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ACRDO N. 288/2010 Processo n. 839/09 1 Seco Relator: Conselheira Maria Joo Antunes

Acordam na 1 seco do Tribunal Constitucional

I. Relatrio 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, em que recorrente o Ministrio Pblico e recorrida A., Lda., foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alnea a) do n. 1 do artigo 70. da Lei da Organizao, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), da sentena daquele Tribunal de 16 de Junho de 2009.

2. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra decidiu julgar inconstitucional o artigo 15., n. 1, alnea j) do Decreto-Lei n. 13/71, de 23 de Janeiro, na redaco que lhe foi introduzida pelo artigo 1. do Decreto-Lei n. 25/2004, de 24 de Janeiro, quando interpretado no sentido de abranger a taxa impugnada nos autos e, em consequncia, anular o acto de liquidao impugnado, com todas as consequncias legais. Com relevo para o que importa apreciar e decidir, transcreve-se o seguinte da deciso recorrida: 4. O DIREITO
A presente impugnao tem por objecto taxa cobrada pela Direco de Estradas de Coimbra da Estradas de Portugal, E.P.E., ao
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abrigo dos artigos 10., n. 1, alnea b), e 15., n. 1, alnea j), ambos do Decreto-Lei n. 13/71, de 23 de Janeiro, na redaco do Decreto-Lei n. 25/2004, de 24 de Janeiro liquidao desta taxa ope a Impugnante diversos vcios numa relao de subsidiariedade (cfr. parte final do pedido). Cabendo, por isso, ao Tribunal conhecer de cada um pela ordem indicada pela Impugnante, atento o disposto no artigo 124., n. 2, alnea b), do C.P. P.T. () 4.3. Vcio de violao da Lei (Ilegalidade da Tributao de uma Taxa que Equivale a um Imposto) Nos artigos 27. a 37. da douta P.I., a Impugnante pugna pela ilegalidade da taxa pela emisso de parecer porque a funo da taxa no pagar o preo de um servio mas limitar a procura desse servio, finalidade que se atinge com o pagamento da licena. A questo j no , aqui, a de saber se a tributao tem cabimento na lei ordinria: a questo agora de saber se o tributo constitui uma verdadeira taxa luz dos princpios supra legais que informam o sistema fiscal. A lei no fornece uma noo de taxa, limitando-se a prever, no artigo 4., n.. 2, da L.G.T., que as taxas assentam na prestao concreta de um servio pblico, na utilizao de um bem de domnio pblico ou na remoo de um obstculo jurdico. O legislador limitou-se aqui a elencar trs casos em que se justifica, na prtica, a cobrana de taxas e em que essa cobrana , a priori, aceite pelos sujeitos passivos, que a encaram com a normalidade de quem, digamos simplificando, paga um preo por uma qualquer prestao pblica. Estes pressupostos fcticos ou circunstanciais da figura tributria podem integrar a sua definio, mas no so, por si s, o seu gnero prximo. So, pela natureza das coisas, e tendencialmente, condies circunstanciais necessrias mas no suficientes.() No entanto, h uma caracterstica comum a estas trs situaes que encerra a noo de taxa: a existncia de uma contraprestao especfica, que exprime a sua bilateralidade. A existncia de uma contraprestao especfica , por isso, condio necessria para a adopo de uma taxa, constituindo, por isso, seu elemento distintivo, por contraposio aos impostos, tambm designados de tributos unilaterais. Mas tambm um limite: a adopo de uma taxa s se justifica enquanto essa contraprestao especfica existe e, at certo ponto, na medida em que existe. Por isso se diz que para sabermos se, do ponto de vista jurdico-constitucional, estamos perante um tributo unilateral ou imposto ou perante um tributo bilateral ou taxa, h que fazer o teste da sua medida ou do seu critrio, estando perante um imposto se apenas puder ser medido ou aferido com base na capacidade contributiva do contribuinte, ou perante uma taxa se for susceptvel de ser medida ou aferida com base na (...) ideia de proporcionalidade. Concretizando um pouco mais, podemos dizer que, em rigor, h aqui dois testes: o da bilateralidade e o da proporcionalidade (). Avancemos um pouco mais. O primeiro indicador legal da natureza bilateral de um tributo o facto de o mesmo ser devido pela prestao de um servio pblico.
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claro que o produto da cobrana dos impostos tambm aplicado, em maior ou menor medida, em servios pblicos. Por isso, o legislador s poder estar a referir-se a um servio pblico prestado de forma individualizada ao sujeito passivo a quem cobrada a taxa. Ora, a taxa s verdadeiramente uma contraprestao de um servio pblico individualizado se esse servio for divisvel por tantos quantos forem os sujeitos passivos que a ele recorrem e se tiver por medida o custo individualizado do recurso a esse servio. O segundo indicador legal da natureza bilateral de um tributo o facto de o mesmo ser devido pela utilizao de um bem do domnio pblico. Parece seguro que s podem ser cobradas taxas pela utilizao de bens do domnio pblico quando os mesmos so susceptveis de utilizao individualizada que impea ou fraccione o direito de outros utilizadores privados. De outro modo, no possvel surpreender uma utilizao especfica que possa constituir uma medida para a sua contraprestao. O terceiro indicador legal da natureza bilateral de um tributo o facto de o mesmo ser devido pela remoo de um obstculo jurdico ao comportamento dos particulares. Neste caso, a contraprestao resulta da pr-existncia de um obstculo jurdico a um comportamento de um sujeito passivo, da existncia de uma solicitao do sujeito passivo com vista remoo desse obstculo no seu caso particular e da necessidade de uma actividade administrativa com vista verificao das condies necessrias remoo desse obstculo. A taxa deve, nestes casos, ser justificada pelo dispndio de meios necessrios remoo desse obstculo. Apliquemos estas noes ao caso dos autos. Como j acima foi dito, a Estradas de Portugal, E.P.E. fiscalizam, no mbito da sua interveno no mesmo licenciamento de publicidade na proximidade de infra-estruturas rodovirias nacionais, a observncia das condies de segurana e de circulao. Nesta medida, incumbe-lhes verificar, designadamente, se o contedo publicitrio no interfere com a sinalizao da estrada, se a estrada ou a perfeita visibilidade de trnsito no so afectadas, bem como a necessidade de imposio de quaisquer outras condies que, por circunstncias especiais, se torne necessrio estabelecer cfr. artigo l2. do Decreto-Lei n. 13/71. A fiscalizao das condies de segurana e a proteco do domnio pblico rodovirio cabem sem esforo no conceito de prestao de um servio pblico, incluindo o servio necessrio remoo de um obstculo jurdico ao exerccio da actividade de explorao de espaos publicitrios. Diga-se em abono da verdade que no fcil entrever a necessidade de fiscalizao de condies de visibilidade de trnsito se os objectos publicitrios j nem sequer esto colocados em zona de estrada (mas numa faixa de 100 metros para alm da zona non edificandi respectiva), mas poder admitir-se a necessidade de actos de natureza verificativa (confirmar se os objectos publicitrios se encontram mesmo fora da zona non edificandi e, mais ocasionalmente, se no interferem com a zona de visibilidade a que alude o artigo 8., n. 3, do mesmo Decreto-Lei). A ser assim, ser tambm intuitiva a necessidade de despender meios humanos e materiais para a sua verificao e, por conseguinte, de emisso de taxas para suportar o dispndio dos custos correspondentes. Pelo que a taxa em causa resiste ao teste da bilateralidade. Passemos ao teste da proporcionalidade.
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O teste da proporcionalidade pode ser feito de dois ngulos: saber se ela existe entre a taxa e o beneficio obtido pelo seu destinatrio; saber se ela existe entre a taxa e o custo do servio. Importa comear por salientar que no est em causa, no caso concreto, que a faixa de publicidade em causa visvel da estrada nacional e se encontra a uma distncia que torna a mensagem publicitria perceptvel por quem ali circule. Pelo que tambm no est em causa que quem explora a publicidade retira beneficio da infra-estrutura rodoviria, no sendo mesmo de excluir que tenha sido ali estrategicamente colocada para abranger a grande massa dos transeuntes que s uma via de circulao principal potencia. A atribuio de uma taxa em funo do metro quadrado ocupado pelo objecto publicitrio tambm potencia alguma proporcionalidade entre a taxa e o benefcio, visto que, quanto maior for o objecto, maior o impacto potencial da mensagem nele contida e a possibilidade de ser apreendida de um veculo em movimento. Mas a proporo que possa existir entre o valor taxado e o benefcio no chega no caso para caracterizar o tributo em causa como taxa. Desde logo porque a cobrana pela Estradas de Portugal, E.P.E. de taxas pela afixao de publicidade em zonas municipais e na proximidade das vias nacionais ocorre mesmo que quem explora a publicidade no pretenda beneficiar e no beneficie mesmo desse servio (designadamente porque o painel no se encontre virado para l). Se bem vejo, as razes de segurana que justificam a sua interveno so as mesmas. E o que no se v a desejada proporcionalidade entre a taxa e o custo do servio. De um lado, no se percebe que a taxa seja a mesma quando cabe s Estradas de Portugal o licenciamento e quando lhe cabe apenas emitir o supra referido parecer. notrio que a interveno das Estradas de Portugal tende a ser maior quando procede ao licenciamento do que quando se limita a emitir autorizao. A colocao de objectos de publicidade nas estradas, quando permitida, reclamar se bem vejo interveno directa no local no sentido de assegurar que no se confundam com ou no afectem a visibilidade da sinalizao de estrada, nomeadamente ao nvel da marcao dos alinhamentos e cotas necessrias, que so da competncia dos seus funcionrios (artigo l2., n. 3, do Decreto-Lei n. 13/71). Ser tambm nestes casos que, potencialmente, podero ser impostas quaisquer outras condies, bem como a atribuio de cauo para preveno dos prejuzos resultantes do no cumprimento das condies exaradas nos respectivos diplomas de licena (artigo 12., n. 2, do mesmo diploma). Por isso, os custos do servio sero tambm diversos. E a taxa no reflecte essa desproporo, nem sequer de forma convencionada. De outro lado, no se percebe que o clculo da taxa se faa em funo do metro quadrado dos objectos publicitrios. O clculo da taxa por metro quadrado adequado e proporcionado quando est em causa a utilizao de bens de domnio pblico, visto que exprime a medida dessa ocupao. Mas no quando est em causa a prestao de um servio ou a remoo de um obstculo a um comportamento, porque a contraprestao especfica aqui medida a partir do custo do servio respectivo. Poder contrapor-se que quem explora a publicidade na proximidade e em zona de visibilidade das estradas nacionais tambm se aproveita de um bem do domnio pblico, visto que beneficia da circulao na estrada para melhor difundir a mensagem publicitria. O que no pode dizer-se que se trate de uma utilizao individualizada e que impea ou fraccione o direito de outros utilizadores
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privados, sempre possvel ao longo da via e a maior ou menor distncia consoante a natureza da mensagem e a qualidade ou dimenso do suporte. Resulta do exposto, em suma, que a taxa em causa no supera o teste da proporcionalidade, ao menos sob o prisma do custo com o servio respectivo. A tributao no teve aqui por escopo, assegurar a remunerao de qualquer servio relacionado com a emisso da autorizao mas pura e simplesmente obter financiamento para a prossecuo das suas atribuies gerais. O que aqui temos, por isso, um verdadeiro imposto. Ora, a definio das taxas dos impostos matria de reserva de lei parlamentar. O que inclui o seu agravamento por actualizao. Sendo que, no caso, o que est em causa a taxa actualizada pela alterao ao artigo 15. do Decreto-Lei n. 13/71, de 23.01, que lhe foi introduzida pelo artigo l. do Decreto-Lei n. 25/2004, de 24.01. A que o Governo procedeu invocando competncia prpria (a alnea a) do n. 1 do artigo 198. da C.R.P.). Enfatize-se que no est em causa se o Decreto-Lei n. 13/71 est conforme com a Constituio vigente data em que foi aprovado, mas se poderia ser actualizada a taxa correspondente na vigncia da actual C.R.P. sem autorizao parlamentar para tanto. Entende este Tribunal que o artigo 1. do Decreto-Lei n. 25/2004, de 24.01 viola os artigos 103., n. 2. 165., n. 1. alnea i), e 198., n. 1. alnea b), da C.R.P. quando interpretado no sentido de abranger a cobrana das taxas ali actualizadas pela aprovao pela Estradas de Portugal, E.P.E. de publicidade a licenciar pelas cmaras municipais nos termos do disposto no artigo l., n. 2, da Lei n. 96/88, de 17.08, com a redaco que lhe foi introduzida pela Lei n. 23/2000, de 23.08..

3. Notificado para alegar, o recorrente conclui o seguinte:

20. Por todo o exposto, e na linha do anteriormente decidido por este Tribunal Constitucional, cuja jurisprudncia se julga de manter, dever-se-, no mbito do presente recurso: 1) julgar o art. 15., n. 1, alnea j), do Decreto-Lei 13/71, na redaco dada pelo Decreto-Lei 25/2004, como enfermando do vcio de inconstitucionalidade orgnica e, nessa medida, conceder provimento ao presente recurso; 2) com efeito, o referido pagamento, na medida em que respeita remoo de um obstculo jurdico ao exerccio de determinada actividade por parte do tributado processo de licenciamento , s poderia configurar-se como taxa se, com essa remoo, se viesse a possibilitar a utilizao de um bem semi-pblico, o que no o caso no mbito do presente recurso, em que est em causa a afixao
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de uma tela impressa em edifcio que se cr privado; 3) no decorre, por outro lado, dos factos em apreciao, que o ente tributador Estradas de Portugal, E.P.E. - venha a ser constitudo numa situao obrigacional de assumpo de maiores encargos pelo levantamento do obstculo jurdico ao tributado, neste caso, a arguida: 4) assim, o pagamento de qualquer contribuio, a ttulo do referido licenciamento, ter de haver-se como um verdadeiro imposto, e no como uma taxa; 5) imposto esse, por outro lado, que deveria ter sido actualizado, no por Decreto-Lei o Decreto-Lei 25/2004, de 24 de Janeiro -, mas, nos termos dos arts. 103., n. 2 e 165., n. 1, al. i) da Constituio, por diploma emanado da Assembleia da Repblica, uma vez que o Governo no dispunha de autorizao parlamentar para efectuar a referida actualizao. A recorrida no contra-alegou. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentao 1. O presente recurso foi interposto ao abrigo da alnea a) do n. 1 do artigo 70. da LTC, para apreciao do artigo 15., n. 1, alnea j) do Decreto-Lei n. 13/71, de 23 de Janeiro, na redaco que lhe foi dada pelo artigo 1. do Decreto-Lei n. 25/2004, de 24 de Janeiro.

o seguinte o teor do preceito identificado no requerimento de interposio de recurso:

Artigo 15. (Taxas) 1 Sem prejuzo de legislao especfica, as taxas a pagar por cada autorizao ou licena so as seguintes: () j) Pela implantao de tabuletas ou objectos de publicidade, por cada metro quadrado ou fraco dos mesmos - 56,79; ()

Segundo o recorrente, a norma que objecto do presente recurso enferma do vcio de inconstitucionalidade orgnica, por violao dos artigos 103., n. 2, e 165., n. 1, alnea i), da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP), uma vez que o Governo no dispunha de autorizao parlamentar para efectuar a actualizao do montante previsto na alnea i) do n. 1 do artigo 15. do Decreto-Lei n. 13/71.
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2. A alegao do Ministrio Pblico no sentido da inconstitucionalidade da norma que objecto do presente recurso assentou na qualificao prvia da contribuio liquidada pela empresa Estradas de Portugal E.P.E como um verdadeiro imposto. O critrio desta qualificao foi o que se extrai da jurisprudncia deste Tribunal em matria de distino entre taxa e imposto, nomeadamente dos Acrdos n.s 558/98, 63/99, 32/00 e 346/01 (disponveis in www.tribunalconstitucional.pt). De acordo com esta jurisprudncia, estando em causa a remoo de um obstculo jurdico ao exerccio de determinadas actividades por parte dos particulares, de rejeitar a qualificao como taxas de receitas em que no h qualquer forma de utilizao de um bem pblico ou semi-pblico e em que o tributador no vem a ser constitudo numa situao obrigacional de assuno de maiores encargos pelo levantamento de tal obstculo. O que, segundo o recorrente, ocorre nos presentes autos, levando qualificao da receita em causa como imposto: est em causa a afixao de uma tela impressa em edifcio privado; e no decorre dos factos em apreciao que o ente tributador venha a ser constitudo numa situao obrigacional de assuno de maiores encargos pelo levantamento do obstculo jurdico. 3. Sucede, porm, que esta jurisprudncia foi alterada, recentemente, no Acrdo n. 177/10 (disponvel in www. tribunalconstitucional.pt), tirado em plenrio. O Tribunal acordou em no julgar organicamente inconstitucionais as normas do artigo 2., n. 1, do Regulamento de Taxas e Licenas (aprovado por deliberao da Cmara Municipal de Guimares, de 9.11.2006 e sancionado pela Assembleia Municipal de Guimares, em sesso de 24.11.2006) e do artigo 31. da Tabela de Taxas quele anexa, na medida em que prevem a cobrana da taxa a referida pela afixao de painis publicitrios em prdio pertencente a particular. Extrai-se deste aresto que a distino a fazer no :
entre as remoes que facultam e as que no facultam a utilizao de um bem semipblico, mas entre as que afastam um obstculo real, ditado por um genuno interesse administrativo, e as que eliminam um obstculo artificialmente erguido para, atravs da remoo, propiciar administrao a cobrana de uma receita (). O tratamento, de modo constitucionalmente adequado, das prestaes devidas pela concesso de licenas municipais no exige a diferenciao que o critrio restritivo de taxa propugna, mas uma outra, decorrente do indispensvel controlo sobre a verdadeira funcionalidade do obstculo cujo levantamento justifica a contrapartida pecuniria. O modo de combater a fuga para o regime mais benvolo das taxas, sem que a natureza substancial da relao com o administrado o legitime, passa, como acentua CARDOSO DA COSTA, por esse meio o do teste de verosimilhana, destinado () a afastar a qualificao de taxa nos casos em que ela se ligue remoo de um obstculo artificial, criado apenas para se proporcionar a cobrana de uma receita (dito por outras palavras, nos casos em que criao do obstculo no v subjacente um interesse administrativo autnomo, mas unicamente um interesse fiscal.

4. Importa, pois, avaliar se, nos presentes autos, se trata de uma remoo que afasta um obstculo real, ditado por um genuno interesse administrativo, caso em que a receita se configura como taxa; ou antes de uma remoo que elimina um obstculo artificialmente erguido para, atravs dela, propiciar administrao a cobrana de uma receita, hiptese
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em que no se configura como taxa. Est em causa tributo pago Estradas de Portugal, E.P.E. pela afixao de objecto publicitrio em prdio de propriedade particular (edifcio , de acordo com os factos dados como provados, fl. 76 dos presentes autos), visvel da estrada nacional e a uma distncia que torna a mensagem publicitria perceptvel por quem ali circule, na sequncia de autorizao dada no mbito de processo de licenciamento da competncia da cmara municipal (artigos 1. e 2. da Lei n. 97/88, de 17 de Agosto, e 10., n. 1, alnea b), do Decreto-Lei n. 13/71). A autorizao que d origem ao pagamento do tributo previsto na alnea j) do n. 1 do artigo 15. do Decreto-Lei n. 13/71, supe a verificao de que a estrada ou a perfeita visibilidade do trnsito no so afectadas ou de que no necessrio impor quaisquer outras condies que, por circunstncias especiais, se torne necessrio estabelecer (artigo 12., n.s 1 e 2, do Decreto-Lei n. 13/71). O que permite concluir que se trata do levantamento de um obstculo jurdico real, ditado por um genuno interesse administrativo. H aqui a remoo de uma proibio (relativa) da actividade publicitria para salvaguarda das condies de segurana rodoviria, com a consequncia de se dever qualificar a receita em causa como taxa. Esta qualificao afasta a alegao do recorrente no sentido da inconstitucionalidade orgnica do artigo 15., n. 1, alnea j) do Decreto-Lei n. 13/71, na redaco que lhe foi dada pelo artigo 1. do Decreto-Lei n. 25/2004. Tratandose de uma taxa e no de um imposto, o Governo no necessitava de autorizao parlamentar para efectuar a actualizao do montante previsto nesta alnea. Em matria de taxas, a reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica abrange apenas o regime geral das mesmas (artigo 165., n. 1, alnea i), da CRP). 5. Face ao teor da deciso recorrida, fica, contudo, em aberto a questo de saber se h desproporcionalidade entre a taxa prevista na alnea j) do n. 1 do artigo 15. do Decreto-Lei n. 13/71, na redaco dada pelo Decreto-Lei n. 25/2004, e o custo do servio prestado pela entidade autorizadora, a ponto de ser posto em causa o que, verdadeiramente, distingue este tributo do imposto o carcter bilateral ou sinalagmtico da primeira por contraposio ao carcter unilateral do segundo. Este Tribunal tem rejeitado o entendimento de que uma taxa cujo montante exceda o custo do servio prestado se deve qualificar como imposto, acentuando que o carcter sinalagmtico do nexo entre o pagamento desse tributo e a prestao da actividade pelo ente pblico no descaracterizado se no existir equivalncia econmica, bastando, essencialmente, a correspondncia jurdica (Acrdo n. 410/00 e, entre muitos outros, Acrdos n.s 1140/96, 115/02, 269/02 e 258/08, disponveis em www.tribunalconstitucional.pt). Ora, esta correspondncia jurdica que no pode ser negada nos presentes autos, sendo irrelevante, porque est em causa este tipo de correspondncia e no uma qualquer equivalncia econmica, a argumentao da sentena recorrida no que se refere no distino entre taxa de autorizao e taxa de licena e ao clculo da taxa em funo do metro quadrado dos objectos publicitrios (artigo 15., n. 1, alnea j), do Decreto-Lei n. 13/71).
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Por no ser condio da qualificao de um tributo como taxa a correspondncia econmica entre este e o custo do servio prestado, as opes feitas pelo legislador (ou pela Administrao) na fixao do montante das taxas so, em princpio, insindicveis por este Tribunal, que, quando muito, poder cassar as decises legislativas (ou regulamentares), se, entre o montante do tributo e o custo do bem ou servio prestado, houver uma desproporo intolervel se a taxa for de montante manifestamente excessivo (Acrdo n. 1140/96). Nos presentes autos, nada permite concluir que a taxa prevista no artigo 15., n. 1, alnea j), do Decreto-Lei n. 13/71, actualizada pelo Decreto-Lei n. 25/2004, seja de montante manifestamente excessivo. L-se at na exposio de motivos deste diploma que as taxas em questo encontram-se actualmente muito desajustadas, tornando-se necessrio adoptar um critrio de actualizao do valor das receitas que estes servios possibilitam, utilizando para o efeito o coeficiente de desvalorizao da moeda relativo ao ano de 1982, o que determina uma actualizao com o coeficiente de 5,69. Em suma, o artigo 15., n. 1, alnea j) do Decreto-Lei n. 13/71, na redaco vigente, prev uma taxa e no um imposto, o que afasta o vcio de inconstitucionalidade orgnica que lhe apontado pela deciso recorrida.

III. Deciso

Em face do exposto, decide-se conceder provimento ao recurso, determinando-se a reforma da deciso recorrida em conformidade com o decidido quanto questo de constitucionalidade. Sem custas. Lisboa, 13 de Julho de 2010. Maria Joo Antunes Jos Borges Soeiro Gil Galvo Rui Manuel Moura Ramos.

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