RESULTADOS Y DESAFOS Informe Nacional de Chile Oficina Internacional de Educacin | UNESCO
MINISTERIO DE EDUCACIN | SANTIAGO DE CHILE | AGOSTO DE 2004 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Informe Nacional de Chile Oficina Internacional de Educacin | UNESCO
MINISTERIO DE EDUCACIN | SANTIAGO DE CHILE | AGOSTO DE 2004 INDICE INTRODUCCIN 5 PARTE I: EL SISTEMA EDUCATIVO AL COMIENZO DEL SIGLO XXI: UNA VISIN DE CONJUNTO 7 I. Sistema educativo chileno y polticas educacionales en el cambio de siglo 8 1.1. Objetivos y caractersticas de las reformas actuales 8 1.2. Prioridades 2003-2006 17 1.3. Marco legal del sistema educacional 22 1.4. Estructura, organizacin, fnanciamiento y gestin del sistema educativo 29 1.5. Las polticas curriculares 38 1.6. Fortalecimiento de la profesin docente 46 Referencias 54 2. Principales logros cuantitativos y cualitativos Resultados de las polticas de los 90 56 2.1. Acceso, cobertura 56 2.2. Condiciones y medios materiales para el aprendizaje 62 2.3. Cambio en las prcticas docentes 71 2.4. Resultados de aprendizaje 74 2.5 Resultados en Mediciones Internacionales 85 2.6. Equidad 91 2.7. Dilogo poltico, redes y participacin 94 Referencias 109 3. Problemas y desafos del sistema educativo a inicios del siglo XXI: Respuestas de las polticas post-2000 112 Introduccin 112 3.1. La brecha de capacidades docentes 113 3.2. Inequidad en la distribucin de resultados de aprendizaje 117 3.3. Debilidad en nexos estructurales del sistema educativo 124 Referencias 132 PARTE II: EDUCACIN DE CALIDAD PARA TODOS LOS JVENES: DESAFOS, TENDENCIAS Y PRIORIDADES 134 4. Polticas para la calidad y equidad de la educacin de los jvenes: componentes y resultados 135 4.1. Programas de mejoramiento de la calidad y la equidad 138 4.2. Cambio de la estructura y contenidos del Currculum de la Educacin Media 144 4.3. Extensin de la Jornada Escolar en la Educacin Media 149 4.4. Educacin media completa como mnimo para todos los jvenes: redefnicin legal de la escolaridad obligatoria 150 4.5. Balance de resultados 152 4.6. Conclusin 156 Referencias 160 5. Los temas de debate en la cuadragsimo sptima reunin de la CIE y sus correlatos en las polticas educacionales de Chile 163 Introduccin 163 5.1. Educacin e igualdad de gneros 163 5.2. Educacin y exclusin social 167 5.3. Educacin y competencias para la vida 167 5.4. Educacin y el papel de los docentes 175 5.5. Educacin y desarrollo sostenible 177 Referencias 180 5 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS INTRODUCCIN A partir de 1990, en el perodo de transicin a la democracia, que termin con 17 aos de gobierno militar, Chile introdujo polticas destinadas a reformar su sistema educacional en un refuerzo por mejorar sustancialmente su calidad y equidad. Para alcanzar estas metas, los gobiernos democrticos incrementaron el papel del Estado, defniendo prioridades y demos- trando liderazgo para el desarrollo de la educacin (adoptando el papel de promotor de la educacin). Tres gobiernos 1 han seguido una poltica educacional consistente desde 1990 al presente, combinando recursos estatales y privados, lo que ha caracterizado el desarrollo del sistema educacional de este pas. En este perodo, el gasto en educacin (tanto privada como pblica) ha aumentado de un 3.8% a un 7.4% del PIB; la matrcula escolar aument en un 20.4% y en la educacin superior, en un 93%. El tiempo que los estudiantes permanecen en los colegios aument en forma sustancial como resultado de una mayor inversin en infraestructura, lo que permiti cambiar la jornada escolar de medio da a jornada completa, reemplazando as los dos turnos en un mismo establecimiento escolar. Adicionalmente, los recursos materiales para el aprendizaje se renovaron a travs de la provisin universal de textos y Tecnologas de Informacin y Co- municacin, y se realiz una profunda reforma del currculum desde la educacin preescolar hasta 4 Medio. Las condiciones del profesorado tambin se mejoraron: en el perodo hay un aumento salarial sobre el 140% en trminos reales, y un esfuerzo sistemtico por expandir la capacitacin en servicio. Estos cambios han tenido lugar de manera gradual y consistente. Un acuerdo poltico a largo plazo referido a la direccin de la reforma educacional y a una relacin armnica con los sindicatos de profesores ha ayudado a implementar las nuevas polticas educacionales. Gracias a las polticas aplicadas en los aos 90, el comienzo del siglo XXI abre nuevas oportu- nidades para alcanzar nuevas e importantes metas: mejorar la equidad, reforzar la formacin del profesorado y aumentar la cobertura y calidad en educacin superior. El presente Informe se refere a las polticas educacionales del Gobierno de Chile entre 1990 y el ao 2004. Dichas polticas tienen una doble continuidad: por una parte, son responsabilidad de tres gobiernos de una misma alianza poltica (Concertacin de Partidos por la Democracia) electos despus de marzo de 1990. Por otra, la continuidad poltica se ha visto reforzada por la adopcin, a lo largo del perodo, de polticas educacionales de mejoramiento, a inicios de la dcada de los Noventa, y reforma luego, que han sido consistentes en mantener las mismas orientaciones generales y estrategias. En este Informe se describirn y analizarn, conforme al temario propuesto por la Ofcina Internacional de Educacin, una visin de conjunto del sistema educativo al comienzo del 1 Los gobiernos del Presidente Patricio Aylwin (19901994), Presidente Eduardo Frei (19942000) y Presidente Ricardo Lagos (20002006). 6 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS siglo XXI; y las polticas educacionales de las dcadas pasada y presente, con especial foco en aquellas que impactan a los jvenes. El Informe est organizado en dos partes y cinco captulos. La Parte I, El sistema educativo al comienzo del siglo XXI: una visin de conjunto, organizada en tres captulos, sigue con exactitud el esquema propuesto por la Ofcina Internacional de Educacin: el Captulo uno describe el sistema educativo Chileno y las polticas educacionales en el cambio de siglo; el Captulo dos refere los principales logros cuantitativos y cualitativos del perodo 1990-2003; el Captulo tres examina los principales problemas y desafos que Chile confronta en la primera dcada del presente siglo. La Parte II, Educacin de Calidad para Todos los Jvenes: desafos, tendencias y prioridades, est organizada en dos captulos, correspondientes a los captulos cuatro y cinco del Informe. En el primero se describe y analiza la reforma de la educacin secundaria Chilena, la que con un 87% de cobertura en 2002, constituye la experiencia educativa fundamental de la inmensa mayora de los jvenes del pas. En el captulo cinco y fnal del Informe, se reporta la experiencia de polticas recientes del pas respecto a los cinco temas de la cuadragsimo sptima reunin de la Conferencia Internacional de Educacin (CIE): las relaciones de la educacin con las temticas de igualdad de gneros, inclusin social, competencias para la vida, papel de los docentes, desarrollo sostenible. El Informe tiene por objeto fundamental las instituciones y polticas de la educacin esco- lar; slo tangencialmente se referir a la institucionalidad y prioridades gubernamentales en educacin superior. Nota general sobre fuentes En la elaboracin del presente Informe para la Ofcina Internacional de Educacin, el Ministerio de Educacin ha hecho uso de esfuerzos descriptivos y analticos recientes de sus polticas, tanto institucionales, como de autores que son, o han sido, autoridades gubernamentales del sector educacional en el perodo 1990-2004. Los documentos clave respectivos son: Bellei, C. (2003). Ha tenido impacto la reforma educativa chilena?; Cox, C. (2003) Las polticas educacionales de Chile en las ltimas dos dcadas del Siglo XX; Gysling, J. (2003). Reforma Curricular: Itinerario de una transformacin cultural; Lemaitre, M a Jos, M. Cerri, C. Cox, C. Rovira (2003), La reforma de la educacin media. Los cuatro trabajos en C. Cox (editor), Polticas educacionales en el Cambio de Siglo. La reforma del sistema escolar de Chile. Ed. Universitaria, Santiago. OCDE y Ministerio de Educacin (2004), Informe de antecedentes del pas para OCDE: evaluacin de las polticas educacionales de Chile, en OCDE (2004) Revisin de polticas nacionales de Educacin: Chile, Paris. PARTE I EL SISTEMA EDUCATIVO AL COMIENZO DEL SIGLO XXI: UNA VISIN DE CONJUNTO 8 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS I. SISTEMA EDUCATIVO CHILENO Y POLTICAS EDUCACIONALES EN EL CAMBIO DE SIGLO 1.1. Objetivos y caractersticas de las reformas actuales POLTICAS EDUCACIONALES DE LOS AOS 90 A inicios de los aos 80, el gobierno militar de Chile (1973-1990) transform profunda- mente el modelo de fnanciamiento y gestin del sistema escolar. En el marco de un rgimen poltico autoritario con poderes extraordinarios y a travs de una reforma estructural radical, descentraliz su administracin, introdujo instrumentos de fnanciamiento basados en el subsidio a la demanda, desafli del estatus de funcionarios pblicos al conjunto del cuerpo docente, y utiliz instrumentos legales e incentivos de mercado para estimular la creacin y el crecimiento de escuelas privadas con fnanciamiento estatal. En 1990, luego de ms de dcada y media de poltica autoritaria y una dcada de economa neo-liberal, un gobierno democrtico de una alianza poltica de centro-izquierda inici polticas en educacin con una nueva agenda y concedi un estatuto protegido y de carcter nacional al profesorado. La nueva agenda se centra en objetivos de calidad y equidad de los contextos y resultados de aprendizaje del sistema escolar. Su realizacin ha contado con un estado capaz no slo de velar por condiciones mnimas de funcionamiento de la educacin (rol subsidiario), como hizo en los aos 80, sino tambin de defnir y conducir polticas de desarrollo del sector (rol promotor). Consideradas en su conjunto, las ltimas dos dcadas del siglo XX en la educacin de Chile, equivalen a un perodo de fuerte intervencin estatal bajo paradigmas diferentes: uno de mercado o de modelos de eleccin, y otro de estado o modelos de integracin. El Gobierno democrtico que asumi en marzo de 1990, luego de ms de dcada y media de gobierno militar, inaugur un marco de polticas educacionales que abarca los catorce aos que van desde ese ao hasta el 2004, a travs de tres gobiernos y siete ministros de educacin 2 , quienes originaron e implementaron polticas orientadas por una misma visin sobre calidad y equidad de la educacin, y recurrieron a un repertorio compartido de criterios de accin y aplicaron instrumentos de estado y mercado similares. 2 Ministro Ricarlo Lagos (19901992); Ministro Jorge Arrate (19921994); Ministro Ernesto Schiefelbein (1994); Ministro Sergio Molina (19941996); Ministro Jos Pablo Arellano (19962000); Ministra Mariana Aylwin (20002003); Ministro Sergio Bitar (2003 ). 9 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS CONTINUIDAD Y RUPTURA El gobierno de la transicin a la democracia tom la decisin estratgica de no revertir el proceso de municipalizacin ni cambiar el modelo y mecanismos de fnanciamiento establecidos en 1981. Esta opcin se tom a pesar de las expectativas del profesorado de que ello ocurriera, y a pesar del origen e implementacin autoritarios de ambos cambios. Junto con ello, fj como norte de sus polticas el logro de una calidad considerablemente ms alta y una equidad de la provisin de educacin fnanciada pblicamente. Con ello redefni el papel del estado en el sector: de un papel subsidiario, consistente en funciones de asignacin de recursos y supervi- sin de los marcos institucionales y educativos en que la competencia por matrcula produca determinados estndares de logro y patrn de distribucin social, a un papel promotor y res- ponsable, tanto respecto de los objetivos de calidad a nivel del sistema en su conjunto, como de los de equidad. Esto ltimo supone dos criterios articuladores del conjunto de las polticas de los aos 90, que especifcan la naturaleza del accionar pblico en educacin: programas integrales de intervencin de cobertura universal para el mejoramiento de la calidad de los aprendizajes, y programas compensatorios focalizados en las escuelas y liceos de menores recursos con bajos resultados de aprendizaje para el mejoramiento de la equidad. Seis criterios estratgicos plasman las dimensiones de continuidad y ruptura referidas, y que constituyen la base comn de las polticas de los tres gobiernos que van de 1990 a 2004: Mejoramiento de la calidad de la educacin, con centro en las condiciones, los procesos y resultados de aprendizaje. nfasis en el logro de equidad, mediante la atencin a las diferencias y la discriminacin a favor de los ms vulnerables. Regulacin del sistema, en adicin a la ley y la norma, mediante incentivos, informacin y evaluacin. Apertura del sistema educacional y de sus instituciones, entre ellas, y a las demandas de la sociedad. Concepto de cambio incremental y combinacin de estrategias de estado y mercado; de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba; de construccin de redes. Carcter estratgico y de Estado de las polticas educacionales, con base en consenso entre los actores y combinacin de medios. DIMENSIONES DE POLTICA Y COMPONENTES El Cuadro siguiente ofrece una visin sinptica del conjunto de las polticas de mejoramiento y reforma de la calidad y equidad de la educacin en la dcada de los 90. Estas han sido orga- nizadas en tres mbitos, de acuerdo a los componentes del sistema educacional que afectan, y los actores y mediaciones institucionales que los generan. 10 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS El primer mbito (columna 2 y 3 en Cuadro 1) presenta las condiciones polticas y econmicas que defnen el marco de funcionamiento del sistema escolar en el perodo. Esta dimensin cubre cuatro factores claves: a) visin o paradigma de las polticas gubernamentales en el sector; b) nivel de acuerdo o conficto sobre poltica educacional; c) nivel del gasto y distri- bucin entre niveles del mismo en el sector; y d) relacin del estado con los docentes, clave de la gobernabilidad del sector. Desde la perspectiva de los actores e instituciones claves en la determinacin de los factores mencionados, esta dimensin exhibe una economa poltica compleja, o la ms polticamente mediada de las tres dimensiones de las polticas. Los componentes claves en este mbito son: a) cambio del paradigma ordenador de las polticas de estado subsidiario a estado promo- tor; b) visin nacional sobre la alta prioridad de la educacin, el marco de acuerdos y baja confictividad que acompaa y defne las polticas del perodo, confguracin que tiene su hito clave en la Comisin Nacional de Modernizacin convocada por el Presidente de la Re- pblica en 1994; c) el crecimiento sostenido del gasto en educacin, tanto pblico (de 907 millones de dlares en 1990 a 3.392 millones de dlares en 2004) como privado (de 1.8% a 3.3% del PIB) y expresado en las leyes sobre fnanciamiento compartido y donaciones a la educacin, de 1993; y d) las leyes defnitorias del estatuto de los docentes, de 1991 y 1995 y la evaluacin voluntaria e incentivos individuales para los mejores docentes en 2001, y la evaluacin obligatoria en 2004. 11 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Cuadro 1: Resumen de las Polticas y Reforma Educacional de los 90. Gobierno Ao y Presupuesto Condiciones polticas, fnancieras y laborales Programas de mejoramiento y renovacin pedaggica Reforma del currculum y jornada escolar completa Presidencia de Patricio Aylwin (1990-1994) 1990 Presupuesto: US$ 907 millones Cambio de paradigma de poltica educacional; estado responsable y promotor; educacin de calidad y competitividad del pas; equidad, discriminacin positiva. Programa de las 900 escuelas 1991 US$ 1035 millones Estatuto Docente (N1) Estatuto Docente (N1) 1992 Presupuesto: US$ 1176 millones Programa MECE-Bsica (1992-1997) 1993 Presupuesto: US$ 1328 millones Financiamiento Compartido. Incentivos tributarios a donaciones para educacin. 1994 Presupuesto: US$ 1461 Presidencia de Eduardo Frei (1994-2000) 1995 Presupuesto US$ 1620 millones Construccin de consensos: Comi- sin Nacional de Modernizacin de la Educacin; Acuerdo de Par- tidos Polticos sobre una Agenda Educativa. Estatuto Docente (N2): ms fexible; incentivos colectivos al desempeo (SNED) Programa MECE-Media (1995-2000) 1996 Presupuesto: US$ 1840 millones Pasantas y Diploma- dos de profesores en el extranjero Nuevo currculum para Educacin Bsica 1997 Presupuesto: US$ 2017 millones Proyecto Monte- grande Masifcacin Enlaces Fortaleci- miento Docente; Programa Formacin Inicial; Capacitacin Reforma Curricular Ley de Jornada Escolar Completa. Consulta Nacional sobre nuevo currcu- lum de Educacin Media. 1998 Presupuesto: US$ 2214 millones Nuevo currculum para Educacin Media 1999 Presupuesto: US$ 2412 millones Presidencia de Ricardo Lagos (2000-2006) 2000 Presupuesto: US$ 2617 millones Acuerdo MinisterioGremio Docente: Incentivos al desempeo individual Estatuto Docente (N3) Ley Mejoramiento remuneraciones; Red Maestros de Maestros; Eva- luacin desempeo individual. Estrategia focaliza- da para aumentar la retencin en Educa- cin Media. (Liceos para Todos) Nuevo currculum para Educacin Parvularia. 2001 Presupuesto: US$ 2788 millones 2002 Presupuesto: US$ 3017 millones Sistema voluntario para la evalua- cin de docentes de excelencia Campaa para la lectura, escritura y matemtica de Kinder a 4 bsico 4 12 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Gobierno Ao y Presupuesto Condiciones polticas, fnancieras y laborales Programas de mejoramiento y renovacin pedaggica Reforma del currculum y jornada escolar completa 2003 Presupuesto: US$3095 millones Reforma a la Constitucin: exten- sin de la educacin obligatoria a 12 aos. Programa El ingls abre puertas 2004 Presupuesto: US$3392 millones Sistema Obligatorio de Evaluacin docente Nuevo Currculum para la educacin de adultos Presupuestos en millones de dlares del ao 2001. El segundo mbito de las polticas (columna 4 en Cuadro 1) es el de las intervenciones dirigidas a mejorar la calidad y equidad de los aprendizajes. Desde la perspectiva de su generacin e implementacin, este mbito exhibe una economa poltica ms simple, enteramente intracam- po educacional y donde no hay confrontacin de intereses. El mbito cubre diez programas generados e implementados a lo largo de la dcada: dos programas integrales de cobertura universal, que combinan inversiones en insumos materiales con intervenciones destinadas a la creacin o fortalecimiento de capacidades y procesos; cuatro programas de cobertura focalizada en escuelas y liceos carenciados; tres programas con foco en docentes; un programa para la implantacin de la informtica educativa en todo el sistema escolar. Una descripcin de los contenidos, montos y coberturas de los mismos puede observarse en el Cuadro 2. Un tercer mbito (columna 5 en el Cuadro 1) incluye polticas directamente referidas a la calidad de los aprendizajes, pero a diferencia de los programas de mejoramiento, son obliga- torias para el conjunto del sistema y tocan aspectos estructurales. Se trata de componentes de reforma propiamente: el cambio de la jornada escolar, iniciado en 1997, y el cambio del currculum, iniciado en 1996. En ambos componentes opera una economa poltica ms compleja que con los programas. Con mediacin de leyes y logro de acuerdos entre gobierno y oposicin, en el caso de la extensin de jornada; con procesos participativos amplios y me- diaciones inter-institucionales (Ministerio de Educacin y Consejo Superior de Educacin) en el caso del currculum. El rasgo ms sobresaliente del conjunto es el de su continuidad: la estabilidad de una direccin de cambio que va sumando elementos y complejizndose, pero al interior de una visin y un marco estratgico que no varan, lo que otorga una consistencia inusual en la accin estatal en el sector. Desde la perspectiva de su generacin, es tambin un rasgo que atraviesa el conjunto de las polticas la importante presencia de la investigacin educacional as como de la apertura a la evidencia comparada internacional, por un lado, y procesos de consulta, por otro, especial- mente en relacin a la reforma curricular. 13 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO La agenda de mejoramiento de la calidad de los aprendizajes y de la equidad de su distribucin social, en su primera etapa fue abordada a travs de un conjunto diversifcado de programas diseados y fnanciados por el Ministerio de Educacin, y conformados todos ellos por una combinacin variable de inversiones en medios y tecnologas destinadas a levantar las condiciones materiales del aprendizaje, con apoyos directos e indirectos para la renovacin y fortalecimiento de prcticas pedaggicas y de gestin. La estrategia programas es fundamentalmente de apoyo material y tcnico a las unidades educativas. A partir de una intervencin en 1990 en slo el decil de escuelas bsicas de ms pobres resultados, la estrategia se expande y complejiza , abarcando el conjunto de la edu- cacin bsica a partir de 1992, luego el conjunto de la educacin media desde 1995, y la formacin docente desde 1997. Hacia el fnal de la dcada, se agregan nuevas intervenciones focalizadas en el nivel medio. En suma, se desarrollan un total de doce programas: dos de ellos de cobertura universal; seis de cobertura focalizada; tres dirigidos a la formacin inicial y en ejercicio de los docentes; uno referido a la implantacin de las tecnologas de informacin y comunicaciones en el sistema escolar; otro centrado en el fortalecimientos de las capacidades docentes en la enseanza de lectura, escritura y matemtica en el primer ciclo de la educacin bsica; y fnalmente un sexto programa, lanzado en 2003, de fortalecimiento de la enseanza del ingls. Post-2000, todos los programas focalizados iniciados en la dcada de 1990 siguen vigentes, y respecto de los dos de cobertura universal, si bien no continan como programas, sus componentes se han institucionalizado y permanecen como parte del quehacer rutinario del sistema escolar. El conjunto de los programas alcanz a representar en su ao de mayor gasto relativo (1996), el 4.3% del presupuesto del Ministerio de Educacin. Si bien menor en trminos de su peso presupuestal, el vector programas de la accin gubernamental tiene una importancia estratgica: es el que construye la nueva base de recursos de aprendizaje del sistema escolar, difunde entre el profesorado las nuevas ideas curriculares y didcticas, instaura incentivos de nuevo tipo a la gestin descentralizada, y realiza los principios de discriminacin positiva y estado responsable y promotor. El siguiente cuadro ofrece una sinopsis de la cobertura, componentes y recursos promedio por ao, de cada uno de los doce programas aludidos. 14 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Cuadro 2: Programas para el Mejoramiento de la Calidad y Equidad Educacional: Componentes, cobertura y recursos anuales. Universal Programas Componentes y o estrategia especfca Unidades cubiertas Cobertura Promedio anual recursos (b) MECE Bsica 1992-1997 Infraestructura: PME (c), Rural (d), Enlaces, parvularia, textos escolares, bibliotecas de aula, material educacio- nal, salud escolar 8,000 escuelas bsicas 100% de la matrcula de Bsica US$ 32 millones MECE Media 1995-2000 Enlaces, textos escolares, bibliotecas de aula, PME, grupos de desarrollo profesional, jvenes, infraestructura, red de asistencia tcnica. 1 350 liceos generales y tcnicoprofesionales 100% de la matrcula de Media US$ 34.5 millones Focalizados P-900 1990-post 2000 Educacin Bsica Talleres de aprendizaje y monitores co- munales, materiales y asistencia tcnica focalizada en lenguaje y matemtica, talleres de profesores, apoyo a la gestin escolar. 1 200 escuelas bsicas 11% de la matrcula de Bsica US$ 4.8 millones Educacin Rural 1992-post 2000 Educacin Bsica Apoyo para escuelas rurales con uno, dos o tres docentes, oportunidades de capacitacin local, micro-centros, material didctico y curricular ad hoc para el medio rural. 3 285 pequeas escuelas rurales 5.9% de la matrcula de Bsica US$ 3.2 millones Montegrande 1997-post 2000 Educacin Media Recursos sustanciales y asistencia tcnica para proyectos institucionales innovadores. Autonoma administrativa. 51 liceos de anticipacin de la reforma 5.4% de la matrcula de Media US$ 6.4 millones Liceo para Todos, 2000-2006 Educacin Media Apoyo educacional y asistencia espe- cial para reducir desercin y mejorar los aprendizajes. 432 liceos con alta pobreza educacional y social 33% de la matrcula de media US$ 3.5 millones Campaa para la lectura, escritura y matemtica de Kinder a 4 bsi- co 2003-2006 Ajuste curricular, materiales para padres, apoyo tutorial intensivo a profesores del primer ciclo bsico en lenguaje y matemticas. 416 escuelas bsicas 4.3% de la matrcula en 20032004 US$ 1.5 millones El Ingls abre puertas. 2003-2006 Estndares y medicin para bsica y media; Desarrollo Profesional Docente; Apoyo a la escuela a travs de textos escolares y Programas de voluntarios; Apoyo a iniciativas de creacin de empleo. 2000 profesores 35% de matrcula municipalizada y 25% de matrcula particular subvencionada. US$2.0 millones. Formacin docente Formacin inicial docente 1997-2002 Sustanciales recursos para proyectos de renovacin curricular e institucional en centros formadores de profesores. 17 facultades de educacin 79% de la matrcu- la de estudiantes de pedagoga. US$ 4.9 millones Becas al exterior, 1996-post 2000 Becas para realizar pasantas de 4 semanas en el exterior. 800 profesores por ao 3.8% del total de docentes, de 1998-2001 US$ 5.4 millones 4 15 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Universal Programas Componentes y o estrategia especfca Unidades cubiertas Cobertura Promedio anual recursos (b) Actualizacin curricular 1998-2002 Formacin en los nuevos programas de estudio, realizada por universidades 44 000 docentes por ao 100% de profeso- res involucrados en la implemen- tacin del nuevo currculum (1997- 2002) US$ 7.5 millones Tecnologa de la informacin Enlaces 1992-post 2000 Sala de computacin por escuela, dos aos de capacitacin para el equipo docente, red de universidades propor- cionan asistencia tcnica. 8 300 escuelas y liceos 92% de la matr- cula del sistema escolar subvencio- nado (2003) US$ 20.1 millones (a) Cifras de cobertura se referen a matrcula subvencionada (excluyendo al sector pagado, el que cubre cerca del 8% del total). (b) US.$ millones ao 2000. (c) Programas de Mejoramiento Educativo (PME). Proyectos de desarrollo educacional adjudicados anualmente mediante concurso. (d) Los programas de Educacin Rural, Enlaces y PME comenzaron como parte del programa MECEBsica y continuaron en forma independiente. ETAPAS EN EL PROCESO DE REFORMA La evolucin del esfuerzo de mejoramiento y reforma educacional en curso en Chile, iniciada al da siguiente del cambio de rgimen
poltico (11 de marzo de 1990) 3 , puede caracterizarse en trminos de tres etapas. Una primera etapa, que va de 1990 a 1995, es de construccin de condiciones de base para un funcionamiento mejorado del sistema escolar 4 . Condiciones polticas que se traducen en alta prioridad gubernamental al sector y construccin de confanzas y acuerdos respecto a la agenda de cambio en educacin; condiciones profesionales y laborales mejoradas de los docentes; condiciones materiales para el aprendizaje, con recursos actualizados y en volme- nes sufcientes (textos, bibliotecas, materiales didcticos, computadores en red); condiciones institucionales y tcnicas para la renovacin de la pedagoga y la gestin, a travs del esfuerzos de los programas P.900 y Rural respecto de Lenguaje y Matemticas, y de los Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME) respecto al trabajo de proyectos por equipos docentes. La segunda etapa se inaugura en 1996, con la decisin gubernamental de establecer la jornada completa y llevar a cabo la reforma curricular, junto a dos ejes de medidas de apoyo: intensi- fcacin del accionar de los programas de mejoramiento (expansin de Enlaces, creacin del Programa Montegrande, e intensifcacin de las polticas de fortalecimiento de la profesin docente (renovacin de la formacin inicial, programas de estadas en el extranjero, premios a la excelencia docente) (vase el Cuadro 2). En 1996 parte efectivamente una reforma del sistema escolar: cambio de su escala temporal de funcionamiento, y cambio profundo del currculum que regula la experiencia formativa que se busca ofrecer a nios y jvenes. 3 El 12 de marzo de 1990, en una escuela de la comuna de Conchal, en la periferia de Santiago, se inaugur el Programa de Mejoramiento de la Educacin Bsica de Zonas de Pobreza, (conocido como Programa de las 900 Escuelas o simplemente, P900). Este Programa es el primero del componente Programas de Mejo- ramiento, como se describir ms adelante. 4 Sus hitos son el Programa de las 900 Escuelas (1990), el Estatuto Docente (1991), el Programa MECEBsica (1992), la Comisin Nacional para la Modernizacin de la Educacin (1994) y el inicio del programa MECEMedia (1995). 16 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS El inicio de la tercera etapa puede fjarse en la segunda mitad del ao 2000, cuando se conocen resultados de aprendizaje insatisfactorios, medidos por pruebas tanto nacionales como internacionales, que muestran que el sistema escolar logra pobres resultados respecto a estndares de aprendizaje competitivos en el mundo global. Las mediciones SIMCE y TIMSS muestran que si bien las bases del edifcio de un nuevo sistema escolar estaba construido, las experiencias de aprendizaje en su interior estaban an lejos de lo requerido por una sociedad integrada a un mundo globalizado y cada vez ms exigente en trminos de conocimiento y capacidades de las personas y las organizaciones. Llevar la reforma al aula, es decir, a unas prcticas de enseanza-aprendizaje, es el lema que domina los nfasis de poltica al inicio de la nueva dcada. Los que se plasman a partir de 2003 en una segunda reforma al currculum del primer ciclo bsico, giro en las estrategias de desarrollo profesional docente, nfasis en las competencias para la globalizacin ingls y TICs, as como creacin de nuevas instituciones e instrumentos para el aseguramiento de la calidad como de la equidad, tanto en el sistema escolar como en la educacin superior (acreditacin de instituciones y programas; evalua- cin docente; respaldo legal a integracin social en los establecimientos escolares privados fnanciados pblicamente). SINOPSIS DE LOGROS Las polticas de los Noventa generaron un cambio radical en la cobertura de la educacin, en las condiciones materiales para ensear y aprender, en las remuneraciones docentes, en el currculum y la evaluacin. Como se seal en la Introduccin, Chile para el cambio de siglo gasta en educacin ms del 7% de su PIB, y su gasto pblico en el sector ms que triplica los montos de 1990. Dos tercios de este mayor gasto corresponden a un alza de aproximadamente 140% en trminos reales de las remuneraciones docentes. Sobre estas bases, la matrcula es- colar aument en un 20.4% y prcticamente se duplic en la educacin superior. El tiempo que los estudiantes permanecen en los colegios aument en forma sustancial como resultado de una mayor inversin en infraestructura, lo que permiti cambiar la jornada escolar de medio da a jornada completa, reemplazando as los dos turnos en un mismo establecimiento escolar. Adicionalmente, los recursos materiales para el aprendizaje se renovaron a travs de la provisin universal de textos y computadores, y la provisin de conectividad de estos a Internet. Como ya se ha enunciado, se realiz una profunda reforma del currculum desde la educacin preescolar hasta el fnal de la secundaria. En trminos de aprendizaje, los promedios nacionales de logro medidos por pruebas nacio- nales e internacionales mtricamente robustas y comparables muestran, entre 1996 y 2003, alzas leves pero consistentes en lenguaje, historia y ciencias, y estabilidad en matemticas; con mantencin de diferencias sistemticas entre grupos socio-econmicos. Sobre esta base de logros como de limitaciones, se funda la agenda del presente. 17 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS 1.2. Prioridades 2003-2006 Sobre una base de logros como los referidos, los desafos de la etapa presente, 2003-2006, son defnidos por el Gobierno en trminos de dos grandes ejes de poltica: i) ampliar las oportunidades educacionales y distribuirlas con equidad; ii) fortalecer el capital humano del pas. El primer objetivo representa la contribucin del sistema educativo al desafo de superar la desigualdad y fortalecer la cohesin de la sociedad Chilena. El segundo, aporta desde este sector al crecimiento econmico, en el contexto de la globalizacin y la sociedad del conocimiento. Ambos objetivos se retroalimentan. No es posible lograr plena equidad en educacin, sin las condiciones materiales que crea el crecimiento econmico. No se fortalece la capacidad competitiva del pas, sin una poblacin universalmente educada y competente; no se produce crecimiento sustentable si el conocimiento principal recurso en el siglo XXI se reparte desigualmente. La economa de mercado por s sola no puede resolver las fuertes disparidades que se anidan en las estructuras econmicas y sociales del pas. Las polticas educacionales se conciben como un instrumento fundamental de construccin de una sociedad ms integrada y equitativa en la distribucin de sus recompensas. La educacin es instrumento principal pero no nico. Slo acompaadas por el conjunto de las polticas econmicas y sociales, las polticas educacionales pueden recoger el desafo de contribuir decisivamente a lograr cohesin social y fortalecer la convivencia democrtica. El esfuerzo iniciado en 1990 para mejorar sustancialmente la calidad y equidad del sistema educativo, tiene hoy frutos que permiten asumir las exigencias sealadas. EJES ESTRATGICOS Doce aos de escolaridad, culminacin de una etapa de la Reforma La sociedad chilena exige plena inclusin de los escolares, amplia cobertura de prvulos y de jvenes con mrito en la educacin superior. La presente etapa es regida por conceptos de la educacin permanente; educacin a lo largo de toda la vida. La reciente (2003) modifcacin de la Constitucin para asegurar 12 aos de escolaridad obli- gatoria y gratuita para todos los jvenes del pas hasta los 21 aos, es un hito en el desarrollo educativo del pas, y es prioridad de las polticas 2003-2006 el garantizar su cumplimiento. 18 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Educacin para derrotar la pobreza y la desigualdad La educacin puede interrumpir, a travs del conocimiento y la formacin en valores y acti- tudes, la reproduccin de la pobreza y la desigualdad. En ella descansa una posibilidad real y duradera de una sociedad ms justa e integrada. Abre la posibilidad de dotar de igualdad de oportunidades, cuando alcanza resultados seme- jantes en calidad a partir de condiciones diferentes. No basta con abrir ms oportunidades y mejorar los aprendizajes de base para todos. As como se busca elevar las capacidades de las personas, la riqueza o capital humano de base del pas, se requiere asimismo hacerlo con el capital humano avanzado, sin el cual resulta inviable la insercin exitosa de Chile en la sociedad del conocimiento y el aprendizaje. Chile busca una educacin superior de calidad y equitativa en el acceso, permanencia y egreso de todos los jvenes con talento. Para ello, en trminos concretos el sistema de educacin superior debe prepararse para; (i) educar a segmentos crecientes de la poblacin; (ii) formar tanto conocimientos como capacidades para aprender; (iii) desarrollar la base cientfca y tec- nolgica del pas, a travs de la formacin de cuadros cientfcos y tecnolgicos, as como una creciente presencia de los procesos de creacin, difusin y ampliacin del conocimiento. MEJORES CONTENIDOS La exigencia hacia la educacin es triple: elevar el nivel de conocimientos y habilidades de base (lenguaje, matemticas y ciencias), elevar las competencias instrumentales (idioma extranjero, alfabetizacin digital, formacin tcnica) y robustecer la formacin moral. Desafo Moral: aprendizaje de la iniciativa, la responsabilidad y el discernimiento. La educacin y la formacin en valores, deben jugarse en tres reas cruciales para las personas y la sociedad: familia, trabajo y ciudadana. Hay que potenciar cada vez ms, en nuestros nios y jvenes su creatividad, disciplina y emprendimiento; su autonoma y aprecio por la libertad; sus valores de honestidad; su compromiso por la paz y la convivencia democrtica. La educacin debe formar las capacidades de discernimiento. Familia, trabajo y ciudadana demandan una educacin capaz de ensear a sus alumnos a discernir, a refexionar, evaluar y tener juicios respecto de los confictos de valores que viven en la escuela y que vivirn fuera de ella; respecto, asimismo, de los dilemas y alternativas de su sociedad y de su propia vida. Desafo cultural: conocimientos y competencias de base. El pas requiere una poblacin que posea conocimientos y competencias de base en lenguaje, matemticas y ciencias (sociales y naturales), sustancialmente ms altos que los del presente. Sin esta base, todo el resto est en riesgo. 19 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Desafo instrumental: habilidades para la globalizacin. Idioma extranjero y alfabetizacin digital son los dos pies para caminar en el mundo global. En el futuro sern analfabetos quienes no puedan utilizar una segunda lengua y quienes no sean capaces de comunicarse, escribir o realizar operaciones a travs de un computador. Es urgente adems, intensifcar los esfuerzos por levantar la calidad de la formacin tcnica media y superior e incrementar su pertinencia, con las demandas del desarrollo productivo en los actuales escenarios del trabajo y del empleo. Capital humano avanzado: ms calidad en la educacin superior, habilidades para la globalizacin y desarrollo cientfco tecnolgico Para asegurar una formacin de calidad del capital humano avanzado se establecer un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad. Igualmente, resulta imprescindible mantener y forta- lecer la diversidad, en un marco de garantas de calidad de los estudios; mejorar los promedios de egreso, reducir las tasas de desercin y repitencia; favorecer la relacin entre educacin superior y empresa; y la equivalencia por calidad de los ttulos y grados obtenidos en Chile. El aseguramiento de la calidad debe ser fruto de un esfuerzo compartido entre el Estado y las instituciones de educacin superior. Hay ms calidad del capital humano, cuando ningn joven con mrito acadmico queda fuera de la educacin superior por su situacin socioeconmica. En esta perspectiva, se instalar un Sistema de Financiamiento Estudiantil. Ms calidad implica mejorar y expandir la formacin de doctores y magister, promoviendo la insercin en la empresa; aumentar la inversin pblica y privada en ciencia y tecnologa; fortalecer los equipos de investigacin y promover su vinculacin con el sector privado; promover y fomentar la formacin de redes nacionales e internacionales de investigacin y desarrollo, para favorecer la existencia de masa crtica sufciente en las diversas reas frontera de la investigacin. Habilidades para la globalizacin: idioma ingls y las nuevas tecnologas de la informacin La aprobacin de los Tratados de Libre Comercio pone al sistema educativo ante nuevas exigen- cias. El sistema tiene que alinearse con los requerimientos de la globalizacin, la inmersin en la sociedad del conocimiento y la disponibilidad y empleo de las nuevas tecnologas. La educacin acrecentar sus dos responsabilidades fundamentales: la equidad social y la calidad. Las nuevas oportunidades para todos deben responder a criterios de igualdad y de excelencia. 20 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS El gobierno impulsa el Programa El Ingls abre puertas. En el presente , el dominio instrumen- tal del ingls es una exigencia. Muchos pases de la APEC con los que Chile ha establecido una fructfera relacin, con largas y ricas tradiciones culturales, no han vacilado en emplear el ingls como el idioma de sus relaciones en el rea. El gobierno est empeado en echar las bases de una generalizacin del ingls como segundo idioma en Chile. En lo inmediato, se estn distribuyendo textos gratuitos para su enseanza entre 5 bsico y 4 ao medio; se realizar una medicin de aprendizajes para 8 bsico y 4 medio; se perfeccionarn docentes y se fjarn estndares como requisito de titulacin profesional. Es voluntad del gobierno, dar nuevos pasos en esta direccin. Finalmente con el acceso equitativo a la informtica, el sistema escolar se ha benefciado gradualmente de lo obrado por la reforma de los Noventa. Diversas evaluaciones externas han confrmado el acierto de haber desarrollado el Programa Enlaces. Es parte del capital basal de la educacin y la sociedad chilena haber conseguido que todos los estudiantes del nivel medio y una alta proporcin de los de bsica asistan a establecimientos que cuentan con laboratorio informtico y que estos estn conectados en red. Es signifcativo tambin que los docentes chilenos, en su gran mayora, tengan acceso a esta herramienta y la empleen. Pero este es el primer paso. Resta por completar con rapidez la red, conectarla toda a Internet y lograr en plazo breve la disponibilidad de banda ancha para luego acrecentar el uso de la tecnologa en la educacin. El acceso de toda la sociedad a la tecnologa informtica es un desafo de la equidad, del desa- rrollo y de la educacin permanente. La alfabetizacin digital es la expresin contempornea de las antiguas campaas para difundir la lecto-escritura entre la poblacin adulta. Es signi- fcativo que en el ao 2003, ms de 120.000 personas se hayan capacitado en la Red Enlaces y en las oportunidades abiertas por otras agencias estatales como el SENCE 5 y el Programa Chile Califca de los Ministerios de Economa, Educacin y Trabajo. Ms signifcativo es el compromiso de totalizar 335.000 personas alfabetizadas digitalmente al trmino de 2004, completando as un enorme salto en educacin de adultos. Por ms de una dcada, Chile ha guiado su accin pblica en educacin de acuerdo a crite- rios de fomento o promocin de mejores resultados de aprendizaje. Cada vez ms las polticas centrales debern girar ese nfasis, por criterios de logro y aseguramiento de resultados. La etapa actual se concentra en la calidad de la experiencia formativa, en la mejora de lo que ocurre en salas de clases, patios, laboratorios y talleres; en la relacin entre maestro, currculo y estudiantes. Cuando se tiene un nuevo y ms exigente currculum, tiempos ms prolongados para ensear, infraestructura educativa adecuada, tecnologa, bibliotecas y textos, el resultado depende de la calidad del trabajo de docentes y alumnos. Y la formacin inicial y desarrollo profesional de aquellos es un factor estratgico en el esfuerzo de mejorar los aprendizajes promedio que hoy da se obtienen. 5 Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo 21 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Mejorar la formacin inicial y continua y fortalecer los mecanismos de apoyo a los docentes El foco en esta etapa, de llevar la reforma al aula, debe ser: docentes, docentes, docentes. Ello signifca tener una poltica robusta y consistente de formacin inicial del profesorado; as como de desarrollo profesional continuo (capacitacin en servicio); el foco en los docen- tes signifca que los altos desafos que se le plantean a la profesin van acompaados de alto apoyo, escucha y participacin; tambin de alta exigencia. La primera prioridad de la poltica educacional en esta fase, ser articular todos los medios a su alcance para apoyar a las profesoras y profesores del sistema escolar del pas. El nuevo avance necesita de un gran movimiento de profesores, optimistas respecto de su labor y del resultado de sus alumnos, compartiendo experiencias, transfriendo xitos, realizando cooperacin horizontal y difundiendo las buenas prcticas. Profesores en dilogo permanente; que creen en sus alumnos y su capacidad de aprender; que trabajan en equipo; que prepa- ran muy bien sus clases y aprovechan cada minuto de ellas; que evalan peridicamente y desarrollan actividades de reforzamiento con los alumnos que se quedan atrs; que integran activamente a los padres en la tarea educativa. En fn, profesores dispuesto a ser evaluados y a asumir la responsabilidad por los resultados de sus alumnos. Respecto de esto ltimo, ya se han echado exitosamente las bases institucionales y tcnicas de la evaluacin del desempeo docente y se est ante el desafo de implantarla a lo largo y ancho del sistema escolar para crear una autntica cultura de la evaluacin en este sector, lo que supone al mismo tiempo el desafo de perfeccionar los incentivos correspondientes. Ampliar la cobertura y mejorar la calidad y equidad en la Educacin Parvularia La poltica educacional vigente cumplir con incorporar 120 mil nuevos nios en la atencin parvularia. Al ao 2005, Chile habr superado el 40% de cobertura de 0 a 6 aos. Esta expansin conlleva oportunidades de educacin y desarrollo a los nios, como expresin del derecho a un crecimiento pleno y la superacin de la segmentacin discriminatoria. Asimismo permite a las mujeres chilenas ejercer el derecho a incorporarse efectivamente al trabajo y a la vida pblica, lo que desde el punto de vista de la inversin social signifca contribuir a la erradicacin de la pobreza y el hambre, promover la igualdad de gnero y la autonoma de la mujer, ahorrar en el futuro en la lucha contra la drogadiccin y disminuir la inversin en salud, dada la iniciacin temprana en los nios y nias al tema de prevencin de estilos de vida saludables. 22 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS 1.3. Marco legal del sistema educacional ANTECEDENTES Algunos de los principales textos que han normado la educacin entre los aos 1990 y el presente fueron dictados por el rgimen militar anterior al 11 de marzo de 1990, fecha en que se instal el primer gobierno democrtico. Las siguientes leyes han permanecido, durante los aos 90 y hasta la fecha, aunque han sido objeto de diversas reformas que se sealarn ms adelante. Las dos primeras normas legales directamente signifcativas para la educacin fueron dicta- das como decretos del poder ejecutivo pero con imperio de ley, durante el rgimen de facto anterior a la Constitucin impuesta en 1980. a. El Decreto Ley de Rentas Municipales, N 3.063, de 29 de diciembre de 1979. En su artculo 38, facult al gobierno para traspasar servicios pblicos desde la administracin central del Estado a las Municipalidades, entre ellos, los establecimientos educacionales que dependan del Ministerio de Educacin. b. El Decreto con Fuerza de Ley, N 1-3063, de 2 de junio de 1980, (conocido como ley de la municipalizacin). Reglamenta el traspaso de los establecimientos educa- cionales de enseanza bsica y media y su personal, desde el Ministerio de Educacin a las Municipalidades, y norma tambin el rgimen de fnanciamiento de los mismos, de acuerdo al referido artculo 38. c. El Decreto Ley de Subvenciones Educacionales, N 3476, de 4 de septiembre de 1980. Se trata de una normativa sobre los subsidios estatales a la educacin privada y a los estable- cimientos bajo administracin municipal. Tambin contiene importantes preceptos relativos al funcionamiento de los centros educativos de nivel pre-bsico, bsico y medio 6 . d. La Constitucin Poltica, aprobada el 11 de septiembre de 1980. Adems de los princi- pios y conceptos fundamentales referidos a educacin, sta incluye diversas disposiciones generales que inciden sobre la organizacin y gestin del sistema educacional, como las relativas a la administracin del Estado, a la descentralizacin y a la propiedad privada y la libre gestin de las empresas, que se describirn ms adelante. Entre 1980 y 1981, en virtud de facultades extraordinarias que le entreg la Junta Militar de Gobierno que ofciaba de poder legislativo, el poder ejecutivo dict varios Decretos con Fuerza de Ley, DFL., mediante los cuales se reestructur la educacin superior: el DFL. N1 de 1980, sobre las Universidades, el DFL. N 5, de 1981, sobre Institutos Profesionales y DFL. N 24, de 1981, sobre Centros de Formacin Tcnica. 6 Reformando un antiguo sistema de aporte estatal, estableci una subvencin de escolaridad que el fsco chileno entrega mensualmente a los establecimientos pblicos y privados gratuitos de educacin bsica y media. La subvencin se calculara segn el promedio de asistencia de alumnos a clases en el mes anterior. El monto de la subvencin sera diferente de acuerdo al tipo y nivel de enseanza y a la zona geogrfca. Inicialmente, la subvencin fue equivalente al costo promedio que signifcaba la atencin de un alumno en las escuelas del Estado. 23 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Otras tres importantes leyes fueron aprobadas por la Junta Militar de Gobierno con poste- rioridad a la puesta en vigencia de la carta constitucional: e. La Ley Orgnica de Bases de la Administracin del Estado, N 18.575, de 5 de Diciembre de 1986. Establece las normas generales que presiden la administracin estatal y, en consecuencia, enmarcan y fundamentan la organizacin y atribuciones del Ministerio de Educacin. f. La Ley Orgnica Constitucional de Enseanza, N 18.962, aprobada por la Junta de Gobierno y vigente desde el 10 de Marzo de 1990. En el ordenamiento jurdico chileno, una ley orgnica constitucional es una ley especial, cuya dictacin ordena la propia Constitucin, con el objeto de detallar la aplicacin de algn precepto consti- tucional especfco. En este caso, en el artculo 19, N 11 de la Constitucin se indica que habr una ley de este tipo para establecer los requisitos mnimos a exigir en cada uno de los niveles de enseanza, las normas relativas a su cumplimiento y las referidas al reconocimiento ofcial de establecimientos. De hecho, esta ley (que se refere a la educacin bsica y media y, ms extensamente, a la educacin superior) opera como norma matriz de la estructuracin y funcionamiento del sistema educativo nacional. g. La Ley que reestructura el Ministerio de Educacin, N 18.956, de fecha 8 de Marzo de 1990. Se establecen las distintas reparticiones u organismos que lo forman y sus correspondientes facultades o atribuciones. PRINCIPIOS Y CONTENIDOS BSICOS DE LA LEGISLACIN FUNDAMENTAL DEL SISTEMA EDUCATIVO Los principios fundamentales del sistema educativo chileno, se han consagrado bsicamente en la Constitucin Poltica de la Repblica, aprobada en 1980, y en la Ley Orgnica Cons- titucional de Enseanza, aprobada en 1990. Las disposiciones ms pertinentes son las contenidas en los primeros artculos de la carta fundamental, tal como rezan en el presente, despus de varias reformas aprobadas en la dcada de los aos 90. As, en el artculo 1 se establece que ... Los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos ... La familia es el ncleo fundamental de la sociedad ... El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a travs de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonoma para cumplir sus propios fnes especfcos ... El Estado est al servicio de la persona humana y su fnalidad es promover el bien comn, para lo cual debe con- tribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantas que esta Constitucin establece ... Es deber del Estado ... dar proteccin a la poblacin y a la familia, propender al fortalecimiento de sta ... y asegurar el derecho de los hombres y mujeres a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. 24 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS El artculo 3. de la Constitucin estipula que ... El Estado de Chile es unitario. Su territorio se divide en regiones. La ley propender a que su administracin sea funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley. Este precepto provee un marco para la descentralizacin del sistema escolar y para la desconcentracin del Ministerio de Educacin, que se describirn ms adelante. El artculo 4. defne a Chile como una repblica democrtica. A partir de este marco general, la Constitucin y la referida Ley Orgnica de enseanza, enuncian jurdicamente las fnalidades de la educacin chilena. La Constitucin Poltica, en el N. 10 del artculo 19., estipula que ...La educacin tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en todas las etapas de su vida. La Ley Orgnica Cons- titucional de Enseanza, explicita mejor el precepto constitucional, al sealar en su artculo 2. que ...La educacin es el proceso permanente que abarca las distintas etapas de la vida de las personas y que tiene como fnalidad alcanzar su desarrollo moral, intelectual, artstico, espiritual y fsico mediante la transmisin y el cultivo de valores, conocimientos y destrezas, enmarcados en nuestra identidad nacional, capacitndolas para convivir y participar en forma responsable y activa en la comunidad. La misma ley orgnica constitucional, despus de reconocer la existencia de los tipos de enseanza formal e informal y de defnirlos, indica las fnalidades de los grandes ciclos de la enseanza formal. Respecto a la enseanza bsica, el artculo 7. dice que es ... el nivel educacional que procura fundamentalmente el desarrollo de la personalidad del alumno y su ca- pacitacin para su vinculacin e integracin activa a su medio social, a travs del aprendizaje de los contenidos mnimos obligatorios que se determinen en conformidad con la presente ley y que le permiten continuar el proceso educativo formal. Respecto a la enseanza media, el artculo 8. de la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza establece que ... es el nivel educacional que atiende a la poblacin escolar que haya fnalizado el nivel de enseanza bsica y tiene por fnalidad procurar que cada alumno, mediante el proceso educativo sistemtico, logre el aprendizaje de los contenidos mnimos obligatorios que se determinen en conformidad a la presente ley, perfeccionndose como persona y asumiendo responsablemente sus compromisos con la familia, la comunidad, la cultura y el desarrollo nacional ... Dicha ense- anza habilita, por otra parte, al alumno para continuar su proceso educativo formal a travs de la educacin superior o para incorporarse a la vida del trabajo. Ms especfcamente, los artculos 11. y 12. de la referida ley orgnica, fjan los objetivos generales que los educandos de la enseanza bsica y de la enseanza media, respectivamente, deben alcanzar al egresar de dichos ciclos. 25 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS En su Ttulo 3 (artculos 29 a 86), la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza consagr y consolid la reestructuracin de la educacin superior que se haba ordenado por Decretos con Fuerza de Ley en 1980 y 1981 y agreg dos nuevos elementos: por una parte, cre un organismo pblico autnomo denominado Consejo Superior de Educacin, con importantes atribuciones respecto a la educacin bsica y media y especialmente en relacin con la educacin superior y, por otra, reconoci ofcialmente los ttulos y grados que otorgan los establecimientos de educacin superior de las fuerzas armadas y de carabineros (polica nacional uniformada), en las que se forman o se perfeccionan los ofciales de dichas instituciones. Para alcanzar los propsitos y fnalidades sealados ms arriba, la Constitucin Poltica esta- blece una serie de principios fundamentales que norman a la educacin, al sistema educativo y a la relacin entre stos, el Estado, familia y la sociedad. Ello ocurre al reconocer la carta fundamental entre los diversos derechos que asegura a todas las personas el derecho a la educacin y la libertad de enseanza, ambos defnidos, como se dijo, en los Ns. 10 y 11 del artculo 19. del texto fundamental. Al manifestar la fnalidad de la educacin, se levanta el principio de su carcter permanente, pues se alude al desarrollo de la persona durante las distintas etapas de la vida. Esto es refor- zado por la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza, que defne a la educacin como el proceso permanente que abarca las distintas etapas de la vida de las personas. Congruente con los principios constitucionales que asignan un rol bsico a la familia, el mismo N 10 del artculo 19. reconoce a los padres el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos ... Corresponder a los padres y al Estado otorgar especial proteccin al ejercicio de este derecho. En el mismo precepto, se sostiene el principio de la obligatoriedad de la educacin bsica y se encarga al Estado fnanciar un sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el acceso a ella de toda la poblacin ..., lo que implica la vigencia del principio de gratuidad de la enseanza bsica obligatoria provista por el Estado. Se responsabiliza asimismo al Estado de fomentar el desarrollo de la educacin en todos sus niveles, estimular la investigacin cientfca y tecnolgica, la creacin artstica y la proteccin e incremento del patrimonio cultural de la Nacin. Adems, se seala como deber de la comunidad contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educacin. El principio de libertad de enseanza, es especifcado en el No. 11 del artculo 19 de la Constitucin, que ella incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educa- cionales, agregndose que la libertad de enseanza no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden pblico y la seguridad nacional. Se reconoce a los padres el derecho de escoger el establecimiento de enseanza para sus hijos. 26 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Se indica que la enseanza reconocida ofcialmente no podr orientarse a propagar tendencia poltico partidista alguna. Cabe notar que el amplio marco de la libertad de enseanza per- mite abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales de todo tipo, con las solas limitaciones especifcadas ms arriba, pero que dentro de ese gnero de establecimientos existe una especie: los que imparten la enseanza reconocida ofcialmente. Una ley orgnica constitucional termina diciendo el No. 11 del artculo 19. establecer los requisitos mnimos que debern exigirse en cada uno de los niveles de la enseanza bsica y media y sealar las normas objetivas, de general aplicacin, que permitan al Estado velar por su cumplimiento. Dicha ley, del mismo modo, establecer los requisitos para el reconocimiento ofcial de los establecimientos educacionales de todo nivel. De este modo, en Chile pueden existir establecimientos educacionales libremente organizados y otros que obtengan el reconocimiento ofcial, si cumplen con los requisitos establecidos para los diferentes niveles del sistema y adems, los requisitos mnimos exigibles en la ense- anza bsica y media. En suma: adems de defnir los objetivos de la educacin chilena, la Constitucin Poltica y la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza establecen los siguientes principios que la norman: 1. el derecho a la educacin; 2. la libertad de enseanza; 3. el carcter permanente de la educacin; 4. el derecho de los padres a educar a sus hijos y a escoger el establecimiento de enseanza en que ello ocurra; 5. el deber de los padres de educar a sus hijos; 6. la obligato- riedad de la educacin bsica; 7. la responsabilidad del Estado limitada a fnanciar un sistema gratuito que haga posible el acceso a la educacin obligatoria, responsabilidad ampliada al fomento de la educacin, la ciencia, la cultura y a la proteccin e incremento del patrimonio cultural; 8. la responsabilidad de la comunidad en el desarrollo y perfeccionamiento de la educacin; 9. el carcter no partidista de la enseanza reconocida ofcialmente. REFORMAS CONSTITUCIONALES RELACIONADAS CON EDUCACIN ENTRE 1990 Y 2003 Descentralizacin y desconcentracin: en 1991, por Ley N 19.907, se modifc el Artculo 3, relativo a descentralizacin y desconcentracin de la administracin. Reforma relativa al gnero: en 1999, mediante Ley N 16.911, se modifc el Artculo 1, reemplazando la expresin Los hombres nacen libres e iguales ... por las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos. Se reemplaz en el mismo artculo, la expresin asegurar el derecho de las personas a participar ..., por la expresin asegurar el derecho de los hombres y mujeres a participar... Doce aos de escolaridad obligatoria: en 2003 se promulg la Ley N.19.876 que establece la Enseanza Media obligatoria y gratuita hasta los 21 aos, cuya meta es que ningn joven tenga menos de 12 aos de escolaridad. 27 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS NUEVAS LEYES SOBRE EDUCACIN Y PRINCIPALES MODIFICACIONES LEGALES APROBADAS ENTRE 1990 Y 2004 a. Estatuto de los Profesionales de la Educacin, Ley N 19.070, de 1 de junio de 1991. Regula el rgimen laboral y profesional de los docentes de la educacin pre-escolar, bsica y media, de los sectores municipal y privado. Reconoci a todos ellos, derechos como el perfeccionamiento, la participacin consultiva y la autonoma profesional. A los profesionales del sector de establecimientos privados les reconoci el derecho a la negociacin colectiva y a la misma remuneracin bsica mnima nacional que benefcian a los del sector municipal. A stos se les repusieron condiciones y derechos propios de los servidores pblicos. Entre otros, el ingreso al empleo por concurso pblico y la estabilidad. Se les ofreci una carrera profesional basada en incentivos (experiencia o antigedad, perfeccionamiento acumulado, responsabilidades directiva, desempeo en condiciones difciles), adicionales a la referida remuneracin bsica mnima nacional. El Estatuto fj el valor de la hora de trabajo semanal/mensual y comprometi al Estado el fnanciamiento del costo que signifcaba este mejoramiento salarial, para lo cual, estableci un reajuste proporcional de las subvenciones que concede el Estado. b. Ley de Subvenciones, N 19.138, de 13 de mayo de 1992. Modifc la Ley de Sub- venciones Educacionales, estableciendo principalmente un sistema de reajuste del valor de la Unidad de Subvencin Educacional (USE), un mecanismo de clculo de las subvenciones a cada establecimiento segn el promedio trimestral de asistencia de alumnos, en vez del clculo segn la asistencia mensual, Acord tambin la eliminacin los llamados fondos acotados que limitaban el fnanciamiento de las subvenciones dirigidas a la educacin especial, a la educacin tcnico-profesional y a la educacin de adultos, y acord un notable aumento de su monto. Se modifc la subvencin para escuelas bsicas rurales, para hacerlas viables, y se estableci una subvencin especial para aquellos establecimientos rurales aislados geogrfcamente o de zonas limtrofes. c. Ley de Donaciones con fnes educacionales, Ley N 19.247, de 15 de septiembre de 1993. Est incluida en una ley originada en el Ministerio de Hacienda relativa a materias tributarias. Incentiva las donaciones en dinero para ejecutar proyectos educacionales, a cambio de descuentos en la tributacin de las empresas. d. Legislacin sobre fnanciamiento compartido. La misma ley de reforma tributaria de 1993, estableci un sistema de co-fnanciamiento, mediante el cual establecimientos privados gratuitos de educacin bsica y media y establecimientos municipales de educa- cin media pueden, en las condiciones que fja la ley, cobrar derechos de matrcula a las familias y al mismo tiempo, percibir una subvencin estatal modifcada. Las normas de dicha ley han sido posteriormente modifcadas e incorporadas al DFL. N 2, de 1997, como su Ttulo II. Posteriormente, ha sufrido nuevas modifcaciones a travs de la Ley de Jornada Escolar Completa, que se identifca ms adelante. 28 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS e. La Ley N 19.410, de 2 de septiembre de 1995. Reform el Estatuto de los Profesio- nales de la Educacin e introdujo diversas modifcaciones al sistema de subvenciones educacionales, cre nuevas instituciones y otras innovaciones, las cuales se identifcan por separado a continuacin. f. Legislacin sobre Jornada Escolar Completa, JEC, Ley N 14.494, de 25 de enero de 1997. Aprob una subvencin estatal adicional a los establecimientos que adopten el rgimen de jornada escolar completa (que implica reemplazar el doble turno por un funcionamiento en jornada extendida), para lo cual deban fnanciarse los mayores gastos de operacin correspondientes). Dicha subvencin, en promedio, incrementa en 38% la subvencin normal. g. Ley N 19.532, de 1997. En lo principal, cre un aporte suplementario por costo de capital adicional, al que pueden acceder los establecimientos que requieren ampliar su planta fsica para ingresar a la JEC. Adems, modifc diversos aspectos de la legisla- cin sobre subvenciones, incluyendo el establecimiento de becas de gratuidad en los establecimientos con fnanciamiento compartido y la fundacin de un fnanciamiento anual para gastos de mantenimiento de la infraestructura fsica de escuelas y liceos subvencionados. Cuadro 3: Resumen de las principales normas legales del perodo 1980-2004. Gobierno Militar 19791980 Leyes sobre municipalizacin de la educacin pblica 1981 Leyes de reestructuracin de la educacin superior 1980 Constitucin Poltica 1990 Ley que reestructura el Ministerio de Educacin 1990 Ley Orgnica Constitucional de Enseanza Gobiernos Democrticos 1990 Estatuto de los Profesionales de la Educacin 1993 Normas sobre donaciones empresariales a la educacin y sobre fnanciamiento compartido 1995 Reformas al Estatuto de los Profesionales de la Educacin y sobre subvenciones escolares; normas que crean los PADEM y el SNED (*) 1997 Leyes sobre la Jornada Escolar Completa 2001 Ley de Mejoramiento del rgimen y monto de las remuneraciones de docentes, crea la Asigna- cin de Excelencia Pedaggica y la Red Maestros de Maestros 2003 Reforma Constitucional que establece la obligatoriedad y gratuidad de la Educacin Media. 2004 Ley sobre evaluacin docente Nueva ley sobre Jornada Escolar Completa con cambios procalidad y equidad: consejos es- colares, concursabilidad de directores, e integracin de al menos 15% del alumnado vulnerable en establecimientos privados subvencionados (*) Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal y Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo. 29 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS h. Ley 19.715, de 31 de enero de 2001. Otorg un mejoramiento especial de remu- neraciones a los profesionales de la educacin. Esta ley introduce dos signifcativas innovaciones: i) crea una asignacin de excelencia pedaggica a favor de los docentes de aula que acrediten un desempeo de alta calidad; y ii) funda la Red Maestros de Maestros formados por aquellos docentes de excelencia que se sometan voluntariamente a una nueva seleccin para desempearse en funciones de tutora, formacin en servicio y otras actividades a favor del desarrollo profesional de sus colegas de su escuela o de otras, sin dejar la docencia de aula. Estas nuevas oportunidades de desarrollo profesional estarn abiertas a los profesionales de todos los niveles y modalidades de la educacin subvencionada por el Estado. i. Ley 19.961, de 14 de agosto de 2004 de evaluacin docente. Esta ley establece la evaluacin del desempeo profesional de los docentes, a cargo de evaluadores pares, es decir, profesores de aula que se desempeen en el mismo nivel escolar, sector del currculo y modalidad del docente evaluado, aunque en distintos establecimientos que el docente evaluado. La ley determina que los docentes evaluados con desempeo insatisfactorio en una tercera evaluacin anual consecutiva deben dejar la docencia. j. Finalmente, a la fecha de cierre de este Informe 16 de agosto de 2004, se encuentra aprobada prcticamente en su totalidad, una importante ley sobre la Jornada Escolar Completa, que junto con extender los plazos para su cumplimiento, establece cuatro cambios de gran importancia: i) constituye la fgura de los Consejos Escolares ins- tancia de participacin amplia, deliberativa, orientada a enriquecer los mecanismos de gobierno de escuelas y establecimientos secundarios; ii) obliga a incluir al menos un 15% de matrcula proveniente de grupos socioeconmicamente vulnerables a los establecimientos privados fnanciados pblicamente; iii) crea nuevos mecanismos de seleccin y evaluacin permanentes para los directores y les otorga nuevas atribuciones con nfasis en lo pedaggico; iv) establece un sistema de acreditacin basado en estn- dares previo a postular a un cargo de director. 1.4. Estructura, organizacin, fnanciamiento y gestin del sistema educativo ESTRUCTURA El sistema educacional chileno tiene una estructura de ocho aos de educacin bsica obligatorios para los alumnos entre 6 y 13 aos de edad. Estos son seguidos de cuatro aos de educacin media, que hasta 2003 no eran obligatorios, para alumnos entre 14 y 17 aos de edad. Una ley aprobada en mayo de 2003, declar doce aos de educacin escolar como obligatorios. 30 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS La divisin tradicional entre educacin general y tcnicoprofesional, que divida los cuatro aos de la educacin media con estudiantes que comenzaban su especializacin tcnica a los 14 aos fue redefnida por una reforma del currculum en 1998. La reforma extendi el currculum de educacin general hasta el segundo ao de enseanza media para todos los estudiantes. Los dos ltimos aos estn organizados en dos modalidades: cientfco-huma- nista, con el 57.3% del total de la matrcula de enseanza media, y tcnico-profesional, con el 42.7% de la matrcula en el ao 2002. El sistema de educacin pre-escolar atiende a nios de hasta 5 aos de edad por medio de una variedad de instituciones tanto pblicas como privadas. No es obligatoria y la matrcula consiste en su mayor parte de nios entre 4 y 5 aos de edad. La matrcula total en parvularia en 2002 fue de 480.920 nios, 74.4% de la cual correspondi a nios de 4 y 5 aos de edad. MATRCULA En el Cuadro 4 se hace referencia al total de matrculas en los niveles bsico, medio y superior en el sistema educacional y la cobertura para los correspondientes grupos etarios (6-13 aos; 14-17 aos y 18-24 aos de edad) para los aos 1990 y 2002. Cuadro 4: Matrcula y Cobertura del Sistema Educacional Chileno, 1990-2002: Educacin Bsica, Media y Superior. Ao Matrcula Cobertura Bsica(*) Media Superior Bsica Media Superior 1990 2 022 924 719 819 249 482 91.3 80.0 14.4 2002 2 341 519 896 470 501 162 97.0 87.0 28.4 Fuente: Ministerio de Educacin, 2003. (*) Educacin Bsica: ocho aos; Media: cuatro aos; Superior: un sistema de educacin superior con tres modalidades (centros de formacin tcnica que ofrecen carreras de dos aos; institutos profesionales que ofrecen carreras de cuatro aos; universidades, que ofrecen carreras de cinco aos). ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA DEL SISTEMA ESCOLAR: TIPOS DE ESTABLECIMIENTOS En trminos de relaciones administrativas y de fnanciamiento, las categoras institucionales del sistema escolar (creadas por la reforma descentralizadora y privatizadora de 1981) son las siguientes: Escuelas municipales (8177 en 2002), administradas por las 341 municipalidades del pas mediante uno de los dos sistemas siguientes: Departamentos Administrativos de Educacin 31 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Municipalizada (DAEM) o Corporaciones Municipales. Los Departamentos Administrativos (de los cuales hay 288) responden directamente al alcalde y estn sujetos a reglas ms rgidas con respecto al manejo de personal. Las Corporaciones Municipales (con un total de 53) son gobernadas por reglas menos estrictas con respecto a la contratacin de personal y el uso de recursos. El ochenta por ciento de las municipalidades administra la educacin a travs de DAEMS. Escuelas privadas subvencionadas, (3640 en 2002) fnanciadas por medio de un subsidio o subvencin pblica basada en la asistencia por alumno. Escuelas privadas pagadas, (991 en 2002) no reciben subvenciones del gobierno y operan totalmente con las contribuciones de los padres. Corporaciones, (71 en 2002) corresponden a establecimientos de enseanza media tcnico-pro- fesional administrados por corporaciones empresariales con fnanciamiento fscal especialmente establecido para este propsito (no se trata de un subsidio por alumno). En el Cuadro 5 se muestra el tamao relativo de los tipos de establecimientos educacionales que funcionan en Chile, en trminos de matrculas y su evolucin en la dcada pasada. Cuadro 5: Matrcula segn Categora Administrativa del establecimiento, Bsica y Media, 1990-2002. 1990 1995 2002 % % % Educacin Municipal 58.0 56.8 52.8 Educacin privada subvencionada 32.4 32.5 37.3 Educacin privada pagada 7.7 9.2 8.0 Corporaciones 1.9 1.6 1.8 Matrcula total sistema escolar 2,742,743 2,833,250 3,237,989 Fuente: Ministerio de Educacin, (2003) Estadsticas de la Educacin 2002, Cuadro 2.6. 1.4.1. Administracin Municipal La educacin municipal cuenta con el 58% de los establecimientos educacionales del pas, lo que corresponde al 53% de la matrcula nacional. Esta diferencia se debe a que en una gran cantidad de comunas pequeas, con alta presencia de escuelas rurales, slo existen escuelas 32 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS municipales. El 68% de los alumnos de la educacin municipal provienen de familias del 40% ms pobre de la poblacin. En efecto, del total de nios y jvenes pertenecientes al quintil ms pobre, el 72% asiste a establecimientos de educacin municipal. Normativamente y en la prctica, es la educacin municipal la encargada de garantizar el cumplimiento de la educacin obligatoria y gratuita que la constitucin establece. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA EN CHILE 1980-2000 La descentralizacin de la educacin en Chile, iniciada por el gobierno militar a principios de los aos 80, se bas en tres principios. En primer lugar, que los municipios slo eran entes encargados de la administracin, en tanto los aspectos pedaggicos permanecieron como atribucin del Ministerio de Educacin, a travs de sus recin creados Departamentos Pro- vinciales. En segundo lugar, se esperaba que la administracin descentralizada operara de un modo ms efciente, al estar sujeta a la racionalizacin fnanciera impuesta por el mecanismo de subvenciones. En tercer lugar, al dar a las familias libertad para escoger entre escuelas pblicas y privadas, y an al interior de estas categoras, se esperaba un mejoramiento general de la calidad del servicio y una extincin por prdida de matrcula de las escuelas defcientes. A la llegada del primer gobierno democrtico en 1990, el juicio generalizado sobre el proceso de municipalizacin era negativo. Un conjunto de crticas se refera a la baja legitimidad del proceso: este fue impuesto por un gobierno no democrtico, las autoridades municipales no eran elegidas por la ciudadana y, encadenado al mismo proceso, los docentes perdieron la mayor parte de sus benefcios histricamente adquiridos y vieron caer sustancialmente sus remuneraciones. Un segundo grupo de problemas tena que ver con serios dfcit de fnanciamiento, ocasionados tanto por la prdida de matrcula, la prdida de valor real de la subvencin escolar y la inefciencia de la mayora de las administraciones municipales. Finalmente, otro mbito de problemas se relacionaba con cuestiones ms estructurales, tales como las difcultades para sostener la dualidad entre gestin administrativa de los municipios y gestin tcnico-pedaggica del Ministerio de Educacin; o el reducido tamao de la gran mayora de las comunas, que no permita especialmente en zonas rurales alcanzar un umbral mnimo necesario para el funcionamiento de instituciones de esta naturaleza. Las autoridades democrticas (contra la expectativa de buena parte del sector educacional) sostuvieron y fortalecieron el proceso de descentralizacin. Los principios que inspiraron esta decisin fueron, sin embargo, radicalmente diferentes. Se esperaba que una educacin descen- tralizada tuviese ms capacidad de conectar con las demandas y necesidades de su poblacin, y al mismo tiempo, fuese capaz de rendir cuenta pblica de su gestin a sus ciudadanos. La democratizacin de los municipios, tanto en la eleccin de sus autoridades como en la institu- cionalizacin de la participacin ciudadana, operada a inicios de los 90, fue concebida como la condicin bsica para iniciar el proceso de legitimacin de la municipalizacin. 33 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS A lo largo de la dcada, los gobiernos democrticos han realizado un conjunto signifcativo de cambios en el sistema de administracin y fnanciamiento, orientados a resolver algunos de los problemas detectados. Se ha regulado la administracin del personal docente, de una concepcin rgida y proteccionista, a inicios de los aos 90, a una ms fexible y racionalizada, desde mediados de la dcada. Se ha aumentado fuerte y sostenidamente el valor de la subvencin educacional, garantizando el fnanciamiento de todos los reajustes salariales y la recuperacin de su poder adquisitivo; al mismo tiempo, se elev el piso de fnanciamiento de las escuelas rurales afectadas por problemas estructurales de matrcula. Se ha dotado a los municipios de instrumentos de planifcacin destinados a racionalizar la administracin de sus recursos, siendo el ms importante el Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal PADEM. El PADEM es una obligacin legal de todos los municipios desde 1995. Elaborado anualmente, debe contener un diagnstico de cada establecimiento municipal, un anlisis de la situacin de oferta-demanda de la matrcula, debe explicitar las metas municipales y de cada estableci- miento en materias educativas, debe organizar los programas de accin para el ao siguiente, debe estructurar los presupuestos de ingresos, gastos e inversin municipal en educacin; y, fnalmente, debe contener la dotacin de personal docente y no docente. Aunque concebido como un instrumento comprensivo de planifcacin educativa, la funcin ms relevante del PADEM ha sido racionalizar la dotacin docente, ajustndola a las variaciones de la matrcula de las escuelas municipales. Las polticas pblicas de los 90 no se limitaron a materias administrativo-fnancieras, puesto que la pretensin de largo plazo de la Reforma Educacional es consolidar un proceso de descen- tralizacin propiamente educativa. Las acciones de mejoramiento de la calidad de la enseanza tienen como fundamento fortalecer las capacidades autnomas de las escuelas, para lo cual han puesto a actuar sobre ellas una amplia gama de instrumentos de gestin pedaggica: cada establecimiento escolar debe contar con un Proyecto Educativo Institucional que organice y oriente a la comunidad educativa; la mayora de los establecimientos municipales han diseado y ejecutado Proyectos de Mejoramiento Educativo (fnanciados con recursos del Ministerio de Educacin) gestionados por sus propios equipos docentes; se han institucionalizado, en el conjunto de escuelas y liceos, formas colaborativas de trabajo tcnico-pedaggico docente y de gestin de sus directivos (para ello se les facilita orientaciones tcnicas, capacitacin y horas de contrato); se ha intentado dotar de mayores atribuciones de gestin y legitimidad a los directores de establecimientos escolares, promoviendo su renovacin a travs de concursos pblicos y la delegacin de facultades de administracin fnanciera desde el municipio. Aunque todas estas acciones se dirigen a fortalecer los establecimientos municipales, slo algunas de ellas se han realizado colaborativamente entre el Ministerio de Educacin y los municipios, mientras en otras se han dado confictos originados por el modo de operar directo desde el Ministerio a las escuelas, excluyendo a las municipalidades. 34 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS 1.4.2. Financiamiento Se describe a continuacin la evolucin del gasto educacional y los cambios en los orgenes de los recursos y en las modalidades o mecanismos de asignacin del fnanciamiento pblico. CRECIMIENTO Y NFASIS DEL GASTO Cuadro 6: Gasto pblico en educacin; gasto por alumno, por niveles 1990-2002. Ao Gasto Pblico en Educacin (en millones US$ del ao 2001) Gasto Pblico en Educacin: (a) Sobre PIB (b) Sobre Gasto Pblico total (%): Gasto anual del Ministerio de Educacin por alumno, por niveles (en US $ del ao 2001) (*) Bsica Media Superior a b 1990 940,3 2,4 12,5 231,8 213,8 832,3 1991 1.035,5 2,6 12,6 244,8 216,5 1.109,3 1992 1.176,4 2,7 13,7 270,1 270,7 1.111,9 1993 1.328,5 2,8 13,9 302,8 296,3 1.097,4 1994 1,461,3 2,9 14,6 325,5 324,5 1.148,0 1995 1.620,2 2,9 15,3 371,0 396,3 1.180,0 1996 1.840,6 3,2 15,8 402,3 441,1 1.240,1 1997 2.017,8 3,4 16,5 443,4 494,3 1.319,5 1998 2.214,7 3,7 17,0 480,5 546,0 1.333,0 1999 2.412,3 4,0 17,4 518,7 550,0 1.417,1 2000 2.617,8 4,1 18,1 539,5 609,6 1.374,0 2001 2.788,8 4,4 18,5 582,8 623,5 1.360,5 2002 3.017,7 n.d n.d. n.d. n.d n.d % de crecimiento del gasto por alumno 151,4 191,7 63,5 Nota (*) incluye gasto de subvenciones, asistencialidad y programas (MECEEB, MECEEM, P.900, Rural, Enlaces, etc.). Fuente: Ministerio de Educacin, Estadsticas de la Educacin 2001 (a),Tabla 4.5, pg. 131. El gasto pblico en educacin en Chile pas de un 2,4% del producto interno bruto en 1990 a un 4,4% en 2001, creciendo a un promedio anual por sobre el 6%. La centralidad de la educacin para las personas y el proyecto de pas tiene su correlato ms claro en un cambio de escala en los recursos destinados al sector, como puede apreciarse en el cuadro 6. El gasto pblico en educacin casi se ha triplicado, pasando de 940 a 3.017 millones de dlares (de igual valor) entre 1990 y 2002 (y a 3.392 millones en 2004, Ver Cuadro 1); el gasto por alumno crece en forma acorde. 35 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS En los aos 90 el gasto privado en educacin aument en forma sustancial, principalmente por parte de las familias y en especial en la educacin superior. El gasto total que el pas des- tina al sector ha crecido signifcativamente del 3.8% del PIB en 1990 a un 7,4% del PIB en 2000, como ilustra a continuacin: Cuadro 7: Gasto total en Educacin (aos 1990-2001, como porcentaje del PIB). 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Gasto Pblico en Educacin/PIB (1) 2.4 2.6 2.7 2.8 2.9 2.9 3.2 3.4 3.7 4.0 4.1 4.4 Gasto Privado en Educacin/PIB 1.4 1.4 1.6 1.7 2.0 2.0 2.5 2.3 2.6 3.2 3.3 3.3* Gasto Total en Educacin/PIB 3.8 4.0 4.3 4.6 4.8 4.9 5.7 5.7 6.3 7.2 7.4 7.4* *Fuente: Ministerio de Educacin, Estadsticas de la Educacin, 2001, Tabla 4.1, pg.127. Gasto Privado: estimacin Departamento. Estudio Mineduc, en base a informacin del Banco Central, Departamento de Cuentas Nacionales. *Estimado: se repite el gasto privado 2000. Por esto, gasto total 2001 es estimado. La defnicin de la reforma de la educacin como un objetivo nacional, fue acompaada por recursos. El gasto total en subvenciones, que equivale en promedio a tres quintos del presupuesto del sector, experiment un crecimiento real de 185% entre 1990 y el ao 2000 (a comparar con una cada de 11.5% del mismo gasto entre 1982 y 1990). La poltica de subvenciones ha buscado corregir los desequilibrios ms importantes entre ingresos por subvencin y gasto de funcionamiento normales en los distintos tipos de educacin. Ello ha signifcado elevar signifcativamente la subvencin a las escuelas rurales, a la educacin tcnicoprofesional y a la educacin de adultos. Adicionalmente, desde 1995 operan subvenciones especiales para escuelas de sectores de pobreza que extendieron su jornada para ofrecer actividades de reforzamiento al alumnado que exhibe atrasos en su aprendizaje, y para los establecimientos que extendieron su jornada en una o dos horas diarias para cursos completos. Esto ltimo, en buena medida, puede considerarse una experiencia en menor escala y focalizada que sirvi de antecedente al trnsito hacia la Jornada Escolar Completa, una de las medidas de reforma adoptadas en 1996 7 . FINANCIAMIENTO COMPARTIDO En el marco de la reforma tributaria, de fnes de 1993, se permiti a las escuelas bsicas privadas subvencionadas (no as a las municipales), y a los liceos tanto municipales como privados subvencionados, exigir un pago a las familias, que se agrega a la subvencin fscal, 7 Sobre el tema del fnanciamiento de la educacin a lo largo de la dcada de los 90, ver Pablo Gonzalez, (2003). 36 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS como formula de fnanciamiento compartido. Pasado cierto lmite en el cobro a la familia, disminuye la subvencin proporcionalmente 8 . En 1994 el fnanciamiento compartido signifc recaudar US$ 35 millones para los 232 establecimientos adscritos ese ao al sistema. En el ao 2000, el total recaudado gracias a este mecanismo, alcanz a US $ 152,5 millones, cobrados por 1.530 establecimientos participantes de esta modalidad de fnanciamiento (con una matrcula total de 975 mil alumnos, equivalentes a un 30% del total de alumnos del sistema escolar subvencionado). En este ltimo ao, el cobro mensual promedio en el sistema municipal fue de $ 1.840, y en el sistema particular subvencionado de $ 8.125 9 . El xito de la frmula de fnanciamiento compartido en allegar recursos privados a la edu- cacin, se vio acompaado por dinmicas de segmentacin de la educacin subvencionada (al diferenciarse por los niveles de recursos que la sostienen) que atentan contra criterios de equidad. Esto llev a establecer por ley, con carcter voluntario a partir de 1998 y obligato- riamente a partir de 1999, un sistema de becas por establecimiento (para los alumnos cuyas familias no pueden cancelar las cuotas exigidas), cuyo nmero mnimo por establecimiento es creciente con el cobro. El fondo de becas, creciente con el nivel de cobro, se alimenta tanto de recursos del sostenedor, que corresponden a un porcentaje de los cobros hechos a las familias, como de una disminucin de los descuentos fscales a la subvencin, los que quedan afectos a ser utilizados en becas totales o parciales para los estudiantes provenientes de familias de menores recursos. Los mecanismos compensatorios no han sido sufcientes, sin embargo, para neutralizar las tendencias segmentadoras que se iniciaron en los 80, y que la formula fnanciamiento compar- tido probablemente ha contribuido a agudizar. Dos tipos de evidencia sealan en la direccin de una mayor segmentacin social del sistema escolar. En primer trmino, el aumento del nmero de establecimientos privados subvencionados se mantuvo estable entre 1985 y 1994. A partir de ese ao (en que comienza a operar la frmula de fnanciamiento compartido), se reinici el proceso de creacin de escuelas privadas subvencionadas: entre 1994 y 2001 se fundaron poco ms de 800 escuelas de este tipo, con un aumento del total de la matrcula privada subvencionada que pasa de 32.5% a 36.6% del total entre 1995 y 2001 (mientras que la proporcin municipal de la misma baja de 56.8% a 53.1% en el mismo periodo) 10 . Por otro lado, segn datos de la Encuesta Nacional de Hogares, CASEN, mientras en 1990 un 18% de los nios de familias de los dos quintiles de mayores ingresos asista a escuelas municipales, en 2000 esta proporcin haba bajado a un 14%. (Garca-Huidobro, Bellei, 2003). 8 Los descuentos se aplican en forma progresiva sobre las proporciones que excedan el lmite de los tramos fjados en trminos de valores de la subvencin. Si el cobro es equivalente a menos de 1/2 subvencin, no hay descuento de la misma; si ste es entre 1/2 y 1 subvencin, se descuenta el 10%; entre 1 y 2 subvenciones, se descuenta el 20%, etc. 9 Fuente: Ofcina de Subvenciones, Ministerio de Educacin. 10 El ao 2000, como se dijo, el 93% de los establecimientos privados subvencionados tenan fnanciamiento compartido (incluyendo bsica y media). No hay aumento en el nmero de establecimientos municipales en el perodo 19802000; y leve en el de la categora de privados pagados entre 1990 y 1995. (Mineduc, 2003 a). 37 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS 1.4.3. Educacin superior INSTITUCIONES Existen tres tipos de instituciones de educacin superior en Chile: universidades, institutos profesionales y centros de formacin tcnica. La estructura legal que gobierna a estas institu- ciones deriva de una serie de decretos promulgados durante los aos 80 y una Ley Orgnica Constitucional de Educacin (LOCE) aprobada en marzo de 1990, cuando fnalizaba el rgimen militar. La estructura legal mencionada permiti la creacin de instituciones postsecundarias privadas y de esta manera produjo, en el tiempo, un incremento signifcativo del tamao del mercado acadmico. En el presente, existen 16 universidades estatales y 9 universidades privadas que reciben fnanciamiento directo del estado, las que en conjunto constituyen el Consejo de Rectores; as como 38 universidades privadas que no reciben fnanciamiento del estado y no poseen fnes de lucro. Los institutos profesionales (51) y centros de formacin tcnica (112) son privados y pueden ser instituciones con fnes de lucro. COBERTURA Durante la ltima dcada, la matrcula en la educacin superior se ha expandido notablemente, de 250.000 estudiantes en 1990 a ms de 500.000 estudiantes en 2002. En el mismo periodo, el porcentaje de jvenes de 18 a 24 aos de edad que se matricularon en instituciones de educacin superior aument de 12% a 31.5%. El mayor aumento de cobertura ha tenido lugar entre los jvenes pertenecientes a grupos de ingreso medio y bajos; la brecha entre los estudiantes en quintiles de ingreso extremos ha disminuido de 10 a 7 veces entre 1990 y 2002. Entre las instituciones de educacin superior, las universidades han experimentado el aumento ms notable en matrculas (180%); los institutos profesionales han tenido un crecimiento sostenido aunque a una tasa menor (128%); mientras que los centros de formacin tcnica han reducido su matrcula en un 21%. 38 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Cuadro 8: Chile, Distribucin de matrcula de educacin superior, por campos disciplinarios y tipos de institucin 2001. Universidades Pblica Privada Institutos Profesionales Centros de Formacin Tcnica Total Agricultura 8.8% 6.1% 2.3% 3.4% 6.4% Artes y Arquitectura 5.2% 10.3% 11.8% 5.2% 7.6% Ciencias Bsicas 3.9% 0.6% 0.5% 0.2% 2.1% Ciencias Sociales 12.6% 31.9% 12.1% 1.9% 15.8% Leyes 4.4% 10.6% 0.0% 6.0% 5.2% Humanidades 1.6% 1.4% 0.6% 0.7% 1.3% Educacin 15.5% 13.9% 7.5% 1.8% 12.1% Tecnologa 29.9% 11.7% 40.3% 27.5% 27.3% Salud 10.8% 3.4% 0.0% 12.5% 7.3% Administracin y eco- noma 7.1% 10.1% 24.8% 40.9% 14.8% Total 215.284 103.805 79.904 53.354 452.347 Fuente: Ministerio de Educacin, Divisin de Educacin Superior, 2003. Una reforma constitucional aprobada recientemente en el Congreso establece 12 aos de esco- laridad obligatoria para todos los nios y nias chilenos. Esto, en combinacin con la creciente demanda de estudiantes secundarios para continuar estudios superiores, permite predecir que en el ao 2010, habr ms de 800.000 estudiantes matriculados en la educacin superior. 1.5. Las polticas curriculares Subyace a la reforma curricular el acuerdo ampliamente compartido en la sociedad chilena de que el sistema escolar a comienzos de los noventa era anacrnico, y que requera una trans- formacin profunda para preparar a sus estudiantes para comprender el mundo y competir en l, de una manera que les permitiera crecer a las personas y al pas, una economa y una sociedad dinmica en el nuevo contexto internacional, sin perder la identidad. Esta visin bsica es la que plasm la Comisin Nacional de Modernizacin de la Educacin de 1994, y que sostiene el cambio del currculum escolar. 39 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS PROCESO DE ELABORACIN Desde la perspectiva de su elaboracin, el currculum de la reforma Chilena de los Noventa tiene dos rasgos que lo singularizan. Se trata de un proceso prolongado, que abarca los perodos 1992-1995 para el caso de la educacin bsica y 1996-2001 para el de la educacin media. En ambos perodos hay participacin de instancias extra sistema escolar (Picazo, 2000; Gysling, 2003). Asunto clave que habla de la envergadura del proceso referido, la legitimidad consi- guiente de las defniciones a que se arriba, y del abordaje tarea nacional con que fue asumido, ms all del mbito educativo. Las instancias aludidas fueron: i) la Comisin Nacional para la Modernizacin de la Educacin (1994), instancia polticamente plural e institucionalmente de espectro especialmente amplio, que convino y explicit un marco valrico para la educa- cin escolar, que posteriormente constituy la base de losobjetivos transversales del marco curricular 11 ; ii) un proceso de Consulta Nacional (junio-agosto 1997) sobre una propuesta de currculum para la Educacin Media elaborada por el Ministerio de Educacin, que incluy a un centenar de instituciones (entre ellas una decena de universidades, el Colegio de Profesores, la Confederacin de la Produccin y del Comercio, las Fuerzas Armadas, la Iglesia Catlica, la Masonera), y al total de los establecimientos secundarios del pas 12 ; iii) un proceso prolongado (1995-1997) en que distintas agrupaciones gremiales del campo productivo que, en dilogo con el Ministerio de Educacin e instituciones universitarias, produjeron defniciones de perfles de egreso para cada una de ms de cuarenta especialidades que organizan la nueva educacin media tcnica-profesional; iv) por ltimo, la intervencin extra-Ministerio y extra-sistema escolar permanente del referido Consejo Superior de Educacin, autoridad fnal en materias curriculares desde la LOCE de 1990. (Gysling, 2003; Miranda, 2003). El siguiente Diagrama 1 ilustra en detalle los pasos seguidos por la elaboracin del marco curricular de la Educacin media (en 1996-98), y la concrecin del criterio estratgico par- ticipativo mencionado. 11 En 1992, sin tal defnicin, una propuesta de marco curricular nacional tuvo la oposicin abierta de amplios sectores, incluida la Iglesia Catlica. (Picazo, 2000; Libertad y Desarrollo, 1992) 12 La Consulta llev al Ministerio a modifcar su propuesta: el cambio ms importante afect la defnicin propuesta de los tiempos para la educacin tcnico-profesional que fueron ampliados. 40 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Diagrama 1: Instancias y pasos en proceso de elaboracin del marco curricular de la educacin media. 1996-1998. 41 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS CUATRO DIMENSIONES DE CAMBIO EN EL CURRCULUM ESCOLAR La reforma del currculum implica cambios en cuatro dimensiones del mismo : i) sus relaciones de control; ii) las caractersticas de su arquitectura mayor o estructura (qu secuencia de aos, organizada cmo; qu distinciones dentro de tal secuencia); iii) su organizacin en espacios curriculares determinados dentro de tal estructura (hay nuevas asignaturas, o redefnicin de relaciones entre las mismas?); iv) y cambios de orientacin y contenidos dentro de tales espacios curriculares, reas, o asignaturas (Cox, 2001). Control Respecto a la dimensin del control y regulacin del currculum, el cambio fundamental es heredado del rgimen militar y su orientacin es descentralizadora. Como ya se ha referido, la LOCE de 1990 estableci que los establecimientos podan defnir sus propios planes y programas de estudio, dentro de un marco nacional de objetivos fundamentales y contenidos mnimos elaborado por el Ministerio de Educacin y aprobado por el Consejo Superior de Educacin, institucin creada por la misma LOCE y de naturaleza estatal ms que gubernamental. El pas cuenta con un marco curricular para la educacin bsica desde 1996, para la educa- cin media desde 1998, y para la educacin parvularia desde 2001. A partir de stos, tanto el Ministerio de Educacin, como los establecimientos que as lo hayan decidido, han elaborado programas de estudio que en el ao 2002 cubren toda la secuencia escolar. La descentralizacin del control del currculum hasta ahora no ha signifcado, sin embargo, un cambio signifcativo en la proporcin de establecimientos con programas de estudio propios. A diciembre del ao 2.001, un 14% de las escuelas y liceos contaba con planes y programas propios de estudio, en alguna asignatura de alguno de los grados. (Mineduc-UCE, 2002 a y b). Estructura Por estructura del currculum se entiende aqu el ordenamiento de su secuencia por niveles (bsica/media) y su diferenciacin interna (determinados canales u opciones curriculares para determinado tipo de alumnos o instituciones). Desde esta perspectiva, la reforma cu- rricular del presente no toca la distincin entre bsica y media y el nmero de aos de cada uno. Se mantuvo la estructura ocho/cuatro que defne el nmero de aos de la educacin chilena desde 1967. El cambio fundamental en esta dimensin afecta, a la educacin media. El currculum de la reforma se estructura en este nivel en base a la distincin entre Formacin General y Formacin Diferenciada, que se aplica tanto a la modalidad humanista-cientfca (HC) como a la tcnica-profesional (TP), y que modifca profundamente lo que se propone como oportunidades de aprendizaje al conjunto de la matrcula entre 14 y 17 aos. 42 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Esquemticamente, los cambios especfcos que la nueva estructuracin del currculum defne son: a. Los dos primeros aos de la educacin media (aos 9 y 10 de la secuencia escolar), son de Formacin General e implican un currculum comn para toda la matrcula, con independencia de la modalidad del establecimiento (HC o TP) a que asista un alumno. Este cambio signifca que la experiencia escolar es comn hasta el segundo ao medio; asimismo, que la decisin vocacional que antes de la reforma alumnas y alumnos deban obligadamente tomar al fnalizar su octavo ao bsico, normalmente a la edad de 13 aos, hoy la toman con dos aos ms de educacin general, a los 15 aos. b. Los dos ltimos aos de la educacin media (aos 11 y 12), tienen, en ambas modali- dades, un currculum que combina Formacin General con una Formacin Diferenciada (o con un cierto grado de especializacin). La combinacin es de mayor tiempo para la Formacin General en la modalidad Humanista Cientfca dos tercios del total del tiempo, aproximadamente; y, a la inversa, de mayor tiempo para la Formacin Dife- renciada en la modalidad Tcnico-Profesional dos tercios del total del tiempo. Ambas modalidades conservan un ncleo curricular comn en 3 y 4 medio, correspondiente a las asignaturas de Lengua Castellana y Comunicacin, Matemtica, Historia y Ciencias Sociales e Idioma Extranjero. c. La Formacin Diferenciada en la modalidad Tcnico-Profesional se organiza en 46 espe- cialidades correspondientes a 14 sectores econmicos o familias de ocupaciones. Debe contrastarse estas cifras con las ms de 400 especialidades de la situacin pre-reforma. Las nuevas especialidades se ofrecen sobre una base de Formacin General sustancial- mente ms robusta que la de la situacin precedente, y orientadas, en sus contenidos especfcos y prcticas, a preparar para una vida de trabajo en un sector ocupacional, ms que para un puesto de trabajo, sobre cuya permanencia, o la de las tecnologas en las que se basa, no hay certeza como en el pasado. Como se refri, las defniciones de los perfles de desempeo al egreso de tales especialidades provienen de un esfuerzo de elaboracin conjunta prolongado, por parte de los mbitos empresariales y educativos relevantes. (Miranda, 2003). d. La Formacin Diferenciada en la modalidad Humanstico-Cientfca, se basa en la ne- cesidad de atender las aptitudes e intereses personales, y las disposiciones vocacionales de alumnos y alumnas, armonizando sus opciones, con requerimientos de la cultura nacional y el desarrollo productivo, social y ciudadano del pas y de la regin o localidad. Concretamente supone que los alumnos tendrn la opcin de dedicar ms tiempo a una combinacin de asignaturas que les interesen o atraigan ms. Estas, en su opcin diferenciada tratan con mayor latitud o profundidad determinados temas. Al respecto, en 3 y 4 Ao, el marco curricular defne, para cada asignatura , objetivos y contenidos para la Formacin General, y otros para la Formacin Diferenciada. Los establecimientos, sin embargo, eligen qu y cuantos canales u opciones de diferenciacin ofrecer 13 . 13 As, mientras la arquitectura del plan de estudios diferenciado es libre para cada establecimiento, dentro de unas reglas mnimas de composicin, los ladrillos de la misma (objetivos y contenidos diferenciados en cada asignatura) estn defnidos en el marco curricular ofcial. Como en otras dimensiones de las polticas de los 90, se aprecia aqu una vez ms la combinacin de principios centralistas y prounidad curricular de la nacin, con principios descentralizadores y valoradores de la diversidad curricular . 43 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS La estructura descrita tuvo como fundamento la necesidad de establecer una ms slida formacin general para el conjunto de la matrcula, como respuesta a los nuevos requeri- mientos de las personas, la sociedad y el desarrollo productivo. La evidencia de investigacin socio-educativa del pas, las opiniones de los empleadores y de las familias, y el conjunto de la evidencia internacional comparada sobre la materia fueron convergentes al respecto 14 . Organizacin curricular En lo que se refere a nuevas categoras de asignaturas o mbitos del currculum, la reforma involucra una intensifcacin y explicitacin mucho mayor que la tradicional de la dimensin moral de la educacin, plasmada en unos Objetivos Fundamentales Transversales y concor- dante con el diagnstico del dfcit de socializacin proveniente de una institucin familiar en crisis y un orden social de lmites y jerarquas ms fuidas que en el pasado; la inclusin a travs de todo el currculum de la informtica, como lenguaje y tecnologa basal de la vida en la sociedad contempornea; la inclusin de un espacio de experiencia formativa referido a la tecnologa por ltimo, el inicio ms temprano del aprendizaje de un idioma extranjero, que se adelanta de 7 a 5 Ao Bsico. Los cambios en el adentro de la experiencia escolar: reorientacin y nuevos contenidos y habilidades Los cambios al interior de las asignaturas obedecen a un triple criterio: cambio de nfasis, de contenidos a competencias; actualizacin y enriquecimiento, o estndares ms altos; y signifcacin o relevancia en trminos de conexiones con la vida de las personas. Respecto a la primera de las dimensiones mencionadas, el cambio es desde un nfasis casi exclusivo en comunicar unos paquetes de conocimientos estables, como imagen ordenadora, a un nfasis en desarrollar habilidades para acceder al conocimiento que se expande y vara en magnitudes desconocidas hasta ahora. Desde esta perspectiva el nuevo currculum apunta a organizar experiencias de aprendizaje para formar en: criterios y esquemas de comprensin; manejo de mtodos y de capacidades para seleccionar y discernir, y; competencias que permitan crecer y adaptarse a las realidades de conocimientos y sociedad cambiantes. En trminos generales, el currculum de cada asignatura fue redefnido acorde con la necesidad de responder a la exigencia externa, de la sociedad al sistema escolar, de formar, ya sea en unas nuevas habilidades; o, con mayor nivel e intensidad, en unas habilidades que han sido objetivos de aprendizaje tradicionales. Entre estas destacan: capacidad de abstraccin, pensamiento sist- mico, experimentacin y aprender a aprender, comunicacin y trabajo colaborativo, resolucin de problemas, manejo de la incertidumbre y adaptacin al cambio (Mineduc, 1998) 15 . 14 Cariola Leonor, Labarca Guillermo, et.al.,. (1994). Errzuriz Margarita Ma., Martinic Sergio, et. al.,. (1994) OCDE (1994). 15 Fueron referencias relevantes de la elaboracin curricular en este aspecto, el Informe del Ministerio del Trabajo Estadounidense (SCANS, 1992), y el Informe Towards a Learning Society , de la Comunidad Europea (European Comission, 1996) 44 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS La reforma curricular Chilena es conservadora respecto a la temtica de la integracin entre disciplinas o reas del currculum. La opcin asumida fue de cambio dentro de categoras y no entre las categoras organizadoras de las oportunidades de aprendizaje. La implementacin de la reforma curricular fue defnida con una gradualidad de ingreso de los diferentes grados o cursos al nuevo rgimen curricular por ao. As, sta comenz en 1997, con los grados iniciales del Nivel Bsico (1 y 2 grados), para continuar con el 3 y el 4 grados en 1998; desde 1999, se ha llevado a cabo una implementacin que incluye un grado de educacin bsica y uno de educacin media por ao, hasta concluir en el ao 2002, con el 8 ao de la Educacin Bsica y el 4 Ao Medio del nivel secundario. NIVEL DE IMPLEMENTACIN DEL NUEVO CURRCULUM Ciertamente que el proceso completo de adopcin, en las prcticas de aula, de un nuevo currculum, toma un tiempo ms largo que el descrito. El sistema escolar en su conjunto est en Chile, en este mbito, en la transicin de un currculum prescrito plasmado en unas def- niciones ofciales, a un currculum implementado, que es asumido en los proyectos educativos y en la gestin de los establecimientos, y vivido por tanto como oportunidades efectivas de aprendizaje en las salas de clases, talleres, laboratorios y patios del sistema escolar del pas. Al respecto, la evidencia que provee el seguimiento de la implementacin curricular por parte del Ministerio de Educacin 16 , permite dos conclusiones generales: en primer trmino, que la dimensiones de cambio en la organizacin y estructura del currculum han sido puestas en prctica. La nueva asignatura de Educacin Tecnolgica, como los objetivos transversales, o el idioma extranjero desde quinto ao bsico, por un lado, como, ms exigentemente, el cambio de la estructura de la educacin media, por otro, son parte en 2002 del funcionamiento rutinario del sistema escolar a lo largo del pas. Lo son, sin embargo, en forma ms nominal que sustantiva en muchos casos, porque los cambios implicados son de prcticas y esto lleva tiempos y esfuerzos de apoyo y presin reconocidamente ms prolongados. Al respecto, la apropiacin de los nuevos programas de estudio por los docentes es gradual, verifcndose una creciente cobertura curricular (entendida como proporcin de los programas de estudios que es declarada como trabajada por los profesores), en el segundo y siguientes aos de su aplicacin. En este plano se verifca adems un patrn esperable respecto a lo que es inicialmente omitido: los contenidos ubicados al fnal del ao escolar y los que son nuevos o especialmente demandantes de innovacin didctica (Mineduc 2002, a y b). Los profesores han contado con distintos tipos de apoyo en el proceso de su apropiacin del nuevo currculum. En primer trmino, los cursos de familiarizacin con los nuevos programas, as como el trabajo de refexin y estudio en equipo en cada establecimiento, llevado adelante por los programas focalizados en bsica (Programa P.900 y Rural), por el MECE, Montegran- de y Liceo para Todos en la Educacin Media descritos ms arriba. Por otro lado, han sido 16 Iniciada la implementacin de la reforma curricular el Ministerio estableci una Unidad de Seguimiento de la misma, que recoge evidencia en forma sistemtica, basada en cuestionarios a muestras probabilsticas representativas nacionales de profesores y directivos; anlisis de material documental (cuadernos de los alumnos, guas y planifcaciones de clases de los profesores); entrevistas a profesores y directivos; y observacin de clases. 45 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS apoyos permanentes e importantes para la puesta en prctica efectiva del nuevo currculum, el alineamiento con ste de las pruebas SIMCE de medicin de logros de aprendizaje en 4, 8 y 2 Ao Medio; as como la armonizacin con el mismo, en trminos de objetivos, contenidos y actividades sugeridas para los alumnos, de los libros de texto que el Ministerio adquiere y distribuye anualmente para el conjunto de la matrcula subvencionada. Los apoyos referidos no pueden hacer perder de vista los lmites y difcultades que se con- frontan respecto a la brecha existente en la actualidad entre los requerimientos didcticos del nuevo currculum y las caractersticas heredadas de la docencia escolar. Sobre stas y su signifcado los propios docentes son especialmente claros. La evidencia provista por la medi- cin internacional TIMSS de 1998 mostr que pese a que los profesores del pas exhiben una preparacin en trminos de aos de estudio y califcaciones formales comparable al promedio internacional, en trminos reales muestran una marcada y central diferencia con sus pares de otros pases: una proporcin alta de ellos declara no encontrarse preparada para ensear las disciplinas del caso. Cuarenta y cinco por ciento de los alumnos de 8 bsico (de 1998) era enseado por docentes que declararon entonces una baja confanza en su preparacin para ensear matemtica, ms de tres veces el promedio internacional (14%). La situacin respecto a ciencias, era igualmente dramtica: dos tercios de los alumnos con profesores que declara- ron baja confanza en su preparacin para ensear ciencias, (contra un 39% del promedio internacional). (Mullis, Martin et.al., 2000; Martin, Mullis, et.al. 2000). Las bases de esta inseguridad estn directamente relacionadas con caractersticas de su formacin inicial, que desde hace ms de un cuarto de siglo no prepara a profesores para el segundo ciclo de bsica (grados 5 a 8), con especializacin en alguna disciplina (o mencin). CURRCULUM EDUCACIN PARVULARIA Las Bases Curriculares de la Educacin Parvularia corresponden al nuevo currculo que se propone como marco orientador para la educacin desde los primeros meses hasta el ingreso a la Educacin Bsica. Ellas toman en cuenta las condiciones sociales y culturales que enmarcan y dan sentido al quehacer educativo a inicios del siglo XXI, y han sido elaboradas teniendo como criterio fundante el derecho de la familia de ser la primera educadora de sus hijos. El nuevo currculo propuesto para este nivel ofrece un conjunto de fundamentos, objetivos de aprendizaje y orientaciones para el trabajo con los nios. Ha sido actualizado en trminos de las mejores prcticas, tanto del pas como internacionales, as como de los avances de la investigacin sobre el aprendizaje de la ltima dcada. Tambin, ha sido concebido como apoyo necesario para la articulacin de una secuencia formativa de la mejor calidad: respetuosa de las necesidades, intereses y fortalezas de los nios y, al mismo tiempo, potenciadora de su desarrollo y aprendizaje en una etapa decisiva. Estas Bases Curriculares constituyen un marco referencial amplio y fexible, que admite diversas formas de realizacin. Sus defniciones se centran en los objetivos de aprendizaje y desarrollo 46 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS a favorecer y lograr; sus orientaciones sobre los cmo son generales y deben ser especifcadas y realizadas por las instituciones, programas y proyectos educativos que constituyen el nivel, en forma acorde con su propia diversidad y con la de los contextos en que trabajan. De acuerdo a esto, ellas posibilitan trabajar con diferentes nfasis curriculares, considerando, entre otras dimensiones de variacin, la diversidad tnica y lingstica as como los requerimientos de los nios con necesidades educativas especiales. El nuevo currculo para la Educacin Parvularia responde a necesidades de actualizacin, reorientacin y enriquecimiento de objetivos y contenidos, que se fundan en cambios acele- rados en el conocimiento y la sociedad, y en el propsito de ofrecer las mejores oportunidades formativas al conjunto de la niez del pas En su elaboracin, las Bases Curriculares fueron enriquecidas por un proceso de consulta amplio a educadores y padres durante el ao 2000; asimismo, un conjunto de instituciones, estatales y privadas, nacionales e internacionales, aportaron su visin y juicio experto a las mismas. Las Bases Curriculares de la Educacin Parvularia fueron elaboradas para aportar al mejora- miento sustantivo de la educacin de este nivel, entregando de esta forma; un marco curricular para todo el nivel, que defne principalmente el para qu, el qu y el cundo de unas oportunidades de aprendizaje que respondan a los requerimientos formativos, ms elevados y complejos, del presente; continuidad, coherencia y progresin curricular a lo largo de los distintos ciclos que comprende la educacin parvularia, desde los primeros meses de vida de los nios hasta el ingreso a la Educacin Bsica, as como entre ambos niveles; orientaciones al conjunto del sistema de educacin parvularia para que puedan ser desarrollados por las diferentes modalidades y programas; criterios y orientaciones que permitan integrar en los contextos y procesos de aprendizaje de la educacin parvularia, los intereses, necesidades, caractersticas y fortalezas de los nios, con las intenciones educativas que refejan la seleccin cultural de la sociedad para la nueva generacin y que es plasmada en el currculo. 1.6. Fortalecimiento de la profesin docente Una agenda de cambio en educacin centrada en la calidad y equidad, debe tener a los docentes como pivote fundamental de su implementacin. Un buen currculo y los contextos mejor equipados no son sufcientes para el logro de los aprendizajes que la reforma ambiciona; su puesta en accin depende de los profesores y sus capacidades y compromisos. En este mbito de poltica educacional, los principales componentes son: una sostenida alza de los salarios reales, que entre 1990 y 2000 mejoran en un 140%; un estatuto docente que signifca con- 47 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS diciones laborales protegidas; y tres estrategias destinadas al fortalecimiento y actualizacin de sus capacidades: a) capacitacin a equipos docentes en las escuelas a travs de diferentes modalidades de talleres de aprendizaje y refexin colectiva; b) capacitacin masiva a travs de cursos breves ofrecidos por instituciones especializadas para apropiarse del nuevo currculum; c) inversin y apoyos indirectos para la renovacin de los centros de formacin de docentes. ESTATUTO DOCENTE 1, LEY 19.070, (1991) En 1991 el gobierno redefni el rgimen laboral de los profesores, traspasndolos desde el Cdigo del Trabajo, que rige las actividades privadas, a un Estatuto Docente, que estableci una regulacin nacional de sus condiciones de empleo (jornadas de trabajo, horarios mximos, rgimen de vacaciones), una estructura comn y mejorada de remuneraciones, bonifcaciones al perfeccionamiento, la experiencia profesional y el desempeo en condiciones difciles, y condiciones de alta estabilidad en el cargo, para los docentes del sector municipal. El Estatuto es la ms controversial de las medidas de poltica de todo el perodo. Dividi en su momento al gabinete presidencial y fue aprobado dentro del Ejecutivo slo gracias al apoyo del Presidente de la Repblica; en el Congreso, los artculos referidos a inamovilidad en los cargos fueron extremados, algunos, como los referidos a la inamovilidad de los directores, por la propia oposicin. Esta, sin embargo, interpreta el Estatuto como una reversin de las medidas desrreguladoras del mercado laboral docente de los 80 y el establecimiento de una contradiccin profunda con el sistema de fnanciamiento va subvencin por alumno. En efecto, el Estatuto haca prcticamente imposible a los empleadores municipales efectuar movimientos en su planta docente, ajustndolos a la matrcula y por tanto al monto de los recursos percibidos. En trminos simplifcados pero vlidos, puede afrmarse que el Estatuto difcult la administra- cin efciente del sistema, al rigidizar un factor clave de la gestin, pero asegur una condicin poltica de base del resto del proceso de cambio: la satisfaccin, en medida importante, de una expectativa de mejora del profesorado con la vuelta a democracia. En los once aos que van de marzo de 1990 a marzo de 2001, hubo 26 das de paro docente en el sistema (14 de ellos en una huelga de 1998) y ninguna oposicin al conjunto de programas destinados a cambiar la calidad de los contextos y procesos de enseanza y aprendizaje, corazn de la agenda de polticas educacionales de los 90. ESTATUTO DOCENTE 2, LEY 19.410, (1995) El funcionamiento de las nuevas administraciones municipales en contexto democrtico en los aos 91 a 93, permiti que sus plantas docentes crecieran en ese perodo en aproximadamente un 10%, sin aumentos proporcionales en la matrcula, y por tanto en sus ingresos, lo que llev a desequilibrios fnancieros estructurales en la educacin municipalizada. 48 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS La necesidad de hacer ms fexibles las normas del Estatuto sobre movilidad de la planta docente, as como el inters de la poltica gubernamental de introducir innovaciones al respecto que liguen remuneraciones con desempeos, llev a una ley de reforma del Estatuto, que introdujo innovaciones en las direcciones referidas. En primer trmino, contra la existencia de un Plan Anual de Desarrollo de la Educacin Municipal (PADEM), se hizo posible, a partir de 1997, reducir plantas docentes; adicionalmente, la ley estableci el Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo (SNED) de las escuelas, el cual permite evaluarlas considerando el tipo de alumnos con las que trabajan y establecer incentivos y premios a los equipos docentes que mejoren sus resultados de aprendizaje. Aunque el PADEM y el SNED no han sido resistidos por los actores implicados, estn en su fase inicial de implementacin y han sido susceptibles de ajustes, que en el caso del SNED, ya prcticamente lo han consolidado. La reforma al estatuto docente en 1995, estableci, adems de los reajustes anuales ordina- rios, un nuevo aumento en las remuneraciones de los profesores, por la va de bonifcaciones adicionales que eluden el excesivo peso de la antigedad como criterio principal del esquema de remuneraciones docentes. ELEVACIN DE LAS REMUNERACIONES EN EL PERODO Las remuneraciones de los profesores se han ms que duplicado en trminos reales y en prome- dio, desde 1990 a 2002. En el sector municipal, para un docente con 30 horas semanales de contrato, han crecido en promedio desde $180 mil hasta $468 mil, lo que representa un 160% de incremento real. Un profesor con 30 horas que recin ingresaba en 1990 al sector municipal tena una remuneracin mnima de $106 mil y en el sector privado subvencionado, de $51 mil. En el ao 2002, la remuneracin mnima para ambos sectores se ha elevado a $274 mil. 49 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Cuadro 9: Remuneracin de docentes con jornada de 30 horas (valor pesos promedio ao 2002). Ao Sector municipal Promedio Mnimo Sector privado subvencionado Mnimo 1990 180.457 106.503 51.296 1991 193.267 123.696 112.585 1992 225.927 134.340 129.305 1993 254.654 142.702 132.516 1994 296.012 170.991 153.514 1995 325.292 182.718 178.871 1996 348.893 202.248 199.321 1997 380.821 220.695 218.711 1998 400.136 239.919 239.283 1999 419.911 255.664 255.588 2000 438.110 270.598 270.608 2001 449.663 274.134 273.567 2002 468.718 274.047 274.047 Fuente: Ministerio de Educacin, Divisin de Planifcacin y Presupuesto, 2003. Para un docente de 44 horas semanales de contrato, en el sector municipal el promedio se ha incrementado desde $264 mil a $677 mil. La remuneracin mnima en el sector municipal era en 1990 de $146 mil y en el sector privado subvencionado, de $75 mil. En el ao 2002, en ambos sectores llega a $401 mil 17 . 17 Todas las cifras expresadas en $ del ao 2002. Los docentes con 30 horas semanales de contrato representan un 31% del total de docentes en el ao 2000, mientras que los docentes con 44 horas representan un 22% del total). 50 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Cuadro 10: Remuneracin de docentes con jornada de 44 horas (valor pesos promedio ao 2002). Ao Sector municipal Promedio Mnimo S. particular subvencionado Mnimo 1990 264.670 146.351 75.271 1991 283.458 176.706 164.246 1992 331.359 196.337 188.978 1993 372.589 207.796 192.907 1994 423.744 241.128 215.663 1995 466.317 266.100 260.583 1996 500.578 292.492 291.229 1997 547.048 321.136 319.481 1998 575.290 349.961 349.705 1999 604.103 373.540 373.539 2000 630.681 395.493 395.493 2001 647.540 400.659 400.659 2002 677.624 401.087 401.087 Fuente: Ministerio de Educacin, Divisin de Planifcacin y Presupuesto, 2003. PROGRAMAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES DOCENTES: Aprendizaje entre pares: desarrollo profesional situado en la escuela En prcticamente todos los programas de la reforma educativa se han organizado actividades de desarrollo profesional para los docentes. Estas actividades se sitan en la escuela o en grupos de escuelas, donde los docentes se constituyen como comunidades de pares, que con apoyo del Ministerio a travs de documentacin y su sistema de supervisin, refexionan, disean, implementan y evalan acciones de cambio. El conjunto de los programas de mejoramiento y las actividades de trabajo profesional colectivo que estructuran, no slo han sido las ms antiguas y sostenidas lneas de accin de la Reforma, sino que se las considera su corazn, en el sentido de sentar las bases a nivel de cada unidad educativa para producir un mejora- miento de la enseanza. Programa de Perfeccionamiento Fundamental, PPF La implementacin de la reforma curricular demanda que los profesionales de la educacin mejoren signifcativamente sus prcticas pedaggicas, con el fn de lograr avances importantes en los aprendizajes esperados de los alumnos. Por esta razn, el Programa de Perfecciona- miento Fundamental busca fortalecer la profesin docente, mediante acciones sistemticas de 51 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS perfeccionamiento que se desarrollan a lo largo de cada ao escolar, apoyando a los docentes para que se apropien del nuevo currculo, a travs de los planes y programas de estudio que fueron aprobndose de ao en ao. Desde 1997, se han trabajado los contenidos y enfoques disciplinarios ms complejos de los programas de enseanza bsica y media utilizando las nuevas orientaciones didcticas que proponen. La magnitud de esta tarea ha demandado procesos de capacitacin y perfecciona- miento masivos para todos los profesores de cada nuevo grado que adoptan el nuevo currculo. As en 1999, se capacit a los docentes de 5 grado bsico y 1 grado medio, en 2000 a los de 6 grado bsico y 2 grado medio, en 2001 a docentes de 7 grado bsico y 3 grado medio, llegndose en el ao 2002, a los profesores de 8 grado bsico y 4 grado medio. Junto a esto, se ha hecho un esfuerzo importante para incluir al personal directivo y tcnico, en su calidad de actores decisivos en la instalacin de la reforma en cada establecimiento educacional. El proceso se lleva a cabo en dos momentos del ao escolar. En una primera etapa, llamada fase de instalacin de los nuevos programas (primer semestre), la capacitacin (de 70 horas pedaggicas) incluye un curso-taller, en enero de cada ao, y apoyo tcnico a los profesores en el perodo de marzo-julio; todo ello ofrecido por instituciones de educacin superior y otras instituciones acadmicas, que concursan, ante el Ministerio de Educacin, para ejecutar los cursos relacionados con los distintos subsectores de aprendizaje. Cuadro 11: Docentes participantes en cursos del Programa de Perfeccionamiento Fundamental 1999-2002. Nivel 1999 % sobre el total de docentes* 2000 % sobre el total de docentes 2001 % sobre el total de docentes 2002 % sobre el total de docentes Bsico 22.143 26.4 27.050 31.0 26.615 35.8 23.530 33.1 Medio 11.174 28.3 13.107 32.1 15.672 46.0 9.770 30.1 Directi- vos 5.504 s/i 6.634 s/i 5.674 s/i s/i Total 38.821 46.791 47.961 33.300 Fuente: Ministerio de Educacin, Programa de Perfeccionamiento Fundamental, 2003. * Los cursos fueron ofrecidos para los profesores de cada grado que anualmente se integraban a la reforma curricular. As en 1999 se integraron los profesores de 5 y 9 grado; en 2000 los de los grados 6 y 10; en el 2001 los docentes de los grados 7 y 11 y fnalmente el ao 2002 los profesores de los grados 8 y 12. La segunda etapa, llamada Fase de Profundizacin, se desarrolla durante el segundo semestre de cada ao. En esta oportunidad, se ofrecen actividades de perfeccionamiento como respuesta a las demandas hechas por los docentes, a travs de una consulta a los docentes y directivos. 52 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Los cursos, en la modalidad presencial o a distancia, se ofrecen para aquellos profesores que deseen profundizar algunos contenidos y metodologas, particularmente en aquellos sectores de aprendizaje en que la reforma curricular seala cambio de mayor complejidad. En ambas fases, el perfeccionamiento es gratuito y voluntario para los profesores y docentes directivos. A pesar del carcter voluntario de estas actividades, las coberturas son muy amplias, como lo muestran los datos del cuadro 11. El Programa de Becas en el Exterior Desde el ao 1996, el Ministerio de Educacin ha administrado el Fondo de Perfecciona- miento en el Extranjero para Profesionales de la Educacin a travs del Programa de Becas en el Exterior, con el objeto de fortalecer la profesin docente y colaborar con el mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin y en su desarrollo profesional. Hasta el ao 2000 el Programa contemplaba dos modalidades de perfeccionamiento: las Pasantas, de corta dura- cin (entre 6 y 8 semanas) y orientadas al aprendizaje de experiencias pedaggicas exitosas realizadas por instituciones acadmicas de prestigio en el extranjero; y los Diplomados, de 6 meses de duracin, destinados a lograr una especializacin y cuyo desarrollo contempla 3 meses en Chile y 3 en el extranjero. A travs de estas modalidades, hasta el 2002 inclusive, fueron benefciados con becas de estu- dio 5060 profesionales de la educacin, provenientes de las trece regiones del pas y de todos los niveles del sistema. El rango de instituciones, pases y temas de estudio ha sido amplio y variado. Docentes del pas, de aula y directivos, han asistido a centros de excelencia en Israel, Gran Bretaa, Francia, Blgica, Espaa, Estados Unidos, Canad, Mxico, Per, Colombia, Cuba, Nueva Zelanda, entre otros. Cuadro 12: Cobertura del Programa Becas en el Extranjero para Profesores. Ao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total Docentes 588 796 902 936 916 462 460 5.060 Fuente: Mineduc, CPEIP (2003). A partir de 2001 el Programa se ha reducido y gestiona slo la modalidad de Pasantas, pero se ha agregado el componente de seguimiento, que permitir medir el impacto que el personal perfeccionado ha logrado en su entorno, en su aula, su escuela, su comunidad o en el mbito provincial, as como la capacidad de implementar proyectos de innovacin y el posible efecto multiplicador de los mismos. 53 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS El Programa de Fortalecimiento de la Formacin Inicial Docente, (FFID) Este Programa se inicia en el ao 1997 con una duracin programada de cinco aos. Sus objetivos centrales son introducir procesos de mejoramiento en tres reas claves relacionadas con la calidad del ejercicio docente: La calidad de entrada de quienes acceden a la formacin pedaggica para los cuatro niveles del sistema: pre-escolar, bsico, medio y especial. La calidad de egreso de los futuros profesores, estimulada por revisiones curriculares, de los procesos de formacin, mejoramiento de los formadores de formadores, mejoras en recursos de enseanza, tecnologas de la informacin y comunicacin, bibliotecas e infraestructura fsica. La adecuacin de la formacin docente a los requerimientos de cambios educativos producidos en el sistema: nuevos currculos, organizacin y gestin descentralizadas y trabajo colaborativo docente en escuelas y liceos orientado al mejoramiento de la calidad de la enseanza. El Programa se estructur sobre la base de un concurso de proyectos para acceder a fondos pblicos y ser ejecutados por las instituciones ganadoras entre 1997y 2002, perodo en el cual cada una de las universidades recibi en promedio 1 milln 700 mil dlares. Los proyectos adjudicados provenan de 17 universidades que cubren el 78 por ciento de la poblacin que estudia pedagoga a lo largo de Chile. El Programa tambin administr un fondo para otorgar becas de arancel y materiales de estudio a estudiantes con buenos antecedentes acadmicos provenientes de la Educacin Media. Tres resultados destacan de esta estrategia de fortalecimiento de las capacidades de los do- centes. Curricularmente, se logr un cambio de posicin e importancia de la prctica en el proceso de formacin inicial de los profesores, de estar ubicada al fnal del proceso formativo, a ser parte de ste desde el inicio, y de ser un ejercicio formal y pobremente supervisado, a ser un elemento articulador en la formacin. Segundo: las universidades y el Ministerio de Educacin elaboraron en forma conjunta los Estndares de Egreso para los profesores, que permitirn evaluar el desempeo de los estudiantes de pedagoga al momento de concluir sus estudios, as como a las instituciones formadoras. Tercero, se contribuy al alza de los puntajes de ingreso a las carreras de pedagoga, a travs de una estrategia de becas y apoyos a postulantes de excelencia. 54 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS REFERENCIAS Cariola, Leonor. Labarca Guillermo. et.al. (1994). La Educacin Media en el mundo. Estruc- tura y diseo curricular en diferentes pases. Coleccin de Estudios sobre Educacin Media, Mineduc, Programa MECE. Santiago. Cox, Cristin. (1999). La reforma del currculum, en Garca Huidobro J. E. (editor) La Reforma Educacional Chilena. Editorial Popular, Madrid.
Cox, Cristin. (2001). El Currculum escolar del futuro, Perspectivas, Vol.4, N 2. Centro de Economa Aplicada, Departamento de Ingeniera Industrial, Universidad de Chile. Cox, Cristin. (2003). Las polticas educacionales de Chile en las ltimas dos dcadas del siglo XX en: Cox Cristin. (Editor) Polticas educacionales en el cambio de siglo. La reforma del sistema escolar de Chile, captulo 1. Editorial Universitaria, Santiago. Errzuriz, Margarita Ma. y Martinic, Sergio, et. al. (1994). Demandas Sociales a la Educa- cin Media. Coleccin de Estudios sobre Educacin Media, Mineduc, Programa MECE. Santiago. Garca Huidobro, Juan Eduardo, Bellei Cristin. (2003). Desigualdad educativa en Chile, Universidad Alberto Hurtado, Santiago. Gysling, J. (2003). Reforma Curricular: Itinerario de una transformacin cultural. En: Cox, C. (editor) Polticas educacionales en el Cambio de Siglo. La reforma del sistema escolar de Chile. Ed. Universitaria, Santiago. Gonzlez, Pablo. (2003). Estructura Institucional, recursos y gestin en el sistema escolar chileno, en Cox, Cristin (editor) Polticas educacionales en el cambio de siglo. La reforma del sistema escolar de Chile, Editorial Universitaria, Santiago. Instituto Libertad y Desarrollo. (1992). La propuesta de Objetivos Fundamentales y Conte- nidos Mnimos en Educacin, Documento de Trabajo. Opinin Sector Social, Julio 1992, Santiago. Labour Department, United States Government. (1992). The Secretarys Commission on Achieving Necessary Skills SCANS, Washington. Martin, Michael, Mullis, I., et.al. (2000). Timss 1999. International Science Report, The International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA),The Inter- national Study Center, Boston College. 55 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Ministerio de Educacin. (1998). Decreto N 220. Objetivos Fundamentales y Contenidos Mnimos Obligatorios de la Educacin Media. Santiago. Ministerio de Educacin. (2002). Estadsticas de la Educacin 2001. Santiago. Ministerio de Educacin, Unidad de Currculum y Evaluacin (2002 a) Informe: Evidencia sobre implementacin de la Reforma Curricular en la Enseanza Media. Santiago. Ministerio de Educacin, Unidad de Currculum y Evaluacin, (2002 b): Escuelas Testigo: Implementacin Curricular en el Aula. Primer Ciclo de Enseanza Bsica, (4 volmenes). Santiago. Ministerio de Educacin. (2003). Estadsticas de la Educacin 2002. Santiago. Ministerio de Educacin. (2003 a). Country Background Report to OCDE: Evaluating Chiles Educational Policies. Santiago. Miranda, Martn. (2003). Transformacin de la Educacin Media Tcnico-Profesional en: Cox C. (Editor) Polticas educacionales en el cambio de siglo. La reforma del sistema escolar de Chile, captulo 7. Editorial Universitaria, Santiago. Mullis Ina V.S, Martin, Michael, et. al,. Timss 1999. (2000). International Mathematics Report, The International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA). The International Study Center. Boston College. Picazo, Ins. (2000). Controversias y debates en la reforma del currculum escolar chileno durante los aos 90, Mimeo, Depto. de Administracin Pblica y Ciencia Poltica, Univer- sidad de Concepcin. European Commission, (1996). Teaching and Learning-Towards the Learning Society. White Paper on Education and Training. Luxemburgo. OCDE. (1994). The Curriculum Redefned: Schooling for the 21st century. Pars. Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos. (2004). Revisin de polticas nacionales de educacin, Chile. OCDE, Santiago. 56 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS 2. PRINCIPALES LOGROS CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS Resultados de las polticas de los 90 Si se considera el conjunto de polticas de la dcada pasada cul es el cuadro global de sus resultados desde una perspectiva de calidad y equidad? En este Captulo se abordar una respuesta distinguiendo: a) evolucin de las oportunidades de acceso y progresin en el sistema educativo; b) mejoramiento de la base de recursos para el aprendizaje; c) cambio en las prcticas docentes y en los postulantes a las carreras de pedagoga; d) resultados de aprendizaje; e) equidad. 2.1 Acceso, cobertura Una primera y fundamental dimensin de impacto de las polticas de los 90 es que el sistema escolar es capaz de acoger y mantener educndose, a ms alumnos que en 1989-90. La expan- sin de la cobertura, en circunstancias de crecimiento de la poblacin de los grupos de edad relevantes, est asociada al acoplamiento entre el aumento de las expectativas educacionales de las familias de menores ingresos en un contexto socio-cultural en que la educacin es considerada en forma generalizada como el factor decisivo de movilidad social, y un sistema escolar ms capaz que en los 80 de acoger, apoyar asistencialmente 1 , y mantener estudiando, a los hijos de los dos quintiles ms pobres. As, la matrcula escolar es el ao 2002 un 20.4% mayor que la de 1990 (lo que representa ms de 560 mil alumnos). Aproximadamente un 13% de este incremento corresponde a crecimiento de la poblacin y 7% a mejora neta de la participacin en la educacin escolar de los grupos ms pobres 2 . Esto tiene implicancias de equidad que los anlisis de las brechas sociales en el logro de resultados de aprendizaje ignoran, porque no pueden considerar los que estn fuera de la oportunidad de aprender. Tambin las tiene en trminos de calidad en un doble sentido: en primer lugar, en trminos de los resultados de aprendizaje actuales, ya que avances leves o estabilidad en logros de aprendizaje promedio de un sistema escolar nacional que tiene una matrcula incrementada signifcativamente con alumnos de las familias ms pobres, representa un avance en calidad y no solo de cobertura; en segundo lugar, porque cada ao de educacin formal en que se prolongue la experiencia educativa de los hijos de los grupos ms pobres, crece la probabilidad de abandono de tal condicin. El Grfco 1 permite observar la evolucin de la cobertura en las dos dcadas bajo examen, distinguiendo entre los niveles bsico y medio. La cobertura de bsica cae en la dcada de 1980, 1 En el ao 2000 un 40% de la matrcula del nivel bsico y un 30% del nivel medio reciba almuerzo y desayuno. En el caso del quintil de menores ingresos estas proporciones suben a 63 y 40% respectivamente. En el ao 90, el apoyo en alimentacin era un 20% menor en bsica e inexistente en la educacin media. (Bellei, 2003). 2 De acuerdo a estimaciones de CELADE, el grupo 10-19 aos, (que puede considerarse un buen proxy del grupo escolar entre los grados 4 y 12 ), en 1990 tena una poblacin de 2.446.721, y en 2002, de 2.783.313, lo que representa un incremento de 13.7% . Ver, www.eclac.cl/celade/proyecciones/2002.htm. Para cifras de matrcula, ver Cuadro N 2. 57 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS de un peak de 98% en 1985 a un 93% en 1990; simultneamente hay un alza sostenida de la cobertura de media, desde un 65% en 1982 a un 82% en 1988. Este movimiento contradictorio entre los niveles, se puede asociar a diferentes grupos socio-econmicos y sus expectativas y posibilidades educativas. La cada de bsica asociada al grupo ms pobre (indigente) dentro del quintil de menores ingresos; el alza de la cobertura de media vinculada al proceso social de apropiacin de la experiencia liceal por grupos medios bajos cada vez ms amplios. En la dcada de los 90, la cobertura de media decrece inicialmente, hasta llegar a un 74% en 1993, para luego crecer en forma sostenida, hasta alcanzar su mximo histrico en 2001, dentro de una tendencia que defne aumentos seguros de la misma en los prximos aos. Es probable que la cada de la cobertura en la primera parte de la dcada est asociada con alzas sustantivas del salario mnimo, que hicieron ms alto el costo de oportunidad de estudiar para los jvenes de los dos quintiles de menores ingresos; en la segunda mitad de la dcada, y en especial a partir de la cada en el ritmo de crecimiento de la economa (1998) 3 , son justamente los quintiles I y II (ms pobres), cuya cobertura ms sube en la educacin media. Junto a esto, la tendencia comentada con alta probabilidad fue infuida, en medida difcil de ponderar, por las mejoras materiales y pedaggicas que a partir de 1995 afectan a toda la educacin media, hecha ms atractiva, material, curricular y pedaggicamente, que en el pasado, en especial para los jvenes con riesgo de optar tempranamente por el empleo. Grfco 1: Cobertura en Educacin Bsica y Media 1982-2001 (en %). Fuente: Ministerio de Educacin, Departamento de Estudios, 2002. Nota: La baja de cinco puntos porcentuales en la cobertura de bsica en 1994 no se relaciona con una disminucin de la matrcula sino con cambios en la cifra de la estimacin INE de la poblacin 6-14 aos para ese ao. 3 El PIB crece a un promedio de 8.3% entre 1990 y 1997; en 1998 creci a un 3.9 y en 1999 cay en -1.1%; en los aos siguientes el PIB de Chile crece 4.5% entre 1999 y 2000, y 3.4, 2.2. y 3.2 por ciento en los tres aos siguientes. (Banco Central de Chile). 58 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS 2.1.1 Desercin En Chile, prcticamente todos los nios ingresan a la educacin bsica en algn momento, sin embargo esto no asegura que permanezcan y concluyan el ciclo escolar (Schiefelbein y Schiefelbein, 2003). El Grfco siguiente muestra la tasa de desercin para cada nivel educativo, durante los 90. Esta fucta hasta mediados de la dcada, en torno al 3.5 y 4% en bsica y el 11% en media. La desercin baja luego en forma consistente y signifcativa: al 2% en bsica, y a fuctuar en torno al 7% en 2000 y 2001 en el nivel medio. El inicio de la disminucin de la desercin en el nivel medio coincide con el inicio del accionar de los programas de mejoramiento e inversin en este nivel. Grfco 2: Desercin en Educacin Bsica y Media 1991-2001 (en %).
Fuente: Departamento de Estudios, Ministerio de Educacin. 2002. Sin embargo, estos niveles de desercin no afectan a todos por igual. Si se compara la probabilidad de que un joven alcance determinados umbrales escolares segn el quintil de ingreso del hogar al que pertenece, queda en evidencia que la inequidad en Chile es an de gran magnitud. La Comisin Econmica para Amrica Latina, CEPAL, ha estimado que la probabilidad de alcanzar 12 aos de estudio, es decir, terminar la educacin media es de 0,3 para el 20% ms pobre, 3 veces menos de la probabilidad del 20% ms rico. 59 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Grfco 3: Desercin en Educacin Bsica y Media 1991-2001 (%).
Fuente: Departamento de Estudios, Ministerio de Educacin. 2002. La desercin es un problema social complejo que tiene como causas mltiples factores: nivel de ingreso, elementos culturales e individuales, entre otros. De acuerdo con la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional, CASEN, del Ministerio de Planifcacin y Co- operacin (encuesta de hogares), la no asistencia al sistema escolar de jvenes entre 14 y 17 aos, se debe principalmente a factores socioeconmicos. 2.1.2 Repeticin y egreso oportuno Si se consideran las tasas de reprobacin y xito oportuno (egreso sin repetir ningn grado) en la educacin bsica durante los 90, las primeras caen de alrededor de un 7% promedio anual durante la dcada de los aos ochenta, a un 3% en la segunda mitad de los aos 90; el xito oportuno mejora sistemticamente, pasando de un poco ms de un tercio de los alumnos en los 80 a poco menos de la mitad a fnes de los 90. (Bellei, 2003). En el caso de la educacin media, durante los 90 hay una drstica reduccin de la repeticin: hasta 1995 sta oscilaba en torno al 12% promedio anual; en los aos siguientes decrece hasta llegar al 6% en 1999 y 7% en 2000. No ha variado en cambio la proporcin de alumnos que 60 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS cursa el ciclo completo sin reprobar ningn grado entre 40 y 50% en los ltimos veinte aos. Pero al referirse estas tasas a una base mayor, el nmero absoluto de egresados opor- tunamente aumenta en la segunda mitad de la dcada de los 90. Este egreso se da, adems, en un contexto de duplicacin de la matrcula de la educacin superior. La expansin del acceso en la educacin terciaria benefcia a todos los grupos. Los dos quintiles ms pobres mejoran su presencia en sta en forma sustancial: de un 4 a un 9% el quintil I, y de un 5 a un 15% el quintil II. La relacin entre la repitencia y la desercin determina los niveles de xito que el sistema edu- cativo tiene, en cuanto a su capacidad de hacer transitar a los alumnos por el ciclo escolar. Como muestra el grfco siguiente, los niveles de xito oportuno en la enseanza bsica han mejorado sistemticamente en las dos ltimas dcadas, pasando, como se seal, de poco ms de un tercio de los alumnos de una cohorte a casi la mitad. En tanto la proporcin de alumnos que egresa con alguna repitencia se ha mantenido relativamente estable en el perodo. Consecuentemente, los alumnos que concluyen el ciclo escolar tambin aumentaron, pasando de dos tercios a cuatro quintos de cada cohorte. Grfco 4: xito oportuno, xito con atraso y no egresados en Educacin Bsica. Cohortes 1980-2000. xito oportuno xito con atraso No egresados Fuente: C. Bellei (2003) en base a informacin del Departamento de Estudios, Ministerio de Educacin. 61 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS En el caso de la educacin media, como se ve en el grfco 5, en los ltimos 20 aos no ha mejorado su tasa de xito oportuno, es decir, la proporcin de alumnos que cursa el ciclo completo sin reprobar ningn grado (entre 40% y 50% de cada cohorte ha egresado en el tiempo mnimo previsto). Tampoco ha variado sistemticamente la fraccin de alumnos que logra egresar del ciclo, pese a haber experimentado alguna repitencia (xito con atraso en el grfco): se ha mantenido en alrededor del 20% de cada cohorte. Finalmente en las ltimas dos dcadas, aproximadamente 1 de cada 3 jvenes que comenz su educacin media no la concluy. Ciertamente, aunque estas tasas no varen signifcativamente en el perodo, al ser sobre una base mayor de alumnado (por los aumentos de cobertura referidos), la proporcin de jvenes del total del pas que concluye su educacin secundaria, s ha aumentado siste- mticamente 4 . Grfco 5: xito oportuno, xito con atraso y no egresados en Educacin Media. Evolucin de cohortes 1980-2000. xito con atraso xito oportuno No egresados Fuente: C. Bellei (2003) en base a informacin del Departamento de Estudios, Ministerio de Educacin. Estas nuevas y ms amplias generaciones de egresados de la educacin secundaria, han encontrado a su vez mayores oportunidades de continuar educndose. Como muestra el grfco siguiente, de cobertura en la educacin superior en los aos noventa, el acceso a sta, especialmente en la segunda mitad de la dcada, se ha expandido considerablemente y esta 4 Para un anlisis detallado del fenmeno de la desercin escolar en Chile ver Cristin Belle y Luz Mara Prez editores Educacin, pobreza y desercin escolar UNICEF 2000; Fernanda Melis Los nios y adolescentes fuera del sistema escolar Midepln 2002. Para un anlisis en el contexto latinoamericano ver CEPAL Panorama Social de Amrica Latina 2001-2002. 62 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS expansin aunque en proporciones variables ha benefciado a los jvenes pertenecientes a todos los niveles econmicos. Por ejemplo, entre los jvenes de familias del quintil III de ingresos (es decir, ubicados en la mitad de la distribucin), la cobertura de educacin superior se ha casi triplicado, pasando de alrededor de 10% en 1987 a casi un 30% en el 2000. El grfco tambin confrma que, pese a estos avances, la estratifcacin social del ingreso a la educacin superior es aun marcada. Grfco 6: Cobertura Educacin Superior 1987-2000 (en %) segn quintil de ingraso familiar. Fuente: Encuesta CASEN 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, Midepln. 2.2. Condiciones y medios materiales para el aprendizaje Las polticas de la dcada de 1990, en forma consistente a lo largo de tres gobiernos, invir- tieron importantes recursos para transformar de manera sustancial las condiciones materiales de acceso a la informacin y al conocimiento, que ofrece la experiencia escolar al conjunto de la matrcula. El discurso ofcial en este aspecto se refere a la elevacin del piso de recursos para el aprendizaje del sistema escolar del pas, el que fue alzado en forma sustancial a lo largo de la dcada. 63 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Cuatro categoras de inversiones mayores constituyen esta importante dimensin de cambio: a) textos de estudio; b) bibliotecas de aula en la educacin bsica y de establecimiento en la educacin media; c) computadores e informtica educativa; d) inversiones en infraestructura y horas docentes para la extensin de la jornada escolar 5 . 2.2.1. Textos de estudio El texto de estudio, como apoyo fundamental de la enseanza y del aprendizaje, si bien aceptado en su necesidad y valor por las polticas de los aos 80, era distribuido gratuitamente por el Ministerio de Educacin, slo en el nivel bsico, y en forma focalizada. El ao 1990, ltimo con un presupuesto defnido por el gobierno Militar, la cobertura de tal distribucin alcanz a un 52% de la matrcula subvencionada, como lo muestra la tabla siguiente. A partir del ao 1991, y a lo largo de la dcada, hay un aumento radical del esfuerzo pblico por dotar de textos de estudio a todo el alumnado, que tiene tres aspectos: crece la cobertura en bsica, hasta alcanzar el 100% de la matrcula fnanciada pblicamente en 1996; se co- mienza a distribuir textos en el nivel medio en 1997 (al Primer Ao Medio ese ao, luego al Segundo Ao, etc.), hasta alcanzar cobertura universal en este nivel el ao 2000; por ltimo, hay un alza considerable en el nmero de ttulos, lo que est referido a las asignaturas o reas del currculo que cuentan con este decisivo soporte. 5 Hay una categora adicional, que aunque de menor rango que las mencionadas, es signifcativa: material didctico, dirigido en especial al primer ciclo bsico durante la primera mitad de la dcada de 1990, y apoyos a la docencia como retroproyectores, grabadoras y similares, ligados a los Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME), durante el perodo 1993-1997. 64 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Cuadro 1: Inversiones en textos escolares: 1990-2003. Ao N Textos Textos distribuidos (total en millones) Ttulos y elegibilidad Ttulos comprados Sector/ Nivel con Elegibilidad Matrcula y cobertura Alumnos Benefciarios Cobertura Enseanza Bsica % Cobertura Enseanza Media % (*) Total Inversin (**) 1990 1.9 14 960.000 52% 1,90 1991 4.5 26 1.573.590 85% 4,60 1992 5.5 26 1.779.688 95% 5,34 1993 6.1 26 1.860.680 95% 5,48 1994 6.3 26 1.979.304 95% 5,65 1995 5.7 26 1.792.368 85% 5,42 1996 6.7 26 2.066.064 98% 7,17 1997 7.2 28 2.318.000 100% 25% 7,93 1998 8.2 30 5 2.587.181 100% 50% 10,41 1999 7.2 33 5 2.563.196 100% 75% 10,72 2000 9.5 36 8 3.109.735 100% 100% 15,24 2001 11.4 41 8 3.124.331 100% 100% 18,96 2002 11.8 42 9 3.309.700 100% 100% 23,95 2003 12.5 43 13 3.295.185 100% 100% 22,93 (*) Las coberturas en esta columna corresponden a una estimacin por grados: 25% equivale a un grado (1 Medio en 1997); 50% a dos grados, 1 y 2 Medio en 1998, etc. (**) Millones de dolares, ao 2000. Fuente: Ministerio de Educacin, Unidad de Currculo y Evaluacin, 2004. En el ao 2002, el conjunto de la matrcula subvencionada, a lo largo de los 12 grados de la secuencia escolar, es provista de textos de: lenguaje, matemticas y un texto integrado de ciencias e historia, en el primer ciclo bsico (primer a cuarto ao de bsica); lenguaje, matemtica, historia, ciencias, en el segundo ciclo bsico (quinto a octavos grados); historia, fsica, qumica, biologa, e ingls, en Educacin media (noveno y dcimo grado) y lenguaje, matemtica en la Educacin media completa (noveno a dcimo segundo grado). 2.2.2. Bibliotecas Para los objetivos de aprendizaje que se plantean como norte de las polticas de los 90, la biblioteca escolar juega un papel especialmente signifcativo: es el espacio que permite a los alumnos aprender a establecer una relacin activa con la informacin y el conocimiento; asimismo, constituye una plataforma que, de acuerdo a su riqueza, ofrece a los docentes mltiples posibilidades de trabajo y actividades con sus alumnos. 65 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS En forma consistente con esto, el Ministerio de Educacin dise dos caminos para las inversiones en bibliotecas. En el mbito de las aproximadamente 6.300 escuelas completas (8 grados) y 3.000 rurales incompletas (slo hasta 6 grado) fnanciadas pblicamente, del nivel bsico, la estrategia fue la de instalar Bibliotecas de Aula en cada una de sus salas de clases, con el propsito especfco de fomentar hbitos lectores. Estas bibliotecas contienen alrededor de 60 textos relacionados fundamentalmente con el rea de lenguaje y comunicacin. Colecciones infantiles variadas que incluyen ttulos seleccionados por acadmicos expertos del rea de lenguaje, entre lo mejor de la produccin editorial en lengua castellana. En la Enseanza Media, el objetivo fue crear o actualizar una biblioteca en cada uno de los planteles educativos subvencionados del pas, y promover la transformacin progresiva de stas, desde su estructura escolar ms sencilla, hasta bibliotecas ms complejas, que llegaran a conformar Centros de Recursos para el Aprendizaje (CRA), con el potencial de prestar servicios educativos y culturales ms all de la comunidad escolar en que se insertan. Para renovar y actualizar las colecciones de las bibliotecas de todos los liceos subvencionados del pas, el Ministerio de Educacin, estableci una modalidad de adquisicin de los mate- riales relevantes, y con una activa participacin docente sin precedentes en el pas. El 80% de los recursos que conforman las colecciones entregadas (libros, videos, cassettes, lminas, CD-ROM, diarios y revistas) fueron seleccionados directamente por los equipos de profeso- res de los establecimientos, de acuerdo a sus necesidades curriculares y a su propio proyecto educativo, de un catlogo de materiales a su vez seleccionado por expertos convocados por el Ministerio de Educacin. El veinte por ciento restante corresponde a una coleccin de ma- teriales defnida centralmente por el Ministerio de Educacin, y con caractersticas comunes para el conjunto del sistema, con foco en material de referencia: diccionarios, enciclopedias y ncleos bibliogrfcos por disciplinas del currculo. La coleccin de libros y otros materiales as establecida comprende ms de mil ttulos por establecimiento. Para la adquisicin de las publicaciones peridicas, los liceos reciben anualmente un fondo para suscribirse a un promedio de 12 diarios y revistas de su inters. Cada establecimiento defne las publicaciones que prefere. La suscripcin a diarios y revistas ha promovido un acercamiento permanente a la biblioteca, tanto de los jvenes como de los profesores, en busca de entretencin e informacin actual. Entre 1993 y el ao 2000 se invirtieron poco ms de doce millones de dlares en Bibliotecas de Aula del nivel bsico (aproximadamente US $ 1,300 por escuela), y algo ms de 35 mi- llones de dlares en las bibliotecas de liceos y colegios del nivel medio, con un promedio de US $ 26.000 por establecimiento. 66 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS 2.2.3. Red Enlaces, el programa de informtica educativa de la Reforma Entre 1990 y 2003, Chile ha invertido US$ 160 millones en la introduccin de tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) en su sistema escolar. Lo logrado se puede resumir en que el 92% de los estudiantes subvencionados cuenta en su escuela con una sala de compu- tacin, el 85% de los cuales (en 2004), cuentan tambin con acceso a Internet y el 76% de los profesores del pas ha recibido capacitacin en informtica educativa. El desarrollo de la Red Enlaces ha implicado la provisin de una amplia base de infraestructura (equipamiento, redes), contenidos (portal educativo, software) y competencias docentes en las escuelas del pas, de manera concordante con los objetivos del programa y con los recursos disponibles. La opcin estratgica por los docentes implica que cada escuela que se integra a Enlaces par- ticipa en un plan de dos aos de capacitacin con un grupo de hasta 20 profesores, el que se realiza en el propio establecimiento. Le sigue un programa de asistencia tcnica-pedaggica de largo plazo que considera el apoyo a los docentes que cumplen el rol de Coordinadores de Enlaces en cada establecimiento, as como la realizacin de visitas para la revisin preventiva de los equipos de la sala de computacin y para la resolucin de problemas de administracin y mantencin de dicha sala. ASISTENCIA TCNICA Enlaces ha desarrollado una alianza con las universidades del pas a fn de confgurar una am- plia red de asistencia tcnica, responsable de planifcar y gestionar la capacitacin a profesores y ofrecer asistencia tcnico-pedaggica a las escuelas. El ao 2003 esta red comprende a 24 universidades, de las cuales dependen cerca de 800 profesores-capacitadores y ms de 150 tcnicos, los que son responsables de la capacitacin y asistencia tcnica en 8.300 escuelas a lo largo de Chile. EQUIPAMIENTO Enlaces entrega equipos computacionales, mobiliario, software, red elctrica y redes de datos, los que se disponen en una sala especialmente acondicionada para tal efecto en cada estable- cimiento escolar. En la mayora de los establecimientos la cantidad inicial de equipos que entrega Enlaces no ha sido sufciente como para asegurar que todos los alumnos de un curso tengan acceso simultneamente a los computadores. Esto ha sido sealado por los profesores como una de las limitaciones principales para su uso debido a que obliga al profesor a separar al curso en dos grupos. En este contexto, las propias escuelas han ampliado el nmero de 67 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS computadores en forma importante, de tal forma que hoy, de los 13 equipos disponibles en promedio en los establecimientos educacionales, 7 han sido entregados por Enlaces y 6 han sido adquiridos por los propios establecimientos. Junto con el equipamiento, la provisin de software educativo constituye una dimensin esencial del equipamiento para las escuelas. En total, Enlaces ha entregado ms de 275.000 copias de software educativo para diversas materias del currculum. REDES An siendo las redes una tecnologa emergente a principios de los aos 90, Enlaces las incluy desde sus inicios como parte de los laboratorios de computadores y de su propuesta de trabajo pedaggico. El propsito fue disponer de una infraestructura que conectara a las personas, sus experiencias y proyectos, diera acceso a bases de informacin de todo el mundo y disminuyera el aislamiento de muchas escuelas, integrndolas a una red educativa nacional. Con la entrada de Internet en Chile, se comenz a desarrollar un portal de recursos educati- vos en Internet, con espacios estructurados de comunicacin y de participacin por parte de profesores y alumnos. Un gran impulso al uso de Internet fue una donacin realizada en 1998 por la principal empresa privada de telecomunicaciones (Telefnica CTC Chile), gracias a la cual la gran mayora de las escuelas de Enlaces pueden conectarse a Internet sin pagar trfco Internet ni el servicio telefnico requerido para ello. El ao 2001, se cre el portal educativo EducarChile, que se ha constituido en el principal centro educativo en Internet para docentes, estudiantes, familias e investigadores en educacin, recibiendo ms de un milln de visitas mensuales. En trminos generales, los resultados de los ltimos estudios realizados (2000-2002) 6 dan cuenta del esfuerzo que Chile ha desarrollado a travs de Enlaces, que ha instalado en el conjunto del sistema escolar una amplia infraestructura tecnolgica, nuevas competencias en los docentes y diversidad de usos educativos de la tecnologa. Asimismo, en las comparaciones internacionales 7
destaca la ubicacin relativa de Chile en prcticamente todas las dimensiones de estudio, tales como hardware, software, Internet, capacitacin y usos educativos; sin embargo, estas mismas comparaciones sealan la baja utilizacin de las TIC en la gestin de los establecimientos y la difcultad que tienen los docentes para integrar la tecnologa al currculum. Las evaluaciones muestran que Enlaces permite un amplio, aunque an insufciente, acceso de profesores y estudiantes a las nuevas tecnologas; que los docentes valoran muy positivamente la incorporacin de las TIC en la escuela; que profesores y estudiantes usan cotidianamente los recursos informticos para una amplia gama de necesidades educativas y, en menor medida, de gestin; y que estn emergiendo interesantes innovaciones pedaggicas de la mano de estos 6 IEA, Second Information Technology Study (SITES) (1999). 7 Estudio Internacional SITES-IEA. Ministerio de Educacin (2002) Estudio Internacional SITES MI. El caso de Chile. Sntesis de Resultados y Comparacin Internacional, Santiago. 68 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS nuevos recursos digitales. Asimismo, las evaluaciones advierten que, en promedio, profesores y estudiantes estn an lejos de adquirir las competencias tecnolgicas esperadas; que los docentes an se sienten algo inseguros frente a estos nuevos medios; que faltan computadores, software educativo y mejor Internet; y que los profesores necesitan ms apoyo, concreto y aplicado, para fortalecer la integracin de los recursos digitales a su prctica pedaggica. Los laboratorios de computacin se utilizan en promedio 28 horas a la semana en las escuelas y 40 horas a la semana en los liceos. De este tiempo, un 70% est destinado al uso con alumnos, siendo las actividades ms frecuentes las clases de asignatura, los talleres extracurriculares y el uso libre. Desde el ao 2000, 71% de la matrcula del nivel bsico y 76% de la de educacin media tiene acceso a Internet, como revelan los datos del estudio internacional SITES, de la IEA que se exponen en el grfco siguiente. 69 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Grfco 7: Porcentaje de alumnos con acceso a Internet. Chile y pases desarrollados y en desarrollo (2000). 0 Singapur Islandia Canad Nueva Zelandia Eslovenia Dinamarca Noruega China-Hong Kong Luxemburgo Italia Chile Chira Taipel Japn Lituania Francia Israel Sudfrica Hungra Blgica Francesa Repblica Checa Bulgaria Tailandia Chipre Federacin Rusa Finlandia 100 98 89 85 85 81 79 80 73 71 62 58 56 55 53 52 41 41 33 26 25 11 4 96 100 25 50 100 75 0 Singapur Islandia Canad Lituania Noruega China Taipei China-Hong Kong Luxemburgo Chile Italia Francia Israel Repblica Checa Sudfrica Blgica Francesa Japn Chipre Bulgaria Federacin Rusa 25 50 100 75 Eslovenia 4 15 15 50 59 60 68 72 73 73 76 76 85 88 93 93 97 98 100 100 BSICA MEDIA Fuente: Ministerio de Educacin-Programa Enlaces. (2002) Estudio Internacional SITES M1 (IEA) .El caso de Chile, Santiago. 2.2.4. Jornada Escolar Completa La poltica de extensin de la jornada escolar iniciada en 1997, expande en trminos absolu- tos la jornada y la reorganiza internamente, al defnir que esta debe ofrecerse en una jornada completa diurna, y no en media jornada. 70 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS La extensin de la jornada se fund en requerimientos de calidad como de equidad. En trmino de la primera: las habilidades de orden superior que el sistema escolar, a travs de la reforma curricular y todos los programas de apoyo descritos en este trabajo, procura hoy comunicar exigen de tiempos de aprendizaje mayores que los requeridos por habilidades ms limitadas, como la memorizacin. El tiempo de la exploracin y el anlisis es mayor que el de la narrativa y el dictado; pruebas de desarrollo y la pedagoga de proyectos suponen mayores tiempos que pruebas de opciones mltiples y replicacin de respuestas provenientes de fuentes cerradas , como resmenes o fchas. El paso de una atencin organizada en dos turnos de seis horas pedaggicas, a una jornada completa de 8 horas pedaggicas de 45 minutos, implica una mejora absoluta en los tiempos de trabajo de los alumnos en las asignaturas del currculum, as como para actividades extra curriculares, y la posibilidad de un aprovechamiento educativo extra-jornada de clases de las instalaciones por alumnos y profesores, de importantes implicancias formativas e impactos sobre equidad (al ofrecerse un espacio pedaggico a alumnado que tiene difcultades para trabajar en sus casas). El impacto en horas de la extensin de la jornada escolar para cada nivel y modalidad del sistema escolar es de : 232 horas cronolgicas anuales de tercer a sexto grado en bsica 8 . 145 horas en los grados 7 y 8 de bsica. 261 horas en los dos primeros grados de la educacin media 174 horas en los dos ltimos grados de la educacin media La jornada escolar completa tiene asimismo un impacto directo sobre las condiciones de trabajo de los docentes, al disminuir drsticamente el nmero de ellos que trabaja en ms de un establecimiento: slo 13% del total en 2002. (Mineduc, 2003 b). La implementacin de la Jornada Escolar Completa (JEC), involucra inversiones de gran escala en infraestructura (aproximadamente US.$ 1.200 millones), y mayores costos recurrentes en subvenciones, para pagar las horas docentes adicionales. Para apoyar el ingreso de los establecimientos educacionales municipales y particulares sub- vencionados a la JEC, por ley (19.532, Noviembre 1997) se estableci el Aporte Suplemen- tario por Costo de Capital Adicional, cuya fnalidad es la de asignar recursos para realizar obras de infraestructura en los establecimientos que no hayan ingresado a JEC y cuya planta fsica resultase insufciente para incorporarse al nuevo rgimen de estudio. La ley faculta la asignacin de recursos pblicos para infraestructura, tambin a los establecimientos privados subvencionados. En trminos de la subvencin, cada establecimiento que ingresa al rgimen JEC, experimen- ta un alza que, de acuerdo al nmero de horas aumentadas por nivel, vara entre un 24% 8 232 horas cronolgicas equivalen a 309 horas lectivas de 45 minutos, y a 9.3 semanas adicionales de clases al ao. 71 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS (Educacin Media Tcnico Profesional) y un 33% (Educacin Bsica y Media general). En 1997 el pas contaba con un total de 9.486 establecimientos pertenecientes al sistema edu- cacional subvencionado. De este universo, 3.384 establecimientos (en su mayora rurales) ingresaron ese mismo ao al rgimen de jornada escolar completa (JEC) por contar con la infraestructura necesaria. Los 5.629 establecimientos por ingresar, lo han estado haciendo desde 1997, a un ritmo ms lento que el inicialmente defnido, lo que ha llevado al Gobierno a ampliar el plazo de cumplimiento de esta iniciativa, desde diciembre de 2002, a diciembre de 2006. En diciembre de 2003, 6.995 establecimientos (del total de subvencionados) es- taban funcionando con jornada escolar completa. Su matrcula era de 2.201.703 alumnos, equivalente al 69.8% del total de la matrcula subsidiada por el estado (municipal y privada subvencionada). (Mineduc, 2004). 2.3. Cambio en las prcticas docentes Se consideran a continuacin tres dimensiones o mbitos de la prctica docente, que la evi- dencia disponible sugiere que durante los aos Noventa han evolucionado a distintos ritmos y con diferente grado de profundidad: la del trabajo profesional en la institucin educativa, la de las relaciones de trabajo con los alumnos, la de la enseanza propiamente tal. Adelan- tndonos, la evidencia proveniente de distintas evaluaciones coincide en detectar cambios signifcativos positivos en la primera dimensin y cambios de signos contradictorios, propios de una transicin, en las dos ltimas. Hay pocas dudas de la apropiacin discursiva por la mayora del profesorado de las ideas que se podran considerar como contemporneas sobre enseanza y aprendizaje. En este sentido, hay un nuevo discurso de la profesin al respecto, que converge, con mayor o menor claridad, en torno a los conceptos de aprendizaje signifcativo, centralidad de la actividad de los alumnos en el aprendizaje e importancia del aprender a aprender, de un currculum que forma en unas nuevas competencias y no solo contenidos, del trabajo colaborativo y de la evaluacin formativa. Pero hay evidencia consistente de que la transferencia de stos a la prctica docente es problemtica y diferenciada segn los mbitos a que sta se refera: ms efectiva en los casos de relaciones de trabajo con otros docentes y la institucin escolar, as como respecto a las dimensiones relacionales de la interaccin con alumnos, y menos respecto a la enseanza de los contenidos en un sentido amplio de las asignaturas. El trabajo profesional en la institucin escolar el docente en relacin a sus pares y el quehacer extra-aula es una dimensin en que las prcticas docentes predominantes, as como las ideas y valores que las guan, han experimentado cambios en forma consistente con las orientaciones de las polticas de mejoramiento y reforma de los aos 90. Al respecto se constata, por una parte, una tendencia de cambio a una relacin ms profesional y pro-activa (como opuesta 72 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS a funcionaria, o burocrticamente sostenida) con la institucin y el propio quehacer, incen- tivada a escala del conjunto del sistema escolar subvencionado, por la existencia por ms de una dcada de reglas y fondos pblicos para la generacin e implementacin de proyectos de mejoramiento educativo por equipos docentes; por otra, el trabajo en equipo como base importante del trabajo profesional en educacin. En este sentido, la experiencia reiterada y de prcticamente la totalidad de las unidades educativas del pas en la formulacin y ejecucin de proyectos de mejoramiento educativo, y la adquisicin de compromisos de gestin con sus sostenedores o su medio externo por una parte de las mismas hacia el fnal de la dcada, han contribuido a iniciar el desarrollo de nuevas capacidades, acordes con las que el nuevo currculum defne como objetivos de aprendizaje para los alumnos. El segundo mbito mencionado tiene por referente las relaciones sociales y de trabajo en aula con los alumnos, que defnen un determinado clima de los contextos de enseanza y aprendizaje. La evidencia existente sobre esta dimensin 9 es coincidente en sealar relaciones cercanas con los alumnos que invita a que ms de los contextos y la vida de stos sea parte de los procesos formales de enseanza y aprendizaje, con consecuencias positivas sobre su involucramiento. Al mismo tiempo, no hay dudas acerca de la existencia de un tipo diferente de actividad de los alumnos, ms grupal que slo de escucha de clases lectivas. El trabajo de grupo ha pasado a ser un rasgo tpico de las aulas de Chile, aunque al parecer en forma desproporcionada y en desmedro preocupante del trabajo individual de los alumnos 10 . El tercer mbito de la prctica docente que se ha distinguido constituye el foco de la enseanza: el trabajo de unos contenidos que deben ser comprensibles para los alumnos, el logro de unos aprendizajes por estos que incluyan la ampliacin de unos vocabularios y unas formas de pensar, la retroalimentacin evaluativa, el uso efectivo del tiempo y manejo por tanto del ritmo de la enseanza. Respecto a este ncleo del rol docente y del proceso educativo, la evidencia y los anlisis existentes convergen en caracterizaciones que hablan de transicin y mixtura; combinacin, en establecimientos y entre los docentes, muchas veces en un mismo docente, de rasgos de una didctica tradicional, con elementos de las nuevas concepciones. As, la evaluacin del Mece-Media concluy sobre esta dimensin, que haba presencia de prcticas innovadoras y tradicionales y que entre estos dos polos, no predominantes en su forma pura, se encontraba una situacin ms tpica, que caracteriz como prcticas de transicin. Estas combinaran una mejor relacin con los alumnos y sus contextos de vida, mejorando la rela- cin pedaggica y hacindolos ms activos, pero con una intencionalidad educativa difusa. Esta prctica en transicin se dirige hacia la estimulacin del aprendizaje en los alumnos, en ella por ejemplo se han introducido materiales didcticos pero con un fn meramente motivacional, se promueve la participacin autnoma de los estudiantes, pero no se pide rigor, valorndose la participacin en s misma sin exigir una fundamentacin de la propia respuesta. (Bellei, 2001, p.33). En similar direccin apunta la evidencia disponible sobre las prcticas docentes en el nivel bsico. El Audit Report del Banco Mundial sobre el Mece-Bsica 9 Proveniente de evaluaciones de los programas P.900 (Sotomayor, Medina 2001 ) y Rural (Universidad Austral, 1998 ), Mece-Em, (Cide, 1999), del seguimiento ministerial de la implementacin curricular ( Mineduc-UCE, 2002 a y b), del Mece-EB (World Bank, Audit Report 2000). 10 Evidencia inicial cualitativa basada en una comparacin de videos de prcticas de aula en matemtica en el ao 2000, en la educacin bsica de Brasil, Chile y Cuba, en una decena de escuelas por pas, encontr que en Chile un 34.6% del total del tiempo, contra 29.6% y 11.3%, para Brasil y Cuba, respectivamente, era empleado en trabajo grupal; y que slo un 6.5% del mismo lo era en trabajo individual (copiando instrucciones, resolviendo problemas, verifcando trabajos) contra 22.5% y 40.9% para Brasil y Cuba. Las restantes categoras de trabajo en clases: recitacin, profesor frente a toda la clase, transicin/interrupcin (Carnoy, Gove , Marshall, 2003). 73 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS (World Bank, 2000) concluye que en las salas de clase tpicas de este nivel (tanto municipales como privadas subvencionadas), es observable la predominancia de un nuevo patrn, cuyos rasgos incluyen mayor actividad de los alumnos que la tradicional, cercana en las relaciones de stos con sus maestras, y variedad y riqueza en el uso de recursos de aprendizaje, pero el conjunto adolece de foco en el logro de unos objetivos de aprendizaje. Se constata un cierto activismo enmarcado en relaciones sociales de mayor cercana y sensibilidad al contexto vital de los alumnos, pero tenuemente conectado con metas de aprendizaje. Es consistente con esto el que la evidencia recogida por el Ministerio de Educacin sobre la apropiacin docente de los nuevos programas de estudio al inicio de la reforma curricular, mostr que la categora organizativa de stos menos visible para los profesores era la de aprendizajes esperados. (Mineduc, UCE, 2001). 2.3.1. Cambios en el reclutamiento de estudiantes de pedagoga En la dcada de los Noventa la profesin docente experimenta una recuperacin primero y una mejora sustancial luego, en su nivel salarial, avanzando ms que grupos profesionales equiva- lentes. Avance que representa, como se refri, aproximadamente dos tercios del incremento del gasto en educacin en el perodo. Junto a ello, experimenta un incremento sustantivo en sus oportunidades de desarrollo profesional y un cambio gradual en el marco de incentivos al desempeo: con bonifcaciones y premios tanto al trabajo de equipo como a logros individuales y, al fnal del perodo, procesos evaluativos voluntarios referidos a estndares. Lo sealado, junto a lo que se puede interpretar como un cambio de signifcado de la educa- cin para la sociedad durante la dcada, que pasa a ser centro de preocupacin e inversin, de discusin y expectativas, tanto macro como micro-sociales, impacta directamente sobre los jvenes que postulan a la universidad. Estos re-ubican y re-signifcan la educacin como opcin de carrera: de ser una de las postreras a ser una de las ms demandadas, lo que hace que se pase de una situacin en que las carreras de educacin no llenaban sus vacantes hasta mediados de los 90, a efectivamente seleccionar sus alumnos. As, el nmero de estudiantes de pedagoga se increment en un 40% entre 1997 y 2001 (de 19.995 a 27.817); en 2002 la docencia desplaz a las ingenieras como la carrera ms demandada en las universidades. La carrera docente atrae, hacia el fnal de la dcada, a mejores estudiantes, como muestran los datos del siguiente Cuadro. Un cambio clave cuyo impacto se apreciar en el mediano plazo, y que subraya la urgencia de lo que el Ministerio y analistas ven como necesaria trans- formacin de la formacin de profesores (Mineduc 2003 (a); Schiefelbein y Schiefelbein 2003; Carnoy 2003). 74 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Cuadro 2: Mejora en los puntajes de ingreso a las carreras de educacin de las Universidades del Consejo de Rectores, 1998-2001. Ao Parvularia Educacin Bsica Educacin Media Educacin Especial 1998 535 540 533 554 1999 506 552 543 566 2000 559 571 555 571 2001 570 587 580 592 Porcentaje de alza 6% 8% 10% 6% Fuente: DEMRE, Universidad de Chile, 2003. 2.4. Resultados de aprendizaje Sin duda que el criterio de evaluacin decisivo en una poltica educacional que defne sus objetivos en trminos de calidad y equidad, dice relacin con los niveles de aprendizaje de los alumnos y la distribucin social de tales aprendizajes. El conjunto de inversiones e innovaciones referido tiene por propsito ltimo ofrecer oportunidades educativas, de otro nivel que el tradicional, a la mayora de los alumnos. Esto tiene la prueba ms exigente en los niveles de logro de la matrcula en las competencias fundamentales que el sistema escolar se compromete a comunicar. 2.4.1. Educacin Bsica En Educacin Bsica, la evaluacin de aprendizajes para 4 y 8 ao bsico comenz a implementarse cada dos aos en lenguaje, matemticas, historia y ciencias a mediados de la dcada de 1980 11 . Al considerar slo resultados de pruebas en algunas disciplinas como una representacin de la calidad de los resultados del total de la experiencia escolar, se dejan afuera dimensiones importantes, como por ejemplo, aprendizajes de otras reas del currculum (arte, flosofa) o 11 En 4 grado se evala una combinacin de ciencias sociales y ciencias en una sola prueba; mientras que en 8 grado hay pruebas separadas para cada rea curricular. El sistema de evaluacin SIMCE fue montado en la dcada de los 80 como un componente clave de un sistema educacional descentralizado, empujado por la demanda donde, de acuerdo al nuevo modelo electivo, los padres necesitaran informacin sobre los resultados de los colegios para elegir a los mejores. La razn fundamental original pro-responsabilidad del SIMCE est siendo complementada actualmente por un cambio hacia un racional de apoyo al profesor y construccin de capacidades. Para el gobierno est claro que la publicacin de los resultados del SIMCE, a travs de los medios de prensa, y a los padres en cada colegio, tiene un valor como modo de poner presin sobre los establecimientos y los profesores para mejorar el desempeo. Sin embargo, actualmente es igualmente claro que el obstculo principal para obtener mejores resultados de aprendizajes tiene ms que ver con creacin de capacidades que con la efciencia. Desde este punto de vista, una comisin ad-hoc de alto nivel, polticamente pluralista, convocada en 2003 para analizar y proponer al gobierno acerca del futuro desarrollo del SIMCE, concluy que el ajuste principal a sus funciones ya era necesario: de ser principalmente una herramienta para asumir responsabilidades, a un recurso clave para que los profesores mejoren su comprensin de los resultados de su enseanza, y los modos en los cuales el nuevo currculo estaba siendo ofrecido como una oportunidad efectiva de aprendizaje para los estudiantes. (Comisin SIMCE, 2003). 75 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS todo lo que se relaciona con valores, actitudes y la dimensin moral de la educacin, decisiva para la construccin de la ciudadana; o habilidades que abarcan todo el currculum, como las capacidades de argumentacin y las habilidades en tecnologas de informacin y comu- nicaciones. Sin embargo, las reas evaluadas sin duda contienen competencias culturales que son fundamentales en la experiencia escolar; no son el todo, pero constituyen los pilares de lo que la educacin bsica tiene que comunicar a sus alumnos. Los resultados SIMCE a lo largo de la dcada de los aos Noventa pueden ser resumidos en las siguientes constataciones: A pesar de que los resultados de la primera mitad de la dcada no son estrictamente comparables entre aos ya que SIMCE careca de procedimientos de equating para controlar el nivel de difcultad de sus diferentes pruebas, se puede decir que stas mejoraron levemente pero en forma consistente entre 1992 y 1996, a medida que la distancia entre las escuelas pobres (municipales) y los colegios con mejor desempeo (privados pagados) disminuyeron. Entre 1996 y 2002, cuando los resultados son rigurosamente comparables, los promedios nacionales para lenguaje y matemticas en cuarto grado muestran estabilidad. Cuando se diferencian por tipo de establecimiento (dependencia administrativa), ambas mo- dalidades privadas muestran pequeas mejoras, mientras que la educacin municipal muestra pequeos descensos (ninguno estadsticamente signifcativo). En octavo grado hay mejoras en ciencias (estadsticamente signifcativas) e historia; estabilidad en matemticas y una pequea baja en lenguaje. En el caso de escuelas bsicas que reciben atencin estatal focalizada desde programas especfcos (P900 y Programa Rural), hay un patrn consistente de mejoras en los resultados de aprendizaje, que han reducido las brechas de desempeo entre estos estudiantes los ms pobres y el resto del pas. Finalmente, las diferencias en el desempeo de aprendizaje entre escuelas subvencio- nadas, con diferentes sistemas administrativos (municipal y particular), son menores y no siempre favorecen a la educacin privada cuando se compara por grupos socio- econmicamente homogneos. (OCDE, 2004. p.37). La informacin que se presenta a continuacin, resume los resultados de sucesivas mediciones nacionales de resultados de aprendizajes en matemticas y lenguaje para cuarto y octavo ao bsico. Se trata de mediciones prcticamente censales (menos del 5% de los alumnos no es medido) realizadas por el SIMCE desde 1992 a 2002. 76 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS CUARTO BSICO: FIN DEL PRIMER CICLO Las comparaciones inter-anuales con las series 1992-1996, aunque no estn sometidas a proce- dimientos de equating, estn basadas en pruebas preparadas y aplicadas usando procedimientos idnticos. La comparacin 1996-2002 involucra pruebas sometidas a medidas de la IRT (teora de respuesta de tem) y a rigurosos procedimientos de equating. (Cox, 2003 a) 12 . Para el conjunto de las mediciones SIMCE comparables en los aos 90, los resultados de los alumnos de 4 grado tendieron a mejorar levemente tanto en matemticas como lenguaje entre 1992 y 1996, y despus se estancaron. Ninguna de las categoras de escuela retrocedi durante este perodo; asimismo, ninguna de las variaciones son estadsticamente signifcativas. En lenguaje, la tendencia general despus de 1996 es de estabilidad: los promedios nacionales no cambiaron entre 1996 y 2002 (251 puntos en ambos aos). Dentro de esto, tanto los colegios particulares pagados como los particulares subvencionados muestran incrementos en sus resultados de aprendizaje: de 296 a 300 puntos el primero, y de 257 a 259 el segundo. Sin embargo, los resultados de las escuelas municipales bajaron levemente. Esto afect la brecha entre establecimientos fnanciados estatalmente y los colegios particulares pagados, que se haba reducido durante el perodo 1992-1996. 12 Los resultados de las diferentes pruebas de cuarto grado no son directamente comparables a lo largo de la dcada. Entre 1992 y 1996, a pesar de que se us la misma escala (porcentaje de respuestas correctas), no se aplic ningn procedimiento de evaluacin (preguntas comunes usadas para diferentes medidas para controlar diferencias inter-anuales entre instrumentos) y en estricto rigor no est claro que la difcultad de la prueba permaneciera en toda la prueba. De este modo, las fguras 7 y 8 no combinan los valores para diferentes aos para la misma categora administrativa de colegio. Para este perodo, las comparaciones ms confables son aquellas que comparan los tres tipos de colegios (lneas verticales) durante una misma medida (ao). El SIMCE cambi su modelo de medicin en 1999, incluyendo los clculos de puntaje IRT (Teora del Respuesta de Item) y cambiando su escala (de 0-100 o porcentajes hasta un promedio de 250 y desviacin estndar de 50 puntos). Un estudio ad hoc que haca ecuaciones entre medidas para 1996 y 1999 hace que sea imposible compararlos. 77 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Grfco 8: Lenguaje 4 Bsico: Tendencia de puntajes SIMCE, 1992-2002. Municipal P. Subvencionado P. Pagado Nacional 60 1992 2002 1996 1996 65 70 75 80 85 1994 220 84 240 260 280 300 1999 64 71 87 70 63 68 74 86 296 257 251 241 250 238 258 298 300 259 251 239 % respuestas correctas Puntaje IRT Fuente: Ministerio de Educacin, SIMCE (2004). Las series 1992-1996 se expresan en porcentaje de respuestas correctas; Las series 1996-2002 se expresan en puntajes IRT (promedio 250, DE 50). En Matemticas los resultados ms altos fueron para la educacin pagada (85%-86% prome- dio, respuestas correctas entre 1992-1996; y despus 292 y 298 puntos en la escala IRT entre 1996-2002. La brecha entre los establecimientos particulares pagados y las escuelas municipales cay entre 1992 y 1996 (a medida que los puntajes promedio de estas ltimas crecieron de 64% a 68%), y despus aumentaron entre ese ao y 2002 (de una brecha de 55 a 63 puntos) como resultado del aumento observado en los puntajes de la educacin pagada, y una leve baja de los puntajes municipales (de 239 a 235). La educacin particular subvencionada mejora en tres puntos en 1999, para luego bajar 2 puntos en 2002. 78 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Grfco 9: Matemticas 4 bsico. Tendencia de puntajes SIMCE 1992-2002. Municipal P. Subvencionado P. Pagado Nacional 60 1992 2002 1996 1996 65 70 75 80 85 1994 220 86 292 240 260 280 300 253 248 239 250 239 256 298 298 254 247 235 1999 64 70 85 71 65 68 73 86 % respuestas correctas Puntaje IRT Fuente: Ministerio de Educacin, SIMCE (2004). Las series1992-1996 se expresan en porcentaje; Las series 1996-2002 se expresan en puntajes IRT. OCTAVO BSICO: FIN DEL SEGUNDO CICLO El octavo grado pone trmino a la enseanza bsica en Chile, por lo cual las mediciones de aprendizaje en este momento son claves. A diferencia de lo que ocurre en 4 bsico, en 8 grado s es posible hacer comparaciones interanuales, dado que las pruebas incorporaron preguntas comunes. Sin embargo, este con- junto de preguntas no es siempre el mismo, por lo tanto las comparaciones son slo posibles entre pares de aos y no para la dcada como un todo 13 . Tal como sucede en 4 bsico, el ltimo SIMCE de 8 cambia la escala de medicin (de porcentaje de respuestas correctas a puntaje IRT). Los resultados SIMCE de 8 bsico para la dcada se muestran en los siguientes grfcos. 13 Los valores SIMCE entre 1993 y 1997 slo se referen al conjunto de preguntas comparables y por lo tanto no coinciden con los resultados publicados en su momento por el Ministerio de Educacin. 79 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Grfco 10: Evolucin resultados Simce 8 Bsico, cuatro disciplinas 1993-2000. Matemtica Castellano Historia y Geografa 44 1993 2000 1997 1997 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 1995 220 Ciencias Naturales 225 230 235 240 245 250 255 260 % respuestas correctas Puntaje IRT 60.0 57.2 59.0 54.5 60.9 57.2 253 250 244 240 250 Fuentes: Ministerio de Educacin SIMCE y Departamento de Estudios. En matemtica hubo un mejoramiento sostenido entre 1993 y 1997, a nivel nacional, que luego se estabiliza entre 1997 y 2000. En lenguaje ocurre algo similar, aunque la serie de comparacin es ms breve: luego de un alza signifcativa entre 1995 y 1997, se produce un estancamiento entre 1997 y 2000. Mientras que en Historia y Ciencias, la comparacin entre los aos 1997 y 2000 ha mostrado avances signifcativos a nivel nacional, siendo ciencias la asignatura en donde hubo un mayor aumento. Estos resultados muestran que al fnal de la dcada de los 90 los alumnos que estn en el ltimo grado de la enseanza bsica aprenden ms que aquellos al comienzo de los 90. El siguiente grfco muestra la evolucin de los resultados en matemtica, segn dependen- cia administrativa. En todos los perodos, que es posible comparar, las escuelas particulares subvencionadas muestran un leve incremento en los puntajes. Por su parte, tanto las escuelas municipales como las particulares tambin muestran ligeros aumentos en los puntajes, pero slo en 2 de los 3 perodos. 80 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Grfco 11: Evolucin resultados Simce matemticas 8, segn dependencia, % respuestas correctas, 1993-2000. Privado pagado Privado subvencionado Municipal Fuentes: Ministerio de Educacin SIMCE y Departamento de Estudios. 2.4.2. Educacin Media En Educacin Media, la evaluacin de aprendizajes para el dcimo grado o segundo medio comenz a implementarse a mediados de la dcada del 90 cada tres aos. La evidencia que deja la comparacin de resultados SIMCE entre 1998 y 2003 se presenta en los grfcos 12 y 13 siguientes, y puede resumirse en los siguientes puntos 14 : Entre 1998 y 2003, los promedios nacionales para lenguaje y matemticas en dcimo grado exhiben una leve pero consistente tendencia a mejorar en lenguaje, y una tendencia igualmente leve a empeorar en matemticas. Ninguna de las variaciones, sin embargo, es estadsticamente signifcativa. Cuando los resultados son analizados por tipo de dependencia administrativa de los liceos, donde estn asociados fuertemente con caractersticas socio-econmicas de los alumnos, hay diferencias ms claras, aunque no signifcativas estadsticamente. As, los tres tipos de colegios mejoran en lenguaje. Las escuelas municipales que atienden a los 14 SIMCE usa modelos de la teora de respuesta de tem que permiti, entre otras ventajas, procedimientos de equating slidos: preguntas comunes usadas en diferentes aplicaciones de SIMCE para controlar las diferencias inter-anuales entre instrumentos. El promedio de la escala SIMCE es 250 y la desviacin estndar es 50. 81 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS grupos socio-econmicos ms bajos avanzan ms que las dos dependencias particulares: un incremento de 5 puntos entre 1998 y 2003, contra un incremento de 3 y 4 puntos para colegios particulares subvencionados y particulares pagados respectivamente. Cuando los resultados son analizados por caractersticas socio-econmicas, se verifca una mejora consistente en lenguaje en los grupos ms bajos, que es estadsticamente signifcativa; el resultado inverso se obtiene en matemticas, donde hay una cada leve pero consistente en algunos casos estadsticamente signifcativa en los grupos bajos, y alza en el grupo medio-alto y alto. (Ver resultados en Cuadro 4). Al interpretar estas variaciones del aprendizaje promedio entre aos, se debe destacar una diferencia clave en el tamao de la matrcula estudiantil: en 2003 las pruebas SIMCE fueron rendidas por 50.166 estudiantes ms que en 2001, equivalente a un incremento de 26% de la matrcula en ese grado. Aproximadamente el cincuenta por ciento de este incremento se explica demogrfcamente, 20% se debe a mejoras en la cobertura y 30% a menores tasas de repeticin o desercin. (SIMCE 2004) 15 . Este aumento de matrcula hace que los incre- mentos, aunque leves, sean ms signifcativos porque afectan a ms jvenes del quintil ms pobre, que en 1990 1995 no estaban en 10 grado porque ya haban desertado. Ms an, afecta directamente los promedios nacionales obtenidos, ya que los nuevos estudiantes de ese grado que pertenecen a los grupos ms pobres tanto en trminos materiales como de capital cultural bajan el promedio. (Cox 2003). Salvo por los colegios que atienden a los grupos altos, los resultados de aprendizaje en mate- mtica desde 1998 han bajado levemente en forma consistente. Esta situacin se repite en la educacin bsica. No hay evidencia precisa ni estudios sobre factores que hayan examinado la tendencia observada. Una hiptesis es que los profesores estn en la difcil posicin de ver cuestionadas sus aproximaciones ms tradicionales y ms lineales o mecnicas de la enseanza de las matemticas, sin que se les ofrezca el apoyo requerido para aproximarse efectivamente a los nuevos objetivos de aprendizaje y mtodos. Estos, en cambio, son enfrentados efecti- vamente por estudiantes y profesores de los grupos medio-altos que atienden la educacin privada pagada (aproximadamente el 9% del total de matriculados). 15 Entre 2001 y 2003 se instalaron 175 nuevos colegios secundarios; las clases evaluadas por el SIMCE se incrementaron en 1.147, y su promedio de estudiantes tambin creci: de 35 a 37. (SIMCE, 2004). 82 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Grfco 12: Resultados de Aprendizaje en Lenguaje, 10 grado, 1998-2003. Fuente: Ministerio de Educacin, Unidad de Currculum y Evaluacin, Programa SIMCE, 2004. Grfco 13: Resultados de Aprendizaje en Matemtica, 10 grado, 1998-2003. Fuente: Ministerio de Educacin, Unidad de Currculum y Evaluacin, Programa SIMCE, 2004. 83 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS 2.4.3. Patrones socio-econmicos en distribucin de los resultados de aprendizaje Si se consideran los datos y anlisis precedentes, incluyendo diferencias socio-econmicas de los estudiantes y sus familias, surge una imagen ms precisa que muestra que la variable socio econmica es mucho ms decisiva sobre los resultados que el tipo de dependencia adminis- trativa de los establecimientos educacionales. El siguiente cuadro muestra los resultados de cada uno de cuatro grupos socio-econmicos, por tipos de dependencia administrativa de los liceos, para lenguaje y matemticas en el 10 grado de 2003. Los grupos socio-econmicos homogneos estn defnidos en base a cuatro variables: nivel educacional del padre y de la madre; ingreso familiar e ndice de vulnerabilidad escolar. Para dar una idea de la magnitud de las diferencias, los aos de educacin promedio de la madre para el grupo ms bajo es seis aos; para el grupo medio bajo es ocho aos; para el grupo medio es diez aos; y para los dos ltimos grupos medio-alto y alto trece y diecisis aos, respectivamente. Cuadro 3: Promedios nacionales en Lenguaje y Matemticas, 10 grado 2003, por nivel socio econmico y tipos de dependencia administrativa. Grupo socio econmico Lenguaje Municipal Particular subvencionado Particular pagado Matemticas Municipal Particular subvencionado Particular pagado (A) Bajo 226 229 (*) 215 220 (B)Medio bajo 238 245 223 235 (C) Medio 273 270 270 265 (D,E) Medio alto y Alto 317 289 301 347 295 317 (*) En los grupos A, B y C no hay estudiantes que asistan a establecimientos Particulares pagados. En porcentajes (de un total de 243.151 alumnos), los grupos para las pruebas SIMCE de 2003 representan: A = 19%; B = 45%; C = 23%; D = 8%; E = 5%). Ministerio de Educacin, Resultados SIMCE 2003, Santiago (Abril 2004). Fuente: Ministerio de Educacin (2004), Programa SIMCE, Resultados 2003, Santiago. Los datos revelan que las diferencias entre grupos socialmente homogneos son defnitiva- mente mayores que aquellas observables entre tipos de colegios: as, dentro de la categora municipal, la diferencia entre grupos (A) y (D, E) es de 91 puntos (equivalente a casi dos desviaciones estndar en la escala SIMCE). En cambio, las diferencias entre tipos de colegios, para cualquier grupo socialmente homogneo dado, son menores y no siempre a favor de los colegios privados 16 . 16 La evidencia mencionada, tanto en educacin bsica como media, ha sido la base para trabajos economtricos ya de tres generaciones (Sapelli 2002), tratando de determinar la efectividad comparativa y la efciencia de las escuelas municipales y particulares subvencionadas. Los resultados no convergen, sin embargo. Ver, por ejemplo, McEwan y Carnoy (2000), McEwan (2001), tambin Hsieh y Urquiola (2001), todos demostrando ventajas de las escuelas municipales, versus Sapelli y Vial (2002), Gallego (2002), que demuestran ventajas de los particulares subvencionados. 84 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS El Cuadro 4 resume las diferencias en los promedios de los resultados de aprendizaje nacio- nales para el Dcimo grado (o Segundo Ao Medio), tanto para lenguaje como matemticas, comparando el ao 1998 con el ao 2001, y ste con el ao 2003, por nivel socio econmico y tipo de colegio (dependencia). Asimismo, se registra el signifcado estadstico (o no) de las diferencias entre aos. Cuadro 4: Diferencias en los resultados SIMCE promedio nacional de aprendizaje en 10 grado, por tipo de colegio y grupo socio-econmico, y su signifcacin estadstica. 1998-2003. Grupos socio- econmicos Lenguaje Municipal Var 01 (b) Var 98 Particular Subvencionado Var 01 Var 98 Particular Pagado Var 01 Var 98 Matemticas Municipal Var 01 Var 98 Particular Subvencionado Var 01 Var 98 Particular Pagado Var 01 Var 98 A. Bajo (a) -2 +6 +1 +4 -5 -6 0 -8 B. Medio Bajo +1 +2 0 +2 -6 -5 -3 -5 C. Medio -1 +3 -2 -3 -2 +5 -2 -4 D-E. Medio Alto y Alto -3 (c) -2 -1 +2 -1 +6 (c) -2 +3 +5 +13 Total Nacional +1 +4 +2 +1 +3 +1 -3 -4 +1 -3 +5 +13
= variacin signifcativa positiva; = variacin signifcativa negativa; variacin no signifcativa. (a) Los grupos socio econmicos estn construidos en base a cuatro variables: Nivel educacional de la madre y del padre , ingreso familiar e ndice de vulnera- bilidad del establecimiento educacional. (b) Var 01 se refere a diferencias entre los aos 2001 y 2003; Var 98 se refere a diferencias entre los aos 1998 y 2001. (c) No es posible comparar con el ao 1998 porque hay muy pocos alumnos del sector municipal en esta categora. Fuente: Ministerio de Educacin, Unidad de Currculum y Evaluacin, Programa SIMCE, 2004. En lenguaje, por grupos socio-econmicos, hubo una mejora consistente en los promedios nacionales de los dos grupos ms bajos (Bajo y Medio Bajo); y esto es ms marcado para la comparacin 1998-2001. La mejora ms clara fue para el grupo Bajo en las escuelas municipales en 2001: +6 puntos (estadsticamente signifcativo); los estudiantes del mismo grupo, pero que asisten a establecimientos particulares subvencionados, tambin muestran el mayor incremento: +4 puntos. Las variaciones en los otros grupos no son consistentes: varan, aunque levemente, tanto positiva como negativamente, en los tres tipos de establecimientos. Como los grupos Bajo y Medio Bajo que exhiben los mejores progresos equivalen al 64% de la matrcula, todas las comparaciones por tipos de colegio a nivel nacional (ltima fla del cuadro), muestran diferencias positivas. Como se mencion, en Matemticas el patrn es el inverso: los resultados de los grupos Bajo y Medio Bajo cayeron leve, pero consistentemente. En el caso del grupo Bajo, en trminos estadsticamente signifcativos entre 1998 y 2001, tanto en escuelas municipales (-6) como 85 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS en particulares subvencionadas (-8); los resultados continuaron bajando para estos grupos en 2003. En cambio, la categoras Media Alta y Alta (slo el 13% de la matrcula) mejor consistentemente, en especial los establecimientos municipales y particulares pagados. Ambos tipos de colegios obtuvieron diferencias estadsticamente signifcativas para matemticas entre 1998 y 2001: (+) 5 y (+)13 puntos respectivamente. El esquema social contrastante que se observa en los resultados de aprendizaje en lenguaje y matemticas plantea preguntas que no han sido enfrentadas an en el campo de la investiga- cin. Los datos apuntan a la implementacin del nuevo currculum en ambas disciplinas y su impacto diferenciado entre estudiantes con diferente capital cultural. No es simplemente que los grupos ms fuertes en trminos econmicos y culturales estn tomando ms ventaja de las nuevas oportunidades de aprendizaje: aunque este parece ser el caso en matemticas, no lo es en lenguaje, donde la situacin es la inversa. La relacin clave que al parecer debe ser investigada antes de explicar un patrn complejo de resultados es cmo se estn relacionando los profesores con los nuevos currculos en ambas asignaturas, su preparacin para refejarlos efectivamente en contextos sociales marcadamente diferentes, y la preparacin de sus estudiantes para trabajar con ellos. 2.5 Resultados en Mediciones Internacionales A partir de la segunda mitad de la dcada de los aos 90, Chile ha participado en mediciones internacionales en: Lenguaje y Matemticas para el 4 grado, organizado por UNESCO en el marco de la regin de Latinoamrica y el Caribe, en 1998; Matemticas y Ciencias para alumnos de 8 grado, llevado a cabo por el estudio Third In- ternacional Mathematics and Sciencie Study (TIMSS), en 1999 y 2003, de la IEA 17 ; Educacin Cvica, para alumnos de 8 y 12 grado, llevado a cabo tambin por la IEA, en 1999 y 2000; Un estudio de competencias lectoras de la poblacin adulta -estudio International Adult Literacy Study, IALS, de la OCDE en 1998; Estudio PISA 2000 dirigido a alumnos de 15 aos, que evala Lectura, Matemticas y Ciencias, de la OCDE. Las mediciones mencionadas aportan invaluable informacin sobre el nivel de desarrollo del sistema educativo nacional y sus resultados de aprendizaje. En lo que sigue, por razones de espacio, no se incluirn antecedentes sobre el estudio de Educacin Cvica y de capacidades lectoras adultas (IALS) 18 . 17 The International Association for the Evaluation of Educational Achievement. 18 Sobre el primero, vase, Ministerio de Educacin, (2003), Educacin Cvica y el ejercicio de la Ciudadana. Los estudiantes chilenos en el Estudio Internacional de Educacin Cvica. Santiago. Sobre el segundo, OCDE, (2000) Literacy in the information age, Statistics Canada, y D.Bravo y D.Contreras, (2001) Competencias Bsicas de la poblacin Adulta, CORFO-Ministerio de Economa, Universidad de Chile. 86 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS 2.5.1. Laboratorio UNESCO -1998 La medicin comparada internacional de resultados de aprendizaje en Lenguaje y Matem- tica, al fnal del 4 ao bsico, llevada a cabo por UNESCO/OREALC en 1998, muestran la posicin relativa del sistema escolar de Chile en el contexto de Latinoamrica y el Caribe. Cuadro 5: Puntajes por pas en medicin de lenguaje y matemticas, 4 grado. Estudio UNESCO/OREALC, 1998. Grupo Lenguaje Grado 3 Grado 4 Matemtica Grado 3 Grado 4 1 Cuba (343) Cuba (349) Cuba (351) Cuba (353) 2 Argentina (263) Chile (259) Brazil (256) Chile (286) Argentina (282) Brasil (277) Colombia (265) Mxico (252) Paraguay (251) Argentina (251) Brasil y Argentina (269) Chile (265) Colombia (258) Mxico (256) 3 Venezuela (242) Colombia (238) Bolivia (232) Paraguay (229) Mxico (224) Repblica Dominicana (220) Honduras (216) Venezuela (249) Honduras (238) Bolivia (233) Repblica Dominicana (232) Brasil (247) Chile (242) Colombia (240) Bolivia (240) Mxico (236) Paraguay (232) Repblica Dominicana (225) Venezuela (220) Honduras (218) Paraguay (248) Bolivia (245) Repblica Dominicana (234) Honduras (231) Venezuela (226) Fuente: UNESCO/OREALC (1998). 87 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS 2.5.2. Estudio TIMSS-99: Matemtica y Ciencias, 8 Ao Educacin Bsica. (1999) La evidencia comparada internacional arrojada por el importante Third International Mathe- matics and Science Study (TIMSS), en el que Chile particip con una muestra de alumnos de 8 Ao en 1998 y cuyos resultados se conocieron en diciembre del 2000, arroja luces im- portantes sobre la fase en que se encuentra el proceso de elevacin de los logros de aprendizaje del sistema educativo, y la transicin entre currculo deseado (o recientemente prescrito), y currculo implementado, o realizado en unas oportunidades de aprendizaje efectivas 19 . Una conclusin principal para Chile del estudio TIMSS es que el sistema escolar chileno rene condiciones materiales e institucionales (infraestructura, cobertura, gasto por alumno, tamao promedio de los cursos), de dotacin de recursos de aprendizaje (textos y computadores), y tiempo para la enseanza (total de horas anuales para matemtica y ciencias y promedio de asistencia a clases), en o por sobre el promedio internacional de los pases participantes en tal medicin. En trminos de resultados de aprendizaje, sin embargo, ocupa una posicin signifcativamente ms baja que la media. El sistema tendra un potencial de logro, construido por las polticas descritas en el Captulo 1 de este Informe, as como por la historia ms larga de desarrollo del sistema escolar del pas, que no est realizando, y que estara apuntando como factores explicativos, tanto a la pobreza en capital educativo de los hogares de una proporcin importante de la matrcula, como a capacidades docentes. El siguiente grfco muestra la distribucin de los promedios nacionales en las pruebas de Ma- temtica y Ciencias del estudio TIMSS-99. Cada marcador simboliza un pas participante en el estudio. Se han indicado algunos pases representativos de los diferentes tramos de puntaje. El promedio internacional es de 487 puntos. Como se ve, existe una gran dispersin de los pases respecto a la media. Se pueden identifcar situaciones muy diferentes si los participantes se agrupan segn las desviaciones estndar a que se encuentran del promedio internacional (1 desviacin estndar equivale a 100 puntos de la escala): existe un grupo mayoritario de naciones con resultados medios, o distanciados media desviacin estndar (50 puntos ms arriba o ms abajo) del promedio; alejndose media desviacin estndar ms (es decir, a no ms de 100 puntos del promedio) estn los pases de resultados altos o medios bajos (entre los que se encuentra Chile), y en los extremos estn Singapur con un resultado notablemente alto, y un grupo de 3 pases con resultados bajos, es decir, a ms de una desviacin estndar de la media. (Grfco 14). 19 En el estudio TIMSS-99, participaron 38 pases. Chile fue el nico pas de Latinoamrica participante y ocup el lugar 35 (Mullis Ina V.S, Martin, M. et. al,. Timss 1999). 88 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Grfco 14: TIMSS-99: Distribucin general de puntajes en Matemticas. Fuente: TIMSS 1999 International Mathematics Report, Ina V.S. Mullis et al, International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA), diciembre 2000. El grfco siguiente, correspondiente a Ciencias, muestra una distribucin similar. El prome- dio internacional es de 488 puntos. Como se ve, existe una dispersin de los pases respecto a la media comparable al caso de matemticas. Tambin aqu se identifcan situaciones muy diferentes si los participantes se agrupan segn las desviaciones estndar a que se encuentran del promedio internacional: existe un grupo mayoritario de naciones con resultados me- dios, distanciado media desviacin estndar hacia arriba o hacia abajo respecto de la media; alejndose media desviacin estndar ms (no ms de 100 puntos del promedio) estn todos los pases de resultados altos (incluyendo al pas con mejores resultados, a diferencia de matemticas). En esta situacin, pero en direccin hacia abajo de la media, se identifca el grupo de resultados medios bajos (entre los que tambin se encuentra Chile). En ciencias se alejan a ms de una desviacin estndar de la media slo el grupo de pases con resultados bajos (los mismos 3 que estn en esta situacin en matemticas). 89 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Grfco 15: TIMSS-99: Distribucin general de puntajes en Ciencias. Fuente: TIMSS 1999 International Science Report, Michael O. Martin et al, International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA), diciembre 2000. 2.5.3. Estudio PISA 2000 20 El Estudio PISA evalu el desempeo de estudiantes en lectura, matemticas y ciencias. Los ciclos evaluativos son cada 3 aos y en cada uno de ellos se profundiza en una de estas reas; la medicin del ao 2000 participaron 43 pases y tuvo su foco en lectura. El marco de referencia de PISA no es curricular. En esta prueba interesa medir las compe- tencias que necesitan utilizar los estudiantes en la vida diaria para lograr las metas propias y participar en la sociedad. Considera las competencias necesarias para aprender en el presente y para seguir aprendiendo en el futuro. 20 Para un anlisis ms detallado de los resultados de este estudio ver: Competencias para la vida. Resultados de los estudiantes chilenos en el estudio PISA 2000. Unidad de Currculum y Evaluacin, Ministerio de Educacin, Santiago 2004. 90 LA EDUCACIN CHILENA EN EL CAMBIO DE SIGLO: POLTICAS, RESULTADOS Y DESAFOS Cuadro 6: Comparacin de promedio de puntajes PISA de Chile, Latinoamrica y OCDE. Resultados en reas evaluadas Chile Promedio Latinoamrica* Promedio OCDE Lectura Global 1 410 (3,6) 395 (2,5) 500 (0,6) Alfabetizacin en Matemticas 384 (3,7) 358 (2,7) 500 (0,7) Alfabetizacin en Ciencias 415 (3,4) 389 (2,2) 500 (0,7) 1 Incluye las siguientes competencias lectoras: extraer informacin, interpretar un texto, refexionar y evaluar el contenido y la forma de un texto. * Promedio referido a pases latinoamericanos participantes, (Argentina, Brasil, Per, Mxico y Chile). Los datos de Mxico tambin se incluyen en el promedio OCDE. Los estudiantes chilenos as como los de los pases latinoamericanos no alcanzan el rendimiento promedio de los alumnos de la OCDE en ninguna de las tres tareas de lectura. En general, el desempeo de los estudiantes de Chile es similar al de Argentina, Brasil y Mxico y superior al de Per. El pas que tiene ms similitudes con Chile en relacin con el rendi- miento en las competencias lectoras medidas es Argentina. Por su parte, los jvenes chilenos consiguen promedios signifcativamente mayores que los brasileos en extraer informacin e interpretar un texto y fnalmente, los chilenos tienen promedios signifcativamente ms altos que los peruanos en todas las tareas de lectura. Un tercio de los estudiantes chilenos se ubica en el nivel dos de competencias lectoras PISA, caracterizado en trminos de las siguientes habilidades: Ubicar uno o ms fragmentos de informacin, para cada uno de los cuales se puede requerir que satisfaga mltiples criterios, y manejar informacin que compite entre s, discriminando cul es la relevante. Identifcar la idea principal en un texto, comprender relaciones, defnir o aplicar cate- goras simples o interpretar el signifcado dentro de una parte limitada del texto cuando la informacin no es relevante y se requieren inferencias de bajo nivel. Hacer comparaciones o asociaciones entre el texto y sus conocimientos externos, o ex- plicar una caracterstica del texto basndose en su experiencia y actitudes personales. Por otra parte, el nivel de alfabetizacin en matemticas y ciencias de los estudiantes chile- nos y latinoamericanos que participaron en el estudio no alcanzan el rendimiento promedio de los estudiantes de la OCDE. En estas dos reas, Chile tiene un nivel similar a Mxico y Argentina, y mayor que Brasil, Per y el promedio de los pases latinoamericanos que parti- ciparon en PISA 2000.