WAGNER PRALON MANCUSO

O LOBBY DA INDSTRIA NO CONGRESSO NACIONAL: EMPRESARIADO E POLTICA NO BRASIL CONTEMPORNEO

Texto preparado para apresentao no Grupo de Trabalho N. 5 Empresariado e Ao Coletiva do 27. Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais, Caxambu, Minas Gerais, 21 25 de outubro de 2003. Coordenadores do GT: Eli Diniz (UFRJ) e Otvio Soares Dulci (UFMG)

2 Em maio de 1995 centenas de industriais de todo o pas reuniram-se com deputados federais e senadores filiados a partidos polticos de diversas tendncias ideolgicas na sede da Confederao Nacional da Indstria, em Braslia, para participar do seminrio Custo Brasil Dilogo com o Congresso Nacional. Naquele momento j estava claro para os empresrios o papel que o Congresso Nacional poderia desempenhar para favorecer o fortalecimento da indstria e o crescimento econmico do pas como um todo: colaborar para a reduo do custo Brasil. Custo Brasil uma expresso que vem sendo amplamente utilizada por empresrios, por acadmicos, pela imprensa e pelo pblico em geral para designar o conjunto de fatores que prejudicam a competitividade das empresas do pas diante de empresas situadas em outros pases. Seis fatores compem o custo Brasil: excesso e m qualidade da regulao da atividade econmica, legislao trabalhista inadequada, sistema tributrio que onera a produo, elevado custo de financiamento da atividade produtiva, infra-estrutura material insuficiente e infra-estrutura social deficiente (CNI 1996; 1998). Reduzir o custo Brasil uma meta que no se encontra sob o alcance da ao direta dos indivduos que controlam as firmas, mas depende de decises polticas que o setor industrial procura estimular mediante suas atividades de presso. As decises polticas com potencial de reduzir o custo Brasil so decises de impacto geral que interessam indstria como um todo. No so, portanto, decises discricionrias e seletivas por meio das quais o poder pblico pode escolher firmas ou setores industriais que sero declarados vitoriosos. Como explicar que a indstria no Brasil, em meados da dcada de 1990, tenha sido capaz de superar os problemas de ao coletiva tpicos de um grupo formado por muitos atores heterogneos e de identificar uma agenda poltica comum formada por temas cujo alcance se sobrepe s muitas clivagens que dividem as empresas do setor em funo da competio por fatias do mercado, ou do seu porte, ou do ramo de atividade em que atuam? Como explicar que quela poca a reduo do custo Brasil j havia se constitudo como a sntese da agenda poltica unificada do empresariado industrial? Na primeira seo deste trabalho argumento que a emergncia desta pauta de interesses comuns decorreu de dois fatores. O primeiro fator foi a elevao da competitividade ao patamar de objetivo prioritrio a ser perseguido pelas empresas do setor industrial. Isto ocorreu como uma reao aos impactos provocados sobre a atividade industrial pelas

3 polticas de liberalizao e estabilizao da economia que foram adotadas como resposta crise do modelo de desenvolvimento econmico centrado no estado. O segundo fator foi a presena de um conjunto de organizaes voltadas para a intermediao dos interesses do empresariado industrial que atua no pas. Na segunda seo mostro como o setor industrial efetivamente atua ao longo do processo de produo legislativa de nvel federal relacionado questo do custo Brasil. A atividade poltica do empresariado industrial classificada em diferentes modalidades de ao. Alm disso, discuto o efeito das instituies que regem o processo de produo legislativa sobre as atividades de articulao de interesses desempenhadas pela indstria. Na terceira seo apresento a opo terica e metodolgica adotada para mensurar e explicar o grau de sucesso e insucesso obtido pela indstria nas atividades de articulao de interesses em processos de produo legislativa relativos ao custo Brasil. Na ltima seo do trabalho apresento e comento os resultados obtidos pela aplicao do mtodo definido na seo anterior. As evidncias apresentadas sugerem que o empresariado industrial brasileiro geralmente mais bem sucedido em suas incurses no campo da poltica do que parte da literatura faz supor. O CUSTO BRASIL ENTRA NA PAUTA Competitividade como prioridade da indstria no Brasil A abertura comercial um componente central do conjunto de medidas que foram adotadas para reorientar o modelo econmico do pas numa direo mais liberal. correto afirmar que a tendncia de queda nas barreiras tarifrias e no-tarifrias s importaes foi predominante ao longo da dcada de 1990, feitas as devidas ressalvas aos momentos em que essa tendncia geral foi contraposta por movimentos no sentido contrrio, ou seja, por aumentos de tarifas em benefcio de setores industriais especficos. Na verdade, as primeiras decises relevantes no que tange abertura comercial remontam metade final do governo Sarney. De fato, uma reviso no quadro de tarifas do imposto de importao (II) realizada em 1988 reduziu a tarifa mdia incidente sobre produtos industriais de 55,6% para 37,5%, o que representa uma queda global de 32,55% (Suzigan & Villela, 1997: 215). O grande impulso para a abertura comercial aconteceu, no entanto, sob o governo Collor. Em 1990, no primeiro ano de seu governo, Collor extinguiu a maior parte das barreiras notarifrias s importaes, no apenas abolindo uma lista composta por centenas de produtos

4 cuja importao era proibida, mas tambm pondo um fim grande maioria dos regimes especiais de importao (exceo feita, por exemplo, aos casos da Zona Franca de Manaus e do setor de informtica) 1. Ainda naquele ano Collor promoveu uma srie de redues nas tarifas de II de produtos industrializados selecionados, tais como txteis; mquinas e insumos agrcolas; bens de capital no produzidos no pas; produtos qumicos e petroqumicos; cimento; alumnio e ao. Logo no incio do ano seguinte o governo Collor divulgou um cronograma de redues graduais de tarifas de II, a serem cumpridas em quatro etapas anuais, de 1991 a 1994. O cronograma foi cumprido e, mais do que isso, as duas ltimas etapas foram antecipadas, de modo que sob Collor foram vencidas trs etapas do cronograma e a ltima etapa foi vencida no governo Franco, que o sucedeu aps sua renncia (tabela 1). Ao longo do primeiro semestre de 1994, sob o governo Franco, quando estavam sendo lanadas as bases do Plano Real, foi deflagrada uma nova srie de redues das tarifas de II de dezenas de produtos industrializados. As redues de tarifas continuaram ao longo de todo o segundo semestre de 1994, aps a adoo da nova moeda, concentrando-se, todavia, em agosto e setembro, quando o governo emitiu portarias que antecipavam a Tarifa Externa Comum (TEC) do Mercosul. A reduo de tarifas foi amplamente utilizada como uma medida para conter o aumento de preos que poderiam pr em risco o sucesso do programa de estabilizao. Na segunda metade da dcada de 1990, sob o governo Cardoso, foram mantidas as tarifas reduzidas de II para a maioria dos produtos industrializados, mas j a partir de 1995 alguns setores importantes da indstria nacional obtiveram II mais elevados para os produtos concorrentes oriundos do mercado internacional, por meio da incluso de seus produtos na Lista Nacional de Excees TEC/MERCOSUL. Dentre esses setores se destacam os de equipamentos de transporte, aparelhos eletrodomsticos, produtos eletrnicos de consumo e alguns segmentos da indstria txtil e de vesturio (Hay, 1997; Suzigan & Villela, 1997).

Ao final do governo Sarney havia dezenas de regimes especiais de importao, sob os quais se dava a entrada da grande maioria de produtos estrangeiros no mercado nacional. Dentro desses regimes, as importaes ocorriam com tarifas especialmente reduzidas, desde que fosse observada a Lei do Similar Nacional, que estabelecia que um produto somente poderia ser importado se ficasse comprovado que nenhum produto similar era produzido no pas. Dada a prevalncia de tais regimes, a reduo das tarifas de II sob o governo Sarney teve um efeito mais simblico do que prtico (Suzigan & Villela, 1997: 76)

5
Tabela 1 Cronograma (inicial e modificado) de reduo das tarifas de II sob o governo Collor 1990 15/02/1991 01/01/1992 01/01/1993 01/01/1994 Cronograma Inicial Cronograma Modificado 1990 15/02/1991 01/01/1992 01/10/1992 01/07/1993 32,2 25,3 21,2 17,1 14,3 Mdia (%) 40 20 20 20 20 Moda (%) 19,6 17,4 14,2 10,7 7,9 Desvio Padro (%) Fonte: Suzigan & Villela (1997: 90)

A abertura comercial aumentou a entrada de produtos importados no mercado brasileiro, que recebeu ainda um forte impulso adicional com a sobrevalorizao do real frente ao dlar, prevalecente desde a adoo da nova moeda em meados de 1994 at 19982. O aumento das importaes exps a indstria brasileira a um grau indito de competio internacional (Haguenauer et alli, 2001; Miranda, 2001; Siqueira, 2000; Rossi Jnior & Ferreira, 1999; Moreira & Correa, 1997; Suzigan & Vilella, 1996). De fato, o coeficiente de importao para o setor industrial brasileiro como um todo cresceu muito ao longo da dcada de 1990, evoluindo de 5,9% em 1990 para 19,3% em 1998, um aumento de cerca de 330%. As empresas do setor industrial brasileiro no puderam permanecer alheias ao novo ambiente de maior concorrncia da dcada de 1990. Por um lado, a dcada foi marcada pelo aumento das operaes de fuso e de aquisio lideradas por empresrios nacionais e estrangeiros que compraram empresas menos aptas para lidar com o novo contexto (Miranda, 2001; Bonelli, 2000). Por outro lado, muitas empresas tanto as que foram submetidas a operaes de fuso e aquisio quanto as que sobreviveram passaram por um processo intenso de ajuste, caracterizado pela reduo de pessoal empregado; pela reduo das hierarquias no interior da firma; pela introduo de processos produtivos mais compactos; pela concentrao das atividades das empresas nas reas de maior competncia, com a conseqente reduo das operaes realizadas diretamente das empresas (terceirizao); pela implantao de programas de melhoria da qualidade dos produtos; e por investimentos na modernizao das instalaes existentes, favorecidos pelo barateamento dos bens de capital devido abertura aos importados e, a partir de 1994,

A sobrevalorizao da moeda foi mantida por um perodo de quase cinco anos, at o incio de 1999, quando o governo brasileiro desvalorizou o real e adotou um regime de taxa de cmbio flutuante. A desvalorizao do real contribuiu decisivamente para a reduo das importaes de produtos industrializados verificada pelo IEDI (2002), mas o efeito da ampliao da concorrncia sobre a indstria nacional j se fizera sentir ao longo de toda a dcada.

6 valorizao do real (Coutinho & Ferraz, 2002; Castro, 2001; Siqueira, 2000; Bielchowsky, 1999; Bonelli & Gonalves, 1998). O processo de ajuste empreendido por parcela significativa da indstria brasileira face ao ambiente de menor proteo identificado por vrios autores (Bonelli, 2001; Sabia & Carvalho, 1997; Lyra, 1996) como o principal elo que liga a abertura comercial ao grandioso crescimento da produtividade da indstria ao longo da dcada de 1990, fartamente documentado pela literatura (Bonelli, 2002;1998; Moreira, 2000; Bielchowsky, 1999; Rossi Jnior & Ferreira, 1999; Hay, 1997). A taxa de crescimento da produtividade do trabalho na indstria na dcada de 1990 foi superior no apenas taxa mdia do perodo 1949-2000 como um todo, mas tambm taxa alcanada em perodos histricos de avano marcante da industrializao no pas como as dcadas de 50-70 (tabela 2).
Tabela 2 Taxa de Crescimento da Produtividade na Indstria Perodo % por ano 1949-1959 5,84 1959-1970 3,31 1970-1975 2,80 1975-1980 1,94 1980-1985 -2,83 1985-1990 -0,68 1990-1995 7,19 1995-2000 8,31 3,45 1949-2000 Fonte: Bonelli (2002: 05)

A contrapartida negativa do crescimento indito da produtividade da indstria brasileira na dcada de 1990 foi a inequvoca reduo do emprego na atividade industrial, fenmeno que a literatura associa parcialmente ao ajuste empreendido pelas firmas em resposta ao maior grau de abertura da economia (Arbache et alli, 2001; Bonelli, 2001), mas que no pode ser atribudo exclusivamente quele fator, sendo necessrio levar tambm em conta os efeitos negativos exercidos sobre o emprego industrial pelo baixo crescimento econmico no perodo (IEDI, 2000; Bonelli & Gonalves, 1998), freqentemente associado s taxas de juros altas, sempre mantidas muito acima das principais taxas de juros do mercado internacional e elevadas ainda mais durante os perodos da crise do Mxico em 1995, da sia em 1997, da Rssia em 1998 e da Argentina em 2002. Os juros altos encareceram o crdito e afetaram negativamente o nvel de investimento na indstria (Siqueira 2000; Pinheiro et alli 2000).

7 Em sntese, importa mostrar que a concorrncia no setor industrial brasileiro tornou-se mais acirrada ao longo da dcada de 1990. Expostas ao novo cenrio, vrias empresas no puderam subsistir e sucumbiram s fuses e aquisies. Muitas outras empresas, por outro lado, responderam com estratgias de ajuste e com elevao da produtividade. A competitividade tornou-se portanto a palavra-chave para a sobrevivncia nesse ambiente de menor proteo. As empresas e as associaes empresariais que pugnam pela reduo do custo Brasil esto convencidas de que esta medida teria repercusso positiva indiscutvel sobre a competitividade industrial. A organizao dos interesses empresariais no Brasil Outro elemento que contribuiu de maneira decisiva para que o setor industrial fosse capaz de definir uma agenda comum centrada na reduo do custo Brasil foi a presena de um conjunto de organizaes que representam os seus interesses. No interior deste conjunto destacam-se dois tipos de organizaes: as organizaes oficiais, que formam o chamado sistema corporativista e as associaes setoriais, que formam o sistema extracorporativista. No caso da indstria, o pilar da estrutura corporativista formado por 1148 sindicatos patronais distribudos por todo o pas3. Cada sindicato dispe do direito de intermediar os interesses de todas as empresas de um mesmo setor de atuao que esto localizadas na regio abarcada pela entidade. O segundo nvel da estrutura formado pelas federaes estaduais da indstria, que renem os sindicatos patronais de todos os setores industriais de um mesmo estado. No Brasil h, ao todo, 27 federaes estaduais da indstria, uma em cada um dos 26 estados e uma no Distrito Federal. O terceiro nvel da estrutura ocupado pela Confederao Nacional da Indstria, entidade de cpula do setor industrial no Brasil. As associaes setoriais complementam o quadro de organizaes que representam os interesses da indstria no Brasil. Ao contrrio das organizaes corporativistas, as associaes surgiram sem a interferncia do Estado. Seu aparecimento deveu-se antes procura de formas mais autnomas e menos rgidas de organizao e intermediao de interesses. As associaes no so organizadas hierarquicamente. A maior parte delas representa os interesses de determinado ramo de atividade industrial em mbito nacional ou estadual. Ao contrrio do que ocorre no caso das entidades do sistema corporativista, a

Ver Pesquisa Sindical 2001, realizada pelo departamento de populao e indicadores sociais da diretoria de pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

8 adeso s associaes no compulsria, devendo portanto partir da iniciativa das empresas. As associaes setoriais se mantm com contribuies voluntrias, enquanto as entidades corporativas se mantm com o imposto sindical (Diniz & Boschi, 1979)4. Vrios autores argumentam que o sistema corporativo de representao de interesses fragmenta e desarticula o empresariado industrial brasileiro. Tendo favorecido a organizao dos empresrios em seus primrdios, o corporativismo teria se tornado posteriormente um bice sua representao efetiva, dificultando o surgimento de lideranas empresariais inovadoras e sobretudo a formao de uma associao de cpula voltada para a intermediao simultnea dos interesses dos diferentes setores econmicos industrial, agrcola, comercial e de servios. O resultado de um sistema que desune seria o enfraquecimento da capacidade de influncia poltica do empresariado, manifestado pela incapacidade deste segmento de impor as reformas que figuram em posio elevada em sua pauta de interesses, tais como as reformas tributria, da previdncia e das leis trabalhistas (Doctor, 2002; Durand & Silva, 1998; Weyland, 1998; Schneider, 1997). A argumentao deste trabalho segue em sentido oposto. A idia mostrar que uma agenda poltica comum para a indstria brasileira, sintetizada na reduo do custo Brasil, foi constituda atravs de um trabalho coletivo que uniu organizaes do sistema corporativista e do sistema extracorporativista, coordenadas pela Confederao Nacional da Indstria. O trabalho mostra tambm que a indstria do Brasil atua politicamente com muito vigor para promover os itens de sua agenda comum e tem obtido sucessos importantes por meio de sua atuao. A indstria brasileira no teria sido capaz de formular uma agenda comum na ausncia dos dois elementos apontados anteriormente um processo de reformulao do modelo econmico predominante no pas e a presena de uma base institucional e organizacional de representao de interesses. Na ausncia dessa base institucional e organizacional, os atores do setor industrial dificilmente poderiam suplantar os obstculos ao coletiva que tipicamente acometem os grupos grandes e heterogneos. Na ausncia da crise do modelo desenvolvimentista e da adoo de polticas liberais, o contedo de uma eventual agenda da indstria poderia ser totalmente diferente do que hoje.
4

O sistema de representao dos interesses industriais formado ainda por think tanks criados ao longo das dcadas de 1980 e 1990 tais como os Institutos Liberais (ILs), o Pensamento Nacional das Bases Empresariais (PNBE) e o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI) (Diniz & Boschi, 1993).

9 A INDSTRIA ARTICULA SEUS INTERESSES A atividade econmica desenvolvida por cada empresa do setor industrial est exposta ao impacto de uma mirade de decises tomadas cotidianamente por indivduos que ocupam posies de autoridade nos diversos poderes executivo, legislativo e judicirio de mbito municipal, estadual e federal. A percepo de que as decises do poder pblico tm o poder de interferir sobre as atividades das suas empresas leva muitos empresrios diretamente ou por meio de representantes a desenvolver atividades de articulao de interesses com o objetivo de influenciar as decises a serem tomadas. Neste trabalho focalizo exclusivamente a articulao dos interesses do empresariado industrial durante o processo de produo legislativa de nvel federal. invivel reconstituir em todos os detalhes possveis o processo de articulao dos interesses do empresariado industrial durante a tramitao de qualquer proposio legislativa. A principal fonte de informao que utilizo neste trabalho o LEGISDATA, banco de dados mantido pela CNI e atualizado diariamente pelo corpo tcnico da entidade. Ele composto por informaes referentes a milhares de proposies legislativas de interesse do setor industrial que tramitaram ou ainda esto tramitando na Cmara dos Deputados, no Senado Federal ou no Congresso Nacional. Dentre todas as proposies que formam o LEGISDATA, concentrarei a ateno sobre aquelas que figuram nas Agendas Legislativas da Indstria. A Agenda Legislativa (AL) uma publicao anual que destaca, dentre o conjunto de proposies em tramitao no Congresso Nacional, aquelas cuja aprovao, reforma ou rejeio contribuiria para a reduo do custo Brasil. Ao todo, 401 proposies legislativas relativas ao custo Brasil figuram nas oito ALs que foram publicadas entre 1996 e 2003. A elaborao das Agendas um trabalho coletivo, que envolve a participao ativa da CNI, das federaes da indstria dos estados e do Distrito Federal e de dezenas de associaes setoriais da indstria. As informaes que constam do LEGISDATA no representam uma descrio completa da articulao dos interesses do empresariado industrial ao longo da tramitao dessas proposies. No entanto, o trabalho representa um esforo para explorar esse material que, por um lado, no exaustivo, mas que, por outro lado, possui um contedo riqussimo e, at onde sei, inexplorado. A contribuio oferecida por este trabalho segue trabalhos pioneiros (Arago 1994, 1996, 2000; Diniz & Boschi 1997, 2000) cujos autores foram os primeiros a apontar para o

10 fato de que a redemocratizao do Brasil, a partir de meados da dcada de 1980, resultou no incremento das prerrogativas e da relevncia poltica do Congresso Nacional, atraindo para esse frum novo a atuao de vrios setores sociais entre eles o empresariado industrial cuja ateno estava concentrada prioritariamente nos processos decisrios internos do poder executivo. Com base nas informaes do LEGISDATA possvel classificar em seis modalidades de ao as atividades realizadas pela indstria: vigilncia, acompanhamento, anlise, tomada de posio, comunicao orientativa e exerccio de presso. Em primeiro lugar, a indstria realiza um trabalho de vigilncia intensiva para tomar conhecimento de todas as proposies relevantes para o setor que so apresentadas ao poder legislativo federal. A CNI, por exemplo, possui funcionrios cuja funo recolher diariamente o material relevante que d entrada nas Secretarias das Mesas da Cmara e do Senado e nas comisses de ambas as Casas do Congresso. Em segundo lugar, a indstria desenvolve um trabalho de acompanhamento minucioso de cada passo da tramitao das matrias de interesse do setor que ingressaram nas Casas do legislativo federal. Em terceiro lugar, a indstria analisa cada uma das proposies de interesse que ingressam no poder legislativo federal. O primeiro passo da anlise sempre a elaborao de uma sntese. Ao sintetizar a proposio, a indstria destaca o que interessa ao setor naquele caso, ou seja, mostra o que realmente est em jogo. O objeto das snteses no so apenas projetos originais. Cada vez que uma alterao introduzida durante a tramitao do projeto que est sob foco (ou seja, quando so apresentados projetos substitutivos ou quando so introduzidas emendas), nas diversas instncias possveis (seja nas comisses, seja no plenrio), a indstria prepara nova sntese, destacando o significado da alterao introduzida luz dos interesses do setor. O segundo passo da anlise consiste na elaborao de pareceres. Os pareceres podem referir-se a) a projetos originais; b) a projetos apensados; c) a projetos substitutivos e d) a emendas a projetos originais, apensados ou substitutivos. Quando as proposies em questo so Medidas Provisrias, os pareceres podem referir-se a) MP original; b) a verses subseqentes da MP que contm modificaes, c) a emendas sugeridas nas comisses mistas do Congresso incumbidas de analisar a MP e d) a projetos de lei de converso. O processo de elaborao de pareceres um processo dinmico e

11 contnuo. A maior parte dos pareceres que figuram no LEGISDATA so elaborados por unidades tcnicas da CNI (unidade jurdica, unidade econmica, unidade de competitividade, unidade de infra-estrutura, dentre outras), cada uma focalizando as proposies situadas em sua rea de expertise. Quando um mesmo projeto diz respeito simultaneamente a vrias unidades tcnicas, cada unidade elabora um ou mais pareceres sobre esse projeto. Tendo em vista sua concepo dos interesses da indstria, as unidades tcnicas tambm recomendam uma posio a ser tomada pela entidade diante de cada proposio. Muitas outras entidades, empresas e pessoas fsicas tambm participam da anlise das proposies. Freqentemente os pareceres so acompanhados pela redao de propostas alternativas sob a forma de emendas ou projetos completos. Em quarto lugar, a indstria adota uma posio diante de cada projeto, tendo como base os pareceres tcnicos. A posio tomada pela indstria em relao a cada projeto pode ser contrria; contrria, com ressalvas; neutra; favorvel, com ressalvas ou favorvel. A posio da indstria pode referir-se a) ao projeto original; b) a projetos substitutivos e c) a emendas a projetos originais ou substitutivos. Em caso de Medidas Provisrias, a posio da CNI pode referir-se MP original ou a verses subseqentes da MP que contenham modificaes. A posio que a indstria toma sobre um projeto pode ser alterada por diversas razes. A mudana de posio pode estar ligada adoo de um projeto substitutivo, introduo de emendas no projeto original ou ao surgimento de projetos novos apensados ao projeto original. A indstria pode ser totalmente contrria a um projeto num determinado momento (ou tem ressalvas pontuais em relao a ele) e, num momento seguinte, passar a favorec-lo, ao perceber que alternativas piores podem ser adotadas. A situao inversa pode acontecer com um projeto ao qual a indstria , a princpio, favorvel. Num momento seguinte a indstria pode deixar de apoi-lo, ao vislumbrar a possibilidade de uma alternativa melhor. A mudana de posio em qualquer sentido possvel pode estar ligada tambm ao surgimento de novas informaes, ponderaes e pareceres. A quinta atividade a comunicao orientativa, que consiste em divulgar amplamente a posio definida pela indstria em relao s proposies legislativas. A comunicao da indstria tem dois alvos principais. De um lado o alvo so as prprias entidades que representam o setor industrial. Nesse caso a idia informar o que est em jogo, justificar a

12 posio tomada e conformar no mbito do setor uma avaliao homognea das proposies. De outro lado o alvo so os tomadores de deciso. A posio da indstria sobre as proposies referentes ao custo Brasil divulgada atravs das Agendas Legislativas, amplamente distribudas entre os parlamentares e membros do executivo. Em sexto lugar, a indstria desenvolve um esforo de presso poltica. A prtica da presso corresponde diretamente articulao de interesses, ou seja, apresentao de demandas aos tomadores de deciso. A presso pode ter em vista proposies originais, proposies substitutivas ou emendas a proposies originais ou substitutivas. A presso poltica uma atividade que pode ocorrer nos diversos estgios do processo de produo legislativa. Pode remontar, por exemplo, ao estgio de redao inicial de uma proposio. Ela pode ocorrer tambm no estgio de discusso dos projetos nas duas Casas do Congresso Nacional, no estgio de votao dos projetos nas comisses ou no plenrio, no estgio da sano (ou veto) presidencial, ou ainda no estgio da votao pelos parlamentares de eventuais vetos do presidente. A presso poltica em defesa dos interesses do empresariado industrial exercida algumas vezes por dentro do processo de produo legislativa, o que ocorre quando os tomadores de deciso convidam oficialmente as entidades que representam os interesses do setor industrial para participar de audincias pblicas ou reunies de trabalho e para apresentar sua posio em relao a um assunto ou a uma proposio. Outras vezes a presso poltica realizada por fora do processo normal de produo legislativa, casos em que os contatos de negociao com os tomadores de deciso no ocorrem em encontros oficiais e em que a iniciativa tomada, na maior parte das vezes, pelos representantes da indstria. Quando uma proposio est tramitando na Cmara dos Deputados, no Senado Federal ou no Congresso Nacional, a estratgia de presso adotada pela indstria determinada pelas regras do Regimento Interno dessas instituies, que organizam o trabalho legislativo e que designam os parlamentares que iro desempenhar papis-chave no processo de negociao em torno da proposio. Os Regimentos Internos da Cmara, do Senado e do Congresso estabelecem, por exemplo, que uma parte significativa do trabalho legislativo seja realizado no mbito de comisses temticas permanentes e temporrias. Naturalmente, portanto, grande parte do esforo de presso poltica realizado pelo empresariado industrial

13 ocorre quando as proposies esto tramitando nas comisses. Quando uma proposio est nas comisses e o relator ainda no apresentou seu parecer, os representantes da indstria entram em contato com o relator e com os membros da comisso para garantir que a deciso da comisso reflita o interesse do setor. Quando a proposio est nas comisses e o relator j apresentou seu parecer, os representantes da indstria entram em contato com os membros da comisso para que esses aprovem ou rejeitem o parecer do relator, conforme o caso. Caso haja, em separado, algum voto contrrio ao parecer do relator, ento a entidade tambm pode recomendar a presso pela adoo ou pela rejeio do voto em separado, conforme o caso e o interesse da indstria. H casos em que a indstria estimula parlamentares a apresentar votos contrrios em separado quando as proposies contrariam os interesses do setor. Caso haja projetos substitutivos, projetos apensados ou emendas, a indstria tambm pode pressionar os relatores e os membros da comisso pela sua rejeio ou aprovao total ou parcial. O esforo de presso poltica tambm ocorre quando as proposies esto tramitando no plenrio da Cmara, do Senado ou do Congresso. Quando o projeto est em plenrio, os representantes da indstria entram em contato com os relatores da matria nas comisses e com os lderes do governo e dos partidos, tendo em vista a aprovao ou rejeio do projeto. Dependendo do caso, os representantes da indstria pressionam os relatores e os lderes pela rejeio ou aprovao - total ou parcial de eventuais projetos substitutivos, projetos apensados, ou emendas. H casos em que a indstria exercita presso poltica sobre os parlamentares em base individual. A estratgia de presso adotada pela indstria quando a proposio est em plenrio aponta para a importncia dos lderes partidrios no trabalho do legislativo federal, algo que j tem sido destacado sistematicamente em estudos recentes sobre as relaes entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo no Brasil (Figueiredo & Limongi, 2000). O ponto que eu enfatizo aqui que as regras que distribuem o poder no interior do parlamento brasileiro interferem no somente sobre as estratgias perseguidas pelo Poder Executivo para promover sua agenda no Congresso, mas tambm sobre as estratgias adotadas pelos grupos de interesse em suas tentativas de influncia. A estratgia de presso da indstria uma evidncia de que os interesses organizados j trabalham com a expectativa, em seus clculos polticos, de que o comportamento dos parlamentares no momento da votao ser disciplinado. Afinal de contas, o contato com as

14 lideranas partidrias somente recomendado porque h a expectativa de que essas lideranas iro orientar o voto de suas bancadas e que as bancadas iro acompanhar sua orientao. Se a indstria esperasse que os parlamentares se comportassem de maneira indisciplinada, a estratgia dominante provavelmente seria o contato com os parlamentares em base individual. Os poderes legislativos conferidos pela constituio brasileira ao chefe do Poder Executivo permitem que ele desempenhe um papel de relevncia crucial no processo de produo legislativa de nvel federal do pas. Sendo assim, a indstria possui forte incentivo para dirigir suas atividades de presso poltica para o Executivo. As atividades de presso no se restringem aos diversos casos em que o Executivo o autor da proposio sob anlise. As atividades de presso sobre o Executivo tambm ocorrem durante a negociao em torno de proposies apresentadas por parlamentares mas cujo contedo envolve diretamente, de uma maneira ou de outra, segmentos do Executivo. Nos muitos casos em que o setor industrial exerce presso sobre o Executivo, essa presso pode ocorrer no momento em que a proposio est sendo redigida, ou durante o processo de negociao simultneo tramitao do projeto no parlamento ou pode ainda ser dirigida ao presidente da repblica no momento em que se espera que ele sancione ou vete (total ou parcialmente) uma proposio aprovada pelo poder legislativo. Ao verificar que as entidades do sistema corporativo realizam uma intensa atividade de presso ao longo do processo de produo legislativa, este trabalho agrega mais evidncias para confirmar um fato para o qual outros cientistas polticos brasileiros j chamaram a ateno anteriormente (Vianna, 1994; Diniz & Boschi, 1997): o padro de atuao daquelas entidades cada vez mais lembra o lobby americano, fenmeno at ento considerado uma marca registrada dos sistemas pluralistas e atpico nos sistemas de corporativismo de estado. O SUCESSO POLTICO DOS INDUSTRIAIS: MENSURAO E EXPLICAO A opo terica e metodolgica adotada aqui foi definida luz de trabalhos de cientistas polticos empenhados em responder trs questes: quais so as faces que o poder de um ator social pode assumir? Qual o poder exercido pelo empresariado sobre as decises do poder pblico em pases capitalistas e democrticos? Qual o melhor mtodo para avaliar o poder de um ator social?

15 As trs faces do poder A abordagem pluralista focaliza a face mais visvel do poder: a interferncia exercida pelos atores sociais sobre as decises polticas concretas em que esto envolvidos diretamente e que querem alterar em seu favor. O conceito chave da abordagem pluralista recurso poltico. Recurso poltico tudo aquilo que possui valor em uma determinada sociedade e que portanto pode ser utilizado por um ator social para influenciar as decises do poder pblico, como por exemplo dinheiro, posio social, boas conexes com ocupantes de cargos pblicos de destaque, informao, inteligncia, honra, boa reputao, controle sobre a oferta de bens e servios valorizados, tempo, popularidade, legitimidade, legalidade, entre muitas outras coisas (Dahl, 1989: 223-227; 1996: 639). Existe uma grande desigualdade na distribuio da maior parte dos recursos polticos entre os atores sociais, mas nenhum ator possui todos os tipos possveis de recursos em quantidade mxima e tambm nenhum ator totalmente privado de todos os tipos de recursos. Alm disso, no h recurso poltico que supere em importncia, ao mesmo tempo, a todos os outros recursos em todos os tipos de deciso possveis. De fato, os recursos polticos especialmente propcios utilizao em alguns tipos de deciso podem ser totalmente incuos em relao a outros. Conseqentemente possvel afirmar que, em algum grau, a capacidade de influncia sobre as decises polticas encontra-se dispersa entre os diferentes atores sociais. A disseminao dos recursos polticos e do potencial de influncia sobre decises polticas entre os atores sociais permite que eles atuem como freios e contrapesos s ambies uns dos outros. Cada deciso poltica vista como a resultante exata do equilbrio de foras prevalecente entre os atores sociais em qualquer momento determinado (Latham, 1952: 390). Crticos da abordagem pluralista argumentam que o poder de um ator social no se limita interferncia que ele pode exercer sobre as decises que fazem parte da agenda positiva do poder pblico. O poder de um ator social pode ser exercido em outros nveis, e por isso possui outras faces que podem ser menos aparentes, mas no so menos importantes. Para Bachrach & Baratz (1962; 1963), a segunda face do poder - que consiste em dar origem a no-decises - se revela quando um ator social devota seus recursos polticos para construir barreiras que confinam o escopo do processo decisrio a questes incuas,

16 impedindo assim que outros atores sociais tragam tona questes que representem desafios aos seus interesses mais profundos. As barreiras erigidas para impedir o surgimento do debate, do conflito e da deliberao sobre as questes de importncia vital para o ator poderoso podem assumir a forma de valores sociais e polticos, de prticas institucionais ou ainda da fora bruta. Lukes (1992), por sua vez, chama a ateno para a terceira face do poder. O foco aqui no est posto sobre o conflito de atores sociais auto-interessados em torno de decises polticas concretas nem sobre as barreiras que impedem que certos atores sociais tragam tona interesses que contrariem os interesses vitais do ator poderoso A terceira face do poder se expressa quando um ator social utiliza seus recursos para impedir que outros atores sociais sequer sejam capazes de formular os seus interesses reais de maneira objetiva e consciente. A abordagem de Lukes adota, portanto, a suposio bsica de que possvel identificar os interesses reais de um ator social, ou seja, aquilo que um ator social efetivamente preferiria na hiptese de que fosse realmente capaz de escolher, se o sistema de poder que o envolve no estivesse em funcionamento. Lukes reconhece as dificuldades que sua abordagem envolve: em primeiro lugar, identificar o mecanismo concreto atravs do qual o ator social poderoso impede que os outros atores adquiram conscincia de seus interesses reais e, em segundo lugar, montar o argumento contrafactual que mostre que um ator social teria agido ou pensado de maneira diferente se ele fosse realmente capaz de formular seus interesses e se o sistema de poder que favorece o ator poderoso no estivesse em ao. Mas a dificuldade metodolgica de identificar o exerccio do poder nesta situao no significa que ele no ocorra desta maneira. O poder poltico do empresariado A relao entre o empresariado e o poder pblico nas democracias capitalistas o objeto de uma extensa literatura produzida no mbito das cincias sociais. Uma divergncia ntida permeia essa literatura quando a questo central a ser respondida diz respeito ao grau em que as decises do poder pblico refletem os interesses do empresariado. De um lado da questo esto autores que sustentam que as decises do poder pblico espelham fielmente os interesses especiais do segmento empresarial com uma freqncia notvel. Do outro lado da questo esto autores que argumentam que a dominncia dos interesses empresariais

17 sobre as decises do poder pblico no um resultado inapelvel e que, em muitos casos concretos, essa dominncia no ocorre. Para os autores que pertencem ao primeiro grupo, o empresariado um segmento social que possui uma posio poltica privilegiada nas sociedades capitalistas e democrticas. Salta vista o vnculo deste grupo com as idias presentes na obra de Karl Marx de que a dominao econmica que ocorre no campo das relaes de produo se reflete na dominao poltica e de que o governo no estado moderno sempre um comit que tem por funo tratar das questes que interessam burguesia como um todo, salvaguardando a dominao econmica e os interesses materiais daquela classe em todos os casos, mesmo naqueles em que a burguesia no exerce diretamente o poder poltico e a elite poltica atua com independncia e autonomia (Marx, 1973; 1978; 2000). Mas se, por um lado, os autores deste grupo concordam com o diagnstico poltico de Marx, por outro lado eles divergem claramente quanto ao prognstico, ou seja, quanto desejabilidade da revoluo proletria como forma de superao da dominao capitalista. Por isso no os chamo de marxistas, mas de adeptos da teoria da posio poltica privilegiada do empresariado. A idia fundamental defendida pelos autores do grupo que a posio poltica privilegiada do empresariado decorre do papel exclusivo que lhe atribudo em todos os pases capitalistas, papel que o distingue qualitativamente de qualquer outro segmento social (Miliband 1969; 1989; Lindblom & Dahl, 1976: 36; Lindblom, 1977; 1980; 2001; Offe&Wiesenthal, 1984). De fato, nos pases capitalistas os empresrios do setor privado so incumbidos de tomar decises relativas produo e distribuio de bens e servios que exercem grande impacto sobre a sociedade como um todo decises sobre o que ser produzido, sobre a alocao de recursos para diferentes atividades produtivas, sobre a localizao das atividades produtivas, sobre a tecnologia a ser utilizada na produo, sobre a qualidade dos bens e servios que sero oferecidos, sobre a introduo de novos produtos, dentre outras. Essas decises determinam em grande medida o perfil da economia do pas, ou seja, o nvel e a qualidade dos empregos disponveis, os preos que sero cobrados, o crescimento econmico que ser obtido e o padro de vida material que existir num determinado momento. O poder pblico de um pas capitalista possui autoridade legtima para interferir diretamente nas atividades dos empresrios e em vrias reas de polticas pblicas que

18 repercutem sobre a atividade empresarial. Mas, em ambos os casos, o exerccio de fato da autoridade do poder pblico sempre condicionado pela preocupao de que as aes adotadas tenham efeitos negativos sobre o desempenho do empresariado, o que poderia causar desemprego e outras conseqncias econmicas negativas que os homens pblicos querem evitar. H, portanto, nas decises tomadas pelo poder pblico uma deferncia e uma ateno especial s necessidades do empresariado, para que ele possa desempenhar satisfatoriamente as tarefas que lhe so delegadas. Em outras palavras, o controle que o empresariado exerce sobre a atividade econmica to grande e importante que o poder pblico que dispe de instrumentos de interveno na economia que teoricamente poderiam ser utilizados para favorecer ou desfavorecer o empresariado objetivamente constrangido a atuar de uma maneira que promova e no abale a confiana do empresariado, em especial da elite daquele segmento social, que composta pelos proprietrios e executivos das empresas de maior porte, cujas decises econmicas exercem maior impacto sobre a sociedade. O governo que no concede a prerrogativa do privilgio poltico e que no promove a confiana do empresariado mata o ganso que pe ovos de ouro. Conhecedores da preocupao do poder pblico com o desempenho empresarial, os empresrios dirigem-lhe inmeras demandas, respaldadas pela ameaa implcita ou explcita de que o desempenho empresarial ser insatisfatrio se as demandas no forem atendidas. Assim, o empresariado privilegiado no apenas porque o poder pblico cuida de suas necessidades com desvelo especial por iniciativa prpria, mas tambm porque pode participar em negociaes com o poder pblico numa posio favorvel que predispe ao atendimento de suas demandas. O resultado o surgimento de um corporate welfare state. A elite poltica que ocupa os cargos pblicos de um pas capitalista e democrtico preocupa-se com o desempenho satisfatrio do empresariado porque sua permanncia no poder est ligada a isso. Se as suas decises contrariarem os interesses empresariais, os empresrios iro se sentir desmotivados a investir, a produzir e a empregar. Se os empresrios no investem, no produzem e no geram empregos, a chance de reeleio dos polticos que esto no poder diminui, porque as conseqncias negativas do declnio da atividade empresarial sero, portanto, atribudas incapacidade dos polticos de garantir o bom funcionamento do sistema econmico. A percepo difusa de que os polticos que

19 esto no poder so os responsveis diretos pela crise econmica ir repercutir de maneira negativa sobre aquilo que eles mais valorizam: os votos necessrios para manterem seus cargos. Dessa maneira, a elite poltica levada a fazer o que os empresrios querem e a no fazer o que eles no querem. Assim como os polticos, tambm a populao em geral percebe que sua prpria sorte est irremediavelmente ligada sorte dos empresrios. A populao associa a satisfao de seus prprios interesses a oferta de postos de trabalho suficientes ao bom desempenho do empresariado, e portanto admite que ele goze de uma posio poltica privilegiada, achando natural que os interesses do empresariado tenham uma influncia determinante sobre as decises dos governantes. A viso expressa anteriormente de que o empresariado ocupa uma posio poltica privilegiada nos pases capitalistas e democrticos no unnime entre os cientistas polticos. H autores que afirmam que a submisso das decises do poder pblico aos interesses empresariais no um resultado inevitvel e que, em muitos casos, essa submisso no se verifica na prtica. Ou seja, a principal crtica dirigida teoria da posio privilegiada do empresariado que ela ignora a lista farta e bem documentada de decises tomadas pelo poder pblico que podem ser interpretadas como derrotas de interesses fundamentais dos empresrios. Essas derrotas podem tomar a forma de regras criadas e impostas pelo estado que estabelecem tributos dos tipos mais diversos, que garantem direitos aos trabalhadores, que especificam padres de segurana para o exerccio do trabalho, que determinam os direitos dos consumidores, que protegem o meio ambiente e o bem-estar da populao contra o efeito de externalidades negativas associadas atividade das empresas, dentre outras. Todas essas decises significam incurses relevantes do poder pblico sobre a atividade das empresas, que passa a ocorrer num ambiente de menor independncia e de autodeterminao mais restrita (Vogel, 1987: 401-402). Para os autores que no adotam a tese da posio poltica privilegiada do empresariado a opo de pesquisa mais promissora conceber o poder exercido pelos empresrios como uma varivel dependente, que pode assumir valores diferentes graas interveno de variveis explicativas cuja identidade e relevncia o pesquisador social tem o dever de mostrar. Esta opo de pesquisa firmemente advogada por Vogel (1987: 405-408), que provavelmente o autor que elaborou a crtica mais completa e incisiva teoria da posio

20 poltica privilegiada do empresariado. Em sua concepo, o cientista social interessado em estudar o poder poltico dos empresrios deve, antes de qualquer outra coisa, responder a duas perguntas. A primeira pergunta : sobre que parcela do segmento empresarial o foco da pesquisa ser concentrado? A ateno do pesquisador pode ser voltada para empresas individuais; para setores do empresariado definidos a partir de critrios tais como ramo de atuao ou porte das empresas, dentre outros; ou ainda para o empresariado como um todo. A segunda pergunta : qual o alvo da atuao poltica da parcela do empresariado escolhida pelo pesquisador? O pesquisador deve definir com clareza qual o carter das questes que os empresrios procuraro influenciar. Como questes diferentes so trazidas pauta em momentos histricos diversos e so decididas em fruns especficos, o pesquisador deve estar preparado para a concluso de que o poder poltico do empresariado varia ao longo do tempo e de caso para caso. A natureza da questo a ser decidida talvez seja a varivel explicativa que recebeu maior destaque nos estudos do poder poltico do empresariado que no esto associados tese da posio privilegiada. Inspirados no insight original de Lowi (1964), outros autores tambm construram tipologias de polticas para mostrar que a natureza da deciso a ser tomada pelo poder pblico um fator que ajuda a prever a chance de xito ou malogro poltico dos empresrios (Wilson, 1980a; 1980b; Hayes, 1978; 1981; 2001; Smith, 2000). No obstante as sensveis diferenas existentes entre as tipologias consideradas isoladamente, a idia subjacente a todas elas a mesma: a natureza da deciso poltica a ser tomada determina no apenas a identidade e a variedade dos interesses sociais que se mobilizam em torno da deciso, mas tambm o grau de intensidade do conflito que eventualmente prevalece entre os interesses envolvidos na deciso. O quadro 1 apresenta uma viso de conjunto daquelas tipologias, distinguindo as categorias de polticas onde no prevalece o conflito de interesses e as categorias onde o conflito prevalece.

21
Quadro 1 Tipologias de Decises Polticas NO H CONFLITO H CONFLITO Poltica distributiva Poltica regulatria; poltica redistributiva No-decises decorrentes de valores No-decises decorrentes da amplamente partilhados; poltica de automobilizao de interesses ameaados; regulao; poltica de distribuio poltica de regulao; poltica de redistribuio Poltica de grupos de interesse; poltica Poltica de clientela; poltica majoritria promovida por empresrios polticos Poltica particularstica Poltica conflitiva; poltica unificante

Lowi (1964) Hayes (1978;1981;2001) Wilson (1980a;1980b) Smith (2000)

As decises que no engendram conflitos de interesse deixam aberto o caminho para o exerccio de influncia poltica pelo empresariado. Essas decises tipicamente envolvem um segmento empresarial altamente interessado na questo e que no contraposto em suas demandas por qualquer outro segmento empresarial ou por qualquer outro interesse social organizado. Nesses casos os tomadores de deciso esto mais livres para se engajarem em trocas mutuamente benficas com os empresrios (por exemplo, podem barganhar decises favorveis por votos, contribuies de campanha etc.). Em contrapartida, o caminho para o exerccio de influncia sobre decises que provocam conflito de interesses mais sinuoso e difcil. Os adversrios das demandas dos empresrios podem ser outros membros da prpria comunidade empresarial ou outros grupos de interesse. A configurao do jogo poltico nesses casos pode assemelhar-se ao cenrio pluralista em que os grupos sociais mobilizam seus recursos polticos e as decises refletem o equilbrio de fora momentneo entre os grupos. Os tomadores de deciso esto expostos a escolhas mais controvertidas. Os episdios concretos de conflitos em que as demandas do empresariado no so atendidas indicam que o alinhamento com os interesses dos empresrios contra os interesses de outros grupos sociais nem sempre a opo mais atrativa para os tomadores de deciso. Abordagens adotadas em estudos empricos do poder Avaliar o poder efetivamente exercido por qualquer ator social numa circunstncia determinada no uma tarefa trivial. H quem ironicamente compare o teor do desafio envolvido na avaliao do poder dificuldade de "encontrar um gato preto num barril de carvo meia-noite" (Loomis & Cigler, 1983: 25-26). Alm das dificuldades comuns a qualquer tentativa desse tipo, o trabalho de avaliar o poder desempenhado pelos empresrios envolveria ainda outras dificuldades especficas, decorrentes da inclinao natural dos empresrios para desenvolverem sua atuao poltica em cenrios de pouca visibilidade (LaPalombara, 1982) e da relutncia de empresrios e polticos em revelar

22 informaes concretas e detalhadas acerca de seus acordos e negociaes (Epstein, 1990: 04). Os mtodos que diversos pesquisadores tm adotado no esforo para dimensionar criteriosamente o poder exercido pelos atores sociais podem ser reduzidos a cinco abordagens predominantes: a) recurso avaliao que os prprios atores sociais tecem a respeito de seu poder; b) recurso avaliao que os alvos dos atores sociais tecem a respeito do poder daqueles atores; c) recurso avaliao de observadores experientes e familiarizados com o contexto em que os atores sociais podem ter exercido poder; d) avaliao realizada pelo prprio pesquisador, que identifica exerccio de poder sempre que um ator social explicitamente formula demandas, atua para que elas sejam atendidas e as demandas realmente so satisfeitas; e) avaliao realizada pelo prprio pesquisador, que conclui que houve exerccio de poder toda vez que o resultado do processo poltico corresponde demanda dos atores sociais. Nessa abordagem o pesquisador no se preocupa em mostrar que o ator social agiu de alguma maneira para que suas demandas fossem satisfeitas. O quadro 2 mostra que cada abordagem possui limitaes prprias que deveriam ser sempre admitidas com franqueza pelos pesquisadores. No entanto, a principal limitao que permeia todas as abordagens a virtual impossibilidade de reconstituir em processos complexos como usualmente so as decises polticas a cadeia completa de aes e reaes que permitiria demonstrar inapelavelmente que um resultado se deve ao exerccio de poder de um ator social. Afinal de contas, mesmo quando um resultado satisfaz as demandas de um ator social, possvel sempre argumentar que aquele resultado no decorreu do comportamento do ator social, mas da interferncia de outros elementos, dentre os quais as convices pessoais dos tomadores de deciso ou presses exercidas sobre eles e oriundas de outras fontes tais como sua base eleitoral e/ou a opinio pblica e/ou a imprensa e/ou outros segmentos do poder pblico. Os prprios tomadores de deciso podem ter dificuldade para discernir a importncia relativa dos fatores a que se devem suas prprias decises. Alm disso, um ator social pode ser bem sucedido justamente porque

23

Fonte

Pesquisador

Avaliao dos atores que articulam interesses (os atores podem avaliar seu prprio poder e/ou o poder de outros atores).

Relata a avaliao feita pelos atores.

Avaliao dos alvos dos atores (os alvos podem avaliar o poder que os atores mantm sobre si prprios e/ou sobre outros alvos).

Relata a avaliao feita pelos alvos.

Avaliao de observadores experientes (lobistas, jornalistas, pesquisadores, polticos no-envolvidos diretamente com a deciso focalizada, funcionrios das agncias etc.).

Relata a avaliao feita pelos observadores.

Observaes do pesquisador.

Observa as demandas dos atores e as decises (e/ou as no-decises) do poder pblico. Se o poder pblico atende as demandas dos atores (no todo ou em sua maior parte), ento os atores so considerados bem-sucedidos. Caso contrrio, so considerados mal-sucedidos.

Observaes do pesquisador.

Observa as decises do poder pblico e verifica se elas satisfazem os interesses dos atores. As atividades eventualmente realizadas pelos atores em favor das decises no so consideradas.

Problemas associados ao mtodo - A avaliao de poder feita pelos atores pode ser baseada em reputaes e no em fatos concretos (Salisbury, 1975: 207; Salamon & Siegfried, 1977: 1027). - Os atores podem ser incapazes de mostrar que as decises (e as no-decises) do poder pblico seriam diferentes caso no tivessem agido (Wootton, 1972: 132; Salisbury, 1975: 207; Tierney, 1992: 216; Smith, 1995: 121 e Evans, 1996: 291). - Os atores podem superestimar (Furlong, 1997: 333) ou subestimar (Domhoff, 2002:177) o poder que mantm por razes estratgicas. - A comparao de avaliaes de poder feitas por atores diferentes levanta problemas metodolgicos considerveis (March, 1956:393). - A avaliao feita pelos alvos pode ser baseada apenas em reputaes. - Os alvos podem ter dificuldade para discernir a importncia relativa dos fatores a que se devem suas prprias decises (Milbrath, 1960: 34). - Os alvos podem subestimar a influncia exercida pelos atores para enfatizar sua prpria autonomia e para criar uma imagem de invulnerabilidade que no corresponde realidade (Dahl, 1959: 28) - A comparao de avaliaes de poder feitas por alvos diferentes levanta problemas metodolgicos. - A avaliao feita pelos observadores pode ser baseada apenas em reputaes. - Os observadores podem ser incapazes de mostrar que as decises (e as nodecises) do poder pblico seriam diferentes caso os atores no tivessem agido. - A comparao de avaliaes de poder feitas por observadores diferentes levanta problemas metodolgicos. - O pesquisador pode ser incapaz de mostrar que as decises (e as no-decises) seriam diferentes caso os atores no tivessem agido. - Ao focalizar os atores visivelmente mais ativos, o pesquisador pode deixar de lado os atores que a) levantam questes mas no se envolvem na discusso de propostas concretas e que b) procuram apenas apoiar, criticar ou ajustar as propostas formuladas por outros atores (Schmitter, 1971: 331). - As concluses obtidas por esse mtodo podem ser concluses ad hoc que no permitem uma avaliao do poder mantido em geral pelos atores que atuam no sistema poltico (Salamon & Siegfried, 1977: 1027). O mtodo evita o problema de relatar e avaliar a importncia das atividades desempenhadas pelos atores. No entanto, o mtodo no mostra inequivocamente que a deciso tomada decorre do poder mantido pelos atores.

24

leva em conta as preferncias do seu alvo enquanto formula as demandas que ir promover. Nesse caso, a relao entre o ator social e o seu alvo seria mais bem descrita como uma relao de interferncia mtua. Mensurando e explicando os sucessos polticos dos industriais No desconsidero a priori que o poder exercido por um ator social possa ter outras faces alm daquela que mais aparente e que se mostra em processos decisrios concretos. Desse modo, no excluo a hiptese de que atores poderosos possam forjar no-decises atravs da difuso de valores, da formatao de instituies ou do uso da fora bruta, impedindo desta maneira que se forme ou prospere qualquer ameaa a seus interesses vitais. Da mesma maneira no me oponho idia de que, em algum nvel, seja possvel falar de mecanismos por meio dos quais atores poderosos impedem que outros atores sociais sequer sejam capazes de formular seus interesses reais. No entanto, ao estilo pluralista, o foco deste trabalho est posto sobre processos de deciso cujos contornos esto muito bem definidos: processos de produo legislativa de nvel federal referentes a proposies relativas ao custo Brasil. Todavia, diferentemente da abordagem pluralista clssica, minha inteno no reconstituir em detalhes o jogo de interesses que envolve cada processo decisrio analisado, cujo resultado seria a deliberao final e revelaria o equilbrio de poder existente entre os atores sociais no momento da deciso. Novamente esta opo no significa que eu considere desprovidos de valor ou de sentido os trabalhos que procuram agregar evidncias observveis to convincentes e numerosas quanto possvel para mostrar que a influncia de tal ou qual ator poderoso foi crucial para determinar os contornos finais do resultado de um processo decisrio. Se por razes tericas eu duvido de que seja possvel identificar em casos complexos todos os micromecanismos necessrios para vincular a ao de um ator social poderoso reao do tomador de deciso, h ainda a razo prtica de que este trabalho focaliza no apenas um, mas centenas de processos decisrios diferentes. Por todas essas razes no utilizo neste trabalho os conceitos controvertidos e fugidios de influncia ou de poder. Os conceitos-chave que utilizo so sucesso e insucesso. Reconheo que estes conceitos so menos ambiciosos, porm acredito que eles tenham a vantagem considervel de serem mais afeitos observao emprica.

25 Portanto, uma suposio bsica deste trabalho que identificar convergncias ou divergncias entre as demandas explcitas do empresariado industrial e as decises concretas do poder pblico uma maneira correta e legtima de abordar o problema geral da articulao de interesses. Outra suposio bsica que na identificao de sucessos e insucessos no h espao para a idia de interesses reais profundos que contradigam os interesses manifestos explicitamente pela indstria. A alegao de miopia ou de falsa conscincia no ser empregada aqui. Para falar de sucesso ou de insucesso preciso levar a srio as posies e as preferncias que so expressas pelos industriais. Mas como reconhecer, empiricamente, sucessos e insucessos polticos do empresariado industrial ao longo da produo legislativa de nvel federal? A base emprica do trabalho formada pelos processos decisrios relativos s 401 proposies legislativas de nvel federal ligadas ao custo Brasil que figuram nas oito Agendas Legislativas da Indstria que at hoje foram publicadas pela Confederao Nacional da Indstria. Um sucesso corresponde convergncia entre o teor de uma deciso e a posio manifesta pela indstria em relao verso especfica da proposio legislativa que foi submetida quela deciso. Um insucesso corresponde divergncia entre a deciso e a posio da indstria. A posio da indstria sobre as proposies obtida atravs de duas fontes: as prprias Agendas Legislativas da Indstria e o LEGISDATA. O teor das decises tomadas ao longo da tramitao das propostas legislativas tambm obtido atravs de duas fontes: o LEGISDATA e o Sistema de Informaes do Congresso Nacional, atualizado diariamente pelo corpo tcnico do PRODASEN (Servio de Processamento de Dados do Senado Federal). Todos os sucessos e insucessos ocorridos ao longo do processo de produo legislativa de nvel federal podem ser classificados simultaneamente quanto a dois critrios: a revogabilidade da deciso tomada e o grau em que a deciso atende ou contraria a posio manifesta pela indstria. Assim, atravs do primeiro critrio podemos classificar todos os sucessos e insucessos como pontuais ou definitivos. Atravs do segundo critrio podemos classificar todos os sucessos e insucessos como completos ou parciais. A expresso sucesso pontual designa em geral os casos em que h convergncia entre o teor da deciso tomada em qualquer instncia do processo legislativo de nvel federal que anteceda a deliberao final e a posio expressa pela indstria sobre a verso da

26 proposio legislativa que est sendo submetida a cada deciso particular. Quando a convergncia entre o carter da deciso e a posio da indstria total, o sucesso pontual tambm completo. Quando a convergncia no total e a indstria revela suas ressalvas o sucesso pontual parcial. Sucessos pontuais podem ocorrer em trs circunstncias: em primeiro lugar, em votaes ocorridas em comisses da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional que no sejam decises terminativas que encerram o trmite da proposio; em segundo lugar, em votaes ocorridas no plenrio de uma das Casas do Congresso Nacional e que so seguidas por decises ocorridas em alguma instncia da outra Casa e, em terceiro lugar, em votaes ocorridas no plenrio da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional que encerram o trmite da proposio no legislativo federal mas que so precedidas por vetos parciais ou totais do presidente da repblica. Insucessos pontuais so os casos em que h divergncia entre a posio da indstria e as decises tomadas nas mesmas circunstncias. Quando a divergncia total h um insucesso pontual completo; quando a divergncia no total e a indstria divulga ressalvas h um insucesso pontual parcial. Sucessos definitivos ocorrem quando h convergncia entre o teor da deciso que encerra a tramitao de uma proposio legislativa e a posio expressa pela indstria sobre a verso da proposio que foi o objeto da deciso final. H cinco tipos de decises que encerram definitivamente a tramitao de uma proposio legislativa: a proposio pode ser transformada em norma jurdica ; rejeitada (em comisses com poder terminativo, no plenrio da Cmara, do Senado ou do Congresso Nacional); prejudicada (geralmente nesse caso a aprovao de uma norma jurdica faz com que a proposio perca a oportunidade; pode ocorrer tambm que uma deciso seja tomada sobre um projeto principal que a partir de ento avana sozinho sem os projetos apensados, considerados prejudicados); retirada pelo autor ou arquivada ao final da legislatura. Quando a convergncia entre a deciso e a posio da indstria total, o sucesso definitivo completo. Quando a convergncia no total e a indstria mantm ressalvas o sucesso definitivo parcial. Insucessos definitivos acontecem quando ocorre divergncia entre a posio da indstria e o carter das decises finais. Quando a divergncia total existe um insucesso definitivo completo; quando a divergncia no total e a indstria expe ressalvas h um insucesso definitivo parcial.

27 Em resumo, atravs da aplicao do mtodo exposto anteriormente possvel no apenas identificar todas as decises provisrias ou finais que foram tomadas ao longo do processo de tramitao das 401 proposies relativas ao custo Brasil que figuram nas Agendas Legislativas da Indstria, como tambm possvel classificar aquelas decises como sucessos ou insucessos dos empresrios do setor industrial. Medir o grau de sucesso poltico do empresariado industrial uma atividade intrinsecamente importante porque oferece respostas fundamentadas empiricamente para vrias questes relevantes. Os resultados obtidos permitem, por exemplo, que se coloque prova a idia presente em parte da literatura de que o empresariado industrial brasileiro usualmente mal sucedido em suas incurses no campo da poltica por causa de sua incapacidade para atuar em conjunto para promover os interesses de classe (Schneider 1997; Durand & Silva 1998). Os resultados tambm permitem verificar se o grau de sucesso do empresariado varia significativamente por rea de questo. Nesse sentido caber perguntar: h elementos do custo Brasil em relao aos quais o empresariado brasileiro vence mais? Suas derrotas se concentram em algum aspecto do custo Brasil? Os resultados permitem ainda definir se h alguma diferena sensvel entre a freqncia de sucessos pontuais e de sucessos definitivos e se os empresrios, quando vencem, obtm mais sucessos parciais ou totais. Ao final do exerccio emergir uma viso mais complexa e nuanada do que um sucesso (ou insucesso) para a indstria. Vitrias importantes acontecem quando normas jurdicas apoiadas pelo setor so aprovadas. Mas no acontecem apenas nestas circunstncias. Vitrias polticas so construdas passo a passo em cada ponto de deciso do processo de tramitao de um projeto. Vitrias polticas da indstria ocorrem tambm quando medidas contrrias aos interesses do setor so derrotadas pelo voto ou retiradas. Sucessos polticos acontecem ainda numa ocasio mais inusitada e que tem recebido pouqussima ateno dos analistas polticos: quando decorrem de um vis institucional sistematicamente contrrio aprovao de proposies de autoria de parlamentares. De fato espera-se que muitas vitrias aconteam desta maneira pouco herica se no subgrupo de proposies arquivadas ao final da legislatura for grande a concentrao de proposies a que a indstria se ope.

28 O objetivo do trabalho, no entanto, no se esgota em mensurar o grau de sucesso obtido pelo setor industrial nos processos de produo legislativa relativos ao custo Brasil. A idia tambm propor uma explicao para sucessos e insucessos alcanados. Nesse caso a ateno ser dirigida exclusivamente para um subgrupo bem definido de sucessos e insucessos definitivos, qual seja, aqueles que ocorrem quando a aprovao de uma norma jurdica nova culmina a tramitao de uma proposio legislativa. A hiptese central que a preponderncia exercida pelo poder executivo na produo legislativa nacional determina em grande medida a ocorrncia dos sucessos ou insucessos definitivos alcanados pela indstria brasileira nesse caso particular. Trabalhos recentes tm mostrado de maneira inequvoca que o poder executivo domina a produo legislativa de nvel federal no Brasil (Figueiredo & Limongi, 2000; 2001). De acordo com esses trabalhos, a capacidade dos presidentes brasileiros de ditar a agenda do parlamento decorre de dois fatores. Em primeiro lugar tal capacidade decorre dos amplos poderes legislativos que a constituio de 1988 outorgou ao poder executivo. Um presidente pode editar medidas provisrias que surtem efeito a partir de sua edio, provocando alterao imediata do status quo; pode solicitar urgncia para seus projetos, forando assim unilateralmente a apreciao das proposies que apresenta dentro de um prazo determinado; e pode vetar parcialmente ou totalmente as proposies que o parlamento envia sua sano. Alm disso o presidente possui a prerrogativa exclusiva de iniciar a legislao relativa administrao federal e de formular o projeto anual de oramento, que os parlamentares podem emendar mas cujo limite de gastos no pode ser ampliado. Em segundo lugar a capacidade decorre do uso dos recursos polticos disponveis para construir coalizes majoritrias de apoio no parlamento. Os presidentes brasileiros podem contatar lideranas partidrias e oferecer-lhes uma troca: influncia poltica no governo e controle sobre cargos pblicos pelo apoio poltico de seus partidos. Como alm de controlar cargos na administrao e de possuir influncia poltica no governo as lideranas dos partidos que formam a coalizo de apoio ao presidente no parlamento podem contar ainda com os poderes significativos que os regimentos internos da Cmara e do Senado conferem a todos os lderes partidrios, tais lideranas so capazes de comandar o comportamento dos membros das bancadas de seus partidos e de cumprir, atravs da disciplina partidria, com a sua parte do acordo: garantir o apoio de seus partidos s

29 propostas do executivo. Contando com poderes legislativos extensos e com a disciplina de uma base aliada majoritria, o presidente pode em grande medida determinar as proposies que sero consideradas pelo legislativo federal e quando elas sero consideradas. Num cenrio marcado pela preponderncia do executivo sobre a produo legislativa em geral, razovel supor que a mesma preponderncia ir se reproduzir no subconjunto das normas jurdicas que mais interessam indstria. Assim, a sorte poltica da indstria depender, antes de qualquer coisa, da congruncia entre sua agenda e a agenda do executivo. Sucessos definitivos ocorrero quando houver afinidade entre as duas agendas e insucessos definitivos ocorrero quando as agendas da indstria e do governo entrarem em choque. A dominncia do executivo molda o ambiente em que atuam os representantes da indstria, mas no exclui de maneira alguma a participao de seus representantes no processo de produo legislativa5. A inteno neste ponto justamente mostrar como a dominncia do executivo condicionar a estratgia poltica a ser adotada pela indstria. Para promover seus interesses, a indstria pode seguir trs estratgias. A estratgia ofensiva consiste em alterar o status quo na direo desejada e tem o potencial de introduzir benefcios novos. A estratgia de manuteno consiste em atuar para manter o status quo quando h presso para pior-lo. A estratgia defensiva consiste em minorar a piora do status quo quando evit-la totalmente no possvel. A tese da dominncia do executivo faz supor que a indstria optar por um dentre dois caminhos quando seu objetivo for a introduo de normas jurdicas novas que lhe tragam vantagens. Se o item visado pela indstria no fizer parte da agenda do executivo, seus representantes atuaro com todo o empenho para que ele passe a fazer. Se o item j figurar na agenda do governo, os representantes da indstria atuaro junto a ele desde os estgios mais precoces de formulao da proposta, para que o contorno da proposio seja o mais favorvel possvel. Eles tambm atuaro junto ao parlamento para promover a aprovao da proposta de maneira expedita. Optando por qualquer um desses caminhos a indstria seguir uma estratgia ofensiva.

Verifiquei a mesma coisa ao pesquisar o lobby da indstria da construo ao longo da elaborao das leis que regem as concesses de servios pblicos no Brasil (Mancuso, 2003a; 2003b).

30 H ocasies, no entanto, em que as proposies que esto na agenda do executivo contrariam os interesses da indstria. Tambm nesse caso a atuao poltica da indstria se far sentir, mas assumir um perfil diferente. Em primeiro lugar a indstria adotar a estratgia de manuteno do status quo, procurando agir de todas as maneiras ao seu alcance seja para retirar da pauta do governo os itens que prejudicam os seus interesses, seja para garantir a rejeio das propostas do executivo quando estas forem votadas no parlamento. Dada a dominncia do executivo na produo legislativa nacional, razovel esperar que as chances de sucesso da indstria sejam maiores quanto a retirar projetos prejudiciais da pauta do governo do que quanto a organizar a rejeio destes projetos no parlamento. Em segundo lugar a indstria seguir a estratgia defensiva, caso perceba que a manuteno do status quo no ser vivel. Sua atuao ser orientada para que as perdas inevitveis sejam reduzidas ao mximo. Em sntese, o argumento que a preponderncia do executivo na produo legislativa no incompatvel de maneira alguma com a atuao poltica dos interesses organizados, mas condiciona essa atuao de maneira decisiva. Preponderncia no significa onipotncia. O executivo possui poder suficiente para determinar em grande medida os projetos que sero votados e aprovados pelo parlamento, mas h espao suficiente para que os interesses organizados ajudem a definir que projetos sero estes e qual ser o seu contedo. APRESENTAO E DISCUSSO DOS RESULTADOS
Tabela 3 Estgio em que se encontram as proposies (at 01/07/2003) TOTAL TRAMITAO ENCERRADA Transformadas em normas jurdicas 60 Rejeitadas (comisses ou plenrio da CD ou do SF) 34 Retiradas pelo autor 19 Prejudicadas 23 Arquivadas ao trmino da legislatura 101 Subtotal 237 (59,1%) EM TRAMITAO 164 (40,9%) TOTAL 401(100,0%) Fontes: MATE-SICON/PRODASEN e LEGISDATA

Como mostra a tabela 3, 40,9% das proposies que figuram nas Agendas Legislativas da Indstria continuavam em tramitao at o dia 1. de julho de 2003, quando o poder

31 legislativo federal entrou em recesso pela ltima vez. Conseqentemente, 59,1% das proposies tiveram sua tramitao definitivamente encerrada at aquela data. No interior deste subconjunto, 42,6% (101 proposies) foram arquivadas na Cmara ou no Senado por causa do final da legislatura; 25,3% (60 proposies) foram transformadas em normas jurdicas; 14,3 % (34 proposies) foram rejeitadas mediante decises terminativas tomadas em comisses da CD ou do SF ou no plenrio da CD, do SF ou do CN; 9,7% (23 proposies) foram prejudicadas e 8% (19 proposies) foram retiradas de tramitao por iniciativa do prprio autor. As tabelas 4 e 5 apresentam os resultados que foram obtidos mediante a aplicao do mtodo exposto anteriormente para identificar os sucessos e insucessos definitivos alcanados pela indstria6.
Tabela 4 Resultados relativos s proposies com tramitao encerrada at 01/07/2003, por tipo de deciso Transformadas Retiradas Arquivadas TOTAL em Normas Rejeitadas Prejudicadas pelo Autor ao Final da Jurdicas Legislatura Sucesso 29 21 10 9 61 130 (48,3) (61,8) (43,5) (47,4) (60,4) (54,9) Sucesso 22 2 24 parcial (36,7) (8,7) (10,1) SUBTOTAL 51 21 12 9 61 154 SUCESSO (85) (61,8) (52,2) (47,4) (60,4) (65,0) Insucesso 7 13 5 10 40 75 (11,7) (38,2) (21,7) (52,6) (39,6) (31,7) Insucesso 2 2 parcial (3,3) (0,8) SUBTOTAL 9 13 5 10 40 77 INSUCESSO (15) (38,2) (21,7) (52,6) (39,6) (32.5) Sem 6 6 Informao (26,1) (2,5) 60 34 23 19 101 237 TOTAL (100) (100) (100) (100) (100) (100)

Independentemente do destino particular de cada proposio com tramitao encerrada, possvel afirmar que a indstria obteve sucesso em 65% dos casos e insucesso em 32,5% dos casos. No geral, portanto, dois casos de sucesso definitivo completo ou parcial ocorreram para cada caso de insucesso definitivo vivido pela indstria. O maior percentual de sucesso ocorreu no caso das proposies que foram efetivamente transformadas em normas jurdicas. De fato, nada menos que 85% das proposies que
6

O levantamento dos sucessos e insucessos parciais tambm j foi concludo. Um dos prximos passos da pesquisa completar a anlise dessas observaes em particular.

32 tiveram esse destino representaram casos de sucesso total ou parcial para a indstria. O sucesso da indstria tambm prevaleceu, em grau menor mas ainda significativo, no caso das proposies que foram prejudicadas (70,6% de sucessos), rejeitadas (61,8% de sucessos) e arquivadas ao final da legislatura (60,4% de sucessos). Apenas no caso das proposies que foram retiradas pelo prprio autor possvel notar uma ligeira prevalncia de insucessos sobre sucessos. Este caso destoa da tendncia geral pela seguinte razo: a maioria dos projetos retirados (16 em 19, ou seja, 84,2%) de autoria do executivo. Como ser visto adiante, a indstria tende a apoiar com elevada freqncia os projetos oriundos do executivo; portanto, a retirada destes projetos geralmente contabilizada como insucesso da indstria.
Tabela 5 Resultados relativos s proposies com tramitao encerrada at 01/07/2003, por tema Custo de Infraestrutura InfraSistema Legislao Regulamentao Financiamento Social Estrutura Tributrio Trabalhista da Economia Sucesso 3 11 19 19 44 34 (37,5) (52,4) (61,3) (48,7) (65,7) (47,9) Sucesso 2 4 4 2 3 9 parcial (25,0) (19,0) (12,9) (5,1) (4,4) (12,7) SUBTOTAL 5 15 23 21 47 43 SUCESSO (62,5) (71,4) (74,2) (53,8) (70,1) (60,6) Insucesso 3 6 7 16 17 26 (37,5) (28,6) (22,6) (41,0) (25,4) (36,6) Insucesso 1 1 parcial (2,6) (1,4) SUBTOTAL 3 6 7 17 17 27 INSUCESSO (37,5) (28,6) (22,6) (43,6) (25,4) (38,0) Sem 1 1 3 1 Informao (3,2) (2,6) (4,4) (1,4) 8 21 31 39 67 71 TOTAL (100,0) (100,0) (100,0) (100,0) (100,0) (100,0)

TOTAL 130 (54,9) 24 (10,1) 154 (65,0) 75 (31,7) 2 (0,8) 77 (32.5) 6 (2,5) 237 (100)

Os sucessos predominam sobre os insucessos em todos os itens que compem o custo Brasil. Em trs itens, no entanto, o grau de sucesso superior mdia geral (65%): infraestrutura material em que o nvel de sucesso chega a 74,2%; infra-estrutura social (71,4%) e legislao trabalhista (70,1%). O nvel de sucesso ligeiramente inferior mdia geral em dois casos: sistema de financiamento (62,5%) e regulamentao da economia (60,6%). Os casos em que a distncia em relao mdia maior so as proposies relativas ao sistema tributrio. Todavia, mesmo nesses casos, o sucesso da indstria mais freqente do que o insucesso.

33 O elevado nvel de sucesso alcanado pela indstria, independentemente do tema das proposies e do destino final que elas tiveram, configura por si s uma evidncia que vai de encontro idia presente em parte da literatura de que o empresariado industrial brasileiro em geral mal sucedido em suas incurses no campo da poltica. Por todo o exposto anteriormente, espero ter deixado claro, no entanto, que apontar para o sucesso poltico da indstria no corresponde a dizer que a indstria a fora exclusiva por detrs dos seus sucessos.
Tabela 6 Estgio em que se encontram as proposies, por autor (valor absoluto) Transformadas Retiradas Arquivadas em Normas pelo ao Fim da Em Jurdicas Rejeitadas Prejudicadas Autor Legislatura Tramitao 51 4 16 0 36 9 34 19 3 101 128 60 34 23 19 101 164

Executivo Legislativo TOTAL

TOTAL 107 294 401

luz da discusso estabelecida acima, focalizarei a partir de agora um caso especfico de sucessos e insucessos definitivos: aqueles que ocorrem quando uma proposio legislativa transformada em norma jurdica. Dentre todos os destinos que uma proposio pode tomar, este o destino que encerra o maior potencial de introduzir mudanas relevantes no status quo vigente que tragam vantagens ou desvantagens sensveis para a indstria. Como era de se esperar, o que a tese da dominncia do executivo prev para a produo legislativa em geral se repete no subgrupo especfico das proposies que interessam mais indstria (tabela 6). De um lado, 85% das proposies que foram transformadas em normas jurdicas so de autoria do executivo (51 em 60). De outro lado, nota-se que o destino das proposies apresentadas pelo executivo tende a ser muito diferente do destino das proposies apresentadas pelos parlamentares. Enquanto a grande maioria dos projetos do executivo cuja tramitao est encerrada foi transformada em norma jurdica (51 em 71, ou seja, 71,8%), a maior parte dos projetos de parlamentares que no tramitam mais foi arquivada ao final da legislatura (60,8%, ou seja, 101 em 166), o que confirma o vis institucional contrrio aprovao de proposies de parlamentares. O sucesso da indstria no caso das proposies transformadas em normas jurdicas depende, portanto, em grande medida, da afinidade entre a agenda do executivo e a agenda do setor. Se a afinidade existir, os sucessos predominaro; caso contrrio, haver mais

34 insucessos. Para a sorte da indstria, o grau de afinidade de suas propostas com as propostas do executivo muito alto. Como mostra a tabela 7, a posio da indstria e a posio do executivo convergem em cerca de 70% dos casos. O percentual de congruncia com as proposies do executivo muito superior ao que ocorre nos casos das proposies apresentadas por parlamentares, sejam eles ligados a partidos de direita, centro ou esquerda7.
Tabela 7 Posio da indstria sobre proposies, por autor (%) Executivo Direita Centro Esquerda 69,5 53,8 38,1 12,4 Favorvel 30,5 46,2 61,9 87,6 Contrria TOTAL 100 100 100 100 Tabela 8 Resultados relativos s proposies do executivo transformadas em normas jurdicas Custo de Infraestrutura InfraSistema Legislao Regulamentao Financiamento Social Estrutura Tributrio Trabalhista da Economia Sucesso 1 1 3 2 2 14 Sucesso parcial 1 3 4 2 2 8 SUBTOTAL SUCESSO 2 4 7 4 4 22 Insucesso 1 2 1 2 Insucesso parcial 1 1 SUBTOTAL INSUCESSO 1 3 1 3 TOTAL 2 5 7 7 5 25

TOTAL 23 20 43 6 2 8 51

O que a convergncia entre a indstria e o executivo faz prever ocorre de fato. Como mostra a tabela 8, a indstria vence em 84,3% dos casos em que uma proposio do executivo transformada em norma jurdica (43 sucessos em 51 casos), percentual significativamente superior at mesmo ao j elevado nvel de convergncia verificado. No h nenhum tema do custo Brasil em que a predominncia dos sucessos sobre os insucessos deixe de ocorrer. A distncia menor, entretanto, no caso das proposies sobre o sistema tributrio. Isso permite levantar a idia de que a questo tributria talvez seja o foco de conflito mais importante entre a indstria e o poder pblico de nvel federal no Brasil. Toda proposio de legislao tributria em que a posio da indstria contrariada parece
7

Sigo a classificao adotada em Figueiredo & Limongi (1995). Os partidos de direita so: PRN, PST, PL, PTB, PP, PFL. Os partidos de centro so o PSDB e o PMDB. Os partidos de direita so: PT, PDT, PC do B, PSB, PV, PPS, PMN

35 constituir um episdio especfico em que o mesmo jogo de soma zero reaparece: a reduo da carga de impostos, vista pela indstria brasileira como uma condio sine qua non para sua competitividade em nvel internacional, mostra-se incompatvel ao menos no entendimento dos tomadores de deciso com a exigncia de equilbrio fiscal, que fundamental num contexto em que a manuteno da estabilidade macroeconmica uma prioridade perseguida por meio de polticas econmicas ortodoxas. Na prxima fase da pesquisa procederei ao teste da hiptese levantada anteriormente de que a dominncia do executivo no exclui a participao dos interesses organizados, mas condiciona sua estratgia poltica. Se a hiptese estiver correta, a indstria dever assumir uma estratgia ofensiva nos casos em que sua posio convergir com a do executivo e, nos casos em que houver divergncia, a indstria dever seguir primeiramente uma estratgia de manuteno do status quo e, caso necessrio, uma estratgia defensiva. Para testar a hiptese analisarei minuciosamente o comportamento das entidades que representam a indstria ao longo da tramitao das propostas apresentadas pelo executivo. Para fins de comparao tambm analisarei a atuao da indstria na tramitao de projetos de autoria de parlamentares que foram transformados em normas jurdicas. A anlise se dar da mesma forma no caso das proposies do executivo e de parlamentares que foram prejudicadas porque outras propostas foram transformadas em norma jurdica. O executivo pode atuar de modo intenso e decisivo como parte envolvida na negociao mesmo quando no o autor dos projetos transformados em normas jurdicas. Assim como o poder, tambm a dominncia do executivo pode ter outras faces menos visveis porm importantes. Em qualquer um dos casos, o executivo ser um interlocutor privilegiado da indstria e sua posio condicionar a estratgia adotada por aquele segmento social para promover seus interesses. BIBLIOGRAFIA ALMOND, Gabriel; Powell Jr., G. B. (1972) - Uma Teoria de Poltica Comparada - Zahar Editores, Rio de Janeiro, RJ. ARAGO, Murillo de (1994) Grupos de Presso no Congresso Nacional: Como a Sociedade Pode Defender Licitamente Seus Direitos no Poder Legislativo Maltese, So Paulo, SP. ARAGO, Murillo de (1996) - "A Ao dos Grupos de Presso nos Processos Constitucionais Recentes no Brasil" in: Revista de Sociologia e Poltica Nos. 6/7, Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR.

36 ARAGO, Murillo de (2000) - Brasil e Argentina: Abordagem Comparada sobre Grupos de Presso no Poder Legislativo - Tese de Doutorado, Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre a Amrica Latina e Caribe, Universidade de Braslia, Braslia, DF. ARBACHE, Jorge Saba; SOARES, Sergei; SERVO, Luciana M. Santos (2001) - O Que (No) Sabemos sobre a Relao entre Abertura Comercial e Mercado de Trabalho no Brasil Texto para Discusso No. 843, IPEA, Braslia, DF. BACHRACH, Peter; BARATZ, Morton S. (1962) - "Two Faces of Power" in: American Political Science Review, Vol. 56, N 4. BACHRACH, Peter; BARATZ, Morton S. (1963) - "Decisions and Nondecisions: An Analytical Framework" in: American Political Science Review, Vol. 57, N 3. BIELCHOWSKY, Ricardo (1999) Investimentos na Indstria Brasileira depois da Abertura e do Real: O Mini-Ciclo de Modernizaes, 1995-1997 Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), Srie Reformas Econmicas, N. 44. BONELLI, Regis (1998) A Note on Foreign Direct Investment (FDI) and Industrial Competitiveness in Brazil Texto para Discusso No. 584, IPEA, Braslia, DF. BONELLI, Regis (2000) Fuses e Aquisies no Mercosul Texto para Discusso No. 718, IPEA, Braslia, DF. BONELLI, Regis (2001) Polticas de Competitividade Industrial no Brasil 1995/2000 Texto para Discusso No. 810, IPEA, Braslia, DF. BONELLI, Regis (2002) Labor Productivity in Brazil during the 1990s Texto para Discusso No. 906, IPEA, Braslia, DF. BONELLI, Regis; GONALVES, Robson R. (1998) Para Onde Vai a Estrutura Industrial Brasileira? Texto para Discusso No. 540, IPEA, Braslia, DF. CASTRO, Antonio Barros de (2001) A Reestruturao Industrial Brasileira nos Anos 90: uma interpretao in: Revista de Economia Poltica, Vol. 21, No. 3. COUTINHO, Luciano; FERRAZ, Joo Carlos (coords.) (2002) Estudo da Competitividade da Indstria Brasileira Papirus Editora, Campinas, SP. CNI (1996) Custo Brasil - Confederao Nacional da Indstria, Braslia, DF. CNI (1996) Custo Brasil: Agenda no Congresso Nacional - Confederao Nacional da Indstria, Braslia, DF. CNI (1997-2003) Agenda Legislativa da Indstria - Confederao Nacional da Indstria, Braslia, DF. DAHL, Robert (1959) - "Business and Politics: A Critical Appraisal of Political Science" in: American Political Science Review, Vol. 53, n 1. DAHL, Robert (1989) - Who Governs ? Democracy and Power in an American City - Yale University Press, New Haven. DAHL, Robert (1996) Equality versus Inequality in: PS: Political Science & Politics, APSA. DAHL, Robert; LINDBLOM, Charles (1976) Politics, Economics and Welfare The University of Chicago Press, Chicago. DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato (1979) - "Autonomia e Dependncia na Representao dos Interesses Industriais" in: Revista Dados, N 22. DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato (1993) - "Lideranas Empresariais e Problemas da Estratgia Liberal no Brasil" in: Revista Brasileira de Cincias Sociais, N 23, ano 8. DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato (1997) O Legislativo como Arena de Interesses Organizados: A Atuao dos Lobbies empresariais - Artigo no publicado.

37 DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato (2000) - "Globalizao, Herana Corporativa e a Representao dos Interesses Empresariais: Novas Configuraes no Cenrio PsReformas" in: Boschi, Renato (org.) - Elites Polticas e Econmicas no Brasil Contemporneo: A Desconstruo da Ordem Corporativa e o Papel do Legislativo no Cenrio Ps- Reformas" - Fundao Konrad Adenauer. DOCTOR, Mahrukh (2002) Business and Delays in Port Reform in Brazil in: Revista de Economia Poltica, Volume 22, No. 2. DOMHOFF, William (2002) Who Rules America: Power and Politics McGraw-Hill Companies, Inc. DURAND, Francisco; SILVA, Eduardo (eds.) (1998) Organized Business, Economic Change, and Democracy in Latin America North-South Center Press, University of Miami EPSTEIN, Edwin (1990) Business Political Activity: Research Approaches and Analytical Issues in: Preston, Lee E. (ed.) (1990) Business and Politics: Research Issues and Empirical Studies Jai Press Inc., Greenwich, Connecticut. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando (1995) Os Partidos Polticos na Cmara dos Deputados in: Revista Dados, Vol. 38, N. 3. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando (2000) Presidential Power, Legislative Organization, and Party Behavior in Brazil in: Comparative Politics, Vol. 32, N. 2. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando (2001) Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional Editora FGV-FAPESP, So Paulo, SP. FURLONG, Scott R. (1997) - "Interest Group Influence on Rule Making" in: Administration & Society, Vol. 29, N 3. HAGUENAUER, Lia; BAHIA, Luiz Dias; CASTRO, Paulo Furtado de; RIBEIRO, Mrcio Bruno (2001) Evoluo das Cadeias Produtivas Brasileiras na Dcada de 90 Texto para Discusso No. 786, IPEA, Braslia, DF. HAY, Donald (1997) The Post 1990 Brazilian Trade Liberalization and the Performance of Large Manufacturing Firms: Productivity, Market Share and Profits Texto para Discusso No. 523, IPEA, Braslia, DF. HAYES, Michael (1978) - "The Semi-Sovereign Pressure Groups: A Critique of Current Theory and an Alternative Typology" in: The Journal of Politics, Vol. 40. HAYES, Michael T. (1981) Lobbyists and Legislators The State University of New Jersey Press, NJ. HAYES, Michael T. (2001) The Limits of Policy Change: incrementalism, worldview ad the rule of law Georgetown University Press, Washington, D.C. IEDI (2000) Indstria e Desenvolvimento: uma anlise dos anos 90 e uma agenda de poltica de desenvolvimento industrial para a nova dcada Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial, So Paulo, SP. IEDI (2002) As Importaes no Perodo 1995/2002 Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial, So Paulo, SP. LAMARE, James (1988) What Rules America? West Publishing Company, Saint Paul, Minnesota. LAPALOMBARA, Joseph (1982) A Poltica no Interior das Naes Editora da Universidade de Braslia, Braslia, DF. LATHAM, Earl (1952) The Group Basis of Politics: Notes for a Theory in: American Political Science Review, N. 46. LINDBLOM, Charles E. (1977) Politics and Markets Basic Books, New York, NY.

38 LINDBLOM, Charles E. (1980) O Processo de Deciso Poltica Editora da Universidade de Braslia, Braslia, DF. LINDBLOM, Charles E. (2001) The Market System: what it is, how it works, and what to make of it Yale University Press, New Haven. LOOMIS, Burdett; CIGLER, Allan (1983) - "Introduction: The Changing Nature of Interest Group Politics" in: Loomis, Burdett & Cigler, Allan (orgs.) - Interest Group Politics Congressional Quarterly Press, Washington, DC. LOWI, Theodore (1964) - "American Business, Public Policy Case-Studies, and Political Theory" in: World Politics, N 16. LUKES, Steven (1992) Power: A Radical View The Macmillan Press, Londres. LYRA, Flvio Tavares de (1996) A Poltica Industrial Brasileira: Mudanas e Perspectivas Texto para Discusso N. 413, IPEA, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Governo Federal do Brasil. MANCUSO, Wagner Pralon (2003a) Construindo leis: as construtoras e as concesses de servios in: Lua Nova Revista de Cultura e Poltica, N. 58, Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC), So Paulo, SP. MANCUSO, Wagner Pralon (2003b) O lobby dos construtores e a legislao sobre concesses de servios pblicos no Brasil in: Revista Brasileira de Cincias Sociais, ANPOCS, So Paulo, SP, no prelo. MARCH, James (1956) - "An Introduction to the Theory and Measurement of Influence" in: Eulau, Heinz (org.) - Political Behavior: A Reader in Theory and Research - Free Press, Glencoe, Illinois. MARX, Karl (1973) Contribuio para a Crtica da Economia Poltica Editorial Estampa, Lisboa. MARX, Karl (1978) O 18 Brumrio e Cartas a Kugelmann Editora Paz e Terra, Rio de Janeiro, RJ. MARX, Karl (2000) Manifesto do Partido Comunista Editora Vozes, Petrpolis, Rio de Janeiro. MILBRATH, Lester W. (1960) - "Lobbying as a Communication Process" in: Public Opinion Quarterly, Vol. 24, N 1. MILIBAND, Ralph (1969) The State in Capitalist Society Basic Books, Inc., Publishers, New York. MILIBAND, Ralph (1989) Divided Societies: Class Struggle in Contemporary Capitalism Clarendon Press, Oxford. MIRANDA, Jos Carlos (2001) Abertura Comercial, Reestruturao Industrial e Exportaes Brasileiras na Dcada de 1990 Texto para Discusso No. 829, IPEA, Braslia, DF. MOREIRA, Maurcio Mesquita (2000) A Indstria brasileira nos anos 90. O que j se pode dizer? - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, Ministrio do Desenvolvimento, da Indstria e do Comrcio Exterior, Governo Federal do Brasil MOREIRA, Maurcio Mesquita; CORREA, Paulo Guilherme (1997) Abertura Comercial e Indstria: o que se pode esperar e o que se vem obtendo in: Revista de Economia Poltica, Volume 17, No. 2. OFFE, Claus; WIESENTHAL, Helmut (1984) - "As Duas Lgicas da Ao Coletiva: Anotaes Tericas Sobre Classe Social e Forma Organizacional" in: Offe, Claus (org.) Problemas Estruturais do Estado Capitalista - Ed. Tempo Brasileiro, Rio de Janeiro, RJ.

39 PINHEIRO, Armando Castelar et alli (2000) O Desempenho Macroeconmico do Brasil nos anos 90 Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, Ministrio do Desenvolvimento, da Indstria e do Comrcio Exterior, Governo Federal do Brasil. ROSSI JNIOR, Jos Luiz; Ferreira, Pedro Cavalcanti Evoluo da Produtividade Industrial Brasileira e Abertura Comercial Texto para Discusso No. 651, IPEA, Braslia, DF. SABIA, Joo; CARVALHO, Paulo Gonzaga M. de (1997) Produtividade na Indstria Brasileira Questes Metodolgicas e Anlise Emprica Texto para Discusso No. 504, IPEA, Braslia, DF. SALAMON, Lester; SIEGFRIED, John (1977) - "Economic Power and Political Influence: The Impact of Industry Structure on Public Policy" - American Political Science Review, Vol. 71, N 3. SALISBURY, Robert (1975) Interest Groups in: Polsby, N. & Greenstein, F. (orgs.) Handbook of Political Science, Vol. 4 - Ed. Addison-Wesley Publishing Company. SCHNEIDER, Ben Ross (1997) - "Big Business and Constitutional Reform in Brazil" Artigo apresentado em conferncia realizada no Instituto de Estudos Latino-Americanos da Universidade de Londres. SCHMITTER, Philippe (1971) - Interest Conflict and Political Change in Brazil - Stanford University Press. SIQUEIRA, Tagore Villarim de (2000) A Indstria Brasileira nos ltimos 16 Anos do Sculo XX: 1985/2000 in: Revista do BNDES, Vol. 7, N. 14, Rio de Janeiro, RJ. SMITH, Mark A. (2000) - American Business and Political Power: Public Opinion, Elections, and Democracy - The University of Chicago Press, Chicago. SMITH, Richard A. (1995) - "Interest Group Influence in the U.S. Congress" in: Legislative Studies Quarterly, Vol. 20, N 1. SUZIGAN, Wilson; VILELLA, Annibal V. (1996) Elementos para Discusso de uma Poltica Industrial para o Brasil Texto para Discusso No. 421, IPEA, Braslia, DF. SUZIGAN, Wilson; VILELLA, Annibal V. (1997) - Industrial Policy in Brazil Instituto de Economia, UNICAMP, Campinas, SP. VIANNA, Maria Lucia T. W. (1994) - Lobismo: Um Novo Conceito para Analisar a Articulao de Interesses no Brasil - Texto para Discusso N 25, Centro de Estudos de Polticas Pblicas, Rio de Janeiro, RJ. VOGEL, David (1987) Political Science and the Study of Corporate Power: A Dissent from the New conventional Wisdom in: British Journal of Political Science, Volume 17, Nmero 4. WEYLAND, Kurt (1998) The fragmentation of the business in Brazil in: Durand, Francisco & Silva, Eduardo (eds.) (1998) Organized Business, Economic Change, and Democracy in Latin America North-South Center Press, University of Miami WILSON, James Q. (1980a) The Politics of Regulation Basic Books, New York. WILSON, James Q. (1980b) American Government: Institutions and Policies D. C. Heath and Company. WOOTTON, Graham (1972) - Grupos de Interesse - Zahar Editores, Rio de Janeiro, RJ.