Manfred Wilhelmy L,a evolucin de la multipolaridad*

INTRODUCCIN El sistema internacional contemporneo combina elementos de bipolaridad poltico-estratgica con elementos de multipolaridad poltica y econmica. El presente trabajo enfoca algunos elementos de tendencia multipolar que han modificado la estructura y funcionamiento del sistema poltico internacional en las ltimas dcadas, hacindolo ms complejo y fluido y al mismo tiempo menos susceptible de manipulacin unilateral por parte de cada una de las superpotencias. La declinacin del poder de Estados Unidos Entre el final de la Segunda Guerra Mundial y la dcada de 1960, el poder poltico y econmico de Estados Unidos alcanz su mximo desarrollo. Actualmente, Estados Unidos sigue siendo la primera potencia econmica mundial, as como una superpotencia militar. Sin embargo, la posicin internacional de los Estados Unidos ha venido declinando en relacin con sus competidores, en la medida que han aparecido (o reaparecido) nuevos y dinmicos centros de desarrollo econmico, nuevas potencias militares regionales, y se ha deteriorado la posicin estratgica de Estados Unidos frente a la URSS- En el mbito econmico, la reconocida hegemona norteamericana de los aos 50 ha dado paso a una situacin de relativo equilibrio frente al resto del mundo altamente industrializado. Mientras en 1960 el ingreso nacional de Estados Unidos representaba el 45'% de las economas de mercado, en 1976 no pasaba del 31'%. En 1950, Estados Unidos posea la mitad de las reservas financieras mundiales; en 1976 despus de la declaracin de inconvertibilidad internacional del dlar hecha en 1971 tena slo el 7%. En 1950, las exportaciones norteamericanas haban alcanzado al 18% del to*Captulo del libro editado por el autor bajo los auspicios del MAL con el ttulo "Poltica Internacional: Enfoques y Realidades", CEL, Buenos Aires, 1987. [ 3 7 9 ]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

tal mundial; en 1976, en circunstancias que el comercio exterior haba incrementado su significacin en la actividad econmica norteamericana, el porcentaje citado haba bajado al H'%1. Aunque el impacto de estas variaciones' se ve aminorado por el hecho que algunos de los centros ms dinmicos de desarrollo econmico como Alemania y Japn son firmes aliados polticos de Estados Unidos, tomando en cuenta todos los factores es posible sostener, con Gilpin2, que ha surgido un desequilibrio entre el orden de las potencias en el sistema internacional, por una parte, y'por otra, la distribucin subyacente de los recursos de poder. -La .capacidad de Estados Unidos para hacer prevalecer sus polticas estratgicas y econmicas a escala global ha disminuido sensiblemente, como consecuencia del proceso de redistribucin y difusin del poder en el sistema internacional. Estados Unidos ha debido afrontar importantes aumentos en los costos polticos y econmicos de mantener una presencia global, pero al mismo, tiempo sta le reporta menos beneficios que en el pasado. A esta situacin han contribuido factores que han operado en Estados Unidos, junto con otros que se han manifestado entre Jos aliados y los adversarios de ese pas, adems del Tercer Mundo. El clima de nacionalismo econmico que ha predominado en muchos pases ha sido generalmente perjudicial para los intereses econmicos multinacionales que operan desde Estados Unidos. Segundo, la posicin competitiva norteamericana se ha visto afectada por el surgimiento de nuevas potencias industriales que se abren paso dinmicamente en los mercados internacionales sobre la base de menores costos, mayor productividad y la introduccin de innovaciones tecnolgicas. En tercer lugar es necesario mencionar el clima, de crisis e inestabilidad poltica prevaleciente en Estados Unidos en los aos 70. Entre las manifestaciones ms importantes en esta dimensin estuvieron el deterioro de la confianza de la opinin pblica en el rol internacional del pas, la percepcin en amplios sectores de que exista una situacin de estancamiento institucional y una crisis de credibilidad de los dirigentes polticos (consecuencias del desastre poltico-militar de Vietnam y del escndalo y crisis de Watergate), y el trmino del amplio consenso poltico en torno a la poltica exterior de carcter hegemnico de la postguerra3. Las reacciones de Estados Unidos a esta tendencia de erosin de
1Carlos Rico, "Crisis y recomposicin de la hegemona norteamericana. Algunas consideraciones en torno a la coyuntura internacional en la segunda mitad de los 80", en Luis Maire, editor, Hacia una Nueva Era de Hegemona Norteamericana?: Buenos Aires, 1986. Las cifras citadas por Rico son tomadas de Robert Keohane, Ajter Hegemony, Princeton: Princeton University Press, 1985, pp. 196-197. 2Gpin, War and Change in World PoliUcs, Nueva York: 1981, pp. 231-244. "Rico, op. cf., p. 47.

[ 3 8 0 ]

'

Afn/red Wilhelmy / La evolucin de la multipolaridad

su primaca internacional han consistido, en primer trmino, en una revaluacin de las relaciones estratgicas centrales. Ya no se discute, y ms bien se trata de mantener, la paridad estratgica nuclear con la URSS. Las polticas recientes se orientan a impedir un deterioro adicional de la situacin estratgica, que pudiera dar a la parte sovitica lo que en el captulo anterior se denomin "capacidad del primer golpe", esto es, una capacidad de asestar un golpe que no puede responderse en trminos efectivos. La comentada Iniciativa de Defensa Estratgica podra cambiar a largo plazo esta situacin pero su implementacin se ve problemtica; no sera extrao que la IDE se convierta ms que nada en una carta de negociacin delimitacin de armas ofensivas con la URSS., lo que servira en .ltimo trmino a la poltica de paridad. Segundo, Estados Unidos se ha retirado de la mayor parte de sus antiguas posiciones en Asia Sudoriental, y ha disminuido su presencia estratgica en el Lejano Oriente (lo que ha sido posible fundamentalmente en el contexto de la normalizacin de relaciones con China). En Amrica Latina, la crisis centroamericana ha puesto de manifiesto las graves dificultades que enfrenta Washington en su empeo de mantener o recuperar posiciones hegemnicas amenazadas por situaciones de conflicto revolucionario de origen interno, que movilizan considerables apoyos polticos (y militares) adversos a Estados Unidos. La tendencia a la retirada norteamericana de posiciones externas ha ido acompaada de un debilitamiento del consenso interno acerca de las prioridades polticas y defensivas. Si bien se mantienen vigentes los compromisos defensivos en el marco de la OTAN y del Tratadci con Japn, as como la presencia militar en Corea, las demandas norteamericanas que exigen mayores contribuciones de los estados "clientes" a su propia defensa, se dan en el contexto de presiones internas de reduccin de los niveles de presencia militar en Europa y Asia. En tercer lugar, Estados Unidos en la dcada pasada trat de adaptarse a una situacin de menor preponderancia directa, procurando ejercer influencia a travs de potencias regionales emergentes, como Irn, Brasil y Nigeria. En la prctica, sin embargo, los eventos polticos en esos pases no han sido controlables por Washington. As lo demostr dramticamente la revolucin iran en 1979-1981, proceso que priv a Estados Unidos de un aliado regional de gran importancia estratgica y econmica. En cuanto a Brasil, un estrecho aliado desde el perodo de la Segunda Guerra Mundial, este pas proclam su voluntad de desarrollar una poltica exterior propia, global y pragmtica, anteponiendo sus intereses de potencia en ascenso a cualquier esquema de carcter "subimperial" o de socio menor en una empresa hegemnica. La denuncia del pacto militar con Estados Unidos por el gobierno del general Ernesto [381]

ESTUDIOS I N T E R N A C I O N A L E S

Geisel (1977), el acuerdo nuclear con Alemania Peder! (1975), y las recientes disputas comerciales especialmente el diferendo sobre la industria nacional de informtica son ejemplos de la fuerte voluntad de independencia frente a Estados Unidos. Completa este panorama de las potencias medias del Tercer Mundo el caso de la India, principal e.tado en el sur de Asia, que ha enfatizado en su poltica externa la limitacin de la influencia de Estados Unidos. India no ha vacilado en desarrollar importantes vnculos polticos y econmicos con la URSS., justificando esta poltica como reaccin ante el apoyo de Estados Unidos a Pakistn, su tradicional adversario, y a China. Bajo el gobierno de Ronald Reagan, la poltica exterior norteamericana se ha caracterizado por la voluntad declarada de revertir el procedo de declinacin del poder global de Estados Unidos. Con este fin, el actual gobierno norteamericano ha obtenido sustanciales aumentos del presupuesto de defensa, ha endurecido notoriamente la poltica hacia la URSS y, en especial, ha reaccionado fuertemente contra los gobiernos crticos de las polticas norteamericanas tanto en sus aspectos poltico-estratgicos como econmicos y de cooperacin internacional. Es posible que en algn aspecto esta poltica pueda devolver a Estados Unidos una mayor cuota de poder en el sistema internacional. Como ha sealado un analista, "no puede ponerse en duda la habilidad poltica del Presidente en sus primeros cuatro aos de labor, especialmente en lo referente a la capacidad para crear consistentes imgenes de que el pas viva una recuperacin de su prestigio y dinamismo, y que en base a una activa voluntad poltica y un Hderazgo eficaz estaba dejando atrs los traumas padecidos durante los aos 70"4. En todo caso, los costos econmicos y diplomticos que involucra esta poltica son elevados. Por ejemplo, la adopcin de posiciones de confrontac n con mayoras tercermundistas en las organizaciones del sistema de Naciones Unidas tiende a aislar polticamente a Washington y a dar lugar a fuertes ataques en foros como el Movimiento No Alineado, como sucedi en la reunin cumbre de esta agrupacin en Harare, Zimbabwe, en septiembre de 1986. Adems, est claro que los esfuerzos de "re-hegemonizacin" en ningn caso podrn restaurar una situacin bipolar como la que prevaleca veinte o treinta aos atrs, por cuanto las tendencias multipolares son de carcter estructural antes que meramente coyuritural. Por ltimo, es necesario observar que en 1987 la poltica exterior de Reagan sufri un duro revs al fracasar su tctica de asistencia secreta al go*Luis Maira, op. cit., Introduccin, p. 30.

[332]

Manfred Wilhelmy / La evolucin de la multpolaridad

bierno de Irn. El incidente da la credibilidad interna del gobierno y puso en tela de juicio el criterio poltico y el control presidencial en los asuntos externos. Europa Occidental y el Sistema Internacional Hasta el pasado reciente, la poltica internacional fue de carcter "eurocntrico", en el sentido que los principales actores eran los estados europeos. Solamente las dos guerras mundiales, con el consiguiente surgimiento espectacular del poder de Estados Unidos y posteriormente de la URSS, as como el proceso de descolonizacin, vinieron a alterar la posicin tradicional de los estados de Europa Occidental, que perdieron sus antiguas posiciones hegemnicas y se vieron circunscritas principalmente a jugar el papel de potencias regionales. En el marco del sistema internacional fuertemente bipolar de la primera dcada del perodo de postguerra, los estados de Europa Occidental quedaron virtualmente subordinados a las polticas de Estados Unidos. Sin embargo, ms recientemente han recuperado terreno, tanto en lo poltico como en el mbito econmico internacional, al punto que Europa Occidental es hoy un importante factor de multipolaridad internacional. Esta nueva situacin europea se manifiesta en dos planos: por una parte Europa Occidental en si misma ha comenzado a perfilarse en algunos aspectos como una especie de actor unitario o confederado; por otra parte, los estados europeos reafirman su condicin de actores individuales. Pero lo ms importante es que, en ambos planos, los europeos se identifican con intereses propios y no meramente con el apoyo a las posiciones de una superpotencia. Frente a su principal aliado Estados Unidos esta definicin implica el reconocimiento de poderosos, intereses complementarios, sobre todo en el campo de la defensa, mientras en otras reas, como las relaciones econmicas, coexisten intereses complementarios y competitivos. En relacin con la URSS, Europa Occidental rechaza las pretensiones hegemnicas que amenazan su independencia poltica; pero en otras reas, como el comercio, los europeos demuestran inters en el desarrollo de relaciones de intercambio mutuamente ventajosas. En el plano econmico, la organizacin de la Comunidad Econmica Europea (CEE) a partir del Tratado de Roma (1957), cre progresivamente un espacio comercial de magnitud comparable a Estados Unidos: los estados de la CEE renen un 6,6% de la poblacin mundial, generan casi una cuarta parte del producto global, y su intercambio comercial sin considerar el comercio recproco representa una proporcin del mismo orden. De este modo, la CEE conforma actualmente, junto a Estados Unidos y Japn, uno de los [383]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

tres polos del sistema de pases altamente industrializados. En la coordinacin poltica de los intereses de las economas del Norte, la CEE y sus miembros son tan importantes como los otros polos del sistema, como han demostrado las peridicas "cumbres econmicas" de las principales potencias, que renen a Estados Unidos, Japn, Canad, y, por parte europea, a Alemania Federal, el Reino Unido, Francia, Italia y un representante de la Comunidad Europea. Estas conferencias reflejan el reconocimiento de una trama cada vez ms compleja de relaciones entre los actores del Norte, en que ninguna de las partes puede imponer m voluntad a las otras en forma unilateral. As lo atestiguan los constantes debates y negociaciones policas de estos pases sobre temas de candente inters para todos ellos, como son los conflictos comerciales (por ejemplo, "guerras" del acero, de los cereales, etc.), las diferencias sobre coordinacin de polticas econmicas (especialmente polticas monetarias tasas de cambio y tasas de inters y polticas fiscales) y las relaciones con otros actores (conflicto Norte-Sur, relaciones con la OPEP y los pases socialistas). En las relaciones econmicas con los pases socialistas, la CEE es el principal actor occidental. As, en 1984 las exportaciones europeas a dichos pases ascendieron a us$ 28.000 millones (principalmente productos manufacturados), mientras las de Estados Unidos no pasaron de us$ 5.000 millones (principalmente productos agrcolas)5. Tambin es interesante destacar que las relaciones de la CEE con los pa es en desarrollo si bien no son satisfactorias para los intereses de stos han alcanzado significativos niveles de institucionalizacin, sobre todo en los mbitos de frica, el Caribe y el Pacfico. Estas relaciones, que cubren la problemtica del comercio, el financiamiento y la asistencia para el desarrollo econmico y social, han dado lugar a importantes negociaciones y dilogos multilaterales en la perspectiva Norte-Sur, favoreciendo la imagen poltica de la Comunidad. Es verdad que lo anterior 5e limita fundamentalmente a la dinensin econmica. Pero en poltica internacional la distincin entre aspectos polticos y econmicos es difusa, toda vez que los factores econmicos son importantes en la perspectiva de las relaciones de poder, y que la agenda poltica contempornea se caracteriza por la prominencia de los asuntos econmicos. Por otra parte, los temas propiamente polticos y de seguridad internacional han emergido claramente tanto a nivel de la coordinacin poltica de los pases del Norte como en la poltica multilateral europea. Primero, las referidas "cumbres econmicas" ya no se limitan al tratamiento de
"Cifras citadas por Thierry de Montbrial, "The european dimensin" en Foreign Affairs 64, N' 3 America and the World 1985, p. 503,

[384]

Afn/red Wilhelmy j La evolucin de la multipolaridad

temas econmicos. En la agenda de estas reuniones figuran en lugares prominentes temas de seguridad como el terrorismo internacional, ampliamente discutido, entre otras partes, en la reunin cumbre de 1986, celebrada en Tokio. Segundo, en el mbito comunitario, ed estancamiento de la integracin desde mediados de la dcada de 1960 convenci a los gobiernos europeos que era necesario reforzar la dimensin poltica del proceso. A partir de reuniones peridicas de jefes de estado y de gobierno de la CEE eventualmente surgi un nuevo rgano poltico, el Consejo Europeo, que se rene tres veces cada ao. Decisiones fundamentales "como la eleccin del Parlamento Europeo por sufragio universal en toda la Comunidad y la creacin de una unidad de cuenta o moneda europea (el ECU)_, nacieron de iniciativas en el seno de este Consejo. Tercero, en los ltimos aos se perfila con nitidez la coordinacin de posiciones polticas a travs del mecanismo denominado Cooperacin Poltica Europea, una forma de armonizacin de polticas exteriores que tiene lugar a travs de los Cancilleres y de partes de las respectivas burocracias nacionales. En 1981, los Cancilleres decidieron ampliar la Cooperacin Poltica Europea, incluyendo en ella el tema genrico de las polticas de seguridad europea8. El desarrollo de vinculaciones polticas externas especficamente europeas de ningn modo excluye la toma de posiciones diferentes a las de Estados Unidos. Como ha ocurrido en el caso de la crisis centroamericana. Esto atestigua la importancia de esta nueva proyeccin internacional de la integracin europea. Por ltimo, la propuesta francesa de 1985 de establecer un plan conjunto europeo de investigacin y desarrollo de tecnologas avanzadas (Plan Eureka), apunta a incrementar la presencia europea en un rea de gran importancia econmica y estratgica, dominada en las ltimas dcadas por las superpotencias. El Plan Eureka es, en cierto modo, una reaccin europea a la implementacin de la IDE, En un plano ms tradicional, los principales estados de Europa Occidental son actores de importancia en la configuracin de un sistema con elementos multipolares. Esta constatacin es ms importante que la calificacin de Francia, Gran Bretaa o Alemania Federal como grandes potencias, potencias medianas o regionales. En primer lugar, Francia y Gran Bretaa son potencias nucleares. Si bien los arsenales de cabezales nucleares y vehculos de lanzamiento de ambos estados son muy pequeos en relacin con los
"Tanto en Francia como en Alemania Federal se ha mencionado en ms de una ocasin la idea de constituir una fuerza convencional combinada, que permita a Francia salir de su aislamiento frente a la OTAN y a Alemania coordinar su defensa con su vecino occidental. En 1986 se realizaron las mayores maniobras conjuntas que han tenido lugar entre las fuerzas terrestres de los dos pases. Francia ha organizado una Fuerza de Accin Rpida que, en caso de conflicto europeo, podra avanzar al frente alemn. [385]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

que poseen las superpotencias (segn el Canciller britnico, Geoffrey Howe, los cabezales ingleses y franceses no son ms del 3% de los norteamericanos y soviticos)7; estos estados al parecer logran ejercer una disuasin mnima frente a la URSS. Esta relacin estratgica tiene especial importancia para Francia, cuya doctrina defensiva nuclear desde De Gaulle se basa en el cuestionamiento de la "disuasin extendida" proclamada por Estados Unidos, esto es, en la cobertura efect'va de la disuasin estratgica norteamericana frente a una amenaza sovitica contra Europa Occidental. Segundo, Gran Bretaa es un aliado de importancia poltica y militar fundamental para Estados Unidos. La posicin estratgica de las islas britnicas en el Atlntico Norte es vital para la OTAN. A pesar del ocaso de su posicin imperial, Gran Bretaa conserva una considerable gravitacin Doltica internacional, tanto a travs de la Comun:dad Britnica de Naciones como por medio de programas de desarrollo y asistencia militar en alrededor de 30 e'tados del Tercer Mundo8. La poltica francesa se ha caracterizado, en trminos de Stanley Hoffmann, por cuatro notas bsicas: "independencia, equilibrio, rango, activismo"9. Desde el gobierno del general De Gaulle, la poltica francesa ha procurado rescatar la independencia nacional, tanto en el mbito de las relaciones con Estados Unidos como en la poltica europea, situndose en una posicin esencialmente defensiva frente a lo que De Gaulle y sus sucesores han percibido como intentos de ejercicio de hegemona de Estados Unidos sobre los estados europeos. El principio de equilibrio ha sido, desde luego, una fuente de fricciones entre Pars y Washington, en la medida que el gobierno norteamericano ha rechazado la poltica france;a de equilibrar su poder en Europa, sosteniendo que tal poltica restara solidez al frente comn occidental hacia la URSS. De Gaulle contrapuso la visin un tanto difusa de una Europa "del Atlntico a los Urales", cuyos destinos seran regidos por los propios europeos, a la imagen atlntica favorecida por Estados Unidos, as como a la idea de una Europa unida e integrada en las instituciones de las Comunidades, proyecto favorecido especialmente por Alemania Federal. La idea, ba tante tradicional, de una "Europa de estados" propiciada por la poltica degaullista, procur restaurar el rango y la dignidad nacionales, valores que a ju'cio de De Gaulle deban reafirmarse frente a las potencias hegemnicas. Para lograr este objetivo, la poltica exterior deba desplegar un alto grado de activismo,
7Sir Geoffrey Howe, "The european pillar", en Foreign Affairs 63, N' 2, 1984/8S, p. 333. Ibid., p. 334. "Stanley Hoffmann, "La France face son image", en Politique trargre, 1/86 (nmero dedicado a 50 aos de poltica exterior de Francia ), p. 30.

[ 3 8 6 ]

Man/red Wilhelmy / La evolucin de la multipolaridad

tanto en la dimensin europea como en el resto del mundo. As, frente a Estados Unidos deba objetarse la tendencia al unilateralismo econmico (por ejemplo, en las relaciones monetarias) y las pretensiones de dominacin y control estratgico, tanto en lo convencional como lo nuclear. Esta percepc;n movi a Francia a debilitar el crdito internacional de Estados Unidos convirtiendo sus reservas de dlares en oro, y a retirarse de la -estructura militar de li OTAN (1966). No ob tane, como ha observado un especialista francs, en las ocasiones que Estados Unidos ha debido enfrentar amenazas o provocaciones soviticas de gran envergadura, la poltica francesa de equilibrio ha dictado un firme e incondicional apoyo a Washington10. En relacin con la URSS, Francia ha intentado desarrollar una poltica autnoma de equilibrio de corte tradicional, que se ha apoyado en el antecedente de su independencia frente a Estados Unidos, y en 3a posesin de un arsenal nuclear que le otorga un margen de autonoma estratgica. Pars se propone conservar ese arsenal en el evento de un acuerdo INF para Europa. En .diversas situaciones de crisis poltica en el Tercer Mundo, en fin, la poltica france'a se ha caracterizado por la adopcin de posiciones propias, independientes de Estados Unidos y ocasionalmente contrarias a las polticas norteamericanas. Esta poltica no ha excluido los instrumentos de intervencin militar, que se utilizaron, por ejemplo, para terminar con el rgimen del "emperador" Bokassa en el Imperio (hoy Repblica) Gen tro africano en 1979, y ms recientemente en Chad, con el fin de neutralizar la intervencin libia en e~e pas. Hoffmann considera que la poltica francesa contempornea no se ha desligado de lo que denomina el "voluntarismo degaullista"11, y en ltimo trmino los objetivos franceses seran demasiado ambiciosos en relacin con los limitados medios a disposicin del pas. Es posible que ar sea y, sin duda, el costo poltico de la diplomacia de independencia francesa ha sido elevado. Entre los pases occidentales, Francia se ha visto frecuentemente aislada. Los crticos de la poltica francesa una y otra vez han pod'do caracterizarla como un ejemplo de obstruccionismo estril o como una bsqueda de un status internacional imposible de recuperar a la luz de las realidades actuales del poder en el mundo. No obstante, la poltica exterior francesa desde la dcada de 1960, al evitar la sumisin poltica frente a Estados Unidos, manteniendo al mismo tiempo una actitud vigilante frente a la URSS, ha contribuido a moderar en alguna medida el carcter bipolar del sistema internacional. La posicin internacional de la Repblica Federal de Alemania
"Fierre Melandri, "La France et les tats Unis", en Politique trangre, 1/86, p. 22V. ^Hoffmann, op. cit., p. 2,6.
[ 3 8 7 ]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

se caracteriza por una restriccin fundamental. Gomo un actor surgido en el contexto de la Guerra Fra, a consecuencia del peor desastre poltico en la historia contempornea de Europa, Alemania Federal debe exhibir un alto grado de moderacin y autolimitacin en sus pretensiones polticas internacionales. Como estado dividido, Alemania tiene inters en la revisin, de la situacin poltico-territorial originada por la guerra, pero en su poltica externa debe evitar a toda costa las acusaciones de "revanchismo" (la URSS suele formular estos cargos, generalmente con afn propagandstico, cada cierto tiempo), El objetivo alemn federal de reunificacin pacfica se enfrenta a la realidad del enfrentamiento poltico y militar EsteOeste en el pas, ya que en territorio alemn se encuentra el segmento ms importante de la lnea de divisin entre los pases.de la OTAN y del Pacto de Varsovia. Durante la "era Adenauer" (1949-63) la poltica exterior de Bonn se caracteriz por tres logros bsicos, que permanecen vigentes en la actualidad y que han contribuido a devolver a Alemania un rol en el sistema internacional. Primero, la RFA se integr como miembro pleno a la alianza atlntica (1955). Aunque esta decisin implic la postergacin de las metas de reunificacin, ella se hizo virtualmente imperativa desde que la visin sovitica de la reunificacin conlleva una virtual inclusin de Alemania en la esfera de influencia de la URSS. Segundo, las relaciones con Francia se normalizaron plenamente, firmndose en 1963 un tratado de amistad y consulta poltica permanente. En el perodo de De Gaulle, la relacin con Francia tuvo especial importancia como un primer ejercicio de diplomacia alemana independente de Estados Unidos. Tercero, la RFA particip activamente en el movimiento de integracin europea como uno de los miembros fundadores de la CEE, ent:dad donde hoy juega un rol protagnico en su calidad de primera potencia econmica europea. A partir de mediados de la dcada de 1960, Bonn dio los primeros pasos para ralir de su posicin de "gigante econmico y enano poltico". La nueva poltica hacia los pases del Este ("Ostpolitik"), aprovech la fase de declinacin de la Guerra Fra y los aos de distensin entre las superpotencias para promover la normalizacin de las relaciones con los pases de Europa Oriental. Ello permitira alcanzar cierta presencia poltica en el rea, as como proyectar la influencia de la economa en la regin. En 1967, la RFA estableci relaciones diplomticas con Rumania. En 1970, firm tratados con la URSS y con Polonia, incluyendo clusulas de renuncia al uso o amenaza de la fuerza en las relaciones recprocas, de inviolabilidad de las fronteras, y de renuncia a la formulacin de pretensiones territoriales contra esos pases. En 1973, la RFA concluy un tratado similar con Checoslovaquia, que contempl una expresa declaracin
[ 3 8 8 ]

Manfred Wilhelmy La evolucin de la multipolaridad

de nulidad del acuerdo de Munich de 1938, que fuera utilizado por Hitler para la subyugacin del estado checo. En 1972 despus que la URSS y los aliados occidentales hubieron acordado un nuevo tratado sobre Berln la RFA y la Repblica Democrtica Alemana concluyeron un tratado sobre sus relacones recprocas, que re basaran en los principios de buena vecindad y de igualdad jurdica, sin perjuicio de las posiciones de las partes en lo relativo a la cuestin de la reunificacin. La "Ostpolitik" y el nuevo enfoque de la cuestin alemana que permiti a la RDA ingresar a Naciones Unidas y ampliar considerablemente sus relaciones exteriores provocaron serias crticas en cuanto habran importado una renuncia al principio de reunificacin pacfica, as como a los territorios que quedaron en poder de la URSS y de Polonia al final de la guerra. El debate sobre estos aspectos se mantiene hasta hoy. En la prctica, sin embargo, lo-, acuerdos enumerados han servido para d'sminu'r la vulnerabilidad poltica de la RFA en Europa Oriental, as como para alcanzar una cierta influencia occidental en la RDA. Diver os acuerdos de cooperacin entre Alemania Federal, la URSS y !os estados de Europa Oriental han contribuido a establecer canales de influencia econmica y comunicacin poltica en la esfera de influencia sovitica, as como una estructura de intereses entre los bloques, que la URSS no puede destruir sin incurrir en elevados co tos econmicos y diplomticos. Estos logros por cierto bastante limitados ?.e alcanzaron sin disminuir los compromisos polticos y defensivos de Bonn en la OTAN. La poltica exterior alemana, a diferencia de la france a, no ha pretendido ganar influencia a travs del equilibrio entre las superpotencias. Ms bien, el incremento gradual de la gravitacin alemana se ha debido a una combinacin de factores polticos, econcos y estratgicos. Primero, la estabilidad y la moderacin de la democracia parlamentaria de la RFA han permitido borrar en gran medida el estigma del pasado hitlerista. Segundo, en la OTAN la influencia alemana es de gran importancia debido a la magnitud de la contribucin de Bonn a la defensa convencional y al consistente apoyo de los gobiernos de Bonn al restablecimiento de un cierto equilibrio estratgico con el Pacto de Varsovia. Las presiones internas de grupos de tendencia neutralista no han alterado en lo fundamental la poltica defensiva del gobierno del Canciller Helmut Kohl, que es compartida tambin por los socialdemcratas del ala moderada. Pero sin duda el factor de mayor importancia en el ascenso poltico de la RFA ha sido el econmico. El bajo perfil impuesto por las circunstancias histricas permiti a la RFA concentrarse en la recuperacin y desarrollo de su economa. En las ltimas tres dcadas, [389]

ESTUDIOS" I N T E R N A C I O N A L E S

sta alcanz tal dinamismo que el pas emergi como el miembro ms importante de la CEE, el segundo exportador mundial (despus de Estados Unidos y en virtual igualdad con Japn), uno de los principales inversionistas en el exterior, y una potencia financiera de primer orden. La contribucin alemana a la multipolaridadd se basa fundamentalmente en estos factores, que han hecho de Bonn un interlocultor central en los temas de coordinacin poltico-econmica de los pases industrializados, las relaciones econmicas EsteOeste, y la temtica Norte-Sur. China como actor internacional Las autoridades chinas niegan que la Repblica Popular China aspire a ser una gran potencia, una superpotencia o cualquier tipo de actor con pretensiones hegemnicas; pero la incorporacin de este gran pas como participante en el sistema internacional ha modificado las relaciones entre los polos de poder mundial, as como la poltica internacional del Tercer Mundo y el subsistema poltico del Lejano Oriente. China lleg a ser un miembro importante del sistema internacional como consecuencia de su separacin de la esfera sovitica y del proceso de normalizacin de relaciones con los estados occidentales y con Japn. En sus primeros aos, la RPCH fue un aliado de Mosc, pero a partir de mediados de la dcada de 1950 se produjo un notorio distanciamiento entre Beijing y Mosc. En el plano ideolgico, la diSDUta entre las dos potencias comunistas se origin con el rechazo chino a la poltica de "desestalim'zacin" de Nikita Krushchev. En adelante, China disputara a la URSS el liderato ideolgico en el mov'miento comunista internacional, y su dirigente e idelogo mximo, Mao Tse Tung (Mao Ze Dong), sostendra que la va china de comunismo agrario (que lleg a contemplar como institucin revolucionaria principal la "comuna campesina") y de oposicin a la "coexistencia pacfica" internacional, interpretaban fielmente si msrxismo-lenmi'smo, mientras la posicin sovitica era de carcter "revisionista". Sin embargo, tras los debates ideolgicos se planteaban importantes cuestiones de intereses nacionales. Primero, los dtr'gentes chinos estimaban que la ayuda econmica y tcnica sovitica era insuficiente para sus metas de desarrollo, especialmente en el rea de la energa nuclear. En ese campo vital, la URSS suspendi un programa bilateral en marcha, aparentemente para evitar que la RPGH llegase a ser una potencia nuclear (China realiz su primera explosin nuclear en forma independiente en 1964). Segundo, a pesar de la existencia de numerosas vinculaciones histricas entre comunista1: soviticos y chinos, stos alcanzaron la victoria en la guerra civil china en forma autnoma de Mosc. Por consiguiente,
[ 3 9 0 ]

Manfred Wilhelmy / La evolucin de la multipolaridad

para los chinos- careca de sentido cualquier tutelaje poltico, econmico o estratgico de la URSS. Adems, intervino en el diferencio un elemento de nacionalismo asitico: los dirigentes chinos llegaron a percibir a la URSS como una gran potencia europea, "blanca", que se haba extendido a Asia antes de volverse comunista, y que en el pasado haba sido uno de los mayores estados anexionistas y depredadores del patrimonio nacional chino. En la visin de los dirigentes chinos, la URSS no demostraba entusiasmo por corregir estas polticas imperialistas y se negaba a retirar-e de sus vastas posesiones en e] Oriente. A partir de la dcada de 1960, el conflicto entre las dos potencias comunistas se profundiz. El Partido Comunista chino intensific su actividad internacional, y encontr en Albania un pequeo aliado europeo dispue'-to a hacerse eco en forma estridente de sus posiciones antisoviticas. En algunos pases occidentales y del Tercer Mundo llegaron a formarse movimientos comunistas disidentes de Mosc, que se caracterizaron en general por adoptar posiciones polticas extremadamente radicalizadas. No obstante, estos nuevos movimiento' no lograron socavar profundamente el control del Partido Comunista Sovitico sobre otras colectividades comunistas: en este sentido, probablemente fueron ms importantes otros procesos, como la progresiva autonoma reclamada por algunas colectividades comunistas europeas (movimiento eurocomunista). El fracaso de los experimentos revolucionarios internos de Mao,- como el Gran Salto Adelante (1958-62) y la Revolucin Cultural (1966-69), .que debilitaron de manera importante, la frgil economa china y conmovieron profundamente las instituciones intelectuales y culturales de la Repblica Popular; ciertamente contribuyeron a limitar el impacto externo de las. tesis comunistas chinas. - Desde los choques fronterizos 'chino-soviticos de 1969, que pudieron haber dado lugar a una guerra, los factores ideolgicos perdieron importancia'en el conflicto: A partir de la dcada de 1970, Beijing ha enfatizado su oposicin a lo que denomina "socialimprialismo" y hegemonismo sovitico, procurando en particular desacreditar a Mosc en el Tercer Mundo como una potencia expansionista. Pero despus de la muerte de Mao (1976) y de la derrota subsiguiente de la faccin izquierdista del Partido, los'dirigentes chinos no han excluido Ja opcin de una distensin y una normalizacin de las relaciones'bilaterales. En 1982 comenzaron a celebrarse conversaciones a nivel medio destinadas a explorar las perspectivas de normalizacin; sin embargo, la lista de demandas o condiciones chinas incluye el retiro de las fuerzas soviticas de Afganistn y Mongolia, el trmino del apoyo a la ocupacin vietnamita de Camboya, y el retiro de fuerzas militares y cohetes ss-20 estacionados cerca de [391]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

la frontera12. A pesar de las declaraciones de Mikhail Gorbachev apoyando la normalizacin de relaciones, la lista de exigencias chinas es formidable, y parece altamente improbable que Mosc acceda a pagar un precio tan elevado por un acercamiento que de ningn modo implicara el regreso de China a la rbita sovitica. Tal vez el mayor costo del conflicto chino-sovitico para la URSS ha sido la normalizacin de las relaciones entre la Repblica Popular China y Estados Unidos. El acercamiento entre los dos pases, que por lo menos desde la guerra de Corea haban sido archienemigos, fue precedido por el ingre-o chino a Naciones Unidas. En 1971, la Repblica Popular China ocup el asiento chino,, hasta entonces controlado por la Repblica de China (Taiwn). Estados Unidos, que por largo tiempo haba logrado mantener la ficcin de representatividad china sostenida por Taiwn, debi ceder ante una mayora de.miembros favorable a la Repblica Popular China en la Asamblea General. Especialmente importante fue la instalacin de Beijing en el Consejo de Seguridad, que constituy iin cambio significativo en la organizacin internacional en cuanto el estado ms poblado del mundo, finalmente asuma un papel protagonice en las grandes cuestiones polticas tratadas en la Organizacin, A comienzos de 1972, tras una serie de gestiones secretas de Henry Kissinger con el Primer Ministro Chou En Lai, el Preidente Richard Nixon visit China. Ambos gobiernos suscribieron el Comunicado de Shanghai, acordando realizar un proceso gradual de normalizacin de relaciones. En adelante, las dos potencias entenderan que su inters comn en la relacin bilateral deba prevalecer tanto sobre sus diferencia" ideolgicas como sobre sus respectivas posiciones acerca de la divisin de China y de otras cuestiones internacionales. En la prctica, Beijing ha presionado a Estados Unidos para disminuir 3a presencia y el apoyo norteamericano al gobierno de Taiwn, pero se ha abstenido de tratar de forzar un trmino de las relaciones norteamericanas con la Isla, las que continan sin carcter diplomtico. En Estados Unidos, hasta los crculos ideolgicamente ms cercanos al rgimen taiwans han debido aceptar la primaca del enorme potencial de los vnculos con China, as como su importancia en el equilibrio poltico-estratgico regional y global. Las relaciones diplomticas formalmente estableadas en 1979 han experimentado diversos altibajos, pero en ningn momento han sido cuestionadas en sus bases fundamentales. Adems, ambos pases han comenzado a de-arrollar relaciones militares, aunque no sera correcto ver en ellas una alianza. . Para China, la normalizacin de relaciones con Estados Unidos que implic movimientos diplomticos paralelos con Japn, nuMAlan Romberg, "New stlrrings in Asia", en Foreign Affairs ra and the World 1985, p. 525.

64, N? .3, Ameri-

[ 3 9 2 ]

Man/red Wtlhelmy / La evolucin de la multipolaridad

merosos estados occidentales y del Tercer Mundo puso fin a una difcil situacin de aislamiento internacional, ya que China en la prctica G encontraba simultneamente enfrentada a las dos superpotencias. Bajo las nuevas condiciones, China ha podido desarrollar una poltica de balance, puede explotar el temor de Mosc a una alianza antisovitica que podra incluir tambin a Japn y Corea del Sur, mientras frente a Estados Unidos guarda la carta de la mejora de las relaciones con Mosc, para el caso que Wasington no acceda suficientemente a sus requerimientos polticos, econmicos o tecnolgicos. Con todo, la parte china difcilmente pretender manipular excesivamente sus relaciones con Estados Unidos y otras potencias occidentales, por cuanto la estabilidad a largo plazo de ellas es esencial para el xito de la estrategia de modernizacin econmica, cientfico-tecnolg'ca, militar y an poltica impulsada por el equipo dirigente encabezado por Deng Xiao Ping. La nica circunstancia que podra inducir un cambio fundamental en la poltica china hacia Occidente sera un vuelco en la poltica interna. Tal vuelco de ningn modo debe excluirse, como lo demuestran las reacciones internas contra los peligros del "liberalismo burgus" en 1987. Hasta ahora, Deng ha intentado evitar que las convulsione; internas afecten las relaciones exteriores, pero esto podra an ocurrir, especialmente despus de los das del pragmtico dirigente chino. Mientras tanto, las potencias occidentales que no pretenden ignorar las motivaciones del gobierno de Beijing tienden tambin a situarse en perspectivas de largo plazo. stas por lo general han prevalecido sobre las consideraciones coyunturales en el marco del complejo sistema triangular que ha surgido entre China, los pases occidentales y la URSS. No es posible olvidar, por ltimo, que China se define como un pas en vas de desarrollo. Su ingreso en esta calidad en la escena internacional, as como su creciente apertura econmica y su marcado inters en las relaciones con numerosos pases y regiones del Tercer Mundo, hacen de este pas un nuevo y esencial participante en los procesos polticos y econmicos a escala global. EL resurgimiento de Japn Al igual que en.el caso de China, la importancia internacional de Japn es objetivamente mayor que el rol poltico que el propio gobierno est dispuesto a contemplar.y reconocer abiertamente para el pas. Sin embargo, las razones de esta discrepancia son muy distintas a las observadas en el caso anterior. China es un pas en desarrollo; en lo militar a pesar de ser una potencia nuclear su importancia en relacin con Estados Unidos y la URSS es bastante secundaria. Ms bien, su importancia se debe a su condicin de gi[ 3 9 3 ]

ESTUDIOS INTERNACIONALES.

gante demogrfico y territorial, al que la mayora de los actores internacionales asigna un rol importante en el presente y una condicin de gran potencia del futuro. En cambio, Japn ha llegado a ser la potencia industrial ms dinmica del mundo. Como consecuencia de su extraordinario crecimiento de Tas ltimas dcadas, este pas tambin es actualmente una potencia financiera mundial. Debido a la desmilitarizacin impuesta por Estados Unidos al trmino de la n Guerra Mundial y a la pre:in de'la opinin pblica del pas que guarda la memoria de Hiroshima y Nagasaki Japn ha desarrollado una capacidad militar limitada, aunque obviamente posee el potencial teconolgico y econmico requer'do para ser una gran potencia militar. En el mbito poltico diplomtico, los gobiernos japoneses han rehusado asumir un rol congruente con la posicin econmica del pas, pero pocos actores internacionales dudan que Japn constituye en la actualidad un factor de poder importante en el sistema. Las relaciones de Japn con Estados Unidos comprenden tanto aspectos de cooperacin como de conflicto. En el mbito de las polticas de seguridad, el principal elemento de la relacin bilateral es la alianza poltica y militar con Washington. Aunque muchos japoneses se muestran reacios a comprometer a su pas con los intereses globales de Estados Unidos, la mayora aparentemente apoya la continuacin de la alianza, que ha durado ms de 35 aos. La razn de esta actitud parece ser que sta ha liberado a Japn de realizar un esfuerzo defensivo propio de gran magnitud, constituyendo al mi-mo tiempo un factor de equilibrio regional frente a la URSS13. En el campo de las relaciones econmicas, en cambio, ltimamente han aparecido importantes factores de conflicto. Japn ha surgido como una economa industrial ms dinmica que Estados Unidos, y a travs de polticas comerciales y globales y agresivas ha logrado penetrar significativamente en lo; mercados occidentales y especialmente en Estados Unidos. Los norteamericanos, por su parte, se quejan de las actitudes proteccionistas japonesas, que en la prctica obstaculizaran el ingreso a Japn de productos destinados a competir con manufacturas locales. El deterioro de la posicin competitiva norteamericana y la acumulacin de enormes saldos anuales en contra de Estados Unidos en el comercio bilateral, han llevado a diversos sectores en ese pas a exigir a los poderes pblicos la adopcin de polticas "duras" y especficamente de sanciones frente a Japn. Ante estas presiones, el consenso prevaleciente en Japn es que las eventuales concesiones deben limitarse al mnimo compatible con la mantencin de relaciones polticas satisfactorias, puesto que la asimetra en las relaciones econmicas se debera b"Ezra Vogel, "Pax Nipponica?", en Foreign Affairs
[ 3 9 4 ]

64, N' 4, 1986 p. 756.

Manfred

Whelmy / La evolucin de la multipolaridad

sicamente a la mayor productividad japonesa y a la falta de preparacin de los agentes econmicos occidentales para operar en el medio japona'. En el fondo, "los japoneses creen que han aprendido las reglas del juego occidental, y han derrotado a Occidente en su propio juego"1*. Las relaciones con la URSS son predominantemente conflictivas. En los ltimos das de la Segunda Guerra Mundial, Mosc declar la guerra a Japn. Fuerzas soviticas ocuparon un grupo de islas en el norte del pas y posteriormente la URSS se ha negado a negociar la restitucin de estos territorios, donde ha emplazado fuerzas aeronavales de consideracin. A las demandas japonesas en tal sentido Mosc ha respondido con enjuiciamientos de la vinculacin estratgica entre Tokio y Washington, sin lograr su objetivo poltico de debilitar la alianza. En el mbito econmico, los . japoneses han considerado, en opinin de un destacado experto, que las perspectivas de cooperacin se ven limitadas por las trabas burocrticas de la economa sovitica, as como por las dificultades para definir proyectos rentables de inters comn y para equilibrar el comercio bilateral15. Se plantea, con todo, la interrogante de un eventual cambio en este mbito, como consecuencia de las polticas reformistas de Gorbachev. La poltica japonesa hacia China se ha librado gradualmente de la hipoteca histrica del imperialismo y del militarismo del perodo 1928-1945. La normalizacin de relaciones entre China y Estados Unidos abri las puertas a un entendimiento bsico entre Tokio y Beijing, el que se produjo en septiembre de 1972. En el conflictivo tringulo formado por Japn, China y la URSS, los dos primeros han coincidido en su voluntad de equilibrar el poder sovitico. Las reivindicaciones territoriale- japonesas frente a la URSS cuentan con el apoyo chino, y Beijing no ha objetado el desarrollo de una limitada fuerza militar nipona. En el contexto histrico de las relaciones bilaterales, esta actitud tiene gran importancia. En 1978, los dos estados suscribieron un Tratado de Amistad, expresando su comn oposicin a toda forma de hegemona. No obstante, el Tratado aclara que no e~t destinado a afectar las relaciones con terceros pases; mediante esta clusula, incluida a instancias de Japn, se procura desvirtuar eventuales acusaciones soviticas de que se trata de un instrumento "revanchista"18. Pero sin duda el aspecto ms dinmico de la vinculacin bilateral se encuentra en el campo econmico; China, como pas en desarrollo en proceso de apertura y acelerada modernizacin, necesita urgentemente los bienes de capital y la tecp. 760. "Masamori Sase. "Das Machtedreieck Japan-China-Sowjetunion", en Kaiser y Sch.warz (eds.) Weltpolitik, Stuttgart: 1985, p. 580. "Ifrd, p. 576. .

[395]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

nologa industrial del Japn. Por su parte, los japoneses ven en China un mercado de gran importancia futura, donde esperan situarse en posiciones ventajosas frente a sus competidores occidentales. Fuera del marco de las relaciones con las superpotencias y con China, Asia constituye el mbito natural y prioritario de la presencia internacional japonesa, en que podra contribuir de manera relevante a reforzar las tendencias multipolares. Hasta el presente, la dimensin de cooperacin internacional de la poltica exterior japonesa es poco destacada. Una lnea d evolucin probable sera el incremento de la proyeccin tercermundista japonesa a travs de diversos instrumentos de cooperacin en Asia y en otras reg.'ones. Una poltica de este tipo sera compatible con la preferencia japonesa por un perfil internacional no controvertido, y sera adems congruente con la e:.tabilizacin a largo plazo de su virtual condicin de superpotencia econmica. Los estados no alineados Un importante- elemento de multipolaridad se ha configurado, con el surgimiento del movimiento de estados no alineados, que han asumido posiciones intermedias entre los bloques internacionales en pugna y han modificado la agenda de la poltica global, contribuyendo en ambos aspectos a moderar la bipolaridad del sistema. El no alineamiento tiene dos orgenes principales: la bsqueda de opciones neutrales en la Guerra Fra y el proceso de descolonizacin. Las tendencias neutralistas se manifestaron inicialmente en Europa. Yugoslavia, bajo la conduccin del Mariscal Tito, logr afianzar progresivamente una poltica exterior independiente frente a la URSS, que tras1 la muerte de Jos Stalin evehtualmente reconocera la legitimidad de esta opcin poltica...En 1955, Austria recuper su independencia plena en calidad de estado neutral, unindose en esta condicin a Suiza y Suecia, pases que por largo tiempo venan manteniendo polticas de neutralidad. Un cuarto estado europeo neutral, Finlandia, mantiene precariamente su soberana en la medida que s.u neutralidad implica una virtual prohibicin de ofender por cualquier concepto a la URSS (de all el trmino "finlandizacin", que se usa cuando se hace referencia a situaciones de soberana limitada). Pero el surgimiento poltico de los estados del Tercer Mundo ha sido ms importante que los antecedentes europeos del no alineamiento. De hecho, de los estados nombrados, solamente Yugoslavia jug un papel importante en el .movimiento no alineado. Durante los primeros aos del perodo de postguerra, comenz a tomar impulso el proceso de desintegracin de los grandes- imperios colo[ 3 9 6 ]

Manfred

Wilhelmy La evolucin de la multipolaridad

niales europeos, el que fue mucho ms rpido y extenso que lo inicialmente anticipado por los observadores occidentales. En 1945, el Imperio Britnico comprenda todava unos 600 millones de habitantes, cerca de una cuarta parte de la poblacin mundial de la poca. Tres aos ms tarde, a consecuencia de la independencia de la India (dividida en India y Pakistn), el Imperio se haba reducido a 250 millones de habitantes. La poltica britnica de descolonizacin fue relativamente pragmtica, en cuanto Londres por lo general se rindi a la evidencia de un cambio inevitable en las colonias, tanto en Asia como en el Medio Oriente, frica y el Caribe. Las ltimas manifestaciones de esta poltica han sido el acuerdo de Lancaster House, mediante el cual se puso fin a la independencia unilateral del rgimen blanco de Rhodesia y se establecieron las bases de la Repblica de Zimbabwe, la concesin de independencia a Blice (cuestionada por Guatemala, que pretende dicho territorio), y el acuerdo anglo-chino de 1984 para la restitucin de Hong Kong a China en 1997. Las posesiones britnicas restantes se reducen a alguias islas (como las Bermudas, las Malvinas y Ascensin) y enclaves territoriales (Gibraltar). La poltica francesa en la dcada de 1950 contrast con la inglesa, en cuanto Francia procur resistir la descolonizacin en dos importantes guerras Indochina y Argelia que afectaron su imagen externa, drenaron importantes recursos nacionales y dividieron polticamente al pas. La derrota en Indochina en 1954, la decisin de De Gaulle de negociar la independencia argelina y el rpido proceso de descolonizacin francesa en frica, eventualmente liquidaron casi todo el sistema colonial dependiente de Pars, del que solamente restan algunos territorios en el Caribe y el Pacfico. Otros imperios, como el holands y el portugus, tambin :e desintegraron. En el caso portugus, la rebelin en las colonias africanas contribuy a la cada del rgimen autoritario que gobernaba ese pas y dio lugar al establecimiento de un gobierno de orientacin marxista en Angola, con apoyo de Cuba y la URSS. El proceso de descolonizacin recibi un importante impulso en 1960 con la aprobacin de la Resolucin 1514 (xv) de la Asamblea General de Naciones Unidas, un documento programtico que llam al trmino rpido e incondicional del colonialismo en todas sus formas, y a la implementacin vigorosa del principio de autodeterminacin de los pueblos. En las dos dcadas siguientes, surgieron a la vida independiente decenas de estados, principalmente en frica, Asia, el Caribe y Oceana, que en Naciones Unidas se constituyeron en los ms resueltos partidarios de la descolonizacin, pre ionando fuertemente a los estados occidentales en torno a las restantes situaciones coloniales incluidas en la agenda del Comit de Descolonizacin. Estos estados transformaron profundamente el funcionamien[397]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

to de la Asamblea General y el Consejo Econmico de Naciones Unidas, al modificar los alineamientos rgidos de los bloques preexistentes, que se vieron sustituidos cada vez ms fuertemente por una nueva y heterognea mayora tercermundista. Algo similar ha ocurrido en otras organizaciones internacionales. En una primera fase, el movimiento no alineado tuvo un carcter bsicamente poltico-diplomtico17. En el mbito afroasitico, la Conferencia de Bandung, Indonesia (1955), que congreg a ms de 20 estados (incluyendo China y Japn), constituy un paso importante en la concertacin de posiciones polticas autnomas. Sin embargo, la formacin del movimiento se institucionaliz gracias a la cooperacin poltica entre la India (bajo el liderato de Jawaharlal Nehru), Yugoslavia, y Egipto (entonces bajo la conduccin de Gamal Abdel Nasser). En esta fase, la poltica no alineada constituy ante todo un distanciamiento frente a, y un cuestionamiento de, la divisin bipolar de la Guerra Fra, as como un llamado a desarrollar polticas independientes de los bloques y de cooperacin en iniciativas de paz, como el desarme. Solamente podan incorporarse al movimiento los estados cuyas polticas exteriores se fundaban en los principios de independencia poltica y militar y de coexistencia pacfica entre distintos sistemas polticos y socio-econmicos. A esta etapa correspondieron las conferencias en la cumbre de Belgrado (1961), el Cairo (1964) y Lusaka (1970). Ms recientemente, la distensin entre los grandes bloques y la crisis econmica que se desat a partir de 1973 motivaron una redefinicin de las reivindicaciones no alineadas, que se orientaron prioritariamente a la reestructuracin del sistema econmico internacional, que deba basarse en la concepcin programtica de un nuevo orden econmico internacional. El desplazamiento de la temtica Este-Oeste por la accin poltica en la dimensin Norte-Sur y la cooperacin entre pases en desarrollo (relaciones Sur-Sur) pareca inminente en la dcada de 1970. En forma paralela con la accin del Grupo de los 7718 el Movimiento No Alineado se hizo presente en los ms importantes foros multilaterales como coalicin tercermundista, demandando la democratizacin de las relaciones internacionales, la incorporacin de los pases en desarrollo a los procesos globales de toma de decisiones y la superacin de las formas coloniales y neo-coloniales de dominacin externa. Las conferencias de Argel (1973), Colombo (1976) y La Habana (1979) expresaron estas posiciones econmicas y polticas. En los ltimos aos, los no alineados han debido enfrentar el rebrote de las tensiones Este-Oeste y el impacto de la grave crisis ecoMatthies, "Blockfreiheit", en Pipers Worterbuch zur Politik, Vol. 5. del 5% de los no alineados forman parte del Grupo de los 77. La proporcin de no alineados en el seno de los 77 es algo mas baja (61%).
18Ms 17Volker

[398]

Mtmfred Wilhelmy ] La evolucin de la multipolaridad

nmica internacional. Ambos fenmenos han afectado la cohesin del cada vez ms numeroso y heterogneo movimiento (de 25 miembros plenos haba crecido a 101 en 1983, incluyendo dos movimientos de liberacin nacional, OLP y SWAPO). En el seno de la agrupacin se perfil una fuerte divisin: los miembros ms radicalizados, como Cuba, Libia y Vietnam, han sostenido que el no alineamiento es compatible con una poltica de apoyo a la URSS,, que por oponerse al imperialismo y al colonialismo sera el "aliado natural" de los no alineados. En cambio, otros miembros, como Egipto, Argentina y Panam, insisten en un criterio de independencia de ambos bloques como posicin de no alineamiento autntico. Esta divisin se agudiz en la ltima "cumbre" no alineada, celebrada en Harare, Zimbabwe, en septiembre de 1986. Otro factor de divisin entre pases no alineados es la creciente diferencia de intereses econmicos entre diversos grupos de miembros: importadores y exportadores de petrleo, pases de bajos y de altos ingresos como los de reciente industrializacin. Esta tendencia a la heterogeneidad ha dificultado la elaboracin de posiciones de consenso sobre los asuntos de la agenda internacional y ha minado la confianza en el movimiento de los pases ms dbiles, que ven reproducirse en el seno de la agrupacin las mismas diferencias oligrquicas que denuncian a nivel mundial. En tercer lugar, no han escapado los no alineados al recrudecimiento de las tensiones internacionales de los ltimos diez aos. Confrontaciones polticas y guerras entre pases como Egipto y Libia, Ecuador y Per, Etiopa y Somalia, e Irn e Irak han debilitado el Movimiento No Alineado, introduciendo disputas entre los miembros y comprometiendo la credibilidad de sus apelaciones en pro de la paz internacional. Los no alineados tampoco han reaccionado vigorosamente frente a la intervencin armada sufrida por uno de sus miembros, Afganistn, de parte de la URSS., que de este modo aparece recibiendo de estos pases un trato ms benigno que la superpotencia rival. Sin duda, las potencialidades futuras del no alineamiento en el sistema internacional dependen de la capacidad del Movimiento de encarar constructivamente las limitaciones y dificultades anotadas, devolviendo a esta agrupacin el importante rol moderador que le corresponde en el contexto de los conflictos bipolares. Observaciones finales En este trabajo hemos explorado algunas dimensiones de tendencia multipolar, que modifican significativamente el cuadro de distribucin bipolar del poder que emergi en el sistema internacional en el perodo de la postguerra. Es posible afirmar que, si bien el sis[399]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

tema internacional conserva caractersticas de bipolaridad en los aspectos poltico-estratgicos, las tendencias multipolares polticas y econmicas han alcanzado tal gravitacin que resulta vlida la caracterizacin del actual sistema internacional como un sistema mixto, que combina elementos bi- y multipolares. En los ltimos 15 aos, la Repblica Popular China ha emergido como un importante actor estatal. Estados Unidos ha procurado apoyar la independencia de China frente a Ja URSS., aunque no existe una alianza entre Washington y Beijing. Esta circunstancia es crucial en el contexto del debilitamiento de la bipolaridad, por cuanto China ha surgido como un actor dotado de un potencial de accin no dependiente de los grandes bloques de la Guerra Fra. De hecho, la hiptesis de un realineamiento chino entre los bloques habra sin duda provocado una peligrosa crisis en las relaciones sovitico-norteamericanas. Por otra parte, la hiptesis de una distensin y an de un nuevo acercamiento entre China y la URSS no implica un regre?o de Beijing a la rbita de Mosc, lo que reafirma la contribucin china al trmino de la fase estrictamente bipolar de la poltica internacional contempornea. Europa Occidental tambin ha resurgido como un actor internacional. Aunque la gravitacin de Europa hasta el presente es ms notoria en las relaciones econmicas internacionales que en el mbito poltico-estratgico, el rol europeo en este ltimo es ms activo que en la era de la Guerra Fra. Ello no implica que deba desaparecer la fuerte vinculacin de los estados europeos con Estados Unidos, o que deba debilitarse o disolverse la OTAN, que canaliza en el plano multilateral la comunidad estratgica atlntica. El hecho fundamental es que los estados de Europa Occidental, actuando individualmente y en forma conjunta a travs de las instituciones de la 'Comunidad Europea, tienen inters en alcanzar un mayor nivel de autonoma frente a Estados Unidos, sin que ello importe una disposicin a reconocer una hegemona regional sovitica o a deponer sus diferencias con la URSS. De hecho, la continuacin de Ja OTAN a corto y mediano plazo parece vrtualmente asegurada mientras la URSS mantenga una postura hegemnica continental, y los estados europeos no cuenten con recursos polticos y militares suficientes para equilibrar por s solos el poder de esta superpotencia. Hay un cierto paralelo entre la problemtica internacional europea y la del Japn. El extraordinario desarrollo econmico japons habilita a Tokio para jugar un rol internacional ms activo, pero en la prctica operan factores de poltica interna y de poltica regional que contribuyen a mantener una fuerte asociacin estratgica con Estados Unidos. De este modo, la contribucin japonesa n. la declinacin del bipolarismo se da preferentemente a travs de las
[ 4 0 0 ]

Mcmjred Wilhelmy / La evolucin de la multipolaridad

dimensiones econmicas, puesto que el perfil poltico-diplomtico sigue mantenindose relativamente bajo. Los no alineados conforman actualmente una mayora entre los estados. El Movimiento No Alineado es un factor relevante en la poltica internacional del Tercer Mundo; un regreso a la situacin de la primera dcada de la postguerra, en que prcticamente no haba una presencia poltica estatal entre los bloques, parece prcticamente inconcebible en la actualidad. No obstante, el mismo crecimiento cuantitativo de los no alineados ha introducido en esta categora de pases una considerable heterogeneidad de intereses, que ha limitado su impacto en la poltica internacional. Aunque algunos estados podran sumarse a las potencias nucleares establecidas e Israel aparentemente ya tiene armas nucleares el sistema internacional no es multipolar desde el punto de vista militar. Una multipolaridad nuclear dara lugar a un nuevo sistema internacional, llamado por Morton Kaplan "sistema de veto unitario", que se caracterizara por la capacidad de cada estado (unidad) de destruir a otros, y por la incapacidad de defenderse ante amenazas o ataques nucleares. Un sistema de este tipo sera, por cierto, altamente inestable al multiplicar muchas veces las relaciones caractersticas del "balance del terror". En la medida que existe actualmente un peligro de guerra nuclear, ste debe atribuirse todava a los elementos de orden bipolar que siguen operando en el sistema, especialmente los cambios de las relaciones de poder percibidos por las superpotencias. As, Washington teme que Mosc pudiera tratar de explotar sus ventajas militares convencionales, obligando a contestar con amenazas de tipo nuclear, mientras Mosc parece temer que Estados Unidos podra reaccionar desproporcionadamente ante una situacin determinada, tal vez temiendo que despus podra ser demasiado tarde. La creciente "multipolarizacin" no nuclear del mundo crea condiciones polticas, sociales y econmicas que disminuyen un tanto este riesgo en relacin con su incidencia en un sistema ms marcadamente bipolar, siempre que las inclinaciones conflictivas de actores revolucionarios locales y las acciones hegemnicas de las superpotencias no alcancen una intensidad tal que pudiera desequilibrar el sistema global.

[401]