UMA ANLISE DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA LUZ DO CONTEXTO DO ESTADO SOCIAL

Humberto Falco Martins (*)

estado capitalista democrtico contemporneo proporciona, na face de estado de direito, garantias e direitos individuais e coletivos; e impe, na face de estado social, aes deliberadas no sentido de se atingir, atravs da promoo de polticas pblicas efetivas, o bem-estar do cidado. Independentemente de seu grau de interveno, o estado contemporneo necessita, no primeiro sentido, de boas leis; e no segundo, de boa administrao pblica. A legitimidade do estado contemporneo decorre da efetividade de sua ao no de sua inao tanto na direo do bem-estar quanto das salvaguardas dos direitos e garantias individuais e coletivas. A ao estatal contempornea , portanto, intimamente dependente da administrao pblica, que, neste contexto, se coloca como instrumento e condio de legitimao, no como uma varivel dependente de arranjos mais ou menos intervencionistas, que necessita de ajustes apenas no que se refere minimizao de seu efeito disfuncionalizante. Os sistemas burocrticos pblicos cresceram e se diferenciaram pari passu evoluo do estado, de modo a processar solues para lidar com problemas cada vez mais complexos. Os sistemas burocrticos do estado social capitalista desenvolveram uma notvel capacidade de gerar resultados positivos para o bem estar social, mas desenvolveram igualmente um enorme potencial de gerar crise: de eficincia, de eficcia, de efetividade. O que se convencionou chamar de crise da administrao pblica, reporta-se, no contexto do que tambm se convencionou chamar de crise do estado, incapacidade poltico-administrativa de o estado em deliberar e, efetivamente, implementar aquilo que seja definido como certo e como bom para o bem-estar dos cidados. A crise da administrao pblica tem sido combatida mediante uma vasta produo de tecnologia administrativa destinada a promover processos de mudana organizacional planejada no mbito de organizaes burocrticas pblicas. A questo de como dotar os sistemas estatais de maior racionalidade tem ocupado lugar central nas discusses acadmica e poltica nos anos 90; a cada captulo da crise do estado, vem tona diferentes concepes de ajustes burocrticos na sua estrutura, concepes estas restritas, na sua grande maioria, ao aumento da racionalidade administrativa e sob o pretexto da eficincia econmica. Abordar a boa administrao pblica criticamente impe a reflexo sobre o que os principais paradigmas de modernizao da administrao pblica afirmam que os sistemas burocrticos pblicos devem ser, bem assim sobre como torn-los o que devem ser, tendo em vista a perspectiva do estado social contemporneo, que no se restringe aos aspectos administrativos. A reduo deste quadro de problemas realidade brasileira ainda mais agravante. Primeiro porque a administrao pblica brasileira tem uma trajetria modernizante, no sentido de instrumentalizar o estado para ser o indutor do desenvolvimento. Esta trajetria tem sido seguida de recorrentes percalos, dentre os quais a difcil e problemtica relao entre democracia e racionalidade poltico-administrativa, bem como o das caractersticas prprias do modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica essencialmente um modelo de modernizao administrativa, que contribuu para o atingimento de um ponto crtico no que concerne funcionalidade dos atuais sistemas poltico-administrativos do estado brasileiro. Segundo, porque o somatrio de desafios e oportunidades que cabe atualmente ao estado brasileiro explorar, no sentido de liderar parcerias para promover um desenvolvimento mais

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Mestre em Administrao Pblica pela Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas. Assessor da Subsecretaria de Anlise e Avaliao da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Endereo funcional: Palcio do Planalto, Anexo II, sala 235. Braslia, DF..Cep: 70.150-901. Fone: (061) 223-7214. Fax: (061) 321-9402.

2 sustentado e equitativo, altamente incompatvel com sua condio operacional, com severas implicaes governabilidade. O redirecionamento do estado brasileiro essencialmente dependente da modernizao da sua administrao pblica. Na sociedade atual no h estado possvel sem administrao pblica; no h governo possvel sem estado. Este ensaio procura contribuir para qualificar trs principais proposies. A primeira considera que, no contexto do estado social contemporneo, a crise da administrao pblica no uma crise meramente administrativa, uma crise poltico-administrativa. Por conseguinte, a modernizao da administrao pblica requer uma apreciao integrativa da administrao pblica a partir do contexto poltico-administrativo do estado, seus dilemas e desafios na sociedade democrtica contempornea, de maneira no restrita s tecnicalidades da burocracia. A segunda proposio consiste em que os trs principais paradigmas tericos de modernizao da administrao pblica o ortodoxo, o liberal e o empresarial no se posicionam na perspectiva integrativa do estado, tendo em vista seu carter dissociativo entre estado e administrao pblica, entre poltica e burocracia, seno posicionam-se predominantemente na direo da burocracia, da poltica ou do mercado. A terceira proposio consiste em considerar uma concepo integrativa de administrao pblica, centrada na natureza poltico-administrativa do estado, como um paradigma analtico vlido. O objetivo da presente sustentao colaborar na construo de referenciais analticos que permitam uma melhor compreenso acerca da experincia brasileira em modernizao da administrao pblica, bem como na formulao de propostas mais adequadas ao contexto do Estado brasileiro.

ADMINISTRAO PBLICA NO CONTEXTO DO ESTADO SOCIAL

A Evoluo para o Estado Social: a Legitimidade como Limite
O estado, enquanto forma instituda de organizao poltica, uma inveno inacabada. O advento da era moderna, marcada pela transio da renascena ao capitalismo industrial, incorporou significativas mudanas qualitativas ao estado, que at ento se restringia ao carter militar e religioso, imbricado nas conquistas territoriais e na dominao secular medievais. A evoluo do estado ao longo da histria recente apresenta dois momentos distintos no que concerne ao seu carter dominante e s formas de integrao do seu aparato administrativo sociedade: o estado moderno, marcado pelo advento do estado de direito, e o estado contemporneo, caracteristicamente um estado social. O estado moderno, como ordem expressamente poltica, surgiu como forma de organizao centralizada do poder fundado nos princpios da territorialidade da obrigao poltica e da impessoalidade do comando poltico, que, originado na Europa no sculo XIII, se estendeu a todo o mundo civilizado. Sua evoluo foi condicionada pela mudana no carter do poder poltico, que marcou a transio da europa feudal para a moderna, a partir da ruptura da respublica christiana, caracterizada pela ciso da unidade poltico-religiosa para uma concepo universalista de repblica oriunda de Ccero que consiste no interesse comum a uma lei comum como nico direito pelo qual uma comunidade afirma sua justia.1 Esta passagem transforma o estado em projeto racional da humanidade, conferindo novo carter institucional s relaes sociais de poder: sua organizao mediante procedimentos tcnicos estabelecidos, instituies e administrao, para a preveno e neutralizao de conflitos e atingimento de finalidades materiais, que suas foras dominadoras reconhecerem como prprias e impuserem como gerais a todo pas.

1Ver Nicola Matteucci, Repblica; Gustavo Gozzi, Estado Contemporneo e Pierangelo Schiera, Estado Moderno in Dicionrio de Poltica, Norberto Bobbio; Nicola Matteucci & Gianfranco Pasquino (Braslia: Universidade de Braslia, 1986), pp. 401, 425 e 1107.

3 O surgimento do estado de direito foi fortemente influenciado pelos ideais de liberdade poltica e econmica e de igualdade de participao dos cidados, no mais sditos, ideais estes que marcaram o advento da sociedade civil. A legalidade passa a ser o carter essencial do estado de direito, atributo da sujeio lei, como forma de manuteno da ordem, no mais baseada na defesa do conflito social e na garantia das liberdades, de forma no subjetiva. O estado de direito, gerenciado pela burguesia, tornaria possvel a sobrevivncia da sociedade civil, empregando meios cada vez mais sofisticados de organizao e controle da ordem constituda dentro da doutrina democrtica, como parlamentarismo e partidos de massa. O estado de direito no preconizava, portanto, um forte esquema administrativo, seno nas suas funes legislativas e judicirias. Desta forma, as relaes entre estado e sociedade tinham como canal quase que exclusivo a representatividade poltica e a infiltrao da burguesia no aparelho do estado. O surgimento do estado social atendeu a uma demanda da sociedade civil capitalista e deu-se a partir da instituio de formas democrticas representativas e como percepo e resposta poltica s necessidades das classes subalternas emergentes. A retomada, por parte do estado e do seu aparelho, de uma funo de gesto direta da ordem social, sobretudo da ordem econmica, cujo andamento natural era agora posto em dvida, tem incio em meados do sculo XIX. O bem-estar voltou a ser o exerccio mais prestigioso da gesto do poder, embora no mais em funo declaradamente fiscal e poltico-econmica, como nos tempos do estado absoluto, mas devido a uma gradual integrao do estado poltico com a sociedade civil, o que alterou significativamente o estatuto jurdico do estado. J nas ltimas dcadas do sculo XIX, os estados que mais ativamente intervinham no processo de valorizao capitalista, como na Alemanha e Inglaterra, implementavam polticas protecionistas, introduziam instrumentos de poltica monetria e adotavam programas e benefcios sociais, principalmente previdencirios. Nascia o welfare state, que marcaria profundamente o desenvolvimento do capitalismo no mundo ocidental. O Estado social , historicamente, a combinao resultante de uma srie de fatores, cuja composio varia de pas a pas. O reformismo social-democrtico, o socialismo cristo, as elites esclarecidas da poltica conservadora, da economia e dos grandes sindicatos na indstria eram as foras mais importantes que lutaram por sistemas cada vez mais amplos de seguro social obrigatrio, leis de proteo do trabalho, salrios mnimos, ampliao de instituies de sade e de educao e a construo habitacional subvencionada pelo Estado, assim como pelo reconhecimento dos sindicatos como representantes polticos e econmicos legtimos dos trabalhadores. Estes progressos ininterruptos nas sociedades ocidentais foram muitas vezes dramaticamente acelerados no contexto de intensos conflitos sociais e crises, sobretudo sob as condies da guerra e do ps-guerra. As instituies do Estado social, introduzidas dentro das condies da guerra e do ps-guerra, conseguiram se manter como permanentes e depois foram acrescidas de outras inovaes, cuja introduo se tornou possvel em pocas de bem-estar e economia crescente. o seu carter multi-funcional e a sua capacidade de servir, concomitantemente, a mltiplos objetivos, que tornam a organizao poltica do Estado social to atrativa para uma ampla coligao de foras heterogneas.2 A legitimidade o principal atributo do estado social, como consenso acerca dos critrios qualitativos que orientam sua interveno, pautado nos resultados de sua interveno. No estado social, as premissas da ao so resultados concretos na direo do bem-estar, demonstrando sua utilidade social, pela da gesto efetiva de seus recursos.

A Crise do Estado: Crticas e Contradies

A problemtica da relao entre estado e sociedade contempornea situa-se no questionamento dos limites do estado social, redundando em um enorme leque de crticas e

C. Offe, Trabalho e Sociedade - Problemas Estruturais e Perspectivas para o futuro da Sociedade do Trabalho(Volume II; Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1991), pp. 114-5.

4 posicionamentos em torno de questes especficas e gerais da interveno estatal, ora prevalecendo seus aspectos econmico-fiscais, ora adquirindo matizes poltico-ideolgicos em torno da gesto da ordem social. Este tratamento tende a reduzir a discusso sobre os limites do estado social em torno de abordagens sobre menos estado ou mais estado, sem se atentar que o ncleo desta questo no quantitativo, mas qualitativo. A proporo da coexistncia das formas do estado de direito com os contedos do estado social tem sido, nas sociedades organizadas, o grande desafio do estado contemporneo. Por um lado, os direitos fundamentais representam a tradicional tutela das liberdades burguesas: liberdade pessoal, poltica e econmica. Constituem um dique contra a interveno do Estado. Pelo contrrio, os direitos sociais representam direito de participao no poder poltico e na distribuio da riqueza social produzida. A forma do Estado oscila, assim, entre a liberdade e a participao.3 A crtica conservadora ao estado social, mais facilmente posicionada direita, insiste em trat-lo como a doena que pretende curar: sua ao tende a agravar os conflitos da sociedade de mercado, em vez de harmoniz-los, impedindo que as foras do mercado funcionem adequadamente, basicamente devido a duas principais razes. Primeiro, o aparelho do estado social impe ao capital uma carga de impostos e regulamentos que embotam e cerceiam os investimentos privados. Segundo, seus trabalhadores e sindicatos so beneficiados com direitos e privilgios que contribuem para a baixa produtividade, comparativamente aos padres do mercado. Estes efeitos levam dinmica do desenvolvimento decrescente e das expectativas crescentes, sobrecarga de pretenses econmicas (que conhecemos como inflao), assim como sobrecarga de pretenses polticas (ingovernabilidade), e, por conseguinte, um nmero cada vez menor de expectativas pode ser satisfeito pelos servios sociais disponveis. [...] A concluso importante que se pode tirar desse tipo de anlise que o estado social no uma fonte isolada e autnoma de bem-estar que pe disposio do cidado, como um direito, rendas e servios; ao contrrio, ele prprio altamente dependente da prosperidade e rentabilidade contnua da economia.4 Por outro lado, a crtica da esquerda fundamenta-se na utilidade do estado social para as classes menos favorecidas e baseia-se em trs pontos: o estado social ineficaz e ineficiente; repressivo; e promove uma falsa ideologia na classe operria. Segundo esta crtica, sua pesada maquinaria redistributiva trabalha apenas no sentido horizontal, dentro da classe dos operrios, no no sentido vertical, de maior mobilidade social. Ademais, o estado social no reduz a causa das necessidades e carncias como, por exemplo, a desorganizao das cidades pelo mercado capitalista de imveis, o desgaste da capacidade e da qualificao de trabalho, o desemprego, etc., mas apenas compensa parcialmente as conseqncias dessas ocorrncias suprindo servios de sade e seguros, subvenes habitacionais, organizaes educacionais, auxlio desemprego, etc. Consequentemente, a ineficcia do estado social acentua a contnua ameaa de crise financeira, consequncia, por sua vez, das descontinuidades cclicas e estruturais do processo de acumulao capitalista.5 Outra fonte de ineficincia, ineficcia e represso inerentes estrutura do estado social est nos atributos da burocracia pblica, que absorve mais recursos e presta menos servios do que outras estruturas democrticas e descentralizadas de poltica social poderiam fazer. Por isso, a razo da manuteno da forma burocrtica de administrao de servios sociais, apesar da sua ineficincia e ineficcia, evidente para um nmero cada vez maior de observadores, deve estar relacionada com a funo de controle social exercida pela burocracia centralizada do Estado social.6 Em resumo, a crtica da esquerda alega que o estado social seria antes um meio para estabilizar a sociedade capitalista do que um passo para transform-la ou transcend-la.

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E., Forsthoff, Stato di Diritto in Transformazioni (Milano: Giufre,1973) apud G., Gozzi, 1986, op. cit., p. 401. C. Offe, 1991, op. cit., pp 117-8. Ibid., pp. 122-3. Ibid., p. 124.

5 Nenhum dos dois plos de crticas assume as contradies do estado social capitalista contemporneo, quer centrando-se em aspectos desta, quer enunciando seus pontos crticos e requisitos funcionais de uma maneira integral, conforme declara Offe: O desagradvel segredo do estado social reside em que, apesar do seu efeito sobre a acumulao capitalista poder muito bem tornar-se destrutivo (como a anlise conservadora demonstra to enfaticamente), a sua eliminao seria evidentemente disruptiva (fato que a crtica conservadora sistematicamente ignora). A contradio consiste em que o capitalismo no pode coexistir com o estado social nem continuar existindo sem ele. [...] Parece que o Estado social, apesar de atacado tanto pela direita quanto pela esquerda, no pode ser facilmente substitudo por uma alternativa conservadora ou progressista.7 No obstante as discusses sobre a crise do estado social comportarem matizes de natureza diversa v.g. de carter poltico, sociolgico, econmico etc., importa explorar um carter especfico da crise do estado: o desempenho, que consiste na crise de eficincia e de efetividade do estado social contemporneo mais relevante quando se coloca o estado numa perspectiva ativa, de ator social.

O Estado como Ator e Seus Requisitos Funcionais Bsicos

A tendncia de enfocar o debate em torno do estado social a partir da constatao de suas contradies bsicas, tem relegado a um segundo plano as discusses ideolgicas que se polarizam a respeito de sua crise econmico-fiscal e, por outro, da preocupao no menos pragmtica com a efetividade do estado social, enquanto agente de transformaes sociais. Nesse escopo, a mecnica da ao social do estado contemporneo , conforme demonstra Luciano Martins, decorrncia de uma das contradies bsicas do capitalismo: [...] um Estado que intervm, enquanto ator, [articulando a manuteno] das relaes de produo [com as] as relaes de reproduo da sociedade, ou seja, ao nvel da manuteno da sociedade capitalista e ao nvel da passagem de um tipo a outro de sociedade capitalista. Por isso que a interveno tpica do Estado capitalista dirigida no sentido de manter artificialmente a forma mercadoria (atravs do welfare state, subsdios ao capital, reciclagem da fora de trabalho, etc.) dos atores sociais que tenham perdido a capacidade de participar da relao de troca. Essa tarefa de estabilizar e universalizar a forma mercadoria condio para reconciliar os requisitos constitutivos divergentes antes mencionados os autores [Alain Tourraine, Claus Offe e V. Ronge] designam por administrative recommodification. No capitalismo contemporneo a dificuldade consiste em superar as deficincias do mercado (dada sua fraca capacidade autocorretora) e, simultaneamente, as formas de welfare state utilizadas para tanto (dada a crise fiscal por elas provocada). Da serem geradas novas formas de contradies internas ao capitalismo avanado. Uma dessas contradies seria que, na medida em que se amplia a ao do Estado para garantir e repor as relaes de troca por via poltica e administrativa, as vastas estruturas burocrticas criadas para realizar essa funo tendem a escapar forma mercadoria.8 A teoria do estado-ator coloca o estado como um agente de transformaes sociais, polticas e econmicas no contexto do capitalismo moderno9. , nesse sentido, rotulado de neo-weberiano, porque pressupe a capacidade de responder com efetividade e agilidade s demandas da sociedade civil. Mas a nfase deste enfoque no se coloca na relao de utilidade funcional entre estado e cidado-consumidor, seno na capacidade dos governos representativos em liderar, balisar, empreender, e mesmo tutelar processos modernizantes. Este papel fundamenta-se em dois argumentos bsicos.

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Ibid., pp. 122 e 127.

L. Martins, Estado Capitalista e Burocracia no Brasil ps-64 (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985), p. 39. O autor parte das elaboraes de A. Tourraine, Les Societs Dependantes (Paris: ditions Duculot), 1977 e C. Offe & V. Ronge, Notes on the Theory of the State in The New German Critique (Winsconsin, n 6, fall 1975).

9Ver P. Evans; D. Rueschemeyer & T. Skocpol (eds.), Bringing the State Back In (Cambridge: Cambridge University Press, 1985).

6 Primeiro, o estado, enquanto organizao, pode formular objetivos que no so simples reflexos das demandas ou interesses dos grupos sociais, classes ou sociedade. O estado pode desenvolver seus prprios objetivos para o bem-comum, conforme escreve Tollini: primeira vista, pode-se ter a falsa impresso de que nesta argumentao o Estado concebido como um dirigente acima da sociedade. Entretanto, o fato de poder formular objetivos independentes no significa um Estado que se sobrepuje vontade social, mas, sim, que sirva sociedade da melhor forma possvel. [...] essencial o entendimento de que essa noo pressupe que os lderes do Estado possam prosseguir estratgias transformadoras, mesmo contrariando a indiferena ou a resistncia de foras sociais politicamente poderosas. Em resumo, a teoria do Estado como ator diverge de outras teorias que vm o Estado como eterno prisioneiro de conflitos sociais que o impedem de implementar mudanas efetivas na sociedade.10 O segundo argumento respeita a capacidade do estado em atingir resultados, em formular e implementar polticas pblicas efetivas, pressuposto que o habilita a empreender mudanas sociais. A teoria coloca como condio precpua para o desenvolvimento das capacidades do Estado a criao da coeso das partes de sua mquina burocrtica.11 Segundo afirma Cardoso, abordagens institucionais12 so, neste contexto, de maior utilidade para se analisar a poltica burocrtica no cenrio do estado social contemporneo: [...] O novo institucionalismo [...] incorpora [...] um novo fator: a complexidade das instituies sociais, polticas e econmicas na vida moderna, sua extenso e sua maior importncia para a vida coletiva, enfocando, tambm, o papel das organizaes na vida pblica. Justifica-se a nfase nestas organizaes no apenas por serem encarregadasda implementao das polticas, mas tambm por serem os cenrios em que essas so decididas e avaliadas. Segundo esta concepo, as organizaes governamentais, em ltima instncia, so as responsveis pela legitimidade das polticas, garantindo-lhes a universalidade e o poder de utilizarem legitimamente a coero para que sejam efetivadas.13 A implementao administrativa do estado-ator no contexto da sociedade capitalista democrtica fundamenta-se na concepo de que o prprio processo de desenvolvimento do capitalismo exige uma mudana radical no modo de conceber e colocar a ao administrativa. Isso significa dizer que a ampliao do papel do estado no desenvolvimento nacional vai exigir uma nova postura administrativa, ou seja, um novo modelo de gesto pblica, capaz de colocar as funes organizativas-institucionais num nvel ideal, que permita o

10I. M. Tollini, O Estado Ator e o Presidente (Brasilia: Correio Braziliense, 12.12.94). oportuno mencionar que os principais modelos utilizados na anlise da ao estatal o pluralista, o elitista (na sua vertente corporativista) e o marxista apresentam maiores restries. O modelo pluralista explora o papel do empresariado na formulao de polticas pblicas, na qualidade de agentes interessados que mobilizam recursos conforme suas possibilidades para influenciar o governo por meio de diversos canais. Esta abordagem subestima o carter poltico-ideolgico da formulao de polticas pblicas e, ademais, supe uma ingnua facilidade de acesso de grupos de presso organizados setores de governo. O modelo corporativista enfatiza a relao capital-trabalho articulada entre grupos relevantes no meio empresarial e o estado, baseados no papel decisivo dos primeiros para o desempenho da economia, o que contribui para um maior poder de barganha na formulao da poltica econmica, em particular. Sua principal crtica a aplicabilidade, baseada na alegao de que o modelo se aplica constataes eventuais, porque o relacionamento governo-capital seria apenas eventualmente unilateral. O modelo marxista enfoca o Estado como refm dos interesses do capital, em cujas variantes v o estado quer controlado indiretamente pelo empresariado, quer sujeito restries estruturais inerentes ao seu conjunto institucional (de ordem poltica, administrativa etc.). Ver, a esse respeito, R. L. S. Cardoso, Autonomia do Estado Versus Mobilizao dos Atores Sociais Uma Proposta Terico-Metodolgica para Anlise de Polticas Pblicas no Brasil (Braslia: Centro de Estudos Estratgicos da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica: Documento de Trabalho n 20, maro de 1995). 11 12

Ibid..

Conforme afirma R. L. Cardoso, 1995, op. cit.: as abordagens institucionais proporcionam modelos de anlise de polticas pblicas que enfocam a importncia de padres estruturados de comportamento que tendem a persistir e que adquirem certa autonomia. Esses padres, tambm chamados instituies, afetam o contedo das polticas pblicas, por estarem estruturados de forma que facilitem, dificultem, ou at mesmo impeam alguns resultados (outcomes) destas polticas. (p.10) Ver, a propsito, G. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge: Havard University Press, 1981); G. ODonnell, Anlise do Autoritarismo Burocrtico (So Paulo: Paz e Terra, 1990); J. D. Aberbach, R. D. Putnam & B. A. Rocman, Bureaucrats & Politicians in Western Democracies (Cambridge: Harvard University Press, 1981) e M. M. Atkinson & W. D. Coleman, Strong States and Weak States: Sectoral Policy Networks in Advenced Capitalist Economies (The British Journal of Political Science, n 19).
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R. L. Cardoso, 1995, op. cit., p. 10.

7 estabelecimento de uma relao ntima e imediata com os objetivos primeiros e com a sociedade organizada. [...] Essas relaes devem coexistir num ambiente de constante interdependncia de escolhas e de resultados.14 A modernizao da administrao pblica adquire uma importncia essencial frente ao imperativo de agiornamento do estado social. A consolidao de uma tecnocracia popular15 sensvel, respaldada no aumento da capacidade de julgamento, de deciso e de ao, por meio da instituio de novos mtodos de governo, que estimule o estabelecimento de parcerias com capacidade de interveno, tornou-se um requisito que coloca em risco a prpria evoluo do estado. Todavia, o que se verifica que o crescimento burocrtico do estado, rpido e qualitativamente complexo, representado por suas mltiplas instituies, mecanismos e oramentos, no se coaduna, hoje, com as exigncias derivadas da crise (que obrigam uma maior interveno), no lhe proporcionando uma maior capacidade de gesto do desenvolvimento.16 Uma das alternativas estratgicas para o equacionamento da crise do estado via seu redirecionamento reside na superao da crise da administrao pblica.

A Crise da Administrao Pblica

A crise da administrao pblica tem um duplo sentido: no terreno da praxis, atinge a capacidade dos estados em realizar, em alcanar resultados desejados no sentido do bem comum; no terreno do pensamento, atinge a capacidade dos tericos da administrao pblica, espalhados num vasto campo de disciplinas, em refletir sobre as causas, consequncias e alternativas ao fenmeno que se verifica na prtica. Na dimenso da praxis, a crise da administrao pblica repousa na concatenao entre meios e fins. um problema de racionalidade de meios, instrumental ou funcional, e de racionalidade de fins, substantiva ou de valor. A efetividade da ao pblica uma funo do emprego de meios apropriados para o alcance de fins desejados, cujo estabelecimento e controle uma tarefa essencialmente poltica. Da, dois componentes disfuncionais referiremse, mais comumente, adequao dos meios e conformao aos fins. O primeiro tradicionalmente tratado como irracionalidade instrumental e exclusivamente identificado crescente incapacidade de os sistemas burocrticos, circunscritos instrumentalidade, processarem meios apropriados donde advm a prpria noo pejorativa de burocracia relacionada ao atraso, ineficincia e ineficcia. O segundo tradicionalmente tratado como irracionalidade substantiva ou a resistncia dos sistemas burocrticos em processarem as finalidades definidas na arena poltica, quer pela imposio de interesses da prpria burocracia enquanto expresso social de poder, quer pelo atendimento aos interesses privados em detrimento do interesse pblico. O que esta viso recorrente no esclarece que a crise da administrao pblica essencialmente uma crise de racionalidade nas relaes polticoadministrativas do estado, no necessria e isoladamente uma crise administrativa no domnio instrumental da burocracia pblica. 17 A implementao burocrtica do estado moderno, segundo um enfoque weberiano, deu-se no domnio preponderante da racionalidade funcional, instrumentalizando premissas de valor definidas fora de seu alcance, na arena poltica. A burocracia weberiana se caracteriza essencialmente por ser uma instncia micro-social fundada exclusivamente na racionalidade funcional, que lida com fatos, no valores e meios, no fins. Os polticos estabelecem valores

14R. S. Santos & E. M. Ribeiro, A Administrao Poltica Brasileira (Revista de Administrao Pblica: 27(4):102-35, out./dez. de 1993), p. 106. Os autores referem-se ao conceito de Administrao Poltica de Giorgio Pastori in Administrao Pblica, in Dicionrio de Poltica, op. cit., p. 15. 15

Para usar a expresso de Alain Tourraine, que remonta ao excessivo amparo governamental classe mdia, em detrimento dos socialmente excludos. A. Tourraine, participao no seminrio O Estado que Queremos - Novas Estruturas, Novas Funes (Braslia: IPEA/SEPLAN, 1994). J. R. Felicissimo & S. C. Albuquerque, Governo, Administrao Pblica e Crise (So Paulo: So Paulo em Perspectiva, 2(1):19-23, jan./mar. de 1988), p. 21.

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Ver J. Bendor & T. Moe, An Alternative Model of Bureaucratic Politics (American Political Science Review, 1985), 79:755-74.

8 na arena da barganha poltica enquanto que os burocratas, em contrapartida, so agentes neutros cuja tarefa executar, com preciso tcnica e imparcialidade, as deliberaes que emergem daquela barganha. Poltica e administrao, fins e meios, valor e fato, so radicalmente separados nesta perspectiva porque os sistemas burocrticos seriam incapazes de processar finalidades e, mesmo se o fossem, tenderiam a sobrepor suas regras operacionais s finalidades, numa frontal descaracterizao da poltica.18 A administrao burocrtica aquela forma de organizao da ao social (improvvel e rica em prerequisitos) que no pode tematizar suas prprias premissas. nisso que se baseia tambm a diviso rgida entre administrao e poltica, prevista no tipo ideal burocrtico. [...] A racionalidade burocrtica no assegura, e possivelmente contraria, a racionalidade poltica do sistema nas condies do Estado de bem-estar capitalista. 19 A disfuno estrutural mais comumente atribuda ao contexto da crise da administrao pblica consiste na inverso dialtica da racionalidade burocrtica. Primeiro, no sentido de que embora formatada para processar meios, adquiriu uma responsabilidade deliberativa maior que sua capacidade. Segundo, como consequncia, passou a deliberar segundo sua tica exclusivamente instrumental, sobrepondo-se poltica e sociedade, na concepo de Schwartzman: A complexidade crescente dos Estados modernos e o aumento das funes que este Estado desempenha, faz com que seja impossvel continuar mantendo a estrita separao, que Weber supunha entre a elaborao das leis e sua execuo. Este princpio ainda hoje est presente na totalidade ou quase, dos regimes polticos democrticos. No entanto, bastante claro que agncias governamentais responsveis por uma srie de atos, da poltica social poltica ambiental e econmica, tm que tomar decises pormenorizadas quase dirias, que tm um contedo poltico bastante bvio, na medida em que beneficiam determinados interesses em detrimento de outros. Enquanto isto, os rgos polticos os partidos polticos, os legislativos, etc. dificilmente desenvolvem a competncia tcnica especfica para tomar as decises polticas que muitas vezes so deles esperados. Isto ocorre pela prpria complexidade crescente do processo poltico, que tende a especializar os partidos e os rgos legislativos nas questes mais diretamente poltico-partidrias, ou seja, aquelas que tm repercusses mais diretas e visveis sobre a distribuio do poder na sociedade. Em outras palavras, a distino entre o que tcnico, formal ou administrativo, de um lado, e o que poltico e substantivo, por outro, hoje bastante obscura, e no h indicaes de que tender a se clarificar no futuro. Isto faz com que a burocracia acrescente sua tendncia natural de defender seus interesses corporativos uma segunda caracterstica: a tendncia a querer subtrair dos rgos polticos a prpria competncia decisria, em nome de sua maior capacitao tcnica.20 No domnio da poltica representativa democrtica, a crise da administrao pblica materializa o embate entre burocracia e poltica. No processo decisrio institucional do estado democrtico, o controle poltico da burocracia pblica se manifesta da seguinte forma: cidados pressionam legisladores nas eleies e grupos de interesse exercem influncia sobre legisladores em nome de interesses; legisladores influenciam a burocracia mediante dotaes e restries oramentrias e de indicaes de ocupantes de cargos de confiana, resultado de acordos polticos; a burocracia afeta os cidados pela utilidade de seus produtos, servios, bens ou regulaes, o que significa no s o custo benefcio, mas a adequao qualitativa das caractersticas dos produtos s necessidades e direitos dos cidados; e o crculo fechado quando cidados ou grupos estabelecem uma ligao entre o apoio a legisladores no que respeita ao posicionamento e grau de interveno em torno de questes ou assuntos especificamente tratados na esfera de determinados rgos burocrticos21. Nesta arena, o que est em jogo a influncia poltica sobre a prtica burocrtica. No entanto, a anlise do processo de deciso poltica conduzida por Lindbloom, dentro do enfoque que denomina de

18

Ver M. Weber, Economy and Society - An Outline of Interpretative Sociology (Berkeley: University of California Press, 1978), pp. 217-26 e 956-1003. Ver C. Offe, Problemas Estruturais do Estado Capitalista (Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984), p. 217. Simon Schwartzman, A Abertura Poltica e a Dignificao da Funo Pblica in FUNCEP, O Estado e a Administrao Pblica (Brasilia: FUNCEP, 1987), pp. 77-8. Ver J. Bendor & T. Moe, 1985, op. cit., pp. 79:755-74.

19 20

21

9 poltica burocrtica, deixa claro que a inverso deste processo no se deve aos atributos estruturais da mecnica democrtico-representativa, seno da prpria burocracia inserida neste contexto. O processo decisrio poltico est predominantemente nas mos da burocracia, deixando uma rea pequena para deciso por outros participantes. Embora os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio estabeleam algumas das polticas mais importantes, a burocracia que determina a maioria delas, inclusive as mais importantes de todas. A poltica decorre, especificamente, das interaes burocrticas. [...] Tais alianas constituem s vezes um desafio ao controle efetivo das polticas pelo Congresso. A maioria dos atos administrativos fazem ou alteram polticas, ao procurar implement-las. [...] A execuo sempre faz ou altera as polticas de algum modo nas mos dos administradores. Nenhum formulador de polticas pode enunciar completamente essas polticas, e poucos tentariam isso, pois sabem que no possvel elaborar um texto legal, por exemplo, que cubra todas as contingncias, todos os casos possveis. O que os formuladores de polticas fazem permitir que os responsveis pela sua administrao determinem muitos elementos da concepo que apenas esboam. A burocracia fica com uma parte maior de autoridade, no processo de deciso poltica, do que podem ter pretendido os congressistas. Sempre que os formuladores de polticas especificam (como acontece com frequncia) os vrios critrios conflitantes que pretendem aplicar execuo de uma poltica, o processo decisrio poltico recai de algum modo nas mos da administrao. A multiplicidade de critrios conflitantes um fenmeno universal na execuo de polticas, que aparece tambm em setores muito afastados da execuo comum de polticas nos sistemas democrticos. As condies em que se espera que os administradores implementem as polticas os colocam com muita frequncia na situao de participantes do processo decisrio.22 Nesse contexto, o que Offe denomina politizao da administrao no o resultado de novos critrios de relevncia assimilados e processados pela burocracia pblica, conforme um padro de racionalidade prtica e valorativa, mas o resultado de um processo em que a ao estatal tpica do estado de direito, condicionada aos seus processos e imperativos racionais-legais, torna-se crescentemente inconfivel, pois sua eficincia e efetividade so colocadas prova, sem garantias de que sua racionalidade valorativa seja incrementada. 23 A soluo deste quadro de inverso to intrincada quanto o dilema no qual tradicionalmente colocado no enfoque weberiano. O fatalismo weberiano consiste em se estabelecer um continuum conceitual entre a inverso da racionalidade da ao burocrtica e o processo de racionalizao, de carter histrico-mundial. Schwatzman e Offe assim o descrevem: a m-leitura de Weber consiste em considerar que seu modelo de burocracia uma receita para a organizao da mquina burocrtica; uma receita que, bem aplicada, geraria a administrao cientfica e tcnica que tantos buscam. Na realidade, o que Weber faz dar as caractersticas ideais de uma administrao pblica que existiria em um contexto social e poltico bem determinado; ela no , de nenhuma maneira, a forma mais eficiente e racional de organizao social para a realizao de determinados fins; e, mais importante, ela no pode existir no vazio, mas requer uma srie de condies externas bastante especficas.24 [Por outro lado, a ...] dominao burocrtica no , como acreditava Weber, o critrio estrutural irreversvel de todas as sociedades futuras, mas est vinculada a certas fases histricas e pode ser transcendida, na perspectiva de uma racionalidade sistmica de nvel superior. [... Os] esquemas normativos das organizaes poltico-administrativas no podem depender do acaso ou do arbtrio de seus membros, mas precisam estar em harmonia com os imperativos de seu meio social e econmico. Quando isso no o caso, podemos dizer que as

22

C. E. Lindblom, O Processo de Deciso Poltica (Braslia: Universidade de Braslia, srie Pensamento Poltico, 1980), pp. 60-2. C. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6. S. Schwartzman, 1987, op. cit., p. 67.

23 24

10 instituies estatais esto seguindo critrios irracionais de racionalidade. Quando uma organizao pe em risco o seu vnculo com o meio, costumamos falar de patologias burocrticas, isto , da no-correspondncia entre a estrutura interna e o meio externo, ou simplesmente entre estrutura e funo. Tais situaes so frequentemente estudadas pela sociologia das organizaes sob a perspectiva terica e prescritiva de como seria possvel o restabelecimento do equilbrio. Isto poderia ser alcanado atravs de processos de aprendizado dentro das organizaes, ou impostos do exterior mediante reforma da estrutura organizacional. Nessas reflexes, a organizao apresentada como retrgrada e deficitria, exigindo mudanas uma posio que s pode ser definida com base no pressuposto de que em princpio critrios mais adequados de racionalidade so possveis e praticveis, bastando idealiz-los e introduzi-los. Mas justamente essa premissa ser abandonada [...]. Pois, bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as exigncias funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva estrutura de uma burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio scio-econmico que por um lado fixa a administrao estatal em um certo modo de operao, mas que por outro lado exige desse gnero entre o esquema normativo da administrao das estruturas, assim definidas. bvio que um desnvel desse gnero entre o esquema normativo da administrao e as exigncias funcionais externas no poderia ser superado atravs de uma reforma administrativa, mas somente atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio que provocam a contradio entre estrutura administrativa e capacidade de desempenho [grifo no original].25 Portanto, a superao da crise da administrao pblica no se circunscreve superao da burocracia enquanto fenmeno social, tampouco capacidade de mudana exclusivamente no mbito instrumental da burocracia pblica, seno tambm sua capacidade de deliberao substantiva, no bojo das relaes poltico-administrativas do estado baseado no argumento desenvolvido por Guerreiro-Ramos: inconcebvel no futuro a concretizao de uma sociedade destituda de burocracia, entendida esta como sistema de prestar servios que funciona com alguma coordenao centralizada de atividades e com a vigncia de alguma impessoalidade nas relaes humanas. Sem burocracia, a vida social seria inorgnica, principalmente numa sociedade de massas. O ideal da liquidao da burocracia no cientfico, ideolgico. O que cientfico proceder ao equacionamento dialtico da questo. A sociedade de massas impe a organizao de servios pblicos de considervel envergadura, os quais no funcionaro sem burocracia, cuja qualidade, graas ao desenvolvimento tecnolgico e social, ser tanto mais alta quanto menos alienado for o carter geral das relaes entre autoridades e subordinados, entre os servios e sua clientela. A grandeza da sociedade futura, a intensidade e o refinamento que, nela tero necessariamente as relaes entre os homens, ao contrrio de dispensar a burocracia, a requerero mais. mas isso no equivale a dizer que a burocracia, no futuro, permanea com os caracteres que at agora tem apresentado. [...Porque] o que confere racionalidade s prticas administrativas no a sua forma aparente, nem o seu significado intrnseco, mas a funo positiva que realizam na estratgia adequada para atingir determinado objetivo concreto, socialmente desejado.26 A convico sobre a necessidade de se buscar novos paradigmas no campo das teorias de administrao pblica decorre no apenas da intensificao das prticas reformistas nos segmentos governamentais em funo das restries fiscais e burocrticas do

25

C. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6. Ver, tambm, a propsito da crtica tradicional burocracia, A. Guerreiro-Ramos, Administrao e Contexto Brasileiro (Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1983), pp. 186-202.

A. Guerreiro-Ramos, 1983, op. cit., pp. 201 e 205. Alguns autores (dentre eles, Peter Drucker, Alvin Toffler e Frederick Mosher) discutem a decadncia da organizao burocrtica no na perspectiva da superao da burocracia enquanto fenmeno social, mas no sentido da flexibilizao de suas caractersticas morfolgicas. A questo que as ditas organizaes ps-burocrticas no asseguram a liquidao da burocracia enquanto sistema tipicamente instrumental. Ver, a propsito, Frederick Mosher, The Public Service in the Temporary Society in Public Administration in a Time of Turbulence, D. Waldo (Scranton: Chandler Publishers, 1971); F. C. P. Motta & L. C. Bresser-Pereira, Introduo Organizao Burocrtica (So Paulo: editora Brasiliense, 1980) e A. Toffler, Rumo Civilizao da Terceira Onda (Dilogo, n 22, vol. 14).
26

11 estado social contemporneo que tm ocupado lugar central nas discusses acadmica e poltica nos anos 90. Decorre, tambm, de uma tomada de conscincia terica que vem se sedimentando a partir da crtica epistemolgica s cincias sociais, em particular ao campo da administrao pblica.27 A tendncia revisionista das teorias de administrao pblica tem sucitado o surgimento tanto de abordagens sistematizantes, que buscam levantar e repensar o estado da arte sob novas perspectivas, apontando caminhos e explicitando direcionamentos, quanto tem feito surgir abordagens que se propem alternativas s enquadradas nas correntes predominantes.28 De uma maneira geral, a trajetria do pensamento no terreno da administrao pblica tem evoludo no sentido de criar, criticar e aprimorar modelos e princpios de mudana organizacional planejada, nos nveis micro ou macro-organizacional, de um enfoque organizacional para um enfoque poltico-sociolgico, que privilegia como ponto central a tenso entre poltica e administrao.29 Nesta perspectiva, a modernizao da administrao pblica adquire um carter integrativo entre poltica e administrao. A questo de como dotar os sistemas poltico-administrativos do estado de maior racionalidade tornou-se um requisito crtico da evoluo do estado social contemporneo. Importa investigar, nesta tendncia, elementos conceituais que possibilitem avaliar a limitao dos modelos correntes de modernizao da administrao pblica, bem assim, circunscrever uma abordagem integrativa da administrao pblica, mais adequada ao contexto poltico do estado social contemporneo.

MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Uma Viso Ortodoxa da Administrao Pblica
A viso ortodoxa da administrao pblica baseia-se na concepo weberiana de burocracia, no porque prescreve a implantao do tipo-ideal weberiano em contextos organizacionais diversos, mas porque suas propostas de reforma restringem-se ao aprimoramento da racionalidade funcional, numa linha que estabelece uma dicotomia entre poltica e administrao pblica. Tende a prescrever reformas centradas no emprego e aprimoramento de meios como fatores de eficincia para o fortalecimento institucional de

27

Ver V. Ostrom, Artisanship and Artifact (Public Administration Review 40:309-17, 1980); P. Sederberg, Organization and Explanation: New Metaphores for Old Problems (Administration and Society, 16:167-94, 1984); F. Fisher, Ethical Discourse in Public Administration (Administration and Society, 15: 5-43, 1983); H. Y. Jung, Phenomenology as a Critique of Public Affairs Education (Southern review of Public Administration, 6:175-87, 1987); R. Denhardt, In the Shadow of Organization (Lawrence: Univ. of Kansas Press, 1981) e Toward a Critical Theory of Public Administration (Public Administration Review, 41:628-35, 1981); J. Forester, Questioning and Organizing Attention: Toward a Critical Theory of Planning and Administrative Practice (Administration and Society, 13:161-207) e Bounded Rationality in the Politics of Mudding Through (Public Administration Review, 44:23-30, 1984); G. Morgan, Opportunities Arising from Paradigm Diversity (Administration and Society, 16:306-28, 1984); N. Lonerich Jr., Contending Paradigms in Public Administration: a Sign of Crisis or Intellectual vitality? (Administration and Society, 17:307-30, 1985) e O. White, Improving Prospects for Heterodoxy in Organization Theory: a Review of Sociological Paradigms and Organizational Analysis (Administration and Society, 15:257-71).

28Ver M. Frank, Toward a New Public Administration (San Francisco: Chandler, ed. 1971); H. G. Frederickson, New Public Administration (University, Ala.: University of Alabama Press, 1980); C. Bellone, Organization Theory and the New Public Administration (Boston: Allyn and Bacon, ed. 1980); A. Guerreiro-Ramos, A Nova Cincia das Organizaes. Uma Reconceituao da Riqueza das Naes (Rio de janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1981); Frederick C. Thayer, Organization Theory as Epistemology in Organization Theory and the New Public Administration, compilado por Carl Bellone (Boston: Allyn and Bacon, 1980); R. P. Hummel, The Bureaucratic Experience (New York: St. Martins Press, 2ed., 1982); M. M. Harmon, Action Theory for Public Administration (New York: Longman, 1981); T. L. Cooper, The Responsible Administrator: An Approachto Ethics for the Administrative Role (New York: Kennikat Press, 1982); J. S. Jun, Public Administration Design and Problem Solving (New York: Macmillan, 1986); R. B. Denhardt, Theories of Public Organization (Monterey, Calif.: Brooks/Cole, 1984); F. Fischer, Politics, Values and Public Policy: the Problem of Methodology (Denver: Westview Press, 1980); D. Schuman, Policy, Analysis, Education and Everyday Life: An Empirical Reevaluation of Higher Education in America (Lexington, Mass.: Health, 1982) e D. Waldo, The Enterprise of Public Administration (Novato, Calif.: Chandler and Sharp, 1980). 29

Ver Robert Denhardt, Public Administration Theory - The State of the Discipline in Public Administration - The State of the Discipline, N. Lynn & A. Wildavsky (Chatham: Chatham House Publishers Inc., 1990), pp 43-72.

12 organizaes e poderes, cuja eficcia depende da preponderncia poltica de uns sobre outros30. A viso ortodoxa da administrao pblica tem slida tradio na disciplina. Seu patrono poderia ser Woodrow Wilson Questes administrativas no so questes polticas31 seguido pelos fundadores da administrao pblica moderna, a partir das obras de Luther Gulick, Louis Brownlow e Leonard White, e aperfeioados por diversos autores contemporneos32. O pensamento ortodoxo tem evoludo no sentido de prescrever reformas visando consolidao de uma administrao pblica atuante, baseada na expanso efetiva do estado e na construo de instituies fortes (institution building) para maximizao de respostas aos desafios sociais, com as seguintes caractersticas33: controle federal central sobre as atividades de planejamento, coordenao, direo, formulao e implementao de polticas pblicas; nfase no aumento global da capacidade de implementao de polticas nas vrias esferas do estado; preenchimento de cargos-chave por funcionrios de carreira, profissionais especializados, treinados e equipados com tecnologias gerenciais e mtodos e dotados de recursos oramentrios; nfase na capacidade gerencial do servidor pblico como incentivo inovao; limitao na interferncia poltica sobre a administrao, mediante contratos de gesto flexveis, inclusive por meio de arranjos organizacionais experimentais; responsabilidade da base para o topo, versus direo do topo para a base. nfase nos cidados usurios e clientes; prioridade na administrao de cargos e salrios pblicos; incremento dos programas de recrutamento em plos de excelncia profissional; Do ponto de vista organizacional, trata-se de uma proposta de aumento da produtividade do executivo federal, cujo principal aspecto a nfase na aplicao de tecnologia administrativa para o aprimoramento da gesto pblica. Os tericos desta vertente

30 interessante notar, como observa L. J. Jr. O'Toole, American Public Administration and the Idea of Reform (Administration and Society: 1984), 16:141-66, que os problemas abordados pela teoria de administrao pblica em geral, principalmente os relativos mudana, esto enraizados na histria da administrao pblica e na cultura poltica americanas. Naquele caso, s primeiras iniciativas de se estruturar a administrao pblica, por volta de 1870, sucederam-se as reformas modernizantes de carter ortodoxo, introduzidas no mbito do poder executivo em 1939 pela comisso Brownlow, o que assentou as bases da burocracia norte americana contempornea. No legislativo, verificaram-se reformas em 1946, como uma reao competitiva e dicotomizada para o alcance do controle sobre a administrao executiva, cujos dispositivos perduram ainda hoje. 31W. Wilson, The Study of Administration (Political Science Quarterly: 1887/1941), 56:481-506. oportuno mencionar que esta tendncia de despolitizao do servio pblico origina-se da preocupao em se distrurem os traos de patrimonialismo presentes na administrao pblica americana em fins do sculo passado. As reformas empreendidas tinham, neste sentido, o carter de promover uma modernizao na liderana poltica, passando-se de um padro clientelista para um outro profissional. Ver D. Rosenbloom, Federal Service and the Constitution (Ithaca: Cornell University Press, 1971). 32Onde destacam-se: P. A. Volcker, Leadership for America: Rebuilding the Public Service (Washington: The National Comission on Public Service, 1989); R. Denhardt, & E. T. Jr. Jennings, (orgs.), The Revitalization of the Public Service (Columbia: Extension Publications, University of Missouri-Columbia, 1987); R. B. Reich, The Next American Frontier (New York: Times Books, 1983) e Tales of a New America (New York: Random House, 1987); S. Cohen, The effective Public Manager: Achieving Success in Government (San Francisco: Jossey-Bass, 1988); J. A. Stever, The End of Public Administration: Problems of the Profession in the Post-Progressive Era e C. T.Goodsell, The Case.for Bureaucracy: A Public Administration Polemic (Chatam: Chatham House, 1985). 33

A partir de R. J. II Stillman, Preface to Public Administration (New York: St. Martin Press, 1991), que descreve algumas destas caractersticas como da administrao pblica de um modelo de estado ativista.

13 desenvolveram, ao longo das ltimas seis dcadas, um vasto arsenal tcnico e metodolgico centrado no aumento da eficincia dos sistemas burocrticos pblicos. Do ponto de vista poltico, esta viso de estado administrativo amplia a barreira institucional entre estado e sociedade, porque instrumentaliza a dicotomia entre administrao e poltica, na medida em que tende a preferir as solues burocrticas e ignorar formas mistas de gesto pblica, sujeitas a um maior controle social. Consequentemente, no identifica os limites da interveno estatal, enfatizando mais os meios que as finalidades e dando pouca importncia ao desempenho econmico do estado. Fundamentalmente, a viso ortodoxa da modernizao da administrao pblica constitui-se uma viso de modernizao administrativa do estado e, nesse sentido, sua limitao capital reside no fato de que no desenvolve formas organizacionais nem tecnologia gerencial dirigidas administrao pblica e poltica integradamente.

Uma Viso Liberal da Administrao Pblica

Uma viso liberal da administrao pblica contrape-se viso ortodoxa no sentido de que prope um modelo de administrao pblica baseado na lgica do mercado, sem, contudo, se pautar na integrao entre administrao e poltica no moderno capitalismo de mercado. Por outro lado, a viso liberal da modernizao da administrao pblica no rompeu com o paradigma weberiano porque se concentrou contra ele. No nvel micro-organizacional, admite modelos no exclusivamente voltados ao aprimoramento dos meios, mas dirige e reduz a utilidade das organizaes pblicas a finalidades de mercado, quer no sentido macroeconmico, quer no que respeita avaliao da relao custo-benefcio de organizaes pblicas. Prope o aumento da capacidade de julgamento poltico do burocrata, mas enfoca a questo tica da burocracia sob a tica da conformao s orientaes poltico-partidrias. No plano macro-organizacional, baseia-se na adequao do equipamento administrativo do estado s finalidades e valores polticos dominantes, mas adota uma proposta de estado e administrao pblica minimalistas incompatveis, no propsito e na forma, com os desafios sociais do estado contemporneo. A proposta liberal de modernizao da administrao pblica inverteu a viso liberal da burocracia pblica e subverteu-a lgica do mercado, posicionando-se contra o estado. Seus princpios inspiram-se no ideal de interveno estatal dos economistas clssicos e dos adeptos da chamada teoria da escolha pblica (public choice), inspirados na filosofia liberal de Adam Smith e no pensamento econmico da Escola Austraca do sculo XIX. Este pensamento34 atingiu sua notoriedade mxima nos meios acadmicos e polticos dos anos 80, perodo ilustrado com evidncias empricas como a queda do mundo socialista e a crise do welfare state. Esta abordagem partiu de uma imagem altamente negativa da burocracia pblica, avaliada nos moldes da crtica weberiana: negligncia ao interesse pblico; excesso de gastos; desperdcio; falta de interesse direto do funcionalismo na obteno de resultados; monoplio de funes; adoo, pelos burocratas, das polticas mais convenientes aos seus interesses prprios; etc.... Prescrevem um modelo de modernizao baseado na imposio de severos

34Onde atualmente destacam-se as correntes monetarista e neoliberal, dentre os quais incluem-se Milton Friedman, George Stigler e Gary Becker e os principais tericos da escolha pblica, James Buchanan, Gordon Tullock, William Niskanen e Vincent Ostrom.

14 limites ao pblica, numa clara tentativa de conter, no superar, o pathos metafsico35, que supem subjacente burocracia. So as seguintes as caractersticas de seu modelo36: reduo do tamanho do estado, via privatizao, terceirizao e voluntarismo; descentralizao e desconcentrao da esfera federal para a estadual e municipal; desregulamentao radical; forte liderana poltica do topo para a base; extrema lealdade programas de governo; preenchimento de cargos-chave da administrao por indicados compromissados com a agenda poltica partidria, em vez de funcionrios de carreira; papel tecnicalista do administrador pblico: restrito tarefas administrativas, como administrao de contratos, servios e normas; emprego de tcnicas de administrao por resultados nas instncias de execuo, como administrao por objetivo, prmios e incentivos de produtividade; e processo decisrio centrado em anlises de custo-benefcio. Do ponto de vista meramente gerencial, este modelo apresenta alguns aspectos positivos, dentre os quais se destacam a nfase nos resultados e o carter questionador da gesto pblica sobre os custos e os benefcios das opes pblicas, para quem e qual interesse pblico os benefcios esto direcionados. Por outro lado, h tambm aspectos negativos: a) estilo gerencial autoritrio e hierarquicamente rgido; b) ocupao de cargos-chave segundo critrios sobretudo polticos; c) desestmulo administrao participativa, democrtica; e d) sndrome da privatizao e desregulamentao, que pode levar omisso em reas onde a ao pblica necessria. Mas a crtica principal que este modelo parece se colocar contra o estado, bem como colocar a poltica contra a administrao pblica, tamanha sua crena fatalista na impossibilidade de os sistemas burocrticos tornarem-se instncias capazes de promover a vontade poltica de uma maneira mais integrada e funcional. Ao contrrio, a aplicao destes modelos em diferentes contextos sociais apenas demonstrou uma acentuada diminuio da capacidade governamental37, frente a desafios crescentes.

Uma Viso Empresarial da administrao pblica

Um terceiro modelo de administrao pblica alcanou, de uma forma incisiva, lugar central nas discusses acadmica e poltica no campo da administrao pblica nos anos 90, que, mediante a utilizao de tcnicas originariamente industriais, tais como reengenharia (process reengineering), gesto da qualidade total (total quality management -TQM), redimensionamento (resizing) et cetera, propem a reinveno do estado numa tica de empresarizao da administrao pblica centrada, a exemplo do marketing moderno, nas

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A expresso refere-se ao fatalismo e ao pessimismo radical presentes em grande parte da teoria das organizaes quando se enfocam as possibilidades de superao da burocracia numa compreenso weberiana. Ver Alvin W. Gouldner, Metaphysical Pathos and the Theory of Bureaucracy in L. Coser & B. Rosenberg, Sociological Theory - A Book of Readings (New York: McMillan, 1964) apud A. Guerreiro-Ramos 1983, Administrao e Contexto ...., op. cit.. A partir de R. J. Stillman, 1991, op. cit., que descreve algumas destas caractersticas como da administrao pblica de um modelo de estado minimalista.

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37

o caso dos Estados Unidos, Inglaterra, Canad e Austrlia, que, como demonstram B. G. Peters & D. J. Savoie, Civil Service Reform: Misdiagnosing the Patient (Public Administration Review: 1994), 54:418-25, centraram suas reformas administrativas num grande nmero de problemas inexistentes e ignoraram problemas que agora carecem de urgente ateno.

15 necessidades dos indivduos consumidores. As abordagens apresentam-se como sntese dos dois outros mencionados. deste modelo

Por um lado, esta viso de estado empreendedor se constitui uma alternativa crtica ao modelo neo-liberal de administrao pblica minimalista, porque prega um estado atuante, uma administrao pblica ativista, cujo alcance , todavia, limitado por critrios de eficincia empresarial. Por outro lado, o paradigma de empresarizao do estado se coloca como uma alternativa crtica ao modelo burocrtico ortodoxo, porque prescreve, em larga e irrestrita escala, tecnologia administrativa de ponta, embora com uma forte nfase empresarial, no setor pblico. No mbito macro-organizacional, prescreve um setor pblico como empreendedor seletivo, baseado nos critrios de mercado e rentabilidade, at mesmo competitivos dentro de si e com o setor privado, cujas recomendaes e crticas centram-se nas abordagens de Osborne & Gaebler38 reinveno do estado. No nvel microorganizacional a viso empresarial da administrao pblica adota e recomenda a abordagem da gesto da qualidade total, oriunda de Demming39 e Juran40, em organizaes pblicas. No que respeita aos fins, esta viso se insere num mundo a parte da poltica, onde as finalidades, valores e regras operacionais so reduzidas ao mercado; onde o cidado reduzido a consumidor. No que concerne aos meios, quanto a sua adequao especificidade dos fins, principalmente na rea pblica, h severas crticas concentradas nas abordagens sobre qualidade e reengenharia e nas que pregam a reinveno do estado. Abordagens sobre qualidade concentram-se no aperfeioamento de processos existentes, ao passo que as abordagens sobre reengenharia concentram-se na criao de novos processos, independentemente das restries dos processos, pessoal, tecnologia, sistemas gerenciais e estruturas organizacionais existentes. Estas orientaes so recomendadas, de maneira exclusiva ou complementar41, ao ambiente da administrao pblica, baseados no argumento de que h presses crescentes para o aprimoramento dos servios e a reduo de despesas, mediante restries oramentrias. Os governos, como de regra, no gastam dinheiro pblico salvo se houver uma demanda pblica para gast-los melhores escolas, assistncia mdica universal, melhores estradas, ruas mais seguras. O que se passa na realidade que a populao demanda uma melhor qualidade, mas os governos federal, estaduais e municipais no esto organizados para produzir qualidade. Consequentemente, [...] jamais haver dinheiro suficiente. [...] Com efeito, o que a abordagem da qualidade total afirma que possvel se economizar dinheiro concentrando-se, organizando-se e aprimorando-se os sistemas para produzir qualidade.42 Muito embora a consistncia terica da aplicao destes enfoques para a administrao pblica seja colocada em dvida, as principais crticas se reportam a experincias de adaptao destas tcnicas ao contexto pblico, de onde emergem quatro principais categorias de problemas43:

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D. Osborne & T. Gaebler, Reinventando o Governo. Como o esprito Empreendedor Est Transformando o Setor Pblico (Braslia: MH Comunicao, 1994), a partir do relatrio elaborado por cerca de 200 consultores sob a orientao do vice-presidente dos Estados Unidos, denominado From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better and Costs Less, contendo cerca de 800 recomendaes a serem implementadas na administrao pblica americana. W. E. Demming, Out of the Crisis (Cambridge: MIT Press, 1986). J. Juran, Juran on Planning for Quality (New York: Free Press, 1988).

39 40 41

Ver R. Y. Chang, Improve Processes, Reengineer Them, or Both? (Training & Development: march 1994), 54-8; R. Manganelli & M. M. Klein, Should you Start from Scratch? The Way a Business Approaches Reengineering Can Make All the Difference in the World (Management Review: July 1994), p. 45-7; A Framework for Reengineering (Management Review: June 1994), p. 10-6 e Your Reengineering Toolkit (American Management Association: August 1994), p. 26-30.
42

L. Dobyns & C. Crawford-Mason, Thinking About Quality. Progress, Wisdom, and the Demming Philosofy (New York: Times Books-Random House, 1994), pp.224-5.

43Ver J. E. Swiss, Adapting Total Quality Management to Government (Public Administration Review,1992), 52:352-6 e W. V. Rago, Adapting Total Quality Management to Government: Another Point of View (Public Administration Review,1994), 54:61-4.

16 definio do consumidor do governo: onde surgem problemas relativos s variveis para identificao de consumidores, conflitos ou contradies com relao a expectativa de clientes e ao conceito de cliente e cidado; questo servios versus produtos: devido a insuficincia no aprimoramento dos processos de trabalho quando o que est em jogo a qualidade do atendimento ao pblico, que se baseia mais no comportamento do funcionrio; nfase em insumos e processos: o que pode acelerar a perda dos referenciais finalsticos e induzir a um neo-processualismo; e cultura organizacional da administrao pblica: gesto de qualidade tem que ser reforada do topo para a base, o que se dificulta com a alta rotatividade da administrao pblica.

Em sntese, abordagens voltadas para a qualidade total ou para a reengenharia de processos so instumentais de alto potencial racionalizador, porm, a eficcia de sua aplicao em cenrios organizacionais pblicos carece de avaliao, adaptaes de contexto e controle finalstico. A ausncia de teorias que avalie o impacto de abordagens de qualidade total no mbito governamental recomenda sua utilizao de forma calculada, no como uma panacia, tanto mais, quanto mais complexos ou ambguos forem os objetivos organizacionais, o ambiente poltico, e a heterogeneidade.44 Osborne & Gaebler proclamam a reinveno do estado baseados na superao da era progressiva do estado americano, onde se verificou a implantao do modelo ortodoxo de administrao pblica. A nova era, ps-progressiva, se caracteriza pela competio global, pela integrao da comunicao, pela economia centrada na tecnologia e em nichos de mercado, caractersticas, segundo os autores, incompatveis com a lgica operacional da burocracia tradicional. Sugerem, ento, um novo modelo de governana, centrado na produo de bens e servios pblicos de alta qualidade, orientados para os clientes de uma maneira empresarial, segundo estes dez princpios: preferncia a alternativas de produo externa de bens e servios: terceirizao, parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo etc.; gesto participativa de programas e projetos com clientes; estmulo competio interna e externa; desregulamentao interna, simplificao organizacional e clarificao de papis e misses; avaliao e financiamentos baseados em resultados; imagem do cliente como consumidor: com direito a escolhas, pesquisas de preferncias e atitudes, treinamento de atendimento e formulrios de sugestes; criao de centros de resultados financeiros, promovendo ao pblica rentvel; anteviso estratgica de servios; descentralizao e desconcentrao: controle hierrquico versus autoridade, desenvolvimento de equipes (team building), gesto participativa, cooperao trabalhadores-gerentes, crculos de controle de qualidade e programas de desenvolvimento gerencial; e atingimento das finalidades governamentais mediante a reestruturao do mercado.

44Ver L. Wilson & R. Durant, Evaluating Total Quality Management: the Case for a Theory Driven Approach (Public Administration Review, 1994), 54: 137-46.

17 Tomado no seu conjunto, a proposta de Osborne & Gaebler um composto de velhas e novas, boas e ms idias rotuladas coletivamente de governo reinventado45. Por um lado, engloba mais dvidas que solues: no indica limites entre autonomia, participao e responsabilidade, entre competio e paralelismo, entre liberdade e suspeita, entre cidados e consumidores, entre direitos e escolha, entre interesse pblico e viabilidade de mercado. Por outro, descreve experincias segundo as quais a utilizao de ferramentas gerenciais de ponta de validade instrumental universal parece corresponder aos imperativos de efetividade de qualquer organizao. Fundamentalmente, o problema da empresarizao da administrao pblica conforme proposto por Osborne & Gaebler que se d com base no modelo empresarial privado e, nesse sentido, possui elementos de difcil conciliao com a democracia, porque peca em captar a verdadeira dimenso poltica do estado46. Ignora que reformas so essencialmente polticas, porque modificar-se operaes sem um sentido poltico seria perder o sentido47. A proposta de empresarizao do servio pblico no contra a burocracia pblica, mas, embora seja mais avanada gerencialmente, concentra-se na formatao administrativa de uma burocracia que no parece pblica, mas privada. Esta constatao reporta-se menos ao atendimento aos princpios de controle e transparncia, que manuteno da velha dicotomia entre poltica e administrao, porque ignora a tenso entre os representantes do povo e os administradores das agncias governamentais na definio de suas misses institucionais.48 Na busca do interesse pblico, os reformadores da administrao pblica s vezes parecem pretender que o sistema poltico se adeque s necessidades de uma boa administrao, ao invs de pretenderem adequar boas administraes s necessidades do sistema poltico.49 Esta abordagem comporta o risco de uma lio ao reverso: em vez de se reinventar o estado para se implementar uma boa administrao pblica, necessrio que se implemente uma boa administrao pblica para se reinventar o estado.

Os trs modelos de administrao pblica abordados representam ngulos de um mesmo fenmeno, destacando aspectos de problematicidade, prescrevendo solues e orientando expectativas em torno de iniciativas de mudana planejadas. Tomar a administrao pblica como uma possibilidade organizacional de materializao do conjunto das relaes poltico-administrativas do estado no implica em valid-los, tampouco invalidlos, integralmente. Implica em posicion-los corretamente numa perspectiva segundo a qual a boa administrao pblica possa e deva assumir o carter de instncia mediadora e reguladora entre burocracia e poltica, entre meios e fins, entre racionalidade funcional e racionalidade substantiva dentro da especificidade de cada contexto social. O diagrama abaixo procura enquadrar as categorias abordadas conforme esta perspectiva:

C. T. Goodsell, Reinventing Government or Rediscover It (Public Administration Review, 1993), 53:85-7, sintetiza o tom da crtica ao estilo da obra: mescla tom acadmico seco, com histrias, anedotas, quadros, sentenas que inspiram contos de sucesso e livro de provrbios, citaes e referncias cidados admirveis (Peter Drucker, Tom Peters, Robert Waterman, E. S. Savas, Alvin Tofler), estilo editorial magazine, narrativa otimista e confiante, ttulos atraentes e dramticos. Porm, sustenta que os autores empacotaram e venderam velhas idias, como planejamento estratgico, descentralizao, terceirizao, administrao participativa etc.; generalizaram casos particulares; formularam concluses sem substncia, baseados em evidncias indutivas; extrapolaram o significado de conceitos empresariais, criando chaves e bordes desprovidos de sentido; e sacramentaram idias que esto em discusso por anos ou dcadas.
45 46

Ver L. D. Terry, Why We Should Abandon the Misconceived Quest to Reconcile Public Enterpreneurship with Democracy (Public Administration Review, 1993), 53:393-5 e D. K. Hart & W. G. Scott, The Philosofy of American Management (Southern Review of Public Administration, 1982), 6:240:52. Estes autores sustentam que a administrao pblica americana foi fortemente influenciada pela administrao de empresas, com seus valores considerados inapropriados para a conduta de negcios pblicos. Ver C. Gibbs, Reinventing Government: a Mini-Forum. Introduction (Public Administration Review, 1994), 54:105-7.

47 48

R. C. Moe, The Reinventing Government Exercise: Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequences (Public Administration Review, 1994), 54:111-22.
49

Nesse sentido, D. Rosenbloom, 1993, op. cit., p. 506, rotula as prescries do paradigma da empresarizao de um neo-populismo.

18 ORIENTAO DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA

POLTICA

LIBERAL

MERCADO

ESTADO

EMPRESARIAL

ORTODOXO

BUROCRACIA

Vistos desta perspectiva, o ponto recorrente dos paradigmas estudados a dicotomizao presente nas categorias estado e administrao pblica, burocracia e poltica. Os paradigmas de administrao pblica abordados colocam-se em sentidos divergentes: o ortodoxo, centra-se na construo institucional de uma administrao pblica no molde weberiano clssico, entre o estado e a burocracia, distante da poltica; o liberal, desestatizante e desregularizante, centra-se numa administrao pblica mnima sob estreito controle poltico do mercado; e o empresarial, centra-se na adoo de mtodos de gesto e avaliao do mercado aplicados organizaes pblicas. Constata-se que cada qual desintegra poltica e administrao de uma maneira: o ortodoxo contrape leis e procedimentos administrativos valores, polticos burocratas; o liberal contrape poltica ao estado, estado e cidados s organizaes pblicas; e o empresarial contrape o mercado s organizaes pblicas, a gesto eficiente ao estado. Uma abordagem de modelos tentativos de administrao pblica que se coloque na exata dimenso poltica do estado, requer a explorao da dicotomia entre poltica e administrao pblica. A persistncia da dicotomia entre poltica e administrao presente na histria, tradio e estado da arte das cincias sociais, tem dificultado o desenvolvimento de teorias que clarifiquem as finalidades da administrao pblica e a integrem a formas mais funcionais de administrao pblica, como se no fosse possvel a administrao pblica se reinventar, colocando-se como uma parte integral do processo poltico50 e, nesta perspectiva, valendo-se, no que couber, do vasto arsenal operativo desenvolvido pelas diversas correntes.

EM BUSCA DA BOA ADMINISTRAO PBLICA

A Orientao da Boa Administrao Pblica
O posicionamento de um modelo de administrao pblica que integre poltica e administrao, pode ser subsumido a partir de modelos integrativos existentes e de contribuies metatericas s teorias de administrao pblica. No obstante os paradigmas abordados serem tipos-ideais de administrao pblica orientados em sentidos divergentes, h dentre eles um carter no excludente, uma interseco de variveis que, em alguma extenso, tem validade geral para o conjunto da burocracia pblica no que respeita ao aprimoramento dos meios. Por outro lado, menos coincidentes podem ser consideradas a imagens de estado subjacentes a cada paradigma abordado, principalmente no que concerne s suas funes, finalidades e ao modo bsico pelo qual isto se define. Ocorre,

50

Ver Dwight Waldo, A Theory of Public Administration Means in Our Times a Theory of Politics Also in The Administrative State, N. Caiden & A. Wildawsky, 1990, op. cit., pp.73-83, e (New York: Ronald Press, 1948) e The Politics of Bureaucracy,G. Peters (New York, Longmann, 1984).

19 todavia, que nenhum dos paradigmas se coloca onde, a princpio, deveria estar, centrado no estado, entendido na sua natureza poltico-administrativa, numa perspectiva mediadora entre burocracia e poltica, conforme ilustra o diagrama abaixo: ORIENTAO DA BOA ADMINISTRAO PBLICA
POLTICA

BOA ADMINISTRAO PBLICA

MERCADO

ESTADO

BUROCRACIA

Importa explorar o espao acima delimitado no sentido de se embasar uma viso de modernizao da administrao pblica que no endosse a tradicional dicotomia entre administrao e poltica, entre burocracia e democracia. Isto no significa advogar em favor de uma linha heterodoxa strictu sensu, baseada na preleo de alternativas conforme as circunstncias polticas. Tambm no significa revisar os paradigmas ortodoxo e liberal, mediante um entendimento mais inovador sobre instrumentos de gesto mais adequados e sobre a conduta tica e moral mais apropriada aos burocratas, sob a alegao de seria prefervel se atualizar o paradigma ortodoxo numa tica de submisso poltica, que submeter a poltica lgica empresarial da administrao pblica51. Significa, primeiro, tendo em vista a orientao da boa administrao pblica, posicionar a ao administrativa estatal de uma maneira integrativa entre administrao e poltica a partir, no caso, da utilizao do modelo da racionalidade tridimensional contraditria de Offe52. Segundo, significa qualificar um modelo integrativo de administrao pblica a partir da enunciao de princpios da boa administrao pblica.

O Modelo da Racionalidade Tridimensional Contraditria

O modelo da racionalidade tridimensional contraditria coloca-se como alternativa aos modelos weberianos de anlise da ao administrativa estatal. Segundo este modelo, a ao administrativa correta uma resultante de trs vetores contraditrios: a conformidade legal com o estado de direito, domnio da administrao legal-burocrtica tradicional; a adequao s finalidades da clientela, domnio do que se denominou poltica administrativa social-estatal53; e o consenso poltico sobre concepes de valor, no domnio da representao dos grupos e atores sociais. O diagrama abaixo ilustra a mecnica desta concepo:

51 52 53

Ver R. C. Moe, 1994, op. cit., p. 118-9. C. Offe, 1984, op. cit..

O conceito de Claus Offe e comporta o mesmo significado de Administrative Recommodification. Ver C. Offe & V. Ronge, 1975, op. cit..

20 CONCEITO DE RACIONALIDADE TRIDIMENSIONAL CONTRADITRIA

A d m in is tr a o L e g a l-B u r o c r tic a
C o n fo rm id a d e L e g a l c o m o E st a d o d e D ire it o

P o ltic a A d m in is tr a tiv a S o c ia l-E s ta ta l

A o A d m in is tra t iv a C o rr e t a

G rupos S o c ia is

A d e q u a o s F in a lid a d e s d a C lie n te la

C o n se n so P o lt ic o so b re C o n c e p e s d e V a lo r

No contexto da administrao legal-burocrtica, a eficincia significa a subordinao confivel de aes a premissas: os inputs da ao administrativa pr-definem e orientam os outputs. A administrao tanto mais racional quanto mais essas premissas se impem de forma constante e exclusiva. Seus outputs, no caso ideal, so um reflexo calculvel por todos os participantes das normas jurdicas, dos programas organizacionais, das regras codificadas de procedimento, das rotinas. 54 A situao exatamente a contrria no mbito da poltica administrativa socialestatal, onde as premissas de ao, em vista das quais a ao administrativa se racionaliza, consistem em resultados concretos e definidos, que muitas vezes podem ser apreendidos sob a forma de concepes gerais de equilbrio, mas adquirem um significado muito concreto de acordo com certas condies cincunstanciais especficas, dependentes da situao. E cabe administrao, muitas vezes tendo que superar premissas de ao e rotinas at ento vlidas, obter ou criar inputs adequados para a realizao dessas tarefas concretas. Offe descreve seu modelo: Portanto, enquanto no primeiro modelo (burocrtico) os inputs constituem os nicos propulsores decisivos, responsveis por todos os outros possveis, no segundo a poltica administrativa scio-estatal os resultados projetados da ao administrativa (tarefas e sua realizao) vm em primeiro lugar, como critrios de avaliao para a ao administrativa interna e seu processo decisrio. So eles que determinam quais inputs que precisam ser obtidos e usados. A eficincia no aqui definida pelo respeito s regras e sim pela realizao de funes e pela tentativa de provocar efeitos. Sob o ponto de vista do ordenamento de suas tarefas concretas, a administrao precisa organizar de forma varivel seus prprios inputs e premissas. Ela eficiente na medida em que o faz com xito. As premissas da ao administrativa no so mais regras que precisam ser seguidas sem restries, e sim recursos, avaliados do ponto de vista de sua adequao para certas tarefas. A ao administrativa precisa ser ao mesmo tempo adequada norma (primeiro modelo) e teleolgica (segundo modelo). Ela adota, por isso, uma estratgia dupla de auto-legitimao, que muitas vezes leva a solues de emergncia, que no satisfazem a nenhum dos dois critrios. 55 Complementarmente, a poltica administrativa social-estatal se torna dependente ou de concepes ordenadoras substancializadas e supra legais ou de processos consensuais

54 55

Ibid., pp. 220-1. Ibid., p. 222.

21 empricos. O consenso poltico sobre concepes de valor , segundo o modelo de OFFE, uma terceira fonte para a ao administrativa correta, principalmente porque os dois primeiros critrios de racionalidade tendem a entrar em conflito entre normas e finalidades, que nem sempre, ou quase nunca, so resolvidas com agilidade pela esfera poltica. Quando, em consequncia do dilema acima elucidado, surgem frices entre os mtodos administrativos legais e os teleolgicos para a soluo dos problemas, tenta-se recorrer a uma esfera de valores substancializados, e no s normas legais, como instncia de apelao para a ao executiva, postulando-se em seguida um consenso universal em torno desses valores [...]. Independentemente da utilizao dessa estratgia, a administrao muitas vezes s pode exercer suas funes teleolgicas concretas, com as quais ela reage necessidade de ordenar situaes problemticas especficas, no momento em que pode se apoiar na disposio dos grupos sociais interessados para colaborarem no esforo de alcanar as metas administrativas. [...] A tarefa de obter consenso e harmonizar interesses se coloca para administrao no s quando se torna necessrio abrandar, pela negociao, a resistncia de grupos antagnicos com poder de veto e de presso, mas tambm na relao com sua prpria clientela [...ou] na relao com seu meio-ambiente interno, os membros da administrao, com seus interesses e concepes de valor, de ordem profissional, econmica e poltica.56 A utilidade maior em se exemplificar uma viso integrativa a partir deste modelo no reside exclusivamente no fato de este relacionar variveis identificadas tradicionalmente arena poltica, como a adequao clientela e o consenso poltico, mas, sobretudo, na proposio de que a ao administrativa correta tem como requisito funcional a tematizao de premissas com relao clientela e ao consenso poltico. Ou seja, presupe uma integrao bilateral, bidirecional, entre a burocracia pblica e as arenas onde o consenso e a adequao se estabelecem, conforme o diagrama abaixo: MODELO INTEGRATIVO DE ADMINISTRAO PBLICA

Sistema Poltico

Fin

C Ins o n f o tru me r m i d a nta d e l-L ega l

s o tela a lien equ a C Ad desd da ali

Burocracia Pblica

Consenso Poltico sobre Concepes de Valor

Sistema Poltico

luz desta concepo integrativa, torna-se mais transparente a dissociao entre poltica e administrao implcita nos modelos de administrao pblica examinados ortodoxo, liberal e empresarial relativamente aos aspectos que enfatizam do dilema entre os

56

Ibid., pp. 224-5.

22 fatores da racionalidade da ao administrativa estatal correta conformidade legal, adequao finalidades e consenso poltico, conforme demonstram os diagramas abaixo: FATORES DE RACIONALIDADE DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA

Ortodoxo
Sistema Administrativo (conformidade racional-legal)

Liberal
Sistema Administrativo (conformidade racional-legal)

Empresarial
Sistema Administrativo (conformidade racional-legal)

Ao Administrativa

Ao Administrativa

Ao Administrativa

Adequaco s Finalidades da Clientela

Concenso Poltico sobre Concepes de Valor

Adequaco s Finalidades da Clientela

Concenso Poltico sobre Concepes de Valor

Adequaco s Finalidades da Clientela

Concenso Poltico sobre Concepes de Valor

Sistema Poltico (premissas da ao administrativa)

Sistema Poltico (premissas da ao administrativa)

Sistema Poltico (premissas da ao administrativa)

Sob esta perspectiva, uma primeira concluso a de que os trs modelos analisados so instrumentais e dissociativos. O modelo ordodoxo concentra-se na racionalidade da administrao burocrtica legal, representando o isolamento das premissas da ao administrativa no sistema poltico, que detm o feedback da clientela e dos grupos polticos, no que respeita ao atendimento de suas necessidades ou identificao com seus valores. Os carteres instrumental e dissociativos so evidentes. Nos outros dois casos, requer, porm, qualificao. O modelo liberal concentra-se na racionalidade do consenso poltico e da adequao s finalidades pela via do mercado, o que impe ao sistema administrativo e sua conformidade legal uma subordinao unilateral, no apenas adequao, aos interesses da clientela e dos segmentos sociais. No modelo empresarial, as instncias polticas de deliberao valorativa so submetidas racionalidade preponderante dos sistemas administrativos, mas cuja ao administrativa inspirada predominantemente nas finalidades da clientela, onde se concentra. Ambos tm em comum o requisito da efetividade, mediante a adequao da utilidade de sua ao para o atendimento das finalidades da clientela. Concentram-se, portanto, num requisito de mercado. A diferena bsica est nos mecanismos de identificao da demanda, de desenvolvimento de produtos e de definio do mercado-alvo, que enquanto no modelo liberal o mercado utiliza o canal poltico sobre a administrao, no modelo empresarial a administrao utiliza o mercado sobre o canal poltico. No modelo liberal a efetividade decorre da imposio de demandas diretamente sobre a administrao, que no cabe identific-las, seno atend-las mediante estrito controle e desconfiana poltica. No modelo empresarial a efetividade decorre da imposio de demandas pela administrao, qual cabe identific-las e atend-las, sobre o sistema poltico. O fundamental compreender que a efetividade enfocada por ambos de uma forma dissociativa. importante ressaltar que, neste caso, efetividade refere-se ao desempenho real (actual performance) do sistema democrtico, isto , na medida em que a prtica desse sistema em determinado pas satisfaz as funes bsicas de governo...57. Trata-se de um

57Bolvar Lamounier, Um Projeto, Trs Utopias: Variaes sobre o Tema da Reorganizao Poltico-Institucional Brasileira in J. P. dos Reis Velloso, 1990, op. cit., pp. 124-5.

23 conceito instrumental, antes que avaliativo, embora a satisfao das funes bsicas de governo no seja uma medida objetiva, e sim dependente de como essas funes so concebidas em determinado momento pela maioria da populao, ou por grupos poderosos dentro dela.58 O problema que em ambos os casos a efetividade concebida de forma dissociativa, quer pelo sistema poltico, em detrimento da administrao, caso do modelo liberal, quer pela administrao, em detrimento do sistema poltico, caso do modelo empresarial. No obstante, outro aspecto instrumental determinantemente presente nos paradigmas liberal e empresarial a adoo de critrios mercadolgicos de efetividade, observao esta que no se reporta eventual substituio, seletiva ou no, da atividade pblica pela iniciativa privada, mas essencialmente adoo do critrio de racionalidade puramente mercadolgica quilo que, por natureza, revestido de carter pblico. Tanto as limitaes estruturais, quanto as implicaes deste enfoque so assim descritos por Offe: Enquanto na esfera dos servios do tipo S 2 [internos organizao] pelo menos se dispe de um critrio operacional para a identificao do limite superior dos custos improdutivos ou quando muito indiretamente produtivos, a partir do qual a empresa seria definitivamente expulsa do mercado, a produo de servios na esfera (S 3) [servios estatais] distancia-se ainda mais das condies necessrias aplicabilidade dos critrios da racionalidade do mercado. J que os resultados dos servios estatais -de modo semelhante ao setor S 2- no so alocados por meio de preos (e quando muito atravs de taxas), mas na sua maior parte so avaliados enquanto seu valor de uso, exclui-se o critrio da rentabilidade enquanto indicador da composio e do volume do trabalho em servios organizados estatalmente. Mesmo nos casos em que -com uma srie de restries metodolgicas- possam ser estabelecidos critrios de rentabilidade para programas estatais de prestao de servios, com base em anlises de custo-benefcio e em indicadores sociais, isso no significa de nenhum modo que a esfera pblica possa limitar sua oferta de servios estritamente aos programas mais rentveis (p. exemplo, na rede ferroviria). Com o devido cuidado, essas breves indicaes justificam a concluso de que, na esfera dos servios pblicos, os mtodos para deciso e alocao, derivados da racionalidade do mercado, foram definitivamente substitudos por processos poltico-discricionrios de deciso, e at mesmo que a vinculao dessas decises a premissas da economia de mercado (pelo lado da oferta) ou a necessidades (pelo lado da utilizao) tambm uma deciso poltica, isto , uma autolimitao discricionria das disponibilidades polticas. 59 Uma segunda concluso, a propsito da crtica aos modelos tradicionais de administrao pblica, luz do modelo da racionalidade tridimensional contraditria respeita o possvel direcionamento das premissas de ao administrativa, tendo em vista a perspectiva global do estado. Ou seja, uma vez que os modelos analisados so puramente instrumentais e dissociativos, qual a consequncia esperada para a governabilidade e para a governana? Offe prope: Na medida em que a administrao pblica precisa abrir mo dessas premissas de ao, no lhe resta outra sada seno a busca de formas de legitimao outras que as legais. No momento em que a idia do Estado de direito perde sua capacidade de programar a ao administrativa (e isto acontece, por um lado, porque no mais o Parlamento que concebe e altera as leis, e sim a administrao ministerial, e por outro, e principalmente, porque esta administrao orienta o processo legislativo segundo suas prprias necessidades logsticas, subordinando-o a critrios de adequao), s h dois caminhos para obter legitimaes alternativas. Ou se procura a sada ao nvel supra-legal das concepes ordenadoras concretas capazes de dar substncia a conceitos como ordem social livre e democrtica, ou ao nvel infra-legal dos processos do consenso.60

58 59 60

Ibid.. C. Offe, 1991, op. cit., pp. 29-30. C. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6.

24 Este quadro representa o enredamento dos modelos aludidos num cenrio de ingovernabilidade administrada quando possvel. O modelo ortodoxo s se legitima legalmente, situando-se, portanto, ao largo das solues supra e infra legais. Os modelos liberal e empresarial, embora centrados no requisito da efetividade, distanciam-se das alternativas supra e infra legais porque so dissociativos. O essencial desta viso comparada que ela acentua deficincias estruturais, mas no qualifica critrios ou princpios de convergncia, que parece ser o ponto central da construo de modelos analticos ou prescritivos que pretendam ser integrativos.

Princpios da Boa administrao pblica

A boa administrao pblica tornou-se uma categoria analtica explorada em muitas direes tericas, mas, dentro do espao de enfoque que se pretende preencher e luz dos modelos abordados, torna-se possvel delinear alguns princpios necessrios ao questionamento da natureza, dos atributos e dos macro-aspectos operacionais da boa administrao pblica, dentre as quais61: Carter no-prescritivo: substituindo-se os enfoques normativos pela atitude de ignorncia consciente, ou a percepo do abismo entre o que sabemos e o que necessitamos saber para atingir certos objetivos62. Pr-estado: centrada na natureza poltica do estado, no interesse pblico; e voltada para a cidadania. , nesse sentido, essencialmente poltica, necessria ao desenvolvimento do estado e da sociedade. Engajamento sistemtico: buscando-se uma conscincia, no sentido metodolgico, a mais clara e sistemtica possvel acerca das premissas valorativas subjacentes aos seus pressupostos. Engajamento com o mundo: reposicionando-se a associao conceitual entre administrao pblica e estado-nao num contexto global. Engajamento com o crescimento humano: no sentido microssocial, que possibilite a atualizao pessoal, e no sentido macrossocial, que permita o bem estar engajado com valores humansticos. Legitimidade como condio: pela efetividade das aes pblicas e da responsabilidade dos atores baseados no fortalecimento institucional (institution building) e na definio de indicadores sociais de efetividade da administrao. O desenvolvimento de adequadas organizaes e instituies, em geral, [deve ser] ... avaliado do ponto de vista de sua contribuio direta ou indireta para o fortalecimento do senso de comunidade do indivduo. Isso conduz ao tipo multidimensional de teoria poltica e organizacional (e de sua prtica) conceptual e operacionalmente qualificada para o encorajamento, tanto das atividades produtivas dos cidados quanto de seu senso de significativa atualizao pessoal e social.63 integrada sociedade: seus produtos (bens, servios, regulaes e formulaes) so orientados para os cidados num sentido de utilidade (de adequao qualitativa) e de participao, comumente relacionados a modelos de parceria estado-segmentos sociais, pluralismo, envolvimento de cidados e controle social, como formas possveis de se reforar

61

A partir de A. Guerreiro-Ramos, A Nova Ignorncia e o Futuro da administrao pblica na Amrica Latina (Revista de administrao pblica, 1983), 17:32-65 e, 1981, op. cit.. O autor enumera algumas caractersticas da nova administrao pblica. O termo refere-se expresso clssica de Nicola de Gusa docta ignorantia. in Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., p. 33. Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., p. 185.

62 63

25 seu carter poltico na formulao de polticas pblicas, gesto de programas pblicos e governana64; Enfoque paraeconmico: modelo de anlise e planejamento de sistemas sociais no exclusivamente centrados no mercado, no qual as economias so consideradas uma parte, um enclave, no conjunto da sociedade, vislumbrando-se um modelo poltico substantivo de alocao de recursos e de relacionamentos funcionais entre demais enclaves. O mercado deve ser politicamente regulado e delimitado, como um enclave dentre outros enclaves que constituem o conjunto da tessitura social. Em outras palavras, o mercado tem critrios prprios, que no so os mesmos dos outros enclaves, nem da sociedade com um todo. Ainda, a qualidade da vida social de uma nao resulta das atividades produtivas que elevam o sentido de comunidade de seus cidados. Nessa conformidade, tais atividades no devem, necessariamente, ser avaliadas do ponto de vista inerente ao mercado. Sendo assim, a delimitao dos sistemas sociais conduz a estratgias de alocao de recursos e de mode-obra, a nvel nacional, que refletem uma integrao funcional de transferncias [numa base de trocas e subvenes] ... preciso que venha a ser desenvolvida uma expertise destinada formulao de polticas pblicas, ao planejamento [paraeconmico] e elaborao oramentria, que seja adequada delimitao dos sistemas sociais.65 Sistema burocrtico permevel racionalidade substantiva do sistema social. O modelo tradicional weberiano, centrado na racionalidade legal-instrumental, que posiciona a racionalidade substantiva fora da organizao, parece no mais corresponder s necessidades de efetividade e legitimidade. Uma viso hegeliana da burocracia, por exemplo, mais adequada na medida em que no se restringe racionalidade instrumental, mas se coloca como uma instncia mediadora entre meios, detidos pelos burocratas, e fins, como parte do interesse geral. Baseia-se na sabedoria prtica66, atuando como instncia reguladora onde burocratas agem por subsuno: baseados no conhecimento, mediam normas legais universais (de natureza poltica e jurdico-constitucional) e casos particulares, tendo como objetivo o enquadramento de normas universais em casos concretos mediante julgamentos prticos. Este modelo de burocracia no se situa no terreno exclusivo do clculo utilitrio de consequncias, sobre finalidades impostas de fora para dentro pelo sistema poltico, mas como sua parte orgnica. Organizaes burocrticas devem aplicar sabedoria prtica, como qualificao burocrtica crucial, o que no deve ser interpretada como a deliberao dos negcios do estado numa perspectiva egosta, seno numa perspectiva universal-normativa de julgamento. A burocracia tem como tarefa bsica a realizao de normas polticas em situaes concretas subsumidas das normas gerais, numa atuao tambm reguladora, no meramente gestora. Nesse sentido, a burocracia indispensvel

Ver Dennis Thompson, Bureaucracy and Democracy in Democratic Theory and Practice (Cambridge: Cambridge University Press, 1983); Herbert Kaufman, The End of an Alliance: Public Administration in the Eighties in Naomi & Wildawsky, 1990, op. cit., pp.483-94; e C. T. Goodsell, Emerging Issues in Public Administration. in Naomi & Wildawsky, 1990, op. cit., pp.495-509.
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A. Guerreiro-Ramos 1981, op. cit., p. 89.

Pressuposto do modelo burocrtico hegeliano, refere-se phronesis, no sentido aristotlico, da capacidade de boa deliberao sobre o que bom e vantajoso para algum ...sobre que espcie de coisas contribuem para o bem comum em geral, categoria equivalente racionalidade substantiva, que se ope techne, aplicao metdica e ordenada de inteligncia a alguns problemas com o propsito de se obter controle sobre contingncias futuras, categoria equivalente racionalidade instrumental, exclusiva na burocracia. Sendo, pois, o fim aquilo que desejamos, e o meio aquilo acerca do qual deliberamos e que escolhemos, as aes relativas ao meio devem concordar com a escolha a ser voluntrias.... A sabedoria prtica deve ser uma capacidade verdadeira e raciocinada de agir com respeito s coisas que so boas ou ms para o homem. ...Atribumos sabedoria prtica a homens, porque percebem o que bom para si mesmos e para os homens em geral: pensamos que os homens dotados de tal capacidade so bons administradores de casas e de Estados . ...A sabedoria prtica deve, pois, ser uma capacidade verdadeira e raciocinada de agir com respeito aos bens humanos....Torna-se evidente, pois, que a sabedoria prtica uma virtude e no uma arte. acima de tudo a obra do homem dotado de sabedoria prtica: deliberar bem....Mas a excelncia da deliberao certamente a deliberao correta.... possvel ter deliberado bem, quer no sentido absoluto, quer com referncia a um fim particular. A excelncia da deliberao no sentido absoluto , pois, aquilo que logra xito com referncia ao que o fim no sentido absoluto, e a excelncia da deliberao num sentido particular o que logra um fim particular....Se, pois, caracterstico dos homens dotados de sabedoria prtica o ter deliberado bem, a excelncia da deliberao ser a correo no que diz respeito quilo que conduz ao fim de que a sabedoria prtica a apreenso verdadeira. Aristteles, tica a Nicmaco (Livro VI. Os Pensadores, Nova Cultural, 1991). Ver C. K. Y. Shaw, Hegel's Theory of Modern Bureaucracy (American Political Science Review, 1992), 86:381-9.

26 como instncia mediadora entre a moderna economia de mercado e o estado constitucional. Em suma, burocracia e poltica so complementos inexorveis. 67 tipo-ideal de organizao formal impessoal, flexvel e altamente adaptvel no sentido hierrquico, processual e operacional, mas centrada na responsabilidade dos ocupantes de posies de execuo e deciso. Estas caractersticas pertencem a uma administrao pblica que no se coloca exclusivamente como espcie de tecnologia, mas como uma forma de obrigao moral68. H, com propriedade, uma promissora corrente terica centrada nas questes ticas e morais da administrao pblica69, baseados no princpio de que o papel do administrador mediar, no meramente julgar ou resolver problemas[,] ... o que requer responsabilidade em trs sentidos: profissional, poltico e pessoal.70 No se trata, contudo, de se creditar o futuro da administrao pblica, como prtica ou disciplina, to somente educao moral dos burocratas ou ao engajamento tico dos scholars. Trata-se de dotar os sistemas poltico-administrativos de maior capacidade de julgamento tico, que o substrato da responsabilidade, e que transcende a perspectiva da responsabilidade funcional (accountability). Estas caractersticas compem, mais propriamente, um meta-modelo, no sentido de que permitem um embasamento mais amplo na construo de modelos especficos de administrao pblica segundo inmeras possibilidades peculiares. Permitem, em outras palavras, que cada contexto as utilize em alguma extenso para inventar sua boa administrao pblica. A boa administrao pblica no cabe num modelo prescritivo, precisamente implementado em determinados contextos sociais e deles transplantado mediante mimetismo social. A boa administrao pblica uma possibilidade de implementao organizacional do conjunto das relaes poltico-administrativas do estado. Isto implica na adequao de tecnologia administrativa no necessariamente disponvel sob a forma de um determinado tipo-ideal de administrao pblica s finalidades, valores e regras operacionais bsicas de cada estado. No campo da administrao pblica isto essencial porque na disciplina e na prtica o significado de modernizao esteve quase que exclusivamente relacionado ao desenvolvimento administrativo do estado, localizado nos meios e fins da burocracia pblica, visando a promoo do desenvolvimento tambm dentro de uma tica instrumental. Teoria e prtica, modelos e experincias, tornaram-se, neste domnio, demasiadamente burocratizadas, no sentido de que se concentraram no modelo burocrtico clssico, racional-instrumental, adquirindo pouca capacidade de vislumbrar e operacionalizar as solues para os seus impasses estruturais elementares no contexto do estado democrtico capitalista. O escopo da discusso no deve centrar-se exclusivamente no desenvolvimento administrativo do estado enredado no terreno formal da burocracia pblica embora a condio instrumental da burocracia pblica seja uma varivel crtica, seno na sua totalidade enquanto ordem poltica e social.

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Ver C. K. Y. Shaw, 1992, op. cit.; M. W. Jackson, Bureaucracy in Hegel's Political Theory (Administration and Society: 1986), 18:139-57 e N. Mouzelis, Organization and Bureaucracy. An Analysis of Modern Theories (London: Routledge & Kegan Paul, 1975). Ver D. K. Hart, The Virtuous Citizen, the Honorable Bureaucrat and the Public Administration (Public Administration Review, 1984), 44:111-20. Ver Y. Wilbern, Types and Levels of Public Morality (Public Administration Review: 1984), 44:102-9. R.T. Meyer & M. M. Harmon, Teaching moral Education in Public Administration (Southern Review of Public Administration,1982), 6:217-26.

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