressivamente nem o Estado reduziu, de forma importante, sua dependncia dos impostos externos, assim como os impostos diretos pouco viram avanar sua participao na arrecadao. Como mostra a tabela 1, no final da dcada, a carga tributria, que havia atingido o nvel de pouco mais de 7% do PIB no perodo 1916-1925, situou-se pouco acima de 9% em 1929, com os impostos indiretos respondendo por 86% da arrecadao e os impostos diretos por apenas 14%. Um nvel ainda distante dos que haviam sido obtidos at o incio da Primeira Grande Guerra Mundial em 1905 e 1907, a carga tributria situou-se em torno de 15% do PIB , perodo em que era ainda mais expressiva a participao da tributao indireta na gerao de receita. Considerando apenas a receita da Unio, possvel constatar, na tabela 2, que o Imposto de Renda responderia, em 1929, por apenas 4,5% do total arrecadado, cabendo 80% apenas aos impostos de importao e de consumo.
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TABELA 1
Carga tributria bruta e sua distribuio entre impostos diretos e indiretos 1900-1930
(Em % do PIB) Perodos (mdia) 1900-1905 1906-1910 1911-1915 1916-1920 1921-1925 1926-1930 Fonte: FIBGE (2006). Carga tributria (% do PIB) 12,59 12,41 11,14 7,00 7,53 8,89 Composio dos tributos (% do PIB) Indiretos 11,35 11,18 9,96 6,07 6,58 7,68 Diretos 1,24 1,23 1,18 0,93 0,95 1,21
TABELA 2
(Em %) Ano 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930
Composio da arrecadao federal 1923-1930

Tributos Importao 50,3 51,9 56,0 47,8 53,5 55,2 54,8 50,2 Consumo 29,8 27,3 24,2 30,1 26,5 25,9 25,2 28,3 Renda e proventos 5,1 2,2 2,6 2,9 4,0 4,0 4,5 5,0 Selos e afins 14,7 18,5 17,1 19,0 15,9 14,8 15,3 16,4 Outros tributos 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,1 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Tanto as peridicas crises da economia brasileira, provocadas principalmente pelo estrangulamento externo, como a predominncia do setor externo como lder do crescimento, no meio de um pacto oligrquico que restringia as atividades do Estado s polticas de seu interesse, ajudam a entender esse comportamento da carga tributria, bem como a composio de seus tributos. Mesmo que se pretendesse fortalecer as receitas governamentais, este esforo tenderia a esbarrar em inevitveis limites dados tanto pela estrutura econmica e pelos baixos nveis de renda da populao3 como pela capacidade de resistncia dos setores agrrios representados no aparelho do Estado ao aumento de sua contribuio para os cofres pblicos. O fato que nessa estrutura ainda no eram significativos os
3. Para se ter uma ideia destes nveis, o PIB per capita situou-se, em 1930, em R$ 1,78 mil contra R$ 1,01 mil em 1900, ambos cotados a preos de 2008, conforme dados do Ipeadata.
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espaos, como indicam os resultados registrados at 1930, nem para tornar predominantes os impostos incidentes sobre as atividades internas nem para tornar mais expressivos os impostos diretos, mais especificamente o Imposto de Renda, na arrecadao, o que poderia melhorar o perfil de distribuio do nus tributrio entre os membros da sociedade. Alm da situao econmica, o aparato institucional da mquina arrecadadora era despreparado para combater a sonegao e garantir a cobrana eficiente dos tributos, o que tambm ajuda a explicar os baixos nveis de arrecadao. Criada em 1909, a Diretoria da Receita Pblica, que substituiu a Diretoria de Rendas Pblicas, de 1892, era um exemplo de estrutura administrativa esdrxula, incompleta e inadequada para a misso do fisco. De acordo com estudo realizado pela Fundao Getulio Vargas (FGV) para o Sindireceita (2005, p. 18-19), seus chefes eram nomeados em carter efetivo, [sendo], portanto, indemissveis e os conselhos dos contribuintes restritos aos do Imposto de Renda e do Imposto de Consumo, com os demais tributos federais desguarnecidos dessa instituio. Alm disso, com uma estrutura de administrao de impostos herdada do Imprio que conheceria poucas transformaes e que tinha nas atividades do comrcio exterior de exportao e importao seus principais impostos no se encontrava preparada, e capacitada, para cobrar os impostos que comeavam a incidir sobre as atividades internas. Em relao s relaes federativas, o perodo foi de permanente tenso entre os estados e a Unio, especialmente na disputa de bases tributrias mal definidas na legislao, acirrando os conflitos na busca por maior arrecadao, com prejuzos para a economia. Foi assim com a Taxa de Selo, que no teve muito bem definido o que seriam os atos relativos s economias dos estados para o seu gravame, com o Imposto de Exportao, para o qual no se estabeleceu, com preciso, a proibio de sua cobrana nas mercadorias transacionadas entre os estados, e que constitua importante fonte de arrecadao, principalmente para os que no exportavam para o exterior e com o Imposto de Importao, que foi cobrado at 1931 ano em que foi abolido sobre a importao de procedncia nacional. A crise econmica e mundial que se manifestou em 1929, inicialmente com o crash da Bolsa de Nova Iorque, e conduziu a economia mundial, nos anos seguintes, para uma profunda depresso, ao derramar fortemente seus efeitos no Brasil, com a queda dos preos e das exportaes do caf, enfraqueceria o pacto poltico que se formou na Primeira Repblica, por meio da poltica dos governadores, e abriria o caminho para importantes transformaes nos campos poltico, institucional e econmico. Da Aliana Liberal que se formou, poca, reunindo as foras polticas de Minas Gerais, do Rio Grande do Sul, da Paraba e os grupos de oposio ao governo, contra as pretenses do presidente Washington
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Lus de conduzir outro paulista, Jlio Prestes, presidncia, caminhou-se para a deflagrao da Revoluo de 30, que garantiu a chegada de Getlio Vargas ao poder, rompendo-se com a aliana poltica anterior e inaugurando um perodo de novas articulaes e de um novo desenho para o papel do Estado. Da crise econmica que continuou avanando, neste incio, acentuando o desequilbrio externo da economia brasileira, surgiriam as condies para o pas acelerar o processo de industrializao e modificar o seu padro de acumulao, com as atividades internas assumindo a liderana do crescimento e passando a comandar os ciclos econmicos. Essas mudanas refletir-se-iam sobre a estrutura tributria, modificando tanto sua dimenso como sua composio. o que se analisa em seguida.
3 CENTRALIZAO, ESTADO DESENVOLVIMENTISTA E INDUSTRIALIZAO: 1930-1964 3.1 1930-1945: Vargas, Estado unitrio autoritrio e a mudana no padro de acumulao
Na prtica, a Constituio de 1891 acabou em 1930. At 1934, quando foi promulgada a nova Constituio, o pas foi governado por decretos editados pelo governo provisrio, liderado por Getlio Vargas, que se constituiu como resultado da Revoluo de 1930 e dissolveu, por meio do Decreto no 19.398, de 11 de novembro deste ano, o Congresso Nacional, as assembleias legislativas estaduais e as cmaras municipais, substituindo, tambm, os governadores dos estados por interventores nomeados pela presidncia. Toda a legislao existente continuou em vigor, desde que no conflitasse com as disposies legais do novo governo. De acordo com Moraes (FRANCISCO NETO, 2008, p. 113-114) pouco se fez [neste interldio] em matria tributria, no havendo cogitao alguma para reformas tributrias. Alteraes mais importantes nessa matria seriam de responsabilidade de uma assembleia constituinte que iria elaborar nova Carta Magna para o Brasil, to logo restabelecida a normalidade democrtica, o que s ocorreria em 1933. Os dois principais desafios do novo governo, em meio aos conflitos polticos que se intensificaram com a Revoluo Constitucionalista de 1932, foram, de um lado, o de desmontar as estruturas institucionais do Estado oligrquico, que garantiam poder excessivo para as principais oligarquias regionais, o que colocou, em marcha, um forte movimento de centralizao do poder e das instncias decisrias sobre as atividades econmicas no poder central, em oposio forte descentralizao do perodo anterior; de outro, o enfrentamento da crise econmica iniciada em 1929-1930, que se aprofundou nos anos seguintes, conduzindo a economia mundial para uma depresso, e cujos efeitos, no Brasil, poderiam minar suas foras.
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No foram desafios pequenos, dada a situao econmica e poltica da poca, especialmente por que as medidas a serem adotadas exigiriam volumes apreciveis de recursos, com o que, definitivamente, o Estado brasileiro no contava. Os estragos produzidos pela crise no tecido econmico foram mais evidentes no trinio 1929-1931. Depois de registrar uma taxa robusta de crescimento de 11% no binio 1927-1928 a economia viu esta declinar para 1,1% em 1929 e encolher 2,1% e 3,3% em 1930 e 1931. Os maiores efeitos da crise se fizeram sentir principalmente sobre os preos das exportaes, cujos valores ingressaram em uma trajetria de queda, a partir de 1929, caindo de US$ 473 milhes em 1928 para US$ 179,4 milhes em 1932 (queda de 60%), provocando um forte estrangulamento externo da economia, que se manifestou na queda ainda mais espetacular das importaes. Tendo atingido US$ 388 milhes em 1928 elas foram reduzidas para US$ 92,8 milhes em 1932 (queda nominal de 75%).4 Ou seja, as duas principais fontes de receita dos governos federal e estaduais enfraqueceram-se, em um momento em que mais se precisava contar com recursos para a implementao de polticas anticclicas, o que s foi atenuado por que os impostos internos aumentariam sua importncia na estrutura da arrecadao, mais do que compensando o declnio dos externos. Na mdia anual, a carga tributria saltou de 8,89% no perodo 1926-1930 para 10,2% em 1931-1935. Nessas condies, a poltica econmica do governo provisrio, de acordo com a interpretao de Furtado (1975), teria sido decisiva, de um lado, para sustentar a demanda com a implementao de polticas expansionistas de gastos, principalmente na compra, para destruio de estoques de caf, visando impedir quedas mais significativas de seus preos, mesmo que incorrendo em elevados dficits oramentrios de acordo com Abreu (1997, p. 80), entre 1931-1933 estes se mantiveram acima de 12% dos gastos agregados, tendo alcanado 40% em 1932; e, de outro, pela imposio de vrios controles sobre as importaes, para mitigar o estrangulamento externo, proteger a indstria nacional e garantir respostas para a demanda interna, o que foi facilitado pela existncia de uma capacidade ociosa prvia instalada na economia nos anos anteriores. Tais medidas, ao fortalecerem a industrializao e o mercado interno, teriam propiciado ao Brasil dar incio ao deslocamento do centro dinmico da economia para dentro do pas no processo conhecido como substituio de importaes, reduzindo a dependncia da demanda externa. Como resultado, em meio depresso mundial, a recuperao da economia teria incio j em 1932, quando o PIB cresceu 4,3%, acentuando-se no binio seguinte, ao registrar-se uma taxa mdia anual de 9% de expanso. Com o avano das atividades econmicas internas e a redu4. De acordo com Abreu (1997, p. 74), como os preos de importao em mil ris cresceram 6% [e] os de exportao caram 25% (), os termos de intercmbio sofreram uma deteriorao de 30% e a capacidade de importar 40%.
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o progressiva da importncia do comrcio exterior na economia, ampliaram-se, progressivamente, as bases da tributao para os impostos internos aumentarem sua participao na estrutura da arrecadao. Por outro lado, para levar frente o projeto de desmonte das estruturas do Estado oligrquico e transferir para o poder central instncias importantes em que se tomavam decises estratgicas de poltica econmica, o que era tambm fundamental para a implementao de polticas de mbito nacional, deu-se incio criao de autarquias e agncias descentralizadas, vinculadas esfera federal e financiadas, em geral, por fundos vinculados, cujos recursos, oriundos de percentuais fixos cobrados por unidade fsica de cada produto a elas associados, independiam do oramento fiscal. Como decorrncia, vrias atividades antes sob o controle dos estados foram sendo transferidas para a rbita central, atenuandose, tambm com isso, as limitaes do sistema tributrio da poca, processo que se acentuaria nas dcadas de 1940 e 1950, da criao do Instituto de Valorizao do Caf (IVC) e do Instituto Acar e do lcool (IAA), em 1931, avanar-seiam na criao do Instituto Nacional do Mate (1938), do Sal (1940), do Pinho (1941), da Marinha Mercante, do Leite (1942), entre outros, prtica que foi se generalizando, a ponto de associar-se imediatamente o surgimento de uma autarquia criao de um fundo para o seu financiamento. Com isso, conseguiu-se desalojar o poder estadual dessas estruturas, nelas acomodar os distintos interesses cooptados e reunidos em torno do projeto poltico de Vargas conhecido como Estado de compromisso, que no se vinculava a um setor especfico, e abrir mo de mudanas tributrias arrojadas que poderiam minar as bases do novo pacto poltico estabelecido.5 Tambm importante para tornar mais eficiente a cobrana de tributos do governo federal, neste perodo, foi a reforma que se realizou, em 1934, na estrutura da instituio responsvel por sua administrao. Nas mudanas realizadas, a Diretoria de Receita Pblica, de 1909, foi substituda pela Direo-Geral da Fazenda Nacional (DGFN), a qual passou a ser integrada por trs departamentos: de Rendas Internas, de Rendas Aduaneiras e do Imposto de Renda. Com isso, todos os impostos federais passaram a contar, o que no ocorria anteriormente, com cobertura nas reas de fiscalizao, arrecadao e apoio administrativo, com essas atividades sendo distribudas e alocadas nos respectivos departamentos. Contudo, apesar de se contemplar, pela primeira vez, uma direo especializada para as alfndegas e tambm para os impostos internos, o tratamento conferido a esses rgos na forma de departamentos, operando de forma estanque, conduziria superposio e duplicao de funes e inevit5. Para uma anlise detalhada da evoluo dessas autarquias e desses fundos e do avano da administrao descentralizada neste perodo, ver o trabalho de Prado (1985).
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vel rivalidade entre seus quadros, prejudicando sua misso e aumentando seus custos. Uma estrutura que, no entanto, apesar destes problemas se manteria praticamente a mesma at a dcada de 1960, quando comearia a sofrer uma profunda reformulao. Com a economia em franca recuperao, com a expanso sendo comandada pelas atividades internas, e, superada a crise provocada pela Revoluo Constitucionalista de 1932, realizaram-se, em 3 de maio de 1933, eleies para a formao de uma assembleia constituinte responsvel pela elaborao da nova Carta Magna para o pas, a qual, instalada em novembro de 1933, teve concludos seus trabalhos no dia 16 de julho de 1934, com a sua promulgao. Como nota Costa (2009), na definio do novo sistema tributrio o debate sobre o sistema de partilha tambm foi dominante, mas realizado em um nvel superior ao que se observara na Assembleia Constituinte de 1891, com a apresentao, inclusive, de dados e informaes confiveis de seus resultados e problemas. Diferentemente tambm do que ocorrera naquela, teria tambm havido, nesta, alguma preocupao em identificar os efeitos dos tributos sobre a economia e o contribuinte. O quadro 2 apresenta a estrutura que terminou sendo aprovada nesta Constituio. As principais alteraes no sistema no tocante sua estrutura foram as seguintes: i) a constitucionalizao dos impostos de renda e consumo, de competncia federal, que haviam sido criados por lei ordinria; ii) o desmembramento e a distino dos impostos sobre a transmisso da propriedade causa mortis e inter vivos; iii) a criao do imposto sobre combustveis destinado aos estados; iv) a transformao do imposto sobre vendas mercantis no imposto sobre vendas e consignaes; e v) a criao do imposto de licena. Em relao distribuio das competncias a principal e importante inovao para o federalismo foi a atribuio constitucional aos municpios, pela primeira vez, de um campo prprio de competncias, com uma estrutura de cinco tributos e de sua participao com os estados, em partes iguais, na arrecadao do Imposto sobre Indstrias e Profisses. Os estados foram beneficiados com o imposto de consumo de combustveis e a transferncia do imposto sobre vendas mercantis, transformado em vendas e consignaes, com base significativamente alargada e de incidncia cumulativa, para seu campo de competncia. Alm disso, foi lhes permitido exercer poder concorrente com a Unio na criao de novos impostos, vedando-se, contudo, a bitributao, prevalecendo, em caso de impostos dessa natureza, o criado pela Unio. Unio apenas coube, adicionalmente, os impostos de renda e consumo j existentes. No que se refere preocupao com os efeitos dos impostos sobre a atividade econmica, a limitao da alquota do imposto de exportao em 10% foi a principal mudana realizada, feita com o claro objetivo de garantir maior
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competitividade no mercado externo para o produto nacional. Este imposto continuou, contudo, sendo cobrado sobre o valor das mercadorias transacionadas entre os estados brasileiros, apesar da expressa proibio, no Art. 17, inciso IX, de ser vedada a cobrana de impostos interestaduais () e intermunicipais em territrio nacional.
QUADRO 2
Constituies de 1934 e 1937 distribuio das competncias tributrias, por unidades da Federao
Constituio de 1934 Unio Importao Renda, exceo da renda cedular sobre imveis Consumo, exceto os combustveis de motor a exploso Transferncias de fundos para o exterior Selo sobre atos emanados do governo e negcios de sua economia Impostos de competncia residual, proibida a bitributao Taxas Estados Propriedade territorial, exceto a urbana Transmisso da propriedade causa mortis Transmisso da propriedade imobiliria, inter vivos, inclusive a sua incorporao ao capital e sociedade Consumo de combustveis de motor a exploso Vendas e consignaes Exportao, alquota mxima de 10% Indstrias e profisses, dividido em partes iguais com os municpios Selo sobre atos emanados do governo e negcios de sua economia Impostos de competncia residual, proibida a bitributao, prevalecendo o cobrado pela Unio Taxas Importao Renda Transferncias de fundos para o exterior Consumo Sobre atos emanados do governo e negcios de sua economia Impostos de competncia residual, proibida a bitributao Taxas Estados Propriedade territorial, exceto a urbana Transmisso da propriedade causa mortis Transmisso da propriedade imobiliria, inter vivos, inclusive a sua incorporao ao capital e sociedade Transferido para a competncia da Unio e integrado ao Imposto de Consumo Vendas e consignaes Exportao, alquota mxima de 10% Indstrias e profisses, dividido em partes iguais com os municpios Selo sobre atos emanados do governo e negcios de sua economia Impostos de competncia residual, prevalecendo o criado pela Unio Taxas (Continua) Constituio de 1937 Unio

(Continuao) Constituio de 1934 Municpios Licenas Imposto predial e territorial urbano Diverses pblicas Imposto cedular sobre a renda de imveis rurais Taxas Fonte: Brasil (1934, 1937). Licenas Imposto predial e territorial urbano Diverses pblicas Transferido para a Unio e integrado ao IR Taxas Constituio de 1937 Municpios
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Alm de reforar, portanto, o campo de competncia dos estados, alargando suas bases de financiamento, principalmente por meio do IVC, a Constituio tambm premiou os municpios ao destinar-lhe impostos prprios e garantir sua participao na arrecadao do Imposto sobre Indstrias e Profisses. Por isso, no nenhum exagero dizer que tenha sido benfica para a Federao, dada a distribuio mais equilibrada de receitas, mas isso no significa que a Unio tenha sido sacrificada. Embora o imposto de importao tenha ingressado em uma rota de declnio relativo, os principais impostos internos renda e consumo aumentavam sua participao na estrutura tributria com o avano do mercado interno na gerao do produto. E, o que costuma passar despercebido nas anlises feitas sobre o novo sistema, talvez to ou mais importante do que fortalecer financeiramente os municpios e as bases da Federao, era altamente funcional para o projeto poltico de Vargas, pois, ao reduzir a dependncia daqueles dos estados, enfraquecia seu poder de influncia e deixava o caminho mais livre para o poder central costurar melhor as alianas polticas. Apesar do bom momento vivido pela economia brasileira em meio severa crise mundial a taxa de crescimento mdio do PIB atingiu, entre 19331937, o nvel de 7,5% e das melhores perspectivas abertas com o restabelecimento do regime constitucional, esse perodo durou pouco, como aponta Oliveira (2007):
() o sopro democrtico que percorreu o pas nos primeiros anos da dcada e circulou, ainda que brandamente na Constituio de 1934, comeou a perder fora com os embates travados entre os quadros da Ao Integralista Brasileira (AIB), da direita, e a Ao Libertadora Nacional (ALN), da esquerda, e foram paralisados com o movimento conhecido como Intentona Comunista, em 1935, que forneceu a justificativa para o golpe de Estado dado por Vargas, em 1937, instaurando no pas o que ficou conhecido como Estado novo um regime autoritrio que se manteria at 1945.
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Com o Estado novo, as liberdades democrticas foram novamente suprimidas: as eleies e os partidos polticos foram suspensos; o Congresso Nacional, as assembleias estaduais e as cmaras municipais dissolvidas; e os governos dos estados, bem como os prefeitos municipais passaram, reeditando o perodo Imperial, a ser nomeados pelo presidente da Repblica. Com a Constituio outorgada de 1937, que estabeleceu os contornos jurdicos do novo regime, Vargas dotou-se de poder constituinte e transformou-se em uma constituio viva, remendando-a a seu bel-prazer e de acordo com seus interesses. Ainda como nota Oliveira (2007), () embora a Federao tenha nela sido formalmente mantida, ajustando a de 1934 nova ordem que se instaurou, o fato que no passava de uma fico. Em contrapartida, a centralizao poltica avanou, transformando o Estado em fonte exclusiva de poder. interessante notar, contudo, no ter ocorrido uma centralizao no campo das competncias tributrias e administrativas entre as esferas de governo, o que estaria mais de acordo com o novo regime. Como possvel deduzir da anlise do quadro 2, a Constituio de 1937 manteve praticamente intacta a mesma estrutura da Constituio de 1934. Apenas transferiu dos estados para o campo de competncia da Unio o imposto de consumo sobre combustveis de motor a exploso, que vinha sendo cobrado desordenadamente por aquela esfera, estendendo, inclusive, sua incidncia para a energia eltrica, e retirou dos municpios o imposto cedular sobre a renda de imveis rurais. Alm disso, mais devido preocupao com os efeitos dos impostos sobre a economia, deu maior clareza, no Art. 25, proibio da cobrana do imposto de exportao nas transaes realizadas entre os estados, o qual s terminou efetivamente sendo extinto em 1940. Como tambm constata Lopreato (2002, p. 27) a nova estrutura tributria no se diferenciou da anterior no que se refere distribuio regional e intergovernamental da receita tributria. Procurando compreender por que isso teria ocorrido, com o governo central renunciando possibilidade de enfraquecer financeiramente os estados e municpios e submet-los mais facilmente ao seu comando, Lopreato (2002, p. 29) considera que, mesmo no regime autoritrio de Vargas, teria sido necessrio, para sua sustentao, refazer pactos e negociar acordos com as foras polticas estaduais, reconstruindo o pacto oligrquico em novas bases, tendo frente interventores, e articulando-se com o governo central forte. possvel. Mas o fato que Vargas detinha o controle absoluto das unidades federadas, via interventores e departamentos de administrao dos servios pblicos, os Daspinhos que substituram os legislativos estaduais, e, a rigor, poderia at mesmo no ter seguido este caminho, embora com mais riscos. No se deve por isso descartar a hiptese de que pode ter pesado nessa deciso a avaliao de que os ganhos que poderiam ser obtidos no reordenamento do sistema tributrio no seriam suficientes para propiciar, ao Estado, a tarefa que se propunha empreender, no compensando os riscos polticos que tal medida representaria. Por isso, pode ter-se considerado mais ade-
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quado dispensar alteraes conflituosas no campo das competncias tributrias, mantendo soldados os interesses regionais nessa questo, e articulado, em outras bases, as condies de financiamento para o papel que o Estado iria desempenhar na economia a partir do advento do Estado novo. A reorientao do papel do Estado que se observou a partir de 1930, com a criao e transferncia para o poder central das agncias governamentais com objetivos regulatrios, visando reverter a forte descentralizao do perodo anterior e quebrar o poder das elites estaduais, avanou na primeira metade dessa dcada, com a sua interveno nas operaes de compras dos estoques de caf poltica identificada por alguns autores como de natureza pr-keynesiana de demanda agregada , e se acentuou a partir de 1937, quando o mesmo Estado assumiria a responsabilidade de dar incio constituio da indstria de base no pas e comear a remover os principais bices que barravam um curso mais suave para o processo de industrializao. De um Estado com atividades mais de cunho regulatrio na esfera econmica, que foram tambm fortemente ampliadas no Estado novo com a criao de uma infinidade de novas autarquias, conselhos e agncias descentralizadas inseridas no aparelho central, ele tambm assumiria, a partir deste perodo, o compromisso com a constituio das bases necessrias para o pas fazer avanar o seu processo de industrializao, libertando-se, gradativamente, dos recorrentes estrangulamentos externos que enfrentava. Assumiria, dessa forma, o papel de Estado desenvolvimentista, antecipando-se tambm s ideias cepalinas sobre a sua misso, especialmente em pases subdesenvolvidos, de libertar o pas do atraso e da misria. Nascem da, nessa fase, empresas que seriam cruciais para impulsionar o processo de industrializao. O projeto de instalao no pas de uma usina integrada, que se materializar na criao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN), em 1941, em meio Segunda Grande Guerra Mundial, com financiamento norte-americano, cujas operaes s comeariam, no entanto, em 1946; da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), em 1942; da Companhia Nacional de lcalis (CNA) e da Fbrica Nacional de Motores (FNM), em 1943; e da Acesita, em 1944, para a produo de aos especiais, ao mesmo tempo que se deslancharam vrios projetos para aumentar a oferta de energia no pas, a exemplo da criao da Hidroeltrica de So Francisco (CHESF), em 1945. Sem dispor de condies adequadas de financiamento interno e com os fluxos de capitais internacionais paralisados desde a crise de 1930, a ao do Estado foi limitada para esses propsitos, tendo continuado a lanar mo para o financiamento das agncias e dos rgos regulatrios que se multiplicaram, a partir da dcada de 1940, da cobrana de taxas especficas vinculadas atividade econmica do setor caf, acar, mate, pinho, sal, entre outras , independentes do
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oramento fiscal; da emisso primria de moeda para a cobertura dos elevados dficits oramentrios da poca, especialmente a partir de 1942 aproveitando as relaes de boa vizinhana com os Estados Unidos no perodo da guerra, para a obteno de financiamento junto ao Export-Import Bank of the United States (EXIMBANK) para a construo da CSN (PRADO, 1985). No campo tributrio foram poucas as mudanas realizadas no perodo, mesmo porque, independentemente da crise econmica provocada pela guerra, as bases da tributao interna ainda no haviam se alargado o suficiente para permitir alteraes mais drsticas em sua estrutura. De qualquer forma, duas alteraes mais relevantes merecem ser destacadas pelo que representaro em termos de fortalecimento dos impostos internos e da capacidade de financiamento do Estado: a incluso no sistema federal, sob a forma de imposto nico, de todos os tributos incidentes sobre os combustveis e lubrificantes, em 1940, e a reorganizao da estrutura de administrao do Imposto de Renda, em 1942. A importncia da lei de criao do Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes (IUCL), Lei Constitucional no 4, de 20 de setembro de 1940 e Decreto-Lei no 2.615, de 21 de setembro de 1940, foi que se vetou, de um lado, a cobrana do IVC que vinha sendo feita pelos estados sobre o mesmo produto e se assegurou, de outro, que parcela de seus recursos, que seria destinada para os estados e municpios, estaria vinculada a investimentos na rea de transportes, alimentando o Fundo Rodovirio dos Estados e Municpios, criado poca, enquanto a da Unio representaria receitas que poderiam ser livremente despendidas pelo governo federal.6 Este imposto representou, do ponto de vista tributrio, a primeira vinculao de receitas introduzida no sistema para o financiamento de uma atividade especfica, e, no tocante s relaes federativas, a criao do primeiro mecanismo de cooperao intergovernamental. A reforma administrativa do Imposto de Renda foi realizada em 1942 Decreto-Lei no 4.178, de 13 de maro de 1942 e consistiu, entre outras mudanas: i) no estabelecimento da obrigatoriedade de fornecimento, por parte de determinados rgos, de valiosas informaes cadastrais para o fisco; ii) na exigncia de apresentao, pelas pessoas fsicas e jurdicas, de comprovantes do pagamento do Imposto de Renda em determinadas operaes; iii) na definio da obrigatoriedade da prestao de informaes, pelos contribuintes, dos rendimentos pagos ou creditados a terceiros; e iv) mais importante, contudo, foi a profunda descentralizao realizada na sua estrutura de administrao, reorganizao de sua diviso, ampliao das delegacias regionais e instalao das delegacias seccionais,
6. S em 1949, quando se criou o Fundo Rodovirio Nacional (FRN), substituto do Fundo Rodovirio dos Estados e Municpios, extinto em 1945, a arrecadao do IUCL passaria a ser inteiramente vinculada s aplicaes no setor rodovirio (PRADO, 1985).
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aprimorando-se a estrutura administrativa de 1924 e descentralizando os seus servios. Como parte do esforo de guerra, seria tambm criado, em 1943, um imposto incidente sobre lucros extraordinrios, o que, com a reforma administrativa realizada, propiciaria ao Imposto de Renda aumentar expressivamente sua participao na estrutura tributria (FGV; COMISSO, 1966). Com a guerra, as taxas espetaculares de crescimento do PIB alcanadas entre 1932-1936 entraram em declnio, arrastando o pas para uma recesso entre 1939-1942, da qual se recuperou a partir de 1943, contando principalmente com a expanso mais vigorosa da atividade industrial. Devido a esse quadro e tambm ausncia de alteraes mais significativas no sistema de tributao, a carga tributria se manteve, entre 1941-1945, praticamente no mesmo nvel do quinqunio anterior, tendo atingido, na mdia anual, 12,7% do PIB. Sua composio, no entanto, no final deste perodo mudara radicalmente, como se constata pelo exame da tabela 3. Enquanto em 1931, os impostos diretos respondiam por apenas 17% da arrecadao total, em 1945 essa participao aumentara para 33%. No caso da receita tributria federal, essa mudana seria ainda mais evidente. O Imposto de Importao, que respondia, em 1935-1937, por 50% da arrecadao, viu esta participao declinar acentuada e aceleradamente a partir do final da dcada com o incio da guerra, a contrao do mercado mundial, a perda de fora da produo, a exportao cafeeira e o consequente estrangulamento externo da economia brasileira, enquanto avanavam as atividades econmicas internas, estimuladas pelos ganhos obtidos com o processo de substituio de importaes, e viabilizavam-se os impostos sobre elas incidentes. Em 1945, enquanto o Imposto de Importao participou com apenas 14,5% no total da receita federal, a do Imposto de Consumo chegou a 40% e, mais importante, a do Imposto de Renda saltou de 8%, em 1935, para 33% nesse ano, beneficiada pela expanso dos empregos urbanos e dos lucros das empresas e, principalmente, pela modernizao de sua estrutura administrativa.
TABELA 3
Carga tributria bruta e sua distribuio entre impostos diretos e indiretos 1930-1945
(Em % do PIB)
Composio dos tributos Perodos (mdia) Carga tributria PIB 1930-1935 1936-1940 1941-1945 Fonte: FIBGE (2006). Elaborao prpria. 10,23 12,50 12,71 8,43 9,92 8,90 Indiretos CT 82,4 79,4 70,0 PIB 1,80 2,58 3,81 Diretos CT 17,6 20,6 30,0
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TABELA 4
(Em %)

Tributos Ano Importao 1935 1937 1940 1945 47,6 50,8 33,9 14,5 Consumo 27,2 28,9 38,7 40,0 Renda e proventos 8,1 9,9 15,1 33,2 Selos e afins 16,4 10,2 10,2 12,2 Outros tributos 0,7 0,2 0,1 0,1 Total
100,0 100,0 100,0 100,0
Com o final da guerra e a derrota dos regimes totalitrios, a posio de Vargas se enfraqueceu e aumentaram as presses, inclusive internacionais, que conduziram sua queda e realizao de eleies livre no pas, seguidas da promulgao de uma nova Carta Constitucional em 1946. Nessa poca, a economia j comeara a mudar sua face com os primeiros passos dados pelo Estado para deslanchar o seu processo de industrializao modificando as bases produtivas para uma nova estrutura de impostos e deixando para trs a herana de uma economia agroexportadora, altamente dependente da demanda externa e de tributos incidentes predominantemente sobre o comrcio exterior.
3.2 1946-1964: avano da industrializao, democracia e ressurreio federativa
A elaborao da nova Carta Constitucional do pas, promulgada em 18 de setembro de 1946, foi influenciada, em oposio forte centralizao de poderes do perodo anterior, por compromissos com o liberalismo poltico, a restaurao das liberdades democrticas, o fortalecimento do federalismo e a descentralizao das atividades pblicas, tendo, como algo privilegiado nessas mudanas, os municpios. No campo poltico, a Constituio contemplou a criao de novas regras, visando ampliar o conceito de cidadania e moralizar o processo eleitoral, ao mesmo tempo em que, assegurando a liberdade de organizao partidria, garantiu a formao de partidos polticos de massa, de mbito nacional, entre os quais se destacaram a Unio Democrtica Nacional (UDN), o Partido Social Democrtico (PSD), o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido Comunista (PC). Com ela foram restabelecidas, tambm, as eleies diretas para governadores e deputados estaduais, atribuindo-se autonomia aos municpios de elegerem, por voto popular, os prefeitos e vereadores. Ao Legislativo federal foi atribudo,
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por sua vez, autonomia para emendar/modificar o oramento apresentado pelo Executivo, deixando ele de ter um papel meramente decorativo na definio das prioridades do governo. Alm disso, uma nova organizao e diviso de responsabilidades foram estabelecidas para as duas casas legislativas o Senado e a Cmara Federal no Congresso: ao primeiro, atribuiu-se a responsabilidade pela superviso e defesa dos interesses dos estados, com autonomia para aprovar matrias de ordem financeira a eles referentes, sem a necessidade de submet-las sano da Cmara dos Deputados; a segunda, a autonomia para aprovar projetos de lei no relacionados com aquelas matrias, dispensando-se sua apreciao pelo Senado. No campo tributrio, no se observou, contudo, grandes mudanas nas reas de competncias tributrias dos entes da Federao, nem alteraes significativas no sistema de impostos em face das transformaes que vinham se operando nas estruturas da economia, como se constata pelo exame do quadro 3. De fato, nem a autonomia para os estados legislarem sobre os seus impostos nem a estrutura tributria e nem a distribuio dessas competncias conheceram mudanas relevantes. Os municpios, por seu lado, ganharam o Imposto sobre Indstrias e Profisses, que j vinha sendo por eles cobrado, e a competncia de cobrarem tambm o Imposto do Selo; as contribuies de melhoria, contempladas na Constituio de 1934, mas esquecidas na constituio de 1937, foram novamente resgatadas e a competncia de sua cobrana estendida para as trs esferas de governo, mas este nunca foi um tributo importante para a arrecadao; do ponto de vista da economia, apenas reduziu-se a alquota de exportao de 10% para 5% para garantir mais competitividade para a produo nacional nos mercados externos; e constitucionalizou-se o regime nico de incidncia do Imposto sobre Lubrificantes e Combustveis sobre este produto, estendendo-o tambm para os minerais e a energia eltrica do pas, os quais somente seriam efetivamente criados anos mais tarde. A grande novidade nesse campo surgiu na definio constitucional de transferncias de receitas para os governos subnacionais e na garantia de destinao de parcela do oramento federal para aplicao nas reas menos desenvolvidas do pas. A primeira iniciativa possui o claro objetivo de fortalecer os municpios, o que leva vrios autores a ressaltarem o seu vis municipalista; a segunda, a de contribuir para a reduo das disparidades interregionais de renda e para melhorar o equilbrio federativo, configurando as bases de um federalismo cooperativo. Pela Constituio de 1946, 60% da arrecadao do IUCL passariam a ser transferidos para os estados, o Distrito Federal e os municpios, proporcionalmente sua superfcie, populao, seu consumo e sua produo, nos termos e para os fins estabelecidos em lei (Art. 15, 2o). Da mesma forma, 10% da receita do Imposto de Renda caberiam aos municpios, excludos os das capitais,
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divididos em partes iguais, exigindo-se que pelo menos metade (50%) dessa transferncia fosse aplicada em benefcios da zona rural (Art. 15, 4o). No caso dos impostos estaduais, estabeleceria, no Art. 20, que, no caso da arrecadao estadual, dela excludo o Imposto de Exportao, exceder o total das rendas locais, excludo o municpio das capitais, o estado deveria transferir-lhe 30% do excesso arrecadado. Segundo Arretche (2005, p. 79), inaugurou-se, com a Constituio de 1946, um tipo de arranjo que vigora at hoje, pelo qual as regras relativas s transferncias constitucionais implicam que a Unio opere como arrecadadora substitutiva para estados e municpios, bem como os estados para os seus municpios. As disputas federativas tenderam, com isso, a deslocar-se, no campo da repartio tributria, da rea das competncias tributrias para a de definio das alquotas de repartio das receitas. A Constituio foi, entretanto, mais longe no campo da descentralizao fiscal. Incluiu, no captulo das disposies gerais Ttulo IX , a obrigatoriedade de a Unio aplicar: i) no mnimo 3% de sua receita tributria na execuo do plano de defesa contra os efeitos da seca no Nordeste, exigindo igual contrapartida dos estados beneficiados Art. 198; ii) 3%, durante pelo menos 20 anos consecutivos, na execuo do plano de valorizao da Amaznia, com igual contrapartida dos estados e territrios da regio Art. 199; e iii) 1% no plano de aproveitamento das possibilidades econmicas do Rio So Francisco e afluentes (LOPREATO, 2002, p. 33). De maneira clara, a questo regional seria assim introduzida, pela primeira vez, no oramento, adotando-se medidas concretas para a reduo das desigualdades interregionais de renda e dos desequilbrios federativos. rgos de desenvolvimento regional comearam a ser criados para essa finalidade, casos da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA), do Departamento de Obras contra as Secas (DNOCS) e da Comisso do Vale do So Francisco (CVSF). A eles se juntaram, em 1959, a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), que passou a contar, nos primeiros anos da dcada de 1960, com vrios incentivos fiscais para estimular o desenvolvimento da regio e, a partir de 1963, tambm a Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), qual tambm foram destinados os mesmos incentivos concedidos ao Nordeste para promover o desenvolvimento do Norte do pas. Isso levou um autor, como Oliveira (1995, p. 84), a considerar talvez exageradamente que teria ocorrido nesse perodo uma verdadeira revoluo federativa.
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QUADRO 3
Constituio de 1946 distribuio das competncias tributrias, por unidades da Federao

Unio Importao Consumo Imposto nico sobre produo, comrcio, distribuio, consumo, importao e exportao de lubrificantes e combustveis, estendendo-se esse regime, no que for aplicvel, aos minerais do pas e energia eltrica Renda e proventos de qualquer natureza Imposto sobre a transferncia de fundos para o exterior Selo sobre os negcios de sua economia, atos e instrumentos regulados por lei federal Extraordinrios Outros impostos, a serem criados, segundo a competncia concorrente com os estados, prevalecendo o imposto federal Taxas Contribuies de melhoria Estados Propriedade territorial, exceto a urbana Transmisso de propriedade causa mortis Transmisso de propriedade imobiliria inter vivos e sua incorporao ao capital das sociedades Vendas e consignaes Exportao de mercadorias de sua produo para o estrangeiro, at o mximo de 5% ad valorem Selo para os atos regulados por lei estadual, os do servio de sua justia e os negcios de sua economia Outros impostos a serem criados, concorrentemente com a Unio, prevalecendo o imposto federal Taxas Contribuies de melhoria Municpios Predial e territorial urbano Indstrias e profisses Diverses pblicas Selo sobre atos de sua economia ou assuntos de sua competncia Taxas Contribuies de melhoria
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No campo da economia e da poltica econmica, a nova ordem inaugurada com a Constituio de 1946, e que se estende at 1964, conhece trs perodos distintos, que iro fazer avanar, de forma diferenciada, o novo padro de acumulao demarcado na dcada de 1930 e o papel do Estado como comandante deste processo, e afetar as estruturas de tributao do pas, com o fortalecimento dos impostos internos e a necessidade de realizao de reformas, neste campo, ditadas por essas transformaes. No primeiro, que vai de 1947 a 1950, o Brasil, beneficiado pelo perodo da guerra, conseguiria acumular vultosas reservas cambiais, mas defrontar-se-ia, ao seu final, com fortes presses de demanda reprimida e, como decorrncia, com presses inflacionrias. Para conter o mpeto do crescimento dos preos, adotou-se uma poltica liberal de importaes e fixou-se a taxa de cmbio no nvel de Cr$ 18,50/ US$, paridade que foi mantida at 1953, o que provocou uma rpida diminuio das reservas e conduziu a economia novamente a uma situao de estrangulamento externo com vultosos dficits em transaes correntes j em 1947. A partir da, a poltica econmica restringiu-se, diferentemente do que ocorrera durante o perodo do Estado novo, ao manejo da poltica cambial, especialmente via controle administrativo das importaes, para enfrentar este desafio. Com essa reserva de mercado, o processo de industrializao deslanchado na dcada de 1930, continuou avanando, mas de forma extensiva e pouco integrada, como aponta Lessa (1981, p. 15-19), dando continuidade ao processo de substituio de importaes, mas de produtos menos essenciais na faixa de bens de consumo, notadamente na de bens durveis. Isso propiciou uma expanso mdia anual de 6,8% do PIB entre 1946-1950 e um aumento da carga tributria de 12,7% do PIB entre 1941-1945 para 13,9% neste perodo, beneficiada pelo alargamento do mercado interno. O segundo, que vai de 1951 a 1954, corresponde ao perodo em que, novamente com Getlio Vargas no poder, agora eleito democraticamente, o pas avanaria na diversificao de sua estrutura industrial, de forma consciente, ainda segundo Lessa (1981, p. 20-22), procurando superar os principais pontos de estrangulamento da economia, localizados nos setores de energia e transportes. Com este propsito, realizou-se a reestruturao do Plano Rodovirio Nacional, ampliou-se a oferta energtica da regio Nordeste, constituiu-se o Fundo Federal de Eletrificao, e, entre outras medidas tambm importantes, criou-se a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), em 1953, e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) para dar suporte financeiro montagem da infraestrutura econmica e ao processo de industrializao. Neste perodo, apesar da Guerra da Coreia, a economia cresceu taxa mdia anual de 6%, avanando no processo de constituio da infraestrutura e da indstria de base e na remoo de importantes lacunas da pirmide industrial, que obstavam o curso da industrializao e a consolidao do mercado interno.
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O terceiro, que vai de 1957 a 1960, depois de um perodo de transio compreendido entre 1955-1956, em que a principal preocupao da poltica econmica esteve voltada para combater um processo inflacionrio em ascenso, via conteno da demanda global, corresponde ao perodo em que, tambm sob a liderana e o comando do Estado, completam-se, no pas, as bases da industrializao, com o preenchimento das lacunas existentes na pirmide industrial. neste perodo, que o processo deslanchado na dcada de 1930 por Getlio Vargas, se aprofunda com o avano da indstria de base e o incio da montagem da indstria de bens de capital e a significativa substituio de importaes na faixa de bens de consumo durveis e no durveis. Nas palavras de Lessa (1981), o perodo em que se implementa (...) a deciso mais slida de forma consciente em prol do processo de industrializao, ou que se constituem, no pas, as foras produtivas especificamente capitalistas, reduzindo sua dependncia externa e endogeneizando os ciclos da economia brasileira. Como decorrncia, o PIB cresceu a uma taxa mdia anual em torno de 8% entre 1957-1960. No comando dessas transformaes, o Estado aumentou consideravelmente sua participao na economia, tanto na formao bruta de capital como no consumo. De acordo com Lessa (1981, p. 70), a participao do governo na formao bruta de capital fixo (exclusive empresas estatais) cresceu de 25,6% no quadrinio 1953/56 para 37,1% nos quatro anos do Plano de Metas. Includas apenas as empresas estatais do governo federal, essa participao se elevaria para 47,8%. Quanto ao consumo, ainda segundo este autor, este teria crescido de 14,3% para 20,3% entre 1947 e 1960, aumentando taxa anual de 8,3%, em termos reais, contra 5,3% do consumo privado. Apesar desse avano do Estado na vida econmica, suas estruturas institucionais e de financiamento continuaram defasadas frente a essa nova realidade. Em todo o perodo posterior a 1946, as mudanas no sistema tributrio foram apenas pontuais, mantendo-se praticamente a mesma estrutura legada pela Carta Magna daquele ano. De mais importante neste perodo, alm da reestruturao do Plano Rodovirio Nacional, em 1949, foi a criao de um adicional restituvel do Imposto de Renda de 15% por quatro anos, entre 1952 e 1956, para alimentar o Fundo de Reaparelhamento Econmico, criado em 1951, para financiar o desenvolvimento das indstrias bsicas e das atividades agropecurias,7 cujos recursos seriam administrados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico, criado em 1952 para essa finalidade, e a criao do Imposto nico sobre Energia Eltrica (IUEE), em 1954 que estava prevista na Constituio de 1946 , cujos recursos seriam destinados para o Fundo Federal de Eletrificao, tambm criado em 1954 Lei no 2.308 , para garantir a expanso da oferta energtica no pas. Afora isso, as
7. Lei no 1.474, de 26 de novembro de 1951.
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mudanas no sistema para aumentar a capacidade de financiamento do Estado foram feitas nos limites que este propiciava, sem nenhuma reforma importante. Mudana de incidncia de impostos especficos para ad valorem, reajustes em suas bases para defender a receita do processo inflacionrio, ampliao do campo de incidncia de alguns impostos, criao de adicionais, como o do Imposto de Consumo, em 1956, e mudanas de suas alquotas em 1958, figuraram entre as limitadas alteraes tributrias realizadas para dotar o Estado de mais capacidade de financiamento. Isso no significa que reformas mais profundas do sistema no tenham sido tentadas. Em 19 de agosto de 1953, por exemplo, pela Portaria no 784, do Ministrio da Fazenda, sob a influncia das propostas de modernizao da economia da Comisso Mista Brasil Estados Unidos, foi nomeada uma comisso para elaborar um anteprojeto do Cdigo Tributrio Nacional, o qual foi enviado ao presidente da Repblica e deste ao Congresso Nacional, mas no conseguiu se converter em lei (AMED; NEGREIROS, 2000, p. 272). Mudanas mais profundas na estrutura tributria implicariam colocar em risco o arco de alianas, inclusive interregionais, e desagradar as foras polticas e econmicas que sustentavam o governo no pacto que ficou conhecido como Estado de compromisso, o que levou um arguto observador, como Tancredo Neves, a considerar que a reforma tributria no sai enquanto depender do apoio do Congresso, porque [incide] sobre todos os grupos a ningum interessando (BENEVIDES, 1976, p. 80). No significa, tambm, que as bases da produo no comportassem alteraes mais significativas nas bases da tributao, visando adequ-las ao estgio de desenvolvimento do pas. As atividades econmicas internas haviam se expandido com a ampliao significativa dos nveis de renda per capita, o comrcio exterior viu reduzir sua participao relativa na gerao da renda nacional e encolher sua contribuio para o financiamento do Estado. Apesar da ausncia de reformas mais profundas no sistema, a carga tributria, beneficiada pelo crescimento econmico verificado nesses perodos, continuou em trajetria de elevao, mas sem conseguir atender s demandas ampliadas do Estado por mais recursos, dado o seu novo papel. Dos 12,5% do PIB que atingira, na mdia anual, entre 1941-1945, saltou para 13,8% entre 1946-1950, para 15,4% no quinqunio seguinte e para 17,4% entre 1956-1960. Sua composio, no entanto, se modificou substancialmente embora os impostos indiretos tenham mantido sua participao em mdia na casa de 70% estes se referiam predominantemente aos impostos internos. E, no caso da Unio, depois de ter contribudo com cerca de 40% de sua receita, o Imposto de Renda comeou a ver declinar sua participao relativa, na ausncia de mudanas em suas bases de incidncia e diante do maior avano da produo, dos investimentos e do consumo interno, gravados por uma estrutura tributria de natureza procclica.
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No surpreende diante desse quadro que, diante do esforo realizado para comandar e apoiar tais transformaes, o Estado tenha incorrido durante todo este perodo em dficits gigantescos, cobertos com considerveis emisses primrias de moeda e endividamento. De acordo com a srie de dados estatsticos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) sobre o sculo XX, os gastos primrios do governo consolidado foram, em mdia, no longo perodo que vai de 1930 a 1960, superiores a 20% da carga tributria. O capital externo, seja por meio de investimentos diretos seja por meio de emprstimos, notadamente durante o perodo do Plano de Metas (1957-1960), complementou os recursos necessrios para o pas dar o grande salto da industrializao. No final da dcada de 1950, os efeitos do bloco de investimentos do Plano de Metas comearam a se esgotar, em um momento em que a inflao ganhava fora e se acelerava, minando as bases do pacto poltico que dera sustentao ao projeto desenvolvimentista, acirrando os conflitos intercapitalistas e os do capital/ trabalho. Com o pacto em desintegrao, a crise econmica se avizinhando e a inflao em trajetria ascendente, somente a implementao de um novo bloco de investimentos complementares para garantir a continuidade da vigorosa expanso do perodo anterior e para acabar de preencher as lacunas da pirmide industrial poderia reverter este quadro. Desestruturado institucional e financeiramente, o Estado, no entanto, no se encontrava preparado para comandar essa nova etapa de transformaes e a desacelerao econmica tornou-se inevitvel. Depois de conhecer uma expanso de 9,4% em 1960, o crescimento do PIB declinou para 8,6% no ano seguinte, 6% em 1962 e apenas 0,6% em 1963. Sua retomada exigiria a realizao de reformas instrumentais e de financiamento da economia e do Estado que o conturbado contexto poltico da poca no propiciou. Do ponto de vista do sistema tributrio, foram poucas as mudanas nele introduzidas e estas foram especificamente destinadas a minorar a crtica situao financeira em que se encontrava a maioria dos municpios brasileiros, pressionados pela ampliao de demandas por servios pblicos decorrentes da intensificao do processo de industrializao e da expanso das atividades e da populao urbana. Em novembro de 1961, seria editada a Emenda Constitucional no 5 com a qual se adicionaria aos 10% do Imposto de Renda a eles destinados tambm 15% do Imposto de Consumo e transferir-se-ia, para seu campo de competncia, o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), condicionando a aplicao de 50% de seus recursos rea rural, e tambm o Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis intervivos. No mais, a estrutura permaneceria a mesma que fora herdada da Constituio de 1946, sem capacidade de prover o Estado de condies fiscais adequadas para desempenhar seu papel sem incorrer em fortes desequilbrios. Com a crise
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econmica instalada nos primeiros anos da dcada, a carga tributria recuou mais de 1 ponto percentual do PIB, caindo de 17,4% no quinqunio 1956-1960 para 16,3% no quadrinio 1961-1964. O golpe de 1964 abriria, contudo, as portas para a realizao de uma reforma tributria de profundidade, para a modernizao e o aprimoramento da mquina de arrecadao e fiscalizao e para garantir, ao Estado, fontes mais amplas e seguras de financiamento.
TABELA 5
Carga tributria bruta e sua distribuio entre impostos indiretos e diretos 1946-1964
(Em % do PIB)
Composio dos tributos Perodos (mdia) Carga tributria (PIB) PIB 1946-1950 1951-1955 1956-1960 1961-1964 Fonte: FIBGE (2006). Elaborao prpria. 13,88 15,44 17,42 16,30 9,30 10,18 12,01 11,49 Indiretos CT 67,0 65,9 69,0 70,5 PIB 4,58 5,26 5,41 4,81 Diretos CT 33,0 34,1 31,0 29,5
TABELA 6
(Em %)

Tributos Ano Importao 1950 1955 1958 1960 1963 1964 10,9 4,6 12,7 11,2 10,3 7,2 Consumo 41,0 36,0 38,8 42,4 48,2 51,3 Renda e proventos 35,8 39,8 31,2 31,6 28,7 28,1 Selos e afins 12,2 13,3 11,8 12,9 10,9 10,9 Outros tributos 0,1 6,3 5,5 1,9 1,9 2,5 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Total
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Procurou-se, ao longo deste captulo, analisar a evoluo da estrutura tributria, bem como a constituio e organizao do aparelho de arrecadao e fiscalizao, entre 1889 e 1964, deixando claro que os principais determinantes explicativos destas estruturas foram: o estgio de desenvolvimento do pas, o papel que o Estado desempenha na sua vida econmica e social e a correlao de foras polticas e sociais atuantes naquela realidade. Dessa forma, a anlise desenvolvida permite obter as seguintes concluses gerais: A natureza da estrutura tributria do perodo que vai de 1889 at 1930, quando a economia tinha como motor dinmico a atividade agroexportadora e o Estado tinha uma interveno de cunho liberal, era limitada em suas funes reduzida carga tributria , uma vez que os impostos incidentes sobre o comrcio exterior eram as principais fontes de receitas para o seu financiamento, enquanto o fisco, apoiado em uma estrutura herdada do Imprio, no se encontrava preparado, e capacitado, para cobrar os impostos que, aos poucos, comeavam a incidir sobre as atividades internas. A mudana ocorrida no padro de acumulao aps 1930, bem como na forma de atuao do Estado, alado condio de um Estado desenvolvimentista de corte keynesiano , no se traduziu em mudanas significativas na estrutura tributria, nem muito menos na estrutura do fisco, entre 1930 e 1964, que possibilitassem novas fontes de financiamento que no aquelas de origem inflacionrias, dado o novo papel desempenhado pelo Estado desenvolvimentista.
A despeito da mudana no padro de acumulao e na forma de atuao do Estado, entre 1930 e 1964, o pacto poltico estabelecido naquele perodo, conhecido como Estado de compromisso, no abriu espaos para que reformas profundas na estrutura tributria fossem realizadas. As reformas daquele perodo foram pontuais, sem alteraes tambm significativas no aparato fiscal, e serviram muito mais para acomodar o novo arranjo federativo.
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CAPTULO 9
Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1964-2009
1 INTRODUO
Este trabalho analisa a evoluo da estrutura tributria e a constituio e organizao do fisco brasileiro no longo perodo de 1964 a 2009. Procura identificar, de um lado, as funes atribudas poltica fiscal e tributao, assim como estes instrumentos de interveno do Estado foram e so moldados para o cumprimento de seu papel, luz da influncia de diversas concepes tericas predominantes sobre sua forma de atuao; e de outro, como o aparelho fiscal evoluiu e se comportou, em meio a estas mudanas, para supri-lo dos recursos necessrios para o desempenho de suas funes. Em face disso, metodologicamente, estuda-se as estruturas tributrias em uma perspectiva histrica, contemplando seus principais determinantes, a saber: o padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento do pas, o tipo de interveno que o Estado desempenha no campo econmico e social e a correlao das foras sociais e polticas atuantes no sistema. Nesta perspectiva, as influncias conjunturais na estrutura tributria, no costumam ser decisivas para modificar substancialmente seu formato. Alm disso, vale ressaltar ainda a importncia dada concepo terica dominante a respeito do papel do Estado em determinada conjuntura histrica, uma vez que ele que vai direcionar o campo de atuao do Estado, bem como as suas funes de poltica fiscal e tributria. Sendo assim, cabe destacar os dois principais pensamentos neste campo: i) o clssico e o neoclssico que considera as aes do Estado no sistema econmico como nocivas, limitando a funo da poltica fiscal e da tributao a objetivos de arrecadao e de equilbrio fiscal; e ii) o keynesiano que considera o Estado como veculo importante para sustentar o sistema econmico, refletindo assim sobre suas estruturas e formas de atuao, dadas s funes de poltica fiscal e tributria, deste campo, que promover polticas de desenvolvimento econmico e social.
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2 ESTADO AUTORITRIO, REFORMAS E CRISE: 1964-1988
O golpe militar desfechado em maro de 1964, apoiado pelas classes dominantes em associao com o capital estrangeiro, e por segmentos da classe mdia influenciados pela propaganda anticomunista, conduziu novamente a instalao, no pas, de um Estado autoritrio, que se manteve frente de seu comando por mais de 20 anos. Como uma repetio do mesmo filme da era do Estado novo, as liberdades individuais foram suprimidas, os partidos polticos extintos e recriados na forma do bipartidarismo para melhor atenderem aos interesses e controle do novo governo, o Congresso Nacional transformado em mera figura decorativa no concerto dos poderes e o Judicirio silenciado. Limitaes s aes dos sindicatos e a suspenso dos direitos greve dos trabalhadores figuraram entre as medidas adotadas, neste perodo, de montagem de um forte aparelho repressivo, que foi implantado para viabilizar os objetivos dos novos donos do poder. Sem oposio, avanou-se na realizao de vrias reformas da economia e do Estado administrativa, financeira, bancria, do mercado de capitais previdenciria, tributria , que, embora consideradas necessrias, no quadro anterior no haviam prosperado, pelos inevitveis conflitos de interesses que carregavam. A desacelerao e o baixo crescimento da economia entre 1961 e 1964 (4,5%) ao ano (a.a.) em relao ao perodo anterior, associados a uma inflao ascendente a projeo para 1964 atingia 144% colocou grandes desafios, desde o incio, para o golpe no sucumbir diante do caos econmico e social. Do diagnstico realizado sobre a situao da economia e de seus principais problemas, explicitados no Programa de Ao Econmica Governamental (PAEG), evidenciou-se que sua superao deveria contar com a modernizao e o saneamento financeiro do Estado, com a restaurao do crdito pblico, bem como com a redefinio do mecanismo de financiamento da economia em geral e com a dinamizao do mercado de capitais. Decididas, elaboradas e realizadas sob o comando do Poder Executivo, as reformas implementadas, incluindo a do sistema tributrio tiveram, como farol, estes objetivos. A reforma tributria, que teve incio com a Emenda Constitucional n 18 (EC18/1965), de 1o de dezembro de 1965, e completou-se com a aprovao do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), pela Lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966, teve, de acordo com este diagnstico, as seguintes prioridades (OLIVEIRA, 2006):
o
1. Depurar o sistema de impostos inadequados para o estgio de desenvolvimento atingido pelo pas e ajust-lo nova realidade econmica. 2. Recompor a capacidade de financiamento do Estado, adequando-a ao novo papel que havia assumido na conduo do processo de acumulao.
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3. Transformar o instrumento tributrio em uma poderosa ferramenta do processo de acumulao. 4. Criar incentivos fiscais e financeiros para estimular/apoiar setores considerados estratgicos no novo modelo de desenvolvimento. 5. Desenhar um modelo de federalismo fiscal que contribui para que os recursos repartidos entre as esferas governamentais sejam prioritariamente destinados a viabilizar os objetivos do crescimento. A nova estrutura tributria, bem como a distribuio de seus recursos entre as esferas da federao, posteriormente confirmadas, em sua essncia, pela Constituio de 1967, encontram-se retratadas na tabela 1. Alguns especialistas da rea de finanas pblicas, como Baleeiro (2001) no identificaram mudanas importantes nesta nova estrutura, mas apenas mudanas de nomes, como os do Imposto do Selo para Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF), do Imposto sobre Vendas e Consignaes para Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), entre outros. No verdade. Do ponto de vista econmico, o sistema conheceu uma aprecivel modernizao, adequando-se ao estgio de desenvolvimento atingido pela economia brasileira e ao novo papel que o Estado vinha desempenhando. Isto, por algumas importantes razes. Em primeiro lugar, com o objetivo de imprimir maior racionalidade ao sistema e fechar as portas para a criao indiscriminada de impostos por todos os entes federativos, o que praticamente conduzira formao de trs sistemas tributrios autnomos, sem conexo entre si, com prejuzos para o sistema produtivo e para a competitividade da economia, eliminou-se a competncia residual da decretao de impostos para os estados e municpios, restringindo esta autonomia Unio, sem a obrigatoriedade de esta esfera partilhar o produto dos que seriam criados com os governos subnacionais.1 Em segundo, o sistema foi depurado de vrios impostos que no tinham muito bem definido seu fato gerador, casos mais evidentes dos Impostos sobre Indstrias e Profisses, do Imposto do Selo e do Imposto de Licena, e que, por esta razo, eram manejados como meros instrumentos de socorro financeiro para estes governos atenderem suas necessidades de caixa, prejudicando o sistema produtivo ao distorcer preos relativos e aumentar os custos de produo. Em contrapartida, estabeleceram-se claramente as bases de incidncia dos impostos que os substituram, como o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), o Imposto sobre Transportes e Comunicaes e o Imposto sobre Operaes Financeiras.
1. A Emenda Constitucional no 18/1965 havia estendido esta proibio tambm para a Unio, o que foi corretamente corrigido pela Constituio de 1967 ao reatribuir-lhe poderes para instituir novos tributos.
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Em terceiro, os tributos foram organizados, pela primeira vez, luz de suas bases econmicas, dando maior visibilidade e racionalidade poltica econmica para viabilizar seus objetivos. Classificados em dois setores, interno e externo, foram enquadrados em quatro grupos: comrcio exterior, patrimnio e renda, produo, circulao e consumo de bens e servios e impostos especiais. Mais importante nessa reorganizao e saneamento do sistema foi o fato de, pioneiramente no mundo, ter se decidido pela extino da cumulatividade do Imposto sobre Vendas e Consignaes, transformando o imposto que o substituiu, o Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM), em um tributo incidente sobre o valor agregado, eliminando-se as distores que provocava sobre os preos relativos e sobre o processo artificial de integrao das empresas para escapar ou reduzir seu nus.
TABELA 1
(Em %)
Competncias Unio Importao Exportao Propriedade territorial rural Renda e proventos Produtos industrializados Operaes financeiras Transporte salvo o de natureza estritamente municipal Servios de comunicaes Combustveis e lubrificantes Energia eltrica Minerais Taxas Contribuio de melhorias Estados Transmisso de bens imveis Propriedade de veculos automotores Circulao de mercadorias Taxas Contribuio de melhorias Municpios Propriedade territorial urbana Servios de qualquer natureza Taxas Contribuio de melhorias 100,0 100,0 100,0 100,0 50,0 50,0 80,0 100,0 100,0 50,0 50,0 20,0 100,0 100,0 100,0 80,0 80,0 100,0 100,0 100,0 40,0 40,0 10,0 100,0 100,0 70,0 10,0 10,0 10,0 10,0 60,0 60,0 20,0 Partilha/distribuio Unio Estados Municpios
Estrutura tributria, competncias e partilha dos tributos
Fontes: Emenda Constitucional no 18/1965, Lei no 5.172/1966 e Constituio Federal de 1967.
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Tambm importante foi despertar, finalmente, para explorar com maior eficincia e produtividade, o potencial da tributao interna: de um lado, as alquotas dos principais impostos foram consideravelmente elevadas, casos do novo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), do ICM e do Imposto de Renda (IR), este tanto para as pessoas jurdicas como as fsicas, ao mesmo tempo em que se ampliou expressivamente o nmero de contribuintes de pessoas fsicas com a reduo, em 1966, do limite de iseno de 12 para dez salrios mnimos para os que recebiam renda de uma nica fonte, e mais ainda em 1969, quando este limite foi reduzido para dois salrios, alm de se ter extinguido o privilgio da iseno para vrias categorias profissionais que dele desfrutavam, como os professores, atores, jornalistas e magistrados, e de se ter estendido sua cobrana para os rendimentos da atividade agrcola (OLIVEIRA, 1991). A essa estrutura comearam a se integrar, crescentemente, contribuies sociais criadas margem do sistema tributrio (tambm chamadas de contribuies parafiscais), de acordo com a autorizao confirmada nas Constituies de 1967 e 1969, destinadas ao financiamento de polticas sociais especficas, casos do salrio-educao e da contribuio previdenciria, ou para a formao de um funding para o financiamento de longo prazo da economia, casos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) criado em 1967 e do Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), de 1969 e 1970. De outro, avanou-se consideravelmente na criao das condies para dotar a mquina de arrecadao e fiscalizao federal de maior eficincia: os dbitos fiscais passaram a ser corrigidos pela correo monetria, visando proteger seus valores da inflao; pela Lei no 4.729, de 14 de setembro de 1965, configurou-se, de forma cristalina, o crime de apropriao indbita, com penas prisionais e pecunirias para impostos no recolhidos no prazo de 180 dias; convnios informais entre o governo federal, estados e municpios foram acordados para a fiscalizao do Imposto de Renda e do IPI; e no caso do novo imposto estadual, o ICM, sua sistemtica de registro pelo critrio de dbito/ crdito dificultava, ao contrrio do Imposto de Vendas e Consignaes (IVC), a sonegao, ao estabelecer uma solidariedade em cadeia dos prprios contribuintes. Reside, no entanto, na modernizao do aparelho fiscal do Imposto de Renda e na criao de instrumentos mais completos para se ter controle sobre os contribuintes deste imposto, a principal inovao realizada para aumentar sua produtividade, dotando a instituio responsvel pela administrao de mecanismos e estruturas mais eficientes.2
2. Boa parte das informaes que se seguem foi retirada do trabalho que a Fundao Getulio Vargas (FGV) realizou sobre o fisco unificado, em 2006, para o Sindireceita.
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No campo administrativo do Ministrio da Fazenda (MF), as mudanas que foram realizadas dariam novo status administrao tributria em termos de eficincia. Iniciadas nos primeiros anos da dcada de 1960, estas mudanas evoluram nos anos seguintes, passando pela criao da Secretaria da Receita Federal (SRF), em 1968, e se ampliariam na dcada de 1970. Entre estas mudanas, cabem destacar: i) a instituio, a partir do exerccio de 1963, da declarao de bens como parte integrante da declarao do Imposto de Renda; ii) a instituio, em 1964 (Lei no 4.503, de 30 de novembro de 1964), do Cadastro Geral das Pessoas Jurdicas, depois transformado em Cadastro Geral de Contribuintes (CGC) e, posteriormente, no atual Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ); iii) a criao, em 1964, do Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), empresa pblica subordinada ao Ministrio da Fazenda, que passaria a ser responsvel pelo processamento de dados dos contribuintes; iv) a autorizao da cobrana da arrecadao federal pela rede bancria, sistemtica que, regulamentada em 1965, entrou em vigor em 1966, comeando pelas cidades do Rio de Janeiro e So Paulo, dando incio extino do sistema de arrecadao por vrios rgos, como os de Recebedoria de Rendas, Alfndegas, Mesas de Rendas e Coletorias Federais; e v) a instituio, em 1965, do Registro das Pessoas Fsicas, transformado, em 1968, no Cadastro das Pessoas Fsicas (CPF), pelo Decreto-Lei no 401, de 30 de dezembro de 1968, que substituiria os fichrios com dados dos contribuintes assistemticos, desatualizados e incompletos. A reorganizao administrativa da Direo-Geral da Fazenda Nacional (DGNF) passou pela redefinio das reas dos conselhos dos contribuintes, com sua ampliao; pela regulamentao de novos cargos o de agente fiscal, criado em 1958, o de exator federal etc. e da exigncia de concurso para sua contratao; pela transformao das diretorias de rendas aduaneiras, de rendas internas e do Imposto de Renda em departamentos, acrescentando, a esta estrutura, o departamento de arrecadao; e pela diviso do territrio nacional em dez regies fiscais, que contariam com delegacias regionais daqueles departamentos, revigorando o processo de descentralizao das atividades de fiscalizao e arrecadao. Apesar das melhorias realizadas, a estrutura administrativa da Direo-Geral da Fazenda Nacional continuou problemtica, com suas atividades distribudas em quatro departamentos Rendas Aduaneiras, Rendas Internas, Imposto de Renda e Arrecadao , estes funcionavam de forma autnoma, sem se comunicarem, desenvolvendo atividades que se superpunham nas reas da fiscalizao, tributao e controle dos contribuintes, com desperdcio de recursos, sem planejamento integrado de suas aes e sem uma viso sistmica do processo. A percepo dessa deficincia terminou levando, em 1968, criao da Secretaria da Receita Federal, em substituio Direo-Geral da Fazenda Nacional, luz do conceito de organizao sistmica: na nova estrutura, os departamentos
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foram extintos e estabelecidas as funes que deveriam ser desempenhadas pelo rgo central a SRF e pelas unidades descentralizadas regionais e locais: tributao, arrecadao, fiscalizao, informaes sobre os contribuintes e as receitas. Dos departamentos estanques e autnomos da DGNF, surgiram, no rgo central, as reas de coordenao dos sistemas de arrecadao, fiscalizao, tributao e de informaes econmico-fiscais, uma estrutura integrada, sistmica, que se reproduziu para os rgos regionais superintendncias da Receita Federal , sub-regionais delegacias , e locais inspetorias , aos quais se subordinavam s agncias e aos postos de sua jurisdio. Estas mudanas, realizadas luz do enfoque sistmico, avanariam na dcada de 1970, aprimorando a capacidade tcnica, operacional e administrativa da SRF de desempenhar, com maior eficincia, suas atividades de arrecadao e fiscalizao. Combinadas com a retomada do crescimento econmico no fim da dcada de 1960, a nova estrutura tributria que emergiu da reforma de 1965 a 1966, com as mudanas administrativas e operacionais introduzidas no fisco federal, propiciaram um significativo aumento da carga tributria, ampliando a capacidade de financiamento no inflacionrio do governo: de um nvel mdio de 16,5% do produto interno bruto (PIB) no binio 1963-1964, saltou de 25% para 26% no fim da dcada, mantendo-se neste patamar durante toda a dcada seguinte. Como resultado principal da reforma do Imposto de Renda e do aumento dos nveis de renda per capita da populao, a tributao direta evoluiu a uma velocidade maior do que a tributao indireta, aumentando sua participao na composio da carga tributria, mas sem que se explorasse todo o potencial da arrecadao daquele imposto, impedindo-se que o sistema se transformasse em um instrumento mais efetivo de justia fiscal: tal fato devia-se lgica que orientou a reforma de 1965-1966 em que, funo tributao, foi atribudo o papel de impulsionar o processo de crescimento, de acordo com os objetivos contidos na Doutrina de Segurana Nacional, em que este aparecia como uma das principais prioridades. Com essa perspectiva, o sistema foi profundamente remodelado para esta finalidade. As mudanas nele introduzidas para o aumento da carga tributria vieram acompanhadas de medidas para torn-lo consistente com os propsitos do crescimento o Imposto de Exportao foi transferido para o governo federal e transformado em instrumento de poltica do comrcio exterior, assim como o IOF em instrumento de poltica monetria, perdendo ambos, a finalidade arrecadatria , e mais importante, uma profuso de incentivos fiscais surgiu do ventre do sistema para estimular setores que se consideravam prioritrios para este objetivo, caso dos setores financeiro, exportador, dos investimentos, assim como para garantir a ampliao da demanda por bens durveis pelas camadas de renda mdia e alta da sociedade, visando reanimar a atividade industrial que se encontrava com elevados nveis de capacidade ociosa resultantes da crise da primeira metade dos
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anos 1960. Como consequncia, ergueu-se um verdadeiro paraso fiscal para o capital, em geral, e as camadas de mdia e alta renda neste perodo, drenando considerveis fatias de recursos da sociedade como um todo para garantir sua sustentao e transformando o sistema tributrio em um instrumento de agravamento das desigualdades sociais, medida que seu nus foi primordialmente lanado sobre os ombros mais fracos. Tal sangria de recursos no poderia ser suportada pelo Estado sem este incorrer em fortes desequilbrios, apesar da expressiva expanso da carga tributria. Por isso, j nos primeiros anos aps a entrada em vigor do novo sistema, vrias mudanas comearam nele a ser introduzidas, com o objetivo de ampliar a fatia de receitas do bolo tributrio para o governo federal: em 1968, o Ato Complementar no 40 reduziu o Fundo de Participao dos Estados e Municpios (FPEM) de 20% para 12%, restringindo a 5% os recursos destinados tanto para o Fundo de Participao dos Estados (FPE) como para o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e destinando 2% para um fundo especial, enfraquecendo a fora deste instrumento para atenuar os desequilbrios da federao; em 1967, seria ampliada a participao da Unio na arrecadao do Imposto sobre Combustveis e Lubrificantes de 40% para 60%, e reduzida a dos estados e municpios de 60% para 40% (32% para os estados e 8% para os municpios); a partir da reforma de 1965 a 1966 e, poucos anos depois, em 1968 e 1969, estados e municpios seriam envolvidos compulsoriamente na poltica de incentivo s exportaes, ao ser-lhes imposto o nus da perda de receita do ICM decorrentes da concesso da iseno e do crdito-prmio deste imposto para os produtos manufaturados. Apesar dessas investidas nas finanas dos governos subnacionais, o que enfraqueceria ainda mais a equao da distribuio dos recursos contemplada na prpria Constituio de 1967 e 1969, outorgadas pelo regime militar, a crise fiscal tornou-se inevitvel, apenas obliterada pelo arranjo institucional e financeiro da emisso da dvida pblica, que permitia ao Banco Central do Brasil (Bacen) bancar estes desequilbrios fora do Oramento Geral da Unio (OGU) causados pelas verdadeiras doaes de recursos feitas para o capital e as camadas de mdia e alta renda.3 Em meados da dcada de 1970, um renitente processo inflacionrio em ascenso confirmaria que o padro de financiamento do Estado estruturado na dcada anterior havia se esgotado e que novas reformas teriam de ser realizadas, especialmente no sistema tributrio, para recompor sua capacidade financeira. Como estas reformas implicariam lanar o nus da tributao sobre suas principais bases de sustentao, as propostas que comearam a surgir, a partir desta poca, no encontraram campo frtil para prosperar.
3. Uma anlise detalhada deste arranjo e de suas consequncias para a crise fiscal dos anos 1980 encontra-se em Oliveira (1995b).
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A desacelerao do crescimento econmico, ocorrida na segunda metade da dcada de 1970, muito como resultado deste quadro de acentuados desequilbrios fiscais e financeiros do Estado, que alimentou o processo inflacionrio, viu-se agravada, em primeiro lugar, com o 2o choque do petrleo e a exploso dos juros norte-americanos, em 1979 e em 1980, e, em seguida, com a ecloso da crise da dvida externa como consequncia da decretao da moratria mexicana em 1980. Como resultado, no s a economia mundial mergulharia em uma recesso mais profunda, que se manteria at meados dessa dcada, como os fluxos de emprstimos internacionais seriam abruptamente interrompidos, especialmente para os pases que se encontravam fortemente endividados em moeda estrangeira, como era o caso do Brasil. Como o Estado brasileiro, incapaz de realizar novas reformas em seu quadro instrumental e de financiamento, vinha conseguindo cobrir seus desequilbrios recorrendo aos emprstimos externos, a exausto desta fonte desnudou a crtica situao em que se encontrava e obrigou o governo a adotar polticas de ajustamento recessivo da economia. Assim, depois da malsucedida experincia heterodoxa de crescimento em 1980, comandada pelo ento ministro da fazenda, Delfim Netto, o pas tambm se renderia, em 1981 e 1982, de forma voluntria, e a partir de 1983 monitorado pelas clusulas do acordo assinado com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) nesse ano, implementao de uma poltica recessiva, da qual s comearia a sair em 1985. A recesso, combinada com o tipo de ajustamento realizado na economia, que foi redirecionada para o exterior, visando obter saldos elevados na balana comercial e reduzir a dependncia do pas dos recursos externos, geraria efeitos deletrios para a arrecadao tributria e modificaria substancialmente sua composio: como se constata na tabela 2, a carga tributria depois de ter se mantido em torno de 25% durante toda a dcada de 1970, ingressou em uma trajetria de declnio na dcada seguinte, reduzindo para 23,3% em 1988, devido ao estreitamento da base tributria provocada pela perda de dinamismo da atividade produtiva e pelo aumento da participao das exportaes na gerao do produto, visto que isentas da tributao; apesar do aumento da participao do imposto de renda em sua estrutura, resultante do incio da desmontagem do paraso fiscal que teve incio no fim da dcada de 1970 e da elevao de suas alquotas, visando aumentar a arrecadao diante da crise fiscal do Estado, ainda assim sua contribuio na gerao da carga tributria no passou de 20%, o que, somado irrisria participao dos impostos sobre o patrimnio (cerca de 1%) continuou mantendo o sistema como antpoda da justia fiscal. A crise fiscal associada crise econmica minou as ltimas bases de sustentao poltica do Estado autoritrio, medida que seu enfrentamento exigiu a adoo de medidas que contrariavam seus interesses: sem contar com condies polticas para realizar reformas de profundidade e reestruturar o mecanismo de
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financiamento interno, a poltica econmica comeou a desmontar as estruturas de incentivos fiscais que sustentara a expanso econmica da dcada de 1970, a elevar expressivamente os impostos internos, no s pelo aumento de suas alquotas em geral como tambm por meio da criao de novas imposies tributrias, como foi o caso do Fundo de Investimento Social (Finsocial) atual Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) , em 1982, e a modificar, diante da acelerao inflacionria, a poltica salarial, incluindo entre os que foram com ela prejudicados, tambm a classe mdia, que fora altamente beneficiada com a poltica anterior e que constitua uma de suas principais bases de sustentao. perda de apoio da classe mdia somou-se o descontentamento do empresariado com a situao e os rumos da economia, bem como o fortalecimento da oposio poltica no Congresso, com a vitria que alcanou nas eleies de 1982, dando incio aprovao de projetos de mudanas no quadro fiscal que contrariavam os interesses do Executivo, j que retiravam recursos do poder central em prol dos estados e municpios e das polticas sociais: da promulgao da Emenda Constitucional no 23, de 1o de dezembro de 1983 (Emenda Passos Porto), que drenou expressivos recursos do governo federal para os estados e municpios, avanou-se, no mesmo dia, na aprovao da Emenda Constitucional no 24 (Emenda Joo Calmon), que garantiu a destinao obrigatria de 13% das receitas do oramento federal para a rea da educao e de 25% para os estados e municpios. Com as suas finanas altamente debilitadas e com a poltica econmica dando absoluta prioridade conteno do dficit pblico para refrear o ascendente processo inflacionrio, tais iniciativas no apenas representaram um golpe nos objetivos do Executivo federal como o prenncio de que o Estado autoritrio estava com os dias contados (OLIVEIRA, 1995b).
TABELA 2
Carga tributria e participao do imposto de renda em sua estrutura
Perodos (mdia) 1966-1970 1971-1975 1976-1980 1981-1985 1986 1987 1988 Carga tributria 23,99 25,31 25,10 25,25 26,50 24,25 23,36 Participao do IR na carga tributria (%) 8,3 10,8 14,7 16,6 18,9 17,8 20,0
Fontes: FIBGE (2006), Longo (1984) e Varsano et al. (1988).
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Mas foi o movimento da sociedade civil, reivindicando a realizao por eleies diretas para presidente da Repblica no fim desse mesmo ano, seguido da rejeio da Emenda Dante de Oliveira, em abril de 1984, que a restabelecia, que impulsionaram a unio das foras de oposio, atraindo vrios membros do partido do prprio governo para sua proposta e levando formao da Aliana Democrtica para lanar um candidato alternativo, civil e de oposio ao regime, para concorrer no colgio eleitoral uma instncia criada pelo governo militar para eleger de forma indireta os governantes do pas com o candidato oficial. Contrariando a vontade expressa dos militares, o colgio eleitoral terminou indicando o candidato de oposio, Tancredo Neves, para ocupar a Presidncia, com o compromisso de promover a transio poltica e convocar o Congresso Nacional para elaborar uma nova Constituio para o pas. Fechavam-se, ali, as portas do Estado autoritrio e abria-se novamente a cortina para a restaurao da democracia e do Estado de direito. Este processo ganharia impulso com a convocao do Congresso constituinte em fevereiro de 1987 para elaborar a nova Carta Magna e foi concludo com a promulgao da Constituio Federal, em 5 de outubro de 1988, que estabeleceu uma nova ordem econmica, social, poltica e jurdica para a nao. Entre as vrias mudanas realizadas, destacou-se a reforma do sistema tributrio nacional, visando readequ-lo a esta nova realidade.
3 REDEMOCRATIZAO, REFORMAS, ESTABILIZAO E O NOVO PAPEL DA POLTICA FISCAL E TRIBUTRIA: 1988-2009 3.1 Constituio de 1988: descentralizao das receitas, ampliao dos direitos sociais e ajuste fiscal
Em reao ao esprito centralizador e autoritrio que predominou durante o regime militar, a reforma tributria de 1988 foi presidida pela lgica da descentralizao, transformada, na dcada de 1980, em sinnimo de democracia, ao mesmo tempo em que, para dar respostas s demandas reprimidas da sociedade por polticas sociais, os constituintes ampliaram, no captulo relativo ordem social, as responsabilidades do Estado neste campo, com a introduo do conceito de seguridade social e com a montagem de uma estrutura exclusiva de financiamento destas polticas, regida por regras distintas das estabelecidas para os impostos. Esta equao enfrentaria, contudo, dificuldades para se sustentar em um ambiente de fortes restries oramentrias, de crise econmica e de acelerao inflacionria, e tambm por no ter havido preocupao de nela combinar, adequadamente, as fontes de financiamento com as novas atribuies do Estado, especialmente no que concerne s do poder central.4
4. O que se segue nesta seo se apoia no trabalho de Oliveira (1995a).
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Na tabela 3 encontra-se retratada a nova estrutura tributria que brotou da Constituio de 1988, bem como a distribuio de seus campos de competncia e de recursos entre os distintos nveis de governo.
TABELA 3
Constituio de 1988 distribuio de competncias e partilha de receitas
Competncia Unio Importao Exportao Renda (IR) 100,0 100,0 53,0 21,5 (FPE) 3,0 (FC) 21,5 (FPE) IPI 43,0 3,0 (FC) 7,5 (F. Ex.)1 Operaes financeiras (IOF) Territorial rural (ITR) Grandes fortunas (IGF) Estados ICMS Causa mortis e doao (ITCD) Veculos automotores (IPVA) Municpios Predial e territorial urbano (IPTU) Transmisso inter vivos Vendas a varejo combustveis (IVVC) Servios de qualquer natureza (ISS) 100,0 100,0 100,0 100,0 75,0 100,0 50,0 25,0 50,0 100,0 50,0 100,0 22,5 (FPM) Partilha/distribuio Unio Estados Municpios
22,5 (FPM) 2,5 (F. Ex.) 50,0
Fonte: Constituio de 1988. Nota: 1 Refere-se ao Fundo de Compensao das Exportaes de Manufaturados.
Uma anlise perfunctria dessa nova estrutura revela que se modificou, consideravelmente, a estrutura da distribuio de competncias e de receitas entre os entes da federao, beneficiando estados e municpios em detrimento da Unio, bem de acordo com o objetivo de injetar novas foras no processo de descentralizao. De fato, a Unio perderia os impostos nicos incidentes sobre a energia eltrica, os combustveis e os minerais e os especiais transportes rodovirios e servios de comunicao que seriam integrados ao novo imposto estadual o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios e veria ampliada, consideravelmente, a fatia do produto da arrecadao do Imposto de Renda e do IPI
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transferida para os estados e municpios de 33% para 47% no caso do IR e de 33% para 57% no do IPI. Em contrapartida, ganharia apenas o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), que nunca foi regulamentado, e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), de inexpressiva arrecadao, que ainda deveria partilhar com os municpios. Os estados foram beneficiados, por sua vez, com a expressiva ampliao da base de incidncia do novo ICMS, qual se integraram os impostos nicos e especiais, e com a criao do Imposto sobre Herana e Doaes, alm do aumento expressivo do FPE, dos recursos para os Fundos Constitucionais (FCs) do NO-NE-CO e da criao do Fundo de Compensao das Exportaes de Manufaturados, que drenaria 10% da receita do IPI. A maior autonomia que lhes foi concedida para o estabelecimento das alquotas do ICMS, observadas as limitaes previstas em lei, confirmaria a ampliao de sua capacidade de autofinanciamento de suas polticas. Do mesmo modo que os estados, os municpios foram beneficiados com a reforma: alm dos ganhos obtidos com o aumento das transferncias para o FPM e do Fundo de Compensao das Exportaes de Manufaturados, viram tambm ampliados os impostos que poderiam cobrar. De um lado conseguiram aprovar o Imposto de Venda a Varejo de Combustveis, que seria cobrado at 1993, quando a Emenda Constitucional de Reviso no 3 de 1993 determinou sua extino. De outro, viram transferido dos estados para sua esfera de competncia o Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis inter vivos. Os reflexos dessas mudanas na repartio do bolo tributrio entre os entes federativos podem ser confirmados nos primeiros anos de sua implementao, quando seus efeitos ainda estavam em curso e o governo federal comeava a ensaiar alguns passos para recuperar parte das perdas em que incorrera: a participao da receita tributria disponvel da Unio neste bolo caiu de 60,1% em 1988 para 54,3% em 1991, enquanto a dos estados aumentou de 26,6% para 29,8% e a dos municpios de 13,3% para 15,9% no mesmo perodo. A partir desse ltimo ano, em virtude da crise econmica, que derrubou os impostos indiretos, e da estratgia adotada pela Unio de priorizar a cobrana das receitas de contribuies sociais em detrimento dos impostos tradicionais, os estados viram recuar sua participao relativa nesta distribuio, enquanto a da Unio voltou a aumentar: em 1993, a participao da Unio aumentara para 57,8%, a dos estados retornara para o nvel pr-Constituio, com 26,4% e a dos municpios avanara um pouco mais, atingindo 15,8%. A necessidade e a possibilidade de a Unio reverter as perdas relativas de receitas que lhe foram impostas pela Constituio de 1988 deviam-se, no primeiro caso, ao fato de os constituintes no terem se preocupado em aprovar um projeto
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de redistribuio dos encargos para os estados e municpios; e, no segundo, pelo arranjo estruturado na Constituio no campo do financiamento do Estado, que deu origem a dois sistemas de impostos funcionando com regras distintas. Tendo aprovado o projeto de descentralizao das receitas e substitudo o sistema de proteo social vigente at 1988, marcado, do ponto de vista de seu alcance e cobertura, pelo carter excludente dos programas, por outro mais amplo, de carter universal, incluindo no texto constitucional o conceito de seguridade social, que incorporou estes compromissos, os constituintes se satisfizeram em transferir para a regulamentao por Lei Complementar (Art. 23, Pargrafo nico), os mecanismos de cooperao entre as trs esferas de governo para garantir a oferta de polticas pblicas, o que acabou no acontecendo. Com o vazio que permaneceu nesta matria, nem estados, nem municpios se sentiram legalmente obrigados a reservar parcela de suas receitas oramentrias para esta finalidade, obrigando a Unio a buscar recursos complementares para atender as novas determinaes constitucionais no tocante oferta de polticas pblicas. A possibilidade de levar frente essa estratgia deveu-se ampliao e diversificao que se promoveu, no captulo da ordem social, das bases de financiamento da seguridade a elas incorporando a cobrana de contribuies sobre o lucro e o faturamento das empresas, de acordo com o Art. 195 da Constituio, que poderiam ser institudas e cobradas exclusivamente pela Unio para cobrir as necessidades financeiras destas polticas Art. 149. Fora do alcance dos princpios da anualidade e da no cumulatividade estabelecidos para os impostos no captulo do sistema tributrio e tambm da exigncia de destinao de 20% de seu produto para os governos subnacionais, no caso de sua instituio, as contribuies sociais tornaram-se, para o governo federal, o instrumento preferencial de ajuste de suas contas e da garantia de obteno de recursos adicionais para atender as novas responsabilidades atribudas ao Estado. Por isso, os ajustes tributrios que so realizados no pas aps a Constituio de 1988 at o lanamento do Plano Real, em 1994, estaro menos voltados em corrigir as imperfeies do sistema legado pelas mudanas introduzidas com sua reforma e mais com o objetivo de fortalecer financeiramente a Unio. Como se constata pelo exame do quadro 1, as principais mudanas na rea tributria at 1993 priorizaram ou a criao de novas contribuies sociais caso da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) em 1989 ou o aumento de suas alquotas e bases de incidncia Cofins e PIS, em 1990, no ajuste fiscal realizado pelo governo Collor ou ainda a elevao de impostos no compartilhados com estados e municpios, como no caso do IOF incidente sobre a riqueza financeira.
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QUADRO 1
Ano 1988
Principais medidas tributrias e fiscais adotadas 1989-1993

Medida Criao da CSLL, com alquota de 8% para as empresas em geral e de 12% para o setor financeiro, a ltima para vigorar em 1989 Aumento da alquota do Finsocial (atual Cofins) de 0,6% para 2% Ampliao do campo de incidncia do PIS Instituio da alquota de 8% do IOF cobrado sobre a riqueza financeira Torna exclusiva da Previdncia Social a arrecadao do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) incidente sobre a folha de salrios, reduzindo os recursos das demais reas da seguridade Objetivo Fortalecer o mecanismo de financiamento da seguridade social
1990
Ajuste fiscal do Plano Collor I
1993
Garantir recursos para o pagamento dos benefcios da previdncia
Elaborao prpria.
Favorvel para o governo federal, tal estratgia inaugurou um padro de ajuste fiscal que, mantido nos perodos que se seguiriam a 1994, seria prejudicial para o sistema tributrio, para a competitividade da economia brasileira e para a prpria federao ao anular os ganhos, notadamente dos estados, que haviam sido obtidos com a Constituio de 1988 e colocar em risco o atendimento por estes governos das demandas da populao por servios pblicos essenciais. Se durante o regime militar a funo tributao foi colocada a servio do processo de acumulao, em detrimento de seu papel como instrumento de justia fiscal, e na Constituio de 1988 esta nfase foi deslocada para aprofundar o processo de descentralizao e fortalecer a federao, a crise econmica que marcou este perodo, associada crise fiscal e ameaa permanente de deflagrao de um processo hiperinflacionrio, bem como necessidade do governo federal de encontrar solues para o financiamento das polticas sociais estabelecidas na Carta de 1988, transformou o sistema tributrio em um mero instrumento de ajuste fiscal: de seu ventre deveriam vir os recursos indispensveis para o financiamento do governo mesmo que, para isso, fosse necessrio, como de fato aconteceu, torn-lo um instrumento antinmico do crescimento econmico, da equidade e da federao. Priorizando, portanto, a cobrana de contribuies sociais para garantir a gerao de receitas adicionais, de mais elevada elasticidade e produtividade, e pelo fato de no serem compartilhadas com estados e municpios, o sistema deu respostas expressivamente positivas para a arrecadao, apesar da crise econmica que marcou a economia nesse perodo entre 1990 e 1994, o PIB registrou um crescimento mdio anual de apenas 1,3% e a economia defrontou-se com a ameaa permanente de hiperinflao a carga tributria atingiu, em mdia, algo em torno de 27%, devido aos ajustes realizados para sustentar os Planos Collor I e II.
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Favorvel para a arrecadao, essa nova estrutura tributria, que passou a ser invadida pelas receitas das contribuies sociais, tornou-se letal para a competitividade da economia e para a questo da equidade, medida que dada sua sistemtica de incidncia cumulativa aumenta o custo Brasil e derrama mais efeitos, em termos de seu nus, para as camadas mais pobres da populao. No sem razo, poucos anos depois de promulgada a Constituio de 1988, uma orquestrao crescente por parte de empresrios, polticos e amplos segmentos da sociedade ganhou as pginas da imprensa e de diversos fruns de debates, reivindicando a realizao de uma nova reforma, visando anarquia tributria que se instalou no pas. Na reviso constitucional prevista para ser realizada em 1993, de acordo com o Art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), da Constituio, encontrava-se depositada esta esperana. Mas o lanamento do Plano Real, em 1994, com o objetivo de afastar de vez o fantasma da hiperinflao no pas barraria esta possibilidade, e, mantido o mesmo padro de ajuste fiscal do perodo anterior para sua sustentao, o sistema continuaria em trajetria de degenerao.
3.2 Plano Real, desequilbrios fiscais e aumento das distores da estrutura tributria: 1994-1998
Em 1994, com o pas novamente caminhando em direo ao processo de hiperinflao, o governo Itamar Franco, que sucedera Collor de Melo aps a sua renncia em dezembro de 1992, lanou mais um programa de estabilizao, o Plano Real, para reverter o caos econmico e social que se anunciava. Diferentemente dos planos anteriores Planos Cruzado, Bresser, Vero, Collor, entre outros , o Plano Real, com uma engenharia mais sofisticada, acertou o alvo da inflao, conseguindo dom-la e assegurar a estabilidade monetria at os dias atuais, mas apresentou problemas em sua arquitetura que manteria o pas divorciado do crescimento econmico por um longo perodo, especialmente devido fragilidade externa que se agravou com a sua implementao e ao n fiscal com que enredou o Estado brasileiro. Tendo realizado um correto diagnstico sobre a necessidade de fortalecer a ncora fiscal para garantir o xito do programa de estabilizao, os responsveis pela sua elaborao tiveram de abrir mo das reformas do Estado previstas para 1993, que poderiam gerar ganhos importantes para este objetivo, j que adiadas consensualmente para o ano seguinte e, depois, para 1995, quando um novo presidente assumiria o comando do pas. Na ausncia destas reformas, fizeram a opo pela realizao de um ajuste fiscal provisrio para garantir seu lanamento at que o cenrio fosse favorvel para a construo de seus fundamentos fiscais.
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Apoiado na mesma estrutura, o ajuste seguiu o script do que foi realizado entre 1989 e 1993, como se pode constatar no quadro 2: criao de um novo imposto de incidncia cumulativa, o Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF) para ser cobrado at 31 de dezembro de 1994, aumentando a participao dos tributos desta natureza na carga tributria nesse ano; aumento das alquotas do Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF) de 10% para 15% e de 25% para 26,6% e a criao de uma alquota adicional de 35%, que vigorariam nos exerccios de 1994 a 1995; e, pea fundamental deste ajuste, a criao de um instrumento de desvinculao de receitas da Unio o Fundo Social de Emergncia (FSE), depois rebatizado de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), e, a partir de 2001, de Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), que permitiria, Unio, apartar 20% da receita de impostos e contribuies de sua competncia para atender suas necessidades de recursos antes de realizar as transferncias previstas para seus beneficirios estados, municpios e polticas sociais. Com o ajuste realizado e com a economia crescendo a uma taxa mais expressiva de 5,8% em 1994, a carga tributria deu um salto de 25,3% em 1993 para 29,7% em 1994, beneficiando todas as esferas de governo e propiciando, ao setor pblico como um todo, gerar um expressivo supervit primrio de 5,6% do PIB. O que pode ter passado a impresso de que, devido ao sucesso obtido pelo Plano Real no combate inflao e aos resultados colhidos no front fiscal, as reformas do Estado se tornaram dispensveis. A euforia que se instalou no pas diante desta situao pode ter obliterado, assim, a armadilha contida na arquitetura do Plano que transformaria a economia brasileira em uma economia de endividamento, aumentando tanto sua fragilidade externa como fiscal (OLIVEIRA; NAKATANI, 2003). Sem poder contar com um ajuste fiscal estrutural, o Plano Real apoiou-se nos seguintes pilares: administrao do cmbio, que constituiria sua principal ncora; manuteno de elevadas taxas de juros para manter sob controle a demanda interna e garantir o fluxo de capitais externos para o pas; e rpida abertura comercial, com o objetivo de colher ganhos no processo de combate inflao e aumentar o grau de exposio das empresas brasileiras concorrncia internacional (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007). Uma combinao explosiva para o endividamento externo e interno que s poderia ser mantida por um perodo restrito combinado com a abertura comercial, a acentuada apreciao que conheceria o cmbio ps em curso um processo de progressiva deteriorao das contas externas e de gerao de elevados dficits nas balanas comercial e de conta-corrente, aumentando a vulnerabilidade externa da economia; mantidas em nveis pornogrficos, as taxas de juros se encarregariam de impulsionar o crescimento da dvida pblica interna, com o aumento de seus encargos, enfraquecendo a capacidade do Estado de honrar
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seus compromissos aos olhos dos investidores. Somado a isto, a euforia despertada pelo sucesso do Plano Real no seu incio parece ter conduzido a uma despreocupao geral com a questo fiscal com os gastos passando a correr soltos nos vrios nveis de governo. Depois do otimismo que marcou o primeiro ano de vida do Plano, o ano de 1995 revelaria todo o potencial de desequilbrios provocados por sua arquitetura. Depois de ter gerado supervits na balana comercial superiores a US$ 10 bilhes at 1994, o pas amargou um dficit de US$ 3,5 bilhes j em 1995, os quais se ampliaram nos anos seguintes, atingindo US$ 6,6 bilhes em 1998. Da mesma forma, de um relativo equilbrio na balana de transaes correntes em 1993, ingressou-se em uma rota de elevados e crescentes dficits que saltaram de US$ 1,8 bilho em 1994 para US$ 18,4 bilhes em 1995, US$ 23,5 bilhes no ano seguinte, US$ 30,5 bilhes em 1997 e US$ 33,4 bilhes em 1998. No campo fiscal, o supervit primrio praticamente desapareceu em 1995 e se transformou em pequenos dficits nos anos seguintes, garantindo a gerao de dficits nominais elevados e uma trajetria de rpida expanso da relao dvida PIB, que saltou de 30% em 1994 para 38,9% em 1998, apesar de beneficiada por um cmbio sobrevalorizado. Nestas condies, tornou-se inevitvel o efeito-contgio das crises externas e a economia viu-se sacudida por sucessivos terremotos econmicos que se abateram em diversos pases e regies Mxico, Leste Asitico, Rssia , que haviam adotado o receiturio neoliberal de polticas de ajustamento econmico. Se havia a perspectiva de realizao de uma reforma tributria para corrigir as mazelas do sistema e recuper-lo enquanto instrumento efetivo de poltica econmica voltado para a promoo do desenvolvimento e para a reduo das desigualdades, esta se desfez diante dessa realidade. Tendo encaminhado uma proposta para apreciao do Congresso, em agosto de 1995, na forma da Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 175, o prprio Executivo tornou-se seu principal opositor, barrando o avano do projeto substitutivo do deputado Mussa Demes, sob a alegao de que incorreria em elevadas perdas de receitas, em um contexto em que a questo fiscal se tornara vital para reduzir sua vulnerabilidade. Com o xito obtido, por meio de vrios expedientes, em sua postergao o Projeto Mussa Demes s seria votado e aprovado na Comisso de Reforma Tributria em 1999, mas ali permaneceria adormecido procurou-se, em todos os anos que se seguem at 1998, apenas manejar o sistema com o mero objetivo de aumento das receitas, aumentando o seu grau de degenerescncia, j que perpetuando a natureza do ajuste inaugurado no perodo ps-Constituio de 1988. De fato, como mostra o quadro 2, aps o ajuste provisrio realizado para viabilizar o lanamento do Plano Real, as mudanas introduzidas no sistema restringiram-se a objetivos arrecadatrios, visando aumentar a carga tributria
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e reduzir os desequilbrios fiscais: reforma do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), em 1995; criao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), em 1996; aumento de alquotas do IRPF, do Imposto de Importao, do IOF e do IPI, em vrias oportunidades; e a prorrogao do FSE, rebatizado Fundo de Estabilizao Fiscal, em 1996 e 1997, figuraram entre as vrias medidas adotadas para este objetivo.
QUADRO 2
Ano
Algumas medidas adotadas e aprovadas na rea fiscal entre 1994 e 1998

Medida Criao do IPMF Aumento das alquotas do IRPF de 10% para 15% e de 25% para 26,6% e a criao de uma alquota adicional de 35% Criao do Fundo Social de Emergncia Reforma do Imposto de Renda Pessoa Jurdica Criao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira Prorrogao do FSE, rebatizado FEF Ressarcimento do PIS e Cofins aos exportadores e aprovao da Lei Kandir (EC no 87/1996) Aumento da alquota do IOF de 6% para 15% nas operaes de crdito Edio do pacote fiscal contendo 51 medidas para aumentar a arrecadao e reduzir gastos Aumento das alquotas do IRPF, do IR sobre aplicaes, do Imposto de Importao, do IPI sobre automveis e do IOF sobre operaes de cmbio Prorrogao do FEF e da CPMF Aprovao das reformas administrativa e previdenciria Objetivo
1994
Ajuste fiscal provisrio
1995
Correo de distores e aumento da arrecadao Aumento de receitas para a sade Reforo do ajuste fiscal Aumento de competitividade externa
1996
1997
Reforo do ajuste e aumento da arrecadao
1998
Modernizao e ajuste fiscal
Elaborao prpria.
Sem reformas em sua estrutura, o sistema conseguiu, mesmo com a desacelerao do crescimento econmico, ocorrida a partir de 1996, manter a carga tributria em patamar elevado, devido a estas medidas. Mas, invadido por impostos de m qualidade e por aumentos desordenados das alquotas dos existentes, viu ampliadas suas distores e reforados seus papis anticrescimento e antiequidade. Apesar, contudo, da contribuio por ele dada para manter o nvel de arrecadao, isto no foi suficiente para reverter o quadro dos fortes desequilbrios das contas externas e fiscais, magnificados pela estrutura do Plano Real, e impedi-lo de caminhar para uma situao de insolvncia. Em 1998, depois da decretao da moratria russa, seria a vez de o Brasil tornar-se a bola da vez dos especuladores globais e os ps de barro do Plano Real, em sua primeira fase, rurem ante suas investidas. Falido, o pas teve de render-se aos braos do FMI, descortinando uma nova realidade para a poltica fiscal que reforaria o papel do sistema tributrio como mero produtor de supervits fiscais primrios.
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3.3 A reorientao do Plano Real: um novo papel para a poltica fiscal e tributria
Em 1998, para escapar de uma situao de insolvncia e obter um emprstimo de US$ 41,5 bilhes, organizado e supervisionado pelo FMI, o Brasil assinou um acordo com esta instituio para o perodo 1999-2001 e nele comprometeu-se a alterar os pilares que sustentaram o programa de estabilizao no perodo anterior. Originalmente, o principal compromisso assumido restringia-se a garantir a gerao de elevados supervits primrios do setor pblico consolidado governo central, estados, municpios e empresas estatais , de 2,6% do PIB em 1999, 2,8% em 2000 e 3% em 2001, visando estancar ou mesmo reverter a trajetria da relao dvida PIB e reconquistar a confiana dos agentes econmicos na capacidade do Estado de honrar sua dvida. S posteriormente, os outros pilares do novo modelo foram entrando em cena para completar sua estrutura: em janeiro, aps um ensaio malsucedido de desvalorizao insuficiente do cmbio, o mercado decretou o fim da poltica e de sua administrao, via sistema de bandas, e imps aos mentores da poltica econmica a adoo do cmbio flutuante; com a extino da ncora cambial, caminhou-se, nos meses seguintes, na construo de seu substituto, processo que foi concludo em junho de 1999 com a formalizao do regime de metas inflacionrias. Completaram-se, com isso, os pilares do novo modelo de estabilizao, que vigora at os dias atuais. A exigncia feita pelo FMI ao pas de maior austeridade da poltica fiscal apenas traduzia as novas ordens emanadas do pensamento econmico dominante de que esta teria centralidade em qualquer programa de estabilizao, j que seu desempenho afeta as expectativas dos agentes econmicos sobre o comportamento futuro das principais variveis econmicas: nesta perspectiva terica, desequilbrios fiscais continuados alimentam a expanso da dvida e sinalizam que os impostos devero aumentar no futuro, assim como as taxas de juros, despertando reaes preventivas dos agentes econmicos para se protegerem deste quadro, o que leva a aumentos de preos, inflao e instabilidade. Finanas equilibradas e nvel de endividamento confivel para os investidores seriam as condies requeridas, nesta viso, para preservar a estabilidade econmica. Este deveria ser, portanto, o papel precpuo da poltica fiscal, libertando-a de compromissos redistributivos e de impulsos desenvolvimentistas, que predominaram durante o perodo em que foram vitoriosas as ideias keynesianas, que passaram a ser consideradas nocivas para a prpria estabilizao.5 Para atender a esse novo compromisso, o governo federal, com um oramento bastante engessado, buscou, de um lado, o caminho mais fcil de aumento das receitas, e, de outro, criar mecanismos de controle das finanas dos governos
5. Um exame detalhado dos principais pilares deste paradigma terico encontra-se no trabalho de Oliveira (2009).
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subnacionais, mesmo porque, de acordo com o diagnstico realizado, estes apareciam como os principais responsveis pela gerao de dficits fiscais. No primeiro caso, sem modificao da estrutura tributria, continuou-se percorrendo o mesmo trajeto anterior de criao e aumento das alquotas das contribuies e de impostos tradicionais, alm de se insistir na prorrogao, em vrias oportunidades, de instrumentos de ajuste fiscal que, na sua criao, se previam temporrios, casos da CPMF e da desvinculao de suas receitas (FSE, FEF e, a partir de 2000, DRU); no segundo, montagem da institucionalidade que teve incio em meados da dcada de 1990 com o objetivo do governo federal de exercer um controle hierrquico sobre as finanas dos governos subnacionais Lei Camata I e II, Programa Estrutural de Ajuste Fiscal dos Estados e Municpios e Contratos de Renegociao da Dvida com a Unio somou-se, em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual, tendo a necessidade de sua aprovao sendo includa no acordo com o FMI, representaria um marco institucional de disciplinamento das finanas pblicas e de compromissos com uma gesto fiscal responsvel. A tabela 4 mostra os resultados obtidos com a estratgia adotada e que, com poucas diferenas, tem sido mantida at os dias atuais. Mesmo com o comportamento no muito favorvel do PIB, a carga tributria continuou aumentando, enquanto os supervits primrios foram crescentes no tempo. Apesar disso, a relao dvida PIB no parou de crescer por alguns anos e s conheceu uma inflexo a partir de 2004, quando o melhor desempenho do PIB, a valorizao do cmbio e a manuteno de elevados supervits primrios contriburam para sua reduo.
TABELA 4
Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Alguns indicadores econmicos 1999-2008

Crescimento real do PIB (%) 0,25 4,31 1,31 2,66 1,15 5,71 3,16 3,97 5,67 5,08 Carga tributria (% do PIB) 31,07 30,36 31,87 32,35 31,90 32,77 33,75 34,12 34,721 35,801 Supervit primrio (% do PIB) 3,23 3,47 3,38 3,21 3,34 3,81 3,93 3,24 3,46 3,69 Dvida (% do PIB) 44,5 45,5 48,4 50,5 52,4 47,0 46,5 44,7 42,7 38,8
Fonte: Ipeadata. Nota: 1 Dados da Secretaria da Receita Federal de 2007 a 2008.
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O preo pago pelo pas pela concordncia com o reducionismo da poltica fiscal e tributria preservao da riqueza financeira ou de sustentabilidade da dvida na linguagem do pensamento oficial e da gerao de megasupervits primrios no tem sido pequeno: de um lado, o Estado praticamente abdicou da responsabilidade de realizar investimentos pblicos, especialmente em infraestrutura econmica, ampliando os gargalos da economia brasileira e aumentando o custo Brasil, o que s foi atenuado com a flexibilizao da poltica fiscal realizada pelo governo Lula em seu segundo mandato (2007-2010), o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Programa de Desenvolvimento Produtivo (PDP), cujos projetos, no entanto, podem ser comprometidos com a crise que se instalou na economia mundial em 2008; da mesma forma, polticas sociais no protegidas por alguma norma legal/constitucional passaram a ser prejudicadas com cortes/contingenciamentos de recursos no oramento, sempre que comprometida a meta fixada para o supervit primrio; alm disso, a combinao das peas nucleares do modelo gerao de supervits primrios, cmbio flutuante e regime de metas inflacionrias no somente retiraria a autonomia da poltica econmica para promover polticas pr-ativas para o desenvolvimento mas tambm atuaria como uma verdadeira trava para o crescimento, a no ser em conjunturas excepcionalmente favorveis da economia mundial, como ocorreu entre 2003 e 2008. Tanto isto verdade que, apesar do crescimento mais robusto registrado para a economia brasileira em 2007-2008, ainda assim ele ficou distante do alcanado por outros pases emergentes, como China e ndia, por exemplo, os quais, sem estas travas, aproveitaram melhor a conjuntura internacional favorvel. Mas so os prejuzos causados por esta estratgia para o sistema tributrio e por este para a economia que merecem ser ressaltados para os propsitos deste trabalho, j que transformado em instrumento anticrescimento e contrrio aos objetivos da justia fiscal, continua carente de reformas que no encontram campo para prosperarem. Priorizado como instrumento preferencial do ajuste fiscal, o sistema continuou sendo explorado para gerar os recursos necessrios para sustentar as metas fiscais estabelecidas, cerceando as propostas surgidas para a correo de seus problemas e aumentando o seu grau de desagregao. Nestas condies, a elevao da carga tributria, mesmo com a conjuntura econmica adversa, tornou-se prejudicial para o crescimento econmico, dado o aumento do custo Brasil e o estreitamento do mercado interno, assim como sua composio, na qual predominam as contribuies sociais e econmicas, contrria competitividade externa da economia e ao princpio da equidade, em virtude de sua incidncia indireta e cumulativa. Como se pode confirmar pelo exame do quadro 3, desde que este padro de ajuste foi adotado na dcada de 1990 apenas em raras oportunidades o sistema foi alvo de mudanas que contriburam para reduzir suas distores ou manejar como instrumento de poltica econmica para apoiar o setor produtivo: em 2002 e 2004,
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por fora do acordo com o FMI aprovou-se a extino parcial da cumulatividade do PIS e da Cofins, mitigando os efeitos deletrios provocados por estas contribuies sobre o setor produtivo; a partir de 2004, pequenas iniciativas para desonerar as exportaes e os investimentos passaram a ser adotadas, com o objetivo de compensar o setor privado de consecutivos aumentos da carga tributria para assegurar o ajuste, bem como se isentaram da CPMF as aplicaes na conta-investimento criada nesse ano; e de 2008 a 2009, as alquotas do IR, do IPI para alguns setores da economia e do IOF foram reduzidas para atenuar os efeitos da crise que se instalaram, em meados de 2008, na economia mundial. No mais, as mudanas tributrias e fiscais restringiram-se a garantir aumento da arrecadao e sustentar a meta fiscal.
QUADRO 3
Ano
Algumas medidas adotadas na rea fiscal e tributria 1999-2009

Medida Aumento da alquota da Cofins de 2% para 3% e mudana na base de clculo, substituindo o faturamento pela receita bruta Extenso da cobrana da Cofins s instituies financeiras Prorrogao da CPMF e elevao de sua alquota para 0,38% Elevao da alquota da CSLL para empresas no financeiras de 8% para 12% at 31 de janeiro de 2000 Criao da Desvinculao da Receita da Unio, em substituio ao FEF, para vigorar entre 2000 e 2003 Aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal Criao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide-Combustveis) Extino parcial da cumulatividade do PIS Prorrogao da CPMF at 31 de dezembro de 2004 Aprovao das reformas tributria e previdenciria Prorrogao da CPMF e DRU at 2007 Aumento da alquota da CSLL das empresas optantes pelo regime de lucro presumido de 12% para 32% Extino parcial da cumulatividade da Cofins Medidas destinadas desonerao dos investimentos e ao estmulo poupana de longo prazo Modificao, a partir de 2005, das alquotas do IR incidentes sobre o rendimento das aplicaes financeiras, visando incentivar a poupana de longo prazo Regulamentao das parcerias pblico-privadas (PPPs) Edio da Medida Provisria (MP) no 232 (MP do mal) para compensar perdas de receitas esperadas com a correo da tabela do IRPF Edio da MP no 252 (MP do bem), que promoveu vrias alteraes no sistema tributrio Criao do Refis II Lanamento do PAC Incio da flexibilizao da poltica fiscal Cobrana de 1,5% do IOF cobrado sobre os ganhos do capital estrangeiro em aplicaes de renda fixa Iseno das operaes de cmbio dos exportadores de IOF sobre elas incidentes Modificao, com reduo do imposto, das alquotas do IRPF, com o objetivo de fortalecer a demanda interna e mitigar os efeitos da crise mundial Reduo do IPI sobre carros novos e do IOF nas operaes de crdito das pessoas fsicas para atenuar a crise mundial Prorrogao da reduo do IPI sobre carros novos, reduo da Cofins sobre motos e reduo do IPI para os setores de material de construo e eletrodomsticos como armas anticrise
1999
2000 2001 2002
2003
2004
2005 2006 2007
2008
2009
Elaborao prpria.
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Duas iniciativas de reforma do sistema malograram durante o governo Lula: a primeira, aprovada pelo Congresso Nacional no fim de 2003, orientada predominantemente pelo ajuste fiscal, sem se dispor a enfrentar as delicadas questes de reviso do modelo federativo e da redistribuio do nus tributrio, terminou reduzida prorrogao da CPMF e da DRU e, para ganhar o apoio dos estados sua aprovao, destinao de 25% da arrecadao da Cide-Combustveis para os governos subnacionais percentual aumentado para 29% a partir de maio de 2004; a segunda iniciativa, de fevereiro de 2008 PEC no 233/2008 , apesar de mais consistente e completa do que a de 2003, medida que incluiu sugestes para a extino dos impostos e contribuies cumulativos, medidas de desonerao da produo e dos investimentos, algumas iniciativas para pr cobro guerra fiscal entre os estados e para simplificar o sistema, teve adiado o seu encaminhamento, depois de aprovado seu substitutivo no fim do ano, para o plenrio do Congresso pela Comisso de Reforma Tributria pelas discordncias e polmicas que permaneceram em vrias questes, especialmente no tocante s regras federativas. Se havia a possibilidade e a expectativa de que se poderia avanar em sua apreciao em 2009, a crise econmica mundial de 2008 e a proximidade do fim do mandato do governo atual encarregaram-se de desfaz-las. Na atualidade, a reforma do sistema tributrio permanece paralisada espera de um consenso das foras, setores e segmentos da sociedade que sero afetados com suas mudanas. Seu resgate como um instrumento de poltica econmica e social exige, contudo, para que possa voltar a cumprir estas funes, uma limpeza de suas estruturas e uma reestruturao de seus impostos, luz dos objetivos de torn-la menos complexa, extinguir os tributos de incidncia cumulativa, redefinir as bases do modelo federativo e melhorar a distribuio da carga tributria entre os membros da sociedade. A ausncia de preocupao com uma reforma mais abrangente que concilie os diversos interesses dos agentes envolvidos em sua realizao, porque excessivamente focada na meta do ajuste fiscal, como ocorreu com as propostas anteriores, dificilmente abrir caminhos para uma efetiva modernizao e para sua transformao em instrumento vital para permitir, ao Estado, poder promover polticas mais favorveis para a sociedade, sem ter, para isto, de descuidar dos compromissos assumidos com a poltica de austeridade fiscal.
3.4 A reforma da gesto tributria: avanando nos caminhos da eficincia e da transparncia
Se em relao estrutura de impostos, o perodo ps-Constituio de 1988 mostrou-se desfavorvel para sua qualidade, devido principalmente aos compromissos assumidos com o ajuste fiscal em um contexto de ausncia de iniciativas para a realizao de reformas mais abrangentes para conciliar os vrios interesses que seriam com elas afetados, sem descurar destes compromissos, no campo da administrao
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tributria o avano foi significativo tornando o Estado brasileiro, em todos os nveis de governo, capacitado a cobrar, com eficincia e mais transparncia, os impostos dos contribuintes. Uma verdadeira revoluo na mquina da arrecadao e da fiscalizao ocorreria, neste perodo, impulsionada pelo avano do processo de informatizao e pela absoro, pelo fisco brasileiro, das novas tecnologias de informao, modernizando e muito! suas estruturas, em termos de controles, procedimentos, instituio de canais e de comunicao com os contribuintes. No plano federal, aps a unificao ainda que parcial do fisco ocorrida com a criao da Secretaria da Receita Federal, em 1968, quando foram extintos os antigos departamentos da Direo-Geral da Fazenda Nacional e estes foram integrados em uma estrutura sistmica, que se reproduziu em todos os rgos descentralizados, continuou-se avanando, nas dcadas seguintes, no aprofundamento deste processo: sucessivas mudanas nos planos de carreira dos tcnicos da SRF em 1970, 1975 e 1985 foram reduzindo as diferenas das categorias , em termos de funes e remunerao, at culminar com a edio da Lei no 10.593, de 6 de dezembro de 2002, que a reestruturou e organizou a carreira de Auditoria-Fiscal da Previdncia Social e a de Auditoria-Fiscal do Trabalho. Nesta reestruturao, a carreira de Auditoria da Receita Federal passou a contar com dois quadros, o de auditor-fiscal da Receita Federal antes auditor-fiscal do Tesouro Nacional e o de tcnico da Receita Federal antes tcnico do Tesouro Nacional , passando-se a exigir, de ambos, curso superior ou equivalente, o que antes s existia para o primeiro. Ao avano na unificao da carreira e na exigncia de melhor qualificao dos tcnicos somou-se tambm a ampliao de seu quantitativo de acordo com o estudo da FGV e Sindireceita (2005, p. 80-82), entre 1995 e 2005 registrou-se um crescimento de 33,3% dos auditores-fiscais e de 38% dos tcnicos da Receita Federal. Decorrem destas mudanas, a concluso a que chega o estudo da FGV e Sindireceita (2005, p. 83) ao atribuir papel de destaque alcanado pela Secretaria da Receita Federal no setor pblico brasileiro de que isto se devia tambm (...) alta qualificao tcnica dos integrantes de seu quadro de pessoal prprio. O maior avano no processo de unificao do fisco federal, que poderia se traduzir em reduo de custos administrativos tanto para o fisco como para o contribuinte a unificao e compartilhamento dos cadastros dos contribuintes e, em sntese, por mais eficincia na administrao dos tributos, veio na forma da criao do que passou a ser chamado de Supereceita, em 2007, quando a Lei no 11.457, de 16 de maro, aprovou a fuso da Secretaria da Receita Federal e da Secretaria da Receita Previdenciria, com a nova denominao de Secretaria da Receita Federal Brasileira (SRFB). Era este o passo que faltava para, conforme o estudo da FGV e Sindireceita (2005, p. 84) complementar a modernizao da
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administrao tributria brasileira. Completou-se, com isso, o processo iniciado, no fim da dcada de 1960, de unificao dos servios de controles aduaneiros e dos tributos internos. Enquanto avanava na modernizao de sua estrutura administrativa e de seu quadro de pessoal, a Secretaria da Receita Federal aprimorava tambm, favorecida pela evoluo dos sistemas de comunicao e informatizao, seus procedimentos de cobrana de tributos, de relacionamento com o contribuinte e de controle das obrigaes fiscais: em 1968, deu incio, com a criao do Serpro, ao processamento eletrnico das declaraes do Imposto de Renda Pessoa Fsica; no ano seguinte (1960), a restituio do IRPF tambm se deu por meio eletrnico; em 1975, instituiu a declarao simplificada do IRPF, facilitando a vida do contribuinte; em 1988, substituiu o sistema de base anual do IRPF pelo sistema de bases correntes, protegendo a arrecadao e o contribuinte que tinha direito restituio do processo inflacionrio; em 1991, instituiu a declarao de ajuste anual por meio magntico; e, em 1997, a entrega da declarao do IRPF pela internet.6 Entre as razes que o estudo da FGV e Sindireceita (2005, p. 82) aponta para considerar a Secretaria da Receita Federal um dos rgos mais bem estruturados e dotados de recursos do setor pblico brasileiro, encontra-se tambm
(...) a disponibilizao da internet para o pagamento de impostos e para a apresentao de todos os tipos de declaraes obrigatrias por parte dos contribuintes, no s pessoas fsicas como jurdicas. O mesmo meio tecnolgico pode ser utilizado por contribuintes para vrios tipos de consulta e, inclusive, para obteno de certido negativa quanto sua situao fiscal.
Se no plano federal, o fisco conseguiu moldar suas estruturas para desempenhar com maior eficincia a sua funo na cobrana de tributos, estabelecendo, ao mesmo tempo, melhor relacionamento com o contribuinte, sua modernizao no mbito dos governos subnacionais estados e municpios foi tambm notvel. Especialmente a partir de meados da dcada de 1990, uma estrutura acanhada, limitada e de poucos recursos para a tarefa de administrao e fiscalizao tributria passou a ser substituda por um sistema eficiente de cobrana de impostos, de controle das operaes e prestaes realizadas pelos contribuintes, de intercmbio de informaes e de cooperao entre os diversos fiscos para o melhor desempenho de suas tarefas. O ponto de partida dessas transformaes do fisco dos governos estaduais foi dado pela criao, em 1996-1997, do Programa Nacional de Apoio Modernizao Fiscal dos Estados e do Distrito Federal (PNAFE), financiado pelo Banco
6. Informaes extradas do site da Secretaria da Receita Federal, em 20 de outubro de 2009, na seo Memria da Receita Federal. Disponvel em: <www.receita.fazenda.gov>.
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Interamericano de Desenvolvimento (BID), com recursos originalmente orados em US$ 500 milhes, no mbito do programa de reforma do aparelho do Estado e de ajuste fiscal exigido pela implementao do Plano Real, em 1994. Sinteticamente, seu objetivo foi o de melhorar a eficincia administrativa, a racionalizao e a transparncia na gesto dos recursos pblicos estaduais.7 Tendo contado com a adeso das 27 administraes estaduais do pas, o PNAFE, apoiado em objetivos como os de cooperao mtua entre os entes federados, coordenao de suas atividades e estreitamento do relacionamento entre as instituies relacionadas rea fiscal procuradorias fiscais, tribunais de contas, secretarias de governos e ministrios pblicos , contemplou, ao longo dos dez anos de sua implantao, a execuo de prticas vitais para melhorar a eficincia destas administraes. Entre estas, devem ser destacadas: a formao de grupos temticos, a quem caberia aprofundar a anlise e discusso de aspectos importantes para as administraes fiscais, como os de comrcio eletrnico, auditoria computadorizada, contencioso fiscal e cadastro nico do contribuinte; a criao do frum das unidades de coordenao central para debater temas de monitoramento do programa e identificar oportunidades de cooperao entre os participantes; o intercmbio de experincias nacionais e internacionais na rea fiscal, coordenadas pela Unidade Central do Programa (UCP); o compartilhamento de solues tcnicas e a disseminao de boas prticas fiscais, no mbito do Compartilhamento de Solues Tcnicas (CST) e do Grupo de Desenvolvimento do Servidor Fazendrio (GDFAZ); a implantao de sistemas integrados de gesto fiscal e de intercmbio de informaes, entre os quais o Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) e o Sistema Integrado de Informaes sobre Operaes Interestaduais com Mercadorias e Servios (Sintegra); e a implantao de servios ao contribuinte e programas de ateno ao cidado, como os de quiosques eletrnicos, autoatendimento pela internet, postos fiscais eletrnicos, entre outros (CARTAXO, 2004). Visto em perspectiva, o PNAFE representou a porta de entrada e abriu uma grande avenida para a modernizao do fisco estadual; estabeleceu mecanismos de cooperao e de compartilhamento de informaes fiscais entre os estados participantes do programa e destes com o governo federal; padronizou e integrou o sistema de informaes, via Siafi, reunindo-os em um sistema maior, o Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios (Siafem); e, por meio do Sintegra, conectou as 27 unidades da federao em uma rede que disponibiliza as informaes relativas s operaes interestaduais, propiciando a consulta pblica aos cadastros estaduais do ICMS. Alm disso, foi tambm no seu mbito que se criou, em 1999, o Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF),
7. Para maior detalhamento deste programa e de seus objetivos, ver Cartaxo (2004).
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um importante instrumento voltado para o objetivo de reforar os mecanismos da transparncia e do controle social, da tica e da cidadania fiscal e do fortalecimento da relao Estado-cidado. O sucesso e os resultados alcanados pelo PNAFE levaram criao, em 2003, de outro programa tambm voltado modernizao das estruturas administrativas e de planejamento dos estados, o Programa Nacional de Melhoria da Gesto Pblica nos Estados (PNAGE). Financiado tambm pelo BID, com recursos estimados em US$ 155 milhes na primeira fase, o PNAGE comeou, em 2006, a receber as primeiras adeses, via assinatura de contratos, prevendo-se que d novo impulso ao processo de modernizao e de aumento da eficincia dos fiscos estaduais. No fisco municipal, no qual as limitaes de recursos humanos, financeiros, materiais sempre foram maiores, o avano da modernizao do fisco foi significativo. Como aponta Afonso (2006), as prefeituras foram as primeiras a recorrer ao cdigo de barras para receber e controlar o IPTU ainda no final dos anos de 1980. Mas foi a criao do Programa Nacional de Apoio Modernizao dos Municpios, o PNAFM, em 2001, tambm financiado pelo BID, com recursos previstos em US$ 300 milhes, que daria maior impulso e velocidade a este processo. O objetivo do PNAFM, um programa similar ao PNAFE, o de modernizar a gesto municipal, inclusive com a aplicao da informtica, para garantir maior transparncia e aumentar a eficincia da mquina administrativa e fiscal dos municpios. A divulgao peridica do oramento e dos atos da gesto pblica municipal e a criao de mecanismos para assegurar a participao no planejamento e definio do oramento constam como requisito do programa para os objetivos de transparncia e democratizao das decises sobre as prioridades pblicas, tidos como pedras angulares do aumento da eficincia na arrecadao e na economicidade do gasto pblico. A informatizao do fisco municipal, que caminhou paralelo implantao do PNAFM em algumas administraes, contribuiu para dar origem a sistemas reunindo um conjunto variado de informaes sobre os contribuintes dos impostos municipais Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e ISS , continuamente alimentados e atualizados, substituindo o trabalho manual e limitado do fiscal nesta atividade, com a gerao de relatrios gerenciais, que passaram a ser utilizados para planejar e programar, com bem mais eficincia, a ao fiscal. No caso especfico do ISS, o novo sistema caminhou em muitas administraes para tornar obrigatria a transmisso por meio eletrnico pelo contribuinte deste imposto, inclusive os da administrao pblica, de declarao de todos os servios prestados, tomados ou vinculados, seja o imposto ou no devido
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no municpio, para o setor responsvel por sua administrao. O fluxo cruzado de informaes transmitido pelo prestador e pelo tomador do servio relativo ao valor das operaes, ao imposto a recolher e ao imposto retido; passou a fornecer assim, os dados necessrios s administraes, que adotaram este sistema para viabilizarem o monitoramento, controle e definio da ao fiscal, com reduo de custos para sua obteno e aumento da eficincia da arrecadao. O avano na modernizao das estruturas administrativas e de gesto fiscal dos diversos nveis de governo foi reforado com programas similares destinados tambm modernizao de instituies agentes relacionados com o fisco, tambm financiados pelo BID, casos do Programa de Modernizao do Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e do Programa de Modernizao do Controle Externo dos Estados e Municpios (Promoex). A revoluo na modernizao das estruturas do fisco deve ser concluda, como se espera, com mais dois instrumentos que se encontram a caminho: o cadastro sincronizado e a nota fiscal eletrnica (NF-e). Trata-se, o primeiro, de um sistema nacional que conta com a participao da Receita Federal, juntas comerciais, estados, Distrito Federal e municpios, e que, com a NF-e, visa construo integrada dos cadastros dos diversos fiscos. J a NF-e, um documento digital, garantido pela assinatura digital, emitida pelos contribuintes e autorizada pela Secretaria da Fazenda, ser transmitida para a Receita Federal, Secretarias da Fazenda do destino da mercadoria e do embarque, no caso de exportao para o estrangeiro, e, quando couber, Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Supframa), permitindo o controle em tempo real das operaes e prestaes envolvendo o ICMS. Com estes novos instrumentos, devem se estreitar consideravelmente os caminhos da sonegao e ampliar, expressivamente, a eficincia da administrao fiscal.
A anlise efetivada neste captulo mostrou que a reforma realizada no sistema tributrio em 1965-1966, com objetivos modernizadores, comandada pelo regime militar que se instalou no poder em 1964, buscou readequar o sistema s necessidades de recursos do Estado, transformando-o em um efetivo instrumento de poltica econmica e colocando-o a servio do processo de acumulao. Contudo, a utilizao exacerbada deste instrumento terminou conduzindo o Estado a uma grave crise fiscal no fim da dcada de 1970. Crise esta que, inclusive, enfraqueceu as bases do poder autoritrio e contribuiu para sua derrocada na dcada de 1980. Ficou evidente tambm que o sistema tributrio, desde a promulgao da Constituio de 1988 e, posteriormente, com a implementao do Plano Real em 1994, vem sendo manejado como um mero instrumento de ajuste fiscal
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pelo governo federal. Com isso, o sistema tributrio foi sendo desfigurado e conheceu um grande retrocesso do ponto de vista tcnico e da modernidade da tributao, transformando-se em um instrumento anticrescimento, antiequidade e antifederao. Em direo contrria, favorecido pela revoluo ocorrida nos sistemas de comunicao e informatizao, o fisco brasileiro conheceu, em todos os nveis, profundas reformas modernizadoras, capacitando-se a cobrar, com bem mais eficincia, os tributos no Brasil. Alm da unificao do fisco, em 2008, com a unio da Receita Federal e do INSS em uma nica estrutura que passou a ser denominada Supereceita, este processo que ser completado, tambm, com uma expressiva modernizao dos fiscos estaduais e municipais, bem como com as instituies envolvidas nas questes fiscais, por exemplo, os tribunais de contas e os ministrios pblicos. Se a mquina arrecadadora foi em direo do avano, modernizando-se, em todos os nveis de governo, e capacitando-se a desempenhar, com eficincia, sua funo de cobrar impostos, o sistema de impostos caminhou aps 1988 na contramo da modernizao de sua estrutura, condicionado pelo papel conferido poltica fiscal de garantir o equilbrio das contas pblicas e a sustentabilidade da dvida. Para que estes caminhos convirjam e os impostos possam ser recuperados como instrumentos efetivos de poltica econmica e social do Estado, resta vencer resistncias e realizar uma verdadeira e abrangente reforma do sistema tributrio, resgatando importantes princpios que devem cimentar suas estruturas, como os da equidade, do equilbrio macroeconmico e federativo. Em suma, com a crise das ideias keynesianas e a transformao do capitalismo na etapa mais recente de seu desenvolvimento, retornaram as propostas de mais restries ao Estado, poltica fiscal e tributao, aos quais foi novamente negada a funo de promover polticas de desenvolvimento econmico e social, e atribuda a de apenas garantir, por meio de uma gesto fiscal responsvel, as condies requeridas, nesta perspectiva terica, para a estabilidade econmica. este o caminho percorrido pelas reformas que esto sendo realizadas neste campo, na atualidade, por diversos pases do mundo capitalista, guiadas pelo compromisso com as questes da competitividade e de sustentabilidade da dvida pblica.
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CAPTULO 10
O BANCO CENTRAL DO BRASIL: INSTITUCIONALIDADE, RELAES COM O ESTADO E COM A SOCIEDADE, AUTONOMIA E CONTROLE DEMOCRTICO
1 INTRODUO
Apesar de no dispor de estatuto jurdico de autonomia, o Banco Central do Brasil (Bacen) desfruta de autonomia de fato dentro do Estado e diante da sociedade brasileira. Esta autonomia cresceu e se consolidou nas ltimas dcadas, em funes consideradas exclusivas dos Bancos Centrais (BCs) nas sociedades atuais, como o manejo da taxa de juros e da poltica monetria, e tambm de atribuies mais complexas e polmicas, como as funes de banco dos bancos e de emprestador de ltima instncia. A acumulao de poderes nos Bancos Centrais no exclusividade brasileira. O desenvolvimento financeiro das ltimas dcadas, baseado em moedas fiducirias sem lastro, foi acompanhado pelo insulamento progressivo dos BCs, com poderes para submeter outras instncias do Estado aos efeitos de suas decises, especialmente no caso da poltica fiscal e da poltica cambial. Alm disso, o mandato de preservar a estabilidade do sistema financeiro delega aos BCs a funo de emprestador de ltima instncia, o que lhes permite agir com ampla discricionariedade em momentos de crise, sob a justificativa de defender o conjunto da sociedade dos efeitos danosos de crises de liquidez. Ainda assim, o caso brasileiro apresenta singularidades relevantes. Apesar da institucionalizao tardia, o BC brasileiro passou progressivamente de uma situao de subordinao s autoridades fiscais e aos grandes bancos pblicos, para a obteno de poderes semelhantes aos seus congneres, apesar de no contar com autonomia de direito. O Plano Real consagrou esses poderes e tambm a posio de que o Bacen passou a desfrutar, como se discur neste captulo. Com a nova arquitetura institucional configurada a partir do Plano Real, o Bacen alado condio de centro de poder1 do sistema estatal,2 pois acredita-se
1. Os aparelhos que concentram a capacidade de decidir poder efetivo so os centros de poder do Estado. Na verdade, eles so os lcus institucionais em que as decises fundamentais so efetivamente tomadas, inclusive sem subordinao hierrquica a outra agncia burocrtica do sistema estatal (CODATO, 1997). 2. Adota-se aqui o mesmo conceito de sistema estatal adotado por Codato (1997, p. 36-37), a saber: Entendo por sistema estatal ou, mais propriamente, sistema institucional dos aparelhos do Estado o conjunto de instituies pblicas e suas ramificaes especficas (funcionais, setoriais e espaciais) encarregadas da administrao quotidiana dos assuntos de governo. Utilizo essa noo aqui de forma descritiva, pois no pretendo sugerir que as agncias do Estado possuam uma integrao perfeita entre si ou uma articulao racional segundo uma lgica burocrtica abstrata (...).
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que a credibilidade da poltica econmica para o mercado seria o principal objetivo perseguido pelo Bacen. Nesse novo arranjo ps-Plano Real, a poltica monetria tornou-se de fato hierarquicamente superior s demais polticas econmicas fiscal e cambial e o Bacen passou plenamente condio de ente responsvel pela estabilidade macroeconmica, sobretudo pelo manejo da taxa de juros. A lgica dos defensores dessa preponderncia de que a poltica monetria, no sistema de metas de inflao, deve se pautar por regras em detrimento da discricionariedade, pois assim se eliminaria o vis inflacionrio, favorecendo de forma indireta o desempenho econmico. Nessa perspectiva, a efetivao das metas desejadas s seria alcanada com a existncia de um Banco Central com elevado grau de independncia, ou seja, suas decises devem ser tomadas sem subordinao hierrquica a outra agncia burocrtica do Estado brasileiro. Assim, o grande escudo de legitimao do Bacen diante da sociedade sua busca pelo bem pblico inflao baixa, sobretudo em uma sociedade que ainda convive com o fantasma dos longos perodos de inflao alta. Com essa legitimidade, o BC brasileiro consegue combinar a situao paradoxal de, por um lado, receber crticas de vrios segmentos da sociedade por sua poltica monetria centrada em juros elevados e, por outro, gozar de amplo consentimento para o exerccio de atividades como o socorro ao sistema financeiro e a defesa dos interesses dos bancos privados. Esse consentimento inclui a ausncia quase completa de crticas ou mesmo de questionamentos por instncias do Estado e da sociedade e tambm a capacidade de interferir com fora no debate de ideias e de criar consensos em torno de suas posies.3 A anlise dos poderes do Bacen , portanto, indispensvel para a compreenso do Estado brasileiro atual. Trata-se de investigar no apenas a base institucional de seus poderes, tal como definida pela legislao, mas principalmente a sua atuao concreta. necessrio analisar tanto o grau de autonomia para a tomada de decises e as exigncias de prestao de contas aos demais poderes e sociedade em perodos de normalidade, quanto capacidade de atuar de forma discricionria em momentos de instabilidade financeira, como ocorreu nas crises bancrias de meados dos anos 1990, em 2002 e em 2008. Para isso, o trabalho se organiza em trs sees, alm dessa introduo e das consideraes finais. A seo 2 faz uma reviso dos papis atribudos aos BCs nas economias contemporneas, de modo a situar as bases dos poderes do BC brasileiro e tambm as singularidades de que se revestem. A seo 3, inicialmente, faz um quadro sinttico da histria do Bacen at os dias atuais e depois apresenta um quadro bsico das
3. o caso da chamada insegurana jurdica dos credores, em que o Bacen, apesar de ser um rgo pblico, no raro posiciona-se em defesa dos credores, ou seja, dos bancos, sem preocupao aparente com direitos dos devedores, dos tomadores de crdito e do pblico em geral.
O Banco Central do Brasil
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relaes do Bacen com as demais instncias do Estado brasileiro e com a sociedade civil suas obrigaes de prestao de contas e de transparncia. A seo 4 caracteriza e discute o que se chama aqui de autonomia ou independncia de fato, por meio da anlise de alguns episdios recentes envolvendo a atuao discricionria do Bacen.
2 OS BANCOS CENTRAIS NAS ECONOMIAS CONTEMPORNEAS: OS TERMOS DO DEBATE DA INDEPENDNCIA E DO REGIME DE METAS PARA A INFLAO
As funes assumidas pelos bancos centrais nas economias capitalistas foram condicionadas pelo desenvolvimento econmico e pela crescente diversificao dos sistemas financeiros nacionais. A imposio de um sistema baseado na moeda de crdito, que tem no sistema bancrio o centro de gravitao do sistema de pagamentos, induziu a assuno de funes cada vez mais complexas pela autoridade monetria. A proliferao da moeda escritural-fiduciria imps ao Banco Central a responsabilidade pela solvncia do sistema bancrio, inclusive com a legitimao da funo de emprestador de ltima instncia em contextos em que a busca de manuteno de posies lquidas por parte dos atores econmicos coloca em risco o sistema de pagamentos (FREITAS, 2000). Ao prezar pela solvncia desse sistema, por meio da assuno da funo de emprestador de ltima instncia, a autoridade monetria busca garantir a aceitao da moeda de crdito privada, emitida pelos bancos comerciais. Essas instituies ocupam lugar central em uma economia monetria, considerando que em seu intento de viabilizar a obteno de lucro podem assumir posies financeiramente arrojadas, capazes de colocar em risco o sistema de pagamentos. O Banco Central, por seu turno, acaba sendo induzido a manejar seu conjunto de instrumentos em um canal muito estreito, pois ao mesmo tempo em que o aporte de liquidez ao sistema bancrio se mostra necessrio em determinados contextos, essa iniciativa pode induzir os prprios bancos a assumir posies ainda mais arrojadas, colocando em risco outra de suas funes, a saber, a preservao do poder de compra da moeda. A centralidade ocupada pela moeda de crdito nas economias capitalistas, dessa forma, enseja a assuno de um conjunto amplo de funes por parte da autoridade monetria, envolvendo a gesto dos meios de pagamentos, a administrao da moeda e do crdito e a organizao do sistema de compensaes bancrias, bem como a de assumir a condio de prestamista de ltima instncia, regulador e supervisor do sistema bancrio e gestor das reservas internacionais (FREITAS, 2000). Embora o desenvolvimento institucional dos bancos centrais tenha apresentado variaes entre os pases, no sentido de no ter sido observado o tpico desenvolvimento orgnico do Banco da Inglaterra,4 nas economias capitalistas contemporneas esse
4. Conforme destaca Freitas (2000, p. 407), no caso dos Estados Unidos, por exemplo, a funo referente ao controle da moeda e do crdito apenas passou a ser assumida pelo banco central depois da crise de 1929, na esteira dos efeitos adversos causados pela crise bancria.
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conjunto de funes assumido pelos BCs. Cumpre salientar, contudo, que as contradies envolvidas entre a busca incessante pelo lucro por parte dos bancos, de um lado, e o objetivo das autoridades monetrias de garantir a solvncia do sistema de pagamentos, de outro, concorrem no sentido de tornar o exerccio dessas funes pelos BCs cada vez mais complexo. Quando os bancos passam a administrar estrategicamente seus balanos, no sentido de compreender tanto as operaes ativas como as passivas, e passam a dispor da possibilidade de securitizar operaes de seus ativos, em um contexto de crescente interpenetrao dos mercados financeiros nacionais e de oscilaes frequentes das variveis-chave do sistema, a administrao da moeda e do crdito pelos BCs se torna mais complexa e difcil. No menos importante, a atuao dos BCs como prestamistas de ltima instncia no impede a recorrncia da assuno de posturas frgeis pelos bancos ao longo dos ciclos econmicos, condio que impe a estruturao de sistemas de regulao e superviso que busquem evitar a assuno de riscos exagerados pelas instituies bancrias, sobretudo em momentos de otimismo (MINSKY, 1986; KREGEL, 1997). Nesse aspecto, os bancos centrais podem acabar executando um trabalho de Ssifo, no sentido de que a funo de emprestador de ltima instncia pode acabar se tornando recorrente, contrapartida resultante da tentativa de manuteno da estabilidade do sistema de pagamentos. Diante de todas essas contradies envolvendo as funes dos bancos centrais, a partir de meados dos anos 1980 passou a ganhar fora o entendimento de que a funo dessas instituies deveria se restringir ao controle da inflao, vale dizer, preservao do poder de compra da moeda. E o alcance desse objetivo seria facilitado pela ruptura da relao dos BCs com os demais poderes, tanto o executivo como o legislativo. A independncia dos BCs permitiria, desse modo, eliminar possveis influncias dos polticos sobre a formulao e a execuo da poltica monetria, convertendo a autoridade monetria em uma entidade apoltica5 cuja averso inflao seria maior que na mdia da sociedade,6 como sustenta Freitas (2006, p. 274).
2.1 A abordagem novo-clssica
Por trs desse entendimento, colocam-se trs ideias inter-relacionadas, a saber: i) a moeda e, por extenso, a poltica monetria mostram-se incapazes de afetar as variveis reais do sistema, como produto e emprego para os adeptos da teoria dos ciclos reais l Charles Plosser, tanto no curto como no longo prazo; ii) os agentes econmicos
5. Ou, como diz Carvalho (2005, p. 217), (...) aceitao geral do princpio da independncia implica confinar o problema ao territrio da tcnica, afastando-o do poltico (...). 6. Sobre a formalizao da ideia de que um banco central que possua maior averso da inflao do que a mdia da sociedade implica ganhos no combate inflao, ver Rogoff (1985). Sobre a relao direta entre independncia do banco central e comprometimento com a estabilidade de preos, por seu turno, ver Cukierman (1992), um dos principais autores que defende a tese da independncia do banco central. Para uma reviso geral e abrangente da literatura sobre banco central independente, ver Mendona (2001), Montes (2007) e Rigolon (1997).
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tomam decises com base em expectativas racionais, olhando para frente (forward-looking), ao invs de simplesmente adaptativas, baseadas em informaes pregressas (backward-looking); e iii) a economia est sempre em equilbrio, pois como os agentes tomam decises racionais, a confirmao das expectativas de inflao expectativas essas que esto relacionadas com a variao do estoque de moeda garante a igualdade entre a taxa de desemprego corrente e a taxa natural de desemprego funo de Lucas; em razo disso, diante de um aumento da oferta de moeda, os agentes racionais reagiriam elevando os preos, considerando que a taxa corrente de desemprego repousa em torno da taxa natural (CARVALHO et al., 2007). De acordo com essa perspectiva, portanto, resta poltica monetria preservar o poder de compra da moeda, preferencialmente mediante o comprometimento com uma meta estipulada para a inflao. Para os adeptos da teoria novo-clssica (ciclos monetrios), a poltica monetria pode afetar as variveis reais do sistema apenas em condies inusitadas, capazes de gerar um efeito surpresa nos agentes econmicos. Tais efeitos, contudo, so apenas possveis no curto prazo, considerando que os agentes aprendem. Alm disto, uma iniciativa dessa natureza por parte da autoridade monetria, ao afetar negativamente sua reputao e, por extenso, a credibilidade, tende a gerar inflao, mesmo sob condio de igualdade entre a taxa corrente e a taxa natural de desemprego.7 As variveis reais so influenciadas, de acordo com essa perspectiva, pelo lado da oferta, notadamente a partir de inovaes tecnolgicas que impliquem ganhos de produtividade do sistema. Admite-se, ainda, que os bancos centrais no independentes carregam intrinsecamente um vis inflacionrio, no sentido de serem suscetveis a presses polticas que impliquem a expanso do gasto mediante emisso de moeda, ante a influncia dos demais poderes sobre sua atuao, o executivo e o legislativo. Por essa razo, prope-se a aplicao de uma tessitura institucional baseada no binmio independncia do banco central regime de metas para a inflao. Com o primeiro, busca-se romper com o vis inflacionrio da autoridade monetria, pois se evita a possibilidade de, a partir das presses dos demais poderes, o banco central monetizar os dficits oramentrios. Com o segundo, por sua vez, intenta-se estabelecer um comprometimento do banco central com o alcance de uma meta estipulada para a inflao, cujo cumprimento aumentaria sua reputao e a credibilidade em sua poltica, eliminando-se a possibilidade de eventos surpresas.
7. Implcita a essa hiptese, ademais, est a tese quantitativista de que a quantidade de moeda da economia determina o nvel de preos, o que apenas pode se mostrar vlido, como se sabe, quando se considera a velocidade de circulao da moeda e a renda real constantes, ou, nesse ltimo aspecto, quando se considera a ideia ad hoc de que a taxa corrente de desemprego repousa sobre a taxa natural de desemprego. Uma poltica monetria expansionista, desse modo, tem apenas o efeito de provocar acelerao dos preos, sem influenciar as variveis reais do sistema. Ter-se-ia, pois, mais inflao com o mesmo nvel de emprego, o que explica a curva de Philips vertical na verso de Lucas.
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Com efeito, pode-se afirmar que o regime de metas para a inflao surge como decorrncia da ineficcia da poltica monetria imposta por sua inconsistncia temporal, constituindo um mecanismo capaz de reduzir o grau de discricionariedade da autoridade monetria e, assim, o chamado vis inflacionrio. A figura 1 apresenta um resumo dos resultados decorrentes da aspirao governamental pela reduo do desemprego quando da inexistncia de um banco central independente, de acordo com a abordagem novo-clssica. Por essas razes, Carvalho (1995, p. 135) sintetiza a hiptese de independncia do banco central do seguinte modo:
A independncia do Banco Central como condio para a manuteno do poder de compra da moeda parece ser a panacia dos anos 90, como a adoo de regras quantitativas foi nos anos 70 e 80. Muitos aderem proposta e repetem-na pela imprensa, como a receita cientfica para se obter disciplina monetria. Prope-se que bancos centrais so instituies definidas por uma funo natural: garantir a estabilidade do poder de compra da moeda. Assume-se que presses polticas, no entanto, tendem a desviar a autoridade monetria de sua funo natural, subordinando de modo no apenas ilegtimo como tambm ineficaz a ordenao monetria a objetivos de curto prazo, como a sustentao do nvel de emprego ou a promoo do crescimento que governos irresponsveis acreditariam obter atravs de polticas expansionistas. O sistema monetrio seria, assim, algo srio demais para ser deixado aos polticos. A independncia do Banco Central asseguraria que a gesto monetria seria exercida acima dos jogos polticos.
Os efeitos da poltica monetria na abordagem novo-clssica, considerando um banco central no independente
FIGURA 1
Fonte: Mendona (2000, p. 104). Elaborao prpria.
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A noo de uma relao direta entre inflao e desemprego parte do pressuposto de que um aumento do estoque de moeda implica, necessariamente, uma taxa de inflao mais elevada hiptese altamente contestvel em abordagens no quantitativistas. A perspectiva novo-clssica da poltica monetria, ao se fundamentar na curva de Phillips, pressupe que toda a inflao decorre de presses da demanda, alm de que a taxa corrente de desemprego converge para a taxa natural, compatvel com uma inflao estvel Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment (Nairu) (MONTES, 2007). Sabe-se, contudo, que a inflao de demanda constitui apenas uma das diversas causas de acelerao dos preos. Alm disso, partindo-se de uma perspectiva no convencional, mostra-se equivocada a hiptese de que a moeda no afeta as variveis reais do sistema, mesmo no longo prazo, considerando se tratar de um ativo que, por encarnar a prpria noo de liquidez, apresenta-se capaz de influenciar duradouramente as decises dos atores econmicos (KEYNES, 1985; MOLLO, 2004; CARVALHO, 1992).
2.2 A abordagem novo-keynesiana
Diante do descontentamento ensejado pelas hipteses restritivas assumidas pela abordagem novo-clssica,8 inclusive em razo da baixa aderncia de suas concluses s evidncias empricas, representantes do novo-keynesianismo passaram a incorporar hipteses consideradas menos restritivas em seus modelos, tais como rigidez de preos e salrios (modelos de preos fixos)9 capaz de justificar a reao no instantnea do sistema a choques e a possibilidade de desemprego involuntrio,10 respectivamente e a consequente eficcia da poltica monetria, ainda que restrita ao curto prazo.
8. Especialmente no que se refere inexistncia de falhas de mercado e, por extenso, a prevalncia de ajustamento instantneo dos mercados, ante a suposio de preos e salrios totalmente flexveis. 9. Conforme salienta Sics (1999, p. 86), a ideia de ajustamento para a corrente novo-keynesiana se refere lentido do processo de ajustamento dos preos e salrios aos mecanismos de mercado. Isso significa, de um lado, que os mercados no se equilibram automaticamente; mas, de outro, que os preos caminham em direo ao ponto de equilbrio. (...) Rigidez e flexibilidade so propriedades que se referem, ambas, velocidade de ajuste de variveis econmicas. (...) Portanto, variveis rgidas so variveis lentas e no variveis fixas. Em consequncia, o tempo de ajuste se tornaria demasiadamente longo na presena de variveis rgidas. nesse sentido que o termo rgido utilizado por novos-keynesianos. (SICS, 1999, p. 86). 10. Para a corrente novo-keynesiana, assim, a existncia de desemprego involuntrio resulta da rigidez dos salrios, decorrendo de falhas do mercado de trabalho, ao invs de ser resultante da insuficincia de demanda efetiva. Diversos motivos so apresentados por essa vertente para explicar a referida rigidez e, assim, a existncia de desemprego involuntrio, entre os quais o poder de barganha dos sindicatos e a teoria do salrio eficincia que, grosso modo, sugere a prevalncia de salrios mais elevados do que o salrio de referncia, ante seus impactos positivos sobre a produtividade do trabalho, condio que impede a prevalncia de um nvel de salrio real compatvel com o pleno emprego (busca-se, assim, manter a eficincia produtividade do trabalhador). Pauta-se, ainda, nos modelos de contrato implcito, defasagem temporal de reajuste, insider-outsider e de custos de ajustamento a serem assumidos pelas empresas quando da deciso de aumentar os preos. Como observa Sics (1999, p. 85), no entanto: (...) Keynes demonstrou que a economia pode atingir posies de equilbrio aqum do pleno emprego sem se utilizar de hipteses referentes flexibilidade das variveis preos e salrios. (...). Por isso, como registra Ferrari-Filho (2003, p. 288) ao se referir vertente novo-keynesiana: (...) o desemprego involuntrio keynesiano analisado, no sob a tica da insuficincia de demanda efetiva, explicada pela natureza monetria, mas como decorrncia da hiptese de inflexibilidade de preos e salrios. Em outras palavras, a teoria novo-keynesiana uma teoria keynesiana sem demanda. (grifo nosso).
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Geralmente, esses modelos de equilbrio geral dinmico, ao invs de equilbrio parcial so elaborados a partir das escolhas realizadas por agentes econmicos, considerados sempre racionais, entre consumo versus poupana, trabalho versus lazer e ttulo versus moeda, das quais so deduzidas as curvas IS e LM, assim como uma relao com a curva de Phillips que na verso novo-keynesiana, cumpre salientar, relaciona as alteraes da taxa de inflao ao hiato de produto corrente e esperado (GONTIJO, 2009; ARESTIS; SAWYER, 2008, p. 633-636). Por isso, segundo Le Heron: (...) Recentemente, os novos-keynesianos, muito mais do que os novos-clssicos, tm influenciado o comportamento e a opinio dos bancos centrais modernos.11 A curva IS admitida na verso novo-keynesiana relaciona no apenas a taxa de variao do produto real com a taxa de juros, mas tambm com o hiato de produto esperado, definido pela diferena entre a taxa de crescimento do produto real efetivo e potencial da economia.12 O hiato de produto, por sua vez, mostra-se determinado pelos valores atuais e esperados da taxa de juros e de choques de demanda. No que compete curva LM, por seu turno, considerando a evidncia de que o exerccio da poltica monetria se opera mediante alteraes da taxa de juros, ao invs do controle sobre os agregados monetrios, essa abordagem concebe a curva LM como a taxa de juros de curto prazo determinada pelo Banco Central (GONTIJO, 2009). Embora a insero da funo IS nos modelos novo-keynesianos tenha significado a assuno da influncia da poltica monetria sobre o produto, essa relao se restringe apenas ao curto prazo. A introduo dessa funo, articulada com o regime de metas para a inflao, faz com que a influncia da poltica monetria sobre o produto se mostre funcional apenas para fazer os preos convergirem para a meta de inflao, ante a referida relao entre a taxa de variao dos preos dos bens e servios e o hiato de produto e a suposio de que a moeda se mostra neutra no longo prazo. Isso porque no longo prazo, conforme indicado, essa vertente tambm assume a hiptese da neutralidade da moeda e, assim, da ineficcia da poltica monetria, motivo pelo qual a adoo do regime de metas para a inflao faz sentido dentro do arcabouo terico da abordagem novo-keynesiana, surgida nos anos 1980. A condio de inconsistncia temporal, ademais, ratifica o estabelecimento de regras para a conduo da poltica monetria. A neutralidade da moeda no longo prazo, cumpre destacar, deriva da aceitao da hiptese quantitativista de que o nvel de preos determinado pela
11. (...) Ultimately, New Keynesians rather than New Classicals have influenced the views and behaviour of modern central banks. (LE HERON, 2003, p. 13). 12. Na funo IS tradicional, cumpre registrar, a renda real (Y ) guarda relao inversa com a taxa de juros (ir), alm de ser influenciada pelo gasto autnomo, no sendo estabelecida qualquer relao com o hiato de produto.
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oferta de moeda13 (GONTIJO, 2009, p. 292). Como o longo prazo concebido como uma situao em que se faz presente o equilbrio automtico dos mercados via preos e salrios, o desemprego involuntrio deixa de existir pois apenas se faz presente quando da existncia de lentido do processo de ajustamento dos mercados, ou seja, de rigidez e a curva de oferta agregada passa a ser inelstica donde resulta o ajustamento macroeconmico via preo quando do aumento da oferta de moeda (SICS, 1999, p. 86). Ou seja, a rigidez de preos e salrios que se faz presente no curto prazo e impede o autoequilbrio dos mercados deixa de existir no longo prazo, tornando a moeda neutra, em sintonia com a Teoria Quantitativa da Moeda.14 No por outra razo, afirma Sics:15
Consequentemente, a micro walrasiana til e a macro-keynesiana intil como instrumento para analisar o longo prazo, porque nesse contexto no existiriam flutuaes econmicas nem desemprego involuntrio. No longo prazo, valeriam a micro walrasiana e a macro novo-clssica. Portanto, novos-keynesianos no so a negao da escola novo-clssica, apenas destacam a sua inadequao para o curto prazo (1999, p. 86, grifo nosso).
Destarte, por conceberem, como os novos-clssicos, a neutralidade da moeda no longo prazo, o binmio institucional regime de metas para a inflao BC independente faz pleno sentido dentro do constructo terico novo-keynesiano.16 Se a moeda neutra no longo prazo e seus efeitos reais so apenas transitrios no curto prazo, o melhor que o Banco Central tem a fazer se comprometer com o alcance de uma meta preestabelecida para a inflao. E para ficar imune s presses polticas e, assim, eliminar o chamado vis inflacionrio, melhor que a autoridade monetria seja independente.
13. A prpria noo de rigidez de preos incorporada nos modelos elaborados pelos adeptos da nova sntese neoclssica ou do novo consenso, cumpre salientar, faz do controle da inflao o objetivo precpuo da poltica monetria 14. De acordo com os novos-keynesianos, uma poltica monetria expansionista, ao afetar os preos relativos do sistema, provoca alteraes na repartio da renda, afetando o consumo. No obstante, o aumento do gasto induzido pela mudana dos preos relativos tende a pression-los para cima, aumentando os preos na mesma proporo do aumento da quantidade de moeda. No frigir dos ovos, pois, de uma poltica monetria expansionista resta apenas um nvel de preos mais elevado, sem efeitos reais a longo prazo (MOLLO, 2004, p. 329). No longo prazo, assim, prevalece a lei dos mercados ou, simplesmente, a Lei de Say. 15. Nessa mesma linha, em nota de rodap, afirma Mollo (2004, p. 327): (...) Quanto aos novos-keynesianos, o que os distingue dos novos-clssicos a percepo de que o poder regulador do mercado a curto prazo comprometido pela rigidez de preos, j que concordam tanto com a necessidade de fundamentos microeconmicos da macroeconomia, quanto com as expectativas racionais. A longo prazo as duas teorias se confundem. Elas formam o chamado mainstream. Para uma anlise crtica s teorias macroeconmicas pautadas em microfundamentos, ver Nunes (2003). 16. Pois conforme assinala Mollo (2004, p. 328): a aceitao da neutralidade [da moeda] que justifica a prioridade de controle dos preos sobre a garantia do crescimento econmico. (...). Vale salientar, contudo, que a admisso de que no curto prazo a rigidez dos preos e salrios (falha de mercado) impede o mercado de viabilizar ajustes eficientes e automticos faz com que, nessa vertente, seja admitido algum tipo de interveno discricionria da autoridade monetria, mas dentro dos marcos do compromisso com a estabilidade de preos (metas para a inflao, preferencialmente), seja no curto, seja no longo prazo (MOLLO, 2004). Surge da o entendimento dos adeptos do regime de metas para a inflao que esse sistema constitui um meio termo entre regras e a completa discricionariedade da poltica monetria. Sobre essa questo, ver Oliveira e Damasceno (2007).
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No por outra razo, Le Heron (2003, p. 17) mostra que o chamado novo-consenso ou nova-sntese sobre poltica monetria, influenciado preponderantemente pela corrente novo-keynesiana, pode ser sintetizado a partir de quatro pontos, a saber: i ) toda poltica fiscal expansionista conduz a maiores taxas de inflao e a maiores taxas de juros no longo prazo; ii ) toda poltica monetria restritiva conduz a uma menor taxa de inflao sem qualquer efeito sobre o crescimento econmico no longo prazo; iii ) o objetivo intermedirio da poltica monetria passa de metas para a inflao para metas de taxa real de juros; e iv ) a poltica monetria deve ser implementada por um banco central independente, de modo a aumentar a credibilidade de sua poltica. Tais postulados se acham, pois, inteiramente compatveis com a hiptese da neutralidade da moeda.
2.3 A abordagem ps-keynesiana
Segue, portanto, que somente um arcabouo terico que conceba a moeda como um ativo, passvel de reteno pelo pblico, mostra-se capaz de assumir a condio de no neutralidade da moeda, seja no curto, seja no longo prazo. Na abordagem ps-keynesiana, a demanda por moeda deixa de ser concebida como estvel ao longo do tempo, porque se acha dependente de expectativas acerca de um futuro eminentemente incerto, sujeito ao tempo histrico, ao invs do tempo lgico assumido pelas abordagens convencionais. Requer, ainda, um arcabouo que permita questionar a eficincia dos mercados e assuma a inflao no necessariamente enquanto subproduto de presses do lado da demanda, mas tambm das disputas travadas pelos atores econmicos por aumentos na participao da renda nacional, vale dizer, do conflito distributivo. E que conceba, ademais, o crdito como mecanismo capaz de influenciar a capacidade de acumulao de riqueza do sistema, ante a capacidade de criao de moeda pelos bancos atores, por isso, no neutros (MOLLO, 2004; KEYNES, 1984, 1985; DAVIDSON, 1991; ARESTIS; SAWYER, 2008). Uma economia empresarial ou monetria da produo, que conta com essas caractersticas, faz da poltica monetria um instrumento poderoso para afetar as decises dos atores econmicos, mostrando-se capaz de influenciar suas decises de gasto e investimento, e assim, a capacidade produtiva. Nessa perspectiva, circunscrever esse instrumento ao plano estrito do combate inflao tem a implicao de subtrair dos governos um importante mecanismo para garantir intertemporal crescimento econmico, alm de impor um nus desnecessrio em termos de produto e renda. Pode-se observar, dessa forma, que o entendimento do papel da moeda na economia acaba resultando em diferentes interpretaes no que diz respeito, operacionalizao da poltica monetria, bem como ao arcabouo institucional mais
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adequado para viabiliz-la.17 E para os fins deste captulo, mostra-se evidente a articulao do binmio regime de metas para a inflao Banco Central independente com as abordagens convencionais que concebem a moeda como simples meio de troca, incapaz de afetar a economia real, notadamente no longo prazo, seja ela de corte velho-keynesiano, monetarista, novo-clssico ou, inclusive, novo-keynesiano (FERRARI-FILHO, 2003; SICS, 1999; MOLLO, 2004). Importa destacar que a independncia do banco central representa a delegao de um instrumento muito poderoso a um conjunto restrito de sbios com mandatos fixos, o que significa a pressuposio da incapacidade de uma sociedade gerir a moeda e o crdito. No menos importante, significa circunscrever a poltica monetria ao plano estrito do controle da inflao, o que pressupe a condio de neutralidade da moeda e, por extenso, a ideia de que apenas fatores institucionais e tecnolgicos, bem como as preferncias individuais entre trabalho e lazer, determinam a taxa de desemprego de uma economia18 (CARVALHO, 1995, 19951996). O mercado, dessa forma, apresenta-se alado condio de ator supremo, eivado condio metafsica, imune s presses advindas da sociedade e, em razo disso, capaz de garantir nveis timos de emprego sem efeitos indesejados. Outro ponto a ser destacado diz respeito aos limites intrinsecamente estabelecidos pela orientao restrita da poltica monetria para o controle dos preos dos bens e servios. Conforme revelam os casos das crises ensejadas por deflao de ativos, com destaque grande depresso dos anos 1930, do Japo dos anos 1990 e dos Estados Unidos mais recentemente, a lassido da poltica monetria nem sempre se associa acelerao dos preos dos bens e servios, especialmente em contextos em que a prevalncia de um estado de nimo generalizado, conforme assinalado por Galbraith (1972), mostra-se capaz de potenciar as decises de investimento dos homens de negcios e os ganhos de produtividade, evitando, assim, a inflao. Isso porque, frequentemente, a acelerao dos preos dos ativos pode induzir a realizao de investimentos em massa e ensejar a incorporao de novas tecnologias e de novos mtodos de gesto empresarial capazes de viabilizar ganhos de produtividade em ritmo compatvel com o crescimento da demanda agregada, afastando a possibilidade de justamento macroeconmico via preo. Nessas condies, a lassido da poltica monetria pode ensejar a formao de bolhas de ativos, mobilirias e imobilirias, cujas consequncias adversas sobre a sociedade podem se fazer sentir quando
17. Isso porque, para os novos-keynesianos, a garantia de pleno emprego no longo prazo requer a flexibilizao de preos e salrios, que pode ser viabilizada mediante a implementao de polticas de desregulamentao do mercado de trabalho, abertura comercial, cmbio plenamente flexvel etc. (SICS, 1999, p. 97). Por isso, (...) no longo prazo, a teoria novo-keynesiana no reserva nenhum papel ativo ao governo: afinal, nesse contexto, o mundo seria novo-clssico. (...). E mesmo no curto prazo, cumpre salientar (...) no necessariamente acreditam que polticas governamentais ativas sejam desejveis porque muitos dos tradicionais argumentos contra essas polticas, tais como defasagens de percepo/reao, permanecem vlidos para muitos novos-keynesianos. (SICS, 1999, p. 97). 18. Significa, desse modo, a assuno da hiptese do que Keynes (1985) denominou de desemprego voluntrio e friccional, no envolvendo a admisso da possibilidade de desemprego involuntrio. Sobre este ponto, ver Freitas (2006).
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da reorientao do estado geral de expectativas dos atores econmicos. Isso significa que tanto a formao de bolha de ativos como seu estouro podem decorrer de uma poltica monetria mope em relao a outros fenmenos que no a inflao, donde a prpria reverso da poltica monetria, destinada a conter a acelerao dos preos, pode desempenhar efeitos destrutivos sobre o sistema. Quer-se sustentar, com isso, que o papel da poltica monetria nas economias contemporneas transcende o plano estrito da estabilidade do poder de compra da moeda. Alm disso, a restrio de seu papel impe restries intertemporais de difcil resoluo, considerando que a estabilidade do sistema de pagamentos requer, de quando em quando, a assuno da funo de prestamista de ltima instncia por parte da autoridade monetria, condio que pode ensejar um ajuste inflacionrio, ainda que no curto prazo. Isso no significa, evidentemente, que no deva existir autonomia do manejo dos instrumentos de poltica monetria por parte dos bancos centrais, mas, sim, que as metas a serem alcanadas sejam resultantes de um pacto social. No menos importante, requer-se a existncia de um sistema de prestao de contas junto sociedade, de modo a tornar transparentes os instrumentos utilizados e os custos envolvidos para a viabilizao das metas estabelecidas. A poltica monetria, ao induzir um processo de redistribuio de carteiras entre diferentes ativos, mostra-se capaz de influenciar as decises de gasto do sistema. Nessa perspectiva, de corte ps-keynesiano, esse instrumento pode constituir elemento essencial para viabilizar o alcance de metas diversas de poltica econmica. A pressuposio de que uma poltica monetria expansionista provoca to somente inflao, conforme admitido pelas diferentes correntes de pensamento de vertente ortodoxa, parte da assuno de um conjunto de premissas questionveis, especialmente em determinados contextos histricos e institucionais. Por isso Mendona, ao analisar a tese da independncia, afirma:
(...) h muitas hipteses ad hoc para a validade da teoria, o que indica ser mais adequado entender grande parte da literatura sobre a credibilidade da poltica monetria como um caso particular, e por conseguinte, deve-se ponderar de forma criteriosa a sua aplicabilidade ao mundo real (2003, p. 114).
evidente que o grau de eficincia da poltica monetria, no que diz respeito ampliao dos nveis de produto e de emprego do sistema, esbarra em uma srie de restries, posto que dependente das reaes dos atores econmicos s determinaes da autoridade monetria. Em contexto de alta incerteza, por exemplo, uma poltica monetria expansionista pode se mostrar pouco eficiente para elevar o nvel de emprego, ante o elevado grau de preferncia pela liquidez assumida pelos atores econmicos. Nessas ocasies, conforme indicou Keynes (1985), a poltica fiscal pode cumprir um papel mais eficiente do que a poltica monetria.
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Implcito ao binmio banco central independente regime de metas para a inflao est a ideia de coordenao de poltica econmica convencional, presa ao princpio dos oramentos equilibrados. Isso porque, estando comprometido com o controle da inflao e assumindo a condio de independncia, o banco central no sucumbir s presses dos demais poderes no sentido de ampliar a emisso de moeda para financiar o dficit pblico, o que geraria inflao.19 Com efeito, se a poltica monetria tiver como meta uma inflao predeterminada e for realizada por um banco central independente, a poltica fiscal tende a se ajustar poltica monetria, induzindo o governo a reduzir o dficit. Da, pois, decorre o fato de a adoo do binmio aludido implicar a subordinao dos demais instrumentos de poltica econmica poltica monetria (FREITAS, 2006; MENDONA, 2003). Cumpre salientar, ademais, que nos momentos em que a execuo de uma poltica econmica anticclica se mostra pertinente, uma estrutura de poltica monetria pautada nesse arranjo institucional pode se mostrar contraproducente no que tange viabilizao de uma ao coordenada de poltica econmica que busque a recuperao dos nveis de emprego e renda (FREITAS, 2006; MENDONA, 2003). Ou seja, o referido arranjo impede a utilizao da poltica monetria como instrumento anticclico, justamente porque, segundo seus defensores, esse instrumento se mostra capaz de afetar apenas as variveis nominais do sistema, como a inflao. Segundo Freitas (2006, p. 282):
(...) a poltica monetria no deve ser utilizada de forma independente das demais polticas econmicas. A coordenao de polticas essencial tanto para o planejamento dos objetivos macroeconmicos como para o sucesso das diferentes polticas em atingir esses objetivos. A poltica monetria no pode ser isolada das demais sob a responsabilidade de um banco central independente, sob pena de gerar custos sociais elevados, caso haja divergncias entre o banco central e o governo.
A combinao entre independncia do banco central e regime de metas para a inflao, nesse sentido, significa a desconsiderao de outras importantes funes desempenhadas pela poltica monetria nas economias capitalistas. As funes dos bancos centrais elencadas no incio desta seo decorreram de um processo histrico institucional, cujos condicionantes provieram das necessidades impostas para a gesto producente da moeda e do crdito, buscando minimizar as contradies
19. Cumpre chamar ateno, contudo, para a possibilidade de a conjuno entre a independncia do banco central e um desenho rgido de metas para a inflao implicar um aumento da carga de juros sobre a dvida pblica, difcultando, inclusive, a manuteno de um oramento equilibrado. No menos importante, a prtica de juros elevados pode neutralizar o efeito positivo sobre as decises empresarias causado pelo controle da inflao. Desse modo, a construo da credibilidade pelo banco central, que supostamente permitiria a prtica de juros menores, pode causar danos sociais muito elevados. Por credibilidade, frise-se, entende-se a inexistncia de inconsistncia temporal na poltica monetria, o que torna crvel as aes da autoridade monetria junto ao pblico (MENDONA, 2000; MONTES, 2007).
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intrnsecas envolvidas em um sistema de moeda bancria.20 Isso porque, conforme j salientado, ao mesmo tempo em que os bancos so atores indispensveis para a gesto do sistema de pagamentos de uma economia monetria da produo, essas instituies buscam incessantemente a acumulao e a valorizao da riqueza sob a forma monetria, podendo, em razo disso, assumir posturas financeiras capazes de colocar em risco o prprio sistema de pagamentos. Os constrangimentos decorrentes da combinao entre banco central independente e regime de metas para a inflao, ademais, podem ser considerados ainda maiores nas economias que integram a periferia do sistema capitalista, ante os desafios adicionais que se colocam poltica monetria em grande medida, cumpre salientar, decorrentes da inconversibilidade de suas moedas (PRATES, 2002; FREITAS, 2006). O regime de metas para a inflao, ao subordinar os demais instrumentos de poltica econmica poltica monetria, especialmente quando combinado com um banco central independente,21 pode transformar a taxa de cmbio apenas em instrumento de desinflao, de modo a viabilizar a convergncia dos preos em direo trajetria estipulada para a inflao.22 Nessas economias, ao invs disto, entendemos que a taxa de cmbio deve ser utilizada preponderantemente como instrumento de desenvolvimento econmico. Portanto, alm de se mostrar carente de evidncias empricas e qualitativas robustas e universais, a tese da independncia do banco central tem como base um conjunto de premissas que podem ser consideradas passveis de questionamentos, alm de induzir a um processo de ruptura de poderes que pode colocar em risco a capacidade da sociedade questionar as decises da autoridade monetria. Vitrias resultantes dos avanos sociais obtidos aps a Primeira Guerra Mundial, em contexto de avanos democrticos derivados da participao das massas na poltica, a participao da sociedade nos rumos traados pela autoridade monetria constitui condio fundamental para que sejam evitados os abusos cometidos pelos bancos centrais no
20. Conforme registra Freitas (2006, p. 282): (...) mesmo nos dias atuais, a poltica monetria norte-americana no tem como objetivo exclusivo a estabilidade dos preos. Ao formular e executar a poltica monetria, o Comit de Poltica Monetria (FMOC) tem como alvo a manuteno tanto da estabilidade dos preos como do nvel de atividade econmica, sem a fixao de metas.. Sobre o debate acerca da possibilidade de adoo do regime de metas para a inflao nos Estados Unidos, ver Deos e Andrade (2009). 21. Isso porque a ruptura entre os poderes, decorrente da condio de independncia do banco central, inviabiliza por completo a possibilidade de a sociedade, ainda que mediante seus representantes, reivindicar a alterao dos rumos da poltica monetria. Contudo, deve-se registrar que a inexistncia de um banco central independente, por si s, no garante que esse processo seja viabilizado. 22. A ideia de que a taxa de juros possa ser usada, nesses pases, para evitar fugas de capitais acaba sendo, de algum modo, acomodada pelo regime de metas para a inflao, ainda que a posteriori. Isso porque a fuga de capitais, ao ensejar uma desvalorizao cambial e, por extenso, um movimento de acelerao dos preos internos, acaba induzindo a prtica de uma poltica monetria restritiva. Nessa perspectiva, a ideia de que a combinao entre mobilidade internacional de capitais e cmbio flexvel viabiliza a realizao de uma poltica monetria autnoma deve ser relativizada, ante os efeitos da taxa de cmbio sobre a inflao e, consequentemente, sobre o grau de autonomia da poltica monetria.
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sculo XIX, quando da defesa do padro ouro.23 A independncia do banco central, assim, pode ser entendida enquanto o restabelecimento do status-quo-ante, tal como o fora a reintroduo do padro-ouro pelos pases desenvolvidos aps a Grande Guerra. A condio de no neutralidade da moeda exige, dessa forma, pensar alternativas de arranjos institucionais no subordinados aos dogmas assumidos e sustentados pelo referencial convencional ortodoxo.
3 O BANCO CENTRAL DO BRASIL: HISTRIA E CONTEMPORANEIDADE
O processo de formao do Banco Central no Brasil foi bastante peculiar, seja pelo seu carter tardio,24 seja em razo de suas relaes altamente particulares com as outras instituies, notadamente o Tesouro Nacional e o Banco do Brasil (BB). Em 1964, quando de sua criao, a maioria dos pases do mundo j possua seus BCs, inclusive na Amrica Latina.25 J em 1920, algumas modificaes dentro do BB habilitaram-no a exercer algumas funes prprias de autoridade monetria. A Lei no 4.182, de 13 de novembro de 1920, criou a Carteira de Emisso e Redesconto (CARED), cuja principal funo consistia em permitir instituio atuar enquanto prestamista de ltima instncia. O diretor do BB era indicado pelo presidente do pas, mas respondia ao presidente do referido banco. Trs anos depois, concedeu-se monoplio de emisso de moeda ao Banco do Brasil (NOVELLI, 2001). O Decreto n o 21.499, de 1932, criou a Caixa de Mobilizao Bancria (CAMOB), com a funo de garantir mobilidade entre os ativos dos bancos. Em 1944, a CAMOB adquire poderes de fiscalizao bancria, modificando seu nome para Caixa de Mobilizao e Fiscalizao Bancria. No por outra razo, Novelli (2001, p. 54) afirma que grande parte das funes tpicas de um BC era executada pelo BB, tais como: a) emisso, redesconto e superviso bancria na Cared; b) emprstimos de longo prazo para o sistema bancrio na Camob; c) operaes de cmbio e com as reservas na Carteira de Cmbio.
23. Sobre as alteraes provocadas pela forma que as sociedades passam a responder s determinaes de poltica monetria aps a Primeira Guerra Mundial, bem como suas implicaes em termos de sustentao do padro monetrio internacional ouro libra, ver Eichengreen (2000) e Mazzucchelli (2006). Conforme afirma este ltimo (2006, p. 56): (...) A radicalizao da democracia foi uma consequncia da guerra: aos sacrifcios impostos a homens e mulheres durante a guerra passaram a corresponder as obrigaes do Estado no ps-guerra. 24. A constituio do primeiro Banco Central remonta o sculo XVII, quando a Inglaterra estabeleceu em 1694, por meio do Royal Chart, que um banco privado com relaes estreitas com o governo teria o poder de emisso e de depsito para financiar o governo (FREITAS, 2000, p. 400-401). Mesmo em relao aos pases da Amrica Latina verificou-se uma criao tardia do BC brasileiro, uma vez que os bancos centrais da Amrica Latina foram institudos em geral nas dcadas de 1920 e 1930. Sobre os antecedentes histricos dos bancos centrais na regio aludida, ver Batalla (1994). 25. A data em que alguns BCs de pases desenvolvidos e sul-americanos adquiriram poder de emisso: Frana (1800), Sucia (1803), Holanda (1814), Noruega (1816), ustria (1816), Dinamarca (1818), Blgica (1850), Japo (1882), Sua (1907), Bolvia, Paraguai e Estados Unidos, todos em 1914, Colmbia (1923), Mxico (1925), Chile (1926), entre outros (MAGALHES, 1971, p. 22-88).
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No incio de 1945, o Decreto-Lei no 7.293 criou a Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC),26 tida como o primeiro passo em direo criao de um Banco Central,27 inclusive pelo surgimento dos primeiros conflitos com o Banco do Brasil em torno da separao das funes de autoridade monetria, exercidas at ento pelo BB. A soluo de compromisso, no incio da existncia da SUMOC, foi torn-la um rgo administrado pelo Banco do Brasil (RIBEIRO, 1990). Na dcada seguinte a SUMOC conseguiu criar certa independncia em relao ao Banco do Brasil, sendo reafirmadas algumas de suas funes e estabelecidas divises mais precisas de suas atribuies em relao ao BB. Foi nesse momento que a SUMOC passou a adquirir caractersticas mais prximas de um banco central, responsabilizando-se por diversas funes, tais como a fixao dos juros de redesconto, a fiscalizao dos bancos comerciais, o estabelecimento das alquotas de depsitos compulsrios e as polticas de cmbio e de open-market (CORAZZA, 2006). No entanto, conforme registra Bulhes (1990, p. 93), (...) a Sumoc s se transformou mesmo em instituio controladora da moeda quando veio o Banco Central. Antes da criao do Bacen, os papis da autoridade monetria eram cumpridos pela SUMOC, responsvel pelo controle da quantidade de moeda na economia, cabendo-lhe, assim, o recolhimento dos depsitos compulsrios dos bancos comerciais, as operaes de redesconto e as taxas envolvidas, a taxa de juros sobre os depsitos bancrios e a assistncia financeira de liquidez; pelo Tesouro Nacional, rgo responsvel pela emisso de papel-moeda; e pelo Banco do Brasil, cujas funes eram a de banqueiro do governo e banco dos bancos (BACEN, 2009; CARVALHO et al., 2007). A criao do Bacen ocorreu em 31 de dezembro de 1964, com a Lei no 4.595, que extinguiu o Conselho da SUMOC e criou o Conselho Monetrio Nacional (CMN), com a seguinte composio: o ministro da Fazenda; os presidentes do Banco do Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE); e mais seis membros designados pelo presidente da Repblica, com mandatos de seis anos. A nova instituio teria sua formao inicial baseada no que previa o Art.14, ou seja, sua diretoria teria a composio de quatro membros um deles o presidente e os diretores seriam selecionados entre seis indicados para a composio do CMN.28 Ainda no que confere composio do Bacen, previa-se o estabelecimento de mandatos fixos para os diretores, pois, de acordo com os idealizadores da proposta, essa condio garantiria a independncia da autoridade monetria em relao a possveis presses de congressistas, polticos em geral e do Ministrio da Fazenda (MF)
26. Sobre a SUMOC, ver Lago (1982). 27. De acordo com Galvas (1990, p. 10): (...) a SUMOC era criada como embrio do Banco Central (...) e criou-se um Conselho da SUMOC que se transformaram depois: a SUMOC, em Banco Central e o Conselho da SUMOC, em Conselho Monetrio Nacional. 28. Para maiores informaes sobre as alteraes que ocorreram durante o perodo de sua criao at 1998, consultar Novelli (2001).
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(NOVELLI, 2001). A instituio de mandatos fixos aos diretores da autoridade monetria ento criada revela claramente a inteno de viabilizar certo grau de independncia do Bacen em relao aos demais poderes29 (CORAZZA, 2006). A incorporao da SUMOC ao Banco Central possibilitou, ademais, a transferncia das principais funes da primeira nova instituio recmcriada, embora com algumas mudanas, a saber: i) a emisso de moeda e as operaes de crdito junto ao Tesouro seriam de responsabilidade do novo rgo; ii) operou-se a extino da CARED e da CAMOB; e iii) as operaes de cmbio, antes de responsabilidade do Banco do Brasil, passaram a constituir funo do Bacen (CORAZZA, 2006). A partir da sua fundao, o Bacen sofreu diversas mudanas de cunho institucional, com grande destaque s ocorridas no interregno 1964-1988. As primeiras mudanas ocorreram no governo Costa e Silva (1967-1969). Inicialmente, houve a demisso da diretoria do Bacen e a substituio do presidente, com Rui Leme cedendo lugar a Ernane Galvas. No que compreende questo institucional, por seu turno, houve duas modificaes: i) a partir da Lei no 5.326, o CMN passou a contar com sete membros nomeados pelo presidente da Repblica, com a criao de uma nova diretoria no Banco Central; e ii) pelo Decreto no 65.769, foram includos no CMN os ministros da Indstria e Comrcio, Planejamento, Interior e Agricultura (NOVELLI, 2001). Deve-se salientar que o papel do Bacen transcendia a esfera estrita da execuo das polticas estatais, sendo tambm responsvel pela sua formulao. Ademais, os aperfeioamentos da tessitura institucional, particularmente no que compreende o mbito da autoridade monetria, prosseguiram a partir de ento. No governo de Emlio Garrastazu Mdici (1969-1974), o Decreto no 71.097 estabeleceu que o presidente do Conselho Nacional de Habitao e o presidente da Caixa Econmica Federal (CEF) integrassem o Conselho Monetrio Nacional (NOVELLI, 2001). Mudanas institucionais mais importantes ocorreram durante o governo Geisel (1974-1979). Uma delas foi a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDE) em substituio ao CMN, o que na prtica significou a transferncia da coordenao da poltica econmica do Banco Central para o CDE (NOVELLI, 2001, p.138). No perodo aludido, ademais, ocorreram mudanas importantes no Conselho Monetrio Nacional. Com a Lei no 6.045, de 1974, os ministros do Interior e da Agricultura e o presidente da CEF foram excludos do CMN. Dois anos mais tarde, o presidente da Comisso Mobiliria de Valores foi aceito (NOVELLI, 2001, p. 138).
29. Essa independncia, contudo, provou-se falsa desde seu incio, no mbito do governo Costa e Silva, ante a demisso do presidente do Banco Central (CORAZZA, 2006).
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No governo de Figueiredo (1979-1985), por seu turno, ocorreram mudanas estruturais e institucionais no CMN e no Bacen. Entre elas, a mais relevante para os propsitos deste trabalho refere-se transferncia do CMN para o Planejamento, o que significou, na prtica, a subordinao do CMN ao MF. Isso porque, mais uma vez de acordo com Novelli (2001, p. 140):
Por meio do decreto no 83.323, de 11.4.1979, a presidncia do CMN foi transferida para o Planejamento. Esta alterao colocou o BCB em uma situao inusitada: executor das polticas formuladas no CMN, cujo presidente agora era o secretrio do Planejamento e, ao mesmo tempo, formalmente subordinado ao Ministrio da Fazenda.
O referido decreto aumentou, ainda, o nmero de indicaes do presidente ao CMN, de trs para oito, bem como o retorno dos ministros da Agricultura e do Interior, alm do presidente da CEF ao referido conselho. Depois do Plano Real, a Lei no 9.069/1995 alterou a composio do CMN para apenas trs membros: os ministros da Fazenda, do Planejamento e o presidente do Bacen, com deliberao por maioria de votos. Do ponto de vista institucional, a mudana ratificou o predomnio do Poder Executivo no Conselho. A nova composio do CMN consolidou, dessa maneira, o poder de um ncleo duro do Executivo, com apenas dois ministros e o presidente do BC, afastados assim os grandes bancos federais e outros ministrios, e manteve-se uma limitao independncia institucional do Bacen, com poderes conferidos a um conselho em que este minoritrio frente a dois ministros demissveis pelo presidente da Repblica. Do ponto de vista poltico, a mudana aumentou o insulamento da poltica monetria e cambial, em um pas em que a sociedade civil e o parlamento tradicionalmente tm pouca capacidade de interferncia nos grandes temas dessas polticas, e mais ainda em questes especficas nelas envolvidas. Na prtica, a presena de dois votos potencialmente contrrios exige do Bacen uma presena poltica forte dentro do prprio Executivo, para garantir seus pontos de vista sem necessidade de votaes. O exame dos quatro casos destacados na seo 4 sugere que esse poder tem prevalecido, com exceo dos episdios de janeiro de 1999. Vale registrar que desde o incio da dcada de 1980, o debate sobre a independncia do Bacen voltava aos crculos econmicos com fora total. A partir de 1985, o setor pblico nacional iniciou um processo de maior transparncia e controle de suas contas. As contas do oramento monetrio de natureza fiscal passaram a fazer parte do oramento fiscal. Em 1986 ocorreu ainda uma alterao institucional marcante, a saber, o congelamento da conta movimento do Banco do Brasil,30 o qual passou, consequentemente, a no mais dispor da funo de
30. Instituda em 1965, a conta movimento do Banco do Brasil garantia o financiamento desse ltimo pelo Bacen. Viabilizava-se, a partir desse instrumento, a realizao de polticas de crdito oficiais, alm do financiamento do governo federal, no raro sem a existncia de recursos provisionados (BACEN, 2009).
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autoridade monetria. A partir desse momento, o trnsito de recursos entre essas duas instituies passou a ser devidamente registrado em seus respectivos oramentos, aumentando a capacidade de controle da moeda pela autoridade monetria. A conta reservas bancrias foi centralizada no Bacen, com o Banco do Brasil deixando de constituir autoridade monetria (NOVELLI, 2001). A criao do Oramento Geral da Unio (OGU) viabilizou a agregao dos oramentos fiscal e monetrio. Ademais, foi criada a Secretria do Tesouro Nacional, de modo a unificar as despesas da esfera federal em um nico caixa, e determinado o acerto de contas entre o Tesouro Nacional, o Banco do Brasil e o Bacen Art. 11 do Decreto-Lei no 2.376, de 25 de novembro de 1987 (CORAZZA, 2006; NOVELLI, 2001). Em 1988, por seu turno, criou-se o Oramento das Operaes de Crdito, integrante do OGU que fez o Banco Central perder suas funes de banco de fomento. O Bacen passou, ainda, a ser proibido de financiar diretamente o Tesouro Nacional e de emitir ttulos exceto para fins de poltica monetria.31 Segundo Corazza (2006, p. 9): (...) com essas mudanas, o Banco Central do Brasil parece se aproximar, sob o ponto de vista institucional, do modelo de um banco central clssico. Com o Art. 34 a Lei de Responsabilidade Fiscal (no 101/2000), a partir de 2002 o Bacen passou a ficar impedido de emitir ttulos inclusive para efeito de poltica monetria, o que significou uma diviso ainda mais clara entre os papis de autoridade monetria e autoridade fiscal (BACEN, 2009). No menos importante, com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), a indicao da diretoria do Bacen ficou a cargo do presidente da Repblica, dependente apenas de aprovao de maioria simples no Senado (NOVELLI, 2001). Importa destacar, ainda, que a CF/88 em seu Art. 192 prev a elaborao de lei complementar do Sistema Financeiro Nacional (SFN), em substituio Lei no 4.595. Ou seja, o referido artigo deixa toda a competncia do disciplinamento da moeda e do crdito para lei complementar, condio que de acordo com Saddi (1997, p. 194) tem a seguinte implicao: (...) a ausncia de uma lei complementar implicou, pelo fenmeno jurdico da recepo, a manuteno do status quo regido pela Lei no 4.595 de 31 de dezembro de 1964 (...). Hoje, o Bacen constitui uma autarquia federal vinculada ao MF, com funes de superviso do SFN, como exposto no quadro 1.
31. Segundo Verosa (2005, p. 48): A nova ordem constitucional passou a impedir a utilizao indevida do Banco Central do Brasil no financiamento do Tesouro Nacional, proibindo operaes diretas ou indiretas com tal objetivo, apenas tendo permitido a compra e venda de ttulos emitidos por aquele, com o fim de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros, ou seja, para efeito do exerccio de uma poltica estritamente monetria.
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QUADRO 1
Composio do Sistema Financeiro Nacional
Orgos normativos
Entidades supervisoras
Operadores
Conselho Monetrio Nacional (CMN)
Banco Central do Brasil (Bacen)
Instituies financeiras captadoras de depsitos vista
Demais instituies financeiras
Bancos de cmbio
Outros intermedirios financeiros e administradores de recursos de terceiros
Comisso de Valores Mobilirios (CVM)
Bolsas de mercadorias e futuros
Bolsas de valores
Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) Conselho de Gesto da Previdncia Complementar (CGPC)
Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP) Secretaria de Previdncia Complementar (SPC)
Resseguradores
Sociedades seguradoras
Sociedades de capitalizao
Entidades abertas de previdncia complementar
Entidades fechadas de previdncia complementar (fundos de penso)
Fonte: Bacen. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?SFNCOMP>.
Na condio de autoridade monetria, executando as orientaes do CMN e zelando pela garantia da estabilidade do poder de compra da moeda, o Bacen dispe das seguintes funes: i) monoplio da emisso de moeda; ii) banqueiro do governo; iii) banco dos bancos; iv) superviso do sistema financeiro; v) execuo da poltica monetria; e vi) execuo da poltica cambial e depositrio das reservas internacionais. O Bacen dispe de independncia operacional e patrimonial, podendo manejar a poltica monetria autonomamente. No sistema de inflation targeting, institudo em 1999, como se sabe, a poltica monetria orientada para o cumprimento de uma meta para a inflao previamente estipulada pelo CMN. Cumpre ao Bacen, nessa perspectiva, garantir a estabilidade do poder de compra da moeda e assegurar a solidez e a estabilidade do sistema financeiro. No primeiro mbito, o Bacen estabelece a taxa de juros bsica da economia, cujo alcance viabilizado pelo controle da liquidez do sistema bancrio. J a promoo da estabilidade e da solidez do sistema financeiro, alm de pressupor as funes de superviso e de regulamentao, envolve a atuao da autoridade monetria como prestamista de ltima instncia, provendo
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recursos para as instituies com problemas de liquidez seja mediante a linha de redesconto, seja a partir das operaes de mercado aberto, o mais comum. Para os propsitos do captulo, importa destacar que o exerccio das funes do Bacen afeta reas muito sensveis da administrao pblica, inclusive com impactos oramentrios restritivos. As aes da autoridade monetria podem comprometer o alcance da atuao de autoridades eleitas democraticamente e onerar as contas pblicas, pelos efeitos das taxas de juros sobre a dvida pblica e pela transferncia para o Tesouro Nacional de prejuzos incorridos pelo prprio BC no exerccio de suas funes. 32 No caso da funo de prestamista de ltima instncia, existe sempre a possibilidade de que o Bacen decida oferecer recursos a instituies que j esto irrecuperveis, mas que poderiam quebrar sem oferecer riscos ao sistema. Em casos assim, a prestao de contas pouco exigente impede que se possa avaliar o que de fato ocorreu. Ademais, a poltica cambial pode responder a interesses localizados, de grupos de interesses dotados de grande poder econmico e/ou poltico, 33 sem corresponder aos interesses da maioria da sociedade. Para evitar que as iniciativas da autoridade monetria coloquem em risco os interesses da coletividade que se faz pertinente um sistema de prestao de contas e de controle sobre as aes dos bancos centrais pelas sociedades contemporneas. A transparncia das decises dos bancos centrais deve ultrapassar os limites impostos pelas medidas de combate inflao, transcendendo o estreito plano do binmio reputao credibilidade e contemplando, inclusive, as possveis relaes estreitas estabelecidas entre a autoridade monetria e os grupos de interesses diversos, particularmente o sistema financeiro privado (CARVALHO, 2005; FREITAS, 2006). Tema caro aos defensores da tese da independncia do banco central, regras de prestao de contas e de responsabilizao pblica dos atos dos dirigentes da autoridade monetria devem ser estabelecidas, inclusive, de modo a evitar abusos e favorecimentos indevidos derivados de possveis relaes siamesas entre os diferentes grupos de interesses e o banco central.34 Segundo Santos (2003, p. 175):
32. Conforme registra Novelli (2001, p. 87), a partir de 1988 o Bacen deixa de incorporar os seus resultados ao patrimnio, sendo transferidos para o Tesouro Nacional depois de compensados prejuzos eventuais de exerccios anteriores. 33. Nesse sentido, afirma Saddi (1997, p. 226): (...) evidente que o Banco Central no pode agir como se estivesse isolado de presses, ou como um ente tcnico insulado de seu ambiente natural. uma instituio poltica que coage, influencia e desencoraja outros agentes, e no uma autarquia que no sofre ou jamais exerce presses. 34. Conforme aponta o estudo de Morais (2005), tomando como referncia o caso do BCB, a composio da diretoria da autoridade monetria brasileira se mostra fortemente marcada por profissionais da iniciativa privada e de acadmicos sintonizados com os paradigmas convencionais da teoria econmica. A rede pessoal e profissional de relacionamento, conforme mostra Olivieri (2007), cumpre papel decisivo no processo de nomeao dos diretores do BCB. Segundo a autora (2007, p. 166): A afirmao de que os critrios de nomeao so puramente tcnicos ingenuidade, ignorncia ou, o que pior, uma forma de tentar retirar a deciso sobre a distribuio dos cargos do mbito do debate pblico. Sobre o assunto, ver ainda Novelli (2001, p. 91-125).
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Se examinarmos a literatura sobre a prestao de contas dos bancos centrais constataremos uma preocupao permanente com a construo de indicadores de accountability, basicamente, a partir de trs variveis: os objetivos do banco central, o grau de transparncia com que suas diretorias tomam decises e desenvolvem as outras atividades e a responsabilizao final de seus dirigentes. Tal esforo, todavia, ainda que louvvel, apresenta dois tipos de problemas: a) no existe neutralidade no conceito de prestao de contas de um Banco Central. Isto , o tipo de prestao de contas que se julga adequado depende das hipteses de teoria monetria que se adotam e do que se considera que devam ser as relaes entre poltica monetria e fiscal, ou seja, dos fundamentos econmicos da anlise da credibilidade; b) a prestao de contas dos bancos centrais, alm da lei e dos estatutos do Banco, depende tambm da capacidade de controle do Legislativo sobre as variveis chaves da prestao de contas os objetivos do Banco Central, a transparncia e a responsabilidade final das decises de poltica monetria.
No contexto do arcabouo institucional do regime de metas para a inflao, a ideia da transparncia se restringe basicamente s explicaes da autoridade monetria acerca das decises envolvendo a taxa bsica de juros e temas correlatos. A divulgao da Ata do Comit de Poltica Monetria (Copom) tem o objetivo de justificar a deciso do Bacen sobre a conduo da poltica monetria. No entanto, conforme sinalizado no incio desta seo, ainda que no sistema de metas para a inflao a autoridade monetria tenha como principal objetivo viabilizar a convergncia dos preos meta estipulada pelo CMN, o Bacen dispe de uma srie de outras funes, cujo sistema de transparncia, prestao de contas e responsabilizao pblica dos atos ainda tem se mostrado muito deficiente. Estudo realizado por Cruz Jnior, Adalberto e Matias-Pereira (2007), a partir das avaliaes dos mecanismos de governana existentes at 2003 sobre o Bacen, mostra que a autoridade supervisora da instituio se d preponderantemente pelo Poder Executivo, ao invs de se dar pelo Poder Legislativo. O Congresso Nacional tem cumprido, segundo os autores, um papel meramente assessrio, subordinado e, por isso, pouco importante no que diz respeito ao controle sobre as aes do Bacen. Entre as suas principais concluses destaca-se a seguinte:
(...) as atribuies de controle legislativo resumem-se, muitas vezes, na aprovao dos dirigentes do Banco Central, indicados pelo Presidente da Repblica, promoo de audincias semestrais com o presidente do Bacen, a fim de discutir assuntos, principalmente, relacionados aos impactos fiscais das operaes do Bacen, e possibilidade de convocao de dirigentes para a prestao de esclarecimentos, quando for julgado necessrio. Assim, via de regra, as competncias legais de controle assumidas pelo Congresso priorizam dispositivos de superviso ex-post, do tipo alarme de incndio, o que implica que a ao legislativa se d, geralmente, depois que as decises j foram tomadas e suas conseqncias, boas ou ms, j esto assumidas. Dessa forma, a atuao congressual fica dependente da ocorrncia de eventos negativos, para os quais seja
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necessria a interveno do Congresso, por fora da repercusso do caso junto sociedade ou a grupos de interesse. (...) o controle parlamentar apresenta-se limitado, irresoluto e freqentemente restrito a circunstncias de apreciao de decises j tomadas, fragilmente vinculado s etapas de formulao e implementao das polticas relacionadas moeda, ao crdito e ao cmbio, tornando frgil a efetiva atuao supervisora do Congresso Nacional. (2007, p. 70-71, grifo nosso).
Decorre, pois, que o Bacen opera sob uma estrutura legal que propicia um amplo raio de atuao, sem o estabelecimento de limites legislativos precisos, o que atribui um alto grau de discricionariedade instituio (CRUZ JR.; ADALBERTO; MATIAS-PEREIRA, 2007). Ademais, conforme ser discutido a seguir, episdios frequentes considerando aqueles que se tornam pblicos demonstram que nem mesmo decises j tomadas pelo Bacen so devidamente investigadas e equacionadas pelo Poder Legislativo, condio que radicaliza ainda mais os problemas resultantes da insuficincia de controle da sociedade sobre a instituio. Por isso, ao analisar o caso brasileiro, Carvalho (2005, p. 214-217) sustenta a necessidade de criao de instrumentos de transparncia e responsabilizao adicionais aos j existentes, de sorte a permitir maior controle das aes da autoridade monetria por parte da sociedade e demais poderes pblicos. Diz o autor:
A definio dos poderes do Banco Central um dos maiores desafios para a democracia e para a defesa dos interesses populares. (...) Pode-se defender a concesso de poder to grande [ao banco central] sob o argumento [discutvel, mas procedente] de que a natureza dos problemas confiados ao BCB exige presteza e flexibilidade de atuao. A contrapartida deve ser ento um conjunto de instrumentos [tambm geis e flexveis] de controle por parte da sociedade e dos demais poderes pblicos sobre o BCB, para que sua atividade no fique submetida avaliao apenas dos mercados. Deve haver tambm a previso de sanes em casos de incompetncia ou de irresponsabilidade [e no s em casos de m-f].
O passo seguinte para a completa independncia do Bacen em relao aos demais poderes consiste na delegao de autonomia administrativa instituio mandatos fixos para os seus dirigentes , alm da concesso da independncia para o estabelecimento de objetivos de poltica monetria pelo prprio BC.35 No se tem claro, contudo, em que medida iniciativas nessa direo podem concorrer no sentido de limitar a capacidade de mudanas na poltica econmica, caso a sociedade as desejem especialmente no caso em que os mandatos desses dois poderes independentes no coincidam (FREITAS, 2006). Conforme sugere
35. Na condio de independncia, a autoridade monetria, alm de dispor de total liberdade no mbito do manejo dos diferentes instrumentos de poltica monetria autonomia operacional tem a prerrogativa de determinar as metas de poltica monetria (SADDI, 1997, p. 53).
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Saddi (1997, p. 240), no parece ser democraticamente aceitvel delegar a qualquer rgo da administrao pblica um poder superior ao dos trs poderes estabelecidos constitucionalmente, tal como no caso de um banco central independente. A existncia de um banco central independente, seja de facto, seja de jure, pode significar a supresso de conquistas democrticas e sociais histricas, lanando a possibilidade de existncia de bancos centrais capazes de fazer uso de sua autoridade em proveito prprio para defender suas prerrogativas e legitimar aes consideradas socialmente questionveis, especialmente em um contexto em que os mecanismos de controle sobre a autoridade monetria se apresentam insuficientes, como parece ser o caso brasileiro luz de alguns episdios exemplares analisados a seguir. Alguns dos prprios defensores da tese da independncia do banco central, no entanto, admitem a necessidade de responsabilizao pblica dos atos da autoridade monetria, enquanto forma de contrapesar o possvel efeito antidemocrtico da independncia.36 No obstante, a responsabilizao pblica dos atos do banco central, bem como do Executivo e do Legislativo, no requer, necessariamente, a existncia de um banco central independente.37
4 CASOS EXEMPLARES DE EXERCCIO DA AUTONOMIA DE FATO DO BACEN
Apresentamos nesta seo quatro processos recentes em que se evidencia a capacidade de atuao autnoma do Bacen e de imposio, ao Estado e sociedade, tanto de seus pontos de vista quanto dos custos de sua atuao. Os quatro casos destacados apresentam diferenas relevantes entre si e todos requerem discusso mais aprofundada. Ainda assim, trata-se de situaes em que as evidncias confirmam as indicaes apresentadas neste trabalho. O primeiro caso diz respeito atuao do Bacen como emprestador de ltima instncia diante da ameaa de crise bancria de 1994-1995, com o debilitamento do Banco Econmico e do Banco Nacional, processo que levou liquidao dos dois bancos e criao do Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer). Ao longo de vrios meses, o Bacen agiu revelia da regulamentao em vigor e mobilizou os bancos comerciais federais para evitar que problemas localizados em alguns grandes bancos pudessem se transformar em ameaa ao conjunto do sistema bancrio.
36. Ver, por exemplo, o trabalho de Walsh (1995). 37. A dita verso moderada de banco central independente proposta por Blinder (1999, p. 72-92), por exemplo, prev maior abertura e responsabilizao da autoridade monetria. O autor concorda, inclusive, com a revogao das decises do banco central pelo Congresso e demisso por justa causa do presidente do banco central em situaes extremas, embora estas ltimas no sejam definidas. Mas, conforme visto, o referencial que sustenta a tese de independncia do banco central se articula com a ideia de que a autoridade monetria deve ter apenas um nico objetivo, a saber, o controle da inflao, preferencialmente mediante a adoo de um regime de metas. Este ponto, contudo, foi pouco explorado por Blinder (1999).
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O segundo caso trata da defesa da poltica cambial em meio ao ataque especulativo dos ltimos meses de 1998. Pode-se argumentar que a responsabilidade principal deve ser dividida entre o Bacen e a Fazenda, mas a demisso apenas do presidente do Bacen, em janeiro de 1999, refora a tese de que a inspirao principal da defesa da poltica cambial naquele momento veio do Bacen. O terceiro caso versa sobre a defesa pelo Banco Central dos interesses dos bancos e diante da insegurana jurdica, em que o Bacen atua como um think tank em prol deste segmento da sociedade. O Bacen atua no debate pblico para defender os bancos, apresentados como vtimas de tomadores de crdito mal intencionados, apoiados pela conduta incorreta do Judicirio. O quarto caso envolve outra vez a atuao do Bacen como emprestador de ltima instncia, agora nos problemas bancrios de 2008, decorrentes da crise internacional. Nesse episdio, o Bacen conseguiu uma medida provisria do Executivo antes mesmo de intervir fortemente no mercado, interveno essa reconhecida meses depois por um de seus diretores poca, em intrigante entrevista imprensa. A escolha de quatro episdios desta natureza se justifica, do ponto de vista metodolgico, pela possibilidade que oferecem para ampliar e dar concretude anlise de como efetivamente o Bacen exerce sua capacidade de iniciativa e de impor seus pontos de vista sobre outros entes do Estado, alm de gerar consensos favorveis na sociedade ou silncios em torno de sua ao. Pode-se arguir que episdios ou processos desse tipo no so suficientes para permitir concluses generalizveis. No esse o objetivo, contudo. Trata-se de destacar casos que evidenciam a ocorrncia de comportamentos recorrentes e que ilustram a discusso proposta no incio do trabalho, com o objetivo inclusive de reforar a necessidade de ampliar a transparncia e o debate sobre a atuao do Bacen.
4.1 A ameaa de crise bancria de 1994-1995 e o Proer
Um episdio muito ilustrativo a prolongada fragilizao e quebra do Banco Econmico e do Banco Nacional (CARVALHO; OLIVEIRA, 2002), em 1995, processo que levou criao do Proer para viabilizar a incorporao da parte boa do Nacional pelo Unibanco. O prolongado esforo do Bacen no impediu a quebra do Banco Econmico, no evitou que muitos depositantes sofressem pesadas perdas e comprometeu elevado montante de recursos pblicos. Embora apresentada como instrumento para evitar o uso de dinheiro pblico para cobrir prejuzos do setor privado, a interveno realizada em 11 de agosto de 1995 foi apenas o reconhecimento de perdas que j estavam com o setor pblico. O Bacen conhecia a gravidade dos problemas do Banco Econmico desde pelo menos vrios meses antes e optou pela tentativa de encontrar uma sada negociada,
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com venda ou partilha do seu controle acionrio.38 Uma soluo desse tipo poderia evitar perdas para os depositantes e credores do banco e afastaria o receio de turbulncias no sistema financeiro, risco ainda mais temido com a ecloso da crise bancria no Mxico e na Argentina, no incio de 1995, aps a crise cambial mexicana de dezembro anterior. A estratgia adotada pelo Bacen foi financiar o Banco Econmico e mant-lo funcionando at que as negociaes chegassem a bom termo. medida que bancos e depositantes mais bem informados se apercebiam da real situao do Banco Econmico e procuravam reduzir de forma rpida e ordenada os depsitos e crditos que lhe concediam regularmente, o Bacen assumia seu lugar, elevando o comprometimento de seus recursos, ou seja, o comprometimento de recursos pblicos. No incio de agosto de 1995, as negociaes de grupos empresariais para salvar o banco baiano passaram a ser comentadas diariamente na imprensa, com detalhes sobre a gravidade dos problemas e as dificuldades para se chegar a um acordo. Na quarta-feira (9/8), enquanto a Gazeta Mercantil parava repentinamente de abordar o tema, a Folha de S.Paulo (ECNOMICO..., 1995, p. 2-8) anunciava: Venda do Econmico fica sem prazo e descrevia os impasses nas negociaes, reiterando que o mercado j no financiava o banco. Na vspera, a mesma Folha afirmara (p. 2-8) que o Bacen queria um acordo ainda esta semana, caso contrrio faria a interveno, mas sem prejuzo para correntistas e demais clientes. A iminncia da interveno estava na imprensa dois dias antes de ocorrer, ao lado de declaraes oficiosas do Bacen de que os depositantes no sofreriam prejuzos. Enquanto isso, os grandes aplicadores empreendiam uma debandada final, financiada de fato pela deciso do Bacen de manter o banco em atividade at 11 de agosto. Isso porque, sem conseguir captar recursos e j devendo ao Bacen, as ordens de resgate de aplicaes e os saques de recursos s podiam transformar-se em dinheiro porque o Banco Econmico continuava podendo sacar no prprio Bacen. O expressivo aumento do rombo nos ltimos dias, portanto, se fez custa de dinheiro pblico e custa dos poupadores e clientes que no fugiram a tempo. O crescimento da dvida a descoberto do banco com o Bacen significava cada vez menos recursos disponveis, aps a interveno, para ressarcir aqueles que no fugiram. Em suma, os prejuzos do setor pblico e dos pequenos e mdios depositantes acabaram sendo muito maiores do que se a interveno tivesse ocorrido em 1994, ou em meados de 1995, ou poucos dias antes de 11 de agosto. O processo foi bem descrito pela revista Veja (O BARO..., 1995), em uma das reportagens publicadas aps a quebra e que no foram contestadas pelo Bacen ou por qualquer autoridade:
38. A fragilidade financeira e patrimonial do Banco Econmico era de conhecimento de todo o mercado financeiro e era fcil de verificar pelos indicadores de desempenho desde anos antes, ver Carvalho e Oliveira (2002).
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Durante o ano de 1995, todo o dinheiro que o Econmico captava era menor do que o retirado pelos clientes. Resultado: todos os dias, no final do expediente bancrio, o banco ficava no vermelho. Para fechar o caixa no azul, (...) precisava tomar emprestado cerca de 2 bilhes de reais. Seu descrdito na praa era tamanho que, junto banca privada, no conseguia mais de 80 milhes. A diferena o Econmico conseguia em Braslia. Uma parte obtinha junto Caixa Econmica Federal, obrigada pelo Banco Central a comparecer quase todo dia. A Caixa emprestou mais de um bilho de reais nos piores dias. Num dos dias mais tranqilos, 2 de maio, colocou 570 milhes. O resto do dinheiro, o Econmico buscava na linha de redesconto do Banco Central, onde batia diariamente h nove meses. Na quinta-feira passada o Econmico precisou de 3 bilhes de reais e, s para o Banco Central, pediu quase 2 bilhes. Era demais. Foi o sinal de alarme que decidiu a interveno.
Faltou apenas a revista completar que a fuga em massa de recursos na sexta 11 de agosto, horas antes da interveno, s foi possvel porque o Banco Central havia emprestado todo o dinheiro ao Banco Econmico na vspera, quando a quebra j era inevitvel. Os detalhes do que ocorreu ficaram um pouco mais claros anos depois, com a divulgao do relatrio da Polcia Federal sobre o caso. Segundo o Estado de S.Paulo (ECONMICO..., 2000), o banco em crise utilizou recursos da CEF para mascarar o balano de junho de 1995, operao feita por meio de CDI-reserva, mecanismo que possibilita instituio financeira empenhar seus prprios recursos para garantir pagamento da dvida. O negcio aparentemente no trouxe prejuzo para a CEF, mas foi incorporado ao rombo dos cofres pblicos, j que o BC, ao assumir as dvidas do Econmico, tambm encampou os dbitos. Ainda seguindo o texto do jornal sobre o relatrio da PF, o Banco Econmico recebeu crditos de liquidez do BC durante os primeiros oito meses de 1995 e tambm recebeu emprstimos interfinanceiros CDI da CEF, de fevereiro at a quebra, em agosto. Em maio, o financiamento total era de R$ 2 bilhes, metade da CEF, metade do Bacen. Em 30 de junho, vencia emprstimo tomado junto ao BC (R$ 1,1 bilho). De acordo com a matria aludida:
Nesse mesmo dia seria publicado seu balano patrimonial. Para o rombo no constar do balano, o Banco Econmico devolveu o dinheiro do BC e tomou novo emprstimo na Caixa, de modo que ficou devendo R$ 2,15 bilhes instituio. Isso fez com que o banco no recorresse ao BC para conseguir realizar a zeragem automtica de suas contas, equilibrando dbitos e crditos na sua reserva bancria.
Assim, o balano do primeiro semestre de 1995 demonstrou que no havia nenhum dbito entre o Banco Econmico e o BC relacionado ao socorro financeiro, mas trs dias depois o Econmico voltou a recorrer ao BC, recebendo em torno de R$ 1 bilho de assistncia liquidez (ECONMICO..., 2000).
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Conclui ento o laudo tcnico da PF: Isso demonstra que o aumento do volume de CDIs-Reserva vendidos para a Caixa Econmica Federal, em 30 de junho de 1995, serviu apenas para que o Banco Econmico ocultasse do mercado, durante a publicao de seu balano, a sua situao de grande devedor do Banco Central (ECONMICO..., 2000). Pode-se ento imaginar o que ocorreu nos ltimos dias do Econmico: como seria muito arriscado deixar o dinheiro da CEF no Banco Econmico at o fim e tentar liber-lo s escondidas depois da interveno, o Bacen teve que orientar a CEF a no renovar os crditos dirios ao Banco Econmico nas vsperas ou no dia da interveno. Com isto, os diretores do Banco Econmico foram de fato avisados, ainda que de forma indireta, de que chegara o momento do desenlace, e materializou-se o rombo de mais de um bilho de reais dos ltimos dias apontado pelo Bacen como o motivo para se decidir pela interveno. A continuidade dos crditos da CEF no interbancrio assegurava ao mercado financeiro que o Banco Econmico, embora em grave crise, continuava sendo apoiado pelo Bacen. Para os pequenos e mdios aplicadores, o financiamento da CEF permitiu que o Banco Econmico operasse de maneira normal e reduziu bastante os sinais que poderiam chegar at o grande pblico, na forma de boatos e rumores, os nicos instrumentos de que a maioria das pessoas e firmas dispem para decidir o que fazer com seu dinheiro. Esses depositantes estavam sendo privados de informao relevante, qual os grandes tinham acesso, e estimulados a manter seus recursos no banco. O reconhecimento explcito da participao da CEF apareceu em conhecido estudo do IBGE (1997, p. 11), um rgo pblico, sobre os resultados dos bancos pblicos em 1995:
(...) a CEF foi largamente acionada pelo Governo no sentido de prover recursos aos bancos privados em dificuldades, a fim de impedir que essas instituies pagassem as taxas punitivas cobradas pelo Banco Central nas operaes de redesconto. Esses emprstimos cresceram de R$ 550 milhes, em finais de 1994, para R$ 7,3 bilhes em dezembro de 1995.
Os responsveis pela publicao do estudo do IBGE (1997) possivelmente no perceberam que ofereciam a prova de um procedimento irregular, indcio forte de que o tema jamais foi objeto de debate ou questionamento pblico. Os crditos da CEF ao Banco Econmico em crise violavam as regras de prudncia fixadas pelo prprio Bacen, pois o montante superava em algumas dezenas de vezes o patrimnio lquido da CEF e o Banco Econmico no oferecia garantias. Irregularidade to flagrante e to grande jamais teria sido feita sem aval implcito do Bacen, atitude para a qual no existe amparo legal e que em geral proibida na regulamentao dos bancos centrais.
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As evidncias comprovam que o Bacen agiu com enorme desenvoltura e autonomia na crise do Banco Econmico. Passou por cima das normas legais, envolveu bancos pblicos, criou situaes originais e salvou o sistema bancrio privado custa de prejuzos assumidos pelo setor pblico. Ao final, conseguiu evitar a discusso pblica dos problemas, inclusive nas diversas audincias realizadas no Congresso Nacional. O episdio ilustra bem a complexidade do exerccio da funo de emprestador de ltima instncia e a facilidade com que possvel ocultar o que ocorre nos casos mais graves. Nunca entrou no debate pblico o desrespeito s normas legais. A legislao vigente na poca fixava a exigncia de garantias para os crditos do Bacen a instituies financeiras: a Resoluo no 1.786, do prprio Bacen de fevereiro de 1991 , definira duas modalidades possveis. Os emprstimos de liquidez seriam destinados a solucionar problemas de iliquidez momentnea, com prazo curto e limitados a 15% de certas contas do passivo. Os emprstimos especiais se destinariam a instituies com descasamento de prazos entre passivo e ativo, sem limite de prazo e volume, mas com exigncia clara de que a instituio deveria demonstrar condies de solvabilidade. Nos dois casos, a resoluo exigia a apresentao de garantias adequadas. Nas audincias do ministro da Fazenda e do presidente do Bacen no Congresso sobre o Banco Econmico, o Banco Nacional e a criao do Proer, quando indagados sobre a base legal das atitudes adotadas, ambos responderam de forma evasiva e evitaram discutir a norma legal.39 Foi tambm impossvel colocar na imprensa a discusso sobre a desobedincia explcita das normas legais e cobrar das autoridades explicaes a respeito. Uma razo alegada por dirigentes do Bacen e dos bancos federais, mas apenas em conversas reservadas, de que o procedimento permitiria reduzir o nus que o acesso ao dinheiro do redesconto acarreta para um banco em crise. Se foi assim, houve subsdio de um banco federal ao banco privado em crise, que deixou de arcar com os custos decorrentes de sua situao. Se o banco em crise estava pagando juros muito altos tambm CEF o que alegado em defesa da deciso dos seus diretores de realizar o negcio , ento a alegao de reduzir o nus no procede. Podem ser arguidas duas outras justificativas para a atuao da CEF. Uma de que estavam esgotadas as garantias que o banco podia oferecer ao Bacen e este, para no operar em flagrante irregularidade, utilizou a CEF como brao auxiliar e esta passou a dar crdito sem garantias, protegida por um compromisso do Bacen de avis-la a tempo caso o banco fosse sofrer interveno. A outra de que o Bacen queria evitar que nmeros muito altos nas estatsticas do redesconto espalhassem a desconfiana no mercado e precipitassem a crise que estava empenhado em evitar.
39. Em 28 e 29 de novembro de 1995 e em 5 de maro de 1996, foram ouvidos o ministro da Fazenda, Pedro Malan, e o presidente do Banco Central, Gustavo Loyola. A transcrio das sesses est na Biblioteca da Cmara dos Deputados.
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Nas duas hipteses, caso tudo terminasse bem, a operao passaria como indolor e at lucrativa para todos. Como a sada negociada no se materializou, o esquema revelou-se muito arriscado e acabou sendo fortemente prejudicial ao setor pblico e aos clientes que no fugiram a tempo. Uma razo bsica para isso que o financiamento do banco pblico auxiliar s poderia ser suspenso se a situao melhorasse para o banco em crise; caso contrrio, a sada desse financiador de penltima instncia deixaria o banco insolvente e, mais importante, seria um sinal inquestionvel de interveno. Outro instrumento de mistificao foi atribuir os problemas na atuao do Bacen a presses polticas, falta de autonomia. Bastante previsvel nos debates sobre o tema, o argumento fica bastante enfraquecido com os poucos relatos vindos a pblico sobre os processos de tomada de deciso no caso. Afinal, os diretores do Bacen foram capazes de derrubar o acordo do presidente da Repblica com o senador Antnio Carlos Magalhes dias depois da interveno. Bastou a ameaa de demisso coletiva dos diretores do Bacen para que o Executivo recuasse, conforme admitiu o prprio presidente do Bacen, Gustavo Loyola (GAZETA MERCANTIL, 1995). Isto significa que o Bacen disps de bastante espao para fazer valer seus pontos de vista em uma questo que ameaava gravemente as relaes do Executivo com um dos seus principais aliados. O episdio comprovou que o Bacen pode contrariar com sucesso o Executivo, desde que esteja realmente disposto a faz-lo.
4.2 A defesa da poltica cambial em 1998 e a transferncia dos custos para o Tesouro
A insistncia na manuteno do regime cambial no segundo semestre de 1998 implicou custos elevados para o Tesouro Nacional, posto que o Bacen ofereceu hedge no mercado para reduzir os riscos de empresas e bancos com elevado endividamento externo. O objetivo era deter a fuga de capitais, iniciada em agosto, na esteira da moratria da Rssia. A venda de ttulos pblicos indexados ao cmbio transferia para o Tesouro, antecipadamente, os custos de uma possvel desvalorizao cambial, como de fato acabou ocorrendo em janeiro seguinte. Clculos feitos poca estimavam o passivo externo das empresas brasileiras em torno de US$ 90 bilhes. Naquela altura o governo tinha vendido ao mercado cerca de US$ 55 bilhes de ttulos pblicos com correo cambial, absorvidos por bancos e grandes empresas como hedge (CARVALHO, 1999). Nas semanas anteriores desvalorizao, o BC vendeu aproximadamente US$ 7 bilhes no mercado futuro, por meio do Banco do Brasil. Depois da mudana no cmbio, perdeu quase US$ 2 bilhes no socorro a bancos que haviam quebrado no mercado futuro e que poderiam espalhar seus prejuzos pelo mercado financeiro, o chamado caso Marka-Cindam, em fevereiro (TEIXEIRA, 1999). Em suma, a atuao do Banco Central implicou a assuno de quase 70% do risco cambial do setor privado antes da desvalorizao, e mais um pouco em seguida.
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O impacto da desvalorizao sobre os ttulos de Tesouro Nacional elevou a dvida lquida do setor pblico de imediato em quase 8% do produto interno bruto (PIB) sobre os nveis de fins de 1998. Esse salto seria depois financiado em parte pelo aumento expressivo do supervit primrio, para 3% do PIB, por meio de aumento correspondente da carga tributria, viabilizada por um pacote de medidas adotadas logo em seguida. Em contrapartida, os bancos registraram lucros muito elevados no primeiro semestre do ano, com destaque para bancos internacionais que haviam operado a descoberto com os ttulos cambiais do Tesouro, especulando contra a taxa de cmbio defendida pelo BC. Pode-se argumentar que essa poltica no foi de fato do Banco Central, e sim do conjunto da equipe econmica do governo federal. Contudo, no momento da desvalorizao, houve o afastamento apenas do presidente do Bacen, Gustavo Franco, enquanto o ministro da Fazenda, Pedro Malan, permaneceu no cargo at o final do governo FHC. As relaes entre o BC e o Ministrio da Fazenda na poca permanecem como tema de pesquisa em aberto, mas pode-se assumir que a defesa do regime cambial foi de responsabilidade principalmente da diretoria do Banco Central. De qualquer modo, como promotor ou como scio maior da deciso de enfrentar os mercados e manter a poltica cambial, o Bacen exps o Tesouro Nacional a grandes riscos de perdas no caso de desvalorizao do real. As perdas para o setor pblico teriam sido evitadas se o cmbio fosse desvalorizado logo no incio da corrida contra o real, o que imputaria os custos a empresas, bancos e aplicadores externos. possvel argumentar que foi apenas um erro de poltica econmica, cometido dentro de um esforo de fazer o que parecia ser melhor para o pas. A diretoria do BC tinha razes para acreditar que poderia derrotar o ataque especulativo nos ltimos meses de 1998, a exemplo do que conseguira no fim de 1997, na crise da sia, e em 1995, depois da desvalorizao do peso mexicano. A discusso relevante no essa, contudo: o problema a ausncia de limites para os riscos que a atuao do Bacen imps ao Tesouro e a ausncia de questionamentos sobre as perdas causadas. Realizado o prejuzo, o posicionamento do BC no sofreu questionamentos, a no ser em questes ligadas a suspeitas de atuao fraudulenta de alguns bancos no momento da desvalorizao. As perdas incorporadas dvida pblica foram ignoradas no debate pblico, da mesma forma que no se fez um vnculo entre o erro da poltica cambial e a elevao da carga tributria e do supervit primrio, apresentada como indicao de compromisso do governo com a estabilidade fiscal do pas.
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4.3 A defesa unilateral dos interesses dos credores diante da insegurana jurdica
Pressionado pelos questionamentos recorrentes na sociedade sobre as elevadas margens de ganhos impostas pelos bancos nas operaes de crdito, os chamados spreads, uma das fontes dos lucros elevados dos bancos, o Bacen desenvolve, h cerca de dez anos, intensa campanha pela reduo do que designado por insegurana jurdica. O argumento de que as dificuldades e a morosidade na execuo das garantias oferecidas obriga os bancos a impor essa margem elevada, de modo a proteger a rentabilidade mdia de suas carteiras. A responsabilidade imputada ao Judicirio, pois, alm da sua lentido processual e da sua falta de agilidade no atendimento das demandas do credor, ele acusado de adotar decises sempre favorveis ao devedor, por motivos humanitrios, o que estimularia o tomador de crdito a adotar prticas desleais contra o credor. Ou seja, os bancos so vtimas de pessoas e empresas mal intencionadas, estimuladas por juzes que no cumprem as normas legais. As implicaes da chamada insegurana jurdica quanto ao cumprimento dos contratos tm sido objeto de discusso na literatura econmica no que se refere a seus efeitos sobre o custo do crdito. Essa mesma literatura, contudo, no aborda a insegurana jurdica do devedor diante da possibilidade de prticas desleais por parte dos bancos e instituies financeiras (SILVA, YEUNG, CARVALHO, 2010), embora existam referncias sistemticas a atitudes dessa natureza no Brasil. O tomador potencial de crdito est sempre diante do risco de prticas abusivas por parte do credor, diante das quais a proteo custosa, demorada e com possibilidade de xito incerto (SILVA, 2006). Nos seus documentos e em estudos de seu corpo tcnico, divulgados publicamente, o devedor sempre tratado como inadimplente potencial, movido por critrios de m f, enquanto o banco apresentado como vtima indefesa pela falta de proteo jurdica. Nesse esforo, o Bacen reclama mudanas na conduta do Poder Judicirio e nas regras processuais da justia. A atuao do Bacen nesse tema inteiramente unilateral, j que, alm de posicionar-se de forma clara e exclusiva em defesa dos credores, o Bacen sequer menciona a possibilidade de o tomador de crdito estar sujeito a riscos e problemas no relacionamento com os bancos. Denncias de abusos de bancos contra seus clientes no so novidade. H registros no Procon e na prpria pgina do Bacen. So nmeros reduzidos, se comparados com o nmero de clientes dos bancos, mas tampouco as denncias que o Bacen apresenta contra as supostas atitudes desleais dos tomadores de crdito esto embasadas em nmeros robustos. Alm disso, h trabalhos que apresentam os tipos de atitudes que os bancos podem tomar contra os clientes, como em Golek
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(2005), em que so elencadas as modalidades de abusos em temas como venda de produtos induzida, informaes incorretas, m f em propostas de negociao irrecusvel de dbitos inflados por clculos incorretos. Diversos trabalhos empricos, ademais, sustentam que os bancos tm grande espao para tomar atitudes desleais contra os clientes e contam de fato com a proteo da justia em boa parte dos casos. Um exemplo a pesquisa de Ferro e Ribeiro (2007), comentada na Revista Consultor Jurdico, em 13 agosto de 2007, sob o ttulo Justia tende a favorecer sempre a parte mais forte. A reportagem apresenta a pesquisa em que os dois advogados concluem que o Judicirio favorece o mais forte, e no o mais fraco, pois os juzes cumprem a determinao da prpria lei. De acordo com a reportagem, Ferro e Ribeiro trabalharam com oito reas do direito:
Depois de analisar 81 decises e entrevistar 30 desembargadores (...) concluram que o que condiciona a posio do juiz antes de tudo o grau de regulamentao da matria em julgamento. Assim, quanto mais regulamentao h em determinado tema ou setor, maior a chance de o contrato firmado entre as partes ser desconsiderado perante a Justia. Esto nessa condio, principalmente, as reas de trabalho, direito previdencirio, meio ambiente e consumidor. Quando no h tanta regulamentao, as partes so mais livres para firmar contratos e estes, consequentemente, mais respeitados pelos juzes. A fica mais evidente a vantagem que o lado mais forte tem. Seja porque os grandes s procuram a Justia quando sabem que vo ganhar ou porque os pequenos levam tudo para a corte, o fato que, nas decises analisadas, concluram que o contrato que favorece a parte mais forte tem mais chance de ser mantido. Nas reas mais regulamentadas, a vantagem menos evidente porque a legislao, que busca proteger o hipossuficiente, tenta, ainda que sem sucesso, equilibrar essa relao. A regulao tenta, mas no consegue. Ainda quando a norma feita para proteger o hipossuficiente, ele perde.
Tais problemas so agravados pela enorme assimetria de poder econmico entre o banco e o cliente quando se forma um contencioso. Um tomador de crdito no tem advogados disposio nem recursos para contratar peritos se a causa evolui no Judicirio, nem tem tempo disponvel para se dedicar ao processo, como exposto em Silva (2006). No de estranhar que muitas queixas dos clientes sequer sejam apresentadas. Os documentos do Bacen ignoram todas essas questes e concebem a insegurana jurdica como um problema exclusivamente dos credores, ou seja, dos bancos. Alguns trechos do documento, Economia Bancria e Crdito: avaliao de cinco anos do projeto juros e spread bancrio (BACEN, 2004, p. 35-36), so reveladores. Depois de afirmar de incio que o ambiente institucional e jurdico brasileiro pouco favorvel ao crdito e, principalmente, aos credores, o documento no menciona qualquer problema que esse ambiente possa causar aos devedores. Toda a carga contra os devedores.
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Referindo-se Lei no 10.931 no caso de financiamento de imveis, na qual se estabeleceu que o devedor fica obrigado a pagar as obrigaes do contrato que no estejam sob questionamento na Justia, o documento sugere que esse princpio seja estendido a todos os contratos,
J que se observa com muita freqncia a utilizao, por parte dos devedores, das ineficincias e demoras dos processos judiciais com o objetivo nico de adiar o pagamento de suas obrigaes. Uma das formas mais usuais questionar aspectos menores relacionados cobrana dos encargos financeiros devidos. (...) Alguns juzes entendem ser adequado desconsiderar o estabelecido na letra da lei ou nos contratos, alinhando-se com a parte mais fraca da disputa, usualmente o devedor, contra a parte mais forte, o credor, com o intuito de promover justia social (p. 35).
Em seguida, a reforma da Lei de Falncias recebe diversos elogios, pelo:

(...) aumento da governana exercida pelos credores sobre os processos de insolvncia, em funo da reviso das regras de prioridades de pagamentos na falncia, inclusive a limitao dos crditos trabalhistas, e a criao e valorizao das instncias de representao (comit de assemblia) dos credores na falncia e na recuperao judicial (p. 36).
Esses trechos evidenciam o posicionamento unilateral assumido pelo Bacen no tratamento da questo da insegurana jurdica como fator de inibio e de encarecimento do crdito no Brasil. Em nenhum momento levada em conta a insegurana jurdica do tomador de crdito diante dos bancos, nem questionado o custo de atitudes de m f dos bancos, inclusive em termos de inibio da demanda de crdito dos tomadores de menor risco.
4.4 A defesa dos bancos na crise de setembro-outubro de 2008
Depois dos problemas ligados ao Proer e interveno do Bacen na crise cambial, em janeiro e fevereiro de 1999, em especial as controvrsias sobre o caso Marka/Cindam, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101), de 4 de maio de 2000, retomou a normatizao dos emprstimos do Bacen a bancos. Pelo texto da lei, no Art. 28, ficava proibida a utilizao de recursos pblicos para socorrer instituies do sistema financeiro nacional, podendo o Bacen operar apenas na forma de redesconto e de emprstimos com prazo inferior a 360 dias. Entendeu-se do texto que o Bacen estava proibido de operar como emprestador de ltima instncia, a no ser no caso de instituies solventes, capazes de oferecer ttulos pblicos como garantia de emprstimos do BC. Contudo, j no incio da sua redao, o Art. 28 estabelecia a ressalva de que a vedao deveria ser observada salvo mediante lei especfica. As preocupaes manifestadas por alguns com um possvel engessamento da capacidade de interveno do BC em uma situao de crise foram rapidamente desfeitas nos episdios de setembro outubro de 2008, na esteira da onda de choque provocada pela quebra do banco Lehman Brothers nos Estados Unidos.
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Como se sabe, a onda de averso ao risco nos mercados mundiais provocou forte valorizao do dlar, amplificada no Brasil pelos rumores de dificuldades de bancos mdios e pequenos, de um grande banco e de muitas empresas exportadoras que haviam realizado operaes de proteo de grande risco no caso de forte desvalorizao do real (OLIVEIRA, 2009; FREITAS, 2009; FARHI; BORGHI, 2009). O cmbio saltou de R$ 1,70 por dlar para quase R$ 2,50 em prazo curto, o que de fato quebrou algumas dessas empresas e precipitou uma enorme fuga de depositantes no interbancrio em relao a esses bancos de porte pequeno e mdio. A reao do governo foi imediata. Em 6 de outubro foi editada a Medida Provisria (MP) no 442, facultando ao Conselho Monetrio Nacional estabelecer critrios e condies especiais de avaliao e de aceitao de ativos recebidos pelo Banco Central do Brasil em operaes de redesconto (...) ou em garantia de operaes de emprstimo em moeda estrangeira. Como costuma ocorrer em textos dessa ordem, no foram oferecidos parmetros para limitar essa faculdade, em especial no que se refere ao preo de aceitao dessas garantias. Sem essa limitao de preo e da natureza das garantias, o Bacen ficava autorizado a agir da forma que lhe parecesse mais adequada, inclusive porque o mesmo artigo, no item II, autorizava o Bacen a aceitar, em carter complementar s garantias oferecidas nas operaes, garantia real ou fidejussria outorgada por acionista controlador, por empresa coligada ou por instituio financeira. A MP foi transformada em Lei no 11.882, de 23 de dezembro de 2008, e seu verdadeiro alcance s veio a ser percebido com a rumorosa entrevista concedida pelo ento Diretor de Poltica Monetria do Bacen, Mario Tors, ao jornal Valor Econmico (ROMERO; RIBEIRO, 2009) um ano depois, em 13 de novembro de 2009. A expresso jogamos dinheiro de helicptero para combater a crise de liquidez forte o suficiente para evidenciar que o Bacen ofereceu liquidez ao mercado segundo a lgica do que era ou pareceu necessrio para estancar a desconfiana. Na entrevista, o ento diretor do Bacen no deu detalhes sobre datas e montantes operados, nem sobre as garantias oferecidas, sua natureza ou o preo com que foram aceitas pelo Bacen. correto supor que as operaes foram iniciadas antes da edio da MP no 442, em 6 de outubro, e que esta teria sido editada de fato para oferecer amparo legal s iniciativas j em curso. Sempre segundo Tors: Ficvamos todos dentro da sala, em volta do computador, at decidir qual medida teria exatamente o efeito desejado. Decidido o volume de dinheiro a liberar, entraram em cena dois diretores de carreira do Bacen Antnio Gustavo Matos do Vale (liquidaes) e Anthero de Moraes Meirelles (administrao) ajudar a transformar as decises em circulares e resolues. No sei fazer isso. A participao desses diretores foi fundamental, afirmou Tors.
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Sobre a data de incio, o diretor informou que a choradeira das empresas e dos bancos teria comeado apenas dois dias depois da quebra do Lehman, em 16 ou 17 de setembro, portanto. O texto da matria do jornal Valor Econmico esclarecedor:
A choradeira no demorou a comear. Apenas dois dias depois da quebra do Lehman, a caixa de e-mails do diretor de poltica monetria do BC ficou abarrotada de mensagens de diretores de grandes empresas e de operadores de bancos, com splicas de interveno da autoridade no mercado para reduzir as perdas que suas empresas estavam prestes a sofrer. As mensagens tinham um tom dramtico. Num desses e-mails, com data de 17 de setembro de 2008, o diretor financeiro de uma grande companhia exportadora deu informaes teis ao Banco Central. Revelou que as empresas haviam utilizado instrumentos tradicionais na Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F) para se proteger da apreciao cambial.
O autor da mensagem teria alardeado haver risco de disrupo, de modo a pressionar o Bacen a vender dlares, apontando os resgates de CDB de bancos pequenos e mdios pelas empresas sob ameaa de perdas nos derivativos, o que deixava esses bancos sob grande ameaa de uma crise de liquidez. Mensagens desse tipo continuaram a chegar, mas Tors declarou ter resistido s presses, alegando que o cmbio era flutuante e o BC no faria intervenes naquele momento, antes de saber a dimenso da crise. Nada foi dito, portanto, sobre a data em que o dinheiro foi introduzido no mercado em grandes quantidades, de helicptero, nem que motivos teriam levado a diretoria do Bacen a faz-lo, j que nos primeiros dias a deciso teria sido de resistir e aguardar. A entrevista contm tambm diversos detalhes sobre a comunicao direta de diretores de bancos e de grandes empresas com os diretores do Bacen e sobre o clima em que as questes foram analisadas e as decises por fim adotadas. Pouco se sabe a essa altura sobre o que de fato ocorreu, inclusive por ter se formado um amplo consenso entre o Bacen, o governo e as lideranas de bancos e empresas em torno da tese de que o Brasil no foi afetado pela crise por ter um sistema bancrio slido, bem regulado e fortalecido pelo Proer. As declaraes de Tors colocam essas afirmativas sob grande dvida, inclusive por no terem sido desmentidas. As declaraes do diretor confirmam a capacidade do Bacen de agir por sua prpria iniciativa, independente das restries legais existentes, como em 1995. Mostram tambm a capacidade de criar em seguida no apenas um consenso poltico em torno de suas iniciativas, mas tambm as normatizaes legais que amparam ex post as medidas adotadas seguindo seu arbtrio e sua prpria avaliao sobre a situao a enfrentar. Nos dois casos, a quantidade de dinheiro colocado no mercado foi decidida em cima do que se entendia ser a demanda, sem prestao de contas sobre quantidades e condies em que isso foi feito.
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O artigo discutiu, luz da tese da independncia do Banco Central e do processo de formao da autoridade monetria brasileira, a autonomia desfrutada pelo Bacen de facto no Estado e frente sociedade civil. Pde-se verificar que embora no seja atualmente independente, no sentido de no dispor da prerrogativa exclusiva de estabelecer metas para a conduo da poltica monetria, o Bacen atua como se dispusesse de plena autonomia jurdica. Diversos episdios, alguns dos quais apresentados no captulo, revelam a capacidade de o Bacen exercer as suas diferentes atribuies sem a devida transparncia, prestao de contas e responsabilizao pblica dos atos de seus dirigentes. Sujeito a presses diversas, as relaes da autoridade monetria brasileira com o Estado e a sociedade civil se apresentam escusas, constituindo uma deficincia do processo democrtico brasileiro, particularmente no que se refere ao controle sobre as aes do Bacen. A instituio do regime de metas para a inflao implicou avanos importantes no mbito da transparncia das aes do Bacen no mbito estrito da poltica monetria, mas no viabilizou uma tessitura institucional capaz de permitir sociedade civil o completo conhecimento de suas aes resultantes do exerccio de suas mais diferentes atribuies. Intervenes realizadas e capazes de implicar nus oramentrio significativo se tornam de conhecimento pblico de forma apenas parcial e a partir de canais no institucionalizados, com o poder legislativo cumprindo papel tmido e assessrio no que diz respeito s aes do Bacen. Estudos que avancem nessa discusso e busquem vislumbrar iniciativas e medidas para o fortalecimento da democracia brasileira, particularmente no mbito do controle da sociedade sobre o Banco Central, mostram-se altamente necessrios para viabilizar a constituio de um sistema efetivo de prestao de contas e de responsabilizao pblica dos atos dos dirigentes do Bacen, tornando transparentes as aes da instituio e fortalecendo a democracia brasileira.
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CAPTULO 11
GESTO DA DVIDA PBLICA FEDERAL: EVOLUO INSTITUCIONAL, TCNICAS DE PLANEJAMENTO E RESULTADOS RECENTES*
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo , em primeiro lugar, descrever o processo de criao, no Brasil, de um departamento responsvel pelo gerenciamento da dvida pblica,1 no mbito da Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda (MF). Este processo, iniciado em meados da dcada de 1980 com a criao da STN e concludo em 2005 ano das primeiras emisses de ttulos da dvida externa realizadas diretamente pelo Tesouro , se confundiu no Brasil com a separao institucional entre gesto da dvida pblica e gesto da poltica monetria, antes concentradas no Banco Central do Brasil (Bacen). Neste contexto, pretende-se evidenciar que a evoluo institucional da gesto da Dvida Pblica Federal acompanhou e refletiu: de um lado, a crescente relevncia do endividamento pblico para a macroeconomia brasileira e as finanas pblicas; e, de outro, a aproximao entre o gerenciamento da dvida brasileira e as prticas de governana consagradas internacionalmente. Em segundo lugar, este captulo busca descrever as tcnicas de planejamento estratgico utilizadas pelo Tesouro com vista proposio das diretrizes para a composio da DPF, diretrizes estas que so aprovadas anualmente pelo MF. Entre os documentos pblicos gerados a partir do planejamento estratgico da dvida sobressai o Plano Anual de Financiamento (PAF) da Dvida Pblica. O PAF, publicado desde 2001 sempre ao incio de cada ano, condensa o esforo de planejamento do Tesouro, ao definir o objetivo do gerenciamento da dvida no pas minimizao dos custos no longo prazo, condicionada assuno de nveis prudentes de risco e divulgar as diretrizes para sua administrao, bem como metas anuais para os principais indicadores da DPF. Um terceiro objetivo deste captulo a apresentao da evoluo recente da gesto da DPF, bem como da trajetria do endividamento pblico brasileiro. Espera-se com isto evidenciar os avanos institucionais, de governana e tcnicos associados administrao da dvida pblica no pas.
* Este captulo o resultado de esforo coletivo do corpo tcnico da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em especial da Secretaria Adjunta III, responsvel pela gesto da Dvida Pblica Federal (DPF). O presente texto se apoia amplamente em: Ferreira (2006) e STN e BIRD (2009). 1. Conforme a literatura internacional, Debt Management Office (FMI; BIRD, 2001a).
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Para atender aos objetivos descritos, dividimos este captulo em quatro sees. A seo 2, conceitual, define endividamento pblico, discute suas funes e apresenta os principais indicadores de dvida para o Brasil. As trs sees subsequentes buscam desenvolver cada um dos objetivos traados para o captulo, respectivamente: evoluo institucional do gerenciamento da dvida pblica no Brasil, planejamento estratgico da dvida e sua evoluo recente.
2 DVIDA PBLICA NO BRASIL: CONCEITO, FUNES E PRINCIPAIS INDICADORES 2.1 As funes clssicas do endividamento pblico
Em termos amplos, a dvida pblica consiste em obrigaes financeiras de entidades pblicas para com terceiros. A chamada identidade oramentria do governo ajuda a perceber que, ao lado de impostos e expanso monetria, a contratao de dvida pblica nova constitui uma das formas de financiamento da despesa pblica, (1) em que G o gasto pblico em consumo e investimento, i expressa a taxa de juros mdia sobre a dvida pblica, D o estoque de dvida pblica no incio do perodo, T os impostos arrecadados, D a variao da dvida pblica e M a variao da base monetria.2 A definio ampla de dvida pblica, bem como a sua interdependncia com a poltica macroeconmica, permite introduzir as principais funes do endividamento pblico destacadas pela literatura, a saber: 1. Financiamento do governo suavizao intertemporal do padro de gastos pblicos por meio de variaes no endividamento do governo: mencionada anteriormente, a suavizao dos gastos se relaciona aos efeitos dos ciclos e choques sobre as receitas tributrias. Na ausncia de quaisquer fontes de crdito ao governo e supondo que no haja variao na oferta monetria, flutuaes no nvel de atividade econmica domstica que resultassem em variao no valor de impostos arrecadados pelo governo afetariam o nvel de gastos pblicos. Neste sentido, a dvida pblica ajuda a contornar as dificuldades prticas envolvidas em mudanas tempestivas da poltica fiscal, ao mesmo tempo em que distribui melhor o nus dos ajustes da economia entre diferentes geraes.
2. Ainda que a expanso monetria seja uma forma de financiamento da despesa pblica nominal, a evoluo institucional das economias modernas aponta no sentido de se evitar usar este instrumento, por causa de possveis efeitos inflacionrios sobre a economia.
Gesto da Dvida Pblica Federal...
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Ainda no que tange ao financiamento do governo, normalmente a dvida pblica que permite o atendimento de despesas emergenciais (como as relacionadas a calamidades pblicas, desastres naturais, guerras etc.), alm de viabilizar a constituio de fundos pblicos voltados ao financiamento de grandes projetos de investimento com horizonte de mdio e longo prazos como em transportes, energia, saneamento bsico etc. 2. Instrumento de poltica monetria: a dvida pblica, em particular os ttulos pblicos, tambm constitui instrumento essencial de atuao diria do Bacen para o controle da liquidez em mercado. As chamadas operaes de mercado aberto (open market), realizadas pelo Bacen por meio de leiles dirios de compra e venda de ttulos pblicos,3 so consideradas o instrumento prtico mais eficaz para o gerenciamento da liquidez da economia, uma vez que permitem atuao direta e mais fina da autoridade monetria sobre o nvel de reservas bancrias dos bancos comerciais, ou seja, sobre um dos componentes da base monetria.4 3. Desenvolvimento de uma estrutura a termo de taxa de juros referencial para toda a economia: a dvida pblica, por representar obrigao do nico agente da economia, o Estado, capaz de compulsoriamente extrair renda da sociedade por meio da cobrana de impostos e, alm disso, emitir moeda (poder de seignorage), em teoria se apresenta como o passivo com menor risco de crdito do sistema econmico. Isto significa que a formao da taxa de juros de uma dvida privada com as mesmas caractersticas e prazos da dvida do governo toma como referncia a taxa de juros dos ttulos pblicos, sendo acrescida do spread relacionado ao risco de crdito do devedor, entre outros fatores. Sendo assim, desenvolver uma curva de rendimentos (yield curve5) com prazos mais longos para os ttulos pblicos permite a precificao de passivos e, por tabela, tambm ativos de todos os demais agentes da economia, auxiliando consideravelmente o desenvolvimento do mercado de capitais.
3. Em geral, h dois tipos de operaes de mercado aberto que os Bancos Centrais podem realizar: i) operaes definitivas (compra ou venda definitivas de ttulos); e ii) operaes compromissadas (operaes de compra de ttulos pblicos com compromisso de revenda em uma data predeterminada, ou de venda com compromisso de recompra tambm em uma data predeterminada). 4. Outros instrumentos de poltica monetria relacionados ao controle da liquidez so: os recolhimentos compulsrios pelo Bacen sobre depsitos do pblico nos bancos comerciais e o redesconto ou assistncia financeira de liquidez. Menos comuns, considerados instrumentos no convencionais de poltica monetria, existem ainda os controles diretos sobre crdito ou taxa de juros. 5. A curva de rendimentos uma curva descritiva no terica, portanto que mostra o valor atribudo a taxas de juros para contratos de dvida semelhantes em tudo, exceto pelo prazo de maturao. Em geral, sua inclinao positiva, isto , maiores prazos de endividamento embutem taxas de juros maiores.
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Os instrumentos de endividamento do governo para a consecuo destas funes so os mais variados e se diferenciam, entre outros aspectos, por: moeda de denominao da dvida domstica ou estrangeira; prazos de maturao diferentes do curto prazo (vencimento at 12 ou 24 meses) ao longo prazo (at 20, 30 ou 40 anos); indexadores tais como ndice de preos, taxa de juros flutuante, taxa de juros pr-fixada etc.; e possibilidade ou no de negociao em mercado secundrio o primeiro caso, caracterstico da dvida mobiliria, o segundo, caracterstico da dvida contratual. A fundamentao terica para o gerenciamento ativo da dvida pblica reside na evidncia emprica de que a hiptese de Equivalncia Ricardiana6 no vlida. Usando trs abordagens diferentes, Vieira (2005) avalia a existncia de Equivalncia Ricardiana no Brasil. Os resultados gerais encontrados sugerem a no validade da hiptese, o que compatvel com o relativamente baixo acesso ao crdito por parte substancial da populao brasileira. O relaxamento da hiptese de Equivalncia Ricardiana faz que o gerenciamento da dvida pblica seja, de fato, relevante, quer na busca pela suavizao dos gastos do governo, quer na busca por outros objetivos, tais como completar mercados ou sinalizar compromissos com uma determinada poltica econmica. Por fim, importante destacar que a gesto da dvida pblica atua diretamente sobre sua composio, em termos de prazos e indexadores, com vista ao alcance de objetivos previamente delineados, e considera o trade-off entre custos e riscos inerentes aos instrumentos de financiamento do governo (MISSALE, 1999, captulo 1). Por exemplo, para pases como o Brasil, com mercados financeiros internos no completamente desenvolvidos e, ao mesmo tempo, sujeitos a variaes imprevistas mais amplas da taxa de cmbio, a dvida pblica denominada em US$ em geral carrega um custo menor, embora associado a um risco de mercado mais alto (neste caso, risco de desvalorizaes abruptas da moeda nacional); por outro lado, ttulos de dvida denominados em moeda local e com taxas de juros prfixadas possuem, para o governo, risco de mercado baixo, no obstante seu custo mais elevado.7 Nestas circunstncias, no somente a construo de trajetria sustentvel para a dvida pblica que depende da poltica fiscal, mas a composio da dvida tambm impacta as finanas pblicas como um todo ao amplificar ou suavizar os efeitos de choques na economia sobre o as contas do governo.8
6. A Equivalncia Ricardiana tambm conhecida como Equivalncia Barro-Ricardo sugere que os consumidores internalizam em suas decises de consumo-poupana a restrio oramentria governamental. Por isto, variaes no dficit pblico no alteram suas decises de consumo-poupana. Consequentemente, pela Equivalncia Ricardiana, independente de o governo financiar o aumento de seus gastos por meio de elevaes de impostos ou por meio de aumento na dvida pblica, o nvel de demanda agregada da economia no se altera. Ver a respeito Barro (1974). 7. A seo 4 deste captulo, dedicada ao planejamento estratgico da dvida na STN, realiza discusso mais aprofundada do trade-off entre custo de financiamento do governo e risco. 8. No Brasil recente, por exemplo, a composio da dvida pblica, em especfico da DLSP, suavizou os impactos da crise financeira global sobre as finanas pblicas, pois a alta do dlar conduziu a uma reduo do endividamento lquido do setor pblico como um todo, haja vista sua posio credora em moeda estrangeira especialmente, devido ao alto nvel de reservas internacionais. Entre julho e dezembro de 2008, antes e depois da falncia do Banco de Investimento Lehman Brothers, a DLSP caiu de 42% para 38,8% do produto interno bruto (PIB); no mesmo intervalo a mdia mensal da taxa de cmbio R$/US$ saltou de R$ 1,62 para R$ 2,39, e os ativos externos lquidos do setor pblico em R$ passaram de 7,2% para 11,% do PIB, o que explica boa parte da reduo verificada da DLSP.
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2.2 Principais medidas e indicadores de endividamento pblico no Brasil9
No Brasil a definio de responsabilidades no que tange ao gerenciamento da dvida pblica dada, atualmente, pelo Decreto no 6.764, de 10 de fevereiro de 2009. Seu Art. 1o estipula como atribuio do Ministrio da Fazenda a administrao das dvidas pblicas domstica e externa. O mesmo Decreto, em seu Art. 21, especifica como responsabilidade da STN administrar as dvidas pblicas mobiliria e contratual, interna e externa, de responsabilidade direta ou indireta do Tesouro Nacional. Em termos prticos, cabe notar que o planejamento estratgico e a administrao da dvida pblica pelo Tesouro envolvem, fundamentalmente, a atuao sobre a DPF, grosso modo a dvida de responsabilidade direta do Tesouro Nacional, a qual gerenciada pela sua Secretaria Adjunta III (SECAD III). J a dvida de responsabilidade indireta do Tesouro Nacional por exemplo, as de suas empresas e dos estados e municpios que so garantidas pela Unio influenciada e monitorada pelas atividades do conjunto da STN. A medida mais utilizada para expressar o endividamento pblico brasileiro a de Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP). Conforme Bacen (2008a, p. 131), a DLSP
(...) corresponde ao saldo lquido do endividamento do setor pblico no financeiro e do Banco Central com o sistema financeiro (pblico e privado), o setor privado no financeiro e o resto do mundo (...). Entende-se por saldo lquido o balanceamento entre as dvidas e os crditos do setor pblico no financeiro e do Bacen.
O conceito de setor pblico utilizado setor pblico consolidado engloba, desta forma, a quase totalidade do setor pblico, ao considerar as administraes diretas federal, estadual e municipal, o sistema pblico de previdncia social, Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), parte da administrao direta federal, as administraes indiretas (pertencentes aos governos federal, estaduais e municipais), as empresas estatais no financeiras dos trs entes federativos10 e o Bacen (integrante do governo central). A figura 1 a seguir permite visualizar o setor pblico consolidado a partir de trs agregaes bsicas: governo central, governos subnacionais e estatais no financeiras.
9. Este item se baseia em STN e BIRD (2009, parte I, captulo 4) e STN (2009). 10. Com o Decreto no 6.867, de 29 de maio e 2009, as estatsticas de DLSP passaram a excluir de sua abrangncia as empresas do Grupo Petrobras. Em Bacen (2009) adverte-se que com vistas a possibilitar a comparabilidade dos resultados em relao aos perodos anteriores, o clculo dos diversos indicadores retroagiu a dezembro de 2001, sendo promovidas as devidas atualizaes nas sries temporais disponveis no site do Banco Central. Neste captulo, as estatsticas de DLSP apresentadas, em linha com a alterao metodolgica, tambm excluem o Grupo Petrobras.
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FIGURA 1
Setor pblico consolidado
Fonte: Bacen (2009).
A DLSP, em comparao a medidas de dvida bruta, traz a vantagem de estimar, ao lado das obrigaes, a capacidade de pagamento lquida do setor pblico. Esta abrangncia tambm permite a excluso das relaes de endividamento cruzadas entre os entes, como o saldo da conta nica do Tesouro no Bacen, que um direito do governo federal e uma obrigao do Bacen, que se cancelam mutuamente sob a tica do conjunto do setor pblico consolidado. A tabela 1, construda pelo Tesouro Nacional, a partir de informaes brutas do Bacen, busca agregar os principais ativos e passivos da DLSP sem relaes cruzadas.
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Composio da Dvida Lquida do Setor Pblico sem relaes cruzadas1 dezembro de 2008
(Em milhes)
Ativos 1. Governo central 1.1 Governo federal Recursos do fat Outros fundos Crditos a inst. financ. oficiais Outros crditos Outros 1.2 Banco Central Reservas internacionais Crditos a instituies financeiras 2. Governos estaduais 3. Governos municipais 4. Empresas estatais 4.1 Federais 4.2 Estaduais 4.3 Municipais -851.486 -761.978 -299.381 -153.635 -66.250 -43.087 -33.922 -2.488 -462.597 -452.871 -9.726 -36.168 -4.878 -48.462 -47.704 -688 -70 Passivos 5. Governo central 5.1 Governo federal Dvida mob. do Tesouro Nacional Dvida securitizada e ttulos da dvida agrria (TDA) Dvida externa lquida Dvida bancria 5.2 Banco Central Base monetria Operaes compromissadas Dvida externa Outros depsitos no Bacen 6. Governos estaduais Dvida externa lquida Renegociao Lei no 8727/1993 Outras dvidas 7. Governos municipais Dvida externa lquida Renegociao Lei no 8727/93 Outras dvidas 8. Empresas estatais 8.1 Federais Dvida interna Dvida externa lquida 8.2 Estaduais 8.3 Municipais DLSP DLSP/PIB (%) 2.005.118 1.891.658 1.393.305 1.244.991 19.832 126.456 2.025 498.353 147.550 325.155 -30.239 55.887 63.088 16.054 17.530 29.504 9.130 2.500 1.422 5.208 41.242 22.778 18.536 4.242 18.271 193 1 153 631 38,8
TABELA 1
Fontes: Bacen, tabelas especiais (dvida lquida e necessidades de finaciamento do setor pblico) e sries temporais. Nota: 1 Exceto ativos das empresas estatais que incluem carteiras de ttulos pblicos das estatais, ao mesmo tempo um passivo do governo federal includo em dvida mobiliria do Tesouro Nacional.
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Alguns aspectos da tabela acima merecem destaque. Do lado dos ativos, expressos em nmeros negativos por se tratar de uma tabela de endividamento , cinco itens respondem por cerca de 90% dos direitos do setor pblico consolidado contra os demais agentes econmicos, a saber: as reservas internacionais, os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), outros fundos do governo federal, crditos do governo federal a instituies financeiras oficiais11 e os ativos das estatais federais.12 No passivo observa-se concentrao ainda maior: a dvida mobiliria do Tesouro Nacional, as operaes compromissadas do Bacen, a base monetria e a dvida externa do governo federal representam 92% das obrigaes. A DLSP consiste no principal indicador de endividamento utilizado pelo governo para decises de poltica econmica. A este respeito deve-se salientar que ao refletir a dinmica de passivos e ativos do setor pblico, a DLSP procura exprimir, em sua evoluo, o esforo fiscal do governo representado pela trajetria do resultado primrio13 , a incidncia dos juros lquidos sobre obrigaes, bem como os ajustes patrimoniais esqueletos e privatizaes e metodolgicos (cambiais) sobre o endividamento pblico.14 Em seus relatrios fiscais, inclusive, o governo federal inclui o objetivo de manter trajetria sustentvel para relao DLSP/PIB, alm de apresentar na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) estimativa de evoluo do referido indicador para o ano corrente e os trs anos seguintes, com base em expectativas para custo de carregamento da dvida, crescimento econmico e meta de supervit primrio. Quanto s limitaes da DLSP, vale pontuar duas dificuldades relacionadas ao uso do indicador como sinalizador de decises-chaves de poltica fiscal: a falta de consenso entre analistas sobre a adequao dos ativos e passivos considerados na estatstica, especialmente quanto liquidez de alguns ativos e a existncia de metodologias alternativas de precificao tanto dos crditos quanto dos direitos e obrigaes. J a Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG), como seu prprio nome sugere, consiste em uma medida bruta de endividamento tal qual a DPF analisada mais frente , ou seja, no considera os ativos do setor pblico. O conceito de governo geral empregado abrange governo federal, governos estaduais e governos municipais, ou seja, equivale ao setor pblico consolidado, sem o Bacen e as empresas estatais. Para melhor refletir mudanas efetivas no patrimnio do governo,
11. Que incluem, por exemplo, operaes junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). 12. Os ativos das empresas estatais federais incluem carteira de ttulos pblicos, ao mesmo tempo um passivo do governo federal (ver observao tabela 1). Em dezembro de 2008 a carteira de ttulos pblicos das Estatais Federais chegou a R$ 27,1 bilhes, ou seja, dos R$ 47,7 bilhes em ativos das estatais federais, R$ 20,1 bilhes so lquidos de relaes cruzadas. 13. Por exemplo, o simples ingresso de recursos de tributos nos cofres pblicos de estados e municpios amplia seus ativos (depsitos vista), enquanto despesas primrias em consumo ou investimento diminuem ativos (depsitos vista). 14. Ver quadro 6, Evoluo da Dvida Lquida: fatores condicionantes, em Bacen (2009).
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o indicador passou recentemente a computar as operaes compromissadas do Bacen com o mercado.15 Note-se, ainda, que a DBGG, tal qual a DLSP, permite a excluso de dvidas intragovernamentais.
TABELA 2
Dvida bruta do governo geral sem relaes cruzadas composio dezembro de 2008
(Em milhes)
1. Governo federal Dvida mobiliria do Tesouro Nacional Dvida securitizada e TDA Aplicaes de entidades da administrao pblica federal1 Aplicaes dos governos subnacionais Dvida bancria Dvida externa Outras dvidas 2. Banco Central Operaes compromissadas 3. Governos estaduais Dvida bancria Dvida externa 4. Governos municipais Dvida bancria Dvida externa DBGG DBGG/PIB (%) Fonte: Bacen, nota para Impresa, Poltica Fiscal, 29 de julho de 2009, quadro 18. Nota: 1 Inclui aplicaes da Previdncia Social, do Fundo de Amparo ao Trabalhador e de outros fundos. 1.385.649 1.244.991 19.832 -21.769 -6.322 2.103 126.456 20.358 325.155 325.155 23.331 7.276 16.054 6.753 4.253 2.500 1.740.888 58,6
A tabela 2 mostra que, em dezembro de 2008, a DBGG somou R$ 1,74 trilho, aproximadamente 58,6% do PIB. Alm disto, como se pode verificar pelos dados apresentados, praticamente a totalidade da DBGG explicada pela soma dos passivos do governo federal16 s operaes compromissadas do Bacen, totalizando 57,6% do PIB.
15. A incluso das operaes compromissadas do Bacen como parte da DBGG se deu por meio de alterao metodolgica em 2008. At ento, estas operaes eram desconsideradas do indicador, enquanto se contabilizava o valor da carteira de ttulos do Tesouro no Bacen. Com a mudana, suprimiu-se da DBGG a carteira de ttulos do Tesouro no Bacen e incluram-se as operaes compromissadas do Bacen com o mercado. A mudana foi justificada nos seguintes termos: com a proibio pela Lei Complementar no 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de emisso de ttulos novos pelo Bacen, o Tesouro ampliou aportes de ttulos no Bacen, no por razes fiscais, mas para a operacionalizao da poltica monetria da sua excluso da DBGG; j em relao s operaes compromissadas, vendas de ttulos do Tesouro pelo Bacen ao mercado com compromisso de recompra, sua estreita relao com a dvida do Tesouro em mercado ambas obrigaes do setor pblico com o setor financeiro explica a incluso. Ver a respeito, Bacen (2008b). 16. Quase totalmente representados pela Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional ou seja, a Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna (DPMFi) e pela Dvida Pblica Federal Externa (DPFe), que juntas recebem o nome de Dvida Pblica Federal.
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A no contabilizao de ativos financeiros pela DBGG traz a vantagem de evidenciar o montante efetivo das obrigaes do governo geral junto ao setor privado, ao setor pblico financeiro e ao resto do mundo. Ao lado de indicadores como o prazo mdio e o percentual vincendo em 12 meses da dvida, entre outros, a DBGG possibilita uma primeira aproximao das presses exercidas pelo governo sobre os excedentes financeiros da economia e do resto do mundo. Por outro lado, em contraste com a DLSP, a DBGG no captura eventuais efeitos do endividamento pblico sobre ativos financeiros do governo ou sobre a relao Tesouro/autoridade monetria (Bacen). Por exemplo, a compra de reservas internacionais financiada com emisso de ttulos do Tesouro, a despeito de elevar a DBGG, no representa alterao imediata no patrimnio lquido do governo central governo federal e Bacen. Trata-se, neste exemplo, de aumento de passivo (dvida mobiliria) compensado por igual crescimento do ativo (reservas internacionais); ao contrrio, a DLSP evidencia mais claramente alteraes passivas e ativas na estrutura do patrimnio pblico.17 Por fim, o conceito de Dvida Pblica Federal representa a soma das dvidas interna e externa de responsabilidade direta do governo federal. Denomina-se Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna parcela interna da DPF, aquela cujos fluxos de recebimento e pagamento so realizados em reais (R$); a dvida externa, cujos fluxos de recebimento e de pagamento so moeda estrangeira, chamada de Dvida Pblica Federal Externa. A DPMFi, no que se refere aos seus detentores, pode estar em poder do Bacen ou do pblico o qual inclui fundos pblicos, outros entes de governo, empresas estatais, setor privado e no residentes. Para fins de anlise de riscos e custos do endividamento pblico brasileiro a carteira de ttulos do Tesouro Nacional no Bacen no computada,18 tendo em vista que esta dvida do governo federal reflete fundamentalmente a dinmica das relaes Tesouro/autoridade monetria, marcada pelas necessidades de gesto da poltica monetria. Assim, os principais relatrios e estatsticas divulgados pelo Tesouro Nacional sobre a DPF somente incluem a dvida em poder do pblico.19 O mesmo procedimento ser adotado neste captulo. Representando ao final de 2008 mais de 90% da DPF (tabela 3), a DPMFi composta basicamente pelos ttulos emitidos pelo Tesouro para venda em leiles ao pblico. As caractersticas dos ttulos, em termos de indexadores, fluxos de pagamento e prazos normalmente ofertados so resumidas no quadro 1 a seguir.
17. Ao longo do tempo, contudo, a compra de reservas internacionais no neutra do ponto de vista fiscal e a DLSP tambm expressa isto: seu custo de carregamento dado pela diferena entre juros internos e juros obtidos com a remunerao das reservas, nestes includa a variao cambial do perodo. 18. Como, alis, tambm ocorre na apresentao da DBGG. Ver nota 17. 19. Entretanto, o anexo estatstico de STN, Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal, disponvel em: <www.tesouro. fazenda.gov.br>, apresenta o valor da carteira de ttulos do Tesouro no Bacen. Em dezembro de 2008, a DPMFi em poder do Bacen chegou a R$ 494,3 bilhes, pouco mais de 39% da DPMFi em poder do pblico (R$ 1.264,8 bilhes).
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QUADRO 1
Ttulo LFT
DPMFi caractersticas dos instrumentos de financiamento do Tesouro Nacional1

Indexador Ps-fixado: rentabilidade diria vinculada taxa de juros do Sistema Especial de Liquidao e Custdia (SELIC) Ps-fixado: rentabilidade vinculada inflao medida pelo IPCA acrescida de juros definidos no momento da compra Pr-fixado: rentabilidade definida (taxa fixa) no momento da compra Pr-fixado: rentabilidade definida (taxa fixa) no momento da compra Fluxo de pagamentos No vencimento Prazos 4 ou 6 anos
Letras Financeiras do Tesouro
NTN-B
Nota do Tesouro Nacional, srie B
Semestralmente (cupom de juros) e no vencimento (principal) No vencimento Semestralmente (cupom de juros) e no vencimento (principal)
3, 5, 10, 20, 30 e 40 anos
LTN
Letras do Tesouro Nacional Nota do Tesouro Nacional, srie F
6, 12 ou 24 meses
NTN-F
3, 5 ou 10 anos
Elaborao prpria. Nota: 1 Os prazos refletem a estratgia de emisso atualmente em vigor no Tesouro, mas podem variar.
J a DPFe, que em dezembro de 2008 equivalia a 9,5% da DPF, divide-se em dvida mobiliria (ttulos soberanos) e dvida contratual com fluxos de recebimentos e pagamentos em moeda estrangeira.20 A dvida mobiliria externa, atualmente em 76,2% da DPFe ao final de 2008, composta por ttulos emitidos no mercado internacional. Desde 2006, em razo da melhoria das contas externas e diminuio acentuada das necessidades de financiamento do balano de pagamentos, as emisses de ttulos da dvida mobiliria externa tm tido carter prioritariamente qualitativo, direcionado criao de curva de referncia de longo prazo no exterior, em moeda estrangeira e local.21 Por outro lado, a dvida contratual externa firmada diretamente com o credor, mediante assinatura de contrato por meio do qual se estabelecem volume, prazo, esquema de amortizao e taxas envolvidas. Diferentemente da dvida mobiliria externa, atualmente a dvida contratual externa, em torno de 23,8% da DPFe em dezembro de 2008, vincula-se ao financiamento de projetos especficos infraestrutura, saneamento bsico, modernizao administrativa, projetos sociais etc. , geralmente negociados junto a organismos multilaterais (Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Menos comum, a dvida contratual tambm pactuada com credores privados e agncias governamentais tais como KfW Bankengruppe, United States Agency for International Development (USAID) e Japan Bank for International Development (JBIC).
20. Note-se que a dvida externa pode ser denominada em moeda local. Esta a caracterstica principal dos ttulos denominados BRLs ttulos da dvida brasileira vendidos no exterior, mas referenciados em real emitidos pela primeira vez em 2005: os recebimentos e pagamentos so feitos em dlar, mas a denominao da dvida feita em real, o que transfere o risco de taxa de cmbio para o credor externo. 21. A seo 5 deste captulo desenvolve o tema.
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TABELA 3
Dvida Pblica Federal dezembro de 2008

R$ bilhes 1. DPMFi Ttulos pblicos federais ofertados em leilo Dvida securitizada Ttulos da dvida agrria (TDA) Outras 2. DPFe 2.1 Dvida mobiliria externa 2.2 Dvida contratual externa Junto a organismos multilaterais Junto a bancos privados e agncias governamentais DPF DPF/PIB (%) 1.264,8 1.218,3 15,1 4,7 26,7 132,5 100,9 31,6 26,5 5,1 1.397,3 47,0 9,5 DPF (%) 90,5 DPMFi e DPFe (%) 100,0 96,3 1,2 0,4 2,1 100,0 76,2 23,8
Fonte: STN, Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br>.
Em dezembro de 2008 a DPF somou R$ 1.397,3 bilho, representando aproximadamente 47,0% do PIB. Note-se que a DPF compe o passivo tanto da DLSP como da DBGG e, em termos aproximados, corresponde a 69,7% dos passivos da primeira e 80,3% da segunda (conforme as tabelas 1, 2 e 3, dados referentes a dezembro de 2008). O peso atual da DPF no endividamento pblico brasileiro aponta para a importncia destacada de seu gerenciamento pela STN. Mas esta concentrao da dvida pblica brasileira nas mos do governo federal nem sempre representou a realidade institucional brasileira, ao contrrio, o resultado recente de um processo histrico-institucional marcado, entre outros aspectos, por alienao e saneamento de ativos produtivos estatais (setor produtivo estatal), rearranjos federativos importantes e mudanas legislativas de vulto. As empresas estatais, hoje com participao modesta no endividamento lquido do setor pblico consolidado (0,9% da DLSP em dezembro de 2008), nos anos 1980 estiveram no epicentro da crise do endividamento pblico externo (em 1983, por exemplo, a dvida lquida das estatais representava 52,3% da DLSP); foi somente aps as privatizaes da dcada seguinte, a assuno de obrigaes pela Unio e os aportes de recursos do Tesouro que, do ponto de vista patrimonial, o setor produtivo estatal se equilibrou. 22
22. Em janeiro de 1998, mesmo aps o incio do processo de privatizao, o peso da dvida lquida das estatais na DLSP somava 8%.
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Em concomitncia, o processo de renegociao da dvida de estados e municpios na segunda metade dos anos 1990, a assuno destas dvidas pelo governo federal, os programas de ajuste fiscal subnacionais da derivados, e o estabelecimento de limites ao endividamento para os entes regionais e locais,23 ao regular a capacidade de endividamento de estados e municpios, na prtica, implicou maior controle do governo federal sobre o total da dvida pblica. Tambm aqui, tal qual no setor produtivo estatal, se observa reduo do peso do endividamento lquido dos entes regionais na DLSP: de 37,1%, em janeiro de 1998, para 31,5% da DLSP em junho de 2008; em contraste, aumenta o peso da dvida lquida federal na DLSP, de 55,0% para 67,6% no mesmo perodo.24 A crescente relevncia da DPF no conjunto do endividamento pblico brasileiro contribuiu para a ampliao da capacidade de gesto da Unio. A paulatina concentrao da administrao da dvida federal pela Secretaria do Tesouro Nacional acompanhou e reforou estes processos.
3 A SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL E A GESTO DA DVIDA PBLICA FEDERAL: ASPECTOS INSTITUCIONAIS 3.1 Origens da Secretaria do Tesouro Nacional e o processo de separao institucional entre Gesto da Dvida Pblica e Gesto da Poltica Monetria25
A criao da STN, em maro de 1986, logo aps o anncio do primeiro de uma srie de choques heterodoxos de combate inflao o Plano Cruzado que caracterizariam a gesto da poltica macroeconmica brasileira at o Plano Real de 1994, deve ser compreendida em meio ao contexto mais amplo que a cercou. Poucos anos antes, no segundo semestre de 1982, eclodia a crise da dvida externa dos pases em desenvolvimento, a qual alijaria a Amrica Latina dos mercados financeiros internacionais por praticamente uma dcada e desestruturaria as finanas pblicas de pases como o Brasil, fortemente endividados em moeda estrangeira e vitimados, desde 1979, por choques cambiais e de juros internacionais adversos. As contas nacionais brasileiras registrariam em 1981 o primeiro crescimento negativo do PIB desde o ps Segunda Guerra, o que voltaria a ocorrer em 1983, j em meio aos acordos assinados pelo governo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
23. Os limites para a dvida pblica de estados e municpios (dvida pblica consolidada) foram definidos pela Resoluo no 40 do Senado Federal, de 20 de dezembro de 2001, de acordo com previso da Constituio Federal (CF) e seguindo o disposto na LRF (Lei Complementar no 101/2000). Esta ltima, em seu Art. 30 tambm estabeleceu prazo para a fixao, pelo Senado Federal e pelo Congresso Nacional, de limites ao endividamento global da Unio, o que at hoje no ocorreu. 24. A evoluo da DBGG tambm ilustra o ganho de importncia do endividamento federal no conjunto do governo brasileiro: em janeiro de 1998 a DPF representava 64,8% da DBGG; dezembro de 2008 subiu para 73% da DBGG de acordo com a metodologia antiga at 2007 de clculo para a DBGG; a srie com a metodologia nova no retroage at 1998, por isso a opo pela comparao DPF DBGG metodologia anterior. 25. Esta parte se baseia amplamente em Ferreira (2006).
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A economia brasileira vivenciaria, a partir da, perodo de forte instabilidade macroeconmica, evidenciada pelo descontrole inflacionrio e pela semiestagnao do PIB por pelo menos uma dcada. Em simultneo, avanava o processo de transio para a democracia, pontuado pelas greves na regio do ABC paulista na passagem dos anos 1970 para os anos 1980, anistia poltica e adoo do pluripartidarismo, campanha das Diretas J em 1984 e eleio indireta do primeiro civil para a Presidncia da Repblica, aps 20 anos de regime militar. A crise da dvida e a crise fiscal financeira do setor pblico, os acordos do pas com o FMI e a abertura poltica contriburam para explicitar algumas das principais fragilidades institucionais presentes no arcabouo de gesto de poltica macroeconmica no Brasil, entre outras: Dificuldades para a mensurao do dficit pblico, evidenciadas nas discusses dos emprstimos externos com o FMI. Dada a inexistncia de medida confivel de caixa para a apurao do dficit, desenvolveu-se a metodologia abaixo da linha, com a utilizao do conceito de necessidades de financiamento do setor pblico (NFSP). Posio do caixa do governo federal inadequadamente controlada, reflexo da proliferao do nmero de contas bancrias na administrao pblica.26 O desconhecimento de contas nos diferentes rgos levava a ineficincias de toda ordem, por exemplo, contratao de dvida, pelo gestor, sem necessidade para cobrir necessidades mal apuradas de caixa (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJ, 2008). Inexistncia prtica do monoplio de emisso de base monetria pelo Bacen. A conta movimento entre Bacen e Banco do Brasil (BB), o agente financeiro do governo federal, possibilitava a cobertura automtica de saldos negativos das contas correntes do governo com emisses diretas de base monetria, ou de dvida emitida pelo Bacen sem autorizao do Congresso Nacional. Proliferao de atividades de fomento, tipicamente fiscais, no balano do Bacen, tais como: crditos subsidiados indstria, crdito rural etc. Multiplicidade de oramentos pblicos. O Oramento da Unio no contemplava, entre outras rubricas, as instituies financeiras do governo federal, o INSS e as empresas estatais.
Em suma, em meados de 1980, o desenho das instituies estatais responsveis pela poltica econmica no separava claramente a gesto da moeda (e de preos) da gesto da poltica fiscal especialmente gastos e da dvida pblica.
26. A este respeito, note-se que o governo federal no sabia exatamente o nmero de contas da administrao direta mantidas na rede bancria, estimadas em 4 mil em 1984 e posteriormente contabilizadas em aproximadamente 12 mil.
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A despeito da criao do Bacen duas dcadas antes e dos avanos relacionados criao de um mercado regular de dvida pblica com vista ao financiamento no inflacionrio do dficit pblico, a autoridade monetria ainda concentrava operaes fiscais em seus ativos e administrava a dvida pblica. Nesta situao, parte do dficit pblico se traduzia automaticamente em emisso monetria. Alm disto, o governo federal no contava com um planejamento central da execuo financeira. Sobre este ltimo aspecto, (...) embora houvesse j uma centralizao na arrecadao, por parte da Receita Federal, a execuo dos gastos era incrivelmente descentralizada e sem controle (...) (FERREIRA, 2006, p. 71). Como se ver a seguir, a criao da STN relaciona-se, em um primeiro momento, justamente com a iniciativa de centralizao da execuo financeira do governo federal. Esse quadro de crise mais ampla do Estado brasileiro incidiu sobre a economia e a sociedade, chamando a ateno de especialistas dentro e fora da burocracia pblica. Especificamente em relao ao reordenamento institucional da gesto macroeconmica, crticas e propostas de reformatao do aparato burocrtico haviam comeado a surgir j ao fim de 1970, ganhando fora na dcada seguinte, em meio s negociaes com o FMI e mudana de regime poltico. Em 1984, um grupo de tcnicos dos Ministrios da Fazenda, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), do BB e do Bacen deu o primeiro passo concreto do processo de reordenamento institucional da gesto macroeconmica brasileira, traduzido no Voto 283/1984 do Conselho Monetrio Nacional (CMN), de 21 de agosto, o qual propunha quatro linhas de ao: incluso, no Oramento da Unio, de todos os gastos do governo; eliminao das funes de fomento do Bacen; redefinio do papel do Banco do Brasil na estrutura do governo federal, com sua transformao, essencialmente, em banco comercial; e transferncia da administrao da dvida pblica do Bacen para o Ministrio da Fazenda.
O referido Voto do CMN designou uma comisso para tratar do assunto, composta por membros dos rgos afetados pelas medidas. A comisso concluiria um relatrio em fins de novembro de 1984, desdobrando as linhas de ao definidas pelo CMN em oito propostas concretas, que abrangiam tanto a extino da conta movimento quanto criao da STN para execuo financeira do oramento pela Fazenda, e a migrao da gesto da dvida pblica do Bacen para a Fazenda.
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As mudanas propostas, algumas delas inclusive discutidas e apresentadas em primeira mo ao novo presidente da Repblica, Tancredo Neves, antes da posse que no ocorreria em razo de seu falecimento27 , esperariam ainda algum tempo para serem implementadas. O fim da conta movimento teria lugar, por exemplo, em fevereiro de 1986, em meio ao lanamento do Plano Cruzado. Pouco depois seria editado o Decreto no 92.452, de 10 de maro de 1986, que daria origem Secretaria do Tesouro Nacional. Parte da estrutura formal do Ministrio da Fazenda, STN caberia inicialmente: planejar, normatizar, coordenar e controlar a programao e administrao financeira do governo federal, ou seja, gerenciar o caixa da Unio; normatizar e responder pela contabilidade do governo federal; controlar riscos diretos e indiretos assumidos pelo Tesouro; e auditar os gastos da Unio.
Posteriormente, separar-se-ia no governo a execuo oramentria de seu controle. Isto se daria em 1994-1995 com a criao da Secretaria Federal de Controle (SFC), quando a STN deixaria de abrigar a auditoria interna do governo federal. Atualmente a SFC, no mais subordinada ao Ministrio da Fazenda, compe a estrutura da Controladoria Geral da Unio (CGU), rgo com status de ministrio diretamente ligado Presidncia da Repblica e que abriga, alm das atividades de auditoria interna, a Ouvidoria da Unio. A gesto da dvida pblica, inicialmente ausente da estrutura original da STN, pouco depois comearia a ser transferida do Bacen para o Tesouro. Nas palavras de Joo Batista de Abreu, (...) o Decreto (de criao da STN) j previa, naquela ocasio, a transferncia da gesto da dvida pblica do Bacen para o Tesouro, mas o Bacen foi contra, e a mudana ocorreu um ano depois (apud FERREIRA, 2006, p. 94). Foi o que determinou o Decreto no 94.443, de 12 de junho de 1987:
Art. 1o: Fica atribuda ao Ministrio da Fazenda, a partir de 1 de janeiro de 1988, a competncia para planejar, supervisionar, normatizar e controlar os servios de colocao e resgate de ttulos da dvida pblica mobiliria federal. 1o Cabe Secretaria do Tesouro Nacional propor ao Ministro da Fazenda as normas, regulamentos e demais condies a serem observadas no exerccio da competncia de que trata este artigo.
27. O vice-presidente Jos Sarney tomaria posse em seu lugar. Em seu governo seria concluda a transio para a democracia, com a eleio de Congresso Constituinte, em 1986, a promulgao de nova Constituio Federal, em 1988, e a realizao de eleies diretas para a Presidncia da Repblica, em 1989, a primeira depois de quase 30 anos.
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Assim, em meio ao incio de um longo processo de reorganizao mais ampla das instituies e regras relacionadas s finanas pblicas brasileiras o qual incluiu, ainda nos anos 1980, o fim das atividades de fomento do Bacen, a unificao oramentria da Unio, a unificao do caixa do governo federal, com a criao da conta nica do Tesouro Nacional no Bacen e a proibio de financiamento do Tesouro pelo Bacen; passando na dcada seguinte pela concluso da renegociao da dvida externa e renegociao das dvidas estaduais e municipais; e chegando a 2000 com a promulgao da Lei Complementar no 101 (LRF)28 , teve lugar a paulatina concentrao na STN das atividades de planejamento, execuo, controle e pagamento da Dvida Pblica Federal, interna e externa. Iniciada logo aps a edio do Decreto no 94.443/1987, a construo de expertise no Tesouro Nacional e a referida concentrao de atribuies na Secretaria relacionadas ao endividamento pblico brasileiro passaram pelas seguintes etapas principais: Criao de duas coordenaes na STN, em 1988, para abrigar a administrao da dvida pblica: Coordenao-Geral de Administrao da Dvida Pblica (CODIP), responsvel pela administrao da dvida interna; e Coordenao-Geral de Assuntos Externos (Corex), voltada ao registro contbil da dvida externa posteriormente, como se ver, outras responsabilidades ligadas dvida externa passariam ao Tesouro. Em 1989, a retomada dos pagamentos de juros e principal da dvida externa atrasados, referentes a 1987 e 1988, incluiu a emisso de ttulos da dvida externa soberana brasileira denominados Brazil Investment Bonds (BIBs) com o aval da Secretaria do Tesouro Nacional, fato indito at ento. Participao de tcnicos do Tesouro na reaproximao do pas com os credores externos, iniciada em 1992. O acordo final da dvida externa, como visto, seria assinado em 1993, nos moldes do Plano Brady, com aprovao do Senado Federal. O Tesouro, tambm desde 1992, assumiria a responsabilidade pelos pagamentos relativos dvida externa, antes sob a tutela da autoridade monetria. Em 1997, tcnicos da STN visitaram diversos pases da Europa, do Estados Unidos e do Mxico para anlise das respectivas estruturas de gesto da dvida pblica. Comeou a o processo de convergncia
28. Ver Decretos nos 94.442/1987 e 94.444/1987 para o fim das operaes de fomento do Bacen e unificao oramentria. A conta nica, em operao desde 1988, seguiu preceito constitucional (CF, Art. 164, 3o), assim como a proibio de financiamento do Tesouro pelo Bacen (CF, Art. 164, 1o). O acordo final de renegociao da dvida externa com os bancos privados foi assinado ao final de 1993 e implementado a partir de abril do ano seguinte via securitizao da dvida contratual. Os principais marcos da renegociao das dvidas subnacionais foram as Leis nos 8.727/1993 e 9.496/1997 e a Medida Provisria foi a no 2.118/2000. Por seu turno, a LRF estabeleceu, entre outros dispositivos, a proibio de financiamento de um ente da federao por outro e limites para despesas com pessoal e estoque de endividamento.
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entre a estrutura de administrao da dvida da STN e o que o Banco Mundial denominaria em documentos posteriores de melhores prticas internacionais. Parte de um movimento mais amplo de profissionalizao internacional da gesto da dvida pblica, a reorganizao da estrutura de gerenciamento da dvida pblica na STN passaria pela criao, formalizada em 2001, de um Departamento de Administrao da Dvida SECAD III no Tesouro, dividido em trs reas Coordenaes-Gerais distintas, em substituio s duas anteriores: front office, responsvel pelas emisses de ttulos nos mercados interno e externo29 e pela estratgia de curto prazo da dvida; middle office, com as atividades relativas ao planejamento de mdio e longo prazos, gerenciamento de risco, acompanhamento macroeconmico, relacionamento com investidores e, mais recentemente desde 2005 , pesquisa e desenvolvimento relacionados dvida pblica; e back office, responsvel pelo registro, controle e pagamento e acompanhamento oramentrio da dvida,30 alm da gerao de estatsticas oficiais. A LRF, de maio de 2000, estabeleceu o prazo de dois anos para que o Bacen deixasse de emitir ttulos da dvida interna. Com a medida, desde meados de 2002 os ttulos da dvida mobiliria interna brasileira passaram a ser emitidos exclusivamente pelo Tesouro. Isto implicou que a poltica de open market do Bacen, da em diante, passasse a se realizar apenas com ttulos do Tesouro emitidos exclusivamente para a carteira do Bacen. Acordo de Transio entre a STN e o Bacen, de 7 de janeiro de 2004, com vista transferncia integral da gesto da dvida externa para o Tesouro. O Acordo estabeleceu para o ano seguinte a transferncia das atividades de emisses, colocaes, recompras e reestruturaes de ttulos da dvida soberana brasileira no exterior do Bacen para a STN. Antes disso, na prtica, estas atividades eram decididas quanto convenincia, montante e forma e executadas pela autoridade monetria. O Acordo constituiria um marco na gesto da dvida pblica no pas, pois completou a centralizao da administrao da DPF interna e externa na STN.
A enumerao dos fatos mais relevantes associados centralizao da gesto da dvida na STN, contudo, no revela os desafios e obstculos presentes no processo. No incio dos anos 1990, por exemplo, as condies de infraestrutura dificultavam a realizao dos leiles da DPMFi:
29. Somente em 2005 as emisses externas passaram integralmente alada do Tesouro. Foi o que determinou o Acordo de Transio entre Tesouro e Bacen para a transferncia integral da administrao da dvida externa para a STN. 30. O item 3.2 a seguir detalha o processo de aproximao da estrutura de gerenciamento da dvida pblica brasileira em relao s melhores prticas internacionais.
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Naquela poca, para falar com os bancos e fazer as operaes, a tecnologia disponvel trazia algumas dificuldades. Os telefones, por exemplo, eram a disco e no tnhamos acesso a agncias de notcias ou precificao de ativos on-line. Os servidores que operavam as transaes levavam horas para falar com os principais bancos. Para escrever os relatrios, redigia-se em papel e depois aguardava-se liberar um computador para fazer a transcrio definitiva (apud FERREIRA, 2006, p. 144).31
As propostas dos bancos para a compra de ttulos pblicos eram registradas pelo horrio de um antigo relgio de ponto, lacradas em envelopes e, depois disso, enviadas por motoboys ao Bacen (agente do Tesouro). Todas as etapas dos leiles, portanto, eram marcadas por riscos operacionais no desprezveis. Atualmente, aps a internalizao, na mesa de operaes da dvida na STN, das mais modernas tecnologias de comunicao, problemas como estes parecem muito distantes e quase incompreensveis, mas bom lembrar que sua superao requereu aes concretas da administrao pblica relacionadas ao adequado diagnstico e planejamento das despesas de custeio com a mquina pblica.32 O recrutamento de pessoal, bem como a construo de capacidade tcnica e gerencial voltada s necessidades da STN, representaram desafio adicional consolidao do Tesouro e no s rea da dvida pblica como instituio de referncia no governo federal (ver box 1).
BOX 1
Criao da carreira de finanas e controle na administrao pblica federal e o quadro de servidores da Secretaria do Tesouro Nacional
Inicialmente o quadro de funcionrios da STN era composto por tcnicos provenientes dos rgos envolvidos na criao da secretaria, principalmente Ministrio da Fazenda, Banco do Brasil, Bacen e Caixa Econmica Federal (CEF). A criao, em 1987, da carreira de Finanas e Controle na Administrao Pblica Federal Decreto-Lei no 2.346, de 23 de abril , com analistas (nvel superior) e tcnicos (nvel mdio), representou um passo importante na direo da construo de capacidade tcnica especificamente voltada s necessidades do Tesouro. Entretanto, como a STN tambm abrigava o controle interno, com estrutura ampla e descentralizada pelos estados e com o foco direcionado auditoria, nem sempre as demandas de pessoal e necessidade de qualificao da secretaria eram atendidas. Alm disso, o primeiro concurso pblico para a carreira s se daria em 1989, pouco antes da posse de Fernando Collor de Mello como presidente da Repblica, quando teria incio um perodo de praticamente paralisia das contrataes de pessoal pelo governo federal (NOGUEIRA, 2005). Deste modo, em fins de 1992 apenas dois concursos para a carreira tinham sido realizados, sendo que 82% dos servidores selecionados no ltimo deles j haviam deixado a instituio, inclusive em razo da forte deteriorao salarial caracterstica do perodo Collor.
(Continua) 31. Depoimento de um funcionrio do Tesouro poca. 32. O prximo item tambm discorre sobre a importncia do desenvolvimento de sistemas tecnolgicos prprios de informao, gerenciais e de controle, para a eficincia e reduo de riscos operacionais na gesto da dvida pblica.
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(Continuao)
Com o objetivo de recuperar os salrios da carreira, alm de atrair e manter servidores de maior qualificao, em 1994, a STN desenvolveria sistema pioneiro no setor pblico de remunerao varivel, a Gratificao de Desempenho e Produtividade (GDP). Esta gratificao seria paga conforme avaliao institucional e individual do servidor. A GDP33, alm de praticamente duplicar os salrios dos servidores, estimulou o estabelecimento negociado de metas entre gerncias, coordenaes e secretarias adjuntas. Ainda em 1994 seria publicado o primeiro regimento interno da STN com a formalizao das funes e atribuies de cada unidade do Tesouro. Neste mesmo ano ocorreria a separao das atividades de controle e auditoria do Tesouro, por meio da criao da Secretaria Federal de Controle, inicialmente subordinada ao Ministrio da Fazenda (Medida Provisria no 480, de 27 de abril de 1994). Apesar de no representar introduo de uma nova carreira de Estado,34 desde ento os concursos pblicos seriam separados por secretaria/rgo. Alm disso, desde 1995 no mais se realizariam concursos para nvel mdio na STN. Assim, a recuperao salarial, o comprometimento individual e institucional com o desempenho, a institucionalizao de funes, a realizao de concursos pblicos especficos para a STN j sem a atribuio de auditar , entre outros fatores, ajudaram a explicar a diminuio de evaso de funcionrios da carreira de finanas e controle no Tesouro e a satisfao com o trabalho, revelada pelo corpo tcnico em pesquisas internas de clima organizacional. O crescimento da relao candidato vaga nos trs ltimos concursos pblicos realizados para a STN em 2002, 2005 e 2008, respectivamente 37, 82 e 107 , tambm indica que o amadurecimento institucional do Tesouro j percebido por economistas, engenheiros e administradores profisses tidas como o pblico-alvo dos concursos , alm de sugerir crescente qualidade do corpo tcnico. Em julho de 2009 a carreira de finanas e controle do Tesouro Nacional contava com um total de 879 servidores na ativa, sendo 232 tcnicos e 647 analistas.
Cabe tambm destacar a importncia das condies macroeconmicas para a compreenso do processo de consolidao da gesto da dvida na STN. Observemse, em particular, as dificuldades colocadas ao planejamento e gesto da dvida no Tesouro pela persistncia de um regime de alta inflao na economia at 1994. Como a maior parte da DPMFi era rolada diariamente no overnight, o mercado de dvida pblica praticamente confundia-se com o mercado monetrio (controle da liquidez), em que prevaleciam as preocupaes do Bacen orientadas pela necessidade de evitar a rejeio macia de ativos financeiros (ttulos do Tesouro e do Bacen) por bancos e investidores, o que poderia se traduzir em hiperinflao aberta (LOPREATO, 2008, p.7). Nesta perspectiva, a estabilizao da inflao, com o Plano Real, ao ampliar o grau de previsibilidade dos agentes e permitir o alongamento de prazos da DPF em um processo tambm marcado por recuos relacionados principalmente aos efeitos de choques externos sobre a economia at 200235 teve papel importante na separao da administrao da dvida pela STN da gesto monetria pelo Bacen.
33. Extinta 15 anos depois, em 2008, para carreiras tpicas de Estado, como a de finanas e controle as quais passaram a ser remuneradas por subsdio. 34. Ainda hoje, os servidores da CGU rgo diretamente ligado Presidncia da Repblica que abriga a SFC continuam pertencendo carreira de finanas e controle. 35. Ver STN e BIRD (2009, parte 1, captulo 2). A seo 5, ao tratar da evoluo recente da DPF em termos de prazo e composio nos ltimos anos, volta a evidenciar a importncia das condies macroeconmicas para a gesto da dvida pelo Tesouro, em especial do regime fiscal e da evoluo do setor externo.
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3.2 O processo internacional de profissionalizao da administrao da dvida pblica e a estruturao da gesto da dvida pblica na Secretaria do Tesouro Nacional36
O fim dos anos 1980 e incio dos 1990 testemunhou o que se convencionou chamar de primeira onda do processo internacional de profissionalizao da administrao da dvida pblica.37 Pases como Nova Zelndia, Blgica, Irlanda, Sucia e Dinamarca, entre outros, integraram a gesto das dvidas interna e externa e, pioneiramente, estruturaram departamentos de administrao de dvida em alguns casos, em rgos autnomos, em outros, subordinados diretamente ao Ministrio da Fazenda ou ao Bacen divididos em back, middle e front offices, que se tornariam referncia internacional. Diversos fatores impulsionaram o incio deste processo de profissionalizao. Em primeiro lugar, o crescimento nas dcadas de 1970 e 1980 da dvida pblica como percentual do PIB em diversos pases, inclusive na maior economia do mundo, os Estados Unidos, o que tambm geraria preocupao crescente com a sustentabilidade fiscal.38 Em segundo lugar, o aumento em magnitude do endividamento pblico tambm aguou a percepo dos governos acerca dos riscos inerentes composio da dvida pblica, especialmente a parcela denominada em moeda estrangeira. Em terceiro lugar, a crise mexicana de 1994-1995, a crise asitica de 1997-1998 e as crises russa e brasileira de 1998-1999, ao redundarem em amplas desvalorizaes cambiais muitas vezes seguidas por assistncia oficial e, portanto, crescimento da dvida pblica a instituies financeiras pblicas e privadas fragilizadas, reforaram nos governos dos pases emergentes o diagnstico sobre a importncia do desenvolvimento de mercados de dvida pblica locais e de seu gerenciamento mais profissional. Subjacente a estes fatores, a globalizao do capital das ltimas dcadas entendida como a crescente integrao internacional dos mercados financeiros nacionais via desregulamentao e o maior ritmo de surgimento de inovaes financeiras impuseram novos requerimentos em termos de capacidade tcnica a gestores de dvida em geral. No por acaso, as estruturas de gesto da dvida pblica de diversos pases herdadas dos anos 1960-1970 mostravam-se, em muitos aspectos, inadequadas obsoletas em relao nova realidade econmico-financeira. Em linhas gerais, tais estruturas caracterizavam-se por:
36. Este item se baseia fundamentalmente em STN e BIRD (2009, Introduo; parte 2, captulo 1) e em FMI e BIRD (2001). 37. Ver Wheeler (2004, p. 1-4). 38. Nos Estados Unidos, nos 21 anos entre 1948 e 1969, a dvida pblica do governo federal junto ao setor privado cresceu apenas, em termos nominais, 28,5%, de US$ 216,6 bilhes para US$ 291,2 bilhes; nos 21 anos subsequentes, contudo, o salto seria de 821% em 1980 correspondendo a US$ 737,7 bilhes e em 1990 chegando a US$ 2.565,1 bilhes. Irlanda e Blgica, pioneiros na reestruturao da gesto da dvida pblica nos anos 1980 e 1990, contavam em 1990 com razo dvida/PIB de 96% e 126%, respectivamente. Nova Zelndia e Sucia, pases tambm inovadores em gesto de dvida, experimentaram variao mais expressiva das suas dvidas (medidas em moeda local) do que os Estados Unidos entre 1970 e 1990, respectivamente, 1368% e 1710%. Todas as estatsticas mencionadas se referem dvida do governo central e foram obtidas de FMI, International Financial Statistics.
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Administrao da dvida geralmente espalhada por diversos rgos governamentais, inclusive Bacens. Ausncia de objetivos claros para a gesto da dvida o mais comum era o foco exclusivo e no explicitado na minimizao de custos, com pouca considerao dos riscos envolvidos. Falta de controle do governo central sobre o endividamento subnacional. Acompanhamento inadequado de passivos contingentes potencialmente geradores de esqueletos.
O processo de profissionalizao da gesto da dvida nas dcadas seguintes incidiu sobre este quadro, primeiramente em pases como Nova Zelndia, Blgica e Irlanda, e depois, j na segunda metade da dcada de 1990, nos chamados pases emergentes, como Mxico, Colmbia, Coreia do Sul e Brasil. Sobre esta segunda onda de reformas institucionais ligadas administrao da dvida pblica, deve-se destacar o papel ativo de organismos multilaterais como o FMI e o BIRD, no s estimulando o contato dos governos dos pases em desenvolvimento com as experincias avaliadas como exitosas na rea, mas condensando as melhores prticas de gesto da dvida pblica em um guia publicado em 2001 (FMI; BIRD, 2001a). O formato atual da administrao da dvida na STN adotado informalmente em 1999 e ratificado pelo regimento interno do Tesouro em 2001 com uma secretaria adjunta composta por trs coordenaes-gerais, que conjuntamente tratam da dvida externa e interna,39 pode ser visto como o resultado da aproximao do Brasil em relao s melhores prticas internacionais. Entre os ganhos adquiridos com a nova estrutura, destacam-se: i) melhor coordenao entre, de um lado, polticas fiscal e monetria e, de outro, gesto da dvida pblica; ii) boa governana, com estruturas legal e institucional bem definidas; iii) adequada capacidade tcnica da equipe; iv) sistemas tecnolgicos de informao e de controle seguros e precisos; e v) centralizao do planejamento estratgico, da gesto de riscos e das decises de endividamento. A seguir aborda-se a experincia brasileira em cada uma destas reas,40 com nfase na estrutura institucional.
3.2.1 Coordenao entre polticas fiscal e monetria e gesto da dvida pblica
O item 2.1 deste captulo tratou da interdependncia entre gesto e evoluo da dvida pblica e polticas macroeconmicas, especialmente a poltica fiscal. Viu-se que no apenas a sustentabilidade da dvida depende da poltica fiscal e da diferena entre taxa real de juros e taxa real de crescimento do PIB, mas a composio da
39. Em substituio ao modelo com duas coordenaes-gerais, uma dedicada exclusivamente dvida externa e outra dvida interna. 40. Exceto o item v que ser apresentado em uma seo especfica, na sequncia.
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dvida tambm afeta as finanas pblicas por meio da amplificao ou suavizao dos efeitos de choques econmicos sobre o governo. Tudo isto sugere a importncia de um entendimento comum das vrias instncias decisrias e executoras da poltica econmica sobre seus objetivos e utilizao dos diversos instrumentos disponveis. No Brasil, o elo principal para a coordenao de polticas dado pela determinao, ainda no projeto oramentrio, das necessidades de financiamento do governo federal. A projeo do chamado dficit nominal, por sua vez, baseia-se na meta de supervit primrio estabelecida na LDO e em estimativas para variveis macroeconmicas chaves, como taxa de juros, inflao e crescimento do PIB. O planejamento da dvida pblica, consubstanciado no Plano Anual de Financiamento (PAF) e divulgado ao incio de cada ano, como ser visto na prxima seo, considera estas diretrizes de poltica macroeconmica explicitadas na LDO e na Lei Oramentria Anual (LOA), alm de cenrios alternativos para a economia com vista ao estabelecimento de bandas indicativas para a DPF e seus principais componentes.
3.2.2 Governana
A governana pode ser entendida como a regulamentao da estrutura administrativa pelo estabelecimento dos direitos e dos deveres dos gestores e da dinmica e organizao da instituio. (STN; BIRD, 2009, parte 2, captulo 1, p. 133). A boa governana implica a existncia de: i) marco legal bem definido; ii) estrutura institucional adequada ao bom desempenho das funes do rgo; iii) transparncia; e iv) adequada prestao de contas. Em linhas gerais, a experincia internacional destaca a importncia da definio clara, por meio de legislao, da competncia para contrair e emitir novos instrumentos de dvida em nome do governo. A eliminao de mltiplos emissores e o estabelecimento claro de responsabilidades aumentam a segurana jurdica dos instrumentos e minimizam eventuais problemas de informao no mercado. No Brasil, destaque-se o aperfeioamento da legislao nesta direo. A partir de 2002, graas a dispositivo da LRF Art. 34 que vedou a emisso de ttulos pblicos pelo Bacen, somente o Tesouro Nacional emite dvida pblica no governo federal. Alm disto, no que tange definio de responsabilidades na administrao da dvida, o Decreto no 6.764, de 10 de fevereiro de 2009, determina a estrutura regimental do Ministrio da Fazenda e define a Secretaria do Tesouro Nacional como o rgo responsvel pela gesto da dvida interna e externa, esta ltima efetivamente transferida do Bacen para a STN em 2005.41
41. Ver Acordo de Transio entre STN e Bacen, de 7 de janeiro de 2004.
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Parte das diretrizes da poltica de endividamento tambm obedece a disposies legais, tais como: a Constituio Federal (CF), que estabeleceu a proibio de financiamento do Tesouro Nacional pelo Bacen e atribui ao Senado Federal a competncia para propor limites ao endividamento externo e subnacional; a LRF, a qual define normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade fiscal; a Lei no 10.179/2001, que dispe sobre as caractersticas dos ttulos de dvida emitidos pelo Tesouro Nacional; a LDO e a LOA, mencionadas anteriormente. Quanto estrutura institucional, conforme discutido, a STN se aproximou da experincia internacional de reformas de gesto de dvida, por meio da criao de um departamento de administrao de dvida (Secretaria Adjunta III), composto por trs coordenaes-gerais que conjuntamente controlam, planejam e emitem instrumentos de dvida interna e externa, a saber: Coordenao-Geral de Controle da Dvida Pblica (CODIV): o chamado back office, responsvel pelo registro e controle da DPF, produo das estatsticas oficiais de dvida, elaborao e acompanhamento da proposta oramentria anual da dvida, pagamentos e relacionamento com as centrais de custdia. Coordenao-Geral de Planejamento Estratgico da Dvida Pblica (COGEP): o middle office, que desenvolve estratgias de mdio e longo prazos para a DPF, elabora e acompanha indicadores de risco do endividamento, produz cenrios alternativos para tomada de decises, se responsabiliza pelo contato direto com investidores, e realiza estudos relacionados ao endividamento pblico. Coordenao-Geral de Operaes da Dvida Pblica: o front office, basicamente opera as mesas interna e externa de dvida do Tesouro, ou seja, realiza as emisses de ttulos pblicos; alm disso, suas atribuies incluem o estudo de novos produtos e a conduo de operaes especiais como, por exemplo, o pagamento dos Brady Bonds, em abril de 2006 e o programa permanente de resgate antecipado de ttulos no mercado internacional.
A SECAD III do Tesouro Nacional, portanto, concentra a administrao da Dvida Pblica Federal, o que, de acordo com a experincia internacional, contribui para o aumento da eficincia na gesto e facilita a coordenao com outras polticas. As figuras a seguir situam, respectivamente, o Ministrio da Fazenda e o Tesouro Nacional na administrao pblica federal, e a Secretaria Adjunta III, no Tesouro.
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FIGURA 2
Estrutura administrativa do governo federal, Ministrio da Fazenda
Fonte: Decreto no 6.764, de 10 de fevereiro de 2009.
FIGURA 3
Estrutura administrativa da Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria Adjunta III
Fonte: Regimento Interno do Tesouro Nacional, Portaria STN no 141, de julho de 2008.
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Boas prticas de governana tambm incluem a criao, no interior das instituies, de rotinas de apoio tomada das decises mais relevantes e de mecanismos formais de compartilhamento de informaes internas. A criao, na SECAD III, do Comit de Gerenciamento da Dvida Pblica Federal procurou atender a estes objetivos. Composto pelo secretrio-adjunto da Dvida Pblica (presidente do Comit), e pelos coordenadores-gerais e coordenadores de cada Coordenao-Geral da Dvida, o comit se rene uma vez por ms com o apoio tcnico do staff dos servidores para analisar a conjuntura, compartilhar informaes relevantes e propor a estratgia de emisses da DPF para o ms seguinte. Extraordinariamente o comit define diretrizes e estratgias de mdio e longo prazos para a dvida e delibera sobre os limites dos indicadores de referncia utilizados no PAF para o ano fiscal subsequente. Mais precisamente, o comit prope ao secretrio do Tesouro Nacional as estratgias de curto, mdio e longo prazos de gesto da DPF; o secretrio, por sua vez, avalia as propostas para submet-la aprovao do ministro da Fazenda. Por fim, transparncia e prestao de contas elementos essenciais da boa governana, na medida em que contribuem para a reduo de incertezas no mercado e incremento da legitimidade das aes do gestor pblico vm ocupando espao crescente nos ltimos anos nas aes da SECAD III do Tesouro. O contato permanente com agncias de classificao de risco (rating agencies), organismos multilaterais, instituies financeiras e investidores, alm da divulgao regular das diretrizes, objetivos e resultados da administrao da dvida pblica, tem auxiliado na diminuio da volatilidade de mercado e do prmio de risco exigido pelos investidores. Neste sentido cabe destacar o papel da Gerncia de Relacionamento Institucional da COGEP, responsvel pelo contato do Tesouro com agncias de rating, investidores e pblico em geral.42 Quanto aos instrumentos de divulgao dos objetivos, resultados e estatsticas da administrao da DPF todos eles disponveis na pgina do Tesouro Nacional na internet43 , vale destacar: Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica: publicado em janeiro de cada ano, desde 2001, apresenta as diretrizes, objetivos e metas (na forma de bandas de indicadores) para a DPF ao longo do ano.44
42. Em 2008, pela segunda vez consecutiva, o Institute of International Finance (IIF), associao internacional que rene as principais instituies financeiras do mundo, concedeu pontuao mxima s reas de relacionamento com investidores do governo federal brasileiro. Em um ranking composto pelos 38 pases emergentes mais ativos nos mercados globais de bnus soberanos, o Brasil, representado pelas reas de relaes institucionais da STN e do Bacen, obteve o primeiro lugar superando pases como Coreia do Sul, Chile, Mxico e Rssia. O documento do IIF, contendo os critrios de pontuao e ranking de relacionamento com investidores, encontra-se disponvel em: <http://www.iif. com/press/press+67.php>. 43. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br>. 44. A seo 4 deste captulo discute em detalhes a metodologia por trs da elaborao do PAF.
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Relatrio Anual da Dvida Pblica: tambm publicado em janeiro, analisa retrospectivamente a gesto da dvida pblica no ano anterior. Relatrio Mensal da Dvida Pblica: mensalmente divulga informaes e estatsticas sobre a DPF incluindo emisses, resgates, evoluo do estoque, prazo mdio e vida mdia, perfil de vencimentos e custo mdio, entre outras estatsticas relevantes. Cronograma Mensal de Emisses: divulgado ao incio de cada ms, informa as datas de realizao e liquidao dos leiles de ttulos da DPMFi; o cronograma tambm discrimina os tipos e volume mximo de ttulos a serem ofertados. Informes da Dvida: notcias espordicas, com informaes relevantes relacionadas ao gerenciamento da DPF. Apresentao para Investidores: atualizada semanalmente, inclui panorama macroeconmico e evoluo das estatsticas de endividamento.
3.2.3 Capacidade tcnica
O trabalho de gerenciamento da dvida pblica requer equipe bem qualificada, com conhecimentos especficos nas reas de macroeconomia, mercado financeiro e finanas pblicas. No Brasil, qualidades como essas devem ser perseguidas em consonncia s especificidades do funcionalismo pblico determinadas pela Constituio Federal, especialmente no tocante forma de recrutamento impessoal, via concurso pblico e estabilidade do servidor.45 Como visto no item anterior, os concursos pblicos realizados para a carreira de finanas e controle do Tesouro Nacional atualmente se direcionam apenas a candidatos com nvel superior (analistas) e com slida formao em contabilidade, economia e finanas. Ademais, os ltimos concursos tm se caracterizado por elevada relao candidato vaga, 82 em 2005 e 107 em 2008, o que contribui para o recrutamento de pessoal qualificado. O progresso no recrutamento para o Tesouro e, mais especificamente, para a SECAD III evidenciado, por exemplo, pelo aumento do nmero de analistas de finanas e controle no quadro de pessoal da dvida: em dezembro de 1995 trabalhavam na SECAD III um total de 73 funcionrios, dos quais 39 analistas; em dezembro de 2008, as trs coordenaesgerais da dvida contavam 99 pessoas aproximadamente 17% do pessoal diretamente lotado na Secretaria do Tesouro Nacional , 76 delas analistas de finanas e controle. Este fortalecimento da carreira tambm se reflete na ampla predominncia de servidores de finanas e controle nos cargos de chefia da SECAD III fato que se repete no Tesouro Nacional como um todo.
45. Note-se que o servidor pblico estvel, mas no o quadro de pessoal do rgo, que muda em virtude da concesso de aposentadorias, ingressos de novos servidores, mobilidade interna ao rgo, cesses, requisies, exoneraes etc.
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Alm da competitividade no recrutamento e fortalecimento da carreira tpica de Estado, a qualificao tcnica do pessoal estimulada na STN por meio de um programa de capacitao, que contempla o financiamento de cursos de especializao aos servidores em finanas, por exemplo , aulas de atualizao em informtica, portugus e ingls, vagas em cursos oferecidos por instituies conveniadas com o Ministrio da Fazenda como o FMI e a Fundao Getulio Vargas (FGV) , processo seletivo para a concesso de licena remunerada por at dois ou quatro anos para a participao de servidores em programas de mestrado ou doutorado etc. O resultado disso tem sido a ampliao da parcela da equipe de gerenciamento da dvida com domnio pleno de uma ou mais lnguas estrangeiras, diplomada em cursos de especializao em finanas e com mestrado ou doutorado ligados rea econmica.
3.2.4 Sistemas tecnolgicos de informao
A experincia internacional com a profissionalizao da gesto da dvida pblica tambm assinala a importncia de sistemas de informao seguros e precisos, seja por motivos gerenciais ligados ao planejamento da dvida, seja para registrar corretamente as obrigaes e assegurar tempestividade e exatido nos pagamentos, ou mesmo para informar da melhor forma possvel investidores e cidados em geral. No incio desta dcada, quando o planejamento e emisso de dvida externa ainda se concentravam no Bacen e o Tesouro dava os primeiros passos na administrao integrada das dvidas interna e externa, eram mltiplos os sistemas de controle e gerenciamento da dvida na STN.46 Esta separao de sistemas, ainda hoje, dificulta a execuo de tarefas que requerem informaes consolidadas da DPF, alm de ampliar riscos operacionais como os associados necessidade de insero da mesma informao mais de uma vez em plataformas diferentes. Pelos motivos acima elencados e dada a inexistncia em mercado de pacotes de informtica adequados s especificidades da administrao da dvida pblica brasileira, o Tesouro Nacional decidiu desenvolver, a partir de 2004, um sistema prprio de dvida, o Sistema Integrado da Dvida (SID), cuja implantao encontra-se em andamento, com concluso prevista para dezembro de 2009. Constam dos objetivos do novo sistema: integrao das aes das trs Coordenaes-Gerais da Dvida; eliminao das redundncias de trabalhos associados insero de informaes e extrao de clculos; integrao dos sistemas existentes; minimizao de riscos operacionais; facilidade de extrao de informaes gerenciais e gerao das estatsticas para os relatrios oficiais.
46. Os principais sistemas so o Dvida Pblica Interna (DPI); o Dvida Externa; o Elabora, para elaborao e monitoramento do oramento da DPF; e o Gerir, para planejamento estratgico e gesto de riscos.
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A SECAD III tambm conta hoje com terminais das principais agncias de informaes econmicas online, como Bloomberg, Reuters e Broadcast, mesa de operaes da dvida interna integrada aos dealers do mercado e ao Bacen, e equipamentos de informtica em quantidade um computador por funcionrio e qualidade compatveis com suas necessidades. A evoluo institucional da administrao da dvida pblica no Brasil, de meados dos 1980 aos dias atuais, acompanhou e refletiu, de um lado, a crescente relevncia do endividamento pblico para a macroeconomia e as finanas pblicas no pas e, de outro, a aproximao da STN em relao estrutura e prticas de governana consagradas internacionalmente na rea. Hoje, inclusive, a SECAD III do Tesouro Nacional aparece como referncia de boas prticas de planejamento e gesto, especialmente na Amrica Latina e entre os pases emergentes. A criao em 2005 do Grupo de Especialistas em Gerenciamento da Dvida Pblica da Amrica Latina e Caribe (LAC Debt Group) exemplifica isto: fruto de iniciativa brasileira, apoiada pelo BID, o grupo organiza encontros peridicos para a troca de experincias em administrao da dvida pblica, discute harmonizao de normas e regulamentos relativos ao mercado financeiro e dissemina prticas bem sucedidas de estmulos a mercados secundrios de ttulos pblicos.
4 O PLANEJAMENTO ESTRATGICO DA DVIDA PBLICA FEDERAL NO TESOURO NACIONAL47
Desde 2001, em meio remodelao da estrutura de gerenciamento da DPF e no contexto do aperfeioamento dos instrumentos de gesto, o Tesouro Nacional divulga seu Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Federal. O PAF, ao explicitar o planejamento da gesto da DPF para o horizonte de um ano com a divulgao das premissas, prioridades e metas do Tesouro Nacional para a dvida pblica, sintetiza o esforo de planejamento estratgico do governo federal na rea. A figura 4 permite situar melhor o PAF no processo mais amplo de planejamento estratgico da DPF, o qual contempla as seguintes etapas principais: i) definio do objetivo principal da administrao da dvida pblica; ii) modelagem da composio tima da dvida pblica no longo prazo desenvolvimento de um modelo de benchmark; iii) desenho de uma estratgia de transio da composio atual da DPF para a composio desejada de longo prazo; iv) elaborao do PAF, com explicitao de metas anuais, na forma de intervalos, para os principais indicadores de estoque e perfil da DPF; v) planejamento ttico; e vi) monitoramento dos resultados.
47. Este item se apoia amplamente em STN e BIRD (2009, parte 2, captulo 2).
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FIGURA 4
Planejamento estratgico da Dvida Pblica Federal resumo
Fonte: STN e BIRD (2009, parte 2, captulo 2).
A precondio essencial para o estabelecimento de uma estratgia de administrao da dvida pblica a definio clara de seus objetivos. Como em outros pases,48 no Brasil optou-se pelo estabelecimento de objetivo amplo para a gesto da dvida pblica: minimizao dos custos de financiamento do governo no longo prazo, condicionada assuno de nveis prudentes de risco. A definio deste objetivo em termos de longo prazo, em primeiro lugar, confere maior flexibilidade gesto da dvida no dia a dia uma vez que nem sempre a perseguio do menor custo no curto prazo redunda dadas as caractersticas dos instrumentos de financiamento em termos de prazo e indexadores em menor custo ao longo do tempo. A meno aos nveis prudentes de risco, por sua vez, justifica-se no apenas pela considerao do trade-off entre custo e risco49 da dvida pblica mas se torna especialmente relevante em economias em desenvolvimento, que so suscetveis a maior volatilidade de cmbio e juros. Em termos metodolgicos, o objetivo adotado para a gesto da dvida pblica no longo prazo enseja dois estgios sequenciais no que tange elaborao de uma estratgia concreta de administrao do endividamento: i) a definio da composio desejada no longo prazo; e ii) a discusso do modo pelo qual a composio atual do endividamento mudar na direo desejada. Na STN estes dois estgios envolvem a utilizao de tcnicas de modelagem macroeconmica, o clculo de indicadores estocsticos de risco, o emprego de tcnicas de Assets and Liability Management (ALM) Gesto de Ativos e Passivos , a considerao de cenrios alternativos para as variveis-chaves da economia e a elaborao de estratgia de transio do curto ao longo prazo.
48. Para os objetivos da gesto da dvida pblica em outros pases ver FMI e BIRD (2001a). 49. O trade-off entre custo e risco da dvida pblica pode ser entendido dentro do contexto do modelo do Capital Asset Pricing Model (CAPM), que estabelece os fundamentos da teoria de gesto de carteiras com diversos tipos de ativos de risco.
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Com relao composio desejada para a dvida no longo prazo, diversos pases j utilizam modelos de benchmark como instrumento de apoio tomada de deciso, entre eles Sucia, Irlanda, Dinamarca, Portugal e frica do Sul.50 No Brasil, o modelo elaborado procura gerar, no espao risco retorno no caso da dvida, risco custo de financiamento e no estado estacionrio, um conjunto de composies eficientes conhecido como fronteira eficiente de Markowitz, ou fronteira de varincia mnima51 para a dvida pblica, de onde possvel ao governo escolher a composio desejada para sua dvida, considerando o trade-off entre custo e risco. Trata-se, operacionalmente, de minimizar uma funo objetivo de custo de longo prazo para a DPF sujeita restrio dada por nveis prudentes de risco. Neste ponto convm destacar dois aspectos tericos da modelagem de benchmark da dvida pblica: a postulao de uma relao inversa entre custo esperado de financiamento do setor pblico e risco e o conceito de estado estacionrio. De acordo com a teoria tradicional de finanas, os retornos de ativos mais arriscados so superiores, em mdia, aos retornos de ativos com menor risco. Nesta linha, o risco entendido como grau de disperso da distribuio de frequncia do retorno esperado, ou seja, uma medida de quanto um dado retorno pode se afastar do retorno mdio. Em uma carteira de investimento com apenas um ativo, o risco calculado pela varincia do retorno esperado do ttulo; em carteiras compostas por mais de um ativo, o risco de um ttulo individual calculado pela covarincia entre retorno do ttulo e retorno da carteira dividida pela varincia da carteira (chamada de ).52 No mercado de dvida pblica, os diferentes instrumentos de financiamento tambm geram retornos mais ou menos volteis para investidores. Isto depender das caractersticas dos instrumentos financeiros, dos seus prazos de maturao e da percepo dos investidores quanto ao risco associado trajetria temporal dos indexadores dos instrumentos (taxa de juros, taxa de cmbio, inflao etc.). Nesta perspectiva, ttulos pblicos indexados taxa de cmbio, taxa de juros ou com prazos mais curtos (risco de refinanciar-se a um custo mais alto no futuro), transferem menos risco ao detentor destes papis e, assim, so mais arriscados para o setor pblico, apesar de representarem custo de financiamento mais baixo; por outro lado, ttulos pr-fixados, com prazo mais longo ou indexados
50. Cabral (2005) trata pormenorizadamente da experincia internacional com modelos de benchmark para a dvida pblica. 51. A fronteira eficiente nada mais do que o conjunto de pares ordenados no espao risco-retorno que, para um dado nvel de risco, maximizam o retorno esperado das possveis carteiras de ativos com risco. Uma vez que a relao risco retorno de uma carteira de ativos varia de forma no linear com as propores dos ativos em carteira, a fronteira eficiente convexa. Para uma explicao mais detalhada, ver Markowitz (1952). 52. Esta a proposio central de um dos modelos bsicos de finanas, o Capital Asset Pricing Model. Ver, por exemplo, Ross, Westerfield e Jaffe (1995, captulos 9 e 10).
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inflao,53 por transferirem mais riscos ao detentor do papel, so menos arriscados para o governo, porm, mais caros. Por exemplo, as letras financeiras do tesouro (LFT), ttulo pblico ps-fixado atrelado taxa de juros do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia, protege um investidor das oscilaes da taxa de juros bsica. Neste caso, o risco de variao da taxa SELIC permanece com o setor pblico, ainda que isto garanta um menor custo de financiamento. Ao contrrio, uma NTN-F, ttulo pblico pr-fixado, por seu preo estar mais exposto s oscilaes da taxa SELIC, transfere o risco de taxa de juros para seu detentor. Neste caso, o preo da transferncia deste risco para o setor privado um custo de financiamento mais alto para o setor pblico tomador dos recursos. A construo do modelo de benchmark da dvida pblica, alm de se dar no espao risco-retorno, orientada pelo longo prazo, normalmente tratado pela teoria econmica por meio da hiptese de estado estacionrio. Em termos amplos, a expresso estado estacionrio utilizada pela primeira vez para caracterizar os resultados de longo prazo do modelo de crescimento de Solow-Swam54 implica tratar o longo prazo como um perodo de tempo suficientemente extenso para que as variveis-chaves da economia taxa de investimento, cmbio, juros, preos, emprego, produto etc. convirjam para valores de equilbrio na ausncia de mudanas em condies estruturais da economia. Na modelagem de dvida pblica, isto implica, por exemplo, parametrizar as polticas fiscal e monetria para, com base em informaes passadas e em cenrios alternativos, projetar trajetrias e volatilidade de longo prazo para cmbio, taxa bsica de juros e inflao. Atualmente, o modelo de clculo da composio tima da dvida encontrase em estgio de aperfeioamento na SECAD III do Tesouro e j compe o rol de instrumentos de planejamento estratgico da dvida. Observe-se, entretanto, que qualquer modelo de simulao do comportamento do estoque e composies alternativas para a dvida ao longo do tempo constitui simplificao da realidade. Ou seja, embora um modelo acrescente benefcios tomada de decises, a escolha concreta de uma composio desejada para a dvida pblica no prescinde de outras ferramentas de anlise de custo e risco, bem como do conhecimento tcito do gestor. Nesse sentido, o Tesouro Nacional elabora, monitora e divulga sistematicamente indicadores de risco estocsticos para a composio da dvida, como o Cost-at-Risk (CaR) e o Cash-Flow-at-Risk (CFaR). O primeiro deles consiste em medida de risco de mercado do estoque da DPF ao simular a distribuio de probabilidades para o valor da dvida com base em cenrios estocsticos para juros, cmbio e inflao; j o CFaR, relacionado ao risco de refinanciamento,
53. No caso dos ttulos indexados inflao, o risco para o governo federal de elevao abrupta do endividamento lquido gerado pelo impacto de altas imprevistas de preos sobre esta parcela indexada da DPF minimizado pela indexao de parte expressiva de ativos inflao por exemplo, parte das receitas de impostos e dvida de estados e municpios. 54. Ver Carlin e Soskice (2006, captulo 13).
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simula variaes nos vencimentos em 12 meses da DPF associadas a cenrios estocsticos tambm para juros, cmbio e inflao. Alm do CaR e do CFaR, utilizados inclusive em testes de stress, tcnicas de ALM tambm so empregadas para acompanhar os riscos para o Tesouro associados a possveis descasamentos de ativos e passivos do governo federal. Assim, o modelo de benchmark, os indicadores de risco de mercado e de refinanciamento, a anlise de ALM e o conhecimento tcito do corpo tcnico formam os insumos principais para a tomada de deciso estratgica dos gestores, deciso levada apreciao do Secretrio do Tesouro Nacional e submetida aprovao do Ministro da Fazenda. O resultado disso expresso no PAF, sob a forma de diretrizes estratgicas para a composio da dvida. Atualmente tais diretrizes englobam: O alongamento do prazo mdio e reduo do percentual vincendo da DPF em 12 meses. A substituio gradual dos ttulos remunerados pela taxa SELIC (LFTs) por ttulos com rentabilidade pr-fixada letras do tesouro nacional (LTNs) ou notas do tesouro nacional, srie F (NTN-Fs) ou vinculada a ndice de preos notas do tesouro nacional, srie B (NTN-Bs). O aperfeioamento do perfil da DPFe por meio da emisso de ttulos com prazos de referncia, programa de resgate antecipado e operaes estruturadas. O incentivo ao desenvolvimento de estrutura a termo de taxa de juros para ttulos pblicos federais nos mercados interno e externo. A ampliao da base de investidores.
Outro estgio do planejamento estratgico da dvida pblica representado pela elaborao de uma estratgia de transio do curto para o mdio e longo prazos. A questo principal aqui se refere ao ritmo da transio: quo rpida deve ser a convergncia do perfil corrente da dvida para o perfil desejado? Sob este prisma, planejar a transio implica identificar possveis gargalos acelerao das modificaes do perfil da dvida pblica na direo apontada pelo modelo de benchmark. Por exemplo, no Brasil tradicionalmente a demanda por ttulos pblicos pr-fixados se limita a prazos mais curtos; neste contexto, aumentar rapidamente o peso desses ttulos para reduo do risco de mercado no endividamento total pode implicar reduo do prazo mdio da DPF aumento do risco de refinanciamento. Consideraes como estas sugerem cautela no ritmo de crescimento da parcela pr-fixada da dvida, mas tambm aes especficas do governo voltadas ao efetivo desenvolvimento de um mercado de ttulos pr-fixados que negociem papis com prazos mais dilatados. A formulao da estratgia de transio, portanto, trata do mapeamento de riscos, oportunidades e restries ao alcance das diretrizes de longo prazo da dvida pblica, incluindo a anlise de cenrios alternativos.
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Depois da discusso dos cenrios relacionados transio, chega-se principal etapa do planejamento estratgico: o desenho propriamente dito da estratgia de curto prazo para o ano consubstanciada no PAF. O primeiro passo nessa direo consiste em estimar as necessidades de financiamento do governo federal para o perodo de planejamento, o prximo exerccio fiscal. Isto feito a partir dos vencimentos projetados da DPF para o ano seguinte de acordo com os diferentes cenrios construdos e da previso de recursos oramentrios exceto refinanciamento destinados ao abatimento da dvida. Observe-se que a programao oramentria da dvida includa no Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) obedece disposies da LDO relativas, por exemplo, meta de resultado primrio. O prprio oramento, portanto, configura um dos instrumentos de coordenao entre gesto da dvida e poltica fiscal. A figura 5 a seguir ilustra a metodologia de projeo das emisses do Tesouro para o ano, tambm chamadas necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional.
FIGURA 5
Necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional projeo anual
Fonte: STN (2009).
Observe-se, ainda, que estimao das novas emisses para o ano deve tambm levar em conta a interdependncia da gesto da dvida com a poltica monetria e financeira do governo, ou seja, precisa estar atenta s compras de moeda efetuadas pelo Bacen, variao prevista das operaes compromissadas, a possveis aportes emprstimos do Tesouro a empresas pblicas etc. Uma vez projetada a necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional, procura-se simular vrias estratgias alternativas de financiamento, ou seja, perfis qualitativamente diferentes de financiamento que explicitam restries e trade-off relacionados aos diversos cenrios construdos para o curto prazo um ano. As simulaes exploram lgicas de financiamento distintas associadas a cada cenrio, por vezes com maior nfase na reduo de custos, ora com maior nfase na reduo de riscos.
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Cada estratgia de financiamento cada composio simulada acompanhada por anlise de risco de mercado (CaR) e de refinanciamento (CFaR) para debate no mbito da SECAD III do Tesouro e, posteriormente, junto s autoridades tomadoras de deciso. Definida a estratgia para o ano, projetam-se os principais indicadores de estoque e perfil da DPF para a derivao de metas especficas, na forma de limites indicativos para o fim do perodo. Atualmente, o PAF inclui intervalos indicativos para os seguintes indicadores da DPF: estoque, composio pr-fixados, ndices de preos, SELIC e cmbio , prazo mdio e percentual vincendo em 12 meses.
TABELA 4
Metas para a Dvida Pblica Federal 2009
2008 Estoque (R$ bilhes) Composio (%) Pr-fixados ndice de preos SELIC Cmbio Demais Estrutura de vencimentos Prazo mdio (anos) Vincendo em 12 meses (%) Fonte: STN (2009). 3,5 25,4 3,4 25,0 3,7 29,0 29,9 26,6 32,4 9,7 1,4 24,0 26,0 32,0 7,0 1,0 31,0 30,0 38,0 11,0 2,0 1.397 Limites para 2009 Mnimo 1.450 Mximo 1.600
Finalmente, a cada ms ao longo do ano tem lugar o planejamento ttico da gesto da dvida e o monitoramento de resultados. O planejamento ttico, focado no curtssimo prazo um ms , embora leve em conta os objetivos, as diretrizes e as metas definidas nos passos anteriores do processo de planejamento estratgico da dvida pblica, na prtica, considera mais fortemente a conjuntura, ao definir a exata caracterstica dos ttulos a emitir no ms, a necessidade ou no de ampliar a posio de caixa do Tesouro etc. Mensalmente o Comit de Gerenciamento da Dvida o frum de discusso e decises a respeito do planejamento ttico, decises tomadas tambm a partir de contatos com outras instituies com grande influncia ou afetadas pelo gerenciamento da dvida, como o Bacen gesto da liquidez e o MPOG execuo oramentria. O monitoramento envolve a contnua atualizao das estatsticas da DPF para exame de eventuais desvios da estratgia de transio e, principalmente, dos riscos de no cumprimento das metas indicativas do PAF.
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A identificao de dificuldades para o cumprimento do PAF ao longo do ano pode engendrar correes de rumo no planejamento ttico ou, se isto no for possvel, contribuir para a reviso das prprias metas, tornando-as mais realistas e mantendo a credibilidade da poltica.
5 A ATUAO DO TESOURO NACIONAL NO MERCADO DE DVIDA E A EVOLUO RECENTE DA DVIDA PBLICA FEDERAL
Entre dezembro de 2002 e dezembro de 2008 o estoque da DPF em mercado aumentou de R$ 892 bilhes para R$ 1.397 bilhes, uma alta de 56,5%. Em percentual do PIB, contudo, a DPF em mercado caiu de 51,1% para 47%. No mesmo intervalo a composio da dvida passou por significativa alterao, com destaque para a forte reduo do percentual indexado ao cmbio (de 45,8% da DPF para 9,7%), a queda da parcela corrigida pela taxa SELIC (de 42,5% da DPF para 32,4%) e o aumento dos percentuais pr-fixado e indexado a preos (respectivamente, de 1,5% e 8,8% para 29,9% e 26,6% da DPF). Quanto maturao, o percentual vincendo em 12 meses caiu no perodo de 32,7% do estoque para 25,4%; j o prazo mdio manteve-se praticamente no mesmo patamar: 42,6 meses em dezembro de 2002 e 42 meses em dezembro de 2008.
TABELA 5
Dvida Pblica Federal em mercado indicadores selecionados dezembro de 2002 a dezembro de 2008
Dez./2002 Estoque DPF (R$ bilhes) DPF/PIB (%) Composio (% do estoque) Pr-fixados SELIC Indice de preos Cmbio Demais Vincendo em 12 meses (DPMFi) (%) Prazo mdio da DPF (meses) 1,5 42,5 8,8 45,8 1,4 32,7 42,6 9,6 46,9 10,3 31,8 1,4 30,7 39,0 16,0 45,7 11,9 24,2 2,2 39,3 35,3 23,9 43,8 13,2 17,3 1,8 38,2 32,9 32,5 33,4 19,9 12,2 2,0 33,3 36,3 35,1 30,7 24,1 8,2 1,9 28,2 39,2 29,9 32,4 26,6 9,7 1,4 25,4 42,0 892,9 51,1 Dez./2003 957,5 54,9 Dez./2004 1.014,2 49,8 Dez./2005 1.157,3 53,6 Dez./2006 1.236,9 51,0 Dez./2007 1.333,8 48,7 Dez./2008 1.397,3 47,0
Fontes: STN/CODIV, Relatrio mensal da dvida, vrios nmeros; Bacen, sries temporais PIB anual a preos de dezembro.
No perodo recente, portanto, de um modo geral a evoluo da DPF esteve em linha com as diretrizes traadas pelo Tesouro, entre elas a reduo da exposio a cmbio e juros e a diminuio do percentual de vencimentos concentrados no curto prazo. verdade que no se observou alongamento do prazo mdio da DPF, outra diretriz da poltica de endividamento, mas tampouco se retrocedeu neste ponto.
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Desta forma, o xito verificado na gesto da DPF expressa: de um lado, os avanos institucionais e tcnicos na administrao da dvida discutidos ao longo deste captulo, consubstanciados na atuao concreta dos gestores no mercado primrio de dvida e no gerenciamento dinmico de passivos; de outro lado, a evoluo da DPF refletiu mais amplamente a melhoria do quadro macroeconmico brasileiro nos ltimos anos, com destaque para o fortalecimento das contas externas e o reiterado compromisso do setor pblico com as responsabilidades monetria e fiscal.
5.1 O Tesouro Nacional e a gesto da DPF: mercado primrio de dvida55
Um ttulo ou instrumento financeiro, privado ou pblico, negociado em mercado primrio quando ofertado pela primeira vez, em geral para fazer face a necessidades de financiamento do agente emissor. Mercados secundrios, por sua vez, caracterizam-se pela negociao de papis emitidos no passado. Quanto maior o desenvolvimento do mercado secundrio, maior a liquidez do instrumento financeiro e maior a facilidade para a precificao das emisses primrias de instrumentos similares. De acordo com o PAF 2009, a necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional em 2009 dever alcanar R$ 309,2 bilhes, isto , o governo federal dever emitir no mercado primrio pouco mais de R$ 300 bilhes em ttulos pblicos novos para honrar os vencimentos de principal e juros anuais da dvida, j descontados os recursos oramentrios previstos para seu pagamento. Por sua vez, as operaes no mercado secundrio local da dvida pblica brasileira somaram, em 2008, US$ 591 bilhes ou R$ 1.381 bilho, um montante prximo a 4,5 vezes o tamanho previsto para o mercado primrio em 2009 e equivalente a 20,8% do total negociado em mercados emergentes locais.56 A maior parte da literatura em finanas reconhece que transparncia e previsibilidade em operaes no mercado primrio de dvida pblica induzem maximizao da competio entre investidores, redundando em menores taxas para o governo, ou seja, menor custo de financiamento.57 No Brasil, destaque-se a existncia de apenas um emissor de dvida no mbito do governo federal, o Tesouro Nacional conforme descrito na subseo 3.1 e a consolidao em apenas um instrumento legal das caractersticas gerais e formas de emisso dos ttulos pblicos federais (Decreto no 3.540, de 11 de julho de 2000).
55. Este item se baseia em STN e BIRD (2009, parte 3, captulo 4). 56. A taxa de cmbio utilizada no exerccio foi a de 31 de dezembro de 2008. As cifras relativas ao mercado secundrio foram obtidas de STN e BIRD (2009, parte 3, captulo 6). 57. No mercado internacional, em que o pas compete com outros emissores, esta recomendao deve ser qualificada. Como nesse mercado as emisses tm lugar em janelas de oportunidade relativamente escassas, a excessiva previsibilidade de um emissor pode induzir a comportamentos oportunistas de outros e consequente reduo da demanda potencial.
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Como dito anteriormente, alm da divulgao via PAF das diretrizes e metas para a administrao da DPF ao longo do ano, o Tesouro ao fim de cada ms publica um cronograma mensal de leiles para o ms seguinte, definindo datas e tipos de leiles da dvida interna, bem como limites mximos para as emisses do perodo. Por fim, antes de cada leilo, uma portaria define legalmente as caractersticas da emisso, tais como o montante a ser ofertado de cada ttulo, seu valor unitrio, data de misso, vencimento etc. A estratgia de financiamento do Tesouro Nacional inclui funes diferenciadas para os distintos instrumentos de dvida. No mercado interno, por exemplo, as LTNs e NTN-Fs58 so emitidas semanalmente, sempre s quintas-feiras, com o objetivo de financiar o governo e construir curva de rendimentos eficiente, com pontos de referncia claros e lquidos. Para incentivar o mercado secundrio, os ttulos mais curtos (LTNs) e mais longos (NTN-Fs) so emitidos em semanas alternadas. Tambm no caso das NTNBs, ttulos indexados inflao, o objetivo principal do Tesouro consiste na construo de curva de rendimentos eficiente de referncia. As ofertas ocorrem quinzenalmente, s teras-feiras, com os ttulos mais longos vendidos somente uma vez ao ms. Com relao s LFTs, ttulos indexados taxa bsica de juros, ainda que o Tesouro esteja buscando a gradual reduo de sua participao no estoque da DPF, permanecem usufruindo papel relevante no financiamento do governo federal.
GRFICO 1
Curva de rendimentos 8 de outubro de 2009
Fonte: STN/CODIP.
58. Ver quadro 1 da seo 2.2 para as caractersticas dos ttulos da DPMFi.
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Nos ltimos anos o Tesouro vem procurando padronizar o vencimento dos diversos instrumentos de financiamento de forma a construir curvas de rendimento melhor definidas. Vencimentos padronizados e mais concentrados no tempo tambm facilitam o desenvolvimento do mercado secundrio, por meio da formao de vrtices mais lquidos na curva, evitando a excessiva fragmentao com baixos valores negociados em datas irregulares. Atualmente os ttulos pr-fixados vencem no primeiro dia dos meses de janeiro, abril, julho e outubro, datas coincidentes com as dos contratos de juros futuros, depsitos interfinanceiros (DI), da BM&F. Os ttulos indexados inflao contam com vencimentos concentrados no dia 15 dos meses de maio (anos mpares) ou agosto (anos pares). As LFTs corrigidas pela taxa SELIC vencem nos dias 7 dos meses de maro, junho, setembro e dezembro. Ainda que a padronizao e concentrao de vencimentos tragam vantagens associadas ao desenvolvimento do mercado secundrio de dvida pblica, por outro lado, podem aumentar o risco de refinanciamento relacionado a excessivos desembolsos do governo em uma data especfica. Isto exige maior sofisticao no gerenciamento de risco da dvida, requerendo ateno redobrada do gestor em trs direes principais: suavizao dos vencimentos mensais, conformao de reserva de liquidez em caixa confortvel para eventualmente lidar com pioras inesperadas nas condies de refinanciamento, e, como ser abordado mais frente, gerenciamento de passivos. Quanto aos instrumentos de financiamento no mercado externo, a estratgia do governo federal pode ser dividida em dois estgios, desde a concluso do acordo de renegociao da dvida externa fechado em 1994. No primeiro deles, predominante no intervalo 1994-1999, o objetivo primordial concentrou-se na diversificao das emisses em vrios mercados (dlares, ienes, euros...) com vista ao financiamento do dficit pblico e do dficit em transaes correntes do balano de pagamentos. A partir de 1999, a adoo de um regime macroeconmico baseado em meta de inflao, meta fiscal de supervit primrio e livre flutuao da taxa de cmbio contribuiu para a melhoria no balano de pagamentos brasileiro (gerao de supervits anuais59), o que permitiu a alterao da poltica de endividamento externo, explicitada pela primeira vez em 2006. Divulgada em agosto daquele ano, a estratgia para a dvida externa assumiu carter mais qualitativo, voltado para a construo de curvas de referncia externa, em dlares e em reais, e correo de distores na curva por meio, por exemplo, do resgate dos ttulos denominados bradies, produtos da renegociao da dvida externa, em 1994.
59. Os robustos supervits anuais do balano de pagamentos observados a partir de 2005 podem ser explicados pelo aumento dos investimentos, diretos e em carteira, e pelos saldos positivos da balana comercial, ambos como reflexo da acelerao do crescimento mundial entre 2003 e 2007.
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TABELA 6
Indicadores de balano de pagamentos e Dvida Pblica Federal externa

1995 Trans. correntes (saldo) Bal. comercial (saldo) Reservas internacionais Dvida Pb. Fed. Externa Trans. correntes (saldo) Bal. comercial (saldo) Reservas internacionais Dvida Pb. Fed. Externa -18.384 -3.466 51.840 84.923 2002 -7.637 13.121 37.823 269.753 1996 -23.502 -5.599 60.110 74.417 2003 4.177 24.794 49.296 26.053 1997 -30.452 -6.753 52.173 72.910 2004 11.679 33.641 52.935 203.943 1998 -33.416 -6.575 44.556 81.431 2005 13.985 44.703 53.799 177.474 1999 -25.335 -1.199 36.342 122.088 2006 13.643 46.457 85.839 143.455 2000 -24.225 -698 33.011 142.794 2007 1.551 40.032 180.334 108.884 2001 -23.215 2.651 35.866 169.384 2008 -28.192 24.836 193.783 132.512
Fontes: Bacen, sries temporais; para a Dvida Pblica Federal Externa e STN e BIRD (2009, anexo 4.4).
Ainda no que se refere ao mercado primrio de dvida pblica, estudos diversos sugerem que a realizao de emisses com base em mecanismos de mercado tais como leiles competitivos e ofertas por meio de sindicatos de bancos privados constitui a forma de lanamento de ttulos mais indicada ao seu desenvolvimento.60 No mercado domstico brasileiro predominam os leiles competitivos abertos a instituies financeiras cadastradas no Sistema Brasileiro de Liquidao e Custdia, uma cmara de compensao e liquidao gerenciada pelo Bacen. Em 31 de maro de 2009, das 6.330 instituies financeiras cadastradas no SELIC, 377 estavam aptas a participar dos leiles de ttulos pblicos federais promovidos pelo Tesouro, sendo 177 corretoras e distribuidoras, 175 bancos, 23 financeiras e 2 instituies de crdito imobilirio. No Brasil, os dealers,61 apesar de no possurem acesso exclusivo aos leiles tradicionais, contam com o direito de participarem de operaes especiais com o Tesouro, como os chamados leiles de segunda volta, nos quais cada dealer tem a opo de comprar determinada quantidade de ttulos pelo preo mdio apurado na primeira etapa.62 Alm dos leiles, duas outras formas de emisso respondem pela colocao primria de parcela reduzida de papis da DPMFi. O Tesouro Direto uma delas, e se baseia na venda direta de ttulos pblicos a pessoas fsicas pela internet. Alm de constituir uma forma de democratizar o acesso da populao ao mercado de dvida pblica a aplicao mnima corresponde a 20% do preo de um ttulo pblico, algo prximo a R$ 200,00 , o Tesouro Direto contribui para a criao, entre as pessoas fsicas, de uma cultura financeira e, adicionalmente, estimula a poupana de longo prazo no pas. Em dezembro de 2008 o estoque de ttulos em mos de pessoas fsicas negociados via
60. Conforme FMI e BIRD (2001b) e BIRD (2007). 61. Instituies financeiras ou agentes especialmente selecionados para a distribuio dos ttulos a instituies no credenciadas. Normalmente o nmero de dealers no ultrapassa 15 instituies. 62. A realizao do leilo de segunda volta se d aps a concluso da primeira etapa de um leilo competitivo e condicionada, para cada vencimento, venda integral dos lotes inicialmente ofertados.
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Tesouro Direto alcanou aproximadamente R$ 2,5 bilhes, o equivalente a 0,18% do estoque da DPF em mercado. A outra forma de colocao da DPMFi so as emisses diretas para atender a finalidades especificamente determinadas em lei, tais como: securitizao de dvidas, emisses para financiamento da reforma agrria, ttulos da dvida agrria e Programa de Financiamento s Exportaes (Proex). As emisses externas so normalmente realizadas com o apoio de sindicatos de bancos, denominados Dealer Managers (DMs), que assessoram a Repblica e atuam como subscritores responsveis pela intermediao entre o emissor e os investidores e posterior distribuio dos ttulos. No mercado internacional os lanamentos de ttulos do governo federal seguem o formato book building, o padro neste mercado. No processo de construo do livro de vendas de ttulos soberanos, diferentemente dos leiles, o emissor tem flexibilidade para definir a ordem dos compradores ou exclu-los. Desta forma, a busca de combinao tima entre investidores de longo prazo normalmente fundos de penso e seguradoras e provedores de liquidez (hedge funds, por exemplo) facilitada. Alm das emisses primrias de ttulos pblicos federais, a atuao do Tesouro Nacional no mercado de dvida envolve operaes de gerenciamento de passivos liability management (LM) nos mercados secundrios interno e externo. Frequentes em pases industrializados, tais operaes vm se tornando comuns em pases em desenvolvimento pari passu ao aprofundamento de seus mercados financeiros e maior expertise dos gestores de dvida. No Brasil, tanto no mercado domstico como no internacional, as operaes de trocas e de resgate antecipado duas principais modalidades de operaes de LM realizadas pelo Tesouro visam auxiliar a estratgia de financiamento por meio da troca de instrumentos de curto prazo por papis de mdio e longo prazos, acelerao da mudana da composio na direo desejada e reforo de pontos de referncia no mercado secundrio. A tabela 7 descreve e quantifica as operaes de LM realizadas pelo Tesouro no mercado de endividamento interno. No mercado externo as operaes de LM que foram realizadas pela Repblica ao longo das ltimas dcadas podem ser divididas em trs fases. O processo de reestruturao da dvida externa no mbito do Plano Brady, concludo em 1994, pode ser visto como a primeira delas, quando, basicamente, o endividamento externo brasileiro concentrado em grandes bancos privados e instituies multilaterais foi securitizado transformado em ttulos negociveis em mercados secundrios com desconto sobre os valores devidos (ganhos lquidos a valor presente). A segunda fase, de 2002 a 2006, consistiu na recompra antecipada e troca dos ttulos Brady que pagavam taxas de juros acima das obtidas pelo pas com as novas emisses soberanas do perodo por ttulos globais (em US$) com vencimento em 2011, 2018, 2024, 2027, 2030 e 2040.
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TABELA 7
Operaes de gerenciamento de passivos no mercado domstico

(Em milhes)
2004 1. Operaes de troca (total)1 1.1. O peraes de troca que afetam prazo mdio e composio LFT aceitas em leiles de NTN-B LFT aceitas em leiles de NTN-C 1.2. O peraes de troca que afetam somento prazo mdio Troca de LFT por LFT NTN-B aceitas em leiles de NTN-B NTN-C aceitas em leiles de NTN-B e NTN-C 2. Operaes de resgate antecipado2 LTN LFT NTN-B NTN-C Total (1 + 2) Total da DPMFi em mercado (%) 28.158 4.255 1.385 2.870 23.902 18.654 720 4.528 2004 19.324 13.578 3.961 675 1.110 47.481 5,9 2005 86.980 20.174 18.931 1.243 66.806 56.482 6.591 3.733 2005 40.674 33.733 3.573 2.106 1.262 127.654 13,0 2006 89.352 44.641 43.021 1.619 44.711 25.813 14.893 4.005 2006 26.793 19.935 238 6.552 68 116.145 10,6 2007 80.903 9.904 9.904 0 70.999 28.183 37.570 5.245 2007 23.318 22.563 0 756 0 104.221 8,5 2008 58.630 3.625 3.625 0 55.006 28.404 25.765 836 2008 12.515 11.462 0 1.054 0 71.145 5,6
Fonte: STN e BIRD (2009, parte 3, captulo 4). Notas: 1 Corresponde somente ao total de operaes de troca com efeitos sobre o prazo mdio e composio da DPMFi. 2 Realizadas com o objetivo de reduo do risco de refinanciamento e melhoria da liquidez do ttulo no mercado secundrio.
De 2006 em diante, eliminadas as distores na curva de rendimentos externa associadas aos bradies, o objetivo das operaes de LM passou a ser a reduo do risco de refinanciamento e a ampliao da eficincia da prpria curva. Sobressaem nesta fase as operaes de tender offer (oferta pblica de recompra ao longo de vrios pontos da curva), exchange offer (ofertas pblicas de troca de ttulos na parte longa da curva) e o Programa de Recompras. Destaque-se o impacto do Programa de Recompras, incluindo as operaes de resgate antecipado dos bradies, sobre o fluxo de juros a serem pagos at 2040: reduo estimada de US$ 13,8 bilhes em valores correntes.63
5.2 Evoluo recente da DPF
Entre 2002 e 2008, a Dvida Lquida do Setor Pblico Consolidado como proporo do PIB o indicador de endividamento mais utilizado nas anlises de solvncia do setor pblico no Brasil (ver item 2.2) apresentou tendncia notvel de reduo, em 12,5% do PIB (grfico 2). Se, por um lado, esta trajetria se relaciona administrao da DPF seu principal passivo , por outro lado, a razo DLSP/PIB responde a condicionantes macroeconmicos
63. Posio at dezembro de 2008.
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fora do controle dos administradores da dvida, mas que ressaltam a importncia da coordenao de polticas e a interdependncia entre variveis. A este respeito, cabe destacar: o acmulo de sucessivos supervits primrios pelo Setor Pblico Consolidado superiores a 3,0% do PIB ao ano, o que representa fortalecimento da capacidade de pagamento do governo; a reduo da taxa de juros bsica da economia e, por conseguinte, do custo do endividamento pblico; o crescimento real mdio do PIB de 4,1% ao ano entre 2003 e 2008 e a j mencionada elevao das reservas internacionais de US$ 37,8 bilhes em dezembro de 2002, para US$ 193,8 bilhes em dezembro de 2008.64
GRFICO 2
DLSP dezembro 2002 a dezembro 2008
Fonte: Bacen, sries temporais especiais, DLSP (composio).
GRFICO 3
Supervit primrio e taxa de juros dezembro 2002 a dezembro 2008
Fonte: Bacen, sries temporais.
64. A taxa SELIC, apresentada no grfico 3, a taxa acumulada no ms, anualizada; a taxa de variao do PIB real foi calculada com base na srie disponibilizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e as informaes sobre reservas internacionais constam da tabela 6.
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Quanto evoluo da DPF no perodo recente, pode-se afirmar que ela esteve em linha com as diretrizes planejadas pelos administradores, especialmente a reduo da exposio a cmbio e a taxa de juros (SELIC), o aumento das parcelas pr-fixada e indexada a preos e a diminuio do percentual vincendo em 12 meses (tabela 5). Viu-se tambm que o crescimento nominal do estoque, superior a 50%, no redundou em ampliao da relao DPF/PIB, ao contrrio, ao final de 2008 esta se encontrava abaixo do patamar alcanado em 2002.
GRFICO 4
DPF em mercado dezembro 2002 a dezembro 2008
Fonte: STN, Relatrio Mensal da DPF, vrios nmeros.
Alm do estabelecimento de objetivos e diretrizes gerais para a DPF, o processo de planejamento estratgico da dvida inclui, como discutido na seo 4, a construo de intervalos indicativos para indicadores selecionados da DPF no ano, tais como estoque, percentual vincendo em 12 meses, prazo mdio e composio. Divulgados ao incio de cada ano por meio do PAF, estes intervalos materializam os objetivos de curto prazo da gesto da dvida alm de servirem de referncia para os agentes econmicos que participam dos leiles do Tesouro e carregam ttulos pblicos em suas carteiras. Podemos observar, a seguir, a evoluo, ano a ano, dos principais indicadores da DPF em relao aos intervalos estabelecidos pelos PAFs o exerccio contempla o perodo 2003 a 2008 e inclui a reviso do PAF neste ltimo ano, anunciada em outubro.65
65. As fontes utilizadas para a comparao foram os diversos PAFs publicados no perodo e os Relatrios Mensais da Dvida. Os grficos foram elaborados pela Gerncia de Risco da STN/COGEP. A tabela 4 apresentada anteriormente traz as metas do PAF para 2009.
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Grosso modo, os resultados obtidos nos ltimos seis anos mostram apenas pequenos desvios dos indicadores da DPF em relao aos intervalos conformados nos diversos PAFs, com exceo do indicador de prazo mdio entre 2003 e 2005, o qual no se estendeu como planejado. O importante a salientar que tais desvios, em geral produzidos por condies de mercado no controlveis pelos gestores, no impediram ganhos concretos em termos de reduo do percentual vincendo em 12 meses e de composio nos ltimos anos.
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Parte III
Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para o planejamento
CAPTULO 12
A ATUAO DO ESTADO BRASILEIRO NO DOMNIO ECONMICO
1 INTRODUO
O papel do Estado no domnio econmico alvo de inmeros debates no Brasil. Adeptos de um Estado regulador ou mnimo costumam se enfrentar com os defensores de um Estado intervencionista ou desenvolvimentista. No entanto, uma anlise histrica da estrutura administrativa brasileira pode revelar alguns dados que permitem uma melhor compreenso de qual Estado se est tratando. O presente texto parte da constatao, que ser demonstrada a seguir, de que a Constituio democrtica de 1988 recebeu o Estado estruturado sob a ditadura militar (1964-1985), ou seja, o Estado reformado pelo Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), elaborado por Roberto Campos e Octavio Gouveia de Bulhes (1964-1967) (IANNI, 1991, p. 229-242/261-288). O PAEG, e as reformas a ele vinculadas, propiciou a atual configurao do sistema monetrio e financeiro, com a criao do Banco Central do Brasil (Bacen) Lei no 4.595 de 31de dezembro de 19641 do sistema tributrio nacional , Emenda Constitucional no 18 de 1o de dezembro de 1965 e do Cdigo Tributrio Nacional Lei no 5.172 de 25 de outubro de 1966 (OLIVEIRA, 1991, p. 43-90,1995, p. 15-30) e da atual estrutura administrativa, por meio da reforma implementada pelo Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, ainda hoje em vigor. Deste modo, a permanncia da estrutura administrativa reformada no regime militar, com as concepes de eficincia empresarial e de privilgio do setor privado j presentes cerca de 30 anos antes da chamada Reforma Gerencial dos anos 1990, um elemento-chave para a compreenso das possibilidades e limites da atuao do Estado brasileiro no domnio econmico.
2 AS TENTATIVAS DE REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA
A reforma de 1967 reestrutura o modelo administrativo brasileiro instaurado nos anos 1930, a partir da criao de rgos como o Conselho Federal de Servio Pblico Civil Art. 168 a 173 da Constituio de 1934 e Lei no 284, de 8 de outubro de 1936 , substitudo posteriormente pelo clebre Departamento Administrativo
1. A legislao sobre o Sistema Financeiro Nacional, boa parte ainda em vigor, foi quase toda aprovada durante o governo do Marechal Castello Branco, como a Lei no 4.380, de 21 de agosto de 1964 (Lei do Sistema Financeiro da Habitao), a j mencionada Lei no 4.595/1964 que cria o Banco Central e o Conselho Monetrio Nacional , a Lei no 4.728, de 14 de julho de 1965 (Lei do Mercado de Capitais) e o Decreto-Lei no 73, de 21 de novembro de 1966 que reestrutura todo o setor de seguros e resseguros do pas. Ver Vianna (1987, p. 91-110), Gouva (1994, p. 133-148) e Novelli (2001, p. 129-133).
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do Servio Pblico (DASP), estruturado a partir do Art. 67 da Carta de 19372 e do Decreto-Lei no 579, de 30 de julho de 1938. As reformas dos anos 1930 consolidaram a profissionalizao da administrao pblica, com a garantia do acesso a cargos pblicos por meio de concursos pblicos, estruturao de carreiras e de direitos e obrigaes dos servidores pblicos. Dotado de atribuies amplas, como definir, racionalizar e controlar o funcionalismo e a organizao da estrutura administrativa, o DASP chegou a ser o rgo responsvel pela elaborao do oramento federal (WAHRLICH, 1983, p. 236-255; DRAIBE, 1985, p. 84-86).3 O modelo de reforma administrativa que inspirou a criao do DASP foi o norte-americano, com base em autores como Willoughby, cuja obra Principles of Public Administration defendia a instituio de um rgo administrativo central o Bureau of General Administration. Este rgo deveria ser vinculado diretamente chefia do executivo, no sendo responsabilizado diretamente pela realizao das vrias tarefas da administrao pblica, mas por sua operacionalizao e controle. Para Willoughby e Wahrlich, a administrao pblica no poderia ser compreendida de forma fragmentada, mas como um nico sistema administrativo integrado (WILLOUGHBY, 1929, p. 52-58/81-103; WAHRLICH, 1983, p. 279-327). Entre 1950 e 1954, durante o segundo governo Vargas, a percepo da inadequao do aparelho estatal para o projeto industrializante do Estado tornou-se crescente e passou a figurar entre os grandes problemas estruturais do pas. O desaparelhamento do Estado frente s novas funes econmicas e sociais levou, inclusive, apresentao da proposta de uma reforma administrativa em que se previa a necessidade de criao de rgos de coordenao e planejamento Projeto de Lei no 3.563, de 31 de agosto de 1953 (VARGAS, 1969, p. 43-61). Enquanto as resistncias do Congresso Nacional sobre a reestruturao do Estado no eram e no seriam ultrapassadas, o governo Vargas buscou meios de implementar polticas de mbito nacional, como a instituio de comisses interministeriais Comisso Nacional de Poltica Agrria, Comisso de Desenvolvimento Industrial, Comisso Nacional de Bem-Estar etc. , alm da criao de novos rgos e novas empresas estatais, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
2. Art. 67: Haver junto Presidncia da Repblica, organizado por decreto do Presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes atribuies: a) o estudo pormenorizado das reparties, departamentos e estabelecimentos pblicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficincia, as modificaes a serem feitas na organizao dos servios pblicos, sua distribuio e agrupamento, dotaes oramentrias, condies e processos de trabalho, relaes de uns com os outros e com o pblico; b) organizar anualmente, de acordo com as instrues do Presidente da Repblica, a proposta oramentria a ser enviada por este Cmara dos Deputados; c) fiscalizar, por delegao do Presidente da Repblica e na conformidade das suas instrues, a execuo oramentria. 3. Aps a deposio de Getlio Vargas, em 29 de outubro de 1945, o DASP foi reestruturado pelo Decreto-Lei no 8.323A, de 7 de dezembro de 1945, que reduziu vrias de suas atribuies. Na poca, inclusive, houve quem defendesse a extino do DASP, ver Wahrlich (1983, p. 255-264) e Draibe (1985, p. 297-306). Para a defesa da manuteno do DASP aps a queda do Estado Novo, ver Bittencourt (1947, p. 361-375).
A Atuao do Estado Brasileiro no Domnio Econmico
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(CNPq), Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), o projeto da Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras), entre outros (DRAIBE, 1985, p. 213-236; LAFER, 2002, p. 81-83). Estes novos rgos, geralmente, eram ligados diretamente ao presidente da Repblica, o que acarretava um fenmeno denominado de congestionamento da Presidncia da Repblica, com o consequente esvaziamento poltico de parte dos ministrios (LAFER, 2002, p. 75-76; BENEVIDES, 1979, p. 203-204). Ao contrrio da criao das empresas estatais nos pases europeus, a estatizao no Brasil significar tambm a constituio da prpria atuao empresarial nos vrios setores da economia, internalizando o processo de industrializao. O Estado brasileiro ir, simultaneamente, concentrar recursos e constituir a base produtiva. Neste primeiro momento da construo do Estado industrial no Brasil, as questes referentes minerao, siderurgia e petrleo se tornaram questes de Estado, vinculando a explorao dos recursos minerais poltica nacional de industrializao. A criao das empresas estatais nestes setores, segundo Dain (1986), busca dar uma soluo conjunta implantao da base da indstria pesada e ao seu financiamento. O surgimento destas empresas estatais no se d sem acirrados debates polticos e, como no caso da Petrobras, aps uma forte mobilizao popular a seu favor, o que proporcionou a estas primeiras empresas grande legitimidade, inclusive permitindo a obteno de seus recursos iniciais a partir de mecanismos de poupana forada recursos da Previdncia Social, recursos provenientes da arrecadao de impostos setoriais etc. A importncia da iniciativa estatal no processo de industrializao brasileira, para Prado Jr. (1993), insubstituvel, embora o Estado no tenha assumido integralmente a responsabilidade de estruturar uma economia efetivamente nacional. A presena do Estado ir se materializar diante da incipincia do capital privado nacional e em contraposio ao controle estrangeiro sobre os recursos minerais (PRADO JR., 1993, p. 320-322; DAIN, 1986, p. 267-268/276-277/280281/283-285; DRAIBE, 1985, p. 125-128; SANTOS, 2006, p. 29-33). A sociedade de economia mista , em sua estruturao atual, um fenmeno do fim do sculo XIX e incio do sculo XX, que se intensificou, especialmente na Alemanha, durante a Primeira Guerra Mundial (1914-1918) (JELLINEK, 1931, p. 526-528).4 A Constituio alem de 1919 e a Constituio de Weimar, por sua vez, previu expressamente, em seu Art. 156, a possibilidade de socializao, nacionalizao ou participao estatal no setor empresarial (BRUNET, 1921, p. 298-318; ANSCHTZ, 1987, p. 725-729; FRIEDLAENDER, 1975, p. 322348; AMBROSIUS, 1984, p. 64-102).5 A viso tradicional, inspirada nos es4. Sobre as sociedades de guerra (Kriegsgesellschaften), criadas na Alemanha entre 1914 e 1918, ver Roth (1997, p. 103-156). 5. Para o debate em torno da constituio econmica durante o perodo da Repblica de Weimar (1918-1933), ver Bercovici (2004, p. 39-50).
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critos do industrial alemo Walter Rathenau, entendia a sociedade de economia mista (gemischtwirtschaftliche Unternehmung) como uma associao livre de capitais privados e fundos pblicos para a explorao de uma atividade econmica, um fenmeno econmico, que no pertenceria s instituies administrativas (FLEINER, 1933, p. 82-84; HUBER, 1953, p. 529-530; FORSTHOFF, 1966, p. 485; CHROT, 2007, p. 471-472).6 Esta concepo equivocada levou a uma srie de debates, como o protagonizado por Pinto, sobre a impossibilidade de conciliao dos interesses pblicos do Estado e privados dos demais acionistas privados, que almejam o lucro , que levaria substituio do modelo de sociedade de economia mista pelo da empresa pblica, cujo capital exclusivamente estatal.7 A doutrina publicista brasileira contempornea define as empresas estatais como entidades integrantes da administrao pblica indireta, dotadas de personalidade jurdica de direito privado, cuja criao autorizada por lei, como um instrumento de ao do Estado. Apesar de sua personalidade de direito privado, as empresas estatais esto submetidas a regras especiais decorrentes de sua natureza de integrante da administrao pblica. Estas regras especiais decorrem de sua criao autorizada por lei, cujo texto excepciona a legislao societria, comercial e civil aplicvel s empresas privadas. Na criao da sociedade de economia mista, autorizada pela via legislativa, o Estado age como poder pblico, no como acionista. A sua constituio s pode se dar sob a forma de sociedade annima ao contrrio da empresa pblica, que pode assumir qualquer forma societria prevista em lei e cujo capital exclusivamente pblico , devendo o controle acionrio majoritrio pertencer ao Estado, em qualquer de suas esferas governamentais, pois ela foi criada deliberadamente como um instrumento da ao estatal (FERREIRA, 1956, p.131-151; VENNCIO FILHO, 1968, p. 415-437; FRANCO SOBRINHO, 1983, p. 68-74; SOUZA, 1994, p. 273-276; MELLO, 2006, p. 175-178; GRAU, 2007, p. 111-119; DI PIETRO, 2007, p. 420-421). O governo de Juscelino Kubitschek levaria a estrutura estatal-administrativa de Getlio Vargas ao seu limite mximo, completando o processo de industrializao pesada, mas demonstrando o esgotamento das potencialidades do Estado estruturado aps a Revoluo de 1930. Por meio do Decreto no 39.855, de 24 de agosto de 1956, chegou a ser criada uma Comisso de Estudos e Projetos Administrativos (Cepa), para dar continuidade ao tema da reforma administrativa iniciado no segundo governo Vargas. No entanto, a chamada administrao paralela foi entendida como o meio mais eficaz para implementar a poltica desenvolvimentista do que a promoo de uma reforma administrativa global,
6. Para as dificuldades encontradas pela doutrina publicista brasileira com o conceito de empresa estatal, ver Venncio Filho (1968, p. 385-406). 7. Ver o clssico artigo de Pinto (1954, p. 43-57), O declnio das sociedades de economia mista e o advento das modernas empresas pblicas, ver tambm, Ferreira (1956, p. 151-153).
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tentada, sem sucesso, por Getlio Vargas. A criao da administrao paralela, com sua coordenao e planejamentos centralizados e informais, demonstrou as possibilidades e os limites da estrutura estatal brasileira. O governo Joo Goulart, ainda, criou o Ministrio Extraordinrio para a reforma administrativa, chefiado por Ernni do Amaral Peixoto, que chegou a elaborar um projeto de Lei Orgnica do Sistema Administrativo Federal Projeto de Lei no 1.482, de 19 de novembro de 1963 , mas esta questo foi solucionada de outro modo, pela via autoritria, aps o golpe militar de 1964 (LESSA, 1983, p. 99-117/140-142; LAFER, 2002, p. 83-112; BENEVIDES, 1979, p. 224-232; DRAIBE, 1985, p. 240-259).
2.1 A reforma administrativa de 1967
A reforma administrativa da ditadura militar foi elaborada a partir de uma comisso denominada Comisso Especial de Estudos de Reforma Administrativa (Comestra), criada pelo Decreto no 54.501, de 9 de outubro de 1964. Esta comisso era presidida pelo ministro do Planejamento, Roberto Campos.8 No entanto, a reforma administrativa proposta no seria debatida no Congresso Nacional, mas, com base nos poderes de exceo do Art. 9, 2o do Ato Institucional no 4, de 7 de dezembro de 1966, foi promulgada diretamente pelo Marechal Castello Branco, pelo Decreto-Lei no 200/1967. O discurso oficial do regime era o discurso da ortodoxia econmica. As prprias constituies outorgadas pelos militares, em 1967 e em 1969, chegaram, no por mera coincidncia, a incorporar o chamado princpio da subsidiariedade, cuja concepo entender o Estado como subsidirio da iniciativa privada. Este princpio originrio da legislao fascista (ASENJO, 1984, p. 92-93)9 de Benito Mussolini Carta del Lavoro de 1927 10 e de Francisco Franco Fuero del Trabajo de 193811 e Ley de Principios del Movimiento Nacional de 1958 ,12
8. Sobre os trabalhos da Comestra, ver Dias (1969, p. 1-30). O autor foi secretrio-executivo da Comestra, chefe de gabinete e secretrio-geral do Ministrio do Planejamento durante o perodo em que Roberto Campos exerceu as funes ministeriais no perodo 1964-1967. 9. Para a viso schmittiana sobre as relaes entre poltica e economia o Estado total , o Estado alemo de Weimar considerado um Estado fraco perante as foras econmicas, embora continuasse intervindo. Deste modo, Schmitt, no incio dos anos 1930, prope um Estado que garantisse o espao da iniciativa privada, com a reduo da atuao estatal na economia, integrando as atuaes individuais no real interesse pblico, ou, na sua consagrada expresso, um Estado forte em uma economia livre. Para um paralelo entre o atual discurso sobre tcnica, reforma do Estado e as propostas dos setores conservadores alemes prximos do fascismo na dcada de 1920 e incio da dcada de 1930, representados, entre outros, por Carl Schmitt, ver Bercovici (2004, p. 93-107). 10. Carta del Lavoro, IX: A interveno do Estado na produo econmica tem lugar apenas quando falte ou seja insuficiente a iniciativa privada, ou quando estejam em jogo interesses polticos do Estado. Tal interveno pode assumir a forma do controle, do encorajamento e da gesto direta. 11. Fuero del Trabajo, XI, 4: Em geral, o Estado no ser empresrio, seno quando falte a iniciativa privada ou o exijam os interesses superiores da nao (...) XI, 6: O Estado reconhece a iniciativa privada como fonte fecunda da vida econmica da nao. 12. Ley de Principios del Movimiento Nacional, X: Se reconhece o trabalho como origem da hierarquia, dever e honra dos espanhis, e a propriedade privada, em todos as suas formas, como direito condicionado a sua funo social. A iniciativa privada, fundamento da atividade econmica, dever ser estimulada, processada e, em determinadas circunstncias, suprida pela ao do Estado.
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e se encontra explcito em vrios dispositivos da Carta de 1967, outorgada pelo Marechal Castello Branco, por exemplo, nos seus Arts. 157, 8o 13 e Art. 163.14 As empresas estatais, para os formuladores do Decreto-Lei no 200/1967, deveriam ter condies de funcionamento e de operao idnticas s do setor privado. Alm disso, sua autonomia deveria ser garantida, pois elas seriam vinculadas, no subordinadas, aos ministrios, que s poderiam efetuar um controle de resultados (DIAS, 1969, p. 78-80). Esta concepo havia sido defendida, inclusive, pelo prprio Marechal Castello Branco, que afirmou em sua Mensagem ao Congresso Nacional, de 1965, que desejava, com a reforma administrativa, obter que o setor pblico possa operar com a eficincia da empresa privada (DIAS, 1969, p. 50; CAMPOS, 1994, p. 697). Como se explica a expanso das empresas estatais no ps 1964? Apesar do discurso oficial de restrio atuao estatal na esfera econmica de liberais insuspeitos como Octavio Gouveia de Bulhes, Roberto Campos, Antnio Delfim Netto e Mrio Henrique Simonsen, cerca de 60% das empresas estatais do Brasil foram criadas entre 1966 e 1976 (MARTINS, 1991, p. 60-62). O primeiro governo militar brasileiro, instalado logo aps o golpe de Estado de 1964, tem uma grande preocupao em conter o dficit pblico e combater a inflao. Para tanto, vai promover medidas que reformulam a captao de recursos e as transferncias intergovernamentais para as empresas estatais, alm de exigir uma poltica realista de preos. As reformas realizadas pelo PAEG visavam, fundamentalmente, recuperar a economia de mercado. Um dos objetivos explcitos do Decreto-Lei no 200/1967 foi, justamente, aumentar a eficincia do setor produtivo pblico por meio da descentralizao na execuo das atividades governamentais. As empresas estatais tiveram, assim, de adotar padres de atuao similares aos das empresas privadas; foram obrigadas a ser eficientes, e a buscar fontes alternativas de financiamento.
13. Art. 157, 8o: So facultados a interveno no domnio econmico e o monoplio de determinada indstria ou atividade, mediante lei da Unio, quando indispensvel por motivos de segurana nacional, ou para organizar setor que no possa ser desenvolvido com eficincia no regime de competio e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais, mantido com redao similar no Art. 163 da Carta de 1969: So facultados a interveno no domnio econmico e o monoplio de determinada indstria ou atividade, mediante lei federal, quando indispensvel por motivo de segurana nacional ou para organizar setor que no possa ser desenvolvido com eficcia no regime de competio e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais. 14. s emprsas privadas compete preferencialmente, com o estmulo e apoio do Estado, organizar e explorar as atividades econmicas. 1o Somente para suplementar a iniciativa privada, o Estado organizar e explorar diretamente atividade econmica. 2o Na explorao, pelo Estado, da atividade econmica, as emprsas pblicas, as autarquias e sociedades de economia mista reger-se-o pelas normas aplicveis s emprsas privadas, inclusive quanto ao direito do trabalho e das obrigaes. 3o A emprsa pblica que explorar atividade no monopolizada ficar sujeita ao mesmo regime tributrio aplicvel s emprsas privadas, mantido com redao similar no Art. 170 da Carta de 1969: s emprsas privadas compete, preferencialmente, com o estmulo e o apoio do Estado, organizar e explorar as atividades econmicas. 1o Apenas em carter suplementar da iniciativa privada o Estado organizar e explorar diretamente a atividade econmica. 2o Na explorao, pelo Estado, da atividade econmica, as emprsas pblicas e as sociedades de economia mista reger-se-o pelas normas aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto ao direito do trabalho e ao das obrigaes. 3o A emprsa pblica que explorar atividade no monopolizada ficar sujeita ao mesmo regime tributrio aplicvel s emprsas privadas.
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Dotadas de maior autonomia, as empresas estatais passaram a ser legalmente entendidas como empresas capitalistas privadas Art. 27, Pargrafo nico do Decreto-Lei no 200/1967.15 Deste modo, aplicando a racionalidade empresarial, muitas empresas estatais se expandiram para ramos de atuao diferenciados e de alta rentabilidade, alm de tambm passarem a recorrer ao endividamento externo. O Estado ampliou sua participao no setor de bens e servios, aumentando a quantidade de empresas estatais nos setores de energia, transportes, comunicaes, indstria de transformao petroqumica, fertilizantes etc. , financeiras e outros servios processamento de dados, comrcio exterior, equipamentos etc. A expanso das empresas estatais pode ser explicada tambm pelo arcabouo jurdico do Decreto-Lei no 200/1967. A descentralizao operacional prevista neste DecretoLei propiciou a oportunidade para a criao de vrias subsidirias das empresas estatais j existentes, formando-se holdings setoriais e expandindo, assim, a atuao das estatais. O Estado j vinha atuando na maior parte dos setores mencionados, mas expandiu sua atuao para manter a poltica de crescimento econmico acelerado. A autonomia das estatais como bem ressalta Martins, autonomia em relao ao governo, no em relao ao sistema econmico reforada, assim, com a capacidade de adquirir autofinanciamento e de contrair emprstimos no exterior. Quanto maior for essa capacidade, mais autnoma em relao ao governo a empresa estatal. Segundo Rezende, foi justamente esta eficincia a causa da maior amplitude da interveno direta do Estado na produo de bens e servios, contradizendo o discurso governamental oficial de limitao e reduo do papel do Estado na economia (SUZIGAN, 1976, p. 89-90/126; REZENDE, 1987, p. 216-218; MARTINS, 1991, p. 70-71/75-79). Mesmo com a retomada da expanso econmica, a partir de 1967, as restries de financiamento do BNDE para as empresas estatais so mantidas. A facilidade de obteno de crditos no exterior ser a nova estratgia de financiamento do setor produtivo estatal, que atua na vanguarda do processo de crescimento econmico. A maior ou menor dependncia de emprstimos externos ir depender da maior ou menor autonomia da empresa estatal, variando muito de caso a caso. O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) vai reforar a importncia das empresas estatais para a expanso econmica. O aumento dos investimentos estatais o financiamento estatal autnomo com empresas estatais endividadas no exterior visava manter o controle estatal sobre a explorao dos recursos minerais e garantir uma reserva de mercado ao capital privado nacional, beneficirio, em tese, do projeto de modernizao conservadora dos militares. O objetivo de monopolizao capitalista a favor do empresariado nacional, no entanto, no consegue se
15. Pargrafo nico: Assegurar-se- s emprsas pblicas e s sociedades de economia mista condies de funcionamento idnticas s do setor privado cabendo a essas entidades, sob a superviso ministerial, ajustar-se ao plano geral do Govrno.
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efetivar, gerando uma maior participao das empresas multinacionais na economia brasileira e os protestos contra a suposta estatizao da economia por parte do empresariado nacional (DAIN, 1986, p. 291-296; FIORI, 1995, p. 70-80).16 As empresas estatais, inclusive, passaram a especular nas bolsas de valores, incentivadas pelo governo, especialmente aps 1976, com a promulgao da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que reforma a legislao sobre mercado de capitais e cria a comisso de valores mobilirios (CVM), e da Lei no 6.404, de 17 de dezembro de 1976, a nova lei das sociedades annimas. No por acaso, seus papis respondem ainda pela maior parte das operaes realizadas na bolsa, refletindo a gesto empresarial que busca maximizar o lucro na empresa estatal, em vez da persecuo do interesse pblico (MARTINS, 1991, p. 71). O controle sobre as empresas estatais, apesar de formalmente previsto no Decreto-Lei no 200/1967, nunca foi realmente implementado. A superviso ministerial, prevista no Art. 26 deste Decreto-Lei, foi um fracasso, inclusive, devido maior importncia de muitas das empresas estatais em relao aos rgos encarregados de sua superviso. Deste modo, o controle interno acabou sendo limitado na esfera puramente burocrtica e s questes jurdico-formais (REZENDE, 1987, p. 224-226).17 A ltima tentativa de instituio de um controle interno sobre as empresas estatais deu-se com a criao, em 1979, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), que tentou substituir o modelo de 1967 por um controle centralizado de carter eminentemente oramentrio, o que, para Rezende, subverte o princpio da autonomia gerencial. A nfase de todo e qualquer controle administrativo passou para a responsabilizao do gasto pblico como causa da crise econmica (REZENDE, 1987, p. 228-232).18 Com a crise econmica dos anos 1970, que se prolongaria por dcadas no Brasil, a poltica de controle de gastos e centralizao oramentria, iniciada com a criao da SEST, seria mantida por todo o processo de redemocratizao e constitucionalizao do pas. A nova Repblica, entre vrias medidas, promove a criao da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em 1986, consolida o papel do Banco Central como autoridade monetria e a Constituio de 1988 consagra a centralizao da elaborao e controle oramentrios, visando uma maior participao do poder Legislativo e a maior transparncia dos gastos pblicos. A finalizao deste processo de centralizao monetria e oramentria se dar com a Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.19
16. Sobre o II PND, ver, ainda, Lessa (1998, p. 77-86) e, em sentido distinto, Castro e Souza (2004, p. 27-47). 17. Para a defesa do modelo da superviso ministerial, ver Dias (1969, p. 89-98). 18. Para a crtica do argumento de que as empresas estatais seriam as principais responsveis pelo dficit pblico brasileiro, ver Braga (1984, p. 194-206) e Sayad (2001, p. 248-250). 19. Sobre a criao da SEST no contexto de aumento do controle sobre o oramento pblico no Brasil, processo que se encerraria com a Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, ver Bercovici e Massonetto (2006, p. 60-64).
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A descentralizao administrativa promovida pelo Decreto-Lei no 200/1967 esvaziou o ncleo central do governo no qual ocorria o congestionamento da Presidncia da Repblica e fortaleceu os rgos da administrao indireta na implementao das polticas pblicas. Outro alvo da reforma foi o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), visto como excessivamente centralizador.20 A compensao desta perda de poder foi a criao de vrios rgos colegiados dotados de grandes atribuies e de poder normativo durante todo o regime militar, dos quais se destacam o Conselho Monetrio Nacional e o Conselho de Desenvolvimento Econmico (DIAS, 1969, p. 47/83-84; REZENDE, 1987, p. 232-233).21 Na viso de Martins, o Decreto-Lei no 200/1967 propiciou uma espcie de feudalizao do Estado. As vrias partes que o integram passaram a ter existncia prpria e autnoma, com interesses, inclusive, conflitantes entre si. Este processo teria sido acelerado com a introduo da lgica empresarial como prtica administrativa, que estaria em constante choque e contradio com os interesses coletivos (MARTINS, 1991, p. 80-82).
2.2 A permanncia da estrutura administrativa do regime militar sob a Constituio Democrtica de 1988
O Decreto-Lei no 200/1967, pioneiro na exigncia da gesto empresarial dos rgos administrativos, que ser ressuscitado por Bresser Pereira 30 anos depois,22 vai sobreviver ditadura militar e continuar em vigor sob a Constituio de 1988, apesar das vrias crticas ao seu contedo.23 O direito constitucional acompanhou as mudanas polticas, sociais e econmicas. As constituies liberais do sculo XIX tinham como fundamento a separao entre Estado e sociedade, sendo seu objetivo mximo a limitao do poder estatal (GRIMM, 1994, p. 403410). Com a consolidao do Estado intervencionista, as constituies do sculo XX incorporaram em seus textos o conflito existente entre as foras sociais, buscando abranger toda uma nova srie de direitos e matrias. No foi por acaso que, desde a clebre Constituio de Weimar, de 1919, passando pelas Constituies brasileiras de 1934 e 1946, todas estas constituies foram duramente criticadas por serem ideolgicas, programticas, compromissrias ou por no tomarem ne20. O DASP teve suas atribuies limitadas gesto do funcionalismo pblico civil Art. 115 do Decreto-Lei no 200/1967. 21. Sobre a poltica do Conselho Monetrio Nacional, especialmente durante o perodo do milagre econmico (1969-1974), ver Vianna (1987, p. 110-180). Para uma anlise do Conselho de Desenvolvimento Econmico, criado pela Lei no 6.036, de 1o de maio de 1974, estrutura administrativa importante da Presidncia do General Ernesto Geisel (1974-1979), ver Codato (1997, p. 32-33/42-43/89-102/123-127/135-143/220-224/227-228. 22. Sobre a chamada reforma gerencial, ver Pereira (2002, p. 109-126). Para a crtica da concepo neoliberal de reforma do Estado, que confunde a reestruturao do Estado com a mera diminuio de tamanho do setor pblico, ver especialmente Fiori (1995, p. 113-116). 23. Mello (2006, p. 144), por exemplo, chega a afirmar: No difcil perceber que o decreto-lei em exame, desde o seu ponto de partida, ressente-se tanto de impropriedades terminolgicas quanto de falhas em seus propsitos sistematizadores, levando a crer que foi elaborado por pessoas de formao jurdica nula ou muito escassa, como s ia ocorrer ao tempo da ditadura militar instalada a partir de 1964 e cujos ltimos suspiros encerrar-se-iam em 1986.
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nhuma deciso fundamental. Esta discusso se amplia quando as constituies tornam-se dirigentes, ou seja, passam a definir fins e objetivos para o Estado e a sociedade, inclusive determinando a realizao de vrias polticas pblicas. Uma das crticas mais comuns feitas concepo de constituio dirigente a do texto constitucional, por promover de tamanha forma o dirigismo estatal, que estaria pretendendo substituir o processo de deciso poltica. A constituio dirigente no estabelece uma linha nica de atuao para a poltica, reduzindo a direo poltica execuo dos preceitos constitucionais, ou seja, substitui a poltica. Pelo contrrio, ela procura, antes de mais nada, estabelecer um fundamento constitucional para a poltica. O programa constitucional no tolhe a liberdade do legislador ou a discricionariedade do governo, nem impede a renovao da direo poltica e a confrontao partidria. Essa atividade de definio de linhas de direo poltica tornou-se o cumprimento dos fins que uma repblica democrtica constitucional fixou em si mesma. Cabe ao governo selecionar e especificar sua atuao a partir dos fins constitucionais, indicando os meios ou instrumentos adequados para a sua realizao. Desta forma, a constituio dirigente no substitui a poltica, mas se torna a premissa material (CANOTILHO, 2001, p. 193-196/462-471).24 A Constituio de 1988 determina expressamente que toda empresa estatal est submetida s regras gerais da administrao pblica Art. 37 da Constituio , ao controle do Congresso Nacional Art. 49, inciso X, no caso das empresas estatais pertencentes Unio , do Tribunal de Contas da Unio (TCU) Art. 71, incisos II, III e IV da Constituio, tambm no caso das estatais da esfera federal e, no caso das estatais federais, da Controladoria-Geral da Unio (CGU) Arts. 17 a 20 da Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003. Alm disto, o oramento de investimentos das estatais federais deve estar previsto no Oramento Geral da Unio (OGU) Art. 165, 5o da Constituio de 1988. Estes dispositivos constitucionais so formas distintas de vinculao e conformao jurdica, constitucionalmente definidas, que vo alm do disposto no Art. 173, 1o, inciso II, que iguala o regime jurdico das empresas estatais prestadoras de atividade econmica em sentido estrito ao mesmo das empresas privadas em seus aspectos civil, comercial, trabalhista e tributrio.25 A natureza jurdica de direito privado um expediente tcnico que no derroga o direito administrativo, sob pena de inviabilizar a empresa estatal como instrumento de atuao do Estado (TCITO, 1997a, p. 691-698; GRAU, 1981, p. 101-111; MELLO, 2006,
24. Para o debate em torno da concepo de constituio dirigente e suas repercusses na teoria constitucional brasileira, ver Canotilho (2001, p. 12/14/18-24/27-30/69-71) e Bercovici (2003, p. 114-120). 25. Sobre a influncia da atividade prestada servio pblico ou atividade econmica em sentido estrito no regime jurdico das empresas estatais empresas pblicas e sociedades de economia mista, ver Mello (2006, p. 183-184), Grau (2007, p.140-146), Di Pietro (2007, p. 412-414), Fleiner (1933, p. 198-209) e Colson (2001, p. 330-332).
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p. 178-183/185-188; GRAU, 2007, p. 111-123/278-281; DI PIETRO, 2007, p. 416-418/421-428).26 Neste sentido, esclarece Mello:
O trao nuclear das empresas estatais, isto , das empresas pblicas e sociedades de economia mista, reside no fato de serem coadjuvantes de misteres estatais. Nada pode dissolver este signo insculpido em suas naturezas. Dita realidade jurdica representa o mais certeiro norte para a inteleco destas pessoas. Conseqentemente, a est o critrio retor para interpretao dos princpios jurdicos que lhes so obrigatoriamente aplicveis, pena de converter-se o acidental - suas personalidades de direito privado - em essencial, e o essencial - seu carter de sujeitos auxiliares do Estado - em acidental (2006, p. 179, grifo nosso).
O direito constitucional estabelece os parmetros do direito administrativo. incorreto aceitar acriticamente conceitos e princpios pr-constitucionais s por estarem consolidados na doutrina administrativista, como salienta Reigada (1999). A constituio obriga a reformulao, mesmo que parcial, de todas as categorias do direito administrativo (REIGADA, 1999, p. 87-98; OTERO, 2003, p. 147-148). Apesar disto, as relaes entre o direito constitucional e o direito administrativo so, ainda, difceis. Ao mesmo tempo em que as constituies do sculo XX incorporaram os conflitos sociais e econmicos e buscaram se remodelar conjuntamente com as mudanas estruturais sofridas pelo Estado, o direito administrativo continuou preso aos mesmos moldes liberais do sculo XIX, entendendo o Estado como um inimigo. Nestes termos, fundados na ciso do Estado e da sociedade mercado , a nica tarefa do direito administrativo a defesa do indivduo contra o Estado (GRAU, 2003b, p. 257-264). Assim, as formas clssicas do direito administrativo so, geralmente, insuficientes para as necessidades prestacionistas do Estado social (BADURA, 1966, p. 12-27; HESSE, 1999, p. 93-94). Estas dificuldades so mais graves quando se constata que a realizao dos programas constitucionais no depende dos operadores jurdicos, mas de inmeros outros fatores, aumentando a margem de manobra da administrao pblica. A constituio tambm depende da administrao pblica para ser concretizada. Este protagonismo poltico da administrao, como ressalta Otero (2003), est bem longe da tradio administrativista liberal. A necessidade de construo de um direito administrativo dinmico, a servio da concretizao dos direitos fundamentais e da constituio cada vez mais necessria (GRIMM, 1994, p. 434-437; OTERO, 2003, p. 148-151). Sob a Constituio de 1988, as empresas estatais esto subordinadas s finalidades do Estado, como o desenvolvimento Art. 3, inciso II. Neste sen26. Na doutrina estrangeira, sobre os regimes jurdicos das empresas estatais, em geral, e das sociedades de economia mista, em particular, ver Huber (1953, p. 530-532), Chenot (1965, p. 312-313), Forsthoff ( 1966, p. 478-483), Pttner (1969, p. 125-140/368-380), Farjat (1971, p. 189-198, especialmente p. 195-198), Giannini (1999, p. 163-166), Colson (2001, p. 297-301/328-330), Devolv (1998, p. 672-675/706-731) e Badura (2005, p. 145-164, especialmente p.146-147).
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tido, correta a afirmao de Otero, para quem o interesse pblico o fundamento, o limite e o critrio da iniciativa econmica pblica (OTERO, 1998, p. 122-131/199-217).27 A legitimao constitucional, no caso brasileiro, desta iniciativa econmica pblica, se d pelo cumprimento dos requisitos constitucionais e legais fixados para a sua atuao. Como ressalta Souza (1994, p. 278), a criao de uma empresa estatal, como uma sociedade de economia mista ou uma empresa pblica, j um ato de poltica econmica. Os objetivos das empresas estatais esto fixados por lei, no podendo furtar-se a estes objetivos. Devem cumpri-los, sob pena de desvio de finalidade. Para isto foram criadas e so mantidas pelo poder pblico. A sociedade de economia mista um instrumento de atuao do Estado, devendo estar acima, portanto, dos interesses privados. Embora se apliquem s sociedades de economia mista, as disposies da Lei das Sociedades Annimas (S/A) Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976 , esta tambm prescreve no seu Art. 238 que a finalidade da sociedade de economia mista atender ao interesse pblico, que motivou sua criao. A sociedade de economia mista est vinculada aos fins da lei que autoriza a sua instituio, que determina o seu objeto social e destina uma parcela do patrimnio pblico para aquele fim. No pode, portanto, a sociedade de economia mista, por sua prpria vontade, utilizar o patrimnio pblico para atender finalidade diversa da prevista em lei, (GRAU, 1971, p. 128-132; DI PIETRO, 2007, p. 417-418) 28 conforme expressa no Art. 237 da Lei das S/A. O objetivo essencial das empresas estatais no a obteno de lucro, mas a implementao de polticas pblicas. Segundo Comparato (1977), a legitimidade da ao do Estado como empresrio a iniciativa econmica pblica do Art. 173 da Constituio de 1988 a produo de bens e servios que no podem ser obtidos de forma eficiente e justa no regime da explorao econmica privada. No h nenhum sentido de o Estado procurar receitas por meio da explorao direta da atividade econmica (COMPARATO, 1977, p. 289/390-391; GRAU, 1994, p. 273-276).29 A esfera de atuao das empresas estatais a dos objetivos da poltica econmica, de estruturao de finalidades maiores, cuja instituio e funcionamento ultrapassam a racionalidade de um nico ator individual como a prpria sociedade ou seus acionistas. A finalidade de qualquer ente da administrao obter um resultado de interesse pblico, decorrente explcita ou implicitamente da lei. Isto quer dizer que a finalidade condio obrigatria de legalidade de qualquer atuao adminis27. Ver tambm Pttner (1969, p. 87-98), Colson (2001, p. 99-111) e Mello (2006, p. 178-183). 28. Ver tambm Ferreira (1956, p. 131-133/138-145) e Carvalhosa (1999, p. 351-353/367-368/374/376-378). 29. Ver tambm Carvalhosa (1999, p. 376-378/412-418) e Pttner (1969, p. 86-87/106-110).
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trativa, marcada, segundo Mello, pela ideia de funo. Quem define a finalidade da atuao dos rgos da administrao pblica o legislador, no as autoridades administrativas. Na possibilidade de se ver infringida, direta ou indiretamente, a finalidade legal, como o atendimento de um fim particular em detrimento do interesse pblico, ou, na feliz expresso de Tcito (1997b), a aplicao da competncia para fim estranho ao estabelecido em lei, estar ocorrendo desvio de finalidade ou desvio de poder.30 H, no desvio de finalidade, uma incompatibilidade objetiva, ainda que possa ser disfarada,31 entre a finalidade legal que deveria ser atendida e a inteno particular de finalidade do ato praticado pela autoridade administrativa. Aqui, portanto, trata-se, da clssica contraposio entre o interesse pblico e os interesses privados. Preservar e agir de acordo com o interesse pblico32 o dever fundamental da administrao pblica, da qual fazem parte as empresas estatais. O interesse pblico indisponvel por parte da administrao pblica, fundamentando o que Soares denomina de dever da boa administrao. O administrador pblico deve atuar e esta atuao deve ocorrer em uma determinada direo, expressa nas diretrizes e princpios constitucionais (SOARES, 1955, p. 179-205; MELLO, 2006, p. 62-63). Ainda nas palavras de Mello:
Quem exerce funo administrativa est adscrito a satisfazer interesses pblicos, ou seja, interesses de outrem: a coletividade. Por isso, o uso das prerrogativas da Administrao legtimo se, quando e na medida indispensvel ao atendimento dos interesses pblicos: vale dizer, do povo, porquanto nos Estados Democrticos o poder emana do povo e em seu proveito ter de ser exercido (2006, p. 60).
Mesmo os autores que recentemente vm defendendo a relativizao, ou mesmo o fim, da supremacia do interesse pblico sobre os interesses privados, (HBERLE, 2006, p.52-53/60-70/525-552; LEISNER, 2007, p. 110-113)33 concordam que dever do Estado e da administrao pblica a proteo aos direitos fundamentais e o respeito Constituio (HBERLE, 2006, p. 351-359; SARMENTO, 2005, p. 79-109; SCHIER, 2005, p. 217-242). No Estado democrtico de direito, como o institudo pela Constituio de 1988, a base do direito administrativo s pode ser o direito constitucional, que estabelece os seus
30. O excesso de poder (dtournement de pouvoir) uma criao jurisprudencial do Conselho de Estado francs no final do sculo XIX, sendo o desvio de poder ou desvio de finalidade uma de suas formas possveis de manifestao. No direito pblico brasileiro, a doutrina do desvio de finalidade foi introduzida a partir das consideraes de Fagundes (1979, p. 71-73), Leal (1960, p. 278-294) que, embora favorvel tese, buscou, corretamente, restringir a possibilidade de anlise judicial sobre o mrito e a discricionariedade dos atos administrativos, tentando evitar, assim, que o legislador fosse substitudo pelo juiz e Tcito (1997b, p. 39/52-53, 1997c, p. 74-75/89-92/101-103/157-158, 1997d, p. 162-168/178-180). Para o debate na doutrina brasileira recente, ver Mello (1996, p. 53-83, 2006, p. 377380/923-926) e Di Pietro (2007, p. 194-195/203/222/225). Para o caso das sociedades de economia mista, ver, ainda, Carvalhosa (1999, p. 417). 31. Fagundes (1979, p. 72) fala explicitamente em burla da inteno legal. 32. Sobre a supremacia do interesse pblico, ver Mello (2006, p. 58-75/85-88) e Di Pietro (2007, p. 59-62). 33. No Brasil, ver obra coletiva de Sarmento (2005).
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parmetros: o direito administrativo o direito constitucional concretizado (WERNER, 1971, p. 212-226).

2.3 A reforma do Estado dos anos 1990: mais do mesmo?
As tentativas de mudana no papel do Estado, visando manter as mesmas estruturas, levadas a cabo pelos governos conservadores eleitos a partir de 1989, muitas vezes optaram pelo caminho das reformas constitucionais, com o intuito deliberado de blindar as alteraes, impedindo uma efetiva mudana de poltica. Isto quando ditas reformas simplesmente no ocorreram margem, ou at contrariamente, do disposto no texto constitucional, como no caso do Plano Nacional de Desestatizao Lei no 8.031, de 12 de abril de 1990, posteriormente substituda pela Lei no 10.482, de 9 de setembro de 1997 , ou das leis que criaram as agncias reguladoras. A regulao da economia34 virou o tema da moda, com seus defensores se apressando em proclamar um novo direito pblico da economia, em sintonia com as reformas microeconmicas estruturadas a partir do Consenso de Washington;35 em contraposio ao velho direito econmico, responsvel pelo antiquado dirigismo da Constituio de 1988.36 Os objetivos da reforma gerencial, segundo um de seus formuladores, o ex-ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, so aumentar a eficincia e a efetividade dos rgos estatais, melhorar a qualidade das decises estratgicas do governo e voltar a administrao para o cidado-usurio ou cidado-cliente. A lgica da atuao da administrao pblica deixa de ser o controle de procedimentos ou de meios para ser pautada pelo controle de resultados, buscando a mxima eficincia possvel. Para tanto, um dos pontos-chave da reforma atribuir ao administrador pblico parte da autonomia de que goza o administrador privado, com a criao de rgos independentes as agncias da estrutura administrativa tradicional, formados por critrios tcnicos, no polticos (PEREIRA, 2002, p. 109-126).37
34. Vital Moreira se refere a trs conceitos de regulao: (a) em sentido amplo, toda forma de interveno do Estado na economia, independentemente dos seus instrumentos e fins; (b) num sentido menos abrangente, a interveno estadual na economia por outras formas que no a participao directa na atividade econmica, equivalendo portanto ao condicionamento, coordenao e disciplina da atividade econmica privada. (c) num sentido restrito, somente o condicionamento normativo da actividade econmica privada (por via de lei ou outro instrumento normativo) (MOREIRA, 1997, p. 35). No presente texto, o conceito de regulao abordado refere-se, principalmente, segunda acepo trazida por Moreira (1997), que confunde atividade regulatria com o estabelecimento e a implementao de regras para a atividade econmica destinadas a garantir o seu funcionamento equilibrado, de acordo com determinados objetivos pblicos. Em sentido prximo, ver Chang (1997, p. 703-704). Sobre os vrios significados da expresso regulao e seu uso equivocado, especialmente entre os autores brasileiros, no sentido de desregulao, ver Grau (2003a, p. 127-147) e Eisner (2000, p. 13-17/1-26). 35. Sobre as polticas de ajuste econmico propostas pelo Consenso de Washington, ver Williamson (1990, p. 7-17). Para um balano, nada crtico, da reforma do Estado na Amrica Latina da dcada de 1990, ver Lora (2007). 36. Sobre o direito econmico na perspectiva da Constituio de 1988, ver, especialmente, Grau (2007, p.77-79/168170/173-195/311-318/350-372) e Bercovici (2005a, p. 30-31/33-43). 37. Para as origens histricas e ideolgicas do modelo gerencialista, ver, ainda, Paula (2005, p. 41-51/53-79/ 117-133).
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A reforma gerencial, assim, vai inovar ao trazer o que j estava previsto na legislao brasileira desde 1967. Com a reforma do Estado, criaram-se duas reas distintas de atuao para o poder pblico: de um lado, a administrao pblica centralizada, que formula e planeja as polticas pblicas. De outro, os rgos reguladores as agncias , que regulam e fiscalizam a prestao dos servios pblicos. Uma das consequncias desta concepo a defesa de que a nica, ou a principal, tarefa do Estado o controle do funcionamento do mercado (PEREIRA, 2002, p. 110; MARQUES NETO, 2002, p. 201; LEISNER, 2007, p. 98-107). Isto contraria o prprio fundamento das polticas pblicas, que a necessidade de concretizao de direitos por meio de prestaes positivas do Estado, ou seja, por meio dos servios pblicos. Poltica pblica e servio pblico esto interligados, no podem ser separados, sob pena de serem esvaziados de seu significado.38 Este modelo de Estado que atua apenas no sentido de garantir a concorrncia e o livre jogo das foras de mercado, abstendo-se da maior parte das polticas pblicas de natureza econmica e social, ficou conhecido no debate europeu como Estado-garantidor (Gewhrleistungsstaat).39 Sintomtica do esprito da reforma do Estado, ainda, foi a substituio, no texto constitucional, dos beneficirios com os servios pblicos: a coletividade foi substituda pelo usurio. O titular do direito de reclamao pela prestao dos servios pblicos previsto no Art. 37, 3o da Constituio de 1988 foi alterado pela Emenda no 19, passando da populao em geral para o consumidor. O cidado, com a reforma gerencial, entendido apenas como cliente, como consumidor (PEREIRA, 2002, p. 109/111-112/ 115/118-119/121-122).40 O repasse de atividades estatais para a iniciativa privada visto por muitos autores como uma republicizao do Estado, partindo do pressuposto de que o pblico no , necessariamente, estatal (PEREIRA, 2002, p. 81-94; MARQUES NETO, 2002, 174-194).41 Esta viso est ligada chamada teoria da captura, que entende to ou mais perniciosas que as falhas de mercado (market failures), as falhas de governo (government failures) provenientes da cooptao do Estado e dos rgos reguladores para fins privados. No Brasil, esta ideia particularmente
38. Para uma reafirmao do conceito material de servio pblico, entendido como atividade indispensvel realizao e ao desenvolvimento da coeso e da interdependncia social em um determinado momento histrico, portanto, concepo adaptada s necessidades de um pas subdesenvolvido como o Brasil ver Grau (2001, p. 252-257/262-267) e Bercovici (2005b, p. 61-78). 39. Sobre o conceito e caractersticas do Estado-garantia (Gewhrleitungsstaat), ver Knauff (2004, p. 60-91) e Schuppert (2005, p. 11-52). 40. Para a crtica desta viso, ver Schier (2002, p. 153-154/215-217/231-237) e Chang (1997, p. 718-720). 41. Para a concepo de atividades pblicas no estatais atividades como escolas, universidades, hospitais, centros de desenvolvimento cientfico e tecnolgico etc. e das organizaes que poderiam gerir estas atividades chamadas de organizaes sociais (PEREIRA, 2002, 98-101/235-250).
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forte no discurso que buscou legitimar a privatizao das empresas estatais e a criao das agncias. As empresas estatais foram descritas como focos privilegiados de poder e a sua privatizao tornaria pblico o Estado, alm da criao de agncias reguladoras independentes, rgos tcnicos, neutros e livres da ingerncia poltica na sua conduo.42 A neutralidade e a tcnica tornaram-se, portanto, fortes argumentos dos defensores das reformas regulatrias, reduzindo o espao decisrio reservado poltica e buscando limitar as atividades estatais a um mnimo. Segundo Manetti (1994), o fenmeno dos poderes neutros como as agncias ocorre especialmente em momentos de crise da poltica, quando diminui a percepo da racionalidade da atuao dos poderes pblicos. Estes poderes neutros tm por caracterstica marcante o fato de no desenvolverem atividades produtivas, mas regularem e controlarem estas atividades. Na realidade, o que ocorre a independncia da tecnocracia de qualquer forma de controle, justificando isto por sua neutralidade ou imparcialidade. Um crculo restrito de tcnicos captura, assim, boa parte da estrutura administrativa. Os rgos pblicos institudos para assegurar a interveno do Estado na esfera econmica tm sua instrumentalidade negada, paradoxalmente, pelos seus prprios dirigentes. A pretenso do argumento da neutralidade a de orientar as escolhas coletivas a partir de clculos de utilidade que os indivduos fariam tendo em vista seus prprios interesses, como se no existissem valores sociais, fazendo prevalecer os interesses de mercado sobre a poltica democrtica (SCHLAICH, 1972, p. 104-112/218-264; MANETTI, 1994, p. 10-13/39-52/95-126/135156). Neste contexto, ganham inusitada importncia a famosa anlise custo-benefcio, ultimamente to em voga, ou a interpretao do princpio da eficincia, ou seja, a adequao entre meios e fins, exclusivamente como eficincia econmica, como se a racionalidade de atuao do Estado devesse ser a mesma que a dos agentes econmicos privados no mercado.43 A negao ou a crtica racionalidade da poltica, no entanto, no pode obscurecer o fato de que as decises dos tcnicos so to discutveis quanto as dos polticos. Como ressalta Manetti, para alm de suas competncias especficas, os pressupostos e valoraes de fundo destes tcnicos continuam subjetivas, embora possam estar formalmente de acordo com o meio ao qual os tcnicos esto vinculados. O rgo tcnico ou neutro , deste modo, um instrumento de representao de
42. Para a justificativa oficial ver Pereira (2002, p. 156-160). Sobre as market failures e as government failures ver Chang (1997, p.709-716/722-723), La Spina e Majone (2001, p. 15-17/117-126). Sobre o resgate da gesto tecnocrtica com a reforma gerencial, ver Paula (2005, p. 144-147). Moreira (1997, p. 34/37-39), ainda afirma que h uma relao inversa entre a atividade econmica do Estado e sua atividade regulatria: a reduo do papel do Estado normalmente implica no aumento da regulao. Sobre esse tema ver, ainda, Vogel (1998). 43. Um dos textos pioneiros sobre o princpio da eficincia, publicado ainda em 1971, de Leisner (1994, p. 53-99, 2007, p. 134-145). Para uma interpretao do princpio da eficincia de uma forma considerada mais adequada ao sistema constitucional de 1988 ver Bucci (2002, p. 177-188).
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grupos restritos de especialistas, cujo espao e importncia foram ampliados custa da esfera democrtica (MANETTI, 1994, p. 151-152/155-156).44 Como exemplo histrico paradigmtico, entendo ser conveniente relembrar que os argumentos da neutralidade e da tcnica foram tambm utilizados na dcada de 1930, na Alemanha, por autores conservadores, como o jurista Schmitt, para combater o regime republicano e democrtico, bem como os direitos sociais e econmicos previstos expressamente na Constituio alem de Weimar, de 1919. A alternativa defendida por Schmitt era a de um Estado forte em uma economia livre (ein starker Staat in einer freien Wirtschaft). O Estado deveria ser o necessrio, atuando no interesse coletivo e permitindo a autoorganizao e a autonomia econmicas, sem qualquer interferncia dos partidos polticos. O Estado pluralista deveria ser combatido com um processo de autonomizao e despolitizao (SCHMITT, 1996, p. 101-111, 1995b, p. 60-61).45 S um Estado forte poderia se retirar das esferas no estatais. O Estado neutro seria um Estado forte, pois separaria o Estado da economia e da sociedade civil. A neutralizao e despolitizao da economia que so processos polticos, pois s podem se originar da deciso poltica do Estado necessitariam de um Estado com liderana poltica, que s seria capaz de existir se possusse fundamentos plebiscitrios. Schmitt no se ope ao livre mercado, pelo contrrio, mas entende que este s poderia sobreviver sob a gide deste Estado forte (SCHMITT, 1985, p. 340-341, 1995b, p. 63-64, 1995a, p. 71/77/81; BENTIN, 1972, p. 99-101; CRISTI, 1998, p. 188-190).46 O Estado teria, para Schmitt, no entanto, um papel fundamental nos assuntos sociais e econmicos. A era do laissez-faire acabou, mas o Estado deveria, tambm, saber os limites de sua atuao. Schmitt quer uma interveno autoritria na economia, no a planificao, nem um projeto de emancipao social. Buscou reafirmar as condies de possibilidade de um comando poltico unitrio. A economia no uma esfera adequada para o Estado atuar, pois haveria o risco de incorpor-lo aos conflitos econmicos. A economia deveria ser liberal, privada e despolitizada. O poder econmico aliado ao Estado o obrigaria a respeitar limites na sua atuao na economia. A interveno do Estado seria uma ameaa sempre que impusesse obrigaes sociais. O planejamento poderia ser aceito, desde que a classe dominante concordasse com ele. O Estado deveria, assim, encorajar os agentes econmicos privados no sentido da coordenao econmica, reduzindo sua interveno direta na economia ao mnimo indispensvel. O contexto econmico do decisionismo de Schmitt
44. Para uma anlise clssica da utilizao do discurso da tcnica e da cincia como forma de legitimao de determinadas polticas, ver Habermas (1969). 45. Ver tambm Beaud (1997, p. 52-54/58-59). 46. Polanyi (2001, p. 231/241-242) destaca que o discurso propondo uma economia livre sob um governo forte foi cada vez mais comum para sustentar as polticas deflacionistas da dcada de 1930, bem como a proposta de separao das esferas poltica e econmica presente em vrios dos autores prximos ao fascismo.
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o de quem domina a economia e deve determinar o seu curso (SCHMITT, 1995b, p. 62-63; SCHEUERMAN; SCHMITT, 1999, p. 103-104/215-216). A oposio liberal entre Estado e indivduo, de acordo com Schmitt, no seria mais suficiente no que ele vai denominar de Estado total. No haveria mais sentido na contraposio entre o Estado e o agente econmico privado isolado. Seria necessrio, deste modo, um domnio econmico intermedirio, entre o Estado e o indivduo. Schmitt sugere, ento, a tripartio da esfera econmica, assegurando a esfera econmica do Estado em que haveria um genuno privilgio estatal de certas atividades, como os correios , a esfera econmica privada pura da livre iniciativa e dos empreendimentos individuais e uma esfera intermediria, uma esfera pblica no estatal (eine Sphre, die nichtstaatlich, aber ffentlich ist), em que predominaria a administrao econmica autnoma (SCHMITT, 1995a, p. 79-80). Como exemplos de administrao econmica autnoma, independente em relao ao Estado de partidos, Schmitt destacou o Reichsbank e a Reichsbahngesellschaft (Companhia das Estradas de Ferro). Para atender s exigncias das reparaes de guerra, o Reichsbank e a Reichsbahngesellschaft foram transformados em estruturas neutras, independentes, em oposio ao Estado pluralista de partidos. Estes rgos eram complexos, autnomos, diferenciados do resto do governo e da administrao pblica e dotados de amplas garantias contra a influncia dos partidos polticos. Em ambos os casos, os direitos de soberania poltica da Alemanha foram desmembrados e se constituiu um rgo autnomo que aparecia como independente e neutro frente ao Estado de partidos (SCHMITT, 1996, p. 106-107).47 O Estado total de Schmitt foi, assim, uma forma de descartar o liberalismo poltico, mas no o liberalismo econmico. O modelo econmico schmittiano buscava reforar o capital, liberando-o do Estado social. A deciso elaborada por Schmitt, segundo Ingeborg Maus, era uma deciso contra o status quo poltico-jurdico, mas a favor do status quo econmico. A despolitizao da economia e da sociedade, por meio do Estado total, buscava privilegiar os interesses econmicos dominantes contra a democracia pluralista, o Estado social e os direitos sociais garantidos na Constituio de Weimar (BENTIN, 1972, p. 116-119; MAUS, 1980, p. 126/152-155; SCHEUERMAN; SCHMITT, 1999, p. 101-102).48 Outro elemento crucial que menosprezado pelos adeptos da reforma re47.Ver, ainda, Schlaich (1972, p. 71-74). 48. Ver, tambm, a anlise de Polanyi, que destacou o papel do fascismo na revitalizao do sistema econmico capitalista com a extino da democracia (POLANYI, 2001, p. 243-245). Para as concepes de Carl Schmitt sobre a neutralizao da esfera econmica, o Estado total e sobre o papel do Estado no domnio econmico, ver Schlaich (1972, p. 7-11), Manetti (1994, p. 1-4) e Bercovici (2004, p. 93-107).
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gulatria dos anos 1990 a necessidade da interveno do Estado no domnio econmico no apenas para regular os mercados, mas tambm fundamentalmente para criar os mercados. A necessidade de criao de mercados ainda maior nos pases subdesenvolvidos, como o Brasil. Estas decises so tpicas de poltica econmica, envolvendo elementos polticos, culturais e sociais, no argumentos fundados em critrios de reduo economicista da eficincia ou da relao custo-benefcio (CHANG, 1997, p. 717-718). possvel concluir que a chamada reforma do Estado da dcada de 1990 no reformou, de fato, o Estado brasileiro. Afinal as agncias independentes, que, na realidade, no so independentes,49 foram simplesmente acrescidas estrutura administrativa brasileira; no modificaram a administrao pblica, ainda configurada pelo Decreto-Lei no 200/1967, apenas deram uma aura de modernidade ao tradicional patrimonialismo que caracteriza o Estado brasileiro. Leisner, por exemplo, enfatiza como ponto central das reformas do Estado dos anos 1990 o objetivo de, finalmente, conseguir a despolitizao do direito, retirando, assim, as decises jurdicas, polticas e econmicas das mos dos polticos, devolvendo-as aos cidados. Pode-se perceber, portanto, que a reforma regulatria consiste em uma nova forma de captura do fundo pblico, ou seja, a nova regulao nada mais do que um novo patrimonialismo, (MASSONETTO, 2003, p. 125136; LEISNER, 2007, p. 157-160)50 com o agravante de se promover a retirada de extensos setores da economia do debate pblico e democrtico no parlamento e do poder decisrio dos representantes eleitos do povo. As clebres palavras que Tancredi diz a Don Fabrizio no incio do romance O gattopardo, de Lampedusa, parecem ter sido elaboradas para descrever a situao brasileira com a reforma do Estado da dcada de 1990: Se queremos que tudo continue como est, preciso que tudo mude (DI LAMPEDUSA, 2000, p. 57).51
As concepes gerencialistas da dcada de 1990 continuam, ainda, prevalecendo em uma srie de novas medidas para reestruturar a mquina administrativa. A criao de fundaes estatais de direito privado Projeto de Lei Complementar no 92/2007 um exemplo. A justificativa a gesto dos servios pblicos de sade de forma mais eficiente. Esta proposta demonstra, mais uma vez, a tentativa reiterada de criao de estruturas que visam burlar os princpios do regime jurdico de direito administrativo, especialmente os relativos ao controle
49. Sobre o paradoxo independent agencies are not independent, ver Sunstein (1999, p. 285-286/293-294). Para outras crticas ao modelo de agncias implementado no Brasil, ver Grau (2002, p. 25-28). 50. Para outras crticas ao modelo gerencialista, ver especialmente Paula (2005, p. 81-101/133-151). 51. Gabriel Palma tambm denomina estas reformas peridicas que as oligarquias latino-americanas promovem para reforar sua dominao poltica e econmica, bem como a associao subordinada de seus pases ao mercado internacional, como the politics and economics of the Gattopardo (PALMA, 2006, p. 148).
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da atuao destes novos rgos. O que se costuma esquecer o fato de que, dependendo do servio prestado, o regime jurdico de direito privado torna-se constitucionalmente invivel. No caso dos servios pblicos de assistncia sade e aos servios pblicos propriamente ditos Art. 198 e 199 da Constituio de 1988 , no h possibilidade de utilizao do regime jurdico de direito privado (WEICHERT, 2009, p. 81-97). Outro exemplo da persistncia do modelo da dcada de 1990 a proposta de elaborao de uma lei orgnica da administrao pblica federal, que substituiria, finalmente, o Decreto-Lei no 200/1967. O texto elaborado por uma comisso de especialistas no apenas manteve a estrutura consagrada no Decreto-Lei no 200/1967, que, inclusive, s seria revogado parcialmente, como limitou-se a inovar na incorporao de estruturas e conceitos elaborados pela reforma gerencial. Por exemplo, as chamadas autarquias de regime especial, entes que no so previstos constitucionalmente no Brasil, foram introduzidas na proposta como forma de garantir a perpetuao do modelo questionvel das agncias Art. 14 do anteprojeto. Tambm se prope a incorporao administrao pblica brasileira dos entes privados que exercem funo administrativa criados pela reforma gerencial, como organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de interesse pblico, fundaes de apoio, entre outros, sob a denominao geral de entidades de colaborao Arts. 73 a 82 do anteprojeto , alm da fundao estatal de direito privado Arts. 19 e 20 do anteprojeto. Foi previsto, ainda, um contrato de autonomia, que regulamentaria o Art. 37, 8o da Constituio introduzido pela Emenda Constitucional no 19, de 1998, a emenda da reforma administrativa , passvel de ser institudo pelos rgos da administrao direta e indireta Arts. 27 a 33 do anteprojeto , com previso de clusulas de desempenho, metas e obrigaes. Em relao s propostas de reestruturao das finanas pblicas, com a elaborao de uma nova lei geral de finanas pblicas que substitusse a ainda vigente Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, o quadro no muito distinto. O fundamento desta necessria atualizao legislativa no est na concretizao da Constituio de 1988 e de sua estrutura de financiamento pblico, mas em tentativas de instituir, inclusive pela via da emenda constitucional, o chamado dficit nominal zero, excluindo, na realidade, o oramento de deliberao pblica,52 garantindo metas de poltica monetria muitas vezes impostas de fora e em favor de interesses econmicos privados, que desejam uma garantia sem risco
52. Esta tentativa de excluso do oramento e das finanas pblicas do debate democrtico no , obviamente, exclusividade brasileira. Pode-se destacar como exemplos deste modelo as metas fiscais rgidas de controle do dficit pblico impostas na Unio Europeia pelo Tratado de Maastricht, de 1992, bem como as leis norte-americanas de 1985 (Gramm-Rudman-Hollings), 1990 (Budget Enforcement Act) e 1997 (Balanced Budget Act), que, curiosamente, exigem o oramento equilibrado na elaborao da pea oramentria, mas no na sua execuo. Houve, ainda, uma proposta de constitucionalizao do equilbrio oramentrio, que foi derrotada por poucos votos no Senado norte-americano. Ver Nunes (2003, p. 315-354), Wildavsky e Caiden (2004, p. 103-122).
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para seus investimentos ou para sua especulao financeira. A implementao da ordem econmica e da ordem social da Constituio de 1988 ficam restritas, assim, s sobras oramentrias e financeiras do Estado. Configurar-se-ia, ento, a imposio, pela via da reforma constitucional e da legislao infraconstitucional, das polticas ortodoxas de ajuste fiscal, e, curiosamente, no houve qualquer manifestao de que se pretendia amarrar os futuros governos a uma nica poltica possvel, sem qualquer alternativa. Ou seja, a constituio dirigente das polticas pblicas e dos direitos sociais, como o texto original da Constituio de 1988, entendida como prejudicial aos interesses do pas, causadora ltima das crises econmicas, do dficit pblico e da ingovernabilidade. A constituio dirigente invertida, isto , a constituio dirigente das polticas neoliberais de ajuste fiscal vista como algo positivo para a credibilidade e a confiana do pas junto ao sistema financeiro internacional.53 Apesar do discurso que buscou legitimar a reforma do Estado como diminuio do aparato estatal, a presena estatal na economia vem sendo cada vez mais exigida novamente54 e as empresas estatais so os instrumentos privilegiados desta atuao. A diferena ser, talvez, uma forma de sociedade de economia mista que no mais autorizada por lei, ou fruto da nacionalizao ou encampao,55 mas que se constitui de fato, por controle acionrio, em um instrumento da poltica econmica estatal, por exemplo, os recentes aumentos da participao acionria do Estado ou de seus rgos, como as empresas estatais, em diversas companhias brasileiras em setores estratgicos, como minerao, petroqumica etc. Estes episdios trazem a necessidade de repensar as bases e estrutura do Estado brasileiro, sem deixar de levar em considerao a questo colocada na atualidade sobre a prevalncia das instituies democrticas sobre o mercado e o da independncia poltica do Estado em relao ao poder econmico privado, ou seja, a da necessidade de o Estado ser dotado de uma slida base de poder econmico prprio.56 A instituio de um controle pblico sobre o Estado continua, portanto, pendente. Como salientou Snia Draibe, ainda no se conseguiu adotar solues eficazes e legtimas para impedir ou cercear o arbtrio e a irresponsabilidade da atuao do Estado, bem como sua corporativizao e privatizao. Para tanto, deve ser superado o iderio de controle liberal, ou seja, no basta simplesmente alargar as instituies de controle liberais tradicionais, desprezando-se o controle pblico e democrtico pelos cidados. O desafio continua sendo
53. Para uma anlise mais detida sobre este tema, ver Bercovici e Massonetto (2006, p. 69-75). 54. Sobre a recente crise financeira de 2008 e seus impactos nas estruturas do Estado e de sua atuao na esfera econmica, ver Galbraith (2008). 55. Sobre este tema, ver o clssico Katzarov (1960, p. 42-72/216-223/235-311). 56. A literatura nacional omissa a este respeito. A exceo fica a cargo da tese, hoje clssica, de Barros (1953).
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encontrar um modo de submeter a critrios sociais e democrticos a atuao, ou omisso, do Estado, por meio de um controle poltico (DRAIBE, 1985, p. 364-381).57 A questo do controle democrtico da interveno econmica e social do Estado continua, ainda, sem uma soluo definitiva sob a democrtica Constituio de 1988.
57. Para a defesa de um modelo societal de administrao pblica, com maior participao e deliberao populares, ver Paula (2005, p. 153-172).
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CAPTULO 13
O ESTADO E AS EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS no brasil
1 INTRODUO
De uma forma ou de outra, diversas economias e modelos econmicos utilizam-se ou utilizaram-se de empresas estatais na relao do Estado com a economia. Seja em tecnologia, em produo ou em servios, at mesmo os regimes mais liberais desenvolveram configuraes empresariais estatais para intervir, fomentar ou regular segmentos de mercado ou da economia como um todo. Esta constatao, contudo, no nega a polmica envolvida neste mecanismo. Em vrios momentos histricos e da teoria econmica, a interveno do Estado na economia foi e aceita; apenas so discutidos os graus dessa atuao. Neste contexto, entender as formas como o Estado brasileiro relaciona-se com suas empresas estatais pode ajudar na qualificao da referida polmica histrica e conceitual. Desde o sculo XX, parte significativa do desenvolvimento econmico brasileiro se deveu ao papel desempenhado pelas empresas estatais, sendo que estas, at os dias atuais, vm sendo mecanismos teis ao Estado brasileiro, passando pela formao da indstria de base brasileira, se inserindo no desenvolvimento do perodo Juscelino Kubitschek (JK), puxando as altas taxas de crescimento e endividamento do perodo do milagre, sendo tambm utilizadas para auxiliar, via poltica tarifria, o controle da inflao dos anos 1980 ou ainda favorecendo o ajuste fiscal dos anos 1990 por meio de privatizaes e da contribuio na gerao de supervits primrios, com clara repercusso no desaparelhamento destas, refletido na queda dos investimentos estatais durante o perodo. Adicionalmente, ressaltado tambm o renascimento das empresas estatais, com sua maior participao nos montantes dos investimentos realizados e tambm em porcentagem do produto interno bruto (PIB) e no enfrentamento da atual crise econmica. Como bem asseverado por Gobetti (2008), o papel recentemente desempenhado pelas estatais no cenrio econmico no exatamente o mesmo da dcada de 1970. Alm da flagrante reduo em seu nmero ocorrida, sobretudo, na dcada de 1990 , tem havido tambm expressivo avano no que concerne implantao de novas rotinas administrativas e empresariais, bem como quando da absoro de modernas prticas de governana provenientes de empresas de capital aberto.
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nesse contexto que o presente captulo se prope a descrever as atividades do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais Federais (DEST), um dos principais rgos de relacionamento do Estado brasileiro com as suas empresas. Para isso, aborda-se primeiramente uma breve evoluo histrica das estatais federais e do departamento e suas atribuies; em seguida apresentam-se alguns nmeros e caractersticas do universo destas empresas e, antes das consideraes finais, expem-se dados sobre o investimento e o papel das estatais frente atual crise econmica.
2 CONTEXTO HISTRICO DAS ESTATAIS FEDERAIS E O PAPEL DO DEST
A gnese das empresas estatais brasileiras antiga, como podemos rememorar pela criao do Banco do Brasil (1808), da Caixa Econmica (1861) e da estrada de ferro Dom Pedro II estatizada em 1865; depois da proclamao da Repblica foi renomeada como Central do Brasil , marcos histricos datados ainda do sculo XIX. O papel das estatais como promotoras do desenvolvimento, no entanto, bem mais recente e se efetivou de forma intrinsecamente relacionada necessidade de industrializao posta na dcada de 1940, como prioridade do governo central brasileiro.1 Frente rgida burocracia da administrao direta e o incipiente setor privado nacional, as empresas estatais surgiram como uma soluo para a dificuldade de importao de bens e matrias-primas, especialmente por trs de suas caractersticas: agilidade administrativa, autonomia financeira e flexibilidade na gesto de pessoal (BAER, 1995). Nos anos seguintes, o Brasil adotou uma poltica fortemente desenvolvimentista, em que inicialmente se destaca o segundo governo de Getlio Vargas, no mbito do qual so criados o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) (1952) e a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) (1953). Com Juscelino Kubitschek no poder, o pas experimentou um perodo de rpido crescimento econmico, moldado pelo Plano de Metas, que teve como maior expresso a construo de Braslia e a implementao de uma administrao paralela, destinada a dar maior celeridade s atividades pblicas. Por outro lado, a criao de empresas no teve papel relevante durante os governos Jnio Quadros e Joo Goulart, marcados por grande instabilidade poltica, mas voltou com grande intensidade durante o regime militar.
1. So dessa poca a Companhia Siderrgica Nacional (CSN) (1941), a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) (1942) e a Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (CHESF) (1945).
O Estado e as Empresas Estatais Federais no Brasil
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Nesse perodo, as empresas estatais desempenharam um papel importante para o Brasil atingir um crescimento econmico recorde no incio da dcada de 1970, que ficou marcado na histria como o perodo do milagre brasileiro.2 O governo autoritrio, mediante o Decreto-Lei no 200, de 1967, procurou em verdade substituir a administrao pblica burocrtica por uma administrao para o desenvolvimento inegavelmente similar ao que JK j havia tentado fazer , em que se preconizava a distino clara entre a administrao direta e a indireta, garantindo ao segundo grupo uma autonomia de gesto muito maior do que possua anteriormente, assim como promoveu o fortalecimento e a flexibilizao do sistema de mrito e agilizou o sistema de compras estatal (Bresser-Pereira, 2001). Em paralelo a esse elevado grau de autonomia as estatais eram responsveis naquele momento pela proposio e pelo estabelecimento de seus prprios sistemas de previdncia e remunerao, bem como por expressivos investimentos em infraestrutura em parceria com a iniciativa privada , passa a existir, em meados da dcada de 1970, tambm uma rpida e desordenada ampliao no nmero de empresas estatais, acompanhada de um enfraquecimento relativo da administrao direta, incapaz em suas funes supervisoras, de controle e gerenciamento, dada a hipertrofia de sua congnere indireta. A estes fatores de instabilidade, somou-se o fim do ciclo vigoroso de crescimento econmico marcado pela segunda crise do petrleo e pela questo do endividamento justificando, assim, a criao de um rgo central capaz de coordenar e monitorar a atuao dessas empresas estatais, de forma a garantir a qualidade dos seus investimentos e a convergncia com as diretrizes polticas, econmicas e sociais firmadas pelo governo federal. nesse contexto que surge a Secretaria de Controle de Empresas Estatais (SEST), criada por meio do Decreto no 84.128, de 29 de outubro de 1979, como rgo central do subsistema de controle de recursos e dispndios de empresas estatais, no mbito do Sistema de Planejamento Federal. Para tanto, a SEST foi criada na estrutura da Presidncia da Repblica, vinculada Secretaria de Planejamento (Seplan), que tinha status de ministrio.
2. A criao de empresas se deu em um ritmo acelerado, com destaque para Empresa Brasileira de Areonutica S/A (Embraer) e Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) (1969), Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) (1970), Telecomunicaes Brasileiras S/A (Telebrs), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) (1972), Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (CODEVASF) e Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV) (1974), Radiobrs, Indstria de Material Blico do Brasil (Imbel), Nuclebrs Equipamentos Pesados S/A (NUCLEP) e Eletrobras Termonuclear S/A (Eletronuclear) (1975), entre outras.
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Durante todo o governo Figueiredo, a SEST experimentou um perodo de relativa estabilidade, sendo chefiada por um nico secretrio, o economista Nelson Mortada. Apesar de uma transio coordenada para o regime democrtico, o governo Sarney foi marcado por fortes instabilidades econmicas e, ainda que de forma incipiente, onde surgem as primeiras iniciativas para privatizao de empresas estatais. Em 1987, a SEST foi transferida da Presidncia da Repblica para o Ministrio da Fazenda (MF), por meio do Decreto no 94.159, de 31 de maro de 1987. Em 1988, em razo de negociaes em torno da promulgao da Constituio Federal, a SEST voltou a integrar a estrutura da Presidncia da Repblica, conforme Decreto no 96.902, de 3 de outubro de 1988. Com nova denominao Secretaria de Oramento e Controle de Empresas Estatais , estava vinculada novamente Seplan, que tambm tinha nova denominao Secretaria de Planejamento e Coordenao. Com o incio do governo Collor, em 1990, as privatizaes integram a agenda de governo, formalizadas pela Lei no 8.031, de 12 de abril de 1990, que criou o Programa Nacional de Desestatizao (PND). Com o lanamento do PND, foi decretada a extino da Seplan, e suas atribuies foram assumidas pela Secretaria Nacional de Planejamento, na estrutura do recm-criado Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento, nos termos da Lei no 8.028, tambm do dia 12 de abril de 1990. O acompanhamento das empresas estatais foi atribudo ao Departamento de Oramentos da Unio, pertencente Secretaria Nacional de Planejamento, conforme disposto no Decreto no 80, de 5 de abril de 1991. Na estrutura do Departamento de Oramentos, foi criada a Coordenao de Controle de Empresas Estatais (CEST), que recepcionou grande parte da equipe tcnica da extinta SEST. Com o impeachment do presidente Fernando Collor e o incio do governo Itamar Franco, a Seplan foi recriada na estrutura da Presidncia da Repblica por meio da Lei no 8.490, de 19 de novembro de 1992, novamente com status de ministrio, denominada Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao. Com isso, a coordenao das empresas estatais foi atribuda Secretaria de Planejamento e Avaliao, vinculada Seplan. As privatizaes, contudo, seguiram na agenda de governo. So dessa poca as privatizaes da Companhia Siderrgica Nacional (CSN) (1993) e da Empresa Brasileira de Aeronutica S/A (Embraer) (1994). Uma estrutura exclusiva para monitoramento e coordenao das empresas estatais voltou a surgir com a recriao da SEST, por meio da Medida Provisria no 480, de 27 de abril de 1994, denominada ento como Secretaria de Coordenao e Controle das Empresas Estatais, vinculada Seplan.
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Com a reforma do Estado, implementada pelo governo Fernando Henrique Cardoso,3 a Seplan foi transformada em Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO), conforme Medida Provisria no 813, de 1o de janeiro de 1995 convertida na Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998 , mas manteve a maior parte de suas atribuies e estrutura, preservando a SEST. Em 1999, o MPO transformado em Ministrio do Oramento e Gesto (MOG), por meio da Medida Provisria no 1.795, de 1o de janeiro de 1999. Na mesma data, a SEST transformada em Departamento de Coordenao e Controle das Empresas Estatais (DEST), por fora do Decreto no 2.923, passando a ser vinculado Secretaria Executiva do MOG.4 No governo Lula, o DEST comea a ser demandado em relao eficincia e ao fortalecimento de empresas pblicas, sendo tambm desse momento histrico a criao de trs empresas: a Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs) em 2004, a Empresa Brasil de Comunicao (EBC), da juno da Radiobrs e da Fundao Roquete Pinto em 2007 e o Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada (CEITEC) em 2008. Nesse sentido, e em consonncia com o amadurecimento das instituies de mercado, o DEST tem ampliado a sua atuao para alm do mero controle das receitas e dos dispndios das empresas estatais, passando tambm qualidade de indutor de boas prticas de gesto e governana corporativa5 no mbito do setor pblico empresarial e de articulador destas empresas, integrando iniciativas e polticas pblicas. Como reflexo dessa ampliao de atuao, em 2009, por meio do Decreto no 6.929, de 6 de agosto de 2009 posteriormente revogado pelo Decreto no 7.063, de 13 de janeiro de 2010 , foi alterada a denominao do DEST para Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais, o qual detm a qualificao de rgo de assistncia direta e imediata ao ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto, subordinado Secretaria Executiva do referido ministrio, incumbido de exercer as competncias contidas no Art. 6o do Anexo I do decreto citado, reproduzidas integralmente no anexo 1 deste captulo.
3. Ocorre neste perodo tambm o aprofundamento do PND, visto agora claramente como uma poltica de governo, com destaque para as privatizaes da CVRD (1997), da Telebrs (1998) e da Rede Ferroviria Federal Sociedade Annima (RFFSA) (1999). 4. Nesse mesmo ano, o MOG transformado em Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) pela Medida Provisria no 1.911-8, de 30 de julho de 1999, mantendo essa denominao at os dias de hoje. 5. Pode ser entendida, de acordo com o Decreto no 6.021, de 22 de janeiro de 2007, como o conjunto de prticas de gesto, envolvendo, entre outros, os relacionamentos entre acionistas ou quotistas, conselhos de administrao e fiscal, ou rgos com funes equivalentes, diretoria e auditoria independente, com a finalidade de otimizar o desempenho da empresa e proteger os direitos de todas as partes interessadas, com transparncia e equidade, com vista a maximizar os resultados econmico-sociais da atuao das empresas estatais federais.
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A partir dessas atribuies, consoantes com os objetivos de curto, mdio e longo prazos traados pelo governo federal, o DEST se subdivide administrativamente em seis coordenadorias-gerais a fim de bem exercer suas atividades, sendo elas: 1. Coordenao-Geral de Gesto Corporativa das Estatais: envolvida com os objetivos de promoo de boas prticas de gesto e governana corporativa, busca estimular uma melhor relao entre conselheiros, acionistas, diretoria etc., preservando-se com isso os haveres da Unio e gerando controle social e transparncia para os contribuintes que em ltima anlise os financiaram. 2. Coordenao-Geral de Poltica Salarial e Benefcios: zela pelo acompanhamento, pela articulao e pela integrao das polticas salariais das empresas estatais, inclusive no que se relaciona a benefcios e vantagens concedidos. Trata das negociaes de acordos ou convenes coletivas de trabalho, propondo diretrizes e parmetros de atuao que objetivam combater quaisquer possveis tentativas de corporativismo burocrtico. Com isso, o DEST consegue influir diretamente em setoreschaves para o bom funcionamento destas empresas. Como exemplo dessa atuao, temos a proposio de acordos coletivos para dois anos, a qual vem permitindo que as empresas se concentrem em suas atividades gerenciais, inclusive estabelecendo obrigatoriamente seus planejamentos estratgicos para terem seus planos de cargo e salrios analisados. 3. Coordenao-Geral de Informao e Previdncia Complementar: tem papel de destaque na divulgao das informaes coletadas junto s empresas, gerando maior transparncia no universo de atuao dessas estatais e do prprio DEST, favorecendo o processo democrtico por meio do acompanhamento da sociedade quanto ao funcionamento dessas empresas e a busca por eficincia destas, reforando com isso o controle social. Alm disso, d tambm contribuio para a racionalidade na administrao de planos de benefcios instituio, adeso, regulamentos, planos de custeio etc. , preservando e informando as patrocinadoras estatais federais com relao a possveis dvidas e passivos atuariais. 4. Coordenao-Geral de Oramentos: atua buscando aumentar a eficincia e transparncia das aes econmico-financeiras das estatais, pontuando com critrios tcnicos tanto a elaborao quanto a execuo dos Programas de Dispndios Globais (PDGs) e dos oramentos de investimentos (OIs) destas empresas, contribuindo dessa forma para que os recursos nelas aplicados atinjam os fins pretendidos econmicos e/ou sociais , os quais devem necessariamente respeitar o alinhamento de curto prazo (OI e PDG) com o de mdio/longo prazo proposto pelo Plano Plurianual (PPA).
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5. Coordenao-Geral de Liquidao e Avaliao de Empresas: a mais nova coordenadoria-geral do DEST e atua no que se refere avaliao do desempenho econmico-financeiro, institucional e social de empresas estatais, ou seja, sua efetiva contribuio para o governo federal e para a sociedade. Alm disso, tambm se incumbe de propor programas e metas visando melhoria do desempenho das empresas estatais, promovendo o alinhamento da gesto destas empresas com as polticas de governo. Subsidia ainda os processos de liquidao de empresas estatais federais que por motivo de convenincia e oportunidade no mais precisam existir no ordenamento administrativo federal. 6. Coordenao-Geral de Projetos Especiais: tem funo complementar, atuando em quaisquer outros assuntos no enquadrados nas atribuies das demais coordenadorias-gerais. Alm disso, responsvel pela substituio direta do diretor do DEST, representando-o em todos os assuntos afetos ao departamento. Cabe ainda destacar que a interao do DEST com as empresas estatais federais tambm complementada por meio da presena/atuao de outros atores, os quais, a partir de suas contribuies individuais, conjuntamente colaboram para que o relacionamento do Estado, e suas respectivas instituies, com as empresas estatais seja de fato consolidado. Entre elas se destacam: i) o Congresso Nacional (CN); ii) a Secretaria do Tesouro Nacional (STN); iii) as Secretarias de Oramento Federal (SOF) e de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI); iv) a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN); v) os Ministrios Supervisores; e vi) a Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio (CGPAR). A finalidade da CGPAR tratar de matrias relacionadas com a governana corporativa nas empresas estatais federais e da administrao de participaes acionrias da Unio, sendo que sua criao foi motivada pela necessidade de aprimoramento dos mecanismos que regulam o relacionamento entre a administrao pblica federal direta e as empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, participa, de forma majoritria ou minoritria, sempre com vista ao aprimoramento do desempenho das empresas estatais, bem como melhoria da taxa de retorno dos investimentos da Unio tanto em termos financeiros como em termos sociais. A CGPAR, cuja Secretaria Executiva funo do DEST, composta pelos ministros de Estado do MP presidente , do MF e pelo chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Os demais ministros, responsveis pela superviso de empresas estatais com interesse nos assuntos objeto de deliberao, podero ser convidados a participar das reunies da CGPAR, ainda que sem direito a voto.
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No tocante SOF, as interaes com o DEST ocorrem, em sua maioria, nos assuntos afetos ao acompanhamento e ao controle oramentrio do grupo de empresas estatais que dependem de recursos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade para pagar parte ou a totalidade de seus gastos correntes, especialmente com pessoal. As empresas em questo tm seu oramento de dispndios, inclusive os investimentos, inteiramente integrado ao Oramento Fiscal e da Seguridade, e a fim de evitar duplicidade no controle exercido pelo governo federal, o referido oramento controlado pela SOF, sendo que o DEST, nesta situao, monitora as demais questes pessoal, administrao, rgos colegiados etc. , dado o seu maior conhecimento sobre o dia a dia dessas estatais. As demais empresas estatais federais, que custeiam suas atividades com recursos prprios ou de mercado, so aquelas includas no Programa de Dispndios Globais (PDG) seus dados sero pormenorizados nas sees seguintes , acompanhadas diretamente pelo DEST e que tm seus gastos com a aquisio de bens do ativo imobilizado detalhados e aprovados no OI, pea componente do Oramento Geral da Unio (OGU). O ciclo oramentrio anual dos dispndios globais das empresas estatais federais, tal como o do OI, abrange um lapso de 20 meses, aproximadamente. Tal perodo se divide em trs grandes etapas, assim divididas: Primeira fase elaborao e aprovao do oramento, de maio a dezembro do ano anterior sua vigncia: 1. Definio dos parmetros e das metas fiscais, as quais, propostas pelo governo federal, so submetidas aprovao do Congresso Nacional no bojo do projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). 2. Elaborao das propostas de oramento das empresas estatais federais, que so aprovadas pelos respectivos ministrios supervisores e repassadas on-line ao DEST, por meio do Sistema de Informaes das Estatais (SIEST). 3. No mbito do DEST, a anlise das propostas individuais, a consolidao e a conciliao da proposta agregada com as metas de poltica fiscal do governo federal. 4. Envio ao Congresso Nacional, at 31 de agosto, do PDG, no formato reduzido do demonstrativo de usos e fontes, por empresa, como anexo mensagem presidencial relativa ao projeto de Lei Oramentria Anual (LOA), para subsidiar a anlise e avaliao do oramento de investimento das empresas estatais federais, como determina a Lei de Diretrizes Oramentrias.
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5. Proposta de decreto presidencial para a aprovao do PDG aps a aprovao da LOA , j considerando os montantes de investimentos sancionados e de variveis macroeconmicas atualizadas. Segunda fase execuo e acompanhamento, inclusive revises, no exerccio de vigncia: 1. Acompanhamento, pelo DEST, da execuo oramentria dos dispndios com base em informaes mensais, enviadas pelas empresas, referentes tanto aos respectivos gastos e compromissos quanto aos recursos utilizados. Os valores informados representam o montante acumulado no exerccio at o ms de referncia. 2. Discriminao tanto dos dispndios quanto dos correspondentes recursos segundo a respectiva natureza. Alm da avaliao do desempenho das principais rubricas de cada grupo/empresa, verifica-se se o nvel de execuo do PDG est coerente com a meta fiscal definida para o perodo. Caso necessrio, so adotadas medidas visando ao ajuste dos gastos das empresas, com desvios s metas de desempenho estabelecidas. 3. Reviso do programa de dispndios anuais em execuo. Tal reviso, quando decorre de contingncias relacionadas com alteraes nas premissas macroeconmicas ou nas metas de ajuste fiscal, quase sempre reflete na programao de dispndios da maioria das empresas. 4. Efetivao de crdito oramentrio ao OI da empresa que promova alterao na sua dotao global, o qual implica em adequao no respectivo PDG. Podem acontecer, tambm, reprogramaes em oramento de dispndios de empresa que comprove a necessidade de recompor seus limites de gastos. 5. Alteraes no PDG, as quais so aprovadas por decreto do Poder Executivo, salvo casos especficos como aquelas decorrentes de crdito oramentrio. Terceira fase fechamento da execuo e avaliao dos resultados, at fevereiro do exerccio seguinte ao da vigncia, que consiste no fechamento do processo oramentrio. Nesta fase, so realizadas as anlises e consolidaes dos dados oramentrios referentes s realizaes no exerccio findo, que permitiro avaliar o desempenho de cada uma das empresas, tendo como objetivo as metas fiscais e tambm a melhoria das respectivas programaes futuras. importante ressaltar ainda que todo o processo de definio do PDG e do OI, desde a fase de proposio pelas empresas at o momento de anlise e consolidao, est pautado tanto por seu plano de negcios e objeto social quanto
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nas diretrizes de mdio e longo prazo do PPA gerido pela SPI e tambm nos parmetros anualmente estabelecidos para a poltica macroeconmica do governo federal, que objetivam o acompanhamento de gastos e sua compatibilizao com as metas de supervit fiscal das contas pblicas. Assim, as empresas estatais federais, em maior ou menor grau, contribuem para o resultado primrio das contas pblicas, j que ainda integram, mesmo com a sada da Petrobras do clculo em 2009, o conjunto de agentes responsveis pelo cumprimento das metas fiscais definidas pelo Congresso Nacional e constantes da LDO. Dessa forma, a existncia de uma meta de supervit primrio para as empresas estatais anualmente considerada quando da aprovao da lei oramentria, sendo que tal esforo impacta as contas das estatais em termos de necessidade de financiamento lquido (Nefil), apurado pelo DEST no conceito acima da linha, ou seja, pela diferena entre o fluxo de recursos no onerosos e o fluxo de despesas correntes e de capital, exclusive dispndios vinculados ao pagamento do principal da dvida, concesso de emprstimos e aquisio de ttulos. A medio oficial para o resultado primrio, no entanto, aquela produzida e divulgada pelo Banco Central do Brasil (Bacen), denominada abaixo da linha, obtida por meio da variao de estoques de dvidas e disponibilidades em dois perodos de tempo sem eventuais efeitos de juros. Em termos prticos, o resultado acima da linha converge para o abaixo da linha por meio da utilizao de rubricas de discrepncias estatsticas e/ou metodolgicas, as quais atuam como depuradoras de possveis imperfeies erros, omisses etc. nas contabilizaes propostas. De acordo com as informaes expressas no grfico 1 que apresenta a evoluo do resultado primrio (conceito abaixo da linha) obtido por cada um dos atores envolvidos (governo federal, estatais federais e entes subnacionais) , as empresas estatais federais contriburam para o equilbrio macroeconmico do pas, de 2000 a 2008, com supervits primrios mdios da ordem de 0,56% do PIB. Em 2009, houve a sada da Petrobras do clculo do resultado primrio e a necessidade de uma resposta anticclica crise financeira internacional via incrementos nos investimentos das estatais federais comentados nas sees posteriores , o que explicou o nico dficit primrio do perodo analisado (0,06% do PIB). Alm disso, cumpre destacar que desde 2006 as empresas estatais so credoras lquidas, isto , no possuem, em seu conjunto, posies de endividamento e sim haveres.6
6. Em uma abordagem alternativa, podemos dizer que as estatais tambm contribuem para o equilbrio fiscal recente de maneira indireta, qual seja, pelo expressivo volume de royalties, participaes especiais, dividendos e tributao oriundos de suas atividades econmicas e que adentram os cofres da STN como receitas primrias, ou seja, aquelas que contribuem para a obteno de um supervit primrio (GOBETTI, 2008).
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GRFICO 1
Evoluo anual do supervit primrio

(Em % do PIB)
Fontes: B acen e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Obs.: D e 2000 a 2008, o PIB utilizado o de fim de perodo calculado pelo IBGE. Em 2009, utilizou-se o PIB valorizado do Bacen.
Em se tratando do relacionamento do DEST com a STN alm das tratativas anteriormente citadas e relacionadas ao acompanhamento do resultado primrio h que se ressaltar ainda que, por fora do Art. 27, inciso XII, alnea c, da Lei no 10.683, de 28 de maio de 2008, ao MF cabe a administrao financeira e contabilidade pblicas, em que certamente se inclui o acompanhamento e controle dos direitos da Unio relacionados com aes, cotas e outros haveres mobilirios emitidos por empresas estatais. Por sua vez, a STN , no mbito do MF, o rgo responsvel por esta administrao dos haveres da Unio junto a terceiros. H que se destacar, em complemento, que os retornos destas participaes, sob a forma de dividendos pagos como percentual do lucro apurado pelas referidas empresas e cuja distribuio decorre de deliberao de Assembleia Geral de Acionistas, tambm integram o citado conjunto de crditos. Outra importante atribuio do STN e que o aproxima da seara de atuao do DEST encontra-se nas diretrizes emanadas por esta secretaria no sentido de acompanhamento, orientao e avaliao da atuao dos representantes da Unio nos conselhos fiscais7 ou rgos equivalentes das empresas estatais federais e de
7. Por lei, as empresas controladas direta ou indiretamente pela Unio devem ter um representante da STN no Conselho Fiscal e um representante do MP no Conselho de Administrao.
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outras entidades, inclusive empresas de cujo capital a Unio participe minoritariamente. Ademais, a interao DEST STN recorrente tambm quando existem no OI projetos aprovados conta de recursos para aumento de patrimnio lquido Tesouro, os quais ficam com sua execuo condicionada efetiva liberao dos recursos financeiros pelo STN, que avalia as disponibilidades de caixa e a convenincia de tal medida para os interesses financeiros e fiscais do governo federal. No que diz respeito Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, sua interao com o DEST se d nos termos do que preceitua o Decreto no 89.309, de janeiro de 1984, o qual registra que, entre outros, compete PGFN exercer a representao da Unio quando da realizao de assembleias gerais examinando os aspectos de constitucionalidade e legalidade das matrias tratadas , e promover a defesa e o controle dos interesses da Fazenda Nacional nas sociedades de economia mista e outras entidades de cujo capital participe a STN.8 Alm disso, o 1o do Art. 4o do referido diploma legal informa que a PGFN, sempre que se deparar com questes relativas situao administrativa, econmico-financeira, patrimonial e contbil das empresas estatais, dever acatar pronunciamento do DEST sobre: i) fixao ou reajustamento da remunerao de dirigentes; ii) oportunidade dos aumentos de capital e emisses de debntures conversveis ou no em aes; iii) fixao de limites globais de dispndios; e iv) convenincia da alienao e onerao de bens. Por fora da transversalidade nos assuntos correlatos s empresas estatais, DEST, STN e PGFN tm como poltica discutir em conjunto as propostas encaminhadas pelas empresas pblicas ou por seus ministrios supervisores, a fim de que se produzam decises harmonizadas no mbito da gesto das participaes acionrias da Unio vide relao completa das estatais por ministrio supervisor no anexo 2. Desta forma, comum, por exemplo, que o DEST como coordenador do grupo executivo da CGPAR convide a PGFN para reunies em que os assuntos sejam relacionados representao da Unio como acionista. Por fim, o relacionamento do DEST com o Congresso Nacional se d basicamente na seara das funes tpicas desse poder, ou seja, no mbito de suas funes legislativa e fiscalizatria. Por serem entidades administrativas do Estado brasileiro, as empresas estatais esto sujeitas aos princpios fundamentais da administrao pblica brasileira, isto , devem obrigatoriamente atuar sempre
8. So ainda atribuies da PGFN: examinar previamente a legalidade dos contratos, das concesses, dos acordos, ajustes ou convnios que interessem Fazenda Nacional; fixar a interpretao da Constituio, das leis, dos tratados e demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas reas de atuao e coordenao, quando no houver orientao normativa do advogado-geral da Unio; e representar e defender os interesses da Fazenda Nacional em contratos, acordos ou ajustes de natureza fiscal ou financeira, e junto Cmara Superior de Recursos Fiscais, aos conselhos de contribuintes, ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, aos Conselhos Superior e Regionais do Trabalho Martimo e em outros rgos de deliberao coletiva.
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pautadas no ordenamento jurdico vigente, o qual, por sua vez, s pode produzir efeitos prticos aps sua aprovao pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal.9 Alm disso, o Congresso Nacional tambm o rgo constitucional com competncia para fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo sistema de freios e contrapesos , includos os da administrao indireta, o que faz com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU). Em face do cenrio exposto nesta seo, cabe finalizar relembrando que todos os esforos do DEST brao operacional do Estado brasileiro incumbido de promover a coordenao, a governana, bem como a sinergia entre as empresas estatais e as diretrizes eleitas pelo corpo governamental como prioridades tm se pautado no objetivo de dar mais racionalidade atuao desse complexo e heterogneo universo de empresas, seja por meio da anlise econmico-financeira de seus PDGs ou OIs, pela disseminao de boas prticas de governana corporativa e controle social, pela administrao das relaes entre empregador e empregados polticas de pessoal e previdncia complementar , seja ainda pelo esforo mais recente de propor sistemas de avaliao para o seu desempenho indicadores de eficcia, eficincia, efetividade, sustentabilidade etc. , iniciativas estas sempre pautadas pelo fim ltimo de que estas empresas federais realmente agreguem valor, direta ou indiretamente, ao Estado e sociedade que as estabeleceu. Como veremos nas prximas sees, tal iniciativa se mostrou coerente e oportuna, uma vez que com a retrao da economia mundial, diretamente influenciada pela crise imobiliria nos Estados Unidos no final de 2008, as empresas estatais federais voltaram a ganhar destaque no cenrio nacional como responsveis por investimentos anticclicos capazes de impulsionar o desenvolvimento do pas, contribuindo para a reverso, em prazo mais curto do que o esperado, da trajetria de queda do produto e do emprego.
3 O UNIVERSO DAS EMPRESAS ESTATAIS
Para cumprir com suas competncias, o DEST estabeleceu da seguinte forma a sua misso: Aperfeioar a funo do Estado enquanto acionista das empresas estatais, incentivando a adoo de boas prticas de governana corporativa e potencializando os investimentos da Unio em benefcio da sociedade (BRASIL, 2010b). Em assim sendo, sua atuao se d sobre as empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detm a maioria do capital social com direito a voto, ou seja, as empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias e controladas e demais empresas, denominadas empresas estatais federais.
9. Alm desse elemento, denominado princpio da legalidade, o texto constitucional faz ainda referncia explcita aos princpios da moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia.
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Legalmente, as empresas estatais, por sua vez, so pessoas jurdicas de direito privado e esto organizadas, em sua maioria, sob a forma de sociedades de capital por aes e de empresas pblicas. Encontram-se, ainda, entre as subsidirias e controladas destas empresas, sociedades civis ou por cotas de responsabilidade limitada. So regidas, portanto, pela Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976 (Lei das Sociedades Annimas), e, no caso das instituies financeiras federais, pelo disposto na Lei no 4.595, de 31 de dezembro de 1964, ou seja, sujeitam-se ao regime das empresas privadas. Ao mesmo tempo, apresentam uma particularidade que no deve ser esquecida: esto obrigadas a cumprir sua funo social e a se submeterem fiscalizao do Estado e da sociedade. De acordo com os dados do Sistema de Informaes das Estatais, o universo das empresas estatais em 2009 contemplava 109 empresas, sendo que 93 delas tm seus oramentos registrados no MP por meio de sua incluso no PDG. Assim, seu desempenho acompanhado sob diferentes aspectos, notadamente em relao aos limites oramentrios, ao resultado fiscal e ao nvel de endividamento interno e externo. As outras 16 so empresas dependentes, ou seja, recebem recursos da STN para o pagamento de despesas de pessoal e/ou de custeio em geral. Estas empresas atuam nas reas em que a presena do poder pblico se faz necessria para dotar o pas de infraestrutura, bem como fomentar e apoiar o seu desenvolvimento, justificando-se dessa forma a citada dependncia. So reas como a de pesquisa agropecuria, sade, comunicaes, pesquisa mineral, desenvolvimento de pesquisas para subsidiar o planejamento do setor energtico, setor de abastecimento e armazenagem, desenvolvimento regional, rea de transporte, indstria nuclear, material blico, entre outras. A seguir apresentamos a relao nominal das empresas dependentes em 2009: Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU); Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (CODEVASF); Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB); Hospital Nossa Senhora da Conceio S/A (Conceio); Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM); Empresa Brasil de Comunicao S/A (EBC); Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa); Empresa de Pesquisa Energtica (EPE); Hospital Fmina S/A (Fmina);
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Hospital de Clnicas de Porto Alegre (HCPA); Indstria de Material Blico do Brasil (Imbel); Indstrias Nucleares do Brasil S/A (INB); Nuclebrs Equipamentos Pesados S/A (NUCLEP); Hospital Cristo Redentor S/A (Redentor); Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A (TRENSURB); e VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S/A.
Visando facilitar as abordagens e o melhor entendimento do heterogneo universo das empresas estatais, o DEST optou por segregar essas empresas conforme suas peculiaridades, especialmente com relao ao seu principal ramo de atuao e pela forma como divulgam seus resultados econmico-financeiros, como segue:
1. Setor produtivo estatal (SPE) que congrega as empresas regidas pela Lei no 6.404/1976, atuando em setores como os de insumos bsicos, como a produo de petrleo e derivados e a gerao e transmisso de energia eltrica, de servios, de abastecimento, de comunicaes, de pesquisas e desenvolvimento, transportes etc. 2. Instituies financeiras federais em que esto reunidas as instituies que atuam no Sistema Financeiro Nacional, regidas pela Lei no 4.595/1964, sujeitas s normas e aos controles do Bacen. Por sua vez, o SPE subdivide-se em quatro grupos, a saber: i) o Grupo Eletrobras, a includas as empresas de distribuio de energia federalizadas; ii) o Grupo Petrobras; iii) o Grupo das Empresas Dependentes do Tesouro Nacional anteriormente listadas; e iv) o Grupo das Demais Empresas Independentes do SPE. Em termos percentuais, cumpre informar que daquele universo de 93 empresas acompanhadas oramentariamente no dependentes da STN , 80,6% (75 empresas) fazem parte do SPE, atuando na produo de bens ou servios em importantes setores como os de petrleo e derivados, energia eltrica, transportes etc. e 17,2% (18 empresas) fazem parte do setor financeiro, atuando como bancos comerciais e de fomento. A seguir, a tabela 1 apresenta a evoluo recente do nmero de empresas estatais, em que podemos verificar que por conta do PND, vigente durante todos os anos de 1990, o quantitativo de empresas estatais federais reduziu-se consideravelmente a partir de 1998, atingindo seu nvel mais baixo em 1999 90 empresas.
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TABELA 1
Quantitativo de empresas estatais federais acompanhado pelo DEST 1995-2009

Empresas estatais 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 103 87 8 7 28 44 16 10 101 85 8 7 28 42 16 10 127 111 15 8 54 34 16 10 79 58 15 10 33 21 11 89 61 16 11 34 28 13 86 61 16 13 32 25 13 87 64 16 16 32 23 13 85 63 16 18 29 22 18 95 71 16 23 32 24 17 98 76 16 29 31 22 17 99 79 16 32 31 20 17 95 75 16 31 28 20 18 97 77 16 34 27 20 17 93 75 15 31 29 18 16 i) No dependentes (a + b) 106 a) Setor produtivo estatal Grupo Eletrobras Grupo Petrobras Sistema Telebrs Demais empresas b) I nstituies financeiras federais ii) Dependentes Total (i + ii) 90 9 7 28 46 16 10
116 113 111 137
90 102
99 100 103 112 115 116 113 114 109
Fonte: Dados do SIEST. Elaborao prpria.
Ao contrrio do proclamado pelo senso comum, as principais motivaes para o processo de privatizao no foram, segundo Gobetti (2008, p. 173-177), apenas aquelas relacionadas busca por maior eficincia nas atividades desempenhadas pelas estatais, mas tambm uma forte necessidade de gerao de caixa na STN, visto que com o PND o governo federal obteve at 2002 receitas da ordem de R$ 78,6 bilhes valores correntes , volumes no desprezveis que foram destinados, sem sucesso, tentativa de conter o processo de endividamento pblico presente no fim dos anos 1990. De fato, afora os debates poltico-ideolgicos envolvidos na questo da privatizao, o DEST tem se empenhado em demonstrar, por meio do seu relacionamento tcnico com as empresas estatais, que, independente de possurem natureza pblica, o que vai realmente influir na eficincia destas empresas mais o seu padro de administrao do que meramente sua forma de constituio. Neste sentido, a disseminao de boas prticas de gesto e de governana corporativa indispensvel para a racionalizao de processos, mais eficincia, efetividade e o fortalecimento da dinmica do DEST representante do acionista majoritrio/ administrao das empresas estatais. Por consequncia, o comportamento da fora de trabalho empregada nas empresas estatais federais foi, como esperado, basicamente o mesmo apresentado pelo nmero de empresas, isto , apresentou uma reduo acentuada no final da dcada de 1990, com subsequente retomada nos anos 2000, o que pode ser verificado a seguir na tabela 2.
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TABELA 2
(Em mil)
Empresas estatais i) No dependentes (a + b) a) Setor produtivo estatal
Quantitativo de pessoal das empresas estatais federais acompanhadas pelo DEST 1995-2008
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 545,8 566,3 452,1 352,4 340,2 324,7 335,6 340,5 352,6 367,2 382,1 398,6 407,4 425,7 366,8 403,2 281,6 194,6 182,3 175,5 187,4 193,2 201,6 211,7 216,5 228,7 235,0 246,6 37,0 50,2 90,5 25,7 47,6 87,7 24,9 45,0 84,6 22,8 42,0 0,0 22,0 40,0 20,7 39,0 20,4 41,0 20,7 42,8 20,9 45,5 22,0 48,7 22,8 54,0 23,6 61,7 25,1 64,9 25,9 70,4
Grupo Eletrobras Grupo Petrobras Sistema Telebrs Demais empresas b) I nstituies financeiras federais ii) Dependentes Total (i + ii)
189,1 242,2 127,1 129,8 120,3 115,9 126,0 129,7 135,2 141,0 139,7 143,3 145,1 150,4 178,9 163,0 170,5 157,9 157,9 149,2 148,2 147,4 150,9 155,5 165,6 169,9 172,3 179,1 36,0 34,5 33,4 32,3 32,3 31,9 31,1 29,8 30,0 30,8 31,7 32,5 32,4 35,2
581,7 600,7 485,6 384,8 372,5 356,6 366,7 370,3 382,5 398,1 413,7 431,1 439,8 460,9
possvel observar que ao fim de 2000 o nmero de empregados registrados no quadro de pessoal prprio das empresas estatais federais (356,6 mil) retraiu-se em 38,7%, se comparado a 1995 (581,7 mil). No decorrer dos anos 2000, a tendncia completamente inversa, sendo que o quantitativo de pessoal em 2008 foi de 460,9 mil, o que equivale, em termos percentuais, a um aumento de 29,3% em relao aos postos de trabalho existentes nas estatais federais em 2000. O referido incremento explicado, em parte, pelo crescimento econmico vivenciado por diversos setores em que atuam as empresas estatais federais, mas principalmente pela substituio de mo de obra terceirizada ento envolvida em atividades finalsticas. No setor produtivo estatal onde est concentrada a maior participao relativa da fora de trabalho 246,6 mil ou 53,5% dos 460,9 mil empregos registrados por todas as empresas estatais federais ao fim de 2008. Nesta rubrica merece destaque o carter trabalho intensivo da atividade desempenhada pela Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), a qual figura com 74,7% (112,3 mil funcionrios) do total de empregos registrados em todas as 29 demais empresas do SPE (150,4 mil). O conjunto das instituies financeiras federais (179,1 mil) participa com 38,9% do total de empregados nas estatais federais, ao passo que os 35,2 mil funcionrios das empresas dependentes da STN representam 7,6% deste mesmo montante. O Programa de Dispndios Globais, brevemente comentado nas sees anteriores, nada mais do que um conjunto sistematizado de informaes econmico-financeiras elaborado anualmente, a partir de propostas das prprias em-
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presas estatais federais, sob a superviso dos respectivos ministrios setoriais que discrimina os usos e as fontes de recursos das empresas controladas direta ou indiretamente pela Unio, demonstrando assim o volume de recursos e dispndios a cargo destas estatais, os quais so sistematicamente acompanhados pelo Congresso Nacional e pelo principal acionista destas empresas (governo federal), interessados em, alm da sade financeira destas, nos impactos sociais de seus investimentos, bem como em sua compatibilidade com as metas de poltica econmica estabelecidas. Os principais itens componentes do PDG so: 1. Discriminao das origens de recursos (Dicor): registro econmico de todas as receitas e todos os recursos, independentemente de sua natureza e origem, destinados cobertura dos dispndios em um determinado perodo, no conceito de competncia. 2. Discriminao das aplicaes dos recursos (Dicar): registro de todos os dispndios, exceto os relativos correo monetria, depreciao e amortizao de ativos, segundo o conceito de competncia. 3. Demonstrao do fluxo de caixa (DFLUX): registro de toda movimentao de caixa da empresa em um determinado perodo de tempo. 4. Fechamento do fluxo de caixa (FEFCx): compatibilizao dos valores econmicos constantes dos demonstrativos Dicor e Dicar com os valores financeiros apresentados na DFLUX. Nesse ponto importante relembrar que as empresas estatais federais, em que pese possurem o governo federal como acionista, seguem a lgica da economia privada e, nesse contexto, aumentos em seus dispndios no necessariamente sero sinnimos de desperdcios, ineficincias ou incapacidade gerencial, haja vista que, em regra, o regime de negcios necessita de maiores gastos para obter maiores nveis de produtos e servios e com isso auferir maiores receitas que viabilizaro melhores resultados financeiros. Em assim sendo, a tabela 3 apresenta a evoluo anual da execuo oramentria do PDG usos das empresas estatais federais valores constantes de 2009 , subdividida entre SPE, instituies financeiras federais e posio consolidada. Cabe ainda destacar que as despesas de investimento das empresas estatais federais que no PDG, diferentemente do que ocorre no OI, incluem os gastos com arrendamento mercantil sero abordadas com mais profundidade, dado o seu papel estratgico, na seo seguinte, inteiramente dedicada a estes dispndios e suas repercusses para a economia nacional, sobretudo em perodos de crise, como os recentemente vivenciados. Isso posto, a primeira informao que chama ateno na tabela em questo que, assim como ocorreu com o nmero de empresas estatais federais e com
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o quantitativo de pessoal empregado, percebe-se uma tendncia de recuperao e crescimento real nos montantes executados a partir do incio dos anos 2000, inflexo essa diretamente influenciada pelo abrandamento do processo de privatizao vigente durante toda a dcada de 1990. No SPE, o crescimento real total dos dispndios entre 2000 e 2008 foi de 131,9%, ao passo que nas instituies financeiras esse montante foi 67,5% e no consolidado atingiu 103,6%.
TABELA 3
PDG realizado das empresas estatais federais no dependentes em R$ bilhes constantes de 2009 IPCA mdio
Rubricas (usos) Consolidado (a + b) i) Dispndios de capital (ai + bi) Investimentos Inverses Demais dispndios de capital ii) Dispndios correntes (aii + bii) Pessoal e encargos sociais Demais dispndios correntes Despesa mdia mensal por empregado (R$ 1,00)1 Setor produtivo estatal (i + ii) i) Dispndios de capital Investimentos Inverses Demais dispndios de capital ii) Dispndios correntes Pessoal e encargos sociais Materiais e produtos Demais dispndios correntes Despesa mdia mensal por empregado (R$ 1,00)1 Instituies financeiras federais (i + ii) i) Dispndios de capital Investimentos Inverses Demais dispndios de capital ii) Dispndios correntes Pessoal e encargos sociais Encargos financeiros e outros Demais dispndios correntes Despesa mdia mensal por empregado (R$ 1,00)1 1996 284,0 75,7 29,3 5,1 41,2 208,3 46,4 161,9 1997 278,8 71,8 32,4 9,2 30,2 206,9 41,8 165,1 1998 321,2 101,4 29,3 8,5 63,6 219,8 37,6 182,2 1999 333,0 96,2 17,9 14,3 64,0 236,8 36,3 200,4 2000 297,7 64,0 19,1 6,0 38,8 233,7 32,4 201,3 2001 443,9 169,3 22,6 3,3 143,4 274,6 29,4 245,2 2002 501,4 113,1 29,8 13,8 69,5 388,2 28,9 359,3 2003 411,9 100,1 29,8 5,8 64,5 311,8 26,6 285,2 2004 443,5 105,2 32,1 5,6 67,5 338,3 30,6 307,7 2005 448,1 104,9 34,2 3,1 67,6 343,3 32,5 310,8 2006 479,1 113,3 38,5 4,5 70,2 365,9 34,7 331,1 2007 494,1 123,5 44,9 10,2 68,3 370,6 38,3 332,3 2008 2009 606,0 597,0 150,7 243,5 59,4 11,2 61,6 14,3
80,1 167,6 455,3 353,5 40,7 38,5
414,6 315,1 n.d
6.834,2 7.707,2 8.894,0 8.893,9 8.325,2 7.300,0 7.075,4 6.296,2 6.939,9 7.090,9 7.262,2 7.838,3 7.973,0 163,8 45,2 28,5 2,0 14,7 118,6 23,8 31,4 63,4 155,0 44,7 30,1 2,2 12,4 110,3 20,4 22,6 67,3 153,3 51,4 26,1 1,4 23,9 101,9 17,1 17,5 67,3 136,3 32,6 15,4 3,5 13,7 103,8 11,9 30,2 61,7 166,6 30,2 15,8 0,7 13,7 136,4 11,6 47,1 77,7 237,8 69,4 20,2 1,7 47,5 168,4 11,7 50,5 106,2 296,9 67,4 27,6 11,4 28,4 229,5 11,9 72,2 145,4 262,8 53,2 27,8 0,5 24,9 209,6 12,2 57,3 140,1 306,2 64,1 29,9 4,8 29,5 242,1 14,9 76,5 150,6 301,1 60,1 32,1 1,6 26,4 240,9 16,9 66,3 157,7 320,3 59,6 36,5 2,9 20,2 260,6 18,4 74,4 167,8 342,3 76,3 42,9 6,3 27,0 266,0 20,1 87,0 158,9
386,3 319,7 76,1 54,3 2,0 19,9 79,6 58,6 4,4 16,6
310,2 240,1 22,0 107,6 20,9 75,9
180,6 143,3 n.d
4.922,4 6.028,3 7.342,1 5.429,4 5.483,5 5.182,1 5.144,3 5.031,5 5.877,9 6.521,8 6.712,7 7.118,3 7.443,1 120,2 30,5 0,9 3,1 26,6 89,7 22,6 53,6 13,5 123,7 27,1 2,3 7,0 17,7 96,7 21,4 57,7 17,5 168,0 50,0 3,3 7,1 39,6 117,9 20,5 77,1 20,4 196,6 63,6 2,5 10,8 50,4 133,0 24,4 84,6 24,0 131,1 33,8 3,4 5,3 25,1 97,4 20,9 50,7 25,7 206,1 99,9 2,4 1,6 95,9 106,2 17,7 60,8 27,6 204,5 45,7 2,2 2,4 41,1 158,8 17,0 108,5 33,3 149,2 46,9 2,0 5,3 39,6 102,2 14,5 58,3 29,5 137,3 41,1 2,2 0,8 38,0 96,2 15,7 53,0 27,5 147,1 44,7 2,1 1,5 41,2 102,4 15,6 55,0 31,8 158,9 53,6 2,0 1,6 50,0 105,2 16,3 57,0 31,9 151,8 47,3 2,1 3,9 41,3 104,6 18,2 52,6 33,7
219,7 277,4 74,5 163,9 5,1 9,2 3,1 9,9
60,3 151,0 145,1 113,5 18,7 90,0 36,4 17,6 63,0 32,9 n.d
11.562,610.480,710.806,912.894,911.669,5 9.977,1 9.606,7 7.986,0 8.385,1 7.835,0 8.001,6 8.820,2 8.702,8
Fonte: Dados do SIEST e do IBGE. Elaborao prpria. Nota: 1 Com encargos. Obs.: Os investimentos incluem operaes de arrendamento mercantil.
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Essa retomada das atividades produtivas das empresas estatais federais, sobretudo a partir dos anos 2000, pode ainda ser ratificada pela anlise de subitens especficos entre as diversas despesas, como materiais e produtos nos dispndios correntes do SPE. Esta categoria, intrinsecamente relacionada com o funcionamento destas empresas, serve como uma espcie de termmetro para a expanso das empresas do setor produtivo e, como podemos verificar, corrobora a tendncia anteriormente citada de retomada nas estatais federais, uma vez que entre 2000 e 2008 apresentou um acrscimo real de 128,5%, acompanhada no mesmo ritmo pelos chamados demais dispndios correntes servios de terceiros, utilidades e servios, tributos e encargos parafiscais, encargos financeiros, entre outros que cresceram, no mesmo perodo, 132,3%. No que concerne s despesas com o quadro de pessoal, os dados demonstram que o crescimento real dos gastos totais dessa rubrica incluindo encargos sociais foi bem menor do que o verificado nos dispndios totais, isso porque em 2000 gastou-se R$ 32,4 bilhes com pessoal e encargos, ao passo que em 2008 alocou-se neste subitem R$ 40,7 bilhes, isto , um crescimento no perodo de 25,6% frente ao j comentado incremento de 131,9% nas despesas totais. Quando abrimos por setor, temos que no SPE o crescimento foi mais expressivo, 90,7% no mesmo perodo, enquanto que nas instituies financeiras federais houve uma retrao de 10,5% gastos de R$ 20,9 bilhes em 2000 que em 2008 passaram a R$ 18,7 bilhes. Quando verificamos tambm a despesa mdia mensal por empregado com encargos sociais , possvel notar que, no consolidado, a despesa de 2008 (R$ 7.973) ainda menor do que os valores de 1998 ou 1999, perodo principal das privatizaes (em mdia R$ 8.894 mensais por empregado). Se fizermos a mesma comparao no mbito das instituies financeiras federais, a distncia entre, por exemplo, o pago em 2008 (R$ 8.702,8) e ao fim dos anos 1990 (em mdia R$ 11.436,3 por empregado ao ms) ainda mais expressiva, haja vista o reconhecido processo de modernizao centrado na economia de mo de obra que ocorreu, sobretudo, no setor bancrio. J no caso especfico do SPE, a despesa mdia mensal por empregado em 2008 (R$ 7.443,1) maior do que aquela verificada no final dos anos 1990 (em mdia R$ 5.930,5) e, em relao a 2000 (R$ 5.483,5 mensais por empregado), cresceu cerca de 35,7%.
4 INVESTIMENTOS DAS ESTATAIS FEDERAIS E CRISE FINANCEIRA
No tocante ao oramento de investimento das empresas estatais federais, oportuno salientar que este instrumento abrange os dispndios de capital destinados exclusivamente aquisio ou manuteno de bens do ativo imobilizado, conforme estabelecido nas LDOs anuais. Assim sendo, a referida metodologia do
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OI no contempla, ao contrrio da sistemtica do PDG, os dispndios relativos aquisio de bens para arrendamento mercantil, o que explica a diferena entre os dados de investimento apresentados mais adiante com aqueles anteriormente expostos na tabela 3. De acordo com os dados apresentados na tabela 4, podemos verificar que os investimentos totais das empresas estatais federais j descontada a inflao registraram seu nvel mais baixo em 1999 (R$ 17,5 bilhes), pice do programa de privatizaes, e desde 2000 vm apresentando um contnuo crescimento real (308,7% no acumulado 1999-2009), superando inclusive, com relativa folga, os nveis de investimento realizados antes de 1999 (R$ 29,8 bilhes na mdia de 1995-1998). Em 2009, o investimento realizado pelas empresas estatais federais apresentou o volume recorde de R$ 71,5 bilhes crescimento real de 28,1% em relao a 2008 e para 2010 a previso (Lei Oramentria) de que cresa ainda mais, atingindo a cifra de R$ 94,4 bilhes.
TABELA 4
Oramento de investimentos realizado das empresas estatais federais em R$ bilhes constantes de 2009 IPCA mdio
Empresas estatais a) Setor produtivo estatal Grupo Eletrobras Grupo Petrobras Demais empresas b) Instituies financeiras federais Total (a + b) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 26,6 28,4 30,1 26,1 15,4 15,8 20,2 27,6 27,8 29,9 32,1 37,5 43,1 54,1 69,5 5,5 8,4 3,2 8,0 4,2 8,7 5,9 8,7 5,6 4,0 4,5 5,3 4,0 3,6 3,8 3,6 3,4 3,9 5,2
8,8 10,8 14,6 20,9 23,1 25,6 27,4 32,6 38,5 49,2 62,9 1,0 2,1 1,0 2,3 1,1 1,8 1,4 2,0 0,7 1,9 0,6 1,8 0,9 1,5 1,2 1,2 1,1 1,2 1,0 1,8 1,4 2,0
12,7 17,2 17,2 11,4 3,4 0,4 1,5 2,6
29,9 28,8 31,6 28,7 17,5 18,1 22,0 29,5 29,7 31,7 33,6 38,7 44,3 55,8 71,5
Fonte: Dados do SIEST e do IBGE. Elaborao prpria.
Observa-se que no setor produtivo estatal onde se concentra a maior parte do referido incremento nos investimentos das estatais federais (161,5% de 1995 a 2009), isso porque, dado o tipo de atividade que desempenha, justificvel que os nveis de investimento das instituies financeiras federais permaneam relativamente estveis no perodo analisado (R$ 1,8 bilho na mdia de 1995 a 2009). O mesmo comportamento pode ser visualizado na srie histrica do Grupo Eletrobras e na srie das demais empresas do SPE que mantiveram, respectivamente, investimentos mdios da ordem de R$ 4,4 bilhes (de 1995 a 2009) e R$ 1 bilho (de 1999 a 2009). Por consequncia, nota-se que o Grupo Petrobras foi quem concentrou a maior parte da elevao observada nos investimentos presentes no SPE, sendo que o crescimento real deles no perodo
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1995-2009 foi da ordem de 651%, saindo de R$ 8,4 bilhes em 1995 para R$ 62,9 bilhes em 2009, registrando incremento contnuo em praticamente todo o perodo da srie exceo feita a 1996. Quando apreciamos os investimentos das empresas estatais federais como percentual do PIB no perodo 1995-2009, verificamos que 2009 apresentou a melhor relao da srie (2,3%). Este resultado faz parte de uma tendncia de crescimento nessa razo, a qual se manteve entre 1995 e 1998 na ordem de 1,6% do PIB mdia , reduziu-se sensivelmente nos anos subsequentes (0,8% em 1999 e 2000) e iniciou uma recuperao a partir de 2001 (1%), estabilizando-se em 1,3% entre 2002 e 2005 e posteriormente majorou sua participao para 1,4% em 2006, 1,5% em 2007 e 1,8% em 2008. Podemos inferir que os investimentos realizados pelas estatais federais alm de crescerem em termos reais a partir de 2000, tambm se elevaram em relao sua participao no PIB brasileiro, o que sugere, tudo mais constante, um maior impacto relativo na economia nacional por meio do multiplicador de gastos do governo via estatais , o qual tem o potencial de beneficiar todos os demais setores privados de atividade econmica dado o carter de complementaridade destes investimentos. Seguindo em nossa anlise dos investimentos das empresas estatais federais, temos que a visualizao dos dados do OI pode ainda ser feita de maneira a evidenciar os principais setores de atuao das referidas empresas. Isto possvel por meio da chamada classificao funcional da despesa, a qual representa o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor pblico e guarda relao com a estrutura dos governos que as promoveram. Est presente em todo o OGU Fiscal, Seguridade e de Investimentos , bem como no das demais unidades federativas estados e municpios , padronizao essa que permite uma consolidao nacional e comparvel dos gastos do setor pblico.10 Assim sendo, podemos verificar, mediante os dados da tabela 5, que as estatais federais concentram a maior parte de seus R$ 374,9 bilhes de investimentos (total de 2000 a 2009) no setor energtico (R$ 342,1 bilhes ou 91,3% daquele total), com destaque para os gastos efetuados pelos grupos Petrobras e Eletrobras R$ 347 bilhes no perodo analisado, como anteriormente evidenciado pela tabela 4. Logo aps se sobressaem as participaes estatais relacionadas s funes de comrcio e servios (5,5% do total), transporte (1,5%) e comunicaes (1,2%).
10. As funes so desmembradas em subfunes no apresentadas na tabela , as quais representam determinado subconjunto de despesas do setor pblico, de forma a identificar a natureza bsica das aes que se aglutinam nas funes.
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TABELA 5
Oramento de investimentos realizado por funes em R$ milhes constantes de 2009 IPCA mdio
Total Funo 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20002009 572,1 15,1 253,3 46,2 3,7 6,9 750,5 2.150,7 234,8 67.571,2 611,2 50,1 1.059,2 20.721,5 4.522,5 % 0,2 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,3 5,5 1,2
Administrao Defesa nacional Previdncia social Sade Cincia e tecnologia Agricultura Indstria Comrcio e servios Comunicaes Energia Transporte Total
127,8 34,4 3,4 0,5 3,5 8,1 2.746,4 606,2
164,4 5,7 7,2 1,2 3,9 21,3 2.801,3 784,4
135,5 26,4 20,0 1,7 6,7 25,8 2.586,8 967,8
72,0 8,2 0,4 2,6 22,6 2.321,4 562,3
10,8 5,0 37,5 1.917,6 320,0
7,5 4,9 36,0 1.621,5 337,2
6,6 13,2 6,3 44,3
9,1 0,5 5,1 59,8
0,0
72,4 8,5 111,3 7,8
26,6 7,3
5,2 53,3 1.884,5 224,7 53.063,4 581,1
1.309,5 1.381,8 255,4 229,7
14.366,4 17.659,1 24.335,9 26.592,0 29.260,4 31.191,0 36.201,3 41.903,9 174,3 567,9 1.406,1 81,4 121,0 447,3 815,4 718,0
42.144,5 91,3 5.523,7 1,5
18.071,0 22.016,4 29.512,8 29.662,8 31.672,3 33.645,3 38.652,1 44.307,9 55.846,2
71.525,2 374.911,9 100,0
No que concerne regionalizao dos investimentos das empresas estatais federais, possvel verificar, por meio da tabela 6, que uma parcela deles encontra-se vinculada ao localizador de gastos exterior (21,6% no total de 2006 a 2009), isto , evidencia a atuao destas estatais em outros pases.11 Em que pese a existncia dessa atuao fora dos limites geogrficos nacionais, possvel inferir que a maior parte dos crescentes montantes de investimento executados pelas estatais vem sendo realizada no mercado interno, haja vista a progressiva queda na participao relativa dos dispndios no exterior durante o perodo analisado (era 28,2% do total em 2006 e reduziu-se para 16,3% em 2009).
11. Referem-se, basicamente, aos investimentos efetuados por empresas controladas pela empresa holding do Grupo Petrobras.
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TABELA 6
Participao dos localizadores de gasto no oramento de investimento realizado das empresas estatais federais, preos constantes de 2009 IPCA mdio
Localizador Nacional Exterior Regio Norte Regio Nordeste Regio Sudeste Regio Sul Regio Centro-Oeste Total 2006 R$ milhes 11.727,5 10.898,0 1.066,3 3.072,9 10.352,2 1.237,3 298,1 % 30,3 28,2 2,8 8,0 26,8 3,2 0,8 2007 R$ milhes 13.692,1 11.810,9 1.045,7 3.295,3 12.854,0 1.378,3 231,6 % 30,9 26,7 2,4 7,4 29,0 3,1 0,5 2008 R$ milhes 16.800,5 11.125,0 895,2 5.039,3 19.622,4 2.195,0 168,8 % 30,1 19,9 1,6 9,0 35,1 3,9 0,3 2009 R$ milhes 17.496,3 11.683,7 1.517,2 8.612,7 28.480,2 3.517,2 217,9 71.525,2 % 24,5 16,3 2,1 12,0 39,8 4,9 0,3 100,0 Total R$ milhes 59.716,4 45.517,5 4.524,4 20.020,3 71.308,8 8.327,8 916,3 210.331,5 % 28,4 21,6 2,2 9,5 33,9 4,0 0,4 100,0
38.652,4 100,0
44.307,9 100,0
55.846,1 100,0
Em assim sendo, nota-se que cerca de um tero dos investimentos totais de 2006 a 2009 foram feitos de forma a beneficiar o pas como um todo localizador nacional ,12 ao mesmo tempo em que o restante do oramento (50% do total) foi passvel de ser identificado como sendo pertencente a pelo menos uma das cinco regies brasileiras. A parcela mais expressiva destes valores, como no poderia deixar de ser, est concentrada no eixo Sul-Sudeste (37,9% do total de 2006 a 2009), nas regies industrialmente mais desenvolvidas do pas e concentradoras das oportunidades de negcios. Contudo, os investimentos das empresas estatais federais vm apresentando significativa diversificao regional, especialmente no que se refere s regies Norte e Nordeste. Nesses territrios, tidos inicialmente como menos atrativos para o capital privado, a iniciativa dessas empresas produz relevantes repercusses tanto na esfera econmica, via efeito multiplicador, maiores nveis de emprego e renda etc., quanto nos aspectos sociais participao nas comunidades, programas sociais etc. , culminando assim em maiores nveis de desenvolvimento para estas regies. Tal movimento de descentralizao pode ser observado, ainda de acordo com a tabela 6, pela elevao relativa dos investimentos das estatais federais nas regies Norte e Nordeste, os quais somavam 10,8% do total em 2006 e em 2009 atingiram 14,1%. Estes percentuais majorados, dado o crescimento real dos montantes investidos (tabela 4), tornam-se ainda mais expressivos e impactantes para as regies elencadas.
12. Corresponde a investimentos realizados no territrio nacional e que devido s suas caractersticas fsicas e tcnicas no podem ser desmembrados. Nesta condio, encontram-se usinas hidreltricas em rios limtrofes, redes de transmisso de energia eltrica, dutos para combustveis, entre outros.
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GRFICO 2
ndices de crescimento dos investimentos realizados pelas estatais federais por localizador de gastos, preos constantes de 2009 IPCA mdio
Se o foco agora for o crescimento real de cada um dos valores financeiros registrados nos localizadores de gasto das empresas estatais federais, os padres de descentralizao demonstram, de acordo com o grfico 2 base = 100 em 2006 , que os investimentos das estatais federais na regio Nordeste (ndice 280,3 em 2009) apresentaram, em termos absolutos, expressivo crescimento real no perodo 2006-2009, sendo ele praticamente da mesma magnitude daqueles ocorridos nas regies Sul e Sudeste (ndices 275,1 e 284,3, respectivamente). Os localizadores da regio Norte e nacional (pela ordem, ndices 142,3 e 149,2 em 2009) tambm refletem incrementos no perodo, porm consideravelmente menores do que os das trs regies anteriormente relatadas. Por sua vez, os investimentos fora do pas mantiveram-se relativamente estveis no perodo (ndice 107,21 em 2009) e os da regio Centro-Oeste foram declinantes em termos reais (ndice 73,1). Com relao s suas fontes de financiamento, os investimentos realizados pelas empresas estatais federais so efetivados basicamente com recursos de gerao prpria, recursos para aumento do patrimnio lquido (PL) STN e controladoria , operaes de crdito de longo prazo internas e externas e/ou outros recursos de longo prazo controladoria, outras estatais e outras fontes. Conforme exposto no grfico 3, o modelo de financiamento das estatais est predominantemente apoiado na gerao prpria de recursos, os quais representaram de 2006 a 2008 cerca de 80% do total das fontes, fato que explicita a
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principal diferena entre o modelo de desenvolvimento proporcionado atualmente pelas empresas estatais e seu antecessor nos anos 1970 calcado sobretudo no endividamento externo. Alm disso, pode estar sinalizando tambm uma busca por melhor administrao e desempenho por parte destas empresas estatais, preocupadas talvez em crescer com nveis estratgicos de endividamento preferencialmente perfis alongados e com baixo prmio de risco.
GRFICO 3
Composio das fontes de financiamento dos investimentos das empresas estatais federais
(Em % do total)
Em 2009, por conta da crise internacional e do papel anticclico desempenhado pelas estatais a ser discutido mais frente , a gerao prpria de recursos perdeu espao relativo para as operaes de crdito de longo prazo e para os recursos para aumento do patrimnio lquido, que nesse ano chegaram a representar, respectivamente, 32,1% e 4,5% do total das fontes de financiamento. Por outro lado, os outros recursos de longo prazo, mesmo com as turbulncias internacionais, permaneceram relativamente estveis no perodo 2006-2009 (em mdia 15,7% do total). Ainda na seara dos investimentos das estatais federais, temos que o nvel de execuo destas aplicaes pelas empresas, isto , o percentual da dotao autorizada que foi efetivamente realizado chamado de indicador de eficcia,
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uma medida para se verificar o alcance de metas pr-estabelecidas para um determinado perodo de tempo. De acordo com as informaes trazidas pela tabela 7, em que pese o relevante crescimento verificado recentemente nos nveis de investimento das estatais, possvel depreender que essas empresas ainda possuem, em maior ou menor grau, espao potencial para a melhoria de sua eficcia, o que, em outras palavras, significa dizer que podem contribuir com ainda mais investimentos e seus efeitos multiplicadores na economia do que os atualmente registrados.
TABELA 7
Indicadores de eficcia do oramento de investimentos das empresas estatais federais em R$ bilhes constantes de 2009 IPCA Mdio
Empresas estatais a) Setor produtivo estatal Grupo Eletrobras Grupo Petrobras Demais empresas b) Instituies financeiras federais Total (a + b) 2006 Dotao Realizado 44,3 5,7 36,5 2,2 2,7 47,0 37,5 3,6 32,6 1,2 1,2 38,7 % 84,6 64,5 89,4 56,1 44,6 82,3 2007 Dotao Realizado 56,3 6,1 47,3 3,0 2,8 59,1 43,1 3,4 38,5 1,1 1,2 44,3 % 76,5 56,8 81,4 38,6 44,8 75,0 2008 Dotao Realizado 67,8 6,5 57,6 3,8 2,8 70,6 54,1 3,9 49,2 1,0 1,8 55,8 % 79,7 60,3 85,4 26,4 63,7 79,1 2009 Dotao Realizado 79,2 6,9 69,2 3,0 3,0 82,1 69,5 5,2 62,9 1,4 2,0 71,5 % 87,8 75,3 90,9 46,6 67,6 87,1
No caso do Grupo Petrobras, o espao para melhoria o mais baixo em termos percentuais (9,1%), mas elevado em termos financeiros (R$ 6,3 bilhes em 2009). Ali esto reunidas as empresas estatais com o melhor indicador de eficcia em 2009 realizaram mais de 90% dos investimentos previstos e tambm os maiores investimentos em valores absolutos R$ 62,9 bilhes ou 88% do total dos investimentos realizados pelas estatais em 2009. Logo aps, apresenta-se o desempenho do Grupo Eletrobras que executou nesse mesmo ano 75,3% dos seus compromissos, seguido pelo conjunto das instituies financeiras federais (67,6% de realizao) e pelo agrupamento das demais empresas do SPE com eficcia de apenas 46,6%, indicador este que, quando melhorado, pode trazer consigo solues tambm para alguns gargalos de infraestrura em setores econmicos chave, por exemplo, o aeroporturio e o porturio.13
13. O DEST no desempenho de suas atribuies institucionais e preocupado em atenuar as assimetrias de conhecimento e prticas presentes nas gestes de projetos do heterogneo universo das estatais federais tem buscado disseminar as boas prticas existentes, promovendo eventos e redes em que empresas estatais com know-how, por exemplo, na conduo de sua execuo oramentria, como o Grupo Petrobras, disponibilizam conhecimentos a este respeito para aquelas que ainda esto se estruturando, objetivando com isso melhorias gerenciais que, espera-se, repercutiro em todos os setores da empresa beneficiada, inclusive nos indicadores de eficcia anteriormente citados.
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Em outra vertente, o grande valor dos investimentos diretamente efetuados pelas empresas estatais federais tambm pode ser referendado por meio da anlise do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), um plano estratgico com contribuies tanto do setor pblico quanto do setor privado e responsvel por combater boa parte dos estrangulamentos verificados na cadeia de infraestrutura nacional, gerar empregos, melhorar o ambiente de negcios, reduzir desigualdades regionais e levar servios pblicos essenciais, como gua tratada, esgotos sanitrios e energia eltrica, s populaes menos aquinhoadas. Os dados do balano de trs anos do programa (BRASIL, 2010a) informam que de 2007 a 2009 os investimentos realizados do PAC totalizaram R$ 403,8 bilhes, sendo que desses coube somente s estatais a expressiva monta de R$ 126,3 bilhes (31,3% do total), o que demonstra ser, tambm sob este prisma, a contribuio direta das empresas estatais federais inegavelmente relevante para o crescimento e desenvolvimento do pas.14 Alm dos investimentos diretos realizados pelas estatais, tambm oportuno ressaltar a contribuio destas empresas para o crescimento econmico via poltica de aplicao dos recursos das agncias financeiras oficiais de fomento, a qual acompanhada pelo DEST e executada pelas instituies financeiras federais com vista ao alcance tanto de objetivos sociais (reduo do dficit habitacional, melhoria das condies de vida via aes de saneamento, abastecimento de gua, drenagem urbana etc.) quanto de metas econmicas (desenvolvimento regional, setorial, investimentos em infraestrutura, agricultura, desenvolvimento cientfico e tecnolgico etc.). A LDO inclui no rol das instituies financeiras federais incumbidas de executar a poltica de aplicao a Caixa Econmica Federal (CEF), o Banco do Brasil (BB), o Banco do Nordeste (BNB), o Banco da Amaznia (Basa), a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
14. Complementam os recursos do PAC: R$ 137,5 bilhes de emprstimos s pessoas fsicas, R$ 88,8 bilhes provenientes do setor privado, R$ 35 bilhes oriundos do oramento fiscal, R$ 11,1 bilhes constantes de contrapartidas de estados e municpios e R$ 5,1 bilhes em financiamentos ao setor pblico.
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TABELA 8
Emprstimos/financiamentos efetivamente concedidos pelas agncias financeiras oficiais de fomento por regio e setor de atividade em R$ bilhes constantes de 2009 IPCA mdio
Ano/regio geogrfica 2008 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 2009 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total (2008 + 2009) Total 523,2 29,0 79,7 258,7 99,4 56,4 537,2 33,0 89,5 263,6 96,6 54,6 1.060,4 Rural 29,0 2,7 3,8 6,7 9,7 6,0 30,5 1,7 3,8 8,8 10,9 5,3 59,5 Industrial 72,2 3,8 11,1 39,4 12,6 5,3 94,5 4,8 21,4 48,6 12,2 7,4 166,7 Comrcio 95,2 6,2 22,8 38,2 17,6 10,4 68,2 4,0 16,9 27,0 13,1 7,2 163,5 Intermed. financeira 82,9 2,4 4,0 55,2 15,2 6,1 57,9 4,9 3,9 29,8 14,6 4,7 140,8 Outros servios 126,0 6,9 13,7 71,6 21,6 12,4 144,2 10,4 19,7 83,5 19,8 10,7 270,2 Habitao 12,9 0,3 1,8 6,6 2,8 1,4 38,7 1,4 4,4 22,4 7,2 3,4 51,6 Outros 104,8 6,7 22,3 41,0 20,0 14,8 103,3 5,7 19,4 43,5 18,9 15,8 208,1
De acordo com os dados da tabela 8 que trazem os volumes reais de emprstimos/financiamentos concedidos pelas agncias financeiras oficiais de fomento em 2008 e 2009 , podemos verificar que o abordado brao financeiro das empresas estatais federais concedeu emprstimos/financiamentos totais envolvendo recursos provenientes de gerao prpria, de transferncias da STN fundos constitucionais e de outras fontes superiores a R$ 1 trilho durante o perodo analisado, sendo que desses, R$ 523,2 bilhes referem-se a 2008 e R$ 537,2 bilhes a 2009 crescimento real de 2,7%. Com relao anlise setorial, houve queda entre 2008 e 2009 nos montantes concedidos aos ramos de comrcio, intermediao financeira e outros pela ordem: -28,3%, -30,2% e -1,5%. Por sua vez, todos os setores restantes apresentaram inegvel crescimento em termos reais, com destaque para os setores da indstria (+30,8%) e de habitao (+199,5%), sinalizando mais uma vez os esforos das estatais federais, consoantes com as metas, prioridades e demais diretrizes do governo federal, no sentido de se fomentar setores-chave para a retomada do crescimento econmico, que apresentam uma taxa de resposta rpida quando da gerao dos efeitos multiplicadores necessrios durante um perodo de crise financeira internacional, fato que se expressa no crescimento do fomento a setores intensivos em mo de obra, por exemplo, o da construo civil.
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A despeito da retrao da economia mundial pela crise financeira dos Estados Unidos, ocorrida ao fim de 2008 e durante 2009, a manuteno de um comportamento crescente nos investimentos realizados pelas empresas estatais federais sejam os diretos, averiguados tanto pelo OI como pela execuo do PAC, ou os indiretos, presentes na poltica de aplicaes que prov crdito ao mercado privado demonstra o emprego de uma estratgia claramente anticclica em face da referida turbulncia internacional. A continuidade dos investimentos estatais e a manuteno da liquidez do sistema financeiro pelos bancos pblicos, em contrapartida a uma reduo nas metas de supervit primrio (grfico 1), contriburam para que se minimizassem os impactos dos choques externos no mercado interno medida que a demanda agregada se mantinha aquecida por meio das obras estatais e do crdito, o que colaborou para que os nveis de emprego se mantivessem e, por consequncia, toda a renda da economia. Prova da relevncia desse tipo de atividade estatal pde ser vislumbrada quando dos esforos de estabilizao oriundos da crise financeira recente, em que, por meio de um engenhoso sistema de reciclagem da liquidez, o governo brasileiro logrou, de acordo com os dados do grfico 4, um dos menores custos fiscais nas polticas anticclicas implementadas pelos pases do G-20 (-3,2% do PIB em 2009 e projeo de -1,3% para 2010). Comparativamente, os Estados Unidos, na categoria de epicentro da crise, apresentaram o maior custo fiscal em 2009 (-13,5% do PIB) e tm projetado um dos maiores para 2010 (-9,7%).
GRFICO 4
Resultado fiscal dos pases do G-20
(Em % do PIB)
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI). Elaborao: Ministrio da Fazenda. Nota: 1 Estimado.
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Em continuidade, a atuao das empresas estatais federais tambm se mostrou favorvel no sentido de se reverter as expectativas negativas geradas pela crise. Isto porque quando o panorama econmico sugere perodos de recesso, a reao psicolgica inicial dos agentes privados , em nvel individual, uma retrao em suas atividades, se precavendo do cenrio incerto que se anuncia. Deste modo, as famlias tendem a adiar seus planos de consumo e empresrios preferem postergar seus projetos de investimento dada a incerteza, o que em termos agregados s faz aprofundar a queda do produto. A atuao das estatais, no entanto, cumpriu papel contrrio, agindo como um reversor dessas expectativas privadas ao manter seus nveis de investimento e de fomento, sinalizando que a demanda no iria se retrair na magnitude alardeada, o que contribuiu para que se adiantasse o incio da parte positiva do ciclo de negcios, visto que, em certa medida, buscou-se preservar nos demais agentes econmicos as expectativas anteriores ao perodo de crise positivas. A anlise dos investimentos efetuados pelo conjunto das estatais federais, junto aos apontamentos anteriormente estabelecidos sobre sua evoluo histrica e seu universo, permite entendimentos que sinalizam para o importante papel desempenhado por estas empresas na economia nacional. Dado seu amplo escopo de atuao extrao de petrleo, gerao de hidroeletricidade, pesquisa mineral e agropecuria, entre outras , as estatais esto inseridas em setores econmicos e sociais chaves para o desenvolvimento nacional, sendo as repercusses de suas aes cada vez mais perceptveis tanto no territrio nacional para o governo federal que as gerencia e para a sociedade brasileira que legitima sua existncia , assim como no que concerne aos seus esforos de internacionalizao, que dada sua complexidade foge ao escopo deste captulo discutir.
O presente captulo teve por objetivo descrever, mesmo que de maneira breve, as atividades realizadas pelo DEST quando do desempenho de suas atribuies como brao operacional do Estado brasileiro no que diz respeito administrao de suas participaes no mercado empresarial, seja como explorador no domnio econmico seja como prestador de servio na esfera social. Para isso, iniciou-se uma digresso histrica do contexto em que as empresas estatais federais se estabeleceram em nosso pas, notadamente sua evoluo durante os diversos marcos da economia brasileira recente desenvolvimentismo, milagre econmico, redemocratizao, perodo de privatizaes etc. Em paralelo a esses momentos, demonstrou-se como se deram as primeiras iniciativas de controle e coordenao sobre as empresas estatais federais, estas iniciadas com a SEST em 1979 e atualmente levadas a cabo pelo DEST em um
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contexto muito mais de coordenao e disseminao de boas prticas de governana do que em uma perspectiva meramente de controle de gastos, sobretudo , como ocorria em dcadas passadas. Frisou-se ainda as articulaes do DEST com os diversos atores que representam o controle social e o desenvolvimento da institucionalidade relacionada s empresas estatais, entre os quais se destacam as Secretarias do Tesouro Nacional, de Oramento Federal e de Planejamento e Investimentos Estratgicos; a PGFN; os ministrios supervisores; a CGPAR; e, em ltima instncia, o prprio povo mediante sua representao democrtica o Congresso Nacional. Isso feito, buscou-se ento conhecer mais profundamente o universo sui generis dessas empresas estatais, sua taxonomia e seu arcabouo legal. No tocante ao quantitativo dessas empresas, bem como em relao a sua fora de trabalho, foi possvel verificar uma sensvel reduo nestes indicadores durante a dcada de 1990, marcada pela tica da privatizao como forma de se angariar recursos fiscais e, supostamente, como forma de estimular a eficincia econmica. Em nossa anlise, sustentamos que no to somente a natureza jurdica pblica ou privada de uma empresa que a faz eficiente ou no e sim a maneira como administrada, se por prticas corporativistas ou por uma gesto moderna, ponto este que tem fundamentado a postura de disseminador de boas prticas do DEST, objetivando como fim ltimo a maior eficincia deste conjunto de empresas e, por consequncia, uma maior abrangncia em seus resultados no apenas financeiros, mas tambm em termos de polticas pblicas, impactos macroeconmicos, sociais etc. Dedicou-se ainda especial ateno aos investimentos realizados por essas empresas estatais federais nos ltimos anos e seus impactos na economia nacional e regional, assim como sua capacidade de resposta em relao crise financeira mundial de 2008. Nessa anlise, verificamos que os investimentos das empresas estatais vm crescendo significativamente em termos reais nos ltimos anos, proporcionando transbordamentos para todos os outros setores econmicos e potencializando os efeitos dos multiplicadores na renda e no emprego nacional. Outra constatao positiva informa que este crescimento no foi apenas em termos financeiros e tambm em relao ao PIB, ou seja, a participao dos investimentos das estatais federais tem crescido de maneira mais acelerada do que o crescimento da renda nacional. Ressaltou-se tambm seu forte potencial de capilaridade, atingindo de maneira benfica, alm das regies mais ricas (Sul e Sudeste), tambm as regies de desenvolvimento tardio (Norte e Nordeste, principalmente). Por fim, tangenciou-se que o impacto das estatais federais no est restrito apenas aos investimentos diretos, mas se d tambm na esfera do fomento via Poltica de Aplicao das agncias financeiras oficiais, e que estes fatores somados
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agiram positivamente sobre as expectativas econmicas dos agentes privados, favorecendo a reciclagem da liquidez no sistema financeiro durante o perodo de crise recente, o que, por sua vez, contribuiu para a pronta retomada do crescimento nacional e a minimizao do custo fiscal envolvido nessas polticas anticclicas, ou seja, a existncia de um grupo de empresas estatais, agora atuante e bem gerido, foi parte da soluo e no mais um agravante do problema, como acontecera em determinados perodos da nossa histria.
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REFERNCIAS
BAER, W. A economia brasileira. So Paulo: Nobel, 1995. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais. Relatrio Anual 2008: execuo oramentria das empresas estatais. Braslia, 2009a. ______. Perfil das empresas estatais 2008. Braslia, 2009b. ______. Presidncia da Repblica (PR). Balano de 3 anos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/ pac/relatorios/por-balanco/balanco-3-anos/infografico-3-anos/balanco-3-anos>. Acesso em: 5 fev. 2010a. ______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (DEST). O DEST. Disponvel em: <http://www.mp.gov.br/secretaria.asp?cat=20&sec=4>. Acesso em: 4 maio 2010b. BRESSER-PEREIRA, L. C. Do Estado patrimonial ao gerencial. In: WILHEIM, J.; PINHEIRO, P. S.; SACHS, I. (Org.). Brasil: um sculo de transformaes. So Paulo: Cia. das Letras, 2001, p. 222-259. Disponvel em: <http://www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-73EstadoPatrimonial-Gerencial.pdf>. Acesso em: 15 jan. 2010. GOBETTI, S. W. Tpicos sobre a poltica fiscal e o ajuste fiscal no Brasil. 2008. Tese (Doutorado) Universidade de Braslia, jun. 2008.
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ANEXOS ANEXO 1
Art. 6o do Anexo I do Decreto no 7.063, de 13 de janeiro de 2010: Ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais compete: I. coordenar a elaborao do programa de dispndios globais e da proposta do oramento de investimento das empresas estatais, compatibilizando-os com as metas de resultado primrio fixadas, bem como acompanhar a respectiva execuo oramentria; II. promover a articulao e a integrao das polticas das empresas estatais, propondo diretrizes e parmetros de atuao, inclusive sobre a poltica salarial e de benefcios e vantagens e negociao de acordos ou convenes coletivas de trabalho; III. processar e disponibilizar informaes econmico-financeiras encaminhadas pelas empresas estatais; IV. manifestar-se sobre os seguintes assuntos relacionados s empresas estatais: a. criao de empresa estatal ou assuno, pela Unio ou por empresa estatal, do controle acionrio de empresa privada; b. operaes de reestruturao societria, envolvendo fuso, ciso ou incorporao; c. alterao do capital social e emisso de debntures, conversveis ou no em aes, ou quaisquer outros ttulos e valores mobilirios; d. estatutos sociais e suas alteraes; e. destinao do lucro lquido do exerccio; f. patrocnio de planos de benefcios administrados por entidades fechadas de previdncia complementar, no que diz respeito assuno de compromissos e aos convnios de adeso a serem firmados pelas patrocinadoras, aos estatutos das entidades, instituio e adeso a planos de benefcios, assim como aos respectivos regulamentos e planos de custeio;
g. propostas, encaminhadas pelos respectivos Ministrios setoriais, de quantitativo de pessoal prprio, acordo ou conveno coletiva de trabalho, programa de desligamento de empregados, planos de
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cargos e salrios, criao e remunerao de cargos comissionados, inclusive os de livre nomeao e exonerao e participao dos empregados nos lucros ou resultados das empresas; e h. remunerao dos administradores e conselheiros, bem como a participao dos dirigentes nos lucros ou resultados das empresas. V. c oordenar e orientar a atuao dos representantes do Ministrio nos conselhos de administrao das empresas estatais; VI. c oordenar o Grupo Executivo da Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio CGPAR, bem como exercer as atribuies de Secretaria Executiva da Comisso; VII. e xercer as funes de planejamento, coordenao e superviso relativas aos processos de liquidao de empresas estatais federais; VIII. a companhar e orientar as atividades relacionadas com a preparao e a organizao de acervo documental de empresas estatais federais submetidas a processos de liquidao, at a sua entrega aos rgos responsveis pela guarda e manuteno; IX. p romover o acompanhamento e a orientao dos procedimentos dos inventariantes e dos liquidantes nos processos em que atuem; X. incumbir-se, junto a rgos e entidades da administrao federal, da regularizao de eventuais pendncias decorrentes dos processos de liquidao em que haja atuado na forma do inciso VII; XI. promover a articulao e a integrao das polticas das empresas estatais; e XII. contribuir para o aumento da eficincia e transparncia das empresas estatais e para o aperfeioamento e integrao dos sistemas de monitoramento econmico-financeiro, bem como para o aperfeioamento da gesto dessas empresas.
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ANEXO 2 EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS ACOMPANHADAS PELO DEST POR MINISTRIO SUPERVISOR
Posio DEST em 4 de janeiro de 2010 Presidncia da Repblica Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba) Companhia Docas do Cear (CDC) Companhia Docas do Esprito Santo (Codesa) Companhia Docas do Estado de So Paulo (CODESP) Companhia Docas do Par (CDP) Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ) Companhia Docas do Rio Grande do Norte (CODERN) Empresa Brasil de Comunicao S/A (EBC) Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S/A (CeasaMinas) Companhia de Armazns e Silos do Estado de Minas Gerais (CaseMG) Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (CeageSP) Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) Ministrio da Cincia e Tecnologia Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) Indstrias Nucleares do Brasil S/A (INB) Nuclebrs Equipamentos Pesados S/A (NUCLEP) Ministrio da Fazenda Ativos S/A Securitizadora de Crditos Financeiros Banco da Amaznia S/A (Basa) Banco do Brasil S/A (BB) Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) Brasilian American Merchant Bank (BAMB) BB Administrao de Ativos Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios S/A (BB DTVM) BB Administradora de Cartes de Crdito S/A (BB Cartes) BB Administradora de Consrcios S/A (BB Consrcios) BB Banco de Investimento S/A (BB Investimentos)
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BB Banco Popular do Brasil S/A (BPB) BB Corretora de Seguros e Administradora de Bens S/A (BB Corretora) BB Leasing Company Limited (BB Leasing) BB-Leasing S/A Arrendamento Mercantil (BB LAM) BBTUR Viagens e Turismo Ltda. (BB Turismo) BESC Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios S/A (Bescval) BESC Financeira S/A Crdito, Financiamento e Investimentos (Bescredi) BESC S/A Arrendamento Mercantil (BESC Leasing) Caixa Econmica Federal (CEF) Caixa Participaes S/A (Caixapar) Casa da Moeda do Brasil (CMB) Cobra Tecnologia S/A Empresa Gestora de Ativos (Emgea) IRB Brasil Resseguros S/A Nossa Caixa Capitalizao S/A (BNC Capitalizao) Nossa Caixa S/A Administradora de Cartes de Crdito (BNC Cartes) Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) Ministrio da Educao Hospital de Clnicas de Porto Alegre (HCPA) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Agncia Especial de Financiamento Industrial (Finame) Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) BNDES Participaes S/A (BNDESPAR) Ministrio de Minas e Energia Alberto Pasqualini REFAP S/A Amazonas Distribuidora de Energia S/A (AmE) Baixada Santista Energia Ltda. (BSE) Boa Vista Energia S/A (BVEnergia) Braspetro Oil Company (BOC) Braspetro Oil Services Company (Brasoil) Centrais Eltricas de Rondnia S/A (Ceron) Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A (Eletronorte) Centrais Eltricas Brasileiras S/A (Eletrobras) Centro de Pesquisas de Energia Eltrica (Cepel) Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre) Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica (CGTEE)
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Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) Companhia Energtica de Alagoas (Ceal) Companhia Energtica do Piau (Cepisa) Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (CHESF) Companhia Integrada Txtil de Pernambuco (Citepe) Companhia Petroqumica de Pernambuco (PetroqumicaSuape) COMPERJ Estirnicos S/A (CPRJEST) COMPERJ Meg S/A (CPRJMEG) COMPERJ Pet S/A (CPRJPET) COMPERJ Petroqumicos Bsicos S/A (CPRJBAS) COMPERJ Poliolefinas S/A (CPRJPOL) Cordoba Financial Services GmbH (CFS) Downstream Participaes Ltda. (Downstream) Eletrobras Participaes S/A (Eletropar) Eletrobras Termonuclear S/A (Eletronuclear) Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) Eletrosul Centrais Eltricas S/A Fafen Energia S/A (Fafen Energia) Fronape International Company (FIC) FURNAS Centrais Eltricas S/A Indstria Carboqumica Catarinense S/A (ICC) (em liquidao) Ipiranga Asfaltos S/A (Iasa) Liquigs Distribuidora S/A (Liquigs) Petrobras Biocombustvel S/A (PBIO) Petrobras Comercializadora de Energia Ltda. (PCEL) Petrobras Distribuidora S/A (BR) Petrobras Gs S/A (Gaspetro) Petrobras International Braspetro B.V. (PIB BV) Petrobras International Finance Company (PIFCo) Petrobras Negcios Eletrnicos S/A (e-Petro) Petrobras Netherlands B.V. (PNBV) Petrobras Qumica S/A (Petroquisa) Petrobras Transporte S/A (Transpetro) Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) Refinaria Abreu e Lima S/A (RNEST) Sociedade Fluminense de Energia Ltda. (SFE) Termobahia S/A (Termobahia) Termocear Ltda. (Termocear) Termomaca Ltda. (Termomaca) Termorio S/A (Termorio) Transportadora Associada de Gs S/A (TAG)
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Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S/A (TBG) Usina Termeltrica de Juiz de Fora S/A (UTEJF) 5283 Participaes Ltda. (5283 Participaes) Ministrio da Previdncia Social Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV) Ministrio da Sade Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs) Hospital Cristo Redentor S/A (Redentor) Hospital Fmina S/A (Fmina) Hospital Nossa Senhora da Conceio S/A (Conceio) Ministrio dos Transportes Companhia Docas do Maranho (Codomar) VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S/A Ministrio das Comunicaes Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) Telecomunicaes Brasileiras S/A (Telebrs) Ministrio do Meio Ambiente Companhia de Desenvolvimento de Barcarena (Codebar) (em liquidao) Ministrio da Defesa Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron) Indstria de Material Blico do Brasil (Imbel) Ministrio da Integrao Nacional ompanhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba C (CODEVASF) Ministrio das Cidades Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A (TRENSURB)
CAPTULO 14
O PAPEL DOS BANCOS PBLICOS FEDERAIS NA ECONOMIA BRASILEIRA
1 INTRODUO
O sistema bancrio brasileiro passou, durante a segunda metade da dcada de 1990, por grandes transformaes, que resultaram em um enxugamento do nmero de instituies e na entrada de bancos estrangeiros. Neste contexto, os bancos pblicos tambm sofreram importantes modificaes: o Banco do Brasil (BB) e a Caixa Econmica Federal (CEF) foram reestruturados; o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) passou a atuar no desmonte do velho Estado nacional desenvolvimentista, frente do programa de privatizaes das empresas estatais; e as instituies financeiras estaduais foram privatizadas sob o comandado do Banco Central. Estas transformaes foram condicionadas por um amplo conjunto de fatores de natureza macroeconmica, estrutural e regulatria. Entre estes se destacam a estabilidade dos preos promovida pelo Plano Real, a adeso ao Acordo de Basileia e a integrao do sistema bancrio domstico com o internacional, seja pela maior liberdade de entrada e sada de investimentos estrangeiros e nacionais, seja pela maior presena de instituies estrangeiras. Nesse perodo possvel caracterizar a atuao dos bancos pblicos federais em pelo menos quatro grandes dimenses. A primeira diz respeito atuao setorial sustentando os segmentos industrial, rural e imobilirio em distintas fases dos ciclos de crdito. Muito embora o estoque de crdito dos bancos privados tenha crescido, entre 2004 e 2008, a taxas mais elevadas do que a dos bancos pblicos, estes tiveram um desempenho relevante quanto ao crdito setorial. O fomento ao desenvolvimento constitui uma tpica funo dos bancos pblicos, em particular mas no exclusivamente , no provimento de financiamento de longo prazo, modalidade em que o setor bancrio privado brasileiro pouco atua em geral, utilizando-se de fontes externas.1
1. Historicamente, os bancos pblicos brasileiros tm sido utilizados como instrumentos de fomento atividade econmica. A Carteira de Crdito Agrcola e Industrial (Creai) do Banco do Brasil foi criada em 1937 com o intuito de fomentar as atividades produtivas preponderantemente voltadas para a agricultura. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) foi criado em 1952 para financiar investimento em infraestrutura e, mais tarde, principal fonte de financiamento de longo prazo para a indstria. Para fomentar o desenvolvimento regional foram criados em 1942 o Banco de Crdito da Borracha, que se transformou no Banco da Amaznia (Basa), e em 1954 o Banco do Nordeste do Brasil (BNB). Em 1964, foi criado o Sistema Financeiro de Habitao, tendo frente o Banco Nacional de Habitao (BNH), cujas atribuies foram transferidas para a CEF em 1986. Nas dcadas de 1960 e 1970, houve ainda a multiplicao dos bancos de desenvolvimento regional antes disso, a maioria dos estados brasileiros j contava com os seus bancos pblicos estaduais. Ver, entre outros, Costa Neto (2004), Salviano Jr. (2004) e Cintra (2009).
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O BNDES persiste como o principal banco de fomento brasileiro figurando-se entre os maiores do mundo entre os seus congneres.2 A funo de fomento no lhe restrita, uma vez executada pelo BB a maior instituio de crdito rural e pela CEF maior no financiamento habitacional. Estas instituies tambm fornecem capital de giro para indstria, comrcio, servios, modalidade fundamental para sustentar as decises de produo dos empresrios, bem como o crdito para o consumo das famlias.3 A segunda forma de atuao dos bancos pblicos federais o desenvolvimento regional, tambm executado pelo BNDES, BB e CEF, dadas suas prprias dimenses e suas mltiplas operaes de fomento. Alm destas instituies, o Banco do Nordeste do Brasil e o Banco da Amaznia organizados como bancos mltiplos desempenham papel crucial no desenvolvimento regional, constituindo canais de direcionamento do crdito para fomentar o desenvolvimento econmico e a infraestrutura das respectivas regies. A terceira forma a atuao anticclica da oferta de crdito. Com o aprofundamento da crise financeira global no quarto trimestre de 2008, os bancos privados retraram o crdito, o qual foi sustentado pelos bancos pblicos, que atuaram de forma anticclica para contra-arrestar os efeitos recessivos oriundos da retrao do crdito privado interno e externo.4 A quarta forma de atuao dos bancos pblicos federais a expanso da bancarizao mediante um processo de incluso bancria das classes menos favorecidas.5
2. O Decreto-Lei no 1.940, de 25 de maio de 1982, alterou a denominao do Bando Nacional de Desenvolvimento Econmico para Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Esta incluso do termo social foi motivada pela incumbncia de administrar os recursos do Fundo de Investimento Social (Finsocial), destinados aplicao em projetos definidos pelo presidente da Repblica. O Finsocial consistia na arrecadao de contribuio social de 0,5% sobre a receita bruta de empresas que efetuassem a venda de mercadorias, bem como de instituies financeiras e seguradoras. Cabe destacar que, na prtica, apenas uma parcela pequena destes recursos foi efetivamente destinada ao BNDES. Desde 1985, foi sendo repassada ao banco parcela cada vez menor de recursos provenientes da arrecadao do Finsocial, sendo que, a partir de 1990, os recursos deixaram de ser transferidos ao banco, passando diretamente aos prprios ministrios, cujos projetos eram definidos como prioritrios (BERNARDINO, 2005, p. 59). Sobre as transformaes e o papel desempenhado pelo BNDES, ver Torres Filho (2007), Santos (2006), Prates, Cintra e Freitas (2000) e Prochnik (1995). 3. Salienta-se que essa caracterstica dos bancos pblicos federais com exceo do BNDES , configurados em grandes conglomerados, com atuao em praticamente todos os segmentos do mercado financeiro, banco comercial de varejo, banco de investimento inclusive repasse de recursos do BNDES , estruturao de operaes de mercado de capitais crdito e capitalizao , carteiras imobilirias e prestao de servios cobrana, administrao de fundos de investimento, administrao de planos de previdncia complementar, seguros, consrcios etc. , no sero explorados neste artigo. 4. O comportamento anticclico do crdito ofertado por instituies financeiras pblicas tem sido comprovado por diversos trabalhos empricos. Micco e Panizza (2004), por exemplo, encontraram evidncias de que os emprstimos realizados por bancos pblicos so 84% menos pr-cclicos do que o dos bancos privados e que no h diferenas significativas no comportamento de bancos privados nacionais e estrangeiros. Ou seja, os bancos pblicos contraem menos os emprstimos durante os perodos recessivos, garantindo a oferta de crdito no momento em que os bancos privados ampliam a preferncia pela liquidez, e aumentam menos durante os perodos expansivos. Com isto, estabilizam o volume de crdito, desempenhando um papel contracclico. Para diferentes vises sobre o papel das instituies financeiras pblicas, ver BID (2004), Yeyati, Micco e Panizza (2004, 2007), Caprio et al. (2004) e Novaes (2007). 5. A contribuio dos bancos pblicos como instrumento de poltica financeira, entendida com fonte de competio, fomentando a reduo dos spreads diferena entre o custo de captao e o custo do emprstimo , das taxas de juros mdias e ampliando os prazos das operaes de crdito, bem como fonte de estabilidade do sistema, apoiando a liquidez de instituies mais frgeis pequenas e mdias , por razes de escopo, no ser explorada neste trabalho. Ver Freitas (2009).
O Papel dos Bancos Pblicos Federais na Economia Brasileira
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Este captulo tem por objetivo apresentar e analisar as funes desempenhadas pelos bancos pblicos federais brasileiros, em uma perspectiva keynesiana, destacando seu papel: i) no fomento ao desenvolvimento econmico e regional, ao direcionar crdito para setores e regies especficas; ii) na ao anticclica, especialmente aps a crise financeira de 2008; e iii) no crescimento da bancarizao da populao brasileira de baixa renda. O captulo est estruturado em cinco sees, a partir desta introduo. Na seo 2 apresenta-se uma breve discusso terica a respeito do papel dos bancos pblicos, na seo 3 realiza-se uma descrio das transformaes recentes do setor bancrio brasileiro, na seo 4 discute-se a atuao dos bancos pblicos nas quatro dimenses enunciadas e na seo 5 delineiam-se as consideraes finais. Antes de prosseguir, contudo, uma observao metodolgica. Este trabalho utiliza como base para suas anlises mais gerais os dados fornecidos pelo Banco Central do Brasil (Bacen). A principal varivel o saldo das operaes de crdito do sistema bancrio domstico. As informaes fornecidas pelo Banco Central, porm, no permitem distribuir as operaes de crdito dos principais bancos pblicos federais entre os setores. Para suprir esta deficincia, utilizam-se os dados dos demonstrativos das operaes de crdito das agncias de fomento oficiais divulgados pelo Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (DEST) e pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Como as fontes so distintas, os dados no so imediatamente comparveis.
2 UMA BREVE DISCUSSO TERICA A RESPEITO DO PAPEL DOS BANCOS PBLICOS
A necessidade de bancos especficos para fomentar o desenvolvimento econmico alvo de controvrsias na teoria econmica, a qual contempla pelo menos trs abordagens. A primeira, chamada de viso convencional est sintetizada no modelo Gurley e Shaw (1955). Atribui-se ao mercado financeiro o papel de intermediar e transferir recursos das unidades superavitrias, compostas pelos agentes poupadores que representam a oferta de fundos de emprstimo , para as unidades deficitrias, representadas pelos agentes que consomem mais do que poupam ou investem mais do que poupam e por isso representam a demanda de fundos de emprstimo. A taxa de juros, nesta abordagem, deve ser flexvel o suficiente para equilibrar a oferta e a demanda de fundos de emprstimo. Assim, o modelo de Gurley e Shaw generaliza para os mercados financeiros os resultados segundo os quais o livre mercado promove a alocao mais eficiente dos recursos. Este modelo, em conjunto com a hiptese de represso financeira formulada por Shaw (1973) e McKinnon (1973), forma o corpo terico bsico da liberalizao dos mercados financeiros. De acordo com a hiptese de represso financeira, em economias em que a taxa de juros real artificialmente baixa, os mercados
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financeiros no se desenvolvem porque os agentes no tm estmulos para poupar. A economia fica relegada a operar com um baixo nvel de investimento determinado pela disponibilidade de poupana e de crescimento. Alm disso, o governo obrigado a financiar-se via emisso monetria, o que resulta em inflao6 e em reduo da taxa real de juros, reforando o processo. De acordo com a hiptese de represso financeira, taxas de juros inferiores de equilbrio (market-clearing interest rates) levam a outras distores, entre as quais a maior alocao de recursos em projetos capital-intensivos ou em projetos menos lucrativos. Para evitar tais distores, recomenda-se limitar a interveno sobre os mercados financeiros, sobretudo aquelas que gerem taxas de juros abaixo da taxa de equilbrio. Isto significa que a atuao dos bancos de desenvolvimento, dos bancos pblicos e do crdito direcionado causa represso financeira e, por isso, deve ser evitada.7 A segunda abordagem assume a existncia de falhas de mercado. Segundo esta abordagem, tais falhas impedem que os resultados previstos pela abordagem convencional sejam alcanados. No caso especfico dos mercados financeiros, a incompletude dos mercados seria a principal delas.8 Segundo Stiglitz (1993), em economias menos desenvolvidas, os mercados financeiros so incompletos, os mercados de capitais so incipientes e os mercados acionrios, muitas vezes, inexistentes. Os bancos privados, por sua vez, tendem a privilegiar os emprstimos de curto prazo, desinteressando-se daqueles projetos que, embora tenham um alto retorno social, tm baixa rentabilidade privada e elevado risco. Esta situao justificaria a interveno governamental. Segundo Stiglitz (1993), a atuao dos bancos de desenvolvimento seria uma forma bem-sucedida de enfrentar estes problemas. Ainda segundo este autor, em um ambiente de informao imperfeita, o processo de alocao deixa de ser com base nos preos, e a hiptese de represso financeira no mais faria qualquer sentido. A terceira abordagem, de corte keynesiano, parte do princpio da demanda efetiva segundo o qual os nveis de emprego e de renda da economia dependem dos gastos autnomos em investimento. O consumo induzido amplia esse impulso autnomo por meio do multiplicador.9 Esta abordagem inverte, ento, a causalidade da poupana para o investimento presente na abordagem
6. Isso porque as teorias convencionais assumem a inflao como sendo um fenmeno essencialmente oriundo de presses de demandas causadas pelo excesso de moeda em circulao. 7. O modelo de Gurley e Shaw (1955) e a hiptese de represso financeira geraram, como desdobramentos posteriores, trabalhos que tentaram demonstrar a ineficincia de instituies financeiras para o desenvolvimento. Ver os trabalhos de Fry (1997), Vittas e Cho (1995) e Cho e Sheng (2002). Araujo (2009) resume estes estudos. 8. A outra seria a assimetria de informaes. 9. Nos ciclos recentes da economia mundial entre 1983 e 2008 , o crescimento do consumo das famlias sobretudo nos pases desenvolvidos desconectou da evoluo da renda, particularmente, dos salrios e do emprego, e tornou-se cada vez mais dependente do efeito-riqueza e da expanso do endividamento. Desta forma, Belluzzo (2009) sugere que a funo consumo keynesiana perdeu sua simplicidade original.
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convencional e do investimento para a poupana (KEYNES, 1936). O investimento, segundo os keynesianos, depende das decises dos empresrios, tendo por base o retorno esperado dos ativos de capital e o seu financiamento, em um sistema de moeda fiduciria no qual os bancos tm a prerrogativa de criar moeda escritural a partir de uma operao meramente contbil em funo da preferncia pela liquidez. Ou seja, depende da disposio dos bancos em mobilizar os recursos iniciais para o empresrio financiar o investimento. Uma vez implementado, o investimento, pelo efeito multiplicador, geraria uma renda, parte da qual seria destinada poupana, exatamente na mesma proporo do investimento inicial. Contudo, os emprstimos obtidos no sistema bancrio por meio de fundos rotativos (finance) constituem para os empresrios um passivo de curto prazo inadequados estrutura de longo prazo dos seus investimentos.10 Assim, os empresrios precisam alongar a estrutura de seus passivos processo que Keynes (1937a) chamou de funding.11 O funding pode ser provido via mercado de capitais ou via mercado de crdito. Em economias com mercados de capitais pouco desenvolvidos comum o uso de instituies financeiras de desenvolvimento, em geral, constitudas sob a forma de bancos pblicos, operando com crdito direcionado e taxas de juros inferiores s de mercado, para permitir que os empresrios tenham acesso a fontes de recursos e, portanto, instrumentos financeiros que possibilitem a constituio de passivos de prazo mais longos, adequado s estruturas de ativos, permitindo, assim, a expanso dos investimentos. Nesta perspectiva, os bancos pblicos e de desenvolvimento desempenham papel crucial no financiamento e na coordenao dos projetos de investimento, reduzindo seus riscos (UNCTAD, 2008, p. 92).
3 TRANSFORMAES RECENTES NO SETOR BANCRIO BRASILEIRO
Como sugerido, os bancos pblicos brasileiros tm atuado em pelo menos quatro grandes dimenses: i) fomento ao desenvolvimento econmico, ofertando crditos para setores e modalidades em que os bancos privados no tm interesses, dados mais riscos e menos rentabilidade habitao popular, rural, infraestrutura urbana, exportaes etc. e/ou mais prazos de maturao e mais volumes inovao tecnolgica, matriz energtica, de transporte e de telecomunicaes etc.;
10. Conforme Keynes (1937b, p. 168): o finance constitui, essencialmente, um fundo rotativo. No emprega poupana. , para a comunidade como um todo, apenas uma transao contbil. Logo que usado, no sentido de ser gasto, a falta de liquidez automaticamente compensada e a disposio de iliquidez temporria est de novo pronta a ser usada mais uma vez. () em sua maior parte, o fluxo de novos recursos requeridos pelo investimento ex ante corrente suprido pelo financiamento liberado pelo investimento ex post corrente. Deste modo, o finance constitui-se de linhas de crdito ou avanos bancrios que permitem antecipar recursos futuros receita futura com o propsito de financiar o investimento. Portanto, antecede o investimento e no tem nenhuma relao com a poupana prvia ou ex ante, mas com a criao de crdito. Como sugerido, demanda por liquidez o mesmo que demanda por emprstimos bancrios. Mas, o motivo finance no se confunde com os outros motivos de demanda de liquidez transao, precauo e especulao. 11. Sobre a discusso do circuito financiamento-investimento-poupana-funding consultar, entre outros, Studart (1993), Cintra (1999), Belluzzo e Almeida (2002) e Almeida, et al. (2009).
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ii) estmulo ao desenvolvimento regional, por razes semelhantes; iii) expanso da liquidez em momento de reverso do estado de confiana, caracterizando uma ao anticclica; e iv) promoo da incluso bancria. A capacidade de os bancos pblicos federais cumprirem suas funes tpicas de instituies pblicas foi fortemente condicionada pelas transformaes estruturais por que passou o conjunto do sistema bancrio brasileiro. Evidentemente, o impacto destas mudanas no foi homogneo entre as diferentes instituies. Esta seo procura discutir estas alteraes mais gerais, realando, sempre que possvel, as que mais impactaram os bancos pblicos federais e estaduais. O ponto de partida para a compreenso desses acontecimentos o ano de 1994. O fim da inflao alta e crnica e a reduo das receitas proveniente do floating de recursos a partir do Plano Real promoveram uma alterao no ambiente macroeconmico, modificando as perspectivas de rentabilidade e as estratgias de concorrncia das instituies bancrias. Por um lado, essas instituies perderam acesso aos ganhos inflacionrios. Por outro lado, passaram a promover polticas ativas de expanso dos emprstimos, principalmente de curto prazo, beneficiando-se do aumento da demanda real por crdito (FREITAS, 2000, p. 239). O estado de confiana criado pela expectativa de estabilizao dos preos levou os consumidores, sobretudo os de renda mais baixa, a ampliar a demanda por bens de consumo durveis, devido ao aumento real e a preservao do poder de compra dos salrios associados queda da inflao. A expanso da demanda por bens de consumo durveis desencadeou o crescimento da demanda por crdito dos setores comercial e industrial. A ampliao do grau de abertura financeira e as condies internacionais de liquidez viabilizam o acesso dos agentes financeiros domsticos ao funding externo, favorecendo a expanso dos emprstimos. Com a subida das taxas de juros promovida pelo Banco Central e o aumento da inadimplncia, os bancos foram se tornando mais seletivos, dificultando o refinanciamento dos devedores no financeiros e das instituies bancrias mais dependentes do interbancrio. O aumento da inadimplncia levou os bancos a privilegiar as operaes de tesouraria, sobretudo as operaes no mercado de ttulos da dvida pblica. Este movimento resultou em graves dificuldades para algumas instituies. Inicialmente, os pequenos bancos e aqueles criados a partir de instituies financeiras no bancrias foram os mais atingidos. No tinham estrutura para operar em um ambiente no inflacionrio. Todavia, a insegurana do pblico na solidez do setor bancrio, e no mercado interbancrio, provocou aumento na averso ao risco, desencadeando um empoamento da liquidez, com bancos deficitrios encontrando restries para obter financiamentos.
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Em agosto de 1995, o Banco Central interveio no Banco Econmico e em novembro, no Banco Nacional. Em maro de 1997, o controle do Banco Bamerindus foi passado para o Hong Kong and Shangai Banking Corporation (HSBC). Para impedir a ecloso de uma crise bancria sistmica, o governo implementou um conjunto de medidas: criou o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer) Medida Provisria no 1.179, de 3 de novembro de 1995, e Resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN) no 2.208, da mesma data;12 regulamentou o Fundo Garantidor de Crditos Resoluo CMN no 2.211, de 16 de novembro de 1995; e aumentou o capital mnimo para abertura de novos bancos Resoluo CMN no 2.212, de 16 de novembro de 1995. Foram ampliados ainda os poderes de interveno do Banco Central em instituies com problemas de insolvncia e iliquidez por meio da Medida Provisria no 1.812/1995 Lei no 9.447, de 14 de maro de 1997. O Banco Central passou a implementar tambm as regras do Acordo de Basileia I, definidas pelo International Basle Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices (BCBS, 1988). Pela Resoluo no 2.099, de 26 de agosto de 1994, foi exigido um ndice de Basileia capital sobre ativos ponderados pelos riscos de 8%, como sugerido no acordo, mas posteriormente elevado para 11% Resoluo no 2.399, de 25 de junho de 1997. A Resoluo no 2.682, de 21 de dezembro de 1999, introduziu um sistema de classificao das exposies de crdito em nove nveis, sendo que cada nvel de risco estava associado a um percentual de proviso.13 Alm disso, o governo procurou estimular o ingresso de instituies estrangeiras no setor bancrio nacional.14 De acordo com o Banco Central, a entrada do capital estrangeiro no sistema financeiro domstico ocorreu, principalmente, pelo segmento dos bancos que enfrentavam problemas patrimoniais, mas houve tambm a venda de grandes instituies varejistas domsticas Banco Real ao ABN-Amro Bank em 1998.15 Nesse processo, houve um aumento da participao das instituies estrangeiras e uma reduo das instituies pblicas, especialmente das estaduais.
12. As operaes sob o amparo do Proer somaram R$ 20,36 bilhes, entre 1995 e 1997 (VIDOTTO, 2002). 13. De acordo com o Banco Central, o ndice de Basileia das instituies financeiras do pas era de 18,4% em junho de 2009. Os altos lucros do sistema tm contribudo para esta performance, ao elevar o patrimnio dessas instituies. Alm disso, os ttulos pblicos atrelados a taxas ps-fixadas no geram nenhuma exigncia de capital os prefixados geram risco de mercado. Nos momentos em que os ativos dos bancos crescem mais em ttulos pblicos do que em crditos, a exigncia de capital diminui e o ndice de Basileia aumenta. 14. Legalmente, a entrada de bancos estrangeiros estava vedada Art. 192 da Constituio Federal de 1988. Entretanto, o Executivo passou a utilizar brechas da legislao Art. 52 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) para reconhecer como de interesse do governo brasileiro o aumento da participao estrangeira no capital de instituies financeiras especficas. 15. Em 8 de outubro de 2007, um consrcio formado pelo Royal Bank of Scotland, pelo espanhol Santander e pelo belgoholands Fortis adquiriu 86% do banco holands, ABN-Amro Bank. O Santander ficou com todas as operaes do banco na Amrica Latina, inclusive no Brasil havia adquirido o Banespa em novembro de 2000. Em 25 de julho de 2008, o Banco Central e o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade) aprovaram a fuso entre o Santander e o Real.
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A reestruturao dos bancos estaduais foi realizada mediante o Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes) Circular do Banco Central no 2.742 de 1997 , pela qual o Banco Central definiu as instituies financeiras, sob controle dos estados da federao, que poderiam solicitar o apoio financeiro e as condies de acesso aos recursos.16 Dos bancos estaduais existentes em 1996, dez foram extintos, seis privatizados pelos governos estaduais, sete federalizados para posterior privatizao,17 cinco reestruturados com recursos do Proes e trs no participaram. Foi ainda autorizada a instalao de 14 agncias de desenvolvimento que no aceitam depsito do pblico, portanto no so consideradas bancos.18 Por sua vez, as instituies financeiras pblicas federais foram capitalizadas por meio da Medida Provisria no 2.196, de 28 de junho de 2001, que instituiu o Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais, o qual procurou adequar os bancos pblicos a uma forma de regulamentao bancria semelhante a dos bancos privados.19 O objetivo era refletir padres internacionais estabelecidos pelo Acordo de Basileia, a fim de tornar os bancos pblicos federais mais fortes, mais competitivos e, sobretudo, mais transparentes. Alegava-se a necessidade de impor aos bancos pblicos federais a mesma disciplina a que estavam submetidos os bancos privados. A nfase na lgica empresarial privada foi colocada no mesmo nvel da suposta misso institucional de cada instituio.20
16. A crise dos bancos estaduais teve origem na deteriorao fiscal dos Estados desde os primeiros anos da dcada de 1980, associada diminuio dos recursos financeiros disponveis devido aos cortes nos repasses da Unio e queda das receitas tributrias decorrentes da recesso econmica e da acelerao inflacionria. Neste contexto, os estados se tornaram mais dependentes das instituies financeiras estaduais, uma dependncia que se agravava em perodos eleitorais. Os bancos estaduais ampliavam os emprstimos concedidos aos respectivos controladores, alm de responsveis pelo carregamento dos ttulos de dvida no absorvidos pelo mercado. Diante desta expanso dos financiamentos aos estados, os bancos estaduais foram levados a praticarem polticas agressivas de captao de recursos, absorvendo taxas de juros superiores s praticadas pelos bancos privados, com o objetivo de fazer frente s operaes de crdito e rolagem da dvida mobiliria dos respectivos governos. Assim, os bancos estaduais foram acumulando ativos de menor qualidade e perdendo capacidade de implementar polticas regionais de crdito e promoo do desenvolvimento. Conforme Barros, Loyola e Bogdanski (1998): o problema dos bancos estaduais tem origem de natureza muito mais fiscal do que propriamente bancria, mas as suas dimenses no permitem outro tipo de soluo. A soluo foi a adoo do Proes, com o fechamento e a privatizao dos bancos estaduais. Ver tambm, Almeida (1998). 17. Os bancos do estado do Amazonas, do Maranho e do Cear foram adquiridos em leilo pelo Bradesco. O do estado de Gois, pelo Ita. Os do estado de Santa Catarina e do Piau, incorporados pelo BB; o primeiro em 6 de outubro de 2008, o segundo em 1o de dezembro de 2008 permitidos pela Medida Provisria no 443/2008. Em 20 de novembro de 2008, o BB adquiriu o Banco Nossa Caixa do estado de So Paulo e em 9 de janeiro de 2009 comprou 49,9% das aes do Banco Votorantim. Enfatiza-se que a partir da mesma MP no 443/2008 convertida em Lei no 11.908, de 3 de maro de 2009 , a CEF constituiu a subsidiria Caixa Participaes S/A (CaixaPar) para atuar no mercado de capitais bem como adquirir outras instituies, como 35,5% do Banco PanAmericano 27 de novembro de 2009. 18. De acordo com o Banco Central, o custo do Proes foi estimado em US$ 50,6 bilhes (SALVIANO JR., 2004). Atualmente, restam os bancos do estado do Par (Banpar), do estado de Sergipe (Banese), do estado do Esprito Santo (Banestes), do estado do Rio Grande do Sul (Banrisul) e o de Braslia (BRB). 19. Na verdade, o Banco do Brasil foi capitalizado em 1996, com a inadimplncia do setor rural. Houve um aporte de capital mediante a emisso de novas aes no valor de R$ 8 bilhes, sendo R$ 6 bilhes do Tesouro Nacional e R$ 2 bilhes da Caixa de Previdncia dos Funcionrios do BB (Previ). 20. O Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais implicou uma emisso lquida de R$ 29,8 bilhes em novos ttulos de dvida pblica federal. Para a reestruturao dos bancos federais, ver Vidotto (2005). Para uma discusso do BB, ver, entre outros, Andrade e Deos (2007) e Jung (2004).
553
Essas alteraes institucionais refletiram na participao dos diferentes segmentos do sistema bancrio. Os bancos estrangeiros ampliaram a participao no total de ativos do setor, que passou de 7,2% em 1994 para 29,9% em 2001, caindo para 21,2% em dezembro de 2008 (tabela 1).21 Ampliaram tambm a captao dos depsitos bancrios, que subiu de 4,6% em 1994 para 23,5% em 2006, caindo para 18,7% em 2008 (tabela 2). Na oferta de operaes de crditos, cresceram de 5,2% para 31,5%, entre 1994 e 2001, reduzindo para 22,6% em 2008 (tabela 3). E, no patrimnio lquido, a participao das instituies estrangeiras aumentou de 9,6% em 1994 para 32,9% em 2002, diminuindo para 22,2% em 2008 (tabela 4). A expanso dos bancos estrangeiros foi acompanhada por um relativo encolhimento do segmento privado nacional, mas em maior proporo do segmento pblico que inclui as caixas estaduais, mas exclui o BB, a CEF e o BNDES. A participao dos bancos privados nacionais no total de ativos do sistema recuou de 41% em 1994 para 33% em 1999, vindo a recuperar-se em seguida, atingindo 50% em 2007. A participao dos bancos pblicos caiu de 18% em 1994 para 5% em 2008 (tabela 1). Ainda no que se refere aos bancos pblicos, a participao no total de depsitos reduziu de 16% para 7%; no total de crditos, de 19% para 6%; e no patrimnio lquido total, de 11% para 7%, no perodo considerado (tabelas 2, 3 e 4). A despeito desta queda, permaneceu relevante o papel das instituies pblicas no setor bancrio seja no volume de depsitos seja nas operaes de crdito , em razo da presena do Banco do Brasil e da CEF, que representavam 23,2% do total de ativos em 2008.22
TABELA 1
(Em %)
Instituio Bancos pblicos Bancos pblicos (+ caixas estaduais) Banco do Brasil CEF Bancos privados Nacionais Estrangeiros Coop. de Crdito Total 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 51,4 18,2 18,2 15,0 48,4 41,2 7,2 0,2 52,2 21,9 13,9 16,4 47,6 39,2 8,4 0,2 50,9 21,9 12,5 16,5 48,8 38,3 10,5 0,3 50,1 19,1 14,4 16,6 49,6 36,8 12,8 0,4 45,8 11,4 17,4 17,0 53,7 35,3 18,4 0,5 43,0 10,2 15,8 17,1 56,3 33,1 23,2 0,7 36,6 5,6 15,6 15,4 62,6 35,2 27,4 0,8 32,0 4,3 16,8 11,0 67,1 37,2 29,9 0,9 34,7 5,9 17,1 11,7 64,3 36,9 27,4 1,0 37,2 5,8 18,4 13,0 61,5 40,8 20,7 1,3 34,4 5,5 17,4 11,5 64,1 41,7 22,4 1,4 32,5 5,1 15,4 12,1 66,0 43,1 22,9 1,5 36,5 5,5 17,8 13,2 61,6 35,5 26,0 1,9 27,9 4,3 13,8 9,9 70,6 50,3 20,2 1,5 28,3 5,1 14,4 8,8 70,4 49,1 21,2 1,3
Participao das instituies nos ativos da rea bancria
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fonte: P lano Contbil das Instituies do Sistema Financeiro Nacional (COSIF) Bacen. Disponvel em: <http://www.bancocentral.gov.br>.
21. Para diferentes avaliaes sobre os impactos da entrada dos bancos estrangeiros no mercado financeiro domstico, ver Freitas (1999), Boechat Filho, Melo e Carvalho (2001), Vidotto (2002) e Carvalho, Studart e Alves Jr. (2002). 22. As cooperativas de crdito respondiam por um nmero expressivo de instituies, 1.453 em dezembro de 2008, porm representavam apenas 1,3% dos ativos totais do sistema bancrio; 1,3% dos depsitos; 2,6% das operaes de crditos; e 2,1% do patrimnio lquido. Segundo o Banco Central, entre as cooperativas de crdito predominavam as de crdito mtuo/empregados com 522, seguidas pelas de crdito rural, 353, e pelas de crdito mtuo/atividade profissional, 207.
554
TABELA 2
(Em %)
Instituio Bancos pblicos Bancos pblicos (+ caixas estaduais) Banco do Brasil CEF Bancos privados Nacionais Estrangeiros Coop. de Crdito Total
Participao das instituies nos depsitos da rea bancria

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 55,8 16,3 15,1 24,4 44,0 39,4 4,6 0,2 58,0 16,1 17,6 24,3 41,8 36,4 5,4 0,2 59,2 21,5 14,5 23,1 40,5 33,4 7,2 0,3 59,1 17,1 18,0 24,1 40,4 32,9 7,5 0,5 51,2 13,3 17,4 20,5 48,2 33,1 15,1 0,6 50,6 11,5 19,1 19,9 48,6 31,8 16,8 0,8 43,9 7,4 17,1 19,5 55,1 33,9 21,1 1,0 43,2 7,2 17,0 19,1 55,5 35,3 20,1 1,3 42,1 7,4 17,7 16,9 56,4 36,6 19,8 1,5 42,4 7,3 18,6 16,5 55,8 38,2 17,6 1,8 39,3 6,6 17,1 15,6 59,3 39,4 19,9 1,4 36,8 6,0 16,5 14,3 61,9 41,6 20,3 1,4 42,7 6,7 19,7 16,3 55,5 32,0 23,5 1,8 33,2 5,3 15,5 12,5 65,3 46,3 19,0 1,5 34,8 7,0 16,7 11,2 63,9 45,2 18,7 1,3
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fonte: COSIF Bacen. Disponvel em: <http://www.bancocentral.gov.br>.
Em suma, as instituies financeiras estrangeiras ampliaram a participao nos ativos, nos depsitos, nas operaes de crdito e no patrimnio lquido. Esta ampliao do papel das instituies financeiras estrangeiras no mercado financeiro domstico ocorreu, sobretudo, em funo da reduo da participao dos bancos pblicos estaduais mediante privatizaes e/ou extines. Entretanto, as alteraes na estrutura bancria no dependeram apenas de aes das autoridades econmicas. A flexibilizao da legislao veio ao encontro da estratgia dos bancos internacionais, que procuravam fortalecer suas posies globais, para diversificar suas fontes de receitas (FREITAS; PRATES, 2001, p. 97).
TABELA 3
(Em %)
Instituio Bancos pblicos Bancos pblicos (+ caixas estaduais) Banco do Brasil CEF Bancos privados Nacionais Estrangeiros Coop. de Crdito Total 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 59,2 18,9 19,9 20,4 40,5 35,3 5,2 0,3 62,1 23,5 16,0 22,6 37,5 31,8 5,7 0,4 58,1 23,5 10,6 24,0 41,4 31,9 9,5 0,5 52,2 10,3 11,0 30,9 47,1 35,4 11,7 0,7 53,2 8,9 12,1 32,3 45,9 31,0 14,9 0,9 47,5 8,1 10,6 28,7 51,4 31,7 19,8 1,1 39,1 5,1 11,0 23,0 59,7 34,5 25,2 1,2 24,8 3,1 14,5 7,1 73,6 42,1 31,5 1,6 28,6 4,8 16,2 7,6 69,7 39,7 29,9 1,8 32,7 4,5 20,4 7,9 65,1 41,3 23,8 2,1 31,3 4,4 19,4 7,5 66,5 41,3 25,1 2,3 30,5 4,1 18,5 8,0 67,2 40,8 26,4 2,3 38,8 4,5 24,4 9,9 58,4 27,5 30,9 2,8 32,0 3,6 20,3 8,1 65,6 42,7 22,8 2,4 36,9 5,9 22,0 9,1 60,5 37,8 22,6 2,6
Participao das instituies nas operaes de crdito da rea bancria
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TABELA 4
(Em %)
Instituio Bancos pblicos Bancos pblicos (+ caixas estaduais) Banco do Brasil CEF Bancos privados Nacionais Estrangeiros Coop. de Crdito Total
Participao das instituies no patrimnio lquido da rea bancria

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 34,2 11,1 17,8 5,3 65,1 55,5 9,6 0,7 36,2 12,4 11,8 12,0 62,4 49,3 13,1 1,4 33,1 12,4 11,9 8,9 65,6 54,2 11,4 1,3 32,3 11,5 11,8 9,1 66,1 51,8 14,3 1,6 26,8 11,4 10,0 5,4 71,6 49,8 21,9 1,6 26,1 11,1 9,7 5,2 72,2 46,7 25,5 1,8 19,4 5,7 9,9 3,8 78,6 50,3 28,3 2,0 16,1 3,5 8,8 3,9 81,9 51,1 30,7 2,0 16,3 4,6 7,8 3,9 81,6 48,7 32,9 2,2 16,5 4,3 8,3 3,9 81,2 53,2 28,1 2,2 17,5 4,7 8,7 4,1 80,0 52,9 27,1 2,6 18,4 4,7 9,3 4,4 78,7 54,2 24,6 2,9 19,9 4,7 10,5 4,7 76,9 55,1 21,8 3,2 15,7 3,9 8,2 3,6 81,7 66,0 15,7 2,6 16,7 7,2 6,7 2,8 81,2 59,0 22,2 2,1
Por sua vez, os bancos nacionais desencadearam aes reativas, acompanhando os desdobramentos do sistema. Em primeiro lugar, modificaram suas prprias estratgias, adotando novas tecnologias, criando novos produtos inovaes financeiras e explorando novos mercados. Os trs maiores bancos privados nacionais Bradesco, Ita e Unibanco23 ampliaram seus nveis de internacionalizao, passando a ter mais de 20% dos seus ativos totais no mercado internacional no final de setembro de 2002. A expanso externa tem trs objetivos bsicos: expandir suas fontes de captao, ofertar instrumentos para as empresas exportadoras e ampliar o espectro de investimento dos seus principais clientes no exterior (BARROS et al., 2004). Em segundo lugar, a entrada de grandes bancos estrangeiros ABN-Amro Bank, HSBC e Santander colocou para os bancos privados nacionais varejistas a necessidade da defesa de sua liderana e de seu poder de mercado (market share). A reao defensiva dos bancos varejistas nacionais tambm buscava evitar que a instituio se tornasse vtima de uma operao de aquisio por um banco estrangeiro. As grandes instituies financeiras privadas nacionais sobretudo Bradesco e Ita, em menor grau o Unibanco empreenderam um movimento de compra de bancos estrangeiros que haviam entrado no perodo anterior, sobretudo na rea de administrao de recursos. O Bradesco comprou o JP Morgan Asset Management, o Bilbao-Vizcaya Argentina (BBV), o Ford Leasing, o Crdito Direto ao Consumidor do Banco Ford e o Deutsch DTVM (Asset Management) e o American Express. O Ita comprou o BBA-Creditanstalt S/A, o Banco Fiat e o Bank Boston. Eles adquiriram tambm parcela relevante dos bancos estaduais
23. O Ita e o Unibanco anunciaram a fuso em 3 de novembro de 2008, mediante a constituio de uma holding da qual as famlias controladoras dos dois bancos assumiram 50%. Este formato da transao surpreendeu o mercado e alimentou rumores de que o caixa do Ita teria sido muito afetado pelas chamadas de margem na Bolsa de Mercadorias & Futuros (BM&F) em operaes de derivativos de cmbio com empresas brasileiras. Com a higidez financeira sob suspeita, o Unibanco havia sido forado a antecipar a divulgao dos resultados do terceiro trimestre e lanar um programa de recompra de aes (FREITAS, 2009). Os rumores sobre as dificuldades de caixa destas instituies foram objeto de entrevista e artigo do ex-diretor do Banco Central (ROMERO; RIBEIRO, 2009; MESQUITA; TORS, 2010).
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privatizados, bem como os federalizados e, posteriormente, privatizados. Enfim, o ambiente concorrencial estimulou a busca de escala e de poder de mercado, mediante fuses e aquisies, com impactos diretos no nvel de concentrao do setor. Entre 1995 e 2008, o percentual de ativos concentrados nos dez maiores bancos aumentou de 64,4% para 75,3%. Esta elevada concentrao acentuada pelos movimentos de fuses e aquisies do sistema possibilitou prticas oligopolsticas de formao de preos e tarifas e limitou a reduo dos custos dos servios tarifas e spread bancrio.24
4 ATUAO DOS BANCOS PBLICOS NO CICLO DE CRDITO RECENTE
A atuao dos bancos pblicos federais como instituies de fomento est associada gesto de fundos de natureza parafiscal, que possibilitam fontes estveis de recursos de baixo custo. O Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS)25 gerido pela CEF e o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)26 administrado pelo BNDES e os fundos de desenvolvimento regional sendo o Fundo Constitucional de Financiamento para o Nordeste (FNE) gerido pelo BNB, o Fundo Constitucional de Financiamento para o Norte (FNO) administrado pelo Basa e o Fundo Constitucional de Financiamento para o Centro-Oeste (FCO) gerido pelo BB.27
24. Freitas (1997, p. 69) salienta os diferentes mecanismos e formas de concorrncia bancria, destacando o papel estratgico da diferenciao contnua entre as instituies. Os bancos procuram singularizar-se uns em relao aos outros pela construo de uma imagem de experincia, de tradio e de solidez; pela utilizao agressiva de tcnicas de marketing; pela qualidade de suas equipes operacionais; pelas informaes privilegiadas obtidas nos seus relacionamentos estritos e contnuos com as suas clientelas, pelo desenvolvimento de novos instrumentos e prticas financeiras que correspondem s necessidades de seus clientes etc. Todos esses meios possibilitam a obteno de vantagens do tipo monopolista e, em consequncia, maiores lucros. Portanto, em estruturas bancrias oligopolizadas no parece suficiente fomentar a competio, facilitando a entrada de novos atores no mercado. A entrada de bancos estrangeiros resultou em acomodao dos novos concorrentes ao padro de competio oligopolista predominante no mercado domstico com o abandono do mercado pelas instituies que no conseguiram conquistar o espao mnimo necessrio. Ver tambm, Oliveira (2009). 25. Trata-se de um fundo contbil, de natureza financeira e privada, formado pelo conjunto de contas vinculadas e individuais, abertas pelos empregadores em nome de seus empregados 8% sobre a folha de salrio , sob gesto pblica. Os recursos somente podem ser utilizados pelos empregados em situaes especficas, como aquisio de casa prpria, falecimento etc. Os recursos em nome dos trabalhadores depositados nas contas vinculadas so remunerados com juros de 3% a.a. mais a inflao Taxa Referencial (TR) mensal. Enquanto no sacados, os recursos so destinados a lastrear financiamentos aos estados e municpios para obras de infraestrutura urbana e emprstimos hipotecrios a famlias de baixa renda. Desta forma, o FGTS constitui uma fonte de poupana compulsria para financiar investimentos em habitao popular, saneamento bsico e infraestrutura urbana. Para uma discusso dos principais programas do FGTS, ver Cintra (2007b) e Carvalho e Pinheiro (2000). 26. O FAT consolidou as contribuies provenientes do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), alterando o propsito das referidas contribuies sociais Constituio Federal, 5 de outubro de 1988, Art. 239. Passou a constituir um fundo especial, de natureza contbil-financeira, vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e, pelo menos 40% ao financiamento de programas de desenvolvimento econmico a cargo do BNDES, sem prazo definido para o retorno do principal. Dada esta caracterstica, o retorno dos projetos passou a realimentar os novos desembolsos, tornando-se o principal funding do BNDES. Para um panorama dos principais programas do FAT, ver Prochnik e Machado (2008), Cintra (2007b), Machado (2006) e Prochnik (1995). 27. Os fundos constitucionais de desenvolvimento regional foram criados pela Constituio de 1988 Art. 159, inciso I, alnea c e Art. 34 do ADCT , que assegurou 3% da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados para aplicao em programas de financiamento aos setores produtivos destas regies. A Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989, fixou as normas e os critrios de rateio dos recursos: 0,6% para o FNO, 0,6% para o FCO e 1,8% para o FNE pelo menos metade dos recursos destinados para o Semirido. Fixou-se tambm que a administrao de cada um dos fundos seria distinta e autnoma. Para diferentes avaliaes dos fundos constitucionais, ver Cintra (2008), Deos (2007), Matos (2006a, 2006b) e Carvalho (2002).
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Tambm as exigibilidades sobre os depsitos bancrios depsito vista e caderneta de poupana condicionam o padro de atuao dos bancos pblicos federais. O conjunto das instituies financeiras deve alocar 25% dos depsitos vista e 40% da poupana rural para o crdito rural. As taxas de juros nas operaes de custeio e comercializao das safras agrcolas giram em torno de 8,75% ao ano (a.a.). Devem tambm direcionar 65% dos depsitos da caderneta de poupana para o financiamento habitacional.28 Ademais, a Lei no 10.735, de 11 de setembro de 2003, instituiu as bases para as operaes de microfinanas, determinando a obrigao de se destinar no mnimo 2% dos depsitos vista ao microcrdito, ou seja, emprstimos de at R$ 500 para pessoas fsicas e de at R$ 1 mil para microempresas, com taxas de juros no superiores a 2% ao ms e prazo mnimo de pagamento de quatro meses. Dessa forma, o BB constitui a principal instituio provedora do crdito rural, enquanto a CEF a instituio predominante no crdito imobilirio. O financiamento da infraestrutura e da indstria mquinas e equipamentos provido principalmente pelo BNDES, embora o BB e a CEF tambm possuam linhas de crdito para atender estes setores. Por fim, no obstante eventuais momentos de desconcentrao do crdito para as regies mais pobres do pas, notadamente o Norte e o Nordeste o Basa e o BNB atuam como as principais instituies de fomento regionais. O BB tambm opera como banco regional, na medida em que administra o Fundo Constitucional de Financiamento para o Centro-Oeste. A partir dessa caracterizao dos principais bancos federais brasileiros, bem como da funo dos emprstimos na perspectiva keynesiana, procura-se discutir o recente ciclo de crdito, com destaque para o papel desempenhado por estas instituies pblicas. O crdito, medido em proporo do produto interno bruto (PIB), vem apresentando uma tendncia ascendente e, sustentada passou de 23,8% do PIB em abril de 2003 para 45% do PIB em dezembro de 2009. Isto resultou da resposta do sistema bancrio domstico a uma srie de eventos macroeconmicos que reduziu a preferncia pela liquidez, tais como expectativas otimistas associadas retomada do emprego e renda, criao do crdito consignado com desconto em folha de pagamento, acelerao do investimento produtivo a partir de 2006 interrompido brevemente pela crise financeira de 2008. Muito embora o estoque de crdito dos bancos privados tenha crescido a taxas mais elevadas do que a dos bancos pblicos durante o perodo considerado, pelo menos at a ecloso da crise financeira internacional em setembro de 2008 do ponto de vista setorial as instituies financeiras federais tiveram uma atuao importante para sustentar o ciclo de expanso econmica, em particular nos
28.De acordo com o Conselho Monetrio Nacional (CMN), as instituies que no cumprirem as exigncias do crdito imobilirio so punidas com o recolhimento dos depsitos ao Banco Central com remunerao de 80% da variao da TR (2% a.a.), menor do que a remunerao dos correntistas (TR, mais 6% a.a.).
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setores industrial, rural e residencial. Foi tambm nesses setores que se concentrou a ao anticclica implementada pelos bancos pblicos federais aps a crise financeira internacional. O papel dos bancos pblicos federais no financiamento dos setores industrial, rural e residencial no ciclo recente de crdito incluindo a ao anticclica desempenhada por estas instituies aps a ecloso da crise financeira internacional constitui o tema da subseo 4.1. A atuao regional dos bancos pblicos constar da subseo 4.2, enquanto o papel desempenhado pelos bancos pblicos, tendo em vista o aumento do grau de bancarizao da populao brasileira, ser tratado na subseo 4.3.
4.1 Atuao setorial e anticclica dos bancos pblicos federais
Historicamente, os bancos pblicos brasileiros respondem por mais de 40% do crdito ao setor industrial, tendo alcanado 45% em setembro de 2009. Os dados disponveis no permitem identificar como os recursos so distribudos entre as diferentes modalidades de crdito capital de giro, financiamento de longo prazo para a aquisio de mquinas e equipamentos etc. Permitem, no entanto, identificar a atuao do conjunto de instituies que constitui o setor bancrio brasileiro nesta modalidade desde o incio do ciclo de crdito iniciado em 2003, realando a importncia dos bancos pblicos. No grfico 1 percebe-se que a expanso do crdito ao setor industrial ocorreu de forma mais intensa a partir de 2005 portanto, quase dois anos aps ter sido desencadeado o ciclo de crdito, que foi induzido em sua fase inicial pelo crdito s famlias. O crdito ao setor industrial permaneceu, evidentemente, atrelado ao ciclo econmico, cuja retomada datou justamente de 2006, e antecipou a expanso dos investimentos que ocorreu a partir deste ano. Aparentemente, os dados levam a crer que foram os bancos privados os principais indutores deste ciclo de crdito indstria, j que os seus saldos cresceram mais rapidamente do que aqueles referentes aos bancos pblicos. Houve, portanto, uma reduo da preferncia pela liquidez dos bancos privados em contexto de manuteno dos principais componentes da poltica econmica pelo governo que assumiu em janeiro de 2003. No entanto, uma vez confirmada a retomada econmica, os bancos pblicos responderam de forma consistente.
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GRFICO 1
Crdito ao setor industrial taxa de crescimento real anual
Fonte: Bacen. Elaborao prpria. Nota:1 At setembro.
Os dados, no entanto, ocultam a importncia dos bancos pblicos nesta retomada. Vale lembrar que, at o ano de 2004, os oito bancos privados que figuravam entre os dez maiores agentes financeiros repassadores de recursos do BNDES para o setor industrial concentravam cerca de 60% dessas operaes o maior banco pblico, o BB, detinha 12,1%. Ou seja, alm dos recursos prprios de tesouraria, os bancos privados contavam ainda com uma grande fatia dos recursos repassados pelo BNDES (PRATES et al., 2009, p. 21), constituindo um funding destinado a operaes de financiamento de longo prazo, fundamentais para qualquer movimento de retomada da atividade econmica. A composio do funding das diferentes instituies que atuam na concesso de crdito ao setor industrial coloca o BNDES no topo das instituies fundamentais para a retomada do ciclo recente de crescimento. Como sugerido, o passivo do BNDES conta com recursos oriundos do FAT, permitindo a realizao de operaes de financiamento de longo prazo, associadas s decises de investimento, ao passo que os bancos privados tendem a ficar restritos s operaes de capital de giro associadas s decises de produo dada a estrutura financeira eminentemente de curto prazo29 , exceto quando se utilizam de recursos repassados pelo prprio BNDES e/ou captados nos mercados internacionais. Isto explica
29. No auge do ciclo de crdito, por exemplo, entre maro a agosto de 2008, ocorreu a proliferao de uma inovao financeira no mbito da administrao do passivo, o Certificado de Depsito Bancrio (CDB) com liquidez diria (PRATES et al., 2009).
560
a forte relao entre o expressivo crescimento real dos desembolsos do BNDES ao setor industrial no ano de 2005 (conforme mostra o grfico 2) e a retomada econmica de 2006.
GRFICO 2
Desembolsos anuais do BNDES indstria taxa de crescimento real 2003-2009
Fonte: BNDES. Elaborao prpria. Nota:1 At setembro. Obs.: Inclui os seguintes setores: bebidas, borracha e plstico; celulose e papel; confeco, vesturio e acessrios; construo; coque, petrleo e combustvel; couro, artefato e calado; farmoqumico e farmacutico; fumo; grfica; indstria extrativa; madeira; mquinas e aparelhos eltricos; mquinas e equipamentos; metalurgia; minerais no metlicos; outros equipamentos de transporte; produtos de metal; produtos alimentcios; produtos diversos; qumica, txtil; e veculo, reboque e carroceria.
A queda expressiva dos desembolsos observada logo em seguida, em 2007, ao contrrio, no refletiu qualquer movimento de retrao econmica, mas to somente foi compatvel com a queda das consultas30 registradas no binio anterior, conforme o grfico 3. importante notar que as consultas seguem um padro cclico: se expandem nos momentos de melhoria dos estados de expectativas dos empresrios e se retraem at que os investimentos resultantes dos desembolsos se efetivados, evidentemente amaduream. Efetivados os desembolsos, os investimentos deles oriundos resultaro em expanso econmica. Se a expanso do ciclo econmico for consistente e o estado otimista de expectativas se mantiver, haver um novo ciclo de expanso das consultas. Como se pode observar no grfico 3, o crescimento real das consultas do setor industrial que antecedem o ciclo econmico foi o maior dos ltimos 12 anos. Evidentemente, a capacidade de o BNDES principal instituio provedora de financiamento de longo prazo atender s consultas ou seja, realizar os desembolsos foi determinante para a retomada do ciclo econmico.
30. As consultas constituem encaminhamento de pedidos de apoio financeiro ao Sistema BNDES.
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GRFICO 3
Consultas anuais da indstria ao BNDES taxa de crescimento real 1997-2009
Fonte: BNDES. Elaborao prpria. Nota:1 At setembro.
Uma vez que a economia brasileira tenha iniciado um ciclo de crescimento, a partir do ano de 2006, o crdito ao setor industrial cresce consistentemente, acompanhado pelos demais bancos pblicos, privados, nacionais e estrangeiros. Esta trajetria foi interrompida no ltimo trimestre de 2008 com a ecloso da crise financeira internacional e a divulgao de perdas pelas grandes corporaes brasileiras em operaes de derivativos de crdito.31 A mudana sbita no estado de expectativas em face de um possvel quadro recessivo fez que os empresrios adiassem seus investimentos e reduzissem a produo, e os banqueiros aumentassem a preferncia pela liquidez, retraindo a oferta de crdito indstria. De fato, entre janeiro e setembro de 2009, a taxa mdia mensal de crescimento real do crdito industrial foi negativa para o conjunto do setor privado seja ele de propriedade nacional ou estrangeira. A ao dos bancos pblicos foi, neste processo, fundamental para sustentar o volume de crdito ao setor industrial. Note que, de outubro a dezembro de 2008, durante a fase mais intensa da crise, o saldo do crdito concedido pelos bancos pblicos ao setor industrial cresceu a uma taxa mdia de 4% ao ms, muito superior mdia de todo o ciclo de crdito iniciado em 2003. Esta taxa manteve-se elevada durante todo o ano de 2009, diferentemente dos bancos privados nacionais e estrangeiros , cujo saldo do crdito industrial declinou em termos reais (tabela 5).
31. Outra inovao financeira disseminada no auge do ciclo de crdito, entre maro e agosto de 2008, ocorreu no lado da gesto dos ativos, qual seja, os emprstimos vinculados aos derivativos cambiais. Sobre os impactos destas operaes, ver, entre outros, Prates et al. (2009), Freitas (2009), Fahri e Borghi (2009) e Fahri (2009).
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TABELA 5
Operaes do Setor Financeiro Nacional (SFN) taxa mdia de crescimento real (% mensal) do saldo por atividades econmicas selecionadas e por propriedade do capital 2003-2009
Setor financeiro pblico Indstria 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20091 Out./2008-Dez. 2008 Jan./2009-Mar. 2009 Out./2008-Set. 2009 (0,58) (0,74) 0,75 1,36 1,13 2,23 1,41 4,11 1,25 2,08 Indstria 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20091 Out./2008-Dez. 2008 Jan./2009-Mar. 2009 Out./2008-Set. 2009 (2,35) (0,62) 0,73 0,31 1,85 1,82 (1,01) 3,08 (0,54) (0,00) Habitao (0,21) (0,54) 1,16 1,79 1,23 1,85 3,55 2,52 2,92 3,29 Habitao (1,20) (0,63) 0,88 (0,51) 4,27 2,20 2,63 3,56 2,62 2,86 Rural 2,09 0,44 1,14 0,97 0,13 0,83 1,03 1,89 0,97 1,24 Rural 2,93 1,05 0,70 0,75 0,95 0,04 (0,52) 0,47 1,06 (0,27) Total 0,52 0,21 1,16 1,23 0,81 2,01 2,50 3,70 1,89 2,80 Total (1,26) 0,63 1,77 1,13 1,44 1,05 (0,05) 1,08 (0,03) 0,23 0,36 0,00 0,88 1,19 1,88 1,76 (0,43) 1,47 0,71 0,04 Indstria (0,63) (0,43) 0,80 1,10 1,57 1,96 0,27 2,80 0,72 0,89 Setor financeiro privado nacional Indstria Habitao (0,84) (1,42) 0,04 0,88 0,86 2,05 2,10 1,30 1,48 1,90 Habitao (0,47) (0,74) 0,91 1,40 1,48 1,92 3,21 2,44 2,65 3,02 Rural 0,79 1,51 0,48 1,47 1,15 0,78 0,55 (1,26) (1,02) 0,10 Rural 1,90 0,80 0,90 1,05 0,53 0,69 0,67 0,77 0,45 0,69 Total 0,27 0,70 1,80 1,36 1,94 1,28 0,66 0,39 0,10 0,60 Total 0,01 0,49 1,55 1,26 1,43 1,49 1,22 1,69 0,73 1,34
Setor financeiro privado estrangeiro
Setor financeiro total
Fonte: Bacen. Elaborao prpria. Nota:1 At setembro. Obs.: O crdito habitacional refere-se s operaes com pessoas fsicas e cooperativas habitacionais. Operaes destinadas a empreendimentos imobilirios so classificadas no segmento Indstria. O crdito rural refere-se s operaes contratadas com produtores rurais e demais pessoas fsicas e jurdicas em conformidade com as normas especficas do crdito rural.
Uma vez caracterizada a importncia dos bancos pblicos no crdito ao setor industrial, analisa-se o comportamento das principais instituies pblicas de fomento federal. Os dados fornecidos pelo DEST permitem observar que BB e BNDES detm, desde 2006, mais de 80% do financiamento industrial das agncias de fomento federal (tabela 6). A participao do BNDES declinou nos ltimos anos e cedeu espao para o BB. Os dados evidenciam uma mudana de estratgia, sobretudo a partir do lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), em 2007, quando o BNDES passou a concentrar seus esforos na sustentao dos investimentos em infraestrutura no bojo deste programa. Isto explica a relativa estagnao dos saldos de emprstimos e financiamentos deste banco para a indstria no binio 2007-2008 (tabela 7). Os saldos dos emprstimos e financiamentos
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do BNDES para a indstria, no entanto, cresceram mais de 53% em termos reais entre agosto de 2008 e agosto de 2009, refletindo sua atuao anticclica aps o contgio da ecloso da crise financeira internacional no sistema financeiro domstico. Esta expanso no resultou em aumento da participao do banco no crdito industrial entre as instituies federais de fomento porque sua ao anticclica para a agricultura foi ainda mais pujante, como indicado adiante.
TABELA 6
Saldos dos emprstimos e financiamento das agncias financeiras oficiais de fomento para o setor industrial, em participao percentual 2005-2009
2005 BB CEF BNDES Finame Basa BNB Total Fonte: DEST. Elaborao prpria. Nota:1 At agosto. 25,71 1,13 50,93 13,36 1,74 6,11 100 2006 32,05 1,17 48,30 11,75 1,16 4,25 100 2007 36,53 2,31 44,17 10,13 1,13 4,42 100 2008 38,35 2,28 42,79 9,77 1,06 4,45 100 20091 43,88 2,46 39,75 6,39 1,18 4,94 100
TABELA 7
(Em %)
Saldos dos emprstimos e financiamento das agncias financeiras oficiais de fomento para o setor industrial, taxa de crescimento real anual 2006-2009
2006 BB CEF BNDES Basa BNB Total 36,55 13,68 3,89 (26,88) (23,88) 9,54 2007 22,68 112,11 (1,58) 4,79 11,96 7,63 2008 35,83 23,62 0,08 16,52 27,29 11,27 20091 22,10 23,89 53,74 25,19 44,99 32,04
Nota:1 Agosto de 2009 em comparao a agosto de 2008.
Quanto ao BB, a expressiva expanso desta instituio na concesso de emprstimos e financiamentos para a indstria, chegando a ultrapassar o BNDES no terceiro bimestre de 2008, algo que tambm chama a ateno. evidente que as duas instituies possuem atribuies distintas. Apesar de no haver dados disponveis, sabido que o BB, por sua fonte de funding, no uma instituio especializada na concesso de financiamento de longo prazo. A primeira hiptese para expanso deste volume de emprstimos para o setor industrial que ela tenha sido viabilizada pela atuao do BB como intermedirio financeiro do prprio BNDES. De fato, segundo Prates
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et al. (2009, p. 21), o BB o maior agente financeiro repassador de recursos do BNDES indstria, tendo repassado no primeiro semestre de 2009 R$ 1,7 bilho, contra R$ 968 milhes em 2004. Evidentemente, os repasses dos recursos do BNDES no justificam integralmente a expanso do crdito do BB indstria. A segunda hiptese, ento, que tenha crescido o volume de emprstimos para a modalidade de capital de giro, tambm fundamental para sustentar um ciclo de crescimento industrial:
() a predominncia de linhas Finame (Agncia de Financiamento de Mquinas e Equipamentos) nas operaes de investimento somada posio de liderana do BB como agente repassador dos recursos do BNDES para indstria fornecem indcios de que, no caso desse setor, a participao dessas operaes deve ser mais elevada do que nos demais. Todavia, no possvel afirmar que elas predominaram frente s operaes de capital de giro concedidas a partir de recursos de tesouraria (PRATES et al., 2009, p. 34-35).
Por fim, a CEF detm pouca participao no segmento de crdito industrial. Seu maior foco, como discutido adiante, o crdito habitacional o que no significa afirmar que o crdito industrial seja irrelevante para sua carteira. Na verdade, esta modalidade vem registrando aumento expressivo, desde 2004, quando esta instituio passou a atuar com empresas de mdio e grande porte, especialmente nos setores qumico e petroqumico (PRATES et al., 2009, p. 37). No sendo a CEF um importante intermedirio financeiro do BNDES, provvel que seus crditos ao setor industrial estejam essencialmente concentrados em operaes de curto prazo, como o financiamento para capital de giro. Alm do setor industrial, o setor rural constitui mais um segmento no qual os bancos pblicos desempenham papel crucial. Pelas caractersticas inerentes produo agrcola, sujeita a mudanas climticas, que podem ocasionar quebra de safras e oscilaes dos preos, sobretudo quando cotados em mercados internacionais, tornam-na uma atividade inerentemente mais arriscada. Para fomentar a participao do setor bancrio pblico e privado foi institudo um dispositivo legal que determina a destinao de 25% dos recursos oriundos dos depsitos vista aos emprstimos ao setor rural. As taxas de juros nessas operaes so fixadas pelo governo em patamares inferiores s taxas de mercado.32 Com isso, o financiamento ao setor rural se expandiu desde o incio do atual ciclo de crdito. O boom nas cotaes das commodities sobretudo, entre 2003 e meados de 2008 certamente contribuiu para a reduo da preferncia pela liquidez dos bancos para este segmento, envolvendo os
32. De modo que figura entre as estatsticas do Banco Central de crdito com recursos direcionados. O que no significa afirmar que todos os emprstimos ao setor rural provm de recursos direcionados. O percentual oriundo de recursos livres, no entanto, irrelevante: 4,25% em setembro de 2009.
565
bancos privados nacionais bem como os estrangeiros (grfico 4). O grfico 5 explicita que os bancos pblicos detm a maior fatia do crdito ao setor rural, mantendo uma mdia histrica superior a 50%. Desde o incio do atual ciclo de crdito, em 2003, este percentual superou os 55%, tendo se aproximado dos 60% em setembro de 2009.
GRFICO 4
Crdito ao setor rural taxa de crescimento real anual
Fonte: Bacen. Elaborao prpria. Nota:1 At setembro.
GRFICO 5
Participao percentual do setor financeiro pblico no crdito rural
Fonte: Bacen. Elaborao prpria.
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Entre as principais agncias oficiais de fomento, o BB constitui o principal provedor de crdito ao setor, respondendo por quase 70%, seguido do BNB, com pouco mais de 20% (tabela 8). importante salientar o papel do BNB e do Basa como instituies gestoras dos fundos constitucionais do Nordeste FNE e do Norte FNO , fomentando o desenvolvimento regional e rural, simultaneamente. Do total de recursos contratados junto ao FNE no ano de 2008, 36,2% foram destinados ao setor rural. Para o FNO, o percentual foi ainda mais elevado, alcanando 48,6%. No caso do Fundo Constitucional para o Centro-Oeste, gerido pelo BB, as contrataes destinadas ao setor rural corresponderam a 60,3% em 2008.
TABELA 8
Saldos dos emprstimos e financiamento das agncias financeiras oficiais de fomento para o setor rural, em participao percentual 2005-2009
2005 BB CEF BNDES Basa BNB Total Fonte: DEST. Elaborao prpria. Nota:1 At agosto. 62,75 0,83 9,47 26,83 100,00 2006 69,33 0,79 8,05 21,73 100,00 2007 69,41 0,76 7,74 22,00 100,00 2008 69,38 0,75 8,02 21,76 100,00 20091 69,98 0,92 8,05 20,98 100,00
Apesar da importncia relativa do BB no crdito rural, o volume de recursos destinados a este setor tem crescido a taxas inferiores quando comparado evoluo do volume total de crdito concedido pela instituio, o que pode indicar mudana na estratgia do Banco. Corrobora esta hiptese o fato de que, diferentemente do que ocorre no setor industrial, o BB no lidera o ranking dos maiores repassadores de recursos do BNDES para o setor rural (PRATES et al., 2009, p. 249).33 O BNDES, por sua vez, guarda particularidades no que toca ao crdito rural. Embora esta modalidade seja residual em seu ativo, o banco possui linhas de financiamento destinadas ao investimento no setor rural destinadas modernizao de frotas tratores, colheitadeiras etc. , ao aumento da produtividade e da competitividade do complexo agroindustrial incorporao de progresso tcnico.34 Segundo Jesus Jr. e Paula (2009, p. 5), no segmento do crdito rural, a participao dos emprstimos para investimento vem decaindo, diferentemente do que ocorre com o crdito de custeio, indicando trs possibilidades: i) maturao do setor agrcola nacional; ii) postergao da demanda para reposio dos equipamentos; e iii) dificuldade dos agricultores em obter financiamento devido a um excesso de endividamento.
33. Para uma discusso mais aprofundada do crdito rural, ver, entre outros, Oliveira (2003). 34. Jesus Jr. e Paula (2009) resumem os programas do BNDES destinados ao setor rural.
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A ecloso da crise financeira de setembro de 2008 tambm teve impactos sobre o crdito agrcola, atingindo mais gravemente os bancos privados estrangeiros, seguidos pelos bancos privados nacionais (grfico 4). Novamente, a ao anticclica dos bancos pblicos foi fundamental para sustentar o crdito rural em um momento de maior averso ao risco dos bancos privados. Com efeito, o crdito rural total apenas desacelerou, sem registrar taxas negativas de crescimento vale dizer, retrao. Neste sentido, foi notria a atuao do BNDES que, embora detendo uma fatia residual do crdito rural concedido pelas agncias oficiais de fomento, elevou em quase 150% em termos reais o crdito a este setor, entre 2007 e 2008 (tabela 9). Expanso que persistiu entre 2008 e 2009.
TABELA 9
Saldos dos emprstimos e financiamento das agncias financeiras oficiais de fomento para o setor rural, taxa de variao real 2006-2009
2006 BB CEF BNDES Basa BNB Total 15,69 (0,74) (11,03) (15,21) 4,70 2007 2,12 (1,19) (1,86) 3,29 2,01 2008 8,26 148,94 7,73 (1,28) 7,39 20091 19,03 111,64 6,39 9,90 17,01
Fonte: Bacen. Elaborao prpria. Nota:1 Agosto de 2009 em comparao a agosto de 2008.
A terceira modalidade de crdito em que a atuao dos bancos pblicos federais exerce papel fundamental na economia brasileira o habitacional. Este tambm demora a responder ao ciclo de crdito, vindo a apresentar taxas de crescimento positivas somente a partir de 2005.35 Novamente, so os bancos pblicos que concentram a maior fatia: 73% em setembro de 2009, contra 64% em janeiro de 2003 (grfico 6). Segundo Freitas (2007, p. 57), somente 22 instituies do sistema bancrio brasileiro participavam do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPH) em 2006 e, portanto, estavam aptas a captar depsitos em poupana e os direcionar para o financiamento habitacional. Apenas uma era federal: a CEF.36
35. Salienta-se que a Lei no 10.931, de 2 de agosto de 2004, criou o conceito de patrimnio de afetao, de modo a admitir tratamento tributrio particularizado para os empreendimentos imobilirios. Alm disso, a Medida Provisria no 252, de 15 de junho de 2005, reduziu a alquota do Imposto de Renda sobre receitas na venda de imveis. A Lei no 9.514, de 20 de novembro de 1997, havia institudo o regime fiducirio e a alienao fiduciria para bens imveis, aumentando o alcance desse instituto de garantia ao crdito. Segundo o Art. 17: As operaes de financiamento imobilirio em geral podero ser garantidas por: I hipoteca; II cesso fiduciria de direitos creditrios decorrentes de contratos de alienao de imveis; III cauo de direitos creditrios ou aquisitivos decorrentes de contratos de venda ou promessa de venda de imveis; IV alienao fiduciria de coisa imvel. Estas alteraes fomentaram as perspectivas de reativao dos financiamentos imobilirios habitacionais com impactos positivos na indstria da construo civil e nas instituies financeiras que atuam neste segmento. 36. Seis eram estaduais, outras seis eram privadas nacionais e oito eram privadas estrangeiras.
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Como sugerido, as instituies participantes do SBPH devem destinar 65% dos depsitos da caderneta de poupana para o financiamento imobilirio, dos quais 80% no mnimo devem ser direcionados para as operaes de financiamento imobilirio no mbito do Sistema Financeiro de Habitao (SFH).37
GRFICO 6
Participao percentual do setor financeiro pblico no crdito habitacional 2003-2009
Fonte: Bacen. Elaborao prpria.
O financiamento imobilirio, com recursos direcionados, responde por 70% da carteira da CEF. A participao da CEF no mercado de crdito imobilirio atinge 77,4% do total. H nichos em que a CEF opera virtualmente sozinha, como nos emprstimos para trabalhadores com renda de at trs salrios mnimos, com funding proveniente do FGTS.38 Todavia, diante das perspectivas positivas na distribuio de renda, na massa de rendimentos da populao e reduo das taxas de juros, o prprio BB decidiu entrar nesse mercado, acirrando a concorrncia por meio de uma parceria com a Associao de Poupana e Emprstimo do Exrcito (Poupex). Pelo convnio firmado em 2006, a Poupex iniciaria em
37. Segundo Freitas (2007, p. 58): so consideradas operaes de financiamento habitacional no mbito do SFH, os financiamentos para aquisio de imveis residenciais, novos e usados, os financiamentos para a produo de imveis, as cartas de crdito concedidas para a produo de unidades habitacionais e aquisio de imveis residenciais, os financiamentos para aquisio de material para a construo ou ampliao de habitao em lote de propriedade do pretendente ao financiamento, cdulas de crdito imobilirio e as cdulas hipotecrias representativas de operaes de financiamento habitacional nas condies do SFH, as letras de crdito imobilirio e as letras hipotecrias. 38. A carteira com recursos livres responde por 30% emprstimos pessoais, cheque especial, linhas de capital de giro e desconto de duplicatas. Nestes segmentos, a CEF tende a atuar com uma lgica semelhante dos bancos privados, buscando maximizar lucros e remet-los ao Tesouro Nacional formao de supervit primrio. O crdito comercial possibilita tambm rendimentos para custear operaes menos lucrativas e manter uma base mnima de capital para lastrear suas atividades. Como sugere Costa (2004): No caso da Caixa, uma percentagem considervel dos crditos foi contratada em condies no praticadas por bancos privados, pois atendem s polticas pblicas. A estrutura do banco tem custos que devem ser recompensados em operaes do segmento livre. As operaes comerciais possibilitam um spread significativo.
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fevereiro de 2007 a concesso de operaes de crdito imobilirio para os clientes do BB e em contrapartida, sua rede de agncias captaria depsitos para a Caderneta de Poupana Poupex. Os bancos privados, por sua vez, procuraram realizar parcerias com as construtoras e incorporadoras, efetuando um duplo movimento: financiavam as obras e os imveis para os clientes, fidelizando-os por um prazo mdio de 15 anos. Apesar desse movimento, estima-se que cerca de 50% dos financiamentos das pessoas fsicas ainda seja realizado pelas prprias construtoras e incorporadoras, em um prazo mdio de 60 meses.39 Assim, os bancos privados responderam de forma retardada, expandindo o financiamento habitacional com mais vigor somente a partir de 2008 ou seja, coube CEF sustentar o ciclo recente de expanso do crdito habitacional na sua fase inicial. O programa Minha Casa, Minha Vida, anunciado em maro de 2009 com o objetivo de reduzir o dficit habitacional do pas, por meio da construo de um milho de residncias para famlias de baixa renda, permitiu a sustentao do financiamento imobilirio apesar da crise financeira.
4.2 Atuao regional dos bancos pblicos
Segundo Freitas e Paula (2009), a partir de um ponto de vista keynesiano, no qual o sistema bancrio no atua meramente como intermedirio financeiro, desempenhando aes ativas na alocao de recursos, a funo de preferncia pela liquidez tambm afeta a disposio em conceder crdito para determinada regio, podendo manter ou ampliar desigualdades regionais.40 No caso brasileiro, o problema assume contornos quase que dramticos. A tabela 9 evidencia no somente o grau de concentrao do crdito nas regies mais ricas do pas, como tambm mostra a trajetria recente de inexorvel acentuao deste processo de concentrao. Embora os dados no sejam abertos por instituies financeiras, duas hipteses parecem explicar o fenmeno, as duas associadas ao processo de consolidao bancria ocorrido durante a dcada de 1990. Em primeiro lugar, constituiu estratgia deliberada do Banco Central promover a reduo do nmero de bancos estaduais, importantes fontes de captao de depsitos e aplicao de recursos em suas respectivas regies. Em segundo lugar, o processo de reestruturao ao qual o BB foi submetido durante a mesma dcada levou esta instituio a atuar segundo critrios de bancos privados.41 Vale dizer, a preferncia pela liquidez do BB nas regies mais
39. Salienta-se que diante da expanso do mercado de capitais, 21 empresas do ramo imobilirio lanaram aes na Bolsa de Valores de So Paulo. Em 2007, o segmento de construo captou quase R$ 12 bilhes com aes. Os recursos foram destinados s obras em andamento, compra de terrenos e pagamento de dvidas. 40. Conforme Freitas e Paula (2009, p. 2): Regies que apresentam maior risco podem provocar maior preferncia pela liquidez dos agentes econmicos e, dessa forma, a renda no consumida utilizada para comprar riqueza no produtvel (moeda e outros ativos lquidos), permitindo que determinadas regies possam sofrer de insuficincia de demanda efetiva. 41. Andrade e Deos (2007, p. 3), por exemplo, mostram que, apesar do controle acionrio do Estado brasileiro e dos diferentes programas e aes de natureza pblica, o BB atua preponderantemente nos mesmos termos de um banco privado tpico.
570
pobres tende a assemelhar-se quela dos bancos privados. Mesmo durante a crise financeira de 2008, quando o BB atuou de fato como banco pblico, provendo liquidez em um momento de reverso das expectativas e elevao da averso ao risco, esta atuao tendeu a acentuar a desigualdade na distribuio do estoque de crdito. No difcil apreender que, se as atividades econmicas se concentram nas regies mais ricas do pas, tambm ser nestas regies que se dar a ao anticclica.
TABELA 10
(Em %)
Estado/regio DF GO MS MT AL BA CE MA PB PE PI RN SE Nordeste AC AM AP PA RO RR TO Norte ES MG RJ SP Sudeste PR RS SC Sul Brasil 1994 10,4 1,2 1,1 0,8 0,4 3,9 1,6 0,8 0,4 2,5 0,2 0,2 0,2 10,3 0,1 0,4 0 0,6 0,1 0 0,1 1,3 0,7 5,7 17,9 38,3 62,5 4,4 5,6 2,3 12,4 100 1995 5,7 2,2 1,1 1,3 10,4 0,4 3,6 1,8 0,4 0,3 2,9 0,2 0,3 0,2 10 0 0,3 0 0,6 0,1 0 0,2 1,2 0,7 6 11,1 44,6 62,4 9 5,4 1,7 16,1 100 1996 2,7 1,8 1,1 1,4 7,2 0,4 1,4 2 0,3 0,2 2,1 0,2 0,3 0,2 7,2 0 0,3 0 8 0,2 0 0,2 8,8 0,7 4,8 6,7 52,7 64,9 5,5 4,9 1,6 12 100 1997 4,9 4,2 1 1,7 11,9 0,6 2,6 1,3 1,2 0,3 2 0,3 0,4 1 9,7 0 0,4 0 2 0,2 0,1 0,2 2,9 0,8 4,7 7,5 51,7 64,8 4,5 4,5 1,7 10,8 100 1998 7,6 1,7 0,8 1,5 11,6 0,6 2,7 1,3 0,6 0,3 2 0,4 0,4 0,3 8,6 0 1,6 0 0,8 0,2 0 0,2 2,8 0,8 4,6 10,3 49,1 64,7 4,7 5,5 2 12,2 100 1999 9,8 1,4 0,8 1,1 13,1 0,5 2,8 1,1 0,6 0,5 1,8 0,4 0,5 0,3 8,6 0 0,4 0 0,7 0,1 0 0,2 1,5 0,9 4,8 9,9 48,9 64,6 5 5,4 1,9 12,3 100 2000 8,9 1,4 0,7 1 11,9 0,4 2,9 1 0,6 0,5 1,6 0,4 0,5 0,4 8,2 0 0,3 0 0,6 0,1 0 0,2 1,3 0,9 5,1 11,2 49,6 66,8 4,7 5,2 1,8 11,7 100 2001 7,7 1,3 0,6 0,9 10,6 0,4 2,5 1,1 0,6 0,4 1,3 0,3 0,4 0,3 7,1 0,1 0,3 0 0,6 0,1 0 0,1 1,2 0,8 4,7 8,5 56,1 70,1 4,8 4,5 1,7 11 100 2002 5 1,3 0,7 0,9 7,9 0,3 2 0,8 0,4 0,4 1,1 0,3 0,3 0,3 5,8 0 0,2 0 0,5 0,2 0 0,1 1,1 0,7 4,8 8,7 60,1 74,3 4,5 4,7 1,8 10,9 100 2003 5,3 1,6 0,8 1,1 8,9 0,3 2,1 0,9 0,4 0,4 1 0,3 0,3 0,2 6 0,1 0,2 0,1 0,5 0,2 0,1 0,2 1,2 0,7 5 8,4 57,9 72 4,8 5,3 1,9 12 100 2004 4,6 1,8 0,9 1,3 8,5 0,3 2 1,1 0,5 0,4 1,1 0,3 0,3 0,2 6,2 0,1 0,3 0,1 0,6 0,2 0 0,2 1,4 0,8 5,6 7,9 56,5 70,8 5,2 5,8 2,1 13,1 100 2005 4,9 1,9 0,9 1,3 9,1 0,3 1,9 1 0,5 0,4 1,2 0,3 0,4 0,2 6,1 0,1 0,3 0,1 0,6 0,2 0,1 0,2 1,5 0,8 6,4 7,5 55,3 70,1 5 6,1 2,2 13,3 100 2006 4,7 1,9 0,9 1,2 8,7 0,3 1,8 0,9 0,4 0,4 1,4 0,3 0,4 0,3 6,1 0,1 0,3 0,1 0,7 0,2 0,1 0,2 1,6 0,9 5,2 6,9 57,3 70,2 5,3 5,8 2,2 13,3 100 2007 4,1 1,7 0,8 1,1 7,7 0,3 1,5 0,8 0,4 0,4 1,3 0,3 0,3 0,2 5,6 0,1 0,3 0,1 0,7 0,2 0,1 0,2 1,5 0,8 5,1 6,6 60,5 73 5 5,2 2,1 12,2 100
Participao do Estado no crdito total concedido Brasil, 1994-2007
Centro-Oeste 13,5
Fonte: Freitas e Paula (2009, p. 8).
571
Ao que tudo indica a forma predominante de atuao do BB no sentido de atenuar as desigualdades regionais constitui a gesto do Fundo Constitucional para o Centro-Oeste. No obstante o papel diminuto que estes recursos representam no total de ativos do banco, no se pode duvidar da sua importncia para o fomento das atividades econmicas daquela regio. A mdia de crdito destinada pelo BB regio Centro-Oeste era de pouco mais de 16% no ano de 2007 (tabela 11), o dobro da participao desta regio no crdito total no pas (tabela 10). A CEF, como sugerido, especializada no financiamento habitacional, no uma instituio de fomento ao desenvolvimento regional, muito embora se reconhea que a cadeia produtiva da construo civil pode ser estimulada pela expanso ao crdito habitacional. O que, diga-se de passagem, explica o ligeiro aumento da participao da regio Nordeste na distribuio do estoque de crdito desta instituio nos anos de 2007 e 2008, conforme a tabela 11. O BNDES tende a reproduzir a estrutura desigual de concentrao das atividades econmicas nas regies mais ricas, de onde provm a maioria das demandas por financiamento e onde esto localizadas as empresas de maior porte, em geral, j estabelecidas no mercado e, portanto, com menor perfil de risco. Como agncias regionais de fomento propriamente ditas, destacam-se o BNB e o Basa, gestores do FNE e do FNO, respectivamente. O FNE representa cerca de 60% das aplicaes do BNB,42 o qual concentra a totalidade dos seus emprstimos e financiamentos na regio Nordeste.43 O Basa, por sua vez, concentra mais de 90% do seu saldo de emprstimos e financiamentos na regio Norte.44
42. O BNB opera, alm do FNE, outros programas e fundos federais, tais como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. Conta, alm de recursos prprios, com os do Fundo da Marinha Mercante (FMM), da Poupana Rural, dos depsitos especiais do FAT e de outros oriundos de parcerias com instituies internacionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). 43. Conforme os dados da DEST/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. 44. O Basa, alm de sua principal fonte de recursos, o FNO, conta com recursos prprios e outras fontes, tais como Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA), depsitos especiais do FAT, repasses do BNDES, do Fundo da Marinha Mercante e do Oramento Geral da Unio.
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TABELA 11
Distribuio do estoque de crdito por instituio e por regio 2005-2009

Crdito total
BB Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total CEF Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total BNDES Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total Fonte: DEST. Elaborao prpria. 2005 4,16 10,47 18,30 40,05 27,02 100,00 2005 4,08 13,64 9,51 54,75 18,02 100,00 2005 2,94 7,57 4,32 63,48 21,69 100,00 2006 4,10 10,29 16,86 43,27 25,48 100,00 2006 4,15 14,30 9,48 52,18 19,90 100,00 2006 2,91 7,73 4,49 63,78 21,08 100,00 2007 4,20 10,88 16,18 43,71 25,04 100,00 2007 4,68 19,64 10,83 44,65 20,19 100,00 2007 3,15 7,64 4,83 64,49 19,89 100,00 2008 3,77 10,71 15,59 48,27 21,67 100,00 2008 4,26 17,40 10,46 48,15 19,72 100,00 2008 4,04 7,32 7,26 65,09 16,29 100,00 20091 4,15 11,72 15,35 47,83 20,95 100,00 20091 3,46 13,28 11,72 53,53 18,00 100,00 20091 5,26 11,15 7,70 61,48 14,41 100,00
A distribuio regional do crdito industrial entre as cinco principais agncias oficiais de fomento tende a reproduzir a distribuio regional da renda, com forte concentrao das operaes de crdito do BB, da CEF e do BNDES nas regies Sudeste e Sul, como mostra a tabela 12. Na verdade, podem-se agrupar as cinco instituies em trs grupos. No primeiro, englobando BB e CEF, o ciclo recente de crdito caracterizou-se por uma tendncia de concentrao do crdito na regio Sudeste, alternando momentos de maior e menor intensificao deste processo, o que indica prevalecer a lgica privada que tem norteado a poltica financeira destas duas instituies no perodo recente. A ecloso da crise financeira contribuiu para concentrar definitivamente o crdito industrial na regio Sudeste para as duas instituies, na medida em que foi o setor industrial um dos que mais se ressentiu da maior averso ao risco que permeou os bancos privados.
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TABELA 12
Distribuio regional do crdito ao setor industrial a partir das principais agncias oficiais de fomento 2005-20091
BB Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total CEF Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total BNDES Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total Basa Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total BNB Nordeste Total Fonte: DEST. Elaborao prpria. Nota:1 At agosto. 2005 1,14 3,63 6,32 63,85 25,05 100 2005 1,22 11,32 5,55 47,32 34,59 100 2005 0,74 16,43 2,82 70,03 9,97 100 2005 92,41 1,27 3,70 2,31 0,31 100 2005 100 100 2006 0,93 2,93 4,75 70,30 21,09 100 2006 1,29 11,85 5,06 46,34 35,47 100 2006 0,95 16,12 2,82 69,69 10,42 100 2006 92,62 1,07 4,08 2,21 0,01 100 2006 100 100 2007 0,91 3,82 3,97 68,31 22,99 100 2007 1,86 14,12 9,26 43,89 30,87 100 2007 0,90 15,53 3,45 69,48 10,65 100 2007 91,57 1,18 3,79 3,41 0,06 100 2007 100 100 2008 0,88 4,42 3,67 73,03 18,01 100 2008 1,63 12,14 7,51 52,29 26,43 100 2008 2,86 16,19 6,04 63,63 11,28 100 2008 91,09 1,00 2,89 5,00 0,02 100 2008 100 100 20091 0,96 4,69 4,23 73,15 16,97 100 20091 1,23 9,39 3,51 64,23 21,65 100 20091 3,35 24,64 7,60 56,55 7,86 100 20091 93,30 0,58 2,12 4,00 0,00 100 20091 100 100
No segundo, o BNDES, ao contrrio, tem descrito uma trajetria de desconcentrao, ainda que ligeira, entre 2005 e 2007, e bastante intensa a partir de 2008. Esta desconcentrao tem privilegiado a regio Nordeste, que passou a concentrar mais de 24% do crdito industrial deste banco, contra pouco mais de 16% do ano anterior. No se trata aqui de um resultado da ao anticclica do banco, mas do apoio financeiro que a instituio tem dado regio, em particular ao complexo industrial porturio de Suape.
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No terceiro, o Basa e o BNB constituem casos parte. O BNB, como sugerido, atua exclusivamente na regio Nordeste. Nesse caso, o alvo da investigao que no ser objetivo deste captulo deveria ser as desigualdades intrarregionais. Isto , verificar se as aplicaes do BNB so destinadas aos estados e municpios nordestinos de maior dinamismo econmico, reproduzindo as desigualdades intrarregionais, ou se atuam efetivamente com o intuito de reduzi-las.45 Anlise semelhante deve ser efetuada para o Basa, com o adendo que esta instituio no atua exclusivamente na regio Norte. Os dados da tabela 8 explicitam que, entre 2006 e 2009, o Basa vem ampliando, ainda que marginalmente, suas operaes de crdito ao setor industrial para a regio Sudeste. J a distribuio regional do crdito rural entre as principais agncias de fomento segue um padro distinto para cada instituio. De acordo com a tabela 13, no ano de 2009 o crdito rural do BB estava concentrado na regio Sul, seguida das regies Centro-Oeste e Sudeste, em uma clara tendncia de desconcentrao em favor do Sudeste. O BNB, segunda principal instituio responsvel pelo crdito rural do pas, como indicado, concentra 100% das suas operaes de crdito na regio Nordeste. O BNDES e o Basa, que detm parcela residual do crdito rural, descreveram trajetrias distintas. O primeiro vem concentrando suas operaes nas regies Sudeste e Centro-Oeste, como resultado do maior apoio financeiro s cadeias de produo de acar e gros (JESUS JR.; PAULA, 2009). O segundo no registrou, entre os anos de 2005 e 2009, operaes de crdito rural para as regies Sul e Sudeste, concentrando-se na regio Norte por fora das regras de gesto do FNO. A CEF, formalmente desobrigada de destinar parcela dos depsitos vista ao crdito agrcola, no figura entre as mais importantes no crdito rural.46 O padro de distribuio do crdito habitacional do pas , ao que tudo indica, o mais desequilibrado. A anlise da distribuio regional do crdito habitacional da CEF, entre os anos de 2005 e 2009, cujos dados constam da tabela 14, permite identificar dois momentos distintos, envolvendo as regies Sudeste, Sul e Nordeste a participao das demais regies permanece estvel durante todo o perodo: o primeiro, que vai de 2005 at 2008, de intensa desconcentrao do Sudeste em favor do Nordeste e do Sul; e o segundo, que iniciou a partir de 2009, de intensa reconcentrao em favor do Sudeste.
45. Para Almeida, Silva e Resende (2006), em grande medida, os recursos dos fundos constitucionais so destinados s reas de maior dinamismo econmico dentro de cada regio, o que pode contribuir para reduzir as desigualdades interregionais custa de uma maior desigualdade intrarregional. 46.Ver, Banco Central do Brasil, Manual do crdito rural. Ver, tambm, Prates et al. (2009, p. 227).
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TABELA 13
Distribuio regional do crdito ao setor rural a partir das principais agncias oficiais de fomento 2005-20091
BB Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total BNDES Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total Basa Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total BNB Nordeste Total Fonte: DEST. Elaborao prpria. Nota:1 At agosto. 2005 3,40 7,33 31,03 18,12 40,12 100 2005 19,20 10,92 33,69 36,19 100 2005 94,63 2,57 2,80 100 2005 100 100 2006 3,70 7,49 29,08 19,64 40,09 100 2006 18,63 14,00 32,24 35,13 100 2006 93,26 3,47 3,27 100 2006 100 100 2007 3,88 7,72 28,58 20,24 39,59 100 2007 3,13 17,97 13,52 32,14 33,25 100 2007 92,61 4,13 3,26 100 2007 100 100 2008 3,36 7,53 28,85 21,56 38,70 100 2008 5,98 5,98 25,08 51,40 11,56 100 2008 92,87 4,69 2,44 100 2008 100 100 2009 3,43 7,72 27,29 24,35 37,21 100 2009 15,42 4,94 21,42 48,65 9,56 100 2009 92,97 4,67 2,36 100 2009 100 100
TABELA 14
CEF Distribuio regional do crdito ao setor habitacional 2005-20091

2005 Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total Fonte: DEST. Elaborao prpria. Nota:1 At agosto. 2,42 10,83 9,03 61,86 15,86 100,00 2006 2,42 11,85 9,34 58,27 18,13 100,00 2007 3,32 20,55 11,50 45,05 19,58 100,00 2008 3,01 19,28 11,58 45,38 20,76 100,00 2009 2,40 12,53 9,38 55,13 20,56 100,00
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4.3 Contribuio dos bancos pblicos para aumentar o grau de bancarizao
Muito embora existam poucos estudos sobre grau de bancarizao da sociedade brasileira, os dados disponveis apontam uma enorme concentrao das agncias bancrias nas regies Sudeste e Sul. Em abril de 2009, 2.187 municpios quase 40% do total no possuam agncias bancrias nem postos de atendimento bancrio (ver tabela 15). Os ndices pioram nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
TABELA 15
(Em %)
Regies Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Brasil Fonte: Bacen. Elaborao prpria. Municpio sem agncia e sem PAB 61,9 57,0 41,3 23,0 25,7 39,2 Municpio com uma agncia 19,4 28,0 26,1 29,6 21,6 26,3 Municpio com PAB e sem agncia 1,8 0,2 0,8 1,4 6,0 2,0
Atendimento bancrio no pas agncias bancrias e postos de atendimento bancrio (PAB) nmero de municpios por regio
De acordo com o grfico 7, o BB, a CEF e o BNB podem ser apontados com instituies responsveis por um esforo de desconcentrao das agncias em benefcio das regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste, na medida em que exibem, para estas regies, indicadores superiores aos da mdia nacional. Destaca-se que o BB a instituio bancria presente no maior nmero de municpios brasileiros: 3.442 municpios, contra 2.959 do segundo lugar, o Bradesco.47 Faz parte deste esforo uma ampliao dos chamados correspondentes bancrios, como as agncias lotricas, postais supermercados, padarias, lojas de materiais de construo e de mveis. Entretanto, em funo das limitaes inerentes atuao dos correspondentes bancrios, o esforo de bancarizao deve considerar outros meios. Neste sentido, o Banco do Brasil criou uma subsidiria, o Banco Popular do Brasil Lei no 10.738/200348 para conceder crdito de R$ 50 a R$ 500 ao setor informal da economia sem acesso ao crdito consignado. O banco tambm atua na concesso de microcrdito, possuindo, ao trmino do ano de 2009, uma carteira de R$ 674 milhes; e no Programa Nacional de
47. Banco do Brasil e Bradesco disputam liderana no pioneirismo das agncias no interior do Brasil. Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/economia/mat/2009/11/21/banco-do-brasil-bradesco-disputam-lideranca-no-pioneirismodas-agencias-no-interior-do-brasil-914872678.asp>. 48. As taxas de juros nas operaes do Banco Popular so de 2% a. a. Para garantir estas taxas de juros, os custos operacionais precisam ser compatveis. Assim, praticamente 80% das operaes do Banco Popular so realizadas por meio de point of sales (POS), ou seja, aparelhos que ficam em balces, como os de crdito e dbito em lojas, e no por agncias convencionais; 10% por meio de quiosques simples; e os outros 10% restantes por meio de agncias simplificadas ou miniagncias , com dois microcomputadores.
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Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) do governo federal, com uma carteira de R$ 18,3 bilhes (BB, 2010). Apesar destas aes, o BB no a principal instituio financeira a atuar no segmento de microcrdito, como mostra a tabela 15.49
GRFICO 7
(Em %)
Distribuio das agncias bancrias por regio abril de 2009
Fontes: Bacen 2009 e Matijascic (2009, p. 75).
TABELA 16
Principais financiadores do microcrdito Brasil, dezembro de 2008

Instituio BNB Banco Real (real microcrdito) BNDES Outros Total Carteira (R$ milhes) 362 88 70 176 708 Fonte: Cadastro do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO). Participao (%) 51,2 12,4 10,6 25,8 100,0
49. Salienta-se que o BB organizou o Programa Desenvolvimento Regional Sustentvel, que no se restringe rea de atuao do FCO, por meio da mobilizao de diversos agentes Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas, Sebrae; Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria, Embrapa; e governos , procurando apoiar diversas atividades produtivas para que se tornem economicamente viveis, tais como piscicultura, fruticultura, horticultura, bovinocultura, ovinocaprinocultura, mandiocultura, comrcio de reciclveis e artesanato. A metodologia da articulao e mobilizao de diferentes atores passou a envolver tambm associaes, cooperativas, organizaes no governamentais, universidades e governos municipais. Isto permitiu a elaborao de diagnsticos e de planos de negcios integrados de toda a cadeia de valor, incorporando as etapas de produo e distribuio.
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O BNB a maior instituio a atuar no segmento do microcrdito produtivo e orientado, tanto urbano como rural, sendo responsvel pelas mais bem-sucedidas experincias brasileiras, o CrediAmigo linha de microcrdito urbano e o AgroAmigo voltado para a agricultura familiar. Ambos os programas utilizam o aval solidrio, por meio do qual trs a dez microempresrios formam um grupo que se responsabiliza pelo pagamento integral dos emprstimos e pelo apoio de uma Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP). Apresentam baixssima taxa de inadimplncia, graas metodologia de apoio tcnico na concesso do crdito, que auxilia na estruturao da produo e modernizao dos negcios. No mbito do AgroAmigo, o BNB introduziu a figura do assessor de microcrdito rural, permitindo que cada agricultor seja visitado antes de assinar seu contrato, quando se calculam os fluxos de caixa dos pequenos empreendimentos e arbitram a capacidade de endividamento.50 Em geral, o assessor de microcrdito rural um tcnico agrcola da regio que conhece a comunidade. Com a proximidade passa a existir um compromisso de pagamento da dvida que no se estabelece com uma instituio abstrata e longnqua o banco , mas sim no mbito de uma relao de reciprocidade entre quem atribui e quem recebe o financiamento (ABRAMOVAY, 2008).51 Em suma, o modelo desenvolvido pelo BNB combina orientao aos produtores e qualificao dos assessores de microcrdito, cuja remunerao varivel e vinculada ao desempenho das carteiras cerca de dois mil clientes por assessor.52 Cada agncia tem um comit de crdito para a aprovao das propostas elaboradas pelos assessores.53 O Banco da Amaznia tambm implementou, em dezembro 2007, o programa Amaznia Florescer, com base em uma metodologia de acompanhamento de crdito aos microempreendedores, em geral, oriundos do mercado informal. At dezembro de 2009, foram liberados R$ 6,9 milhes, beneficiando 8.897
50. O BNB contratou a empresa NeuroTech para criar um credit scoring a fim de facilitar o trabalho dos assessores, com base nos padres observados na carteira de microcrdito. Com isto, pretende disponibilizar os sistemas de aprovao de crdito na internet e no apenas nas agncias. 51. O mesmo ocorre com o Programa CrediAmigo, cujos assessores de crdito do Instituto Nordeste Cidadania realizam o levantamento socioeconmico para definio das necessidades de crdito por meio do relacionamento direto com os tomadores, no prprio local de trabalho. O programa de microcrdito produtivo e orientado urbano destina-se a pessoas que trabalham por conta prpria, trabalhadores que atuam no setor informal da economia. Alm de facilitar o acesso ao crdito, oferece aos tomadores acompanhamento e orientao sobre o planejamento do negcio para melhor aplicao dos recursos, possibilitando uma integrao competitiva ao mercado. O programa tambm abre conta-corrente para todos os clientes do tomador, sem cobrar taxa de abertura e manuteno de conta, facilitando movimentao do crdito e o recebimento futuro. Os valores iniciais variam de R$ 100,00 a 2.000,00, de acordo com a necessidade e o porte do negcio. Os emprstimos podem ser renovados e evoluir at R$ 10.000,00, dependendo da capacidade de pagamento e estrutura do negcio, permanecendo esse valor como endividamento mximo do cliente. 52. Em geral, os assessores, contratados pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, comeam ganhando R$ 600 mais remunerao varivel vinculada gerao de novos crditos e ao desempenho da carteira. A remunerao varivel tende a reduzir o grau de inadimplncia, uma vez que temendo diminuir seu salrio, os assessores visitam os clientes com mais frequncia e acompanham seus fluxos de caixa. O xito do modelo levou outras instituies financeiras a disputarem os assessores e suas carteiras de crdito do BNB. 53. Os principais tipos de emprstimos so na modalidade de capital de giro, mas o programa tambm contempla aquisio de mquinas e equipamentos. Segundo Neri (2008, p. 41): o CrediAmigo oferta hoje sozinho mais crdito que todos os outros programas brasileiros juntos. Ver, tambm, Ribeiro e Carvalho (2006).
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pequenos empreendedores. Desenvolveu ainda o programa Banco para Todos, pelo qual a instituio concede microcrdito populao de baixa renda para aquisio de bens de consumo e pequenos equipamentos carrinhos de pipoca ou cachorro-quente, mquinas de costura etc. Criado em 2003, o programa liberou cerca de R$ 32 milhes, atendendo 56.925 beneficiados. Aparentemente, os esforos do Basa em bancarizar a populao atendida nas suas reas de atuao tiveram seu auge nos anos de 2004 e 2005, quando uma forte demanda reprimida foi atendida pela instituio (tabela 17 e grfico 8).
TABELA 17
Ano Nmero de contas
Basa nmero de contas simplificadas 2003-2009

2003 1.547 2004 16.647 2005 8.491 2006 3.545 2007 2.851 2008 3.287 2009 3.966 Total 40.334
Fontes: Basa e Gerncia de Gesto de Programas Governamentais (GPROC).
GRFICO 8
Basa, programa banco para todos 2003-2009
Fontes: Basa e GPROC. Elaborao prpria.
Tambm importante mencionar a experincia do BNDES no segmento do crdito em pequena escala. Por meio de uma linha de crdito a pequenas empresas e pessoas fsicas microempreendedores, pequenos produtores rurais, transportadores autnomos de carga e transporte escolar , o banco realizou desembolsos que totalizaram R$ 13,3 bilhes no ano de 2008. O banco opera suas linhas de crdito em pequena escala por meio da rede bancria comercial e do carto BNDES, pelo qual os financiamentos so disponibilizados e os custos de transao reduzidos (COUTINHO et al., 2009).
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Por fim, a CEF desenvolveu o programa denominado Caixa Fcil antigo Caixa Aqui , que oferece conta-corrente para indivduos cujos saldos atinjam no mximo R$ 1.000,00 e no possuam contas em outros bancos. O nmero dessas contas simplificadas, isentas de tarifas, evoluiu de 1.123 mil em 2003 para 7.066 mil em 2009 uma taxa de crescimento nominal de quase 36% a.a.54 Ou seja, trata-se explicitamente de uma modalidade voltada para garantir a bancarizao da populao de renda mais baixa.55 Se, por um lado, estes dados indicam um esforo em expandir o grau de acesso da sociedade brasileira aos servios bancrios, especialmente os segmentos de renda mais baixa, por outro lado, os dados indicam dificuldades em garantir a bancarizao das populaes residentes nas regies Norte e Centro-Oeste (tabela 17).56
TABELA 18
(Em %)
Regies Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul 2003 8,06 21,73 3,33 47,68 19,21 Fonte: CEF. Elaborao prpria. 2004 8,04 21,80 3,43 47,61 19,12 2005 8,09 22,20 3,56 47,25 18,90 2006 7,93 22,61 3,64 46,87 18,94 2007 7,95 22,73 3,76 46,63 18,93 2008 7,81 24,02 4,03 45,50 18,64 2009 7,86 24,13 4,13 45,33 18,55
CEF distribuio do nmero de contas por regio
Os dados e os argumentos apresentados salientaram a importncia dos bancos pblicos federais em sua tradicional e histrica funo de fomentar o desenvolvimento econmico brasileiro, em particular no financiamento de longo prazo dos grandes projetos de investimento, no financiamento dos setores agrcola e habitacional, suprindo importantes lacunas deixadas pela iniciativa privada. Destacamse o BNDES, o BB e a CEF. Alm disso, essas instituies deram suas contribuies para com o desenvolvimento regional. Chama ateno a forma mais limitada com a qual atuam, neste funo, o BNDES, o BB e a CEF. Se, por um lado, parece evidente que os
54. Os clientes com renda at R$ 700,00 mensais respondem por 19,7% das cadernetas de poupana e por 31,4% do crdito contratado pela CEF. Clientes com renda entre R$ 700,00 e R$ 3.000,00 respondem por 29,9% das cadernetas de poupana e por 34,1% das operaes de crdito (CAIXA..., 2009, p. 19). 55. No se pode deixar de salientar que a CEF responde pelo pagamento dos benefcios do Programa Bolsa Famlia, do Seguro Desemprego, do FGTS, do PIS e do Abono Salarial. Em 2009, foram realizadas 224.833 mil pagamentos. 56. Para promover a interiorizao dos negcios, foram abertas 349 novas agncias. Mas a aposta maior tem sido na expanso dos correspondentes bancrios quase 24 mil postos de atendimento, incluindo as lotricas , permitindo operar com menor custo e maior capilaridade.
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crditos industrial e rural concentram-se nas regies em que estas atividades so mais proeminentes, por outro lado, tambm importante que tais instituies exeram um papel mais ativo ao desconcentrar o crdito produtivo em direo s regies mais pobres, garantindo o fomento regional e a reduo das desigualdades econmicas. Investigar mais a fundo porque estas instituies ainda concentram suas operaes de crdito nas regies mais ricas constitui uma importante agenda de estudo. A criao de instituies especficas, tais como BNB e Basa, embora de indubitvel relevncia para as regies em que operam, ainda no parece ser a soluo definitiva. Tambm no tocante expanso do acesso da sociedade brasileira aos servios bancrios, sobretudo, dos segmentos mais pobres, os bancos pblicos tm desempenhado papel fundamental, seja na concesso de microcrdito com destaque para o BNB na abertura de contas simplificadas e na expanso dos correspondentes bancrios. Pelos aspectos discutidos, a atuao dos bancos pblicos federais surge como soluo adequada para problemas de natureza estrutural da economia brasileira, o que por si s j justificaria a sua existncia. Ademais, a crise financeira mostrou que os bancos pblicos podem e devem contribuir para suavizar movimentos recessivos do ciclo econmico, em uma atuao nitidamente conjuntural. Neste particular, curioso notar que a atuao dos bancos pblicos tende a suprir lacunas deixadas pelos bancos privados, nacionais e estrangeiros, cuja averso ao risco desencadeou uma contrao abrupta do crdito. Os bancos pblicos, com uma funo de preferncia pela liquidez diferente dos seus congneres privados, contriburam para mitigar os efeitos da crise pelo canal do crdito. Finalmente, salienta-se que a despeito do papel relevante que os bancos pblicos tm desempenhado na economia brasileira, no parecem capazes de responder sozinhos a uma acelerao persistente da demanda por recursos. Haver sempre a necessidade de uma ao compartilhada entre as instituies pblicas e as privadas, sobretudo, outros agentes financeiros de longo prazo bancos de investimentos domsticos e estrangeiros, fundos de investimentos em infraestrutura, operaes de private equities etc. para sustentar um processo acelerado de desenvolvimento econmico e social.
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CAPTULO 15
FUNDOS PBLICOS DO GOVERNO FEDERAL: ESTADO DA ARTE E CAPACIDADE DE INTERVENO
1 INTRODUO
Este artigo tem o propsito de apresentar o estado da arte dos principais fundos pblicos do governo federal brasileiro: o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), os Fundos Constitucionais de Financiamento das regies Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), alm dos fundos setoriais atrelados s reas de cincia e tecnologia. Em comum, pode-se entender que estes mecanismos constituem-se como fundos contbeis e financeiros, garantindo acumulao patrimonial, fluxos constantes de receita por estarem vinculados a fontes de arrecadao, alm de gesto financeira especfica e compartilhada, ao institurem conselhos de gesto, que so utilizados pelo poder pblico para administrar recursos recebidos da sociedade ou de outros entes federativos, vinculando-os a determinadas polticas pblicas. Entretanto, o cotejamento destes instrumentos de poltica permite concluir que so distintos seus mecanismos de funcionamento, assim como so mltiplos seus objetivos. Para alm da descrio histrica do surgimento de cada um dos fundos que se segue na seo 2, sero cotejadas as institucionalidades e os mecanismos de funcionamento destes fundos, relacionando suas finalidades e formas de gesto, tratados na seo 3. A seo 4, por sua vez, apresentar os instrumentos de poltica pblica que so viabilizados por meio destes fundos, ao passo que a seo 5 trar informaes acerca do desempenho recente, tanto dos fundos quanto dos resultados de instrumentos de poltica por eles amparados. Por fim, nas consideraes finais sero discutidos os demais aspectos que mereceriam ser ainda aprofundados em agendas de estudo de polticas pblicas.
2 UM BREVE HISTRICO DO SURGIMENTO DOS FUNDOS
O Fundo de Garantia do Tempo de Servio foi criado em 1966 substituindo o regime de indenizao por resciso do contrato de trabalho ento vigente. A Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), de 1943, estabelecia a indenizao ao trabalhador demitido, na base de um salrio mensal por ano trabalhado ou perodo acima de seis meses, e determinava que o trabalhador adquiria estabilidade
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ao completar dez anos na mesma empresa, s podendo ser demitido por falta grave ou circunstncias de fora maior, devidamente comprovadas, com direito indenizao por tempo de servio em dobro, no caso de extino da empresa. Esta regulao acabava por provocar um enrijecimento no mercado de trabalho, alm de onerar sobremaneira as empresas com passivos trabalhistas, o que justificou a concepo e a implantao de um instrumento nos moldes do FGTS. Por outro lado, pode-se creditar tambm s origens do fundo o papel mais proeminente que o Estado passa a ter nas dcadas de 1960 e 1970, na proviso de infraestrutura e insumos bsicos, o que demandou a construo de um sistema de financiamento especfico para atender estes setores da economia, assegurando um fluxo de recursos estvel e em grandes volumes. O reordenamento financeiro do setor pblico, por meio da reforma tributria de 1966, foi marco importante para dotar o Estado de capacidade de investimento. Assim, os fundos pblicos de poupana compulsria, como o FGTS passaram tambm a operar como mecanismos para o financiamento da habitao, infraestrutura e investimentos das empresas estatais. O programa que engendrou a concepo do Fundo de Amparo ao Trabalhador, o seguro-desemprego, criado em 1985, era custeado inicialmente com recursos do Tesouro. Em sua criao, devido a suas reduzidas dimenses, o programa no representava dispndios pblicos muito onerosos. Contudo, logo j se colocava a perspectiva de ampliao da cobertura do programa em funo no apenas da reviso dos requisitos de acesso, como tambm da conjuntura recessiva que se desenhara, sobretudo a partir de meados desta dcada. Assim, o projeto de criao do FAT, constitudo por recursos do PIS/PASEP,1 tornou-se parte integrante da Constituio Federal (CF) de 1988. A Constituio Federal previu ainda a criao de uma contribuio das empresas que observassem ndices de demisso acima da mdia setorial e que, deste modo, estivessem aumentando os ndices de rotatividade da mo de obra, mecanismo que no foi institudo. Da mesma forma que o FGTS, tambm o FAT foi concebido para atuar como importante instrumento de fomento ao desenvolvimento econmico, sendo que a mesma Constituio Federal determinou que 40% dos recursos arrecadados pelo fundo fossem destinados ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), com o propsito de financiar diversas linhas e programas de desenvolvimento econmico. Posteriormente, na dcada de 1990,
1. O fundo PIS/PASEP nasceu da juno, em 1975, do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), que garantiam a trabalhadores empregados com carteira assinada e funcionrios pblicos o direito a um percentual, seja do faturamento bruto das empresas, seja da receita lquida da Unio, estados ou municpios, conforme o caso. At o incio da dcada de 1990 o PIS/PASEP era constitudo pelo conjunto das contas individuais devidamente remuneradas na forma da lei. Tratava-se, pois, de uma ao governamental cujo conjunto de beneficirios era composto pelos trabalhadores diretamente envolvidos no programa, quais sejam, os empregados dos setores pblico e privado efetivamente cadastrados na forma da lei.
Fundos Pblicos do Governo Federal...
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outros instrumentos de fomento ao desenvolvimento econmico foram institudos, utilizando recursos provenientes do excedente no utilizado para os pagamentos do Programa Seguro-Desemprego, sendo operados por outros bancos pblicos federais, para alm do BNDES. Estas novas linhas de financiamento foram concebidas com o propsito de beneficiar principalmente pequenas empresas, e o objetivo de gerar emprego e renda neste segmento. Os fundos constitucionais FNO, FNE e FCO tambm surgem com a promulgao da CF/88, com o objetivo de promover programas de financiamento aos setores produtivos das regies Norte, Nordeste e CentroOeste. Estes trs fundos foram concebidos com a lgica de destinar parte da arrecadao tributria para as regies mais carentes, visando promoo do desenvolvimento econmico e social daquelas regies, por intermdio de programas de financiamento aos setores produtivos. So, portanto, fundos de fomento para o desenvolvimento regional, sendo que diferentemente do FGTS e do FAT, no possuem outros programas de auxlio ao trabalhador desempregado associados a eles. Estes trs fundos so ento constitudos por meio de transferncias constitucionais que, por sua vez, so parcelas de recursos arrecadados pelo governo federal transferidas para estados, Distrito Federal e municpios, conforme estabelecido na Constituio. As principais transferncias compem o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Mas tambm so consideradas transferncias constitucionais os fundos constitucionais. Os recursos de todas estas transferncias constitucionais provm da arrecadao das receitas do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Por fim, a instituio dos fundos setoriais est associada implantao de um novo instrumento de poltica cientfica e tecnolgica no pas, a partir da percepo de que o novo Sistema Nacional de Inovao, concebido no incio da dcada de 1980, assim como ocorria com as fontes para financiamento da infraestrutura e desenvolvimento econmico, tambm carecia de constncia e volumes significativos de fluxos financeiros, no contemplando assim importantes agentes do processo inovativo, implicando em dificuldades de promoo e gesto das atividades promovidas em seu mbito.2
2. Cabe destacar aqui que antes da criao dos fundos setoriais destinados ao desenvolvimento da cincia e tecnologia na dcada de 1980, a rea de cincia e tecnologia no Brasil j havia contado com o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), criado em 1969, que teve como objetivo proporcionar autonomia financeira ao sistema nacional de cincia e tecnologia ao contempl-lo com recursos oramentrios e emprstimos do exterior. Entretanto, a configurao de tal fundo no evitou as descontinuidades e a falta de recursos para esta rea haja vista a progressiva restrio fiscal imposta pela Unio. Naquele contexto, os ministrios buscaram na vinculao de recursos oramentrios a alternativa para o financiamento de seus respectivos setores. Lgica esta que conduziu aos fundos setoriais. O direcionamento de recursos governamentais para setores industriais especficos prtica documentada desde o incio da dcada de 1980, a partir de quando se passa a observar a introduo de programas de financiamento Cincia, Tecnologia e Inovao (CT&I) setorial em vrios pases.
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A lgica de setorialidade introduzida no sistema de cincia e tecnologia no Brasil pautou-se tambm no propsito de vincular recursos ao setor de cincia e tecnologia, a partir do financiamento de uma srie de instrumentos criados para a promoo de um Sistema Nacional de Inovao. Pode-se afirmar, alm disso, que os fundos setoriais vieram tambm para garantir que a pesquisa cientfica e tecnolgica, em setores privatizados ou abertos concorrncia na dcada de 1990, no tivesse soluo de descontinuidade, colocando em risco a capacitao j alcanada no pas. Em comum, pode-se entender que esses mecanismos constituem-se como fundos contbeis e financeiros, garantindo acumulao patrimonial, fluxos constantes de receita por estarem vinculados a fontes de arrecadao, alm de gesto financeira especfica e compartilhada, ao institurem conselhos de gesto, que so utilizados pelo poder pblico para administrar recursos recebidos da sociedade ou de outros entes federativos, vinculando-os a determinadas polticas pblicas. Assim, este tipo de instrumento garante disponibilidade de recursos para alm dos exerccios fiscais e oramentrios, e o patrimnio acumulado permite o desenho e execuo de programas de fomento ao desenvolvimento econmico e tecnolgico. Em suma, ao se constituir um fundo, institui-se uma conta especial, voltada para a gesto e o controle financeiro. Isto possibilita identificar, com clareza: as fontes de receita; os valores e datas de ingresso dos recursos; a natureza das despesas realizadas; os valores e datas de usos dos recursos; e os eventuais rendimentos das aplicaes financeiras. importante observar por fim que a lgica de gesto via mecanismo de constituio de fundos torna-os sensveis aos ciclos econmicos, posto que boa parte de suas fontes de receita esto atreladas a instrumentos de arrecadao fiscal, por sua vez tambm sensveis a mudanas conjunturais e estruturais na economia. Assim, uma reduo expressiva das contribuies correntes tende a provocar expressivos desequilbrios, com a possibilidade de se inviabilizar o atendimento dos propsitos de polticas pblicas financiados por recursos desta natureza, e a execuo dos programas a eles vinculados. Assim, apesar da blindagem contbil e financeira, a constituio de mecanismos desta natureza no garante completamente a existncia contnua de recursos para os propsitos de polticas a que se destinam, sendo preocupao de sua gesto a preservao e evoluo patrimonial.
3 INSTITUCIONALIDADE E FUNCIONAMENTO DOS FUNDOS 3.1 Mltiplos objetivos
O principal objetivo de criao do FGTS o de proteger o trabalhador, regido pela CLT, contra demisses sem justa causa, mediante a formao
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de um peclio a ser recebido quando da eventual demisso. Este peclio tambm pode ser disponibilizado por ocasio da aposentadoria ou morte do trabalhador. Ou seja, pode-se entender que a finalidade deste fundo propiciar uma espcie de seguro social que auxilie os trabalhadores no perodo de inatividade, alm de servir como indenizao por dispensa de emprego sem justa causa. Este instrumento tambm contribui para um maior dinamismo do mercado de trabalho, ao mitigar o custo de passivos trabalhistas das empresas. Assim, o FGTS assemelha-se a uma conta de previdncia individual. distinto, portanto, das garantias sociais bsicas e genricas asseguradas pelas polticas sociais, como o seguro-desemprego, que um direito do cidado que perde seu emprego, independentemente de contribuies prvias. Alm disso, o FGTS tambm tem como objetivo possibilitar ao trabalhador a formao de um patrimnio, via aquisio de imveis. Pode-se afirmar que este fundo tambm tem como finalidade garantir uma fonte de financiamento para habitao, sendo que seus recursos inicialmente foram incorporados ao Sistema Financeiro da Habitao (SFH). Esse mecanimo de acumulao patrimonial permite que os recursos no resgatados do fundo sejam destinados para programas de fomento, permitindo o financiamento de setores considerados prioritrios para o desenvolvimento econmico e social, tais como habitao popular, saneamento bsico e infraestrutura urbana. Estes mecanismos de financiamento sero o principal objeto de apreciao deste artigo, no mbito dos instrumentos de poltica pblica derivados do FGTS. O FAT tambm foi concebido para beneficiar os trabalhadores. Entretanto, diferentemente do FGTS, no possui a lgica de formar patrimnios individuais. Sua finalidade garantir recursos ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, sendo que tambm foi concebido para financiar programas de desenvolvimento econmico a cargo do BNDES. Entretanto, no decorrer dos ltimos anos a existncia do fundo permitiu que se financiasse uma srie de outros instrumentos de polticas pblicas de emprego, que buscam integrar um sistema pblico de emprego, assim como outros programas de crdito e desenvolvimento econmico executados por bancos pblicos federais. As principais aes, do sistema pblico de emprego, financiadas pelo FAT so: o seguro-desemprego, a intermediao de mo de obra, a qualificao social e profissional, a orientao profissional, a certificao profissional, as pesquisas e informaes do trabalho e o fomento s atividades autnomas e empreendedoras.
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Quanto aos instrumentos de crdito relacionados ao fundo, vale enfatizar o propsito especfico de canalizar recursos voltados para o financiamento de micro e pequenos negcios, que so importantes geradores de trabalho, emprego e renda, e que historicamente enfrentam muitos obstculos para obteno de crdito no sistema financeiro nacional. Os fundos constitucionais, FNO, FNE e FCO, tm o objetivo de promover o desenvolvimento econmico e social daquelas regies, por intermdio de programas de financiamento aos setores produtivos, visando principalmente aumentar a produtividade dos empreendimentos, gerar novos postos de trabalho, elevar a arrecadao tributria e melhorar a distribuio de renda. Estes instrumentos de crdito operam com lgica anloga aos instrumentos de crdito financiados pelo FAT, exclusivamente operados pelos bancos oficiais federais. A concesso de financiamento com recursos dos fundos constitucionais de financiamento exclusiva para empreendedores dos setores produtivos das trs regies acima assinaladas. Recebem tratamento preferencial os projetos de atividades produtivas de mini e pequenos produtores rurais e de micro e pequenas empresas; as atividades que utilizem intensivamente matrias-primas e mo de obra locais; e a produo de alimentos bsicos para a populao. A anlise dos pedidos de emprstimos procura levar em conta a preservao do meio ambiente e busca incentivar a criao de novos centros, atividades e polos de desenvolvimento que possam reduzir as diferenas econmicas e sociais entre as regies. Empreendimentos no governamentais de infraestrutura econmica tambm podem ser financiados com recursos dos fundos constitucionais, tais como energia, telecomunicaes, transporte, abastecimento de gua, produo de gs, instalao de gasodutos e esgotamento sanitrio. Por fim, os fundos setoriais de cincia e tecnologia constituem instrumentos de financiamento de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovao no pas. Operam atualmente 17 destes fundos setoriais, sendo 15 relativos a setores especficos Fundo Setorial do Audiovisiual, Fundo CT-Aero, Fundo CT-Agro, Fundo CT-Amaznia, Fundo Setorial de Transporte Aquavirio e Construo Naval, Fundo CT-Biotec, Fundo CT-Energ, Fundo CT-Espacial, Fundo CT-Hidro, Fundo CT-Info, Fundo CT Mineral, Fundo CT-Petro, CT-Sade, Fundo CT-Transporte e Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel) e dois transversais. Destes dois, um voltado interao universidade empresa, o Fundo Verde-Amarelo (FVA), ao passo que o outro destinado a apoiar a melhoria da infraestrutura de instituies cientficas e tecnolgicas, o Fundo de Infraestrutura. Desde sua implantao, os fundos setoriais tm se constitudo no principal instrumento do governo federal para alavancar o sistema de cincia, tecnologia
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e inovao do pas. Eles visam execuo de projetos em instituies cientficas e tecnolgicas, que objetivam gerao de conhecimento, alm de sua transferncia para empresas. Tambm procuram estimular maior investimento em inovao tecnolgica por parte das empresas, contribuindo para melhorar seus produtos e processos, e equilibrar a relao entre investimentos pblicos e privados em cincia e tecnologia. Alm disso, pode-se considerar que os fundos setoriais tambm tm propsitos de poltica de integrao nacional, pois ao menos 30% dos seus recursos so obrigatoriamente dirigidos s regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, almejando a desconcentrao das atividades de CT&I e a consequente disseminao de seus benefcios.
3.2 Desenho institucional e gesto
O FGTS formado por contribuies compulsrias extradas das folhas de pagamentos dos trabalhadores formais, contribuies estas reguladas pelo poder pblico. Portanto, decorrem disto direitos e prerrogativas do governo, em termos de gesto e direcionamento dos recursos, alm de obrigaes de zelar pelo patrimnio acumulado e de assegurar as condies que garantam a liquidez das contas no momento em que seus titulares possam sacar os recursos a que tm direito. Este desenho financeiro e institucional impe que o fundo garanta a remunerao dos depsitos com juros reais, preservando o valor das quotas a que cada trabalhador tem direito. A despeito disto, a sua lgica financeira de funcionamento garante tambm a destinao dos recursos acumulados para reas e atividades que sejam objetivos de polticas pblicas, principalmente programas de fomento ligados a reas de habitao, saneamento e infraestrutura urbana. Ou seja, o desenho institucional do fundo permite conciliar a lgica financeira de administrao patrimonial com a lgica de poltica pblica. Em decorrncia de sua natureza jurdica, o fundo um ente despersonalizado que no se constitui um rgo ou entidade da administrao direta ou indireta do Poder Executivo, bem como no dotado de estruturas administrativa e operacional, ficando a cargo dos rgos e da entidade assegurar as atividades relativas gesto dos recursos do FGTS. O Mistrio das Cidades exerce a funo de gestor da aplicao do FGTS. Cabe-lhe, nesta qualidade, a responsabilidade legal pela seleo e hierarquizao dos projetos a serem contratados. Ao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) cabe a fiscalizao e a apurao das contribuies ao FGTS, bem como a aplicao das multas decorrentes de infraes a esta legislao; esta tarefa exercida pela Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT), rgo integrante da estrutura deste ministrio.
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O agente operador do FGTS a Caixa Econmica Federal (CEF), banco pblico federal vinculado ao Ministrio da Fazenda (MF), sendo ela responsvel por todas as atividades operacionais, destacando-se entre estas, as relativas a: i) centralizao das contas vinculadas; ii) controle da rede arrecadadora; iii) avaliao da capacidade econmica e financeira dos tomadores de recursos do FGTS; iv) implementao de atos de alocao de recursos e concesso de crditos; e v) risco de crdito das operaes com recursos do FGTS. O FGTS possui tambm um Conselho Curador do FGTS (CCFGTS), colegiado tripartite composto por representantes dos trabalhadores, dos empregadores e do governo federal.3 Este colegiado pode ser considerado a instncia mxima de gesto e administrao do fundo. O conselho curador dispe de uma secretaria executiva, estabelecida na estrutura do MTE, funo esta que vem sendo exercida pela Coordenao-Geral do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CGFGTS). Os conselhos, como instncia de representao e de participao da sociedade na gesto pblica, assumem sua feio atual a partir de 1988. Contudo, a despeito de certas caractersticas gerais, os conselhos tm conformaes distintas, associadas composio e funo que exercem, ou realidade de cada rea de atuao. Apesar de no executar diretamente programas e aes de governo, o conselho curador do FGTS, ao estabelecer as diretrizes e os programas de aplicao dos recursos do FGTS, adota indicadores sociais objeto das polticas pblicas de habitao e de saneamento bsico. Assim, os recursos do oramento operacional do fundo so distribudos por rea de aplicao e unidades da federao de acordo com os indicadores de dficit habitacional e populao urbana, na rea de habitao popular, e dficit de gua e esgoto e populao urbana, na rea de saneamento bsico. O oramento do FGTS apresenta caractersticas bastante distintas do Oramento Geral da Unio (OGU). Ele elaborado por meio de planos plurianuais e de oramentos anuais. Cabe ao Conselho Curador do FGTS definir as diretrizes de alocao com base nas quais os planos e oramentos so elaborados. Por sua vez, ao gestor da aplicao cabe definir as premissas que nortearo o agente operador no trabalho de elaborao das peas oramentrias, que so submetidas ao conselho curador, para apreciao e aprovao. Aps a aprovao
3. Integram o conselho do FGTS pelo governo: o ministro do Trabalho e Emprego, que exerce a sua presidncia; o ministro das Cidades, que exerce a vice-presidncia; um representante do MF; um representante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG); um representante do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); um representante da Caixa Econmica Federal (agente operador); um representante do Banco Central do Brasil (Bacen); e um Coordenador-Geral do FGTS, da Secretaria-Executiva do Ministrio do Trabalho e Emprego, que exerce a Secretaria do Conselho. Pelos trabalhadores: Central nica dos Trabalhadores (CUT); Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT); Central Fora Sindical (CFS); Social-Democracia Sindical (SDS). Pelos empregadores: Confederao Nacional da Indstria (CNI); Confederao Nacional do Comrcio (CNC); Confederao Nacional das Instituies Financeiras (CNF); Confederao Nacional dos Transportes (CNT).
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do conselho, o oramento anual e o plano plurianual de aplicao dos recursos so regulamentados pelo gestor, por meio de instrues normativas, com base na qual o agente operador, por sua vez, edita circulares contendo as normas operacionais necessrias a sua execuo. Assim, o oramento do FGTS dividido em trs blocos: operacional, financeiro e econmico. O oramento operacional, tambm chamado de Plano de Contrataes e Metas Fsicas, especifica o valor autorizado para contratao em cada rea de aplicao, nos programas dentro de cada rea, e nas unidades federativas. O oramento operacional especifica tambm os benefcios sociais, ou seja, o nmero de moradias a serem produzidas nos programas habitacionais; a populao a ser beneficiada nos programas de saneamento e infraestrutura urbana; e a estimativa de gerao de empregos. O gestor do fundo, ou seja, o Ministrio das Cidades (MCidades) tem uma responsabilidade especialmente significativa em relao ao oramento operacional, pois nele esto contidas as metas de aplicao do fundo nas reas de habitao popular, saneamento bsico e infraestrutura urbana. O oramento financeiro, por sua vez, demonstra o fluxo estimado de entradas e sadas de recursos, especificando, portanto, a previso da arrecadao e das despesas do fundo. O oramento econmico, finalmente, demonstra os efeitos imediatos na economia e no patrimnio do fundo, no caso de plena realizao de todas as diretrizes, metas e objetivos estabelecidos nos outros dois blocos. Institucionalmente, o FAT integra o Oramento da Seguridade Social e tem como gestor o MTE, onde a maior parte dos programas est sob a competncia da Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE). A execuo oramentria e financeira do FAT se d, na maior parte de suas aes, de forma descentralizada, e sua gesto financeira operada pelas unidades gestoras do MTE.4 Quanto execuo dos programas, esta feita de forma descentralizada por meio de celebrao de convnios com estados e municpios, no caso do Programa Seguro-Desemprego e demais programas relacionados ao sistema pblico de emprego, incluindo a qualificao profissional. J o agente operador dos pagamentos referentes aos benefcios Seguro-Desemprego e Abono Salarial PIS a CEF, sendo que cabe ao Banco do Brasil S/A (BB) o pagamento do Abono Salarial PASEP.
4. A gesto financeira do FAT operada da seguinte maneira: i) o gerenciamento das receitas e das aplicaes financeiras do fundo est afeto Coordenao Geral de Recursos do FAT (CGFAT), por conseguinte, a unidade na qual est registrado o patrimnio financeiro do fundo; ii) o gerenciamento dos programas e aes finalsticas est a cargo das secretarias do MTE, principalmente, da SPPE; iii) a execuo oramentria e financeira necessria aos pagamentos dos benefcios seguro-desemprego e abono salarial cabe CGFAT; iv) a execuo oramentria e financeira dos convnios est afeta a cada secretaria do MTE, cabendo-lhe a anlise e aprovao dos planos de trabalho, celebrao dos instrumentos, acompanhamento da execuo dos convnios, anlise e proposta de aprovao das respectivas prestaes de contas, bem como a propositura de instaurao da devida tomada de contas especial, quando for o caso; e v) o gerenciamento das atividades necessrias apurao do oramento do FAT, contemplando a descentralizao de crditos oramentrios e financeiros, est a cargo da Coordenao-Geral de Oramento, Finanas e Contabilidade/ Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao (CGOFC/SPOA), que exerce as atribuies de setorial de oramento, de finanas e de contabilidade do MTE e do FAT.
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A execuo extraoramentria, por se tratar de aplicao financeira em depsitos especiais do FAT, somente operada pela CGFAT, cuja realizao ocorre depois de autorizada pelo secretrio-executivo do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) e pelo secretrio-executivo do MTE, em observncia aos Termos de Alocao de Depsitos Especiais (Tades), celebrados nos limites autorizados pelo CODEFAT e ao Programa de Aplicao de Depsitos Especiais (PDE) do FAT para cada exerccio. Os programas de execuo extraoramentria so operacionalizados por bancos pblicos federais: BNDES, Banco do Brasil, CEF, Banco da Amaznia S/A e Banco do Nordeste do Brasil (BNB). O FAT tambm possui um conselho, constitudo nos moldes do conselho do FGTS, com carter deliberativo. Assim, os programas e as aes executados com recursos do FAT tm suas diretrizes de gesto estratgica definidas pelo CODEFAT. A funo de Secretaria Executiva do CODEFAT exercida pelo Departamento de Emprego e Salrio (DES), unidade que pertence a Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego, do MTE. O CODEFAT, da mesma forma que o CCFGTS, um conselho tripartite e paritrio, composto por bancadas representativas dos trabalhadores, dos empregadores e do governo. No caso particular do sistema pblico de emprego, este modelo tem sido adotado nas esferas estadual e municipal, mediante a constituio dos conselhos ou comisses estaduais e municipais de emprego, que representam as instncias responsveis pela aprovao dos planos de qualificao social e profissional, e das demais aes relacionadas gerao de trabalho, emprego e renda. Os conselhos estaduais e municipais tm como misso estabelecer diretrizes e prioridades locais para os programas financiados por recursos do FAT, constituindo planos de trabalho que so analisados pelo MTE, conforme as diretrizes e metas emanadas pelo CODEFAT. A presidncia do conselho obedece ao sistema de rodzio entre os membros, com mandato de dois anos, sendo que, quando da vez do governo, o titular deve ser sempre o representante do MTE. A eleio do presidente se d por maioria simples, sendo vedada a reeleio. O Conselho conta ainda com uma Secretaria Executiva, a cargo do prprio MTE, responsvel, entre outras coisas, pelo suporte administrativo e operacional do CODEFAT. A gesto compartilhada, cuja presidncia obedece a um sistema de rodzio entre os pares, tem como objetivo garantir uma efetiva participao de setores no governamentais no processo decisrio. A composio tripartite e paritria nos moldes descritos anteriormente, de um lado, parece reforar a ideia de uma maior presena da sociedade civil na conduo da ao governamental; de outro, assegura certa independncia do conselho vis--vis a burocracia governamental em suas instncias diversas.
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A gesto dos fundos constitucionais cabe ao Ministrio da Integrao Nacional. Os recursos definidos constitucionalmente originrios destes fundos so transferidos pelo Tesouro Nacional, cabendo aos bancos pblicos oficiais sua execuo por meio de operaes de emprstimos com vistas gerao de emprego e renda.
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Os recursos dos fundos constitucionais so operacionalizados por meio de linhas de financiamento operadas pelos seguintes agentes financeiros: FNO Banco da Amaznia S/A; FNE Banco do Nordeste do Brasil; e FCO Banco do Brasil.6 Linhas estas que deve beneficiar principalmente os produtores rurais, as firmas individuais, as pessoas jurdicas e as associaes e cooperativas de produo, que desenvolvam atividades nos setores agropecurio, mineral, industrial, agroindustrial, turstico, de infraestrutura, comercial e de servios. Os fundos constitucionais tambm possuem conselhos deliberativos (Condel).7 De maneira geral, compete a estes conselhos:8 i) aprovar os programas de financiamento dos fundos constitucionais; ii) compatibilizar as aplicaes de recursos dos fundos com as aes dos rgos de desenvolvimento nacional, regional, estadual e municipal; iii) acompanhar as atividades dos programas de financiamento dos fundos; e iv) avaliar os resultados obtidos. Com exceo do Funttel, gerido pelo Ministrio das Comunicaes, os recursos dos demais fundos setoriais so alocados no FNDCT e administrados pela Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), como sua Secretaria Executiva.
5. So competncias do Ministrio da Integrao Nacional, enquanto gestor dos fundos constitucionais: i) estabelecer as diretrizes e orientaes gerais para as aplicaes dos recursos dos fundos, de forma a compatibilizar os programas de financiamento com as orientaes da poltica macroeconmica, das polticas setoriais e da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional; ii) estabelecer normas para operacionalizao dos programas de financiamento dos oriundos destes fundos; iii) estabelecer diretrizes para o repasse de recursos dos fundos para aplicao por outras instituies autorizadas a operar com recursos destes fundos; e iv) supervisionar, acompanhar e controlar a aplicao dos recursos e avaliar o desempenho dos fundos. 6. So competncias dos agentes financeiros oficiais na execuo dos recursos oriundos dos fundos constitucionais: i) aplicar os recursos e implantar a poltica de concesso de crdito de acordo com os programas aprovados pelos respectivos conselhos; ii) definir normas, procedimentos e condies operacionais prprias da atividade bancria, respeitadas, entre outras, as diretrizes constantes dos programas de financiamento aprovados pelos conselhos; iii) analisar os projetos de financiamento quanto viabilidade econmica e financeira do empreendimento; iv) formalizar contratos de repasses de recursos dos fundos para outras instituies; v) prestar contas sobre os resultados alcanados; e vi) exercer atividades inerentes aplicao dos recursos e recuperao dos crditos. 7. Os conselhos dos fundos constitucionais so integrados pelos seguintes representantes: ministro de Estado da Integrao Nacional, que o presidir; um representante e respectivo suplente de cada um dos seguintes Ministrios: do Planejamento, Oramento e Gesto; da Fazenda; da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; do Meio Ambiente; do Turismo; um representante e respectivo suplente do governo de cada uma das unidades federativas situadas na rea de atuao do Fundo Constitucional de Financiamento; um representante da respectiva instituio financeira federal que o operacionaliza; um representante e respectivo suplente das Federaes de Trabalhadores da Indstria ou da Agricultura, com sede nas unidades federativas que integram a regio Centro-Oeste. 8. De maneira um pouco mais detalhada, as principais competncias dos conselhos deliberativos dos fundos constitucionais so: i) estabelecer, anualmente, as diretrizes, prioridades e programas de financiamento dos fundos, em consonncia com o respectivo plano regional de desenvolvimento; ii) aprovar anualmente, a programao de financiamento dos fundos para o exerccio seguinte, estabelecendo, entre outros parmetros, os tetos de financiamento por muturio; iii) avaliar os resultados obtidos e determinar as medidas de ajustes necessrias ao cumprimento das diretrizes estabelecidas, adequao das atividades de financiamento s prioridades regionais; e iv) encaminhar a programao de financiamento dos fundos para o exerccio seguinte.
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Os recursos dos fundos setoriais, em geral, so aplicados em projetos selecionados por meio de chamadas pblicas, cujos editais so publicados nos portais da FINEP e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Seus beneficirios so fundamentalmente instituies de ensino e pesquisa. Entretanto, muitos editais beneficiam indiretamente o setor produtivo, que se associam em projetos com estas instituies de ensino e pesquisa para o desenvolvimento tecnolgico em produtos e processos. O modelo de gesto concebido para os fundos setoriais baseado na existncia de comits gestores, um para cada fundo. Cada comit gestor presidido por representante do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e integrado por representantes dos ministrios afins, agncias reguladoras, setores acadmicos e empresariais, alm das agncias do MCT, a FINEP e o CNPq. Os Comits Gestores tm como atribuies definir diretrizes gerais e o plano anual de investimentos, acompanhar a implantao das aes e avaliar anualmente os resultados alcanados. Cabe ainda ao MCT prestar ao comit gestor apoio tcnico, administrativo e financeiro para seu funcionamento. Na lei que cria os fundos setoriais tambm est prevista a criao de Comit Gestor Interministerial, composto por trs representantes do Ministrio da Cincia e Tecnologia sendo um CNPq e um da FINEP e trs representantes do Ministrio da Educao (MEC) um da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e dois representantes da comunidade cientfica. Os fundos setoriais, embora atendam a reas diversificadas, tm caractersticas comuns em relao a sua operacionalizao, tais como: i) vinculao de receitas, ou seja, os recursos no podem ser transferidos entre os fundos e devem ser aplicados para estimular a cadeia do conhecimento e o processo inovativo do setor do qual se originam; ii) plurianualidade, j que se pode programar o apoio a aes e projetos com durao superior a um exerccio fiscal; iii) gesto compartilhada, devido aos comits gestores constitudos por representantes de ministrios, das agncias reguladoras, da comunidade cientfica e do setor empresarial, visando transparncia na aplicao dos recursos e na avaliao dos resultados; e iv) integrao de programas, podendo ser apoiados projetos que estimulem toda a cadeia de conhecimento, desde a cincia bsica at as reas mais diretamente vinculadas a cada setor.
3.3 Composio e operacionalizao
O FGTS formado por depsitos mensais, efetuados pelas empresas em contas individualizadas em nome de seus empregados, no valor equivalente ao percentual de 8% das remuneraes que lhes so pagas ou devidas; o que garante a constituio deste fundo unificado de reservas; em se tratando de contrato temporrio
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de trabalho com prazo determinado, o percentual de 2%. Tambm contribui para o fundo os recursos oriundos de crditos complementares creditados em forma de contribuio social.9 Constituem, ainda, recursos do fundo: i) dotaes oramentrias especficas; ii) resultados das aplicaes dos recursos do FGTS; iii) multas, atualizao monetria e juros moratrios devidos; iv) receitas oriundas da Lei Complementar no 110/2001; e v) demais receitas patrimoniais. A operacionalizao do FGTS se d a partir da criao de contas vinculadas individualizadas em nome de cada trabalhador, que recebem depsitos mensais, depsitos rescisrios e crditos relacionados a juros e atualizao monetria. Diretamente ligada a um contrato de trabalho especfico, a conta vinculada aberta pela CEF, que o agente operador do fundo, a partir do primeiro depsito efetuado pelo empregador junto ao FGTS. Assim sendo, o trabalhador ter tantas contas vinculadas quantos forem os contratos de trabalho firmados. Os recursos do FGTS recolhidos pelas empresas na rede bancria credenciada so repassados CEF, a quem compete contabiliz-los por ocasio de seu recebimento e aplic-los na forma da lei. As demonstraes contbeis do FGTS contemplam, tambm, as operaes realizadas pelo fundo ou realizadas em seu nome com os recursos recebidos das empresas. Os depsitos podem ser sacados nas seguintes situaes: i) demisso sem justa causa; ii) extino total da empresa e fechamento de quaisquer de seus estabelecimentos, filiais ou agncias; iii) resciso do contrato de trabalho, por motivo de culpa recproca ou fora maior; iv) aposentadoria concedida pela Previdncia Social ou equivalente; v) falecimento do trabalhador; vi) pagamento de parte das prestaes e liquidao ou amortizao do saldo devedor de financiamento habitacional concedido no mbito do SFH; e vii) pagamento total ou parcial do preo de aquisio de moradia prpria; entre as principais. So trs as modalidades de operaes de crdito realizadas com recursos do FGTS: i) emprstimo: operao de crdito entre o agente operador CEF e o agente financeiro demais instituies financeiras autorizadas a operar com recursos do FGTS; ii) repasse: operao de crdito entre o agente financeiro e o agente promotor ou muturio pessoa jurdica, com recursos oriundos de operao de emprstimo; e iii) financiamento: operao de crdito entre o agente financeiro e o muturio pessoa fsica, com recursos originrios da operao de emprstimo. Define a legislao do FGTS que os recursos do fundo destinados a financiamento
9. A Lei Complementar no 110, de 2001, que institui contribuies sociais, autorizou crditos de complementos de atualizao monetria em contas vinculadas do FGTS no percentual de 10% calculado sobre o saldo do FGTS do empregado demitido sem justa causa; e no percentual de 0,5% mensais sobre o valor da remunerao do trabalhador, a ser devida pelo prazo de 60 meses, a partir de sua exigibilidade. Isto , para os empregadores eleva o percentual da multa rescisria de 40% para 50% e aumenta o recolhimento do FGTS mensal de 8% para 8,5%.
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devem ser aplicados em habitao, saneamento bsico e infraestrutura urbana, devendo ser alocado, no mnimo, 60% para investimentos em habitao popular.10 Na lgica contbil, pode-se apontar como principais componentes de receita do FGTS: i) depsitos efetuados pelo empregador nas contas vinculadas; ii) retorno das operaes de crdito; iii) multas, correo monetria e juros moratrios; iv) receitas financeiras lquidas; e v) outras receitas. J os principais componentes de despesa so: i) saques das contas vinculadas; ii) desembolso das operaes de crdito; e iii) encargos autorizados pelo conselho curador. A mecnica dos fluxos de recursos FGTS se d conforme as seguintes movimentaes: i) depsitos nas contas vinculadas: corresponde principal fonte de receita, ou seja, aos depsitos dos empregadores nas contas vinculadas dos empregados, em carter compulsrio; ii) centralizao dos recursos na CEF (agente operador): recursos, dispersos pela rede bancria, so centralizados no agente operador, sendo por estes geridos, e se tornando disponveis para diferentes usos, tais como pagamento de gastos administrativos, emprstimos, fundo de liquidez, saques etc.; iii) emprstimos: os emprstimos podem ser destinados tanto CEF quanto a outras instituies bancos estaduais e outros agentes financeiros ligados ao Sistema Financeiro da Habitao. Isso possvel porque a CEF tambm funciona como banco de varejo, possuindo uma grande rede de agncias em nvel nacional; iv) repasses: recursos que so repassados ao agente promotor ou muturio pessoa jurdica cooperativas habitacionais, incorporadoras, e outras instituies que se encarregam de promover as construes das unidades e financi-las s pessoas fsicas; v) financiamentos: recursos canalizados diretamente para o muturio pessoa fsica; vi) retornos das aplicaes: fluxo que se d de forma simtrica aos financiamentos, repasses e emprstimos; ou seja, os muturios pessoas fsicas ou jurdicas pagam os juros, amortizaes e outros encargos aos agentes financeiros, que, por sua vez, reembolsam o agente operador; e vii) saques: um dos mais importantes fluxos de sada e por condicionarem diretamente a capacidade de aplicao e investimento do FGTS; os saques so autorizados pela CEF e executados pelos agentes financeiros com rede bancria credenciada para tal. Os riscos das operaes de crdito junto aos muturios so integralmente assumidos pela CEF no pode incorrer em perdas patrimoniais decorrentes do default de qualquer operao de crdito. Isso leva concluso de que o problema da qualidade dos ativos inadimplncia dos tomadores no do FGTS, enquanto pessoa jurdica, mas exclusivamente do agente operador.
10. As operaes de crdito do FGTS, na rea de habitao popular, so extremamente descentralizadas. Excetuadas as propostas de financiamento a tomadores pblicos, cujo processo de seleo realizado pelo gestor da aplicao, ou seja, o Ministrio das Cidades sob diretrizes do conselho curador, todas as fases dos programas de aplicao ocorrem, exclusivamente, no mbito do agente operador CEF e dos agentes financeiros por ele habilitados.
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Entretanto, a capacidade de investimento do FGTS pode ser afetada negativamente pela inadimplncia e o baixo retorno das aplicaes. que as baixas taxas de retorno na ponta do agente financeiro impem tetos virtuais para as taxas de juros contratuais celebradas entre o conselho curador e as instituies financeiras. O FGTS possui um fundo de liquidez com o objetivo de preveno a eventuais excessos de saques que podem ocorrer em determinados perodos. Assim, seus oramentos prevm a formao de reserva lquida, a ttulo de fundo de liquidez,11 destinada a assegurar a capacidade de pagamento de gastos eventuais no previstos, relativos aos saques das contas vinculadas. O saldo deste fundo aplicado em Ttulos Pblicos Federais, compondo carteira especfica. A CEF exerce a administrao do fundo, auferindo remunerao na forma determinada pelo CCFGTS, por conta movimentada, alm de uma taxa de administrao de 1%, calculada sobre o ativo total do fundo. Esta taxa de administrao compreende a remunerao dos servios pela gesto das contas vinculadas, da carteira de operaes de crdito e dos recursos disponveis do FGTS, bem como a remunerao pela movimentao de saques e depsitos nas contas vinculadas. Alm disso, a CEF atua como gestora dos investimentos do FGTS, recebendo por tal servio parte do rendimento que exceder a variao da TR mais juros de 6% ao ano. Cabe Caixa Econmica Federal, na qualidade de agente operador do FGTS, o risco de crdito das operaes realizadas, sendo que o risco de crdito das operaes realizadas antes de agosto de 2001 ainda cabem Unio. interessante notar que a lgica de funcionamento do fundo acabou por motivar a criao de outros fundos a ele associados, e que constituem fontes adicionais de receita e mesmo de rendimento. Aqui podero ser apresentados brevemente dois destes principais fundos associados ao FGTS. O Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) foi constitudo para financiar o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), do MCidades, sendo executado pela CEF, que recebe as solicitaes e libera os recursos a serem aplicados em cada municpio. O FAR composto com recursos onerosos provenientes de emprstimo junto ao FGTS e recursos no onerosos provenientes dos fundos Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), Fundo de Investimento Social (Finsocial), Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e Programa de Difuso Tecnolgica para Construo de Habitao de Baixo Custo (PROTECH) e da rentabilidade das disponibilidades do prprio FAR.
11. O fundo de liquidez do FGTS corresponde a 1,5 vezes a mdia do total de saques ocorridos no trimestre anterior, em escala mvel, sendo que este resultado no pode ser inferior a 2% do saldo global dos depsitos efetuados nas contas vinculadas dos trabalhadores, verificado por ocasio do fechamento do balancete mensal do FGTS.
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J o Fundo de Investimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FIFGTS) foi criado no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), para a aplicao de recursos do FGTS destinados a investimentos em empreendimentos dos setores de energia, rodovia, ferrovia, hidrovia, porto e saneamento, de acordo com diretrizes, critrios e condies estabelecidas pelo conselho curador do fundo. A administrao e a gesto do FI-FGTS so da Caixa Econmica Federal, na qualidade de Agente Operador do FGTS, cabendo ao Comit de Investimento (CI), a ser constitudo pelo Conselho Curador do FGTS, a aprovao dos investimentos. O FI-FGTS foi concebido para ter patrimnio prprio, segregado do patrimnio do FGTS, sendo disciplinado pela Comisso de Valores Imobilirios (CMV). Por meio do FI-FGTS o trabalhador poder investir 10% do seu saldo de FGTS para aplicar neste fundo de investimento. Este tipo de aplicao uma faculdade do prprio trabalhador e j foi utilizada anteriormente, quando da criao dos Fundos Mtuos de Privatizao (FMPs) Petrobras e Vale do Rio Doce. A execuo do FAT quanto s aes que interagem com a rea de fomento, se d por meio de: i) financiamento de programas de desenvolvimento econmico, por meio do BNDES; e ii) aplicao financeira, na modalidade de depsitos especiais, dos recursos do FAT que excedem Reserva Mnima de Liquidez (RML), analogamente ao que ocorre com o FGTS. As aplicaes em depsitos especiais referem-se execuo extraoramentria do fundo, consistindo nas alocaes de recursos nas instituies financeiras oficiais federais para financiar programas de gerao de emprego, trabalho e renda, e executadas pelos agentes financeiros oficiais. Para alm das contribuies de PIS/PASEP, fonte bsica de recursos do FAT, compem tambm receitas do fundo: i) retornos do agente aplicador, BNDES, sobre o saldo das transferncias constitucionais do Fundo o BNDES devolve ao FAT, semestralmente, o correspondente Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) aplicada sobre o saldo dos recursos depositados; a devoluo do principal s efetuada em casos excepcionais, para cobrir eventuais necessidades extraordinrias de pagamento dos benefcios; ii) remunerao dos depsitos especiais nas instituies financeiras oficiais federais que operam com recursos do FAT, cuja remunerao mnima dada pela TJLP; e iii) remunerao das disponibilidades financeiras no Banco Central, sendo que as disponibilidades de curto prazo do fundo so aplicadas no Bacen e rendem o correspondente taxa overselic. As fontes de receita do FAT esto compostas, basicamente, pelos seguintes itens: i) receita primria; ii) receitas financeiras; e iii) outras receitas de menor importncia. A receita primria do FAT formada pelo PIS/PASEP e pela cota-parte
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da contribuio sindical.12 Outra parcela fundamental das receitas a de origem financeira,13 advindas basicamente da remunerao sobre os depsitos especiais, dos retornos oriundos dos recursos transferidos ao BNDES para programas de desenvolvimento econmico e dos retornos decorrentes dos recursos prprios do FAT investidos no Fundo BB Extramercado.14 Pelo lado das despesas correntes, deve ser destacado primeiramente a Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), que desvincula anualmente 20% da arrecadao bruta do PIS/PASEP para compor o supervit fiscal primrio do governo federal. O montante restante ento vai dar origem ao FAT e que apresenta seguinte fluxo bsico de sadas: i) transferncias 40% da arrecadao das contribuies para o PIS/PASEP ao BNDES: estabelecido inicialmente pela Constituio de 1988, este fluxo visa ao financiamento da carteira de desenvolvimento econmico daquela instituio; ii) pagamento do seguro-desemprego: o principal benefcio pago aos trabalhadores conta do FAT; os empregados demitidos sem justa causa que preencherem uma srie de condies de habilitao tero direito ao seguro, pago em determinado nmero de parcelas; iii) pagamento do abono salarial: os trabalhadores que recebem at dois salrios-mnimos e que participam do PIS/PASEP h pelo menos cinco anos tm direito a receber um salrio mnimo adicional por ano (14o salrio); iv) aplicaes nos depsitos especiais: os depsitos especiais do FAT so uma forma de aplicao remunerada das suas disponibilidades financeiras e, pelo menos em regra, disponveis para imediata movimentao (liquidez imediata); v) despesas com o Sistema Nacional de Emprego (Sine): compem-se de despesas com intermediao, reciclagem, qualificao profissional de trabalhadores e pesquisas na rea de emprego; ao contrrio dos depsitos especiais, os gastos com o Sine no representam aplicaes financeiras, no gerando, por isso, qualquer retorno financeiro; vi) despesas operacionais: trata-se de gastos indiretos com o pagamento dos benefcios e outras despesas correios, tarifas bancrias, taxas de administrao, despesas com fiscalizao etc.; e vii) reserva mnima de liquidez: a reserva tcnica do fundo e, semelhana do fundo de liquidez do FGTS, existe para garantir o
12. Os recursos que originam o FAT so formados por: i) contribuies do PIS 1% da folha de pagamento nos casos de cooperativas, condomnios e outras instituies sem fins lucrativos, e 0,65% da receita operacional bruta no caso das demais pessoas jurdicas de direito privado; e ii) contribuies do PASEP 1% das receitas correntes arrecadadas mais transferncias recebidas de outras entidades da administrao pblica, no caso da Unio, dos estados e municpios; 0,65% das receitas oramentrias das autarquias; e 0,65% da receita operacional bruta das empresas pblicas. 13. O retorno de origem financeira do FAT pode ser dividido em dois componentes: i) remuneraes sobre as operaes de crdito efetivamente realizadas pelo BNDES e demais agentes executores destes recursos, tendo o FAT como funding e a TJLP como taxa referencial; e ii) recursos de natureza estritamente financeira, relacionados s aplicaes reserva mnima de liquidez e aos depsitos especiais remunerados feitas pelo BB Extramercado em ttulos do Tesouro Nacional, alm daqueles oriundos das remuneraes taxa SELIC incidente sobre aquela parcela dos emprstimos no convertidos em operaes de crdito pelas instituies financeiras oficiais. 14. Para alm dos repasses obrigatrios para o BNDES, e dos programas de execuo oramentria, o FAT tem autorizao para aplicar suas disponibilidades financeiras em ttulos do Tesouro Nacional, por intermdio da BB Gesto de Recursos Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios S/A, subsidiria integral do Banco do Brasil, ou em depsitos especiais remunerados e disponveis para imediata movimentao em instituies financeiras oficiais federais. Este fundo financeiro tambm associado ao FAT denominado Fundo BB Extramercado.
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pagamento dos benefcios a curto prazo; o saldo da reserva mnima de liquidez s pode ser aplicado no Bacen em ttulos pblicos, e seus fluxos de sada so calculados pela soma de metade das despesas do ano anterior ao de referncia com o segurodesemprego e o abono salarial. O FAT tambm possui um fundo a ele associado. Trata-se do Fundo de Aval para a Gerao de Emprego e Renda (Funproger), um fundo especial de natureza contbil, includo na categoria de fundos federais, sendo vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego CODEFAT. O Funproger15 foi criado a partir da constatao de que grande nmero de empreendedores permanecia margem do crdito bancrio por no possurem garantias suficientes para pleitear o financiamento dos seus projetos. Assim, este fundo tem a finalidade de garantir parte do risco dos financiamentos concedidos pelas instituies financeiras oficiais federais, diretamente ou por intermdio de outras instituies financeiras, no mbito do Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger), e do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO). Mediante o pagamento de uma Comisso de Concesso de Aval (CCA) os tomadores de crdito podem ter seu financiamento avalizado por este fundo. Os fundos constitucionais tm como principais fontes de recursos: i) o repasse do Tesouro Nacional de 3% da arrecadao total dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados; ii) os retornos e resultados das suas aplicaes; e iii) o resultado da remunerao dos recursos momentaneamente no emprestados. Remunerao esta que dada pela taxa de juros do Sistema Especializado de Liquidao e de Custdia (SELIC). Do montante total repassado pelo TN, o FNE fica com a parcela de 50% e os outros dois fundos (FCO e FNO) ficam cada um com uma parcela de 25%. As receitas dos fundos setoriais so oriundas de contribuies incidentes sobre o resultado da explorao de recursos naturais pertencentes Unio, de parcelas do Imposto sobre IPI de certos setores e de Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) incidente sobre os valores que remuneram o uso ou aquisio de conhecimentos tecnolgicos transferncia de tecnologia do exterior. Vale destacar que cada um dos 17 dos fundos setoriais (Fundo Setorial do Audiovisiual,16 Fundo
15. Para composio do Funproger so utilizados recursos que se originam da diferena entre a aplicao da taxa mdia referencial do SELIC e da TJLP na remunerao dos recursos disponveis de depsitos especiais do FAT. O Banco do Brasil foi designado Gestor do Funproger por meio do artigo sendo remunerado com taxa de administrao. 16. Recursos oriundos da prpria atividade econmica, de contribuies recolhidas pelos agentes do mercado, principalmente da Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Condecine), e do Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes (Fistel).
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CT-Aero,17 Fundo CT-Agro,18 Fundo CT-Amaznia,19 Fundo Setor de Transporte Aquavirio e Construo Naval,20 Fundo CT-Biotec,21 Fundo CT-Energ,22 Fundo CT-Espacial,23 Fundo CT-Hidro,24 Fundo CT-Info,25 Fundo CT-Infra,26 Fundo CT-Mineral,27 Fundo CT-Petro,28 Fundo CT-Sade,29 Fundo CT-Transporte,30 Fundo Funttel31 e Fundo Verde-Amarelo32) tem seus recursos oriundos de alquotas diferenciadas que incidem sobre as referidas contribuies. A operacionalizao dos recursos os fundos setoriais se d por execuo da FINEP, e se organizam por meio das seguintes modalidades de apoio financeiro: 1. Apoio financeiro no reembolsvel realizado principalmente com recursos do FNDCT, em particular dos fundos setoriais, com recursos de outros ministrios e instituies, por meio de convnios e contratos celebrados com estes, e do Funttel Ministrio das Comunicaes, do qual a FINEP agente financeiro conforme disposto na Lei de criao do Fundo. Esta modalidade de apoio se destina: i) a instituies sem fins lucrativos, para
17. Recurso oriundos de 7,5% da Cide, cuja arrecadao advm da incidncia de alquota de 10% sobre a remessa de recursos ao exterior para pagamento de assistncia tcnica, royalties e servios. 18. Recursos oriundos de 17,5% da Cide, cuja arrecadao advm da incidncia de alquota de 10% sobre a remessa de recursos ao exterior para pagamento de assistncia tcnica, royalties, servios tcnicos especializados. 19. Recursos oriundos de no mnimo 0,5% do faturamento bruto das empresas que tenham como finalidade a produo de bens e servios de informtica industrializados na Zona Franca de Manaus. 20. Recursos oriundos de 3% da parcela do produto da arrecadao do Adicional ao Frete para a Renovao da Marinha Mercante (AFRMM) que cabe ao Fundo da Marinha Mercante (FMM). 21. Recursos oriundos de 7,5% da Cide, cuja arrecadao advm da incidncia de alquota de 10% sobre a remessa de recursos ao exterior para pagamento de assistncia tcnica, royalties, servios tcnicos especializados ou profissionais. 22. Recursos oriundos de 0,75% a 1% sobre o faturamento lquido de empresas concessionrias de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica. 23. Recursos oriundos de 25% das receitas de utilizao de posies orbitais; 25% das receitas auferidas pela Unio relativas a lanamentos; 25% das receitas auferidas pela Unio relativas comercializao dos dados e imagens obtidos por meio de rastreamento, telemedidas e controle de foguetes e satlites; e o total da receita auferida pela Agncia Espacial Brasileira (AEB), decorrente da concesso de licenas e autorizaes. 24. Recursos oriundos de 4% da compensao financeira atualmente recolhida pelas empresas geradoras de energia eltrica (equivalente a 6% do valor da produo de gerao de energia eltrica). 25. As empresas de desenvolvimento ou produo de bens e servios de informtica e automao que recebem incentivos fiscais da Lei de Informtica devero repassar no mnimo 0,5% de seu faturamento bruto. 26. Recursos oriundos de 20% dos recursos destinados a cada Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico. 27. Recursos oriundos de 2% da Compensao Financeira do Setor Mineral (CFEM) devida pelas empresas detentoras de direitos minerrios. 28. Recursos oriundos de 25% da parcela do valor dos royalties que exceder a 5% da produo de petrleo e gs natural. 29. Recursos oriundos de 17,5% da Cide, cuja arrecadao advm da incidncia de alquota de 10% sobre a remessa de recursos ao exterior para pagamento de assistncia tcnica, royalties, servios tcnicos especializados ou profissionais. 30. Recursos oriundos de 10% da receita arrecadada pelo Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER) em contratos firmados com operadoras de telefonia, empresas de comunicaes e similares, que utilizem a infraestrutura de servios de transporte. 31. Recursos oriundos de 0,5% sobre o faturamento lquido das empresas prestadoras de servios de telecomunicaes e contribuio de 1% sobre a arrecadao bruta de eventos participativos realizados por meio de ligaes telefnicas, alm de um patrimnio inicial resultante da transferncia de R$ 100 milhes do Fistel. 32. Recursos oriundos de 50% da Cide, cuja arrecadao advm da incidncia de alquota de 10% sobre a remessa de recursos ao exterior para pagamento de assistncia tcnica, royalties, servios tcnicos especializados ou profissionais; 43% da receita estimada do IPI incidente sobre os bens e produtos beneficiados pelos incentivos fiscais da Lei de Informtica.
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a realizao de projetos de pesquisa cientfica, tecnolgica ou de inovao, e realizao de estudos ou de eventos e seminrios voltados ao intercmbio e difuso de conhecimentos. As instituies elegveis para este tipo de financiamento so as instituies cientficas e tecnolgicas (ICTs), que incluem universidades e outras instituies de ensino e pesquisa pblicas ou privadas; e ii) a empresas privadas, por meio de concesso de subveno econmica. As solicitaes de apoio devem ser apresentadas em resposta a chamadas pblicas, cartas-convite ou encomendas especiais. 2. Operaes de crdito para financiamento de projetos de empresas que so realizados basicamente com recursos prprios e recursos captados de terceiros principalmente do FAT, FND e, tambm do Funttel. Esta modalidade de financiamento pode incluir o instrumento de equalizao de juros, com recursos do FNDCT, para reduzir os encargos totais a serem desembolsados pelas empresas. No caso especfico do Funttel, a FINEP atua apenas como gestora das operaes, pois o risco de crdito do prprio fundo, cujo conselho gestor aprova cada operao. As empresas e outras organizaes interessadas em obter crdito podem apresentar suas propostas FINEP a qualquer tempo, por meio de consulta prvia. 3. Operaes de investimento, por meio das quais a FINEP aporta capital empreendedor em de fundos de investimento para empresas de base tecnolgica, fortemente focadas em atividades vinculadas CT&I. A FINEP fomenta a construo de fundos nos quais participa de forma minoritria, com outros investidores. Os recursos aplicados so principalmente do Fundo Verde-Amarelo, do FNDCT.
4 INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS VIABILIZADOS PELOS FUNDOS 4.1 Instrumentos do FGTS
Os instrumentos de poltica pblica constitudos a partir de recursos do FGTS operam fundamentalmente por meio de programas de financiamento, direcionados para as reas de habitao popular, saneamento bsico e infraestrutura urbana. Neste tpico sero apresentados estes programas, destacando os seus objetivos e suas principais caractersticas. Na rea de habitao popular so os seguintes instrumentos operados com recursos do FGTS: 1. Programa Carta de Crdito Individual: sob gesto da Secretaria Nacional de Habitao do MCidades, tem como objetivo destinar recursos para a concesso de financiamentos a pessoas fsicas, sob a forma individual, para aquisio de imveis novos ou usados,
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construo de unidades habitacionais, aquisio ou execuo de lotes urbanizados ou reforma ampliao melhoria de unidade habitacional. Seus beneficirios so trabalhadores vinculados ao fundo, estipulando-se recortes de renda familiar bruta para se definir acesso e condies de financiamento. 2. Programa Carta de Crdito Associativo: tambm sob gesto da Secretaria Nacional de Habitao do MCidades, tem como objetivo destinar recursos para concesso de financiamentos a pessoas fsicas, integrantes do FGTS, s que organizadas sob a forma de grupos associativos condomnios, sindicatos, cooperativas, associaes, pessoas jurdicas voltadas produo habitacional e companhias de habitao ou rgos assemelhados. Este programa procura destinar recursos para a concesso de financiamentos para construo de unidades habitacionais, produo de lotes urbanizados e reabilitao urbana. Diferentemente da forma individual, o Programa Carta de Crdito Associativo trabalha, essencialmente, com financiamentos a imveis na planta, que requerem maior tempo de maturao, anlise e execuo em relao aos projetos apresentados. 3. Programa de Apoio Produo de Habitaes: sob gesto da Secretaria Nacional de Habitao do MCidades, tem como objetivo destinar recursos financeiros para empreendimentos de produo habitacional ou reabilitao urbana, voltados a trabalhadores vinculados ao FGTS, por intermdio de financiamentos concedidos a pessoas jurdicas do ramo da construo civil. 4. Programa de Atendimento Habitacional por meio do poder pblico (Pr-Moradia): objetiva disponibilizar financiamento a estados, Distrito Federal e municpios ou rgos das respectivas administraes direta ou indireta, voltados produo de alternativas e solues habitacionais, articulando recursos e iniciativas do poder pblico, da populao e de organizaes sociais. O programa prev ainda a modalidade denominada desenvolvimento institucional, destinada a propiciar o aumento da eficcia na gesto urbana e na implantao de polticas pblicas no setor habitacional, mediante aes que promovam a capacitao tcnica, jurdica, financeira e organizacional da administrao pblica. Tambm est vinculado Secretaria Nacional de Habitao do MCidades, e inserido no PAC. 5. Programa de Arrendamento Residencial (PAR): tem como finalidade viabilizar a aquisio de empreendimentos prontos, a serem construdos, em construo ou a recuperar, para fins de arrendamento
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residencial com o exerccio da opo de compra ao final do perodo determinado em contrato. Assim, objetiva ampliar o acesso terra urbanizada e moradia, reduzindo os domiclios com coabitao familiar e com nus excessivo de aluguel, e promovendo melhoria da qualidade de vida da populao de baixa renda concentrada nas capitais estaduais, regies metropolitanas e municpios com populao urbana superior a 100 mil habitantes. Este programa tambm est sob gesto da Secretaria Nacional de Habitao do MCidades. 6. Programa Especial de Crdito Habitacional ao Cotista do FGTS (Pr-Cotista): tambm sob gesto da Secretaria Nacional de Habitao do MCidades, o Programa Especial de Crdito Habitacional ao Cotista do FGTS, tambm denominado Programa Pr-Cotista destina recursos para concesso de financiamentos exclusivamente a trabalhadores titulares de contas vinculadas ao FGTS, observadas as condies do Sistema Financeiro da Habitao e de utilizao dos recursos do FGTS para aquisio de moradia prpria, no estabelecendo limites de renda familiar mensal para fins de participao no programa. Criado para ser uma linha de crdito especfica para os trabalhadores detentores de conta vinculada do FGTS, o Pr-Cotista no utiliza os recursos oramentrios da rea de habitao popular, e sim das disponibilidades de caixa do FGTS. Na rea de saneamento bsico, opera-se com recursos do FGTS o Programa Saneamento para Todos, nas modalidades setor privado e pblico. Sob gesto da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do MCidades, o Programa Saneamento para Todos visa garantir recursos para financiamento de aes de saneamento bsico para as concessionrias privadas ou subconcessionrias de servios pblicos de saneamento ou organizadas na forma de Sociedade de Propsito Especfico (SPE), assim como para os estados, os municpios, o Distrito Federal e suas entidades da administrao descentralizada, inclusive as empresas pblicas e sociedades de economia mista. Este programa tem como objetivo promover a melhoria das condies de sade e da qualidade de vida da populao por meio de aes integradas e articuladas de saneamento bsico no mbito urbano com outras polticas setoriais, por intermdio de financiamento de empreendimentos nas modalidades: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, saneamento integrado, desenvolvimento institucional, manejo de guas pluviais, manejo de resduos slidos, manejo de resduos da construo e demolio, preservao e recuperao de mananciais e estudos e projetos. Por fim, nas reas de infraestrutura urbana, opera-se com recursos do FGTS o programa Pr-Transporte, tambm nas modalidades setor pblico e privado. Sob gesto da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana do
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MCidades, o Programa Pr-Transporte setor pblico privado visa propiciar o aumento da mobilidade urbana, da acessibilidade, dos transportes coletivos urbanos e da eficincia dos prestadores de servios de maneira a garantir o retorno dos financiamentos concedidos e conferir maior alcance social s aplicaes do FGTS. Sendo assim, tem como objetivo financiar o setor pblico e privado implantao de sistemas de infraestrutura do transporte coletivo urbano e mobilidade urbana, atendendo prioritariamente reas de baixa renda e contribuindo na promoo do desenvolvimento fsico-territorial, econmico e social, da melhoria da qualidade de vida e da preservao do meio ambiente. Constitui pblico-alvo do programa os estados, os municpios e o Distrito Federal, rgos pblicos gestores e as respectivas concessionrias ou permissionrias do transporte pblico coletivo urbano, bem como as SPEs.
4.2 Instrumentos do FAT
Para alm do pagamento do seguro-desemprego, o Programa do Seguro-Desemprego congrega outros instrumentos orientados para a execuo da poltica pblica de emprego do pas, contemplando diversas aes de apoio ao trabalhador, destacando-se: qualificao profissional; intermediao de mo de obra; gerao de informaes sobre o mercado de trabalho Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) e Pesquisas de Emprego e Desemprego (PEDs); apoio a aes de gerao de emprego e renda; identificao profissional Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS); e Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO). Outros dois instrumentos operados com recursos do FAT so: i) o pagamento do abono salarial que um benefcio assegurado aos trabalhadores inscritos no PIS, no PASEP ou no Cadastro Nacional do Trabalhador (CNT) h pelo menos cinco anos, e que tenham percebido, no ano anterior ao de incio do calendrio de pagamentos, em mdia, at dois salrios mnimos mensais de empregador pessoa jurdica, ou pessoa fsica a ela equiparada pela legislao do imposto de renda, que contribuam para o PIS ou para o PASEP; e ii) a aplicao de recursos do FAT para a criao de trabalho, emprego e gerao de renda, que englobam os financiamentos dos programas de desenvolvimento econmico, a cargo do BNDES e as aplicaes em depsitos especiais. Neste tpico sero apresentados estes programas, destacando os seus objetivos e suas principais caractersticas, a saber: 1. O seguro-desemprego tem como finalidade prover assistncia financeira temporria ao trabalhador desempregado em virtude de dispensa sem justa causa. modalidade deste programa o seguro-desemprego ao trabalhador domstico, que tem por finalidade prover assistncia
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financeira temporria a este trabalhador em virtude de dispensa sem justa causa, desde que tenha carteira de trabalho assinada e recolhimentos para o FGTS, podendo receber assistncia temporria no valor de um salrio mnimo, por at trs meses. J a modalidade pagamento do seguro-desemprego ao pescador artesanal tem como objetivo prover assistncia financeira temporria a este pescador impedido de efetuar a pesca, em funo do perodo de defeso. 2. O pagamento do benefcio abono salarial tem como finalidade assegurar o pagamento de um salrio mnimo a cada ano ao trabalhador, a ttulo de suplementao de renda tendo como pblico-alvo os trabalhadores com faixa salarial de at dois salrios mnimos. 3. O Programa Habilitao do Trabalhador ao Seguro-Desemprego tem como finalidade manter os diversos recursos servios, parcerias, processamento, armazenamento e troca de informaes, entre outros necessrios habilitao do trabalhador para recebimento do segurodesemprego e da bolsa de qualificao profissional. No mbito deste programa executam-se as atividades de recepo do pedido do benefcio e encaminhamento da solicitao para processamento informatizado do requerimento, emisso do documento e pagamento do seguro-desemprego ao trabalhador desempregado. 4. O Programa de Orientao Profissional e Intermediao de Mo de obra tem como finalidade realizar a intermediao de mo de obra de trabalhadores para sua colocao no mercado de trabalho, como forma de reduzir o tempo de desemprego ou diminuir o desemprego friccional, permitindo, assim, um funcionamento mais eficiente do mercado de trabalho. Este programa operacionalizado pela rede de atendimento do Sine, mantidas por meio de convnios entre o MTE e Secretarias Estaduais e Municipais de Emprego, alm de centrais sindicais, atualmente, composta em 2008 por 1.260 unidades responsveis pela inscrio de trabalhadores em busca de emprego, cadastrando informaes como dados pessoais, experincia profissional, escolaridade e qualificao; e, mantendo estrutura interna para captao de vagas junto aos empregadores em busca de mo de obra. 5. O programa de qualificao profissional possui diretrizes definidas pelo Plano Nacional de Qualificao (PNQ), tem por objetivo promover a qualificao social e profissional, certificao e orientao do trabalhador brasileiro, com prioridade para as pessoas discriminadas no mercado de trabalho por questes de gnero, raa etnia, faixa etria e/ou escolaridade. Articulado s polticas de educao, desenvolvimento e
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incluso social, o PNQ busca aumentar a probabilidade de acesso e permanncia deste pblico no mercado de trabalho. O PNQ constitudo e implementado por meio de quatro linhas de ao: i) Planos Territoriais de Qualificao (PLANTEQs); ii) Planos Setoriais de Qualificao (PLANSEQs); iii) Projetos Especiais de Qualificao (PROESQs); e iv) Certificao Profissional. 6. Os PLANSEQs qualificaes social e profissional de trabalhadores para o acesso e manuteno ao emprego, trabalho e renda em base setorial tem como objetivo desenvolver aes de qualificao social, profissional e ocupacional para trabalhadores e trabalhadoras visando aprimorar sua produtividade e insero cidad no mercado de trabalho, com nfase em setores econmicos em desenvolvimento, provendo a qualificao sob demanda efetiva do mercado de trabalho, articulada com o desenvolvimento e a educao, com estratgias de elevao da escolaridade. J os PLANTEQs qualificao social e profissional do sistema pblico de emprego, trabalho e renda e economia solidria em base territorial, objetivam desenvolver aes de qualificao de trabalhadores beneficirios e/ou egressos de aes do sistema pblico de emprego e de aes de economia solidria, visando apoiar a ampliao das oportunidades de gerao de emprego e renda destas populaes. 7. O Programa Bolsa de Qualificao Profissional para Trabalhador com contrato de trabalho suspenso tem como finalidade auxiliar os trabalhadores com contrato de trabalho suspenso mediante concesso de assistncia financeira temporria. O pagamento da bolsa ao trabalhador fica articulado s atividades de requalificao profissional. A identificao dos trabalhadores pblico-alvo realizada por parcerias e a qualificao profissional pode ser organizada e executada pelo prprio parceiro como pelo PNQ. Alm desses programas, os recursos do FAT so destinados a pesquisas sobre emprego e desemprego em sete regies metropolitanas Porto Alegre (RS), So Paulo (SP), Belo Horizonte (MG), Braslia (DF), Salvador (BA), Recife (PE) e Fortaleza (CE). Os principais instrumentos de financiamento de programas de desenvolvimento econmico operados com recursos do FAT ficam a cargo do BNDES. Estes instrumentos so estruturados pelo banco a partir do repasse constitucional ao BNDES, de pelo menos 40% da arrecadao das contribuies para o PIS e para o PASEP, recebida pelo FAT, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Estes programas tm como objetivos principais: a ampliao
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e diversificao das exportaes; a reestruturao da indstria; a expanso e adequao da infraestrutura a cargo da iniciativa privada, com nfase nos investimentos em energia e telecomunicaes; a melhoria dos canais de acesso ao crdito para as micro, pequenas e mdias empresas; o fortalecimento do mercado de capitais; a atenuao dos desequilbrios regionais; e o gerenciamento dos programas de privatizao. Alm dos repasses ao BNDES, os recursos do FAT, oriundos dos depsitos especiais, tambm constituem instrumentos de financiamento voltados para gerao de emprego e renda. Estas aes, em sua maioria, so estruturadas sob a forma de programas e/ou linhas de crdito institudas pelo CODEFAT, que busca ampliar as fontes de financiamento internas e democratizar o acesso ao crdito para o investimento, a produo e o consumo (quadro 1).
QUADRO 1
Aes financiadas com recursos de depsitos especiais do FAT 2008
Aes financiadas com recursos dos depsitos especiais do FAT Concesso de crdito para investimento de micro e pequenos empreendimentos urbanos e rurais Concesso de crdito para investimento de mdios e grandes empreendimentos urbanos e rurais Concesso de crdito para financiamento de capital de giro de empreendimentos urbanos e rurais Concesso de crdito para o fomento da construo civil Programa/Linha de crdito FAT Fomentar Micro e Pequenas Empresas Proger Rural Proger Turismo Investimento FAT Fomentar Mdias e Grandes Empresas FAT Giro Agropecurio FAT Giro Habitacional FAT Giro Rural FAT Habitao FAT Material de Construo FAT Infraestrutura Econmica FAT Infraestrutura Insumos Bsicos Proemprego Protrabalho FAT Exportar Proger Exportao FAT Incluso Digital FAT Pr-Inovao (FINEP) FAT Eletrodomstico FAT Integrar Centro-Oeste
Concesso de crdito para investimento em infraestrutura
Concesso de crdito para o fomento da exportao Concesso de crdito para o fomento da inovao tecnolgica Concesso de crdito para iniciativas especficas de governo Fontes: CGER/DES/SPPE/MTE.
4.3 Instrumentos dos fundos constitucionais
Os recursos dos fundos constitucionais constituem-se em instrumentos de polticas pblicas destinados ao financiamento de atividades produtivas nas regies Centro-Oeste (FCO), Norte (FNO) e Nordeste (FNE). Vejamos quais so os instrumentos de cada um destes fundos.
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Os programas de financiamento do FCO esto segmentados por atividade econmica, estando estruturados da seguinte forma: i) FCO Empresarial, que engloba os programas de Desenvolvimento Industrial, Infraestrutura Econmica; Desenvolvimento do Turismo Regional; Desenvolvimento dos Setores Comercial e de Servios; e ii) FCO Rural, que engloba os programas de Desenvolvimento Rural, Desenvolvimento de Irrigao e Drenagem, Desenvolvimento de Sistema de Integrao Rural; Integrao Lavoura-Pecuria, Conservao da Natureza; Reteno de Matrizes na Plancie Pantaneira; Apoio ao Desenvolvimento da Aquicultura Proaqua; Apoio ao Desenvolvimento da Pesca, alm do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Particularmente, so as principais diretrizes do FCO: i) concesso de financiamentos exclusivamente ao setor produtivo privado; ii) tratamento preferencial s atividades produtivas de pequenos e mini produtores rurais e pequenas e microempresas, s de uso intensivo de matrias-primas e mo de obra locais e as que produzam alimentos bsicos para consumo da populao, bem como aos projetos de irrigao, quando pertencentes aos citados produtores, suas associaes e cooperativas; iii) adoo de prazos e carncia, limites de financiamento, juros e outros encargos diferenciados ou favorecidos; iv) conjugao do crdito com a assistncia tcnica, no caso de setores tecnologicamente carentes; e v) apoio criao de novos centros, atividades e polos dinmicos, notadamente em reas interioranas, que estimulem a reduo das disparidades intrarregionais de renda. Para a execuo destes programas, o FCO conta com as seguintes prioridades gerais: i) financiamento de projetos de apoio agricultura familiar, includos os beneficirios da Poltica de Reforma Agrria, aos mini e pequenos produtores rurais e s micro e pequenas empresas, suas cooperativas e associaes; ii) projetos com alto grau de gerao de emprego e renda e/ou da economia solidria que contribuam para a dinamizao do mercado local; iii) projetos voltados para a preservao e recuperao do meio ambiente, em especial, para reflorestamento recomposio de matas ciliares e recuperao de reas degradadas; e iv) projetos que utilizam tecnologias inovadoras e/ou contribuam para a gerao e difuso de novas tecnologias. O FCO tambm conta com as seguintes prioridades setoriais: i) projetos voltados para a industrializao e/ou beneficiamento de matrias-primas, commodities e produtos primrios produzidos na regio; ii) turismo em suas diversas modalidades; iii) projetos de infraestrutura econmica, compreendendo: energia (PCHs, biodiesel, biomassa e gs), transporte, armazenagem, comunicao, abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; iv) recursos naturais: recuperao de reas degradadas e em degradao, no conceito de microbacias hidrogrficas;
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conservao e correo do solo; recuperao, renovao e manejo de pastagens; v) projetos agropecurios de produo integrada (avirios e outros); e vi) projetos de explorao de culturas permanentes e de florestamento e reflorestamento. J o FNO compreende dois programas de financiamento, a saber: i) o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (FNO-PRONAF) que tem como objetivo contribuir na execuo do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, apoiando as atividades agropecurias e no agropecurias desenvolvidas mediante o emprego direto da fora de trabalho do produtor rural e de sua famlia; e ii) o Programa de Financiamento do Desenvolvimento Sustentvel da Amaznia (FNO-Amaznia Sustentvel) que tem como objetivo contribuir para o desenvolvimento econmico e social da regio Norte, em bases sustentveis, apoiando os empreendimentos rurais e no rurais, mediante a concesso de financiamentos adequados s reais necessidades dos setores produtivos. O FNO guiado pelas seguintes diretrizes: i) concesso de financiamentos aos setores produtivos privados da regio Norte, inclusive comrcio e prestao de servios; ii) ao integrada com instituies federais sediadas na regio Norte; iii) tratamento preferencial s atividades produtivas de mini e pequenos produtores rurais e de micro e pequenas empresas, s de uso intensivo de matrias-primas e mo de obra locais e as que produzam alimentos bsicos para consumo da populao, bem como aos projetos de irrigao, quando pertencentes aos citados produtores, suas associaes e cooperativas; iv) preservao do meio ambiente; v) adoo de prazos e carncia, limites de financiamento, juros e outros encargos diferenciados ou favorecidos, em funo dos aspectos sociais, econmicos, tecnolgicos e espaciais dos empreendimentos; vi) conjugao do crdito com assistncia tcnica, no caso de setores tecnologicamente carentes; vii) apoio criao de centros, atividades e polos dinmicos, notadamente em reas interioranas, que estimulem a reduo das disparidades intrarregionais de renda; viii) realizao de forma articulada entre o Banco da Amaznia, a Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional, do Ministrio da Integrao Nacional e a Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA), de reunies com representantes dos governos estaduais, das classes produtoras e das classes trabalhadoras de cada estado, objetivando adequar os programas de financiamento a serem propostos s necessidades das economias de cada unidade federativa; e ix) operacionalizao do PRONAF. Da mesma forma, para a execuo desses programas, o FNO conta com as seguintes prioridades gerais: i) projetos apresentados por agricultores familiares, por mini e pequenos produtores rurais e por micro e pequenas empresas, suas associaes e cooperativas; ii) projetos voltados para preservao e
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conservao do meio ambiente e recuperao de reas degradadas; iii) projetos inseridos em arranjos produtivos locais, ecossistemas de negcios conscientes e aglomerados econmicos, que tenham por objetivo explorar as potencialidades e vocaes econmicas dos estados e contribuam para a reduo das desigualdades regionais; iv) projetos de produtores e empresas que ampliem as exportaes regionais, observada a sustentabilidade dos recursos florestais; v) projetos de modernizao de empreendimentos tecnologicamente ineficientes e novos projetos que utilizem tecnologias inovadoras; e vi) projetos com alto grau de gerao de emprego e renda e/ou da economia solidria que contribuam para a dinamizao do mercado local. Alm das prioridades gerais, o FNO apresenta as seguintes prioridades setoriais, a saber: i) projetos voltados para o aproveitamento racional da biodiversidade amaznica, em especial para fins medicinais, fitoterpicos, essncias e cosmticos; ii) projetos destinados ao turismo sustentvel; iii) projetos relacionados ao desenvolvimento da aquicultura e da pesca; iv) projetos de infraestrutura econmica, compreendendo: energia (PCHs, biomassa, biodiesel e gs), transporte (em especial o hidrovirio), armazenagem, comunicao, abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; v) projetos relacionados fruticultura regional e aos sistemas agroflorestais e agroextrativistas; e vi) projetos industriais e agroindustriais voltados para o beneficiamento de produtos regionais, que contribuam para a agregao de valor s matrias-primas regionais. Por fim, cabe apresentar os programas operados com recursos do FNE, a saber: i) Programa de Apoio ao Desenvolvimento Rural do Nordeste; ii) Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Aquicultura e Pesca; iii) Programa de Financiamento da Ampliao e Modernizao da Frota Pesqueira Nacional; iv) Programa de Apoio ao Setor Industrial do Nordeste; v) Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Agroindstria do Nordeste; vi) Programa de Apoio ao Turismo Regional; vii) Programa de Financiamento para as Setores Comercial e de Servios; e viii) Programa de Financiamento Infraestrutura Complementar da Regio Nordeste. Alm destes, o FNE disponibiliza recursos para os seguintes programas especiais: i) Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico, Programa de Financiamento Conservao e Controle do Meio Ambiente; ii) Programa de Financiamento Cultura; e iii) Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. As prioridades gerais que guiam o FNE so: i) projetos apresentados por agricultores familiares, por mini e pequenos produtores rurais e por micro e pequenas empresas, suas associaes e cooperativas; ii) projetos localizados em reas adequadamente indicadas por zoneamento socioeconmico e ecolgico ou que estejam voltados para a conservao preservao recuperao
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do meio ambiente; iii) projetos inseridos em arranjos produtivos locais e cadeias produtivas que tenham por objetivo explorar as potencialidades e vocaes dos estados e contribuam para a reduo das desigualdades regionais; iv) projetos de modernizao de empreendimentos tecnologicamente ineficientes e novos projetos que utilizem tecnologias inovadoras; v) projetos de empresas que ampliem as exportaes regionais; e vi) projetos com alto grau de gerao de emprego e renda e/ou da economia solidria que contribuam para a dinamizao do mercado local. Alm das prioridades gerais, o FNE guiado pelas seguintes prioridades setoriais: i) projetos de agricultura irrigada, em especial fruticultura, com nfase na ampliao das reas irrigadas com racionalizao do uso dos recursos hdricos disponveis; ii) projetos relacionados ao desenvolvimento regional, tais como: apicultura, aquicultura, carcinicultura, ovinocaprinocultura e pesca; iii) projetos desenvolvidos em espelhos dgua pblicos; iv) projetos agroindustriais que contribuam para a agregao de valor s matrias-primas regionais; v) projetos de infraestrutura econmica, compreendendo: transporte, energia com destaque para a gerao e distribuio de energias alternativas: gs, biodiesel etc.; armazenagem, comunicao, abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; vi) projetos da indstria extrativa de minerais metlicos e no metlicos, representados por complexos produtivos para o aproveitamento de recursos minerais da regio; vii) turismo em suas diversas modalidades; e viii) projetos de alto potencial de gerao de empregos em setores de comrcio e de servios, especialmente os ligados ampliao da educao e da sade.
4.4 Instrumentos dos fundos setoriais
Os recursos dos 17 fundos setoriais funcionam como instrumentos de polticas pblicas destinados ao financiamento de atividades voltadas ao sistema de cincia, tecnologia e inovao do pas. Vejamos os objetivos de cada um destes fundos. 1. O Fundo CT-Petro foi o primeiro fundo setorial, criado em 1999. Seu objetivo estimular a inovao na cadeia produtiva do setor de petrleo e gs natural, a formao e qualificao de recursos humanos e o desenvolvimento de projetos em parceria entre empresas e universidades, instituies de ensino superior ou centros de pesquisa do pas, visando ao aumento da produo e da produtividade, reduo de custos e preos e melhoria da qualidade dos produtos do setor. 2. O Fundo Setorial do Audiovisual (FSA) foi criado em 2006 como uma categoria de programao especfica do Fundo Nacional de Cultura
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(FNC). Os recursos do FSA so aplicados em programas e projetos voltados para o desenvolvimento das atividades cinematogrficas e audiovisuais em consonncia com os programas do governo federal, tendo como objetivo aumentar a participao do produto audiovisual brasileiro no mercado nacional e internacional. 3. O Fundo CT-Aero tem como objetivo estimular investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) no setor aeronutico para garantir a competitividade nos mercados interno e externo, buscando a capacitao cientfica e tecnolgica na rea de engenharia aeronutica, eletrnica e mecnica, a difuso de novas tecnologias, a atualizao tecnolgica da indstria brasileira e a maior atrao de investimentos internacionais para o setor. 4. O objetivo do Fundo CT-Agro a capacitao cientfica e tecnolgica nas reas de agronomia, veterinria, biotecnologia, economia e sociologia agrcola, entre outras; atualizao tecnolgica da indstria agropecuria; estmulo ampliao de investimentos na rea de biotecnologia agrcola tropical; e difuso de novas tecnologias. 5. O Fundo CT-Amaznia tem como foco o fomento de atividades de pesquisa e desenvolvimento na regio amaznica, conforme projeto elaborado pelas empresas brasileiras do setor de informtica instaladas na Zona Franca de Manaus. 6. O Fundo para o Setor de Transporte Aquavirio e Construo Naval tem como objetivo o financiamento de projetos de pesquisa e desenvolvimento voltados a inovaes tecnolgicas nas reas do transporte aquavirio, de materiais, de tcnicas e processos de construo, de reparao e manuteno e de projetos; capacitao de recursos humanos para o desenvolvimento de tecnologias e inovaes voltadas para o setor aquavirio e de construo naval; desenvolvimento de tecnologia industrial bsica; e implantao de infraestrutura para atividades de pesquisa. 7. O Fundo CT-Biotec objetiva a formao e capacitao de recursos humanos para o setor de biotecnologia, fortalecimento da infraestrutura nacional de pesquisas e servios de suporte, expanso da base de conhecimento, estmulo formao de empresas de base biotecnolgica e transferncia de tecnologias para empresas consolidadas, prospeco e monitoramento do avano do conhecimento no setor. 8. O Fundo CT-Energ destinado a financiar programas e projetos na rea de energia, especialmente na rea de eficincia energtica no uso final.
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A nfase na articulao entre os gastos diretos das empresas em P&D e a definio de um programa abrangente para enfrentar os desafios de longo prazo no setor, tais como fontes alternativas de energia com menores custos e melhor qualidade e reduo do desperdcio, alm de estimular o aumento da competitividade da tecnologia industrial nacional. 9. O Fundo CT-Espacial tem como objetivo estimular a pesquisa e o desenvolvimento ligados aplicao de tecnologia espacial na gerao de produtos e servios, com nfase nas reas de elevado contedo tecnolgico, como as de comunicaes, sensoriamento remoto, meteorologia, agricultura, oceanografia e navegao, o que trar amplo benefcio a toda a sociedade. 10. O Fundo CT-Hidro destina-se a financiar estudos e projetos na rea de recursos hdricos, para aperfeioar os diversos usos da gua, de modo a assegurar atual e s futuras geraes alto padro de qualidade e utilizao racional e integrada, com vistas ao desenvolvimento sustentvel e preveno e defesa contra fenmenos hidrolgicos crticos ou devido ao uso inadequado de recursos naturais. Os recursos so oriundos da compensao financeira atualmente recolhida pelas empresas geradoras de energia eltrica. 11. O Fundo CT-Info destina-se a estimular as empresas nacionais a desenvolver e produzir bens e servios de informtica e automao, investindo em atividades de pesquisas cientficas e tecnolgicas. 12. O Fundo CT-Infra tem como objetivo viabilizar a modernizao e a ampliao da infraestrutura e dos servios de apoio pesquisa desenvolvida em instituies pblicas de ensino superior e de pesquisas brasileiras, por meio de criao e reforma de laboratrios e compra de equipamentos, por exemplo, entre outras aes. 13. O Fundo CT-Mineral tem como objetivo o desenvolvimento e a difuso de tecnologia intermediria nas pequenas e mdias empresas e o estmulo pesquisa tcnico cientfica de suporte exportao mineral, para atender aos desafios impostos pela extenso do territrio brasileiro e pelas potencialidades do setor na gerao de divisas e no desenvolvimento do pas. 14. O objetivo do Fundo CT-Sade a capacitao tecnolgica nas reas de interesse do Sistema nico de Sade (SUS) sade pblica, frmacos, biotecnologia etc. , o estmulo ao aumento dos
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investimentos privados em P&D na rea e atualizao tecnolgica da indstria brasileira de equipamentos mdicos hospitalares e a difuso de novas tecnologias que ampliem o acesso da populao aos bens e servios na rea de sade. 15. O Fundo CT-Transportes tem como foco o financiamento de programas e projetos de P&D em engenharia civil, engenharia de transportes, materiais, logstica, equipamentos e software para melhorar a qualidade, reduzir custos e aumentar a competitividade do transporte rodovirio de passageiros e de carga no Brasil. 16. O objetivo do Fundo Funttel, sob gesto do Ministrio das Comunicaes, estimular o processo de inovao tecnolgica, incentivar a capacitao de recursos humanos, fomentar a gerao de empregos e promover o acesso de pequenas e mdias empresas a recursos de capital, de modo a ampliar a competitividade da indstria brasileira de telecomunicaes. 17. E, por fim, o Fundo Verde-Amarelo que visa financiar o Programa de Estmulo Interao Universidade-Empresa para Apoio Inovao tem como objetivo intensificar a cooperao tecnolgica entre universidades, centros de pesquisa e o setor produtivo em geral, contribuindo para a elevao significativa dos investimentos em atividades de Cincia, Tecnologia e Inovao (CT&I) no Brasil, alm de apoiar aes e programas que possam reforar uma cultura empreendedora e de investimento de risco no pas.
5 DESEMPENHO RECENTE DOS FUNDOS E DE SEUS INSTRUMENTOS 5.1 Desempenho do FGTS
O FGTS fechou 2008 com um patrimnio lquido no valor de R$ 27,9 bilhes (ante R$ 22,9 bilhes em 2007). Em 2008 foi realizada uma arrecadao bruta de contribuies acrescidas de encargos por atraso, na ordem de R$ 48,7 bilhes, por meio de cerca de 46,4 milhes de guias de recolhimentos. Desde o ano de 2000 o FGTS apresenta arrecadao lquida positiva. A arre cadao lquida do FGTS no exerccio de 2008 foi de R$ 6,03 bilhes. No exerccio de 2008, o FGTS movimentou cerca de R$ 72,9 bilhes em receitas e R$ 71,5 bilhes em despesas e saques, fundamentalmente. Na tabela 1 apresentado o oramento financeiro para o FGTS em 2008.
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TABELA 1
(Em R$ mil)
Oramento Financeiro FGTS 2008

Discriminao Saldo inicial Entradas Arrecadao de Contribuies Arrecadao de Emprstimos Arrecadao de Contribuio Social LC no 110/2001 Receitas Financeiras Lquidas Recebimento de Juros CVS CRI Resgate Total de entradas Sadas Aplicaes Saques Encargos do FGTS Taxa Performance Agente Operador Pagamento Crdito Complementar Desembolso FAR/PAR Aplicao CRI Programa de Benefcio ao Cotista Aplicao Cotas FI-FGTS Total de sadas Valores a classificar Saldo final Fundo de Liquidez Carteira de Ttulos Crditos Securitizados (CVS) Saldo inicial Remunerao Entrada Sada Saldo final Fonte: Relatrio de Gesto FGTS (2008). 6.000.158 57.326 412.501 0 6.349.150 16.994.807 40.497.240 2.135.907 245.170 1.581.645 3.000.000 1.045.000 1.000.000 5.000.000 71.499.769 304.272 88.044.447 9.716.560 78.287.887 47.242.302 11.878.993 2.147.032 11.301.347 305.484 85.710 72.960.868 Orado 86.239.076
Com relao aos resultados de aplicao dos recursos em polticas pblicas, foram aplicados recursos do FGTS na rea de habitao, em 2008, o montante de R$ 10,02 bilhes, com a contratao de 182.121 operaes de crdito. Metodologia utilizada pelo MCidades estima que estes recursos tenham beneficiado uma populao de 1.856.973 habitantes, gerando um total de 289 mil empregos no pas, impulsionados por este estmulo ao setor da construo civil. O oramento previsto para as reas de saneamento e de infraestrutura foi de R$ 6,9 bilhes, tendo sido financiado 45,51% (tabela 2). A tabela 2 detalha a aplicao do FGTS em 2008 em fomento.
TABELA 2
Aplicao do FGTS sem fomento 2008

Plano de contrataes Realizado Previsto Realizado Metas fsicas
(Em R$ mil)
rea de aplicao/programa Valor
Oramento final
Alocados aos agentes financeiros Alocado/ orado (%) Alcanado (realizado/ oramento) (%) Alcanado (realizado/ alocado) (%) 88,48 51,41 98,74 93,00 227,778 156.255 27.876 12.763 53,16 56,06 31,41 26.841.111 23.683.333 3.157.778 4.511.111 424.672 243.706 13.876 188.750 29.714 11.366 16.773.088 15.373.320 1.399.768 88,48 51,41 98,74 93,00 92,60 53,16 56,06 31,41
Alcanado (realizado/ previsto) (%) 57,39 6,09 120,80 106,59 89,05 62,49 64,91 44,33
rea de habitao popular 2.050.000 6.666.253 1.189.260 544.487 5.950.000 5.250.000 700.000 1.000.000 100 100 219.848 100 2.943.060 100 3.162.908 100 504.221 100 1.105.960 100 6.582.183 100 1.053.956
10.450.000
10.450.000
100
9.246.320
Pr-Moradia
2.050.000
Programa Carta de Crdito Individual
6.666.253
Programa Carta de Crdito Associado
1.189.260
Programa Apoio Produo
544.487
rea de saneamento bsico
5.950.000
Saneamento para Todos - Setor Pblico
5.250.000
Saneamento para Todos - Setor Privado
700.000
rea de infraestrutura urbana
1.000.000
Pr-Transporte - Setor Pblico 1.000.000 3.000.000 20.400.000 100 100 100 437.875 12.847.103 14,60 62,98 14,60 62,98 4.511.111 100.000 13.051 13,05
Pr-Transporte - Setor Privado
1.000.000
Fundo de Arrendamento Residencial (FAR)
3.000.000
Total
20.400.000
Fonte: Relatrio de Gesto FGTS (2008).

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O PAC, plano estratgico de investimentos do governo federal para o perodo 2007-2010, constitui elemento relevante do cenrio de atuao do gestor da aplicao do FGTS a partir de 2007. O PAC contempla investimentos expressivos em saneamento e urbanizao de favelas. Por fim, apresenta-se na tabela 3 a estimativa de gerao de emprego, a partir dos programas de fomento financiados com recursos do FGTS, por meio da metodologia prpria elaborada pelo agente gestor do fundo CEF.
TABELA 3
Estimativas de empregos gerados com aplicaes do FGTS 2008
rea de aplicao/programa rea de habitao popular Pr-Moradia Programa Carta de Crdito Individual Programa Carta de Crdito Associado Programa Apoio Produo rea de saneamento bsico Saneamento para Todos Setor Pblico Saneamento para Todos Setor Privado rea de infraestrutura urbana Pr-Transporte Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) Total Fonte: Relatrio de Gesto FGTS (2008). 42.773 529.261 318.118 18.868.823 Empregos gerados 289.421 61.644 52.309 103.743 71.725 197.067 180.621 16.442 Populao beneficiada 1.777.617 824.081 755.708 151.682 46.146 16.773.088 15.373.320 1.399.768
5.2 Desempenho do FAT
O FAT fechou 2008 com um patrimnio lquido de R$ 154,6 bilhes (ante R$ 139,3 bilhes em 2007). Deste valor, R$ 79,8 bilhes constituem emprstimos ao BNDES, R$ 45,6 bilhes esto alocados em depsitos especiais, R$ 17,4 bilhes esto aplicados no mercado financeiro (BB Extramercado), enquanto R$ 231,8 milhes encontravam-se imobilizados em caixa. No exerccio de 2008, ingressaram como receitas do FAT o montante de R$ 35 bilhes. Este resultado aconteceu, em parte, em razo do repasse de parte da receita da arrecadao PIS/PASEP do ms de dezembro de 2007 devida ao FAT, no montante de R$ 1,6 bilho, efetuado pelo Tesouro Nacional em janeiro de 2008. Neste exerccio, o FAT teve receitas 21,41% superiores s receitas realizadas no exerccio anterior, quando registrou receitas de R$ 29,1 bilhes.
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Entre os exerccios de 2004 e 2008 a receita da arrecadao PIS/PASEP representou, em mdia, 67,5% do total das receitas anuais do FAT, com crescimento mdio no perodo de 11,32% ao ano (a.a.); enquanto, no mesmo tempo, as despesas do fundo cresceram em mdia 17,60% a.a., chegando, ao final de 2008, ao dficit primrio de R$ 5,88 bilhes e resultado operacional de R$ 4,07 bilhes. Este resultado foi maior do que o registrado no exerccio de 2007 em razo do aumento da receita da arrecadao PIS/PASEP, ocorrida em face do repasse de R$ 1,56 bilho de receitas no recebidas no fim de 2007, e em funo do aumento da arrecadao de tributos, como fruto do crescimento econmico observado em 2008. A tabela 4 que se segue discrimina as fontes de receita do FAT, podendo ser observado que seus principais itens de receita so as contribuies PIS/PASEP, porm no so desconsiderveis os recursos financeiros diretamente arrecadados, oriundos das operaes de crdito.
TABELA 4
Realizao de receitas oramentrias do FAT 2008
Especificao 100 - Recursos ordinrios 140 - Contribuies para os programas PIS/PASEP 151 - Contribuio social sobre o lucro das pessoas jurdicas 150 - Recursos no financeiros diretamente arrecadados 174 - M J sem infrao da legislao trabalhista/seguro desemprego FAT 176 - Cota-parte contribuio sindical 180 - Recursos financeiros diretamente arrecadados 182 - Restituio de recursos de convnios e congneres 376 - Cota-parte contribuio sindical FAT Total das receitas do FAT Fonte: Siafi Nota: 1 LOA (2008), Lei no 11.647, de 24 de maro de 2008. Receitas oramentrias LOA1 267.663.246,00 23.648.155.812,00 110.555.000,00 226.543.700,00 11.799.990,00 253.101.375,00 9.286.665.364,00 16.289.508,00 0,00 33.820.773.995,00 Receitas oramentrias (realizadas) 25.500.000,00 25.045.389.348,82 1.439.451,00 264.830.900,31 15.864.872,00 200.500.218,00 9.394.767.418,69 48.248.290,44 5.297.474,00 35.001.837.973,26
Com relao s despesas, fundamentalmente as inverses financeiras emprstimos ao BNDES , tiveram ocorrncia de aumento em funo direta do aumento da receita de arrecadao PIS/PASEP, que no exerccio de 2008 totalizou R$ 9,5 bilhes, com incremento de 15,03% em relao ao exerccio anterior. A tabela 5 apresenta os saldos extraoramentrios relacionados ao FAT em 2008, chamando ateno o grande crescimento dos recursos aplicados no fundo financeiro BB Extramercado.
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TABELA 5
Saldos extraoramentrias do FAT 2008

Especificao Emprstimos ao BNDES (Art. 239 da CF/88) Depsitos especiais (Lei n 8.352/1991)
o
Saldo em 31/12/2007 79.842,40 49.271,80 9.975,30 262,00 139.351,50
Saldo em 31/12/2008 91.315,10 45.680,20 17.453,70 231,80 154.680,80
Aplicaes financeiras (BB Extramercado FAT) Imobilizado e caixa Total Fontes: Siafi/CGFAT/SPOA/SE/MTE.
Com relao s despesas com pagamentos dos benefcios do seguro-desemprego e abono salarial, contata-se que estas vm crescendo ao longo dos ltimos anos. Nos ltimos cinco anos (2004-2008), evidenciou-se crescimento mdio anual nestas despesas de 19,7% e 27,5%, respectivamente, sendo que em 2008 ficaram 14,4% e 17,2% superiores s do exerccio anterior. Pode-se atribuir o aumento destas despesas ao aumento real do salrio mnimo e do incremento do nmero de trabalhadores formais na economia nacional. No exerccio de 2008, o CODEFAT autorizou a aplicao de R$ 6,2 bilhes das disponibilidades do FAT em depsitos especiais. Destes recursos, foram aplicados R$ 6,1 bilhes, os quais foram destinados R$ 5,7 bilhes ao financiamento de projetos de investimentos de micro e pequenos empreendimentos, inovao tecnolgica e agricultura familiar, alm de projetos de gerao de energia, no montante de R$ 400 milhes. Tambm no exerccio de 2008, foram despendidos R$ 20,7 bilhes com os benefcios do seguro-desemprego e abono salarial, e emprestado ao BNDES, R$ 9,5 bilhes. Desconsiderando R$ 4,02 bilhes estimados como reserva de contingncia, no exerccio de 2008 foi executado 96,13% do oramento do FAT, no montante de R$ 32,2 bilhes. Os instrumentos de polticas pblicas de emprego trabalho e renda executaram R$ 20,9 bilhes e as operaes especiais (financiamentos com retorno), R$ 9,91bilhes. Quanto aos recursos do FAT que constitucionalmente so repassados ao BNDES, no exerccio de 2008, foram transferidos R$ 9,5 bilhes para o financiamento de programas de desenvolvimento econmico, que, se somados aos recursos repassados em exerccios anteriores, resultou no saldo de R$ 91,3 bilhes de recursos do FAT emprestados ao banco. Como resultado, o BNDES, no exerccio de 2008 desembolsou R$ 31,8 bilhes em operaes de crditos. O BNDES vem utilizando metodologia especfica para estimar o efeito emprego do investimento, ou seja, o total de empregos a serem mantidos e/ou criados por um determinado valor de investimento. O atual modelo de gerao
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de emprego utiliza como base os dados constantes no Sistema de Contas Nacionais publicados pelo IBGE para diversos setores da economia. A tabela 6 apresenta estimativas de gerao de emprego e renda, segundo metodologia do BNDES.
TABELA 6
Estimativa de empregos gerados BNDES/FAT 2008
2007 Efeito direto Efeito indireto Efeito renda Efeito total Fonte: BNDES. 309.404 201.175 547.498 1.058.077 2008 390.153 244.891 673.404 1.308.448
A tabela 7 seguinte sistematiza informaes acerca da execuo financeira com recursos do FAT no ano de 2008, sendo impulsionado pelo Programa Seguro-Desemprego, principal ao do Programa Integrao das Polticas de Emprego, Trabalho e Renda, seguido pelas aes de crdito realizadas com recursos dos depsitos especiais, que compem o Programa Operaes Especiais excluindose repasses para o BNDES.
TABELA 7
Execuo dos Programas Financiados com o FAT 2008
Programa Erradicao do Trabalho Infantil Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda Qualificao Social e Profissional Rede de Proteo ao Trabalho Desenvolvimento Centrado na Gerao de Emprego, Trabalho e Renda Recursos Pesqueiros Sustentveis Gesto da Poltica de Trabalho, Emprego e Renda Erradicao do Trabalho Escravo Operaes Especiais Financiamentos com Retorno Microcrdito Produtivo Orientado Total Fonte: Relatrio de Gesto FAT (2008). Total (R$) Orado (a) 142.000,00 20.970.290.429,00 445.117.251,00 6.045.000,00 4.842.661,00 602.175.381,00 213.700.951,00 8.025.903,00 9.919.886.793,00 3.390.831,00 32.173.617.200,00 Executado (b) 142.000,00 20.530.864.184,89 138.962.672,06 5.345.413,68 784.518,30 540.372.148,30 186.055.117,71 6.507.605,00 9.514.622.863,64 3.375.239,87 30.927.031.763,45
Por fim, no que se refere aos depsitos especiais, os dados preliminares apontam que no exerccio de 2008 foram contratadas com recursos do FAT 1.756.380 operaes de crdito, no montante de R$ 16,7 bilhes, distribudos nos programas e linhas de crdito especiais conforme tabela 8.
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TABELA 8
Execuo dos programas dos depsitos especiais do FAT 2008

Setores Programas FAT Empreendedo Popular FAT Fomentar Micro e Pequenas Empresas Investimento de micro e pequenos empreendimentos urbanos e rurais Proger Rural Proger Turismo Investimento Proger Urbano Investimento PRONAF Subtotal FAT Giro Agropecurio FAT Giro Setorial 5 Financiamento de capital de giro de empreendimentos urbanos e rurais Proger Turismo Capital de Giro Proger Urbano Capital de Giro Subtotal Investimento de mdios e grandes empreendimentos Fomento construo civil FAT Fomentar Mdias e Grandes Empresas Subtotal FAT Material de Construo Subtotal FAT Infraestrutura Econmica Investimento em infraestrutura FAT Infraestrutura Insumos Bsicos e Bens de Capital sob Encomenda Proemprego Subtotal FAT Expotao Fomento da exportao Proger Exportao Subtotal FAT Incluso Digital Fomento da inovao e difuso tecnolgica Total Fonte: Relatrio de Gesto FAT (2008). FAT Pr-Inovao (FINEP) Subtotal Janeiro-Dezembro Q. OP. 7.324 13.596 26 2.419 102.465 73.244 199.074 2 3 20 1.555.473 1.555.498 1.099 1.099 40 40 43 39 317 399 91 136 227 6 37 43 1.756.380 Valor 31.722.048 2.444.089.000 862.423 129.950.535 3.462.020.170 1.142.496.418 7.211.140.594 820.000 169.000 1.653.303 3.252.999.758 3.255.642.061 1.047.798.000 1.047.798.000 2.492.519 2.492.519 2.646.216.000 196.639.000 386.133.000 3.228.988.000 1.764.402.000 5.619.717 1.770.021.717 7.068 187.249.331 187.256.399 16.703.339.290
5.3 Desempenho dos fundos constitucionais: FCO, FNE e FCO
Em fins de 2008, o patrimnio lquido do FCO atingiu o montante de R$ 10.223,8 milhes, apresentando um incremento de 16,7% se comparado com o final do exerccio anterior (R$ 8.757,7 milhes). Para a execuo oramentria do exerccio de 2008, foram previstos para aplicao no FCO o montante de R$ 3,2 bilhes, com origem nas fontes a seguir discriminadas: i) repasses do Tesouro Nacional:
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R$ 1,1 bilho; ii) retornos de financiamentos R$ 753,8 milhes; iii) resultado operacional: R$ 169,1 milhes iv) disponibilidades ao final do exerccio anterior: R$ 1,4 bilho; v) recursos comprometidos com parcelas a liberar de operaes contratadas em exerccios anteriores: negativo em R$ 267,6 milhes. Na programao oramentria para 2008, os recursos do fundo foram distribudos s unidades federativas do Centro-Oeste, de acordo com os seguintes percentuais: DF 17,1%, GO 26,1%, MT 26,1% e MS 20,7%, totalizando 90% dos recursos totais previstos. Os 10% restantes referem-se aos recursos reservados por lei ao PRONAF, aplicados de acordo com a demanda apresentada no programa. Durante o exerccio de 2008, o Tesouro Nacional repassou um total de R$ 1.310.452 mil ao FCO, montante 14,2% superior aos R$ 1.147.080 mil estimados inicialmente na formulao do oramento. Cotejando o resultado do exerccio de 2008 com os recursos repassados em 2007 (R$ 1.071.859 mil) observa-se que o montante de recursos repassados pela Unio foi 22,3% superior aos repasses ocorridos em igual perodo do exerccio anterior, refletindo a performance da arrecadao dos tributos que servem de fonte para os fundos constitucionais de financiamento. No exerccio de 2008 foram contratadas 71.441 operaes de financiamento. Comparativamente ao exerccio de 2007, quando foram firmados 59.613 contratos, houve incremento de 19,8% na quantidade operaes contratadas e de 75,8% no valor das contrataes. No setor empresarial os valores financiados somaram R$ 1.377.574 mil, correspondendo a 39,7% do montante de recursos contratados no exerccio. O nmero de contratos firmados 13.913 representou 19,5% da totalidade de operaes firmadas no ano. No entanto, cabe ressalvar que, apesar dos ndices de aumento no volume de recursos financiados na linha de financiamento de infraestrutura econmica, o desempenho pode ser considerado modesto tanto na quantidade de projetos financiados apenas 10 como no volume de recursos envolvidos (R$ 121.304 mil), vista de se tratar de empreendimentos de vulto e considerados prioritrios e de elevado interesse para o desenvolvimento da regio. No que se refere quantidade de contratos firmados, o desempenho em 2008 do FNE praticamente no apresentou evoluo significativa, crescendo apenas 3,4% de 55.652 operaes em 2007 para 57.528 contratos em 2008 , com destaque negativo para o resultado verificado na Linha de Financiamento do PRONAF Reforma Agrria que apresentou reduo de 48,8% na quantidade de operaes e cujas aplicaes ficaram limitadas a 1,6% dos recursos realizados no exerccio. O patrimnio lquido do FNE aumentou de R$ 22,3 bilhes em 2007, para R$ 25,8 bilhes em 2008, apresentando crescimento nominal de 15,8%.
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O referido acrscimo decorreu dos ingressos de recursos oriundos da Secretaria do Tesouro Nacional/Ministrio da Integrao Nacional, tambm relacionados ao aumento de arrecadao observado no perodo. O BNB investiu de 1989 a 2007, R$ 25,3 bilhes em recursos do FNE. Em 2008, foram contratados R$ 7,7 bilhes, representando 329 mil operaes de crdito. Deste modo, de 1989 a 2008, o FNE aplicou R$ 33 bilhes em toda a rea de atuao do BNB. Tendo em vista o expressivo montante de recursos aplicados nos ltimos cinco anos, as disponibilidades para novas contrataes reduziram-se para R$ 1,2 bilho ao final do exerccio de 2008. Destacam-se ainda os resultados alcanados na recuperao de crditos, tendo em vista que em 2008 foram recuperados recursos da ordem de R$ 734,3 milhes, representando 255 mil operaes de crdito. Registre-se ainda que o ndice de inadimplncia, ao final do exerccio de 2008, ficou em 4,7%. O oramento do FNE em 2008 foi de R$ 6,3 bilhes, assim discriminados: i) transferncias da STN: R$ 3,4 bilhes; ii) retorno de financiamentos: R$ 2 bilhes; iii) resultado operacional: negativo em R$ 794 milhes; iv) disponibilidades ao final do exerccio anterior: R$ 3,6 bilhes; e v) recursos comprometidos com parcelas a liberar de operaes contratadas em exerccios anteriores: negativo em R$ 2 bilhes. As contrataes do FNE no exerccio de 2008 somaram em torno de R$ 7,7 bilhes, registrando um incremento de 80,6% em relao ao exerccio de 2007, ocasio em que foram contratados R$ 4,2 bilhes. O total das contrataes do FNE no perodo em anlise, excluindo-se o PRONAF, situou-se em torno de R$ 7 bilhes, com incremento de 111,0% em relao ao ano de 2007, quando estas aplicaes foram da ordem de R$ 3,3 bilhes. O FNE contratou recursos em todos os estados de sua rea de atuao. No total, 1.950 municpios, ou 98% do total de municpios pertencentes rea de atuao do FNE, foram beneficiados com contrataes do fundo em 2008. Setorialmente, os recursos do FNE foram distribudos da seguinte forma: as atividades relacionadas com o meio rural absorveram R$ 2,8 bilhes ou 36,2% do total contratado pelo FNE em 2008, enquanto que o setor industrial e turismo obteve R$ 1,7 bilho (22,8% do total contratado). O setor de comrcio e servios aportou R$ 1,6 bilho (20,6% do total contratado). O segmento de infraestrutura foi beneficiado com R$ 1,3 bilho (16,9% do total contratado) e o setor agroindustrial recebeu R$ 265,6 (3,5% do total contratado). Em 2008, observou-se crescimento das aplicaes em todos os setores, em relao ao mesmo perodo de 2007: agroindstria (111,3%); indstria e turismo (142,8%), infraestrutura (197%) e comrcio e servios (76,4%). O setor rural obteve incremento de 34,1% das aplicaes.
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Com relao demanda por recursos do FNE, ao final do exerccio de 2008, o estoque de propostas em carteira pendentes de anlise e/ou em fase de contratao totalizou R$ 3,2 bilhes. Referidas propostas esto distribudas da seguinte forma: 38,8% do setor de infraestrutura; 20,4% do setor industrial turismo; 15,6% do setor rural; 12,8% do setor comercial e servios e 12,4% do setor agroindustrial. Cabe ressaltar que este montante de R$ 3,2 bilhes refere-se apenas s propostas que j se encontram em tramitao no BNB. O patrimnio lquido do FNO, no encerramento do exerccio de 2008, totalizou R$ 8.893.209 mil superior a 18% do registrado em idntico perodo de 2007, que alcanou R$ 7.483.026 mil e o ativo circulante, em que se incluem as disponibilidades e as operaes de crdito, totalizou R$ 3.215.406 mil. Foi registrado, ao fim deste perodo, no ativo do balano patrimonial, disponibilidades no montante de R$ 1.448.951 mil superior em R$ 65.580 mil sobre as registradas no trmino do exerccio de 2007, correspondentes a R$ 1.383.371 mil. Ao longo das quase duas dcadas de operacionalizao dos recursos do FNO pelo Banco da Amaznia, foram financiados mais de 356 mil projetos, sendo injetados recursos superiores a R$ 11 bilhes na economia regional, que estimularam prioritariamente empreendimentos de menor tamanho. De novembro de 1989 at dezembro de 2008, foi identificado um estoque de 266.042 operaes de crdito contratadas junto ao FNO, este montante compreende 262.769 contratos pactuados com o setor rural e 3.273 com os setores no rurais. No exerccio de 2008, foram financiadas 46.259 operaes de crdito no montante de R$ 2.053.566 mil, sendo que o setor rural demandou R$ 998.884 mil e os setores no rurais R$ 1.054.682 mil. Em termos monetrios, as contrataes realizadas pelos empreendimentos rurais e no rurais representaram, respectivamente, 48,6% e 51,4%. Os segmentos produtivos de menor tamanho responderam por 96% do total das contrataes 44.459 operaes , nmeros que atestam a contnua demanda dos mini, micro e pequenos produtores pelas linhas de crdito do FNO. Do total das contrataes realizadas, cerca de 90% atenderam por meio do Programa FNO-PRONAF, ao segmento da agricultura familiar. Foram beneficiadas 41.762 famlias, contribuindo para gerar mais de 167 mil novas oportunidades de trabalho no campo. Ao final do exerccio de 2008, havia uma demanda imediata representada por 5.729 propostas, envolvendo recursos no montante de R$ 1.583,6 mil, sendo 885 decorrentes de projetos aprovados, aguardando apenas contratao e 4.844 referentes ao estoque de projetos em carteira, em fase de anlise.
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O FNO tambm tem financiado projetos relacionados ao PAC. Os projetos financiados pelo Banco da Amaznia, no mbito deste programa, contemplam setores estratgicos da economia como saneamento bsico, matriz energtica e produo de biodiesel. Em 2008, o Banco da Amaznia aprovou a contratao de 20 projetos no valor de R$ 960,7 milhes, com recursos do FNO. Deste total, cinco projetos foram efetivamente contratados no perodo, totalizando R$ 263,4 milhes.
5.4 Desempenho dos fundos setoriais
A movimentao de recursos dos fundos setoriais no mbito do FNDCT em 2008 atingiu o montante de R$ 2 bilhes (tabela 9) volume cerca de 44% superior ao de 2007 , apresentando a execuo financeira conforme tabela 9 a seguir.
TABELA 9
Execuo financeira fundos setoriais 2008
Ao/fundo setorial Fundos setoriais Aeronutica Agronegcio Amaznia Biotecnologia Energia eltrica Espacial Informtica Infraestrutura Petrleo Recursos hdricos Sade Setor mineral Subveno Transportes Transportes aquavirios Verde-Amarelo Operaes especiais Demais aes Emendas parlamentares Crditos recebidos Emprstimo FNDCT FINEP Total Fonte: Relatrio de Gesto FINEP (2008). Total 1.369.912.593,10 24.170.588,32 87.162.283,79 19.622.239,96 32.642.280,17 63.445.868,51 285.692,69 33.312.874,51 225.858.278,30 119.199.387,55 50.899.685,52 76.650.618,75 9.594.463,68 484.601.285,34 10.368,00 21.481.284,89 120.975.393,12 137.070.128,85 77.954.651,88 235.823.442,90 5.762.752,92 225.000.000,00 2.051.523.569,65
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A FINEP, na qualidade de secretaria executiva dos fundos setoriais, recebeu e processou 3.936 solicitaes de financiamento, sendo 1.248 projetos de pesquisa, 2.622 projetos de subveno econmica e 66 solicitaes de apoio a eventos de CT&I. A tabela 10 apresenta-se um detalhamento dos resultados operacionais relacionados execuo das aes financiadas com recursos dos fundos setoriais.
TABELA 10
Resultados operacionais FINEP fundos setoriais
(Em R$ milhes)
No reembolsvel FNDCT Projetos de pesquisa Chamadas e convites Encomendas Eventos Subtotal Subveno econmica Projetos de inovao Pesquisador da empresa Prime Total Oferta N de convocaes
o o
Demanda N de projetos 698 416 282 3 701 2.707 2.664 25 18 3.408 Valor solicitado 1.988,60 897,40 1.091,30 0,50 1.989,10 4.282,50 6.025,00 10,40 229,00 6.272,00
o
Aprovao N de projetos 561 341 220 2 563 330 244 31 18 893 Valor aprovado 1.111,20 397,80 713,40 0,40 1.111,60 665,20 510,60 7,90 249,10 1.777,00
296 14 282 3 299 3 1 1 1 302
Fonte: Relatrio de Gesto FINEP (2008).
Pela prpria natureza de execuo das aes financiadas pelos fundos setoriais, sendo estruturadas a partir da elaborao de editais, geridas por cada um dos respectivos fundos setoriais, e operacionalizados pelas agncias de financiamento do MCT, principalmente pela FINEP, mas tambm pelo CNPq, foge ao escopo deste trabalho um detalhamento maior quanto aos resultados de cada uma destas aes, realizadas por meio de centenas de projetos de pesquisa e encomendas, alm de dezenas de chamadas e convites. Entretanto, interessante apresentar alguns resultados relacionados a aes transversais englobadas no Programa de Cincia, Tecnologia e Inovao para a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce), e financiadas com recursos do Fundo Verde-Amarelo. A primeira dela o programa denominado Equalizao de Taxa de Juros em Financiamento Inovao Tecnolgica. O objetivo desta ao reduzir o custo dos financiamentos inovao tecnolgica para as empresas. Operacionalmente, os recursos do Fundo Verde Amarelo cobrem a diferena entre os encargos compensatrios dos custos de captao e operao e do risco de crdito, incorridos pela FINEP, e os encargos compatveis com o as contrataes feitas.
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Em fins de 2008, a carteira da FINEP de projetos reembolsveis contratados consistiu de 64 projetos, no valor total de R$ 872,1 milhes. Destes projetos, 63 foram contratados com o benefcio da equalizao de juros, no valor total de R$ 865,5 milhes. Os recursos do Fundo Verde Amarelo previsto para esta ao na Lei Oramentria Anual (LOA) de 2008, R$ 89.550.263 foram totalmente executados em 2008. Outra ao transversal de destaque a denominada estmulo s empresas de base tecnolgica mediante participao no capital. Divulgada como o programa Inovar Fundos, tem como objetivo apoiar empresas inovadoras com alto potencial de crescimento por meio de investimento em fundos de Venture Capital (VC) e fundos de Private Equity (PE). Em 2008, a FINEP aprovou investimentos em nove fundos. Destes, cinco se classificam como fundos locais de capital semente, dois como VC e dois como PE. Estes fundos somam um patrimnio comprometido total em torno de R$ 1,4 bilho, que dever ser investido em cerca de 80 empresas inovadoras, ao longo de dez anos. Considerando o resultado acumulado, 2001-2008, a carteira de investimentos em capital de risco da FINEP possui 22 fundos aprovados sendo treze de VC, trs de PE e seis fundos semente dos quais, 12 esto em operao, nove esto em fase de captao e um j foi encerrado. O volume total de recursos destes fundos da ordem de R$ 2,4 bilhes, com uma participao mdia da FINEP de R$ 263,5 milhes. Pode-se destacar tambm a ao transversal denominada incentivo ao investimento em cincia e tecnologia pela implementao de instrumentos de garantia de liquidez. O fundo de garantia de liquidez foi criado para incentivar investidores privados a aplicar por meio de fundos de investimentos em empresas nascentes inovadoras, de forma que estes agentes possam ter uma garantia de retorno do principal investido ao trmino do perodo de vida do fundo. Os recursos alocados nessa ao tambm so do Fundo Verde Amarelo e sua rentabilidade obtida por meio de aplicao no extramercado do Banco Central, compem um Fundo de Reserva Tcnica, constitudo com o objetivo de dar liquidez aos investimentos privados em empresas emergentes de base tecnolgica, por meio de Fundos Mtuos de Investimento em Empresas Emergentes ou de Fundos de Investimentos em Participaes. No final do exerccio de 2008 contabilizou-se cinco fundos de capital semente aprovados pela FINEP, em fase de captao de recursos, com patrimnio total estimado de R$ 82 milhes; mais cinco fundos em fase avanada de anlise com patrimnio total de R$ 115 milhes. Desta forma, o patrimnio comprometido
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total esperado era de ordem de R$ 197 milhes. Este patrimnio demanda um volume de recursos para o mecanismo de liquidez de cerca de R$ 40 milhes (20% do patrimnio). Em 2008, o oramento disponvel para esta ao, R$ 5,8 milhes, foi transferido para a FINEP e depositado no Fundo de Reserva Tcnica que se encontra aplicado em fundo especfico do Banco do Brasil, denominado BB Extramercado. Por fim, alguns resultados da ao denominada Fomento Pesquisa e Inovao Tecnolgica. Seu objetivo garantir financiamento reembolsvel para empresas. Estes financiamentos dependendo de suas caractersticas podem ter encargos subsidiados por meio da equalizao de juros. Em fins de 2008, a carteira de projetos reembolsveis da FINEP contratados no exerccio de 2008 consistia de 64 projetos, no valor total de R$ 872,1 milhes.
6 CONSIDERAES FINAIS: CAPACIDADE DE INTERVENO DOS FUNDOS
Este artigo procurou estilizar o estado da arte de alguns dos principais fundos pblicos do governo federal, assim como cotejar suas institucionalidades, mecanismos de funcionamento e formas de gesto. Alm disso, tambm apresentou os diversos instrumentos de poltica pblica que so viabilizados com recursos destes fundos, trazendo informaes recentes de seu desempenho. Na verdade, a lgica contbil e oramentria inerente a este tipo de instrumento de poltica pblica no se restringe aos fundos objetos de apreciao neste trabalho. Outros fundos oramentrios e extraoramentrios permitem ao governo federal garantir fontes de arrecadao vinculadas a determinados objetivos de poltica pblica, assim como gesto financeira especfica, com maior autonomia em relao ao Oramento Geral da Unio. Pode-se citar entre estes o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, o FDS, o Fundo de Investimento na Amaznia (Finam), o Fundo de Investimento do Nordeste (Finor), o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB), o Fundo de Terras e da Reforma Agrria Banco da Terra e o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND). Tambm podem ser destacados outros mecanismos de poltica pblica constitudos em forma de fundos, com propsito de garantir retorno financeiro, como o caso do Fundo de Aposentadoria Programada Individual (Fapi), assim como o Fundo de Investimento do FGTS, apresentado neste trabalho. Tambm merecem destaques os fundos voltados a disponibilizar garantias para operaes de crdito. Alm do Funproger, podem ser destacados o Fundo de Garantia Exportao (FGE), o Fundo de Garantia dos Depsitos e Letras Imobilirias (FGDLI), o Fundo de Garantia para a Promoo de Competitividade (FGPC), e o Fundo Garantidor de Crdito (FGC). Por fim, podem ser identificados outros fundos do governo federal relacionados compensao de dvidas, como o Fundo de
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Compensao de Variaes Salariais (FCVS), e perda de receitas, como o Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (FPEX). A longa relao acima permite inferir que uma anlise mais aprofundada sobre o papel e o desempenho de fundos no oramento e gesto pblica precisaria ir alm daqueles tratados neste artigo. Em primeiro lugar, como foi tambm aqui discutido, deve ser ressaltado que a constituio de fundos no garante a disponibilidade e a continuidade de recursos voltados execuo de determinada poltica pblica. Alm de estes instrumentos estarem susceptveis a eventuais quedas de arrecadao das fontes arrecadatrias que constituem as receitas da maior parte destes fundos, verifica-se tambm, na prtica, que sua natureza jurdica e contbil extraoramentria no evita que sejam contingenciados, ainda que persista controvrsias quanto ao amparo legal deste procedimento administrativo. Desta forma, qualquer anlise da capacidade de interveno destes instrumentos deve levar em considerao no apenas o comportamento da capacidade arrecadadora das fontes de receita que constituem os fundos, vis--vis a expanso de seus gastos obrigatrios legais no caso, do pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial, tratando-se do FAT, ou dos saques proporcionados pelo FGTS , mas tambm determinaes de contingenciamento que atendem corrente lgica de administrao das contas pblicas, expressa em metas de supervit primrio. Desta forma, a blindagem financeira pretendida com a constituio destes instrumentos perde fora. Alm disso, os fundos que possuem gastos legais obrigatrios desenvolveram mecanismos internos voltados preservao patrimonial, garantindo sua capacidade de honrar estas despesas legais. O FGTS e o FAT constituem limites de reservas mnimas de liquidez que buscam salvaguardar os patrimnios individuais dos trabalhadores quotistas, no primeiro caso, e disponibilidades financeiras para o pagamento do Programa Seguro-Desemprego, no segundo. Entretanto, no se observa uma discusso tcnica mais aprofundada quanto ao nvel ideal destas reservas de liquidez, definidas sem o amparo de estudos tcnicos especficos, invariavelmente bastante conservadoras, o que diminui tambm a capacidade de interveno por meio dos instrumentos de polticas pblicas amparados por estes fundos. Ainda assim, a capacidade discricionria de tomada de deciso quanto utilizao dos recursos grande, principalmente naqueles fundos que no tm gastos legais obrigatrios definidos, como so os casos dos fundos constitucionais regionais e dos fundos setoriais, apresentados neste artigo. E considerando que tanto o FGTS quanto o FAT tiveram seus patrimnios relativamente bem preservados, mesmos cenrios bastante pessimistas quanto ao crescimento de seus gastos legais obrigatrios, que levem a sucessivos dficits primrios em seus fluxos financeiros receitas primrias deduzidas das despesas obrigatrias mais as discricionrias no parecem comprometer demasiadamente estes patrimnios.
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At porque, os fundos que sustentam despesas legais obrigatrias acabaram desenvolvendo instrumentos de investimento financeiro como o FI, no caso do FGTS e BB Extramercado, no caso do FAT , bastante rentveis, que lhes garante receita adicional. Apresentou-se neste trabalho, que em 2008 o FAT dispunha de cerca de R$ 17 bilhes aplicados no fundo de investimento BB Extramercado, ou seja, em torno de 11% de seu patrimnio, enquanto criou-se um fundo de investimento especfico para aplicaes de recursos do FGTS, o FI-FGTS, na ordem de R$ 5 bilhes, cerca de 5% do patrimnio do fundo. E deve ser ainda levado em considerao que o atual cenrio de crescimento da economia brasileira aponta para uma expanso produtiva, e consequentemente arrecadatria, para no mencionar a crescente profissionalizao da estrutura de fiscalizao do governo, que vem garantindo menor sonegao. Ou seja, parece haver ainda razovel espao para a intensificao na capacidade de interveno destes instrumentos. Quanto aos fundos trabalhados neste artigo, possvel afirmar que tambm so variados seus desenhos institucionais, quanto mltiplos seus propsitos. Embora partam de um desenho contbil e financeiro minimamente comum, possuem caractersticas distintas. O FGTS constitudo por quotas individuais pertencentes aos trabalhadores, o que lhe confere uma natureza de fundo patrimonial individualizado, diferentemente do que ocorre com os outros fundos. Porm, tanto o FGTS quanto o FAT apresentam lgicas contbeis intrincadas que conciliam despesas oramentrias com fluxos financeiros relacionados ao financiamento de programas de crdito. Os fundos setoriais, por sua vez, so operacionalizados de forma distinta dos demais fundos, ao aportar recursos nas reas de cincia e tecnologia, fundamentalmente por meio de editais, transferindo recursos no reembolsveis, e funcionando com a lgica de despesas oramentrias, muito embora no sejam caracterizadas desta forma. Esta multiplicidade de desenhos institucionais e caractersticas de operacionalizao tambm dificulta a realizao de uma anlise agregada da capacidade de interveno destes instrumentos. Particularmente, deve-se ressaltar que suas lgicas de contabilizao no so exatamente relacionveis, e nem so totalmente publicizadas. Entre os fundos pesquisados, apenas o FGTS publica demonstrao financeira no Dirio Oficial da Unio (DOU), sendo que os gestores dos demais fundos alegam no o fazer, por no haver obrigatoriedade legal para tanto, em seus casos especficos. Alm disso, a grande variedade de instrumentos de poltica pblica que amparam, assim como dos mecanismos existentes em cada um deles para tomadas de deciso quanto alocao dos recursos, dificultam tambm uma discusso mais aprofundada quanto possibilidade de se intensificar sua interveno. Estes dois pontos sero tratados na sequncia desta seo.
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Apresentou-se ao longo deste artigo que, entre os fundos pesquisados, prevalecem distintas formas de gesto. Enquanto FGTS e FAT so geridos por conselhos tripartites, verifica-se que o mesmo no ocorre com relao aos fundos constitucionais, cujos conselhos deliberativos so atrelados aos rgos de desenvolvimento regionais das regies Norte Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e Nordeste Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) , ou com os fundos setoriais, neste caso, cada setor beneficiado constitui um conselho com representantes das respectivas comunidades cientficas e tecnolgicas. Assim, pode-se afirmar que se encontra em jogo uma multiplicidade de interesses, cujas foras se alteram conforme o contexto, determinadas pela qualidade, as vontades e foras polticas das composies das bancadas. Assim, discutir a capacidade de interveno dos fundos, principalmente com relao s despesas discricionrias, sem levar em considerao estes aspectos institucionais e polticos, bastante difcil. At porque, nenhum destes instrumentos apresenta mecanismos de planejamento de mdio ou longo prazo, como planos plurianuais, o que torna bastante imprevisveis suas estratgias de interveno. E tambm no contam com estudos tcnicos regulares e mais aprofundados que lhes orientem o foco e o volume de recursos necessrios para estas intervenes. Alm, claro, de deix-los muito mais susceptveis a ingerncias polticas pontuais, nas tomadas decises quanto aplicao dos recursos. Para alm do acima exposto, embora a institucionalidade destes conselhos confira-lhes o carter deliberativo, parece certo que nem sempre estes exeram este devido papel, seja porque as estruturas de operacionalizao dos instrumentos de poltica pblica atreladas a rgos ministeriais e bancos pblicos federais ainda concentrem processos de deciso importantes, seja porque intervenes do Tesouro Nacional limitem disponibilidades dos fundos, a despeito de sua autonomia oramentria, como o caso da aplicao DRU nos dispndios do FAT. Ou seja, a capacidade de interveno destes instrumentos tambm depende de decises polticas e tcnico-fiscais de curto prazo tomadas por diferentes instncias do Poder Executivo, com variados propsitos , o que prejudica um planejamento de mdio e longo prazo quanto a maior e melhor utilizao destes recursos, principalmente no fortalecimento polticas pblicas que tenham melhor condies de promover o desenvolvimento social e econmico do pas. Com relao s intervenes propiciadas pelos fundos, principalmente por meio do financiamento das polticas pblicas no Brasil, procurou-se tambm neste trabalho apresentar os principais resultados alcanados recentemente, sejam relacionados aos seus patrimnios, sejam relacionados ao desempenho dos instrumentos de polticas pblicas por eles financiados.
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Devido a especificidades de natureza contbil relacionadas aos oramentos de cada um dos fundos aqui tratados, optou-se por no agregar estes valores, visando apreender o efeito conjunto destes fundos na economia. At porque, como os fundos atendem propsitos os mais variados, um tratamento agregado poderia no refletir seus impactos nas reas fins. Por exemplo, tanto o FGTS quanto o FAT atendem s reas de habitao e construo civil, sendo que os fundos constitucionais tambm financiam investimentos em saneamento, assim como o FGTS. Assim, uma metodologia de impacto setorial na economia com recursos dos fundos faria mais sentido de anlise, requerendo para tanto uma decomposio de seus respectivos oramentos que vo alm dos propsitos deste artigo. Entretanto, em grandes nmeros, levantou-se neste trabalho que: o maior patrimnio entre os fundos aqui tratados o do FAT, que em fins de 2008 alcanou cerca de R$ 154 bilhes, seguido pelo FGTS que terminou o mesmo ano com um patrimnio em torno de R$88 bilhes. Quanto aos fundos constitucionais, levantou-se que o FNE detm o maior patrimnio, em fins de 2008, na ordem de R$ 25 bilhes, seguido por FCO com R$10 bilhes e FNO com R$ 8,8 bilhes. Os fundos setoriais terminaram o mesmo perodo com disponibilidades totais de R$ 2 bilhes, valor bastante inferior aos demais fundos. Logo, em termos de patrimnio, estes nmeros agregados indicam que a totalidade de recursos reunidos em forma de patrimnio nestes fundos deve alcanar algo em torno de R$ 288 bilhes, o que representa no total cerca de 10% do PIB brasileiro no mesmo perodo, participao relativa no desprezvel. Tambm se tratando de grandes nmeros, as informaes levantadas indicam que o FGTS, em 2008, colocou na economia cerca de R$ 40 bilhes, relacionados aos saques dos trabalhadores, enquanto o FAT disponibilizou cerca de R$ 20 bilhes em pagamentos de seguro-desemprego e abono salarial. Com relao aos programas de crdito, fica difcil estimar a participao relativa conjunta, e mesmo em separado, dos fundos no mercado de crdito, pois os bancos oficiais federais que aplicam estes recursos operam com mix de fundos. Ainda assim, os dados disponveis parecem indicar que o FGTS viabilizou cerca de R$ 18 bilhes em financiamentos em suas reas de atuao, enquanto o FAT disponibilizou R$ 9 bilhes somente nas operaes com recursos oriundos dos depsitos especiais. Considerando-se que o BNDES informa ter concedido crdito com recursos do FAT, em 2008, na ordem de R$ 31,8 bilhes, que o FCO emprestou R$ 3,2 bilhes, o FNE R$ 7,7 bilhes e o FNO R$ 3,2 bilhes, no mesmo perodo, pode-se chegar cifra total de R$ 72,9 bilhes injetados no mercado de crdito, ainda que correndo riscos de duplas contagens, e imprecises metodolgicas relacionados a formas distintas de computao de valores novos e j
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disponveis em caixa. De qualquer forma, este valor representaria cerca de 8,2% da disponibilizao do crdito total na economia brasileira em 2008, somente em recursos novos. Por fim, mesmo os fundos setoriais tendo disponibilizado cerca de R$ 2 bilhes em cincia e tecnologia em 2008, este valor representaria algo em torno de 7% de todo investimento no setor, pblico e privado. Pode-se afirmar, a partir deste retrato, que no se trata de volumes desprezveis. Obviamente, uma anlise mais aprofundada da importncia relativa destes resultados para o desenvolvimento social e econmico do pas requereria um tratamento tambm muito mais aprofundado sobre: os diferentes setores econmicos que so beneficiados com polticas pblicas de crdito e de cincia e tecnologia, e a participao relativa dos recursos provenientes destes fundos em seu financiamento e modernizao tecnolgica; os diferentes pblicos que so beneficiados pelas polticas pblicas financiadas pelos fundos, de forma direta e indireta, sejam empreendimentos de diferentes portes, trabalhadores, entidades cientficas e tecnolgicas, a populao em geral por exemplo, beneficiada por uma obra de saneamento financiada pelo FGTS , a partir de uma gama de instrumentos de poltica, que vo da qualificao profissional para trabalhadores egressos do Bolsa-Famlia Plano Setorial de Qualificao e Insero Profissional (PLANSEQ) para os beneficirios do Bolsa Famlia at a formao de fundos de capital de risco para incentivar o desenvolvimento de empresas inovadoras; por fim, sobre diferentes mercados, a partir da anlise da participao relativa dos recursos dos fundos no funcionamento do mercado de crdito, no financiamento da cincia e tecnologia, no financiamento da qualificao profissional, entre outros. Assim, pode-se considerar que um aprofundamento sobre a capacidade de interveno dos fundos pblicos deva contemplar esta multiplicidade de setores, pblicos-alvo e mercados. No se trata de tarefa trivial, ainda mais se forem considerados os desafios discutidos antes, de se levar tambm em conta as particularidades relacionadas aos diferentes desenhos institucionais e formas de gesto. Entretanto, entende-se que um esforo neste sentido fundamental para se dimensionar a importncia relativa atual dos fundos pblicos, e principalmente futura, no desenvolvimento social e econmico do pas. Alm disso, somente analisando-os em seu conjunto ser possvel identificar seus efeitos e impactos complementares, alm das sobreposies. No faz sentido se analisar efeitos e impactos do FAT na disponibilizao de crdito para micro e pequenas empresas, se os fundos constitucionais tambm atuam no mesmo sentido, muitas vezes de forma sobreposta se, por exemplo, o objetivo for avaliar a capacidade de interveno dos fundos pblicos para a expanso do crdito voltado a este segmento. Postas estas consideraes acerca da capacidade de interveno dos fundos pblicos, conclui-se que h ainda vasto campo para aprofundamentos de anlises
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sobre o papel e o desenho dos fundos na poltica pblica, alm da avaliao de desempenho e impacto dos instrumentos de poltica por eles amparados, com vistas a orientar as intervenes pblicas e o estabelecimento de agendas de polticas pblicas. Principalmente, estudos comparativos entre os fundos que explorem: 1. Avaliaes comparativas dos fluxos de receitas dos tributos que compem os fundos e anlise comparativa quanto ao impacto destes diferentes fluxos no desempenho destes fundos, pretendendo-se ampliar a capacidade de interveno dos instrumentos de poltica por eles amparados, e reduzir efeitos de ciclos econmicos na arrecadao dos fundos. 2. Anlises comparativas das diferentes formas de gesto e operacionalizao dos fundos, principalmente quanto ao papel e forma de atuao dos conselhos, e a execuo dos programas por parte dos bancos pblicos federais, visando identificar melhores prticas e inovaes institucionais, e assim aprimorar a gesto e operacionalizao dos respectivos fundos. 3. Avaliaes de desempenho e impacto comparadas entre instrumentos de poltica pblica amparados pelos fundos, segmentados setorialmente e por finalidade, principalmente aqueles voltados disponibilizao de crdito, com o intuito de identificar sobreposies e complementariedades e, assim, contribuir para se alcanar uma maior efetividade destes instrumentos.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 16
Fundos de penso no Brasil: estratgias de portflio e potencial de contribuio para o financiamento do investimento de longo prazo
1 INTRODUO
Este captulo se insere na discusso das possibilidades de insero dos fundos de penso nacionais em uma estratgia de desenvolvimento econmico e social que possa capturar as oportunidades surgidas por meio das mudanas polticas e econmicas que recentemente envolveram o pas. Entre essas mudanas, destacam-se as de natureza estrutural, para alm do horizonte de discusso que envolve a presente crise econmica e seus futuros desdobramentos. Trata-se de discutir o Brasil em uma perspectiva larga, que o considere como ator central quando tomada em considerao sua disponibilidade de recursos estratgicos em um mundo em rpida transformao do ponto de vista ambiental, poltico, econmico e tecnolgico. Nesse mbito, o Brasil possui condio singular quando consideradas suas disponibilidades em recursos hdricos, sua gama variada e ampla de fontes energticas, suas reservas minerais, sua ampla populao e as potencialidades de sua biodiversidade. Ao lado dessas disponibilidades, porm, o pas precisa encontrar formas de organizar-se para superar suas dificuldades e seus particularismos histricos e ser capaz de construir caminhos prprios rumo ao desenvolvimento. Identificar pontos de apoio e entender seu funcionamento especfico so etapas necessrias desse processo de construo. A estruturao de mecanismos de financiamento de longo prazo, que deem suporte s decises de investimento de horizonte mais amplo, condio sine qua non para a concretizao de nossos prprios caminhos. Os fundos de penso nacionais tm um papel relevante nesse contexto. Frente a um patrimnio de 472 bilhes de reais (BRASIL, 2008), tais atores podem e devem, para seu prprio interesse, contribuir para essa construo na qual Estado e instituies econmicas e sociais slidas formam a estrutura clssica e indispensvel para qualquer esforo de desenvolvimento nacional duradouro que se tenha observado historicamente desde a formao do Estado moderno.
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No presente captulo iremos nos debruar, em primeiro lugar, sobre um esforo de caracterizao desses atores em seus traos mais relevantes para o tema em questo. Em segundo lugar, trataremos das mudanas recentes que envolveram maior participao dos trabalhadores nas decises cruciais dos fundos de penso no pas. Em uma terceira seo ter lugar uma discusso sobre as alocaes de recursos do setor e suas possveis mudanas, tomando em conta algumas alteraes do ambiente econmico e poltico nacional de propores significativas, como aquela relacionada acentuada diminuio das taxas de juros de curto prazo relacionadas dvida pblica federal. Por fim, seguem-se consideraes sobre novos instrumentos e formas pelas quais os fundos de penso poderiam aprofundar sua participao nas estruturas de financiamento do investimento de longo prazo no Brasil, conferindo-se um destaque ao papel central de agentes catalizadores desse processo, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
2 QUEM SO OS FUNDOS DE PENSO NO BRASIL
Os chamados fundos de penso esto inseridos em um contexto mais amplo de atores conhecidos como investidores institucionais. Estes so compostos por seguradoras, fundos de investimento e pelos prprios fundos de penso, sendo sua diferena mais importante aquela relacionada ao horizonte de maturao de suas obrigaes e ao grau de previsibilidade das exigncias de liquidez associadas a elas. Seguradoras e fundos de investimento notoriamente tm prazos variados de obrigaes, a depender de suas estruturaes especficas no que se refere s composies de risco e rentabilidade e de seus planos de investimento. Mais adiante veremos como principalmente os fundos de investimento podem aprofundar sua contribuio a estratgias de suporte ao financiamento do investimento no pas. Os fundos de penso,1 por sua vez, tm a caracterstica de serem homogneos quanto aos aspectos relacionados ao prazo de maturao de suas obrigaes. Todo fundo de penso uma entidade gestora de um ou mais planos de benefcio de carter coletivo. Tais planos definem em seus termos contratuais os direitos e deveres de cada participante e renem uma poupana constituda com finalidade previdenciria, qual seja, prover recursos que garantam o padro de vida do poupador quando do fim de sua vida laboral, sendo aposentadoria e penso seus principais benefcios previstos.
1. Trata-se por fundo de penso as entidades fechadas de previdncia complementar (EFPCs), o que exclui as entidades abertas de previdncia complementar (EAPCs), constitudas e oferecidas sobretudo por bancos, como detalhado na sequncia.
Fundos de Penso no Brasil...
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Dessa forma, os fundos de penso so voltados constituio de massas de recursos com longo prazo de maturao, uma vez que o pagamento de obrigaes comea a ser exigido aps uma mdia de 30 anos depois de iniciado o perodo contributivo. Isto no significa dizer que os fundos de penso tm, sempre, uma situao de absoluto conforto em relao s suas exigibilidades. Os planos de aposentadoria e penso podem ser maduros ou imaturos, sendo os primeiros caracterizados por situaes nas quais a massa de benefcios que devem ser pagos, no presente, iguala ou supera a massa de recursos que ingressam no plano por meio de contribuies. Nesta situao, a capacidade que o gestor dos recursos do plano tem de aquisio de ativos que tenham um elevado risco de liquidez diminui muito.
GRFICO 1
Grau de maturidade evoluo de contribuies e despesas das EFPCs
(Em R$ bilhes)
Neste ponto, imprescindvel diferenciar tais estruturas de poupana previdenciria de outros arranjos institucionais voltados previdncia. No Brasil, h dois tipos de estruturas institucionais voltadas ao oferecimento de benefcios de aposentadoria e penso, cuja principal diferena se assenta em seu regime de financiamento. Os arranjos estruturados em torno dos regimes financeiros de repartio pressupem uma solidariedade institucional entre os poupadores, de modo que a gerao que atualmente usufrui dos benefcios seja financiada pela gerao que atualmente est apta a trabalhar e contribuir, podendo, assim, prover os recursos necessrios ao pagamento dos benefcios como parte de seus rendimentos correntes. A estrutura tem em seu mecanismo coletivista de repartio dos riscos sua pea de resistncia. O Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), voltado a todos os trabalhadores cuja relao de trabalho esteja pautada na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), e os regimes prprios de Previdncia Social, voltados
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para aqueles trabalhadores cujas relaes de trabalho estejam pautadas por estatutos prprios ao funcionalismo pblico, sejam eles de mbito federal, estadual ou municipal,2 so formados com base neste tipo de arranjo institucional. O regime financeiro de capitalizao, por sua vez, calcado em um arranjo no qual cada participante do plano de benefcios contribui periodicamente com o plano, formando uma poupana que, ao fim do perodo de contribuio, ser utilizada para o pagamento dos benefcios. H a possibilidade de planos calcados em tal regime contarem com sistemas coletivos de cobertura de risco, tanto no que se refere aos benefcios centrais aposentadoria e penso quanto aos chamados benefcios de risco invalidez. Nesta modalidade, h dois tipos de entidade: as EAPCs, constitudas normalmente por bancos e sem regras de restrio de participao por parte de quem quer que seja, e as EFPCs, tambm conhecidas como fundos de penso ou fundaes, voltadas exclusivamente a trabalhadores de uma determinada empresa ou mesmo associao de classe, esta ltima em sua modalidade classificada como entidade instituidora. Como seu prprio nome explicita, tal modalidade tem um carter complementar Previdncia Social. Como fica claro, so os arranjos calcados nos regimes de capitalizao que permitem a formao de poupana de longo prazo. Nestes, a relao entre as variveis atuariais decisivas, como nvel e periodicidade das contribuies, taxa de rotatividade do emprego na empresa,3 proporo de contribuio empregador/ empregado,4 taxa de desconto para clculo do valor presente das exigibilidades do plano e taxa mdia de remunerao dos recursos garantidores, obtida pelos gestores de investimentos dos planos, decisiva para a determinao do grau de risco ao qual o gestor pode expor os investimentos em sua busca por rentabilidade. Ter clareza em relao a esses fatores condio indispensvel para a montagem de arranjos bem-sucedidos de financiamento de longo prazo que venham a envolver os fundos de penso no pas. A formao da poupana acumulada em nome do plano de benefcios de cada EFPC v-se frente ao risco de ser insuficiente para o cumprimento das obrigaes assumidas no plano. Tais divergncias so to mais provveis quanto mais distantes no tempo estiverem o incio do perodo contributivo e o incio do perodo de pagamento dos benefcios. O risco de insuficincia de recursos foi assumido
2. Nem todos os entes federativos brasileiros tm regimes prprios de previdncia. No final de 2008, apenas os 26 estados, o Distrito Federal, as 26 capitais e os 1.852 municpios no pas mantinham regimes prprios de previdncia para seus servidores (BRASIL, 2009). 3. Ao sair da empresa, o participante pode utilizar o estatuto da portabilidade dos recursos por ele vertidos no plano para outro plano de benefcios, de acordo com o estipulado pala Lei Complementar (LC) no 109, de 29 de maio de 2001. Tal possibilidade de sada de recursos gera um fator adicional de incerteza aos gestores dos planos quanto ao horizonte de desembolsos, tornando a gesto mais conservadora, como ser discutido mais adiante. 4. Nas EFPCs, o empregador tambm contribui periodicamente para as reservas do fundo, sendo esta contribuio, hoje, limitada paridade.
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historicamente, no Brasil, pela empresa patrocinadora do plano de benefcios. Essa assuno se fez na forma do estabelecimento de planos de benefcio definido (BD), nos quais o benefcio a ser pago no futuro era fixado como uma certa porcentagem do ltimo rendimento recebido na ativa, por exemplo e as contribuies poderiam flutuar, tanto as do participante quanto as da patrocinadora.
GRFICO 2
(Em %)
Modalidade dos planos previdncirios
Fonte: ABRAPP (2009).
Os anos 1990 assistiram a um movimento de transformao institucional que, entre outras modificaes,5 transferiu o risco de insuficincias de recursos exclusivamente para os participantes. Essa transformao se deu na converso de planos de benefcios definidos em planos de contribuio definida (CD), nos quais as contribuies so fixas e o valor real do benefcio futuro pode se alterar.6 Tal mudana teve impactos no desprezveis na gesto de recursos dos planos de benefcios, conforme analisaremos na seo 4.
5. Discutidas na seo 3, a seguir. 6. Em muitos casos o que ocorreu foi a interrupo de ingresso de novos participantes nos planos BD j existentes e na estruturao de novos planos, desta feita CD, para o acolhimento dos novos ingressantes na empresa. Mesmo tais planos CD em muitos casos foram estruturados com um carter misto, tambm conhecidos como planos de contribuio varivel, pois so planos CD na fase contributiva que, porm, mantm o valor do benefcio uma vez definido o nvel deste quando do incio da fase de recebimento destes.
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3 MUDANA DA LEGISLAO E CONFLITO
A legislao pertinente regulao dos investimentos dos fundos de penso foi instituda pela Lei no 6.435/1977. Nesta, as fundaes viam-se frente a limites mnimos de alocao de recursos em cada classe de ativo. Claramente, a lei visava direcionar os recursos dos fundos de penso a alocaes especficas, notadamente ao financiamento da dvida pblica. Mudana crucial foi instituda pela Resoluo Banco Central do Brasil (Bacen) no 2.109, de 20 de setembro de 1994, que consolidou as normas antes dispersas e aboliu os limites mnimos, instituindo em seu lugar tetos de exposio dos recursos para cada classe de ativos. No obstante, o conservadorismo ainda daria o tom da legislao vigente, orientao prevalecente at recentemente, vedando aos fundos de penso alocaes no exterior,7 operaes ativas com derivativos, assim como alto grau de exposio em ativos recm-lanados no mercado, sobretudo aqueles associados ao processo de securitizao. Tais impedimentos, no entanto, no so suficientes para explicar o comportamento conservador dos fundos de penso no tocante alocao de seus recursos. Tal conservadorismo, associado objetivamente com a destinao da expressiva maior parte de seus recursos disponveis a investimentos em renda fixa de alto grau de liquidez, tem outros fundamentos. Como veremos, tal comportamento est associado principalmente aos interesses dos agentes que historicamente mais se beneficiaram da gesto dos recursos dos fundos de penso no Brasil, como os bancos, por exemplo. Uma rpida apreciao da atual posio de carteira das fundaes explicita tal fato. Os fundos de penso no Brasil tm portflios excessivamente conservadores frente sua necessidade de liquidez. Considerada sua capacidade de previso de liquidez, conferida por ferramentas apropriadas como o Asset Liability Management (ALM),8 por exemplo, as fundaes carregam posies excessivas em papis de alta segurana, baixo rendimento relativo e alta liquidez, sem que o fluxo de caixa previsto de seu passivo exija tal postura. Na prtica, tal composio de carteira atende em primeiro lugar aos interesses daqueles que vendem tais ativos por meio, sobretudo, de cotas de fundos de investimento conservadores que tm em suas carteiras ttulos pblicos de alta liquidez, como letras
7. A exceo fica por conta dos fundos de investimento no exterior atuais fundos de investimento em dvida externa que compem suas carteiras com elevado percentual de ttulos soberanos brasileiros. A recente Resoluo no 3.792/2009 do Conselho Monetrio Nacional (CMN) altera significativamente tal postura conservadora permitindo que as fundaes invistam em ativos no exterior desde que tal investimento seja feito via fundos de investimento sediados no Brasil que adquiram cotas de fundos de investimentos externos. 8. O ALM uma ferramenta que permite projetar o fluxo de caixa esperado das obrigaes da fundao em paralelo com a evoluo de seus ativos lquidos, explicitando os perodos futuros nos quais a fundao poderia ter problemas de liquidez. Tal previso permite uma escolha de composio de carteira mais adequada a outros objetivos que no a maximizao da rentabilidade de curto prazo, mas sim um equacionamento das obrigaes ao longo do tempo, objetivo maior dos fundos de penso. Ver nota 11.
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financeiras do tesouro (LFTs) e letras do tesouro nacional (LTNs), cobrando para isso taxas de administrao e ainda taxas de performance sobre a gesto de ativos que no apenas exigem gesto, dadas as caractersticas dos fundos, que normalmente levam seus ativos at o vencimento, mas que tambm tornam as carteiras das fundaes excessivamente lquidas, reduzindo, obviamente, sua rentabilidade no longo prazo. O mais inusitado, no entanto, que tais produtos so vendidos s fundaes que os adquirem avidamente, em prol de um suposto conservadorismo natural dos fundos de penso, admitido quase que unanimemente por seus gestores e seus participantes. Na prtica, o excesso desnecessrio de liquidez nas carteiras beneficia aqueles que esto na ponta vendedora de produtos que foram sendo progressivamente adquiridos em maior escala medida que as fundaes terceirizavam suas carteiras, movimento este que teve seu impulso fundamental nos anos 1990. Os alicerces de tal conservadorismo, porm, comearam a ruir no incio do novo sculo. O primeiro desses fundamentos comeou a soobrar com a introduo de uma mudana legal crucial no mbito das EFPCs instituda no incio dos anos 2000, com as LC no 108/2001 e LC no 109/2001. Estas transformaram as regras de responsabilizao dentro das EFPCs e definiram novos padres para a composio das instncias normativas, fiscalizadoras e executivas em cada fundao. Com mais responsabilidades, os participantes e seus representantes trataram cada vez mais de discutir estratgias em mbito nacional para as fundaes e de atuar em um cada vez maior nmero destas, transformando aquilo que era, at o fim dos anos 1990, um espao de conflito no qual a empresa patrocinadora detinha as rdeas das decises cruciais, inclusive e talvez principalmente no que se relaciona s decises de alocao de recursos. A mudana no marco legal e a maior participao dos trabalhadores nas EFPCs no sobrevieram do nada. Estas se seguiram s presses e s exigncias de mobilizao que os anos 1990 e sua avalanche de privatizaes trouxeram. Aps reveses contundentes, os sindicatos aprenderam que os fundos de penso e seus bilhes de reais acumulados poderiam transformar-se em um dos principais pontos de disputa no espao poltico nacional. O passo seguinte foi a reestruturao de rgos como o Conselho de Gesto da Previdncia Complementar (CGPC), responsvel pela regulao das EFPCs, e a Secretaria de Previdncia Complementar (SPC), responsvel pela fiscalizao do setor.9
9. Em 26 de janeiro de 2010, decreto presidencial regulamentou a Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar (PREVIC), novo rgo de superviso dos fundos de penso no lugar da SPC. Com autonomia administrativa e oramentria, a criao do rgo representa mudana institucional que inequivocamente conferir mais independncia e capacidade operacional para o exerccio das funes normativas do sistema.
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Alm disso, marca o perodo a criao da Associao Nacional dos Participantes de Fundos de Penso (Anapar), com organizao nacional e participao ativa em debates e decises cruciais do segmento. Destaca-se como marco desse perodo de mudana institucional e regulatria a instituio da Instruo do CGPC no 13. Esta especifica as obrigaes de representantes do Conselho Fiscal e do Conselho Deliberativo das EFPCs, ampliando sua responsabilidade e conferindo a esses rgos, sobretudo ao Conselho Fiscal, um grau de importncia na gesto da EFPC nunca antes observado. Como exemplo, destaque-se a orientao que normatiza a responsabilidade do Conselho Fiscal em relao ao plano de investimentos da fundao:
Art. 19. Sem prejuzo de atribuies definidas em normas especficas, o conselho fiscal emitir relatrios de controles internos, pelo menos semestralmente, que contemplem, no mnimo: I - as concluses dos exames efetuados, inclusive sobre a aderncia da gesto dos recursos garantidores dos planos de benefcios s normas em vigor e poltica de investimentos, a aderncia das premissas e hipteses atuariais e a execuo oramentria (...) (BRASIL, 2004).
Tais novas responsabilidades conferiram aos rgos internos de controle das EFPCs um papel nunca antes experimentado. Na verdade, os fundos de penso tinham sua constituio normativa pautada em conformidade s exigncias dos interesses polticos que controlavam seus recursos e suas decises cruciais. Os trabalhadores sempre foram pouco mais que observadores distncia dos processos de gesto de recursos de suas poupanas acumuladas. Sua paulatina aproximao junto aos rgos de deciso, controle, execuo e fiscalizao das EFPCs espelhou uma transformao de ordem poltica que se inicia com os anos 2000 e se aprofunda com a mudana de orientao poltica do governo federal a partir de 2002.
4 O PAPEL DA DVIDA PBLICA NA COMPOSIO DE CARTEIRA DAS EFPCs
O segundo fundamento que sustentou a opo conservadora de alocao de recursos das EFPCs no Brasil foi o nvel elevado de remunerao da dvida pblica ao longo de um longo perodo que compreende pelo menos os ltimos 20 anos. A elevada remunerao garantida aos financiadores da dvida pblica no Brasil cumpriu o papel de elemento causador de uma imensa distoro na alocao de recursos dos poupadores em geral e no dbil desenvolvimento dos mercados de crdito e de capitais no pas. A dvida pblica, sobretudo no que se refere aos papis de curto prazo (LFTs e LTNs), compe a maior parte das alocaes das EFPCs ainda hoje. Na tabela a seguir, os ttulos pblicos detidos diretamente pelas fundaes no compreendem mais que 19,1% da carteira consolidada das EFPCs no perodo apresentado. No obstante, a parcela destinada a fundos de investimento no segmento renda fixa destina-se em sua quase totalidade a fundos que tm suas
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carteiras compostas por ttulos pblicos federais. Assim, pode-se afirmar que a participao dos ttulos pblicos na carteira das EFPCs nunca foi inferior a 54,3% do total de recursos investidos desde 2002, chegando mesmo a 61,4% deste total em 2008.
TABELA 1
Carteira das EFPCs consolidada por tipo de aplicao
(Em R$ milhes)
Classe de ativos Ttulos pblicos Depsitos a prazo Fundos de investimentos (RF) Debntures Aes Dez./ 2002 22.471 3.808 69.089 3.733 26.684 (%) Dez./ 2003 2.680 (%) Dez./ 2004 2.284 (%) Dez./ 2005 3.340 (%) Dez./ 2006 3.689 (%) Dez./ 2007 3.633 (%) Dez./ 2008 8.219 (%) Maio/ 2009 8.912 (%) 18,8 2,0 40,6 1,3 15,1 15,3 2,9 2,0 0,5 0,0 2,0
13,3 27.419 2,3
12,7 29.871 1,2
11,7 35.818 0,9
12,1 43.972 1,1
12,5 64.925 1,0
14,9 79.988 0,8
19,1 83.506 2,0
41,0 96.343 2,2 3.707
44,6 119.101 1,7 3.467
46,6 137.098 1,4 3.428
46,4 158.252 1,2 4.632
44,9 174.154 1,3 5.590
40,0 177.475 1,3 5.861
42,3 184.461 1,4 6.068
15,8 40.958 11,9 21.536 6,7 11.601 1,9 2,0 0,0 2,7 3.992 3.365 77 4.492
19,0 51.188 10,0 25.908 5,4 11.565 1,8 1,6 0,0 2,1 4.883 3.015 78 4.429
20,0 59.975 10,1 30.772 4,5 11.836 1,9 1,2 0,0 1,7 5.650 2.483 72 4.777
20,3 73.848 10,4 41.805 4,0 11.662 1,9 0,8 0,0 1,6 6.519 2.325 63 5.429
21,0 90.451 11,9 69.563 3,3 11.510 1,9 0,7 0,0 1,5 7.426 2.083 12 6.423
20,8 54.381 16,0 62.925 2,6 12.915 1,7 0,5 0,0 1,5 8.510 2.182 12 6.763
13,0 68.662 15,0 69.741 3,1 13.311 2,0 0,5 0,0 1,6 8.939 2.153 7 8.969
Fundos de 20.067 investimentos (RV) Imveis Emprstimos a participantes Financiamento imobilirio Operaes com patrocinadora Outros 11.330 3.190 3.438 76 4.612
168.498 100,0 216.180 100,0 255.798 100,0 295.250 100,0 353.195 100,0 435.770 100,0 419.229 100,0 454.726 100,0
Fonte: ABRAPP (2009).
Tais percentuais explicitam o comportamento vicioso das carteiras das EFPCs. Quando questionados, seus gestores afirmam que um dos motivos que explicam a concentrao das carteiras em ttulos pblicos a falta de opes aceitveis no mercado. Ora, a falta de opes pode ser vista como um reflexo da indisposio, dada a atraente opo dos ttulos pblicos, de agentes como as EFPCs investirem seus recursos em novos instrumentos ligados ao mercado de capitais ou ao mercado de crdito, ou ainda em instrumentos que unam os dois mercados, como veremos na seo 7 a seguir. Destaque-se que a tabela deve ser lida considerando-se um elemento causador de importante distoro: a atpica concentrao da carteira da maior fundao brasileira em aes. A Caixa de Previdncia dos Funcionrios do Banco do Brasil (Previ) destoa do quadro geral por carregar, em dezembro de 2009, aproximadamente 60% do total de seus investimentos em renda varivel, composta de fundos de investimento em renda varivel cuja carteira formada por aes e/ou participaes em empresas e aes. Ao consideraremse os R$ 128,5 bilhes de recursos investidos pela Previ 27,22% do total das EFPCs no Brasil , percebe-se que a parcela de investimentos destinada a ttulos pblicos muito mais elevada nas demais EFPCs que os atuais 59% verificados para o conjunto das fundaes.
654
O conforto de tal situao, no entanto, vem declinando nos ltimos meses. A queda da taxa Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (SELIC), base da remunerao dos papis pblicos de curto prazo, tem declinado de maneira consistente desde 2007, algo possibilitado pelos modelos de metas de inflao em situaes como a observada nos ltimos anos, em que a taxa de inflao tem se mantido repetidamente em nveis projetados. Tal comportamento da SELIC foi tambm reforado pela recente reao crise de 2008, conduzindo-a a um dgito, patamar inusitado para os padres dos ltimos anos.
GRFICO 3
Juros reais1
(Em % ao ano)
Fontes: Bacen e Ipeadata. Nota: Mdia mvel de 12 meses deflacionado pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
Para o cada vez maior desconforto daqueles que tm na SELIC um esteio seguro que garante sua rentabilidade mnima (no caso das EFPCs), assim como seu bnus (no caso dos demais agentes que retiram grande parte de seus resultados positivos desse patamar da taxa de juros bsica, como bancos e fundos de investimento, por exemplo), a queda da SELIC representa um desafio e a necessidade de buscar alternativas para a rentabilidade antes facilmente obtida. Para as EFPCs, trata-se de converter rapidamente uma carteira majoritariamente tomada por papis pblicos de curto prazo por outra que contenha uma parcela maior de risco de crdito e de ativos de maior prazo de maturao. Tais opes podem inclusive conter ttulos pblicos, porm em papis de mais longo prazo. Sobretudo, entretanto, tal necessria mudana traz a chance de as fundaes participarem ativamente no processo de expanso da infraestrutura econmica do pas, por intermdio de instrumentos discutidos na seo 7, a seguir.
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O fato que os dois pilares sobre os quais se assentaram as decises de investimento das EFPCs por dcadas ruram. maior atuao dos participantes na gesto das EFPCs e ao seu papel poltico ampliado na discusso das decises cruciais do sistema, somam-se a queda da taxa bsica de juros e a necessidade de buscar novas opes de remunerao para a massa de recursos sob gesto.
5 CONFLITO POLTICO E MUDANA DE ORIENTAO DOS INVESTIMENTOS DAS EFPCs
Uma das caractersticas mais pitorescas dos investimentos realizados pelas EFPCs nos anos 1990 foi a elevada destinao de recursos a parques temticos. Em todo o pas, as maiores fundaes destinaram milhes de reais construo de parques temticos que, em quase sua totalidade, resultaram em enormes prejuzos, frustrando a expectativa daqueles que entendiam se tratar de negcio promissor, observada a esperada elevao de renda dos extratos mdios e baixos da populao que em breve teria lugar, dadas as reformas institucionais e econmicas promovidas nos anos 1990. Seu fracasso tornou-se, afinal, um espelho dos descaminhos do modelo econmico adotado no perodo. O reposicionamento daqueles que outrora tiveram uma funo passiva na estrutura de funcionamento das EFPCs nos postos de comando destas mudou tambm as escolhas de composio de portflio das fundaes. De parque temticos, as EFPCs passaram a observar com mais ateno as oportunidades de investimento em infraestrutura econmica, ainda que tal opo ficasse restrita, de incio, s grandes fundaes.10 As grandes fundaes tm caractersticas comuns que permitem a elas explorar oportunidades de investimento nem sempre disponveis, em um primeiro momento, para as mdias e pequenas fundaes. Principalmente por contarem com uma massa suficiente de recursos sob gesto, as grandes fundaes podem ter suas prprias equipes de anlise de investimento, algo de maneira geral no vivel s menores, dados os custos desse tipo de estrutura. As grandes EFPCs so hoje aproximadamente 16 no pas, em um universo de 369 fundaes que esto concentradas na regio Sudeste.
10. Podem ser consideradas grandes fundaes aquelas que tenham atualmente pelo menos R$ 4 bilhes sob gesto. Tal volume mnimo de recursos permite a essas fundaes disporem de recursos suficientes em seus planos administrativos para contarem com equipes de apoio na rea de gesto de recursos que so indispensveis para a avaliao de propostas de investimento em infraestrutura.
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TABELA 2
Fundo de penso Previ Petros FUNCEF Fundao CESP Valia Sistel Itaubanco BANESPREV Centrus Forluz Real Grandeza Fapes Fundao Copel Potalis
Fundos de penso no Brasil investimentos e populao

Investimentos 128.497 42.427 34.879 15.746 10.775 9.883 9.753 8.871 8.154 7.601 6.629 5.409 4.805 4.683 4.030 3.904 Fonte: ABRAPP (2009). Participantes ativos 85.926 64.076 65.239 17.408 51.175 2.149 30.221 7.554 120 10.668 5.648 2.206 9.090 181.569 64.598 7.167 Dependentes 244.947 201.552 186.588 79.443 177.277 45.725 6.161 34.013 1.724 45.494 23.356 4.776 20.282 466.976 78.567 22.988 Assistidos 83.395 54.966 28.399 31.360 21.007 25.663 5.718 21.791 1.679 12.072 6.858 1.473 6.183 16.427 7.270 6.126
HSBC Fundo de Penso Telos
So estas grandes fundaes que tm um papel decisivo no setor, dada sua capacidade de compor suas carteiras com ativos que no poderiam ser objeto de investimento por parte das mdias e pequenas fundaes. Isso porque so as grandes fundaes que podem suportar o risco associado a investimentos pouco usuais no mercado. Tidas normalmente como avessas ao risco, as grandes fundaes tm condies de assumir muito mais risco que o habitual, dado principalmente o carter de longo prazo de seus passivos. A tipificao das fundaes como avessas ao risco atende, como j apontado, aos interesses de agentes que tm muito a ganhar com uma postura mais conservadora das EFPCs quanto s suas decises de investimento. Fundos de investimento de perfil conservador so os grandes ganhadores quando se dissemina a ideia de que os fundos de penso so agentes que tm que primar pela preferncia a investimentos de perfil conservador. Tais fundos so quase que exclusivamente montados, distribudos, geridos, administrados, custodiados e segurados por bancos e tm seus planos de investimento voltados composio de uma carteira quase que inteiramente com papis da dvida pblica federal de curto prazo.
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Para tais agentes, a passividade das fundaes na deciso de como alocar seus recursos resulta em um ganho expressivo em taxas de administrao e outras remuneraes atinentes gama de servios associados aquisio de cotas de tais fundos. Mesmo fundaes de grande porte, que contam em sua estrutura com mesas de operao e pessoal especializado e que, portanto, poderiam adquirir diretamente ttulos pblicos, optam pela aquisio de cotas de fundos de investimento em renda fixa, cujos ativos se compem quase que exclusivamente de ttulos pblicos federais de curto prazo, caracterizando uma evidente reduo na taxa de remunerao dos recursos garantidores em prol de um conservadorismo supostamente benigno, mas que de fato depe contra o dever fiducirio de seus gestores. Superar o mito de que as fundaes so, por natureza, conservadoras em suas opes de alocao, um dos passos necessrios para que elas encontrem um equacionamento adequado ao impasse de ter que remunerar seu ativo pelo menos taxa mnima atuarial, dada a queda da taxa de juros bsica.
6 AS EXIGNCIAS ATUARIAIS
Tais arranjos calcados no conservadorismo dos ttulos pblicos, porm, parecem fadados a perecer por fora de sua crescente impossibilidade de oferecer o necessrio retorno s EFPCs. Os fundos de penso tm em seu clculo atuarial uma ferramenta de extrema importncia no que se refere previsibilidade das necessidades de desembolsos futuros.11 Tais previses so montadas com base em fatores especficos da massa de participantes do plano,12 ainda que tenham que assumir, muitas vezes, hipteses de comportamento futuro dessa massa que so apenas as mais fiis possveis, tendo uma aderncia parcial s variveis em questo, dado que estas carregam um componente de incerteza irredutvel.13 O clculo atuarial define, assim, uma taxa esperada de crescimento dos compromissos do plano, estabelecendo dessa forma uma taxa mnima de remunerao da massa de recursos sob gesto para que os recursos garantidores possam fazer frente s exigncias de desembolso futuras. No Brasil, tal taxa , com raras excees, fixada em 6% em termos reais. O indexador associado , geralmente, o mais adequado ao perfil da cesta de consumo da massa de participantes de cada plano de benefcios, sendo os mais utilizados o IPCA, o ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M) e o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC).
11. Ao clculo atuarial padro, recentemente somaram-se outras ferramentas que j se mostram decisivas na gesto de riscos das EFPCs. O ALM permite visualizar, por um mtodo diferente do tradicional clculo atuarial, os fluxos de caixa futuros esperados do plano de benefcios, permitindo uma melhor gesto de recursos, sobretudo no que se refere assuno de riscos de liquidez e aquisio de ativos de longo prazo de maturao. 12. Como a taxa de rotatividade dos participantes do plano na empresa, o que define sua permanncia no plano, a taxa de crescimento da massa salarial, a taxa de crescimento da gerao futura etc. 13. Isso ocorre quando da escolha de uma tbua de mortalidade ou de sobrevivncia para os participantes do plano. Normalmente trata-se de uma aproximao, uma vez que os custos associados elaborao de uma tbua especfica para cada massa de participantes so proibitivos. Ver Castro (2002).
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Tal taxa mnima atuarial impe-se como uma meta a ser buscada pelo gestor dos recursos. Antes facilmente alcanvel, tal meta tornou-se um tormento para os gestores na medida da queda da taxa bsica de juros. As solues buscadas so de ordem variada. Uma das primeiras opes aventadas foi reduzir a taxa mnima atuarial. Tal expediente, no entanto, causaria mais problemas para as fundaes, na medida em que a reduo da taxa mnima atuarial para patamares inferiores aos 6% implicaria uma elevao imediata do valor presente das exigibilidades do plano. Frente a um mesmo valor do ativo total, tal procedimento geraria a abertura de um saldo no coberto, acarretando um desequilbrio atuarial imediato no plano. Outra soluo recentemente posta em debate a de eliminar a indexao dos planos de benefcios.14 Ao eliminar a indexao, a taxa mnima real de 6% transformar-se-ia por completo, sendo diminuda na exata medida da taxa de inflao. Isso atenuaria de imediato as aflies dos gestores, ao mesmo tempo em que atenderia aos interesses dos que h muito tempo administram toda ou parte da carteira das EFPCs.15 Os participantes, no entanto, teriam muito a perder, na medida em que o valor real de seus benefcios ficaria exposto s intempries das oscilaes inflacionrias no pas. Uma terceira opo aberta s EFPCs seria posicionar-se politicamente ao lado daqueles que lutam por um retorno das taxas bsicas de juros aos patamares anteriores sua reduo aos nveis atualmente vistos. Na condio de gestores de poupana, essa seria a opo aparentemente mais adequada, dado caracterizar-se em soluo para todos os envolvidos diretamente na constituio da EFPC. No obstante, essa no tem sido a inteno de seus representantes mais expressivos quando de suas manifestaes pblicas.16 O que parece emergir destas uma clara conscincia de que no haver soluo duradoura para os poupadores, sobretudo aqueles aodados por uma taxa mnima de remunerao, se uma soluo de carter mais permanente no for encontrada.
7 AS OPES AO CONSERVADORISMO
Alm das trs opes antes apontadas, uma quarta sada apresenta-se s fundaes: uma reconfigurao de sua carteira de investimentos que necessariamente aumente sua exposio ao risco.
14. Ver Sobrinho (2009). 15. Notadamente nas EFPCs menores os bancos por vezes administram todo o montante de recursos do plano de benefcios, sendo a terceirizao da administrao destes feita tambm nas grandes fundaes. Nestas, a terceirizao da gesto implica a transferncia de somas bilionrias administrao dos grandes bancos e justificada, de forma muitas vezes insuficientemente refletida, como criadora de um benchmark termo de comparao aos gestores internos da fundao. 16. Ver Lacerda (2009).
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Aps dcadas de repetio da ideia que afirma serem os fundos de penso agentes no propensos assuno de riscos, estes se tornaram de fato avessos ideia de tomar risco. Ainda que contrariando a lgica bsica de que sem risco no h retorno, tal hbito pode ser plenamente entendido quando se toma em conta a existncia dos ttulos de dvida pblica de curto prazo que tm, h dcadas, um elevadssimo grau de liquidez e uma remunerao mais que condizente com as exigncias atuariais das fundaes. No obstante, qualquer sada duradoura do atual impasse dos fundos de penso significa, antes de tudo, uma reviso do dogma que afirma ser dever das fundaes buscar investimentos que sejam seguros, lquidos e de remunerao adequada ao mnimo atuarial. Como em qualquer economia minimamente organizada, a brasileira oferece uma gama de opes de investimento que contm duas e apenas duas dessas caractersticas simultaneamente, algo que de forma alguma apresenta-se em dissintonia com as necessidades e possibilidades dos fundos de penso, sobretudo quando se toma em conta sua caracterstica de gestores de planos de benefcios que tm longo prazo de maturao de suas obrigaes.
7.1 As novas formas de investir
Pelo menos duas novas frentes abrem-se aos fundos de penso como opes de investimento que podem oferecer solues s fundaes frente queda da taxa bsica de juros: os fundos de investimento em participaes (FIPs) e todo um conjunto de veculos que foram estruturados no mbito do movimento de securitizao de recebveis que passou a ganhar expresso no Brasil a partir de meados dos anos 1990, em particular os fundos de investimento em direitos creditrios (FIDCs).
7.1.1 Fundos de investimento em participaes e os investimentos em infraestrutura, grandes projetos industriais e novas tecnologias
Os FIPs, tambm conhecidos como fundos de private equity, so fundos de investimento regidos pela Instruo Comisso de Valores Mobilirios (CVM) no 391, de 16 de julho de 2003, que se caracterizam por serem voltados a investidores qualificados,17 exclusivamente, e por terem como ativos-alvo de seu investimento participaes societrias via aes de empresas de capital aberto ou fechado ou ainda cotas de fundos. Suas estratgias de valorizao de carteira so as mais variadas, abrangendo desde a aquisio de participaes em pequenas empresas que tenham elevada valorizao esperada, dado, por exemplo, o carter inovativo de
17. Entende-se por investidor qualificado o investidor que atende a pelo menos uma das seguintes caractersticas: i) instituio financeira; ii) companhias seguradoras; iii) entidades abertas e fechadas de previdncia complementar; iv) pessoas fsicas ou jurdicas que possuam investimentos superiores a R$ 300 mil; e v) administradores de carteira e consultores autorizados pela CVM.
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sua atividade-fim, at a compra de aes de empreendimentos ligados infraestrutura econmica do pas, que tenham um grau muito maior de previsibilidade nos retornos esperados, como linhas de transmisso de energia eltrica. Os anos 1990 assistiram a um boom das estruturaes de FIPs no pas. Utilizados como veculos para os processos de privatizao, sobretudo em setores como o de telecomunicaes, o rodovirio e o eltrico, os FIPs foram utilizados em estruturaes societrias nem sempre to bem-sucedidas, deixando lembranas negativas em boa parte dos participantes dos fundos de penso, como ocorreu, por exemplo, no caso Brasil Telecom. As exigncias de elevados investimentos em infraestrutura econmica e as oportunidades da geradas, que se apresentam de forma contundente a partir de meados da dcada de 2000, fizeram renascer o interesse dos fundos de penso pelos FIPs. O primeiro grande FIP voltado infraestrutura, erguido nesse perodo, foi o Fundo Brasil Energia. Com um porte de R$ 600 milhes, o fundo dedicou-se a investimentos em linhas de transmisso de energia e ativos voltados gerao de energia por meio de fontes renovveis, como pequenas centrais hidreltricas, parques de gerao elica e usinas biomassa. Totalmente estruturado e investido por fundos de penso e pelo BNDES,18 tal fundo caracterizou-se por confrontar a ideia, amplamente aceita mesmo nas fundaes poca, de que o mercado estruturaria e ofertaria os ativos que fossem os mais adequados s carteiras dos fundos de penso. Mesmo enfrentando dificuldades iniciais relativas muito mais deciso de investimento dos empresrios em fontes renovveis do que relativas disponibilidade de financiamento, o FIP Brasil Energia realizou seus primeiros investimentos em linhas de transmisso e pouco depois se transformou em uma referncia para o mercado. Outros FIPs se seguiram, com destaque para o FIP GP Logstica, com R$ 400 milhes, estruturado em conjunto pelos fundos de penso e pela gestora de recursos GP Investimentos, e voltado a investimentos em ativos de logstica, como vages ferrovirios, silos e containers; e o FIP Brasil Infraestrutura, com R$ 1,2 bilho, voltado a investimentos nas mais variadas reas de investimento em infraestrutura econmica, como terminais porturios, linhas de transmisso e usinas de gerao de energia, entre outros, que foi estruturado em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Este ltimo, no entanto, participou do projeto apenas como emprestador de recursos, no se dispondo a correr riscos maiores na condio de cotista.
18. As fundaes que participaram das discusses de estruturao do FIPs foram Fundao Petrobras de Seguridade Social (Petros), Previ, Fundao dos Economirios Federais (FUNCEF), Fundao de Assistncia e Previdncia Social do BNDES (Fapes), Fundo Bradesco de Seguridade Social (BANESPREV) e Real Grandeza. A maior parte das discusses ocorreu no BNDES, agente cuja participao em todas as etapas do processo foi fundamental para a consecuo do projeto.
661
Os FIPs tm papel estratgico na estruturao de grandes investimentos em ativos de infraestrutura ou ainda de porte industrial. No destinado a adquirir a totalidade das aes ou cotas, o FIP pode ser um parceiro estratgico na composio de uma estrutura de financiamento em um determinado ativo, na medida em que sua permanncia no mesmo ativo pode ser to longa quanto a durao prevista do FIP, prevista em regulamento.19 Outro modelo usual de FIP conhecido como fundo de venture capital, dedicado a investimentos em empresas de pequeno porte com forte contedo tecnolgico. Sua principal atratividade o potencial de valorizao dessas empresas. Considerado um tipo de FIP de alto risco dada a elevada taxa de mortalidade de pequenas empresas , os fundos de venture capital possuem um porte menor em torno de R$ 200 milhes e requerem gestores especializados com as atividades desenvolvidas pelas empresas-alvo, uma vez que sua participao no dia a dia da empresa ser decisiva para o sucesso do empreendimento e, portanto, do prprio fundo. Todos os tipos de FIP tm quatro fases decisivas para seu sucesso. A primeira a fase de captao de recursos e construo do regulamento, na qual so ajustadas as regras entre as partes envolvidas. Nessa fase so definidos pontos nevrlgicos do fundo, como as taxas de administrao e performance, a taxa de remunerao a partir da qual o fundo comea a pagar performance ao gestor, entre outras. Tal ajuste, se mal feito, pode resultar em desavenas posteriores entre cotistas e gestor, fatais s pretenses do fundo. A segunda fase a de investimento. Adquirir os ativos corretos, ao preo e nas condies ajustadas s expectativas de remunerao futura de cotistas e gestores condio sine qua non para o sucesso do fundo. A terceira fase a de gesto dos ativos, mais intensa nos fundos de venture capital, mas no menos importante nos FIPs maiores. Por fim, a ltima fase decisiva a de sada dos ativos. A sada clssica dos fundos de venture capital a venda a um investidor estratgico, normalmente um FIP de maior porte. Para os fundos de private equity, a sada envolve tambm, como possibilidade, um investidor estratgico, porm mais comumente a sada se d via abertura de capital em bolsa. As taxas esperadas de retorno de investimentos em fundos de venture capital variam entre 20% a 30% ao ano, sendo que as remuneraes esperadas para fundos voltados infraestrutura ou a grandes investimentos industriais acercam-se dos 12% a.a., em termos nominais.
19. Um FIP voltado a investimentos de infraestrutura tem um prazo de durao de aproximadamente 15 anos. Todos os eventos relativos aos agentes envolvidos com a vida do fundo cotista, gestor, administrador, segurador, custodiante, entre outros tm seus direitos e deveres expressos no regulamento do fundo, pea normalmente confeccionada primariamente pelo proponente do fundo, ou captador. Este, usualmente, torna-se o gestor do fundo. No raro, as maiores fundaes tm o direito de modificar clusulas do regulamento, at adequ-lo s suas exigncias.
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A ampliao do ritmo de estruturaes de FIPs depende, crucialmente, da maior participao do BNDES e mesmo de bancos de investimento ligados a grandes bancos pblicos, como o BB Banco de Investimentos S/A (BB Investimentos). A estrutura privada de bancos de investimento e agentes estruturadores de FIPs no atende s necessidades e no cobre as possibilidades de investimento voltadas infraestrutura e a grandes projetos industriais no pas. Apenas os FIPs estruturados como venture capital parecem contar com uma estrutura de agentes estruturadores e gestores adequados. Ademais, so agentes externos ao mercado, como o BNDES, que podem e devem mapear as necessidades de investimento relacionadas aos setores industrial e de infraestrutura. Sua ampla rede de captao de demandas pode funcionar como um excelente orientador para que se estruturem FIPs adequados s carncias do pas. Agindo como uma espcie de agente catalizador do processo de estruturao de mecanismos de financiamento de longo prazo voltado ao investimento produtivo, o BNDES tem o conhecimento e a estrutura para acelerar a estruturao de FIPs e a canalizao de recursos dos fundos de penso e de outros investidores de longo prazo para investimentos que solidifiquem as bases sobre as quais taxas superiores de crescimento possam ser alcanadas no pas de forma sustentvel no tempo. Experincias como a do FIP Brasil Energia comprovam que, caso haja empenho por parte do BNDES, arranjos benignos podem ser estruturados e levados a cabo pelo mercado. Tais arranjos podem, ademais, atender s necessidades da coletividade, ao viabilizar a ampliao da capacidade nacional de produo de riquezas, sem, no entanto, ferir o compromisso fiducirio da EFPC que atue como ente investidor em um FIP que nasa a partir do empenho do banco. Concretamente, o BNDES poderia atuar em pelo menos quatro frentes: como advisor nas etapas de estruturao e de incorporao de bons projetos carteira do FIP; como investidor, ao adquirir cotas do FIP em participaes no nfimas, mas tambm no excessivas algo entre 10% e 25% , o que sinalizaria ao mercado sua confiana no produto; como emprestador de recursos, permitindo a operao alavancada de FIPs envolvidos em grandes projetos de longa maturao; e como garantidor de captaes feitas em mercado, reduzindo o custo de capital da estrutura.
7.1.2 O processo de securitizao e seus descaminhos
Talvez, em um momento no to distante, a securitizao de recebveis venha a ser considerada uma das maiores inovaes capitalistas da segunda metade do sculo XX. Sua capacidade de conferir negociabilidade ao risco associado a contratos no negociveis, bem intangvel por definio, provocou uma verdadeira revoluo no mercado financeiro internacional, com mais intensidade a partir do incio dos anos 1990. Por aqui, a securitizao desembarcou com mais vigor na forma dos certificados de recebveis imobilirios (CRIs) e, posteriormente, na dos FIDCs.
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Fundos de investimentos em direitos creditrios so fundos que tm suas carteiras compostas por ttulos representativos de direitos sobre fluxos futuros de pagamentos provenientes de contratos de crdito de natureza diversa. Regulamentado pela Instruo CVM no 356, de 17 de dezembro de 2001, os FIDCs viveram trs fases distintas desde seu lanamento. A primeira fase foi marcada por estruturaes como as de empresas como Sadia, Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) e Parmalat, as duas primeiras voltadas a melhorar seu prprio custo de capital ao disponibilizar recursos aos seus prprios fornecedores via FIDC. O FIDC da Parmalat representou um marco para o setor, na medida em que a falncia da empresa, semanas aps o lanamento do fundo, acarretou apenas sua extino antecipada, porm sem perda de capital ou mesmo de rentabilidade aos investidores. A capacidade de resistncia do fundo mostrou ao mercado a solidez do veculo, antecipando novos lanamentos. A segunda fase dos FIDCs foi marcada por sua captura pelo mercado bancrio de middle market. Os novos FIDCs, lanados por bancos como Cruzeiro do Sul, BMG, Daycoval, Panamericano, entre outros, foram dirigidos a direitos creditrios originados de crditos consignados, normalmente voltados a servidores pblicos ou beneficirios do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Nessa fase ganhou destaque uma das inovaes centrais deste tipo de veculo: a diferenciao das cotas no que se refere ao risco ao qual cada tipo de cota est exposta. Cotas seniores e cotas subordinadas compunham o total de cotas do fundo, tendo a segunda o papel de servir como uma espcie de colcho de amortecimento do risco para os detentores de cotas seniores na medida em que era a primeira a sentir, via perda de rentabilidade, qualquer evento negativo dos ativos do fundo, como a inadimplncia do crdito-base. Isso permitiu acolher, no mesmo fundo, investidores que tm diferentes apetites ao risco. Aos menos inclinados ao risco cabiam as cotas seniores, aos amantes do risco, as subordinadas. Claro que as regras de repartio da rentabilidade se sinalizaro com o equilbrio da relao risco/retorno no fundo. Aos cotistas seniores se oferece um teto de remunerao em torno de 110% dos certificados de depsitos interbancrios (CDIs). Aos subordinados no h teto de remunerao. Na prtica, porm, os prprios bancos estruturadores eram os compradores das cotas subordinadas, em uma manifestao inequvoca de sua confiana na boa performance futura do fundo. Aos fundos de penso eram oferecidas as cotas seniores, prontamente abocanhadas por estes, na medida em que a remunerao oferecida mostrava-se segura e mais que suficiente, poca, para cobrir a taxa mnima atuarial.20
20. Hoje, para cobrir a meta atuarial de IPCA + 6%, seria necessrio que o teto de remunerao das cotas seniores chegasse a 127,3% do CDI considerando-se a SELIC em 8,25% a.a. e o IPCA em 4,5% a.a. , ou 10,5% a.a. em termos nominais, algo plenamente factvel para o arranjo de FIDC proposto pelos bancos.
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Tal estruturao mostrou-se uma excelente opo para os bancos, na medida em que as cotas subordinadas apoderavam-se de toda a diferena entre os juros pagos pelo tomador de recursos e a soma dos custos de estruturao do fundo cadentes e fortemente sensveis escala e a remunerao paga aos cotistas snior (balizada ex ante). Quando finalmente interveio neste mercado, o governo federal estipulou o juro mximo cobrado do tomador21 em 2,64% ao ms, totalizando nada menos que 36,7% a.a. Antes disso, sem o teto de juros, os ganhos auferidos mostraram-se extremamente elevados, sobretudo quando comparados ao risco de crdito da operao originadora, que aproximadamente o mesmo do risco de crdito do ttulo pblico federal, uma vez que o consignado tem o benefcio do desconto em folha e o ente pagador do benefcio uma autarquia federal.
7.1.3 O FIDC como instrumento de promoo econmica e social
A utilizao do FIDC em esquemas de crdito consignado atende, inequivocamente, aos interesses de estruturadores bancos e investidores, em grande parte fundos de penso. Tambm do ponto de vista poltico, os FIDCs calcados no crdito consignado se mostram extremamente lucrativos, uma vez que tal arranjo, na verdade voltado para o benefcio dos bancos, apresenta-se como poltica pblica de amplo alcance social. Para o tomador, o acesso ao crdito muitas vezes se faz de forma mais simplificada e mais barata que outras opes de mercado por este canal. Porm no h como negar a exorbitncia dos juros cobrados, sobretudo quando se toma em conta o risco de crdito da operao. Mesmo se tomando em considerao o elevado juro, o crescimento da utilizao desse instrumento fez-se sentir de forma aguda sobretudo a partir de 2007. Tal crescimento deve-se, principalmente, edio, em 8 de dezembro de 2006, da Instruo Normativa CVM no 442/2006, que alterou algumas regras de funcionamento dos FIDCs, sendo a mudana mais importante a que impe a obrigatoriedade de elaborao de prospecto para o lanamento de FIDCs. Isso atendeu a demandas de maior transparncia, conferindo mais segurana ao investidor.
21. Para o caso do beneficirio do INSS.
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GRFICO 4
Fundos de investimento em participaes evoluo das captaes

(Em R$ bilhes)
Fonte: CVM.
No obstante, possvel ter no FIDC um aliado em polticas de desenvolvimento que resultem em ampliao do emprego e da renda. Tal utilizao foi tentada em mais de uma oportunidade e a que merece mais destaque a do FIDC da Associao Brasileira da Indstria de Mquinas e Equipamentos (ABIMAQ), estruturado pela Rio Bravo Investimentos. O FIDC ABIMAQ foi montado para oferecer crdito a pequenas empresas associadas ABIMAQ. Partiu-se da percepo de que seus associados, muito embora fossem pequenas empresas, possuam um ativo de excelente qualidade: crditos contra grandes empresas do setor. Tais crditos eram gerados aps a entrega de produtos e servios por parte da pequena empresa e tradicionalmente eram pagos em 30, 60 ou at 90 dias aps a entrega da mercadoria. Caso fossem se financiar em bancos, algo usual em tal segmento, tais empresas pagariam algo prximo a 350% do CDI, dado seu perfil de risco de crdito, sobretudo no que se refere as suas exguas condies de oferecimento de garantias. O FIDC ABIMAQ comprava seus crditos antecipadamente, antecipando seus recursos que eram utilizados principalmente como capital de giro. Para isso, precificava tais crditos com base em seu risco especfico muito baixo, dado tratar-se do risco de crdito da grande empresa, e no da pequena empresa que transfere o crdito e nos custos de estruturao do fundo. Com isso, foi possvel pagar ao investidor os mesmos 110% do CDI pagos tradicionalmente pelos FIDCs voltados ao crdito consignado, mas na ponta tomadora, mesmo sendo cobertos todos os custos do fundo, a pequena empresa passou a pagar no mximo 150% do CDI.
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A diferena do custo de captao para essa pequena empresa inestimvel do ponto de vista de sua condio de sobrevivncia e de manuteno ou ampliao do quadro de funcionrios. Os grandes perdedores de tal arranjo foram, claro, os bancos, que viram desaparecer clientes cativos e fundamentais em sua estratgia de lucratividade. O grande risco de tal tipo de estruturao o de performance, ou seja, o risco da pequena empresa no entregar o produto ou servio contratado. Para tanto, a opo do FIDC ABIMAQ foi estabelecer em seu regulamento que apenas crditos performados poderiam fazer parte da carteira do fundo. Alternativa a isso seria incorporar uma seguradora de performance no arranjo do prprio fundo. Bombardeado por bancos e por investidores associados a bancos, tal forma de utilizao do FIDC mostrou como produtos inovadores do mercado financeiro podem tornar-se aliados de polticas de gerao de emprego e renda, desde que utilizados de forma correta. A participao de bancos pblicos em tais arranjos conferiria a tal fundo um papel de destaque no acesso ao crdito de mais baixo custo a milhes de pequenas empresas que tm, nos crditos contra grandes empresas, ativos de alto valor em seu poder. O FIDC ABIMAQ mostrou que o fenmeno da securitizao pode ser utilizado de forma a bem remunerar os fundos de penso, sem ferir seu dever fiducirio, ao mesmo tempo que viabiliza o acesso ao crdito queles que so os grandes empregadores no pas. Arranjos orquestrados, por exemplo, pelo BNDES e que contassem com a Caixa Econmica Federal (CEF) e o Banco do Brasil (BB) como market makers, ao adquirirem cotas subordinadas de FIDCs dessa mesma natureza, viabilizariam o ingresso de centenas de investidores que se sentiriam mais confortveis a ingressar na operao. Mesmo fundos de penso menores e outros investidores de menor porte podero ser atrados para este tipo de fundo medida que a remunerao das cotas seniores for suficientemente atrativa e medida que tal esquema for desdobrado em um arranjo de fundos de fundos, ou seja, fundos de investimento que tenham como estratgia de composio de portflio a aquisio de cotas de outros fundos de investimento, sendo estes ltimos estruturados nos moldes do FIDC ABIMAQ. O arranjo via fundos de fundos viabiliza o acesso de pequenos investidores e conta ainda com a possibilidade de diversificao de risco que o fundo original no possui. Em que pese tal estrutura pagar duas taxas de administrao, a rentabilidade final pode ser ajustada para torn-lo suficientemente atrativo, dada a expectativa de remunerao destes investidores menores. No limite, em havendo
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a devida alterao na legislao,22 as cotas dos fundos de FIDCs voltados ao financiamento de pequenas empresas podem ser distribudas na rede de agncias dos grandes bancos pblicos estruturadores.
Assistiu-se, desde o incio dos anos 2000, a uma transformao poltica e econmica no mbito dos fundos de penso que construiu um ambiente ideal para a migrao das EFPCs da rbita de influncia dos interesses conservadores para a condio de alicerce da construo de um cenrio econmico nacional adequado ao cumprimento das promessas subjacentes aos planos de benefcios. Por um lado, as mudanas de ordem poltica no interior das fundaes abriram a possibilidade de acesso a decises estratgicas para agentes que at ento tinham a nica obrigao de contribuir para os planos de benefcios, pouco se importando com a destinao dos recursos amealhados em seu nome. A ascenso dos participantes condio de dirigentes, conselheiros e membros de rgos de controle das fundaes abriu a possibilidade de reviso das tcnicas e dos destinos tradicionais de investimento destas. Por outro lado, a queda da taxa bsica de juros exigiu um reposicionamento dos fundos de penso quanto passividade de suas estratgias de alocao de recursos, vigente desde sua constituio no pas. Com o fim da possibilidade de manter em pelo menos 70% da carteira um ativo lquido, de baixo risco e de alta rentabilidade, as fundaes tm que buscar solues e finalmente explicitar sua posio frente sociedade. H, nesse momento, a possibilidade e necessidade de mudana na gesto de recursos dos fundos de penso no Brasil. Sem dvida, seus gestores podem escolher a via conservadora e aliarem-se queles que desejam e trabalham para o retorno das altas taxas de juros dos ttulos pblicos federais de curto prazo. Porm, essa no seria uma soluo duradoura na medida em que a nica sada estrutural para equilibrar planos de benefcios que prometem um crescimento real de seus recursos da ordem de 6% a.a. uma soluo coletiva via aumento da taxa de crescimento do pas. Esta seria a nica soluo possvel para o cumprimento de arranjos financeiros de longo prazo pactuados. Qualquer outra soluo mostrar-se-ia precria e poria em risco o prprio dever fiducirio dos gestores da massa de recursos acumulada. A utilizao de veculos como os FIPs e os FIDCs mostra-se bastante apropriada para a consecuo dos objetivos dos fundos de penso. Os exemplos do
22. Uma vez que os FIDCs so voltados exclusivamente a investidores qualificados.
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FIP Brasil Energia e do FIDC ABIMAQ so eloquentes quanto s possibilidades reais de direcionamento dos recursos dos fundos de penso para investimentos que tenham impactos sociais expressivos, sem que o dever fiducirio dos gestores dos recursos das fundaes seja comprometido. O caso do FIDC ABIMAQ, em particular, explicita o necessrio enfrentamento poltico que se faz necessrio para que os velhos interesses ligados s fundaes, que por dcadas acostumaram-se a beneficiar-se de uma relao parasitria com estas, sejam preteridos em benefcio no apenas dos prprios participantes dos fundos de penso, mas tambm de toda a coletividade, condio necessria para que as promessas de longo prazo contidas nos planos de benefcios sejam cumpridas sem sobressaltos. A participao do BNDES e, em particular, dos bancos pblicos mostra-se decisiva para o cumprimento de seu potencial. Seja atuando como advisor de arranjos financeiros em torno de estruturaes de FIPs, seja reduzindo o risco de tais estruturaes, ou mesmo atuando como investidor estratgico de tais arranjos, o BNDES pode cumprir um papel essencial na canalizao dos recursos das fundaes para o financiamento do investimento no Brasil. De outro modo, tais instrumentos FIPs e FIDCs sero desperdiados, atendendo a outros interesses que no os de toda a sociedade brasileira. Os fundos de penso, como agentes comprometidos com o longo prazo, no podem, para sua prpria sobrevivncia, furtar-se percepo de que a soluo para seus impasses do presente uma soluo que envolve no apenas seus prprios participantes, por mais numerosos que sejam estes. A soluo para seus desafios passa, sem alternativas sustentveis, pela construo de novas estruturas de investimento e financiamento que deem suporte a novos patamares de crescimento ao pas, pois apenas quando crescermos a taxas superiores que as atuais poderemos garantir, sem sobressaltos, nossos compromissos com o futuro.
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REFERNCIAS
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NOTAS BIOGRFICAS
Alexandre dos Santos Cunha
Bacharel em Direito, com mestrado e doutorado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Ex-professor da Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (FGV). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2009, atua nas reas de organizao do sistema de justia e cooperao interfederativa. E-mail: alexandre.cunha@ipea.gov.br
Alfredo Costa-Filho
Formado em Cincias Econmicas pela Faculdade de Cincias Econmicas e Administrativas da Universidade de So Paulo (FCEA/USP) (1965), em Sociologia do Desenvolvimento pela Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras da USP (FFCL/USP) e em Planejamento e Estratgia pela Escola Superior de Guerra (ESG). At 1970, lecionou Desenvolvimento Econmico na Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Rio Claro (FFCL/RC), em So Paulo, e dirigiu projetos na iniciativa privada. Foi experto da Organizao das Naes Unidas (ONU) em Planejamento Chile e Mxico e do Ipea. Entre 1982 e 1992, foi diretor-geral do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (Ilpes), que congrega 40 pases. consultor internacional e autor de 86 publicaes sobre prospectiva e planejamento. Foi membro do Captulo Espanhol do Clube de Roma. E-mail: acostaf@terra.com.br
Bernardo Abreu de Medeiros
Mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e especialista em Argumentao Jurdica pela Universidade de Alicante, na Espanha. Foi professor do Instituto de Direito da PUC Rio. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, atuando nas reas de organizao do sistema de justia, e direito e gesto pblica. E-mail: bernardo.medeiros@ipea.gov.br
Brulio Santiago Cerqueira
Analista de Finanas e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministrio da Fazenda (MF), atualmente em exerccio na Secretaria de Poltica Econmica do MF. Entre 2007 e 2009, esteve lotado na Coordenao-Geral de
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Planejamento Estratgico da Dvida Pblica da STN. Mestre em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). E-mail: braulio.cerqueira@fazenda.gov.br
Carlos Eduardo de Carvalho
Economista, com doutorado pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), professor da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP), no Departamento de Economia, no curso de Graduao em Relaes Internacionais, no Programa de Ps-graduao em Economia e no Programa de Ps-graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas, da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP)/UNICAMP/PUC SP. Atua nas reas de economia monetria e financeira, economia do setor pblico, economia internacional e economia da Amrica Latina, com diversas publicaes acadmicas. E-mail: cecarv@uol.com.br
Carlos Henrique R. de Siqueira
Bacharel e mestre em Histria pela Universidade de Braslia (UnB) e doutor em Cincias Sociais pelo Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas (CEPPAC)/UnB. Foi pesquisador do grupo Etnicidade, Regio e Nao (Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq/UnB/ Universidade Federal de Gois UFG) e atualmente pesquisador do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia de Incluso no Ensino Superior e na Pesquisa (INCT/UnB) e bolsista do Ipea. E-mail: chenrique.siqueira@gmail.com
Eduardo Costa Pinto
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Doutor em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), mestre em Economia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e graduado em Administrao pela UFBA. Foi professor de Economia da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Atua nas reas de economia brasileira, capitalismo contemporneo e Estado e planejamento, com algumas publicaes acadmicas, entre as quais o livro (Des)ordem e regresso: o perodo de ajustamento neoliberal no Brasil, 1990-2000 (Mandacaru/Hucitec, 2009). E-mail: eduardo.pinto@ipea.gov.br
Notas Biogrficas
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Fabiano Silvio Colbano
Economista formado pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA/USP) e mestre em Teoria Econmica pelo Instituto de Pesquisas Econmicas (IPE)/USP. Ingressou na Secretaria do Tesouro Nacional (STN) em 2007, atuando como especialista em Balano de Pagamentos e Taxa de Cmbio, na Gerncia de Anlise Econmica e Cenrios, da Coordenao-Geral de Planejamento Estratgico da Dvida Pblica. Atualmente, gerente de projetos na Gerncia de Pesquisa e Desenvolvimento em Dvida Pblica, na mesma coordenao. E-mail: fabiano.colbano@fazenda.gov.br
Fabio de S e Silva
Bacharel pela Universidade de So Paulo (USP) e mestre pela Universidade de Braslia (UnB) em Direito e doutorando em Direito, Poltica e Sociedade (Law, Policy and Society) pela Northeastern University, Boston, MA. Foi dirigente no Departamento Penitencirio Nacional (Depen), do Ministrio da Justia (MJ), e consultor do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) em projetos voltados melhoria do sistema de justia criminal, do sistema penitencirio e da poltica pblica de segurana no Brasil. tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, coordenador de Estudos sobre Estado e Democracia e membro do Conselho Cientfico do Observatrio da Justia Brasileira na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Suas reas prioritrias de atuao so: democracia, direitos humanos, acesso Justia, segurana pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa social. E-mail: fabio.saesilva@ipea.gov.br
Fabrcio Oliveira
Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), onde foi professor livre-docente at 1998. Foi tambm professor adjunto da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC MG), da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e professor visitante da Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes). Atualmente leciona na Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro e presta consultoria na rea de Economia do Setor Pblico para rgos nacionais e internacionais. Publicou vrios livros sobre economia brasileira e finanas pblicas, entre os quais Economia e poltica das finanas pblicas no Brasil (Hucitec, 2009). E-mail: fabricioaugusto@hotmail.com
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Felix Garcia Lopez
Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, foi professor de Cincia Poltica da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve pesquisa na rea de comportamento poltico, Poder Legislativo municipal, formas de articulao entre Estado e organizaes no governamentais (ONGs), instituies participativas no nvel federal e relaes entre poltica e administrao pblica no Brasil. E-mail: felix.lopez@ipea.gov.br
Fernando Rezende
Presidente do Ipea entre 1996 e 1998. professor titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape), na Fundao Getulio Vargas do Rio de Janeiro (FGV/RJ). Mestre em Economia pela Vanderbilt University (1968). Ps-graduado em Anlise Econmica pelo Conselho Nacional de Economia (CNE) (1964). Graduado em Economia pela Universidade Federal Fluminense (UFF) (1963). Assessor especial do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), desde 1999. consultor de diversas agncias internacionais e autor de mais de duas dezenas de livros sobre temas de poltica fiscal e oramento pblico. autor de A reforma tributria e a federao (FGV Editora, 2009). E-mail: fernando.rezende@fgv.br
Franco de Matos
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA/USP), mestre e doutorando do Programa de Integrao da Amrica Latina da USP. Foi coordenador-geral de Emprego e Renda do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), e consultor do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e da Confederao Nacional das Indstrias (CNI), entre outras instituies. E-mail: francomt@uol.com.br
Gilberto Bercovici
Professor de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP). Doutor em Direito do Estado e livre-docente em Direito Econmico pela USP. Bolsista de Produtividade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). E-mail: berco@uol.com.br
Notas Biogrficas
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Giuliano de Oliveira
Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP). Atua nas reas de economia brasileira, economia internacional, economia do setor pblico, economia monetria e instituies monetrias e financeiras do Brasil, principalmente nos seguintes temas: financiamento do desenvolvimento; teoria keynesiana; estabilizao monetria, crdito, bancos e sistema financeiro nacional e internacional; regime de metas para a inflao; dinmica econmica; economia e relaes econmicas internacionais. Tem publicado artigos em peridicos das reas nas quais atua e em livros, alm de ter publicaes em jornais, revistas e anais de congressos. E-mail: giulianoliveira@gmail.com
Jorge Leiva
Ex-ministro da Economia do Chile (1998-2000). Foi diretor do Fundo Monetrio Internacional (FMI) (1996-1997) e diretor do Programa Econmico da Fundao Chile 21 (2005-2008). Atuou como assessor do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e como consultor da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). mestre e doutor em Economia pela University of California. E-mail: leivalavalle@gmail.com
Jos Carlos dos Santos
Bacharel em Cincias Sociais com formao pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP) e pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP). Licenciado em Cincias Sociais pela PUC SP (2009). Foi coordenador nacional de Pesquisas e pesquisador snior do Datafolha (1989-1991). Ps-graduado em Polticas Pblicas e Desenvolvimento pelo Ipea (2009). Tambm no Ipea, foi bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), no projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. assessor da Presidncia do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). E-mail: jose.carlos@ipea.gov.br
Jos Celso Cardoso Jr.
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA/USP), com mestrado em Teoria Econmica pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP). Desde 1996 tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, tendo atuado na Diretoria de
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Estudos e Polticas Sociais at 2008. Desde ento, foi chefe da Assessoria Tcnica da Presidncia do instituto, coordenou o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro e atualmente o diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). E-mail: josecelso.cardoso@ipea.gov.br
Lena Oliveira de Carvalho
Economista pela Universidade de Braslia (UnB), com mestrado pela mesma universidade. gerente de Pesquisa e Desenvolvimento da Coordenao-Geral de Planejamento Estratgico da Dvida Pblica da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), onde ingressou em 2001, tendo ocupado tambm a posio de gerente de Relacionamento Institucional. E-mail: lena.carvalho@fazenda.gov.br
Lcio da Costa Raimundo
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA/USP), com mestrado e doutorado em Teoria Econmica pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP). Foi chefe da Assessoria de Planejamento de Investimentos da Fundao Petrobras de Seguridade Social (Petros) entre 2003 e 2005. Atualmente professor de Economia Monetria e Economia Poltica e coordenador do curso de Relaes Internacionais das Faculdades de Campinas (FACAMP). E-mail: licio@facamp.com.br
Luseni Maria C. de Aquino
Cientista social com mestrado em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1997, atuou em estudos sobre gasto social, proteo social e direitos da infncia e da adolescncia, proteo social e direitos do idoso, direitos humanos, organizao do sistema de justia e promoo do acesso Justia no Brasil. E-mail: luseni.aquino@ipea.gov.br
Marcelo Balloti Monteiro
Economista pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP), mestrando em Economia Poltica pela PUC SP. Atualmente ocupa o cargo de analista setorial do Setor Agrrio na Lafis Consultoria. E-mail: marcelo.balloti@lafis.com.br
Notas Biogrficas
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Marcos Antonio Macedo Cintra
Professor doutor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Desde 2009 tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Realiza estudos em economia internacional, sistema monetrio e financeiro internacional e sistema financeiro brasileiro. E-mail: marcos.cintra@ipea.gov.br
Murilo Francisco Barella
Economista pela Universidade Estadual de Londrina (UEL), com mestrado em Teoria Econmica pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico do Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese) entre 1995 e 2007, professor universitrio na UEL, na Universidade Norte do Paran (Unopar) e nas Faculdades Integradas Torricelli. Foi diretor administrativo e financeiro do Instituto de Previdncia e Sade de Guarulhos, diretor do Departamento de Coordenao e Governana das Estatais, membro da Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio (CGPAR), conselheiro de Administrao de Estatais. secretrio de Polticas de Previdncia Complementar da Secretaria de Polticas de Previdncia Complementar (SPPC), do Ministrio da Previdncia Social (MPS), e presidente do Conselho de Administrao da Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV). E-mail: murilo.barella@previdencia.gov.br
Paulo de Tarso Linhares
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade Federal do Rio de Janeiro (FEA/UFRJ), mestre em Engenharia de Transportes pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-graduao e Pesquisa de Engenharia (Coppe/UFRJ) e doutor em Sociologia e Poltica pela Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais (FAFICH/UFMG). Atuou como professor da UFMG e da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro (FJP). Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. E-mail: paulo.linhares@ipea.gov.br
Oliveira Alves Filho
Economista com graduao e especializao pela Universidade Estadual de Londrina (UEL), onde tambm foi docente, e mestre em Economia do Setor Pblico pela Universidade de Braslia (UnB). Desde 2004 analista de Planejamento e Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), tendo atuado no Departamento de Assuntos Fiscais da
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Secretaria de Oramento Federal (Deafi/SOF). Posteriormente foi coordenador tcnico do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas EstataisDEST) e atualmente chefe de gabinete da Secretaria de Polticas de Previdncia Complementar do Ministrio da Previdncia Social (MPS). Tambm orientador de monografias no curso de especializao em Oramento Pblico promovido pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e pelo Instituto Serzedello Corra (ISC)/Tribunal de Contas da Unio (TCU). E-mail: oliverzeus@gmail.com
Otavio Ladeira de Medeiros
Graduado e mestre em Cincias Econmicas pela Universidade de Braslia (UnB), alm de especialista pela George Washington University. Foi professor de Finanas Pblicas na Fundao Getulio Vargas (FGV), em Braslia. Ingressou na Secretaria do Tesouro Nacional (STN) em 1994, tendo sido gerente da Mesa de Operaes Internas e coordenador da Coordenao-Geral de Planejamento Estratgico da Dvida Pblica, onde atualmente exerce o cargo de coordenador-geral. E-mail: otavio.medeiros@fazenda.gov.br
Roberto Rocha C. Pires
Doutor em Polticas Pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e bacharel em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). Foi consultor do Banco Mundial (BIRD) e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) em avaliaes sobre a implementao da legislao do trabalho no Brasil e seus impactos sobre o desenvolvimento. Atuou como pesquisador e professor na FJP e no Departamento de Cincia Poltica da UFMG. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde tem desenvolvido atividades relativas aos seguintes temas: democracia, participao, burocracia e novas formas de gesto pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa. E-mail: roberto.pires@ipea.gov.br
Rodrigo Silveira Veiga Cabral
Graduado em Fsica e doutor em Teoria Econmica pela Universidade de Braslia (UnB). Foi professor da Universidade Catlica de Braslia (UCB) e da UnB em cursos de graduao e mestrado em Economia e Administrao. Ingressou na Secretaria do Tesouro Nacional (STN) em 2001, onde exerceu as funes de gerente adjunto de Risco e gerente de Pesquisa e Desenvolvimento na Coordenao-Geral de Planejamento Estratgico da Dvida Pblica, onde atualmente coordenador. E-mail: rodrigo.cabral@fazenda.gov.br
Notas Biogrficas
679
Sebastio Velasco e Cruz
Professor titular do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e do Programa de Ps-graduao em Relaes Internacionais da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP), da UNICAMP e da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP). Presidente do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC), autor de inmeros trabalhos sobre economia e poltica no Brasil contemporneo e relaes internacionais, entre os quais os livros Trajetrias: capitalismo neoliberal e reformas econmicas nos pases da periferia (UNESP, 2007 prmio de melhor obra da Associao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS), em 2008) e O Brasil no mundo: ensaios de anlise poltica e prospectiva (UNESP, 2010). E-mail: svelasco@globo.com
Victor Leonardo Arajo
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac), mestre e doutor em Economia pela Universidade Federal Fluminense (UFF), onde foi professor adjunto na Faculdade de Economia. E-mail: victor.araujo@ipea.gov.br
GLOSSRIO DE SIGLAS
ABIMAQ Associao Brasileira da Indstria de Mquinas e Equipamentos ABRAPP Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar ADA Agncia de Desenvolvimento da Amaznia ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias AEB Agncia Espacial do Brasil AFRMM Adicional ao Frete para a Renovao da Marinha Mercante AGU Advocacia-Geral da Unio AIB Ao Integralista Brasileira ALALC Associao Latino-Americana de Livre Comrcio Alca rea de Livre Comrcio das Amricas ALM Assets and Liability Management ALN Ao Libertadora Nacional Anapar Associao Nacional dos Participantes de Fundos de Penso ANC African National Congress AND Agenda Nacional de Desenvolvimento Anpes Associao Nacional de Programao Econmica e Social APSA American Political Science Association Bacen Banco Central do Brasil Banese Banco do Estado de Sergipe BANESPREV Fundo Banespa de Seguridade Social Banestes Banco do Estado do Esprito Santo Banpar Banco do Estado do Par Banrisul Banco do Estado do Rio Grande do Sul Basa Banco da Amaznia BB Banco do Brasil BBV Bilbao Vizcaya Argentina
682
BC Banco Central BD Benefcio definido BIB Brazil Investiment Bond BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD Banco Mundial BM&F Bolsa de Mercadorias e Futuros BNB Banco do Nordeste do Brasil BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BRB Banco de Braslia C&T Cincia e Tecnologia CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados CAMOB Carteira de Mobilizao Bancria Capes Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPM Capital Asset Pricing Model CaR Cost at Risk CARED Carteira de Emisso e Redesconto CBO Classificao Brasileira de Ocupao CBTU Companhia Brasileira de Trens Urbanos CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio CD Contribuio Definida CDB Certificado de Depsito Bancrio CDE Conselho de Desenvolvimento Econmico CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDI Certificado de Depsito Interbancrio CDI Conselho de Desenvolvimento Industrial CEF Caixa Econmica Federal Cefem Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais CEITEC Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada
Glossrio de Siglas
683
Cepa Comisso de Estudos e Projetos Administrativos Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CEST Coordenao e Controle das Empresas Estatais CF Constituio Federal CFaR Cash Flow at Risk CFCE Conselho Federal de Comrcio Exterior CFS Central Fora Sindical CGC Cadastro Geral de Contribuintes CGFAT Coordenao-Geral do Fundo de Amparo ao Trabalhador CGFGTS Coordenao-Geral do Fundo de Garantia do Tempo de Servio CGOFC Coordenao-Geral de Oramento, Finanas e Contabilidade CGPAR C omisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio CGPC Conselho de Gesto da Previdncia Complementar CGT Coordenao Geral dos Trabalhadores CGU Controladoria-Geral da Unio CHESF Companhia Hidroeltrica do So Francisco CI Comit de Investimento Cide Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CIP Conselho Interministerial de Preos CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLT Consolidao das Leis do Trabalho CMN Conselho Monetrio Nacional CMO Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CNA Companhia Nacional de lcalis CNC Confederao Nacional do Comrcio CNDI Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial CNF Confederao Nacional das Instituies Financeiras CNI Confederao Nacional da Indstria
684
CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNSP Conselho Nacional de Seguros Privados CNT Cadastro Nacional do Trabalhador CNT Confederao Nacional dos Transportes CODEFAT Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador CODEVASF C ompanhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba CODIP Coordenao-Geral de Operaes da Dvida Pblica CODIV Coordenao-Geral de Controle da Dvida Pblica COFAP Comisso Federal de Abastecimento e Preos Cofins Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COGEP Coordenao-Geral de Planejamento Estratgico da Dvida Pblica Comestra Comisso Especial de Estudos de Reforma Administrativa CONAB Companhia Nacional de Abastecimento Conade Consejo Nacional de Desarollo Concex Conselho Nacional de Comrcio Exterior Condecine C ontribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional Condel Conselho Deliberativo Confaz Conselho Nacional de Poltica Fazendria CONSAD Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Administrao Copom Conselho de Poltica Monetria Cordiplan Oficina Central de Coordinacin y Planificacin Corex Coordenao-Geral de Assuntos Externos COSIF Plano Contbil das Instituies do Sistema Financeiro Nacional CPF Cadastro de Pessoa Fsica CPI Comisso Parlamentar de Inqurito CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
Glossrio de Siglas
685
CPRM Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais Creai Carteira de Crdito Agrcola e Industrial CRI Certificado de Recebvel Imobilirio CSLL Contribuio Social sobre Lucro Lquido CSN Companhia Siderrgica Nacional CST Compartilhamento de Solues Tcnicas CT Carga Tributria CT&I Cincia, Tecnologia e Inovao CTN Cdigo Tributrio Nacional CTPS Carteira de Trabalho e Previdncia Social CUT Central nica dos Trabalhadores CVM Comisso de Valores Mobilirios CVRD Companhia Vale do Rio Doce CVSF Comisso do Vale do So Francisco DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico DATAPREV Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social DBGG Dvida Bruta do Governo Geral DES Departamento de Emprego e Salrio DEST Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais DFLUX Demonstrao do Fluxo de Caixa DGNF Direo Geral da Fazenda Nacional Dicar Discriminao das Aplicaes dos Recursos Dicor Discriminao das Origens dos Recursos Dieese Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Econmicos DLSP Dvida Lquida do Setor Pblico Consolidado DM Dealer Manager DNER Departamento Nacional de Estradas e Rodagem DNOCS Departamento de Obras contra as Secas DNP Departamento Nacional de Planificacin
686
DOU Dirio Oficial da Unio DPF Dvida Pblica Federal DPFe Dvida Pblica Federal Externa DPI Dvida Pblica Interna DPMFi Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna DRU Desvinculao das Receitas da Unio EAPC Entidades Abertas de Previdncia Complementar EBC Empresa Brasil de Comunicao S/A EBTU Empresa Brasileira de Transportes Urbanos ECA European Cooperation Administration ECT Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos EFPC Entidades Fechadas de Previdncia Complementar Eletrobras Centrais Eltricas Brasileiras Eletronuclear Eletrobras Termonuclear S/A Embraer Empresa Brasileira de Aeronutica S/A Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica EPE Empresa de Pesquisa Energtica Epea Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada ESG Escola Superior de Guerra EUA Estados Unidos da Amrica FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations Fapes Fundao de Assistncia e Previdncia Social do BNDES Fapi Fundo de Aposentadoria Programada Individual FAR Fundo de Arrendamento Residencial FAS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador FCO Fundo Constitucional de Financiamento para o Centro-Oeste FCVS Fundo de Compensao de Variaes Salariais
Glossrio de Siglas
687
FDA Fundo de Desenvolvimento da Amaznia FDS Fundo de Desenvolvimento Social FEA/USP Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo FED Federal Reserve System FEF Fundo de Estabilizao Fiscal FEFCx Fechamento do Fluxo de Caixa Fmina Hospital Fmina S/A FGC Fundo Garantidor de Crdito FGDLI Fundo de Garantia dos Depsitos e Letras Imobilirias FGE Fundo de Garantia Exportao FGPC Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGV Fundao Getulio Vargas FHC Fernando Henrique Cardoso FIDC Fundo de Investimento em Direitos Creditrios FI-FGTS Fundo de Investimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio Finam Fundo de Investimento na Amaznia Finame Agncia de Financiamento de Mquinas e Equipamentos FINEP Financiadora de Estudos e Projetos Finor Fundo de Investimento do Nordeste Finsocial Fundo de Investimento Social FIP Fundo de Investimento em Participaes Fistel Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes FMI Fundo Monetrio Internacional FMM Fundo da Marinha Mercante FMP Fundo Mtuo de Privatizao FNC Fundo Nacional da Cultura FND Fundo Nacional de Desenvolvimento
688
FNDCT Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FNE Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNM Fbrica Nacional de Motores FNO Fundo Constitucional de Financiamento do Norte FPE Fundo de Participao dos Estados FPEM Fundo de Participao dos Estados e Municpios FPEX Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados FPM Fundo de Participao dos Municpios FRN Fundo Rodovirio Nacional FSA Fundo Setorial do Audiovisual FSE Fundo Social de Emergncia FUNCEF Fundao dos Economirios Federais FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Funproger Fundo de Aval para Gerao de Emprego e Renda FUNTTEL Fundo Nacional de Tecnologia em Telecomunicaes FVA Fundo Verde e Amarelo GATT Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio GDFAZ Grupo de Desenvolvimento do Servidor Fazendrio GDP Gratificao de Desempenho e Produtividade Gear Growth Employment and Redistribution Gera Grupo Executivo da Reforma Agrria GHC Grupo Hospitalar Conceio, Hospital Cristo Redentor S/A GPROC Gerncia de Gesto de Programas Governamentais GT Grupo de Trabalho GTFED Grupo Temtico de Fundamentos Estratgicos para o Desenvolvimento HCPA Hospital de Clnicas de Porto Alegre Hemobrs Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia HNC Hospital Nossa Senhora da Conceio S/A
Glossrio de Siglas
689
HSBC Hong Kong & Shangai Banking Corporation IAA Instituto do Acar e do lcool IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Ibra Instituto Brasileiro de Reforma Agrria IC Imposto de Consumo ICM Imposto sobre Circulao de Mercadorias ICMS Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios ICT Instituio Cientfica e Tecnolgica Idea International Institute for Democracy and Electoral Assitance IGF Imposto sobre Grandes Fortunas IGP-M ndice Geral de Preos do Mercado IIF Institute of International Finance Ilpes Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social Imbel Indstria de Material Blico do Brasil INB Industrias Nucleares do Brasil S/A Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Inda Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio Infraero Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia INPC ndice Nacional de Preos ao Consumidor INSS Instituto Nacional do Seguro Social IOCS Inspetoria de Obras contra as Secas IOF Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro IPCA ndice de Preos ao Consumidor Amplo Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPI Imposto sobre Produtos Industrializados IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano IPVA Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores IR Imposto de Renda
690
IRPF Imposto de Renda de Pessoa Fsica IRPJ Imposto de Renda de Pessoa Jurdica IS Investment-Saving ISO International Organization for Standardization ISS Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ITCD Imposto de Transmisso Causa Mortis e Doao ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural IUCL Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes IUEE Imposto nico sobre Energia Eltrica IVC Imposto sobre Vendas e Consignaes IVC Instituto de Valorizao do Caf IVM Imposto sobre Vendas Mercantis IVVC Imposto sobre Venda Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos JBIC Japan Bank for International Cooperation JK Juscelino Kubitschek LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LFT Letra Financeira do Tesouro LM Liability Management LM Liquidy Money LOA Lei Oramentria Anual LP Longo Prazo LRF Lei de Responsabilidade Fiscal LTN Letra do Tesouro Nacional Mare Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MF Ministrio da Fazenda MOG Ministrio do Oramento e Gesto MP Medida Provisria MP Ministrio Pblico MPO Ministrio do Planejamento e Oramento
Glossrio de Siglas
691
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra MTE Ministrio do Trabalho e Emprego NAE/PR Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Nafta North American Free Trade Agreement Nairu Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment NBIC Nano-bio-info-cogno NEE Ncleo de Estudos Estratgicos Nefil Necessidade de Financiamento Lquido NF-e Nota Fiscal Eletrnica NFSP Necessidade de Financiamento do Setor Pblico NTN-B Nota do Tesouro Nacional Srie B NTN-C Nota do Tesouro Nacional Srie C NTN-F Nota do Tesouro Nacional Srie F NUCLEP Nuclebrs Equipamentos Pesados S/A OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico Odeplan Oficina de Planificacin Nacional y Cooperacin OE Observatrio da Equidade OEA Organizao dos Estados Americanos Ofiplan Oficina de Planificacin Nacional y Poltica Econmica OGU Oramento Geral da Unio OI Oramento de Investimento OIT Organizao Internacional do Trabalho OMC Organizao Mundial do Comrcio ONG Organizao no Governamental ONP Organismo Nacional de Planejamento ONU Organizao das Naes Unidas OPEP Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo OPI Oramento Plurianual de Investimento
692
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico P&D Pesquisa e Desenvolvimento PAB Posto de Atendimento Bancrio PAC Programa de Acelerao do Crescimento PAEG Plano de Ao Econmica do Governo PAF Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica PAR Programa de Arrendamento Residencial PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PBF Programa Bolsa Famlia PC Partido Comunista PDG Programa de Dispndios Globais PDP Programa de Desenvolvimento Produtivo PE Private Equity PEC Proposta de Emenda Constituio PED Pesquisa de Emprego e Desemprego Petrobras Petrleo Brasileiro S/A Petros Fundao Petrobras de Seguridade Social PGA Plano Geral de Aplicao PGFN Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional PIB Produto Interno Bruto PIS Programa de Integrao Social PITCE Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PL Patrimnio Lquido PL Projeto de Lei PlanSeQ Plano Setorial de Qualificao PlanTeQ Plano Territorial de Qualificao PLC Projeto de Lei Complementar Ploa Projeto de Lei Oramentria Anual PNAFE Programa Nacional de Apoio Modernizao dos Estados e do
Glossrio de Siglas
693
Distrito Federal PNAFM Programa Nacional de Apoio Modernizao dos Municpios PNAGE Programa Nacional de Melhoria da Gesto Pblica PND Plano Nacional de Desenvolvimento PND Programa Nacional de Desestatizao PNEF Programa Nacional de Educao Fiscal PNMPO Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado PNQ Plano Nacional de Qualificao POE Plano de Obras e Equipamentos Portobras Empresa de Portos do Brasil S/A POS Points of Sales Poupex Associao de Poupana e Emprstimo do Exrcito PPA Plano Plurianual PPP Parceria Pblico-Privada PR Presidncia da Repblica PRE Programa de Recuperao Europeia Previ Caixa de Previdncia dos Funcionrios do Banco do Brasil Proaqua Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Aquicultura Pr-Cotista Programa Especial de Crdito Habitacional ao Cotista do FGTS Proer Programa de Estimulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional Proes Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria PROESQ Projetos Especiais de Qualificao Proex Programa de Financiamento das Exportaes Prolam/USP Programa de Integrao da Amrica Latina da Universidade de So Paulo Promoex Programa de Modernizao dos Sistemas de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros Pr-Moradia Programa de Atendimento Habitacional atravs do Poder Pblico
694
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PROTECH P rograma de Difuso Tecnolgica para Construo de Habitao de Baixo Custo PSD Partido Social Democrtico PTB Partido Trabalhista Brasileiro Radiobrs Empresa Brasileira de Comunicao Rais Relao Anual de Informaes Sociais Refis Programa de Recuperao Fiscal RFFSA Rede Ferroviria Federal Sociedade Annima RGPS Regime Geral de Previdncia Social RML Reserva Mnima de Liquidez S/A Sociedade Annima SAE/PR Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica SAL Structural Adjustment Loan Sarem Secretaria de Assistncia a Estados e Municpios SBPH Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SDS Social Democracia Sindical Sebrae Sistema Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas SECAD Secretaria Adjunta Secom Secretaria de Comunicao Sedes Secretaria Executiva do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Seges Secretaria de Gesto SELIC Sistema Especial de Liquidao e Custdia Seplan Secretaria do Planejamento Serpro Servio Federal de Processamento de Dados SEST Secretaria de Controle das Empresas Estatais SFC Secretaria Federal de Controle SFH Sistema Financeiro de Habitao SFN Sistema Financeiro Nacional
Glossrio de Siglas
695
SFP Sistema Federal de Planejamento Siafem Sistema de Administrao Financeira dos Estados e Municpios Siafi Sistema Integrado de Administrao Financeira SICONV Sistema de Gesto de Convnios SID Sistema Integrado da Dvida SIEST Sistema de Informao das Estatais Sindireceita Sindicato Nacional da Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil Sine Sistema Nacional de Emprego Sintegra S istema Integrado de Informaes sobre Operaes Interestaduais com Mercadorias e Servios SIT Secretaria de Inspeo do Trabalho SOF Secretaria de Oramento Federal SPC Secretaria de Previdncia Complementar SPE Secretaria de Poltica Econmica SPE Setor Produtivo Estatal SPE Sociedade de Propsito Especfico SPI Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos SPOA Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao SPPC Secretaria de Polticas de Previdncia Complementar SPPE Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego SPVEA Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia SRF Secretaria da Receita Federal SRFB Secretaria da Receita Federal do Brasil SRH Secretaria de Recursos Humanos STN Secretaria do Tesouro Nacional STN Sistema Tributrio Nacional Sudam Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia Sudene Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste SUPFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus
696
Supra Superintendncia para Reforma Agrria SUS Sistema nico de Sade SUSEP Superintendncia de Seguros Privados Tade Termos de Alocao de Depsitos Especiais TCI Programa de Modernizao do Controle Externo da Unio TCU Tribunal de Contas da Unio TDA Ttulo da Dvida Agrria TJLP Taxa de Juros de Longo Prazo TR Taxa Referencial TRENSURB Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A Ucesa Unio dos Conselhos Econmicos e Sociais da frica UCP Unidade Central do Programa UDN Unio Democrtica Nacional UnB Universidade de Braslia UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development UNESP Universidade Estadual Paulista URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas USAID United States Agency for International Development VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S/A VC Venture Capital
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Jane Fagundes Reviso ngela de Oliveira Cindy Nagel Moura de Souza Clcia Silveira Rodrigues Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Luanna Ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Renato Rodrigues Bueno Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Eduardo Costa Pinto Jos Celso Pereira Cardoso Jr. Paulo de Tarso Linhares
Alfredo Costa-Filho Brulio Santiago Cerqueira Carlos Eduardo F. de Carvalho Eduardo Costa Pinto Fabiano Silvio Colbano Fabrcio Augusto de Oliveira Fernando Rezende Franco de Matos Gilberto Bercovici Giuliano Contento de Oliveira Jorge Leiva Jos Celso Pereira Cardoso Jr. Lena Oliveira de Carvalho Lcio da Costa Raimundo Marcelo Balloti Monteiro Marcos Antonio Macedo Cintra Murilo Francisco Barella Oliveira Alves Pereira Filho Otavio Ladeira de Medeiros Paulo de Tarso Linhares Rodrigo Silveira Veiga Cabral Sebastio C. Velasco e Cruz Victor Leonardo Arajo
ISBN 857811058-7
9 788578 110581

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Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento --

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Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

O ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL

Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

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3 ESTADO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO: DIMENSES CONTEMPORNEAS E QUESTES EM ABERTO

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Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo

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3.4 A contrarrevoluo neoliberal

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4 REFORMAS ECONMICAS EM PASES EM DESENVOLVIMENTO

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15. Sobre o conjunto deste tema ver Helleiner (1994).

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4.1.4 Outra perspectiva: a liberalizao da conta de capital

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4.1.6 Reformas tributrias

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3 ESTADO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO: DIMENSES CONTEMPORNEAS E QUESTES EM ABERTO

2 A IMPLEMENTAO DO PLANEJAMENTO NACIONAL DEPOIS DA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

3 O REFLUXO DO PLANEJAMENTO NACIONAL DURANTE O LTIMO QUARTO DO SCULO XX