CINCO TIPOS DE DEMOCRACIA INSTITUCIONAL M. Sottomayor Cardia I - Democracia institucional O termo "democracia" diz-se em acepes vrias.

A distino entre democracia em sentido substantivo e democracia em sentido institucional porventura a mais geral de todas as necessrias distines. Democracia substantiva o govemo exercido a favor do povo ou especialmente vantajoso para o povo, entendido por povo o conjunto dos sectores desfavorecidos enfre titulares do direito de cidadania. Tradicionalmente, os tratadistas polticos, pelo menos desde Plato e Aristteles, definem democracia como o poder dos pobres em detrimento dos interesses dos ricos. No sculo XX esse entendimento da democracia foi assumido, (a) em formas exfremas, pelos partidrios da sociedade sem classes e, (b) em formas moderadas, por defensores do Estado Providncia ou da igualdade de oportunidades. A democracia aparece assim confundida com a idia de justia social: uma sociedade seria tanto mais democrtica quanto maior fosse o nivelamento ou igualizao das condies sociais. Foi essa democracia que Tocqueville analisou na vida e na poltica americanas'. Democracia institucional , na ordem intema de cada Estado, o poder poltico baseado na soberania popular ou nacional; um sistema de organizao do poder do Estado.
' Invesa- e recentemente (anos 90) passou tambm a chamar-se democracia vigncia da economia de casino e ao xito da globalizao das economias de casino. Revista da Faculdade de Cincias Sociais e Humanas, n. 12, Lisboa, Edies Colibri, 1998, pp. 309-316

Tempo, Temporalidades, Duraes A democracia substantiva responde ao problema: qual a justa organizao da vida em sociedade? A democracia institucional responde ao problema: a que chamamos organizao democrtica do exerccio do poder poltico? Ou formulando a questo em termos maximamente valorativos: qual ajusta organizao do exerccio do poder poltico? Em sentido institucional, so democracias a democracia directa, a democracia convencional, a democracia representativa ou constitucional, a democracia plebiscitaria e a democracia orgnica. No essencial, a apresentao de tal grelha que constitui a razo de ser deste artigo. 1. A democracia institucional nasceu sob a forma de democracia directa. Atenas - uma cidade Estado - paradigma da primeira vaga de democracia directa da histria europia. A democracia ateniense desenrolou-se de 508 AC a 322 AC. A democracia directa funcionou, e funcionaria, apenas em unidades polticas de pequena dimenso territorial. Regida pelo princpio da soberania popular, sendo os cidados uma pequena minoria da populao da cidade. Soberania exercida segundo a regra da maioria e do brao levantado na tomada de decises e mediante ilimitado poder do legislador. Pelo menos em Atenas a democracia directa identificou-se com o poder concenfrado e ilimitado do corpo cvico. Na Grcia Antiga prevaleceu um conceito de liberdade assumido como dever de responsavelmente participar: a liberdade consistia no dever (e no apenas no direito) de participar nas reunies da assemblia poltica da cidade; na proibio de quaisquer faces ou partidos; na responsabilidade penal pelas iniciativas legislativas e na inexistncia de imunidades; na admisso das penas de ostracismo e de banimento; na politizao da privacidade. esse conceito de liberdade que, desde Humboldt e sobretudo desde Benjamin Constant, se designa por liberdade dos antigos, em contraposio liberdade dos modemos, que, na democracia representativa, culmina no conceito negativo de liberdade como ausncia de coaco ou constrangimento por outrem. Em linguagem moderna, a liberdade dos antigos constitui modalidade de ditadura da maioria. A democracia directa antiga ignorava, ou quase ignorava, a eleio como modo de designao das autoridades (comummente ditas magistraturas). Embora se conhecesse a prtica da eleio das mais altas magistraturas, designadamente militares, a regra de democracia era o sorteio, enfre candidatos de mais de trinta anos, para a generalidade das magistraturas. Imperava a desconfiana relativa profissionalizao poltica. 310

Cinco Tipos de Democracia Institucional Do sistema de sorteio resultava a inutilidade, e no apenas a ilicitude, dos partidos ou faces. O agmpamento permanente de cidados efectua-se para servir de base disputa de eleies mas no para promover a fidelizao do voto deliberativo em grandes assemblias. A eleio d forma disputa do poder; o sorteio conduz atribuio aleatria do poder. Nem disputado nem monopolizado. A democracia directa impraticvel em sociedades de grande ou mdia extenso territorial. Tal no impede a adopo, por oufros tipos de democracia, de institutos afins da democracia directa: designadamente o referendo e a iniciativa legislativa popular. Alm disso, h abundante bibliografia sobre o impreciso conceito de "democracia participativa" e, nos ltimos quinze anos, sobre a idia de democracia deliberativa (ou democracia com cidados informados sobre as propostas e os projectos em apreciao?) e, mais recentamente ainda, sobre o de ciberdemocracia. Sobre esta ltima, observa-se to somente que democracia directa, em sociedade dividida em partidos, tende a ser um govemo de vanguardas ou minorias activistas. 2. Democracia convencional o sistema poltico caracterizado pelo poder ilimitado de um corpo representativo eleito, tambm designado por "govemo de assemblia". Configurou um regime de soberania parlamentar plena. Talmon interpretou a Conveno francesa, e bem, como "democracia totalitria". Embora eleita, a Conveno ter sido como que um agora maneira ateniense? Sem diviso de poderes. Sem competncia reservada dos govemos (govemos comissariais). Sem imunidades. Na linha de Rousseau - o idelogo modemo da democracia antiga, recebido pelos jacobinos como profeta da atenizao da democracia na idade contempornea. Corpo eleito - e no assemblia plenria - foi, bvio, a Conveno francesa, de 1792 a 1794, dominada pela faco jacobina. Necessariamente o seria, em pas de grande extenso territorial. 3. Democracia representativa ou constitucional a organizao do poder poltico, e da sua relao com os direitos das pessoas, caracterizada (a) pela exposio das decises pblicas ao generalizado e confraditrio escmtnio dos cidados e (b) pelo princpio da representao, sendo (c) o poder judicial no s independente dos oufros poderes mas tambm imparcial e (d) o poder poltico exercido segundo a regra da maioria expressa pelo voto secreto eleitoral em regime de sufrgio universal com 311

Tempo, Temporalidades, Duraes supremacia de cmara parlamentar (directamente eleita) no processo de deciso legislativa, (e) no pressuposto da consagrao e eficcia do igual direito de todos s liberdades e direitos fundamentais garantidos e observada diviso (ou mesmo separao) entre os poderes executivo e legislativo. A democracia representativa resultou da fransformao do govemo representativo (Bemard Manin), nascido em Inglaterra aps a revoluo de 1688 e imitado, com adaptaes, por diversos Estados continentais no sculo XIX. Era um sistema poltico liberal pr-democrtico, compromissrio entre o poder da aristocracia senhorial e eclesistica e o do eleitorado censitariamente diferenciado. Aquelafransformaofoi operada essencialmente mediante o acolhimento do sufrgio universal ou mesmo do sufrgio censitariamente alargado, a supresso ou o esvaziaiento dos poderes da realeza e a superao do mencionado compromisso. A ideologia que, no sculo XIX, preconizou tais reformas chama-se radicalismo, devendo hoje ser conservada tal designao em tal sentido. Mximo expoente doutrinrio - John Stuart MiU. Importa sublinhar que a democracia representativa ou constitucional nada herdou da democracia antiga excepto o princpio da soberania popular (e mesmo esse em verso ou verses substantivamente modificadas)^. Govemo representativo e democracia representativa herdaram, das tcnicas deliberativas usadas na Roma Antiga, o princpio do voto secreto. Herdaram, do modelo de govemo misto, explicitamente teorizado desde Polbio, a valorizao da limitao dos poderes ou mesmo a defesa do seu equilbrio. Herdaram, das assemblias deliberativas das repblicas aristocrticas italianas (da tomada de deliberaes em algumas ordens religiosas medievais), o princpio da eleio em altemativa ao do sorteio. Herdaram, da representao estamental, constituda na Idade Mdia Cenfral ou na Baixa Idade Mdia, e do modelo conciliarista da Igreja Ocidental (oposto ao curialismo romano), o princpio da representao poltica colectiva. Herdaram, da luta pela tolerncia religiosa, as primeiras formulaes dos direitos fundamentais com incidncia poltica. Herdaram, dos precursores do Estado de legalidade, a defesa da sujeio do poder lei e a renncia ao exerccio arbitrrio do poder. Do govemo representativo, a democracia representativa herdou sobretudo o poder do Parlamento: o crescente poder da instituio parla2 Em democracia constitucional, o princpio da soberania popular necessariamente observado como subsidirio do princpio da soberania da constituio. 312

Cinco Tipos de Democracia Institucional mentar, a separao ou diviso dos poderes, as garantias individuais, os primeiros dispositivos favorveis lisura eleitoral, etc. O trao essencial da democracia representativa um conjunto de regras procedimentais na tomada de decises e na limitao dos poderes do Estado. No sculo XX, as democracias representativas tendem a sub-dividir-se em democracias representativas parlamentares (j em repblica j com realeza simblica), democracias representativas presidenciais e democracias representativas semi-presidenciais. No sistema parlamentar, o executivo responde politicamente perante a cmara dos deputados. No sistema presidencial, o executivo, cujo chefe eleito por sufrgio universal, no responde politicamente perante qualquer cmara parlamentar mas no dispe de competncia legislativa, regendo-se o sistema por estiita separao dos dois poderes. Semi-presidencialismo o conjunto de regimes democrticos representativos (novecentistas) de direco dual do exectivo ou de hegemonia poltica institucional potencialmente indeterminada entre, por um lado, um presidente eleito por sufrgio universal e, por outro, um chefe de govemo responsvel perante a cmara dos deputados. Simplificadamente: uma indeterminao entre o super-presidencialismo e a "coabitao", passando pela cooperao. Alm do apagamento presidencial, que alguns pases, em que o presidente directamente eleito, sempre conheceram e os caracteriza como sistemas to parlamentares como qualquer outro de regime simplesmente parlamentar. Essa todavia apenas uma classificao enfre outras, igualmente possveis, embora menos simples. Assinala-se todavia que todos os frs mencionados tipos de regime democrtico representativo tendem quer para a monarquia, indirecta - ou directamente, electiva (ou "monarquia republicana" (Duverger)) quer para alguma modalidade de tecnocracia (ou poder da tecnostmtura). 4. Democracia plebiscitaria , nos sculos XIX e XX, o sistema poltico em que o ditador (cesarista ou no) eleito ou confirmado por sufrgio universal. Um plebiscito pode incidir ou sobre uma candidatura nica, ou sobre pluralidade de candidaturas uma das quais oficial ou sobre pluralidade de candidaturas em condies institucionais igualitrias. A democracia plebiscitaria porventura o regime que dispe de maior expresso quantitativa no mundo contemporneo. Nos Blcs, na Amrica Latina, em frica, na sia. A diferena essencial enfre democracia 313

Tempo, Temporalidades, Duraes plebiscitaria e democracia representativa consiste em aquela ignorar, e esta respeitar, os direitos fundamentais garantidos, designados, na ordem constitucional portuguesa, por "direitos, liberdades e garantias". 5. Democracia orgnica pode dizer-se do conjunto de sistemas polticos novecentistas em que a representao parlamentar foi substituda (ou o seu poder suplantado) por uma assemblia cujos membros so designados no pelo voto poltico individual dos cidados mas por deliberao de colectividades representativas de interesses econmicos, profissionais, culturais ou morais. Exemplos historicamente conhecidos de projectos de constmo de democracias orgnicas so o movimento autogestonrio (na linha de Proudhon), o corporativismo (entendido como formao do poder poltico por emanao de corporaes auto-reguladas) (designadamente segundo o pensamento social da Igreja Catlica aps Leo XIII, com relevo para o salazarismo, o fascismo de Mussolini e o totalitarismo catlico de Franco) e o sovietismo (sado das revolues mssas de 1905 e de Outubro de 1917 e outros nelas inspirados em maior ou menor grau). Enfre os conceitos doutrinrios recentes, assinala-se o de democracia associativa (Joshua Cohen e Philippe Schmitter, p. ex.). II - O que no democracia institucional Objectar-se- que, de acordo com a precedente classificao, todos os regimes so democrticos. No procedente a observao. Mesmo se entendida genericamente, a democracia no o so nem o poder hierocrtico, nem o poder militar, nem a monarquia absoluta, nem o regime aristocrtico, como bvio. Nem o regime misto, incluindo o regime misto liberal proto-parlamentar (monarquia limitada britnica nas fases iniciais e liberalismo compromissrio criado pela Carta Constitucional francesa de 1814). Oufro no ser o alcance de uma clebre auto-identificao de Herculano: "liberal dos quatro costados e antidemocrata". Nem em rigor so democracia as situaes institucionais imediatamente sadas de revolues, sem exceptuar as ditaduras pedaggicas (Sartori), no obstante se definirem pelo objectivo instaurar um regime democrtico representativo. J se afigura difcil recusar, a fortiori no contexto histrico em que se inserem, o qualificativo de proto-democracia s constituies francesa de 1791, espanhola de 1812 e portuguesa de 1822, que falharam na tenta314

Cinco Tipos de Democracia Institucional tiva de institucionalizar um poder rgio quase exclusivamente executivo, em regime de separao de poderes e com parlamento unicamaral (portanto sem confra-pesos aristocrticos), sem dfreito de veto no suspensivo nem poder de dissoluo. Na verdade, no hfronteirantida til enfre liberalismo "avanado" e democracia representativa. (A adopo do sufrgio universal no deve razoavelmente ser considerada como aquela fronteira. Um sufrgio censitariamente alargado constitui condio suficiente do ponto de vista da capacidade eleitoral activa). O desaparecimento da cmara aristocrtica to pouco o pode, sem objeco de confra-exemplo de difcil contestao no plano histrico. A saber: a demasiado longa sobrevivncia do pariato hereditrio no Reino Unido. No teria sentido concluir-se que s em 1999 a Inglaterra se tomou democracia. Contudo, uma viso histrica da idia de democracia no deve prescindir de uma oufra focagem, complementar da histrico-institucional. Alm da democracia substantiva e da democracia institucional, a histria do pensamento poltico regista ainda um terceiro conceito de democracia. a idia de uma hipottica democracia originria. A idia de democracia como atiibuio ao povo da hipottica titularidade da "soberania" originria pr-constituinte. De algo anterior no s formao da sociedade poltica mas tambm, eventualmente, ao confrato de originria submisso, embora no ao contrato de originria unio. Povo significa a qualquer entidade humana colectiva diversa quer do rei originariamente soberano quer da Igreja (papal, conciliar ou episcopal). A hipottica "soberania" popular originria pode ser interpretada como "soberania" pr-poltca derradeira ou como "soberania" originria imediatamente dependente do poder divino. Como uma pr-soberania afinal. Uma sociedade poltica interessada em manter-se fiel aos valores alegadamente emergentes da originariedade pr-poltica do tal conceito de democracia - no carece organizar-se em qualquer dos cinco tipos de democracia institucional. Pode organizar-se como monarquia ou como aristocracia. O poder de um rei detentor de poder derivado do poder popular, e no de direito directa - ou eclesealmente divino, conforma-se ao requisito em apreo. Tambm o poder aristocrtico se conforma, se entendido como "valentior pars" de uma "universitas" que teria recebido, e depois delegado, o hipottico poder originrio do povo. O que no 315

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Duraes

compatvel com qualquer forma de democracia institucional pode todavia ser compatvel com a idia de democracia originria^. Do exposto decorre todavia a inexistncia de qualquer delimitao simples entre democracia, mesmo no originria, e ditadura. So teoricamente demarcveis a democracia constitucional e a ditadura contempornea. Deve considerar-se que o que institucionalmente identifica a ditadura contempornea e a distingue da democracia representativa : (a) a censura prvia poltica (administrativa ou empresarial) dos media, (b) a polcia poltica, (c) a prtica sistemtica de tortura confra adversrios polticos, (d) a sistemtica viciao da concorrncia eleitoral ou inexistncia de eleies. Todavia, e nisso se distinguem das monarquias absolutas, as ditaduras modemas e contemporneas so freqentemente democrticas, designadamente as no militares. Ou seja: so democracias ou "democracias" as ditaduras convencionais, plebiscitrias e orgnicas. Salvo em um ou oufro instituto residual (referendo, iniciativa legislativa popular), a democracia directa constitui modalidade (fransitoriamente?) cada em desuso. Em sntese: o que h de comum s vrias democracias institucionais o exerccio do poder em nome do povo ou por mandato do povo. Por essa precisa razo, o essencial da democracia representativa no o exerccio do poder por mandato do povo. O conceito genrico de democracia institucional compreende igualmente a democracia pluralista e a democracia monista (j autoritria j totalitria), a democracia como distribuio de poderes e a democracia como concenfrao de poderes, a democracia como prioridade dos direitos individuais e a democracia como prioridade dos direitos sociais e culturais, a democracia adversarial e a democracia consensual, a democracia participada e a democracia afrofiada. O problema geral da democracia institucional consiste em conciliar a composio de preferncias individuais (salvo nas democracias orgnicas) e a composio de interesses colectivos. As modalidades de essa composio so vrias e algumas abertamente confraditrias entre si.

3 Eis uma concepo de democracia hoje provavelmente anacrnica mas extremamente importante na histria do pensamento democrtico. O contratualismo clssico oferece disso apenas um exemplo. E o tomismo poltico outro.

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