O Regime Disciplinar dos Servidores Pblicos da Unio Almir Morgado

O regime disciplinar dos servidores pblicos da Unio acha-se regulado pelos dispositivos constantes dos artigos 116 a 142 da lei federal n 8.112/90. Estes dispositivos prevem, basicamente, um conjunto de normas de conduta e de proibies impostas pela lei aos servidores por ela abrangidos, tendo em vista a preveno, a apurao e a possvel punio de atos e omisses que possam por em risco o funcionamento adequado da administrao pblica, do posto de vista tico, do ponto de vista da eficincia e do ponto de vista da legalidade. Decorrem, estes dispositivos, do denominado Poder Disciplinar que aquele conferido Administrao com o objetivo de manter sua disciplina interna, na medida em que lhe atribui instrumentos para punir seus servidores (e tambm queles que estejam a ela vinculados por um instrumento jurdico determinado - particulares contratados pela Administrao). No se confunde o Poder Disciplinar da Administrao com o Poder de Polcia, visto o carter tipicamente interno do primeiro, como tambm no se confunde com o denominado poder punitivo do Estado, visto que este exercido pelos rgos do Poder Judicirio e que se destina a punir crimes e contravenes tipificados em lei, enquanto o Poder Disciplinar tem por objeto apenas as denominadas infraes administrativas. Esse peculiar aspecto do funcionamento da Administrao Pblica insere-se no campo de estudo do denominado Direito Disciplinar, definido Jos Armando da Costa ( in Direito Administrativo Disciplinar, Braslia, Braslia Jurdica, 2004, fls. 26 e 34) como o conjunto de princpios e normas que objetivam, atravs de vrios instrumentos prprios, condicionar e manter a normalidade do Servio Pblico.(...) Assim, pode-se dizer que o Regime Disciplinar do Funcionrio Pblico o conjunto sistemtico de normas substantivas definidoras de vedaes, deveres, proibies, responsabilidades, transgresses, garantias e recompensas, cuja observncia e aplicao objetivam resguardar a normalidade, a eficincia e a legalidade do desempenho funcional da administrao pblica. O poder disciplinar de que se acha investida a Administrao Pblica possui certo grau de discricionariedade, j que no est vinculado ao princpio da pena especfica, que corresponde necessidade de prvia definio em lei da infrao funcional e da sano cabvel. Vale dizer, no exerccio deste poder-dever, a Administrao possui uma relativa liberdade para, tipificada uma determinada conduta, especificar, dentre as penas previstas, aquela aplicvel ao caso examinado, no estando, para tanto, submetida a regras procedimentais rgidas. Deve ressaltar desde logo que os instrumentos legais previstos na lei federal n 8.112, que objetivam zelar pelas garantias constitucionais e pela proteo do
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patrimnio pblico, so frgeis e pouco eficientes. O sistema adotado no garante uma adequada segurana jurdica aos investigados. Mesmo com o advento da Constituio Federal em 1988, o modelo adotado em 1990 para as apuraes administrativas, no avanou quanto plenitude da garantia da defesa. Tampouco possibilita com eficincia a responsabilizao administrativa disciplinar, pois deixa vcuos e imprecises que muito dificultam a efetividade dos comandos ali contidos. Em essncia, a lei federal n 8.112/90 adotou o mesmo modelo previsto na lei 1.711, de 28 de outubro de 1952, o antigo Estatuto dos Funcionrios da Unio, e perdeu a oportunidade de avanar nessa rea, deixando um rduo trabalho para os tribunais, que so levados ento, nas inmeras aes ajuizadas por servidores, a adequar os dispositivos nela constantes aos atuais contornos constitucionais, dandolhes interpretao conforme a Constituio, isto para no declararem sua inconstitucionalidade. Por outro lado, a fragilidade e superficialidade dos dispositivos disciplinares da lei n 8.112/90 acabam tambm por no propiciar um arcabouo jurdico eficaz para a defesa do interesse e do patrimnio pblico. O disposto no Ttulo IV da lei n 8.112/90 prev basicamente um conjunto de obrigaes impostas aos servidores por ela regidos. Tais obrigaes, ora positivas (os denominados Deveres art. 116), ora negativas (as denominadas Proibies art. 117) uma vez inadimplidas ensejam sua imediata apurao (art. 143) e uma vez comprovadas importam na responsabilizao administrativa, a desafiar, ento, a aplicao de uma das sanes administrativas (art. 127). No por outra razo que o art. 124 declara que a responsabilidade administrativa resulta da prtica de ato omissivo (quando o servidor deixa de cumprir os deveres a ele impostos) ou comissivo (quando viola proibio) praticado no desempenho do cargo ou funo. Dos Deveres art. 116, apenas alguns poucos so de natureza objetiva (incisos III,V,b e c, e X) sendo, os demais, meras previses genricas de condutas esperadas, mais afins Moral que ao Direito, e que por tal razo dependem de avaliao demasiadamente subjetiva por parte da Administrao, no sendo outra, a razo da genrica previso contida no art. 129 de que a violao aos deveres enseja a pena de Advertncia. Essa subjetividade de que falamos, acha-se, inclusive, estampada no disposto do art. 128 que ordena que sejam consideradas, quando da aplicao das sanes, diversos fatores ali previstos, uns de ndole objetiva (antecedentes funcionais) outros de ndole subjetiva (circunstncias agravantes e atenuantes) que confirmam a aplicao do adgio Eu sou eu e minhas circunstncias j que vrias condutas podem ser justificadas pelo momento por que passa o servidor, sua cincia ou no da ilicitude, e infindveis outros fatores a serem, discricionariamente, considerados. J nas Proibies art. 117, constata-se, desde logo, sua objetividade e taxatividade, o que veda sua ampliao e o uso de interpretaes analgicas ou sistemticas visto serem condutas restritivas de direitos, sujeitas, portanto, ao princpio da reserva legal. O descumprimento dessas proibies podem inclusive, ensejar o enquadramento penal do servidor, pois muitas das condutas ali descritas, configuram prtica de delito penal.
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Deve-se ressaltar tambm que para a aplicao das sanes administrativas previstas na lei n 8.112/90 deve-se observar, dentre outros, os seguintes princpios: Imediatidade ou Atualidade: Pelo qual a punio tem que ser atual, pois o transcurso de longo tempo entre a prtica da infrao e sua punio atenta contra a segurana jurdica, no sendo outra a razo para o disposto no art. 142, que prev a prescrio da punibilidade. Proporcionalidade: Deve haver uma relao de proporo, de justa medida entre a falta praticada e a sano aplicada, vedando-se os excessos. Assim faltas leves ensejam sanes leves, da a observao contida no j mencionado art. 128. Non bis in Idem ou Singularidade da punio: No se pode punir mais de uma vez a mesma falta praticada, sob pena de nulidade da aplicao da segunda sano. Uma infrao, uma punio, o que determina o princpio ora comentado. Ressalte-se que no que se refere cumulao das sanes administrativas, penais e civis, no h violao ao princpio, dada a independncia dessas instncias. O que se probe a dupla punio pela mesma falta na mesma instncia art. 125 e 126. No discriminao: No se pode punir de forma distinta, servidores que praticaram a mesma falta, sob as mesmas circunstncia, e sob as mesmas condies. Vale dizer, observado o previsto no art. 128, caso no haja razo objetiva para a distino quanto gradao da penalidade aplicada, a discriminao ser odiosa. Observncia Vinculao dos Fatos, dos Motivos Determinantes, ou do carter Determinante da Falta: Deve ser determinado com preciso os motivos que levaram aplicao da sano, vale dizer, entre a falta praticada e a sano aplicada deve haver uma relao direta de causalidade, no podendo a sano ser justificada pela prtica de infrao estranha aquela que foi objeto da apurao. A constatao de infrao diversa enseja a instaurao de outro procedimento investigatrio. Deixamos de mencionar a no ocorrncia do perdo tcito, tendo em vista que no caso especfico da Administrao Pblica o poder de punir traduz-se tambm num dever, que como tal, indisponvel. O nico caso de perdo tcito decorre na verdade, da prescrio da punibilidade art. 142. As penalidades previstas na lei n 8.112/90 variam de intensidade, indo desde penalidades leves (advertncia), s mdias (suspenso ou multa) e graves (demisso, cassao de aposentadoria e de disponibilidade e destituio de cargo ou funo de confiana). Os artigos 118 a 120 da lei n 8.112/90 ao tratarem da acumulao de cargos e funes pblicas, regulamentam, no mbito do servio pblico federal a vedao genrica constante do art. 37, incisos VXI e XVII, da Constituio da Repblica. De fato, a acumulao ilcita de cargos pblicos constitui uma das infraes mais comuns praticadas por servidores pblicos, o que se constata observando o elevado nmero de processos administrativos instaurados com esse objeto. O sistema adotado pela lei n 8.112/90 relativamente brando, quando cotejado com outros estatutos de alguns Estados, visto que propicia ao servidor incurso nessa ilicitude diversas oportunidades para regularizar sua situao e escapar da pena de demisso. Tambm prev a lei em comentrio, um processo administrativo simplificado (processo disciplinar de rito sumrio) para a apurao dessa infrao art. 133.
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Para que seja evitada a caracterizao permanente de antecedentes funcionais negativos, o que poderia constituir circunstncia agravante, o artigo 131 prev o cancelamento do registro das penalidades de advertncia e suspenso, aps o decurso de 3 e 5 anos respectivamente. O art. 136 ao prever a indisponibilidade de bens, nos casos que menciona, apresenta-se relativamente incuo no contexto em que se insere, pois, por bvio, tal medida jamais poder ser implementada por autoridade administrativa, devendo, para tanto, ser ajuizado o competente processo judicial. O art. 137 ao prever a incompatibilidade do ex-servidor demitido para posse em novo cargo pblico medida moralizadora, na medida em que a demisso e a destituio de cargo em comisso, aplicadas nos casos ali mencionados, implica perda das condies morais, fazendo presumir-se a absoluta falta de probidade para a assuno de um novo encargo pblico. Todavia, em que pese sermos rduos defensores da manuteno do decoro, da probidade e da lisura por parte dos agentes pblicos, parece-nos inconstitucional a previso de incompatibilidade em carter definitivo e perptuo, prevista no pargrafo nico do artigo sob comentrio. que cumprida a pena, sabendo-se que nos casos mencionados no artigo, o ex-servidor demitido deve tambm ter sido condenado em processo penal, e aps um perodo razovel de incompatibilidade, no se poderia impedi-lo, em carter permanente, se demonstrar seu arrependimento e sua recuperao, conquistando novamente o direito de acesso ao cargo pblico. Constate-se, portanto, a necessidade de proceder-se uma reviso, via legislativa, do previsto no Ttulo IV da lei n 8.112/90, quer para atualiz-lo aos atuais contornos constitucionais de absoluto respeito aos princpios da defesa ampla e do devido processo legal, mas tambm para dotar a Administrao de meios mais eficazes para fazer valer a disciplina e o seu adequado funcionamento, corrigindo o triste desvio de comportamento perpetrado por tantos agentes pblicos, que no uso do poder que lhe foi legitimamente conferido pelo Estado e pela Sociedade para a consecuo dos servios pblicos, macula a Legalidade, a Moralidade e a Impessoalidade, denegrindo a imagem dos demais servidores e do servio pblico em geral.

Almir Morgado autor de obras de Direito Administrativo e Direito do Trabalho pelas Editoras Impetus e Elsevier. Atualmente, Coordenador do Curso de Psgraduao em Direito Pblico na UNEC/MG, Professor de Direito Administrativo na Ps-graduao da UVA, Professor de Direito Administrativo na Ps-graduao da UGF, Professor de Direito Administrativo da FABEC/RJ e Diretor-Geral do CE Nilo Peanha da SEE/RJ. No Rio de Janeiro, atua na preparao para concursos pblicos no Curso Gabarito, no Metta Cursos Jurdicos e na Academia do Concurso Pblico.
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