Livro Infla Const Brasileira Fernando Weiss PODEDITORA

Fernando Lemme Weiss
Mestre e Doutor em Direito Pblico pela UERJ, Professor nas ps-graduaes em Direito Fiscal pela PUC-RJ e Direito Tributrio da FGV-RJ, Procurador do Estado do Rio de Janeiro, ex-Promotor no Estado de So Paulo, advogado. fernando@lemmeweiss.adv.br
A INFLAO CONSTITUCIONAL BRASILEIRA

Estudo sobre a exagerada dimenso dos sistemas tributrio e oramentrio na Constituio de 1988
Freitas Bastos Editora Creative Commons 2009
15/12/2008 13:53:06
15/12/2008 13:53:06
Copyright 2009 by Fernando Lemme Weiss Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei 9.610, de 19.2.1998. proibida a reproduo total ou parcial, por quaisquer meios, bem como a produo de apostilas, sem autorizao prvia, por escrito, da Editora. Direitos exclusivos da edio e distribuio em lngua portuguesa: Maria Augusta Delgado, Livraria, Distribuidora e Editora Editor: Capa: Reviso de Texto: Diagramao: Isaac D. Abulaa Leonardo Cabral da Silva Hlio Jos da Silva Leonardo Cabral da Silva Jair D. Souza
DADOS INTERNACIONAIS PARA CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)
W456i Weiss, Fernando Lemme, 1963A inflao constitucional brasileira : estudo sobre a exagerada dimenso dos sistemas tributrio e oramentrio na constituio de 1988 / Fernando Lemme Weiss. - Rio de Janeiro : Maria Augusta Delgado, 2009. 218p. ; 23cm. Inclui bibliografia. ISBN: 978-85-99960-75-2 1. Brasil [Constituio (1988)]. 2. Direito tributrio Brasil. 2. Justia tributria Brasil. 3. Direito comparado. I. Ttulo. CDD- 343.8104
Freitas Bastos Editora

Tel./Fax: (21) 2276-4500 freitasbastos@freitasbastos.com.br vendas@freitasbastos.com.br Rio de Janeiro RJ
A Inflao.indb IV
15/12/2008 13:53:06
Para Nicole e Arthur.
A Inflao.indb V
15/12/2008 13:53:07
Agradeo Universidade do Estado do Rio de Janeiro, instituio na qual cursei primeiro, segundo e terceiro graus, mestrado e doutorado, pela inestimvel oportunidade de aprender e conviver com grandes mestres do Direito Tributrio como Ricardo Lobo Torres, minha grande referncia acadmica, Jos Marcos Domingues, Flvio Bauer Novelli e Humberto vila. Igualmente essenciais foram os ensinamentos de Direito Constitucional proporcionados por Lus Roberto Barroso e Paulo Braga Galvo, e de Direito Administrativo, trazidos por Sonia Rabello de Castro, a quem sou eternamente grato por ter me feito gostar do Direito Pblico. Fernando Lemme Weiss
A Inflao.indb VI
15/12/2008 13:53:07
PREFCIO
O livro que ora se publica, com o ttulo de A Inao Constitucional Brasileira e o subttulo de Estudo sobre a Exagerada Dimenso dos Sistemas Tributrio e Financeiro na Constituio de 1988, no obra de dogmtica tributria nem de teoria do direito constitucional nanceiro, mas trabalho crtico, oportuno e extenso sobre a Constituio Financeira, com sugestes sobre a sua reforma. O Autor analisa a inao de normas de direito constitucional nanceiro e tributrio, que acaba por fragilizar o sistema scal brasileiro, ao revs de fortalec-lo. Faz a comparao com inmeras constituies estrangeiras, sejam as vitoriosas e consolidadas (Estados Unidos, Alemanha, Itlia, Espanha, etc.) sejam as recentemente aparecidas nos pases emergentes e naqueles que se encontram em transio para a democracia. Critica o exagero textual em matria tributria e oramentria, decorrente da descontinuidade poltica inuenciada pela ausncia de orgulho patritico, da tributao agravada pela desigualdade crnica e elevada carga tributria, da insuciente teorizao acerca do contedo das Constituies, do sistema eleitoral voltado aos interesses individuais, da facilidade de aprovar e mudar o texto constitucional, do jeitinho brasileiro, da fragilidade do federalismo brasileiro e da desconana no sistema jurdico. O Autor aponta, como consequncias da prolixidade da Constituio: a gradual perda do sentimento constitucional, o enfraquecimento da normatividade dos princpios do respeito Constituio, a desvalorizao da lei, a insegurana jurdica, o assoberbamento do Judicirio e a perda de agilidade na soluo dos problemas da nao. Eis uma das crticas certeiras do livro: Temos legisladores que no analisam adequadamente o que fazem porque optaram por afogar-se em um trabalho insano de regular, desnecessariamente, grande parte dos assuntos atravs da Lei Maior, que deveria apenas funcionar como norma estrutural, garantidora de direitos e irradiadora de princpios.
VII
A Inflao.indb VII
15/12/2008 13:53:07
VIII
Criou-se um ciclo vicioso de manuteno da inchao constitucional: quanto maior a Constituio, mais medidas-provisrias. Quanto mais medidas-provisrias, mais regramento constitucional para cercear a ocupao do espao normativo pelo Executivo (p. 119). Mas o jovem tributarista no se limita a criticar o sistema nanceiro, seno que se preocupa tambm em oferecer sugestes e propostas para a sua reforma. Esse aspecto prospectivo se torna relevante no momento em que o Pas continua engolfado nas discusses sucessivas dos projetos de emenda constitucional que os Governos da Repblica vm remetendo ao Congresso Nacional desde de 1990, infrutiferamente. O texto da reforma sugerido contm normas e princpios simplicados sobre o sistema tributrio e as despesas pblicas. Fernando Jos Lemme Weiss mestre e doutor em direito pblico pela Faculdade de Direito da UERJ, Professor de Direito Tributrio nos cursos de ps-graduao das Faculdades de Direito da FGV e da PUC-Rio e Procurador do Estado do Rio de Janeiro por concurso de provas e ttulos. O livro que ora se publica surgiu como tese de doutorado defendida na Faculdade de Direito da UERJ sob a minha orientao acadmica.
Rio de janeiro, 3 de novembro de 2008. Ricardo Lobo Torres

Professor Titular de Direito Financeiro da UERJ Professor de Direito Tributrio nos Cursos de Mestrado e Doutorado das Faculdades de Direito da PUC-Rio e da UGF
A Inflao.indb VIII
15/12/2008 13:53:08
ABREVIATURAS:
ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias CF Constituio Federal COFINS Contribuio para nanciamento da seguridade social CPMF Contribuio provisria sobre movimentao nanceira DC Direito Constitucional DT Direito Tributrio EC Emenda constitucional ICMS Imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e servios de transporte e comunicao IOF Imposto sobre operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios IPI Imposto sobre produtos industrializados IR Imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza ISS Imposto sobre servios de qualquer natureza LO Lei ordinria LC Lei complementar MP Medida-provisria RDDT Revista Dialtica de Direito Tributrio, Editora Dialtica RDE Revista de Direito do Estado, Editora Renovar RFDT Revista Frum de Direito Tributrio, Editora Frum STF Supremo Tribunal Federal STJ Superior Tribunal de Justia
IX
A Inflao.indb IX
15/12/2008 13:53:08
A Inflao.indb X
15/12/2008 13:53:08
SUMRIO
INTRODUO ........................................................................................ 1 1. DIAGNSTICO DO EXAGERO TEXTUAL EM MATRIA TRIBUTRIA E ORAMENTRIA ............................ 7 1.1. Breve histria do constitucionalismo portugus e brasileiro ......... 7 1.2. A descontinuidade poltica inuenciada pela ausncia de orgulho patritico ........................................................................ 12 1.3. Rejeio histrica tributao agravada pela desigualdade crnica e elevada carga tributria ................................................ 16 1.4. Insucincia da teorizao acerca do contedo adequado das constituies .......................................................................... 18 1.5. Sistema eleitoral voltado aos interesses individuais .................... 23 1.6. Facilidade de aprovar e mudar o texto constitucional associada cultura do literalismo ................................................ 27 1.7. O jeitinho brasileiro ..................................................................... 28 1.8. Busca da estabilidade poltica e efetivao de direitos atravs da constitucionalizao ................................................... 30 1.9. Desconana entre os poderes e unidades federativas associada fragilidade do federalismo brasileiro ........................ 35 1.10. Desconana no sistema jurdico ............................................... 43 2. CONSEQUNCIAS DE UMA CONSTITUIO PROLIXA .......... 47 2.1. Gradual perda do sentimento constitucional ................................ 47 2.2. Enfraquecimento da normatividade dos princpios e do respeito Constituio................................................................. 49 2.3. A desvalorizao da lei e o crculo vicioso dela decorrente ......... 52 2.4. Insegurana jurdica e assoberbamento do Judicirio, em especial da Corte Constitucional ........................................... 54 2.5. Engessamento do debate meritrio e perda de agilidade na soluo dos problemas da Nao ................................................. 58
XI
A Inflao.indb XI
15/12/2008 13:53:08
XII
3. ESTUDO COMPARATIVO ENTRE AS REFERNCIAS CONSTITUCIONAIS A TRIBUTOS E ORAMENTO NO BRASIL E NO MUNDO ................................................................... 61 3.1. Pases com caractersticas semelhantes ........................................ 61 3.2. Constituies decorrentes do trmino de ditaduras ...................... 63 3.3. Comparao principiolgica ........................................................ 64 4. QUESTIONAMENTOS ESSENCIAIS ELABORAO CONSTITUCIONAL ......................................................................... 67 4.1. Legitimidade constituinte ............................................................. 67 4.2. Contedo da constituio ............................................................. 70 4.2.1. Aspectos materiais..................................................................... 71 4.2.2. Aspectos formais ....................................................................... 81 4.3. Disposies transitrias................................................................ 85 4.4. Alterao ...................................................................................... 87 4.4.1. Clusulas ptreas ....................................................................... 87 4.4.2. Mutao, reviso e reforma constitucionais .............................. 91 4.5. Controle de constitucionalidade ................................................... 97 4.6. Integrao constitucional ........................................................... 100 5. PROPOSTA DE NOVOS SISTEMAS CONSTITUCIONAIS TRIBUTRIO E ORAMENTRIO ............................................... 103 5.1. Captulo tributrio ...................................................................... 104 5.2. Captulo oramentrio ................................................................ 112 5.3. Desconstitucionalizaes ........................................................... 114 5.4.Texto sugerido ............................................................................. 116 6. CONCLUSES................................................................................ 123 Bibliograa: .......................................................................................... 127 Anexo I - Listagem de dispositivos constitucionais sobre as matrias tributria e oramentria ................................................. 145 Anexo II - Dispositivos constitucionais de natureza principiolgica ... 149 Notas ..................................................................................................... 155
A Inflao.indb XII
15/12/2008 13:53:09
INTRODUO
Este livro reproduz a tese homnima apresentada para obteno do grau de Doutor em Direito Pblico na UERJ, aprovada pela banca composta pelos Professores Doutores Ricardo Lobo Torres, Sacha Calmon Navarro Coelho, Gustavo Bnenbojm, Daniel Sarmento e Leonardo Mattietto. Para facilitar a leitura, foram cortadas algumas transcries doutrinrias e modicadas a colocao e apresentao das notas, que passaram a ser feitas por meio do ano da publicao, seguido da pgina, entre parnteses, e colocadas ao nal. Tambm foi introduzido o captulo 5, contendo uma sugesto alternativa aos captulos tributrio e oramentrio da Constituio brasileira. O trabalho est voltado ao estudo das causas e consequncias do constante acrscimo de dispositivos detalhando normas de Direito Tributrio e Financeiro1 nas constituies brasileiras, problema que vem se agravando desde a Constituio de 1934 e assumiu propores exageradas a partir de 1988.2 importante ressaltar, para evitar um enfoque apressado e errneo, que a anlise do problema aqui feita nada tem a ver com o tradicional debate sobre a convenincia de listar longamente direitos humanos nas constituies, ao invs de traar normas um pouco mais programticas. Nesses aspectos, a Constituio brasileira no muito diferente nem maior do que a maioria das constituies do mundo, pois todas so fortemente inuenciadas pela Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948 e pelos Pactos sobre direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais de 1966.3 Os problemas de extenso constatados em nosso texto constitucional tributrio e nanceiro decorrem de aspectos em grande parte peculiares ao Brasil e no se atrelam proteo de direitos dos contribuintes, matria que ocupa poucos dispositivos, nem contempornea impregnao4 dos ordenamentos jurdicos de grande parte do mundo pelas constituies. Como ser demonstrado, o que motivou a escolha do tema no foi apenas a dimenso impar de nosso texto. Foram os problemas decorrentes de nossa construo normativa constitucional que provocaram o estudo. Por muito detalhar as tarefas que delega, nossa Carta complica a execuo.
1
A Inflao.indb 1
15/12/2008 13:53:09
Como ser a seguir demonstrado, o grande crescimento constitucional em matrias tributria e oramentria uma tendncia que nos isola, pois nenhuma constituio possui um nmero sequer parecido de artigos, pargrafos, incisos e alneas sobre tais assuntos. Na grande maioria das cartas pesquisadas5 constam apenas diretrizes de funcionamento do sistema, muitas com menos de dez e a maioria com at vinte dispositivos (75% delas). O crescimento normativo desenfreado, que inspirou o ttulo, um fenmeno j constatado em relao legislao comum e frequentemente denominado inao.6 Aps mais de cinquenta emendas, a Constituio Federal CF alcanou a incrvel soma de 525 dispositivos reguladores da matria tributria e oramentria, 7 maior do que o total da maioria das constituies. 8 Este montante representa trs vezes e meia os cento e quarenta dispositivos sobre a matria que continha a CF de 1967 (j a mais longa do mundo). A reao ao exagero rara e no gera eco.9 A segunda maior a colombiana de 1991, com 109 dispositivos, a grande maioria sobre oramentos. Mesmo a Constituio alem de 1949, tambm federal e que contm o terceiro maior conjunto de dispositivos sobre tributos e finanas pblicas, conta com noventa e sete, menos de 20% da brasileira. Deve-se ressaltar que os alemes tm uma histria muito mais acidentada e traumtica, que justifica a incluso de mais barreiras na Constituio. A configurao atual do pas fruto de guerras, trs Reiche,10 que naturalmente comprimiram autonomias locais, uma diviso forada em 1945 e uma reunificao ab-rupta em 1990, alm da insero em uma semifederao. Todos estes fatores contribuem para formar um sentimento de preservao de atribuies e situaes jurdicas, tanto pblicas quanto privadas, que justificaria sistemas tributrio e financeiro muito maiores e mais entrincheirados do que os nossos. No foi o que ocorreu, no entanto, nem l nem em qualquer outro pas. As matrias tributria e financeira, mais do que as outras, precisariam ser tratadas em normas mais flexveis do que a Lei Maior , pois versam sobre atritos dirios entre indivduos e Estado e gesto de recursos pblicos, que refletem a dinmica da economia nacional e mundial, bem mais mutvel que questes tambm detalhadas na Constituio, como os Direitos Civil, Penal e Processual. O que mais impressiona no crescimento constante dos captulos tributrio e financeiro a assistematicidade e despreocupao com a dignidade constitucional. A Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras CPMF, por exemplo, poderia ter sido criada atravs de lei, sem
A Inflao.indb 2
15/12/2008 13:53:09
A Inao Constitucional Brasileira
meno na Constituio, mas mereceu diversas emendas e quatro artigos no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT.11 O problema agravou-se a partir de 1994, com a aprovao da primeira emenda constitucional de reviso, pois os congressistas de ento comearam a acrescer artigos ao ADCT. Tal atitude importa em inerente contradio, pois no possvel recriar a transitoriedade de regime constitucional que ocorreu a partir de outubro de 1988. O ADCT no um repositrio de dispositivos de vida curta, como parecem acreditar os constituintes reformadores, mas apenas um corpo destacado de normas voltado a regular as relaes jurdicas diretamente afetadas por uma nova ordem legal ou constitucional. Os problemas s so verdadeiramente resolvidos quando identicadas suas causas, pois a atuao tpica sobre os efeitos no impede que voltem a surgir. Sem conclusivas pretenses prolticas, mas apenas como incio de estudo, o primeiro captulo descreve os motivos que geram o crescimento irracional dos dispositivos constitucionais acerca da tributao e dispndio pblico. O primeiro tpico compara a evoluo dos constitucionalismos portugus e brasileiro, tendo como objetivo demonstrar no ter sido a inao constitucional mais um dos problemas herdados da metrpole, embora seja parcialmente derivada da estrutura e cultura coloniais. Aps, adentramos no problema decorrente no foco classicatrio e descritivo da teoria constitucional, sem maiores preocupaes quanto redao, convenincia dos contedos e outros aspectos que seriam muito teis para auxiliar nossos constituintes. Em seguida, procuramos demonstrar que a titularidade dos Poderes Constitudo e Legislativo pelas mesmas pessoas contamina a Constituio com as miudezas tpicas das leis e da batalha eleitoral diria dos deputados e senadores, abandonados prpria sorte por um sistema eleitoral ruim. A imaturidade constitucional brasileira produz desconanas recprocas entre os Poderes e entidades federativas, que geram uma instabilidade frequente e inutilmente atacada por meio de emendas constitucionais. A exagerada carga tributria que pesa sobre a sociedade brasileira, inchada pela nossa j trilionria dvida pblica, tratada como um dos mais importantes fatores de agravamento do quadro normativo constitucional. Por m, a contradio entre a proclamao federalista, que afasta a homogeneidade normativa ao reconhecer a natural diversidade deste pas de dimenses continentais, e o desejo coletivo de uniformidade e segurana colabora para as idas e vindas dos captulos tributrio e nanceiro.
A Inflao.indb 3
15/12/2008 13:53:10
No segundo captulo so discutidos os perniciosos efeitos do exagero redacional concernente a tributos e nanas, como o lento perecimento do sentimento de adeso da sociedade em relao a sua constituio, que depende da seriedade com que ela tratada pelo Poder Pblico. O inchamento constitucional atravs da absoro de matrias tpicas de lei desvaloriza esta, as instituies a ela associadas e as autoridades de um modo geral. Tambm causa imensa insegurana, pois a tendncia de uma constituio detalhada atrair cada vez mais matrias, contornar jurisprudncia e, em consequncia, absorver grande parte do tempo dos legisladores. A incluso desmedida de matrias tributrias na Constituio gera graves problemas como a desmoralizao da justia, pois proporciona uma innidade de aes judiciais pautadas no detalhamento redacional, naturalmente com lenta tramitao, alm de sempre viabilizar recursos ao Supremo Tribunal Federal, voltados ao controle do respeito Constituio Federal. O terceiro captulo dedicado comparao entre o texto constitucional brasileiro com os do resto dos pases do mundo que possuem traos semelhantes com o Brasil. O objetivo foi demonstrar a existncia da distoro constitucional brasileira nas reas referidas, o que a premissa ftica deste trabalho, bem como a sua plena evitabilidade, j que todos os outros pases tm textos muito mais racionais do que o nosso. No objeto deste trabalho a comparao entre os sistemas tributrios como um todo. impossvel analisar nosso problema por meio de explicaes universalistas, pois em qualquer categoria em que o Brasil se enquadre, como pases federais, ex-colnias, recm-sados de ditaduras e latino-americanos, o problema no ocorre. S o Brasil buscou uma efetividade exauriente em matria tributria e oramentria. O Direito um sistema ordenado, voltado normatizao da conduta humana, pautado em valores que transcendem fronteiras e atravessam o tempo. inadequado tentar entender seus institutos isoladamente, como se no tivessem origem histrica e fossem inteiramente distintos de experincias ocorridas em pases com matriz jurdica semelhante. Por isso importante o estudo do Direito comparado, principalmente em matria constitucional. Este o ramo que mais permite o cmbio de ideias entre naes, pois as normas constitucionais so dotadas de mais abstrao e universalidade do que as de Direito Privado, o que facilita a transio cultural. Como ressalta Ricardo Lobo Torres (2000, p.142, 143 e 168), o isolamento econmico e jurdico das ltimas dcadas, revertido apenas no comeo da dcada de 1990, teve como consequncia a prevalncia de princpios tupiniquins, como a legalidade absoluta, tipicidade fechada e proibio de
A Inflao.indb 4
15/12/2008 13:53:10
analogia. A aceitao de tais princpios, na realidade ideias distorcidas acerca da aplicao de princpios verdadeiros, naturalmente produz um hbito de redao e interpretao com vis extremamente literal, o que torna as normas, especialmente a Constituio, longas, problemticas, intrincadas e, como no poderia deixar de ser, carentes de constantes mudanas. O cotejo feito com dispositivos constitucionais estrangeiros no est voltado a analisar o contedo nem a aplicao das normas em seus referidos pases. Trata-se, apenas, de uma tentativa de demonstrar que no necessrio detalhar na constituio federal a relao pecuniria compulsria de custeio do Estado, nem, muito menos, todos os aspectos do dispndio publico. A pesquisa foi voltada s constituies atualmente vigentes, no apenas por razes prticas como, tambm, pela necessidade de mostrar que a progressiva inchao constitucional no uma tendncia contempornea internacional, nem decorre do crescente incremento das tarefas do Estado. Constitui to-somente uma patologia brasileira, com as graves consequncias referidas. O quarto captulo dedicado a fundamentar uma alternativa ao catico trato constitucional de tributos e oramentos, por meio de um esboo de teoria de elaborao constitucional, importante para preencher a lacuna apontada no primeiro captulo. O quinto e ltimo traz uma proposta alternativa para os captulos tributrio e fi nanceiro, racionalizando o trato de tais matrias e permitindo uma reestruturao tributria nos moldes do resto do mundo, fora da Constituio.
A Inflao.indb 5
15/12/2008 13:53:11
1. DIAGNSTICO DO EXAGERO TEXTUAL EM MATRIA TRIBUTRIA E ORAMENTRIA

1.1. Breve histria12 do constitucionalismo portugus e brasileiro
A expresso constitucionalismo eminentemente contempornea, sendo adequada para qualicar uma forma de viver em sociedade pautada em norma superior s demais, denominada constituio, que possui carter no apenas organizacional, mas tambm instituidor e garantidor de direitos. Norberto Bobbio (2004, p. 248) conceitua constitucionalismo como tcnica da liberdade, isto , a tcnica jurdica pela qual assegurado aos cidados o exerccio dos seus direitos individuais e, ao mesmo tempo, coloca o Estado em condies de no os poder violar. No entender de Maurizio Fioravanti (2001, p. 85 e 86), o constitucionalismo pode ser concebido como el conjunto de doctrinas que aproximadamente a partir de la mitad del siglo XVII se han dedicado a recuperar en horizonte de la constitucin de los modernos el aspecto del lmite y de la garanta. Refere-se aos limites decorrentes da diviso dos Poderes e garantia dos direitos individuais decorrentes da colocao de restries aos poderes do soberano. Nlson Saldanha (2000, p. 3 e segs.) leciona que o signicado contemporneo de constituio e constitucionalismo realmente surge aps as Constituies americana de 1787 e francesa de 1791. Antes disso era possvel falar de constituio apenas como a prpria compleio institucional do Estado ou a presena das normas de organizao. Esse era o sentido utilizado na Grcia antiga, como demonstra Santi Romano (1973, p. 3, 4 e 5), que arma serem constituio em sentido material e Direito Constitucional expresses equivalentes. Para o autor, o Direito Constitucional marca a prpria existncia do Estado, o qual comea a existir apenas quando h alguma forma de constituio e o direito constitucional pode ser denido, sumariamente, como a ordenao suprema do Estado.13 Dieter Grimm (2006, p. 9 e 10) esclarece que, a partir do m do sculo XVIII, quando a ampla reivindicao de direo do Estado monrquico
6
A Inflao.indb 6
15/12/2008 13:53:11
absolutista teve que ceder lugar s concepes de ordem da burguesia, surgiu a necessidade de limitar a poltica atravs de um direito que no mais podia ser vlido como suprapositivo, problema que foi resolvido pela constituio. Ela no elimina a poltica, mas lhe coloca uma moldura. O carter sinttico e a redao proclamatria das cartas americana e francesa inuenciaram profundamente as primeiras Constituies portuguesa e brasileira, que surgiram como decorrncia de rompimentos polticos. Portugal aprovou sua primeira Constituio em 23 de setembro de 1822, duas semanas aps a independncia do Brasil. Como relata Flvia Lages de Castro (2004, p. 293), neste momento o povo portugus estava descontente com a grave situao econmica, decorrente da brusca interrupo do comrcio com o Brasil a partir de 1808, em grande parte transferido para a Inglaterra. A Revoluo de 1820, antecedente poltico da Constituio de 1822, fora feita contra o domnio ingls, que sucedeu o francs. Pouco durou a primeira Constituio portuguesa, pois em novembro do mesmo ano D. Miguel, irmo de D. Pedro I (IV, em Portugal), restaurou o absolutismo e a revogou. Em 25 de maro de 1824 surge a primeira Constituio brasileira, outorgada por D. Pedro I aps a dissoluo da Assembleia Nacional Constituinte por ele mesmo convocada e escolhida. Esta carta inspirou a portuguesa de 1826, que adotou, inclusive, o Poder Moderador.14 O incio do constitucionalismo brasileiro e portugus foi umbilicalmente ligado, nada tendo de democrtico e garantidor de direitos. Mais do que o contedo, o que realmente importava naquele momento era a utilizao da constituio como legitimadora do poder. Aps a morte de D. Joo VI, sobreveio um novo golpe absolutista de D. Miguel, em 1828. Iniciou-se uma guerra civil em Portugal provocada pela disputa de poder entre D. Miguel e D. Pedro, que havia renunciado em favor de sua lha Maria da Gloria. A guerra terminou em 1834, com a vitria de D. Pedro, o que no garantiu estabilidade institucional. Em janeiro de 1837 reuniram-se as Cortes Gerais Constituintes, que produziram a Constituio proclamada em 1838. Era bem mais democrtica do que a de 1826, tendo reinstitudo a tripartio de poderes e o bicameralismo. Em 1842, novo golpe de Estado restaurou a Carta constitucional de 1826, que permaneceu vigente at 1910, ano da proclamao da Repblica em Portugal. Em abril de 1911 reuniu-se a Assembleia Constituinte, tendo sido promulgada a Constituio em agosto. Nosso trajeto constitucional comeou vacilante. Em 24 de fevereiro de 1821 Dom Joo VI jurou no Rio de Janeiro uma constituio portugue-
A Inflao.indb 7
15/12/2008 13:53:11
sa que ainda no existia (estava sendo elaborada pelas Cortes de Lisboa).15 Dias depois, muda de posio e determina que no Brasil fosse aplicada a Constituio espanhola aprovada em Cdis, em 1812. Esta determinao dura apenas um dia, tempo para que o rei desfaa o inusitado vnculo a uma constituio estrangeira e volte e atrelar-se ao futuro texto portugus. A Constituio brasileira de 1824 tambm permaneceu estvel e materialmente vlida at a proclamao da Repblica, em novembro de 1889, somente tendo perdido vigncia formal quando da promulgao da primeira Constituio republicana, em 24 de fevereiro de 1891, que tambm inuenciou a portuguesa de 1911. O rompimento quanto forma de governo foi aqui fortemente decorrente da quebra do paradigma escravagista ocorrida em 1888, sobre o qual estava estruturada grande parte da economia rural. A monarquia no resistiu liberdade. A Constituio monrquica de 1824 tratava de tributos e nanas em poucos dispositivos. O art. 13, inciso X, mencionava a competncia do Legislativo para xar annualmente as despezas publicas, e repartir a contribuio directa, o art. 17116 tratava da aprovao anual do oramento e no art. 179 eram garantidos os princpios da legalidade, atravs do inciso I, irretroatividade (genrica) por meio do inciso III, alm do clebre inciso XV, que descrevia pioneiramente em nossa histria constitucional os fundamentais princpios da generalidade e capacidade contributiva, ao dispor: Ningum ser exempto de contribuir para as despezas do Estado17 em proporo dos seus haveres. A Constituio republicana e federal de 1891 j trazia uma redao bem mais analtica, no que concerne matria tributria e nanceira, mas ainda objetiva se comparada com as que lhe seguiram. Introduziu institutos como a imunidade tributria recproca, decorrente do nascente federalismo. Nada mencionava sobre tributos municipais ou acerca da repartio da arrecadao dos estaduais, o que cabia s Constituies dos Estados, que mais podiam do que as atuais.18 Tratava da matria em sete artigos com um total de trinta e trs dispositivos.19 Em 1926 foram aprovadas as Emendas Constitucionais ns 3 a 5, que atualizaram a Carta de 1891, mas no alteraram os dispositivos referidos. A ascenso do fascismo na Itlia exerceu inuncia sobre ambos os pases. Em Portugal ocorreu um golpe militar em maio de 1926, que fez cessar de fato a vigncia da Constituio de 1911, embora s tenha sido formalmente substituda pela de 11 de abril de 1933, j posterior instalao do nazismo. Trajetria paralela seguiu o Brasil, que tambm sofreu um golpe poltico em 1930, embora o movimento tenha sido contra estruturas oligrquicas retrgra-
A Inflao.indb 8
15/12/2008 13:53:12
das, especializadas em fraudar eleies e manter o atraso nacional. Em 1932 comea o movimento constitucionalista paulista que, mesmo militarmente derrotado, atingiu seus objetivos polticos e gerou a Constituio de 16 de julho de 1934, razoavelmente democrtica para aqueles tempos, embora estabelecesse a censura prvia atravs de seu art. 174, 5. A Carta de 1934 deu incio forte expanso do sistema tributrio e nanceiro, tratando do assunto por meio de 63 dispositivos. Foi a primeira a expressamente vedar a bitributao, estabelecendo a preferncia da Unio em caso de conitos com os Estados. Ampliou as hipteses de imunidades, que passaram a abranger combustveis, transportes e as prosses de jornalista, escritor e professor, antecedentes das hoje vigentes imunidades sobre livros, jornais e peridicos em geral. Tambm foi pioneira ao limitar o aumento dos impostos ao percentual de vinte por cento, de cada vez, permitir a vinculao de impostos e vedar o estorno de verbas, instituto em tudo semelhante ao chamado oramento vinculativo, assunto sempre em voga no Brasil.20 Nosso caminho reaproximou-se do portugus em 1937, quando foi desferido o golpe do Estado Novo, que gerou a mais ditatorial de todas as nossas constituies, outorgada em 10 de novembro de 1937 (a polaca). Era mais sucinta em matria tributria e nanceira, totalizando 49 dispositivos. Foi mantida a vedao bitributao e apenas a imunidade recproca, tendo sido afastadas as demais.21 Tanto a Constituio de 1933 quanto a ditadura salazarista mantiveram-se em Portugal aps a derrota do nazi-fascismo na Europa. A democracia s foi restaurada com a Revoluo dos Cravos, em abril de 1974, que produziu a Constituio de 2 de abril de 1976, at hoje vigente. O percurso constitucional brasileiro foi mais atribulado. Aqui o ditador foi suavemente apeado do poder aps a vitria dos aliados, pois sua permanncia era incompatvel com os novos tempos. A redemocratizao gerou a Constituio de 18 de setembro de 1946, que seguiu a linha prolixa em matria de referncias tributrias, iniciada pela de 1934, totalizando oitenta e trs dispositivos.22 Nossa democracia durou pouco, vitimada em primeiro de abril de 1964 por um golpe que gerou a Constituio de 24 de janeiro de 1967. Antes dela, a Constituio de 1946 j havia sido sensivelmente alterada pela Emenda Constitucional n 18/65, que reformulou inteiramente o sistema tributrio, estabelecendo um detalhamento sem precedentes em 76 dispositivos. Todos os seus vinte e sete artigos, vinte e seis pargrafos, dezenove incisos e quatro alneas tratavam de matria tributria.
A Inflao.indb 9
15/12/2008 13:53:12
10
Seguindo a linha j sedimentada, a Constituio de 1967 manteve a profuso de dispositivos sobre matria tributria e nanceira, o que importou em atrao indevida e perniciosa da matria legal, objeto do presente trabalho. Tratava de tributos atravs dos arts. 18 a 28, que ainda incluam vinte e nove pargrafos, vinte e seis incisos e oito alneas. O Direito Financeiro era regido por meio dos arts. 63 a 70, 112 e 29, do art. 151, totalizando cento e quarenta dispositivos.23 A identidade com a trajetria portuguesa retornou com a gradual restaurao da democracia, atravs do incio da abertura ao nal de 1974, gradual liberao da imprensa a partir de 1977, anistia, em 1979, eleies livres em diversos nveis a partir de 1982 e direta para Presidente em 1989, e por meio da aprovao da Constituio de 5 de outubro de 1988, recordista em dispositivos. No satisfeito, o constituinte reformador vem acrescendo novas regras sem qualquer critrio, hbito irracional que somente contribuiu para agravar nosso catico sistema tributrio e nanceiro.24 A atribulada histria constitucional portuguesa no produziu inchaes nos captulos tributrio e nanceiro, ao contrrio do que ocorreu no Brasil, embora a Constituio portuguesa de 1976 seja uma das maiores que existe, na opinio de Canotilho e Vital Moreira (1991. p. 36 e 37). Os autores listam vcios semelhantes aos nossos: a) incluso na esfera constitucional de matrias que noutros pases no tm relevncia constitucional formal; b) extenso desenvolvimento de alguns temas que noutras constituies esto reduzidos a um ou dois princpios gerais. Certamente a unitariedade do Estado portugus colaborou para a simplicidade tributrio/nanceira, mas este fator no explica por inteiro a diferena de solues, pois as nossas cartas trazem detalhamentos em relao a impostos universais l tambm existentes, como os incidentes sobre a renda, patrimnio e circulao de riqueza, tratados apenas em nvel infraconstitucional em quase todos os demais pases, inclusive os federais. A Constituio de 1976, por exemplo, cuida do sistema nanceiro e scal no ttulo quarto, que inclui apenas os artigos 104 a 110, todos de natureza estrutural e principiolgica. A Constituio de 1911 quase no dispunha sobre o assunto. O item 27 do art. 3 armava que Ningum obrigado a pagar contribuies que no tenham sido votadas pelo Poder Legislativo ou pelos corpos administrativos, legalmente autorizados a lan-los, e cuja cobrana se no faa pela forma prescrita em lei. J o item 3 do art. 26 versava sobre a competncia do Congresso da Repblica para Orar a receita e xar a despesa da Repblica, anualmente, tomar as contas da receita e despesa de cada exerccio nanceiro e votar anualmente os impostos. Nada mais.
A Inflao.indb 10
15/12/2008 13:53:13
11
1.2. A descontinuidade poltica inuenciada pela ausncia de orgulho patritico

A colonizao do territrio brasileiro no veio acompanhada da criao de comunidades nem do sentimento de construo de uma nao. Os portugueses j vinham pensando em voltar, quando a riqueza acumulada fosse suciente. Sentimento semelhante nutriam os negros, para c trazidos fora. Os ndios, por sua vez, nmades e em constante conito intertribal, eram sistematicamente massacrados. Enm, no havia comunho de interesses nem apego territorial, requisitos para a construo gradual do sentimento patritico. Viana Moog, em seu clssico Bandeirantes e pioneiros, demonstra que a explorao sem limites nem escrpulos foi o trao marcante de nossa colonizao, ao contrrio da norte-americana, construda por imigrantes que vieram com suas famlias em mudana denitiva, o que gerou uma construo comunitria simultnea ocupao.25 Algumas etapas da colonizao da Amrica espanhola guardam vrias semelhanas com a portuguesa, mas as distines foram bastante relevantes no que concerne formao do sentimento patritico mais forte l do que aqui e aceitao do patrimonialismo, no sentido de utilizao das funes pblicas para atender aos interesses privados dos indivduos e das classes dominantes que as ocupam. No Brasil, at hoje, grande parte da populao grata aos polticos pelo pouco que recebe do Poder Pblico, no os considera mandatrios subordinados nao e aceita que tratem o Estado como prolongamento do patrimnio privado, desde que o seu trabalho apresente alguns resultados.26 As caractersticas que distinguem a formao poltica do Brasil de todo o resto da Amrica e at do mundo, so a diviso original do territrio em capitanias hereditrias (esta tambm aconteceu em algumas ilhas atlnticas portuguesas) e a independncia sem guerra nem rompimento, com manuteno da monarquia e, principalmente, raticada por Portugal em troca de uma pesada indenizao (dois milhes de libras). O Brasil foi visto como patrimnio a ser ocupado antes de ser descoberto, a ser explorado no comeo da colonizao e a ser comprado no momento em que se tornou um pas. Faltou-nos a fundamental tomada do Estado pela sociedade, etapa essencial formao do sentimento patritico que precede ideia de cidadania. A apropriao coletiva do espao pblico (fsico, poltico, nanceiro ...) produz os sentimentos de titularidade sobre o territrio onde se assenta um pas e de incluso em uma sociedade organizada que justica
A Inflao.indb 11
15/12/2008 13:53:13
12
o exerccio de direitos e o respeito a deveres. Esta insero essencial construo do patriotismo e da cidadania. A alegria e, para alguns, o orgulho de ser brasileiro, evidenciada nas competies esportivas em que somos favoritos, apenas a etapa inicial. Os rompimentos histricos identicam o povo com seu pas e produzem um sentimento patritico que o brasileiro ainda no nutre. No coincidncia que os Estados com histrico de movimentos revolucionrios, So Paulo e Rio Grande do Sul,27 tenham se destacado no cenrio nacional. O sentimento patritico brasileiro no pde ser forjado na luta, pois sempre vivemos uma alternncia entre tomadas de poder meramente conservadoras, feitas para evitar mudanas, e algumas decorrentes do esfacelamento das estruturas de poder. So exemplos das primeiras a declarao de independncia e o golpe de 1964, e da segunda, a proclamao da Repblica e golpe de 1930. A proclamao da Repblica brasileira foi fortemente inspirada nas ideias positivistas de Auguste Comte (1999, p. 112), que propunha uma revoluo preocupada com a necessidade fundamental de regenerao social, como prova hoje a ampliao gradual da crise revolucionria. Tambm essa era a opinio de Gilberto Freyre (1959, p. 15), que armava: tal parece ter sido o apego ordem que os brasileiros criaram durante o Imprio, que os prprios fundadores militares da Repblica acharam prudente transferir para a nova bandeira nacional o lema dos socilogos Positivistas, seus mestres: Ordem e Progresso. Mesmo os raros movimentos populares foram mais reativos do que propositivos, como a revolta da vacina em 1904.28 Salvo algumas escaramuas isoladas em curtos perodos aps a independncia, afastadas da Capital, em nenhum dos movimentos referidos houve confrontos ou verdadeiras disputas. Prevaleceu a tradio brasileira de contagem de canhes com entrega do poder para quem os tem em maior nmero. Oliveira Vianna (1956, p. 251 e 252) constatou a ausncia de patriotismo s vsperas da independncia, quando deveria estar mais aorado, ao descrever a postura dos deputados brasileiros na constituinte portuguesa de 1820: Quanto elegem seus deputados s Crtes de Lisboa, estes no se sentem unidos pelos sentimentos de conterraneidade: no se sentem representantes do Brasil, mas apenas representantes das localidades que os elegem. Todas as guerras aconteceram a grande distncia e provocaram mais efeitos oramentrios do que perdas humanas. A Guerra do Paraguai (1864 a 1870) foi a nica em que o Brasil foi realmente atacado, mas teve como palco uma poro do territrio poca quase inacessvel e
A Inflao.indb 12
15/12/2008 13:53:13
13
extremamente afastada dos grandes ncleos populacionais. Participamos das primeira guerra mundial em razo de presses externas. Em relao segunda, o Brasil manteve-se neutro enquanto pde, em razo do regime ditatorial de direita que aqui existia (posio semelhante de Portugal), conduta raticada pela coincidncia de termos recebido intenso uxo migratrio exatamente dos trs pases do eixo (Alemanha, Itlia e Japo). As lutas contra as invases inglesa, francesa e holandesa, ocorridas nos sculos XVI e XVII, foram portuguesas e no nossas. A maioria das constituies do mundo transpira patriotismo e cuida de fatores de identicao entre os cidados, como a lngua, bandeira29 e hino. A nossa trata do Estado como um corpo apartado da sociedade30 e no se preocupa com a identicao31 entre o indivduo e a ptria, que no se faz apenas com listagens de direitos. sintomtico que o Captulo I do Ttulo II mencione direitos e deveres individuais e coletivos, mas no especique dever algum. Essa omisso inuencia a doutrina moderna dos direitos humanos, que trata o cidado brasileiro como um consumidor do Estado. Livramo-nos da ditadura, mas no da vergonha de ser patriota por ela trazida, o que constatvel pelas rarssimas bandeiras hasteadas pela populao no Dia da Ptria.32 Tambm colabora para o enfraquecimento do patriotismo o desprezo nutrido por muitos brasileiros em relao s nossas origens e bases culturais. comum ouvir que nossos ndios eram mais atrasados do que os demais das Amricas e nosso colonizador menos culto. Chega a ser um lugar-comum a armao de que teramos melhor sorte se a ocupao do Brasil tivesse sido feita (ou mantida) por ingleses, franceses ou holandeses.33 Essa leviana armao s leva em considerao um curto desenvolvimento conseguido pelos holandeses em Pernambuco (vinte e quatro anos) e o destino dos Estados Unidos e Canad, pases com caractersticas geogrcas e latitude semelhantes s das metrpoles, o que facilitou a colonizao comunitria. convenientemente ignorado que as trs Guianas foram colonizadas por essas trs potncias europeias e no merecem ser objeto de inveja. A rejeio, ou, pelo menos, falta de orgulho pelo passado, estimula a ideia de que sempre vale a pena comear tudo de novo no setor pblico, sem muito vnculo com o que foi sendo construdo ao longo do tempo. Alm de facilitar a tarefa dos oportunistas, uma das consequncias desta fraqueza de vnculo histrico/cultural o grande detalhamento da norma tida como inicial, que a Constituio, na medida em que as solues de interpretao que serviriam para torn-la mais sucinta so desprezadas. O desprendimento em relao ao passado gera um desrespeito pelas decises
A Inflao.indb 13
15/12/2008 13:53:14
14
futuras, porque decorre da descrena nas vantagens oriundas do amadurecimento poltico e jurdico. Em consequncia, surge a excessiva valorizao das opinies do presente e a regulao pretensamente exaustiva da vida na lei maior. O sentimento de descontinuidade afeta a racionalidade e mortal para a vida longa dos textos. Seria muito til que o ensinamento de Kant (2004, p.76) fosse difundido nas escolas: o modo de pensar patritico quando cada qual no Estado (sem exceptuar o chefe) considera a comunidade como o seio materno, ou o pas como o solo paterno de que provm e no qual nasceu, e que deve deixar tambm atrs de si como um penhor precioso para unicamente preservar os direitos do mesmo mediante leis da vontade comum, mas no para se sentir autorizado a dispor dele segundo o seu capricho incondicional. A enorme desigualdade presente em nossa sociedade tambm prejudica a formao do sentimento patritico. Georges Burdeau (2006, p. 15 e 16) constatou o problema e armou que a poltica de desenvolvimento indispensvel para o condicionamento espiritual da coletividade. Demonstra que Estados desiguais, como o Brasil, tm diculdade em alcanar a estabilidade poltica em razo do desequilbrio no grau de produo das diferentes partes do pas. Conclui perguntando: O alto grau de desenvolvimento atingido por So Paulo uma provocao para os camponeses do Maranho. Que adianta o territrio ser nacional se os coraes so aptridas? Uma das consequncias desta desigualdade, associada insucincia do sistema educacional brasileiro,34 que a maioria da populao acredita no ser afetada pelos tributos por enquadrar-se na faixa de iseno do imposto de renda. Por isso, est mais preocupada com a despesa pblica do que com a receita e no se ope proliferao de benefcios e espcies tributrias que entulham a Constituio de 1988 como nenhuma outra. Tal problema poderia ser minorado se fosse respeitado o disposto no 5 do art. 150 da Constituio Federal, que dispe: A lei determinar medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e servios. A desdia na implementao deste direito difuso diculta a percepo de que as pessoas carentes pagam to ou mais tributos que os mais abonados.
1.3. Rejeio histrica tributao agravada pela desigualdade crnica e elevada carga triburia
A sociedade de qualquer pas que tenha sido colnia tende a no vislumbrar os tributos com simpatia, por se assemelharem s extraes
A Inflao.indb 14
15/12/2008 13:53:14
15
de recursos outrora praticadas pela metrpole. Ocorre que esta explicao serve para dezenas de outros pases, que no encheram suas constituies de detalhes, imunidades e clusulas de barreiras por causa disso, como ser demonstrado no captulo 3. Como j aduzido, nossa sociedade no passou pela saudvel e essencial experincia de conquista do Estado, que aconteceu juntamente com a independncia ou processos traumticos de revolues ou guerras civis para os demais pases. Aqui ela nada mais foi do que uma soluo de convenincia para a famlia real. Este lapso em nossa histria colaborou para que a sociedade brasileira levasse muito tempo para se considerar parte do Estado e acreditasse que pode realmente interferir nos seus rumos. Tambm no fomos muito felizes na escolha dos heris nacionais, pois o enforcado e esquartejado Tiradentes o smbolo da luta contra cobranas da Coroa portuguesa. Esta ausncia de identicao associada ao martrio do heri colabora com a rejeio ao Estado e aos tributos, alm de favorecer culturalmente a proliferao de benefcios scais e regras tributrias, pois o Estado um ser estranho a ser controlado detalhadamente. Sofremos com um ciclo vicioso, pois a rejeio aos tributos facilita a aprovao de inmeras imunidades e isenes, que aumentam a carga sofrida pelos demais contribuintes e, em consequncia, a inadimplncia e sonegao. O aumento do nmero de contribuintes inadimplentes estimula a proliferao de normas concedendo anistias, remisses e dicultando a criminalizao efetiva da sonegao. O efeito compensatrio da exibilizao do dever tributrio o crescimento das espcies tributrias, bem como da complexidade das normas acessrias voltadas a reprimir a sonegao. Quanto mais tributos, mais rejeio. Os tributos representam o custeio pecunirio decorrente da incluso perene de todos os cidados em uma sociedade organizada e no podem ser vistos como um mal necessrio, mas apenas como retribuio pautada no que cada um obteve a partir da sociedade organizada. ela que proporciona a aquisio e manuteno da renda, patrimnio, bens e servios que constituem objeto da tributao. Os tributos representam a parcela de cada uma destas riquezas que pertence sociedade e garante sua funo social. Eles tm cinco funes, sempre associadas solidariedade: a) retribuio fundada na insero social que proporcionou a riqueza tributada; b) multiplicao da riqueza decorrente da maior circulao de recursos proporcionada pelo pagamento de tributos;35
A Inflao.indb 15
15/12/2008 13:53:14
16
c) redistribuio solidria da riqueza, que dignica os que necessitam e, ao inclu-los, aumenta o crculo de agentes econmicos; d) utilizao extrascal dos tributos, que direciona a conduta das pessoas em prol do desenvolvimento econmico e social; e) custeio da atividade pblica especialmente dirigida ao contribuinte, como forma de evitar a transferncia de seu custo ao resto da sociedade, que justica a cobrana de taxas e contribuies de melhoria. No entanto, em razo do nosso histrico de falta de legitimao popular, fcil defender teses em favor de benefcios scais diversos, bem como coloc-los na Constituio.36 Em consequncia da construo da doutrina tributria a partir das imunidades, a justia scal quase sempre associada no incidncia tributria, o que uma grande contradio, pois se a ausncia do tributo o elemento garantidor de justia, a concluso implcita que todos eles so inerentemente injustos. Esse o principal motivo pelo qual no se debate a justia de cada tributo, alquota, sistema de cobrana e benefcios tributrios no Brasil. Eles so estudados como matria pronta, sem discusso acerca dos antecedentes tericos de justicao especicamente associados a cada um. As funes comutativa (tpica das taxas, contribuio de melhoria), distributiva (natural efeito da incidncia dos impostos em geral) e redistributiva (funo decorrente do agravamento da incidncia voltado distribuio da riqueza nacional) de cada um deles no costuma merecer ateno especial da doutrina nacional.37 Tambm colabora para a proliferao de excees tributrias a conjugao entre nossa herana de desigualdade (monarquia + escravido) e a doutrina de direitos humanos do ps-guerra, compreensivelmente voltada defesa das minorias. O discurso absorvido pela doutrina brasileira o da proteo das minorias em face das maiorias opressoras. No temos uma linha argumentativa para proteger a maioria em face da opresso causada pelo crescente aumento de privilgios obtidos por minorias diversas (o que inclui reduo de deveres para sonegadores, inadimplentes e criminosos em geral), nosso real problema. Conasse o constituinte na boa aplicao dos princpios centrais que ele erigiu isonomia e capacidade contributiva bem como no respeito aos direitos que estabeleceu, no haveria necessidade de imunidades tributrias nem de tanta profuso de regras. A matriz das imunidades e da inchao constitucional idntica: falta de conana em ns mesmos. O Brasil ainda est longe de alcanar uma mediania scal,38 que signica um equilbrio justo na tributao, que s ocorrer quando o sistema for refeito a partir dos valores de solidariedade e igualdade, aplicados atravs da capacidade contributiva.
A Inflao.indb 16
15/12/2008 13:53:15
17
Parte signicativa da rejeio39 aos tributos decorre do permanente aumento da carga tributria acarretado pelo geomtrico crescimento da dvida pblica. Entre janeiro de 1994 e dezembro de 2002, apesar de todas as privatizaes, a dvida pblica saltou de 30% para 55% do PIB, chegando a um trilho de reais em dezembro de 2006. Somente em 2005 foram pagos R$ 257,6 bilhes de reais a ttulo de juros e amortizao. Acompanhando o aumento da dvida, a carga tributria passou de 28% do PIB em 1995 para 35% em 2002, e chegou a 37,1% no nal de 2005.40 Em consequncia do progressivo aumento da dvida, sobram cada vez menos recursos para a prestao de bons servios pblicos e investimento em infraestrutura. Como no poderia deixar de ser, a sociedade abomina o sofrimento crescente sem retorno. Todos os movimentos civis contra o aumento da carga tributria so aplacados com a distribuio de benefcios scais localizados, nunca pela reduo geral de tributos. Este tipo de soluo viabilizado pelo entendimento prevalente acerca da indiscutvel utilidade de benefcios scais, no sentido de promover o desenvolvimento.41
1.4. Insucincia da teorizao42 acerca do contedo adequado das constituies

A constituio do Estado contemporneo a norma central, irradiadora43 do Direito e legitimadora do todo o sistema jurdico. No antecedente cronologicamente falando, salvo rarssimas excees, mas a fonte sempre renovvel dos parmetros de segurana e justia que orientam a elaborao das leis, decises judiciais e administrativas, alm de conformar a conduta das pessoas em geral.44 As constituies como hoje conhecemos surgiram no nal do sculo XVIII, aps a independncia das 13 colnias americanas.45 Durante as reunies ocorridas na Filadla em maio de 1776, propuseram-se os representantes das colnias a elaborar constituies o mais cedo possvel, como forma de raticar a independncia e regular de forma segura a estruturao poltica que surgiria aps o rompimento com a Inglaterra. O modelo norte-americano foi seguido pela Frana, logo aps a Revoluo Francesa, tendo sido a primeira Constituio aprovada em 1791. Um pouco antes do surgimento das constituies como normas nicas e superiores (nal do sculo XVIII), a existncia dos Estados vinha sendo fundada em teorias contratualistas46 de diversas matizes. Todas elas so bastante criticveis por dois questionamentos: 1) Por que um pretenso pacto, ou soma de concordncias individuais ocorridas em algum momen-
A Inflao.indb 17
15/12/2008 13:53:15
18
to desconhecido do passado, do qual zeram parte pessoas que no mais existem e que, em grande parte, nem so as antepassadas das atuais, deveria vincular eternamente a sociedade contempornea? 2) Que tipo de contrato esse que no pode ser jamais rescindido? O anacronismo das teses contratualistas raticado pelo surgimento da chamada terceira gerao de direitos do homem aps a Segunda Guerra Mundial, incluindo direitos que pertencem solidariamente a todos e a cada um (de fruio individualizvel sem serem individuais), como a um meio ambiente livre de poluio e transparncia poltico-administrativa. Ela caracterizada pelo reconhecimento de que as relaes difusas entre todos os componentes da sociedade so to exigveis quanto os direitos individuais e sociais em face do Estado. A difuso de direitos e deveres um tpico produto da insero social de todos os cidados e se ope ideia de contrato social, que um somatrio cto de anuncias individuais existncia do Estado, que no leva em conta a existncia de relaes de natureza pblica entre os componentes da sociedade. A partir do sculo XIX tornou-se mundial um padro de organizao jurdica pautado em uma norma superior, com caractersticas polticas e jurdicas, que regula todo o funcionamento do Estado e garante os direitos individuais dos cidados. Esta nova estruturao denominada constitucionalismo, que signica a substituio de mentiras convenientemente aceitas47 por verdades majoritariamente estabelecidas. Ele representa uma instituio atual e sempre viva, modicvel pela vontade do povo, que titulariza a soberania e seu consectrio natural, que o poder constituinte originrio. Na segunda metade do sculo XX espraiou-se pelo mundo a ideia de prevalncia da constituio, no apenas em sentido hierrquico,48 mas como fonte direta de efetivao de direitos individuais e coletivos. Este movimento doutrinrio hoje conhecido por neoconstitucionalismo, e teve como ambiente losco49 o ps-positivismo, que pode ser sintetizado como a prevalncia do contedo principiolgico das normas, principalmente constitucionais, sobre a interpretao literal do texto normativo, tpica do positivismo.50 Com preciso, Karl Engisch (2001, p. 207) ensina que o Judicirio hoje chamado a valorar autonomamente e, por vezes, a decidir e a agir de um modo semelhante ao do legislador. Existe um certo consenso quanto importncia e prevalncia das constituies, mas no acerca da adequao de sua forma e contedo. Os estudos de Teoria da Constituio e Direito Constitucional sempre estiveram focados no estudo da legitimidade constituinte (para concluir pelo carter de popular ou outorgada), na intensidade dos direitos humanos re-
A Inflao.indb 18
15/12/2008 13:53:16
19
conhecidos, na classicao das constituies51 quanto vinculao realidade, efeitos transformadores e seu carter sinttico ou analtico, alm de discutir formas de efetivao. Quase todos os doutrinadores desconsideram a elaborao da constituio, essencial etapa do Direito Constitucional que sempre foi entregue ao povo, como se ele atuasse diretamente.52 A redao do texto constitucional raramente objeto de estudos, talvez porque isso importaria em invadir uma seara pr-jurdica, pois a constituio vista como ato inaugural do sistema. A constituio tomada como premissa,53 ou objeto pronto. A consequncia deste afastamento que os constituintes agem sem referncia doutrinria, vazio que se revelou menos problemtico nos pases desenvolvidos, porque a sociedade educada e consciente, e at na periferia constituda pela maioria dos pases em desenvolvimento, que tomam como parmetros as constituies dos pases centrais e, em alguns casos, diretrizes religiosas. No Brasil, contudo, o hbito de redigir sem referncias vem gerando problemas em relao Administrao Pblica, e, em especial, no que concerne s matrias tributria e oramentria. A tentativa inconsequente de exaurimento de tais matrias na Constituio ignora os conselhos de alguns mestres, como Manuel Garcia-Pelayo (1950, p. 30), para quem a constituio una forma abierta a travs de la cual pasa la vida. No mesmo sentido, Gustavo Zagrebelsky (2005, p. 13) ensina que a constituio uma plataforma de partida e as sociedades pluralistas estabelecem para ela no la tarea de establecer directamente un proyecto predeterminado de vida en comn, sino la de realizar las condiciones de posibilidad de la misma. A grande expectativa gerada pela constituinte de 1987, somada aos primeiros inuxos do ps-positivismo no Brasil, acabou traduzindo-se em um texto excessivamente prolixo, com intensa colaborao dos juristas nacionais, ressentidos em relao s restries impostas pela ditadura e contaminados pela esperana de resolver prontamente os problemas. No houve resistncias avassaladora absoro de contedo, at porque ela decorreu de acordos expressos e tcitos entre os grupos interessados em incluir matrias. Muito ao contrrio, ainda h quem alegue que a constitucionalizao da matria tributria tem a virtude de conter a voracidade do sco.54 Tornou-se comum classicar a Constituio de 1988 como compromissria (resultante de acordos entre grupos ideolgicos distintos), o que explicaria seu excesso textual. Ocorre que todas as constituies democrticas so compromissrias e nem por isso crescem exageradamente.55 Depende da cultura de cada povo fazer acordos pelo contedo mnimo,
A Inflao.indb 19
15/12/2008 13:53:16
20
aprovando um texto que corresponda interseo aceitvel pela maioria dos grupos, ou pelo mximo, superpondo os desejos de diversas minorias e tambm de eventuais maiorias. Optamos pela superposio. A Constituio de 1988 no se contentou em ser o documento que faz a travessia entre o poder constituinte originrio fato poltico e a ordem instituda, que um fenmeno jurdico.56 Ela resolveu absorver uma grande parte desta ordem instituda avanando sobre o sistema legislativo, o que gerou uma fora centrpeta decorrente do detalhamento, que proporcionou o hbito de correo atravs de mais detalhamento. Matria atrai matria, no s na fsica. bem adequado o comentrio de Afonso Arinos (2005, p. 143), para quem muitas vezes, sob a capa da defesa dos princpios permanentes, o que se insinua a advocacia de interesses transitrios. J contamos com avanada doutrina de Direito Constitucional e at com signicativa bibliograa acerca da Teoria da Constituio.57 No entanto, diclimo encontrar anlise concreta sobre a elaborao da Carta Constitucional. Mesmo em relao teoria legislativa o assunto pouco atraente, talvez em razo de uma certa rejeio poltica. Jeremy Waldron (2003, p. 2 e 3) constatou a existncia de pouca doutrina sobre a teoria da legislao, porque construmos um retrato idealizado do julgar e o emolduramos junto com o retrato de m fama do legislar. Seria injusto atribuir a culpa apenas aos elaboradores formais da Constituio. desfocado o costume de satanizar a elite e vitimizar a sociedade, como se aquela, em um regime democrtico, no fosse produto dos anseios desta. Parte do problema decorre da ausncia de debate na doutrina nacional acerca do tamanho adequado, contedo tpico e qualidade tcnica das normas constitucionais. ntido que nem o Poder Executivo Federal nem nossos congressistas reetem sobre o contedo ideal da Constituio, talvez por acreditar que ele justica-se por si mesmo. Norberto Bobbio (2004, p. 261) ensina que o recurso s formas mais solenes pode fazer supor que elas encerram contedo de princpios realmente essenciais, hbito bastante arraigado em nosso meio poltico. A inteno de incluir tudo na Constituio desprezou alguns ensinamentos valiosos, obtidos aps longas e penosas experincias constitucionais. til seria a leitura de Konrad Hesse (1998, p. 38 e 39), acerca da estrutura e funo da constituio:
A Constituio no codica, seno ela regula somente muitas vezes, mais pontual e s em traos fundamentais aquilo que aparece como importante e carente de determinao; todo o resto tacitamente pressuposto ou deixado a cargo da congurao ou concretizao pela ordem jurdica restante.
A Inflao.indb 20
15/12/2008 13:53:16
21
Por causa disso, a Constituio de antemo no prope a pretenso de uma ausncia de lacunas ou at de unidade sistemtica.
Em sentido semelhante, Bidart Campos (2004, p. 214) leciona que as implicitudes e os silncios no contedo da constituio so, muitas vezes, to ou mais importantes que o que dispe de forma explcita. Com ou sem normas, a constituio abre espaos dinmicos desde eso que reputamos una triloga fecunda: la letra (normas), el techo ideolgico (valores y principios), y la razn histrica (el por qu de los contenidos). Laurence Tribe (1985, p. 44) tambm entende que o carter incompleto da constituio no faz dela menos poderosa.58 Mesmo a doutrina portuguesa acerca da Teoria da Constituio,59 bastante difundida no Brasil, trata do assunto de forma principiolgica, mas no traz crticas concretas nem traa caminhos para que os legisladores constituintes, em sua maioria pouco ou nada versados em Direito, possam elaborar ideias claras acerca do formato, contedo e dimenso adequados para a constituio. preciso no perder de vista que tributos e despesas oramentrias so apenas meios para atingir as nalidades pblicas, como a garantia de acesso educao, sade, segurana e um meio ambiente saudvel. So estas que representam os valores e grandes anseios sociais. Por isso, razovel que estejam consignadas na constituio de forma mais detalhada, pois possuem uma perenidade bem maior do que as regras sobre a atividade nanceira. Nossa vivncia jurisprudencial e administrativa demonstra que de nada serve a multiplicao de dispositivos constitucionais. Alguns problemas, como a responsabilidade oramentria e scal, s comearam a ser resolvidos quando da promulgao da Lei Complementar n 101/2000, o que comprova ser a repetitiva previso constitucional de normas sobre improbidade e controle oramentrio insuciente para atingir os objetivos sonhados pelo constituinte. Talvez fosse til comparar o Estado com clulas organizacionais bem menores e mais facilmente compreendidas. O Estado um condomnio indissolvel, formado pelo somatrio das contribuies de todos os membros da sociedade. A constituio a sua conveno basilar, mas o regramento dirio feito pelo regimento interno, resolues assembleares e decises administrativas oriundas dos rgos executivos e deliberativos eleitos. O arcabouo jurdico que rege qualquer sociedade contempornea dinmico, formado por um ncleo normativo mais denso e perene, que a constituio, em volta do qual gravitam normas mais leves e de menor hierarquia, como as leis e decretos, que acompanham mais de perto a evoluo da sociedade e atualizam suas normas bsicas. A jurisprudncia tam-
A Inflao.indb 21
15/12/2008 13:53:17
22
bm tem esta funo de garantir agilidade e adaptar os variveis anseios sociais aos princpios mais estveis, produzindo mutaes constitucionais graduais, sem necessidade de frequentes alteraes formais da constituio. A norma maior deve trazer as colunas e vigas do edifcio jurdico, deixando por conta do Legislativo e Executivo a colocao de paredes internas, portas, janelas e a decorao dos ambientes. O Brasil precisa de uma Teoria da Constituio adequada nossa realidade, no apenas descritiva, mas voltada a uma interao (ao invs da substituio) com o sistema jurdico e que leve em conta a forma como realmente se fazem as constituies e leis por aqui.
1.5. Sistema eleitoral voltado aos interesses individuais

O Brasil um dos nicos pases do mundo que adota o sistema proporcional associado ao voto individualizado para os candidatos ao legislativo (o eleitor escolhe livremente o seu candidato dentro da lista ampla apresentada pela Justia Eleitoral).60 E o que pior, sem delidade partidria. Este sistema eleitoral enfraquece os partidos e desfaz a identidade de propostas entre os candidatos da mesma agremiao, obrigando cada um a buscar seus eleitores sem apoio dos demais, que se transformam em concorrentes. Os parlamentares acabam fragilizados pelo excesso de liberdade, o que diculta o controle da proliferao normativa provocada pelo Executivo, que precisa ser cortejado para que sejam liberados os recursos nanceiros necessrios sobrevivncia eleitoral. Entre as formas de angariar votos est a aprovao de leis de efeito concreto e privilegiadoras, alm de emendas oramentrias voltadas a entender interesses especcos, sem subordinao aos programas partidrios e frequentemente contrrios ao interesse coletivo.61 Os privilgios e as prprias leis associam-se imagem individual dos polticos e auxiliam em sua eleio. Ajudam a caracterizar um ordenamento cheio de excees, assistemtico e no consolidado. Dicilmente seriam aprovados se os votos fossem diretamente nos partidos (com lista fechada), porque a busca do apoio da sociedade inteira impe uma conduta mais igualitria, consequente e menos privilegiante. Os privilgios aprovados em nvel nacional ou local adeririam imagem dos partidos, o que aumentaria a responsabilidade em sua aprovao e traria um custo talvez alto demais para instituies que buscam votos de forma mais ampla do que indivduos. muito mais fcil para o eleitor scalizar um partido nacional e lembrar de sua histria do que em relao a cada poltico.
A Inflao.indb 22
15/12/2008 13:53:17
23
O hbito do varejo normativo se espraia desde os Municpios at o Senado e estabelece um padro de conduta esperada dos parlamentares, a ponto de sofrerem avaliao at da mdia com base no absurdo critrio da quantidade de leis que conseguiram aprovar. No se encontram comentrios polticos sobre a qualidade das leis de iniciativa de cada um nem sobre a relevantssima participao nas comisses de estudo das normas. Resta o fugaz brilho proporcionado pelas CPIs. A atuao regular e sria, dentro de uma estrutura partidria, no suciente para garantir a sobrevivncia poltica porque existe um gargalo na comunicao com o eleitorado, o que seria resolvido pela imagem consolidada dos partidos. Obviamente impossvel que cada um dos mais de 500 congressistas obtenha a aprovao de alguma lei relevante com a sua marca, at porque no existem matrias esparsas em quantidade suciente. A grande maioria das leis realmente genricas, como os cdigos e as normas tributrias, provm de projetos do Judicirio (alteraes processuais) ou do Executivo, atravs de medidas-provisrias (antes de 1988 eram os decretosleis) ou projetos com pedido de urgncia. Ambos cerceiam os debates e diminuem a importncia individual e at partidria dos parlamentares. A mais grave consequncia desta forma varejista de legislar, contudo, a perda da viso de coerncia sistemtica, qualidade essencial do ordenamento que se contrape necessidade de aprovar leis de autoria destacada. A consolidao determinada pelo pargrafo nico do art. 59 da Constituio, e regulamentada na LC n 95/98, nunca foi respeitada porque esvaziaria a multiplicao de leis. A proliferao de dispositivos constitucionais decorre, entre outros fatores, da contaminao dos constituintes por seus vcios legislativos, o que difcil de evitar em uma constituinte congressual. Outro problema decorrente da necessidade de vender a imagem individual dos candidatos o seu alto custo, que favorece a realizao de negcios ilcitos. As despesas da campanha eleitoral vinculam os parlamentares aos nanciadores e os afastam em denitivo do compromisso com a boa tcnica legislativa. A apropriao de recursos pblicos torna-se prtica comum, tanto em razo do baixo nvel de conscincia cidad quanto desta necessidade de custear as campanhas. O sistema perpetua a corrupo e os titulares de qualquer Poder sentem-se donos de sua parte na coisa pblica, com o direito de utilizar a funo pblica para uso pessoal, e no apenas consignatrios de um poder/dever de buscar o bem comum. Vivemos hoje uma grave crise poltica resultante do voto em lista aberta. Entre as principais alternativas de moralizao do sistema eleitoral, destacam-se uma mudana gradual, que o voto distrital,62 e o voto em
A Inflao.indb 23
15/12/2008 13:53:17
24
lista fechada apresentada por cada partido, objeto de diversos projetos em discusso no Congresso. O voto distrital consiste na eleio de um candidato por regio eleitoral, que a unidade decorrente da diviso do nmero de vagas para deputado daquele Estado ou Municpio (no caso da eleio para vereador) pelo total de eleitores. Assim, um Estado com nove milhes de eleitores e 45 vagas para deputado seria dividido em 45 distritos circunscrevendo, cada um, uma rea contgua com 200 mil eleitores (sem vinculao com os limites territoriais dos Municpios). A grande vantagem deste sistema baratear as campanhas, pois sero naturalmente poucos candidatos (um por partido ou coligao), o que permite o conhecimento das propostas por parte do eleitor sem necessidade de muito investimento em propaganda. A proximidade fsica entre os candidatos e os eleitores raticaria a reduo de custos. O sistema distrital pode ser puro, quando todos os parlamentares so eleitos desta forma, ou misto, quanto uma parte (em geral a metade) eleita pelo voto distrital e a outra atravs do voto em lista fechada ou aberta (sistema atual). Este sistema combina com a cultura de pessoalidade do brasileiro, que gosta de identicar o Poder Pblico com pessoas ao invs de entendlo como uma instituio impessoal voltada ao atendimento do interesse pblico, da qual ele condmino. Em um pas com corrupo endmica63 e enraizada como o Brasil, favorecida pela troca de favores entre os polticos e eleitores, o sistema distrital insuciente para atacar este mal, pois a maioria dos polticos tem base eleitoral geogrca, ao contrrio dos polticos com propostas voltadas aos interesses gerais da sociedade, que obtm seus votos de forma mais espraiada. Outro problema decorrente do voto direto no candidato local manter a tradio de vereadores estaduais e federais, que transitam pelas Assembleias e Congresso Nacional apenas atrs de obras e favores para seu distrito, sem maiores preocupaes com os problemas regionais ou nacionais e a coerncia da legislao. A alternativa do voto em lista partidria impe coerncia poltica e viabiliza a coerncia normativa. A apresentao ao eleitor de uma lista de candidatos pelo partido acarreta uma imediata depurao na poltica, pois a presena nela de nomes rejeitados por grande parte da sociedade inviabiliza eleitoralmente o grupo de candidatos. Isso ocorrer mesmo que os lderes partidrios, com poder para inuenciar a elaborao da lista, sejam pouco ntegros ou ligados a polticos com passado nebuloso. No sistema proporcional atual, o eleitor nunca tem certeza se o seu voto ir para o poltico que escolheu ou beneciar a eleio de um outro qualquer (do mesmo partido ou coligao), caso o seu no seja eleito.
A Inflao.indb 24
15/12/2008 13:53:18
25
Mesmo que o seu candidato ganhe a eleio, ainda assim o excesso de votos carreado a ele pode ser utilizado para eleger pessoas que o eleitor no conhece ou no desejaria que fossem eleitas. O voto obrigatrio agrava o problema na medida em que traz compulsoriamente para as urnas um grande nmero de pessoas que no buscam informar-se sobre as propostas dos partidos e o passado dos candidatos. Quanto maior o desinteresse do eleitor, maior o custo de seu convencimento. A falta de partidos perenes e com ideias distintas um bice ao desenvolvimento que vrios pases europeus j enfrentaram e resolveram h algum tempo. Afonso Arinos de Mello Franco (1974, p.19 e 20) cita alguns dos problemas constatados por juristas italianos do nal do sculo XIX, decorrentes da ausncia de partidos slidos:
Como no existem partidos com programa denido, segue-se que cada deputado tem suas ideias particulares em matria de impostos, de ensino, de reformas ministeriais ou de poltica externa, e se cr autorizado a faz-las prevalecer, sem se importar com os que votaro com ele. (...) Outro grupo, desta vez local ou provincial, reclama uma rodovia, uma ponte, uma estrada de ferro: necessrio que seja atendido ou vai engrossar a oposio e esta triunfa.
Os partidos so canais bem-demarcados atravs dos quais os desejos sociais preponderantes na sociedade cheguem aos Poder. Juntamente com as demais instituies, representam um ltro que seleciona ideias contraditrias, pouco amadurecidas e, por vezes, perniciosas. A atuao individual dos polticos no permite essa ltragem e acaba contaminando o sistema jurdico com um sem-nmero de normas e difceis de serem apreendidas pelos destinatrios.
1.6. Facilidade de aprovar e mudar o texto constitucional associada cultura do literalismo

A constituinte de 1988 foi o primeiro momento de livre elaborao normativa para quase todos os deputados e senadores, em razo do m da ditadura, da ausncia de veto e da diluio da bancada do governo, preocupada com assuntos muito especcos. Paradoxalmente, os congressistas conseguiram incluir ideias na Constituio com mais facilidade do que em normas ordinrias.
A Inflao.indb 25
15/12/2008 13:53:18
26
Paulo Bonavides e Paes de Andrade (1991, p. 472) observaram que a ao partidria foi substituda pela movimentao de grupos de lobby. At o governo criou o seu (Centro), voltado a garantir interesses em relao ao sistema de governo e perodo de mandato presidencial. A disperso causada pelo sistema eleitoral somado ausncia de delidade partidria continuou a contaminar as emendas. A extrema facilidade de aprov-las, sem a prvia ou posterior raticao dos Estados ou da sociedade atravs de referendo (como acontece na maioria dos pases) estimula a utilizao da Constituio para atender aos caprichos do Executivo e de faces do Congresso. Associada facilidade de alterar a Constituio no Brasil, colabora para a sua enorme extenso a tradio portuguesa de redigir normas de forma prolixa, em grande parte decorrente na falta de conana nos intrpretes, tratada nos tpicos seguintes. O objetivo dos legisladores, de qualquer nvel, estimular a interpretao literal dos textos para que no haja desvios em relao s suas intenes. Esta postura gera um literalismo redacional, ou seja, um texto detalhado e cheio de regras que tentam esgotar as hipteses interpretativas (sem sucesso, evidente). No entanto, em respeito demanda dos juristas em prol da valorizao dos princpios, estes tambm so includos nas Constituies, embora a tentativa de exausto de suas aplicaes revele que os constituintes no conaram neles. O literalismo contaminou a Constituio Federal, acarretando a multiplicao de dispositivos que poderiam ser sintetizados em frmulas genricas com grande densidade principiolgica, mais perenes e com funo realmente ordenadora e no substitutiva da legislao infraconstitucional. O problema j havia sido identicado por Srgio Buarque de Holanda (2006, p. 158), que identicou na alma do brasileiro um horror ao vago, alm de uma certa preguia mental. De forma lapidar, assevera: Tudo quanto dispense qualquer trabalho mental aturado e fatigante, as ideias claras, lcidas, denitivas, que favorecem uma espcie de atonia da inteligncia, parecem-nos constituir a verdadeira essncia da sabedoria.
1.7. O jeitinho brasileiro

O chamado jeitinho brasileiro nada mais do que uma forma oblqua de encarar os problemas, focada em seus efeitos e no nas causas. Procura-se contornar as normas ao invs de discutir seriamente sua reforma ou plena efetivao. Ele sustentado, em grande parte, pela cultura da pessoalidade no trato da coisa pblica, que gera a expectativa de tratamento diferenciado para qualquer um que possua boas relaes com servido-
A Inflao.indb 26
15/12/2008 13:53:18
27
res, de qualquer nvel. Para que lutar para melhorar as normas e estruturas se possvel desvirtu-las para atender a interesses pessoais? O princpio da impessoalidade, trazido pelo art. 37 da Constituio, dos mais importantes exatamente porque contraria a ndole do jeitinho, que transforma as leis em um obstculo a ser iludido. A sua implementao gradual na administrao pblica pode auxiliar a produzir um efeito indutivo em relao Constituio, livrando-a do detalhamento excessivo decorrente da recusa em aplicar princpios realmente genricos e iguais para todos. A cultura do jeito em parte sustentada pelo mal-entendimento acerca do signicado das leis em geral, que servem para viabilizar o exerccio dos direitos fundamentais constitucionalmente previstos. As vedaes de conduta so meio necessrio para garantir que os direitos alheios sejam respeitados. No entanto, prevalece uma viso simplista e aparentemente cientca de que as leis no Brasil so desrespeitadas porque no correspondem realidade, embora as nossas normas tenham um contedo em grande parte coincidente com as dos demais pases ocidentais. Nossas origens portuguesas certamente colaboraram para o espraiamento desta forma de encarar a vida, que vem lentamente cedendo realidade competitiva imposta pela globalizao. A presena da corte portuguesa no Brasil, associada renitente escravatura, deixava claro para a populao que nosso padro social era o da desigualdade. Muitos nobres viviam de intermediaes de favores, obteno de licenas e monoplios para os que tinham dinheiro, mas no poder. A lei valia para a maioria, mas no para os que davam um jeito de burl-la e obter excees. O trco de escravos era proibido, mas havia vrios jeitos de burlar a proibio. Nossa independncia foi uma forma conveniente que o Imperador encontrou para garantir uma parte do Imprio portugus para o seu ramo familiar, enquanto disputava o restante com seu irmo. A maioridade antecipada de D. Pedro II tambm foi um jeito, pois o art. 121 da Constituio de 1824 previa a maioridade aos dezoito anos. Os jornais traziam estampado o que talvez tenha sido o primeiro jingle poltico da histria do Brasil: Queremos Pedro II, Ainda que no tenha idade. A nao dispensa a lei. Viva a Maioridade. At hoje pagamos muito caro por este desprezo Constituio em nome da convenincia momentnea, que estimulou o hbito da manipulao em lugar da venerao constitucional. As eleies que se seguiram Repblica eram apenas um jeito de manter o poder com aparncia democrtica, pois o voto era aberto e os resultados fraudados. O povo sempre assistiu a tudo de forma passiva. Keith Rosenn (1984, p. 42) analisou profundamente a cultura do jeito, tendo constatado como principais fatores histricos: o catolicismo
A Inflao.indb 27
15/12/2008 13:53:19
28
arraigado, o legado portugus do patrimonialismo (no sentido de apropriao da mquina pblica pelos detentores do poder, o que afasta a impessoalidade e objetividade em sua conduta), a produo de justia de forma pessoal, a cultura legalista, paternalista e formalista (que gera burocracia e guras nefastas como o despachante). Conclui armando que o nosso desenvolvimento deveria ser mais preocupado em desenvolver estruturas que permitam a igualdade perante a lei do que com o crescimento da renda per capita e investimentos. O mesmo autor (1990, p. 775 e 776), em outra obra sobre o Direito brasileiro, arma que a deciso de utilizar uma assembleia constituinte congressual foi um erro, pois ela incluiu 23 senadores eleitos em 1982, sem mandato para elaborar constituio, alm de ter sido o Congresso de 1986 eleito com base em uma grande iluso que foi o Plano Cruzado.64 A constituio o repositrio do sentimento nacional, contaminado por todos os vcios sociais. Chega a ser impressionante a quantidade de dispositivos que tratam de servidor pblico, aposentadoria e penso.65 Esta matria sumariamente ignorada em grande parte das constituies ou ocupa poucos dispositivos. Vrias emendas66 foram aprovadas para tratar da questo do teto remuneratrio, mas o Supremo Tribunal Federal sempre achou um jeito de contorn-las. O nosso crnico e crescente rombo previdencirio tambm foi objeto de diversas emendas e dezenas de dispositivos,67 embora nunca realmente atacado, at porque a seriedade atuarial no combina com os privilgios obtidos pelos dois ltimos Presidentes.68 Existe no Brasil uma certa averso ao planejamento e uma exagerada valorizao do improviso, como se ele fosse a maneira correta de encarar a vida e no uma soluo ocasional. Esta conjugao gera condutas imediatistas e produz o ambiente cultural que proporciona os inmeros jeitos constitucionais. O longo detalhamento e as sucessivas emendas nas reas tributria e nanceira so vs tentativas de evitar arbtrios, contornar a jurisprudncia, tapar buracos nanceiros e vincular a atividade oramentria. Gera um emaranhado burocrtico insuportvel tanto para arrecadar quanto para gastar, que acarreta um imenso desperdcio de energia. Enm, a verso constitucional do jeitinho brasileiro. preciso debater seriamente o mrito das normas, a justia das alquotas, os critrios para estabelecer diferenciaes tributrias e distribuir a arrecadao, entre outras questes. Os desvios de recursos devem ser rigorosamente apenados, pois no adianta criar uma complicada vinculao jurdica constitucional ou legal se no houver sria punio. A burocracia
A Inflao.indb 28
15/12/2008 13:53:19
29
o jeito brasileiro para tentar evitar um jeito de desviar recursos sem dar a soluo certa, simples e universal que encarcerar os que agem assim, sem que haja jeito de contornar esta consequncia.
1.8. Busca da estabilidade poltica e efetivao de direitos atravs da constitucionalizao

A Repblica brasileira nunca esteve intimamente associada democracia e sempre foi marcada por crnica instabilidade poltica. Comeou, em 1889, com um golpe no regime monrquico que perdera o apoio aps a abolio da escravatura no ano anterior. O segundo presidente, Floriano Peixoto, manteve a democracia a distncia e institucionalizou o sistema eleitoral do voto aberto (e fraudado), anotado por um servidor do Executivo. Este sistema prevaleceu desde a primeira eleio, na qual foi escolhido Prudente de Morais, at um novo golpe, em 1930. A moralizao das eleies realizada por Getlio Vargas, atravs do voto secreto e da criao da Justia Eleitoral, transmitiu sociedade a impresso de que os problemas devem ser resolvidos de um golpe s, sem prvias teorizaes ou qualquer planejamento. Acresa-se que o momento era de crise econmica em razo da quebra da bolsa de Nova York, ocorrida em 1929, que favorece ainda mais o surgimento de solues ab-ruptas, como as grandes queimas de caf determinadas nos primeiros anos da dcada de 30. O m da Segunda Guerra Mundial, com a derrota do fascismo, proporcionou o surgimento de nossa primeira Constituio democrtica, de cuja elaborao participaram grandes nomes da poca, como Lus Carlos Prestes e Jorge Amado. A Constituio de 1946 ps m aos decretos-leis, criados pela CF de 1937, que preencheram todo o espao normativo durante oito anos. Inaugurou uma fase de estabilidade democrtica, atuao efetiva do Congresso na elaborao de todas as normas relevantes, eleies diretas limpas e liberdade de imprensa. O golpe de 1 de abril de 1964 produziu a Constituio de 1967, que ressuscitou os decretos-leis, com vigncia imediata e aprovao por decurso de prazo. Mais uma vez o Congresso assumiu uma funo decorativa e legitimadora de uma ditadura que afundou o Pas em dvidas e aprofundou o fosso social. O Brasil sempre conrmou a famosa frase de Karl Loewenstein (1986, p. 91): O poder encerra em si mesmo a semente de sua degenerao.69 A dcada de 80 caracterizou-se por altos ndices de inao, associados recesso econmica, a ponto de ser considerada a dcada perdida por muitos economistas. A populao teve um breve alento com o
A Inflao.indb 29
15/12/2008 13:53:19
30
Plano Cruzado, que no passou de um congelamento de preos estabelecido em fevereiro de 1986, que acabou aps as eleies de 15 de novembro do mesmo ano. Nelas foi eleito um congresso constituinte no qual foram depositadas as esperanas da nao em resolver todos os problemas acumulados. A soluo golpista j se tinha revelado intil e o sonho socialista transformado em pesadelo. Ruiu ao peso de sua inecincia um ano aps a aprovao da Constituio de 1988. Alm da instabilidade econmica e poltica, antes de 1988 o Brasil era marcado pela fragilidade ou insuciente efetividade das estruturas de controle como o Tribunal de Contas e Ministrio Pblico, alm de instabilidade institucional, no sentido de falta de continuidade de polticas pblicas e at do nome das instituies delas encarregadas. Nossas instituies sempre foram menores do que os homens, o que as descaracteriza.70 Uma entidade jurdica, cultural ou espiritual s se transforma em uma instituio quando se torna maior do que o somatrio das contribuies humanas do momento e adquire feies prprias, identicveis pela sociedade. Esta perenizao despersonaliza o poder e proporciona o sentimento social de adeso ao Estado. Maurice Hauriou (2003, p. 318) ressalta que La Idea de continuidad se confunde, en el espritu humano, con la de estabilidad y tambin con la de legitimidad de las instituciones. O desejo de solucionar os problemas de forma estvel foi direcionado para a Constituio, pois a legislao havia sido transformada em um espao normativo incerto e altervel por decreto-lei de acordo com o humor do Executivo. Os constituintes de 1988 no tiveram coragem de reduzir os amplos poderes legislativos do Executivo, tendo sido mantido um dos principais fatores de proliferao de normas constitucionais que a instabilidade normativa. Em consequncia, ampliou-se a constitucionalizao de regras para evitar alteraes. Prevalece entre ns um silogismo implcito acerca das possibilidades reais da constituio. Se ela superior e dirigente, isso signica que ningum pode afront-la. Logo, tudo o que estiver nela ser impositivo e ocorrer. a busca da efetividade mgica, que parte da falsa e maniquesta ideia de que as coisas boas s no ocorrem porque algum com poder a elas se ope, de forma clara ou utilizando algum subterfgio. A importao acrtica do conceito de constituio dirigente, decorrente da popularizao da obra de Canotilho,71 colaborou com a sedimentao da ideia de que a constituio federal tinha um poder indutor maior do que o real. At seria til absorver a ideia de constituio apenas dirigente para enxugar a Carta Magna, deixando-a com a funo de orientao. No
A Inflao.indb 30
15/12/2008 13:53:20
31
entanto, talvez subliminarmente, arraigou-se a expectativa de que a constituio poderia nos dirigir por caminhos que ainda no conseguimos trilhar, mesmo que tal frustrao no tenha decorrido de uma resistncia normativa. Indevidamente foram introduzidas metas administrativas e sociais cuja implementao depende apenas de arrecadao e gesto do patrimnio pblico, no de previso constitucional. Tambm tornou-se habitual a tentativa de perenizao de meras regras sem dignidade constitucional, como detalhamentos acerca de crditos, fundos oramentrios, elaborao dos oramentos, benefcios tributrios e at de alquotas e clculo de aposentadoria. Keith Rosenn (1990, p. 178) concluiu que a confuso feita pelos nossos constituintes de 1988 entre as normas constitucionais e legislao ordinria decorreu de cinco fatores: o primeiro foi a atribuio de tarefas constituintes ao Congresso; o segundo foi o consenso geral de nossa sociedade acerca do desrespeito lei, o que gerou a constitucionalizao de regras para tentar conseguir respeito; o terceiro foi a crena espraiada de que a Constituio seria uma panaceia que curaria problemas econmicos e sociais atravs da escolha das palavras certas para o texto constitucional; o quarto foi a tradio brasileira de constituies prolixas; e o quinto foi a inuncia do modelo dirigente da Constituio portuguesa de 1976. Os constituintes concentraram suas energias em solues imediatas, e esqueceram de pensar no Pas a longo prazo. A consequncia foi a proliferao de emendas. Questes conjunturais foram moldando as estruturas, o que um erro grave. Vrios tribunais federais foram criados para atender aos milhares de recursos, o que s acarretou a multiplicao de aes. Duas solues constitucionais72 surgiram para corrigir a inrcia do Legislativo na regulamentao de direitos fundamentais. Revelaram-se inteis, tendo o Judicirio suprido as lacunas no julgamento ordinrio de casos concretos e at ampliado o sentido das normas constitucionais, o que raticou a multiplicao de aes. Em vez de conar nos freios e contrapesos entre os Poderes, tentamos perenizar o que transitrio, agravando um problema identicado por Gustavo Zagrebelsky (2005, p. 36), para quem h um conito entre a dinmica evolutiva da histria constitucional e a caracterstica xadora do poder constituinte, com sua tendncia absolutizao de valores polticos. O constituinte es inicialmente aceleracin histrica inesperada y sucesivamente detencin del movimiento. O papel dos elaboradores da norma moderar estes dois inexorveis efeitos.73 A postura comodista de proclamar o direito sem se preocupar com os meios de viabilizao acaba atrapalhando sua efetivao. Os Poderes que laboram na incluso constitucional satisfazem-se com a proclamao
A Inflao.indb 31
15/12/2008 13:53:20
32
e esquecem que a decincia das estruturas, ausncia de planejamento e continuidade das polticas pblicas, falta de transparncia e controle real dos dispndios, que verdadeiramente geram a frustrao social, erroneamente denominada frustrao constitucional. O problema aqui retratado se restringe ao enorme exagero e forma assistemtica com que so absorvidas as matrias tributria e oramentria pela Constituio brasileira. inegvel, contudo, a existncia de uma tendncia mundial a incorporar princpios e direitos individuais e coletivos nas constituies, o que representa uma das facetas do neoconstitucionalismo. O contedo material e valorativo das cartas se irradia, com fora normativa, por todo o sistema jurdico, como aduz Lus Roberto Barroso (2006, p.149). O STF colabora muito para o inchamento constitucional sempre que arma que a Constituio regula inteiramente algum instituto, impedindo a evoluo atravs da norma infraconstitucional.74 Esse entendimento simplista, talvez inspirado no habilidoso julgamento75 do caso Marbury vs Madison, faz com que a atividade legislativa seja permanentemente substituda pela constituinte. O prprio Supremo sofre com os efeitos de sua postura, pois cada vez mais todas as questes so constitucionais. Igualmente colaborou para a formao do quadro atual uma certa confuso entre segurana jurdica e certeza. Tanto o Executivo quanto os constituintes reformadores se revelaram incapazes de conviver com a natural incerteza decorrente da evoluo da vida e da cada vez maior inuncia recebida do Direito estrangeiro. Gustavo Zagrebelsky (2005, p. 14) ensina que nas sociedades democrticas contemporneas no h mais espao para valores absolutos, salvo o prprio pluralismo. Por m, a longa luta pela efetivao dos direitos fundamentais, associada chegada do ps-positivismo no Brasil, marcado pela valorizao dos princpios como forma de garantir direitos, gerou uma certa confuso entre estas duas guras jurdicas. A partir da Constituio de 1988, enumerar princpios e direitos tornou-se uma forma de aumentar sua importncia e garantir a fundamentalidade,76 o que proporcionou a proliferao de ambos e aumento do texto constitucional. Princpios so enunciaes normativas de valor genrico,77 cujo contedo a descrio jurdica dos sentimentos socialmente preponderantes, usualmente denominados valores. Eles esto em um grau intermedirio entre os valores e as regras, que traduzem comportamentos a serem adotados.78 Os princpios trazem consigo a energia decorrente da inteno coletiva, em permanente evoluo. Esta energia molda os direitos, que so as situaes jurdicas pautadas nos princpios, matria em constante transformao.
A Inflao.indb 32
15/12/2008 13:53:20
33
Os direitos so produzidos a partir de interesses: a) individuais e comuns aos demais cidados, como a proteo da vida, honra, integridade fsica, propriedade, obteno de sade e educao (este conceito abrange os tradicionalmente considerados direitos individuais e coletivos); b) individualmente exercveis, mas socialmente referidos, como a livre iniciativa, que s fazem sentido atravs da interao social; c) solidariamente pertencentes a todos os componentes da sociedade e surgidos a partir da constatao da existncia de interesses comuns, como o direito ecincia por parte do Poder Pblico e a um meio ambiente limpo. Os princpios tm trs tipos de contedo ou direes principiolgicas, que so a preservao, restaurao e desenvolvimento,79 frequentemente mesclados. Estas trs nalidades bsicas conguram juridicamente os princpios, que so ponderados e sintetizados pelos legisladores para produzir as regras. Em algumas delas um ou mais princpios ganham maior relevo, mas todos so considerados para a elaborao de cada uma, mesmo que tenham apenas a funo de limitar o seu mbito de atuao.80 O papel dos Poderes do Estado permanentemente interpretar os princpios81 para dar efetividade aos direitos, cuja implementao garante uma permanente atualizao do conceito de cada princpio. Esta retroalimentao deve ser incentivada pela Constituio atravs de sua abertura, pois um texto constitucional muito detalhado impede o amadurecimento necessrio elaborao de normas constitucionais realmente representativas do pas que pretendem regular. As garantias constitucionais82 tambm no podem ser confundidas com os direitos, pois os tm como pressupostos. A criao de garantias decorreu da constatao de que no basta proclamar ou reconhecer os direitos, sendo necessrio proporcionar meios para efetiv-los e evitar leses. O conceito de garantia abrange trs guras distintas: a) soluo processual voltada pronta efetivao dos direitos, no sentido de imediato afastamento da fora lesiva ou pronta restaurao. So exemplos o habeascorpus, habeas data, mandado de segurana e mandado de injuno; b) vedaes a condutas lesivas por parte do Poder Pblico ou particulares; e c) estruturas pblicas criadas para dar efetividade a direitos, como hospitais, polcia e defensoria pblica.83
1.9. Desconana entre os Poderes e unidades federativas associada fragilidade do federalismo brasileiro
A tripartio de poderes84 no Brasil j surgiu marcada tanto pelo centralismo como pela desconana no sistema de freios e contrapesos,
A Inflao.indb 33
15/12/2008 13:53:21
34
que equaciona os problemas em outros pases federais. A soluo estabelecida pela Constituio de 1824 foi a criao do Poder Moderador, atravs do art. 98. O dispositivo proclamava que ele era a chave de toda a organizao poltica e servia para, incessantemente, velar pela manuteno do equilbrio e harmonia entre os Poderes. Nas constituies que a seguiram, embora o Executivo no mais enfeixasse um poder acima dos demais, sua preponderncia decorria da prpria ausncia de democracia ou de institutos como a aprovao de leis e at de emendas constitucionais por decurso de prazo, como previa a Constituio de 1967. A lentido democrtica inerente deliberao legislativa servia como fundamento para a usurpao de funes pelo Executivo. Mesmo a Constituio de 1946, que inaugurou o primeiro perodo verdadeiramente democrtico da histria do Brasil, no proporcionou um grande teste para o equilbrio entre os Poderes, pois o Judicirio no detinha a ampla autonomia oramentria que hoje possui nem as atribuies de controle concentrado de constitucionalidade no-interventivo, que s surgiram em 1965. A partir da Constituio de 1967, o Poder Executivo comeou a ocupar o espao legislativo em matria tributria, criando e alterando tributos por decreto-lei e, aps a Constituio de 1988, por medida-provisria. A resposta a esta absoro da competncia legislativa pelo Presidente foi a multiplicao de regras tributrias na Constituio, forma encontrada pelo Legislativo para exercer poder. Gustavo Ferreira Santos (2006, p. 172) demonstra que o desejo de colocar tudo no texto da Constituio revela uma desconana em relao s instituies e um certo medo da poltica. Tambm essa a opinio de Patrcia Baptista (2003, p. 76), para quem a preocupao demasiada de constitucionalizar minudncias denota uma enorme desconana do constituinte em relao ao legislador ordinrio e a crena de que a Constituio seria uma espcie de panaceia. Georg Jellinek (2002, p. 480) j havia percebido este problema em relao s constituies estaduais (embora em muito menor escala), ao armar que, por desconana em relao s legislaturas e s maiorias nelas dominantes, nos Estados americanos foi subtrado dos parlamentos um grande nmero de questes. Em razo da crnica desconana em relao aos Poderes institudos, os constituintes de 1988 no se contentaram em estabelecer parmetros para o exerccio do mandato constitucional e avanaram sobre a tarefa dos subordinados, embora fossem eles prprios os usurpados. Ignoraram a distino traada por Dieter Grimm (2006, p. 10), para quem a constituio instala uma diferena entre os princpios para a produo de decises polticas e as prprias decises polticas.
A Inflao.indb 34
15/12/2008 13:53:21
35
Alxis de Toqueville (2001, p. 185) j traava os limites da norma, logo aps ter vivenciado os fracassos da Revoluo Francesa, armando que o legislador parece o homem que traa a sua rota no meio dos mares: Ele tambm pode dirigir o barco que o transporta, mas no poderia mudar sua estrutura, criar os ventos, nem impedir que o oceano se erguesse a seus ps. O Judicirio no pode ser visto como lho rebelde pelos constituintes reformadores, cujo trabalho merece ser constantemente revisto.85 Muito ao contrrio, a grande frequncia de ECs para corrigir jurisprudncia demonstra a necessidade de retirar contedo para evitar a vulgarizao da CF e o desgaste do Judicirio. melhor, mais rpido e menos traumtico corrigir leis do que a CF. O inchamento impede a necessria mutao constitucional, na medida em que interfere em cada movimento evolutivo. til o ensinamento de Franz Kafka (2002, p. 143), ao armar que preciso ter conana no tribunal, que ele abre espaos para a majestade da lei, uma vez que essa a sua nica tarefa. No faz mais sentido negar que o Judicirio exerce um poder poltico e considerar todas as suas intervenes ilegtimas.86 Um dos motivos para essa diculdade de aceitao a diferena de legitimao do Judicirio em relao aos Poderes eleitos, que parece no ser muito bem entendida por nossos reformadores constitucionais. A legitimidade do Judicirio , primeiramente, tcnica, demonstrada atravs da aprovao em um concurso pblico cujo contedo o conhecimento do Direito. Tambm poltica em relao aos tribunais superiores, em razo da designao e aprovao pelos mandatrios da Nao. A doutrina americana utiliza a expresso counter-majoritarian difculty (diculdade contramajoritria) para denominar o argumento contrrio possibilidade de reviso dos atos normativos emanados do Legislativo e Executivo pelo Judicirio (judicial review). Ele pautado na democrtica forma de escolha dos membros daqueles dois, em contraposio ausncia de voto na designao dos membros do Judicirio (da a expresso majoritria). A falta de voto dicultaria a defesa da legitimidade do judicial review, o que vem justicando at tentativas de emendar a constituio para restringir as funes da Suprema Corte.87 Essa expresso foi criada por Alexander Bickel (1986, p.16 e 17), que demonstra a ausncia de verdadeira contradio entre democracia, no sentido de deciso por voto majoritrio, e o julgamento tcnico do Judicirio. Entende ser natural que os polticos eleitos deleguem algumas de suas tarefas, pois a democracia algo mais sosticado do que a mera manifestao de voto.88 Dieter Grimm (2006, p. 16) ensina que o Judicirio no persegue objetivos prprios, e por isso, oferece uma garantia maior de imparciali-
A Inflao.indb 35
15/12/2008 13:53:22
36
dade. O objeto de controle do tribunal constitucional a regulamentao da constituio, que consiste na prpria poltica, incluindo a legislao. Sua legitimidade histrica, como se depreende da lio de Paulo Galvo (2006, p. 710), para quem o Judicirio ainda que de forma embrionria, o mais antigo de todos os poderes, e comea a ser exercido, com um carter marcadamente arbitral, para aplicar os primeiros costumes, quando a lei ainda algo desconhecido. A complexidade de nosso sistema misto de controle de constitucionalidade um produto tpico da desconana, que gera muita instabilidade. Ele decorre da soma do sistema difuso norte-americano com o concentrado austraco. Embora no seja exclusividade brasileira,89 aqui agravado pela ausncia de tradio de respeito s decises dos tribunais superiores e pela rapidez com que esses alteram seus posicionamentos, alm do grande nmero de formas de controle direto de constitucionalidade.90 A qualquer momento pode surgir uma deciso desfazendo a validade das leis. Em consequncia, cresce a necessidade compensatria de encher a constituio de normas para obter estabilidade e a reao do Legislativo e Executivo no sentido de incluir na Constituio normas para contornar entendimentos jurisprudenciais. Acresa-se que o sistema brasileiro estimula a leviandade legislativa, na medida em que os erros podem ser imediatamente afastados por qualquer juiz. Ele permite que a maturao das normas seja transferida para o momento posterior sua aprovao. A naturalidade com que os legisladores brasileiros produzem leis que j sabem inconstitucionais, principalmente os estaduais e municipais, torna necessrio que os efeitos das decises declaratrias de inconstitucionalidade sejam retroativos (ex tunc), sob pena de torn-las inteis e facilmente contornveis pela edio de nova lei. No h rejeio popular aprovao de leis sabidamente inconstitucionais, pois a populao avalia as normas apenas por sua utilidade imediata, pouco se preocupando com o desrespeito s iniciativas exclusivas do Executivo em matria de leis que aumentem a despesa, sejam ou no diretamente oramentrias. Tambm no leva em conta o extravasamento das competncias estaduais e municipais. Isso causa uma grande insegurana jurdica, j que nunca se sabe se as leis vigentes so realmente vlidas e se vale a pena conar nelas. Ironicamente, a anulao retroativa da lei produz efeito semelhante ao da retroao das normas, expressamente vedada pela Constituio. Em contrapartida, o Judicirio nutre um certo desrespeito em relao aos demais Poderes, especialmente estaduais e municipais, ignorando vlidas e legtimas decises administrativas e at oramentrias ao deter-
A Inflao.indb 36
15/12/2008 13:53:22
37
minar condutas especcas com base em particular interpretao de princpios constitucionais. Como aduz Ana Paula de Barcellos (2005, p. 44), Continua a ser vedado ao juiz, em um Estado democrtico de direito, inovar na ordem jurdica sem fundamento majoritrio, sob pena de usurpar a competncia dos demais poderes estatais. O coroamento desta desconana e at desrespeito recprocos o incio de um processo de apropriao da Constituio pelo Supremo, que impe a posio pessoal de seus ministros em decises no embasadas no texto constitucional.91 O crescimento desmedido da Constituio, atravs da absoro de matrias tpicas de leis, tem o efeito de fraudar o sistema de controle de constitucionalidade, pois coloca a Suprema Corte como protetora de normas que deveria investigar se fossem veiculadas com o status adequado. A reao do Supremo se d com o exagero no julgamento acerca da inconstitucionalidade das emendas. A desconana e o desrespeito recprocos afetam seriamente os oramentos, pois cada Poder faz a sua parte para desmoraliz-lo. O Legislativo inclui emendas para atender a interesses individuais dos parlamentares, permite que o oramento atenda a estruturas criminosas de desvios de recursos e autoriza alteraes indiscriminadas e no planejadas por parte do Executivo. O Judicirio ignora as decises democrticas e diariamente determina a realizao de compras, obras e mudanas de remunerao sem qualquer respaldo oramentrio. De nada adianta entulhar a Constituio com regras e mais regras para evitar tais problemas se o planejamento vinculativo e responsvel colide com os desejos dos titulares dos Poderes da Repblica. Como no poderia deixar de ser, a desconana abrange as entidades federadas. Os artigos 29 e 29-A da Constituio estabelecem um longo detalhamento acerca do nmero de vereadores e sua remunerao, o que no se encontra em nenhuma outra constituio. O referido art. 235 age de forma semelhante em relao ao funcionamento dos novos Estados. Tratase de uma tutela exagerada, que colabora para liberar os legisladores locais do dever de seriedade, que ca restrito ao mnimo constitucional. A federao a base da organizao do Estado e importa na estruturao poltica de um pas atravs da diviso territorial em unidades com autonomia legislativa, administrativa e nanceira. Elas compem um Estado com pretenses de ser eternamente indivisvel, como acentua Carl Schmitt (2003, p. 349). Eduardo Marcial (2005, p. 131) dene a federao como forma de Estado caracterizada pela partilha constitucional de competncias, conjugada pela participao das ordens locais na ordem jurdica nacional.
A Inflao.indb 37
15/12/2008 13:53:22
38
O Estado Federal caracterizado pela identidade cultural, que constitui o fator de Unio entre os Estados, e as peculiaridades regionais, que diferenciam os entes componentes e justicam a opo pelo federalismo ao invs do Estado Unitrio. Estes dois elementos representam as foras centrpeta e centrfuga, que devem ser permanentemente ponderadas para que no haja absoro das unidades pelo todo e nem desagregao. No se trata de uma tarefa fcil, mesmo em pases com mais tradio democrtica, como notou Pietro Giuseppe Grasso (2005, p. 119): Ciertamente, menos felices que las experiencias suiza y norteamericana resultan los intentos hasta ahora realizados, desde hace ms de medio siglo, para unicar los pases del viejo continente. realmente difcil para o cidado comum entender a complicada diviso de atribuies entre Unio, Estados e Municpios, principalmente porque grande parte dos agentes pblicos tambm se confunde. O federalismo brasileiro no foi fruto de amadurecimento ou de um acordo de unio, tendo surgido por proclamao, junto com a repblica em 15 de novembro de 1889.92 Nosso processo foi oposto ao ocorrido na maioria dos pases federais bem-sucedidos. A proclamao federalista das constituies brasileiras se contrape ao sentimento uniformizador e unitrio da sociedade, o que gera um permanente trabalho de adaptao do texto federal original. A redao aprovada em 1988 j comeou longa exatamente porque os constituintes estavam preocupados em frear a tendncia concentrao de poderes e uniformizao de normas. As diferenas culturais entre as regies no se reetem em distines de estruturao poltica, talvez porque a sociedade brasileira no acredite na evoluo proporcionada pela permanente comparao entre experincias estaduais distintas, o que uma das grandes virtudes deste sistema. Juristas, empresrios, e cidados em geral pleiteiam simplicidade, homogeneidade jurdica e tributria. Todos desejam exercer suas atividades empresariais ou jurdicas em qualquer Estado, sem necessidade de estudar novamente um emaranhado de normas, at porque essa a tendncia internacional. A sempre criticada variedade de normas tributrias uma natural decorrncia do federalismo. Os elogios s leis de licitao, responsabilidade scal e de improbidade so pautados na capacidade uniformizadora que elas demonstraram, o que se contrape ndole federal. Todos os servidores lutam pela incluso de normas constitucionais sobre direitos, atravs de associaes nacionais. No apenas uma ttica, mas o produto da viso prevalente que associa segurana uniformizao em nvel nacional. As discusses sobre solues para a previdncia sempre levam em conta estatsticas globais, embora haja signicativas distines entre os Estados e Municpios.
A Inflao.indb 38
15/12/2008 13:53:23
39
Todas as emendas constitucionais que versaram sobre Direito Tributrio e Financeiro e alteraram dispositivos concernentes a Estados e Municpios tiveram carter limitador (da liberdade de estabelecer isenes e alquotas), uniformizador ou de transferncia de poderes para a Unio legislar atravs de lei complementar, sempre contando com a anuncia expressa ou tcita da sociedade e dos prprios Estados e Municpios.93 Nenhuma delas ampliou a competncia local para legislar de acordo com a sua realidade, at porque essa liberdade no retrataria uma demanda das entidades locais, que focam suas preocupaes no aumento da transferncia de recursos por parte da Unio. Outra prova de que o federalismo um princpio muito proclamado, mas quase nada sedimentado no Brasil, a ausncia de utilizao do pargrafo nico do art. 22 da CF, que permite a delegao do exerccio da competncia normativa aos Estados. Existem muitos aspectos de Direito Civil, Penal e Processual que seriam melhor tratados se respeitassem as peculiaridades locais, mas isso nem faz parte do discurso poltico, salvo quando algum crime grave comove o Pas. A delegao tambm serviria para justicar as enormes despesas geradas pelas assembleias legislativas, sem muita utilidade aparente. No entanto, o hbito brasileiro copiar dos norte-americanos apenas a aparncia do federalismo, sem adentrar ao estudo da mecnica e do contedo. Raras so as decises judiciais analisando o conito de leis da Unio e Estados. A doutrina fala sumria e burocraticamente sobre os pargrafos do art. 24, que descrevem uma complicada diviso de competncias entre normas gerais e especiais, talvez porque realmente ningum cone na capacidade dos legisladores locais. Esta acomodao geral, que inclui os prprios deputados estaduais, estimula o centralismo e importa no desperdcio de insubstituveis oportunidades de testar novas solues sem comprometer o que j funciona na Unio ou em alguns Estados. A consequncia da pouca produtividade til dos legislativos estaduais que o Direito brasileiro sempre evolui atravs de normas no previamente testadas, o que sempre gera insegurana e problemas de adequao das novas normas, alm de uma certa relutncia em abandonar solues ruins mas j conhecidas. Se os Estados exercessem plenamente as competncias que possuem, os novos rumos do Direito poderiam decorrer da constatao e a sociedade brasileira j haveria entendido a importncia de respeitar as diferenciaes e a possibilidade de melhor adaptao da legislao aos problemas dinmicos. A inrcia desestimulou a preparao de estruturas legislativas, que acabaram esquecidas. O fato que quanto mais a pessoa hesita diante da porta, tanto mais estranha se torna.94
A Inflao.indb 39
15/12/2008 13:53:23
40
Konrad Hesse (1991, p. 22) ensina que o federalismo no pode viver sem uma certa dose de unitarismo, o que indiscutvel. O problema o exagero de nossa dose, em grande parte decorrente da referida acomodao local. O constituinte brasileiro age como o pai que no deixa o lho caminhar com suas prprias pernas, esquecendo que a funo de quem cria educar atravs de diretrizes e deixar viver. O empirismo essencial para o amadurecimento democrtico. A vacilao federalista remonta s idas e vindas da centralizao administrativa do Brasil Colnia,95 atravessou os arremedos de descentralizao ocorridos no Imprio e chegou Repblica. Nlson Werneck Sodr (1976, p. 24) demonstra que os primeiros atos ociais de descentralizao, a criao da Guarda Nacional associada ao Ato Adicional de 1834, representaram um golpe das oligarquias para obter mais poder.96 Aproveitaram-se do lapso decorrente da renncia de D. Pedro I e da menoridade de D.Pedro II. Graas criao da Guarda, os ricos proprietrios de terra se investiram no poder militar e raticaram seu domnio sobre a populao. Os postos de comando eram atribudos a quem tivesse renda anual superior a 200 mil-reis nas grandes cidades e 100 mil nas demais. Obviamente, no foi um bom comeo para o federalismo. Logo em seguida surgiu a Lei Interpretativa de 1840, que retirou poderes das provncias e foi qualicada por Raymundo Faoro (1959, p. 330) como um ato enrgico da reao conservadora. O incio ocial do federalismo, atravs da edio do Decreto n 1, de 15 de novembro de 1889, tambm foi confuso, pois o artigo 3 mencionava erroneamente a soberania dos Estados, desmentida nos artigos seguintes por meio de descrio da autonomia. Alguns autores do incio da Repblica e do federalismo, como Oliveira Vianna (1956, p. 278 e 279), comentam que a criao deste foi a forma encontrada para evitar a secesso do Pas, e no uma soluo que atendesse as expectativas da sociedade.97 A desigualdade inicial no desenvolvimento das regies do Brasil98 tambm corrobora para a fraqueza do federalismo, pois as reas mais ricas so prejudicadas pela natural equiparao poltica de todo pas federal, enquanto as mais atrasadas sentem-se inferiorizadas. Comentando a diculdade de manter a unidade territorial, Oliveira Vianna (1956, p. 208) arma que os estadistas do Imprio se defrontaram com a necessidade de conciliar o princpio da unidade do governo e a tendncia regionalista e desintegradora, oriunda da extrema latitude da base geogrca, em que se assenta a populao. A incerteza quanto aos contornos do federalismo no , por si s, uma problema, mas uma caracterstica, pois no h um modelo ideal e
A Inflao.indb 40
15/12/2008 13:53:23
41
apriorstico de federao, como j armado pelo Supremo Tribunal Federal.99 A Constituio de 1988 tentou detalhar todos os contornos da diviso federal e ainda incluiu a forma federativa entre as clusulas ptreas, no art. 60, 4. Como se no bastasse, a jurisprudncia ainda tentou tolher diversas tentativas estaduais no sentido de tratar alguns assuntos de forma diferente atravs da criao do princpio da simetria,100 descrevendo-o como uma regra de cpia integral pelos Estados de solues constitucionalmente previstas para a Unio.101 Os fundamentos constitucionais utilizados para fundamentar para esta simetria, arts. 25 e 125, vinculam os Estados aos princpios constitucionais, mas no impem a cpia integral.
1.10. Desconana no sistema jurdico

Alm da desconana recproca entre os Poderes, existe um mau entendimento sobre o sistema jurdico romano-germnico. Embora ele seja estruturado pelas leis, ao contrrio da common law, que estruturada pela vivncia jurisprudencial, no pode ser visto apenas como um conjunto de normas hierarquizadas. Esta viso esttica desconsidera o essencial papel da interao social, com os conitos e divergncias de interpretao que ela provoca. A sociedade a destinatria da norma e cabe ao Judicirio moldar o sistema atravs da soluo das questes.102 A diferena entre os dois grandes sistemas jurdicos de intensidade em relao s funes de cada Poder. Diferena esta que cada vez menor, como comprova a proliferao de smulas, vinculantes ou no, e a importao de normas escritas relevantes dos pases da common law, como ocorreu com as leis das sociedades por aes e de responsabilidade scal. Parte signicativa da inao constitucional decorre desta desconana no normal funcionamento do sistema de produo do Direito, que formado pelas interaes entre os textos normativos, seu entendimento doutrinrio e a interpretao jurisprudencial. As demandas populares so ltradas pelo Judicirio com base na Constituio e nas leis, o que gera uma srie interminvel de verdades sintticas (decises) a partir da contraposio de teses interpretativas, que produzem o aperfeioamento do sistema normativo. Esse o inevitvel espiral jurdico democrtico, que efetiva os direitos ao mesmo tempo que os molda realidade. necessrio aceitar a existncia de um sistema dinmico103 e conar nele. Isso muito difcil no Brasil por dois motivos: primeiro porque os bons sistemas polticos e administrativos so impessoais, enquanto a nossa cultura a da pessoalidade. Segundo, porque o brasileiro tem diculdade
A Inflao.indb 41
15/12/2008 13:53:24
42
de delegar, conduta que pressupe planejamento, conana e punio (se desrespeitada a delegao). Nenhuma das trs condies est bem maturada em nosso sistema poltico-administrativo. Esta diculdade em delegar se reete na Constituio, que mais absorve do que transfere. Os constituintes no podem pretender uma autopoiese104 constitucional, como se a vida pudesse ser inteiramente regulada em Braslia. A funo dos elaboradores da constituio no observar a sociedade e o governo e determinar suas condutas o mais detalhadamente possvel, mas sim direcionar o funcionamento do sistema jurdico que regula a vida para que ele se enquadre nas nalidades constitucionais. sempre atual o ensinamento de Ricardo Lobo Torres (1986, p.16 e 17), em sua clssica obra sobre os sistemas constitucionais tributrios: A possibilidade de um sistema fechado de direito constitui postulado do jusnaturalismo racionalista e dos positivismos de todas as cores. O prprio conceito de sistema jurdico105 vem sendo pouco estudado aps a Constituio de 1988. Ele uma estrutura106 formada por um conjunto coerente de normas que tem a constituio como centro irradiador, capaz de gerar a reproduo de condutas adequadas aos seus princpios e regras e desestimular as que os contrariam. Claus-Wilhelm Cannaris (1996, p.10 e 11), pautado em Savigny, entende que sistema a concatenao interior que liga todos os institutos jurdicos e as regras de Direito numa grande unidade. Ressalta que existem duas caractersticas que emergem de todas as denies: ordenao e unidade. Um sistema normativo hierarquizado alcana seu equilbrio atravs da adequada diviso de funes, que sempre passa por uma sucessiva e ponderada delegao de atribuies dos rgos superiores para os inferiores. Assim funcionam os Poderes do Estado e suas respectivas estruturas administrativas. O excesso de concentrao ou de transferncia de atribuies gera inecincia generalizada, sobrecarrega alguns rgos, desvaloriza os demais e produz grande insegurana jurdica em todos os que esperam um bom funcionamento do Poder Pblico. As tentativas de engessamento, sejam constitucionais, legais ou administrativas, geram inecincia e acabam cedendo diante da necessidade. As normas constitucionais constituem o que Bruce Ackerman (1991, p. 6 e 7) denomina faixa superior (higher lawmaking track) e representam a deciso do povo, enquanto as leis representam as decises do governo (normal lawmaking). O autor ensina que essa diviso forma uma democracia dualista, que garante estabilidade aos princpios longamente debatidos e agilidade para as medidas de governo. As decises do povo
A Inflao.indb 42
15/12/2008 13:53:24
43
devem ocorrer raramente, em especiais condies. Antes de obter autoridade para produzir normas superiores em nome do povo, um movimento poltico-partidrio precisa convencer um extraordinrio nmero de cidados da seriedade de sua proposta. Um sistema jurdico no surge automaticamente do estabelecimento de normas pelo legislador constitucional.107 fundamental a atuao dos demais agentes jurdicos, pblicos e privados, no sentido de ponderar tais normas. Para que a tarefa seja bem-sucedida e coerente, necessrio que o sistema esteja logicamente concatenado e que a superioridade formal corresponda superioridade principiolgica. A ponderao feita a partir dos valores maiores de uma sociedade, positivados por meio dos princpios constitucionais, que sintetizam-se para produzir as diversas regras voltadas sua aplicao. O que assistimos no Brasil a incorporao destas regras pela prpria Constituio, o que subverte a prpria ideia de sistema. O desrespeito dos constituintes aos demais elementos do sistema colabora para o errneo entendimento de algumas ideias, como a de que a aprovao de uma nova constituio cria um novo Estado, o que gera a iluso (e a pretenso) de poder recri-lo a cada momento.108 Trata-se de um grande exagero. indiscutvel que a constituio condiciona a interpretao de todo o sistema jurdico ao servir como ltro necessrio para a leitura das leis passadas e futuras,109 revoga as normas que com ela colidam, impede o surgimento de outras que a contrariem e embasa a vedao ao retrocesso.110 No entanto, no se pode ignorar que o Estado congurado por muito mais elementos do que uma constituio, que pode at ser irrelevante sob o ponto de vista transformador se estiver inteiramente apartada da sociedade. Ela ser um poderoso fator indutor se respeitar as possibilidades da realidade na qual se insere, pautada pelos limites transcendentes, conceituados por Jorge Miranda (2002, p. 376-377) como antecedentes e associados ao Direito natural111 e aos valores ticos superiores. O mesmo autor ressalta a existncia de limites imanentes, que decorrem da noo e do sentido do poder constituinte formal enquanto poder situado. Estes limites podem ser entendidos como o conjunto de estruturas sociais e polticas atravs das quais o poder exercido, seja por autoridades pblicas ou por componentes da sociedade civil. A inteno de sumariamente alter-los atravs de mera incluso de normas na constituio gera grandes frustraes e imensa insegurana, face generalizao da expectativa de constante quebra de tradies, rompimento de instituies e mudana dos paradigmas sobre os quais se assentam as sociedades. Uma parcela da desconana no bom funcionamento do sistema jurdico decorre da descrena no esforo cooperativo em prol do bem co-
A Inflao.indb 43
15/12/2008 13:53:24
44
mum, que deve ser empreendido por cada um para que o sistema funcione bem. o que John Rawls (1992, p. 39) descreve como sistema equitativo de cooperao entre pessoas livres e iguais, em sua obra Justia como equidade. Arma que esse sistema possui trs elementos: a) a cooperao guiada por normas e procedimentos publicamente conhecidos, aceitos pelos que cooperam; b) envolve a ideia de termos equitativos de cooperao, de tal modo que os benefcios produzidos pelos esforos de todos sejam equitativamente adquiridos e divididos de uma gerao para a subsequente; c) a ideia de cooperao racional requer uma ideia de vantagem racional (embora no-egosta), que pressupe capacidades morais e uma cultura pblica de sociedade democrtica. Este ltimo elemento depende da aceitao de que o esforo contributivo individual colaborar para o crescimento coletivo, que trar crescimento individual. A descrena no bom funcionamento do sistema fez com que os constituintes tenham se antecipado a ele e posto na Constituio tudo o que deveria ser produzido atravs de leis, esclarecido por meio de regulamentos e delineado pela jurisprudncia, como as imunidades scais por exemplo. A constituinte de 1988 reetiu a grande esperana social de construir uma estrutura rme, que atendesse aos anseios coletivos e fosse superior aos interesses contrrios aos do povo. A maior parte da sociedade via a nova Constituio como uma cidadela inexpugnvel dentro da qual deveriam ser colocadas as ideias e objetivos at ento frustrados. A consequncia desta iluso que nenhuma voz se levantava quanto a excessos de nenhum captulo, pois todos que poderiam faz-lo tambm desejavam obter apoio para alguma incluso. Esse credo exagerado no poder das constituies no novo e nem privilgio brasileiro. O que nos distinguiu dos demais pases foi a falta de compromisso com a sistematicidade da norma que deveria ser um modelo de bom-senso, agravada pelo preconceito contra os legisladores que deveriam regulament-la. A euforia inclusiva contaminou os elaboradores dos textos tributrio e oramentrio, que deveriam ser mais frios e ponderados, pois convivem com os problemas dirios decorrentes das regras muito detalhadas. Passados quase vinte anos, j possvel notar que a justia tributria no se obtm de imediato, pela aprovao de um texto constitucional exaustivo. So essenciais o amadurecimento do papel dos princpios, a transparncia na arrecadao e dispndio, discusses permanentes acerca da carga tributria adequada a cada atividade, enm, o normal jogo democrtico. O entulhamento constitucional impede tudo isso e no produz mais justia, muito pelo contrrio.
A Inflao.indb 44
15/12/2008 13:53:25
2. CONSEQUNCIAS DE UMA CONSTITUIO PROLIXA

2.1. Gradual perda do sentimento constitucional
As sociedades contemporneas e democrticas so regidas por uma constituio em sentido formal, ou seja, uma lei fundamental de hierarquia superior s demais, organizadora do Estado e garantidora de direitos individuais e coletivos. Uma das raras excees a Inglaterra, embora possua um conjunto de normas usualmente respeitadas como superiores e pouco alteradas ao longo do tempo.112 A tradio inglesa produziu uma rigidez valorativa muito mais estabilizadora do que quaisquer clusulas ptreas e procedimentos formais de mudana constitucional. O constitucionalismo um fenmeno poltico que s surge a partir do nal do sculo XVIII. Representa a aceitao majoritria de que os grandes valores de cada sociedade devem estar plasmados em uma norma superior, fundamento de validade de todas as demais, que lhe devem respeito e subordinao. Esta aceitao produz o sentimento constitucional, que pode ser conceituado como apreo coletivo pela norma maior de cada sociedade, decorrente da garantia de direitos e estabilidade institucional que ela proporciona. um misto de concordncia com sentimento de convenincia. O sentimento constitucional a verso jurdica das tradies culturais, que se sedimentam com o passar do tempo at se transformarem em motivo de orgulho para a comunidade que as cultua e mantm.113 Ele tem como pressuposto o sentimento nacional,114 embora este no garanta a existncia daquele, como assevera Georges Burdeau (2006, p. 17).115 A manuteno do sentimento constitucional depende da crena coletiva de que a constituio est acima dos governos. Se ela for um mero instrumento deles, de nada ter servido o enorme esforo de mobilizao popular, elaborao e aprovao. Nenhuma sociedade muda diariamente seus princpios jurdicos, pois eles representam uma mescla de instintos humanos, valores culturais e religiosos, caractersticas e possibilidades fsicas do territrio em que vivem seus componentes, embora sempre inuenciados por fatores externos. A mudana frequente no texto constitucional esmaece o vnculo do povo com a constituio, pois afasta a sensao de estabilidade que a caracteriza. Com sabedoria, Aristteles (2002, p. 60 e 61) aduzia que quando a melhoria de pouca importncia, e sendo perigoso acostumar os cidados a
45
A Inflao.indb 45
15/12/2008 13:53:25
46
mudar com facilidade as leis, evidente que vale mais deixar que permaneam alguns erros dos legisladores e magistrados. Completa armando: A lei apenas tem fora para se fazer obedecer no hbito, e o hbito forma--se somente com o tempo, com os anos. Desse modo, modicar com facilidade as leis que existem por outras novas debilitar a sua mesma fora. No mesmo sentido, Norberto Bobbio (2001, p. 39) entende que o costume a mais vlida garantia da constituio, enquanto Ferdinand Lassale (2001, p. 8) ensina que no esprito unnime dos povos, uma Constituio deve ser qualquer coisa de mais sagrado, de mais rme e de mais imvel que uma lei comum. Karl Loewenstein (1986, p. 200) aduz que cada reforma uma interveno em um organismo vivente e somente deve ser efetuada com grande cuidado e extrema reserva. Reformas constitucionais empreendidas por razes oportunistas para facilitar a gesto poltica desvalorizam o sentimento constitucional. Em um pas do Terceiro Mundo, natural que a constituio tenha a funo de repositrio dos sonhos, implementados com auxlio dos Direitos Administrativo, Tributrio e Financeiro. Essa funo concretizadora demanda um nvel de agilidade colidente com a natureza de direcionamento mais amplo e compromisso com o futuro, tpica das constituies. A mistura acaba comprometendo os sonhos e confundindo sua efetivao. Principalmente entre os operadores do Direito, o sentimento constitucional tambm afetado quando a constituio perde sua redao caracteristicamente aberta, que a distingue das demais normas. Esta ordinarizao do texto, decorrente da insero de detalhamentos administrativos, tributrios e nanceiros, diculta a interpretao tipicamente constitucional, voltada ao entendimento de normas com maior densidade principiolgica e dirigente, elaboradas para orientar a redao de normas infraconstitucionais, embora muitas tambm diretamente aplicveis. A leitura da constituio acaba contaminada por interpretaes116 literais, pois este mtodo tende a ganhar maior importncia medida que os princpios se detalham em regras. difcil considerar nobre quem fala como plebeu. A seriedade na redao da constituio essencial para sua permanncia. Quando j comea detalhista e inchada, natural que os legisladores a alterem sem muita reverncia e a sociedade a respeite menos, pois j nasceu com os defeitos que as emendas apenas agravam. Os constituintes ignoraram por completo o ensinamento de Konrad Hesse (1991, 21), para quem A constitucionalizao de interesses momentneos ou particulares exige, em contrapartida, uma constante reviso constitucional, com inevitvel desvalorizao da fora normativa da constituio. O excesso colabora para a vulgarizao da Constituio e insegurana quanto sua interpretao, pois acarreta a frequente necessidade de
A Inflao.indb 46
15/12/2008 13:53:25
47
alteraes. Nessa linha, Lus Roberto Barroso (2006a, p. 48 e 56) ensina que casusmo a patologia do analtico e demonstra ser grave o equvoco e alto o preo da incluso na constituio de regras e sub-regras de curto flego histrico, que conduzem prematura obsolescncia do texto, condenando-o ao desprestgio e breve decadncia. Quando se d a mesma dignidade ao principal e ao acessrio, deprecia-se o que de fato relevante. A utilizao de uma redao aberta impede a chamada eroso constitucional referida por Oscar Vilhena (1999, p. 91), que consiste na progressiva perda de identidade. Quando ela no uma preocupao, a consequncia s pode ser o enfraquecimento.117 Parte da chamada frustrao constitucional, que colabora com sua desmoralizao e perda do sentimento constitucional, nada mais do que fruto da inadequada alocao na constituio de expectativas que deveriam destinar-se aos governos. Muda-se por costume, sem reetir responsavelmente acerca dos ganhos e da viabilidade prtica das alteraes. O mau hbito de alterar a constituio sem necessidade atvico na Amrica Latina.118 A colocao de dispositivos versando sobre assuntos que no precisam ser tratados nem em leis, como a permanncia do Colgio Pedro II na esfera federal e na cidade do Rio de Janeiro119 e a celebrao do centenrio da Repblica, serve apenas para enfraquecer a superioridade da constituio e satisfazer aos desejos impositivos de alguns parlamentares. O espraiamento do sentimento constitucional tem importantes efeitos prticos, pois a aceitao social do sistema tributrio essencial para o seu cumprimento voluntrio, bem como para que haja colaborao de todos no esforo arrecadador, ao invs do conluio evasivo comum no Brasil. Francisco DAgostino (2002, p. 283), em magistral passagem, ensina: Un systme scal reconnu comme quitable par les citoyens, et mme peu sanctionn, donnera toujours de meilleurs rsultats quun systme retenu comme inique, quand bien mme il serait fortement dot de sanctions.
2.2. Enfraquecimento da normatividade dos princpios e do respeito Constituio

J dissemos que o objetivo deste trabalho no defender uma Constituio tributria e oramentria meramente principiolgica, o que no garantiria a necessria segurana jurdica e colidiria com as tradies brasileiras. No entanto, o excessivo detalhamento das regras que versam sobre tais matrias demonstra que o constituinte no acreditou na normatividade (para orientar a elaborao, interpretao e aplicao das leis) dos princpios e os utilizou para adornar o texto.
A Inflao.indb 47
15/12/2008 13:53:26
48
A descrio dos princpios foi frequentemente feita de forma prolixa, o que confunde os intrpretes. Foi o que ocorreu em relao capacidade contributiva, expressa no 1 do art. 145.120 O dispositivo j comea com a dbia expresso Sempre que possvel. Prossegue estabelecendo que dar efetividade a to fundamental princpio uma faculdade para a Administrao, o que incoerente com a natureza inteiramente vinculada da atividade administrativa tributria. Tambm a seletividade, que a aplicao da capacidade contributiva voltada ao contribuinte de fato, foi tratada pelo constituinte de 1988 de forma vacilante, pois obrigatria para o IPI, mas no para o ICMS, embora quase todo o espectro de incidncia de ambos seja coincidente (com excluso, apenas, de produtos agrcolas e recursos minerais brutos).121 A diferenciao imotivada quanto ao tratamento principiolgico dos dois impostos estimulou que o Judicirio comeasse a avanar sobre a discricionariedade legislativa e determinasse a reduo de alquotas do ICMS incidente sobre energia eltrica, por ser uma mercadoria essencial dignidade humana.122 Essa atitude acaba por enfraquecer o princpio da separao entre os poderes. O art. 97 determina que os tribunais somente declarem a inconstitucionalidade das normas pelo voto da maioria absoluta de seus membros. Esta regra produto da ponderao entre a natural supremacia da Constituio, condio estrutural inerente sua prpria existncia, e o princpio da separao entre os poderes, que faz com que as leis e atos normativos sejam considerados vlidos, em princpio. Cabe ao Judicirio preservar a superioridade da Constituio, impedindo a aplicao de normas que a contrariem, mas sempre respeitando a legitimao eleitoral dos demais poderes. O art. 97 tambm uma forma de dar efetividade ao princpio da segurana jurdica, pois o bice procedimental que cria impede a multiplicao das decises declaratrias de inconstitucionalidade das normas e o conito de entendimentos dentro do mesmo tribunal, que deixaria toda a sociedade insegura. No entanto, a vulgarizao da Constituio produzida pelo seu longo texto, raticada pelas inmeras emendas que a desguram a cada momento, enfraqueceu sua normatividade. Ficou claro que um instrumento de poder por parte tanto do Executivo quando do Legislativo, que criam as excees que bem entendem e contornam as decises do Judicirio que lhes desagradam atravs de alteraes no texto da Constituio. Em consequncia da perda do respeito, diversos tribunais comearam a afastar a aplicao de leis sem se darem ao trabalho de interromper o processo para instaurar o incidente de inconstitucionalidade decorrente do referido art. 97 e regulado nos arts. 480 a 482 do Cdigo de Processo Civil.123
A Inflao.indb 48
15/12/2008 13:53:26
49
Outros exemplos de desrespeito Constituio podem ser colhidos a partir do 6 do art. 150, alterado pela Emenda Constitucional n 3/93.124 A nova redao deste dispositivo prestigiou o fundamental princpio da legalidade, sem o qual no existe Estado de Direito, estabelecendo que qualquer benefcio scal s pode ser concedido por lei especca, esclarecendo no nal que esta lei deveria ser editada sem prejuzo do disposto no art. 155, 2, XII, g. A expresso sem prejuzo utilizada pelo constituinte em muitos dispositivos, tais como: inciso VIII do art. 7, inciso III do art. 30, 4 e 5 do art. 37, inciso III do art. 38, pargrafo nico do art. 52, caput do art. 150, 1 do art. 156, entre outros. Em todos idntico o sentido de adio. Aplica-se aquela norma onde est inserida a expresso alm da outra qual o texto se refere. Claro, portanto, que a expresso sem prejuzo oposta a salvo e signica, no 6 do art. 150, que os benefcios tributrios em relao ao ICMS so editados por lei, que tm os convnios interestaduais como pressuposto de validade.125 No entanto, o Superior Tribunal de Justia persiste desconsiderando a alterao produzida pela emenda e admitindo que os benefcios scais relativos ao ICMS continuem a ser editados apenas pelos decretos que raticam os convnios (que a matria tratada no art. 155, 2., XII, g, referido ao nal do 6), sem exigir a edio de lei.126 Assim agindo, alm de desprezar o princpio da legalidade, mesmo erro cometido pelo constituinte de 1988 e corrigido por meio da EC n 3/93, demonstra no estar focado no respeito Constituio, que tarefa de todo agente pblico. Mas no s o Judicirio que desconsidera o texto constitucional com frequncia. O mesmo dispositivo, no que concerne exigncia de lei especca para a concesso de benefcios scais, foi desrespeitado pelos Poderes Executivo e Legislativo quando da aprovao da Lei n 10.684/03 (PAES), que concedeu redues de multas tributrias e parcelamentos em 15 anos, mas, em seu nal, tratou da emisso de ttulos da dvida pblica e da prorrogao da concesso de servios de transporte pblico. O inesquecvel Norberto Bobbio (2001, p. 41), com a acuidade e objetividade que o caracterizavam, j dizia que Fazer uma Constituio relativamente fcil; fazer uma Constituio que resista aos embates do tempo coisa trabalhosa e difcil.
2.3. A desvalorizao da lei e o crculo vicioso dela decorrente

A absoro de matrias tipicamente legais pela constituio, sem muito critrio, com a inteno de encerrar discusses e preponderar sobre os Poderes institudos, transmite a ideia de que leis no so instrumentos
A Inflao.indb 49
15/12/2008 13:53:26
50
estveis de regulao das relaes jurdicas, pois existe uma norma superior a elas, altervel a qualquer momento e dispondo sobre as mesmas matrias. Quanto menor o respeito do constituinte e da sociedade em relao s leis, maior a insegurana e menor a reverncia que o Judicirio tem por elas. Em consequncia, incha-se a constituio para tentar estabilizar rumos interpretativos. O desapreo pelas leis gera a desintegrao social, uma vez que elas tm como contedo regular as relaes jurdicas. A perda do respeito pelas leis faz com que o Legislativo, de todos os nveis, edite normas sem maiores preocupaes com a coerncia, sistematicidade, viabilidade ou at mesmo utilidade. Quase a metade do esforo legislativo do Congresso brasileiro sugada pela aprovao de normas que tratam de crditos oramentrios e correes no plano plurianual.127 Se as leis oramentrias fossem elaboradas com mais seriedade e o Executivo tivesse o nus poltico de explicar publicamente a necessidade de alter-las, isso no aconteceria. Tambm impressiona a quantidade de leis de efeitos puramente concretos (o que contradiz a prpria ideia de norma genrica de conduta), como as que do nome a rodovias e anis rodovirios, concedem ou corrigem penses, criam o dia nacional de alguma coisa ou denominam algum ano.128 A proliferao de normas tambm impede o conhecimento por parte da populao, o que gera rejeio em relao ao Direito em geral, que passa a ser visto como um sistema opaco. Franz Kafka (2002, p. 123), em interessante passagem, arma: Nossas leis no so universalmente conhecidas, so segredo do pequeno grupo de nobres que nos domina. Estamos convencidos de que essas velhas leis so observadas, com exatido, mas extremamente penoso ser governado segundo leis que no se conhecem. Gustavo Binenbojm (2006, p. 125-135) demonstra que a crise da lei como grande instrumento regulador da vida em sociedade universal. Aponta cinco razes: a) inao legislativa com consequente banalizao da lei; b) constatao histrica, ao nal da Segunda Guerra Mundial, de que a lei pode veicular a injustia e servir de fundamento para a barbrie; c) surgimento do constitucionalismo como forma de manifestao da vontade geral do povo; d) ocupao do espao normativo por outros atos regulamentares com fundamento constitucional; e) controle do espao normativo pelo Executivo, atravs de iniciativa exclusiva, edio de normas cogentes como as medidas-provisrias, controle das bancadas parlamentares e outros instrumentos. A crise da lei no Brasil representa um agravamento patolgico desta natural crise universal (que poderia ser conceituada como uma recolocao no espao jurdico), porque no foi apenas sobrepujada pela Constituio, mas desvalorizada por ela. Todas as questes passaram a ser
A Inflao.indb 50
15/12/2008 13:53:27
51
constitucionais, o que gera uma expectativa de julgamento pelo Supremo Tribunal Federal. Isso diminui a importncia do Judicirio local e, por extenso, das autoridades responsveis pela ordem pblica. A inchao constitucional contraria a prpria ideia de constituio, no sentido de direcionamento das relaes pblicas e privadas por uma norma superior. Quando ela comea a regular matria ordinria deixa de ser apenas ncleo do sistema e assume a funo da periferia. O crescimento excessivo da Constituio brasileira faz com que o Congresso dedique grande parte de seu esforo a discutir as constantes emendas constitucionais. Em consequncia, resta pouco tempo para discusso e aprovao dos projetos de lei, o que acarreta a proliferao de medidas-provisrias MPs e projetos de lei com pedido de urgncia por parte do Executivo, problema que a Emenda Constitucional n 32/2001 no conseguiu resolver. A praticidade vem sobrepujando a legitimidade, e a tramitao das MPs obstrui a pauta e absorve o que resta de tempo dos parlamentares. A lei torna-se um produto das reexes do Executivo, sem prvio debate popular e altervel a qualquer momento. Essas caractersticas colidem com o sentido estabilizador assecuratrio das leis e colaboram para sua desvalorizao. til seria aproveitar a recomendao de Gustavo Zagrebelsky, no sentido de no afogar o processo democrtico por saturao jurdica.129 A estrutura poltica brasileira vive um momento de desvirtuamento de papis, pois o Congresso est exercendo funes constituintes diariamente, relega as legislativas para segundo plano e o Executivo elabora os textos legais. O Supremo Tribunal Federal exerce uma atuao controladora do poder constituinte derivado mais intensa do que seria lgico esperar (o que gera insatisfao no Congresso), pois sua funo precpua defender a Constituio em face de atos normativos e decises judiciais que a desrespeitem. Por m, relevante a inuncia que uma constituio federal assistemtica e confusa exerce sobre as constituies estaduais e, em consequncia, sobre todo o ordenamento jurdico estadual e municipal. Embora analtica, a Constituio de 1988 gerou muitas dvidas acerca das competncias estaduais, at hoje no resolvidas. A maior parte delas limita-se a repetir dispositivos da federal e a tambm regrar matrias tipicamente ordinrias, frequentemente com ofensas Constituio Federal. A Constituio do Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, trata de assuntos como nmero mnimo de clubes de futebol prossional no campeonato carioca, elevao de categoria de comarcas, reduo de base de clculo do ICMS, anistia a servidores demitidos, criao de uma Zona Franca de Turismo sem delimitao do local, penso vitalcia para ex-Vice-Governadores, criao de subdelegacias de polcia e outras matrias
A Inflao.indb 51
15/12/2008 13:53:27
52
que, alm de pertinentes a leis, dependeriam de iniciativa do Executivo por versarem sobre despesa pblica ou aprovao dos demais Estados, quando dispem sobre benefcios scais em relao ao ICMS.130 J teve diversos artigos declarados inconstitucionais por invaso de competncia da Unio, do Executivo e desrespeito ao princpio constitucional do ingresso de servidor exclusivamente por concurso pblico.131 Distores semelhantes sofrem as constituies de outros Estados.132
2.4. Insegurana jurdica e assoberbamento do Judicirio, em especial da Corte Constitucional

A segurana jurdica o valor basilar do sistema jurdico, porque representa o sentimento humano inicial e permanente em prol da proteo fsica e patrimonial, que justica a criao e manuteno do Estado. Ocorre que tais preservaes j no so mais sucientes para a sociedade contempornea, sendo hoje exigvel a estabilidade tanto normativa quanto das relaes jurdicas em geral. Perces-Barba Martinez (2004. p. 161, 168, 164 e 165) considera a segurana jurdica um valor fundamentador dos direitos, alm de armar a existncia de um direito fundamental a ela. A segurana supone la creacin de un mbito de certeza, de saber a que atenerse, que pretende eliminar el miedo y favorecer un clima de conanza en las relaciones sociales, entre los seres humanos que intervienen y hacen posibles esas relaciones. Entende ser essencial para caracterizar a segurana jurdica que se obtenha resposta a duas perguntas: Quem manda e como manda. A sociedade espera do Estado um governo estvel e previsibilidade na evoluo jurdica, mas o frentico crescimento do texto constitucional brasileiro afasta qualquer expectativa de estabilidade normativa at em relao ao passado, uma vez que boa parte das emendas voltada a contornar jurisprudncia, o que pode afetar o julgamento dos casos pendentes. 133 A multiplicao de normas constitucionais produz um cotejo permanente e direto com quase todas as leis tributrias e oramentrias, o que faz proliferar as inconstitucionalidades e, em consequncia, a insegurana decorrente da dvida em relao validade das leis. Esta insegurana no apenas jurdica, mas tambm econmica, porque os contribuintes precisam saber se as leis que instituem benefcios scais, por exemplo, so imediatamente aplicveis. No possvel esperar a conrmao jurisprudencial para s ento deles usufruir, porque os concorrentes no faro o mesmo. Em matria de benefcios em relao ao ICMS, esta questo particularmente importante, porque a todo momento os estados distribuem
A Inflao.indb 52
15/12/2008 13:53:27
53
benefcios no precedidos dos convnios interestaduais exigidos pelo art. 155, 2, XII, g, e regulamentados pela LC n 24/1975. Paradoxalmente, a constituio exaustiva que vem se congurando no Brasil costuma ser aceita em razo da pretensa segurana jurdica ou estabilidade por ela proporcionada. bvio que quanto mais detalhada uma norma, seja qual for o seu nvel hierrquico, mais provvel ser sua constante mudana. exatamente por isso que as leis sempre deixam ao Executivo uma faixa remanescente de atribuies regulamentadoras, pois a dinmica adaptadora compatvel com a atividade administrativa e no lhe traz instabilidade nem desgaste, ao contrrio do que ocorre em relao s leis e, principalmente, com a constituio, que tem na estabilidade um atributo necessrio.134 O espao vazio (de regras) que decorre da redao principiolgica da constituio no signica lacuna nem instabilidade. Como ensina Konrad Hesse (1991, p. 41 e 42), o carter aberto da constituio que lhe confere um efeito estabilizante. A funo da constituio na vida da coletividade produzida tanto pelo que ela expressa quanto pelo que deixa aberto.135 essa abertura que irriga constantemente o ordenamento infraconstitucional com princpios, ao invs de ceif-lo a cada momento. Herman Heller (2002, p. 317) demonstra que toda organizao humana perdura enquanto constantemente renasce. Este renascimento fruto do amadurecimento poltico e jurdico decorrente da constante evoluo da interpretao constitucional. A correo frequente da CF poda o debate e atrai para o literalismo uma discusso principiolgica. Como j aduzido, a CF de 1988 multiplicou a legitimidade para a propositura de aes sobre constitucionalidade136 sem reduzir, contudo, as demais atribuies do Supremo Tribunal Federal nem tolher declaraes em casos concretos por parte de outros tribunais (atravs de incidentes processuais). Em um pas sem tradio de coerncia entre os tribunais, com legisladores despreocupados com a edio de leis inconstitucionais e julgadores pautados em sua ntima convico ou opinio poltica, grassa a insegurana jurdica, pois o julgamento nal acerca da inconstitucionalidade das leis pelo Supremo tarda anos. E nem poderia ser diferente, uma vez que muitos dos acrdos do STF versam sobre questes tipicamente legais, como parmetros em salrios mnimos para as indenizaes, matria que jamais deveria estar na Constituio.137 As estatsticas de movimentao processual do STF demonstram que tanto o nmero de novos processos distribudos no STF quanto os recebidos de outros tribunais na dcada de 90 foi o dobro da dcada de 80. Na dcada de 2000, em apenas sete anos e meio, o nmero mais do que
A Inflao.indb 53
15/12/2008 13:53:28
54
dobrou, alcanando 829 mil recebidos e 726 originalmente distribudos, em 30 de junho de 2007.138 O nmero de acrdos publicados passou de 41.860 na dcada de 80 para 91.451, na de 90. No entanto, a partir de 2000 somaram apenas 93.879, cando patente um imenso descompasso entre o nmero de processos recebidos/distribudos e o processos julgados pelas turmas e pleno. A leitura dos nmeros demonstra j ter sido alcanado um patamar de saturao do Tribunal, pois no mais possvel julgar adequadamente a avalanche de novos processos. A soluo vem sendo julgar por deciso monocrtica, com base no art. 557 do Cdigo de Processo Civil, com a redao estabelecida pela Lei n 9.756/98, sintomaticamente aprovada uma dcada aps a edio da Constituio de 1988. O Superior Tribunal de Justia vem passando por problema semelhante, sofrendo com um crescimento geomtrico do nmero de processos muito superior aos ndices de crescimento populacional e da economia.139 A proliferao de regras constitucionais produz um efeito indutivo em relao s regras legais. Os assuntos tributrios e oramentrios, em especial, so simultaneamente tratados na Constituio e leis, o que permite que a maioria dos acrdos sobre tais questes enseje simultneos recursos extraordinrio e especial ao STF e STJ. Em razo do geomtrico aumento de novos processos, o Judicirio no vem conseguindo exercer adequadamente sua funo basilar, de solucionador das controvrsias intersubjetivas, nem a de anlise hipottica acerca da validade das normas. A consequncia tem sido a ordenao de todos os aspectos da vida pblica, e at muitos da vida privada, na prpria Constituio Federal. Ela vem indevidamente funcionando como instrumento de um Poder Moderador, inadequadamente exercido pelo Legislativo e frequentemente provocado pelo Executivo, embora sem critrio lgico de incluso de matrias. usada para corrigir jurisprudncia, tentar garantir direitos que o Executivo no consegue prover e at para resolver conitos entre o Legislativo e Executivo, como ocorreu com a esdrxula alterao do art. 246, atravs da Emenda Constitucional n 32/2001.140 Uma das principais atribuies das constituies garantir segurana jurdica em face da instabilidade institucional e contra o arbtrio dos ocupantes do Poder, o que inclui suas trs funes. Executivo, Legislativo e Judicirio tm o dever de respeitar os fundamentos constitucionalizados da sociedade, mas sempre interagindo com eles para atualiz-los de acordo com os sempre variveis anseios coletivos.141 Essa permanente mutao constitucional s deve gerar uma mudana formal da constituio quando comea a revelar-se anacrnica e um obstculo ao desenvolvimento social. Sempre atual o ensinamento de James
A Inflao.indb 54
15/12/2008 13:53:28
55
Madison (1993, p. 343), para quem preciso preservar o respeito que o tempo confere a todas as coisas e sem o qual o mais sbio e mais livre dos governos no possuiria a necessria estabilidade. A judicializao da vida social posterior Constituio de 1988, proporcionada pelo seu longo texto, a edio do Cdigo de Defesa do Consumidor e o mau entendimento do ps-positivismo (no sentido de doutrina permissiva de qualquer interpretao dos princpios constitucionais) provocaram uma ebulio de pretenses contra legem, frequentemente acolhidas pelo Judicirio, o que torna extremamente insegura a tarefa dos empresrios e de qualquer um que tente formular planejamento a mdio e longo prazos. Georges Burdeau (2006, p. 23) ensina que O Poder deve ser um provedor de tranquilidade; sua virtude se revela por campos orescentes, negcios prsperos e conscincias tranquilas. Por m, a constituio tem a importante funo de descrio formal de uma sociedade. Ela radiografa suas intenes, os parmetros orientadores do Poder e a forma como o Pas se relaciona com os outros. Um texto prolixo e difcil de entender, principalmente em matria tributria, passa a impresso de confuso quanto aos objetivos nacionais e meios de alcan-los, o que assusta muitos investidores srios. Se j difcil entender os sistemas tributrio e nanceiro constitucionais, pouco provvel que tal tarefa seja mais amena em nvel legal.
2.5. Engessamento do debate meritrio e perda de agilidade na soluo dos problemas da nao
Quando a constituio expressa princpios ou diretrizes de conduta amplas, ela aponta caminhos para os aplicadores da lei e impede desvios. Esta postura aberta gera uma grande aceitao social por permitir que a sociedade cumpra os ditames superiores da melhor forma possvel, de acordo com as possibilidades do momento. No entanto, quando despreza a capacidade decisria dos cidados e Poderes, estabelecendo detalhamentos desnecessrios, ela inviabiliza sua prpria oxigenao e engessa regras de sentido momentneo e ideias impensadas, viabilizando o surgimento de graves distores. A constituio deve ser fruto do debate, no uma forma de evit-lo.142 A constituio deve alinhavar os compromissos obtidos pela nao, mas no esgotar suas possibilidades aplicativas. o que defende Cass Sunstein (2001, p. 9) ao demonstrar a importncia dos acordos incompletos.143 No foi o que aconteceu em relao s imunidades tributrias, cuja lista foi aumentada em 1988 e prosseguiu crescendo por meio de emendas constitucionais.144
A Inflao.indb 55
15/12/2008 13:53:29
56
O exagero no regramento oramentrio igualmente pernicioso. A Constituio estabelece a regra da vedao vinculao oramentria no art. 167, inciso IV, mas prev nada menos do que seis excees: aplicao de recursos com sade, educao, cultura, atividades fazendrias, pesquisa cientca e assistncia social, alm da possibilidade de garantir operaes de crdito.145 Estas seis vinculaes consomem uma parte to grande do oramento que geraram a aprovao de sete emendas constitucionais para desvincular uma parcela do oramento da Unio e dos Estados.146 Um ridculo contrassenso. curioso que quanto mais a classe jurdica defende a ponderao entre princpios, mais os constitucionalistas a rejeitam, ao estabelecerem normas na Constituio para tentar evit-la. A constitucionalizao de privilgios tributrios desmoraliza o legislador e os prprios princpios constitucionais tributrios, pois ca evidente que o constituinte no conou na aplicao deles ao antecipar as regras que deveriam surgir a partir de sua interpretao. Desconsiderou que a perda de carga normativa em razo da impreciso compensada pelo ganho em fora valorativa, o que lhes permite espraiar-se sobre outras normas.147 Trata-se de uma atitude semelhante dos cristos novos nrdicos, que durante a Idade Mdia ainda mantinham carrancas na entrada das igrejas ao lado das cruzes, para ter certeza de que os maus espritos realmente cariam longe. O problema decorrente do engessamento no s tributrio ou nanceiro. O detalhamento constitucional sobre nacionalizao de estrangeiros, competncia para cumprimento de cartas rogatrias e deferimento de extradies, afasta a exibilidade em negociaes internacionais. O art. 231, que trata dos ndios, traz vrios exemplos de transformaes irreetidas e exageradas. Atravs do 2 foi cometido o grave erro de autorizar a explorao da natureza sem qualquer limite nem possibilidade de lei reguladora, o que acarreta destruio do meio ambiente e impede ponderaes pautadas no interesse pblico. Na mesma linha, o 5 veda a remoo sem possibilidade de exibilizaes, embora cidades inteiras possam ser removidas se o interesse pblico assim determinar, como ocorre em relao construo de hidreltricas. Por m, o art. 232 trata de legitimidade processual dos ndios, assunto perfeitamente regulvel no Cdigo de Processo Civil. A criao de Estados deveria estar referida no dispositivo que versa sobre eles, que o art. 25. No entanto, a matria foi colocada no Ttulo IX, das disposies constitucionais (redundncia) gerais, carregado de extenso detalhamento que abrange a nomeao de servidores e o nmero de secretarias. O gravssimo problema da segurana pblica tem solues turbadas pela desnecessria descrio constitucional das funes de cada um
A Inflao.indb 56
15/12/2008 13:53:29
57
dos ramos policiais (militar, civil e guarda municipal) e judiciais, que permite a propositura de Aes Declaratrias de Inconstitucionalidade contra tentativas de racionalizar as atribuies148 e a frequente anulao de processos. O mesmo pode ser dito em relao maioridade penal (art. 228), peculiaridade constitucional brasileira. A preocupao com a efetivao de direitos e princpios constitucionais pela Administrao Pblica, frequentemente prejudicada pela morosidade do Legislativo, gerou a promulgao da EC n 32/2001, que alterou a redao do artigo 84, inciso VI, da CF, reintroduzindo a gura do decreto autnomo (que no se restringe a regulamentar uma lei) no Direito brasileiro. Ela representou o reconhecimento de que a vida mais ampla que a norma, e o engessamento provocado por pretenses exaurientes causa prejuzos sociedade. Este momento de exibilizao administrativa no se estendeu ao Ttulo da Tributao e do Oramento, que manteve sua sina de proliferao normativa. clara a inteno de pr o maior nmero de regras possvel na Constituio, para evitar alteraes, o que constitui uma ilegtima tutela do futuro. Tal postura reete um renitente erro de avaliao histrica, pois a soluo normativa adequada a uma poca pode ser perniciosa em outra. Gustavo Zagrebelsky (2005b, p. 91) esclarece que La historia constitucional no es un pasado inerte sino la continua reelaboracin de las races constitucionales del ordenamiento que nos es impuesta en el presente por las exigencias constitucionales del futuro. Pesquisa do Banco Mundial demonstrou que o Brasil o pas em que os contribuintes gastam mais tempo para cumprir as obrigaes tributrias entre 175 pases pesquisados. Um total de 2.600 horas anuais, que representa oito vezes a mdia mundial de 332 horas.149 muito difcil agilizar os procedimentos para todos os contribuintes porque existem dezenas de aspectos regulados na Constituio, que estabeleceram um padro de detalhamento exagerado e geraram milhares de decises judiciais conformadoras do texto constitucional, alm de inmeras normas para tentar evit-las, contorn-las ou compens-las. Maurice Hauriou (2003, p. 350) percebeu que o Poder Constituinte est mais prximo da nao e o Poder Legislativo est mais prximo do Estado. Nada h de errado nisso, pois a nao, por abranger uma gama imensa de interesses primrios, expressa de forma mais genrica seus desejos permanentes. Cabe ao governo, que administra o Estado, encontrar solues dinmicas para alcanar aquelas nalidades. Os constituintes devem ter a plena conscincia de que a evoluo social pode ser induzida, mas no determinada pela constituio.150
A Inflao.indb 57
15/12/2008 13:53:29
3. ESTUDO COMPARATIVO ENTRE AS REFERNCIAS CONSTITUCIONAIS A TRIBUTOS E ORAMENTO NO BRASIL E NO MUNDO

3.1. Pases com caractersticas semelhantes
A sntese colocada no anexo I demonstra o quanto isolado o rumo expansivo tomado pela Constituio brasileira. Em ordem decrescente, as cinquenta maiores constituies em matria tributria e oramentria so: Brasil (525 dispositivos), Colmbia (109), Alemanha (97), Uruguai (70), Paquisto (64), Venezuela (59), Mxico (57), Malawi (49), ndia (46), Gana e Bangladesh (45), Serra Leoa (44), Uganda (41), Equador e Cingapura (39), Papua Nova Guin e Blgica (35), Austrlia (34), Suazilndia (33), Portugal (32), Peru, Sri Lanka e Sudo (31), Ilhas Marshall (30), frica do Sul e Espanha (29), Trindad e Tobago (27), Tanznia e Rep. do Congo (26), Panam (25), Paraguai (24), Bolvia e Zmbia (23), Guiana (inglesa), Zimbbue, Turquia e Argentina (22), Ilhas Maurcio e Lesoto (21), Nauru, Haiti e Ucrnia (20), Afeganisto, Botsuana, Grcia, Ilhas Cook, So Vicente, Ilhas Salomo e Polnia (19). A grande maioria dos dispositivos contabilizados trata de oramentos e sua tramitao. Mesmo entre estas, raras so as emendas constitucionais em matria tributria ou nanceira. O mesmo pode ser dito em relao s disposies transitrias, como comentado no tpico 4.2.2.3. A leitura do anexo tambm permite concluir que a maioria dos grandes pases,151 Rssia (4), China (4), Canad (11), Estados Unidos (16), Argentina (22), Mxico (56), ndia (46), Austrlia (34), Sudo (31), Arglia (10) e Arbia Saudita (6), no precisou regular-se por imensa lista de dispositivos constitucionais de natureza tributria e oramentria, o que demonstra no ser a extenso territorial um fator que justique o rumo brasileiro. O federalismo, que poderia gerar um excessivo detalhamento constitucional como forma de garantir a sobrevivncia autnoma dos Estados ou Provncias e evitar a intromisso por parte da entidade central, tambm no justicou a inao constitucional nas matrias estudadas.152 O mundo possui cerca de 23 pases federais, espalhados pelos cinco continentes. So eles: Ale58
A Inflao.indb 58
15/12/2008 13:53:29
59
manha (97), Argentina (22), Austrlia (34), ustria (9), Blgica (35), BsniaHerzegvina (5), Brasil (525), Canad (11), Emirados rabes Unidos (18), Estados Unidos (16), Etipia (6), ndia (46), Iraque (3), Malsia (6), Mxico (57), Micronsia (5), Nigria (13), Paquisto (64), Rssia (4), So Cristvo e Nvis (6), Sudo (31), Sua (10) e Venezuela (59). Alm destes, vrios pases estabelecem autonomias dos entes locais tipicamente federalistas e possuem congressos bicamerais, embora no se autodenominem federais: frica do Sul (29), Bolvia (23), Colmbia (109), China (4), Espanha (29), Uruguai (70), Chile (15), Paraguai (24), Palau (10), entre outros. At a complicadssima federao153 russa resolveu as questes constitucionais de natureza tributria e nanceira de forma bem mais simples que a nossa. A longa histria de revolues, massacres, desrespeitos autonomia de entes locais justicaria que as unidades da federao russa e seu povo estabelecessem inmeras clusulas de proteo tributrias e de regramentos oramentrios garantidores. No foi o que ocorreu. Outra comparao natural com os demais pases latino-americanos, que sofreram com o mesmo tipo de colonizao espoliativa, dizimao das populaes locais, grande concentrao de renda e populacional em torno das cidades que sediavam as administraes coloniais. Este aspecto dicultou a descentralizao e, em consequncia, reduziu o poder das entidades locais no sentido de inuenciar as decises nacionais. A fragilidade das entidades componentes justica, sob o ponto de vista brasileiro, a proliferao de regras constitucionais voltadas a regular a autonomia local e, em especial, as regras sobre tributos estaduais e municipais. A leitura das 35 Constituies dos pases latino-americanos no ratica esta expectativa.154 Salvo as da Colmbia, Uruguai, Venezuela e Mxico, um pouco mais extensas (mas com menos de 20% dos dispositivos da brasileira) as demais esto dentro do padro mundial. Igualmente intil tentar justicar nossos excessos constitucionais na herana portuguesa, como inicialmente demonstrado no captulo 1. Portugal (32) e suas ex-colnias, Angola (6), Cabo Verde (16), Moambique (7), So Tom e Prncipe (4) e Timor Leste (8), organizaram-se atravs de constituies semelhantes s do resto do mundo, no que concerne s matrias tributria e nanceira. A alta concentrao de renda, que poderia gerar a colocao de muitos dispositivos tributrios e oramentrios destinados a compens-la, tambm no explica nossa inao constitucional. Os onze pases com maior concentrao de renda so: Nambia (15 dispositivos tributrios e oramentrios), Lesoto (21), Serra Leoa (44), Repblica Centro-Africana
A Inflao.indb 59
15/12/2008 13:53:30
60
(11), Botsuana (18), Bolvia (23), Haiti (20), Colmbia (109), Paraguai (24), frica do Sul (29) e Brasil (525).155 Diga-se, de passagem, que a existncia de alguns pases com maior concentrao de renda em nada releva a injustia distributiva nacional, j que vrios deles so muito pobres e ainda parcialmente tribais. Isso signica que qualquer salrio razovel j suciente para produzir forte concentrao de renda, pois grande parte da populao simplesmente no possui renda alguma. Entre os pases com PIB elevado, o Brasil o lder em concentrao, o que refora a necessidade de rever o sistema tributrio nacional. A matriz europeia do sistema romano-germnico, somada inuncia cultural direta decorrente do signicativo uxo migratrio vindo de Portugal (32), Itlia (6), Japo (7) e Alemanha (70), igualmente no serve para explicar o exagero constitucional brasileiro em matria de tributos e oramentos.
3.2. Constituies decorrentes do trmino de ditaduras

O crescimento dos captulos nanceiros tambm no uma tendncia contempornea nem de constituies decorrentes da derrubada de ditaduras. Sempre bom lembrar que quase todos os pases do mundo sofreram com ditaduras ou dominaes estrangeiras opressivas ao longo do sculo XX, mal do qual apenas se livraram o Reino Unido, Estados Unidos, Canad, Austrlia e Nova Zelndia. Apesar disso, nenhuma das constituies que surgiram no mundo aps queda do Muro de Berlim (oriundas da Cortina de Ferro ou no) extravasa a mdia mundial nessas matrias.156 Ressalte-se que a passagem de um Estado patrimonial, que titulariza todos os meios de produo e, por isso, no precisa cobrar tributos, para uma economia de mercado acarreta um alto nvel de insegurana. Essa transio ab-rupta justicaria, pela tica brasileira de regrar ao mximo o funcionamento do Estado, a edio de constituies detalhistas nos pases socialistas do Leste europeu e formadoras da antiga Unio Sovitica.157 Contudo, a mdia de dispositivos inferior a dez. A parcimnia na elaborao dos textos constitucionais fez com que Gnther Frankenberg (2006, p. 143) elogiasse as constituies ps-socialistas, por terem escapado das quatro tentaes clssicas, comuns s cartas que surgem de rompimentos: 1) inventar a roda. Todas trouxeram apenas pequenas diferenas no prembulo ou em regras isoladas; 2) tentar assegurar, constitucionalmente, a sociedade contra todos os riscos possveis; 3) utilizar a constituio como um caminho para o futuro dourado; 4) sem
A Inflao.indb 60
15/12/2008 13:53:30
61
senso de proporo, fazer armaes em demasia ou por demais triviais. As constituies portuguesa, espanhola e grega, que caracterizaram a segunda onda de democratizao da Europa aps o m da segunda guerra, foram editadas na dcada de 70 e contm textos objetivos em matria tributria e oramentria.158 Surgiram quando o conito entre o Leste europeu socialista e Ocidente capitalista ainda era muito signicativo. Tal tenso acarretou a incluso de uma gama de promessas socialistas na constituio portuguesa, retiradas atravs das reformas de 1982 e 1989, mas no inchou os captulos tributrio e oramentrio.
3.3. Comparao principiolgica

O neoconstitucionalismo, que estimula a incluso de princpios nas constituies, no foi responsvel por inchamentos textuais. A leitura do anexo II permite concluir que proporcionalmente poucas so as constituies que mencionam princpios tributrios, salvo a onipresente legalidade.159 Os problemas so habitualmente resolvidos com regras claras e no existe um padro principiolgico mundial. A capacidade contributiva, reconhecida por toda a doutrina como o princpio basilar do Direito Tributrio, aparece diretamente ou atravs de conceitos anlogos, apenas nas Constituies de: Alemanha, Andorra, Arglia, Brasil, Bolvia, Chile, Crocia, Equador, Espanha, Itlia, Jordnia, Marrocos, Mauritnia, Paraguai, Portugal, Turquia (focada nas receitas nanceiras) e Venezuela. A referncia justia, igualdade ou repartio de encargos como fundamento da imposio tributria encontrvel nas seguintes Constituies: Afeganisto, Andorra, Arbia Saudita, Arglia, Blgica (como vedao a privilgios), Bolvia, Brasil, Cabo Verde, Chile, Colmbia (tambm menciona o princpio da ecincia), Crocia, Equador (juntamente com a proporcionalidade e generalidade), Espanha, Filipinas, Jordnia, Mauritnia, Palau, Paraguai (que tambm traz uma rara vedao dupla imposio), Portugal, So Tom e Princpe, Timor Leste, Tunsia, Turquia e Venezuela. A Constituio de Tonga a nica que traz expressa a fundamentao original dos tributos, que a proteo da vida e propriedade dos cidados pelo Estado. A vedao ao efeito retroativo est presente nas seguintes Cartas: Arglia, Brasil, Cabo Verde, Colmbia, Quirguisto e Portugal. A progressividade consta das Constituies dos seguintes pases: Bolvia (trazendo expressa a fundamentao do igual sacrifcio), Brasil,
A Inflao.indb 61
15/12/2008 13:53:31
62
Chile, Colmbia, Espanha, Filipinas, Itlia, Jordnia, Portugal (tambm traz um dever de onerao sobre consumos de luxo) e Venezuela. Algumas Constituies mencionam uniformidade tributria ou igualdade entre os entes autnomos, federativos ou no, como as da Alemanha, Brasil, Equador e Palau. A fundamentao extrascal dos tributos mencionada, diretamente ou no, nas Constituies do Equador, Paraguai e Venezuela. A vedao ao efeito conscatrio est presente nas Constituies do Brasil, Chile, Espanha, Paraguai e Venezuela. Em matria oramentria a referncia principiolgica ainda mais rara. Poucas tratam do chamado princpio da anualidade.160 A Constituio espanhola, provvel fonte de inspirao da brasileira, menciona os princpios da ecincia e economia. A maior parte dos dispositivos oramentrios limita-se a armar que o parlamento aprovar o oramento, antes do incio do exerccio scal, algumas mencionam a vigncia provisria do projeto ainda em votao no comeo do exerccio, a maioria faz referncia s funes do primeiro-ministro ou, nos regimes presidencialistas, do presidente, para preparar e enviar o projeto de oramento. Os pases de lngua inglesa, da comunidade britnica ou no, tratam de um fundo consolidado, equivalente soluo brasileira da unidade de tesouraria, prevista no art. 56 da Lei n 4.320/1964.
A Inflao.indb 62
15/12/2008 13:53:31
4. QUESTIONAMENTOS ESSENCIAIS ELABORAO CONSTITUCIONAL

4.1. Legitimidade constituinte
O objetivo deste captulo orientar a elaborao constitucional levando em conta metas de normatividade, exibilidade e estabilidade. A constituio deve ser capaz de inuir diretamente na realidade do pas, tanto em relao aos Poderes institudos quanto aos cidados em geral. Uma carta que contenha princpios to genricos que permitam interpretaes dspares ser apenas o smbolo de boas intenes e inviabilizar a segurana jurdica, que um dos efeitos da normatividade constitucional. Tambm colabora para a desmoralizao incluir propostas sem aplicabilidade. Alm de induzir comportamentos de forma consistente (normatividade), a constituio deve permitir interpretaes adaptveis realidade jurdica nacional e evoluo do Direito no mundo, sem perder o seu carter indutor. Ser esta capacidade de adaptao (exibilidade) que lhe garantir estabilidade, que no signica apenas vida longa, mas, essencialmente, manuteno regular de um alto nvel de aceitao pela sociedade enquanto permanecer vigente. Em outras palavras, Gustavo Zagrebelsky (2006, p. 112) arma que as normas de organizao devem ser efetivadas, as de princpio devem ser concretizadas e as normas programticas precisam ser perseguidas.161 Uma constituio somente til quando se pautar na realidade do pas que pretende regular e no nos ideais de seus elaboradores. Neste sentido, Donald Lutz (2006, p. 210) ensina: Constitutional design is always conditioned by some vision of the ideal, but institutions rest on real people in an actual world. O autor apresenta oito princpios de elaborao constitucional (na realidade conselhos e constataes): 1) Adequar o governo ao povo, respeitando seus valores, diversidade, mitos polticos e, principalmente, sua atitude em face das leis; 2) O sistema poltico ideal no funcionaria na Terra, ento busque o melhor possvel dentro das circunstncias. Para isso necessrio no confundir as anlises custobenefcio com as anlises ideolgicas, trabalhar de acordo com a verdadeira natureza humana e considerar as diferenas entre o bem comum (como ide63
A Inflao.indb 63
15/12/2008 13:53:31
64
al) e os interesses permanentes da sociedade; 3) O poder poltico um perigo inevitvel que precisa ser entendido e enfrentado para que o desenho constitucional seja bem-sucedido; 4) O sentido da constituio associar justia e poder; 5) O problema crtico da elaborao constitucional a distribuio do poder. necessrio avaliar os sistemas mais adequados (parlamentar ou presidencial) e os modelos constitucionais (mais sinttico e estrutural, codifi cado ou proclamatrio); 6) O processo de tomada de decises coletivas deve ser visto como um sistema completo de instituies entrelaadas; 7) O sistema institucional deve ser baseado em uma teoria coerente que transparea a partir do comportamento das instituies. Os Poderes devem ser constrangidos a atuar segundo padres previsveis. Os agentes polticos devem ser selecionados e monitorados no apenas atravs das eleies, como tambm pela opinio pblica e mecanismos de responsabilizao; 8) Uma constituio no se apoia somente na histria e nas circunstncias de um povo, mas tambm no seu provvel desenvolvimento. Por isso importante prever meios de alter-la e substitu-la. Com a pretenso de pautar o debate sobre os captulos tributrio e oramentrio da Constituio brasileira, oferecemos uma srie de perguntas por entendermos que elas atraem o raciocnio emprico e colaboram para o afastamento tanto da inrcia repetitiva quanto do dogmatismo simplista. Os questionamentos tm pretenso universalista e de neutralidade (tanto quanto possvel), pois cabe teoria da constituio e s ideologias prevalentes em cada momento formular as respostas.162 O primeiro163 aspecto a ser considerado o da legitimidade dos elaboradores da norma, uma vez que j no mais faz sentido inquirir acerca da titularidade popular do Poder Constituinte, 164 cuja afirmao pode ser atribuda, com justia, clssica obra de Sieys.165 Ao decidir por uma nova constituio, a sociedade precisa se peguntar se prefere uma assembleia constituinte pura, na qual seus membros tm como nica funo elabor-la, ou congressual, que composta pelos membros do Poder Legislativo, que ser conformado pela norma que criar. Tambm precisa ser estabelecido se a delegao eleitoral apenas para o debate e redao, seguidos de nova manifestao da sociedade atravs de referendo,166 ou tambm para a aprovao fi nal. Algumas perguntas devem ser feitas sobre estas questes: a) A organizao dos Poderes vigente razoavelmente satisfatria, aprimorvel atravs de algumas mudanas, ou precisa ser inteiramente reformulada? b) O nvel de inf uncia do Executivo sobre o congresso constituinte ser capaz de comprometer sua iseno?
A Inflao.indb 64
15/12/2008 13:53:31
A Inf ao Constitucional Brasileira
65
c) A sociedade confia nos polticos que, naquele momento, exercem o Poder Legislativo? d) A aprovao do texto pelos constituintes dever ser confrmada pelo povo? De forma global ou por sees? Se a resposta primeira parte da primeira per gunta for negativa, recomendvel uma assembleia constituinte pura. O mesmo deve ser dito em relao resposta positiva segunda e negativa terceira. O problema que nos pases sem tradio de assembleia pura s um rompimento de grande monta viabilizaria a troca de modelo. A constituinte pura tende a ter uma textura mais rica, por contar com membros polticos e no-polticos. Sua grande vantagem sobre a congressual a distino entre os interesses dos parlamentares e os interesses da nao, o que impossvel se os prprios membros de um Poder institudo so encarregados de elaborar as regras que os regero. Outra vantagem a propenso a encontrar as solues adequadas a partir da seleo de experincias constitucionais de outros pases, por ser menor o vnculo ao ordenamento jurdico vigente. Uma constituinte congressual tende a preservar as estruturas que sempre atenderam aos interesses dos parlamentares. Quando muito, escolhem uma constituio como paradigma e adaptam s suas necessidades. A vantagem da constituinte congressual a experincia tanto de atuao parlamentar quanto da rotina de execuo da constituio anterior , o que, em tese, evitaria a aprovao de programas inalcanveis e corrosivas nor mas de convvio entre os Poderes. Keith Rosenn (1990a, p. 778) afirma que no faz sentido reunir os poderes constituintes e congressuais no mesmo corpo, pois Congress is a highly political body with a short-term perspective and agenda. Constitutions should be elaborated by statesmen with a long-term and non partisan perspective. A instituio do referendo til para gerar um sentimento constitucional de adeso constituio, tanto pela confirmao pessoal por parte de cada eleitor quanto pelo estmulo ao prvio estudo do texto. importante, contudo, que a votao seja setorizada para que a opinio coletiva seja realmente aferida. A votao global tende a ser uma manifestao de aprovao ou rejeio ao sentido geral da nova carta, ao governo ou s principais fi guras da constituinte. Este mtodo, embora mais simples, tem a aparncia de imposio e s faz sentido se houver certeza da aprovao, pois em caso de no-aprovao difcil saber onde se concentrou a rejeio popular. Optamos por no discutir a forma de convocao por entender que ela irrelevante, desde que haja su f ciente publicidade acerca dos poderes a se-
A Inflao.indb 65
15/12/2008 13:53:32
66
rem entregues aos escolhidos e transparncia na tramitao da Constituio. O Poder Constituinte sempre do povo, que tem o direito inalienvel de se manifestar a qualquer momento. A convocao pode ser feita atravs de emenda, como ocorreu com a Constituio de 1988,167 pelo Chefe do Executivo ou at pela Justia Eleitoral. Condicionar a validade da manifestao constituinte de sua convocao signica negar o carter originrio do poder popular, o que contraditrio com a prpria possibilidade que ele tem de criar uma constituio sem vnculos com qualquer norma anterior. Pelos mesmo motivos, consideramos irrelevante que o momento constituinte seja ps-revolucionrio ou alcanado pacicamente pela vontade popular, pois a legitimidade do processo decorre do assentimento coletivo e no necessariamente de um rompimento institucional (que pode at enfraquecer a legitimidade, se algumas correntes de opinio no puderem se manifestar livremente).168 Mais do que a ampla aprovao social vericada no momento da convocao, a longa vigncia do texto constitucional que produz um gradual entranhamento social. Esta legitimao adquirida mais importante e efetiva do que a legitimidade original, que pode ser desmoralizada por alteraes constantes. Um bom exemplo foi dado pelo Estatuto Albertino de 1848, que foi incorporado como carta constitucional italiana aps a unicao, em 1870, embora fosse originalmente apenas a Constituio do Piemonte, tendo regido o pas por um sculo. A Constituio norte-americana foi fruto de uma assembleia cujo objetivo era, apenas, rediscutir as regras da confederao. Apesar disso, foi referendada e elevada a um patamar que nenhuma outra jamais alcanou.
4.2. Contedo da constituio

Superada a fase da escolha do corpo constituinte, existem trs grupos bsicos de questionamentos que devem ser feitos pelos elaboradores de uma constituio, sejam eles os redatores originais ou apenas reformadores: O primeiro se refere ao contedo, que pode ser sintetizado pela pergunta o que fazer? Rafael Jimnez Asensio (2005, p. 20) pontua que a colaborao mais relevante da Magna Carta para a doutrina constitucional foi a congurao de um espao constitucional, que representa um esboo de contedo. lgico que o espao constitucional do sculo XIII era bem mais restrito e denido do que o atual. Esta tarefa difcil, inclusive para cientistas polticos do porte de Norberto Bobbio (2004, p. 259), que associa os princpios normativos essenciais capacidade de se revelarem permanentes,169 o que insuciente para uma delimitao prvia.
A Inflao.indb 66
15/12/2008 13:53:32
67
O segundo voltado ao mtodo, como fazer, abrange a redao, coerncia textual e organizao. A constituio deve estar conectada com os ramos tradicionais do Direito, embora seja superior a eles, o que impe a utilizao de expresses compatveis com as habitualmente utilizadas nas leis. Isso no quer dizer que a redao seja semelhante. Por fim, existem as questes decorrentes do reconhecimento, de forma madura e sem paixes, da necessidade de futuras correes do texto, tanto para corrigir erros originais, quanto para abranger, estimular ou viabilizar a evoluo da sociedade.170
4.2.1. Aspectos materiais

Este primeiro grupo de perguntas est associado anlise da realidade, econmica, poltica e social, sobre a qual a constituio incidir. Podem ser assim sintetizadas: a) Quais so os problemas a serem enfrentados pela constituio?171 b) Quais so as solues a serem preservadas? c) Que tipos de transformaes devem ser estabelecidos?172 d) Quais transformaes devem ser imediatas e quais merecem ser mais amadurecidas e detalhadas atravs de regulamentao? e) Ser conveniente inclu-las na constituio e estabilizar a soluo, ou os problemas podem ser mais bem-resolvidos por normas inferiores? f) Quais sero as consequncias da colocao de cada matria na constituio em relao efetividade das mudanas pretendidas, direcionamento da conduta dos Poderes e frustrao em caso de fracasso? g) Quais so os nveis de uniformidade normativa nacional e autonomia local desejados pela sociedade? Qual deve ser a unidade de descentralizao para cada espcie de norma ou atuao administrativa: regional, estadual, microrregional ou municipal? h) Quais sero as vantagens e desvantagens tericas e quais as consequncias prticas de cada nvel de descentralizao?173 O momento inaugural do processo constituinte aquele em que a defasagem entre o texto constitucional e os anseios sociais ultrapassa o que a sociedade razoavelmente se dispe a tolerar . Pode surgir repentinamente, quando ocorrem rompimentos polticos, ou gradualmente em relao aos textos que no se amoldam evoluo social. O contedo desta insatisfao social174 ser decisivo em prol de mera reforma ou nova constituio. O prembulo das constituies re f ete esse momento histrico e tem como funo principal descrever o poder que a legitimou, seja po-
A Inflao.indb 67
15/12/2008 13:53:33
68
pular, religioso, monrquico ou militar. Ele representa a fase emocional que antecede racional, retratada pela norma positiva e, frequentemente, contm uma sntese dos valores que inuenciaram na elaborao da constituio. Os constituintes devem ter a sensibilidade de perceber que ele deve ser um introito no-normativo, pois sua natural redao aberta no permite concluses seguras. Os grandes problemas a serem enfrentados por qualquer constituio so os polticos, associados diviso dos poderes, relaes entre eles e deles com a sociedade. Tais decises so basilares a qualquer organizao estatal e sempre envolvem as resistncias de quem perder poder e a insegurana social em relao s alteraes propostas. Esta tenso esteve presente em 1988, quando da extino dos decretos-leis, que tinham limite de matrias, com substituio pelas ilimitadas medidas-provisrias. A sociedade e os poderes institudos rejeitavam o carter antidemocrtico dos decretos-leis, mas no conavam na agilidade do Legislativo para tratar dos problemas do pas no tempo necessrio. O contedo das constituies175 enfrenta um problema de fundamentao mais delicado do que o das demais normas, exatamente por serem sempre iniciais. As leis embasam-se numa norma de maior hierarquia,176 que contm princpios dirigentes em relao s inferiores. As constituies contemporneas precisam de uma dplice legitimao: a) o primeiro aspecto ou elemento legitimador o procedimental democrtico, que decorre da liberdade de participao no processo de escolha dos representantes do povo, da livre manifestao durante a assembleia constituinte e da transparncia na deliberao e aprovao dos dispositivos; b) o segundo aspecto legitimador o material, decorrente da adequao entre o seu contedo valorativo/principiolgico e os anseios populares. No mais admissvel armar que a constituio prescinde de legitimao, por ser uma nova deciso poltica fundamental, como entendia Carl Schmitt em 1928.177 A aceitao social depende do respeito fundamentao decorrente da evoluo da sociedade, das experincias polticas e jurdicas e das necessidades contemporneas. Isso vale mesmo para as cartas oriundas de rompimentos, normalmente atreladas Histria e justicativas dos movimentos que as geraram. Karl Loewenstein (1986, p. 150 e 151) representa uma evoluo neste sentido, armando que a histria do constitucionalismo uma busca pelas limitaes do poder absoluto as como el esfuerzo de establecer una justicacin espiritual, moral o tica de la autoridad, en lugar del sometimiento ciego a la facilidad de la autoridad existente. O mesmo autor (1986, p. 152) entende que existem 5 elementos fundamentais, que representam o mnimo irredutvel de qualquer consti-
A Inflao.indb 68
15/12/2008 13:53:33
69
tuio: 1) A diferenciao das diversas tarefas estatais, com atribuio a rgos distintos; 2) Mecanismos de cooperao e limitao recprocas freios e contrapesos; 3) Um mecanismo para evitar bloqueios por parte dos titulares de poder insatisfeito, que poderia utilizar solues autocrticas; 4) Um mtodo de reforma constitucional para adaptao pacca da ordem fundamental s cambiantes condies sociais e polticas; 5) O reconhecimento expresso de certas esferas de autodeterminao, que so os direitos individuais e liberdades fundamentais. Ao enumerar as questes a serem tratadas na constituio, devem os constituintes ter o bom-senso de separar as que s podem ser realmente atacadas desta forma daquelas que so resolvveis por simples interveno legal ou administrativa. Mesmo entre estas, razovel pr na constituio as decises que tendem a incomodar de forma permanente o poder poltico ou grupos poderosos, para evitar que maiorias ocasionais ceifem conquistas. Agindo com parcimnia, os constituintes resguardaro a dignidade constitucional e evitaro transformaes constantes. Benjamin Constant (2005, p. 301) sugere que os constituintes faam unicamente o que indispensvel, deem espao ao tempo e experincia para que essas duas potncias reformadoras dirijam os poderes j constitudos no sentido da melhoria do que est feito e da consumao do que resta a fazer. No foi o que ocorreu em relao a diversos dispositivos constitucionais, como o art. 226,178 que regula detalhes do Direito de Famlia. Se havia maioria suciente para aprovar tais alteraes, por que no mudar a lei? Incluram na Constituio porque era prtico, a aprovao seria em bloco e, paradoxalmente, no haveria muito debate social, pois a imensa gama de assuntos tratados na constituinte impedia discusses aprofundadas sobre cada item. A constituinte no deve ser o momento de maturao de mudanas, mas de realizao das transformaes j amadurecidas, sob pena de desmoralizao do texto como um todo. No basta que haja discordncia dos constituintes em relao a algumas situaes da vida. necessrio que tenham plena conscincia ou, pelo menos, expectativa razovel, de que a incluso de alguma matria na constituio ter efeito prtico maior do que a incluso na lei. Tal cuidado bsico foi ignorado em relao ao limite constitucional de juros em 12%, includo no art. 192. Gerou uma grande expectativa social, obviamente frustrada, e acabou sendo revogado sem efetivao quinze anos depois. A inconsequente colocao de uma questo to sensvel na Constituio foi um ato de desrespeito dos constituintes em relao sua prpria obra e enfraqueceu a adeso social. Esta incluso simboliza uma atitude leviana em relao Constituio, pois as mesmas pessoas no tiveram a cora-
A Inflao.indb 69
15/12/2008 13:53:33
70
gem de estabelecer o limite nas leis que regulam o sistema nanceiro, o que lhe garantiria efetividade. No h problema em constitucionalizar alguns sonhos, at saudvel e ldico, desde que sejam minimamente factveis e que a incluso constitucional tenha alguma utilidade. A incluso irresponsvel gera frustrao e desapego, devendo ser ao mximo evitada. A constituio no soluo mgica contra a incompetncia administrativa, a ausncia de amadurecimento poltico ou as limitaes econmicas. Tambm deve ser debatida a convenincia de aprovar mudanas imediatas ou apenas vincular a atuao do legislador no sentido de regulament-las. A postergao de alteraes polmicas pode representar a perda de uma grande oportunidade, pois a poca constituinte geralmente mais propensa a mudanas do que as demais. Foi o que ocorreu com o IPTU progressivo no tempo, que levou treze anos para ser regulamentado e at agora no encontrou efetividade. Por outro lado, mudanas afoitas atravs da prpria constituio podem provocar problemas quando dependem de prvias alteraes estruturais ou de regulamentao detalhada. As solues estabelecidas na constituio anterior s podem ser preservadas se compatveis com a nova ordem. A Constituio de 1967/69 previa a aprovao do oramento por decurso de prazo, o que era extremamente prtico, embora nada democrtico. A Constituio de 1988 trouxe uma soluo muito mais complicada e impraticvel, atravs do art. 166, 8.179 Solues legalmente previstas e vigentes h muitos anos, como a utilizao gradual e provisria da proposta oramentria ainda no aprovada, no devem ser sumariamente desprezadas nem precisam ser elevadas ao nvel constitucional, salvo para afast-las do debate democrtico, o que desmoraliza uma Constituio cidad. A classicao das normas constitucionais proposta por Lus Roberto Barroso (2006, p. 90) extremamente til para a elaborao do esforo constituinte. Primeiro devem ser estabelecidos os grandes rumos desejveis para o Pas, que so as normas programticas que descrevem os valores sociais, tratadas no Ttulo I, da Constituio de 1988. A presena delas essencial para traar nalidades e estimular a atuao do Poder Pblico e das pessoas no sentido de alcan-las. Por terem textura aberta, no dicultam a adaptao das leis realidade, naturalmente cambiante. Em seguida, pautadas nas nalidades referidas, devem ser debatidas as normas organizacionais. Elas estabelecem como devem continuar a ser as estruturas preservadas e como devem passar a ser os entes pblicos, o que inclui suas atribuies. As normas organizacionais so normas de dever ser tanto quanto as denidoras de direitos.
A Inflao.indb 70
15/12/2008 13:53:33
71
Aps, respeitando a essencial compatibilidade com a diviso de competncias, devem ser estabelecidos os direitos, formas de seu exerccio e os correspondentes deveres das entidades pblicas, de forma clara e proporcional arrecadao destinada a cada uma. A previso de direitos precede em importncia aos demais aspectos, por ser a motivao da prpria organizao estatal. Exatamente por isso, as constituies devem ser responsavelmente preparadas para receb-los. frustrante a conduta de proclam-los sem adequada conexo com a evoluo j alcanada ou estruturalmente determinada pelo constituinte. Friedrich Mller (2005, p.76 e 77) inclui entre os elementos de concretizao da constituio o nexo de normas de direitos fundamentais e de normas de competncia. Em sentido semelhante, Roberto Mangabeira Unger (2001, p. 355) aduz que a reconstruo dos direitos no uma tarefa separada da reconstruo institucional, mas sim a expresso indispensvel de todas essas mudanas. As constituintes so palco de atuao de diversos grupos, sendo que alguns encontram-se em condies de plasmar seus interesses de forma imediata, enquanto outros apenas tm fora para obter uma referncia constitucional. Os redatores devem evitar que o critrio para diferir o exerccio de direito seja esse, sob pena de evidenciar a falta de critrio quanto imediata aplicabilidade, um dos fatores de desmoralizao do texto constitucional. natural que nas complexas sociedades modernas haja multiplicidade de interesses em conito permanente, o que no quer dizer que todos tenham que ser colocados na constituio. No defendemos a teoria do vu da ignorncia, notabilizada por John Rawls (1997, p. 149) como forma de alcanar o texto ideal, pois ningum jamais discutiu norma constitucional alguma de forma neutra.180 As sociedades s comeam a deliberar sobre a aprovao de normas, especialmente as escritas, durveis e hierarquicamente superiores, quando atingem um certo nvel de complexidade, com funes especializadas e interesses divergentes. intil tentar esboar uma teoria de elaborao constitucional partindo de premissas de neutralidade inalcanveis e mesmo inadequadas, pois os parlamentares so eleitos para defenderem as posies apresentadas em campanha. Muito mais til discutir procedimentos, democrticos e transparentes, capazes de neutralizar a aprovao de normas decorrentes da atuao de grupos cujos interesses sejam contrrios aos da sociedade. A pergunta essencial : Como preservar os valores e princpios essenciais contra a atuao deles?181 O vu contradiz o pluralismo natural ao homem, que no defeito, mas uma das caractersticas que o distingue dos outros animais.
A Inflao.indb 71
15/12/2008 13:53:34
72
O problema a ser atacado no a impregnao do sistema jurdico pelas normas constitucionais, que um fenmeno irreversvel e pode ser til se garantir segurana e rumos coerentes.182 A patologia brasileira vem sendo a literal substituio da lei pela constituio, com prejuzo para ambas. A constituio uma estrutura normativamente aberta183 a complementos e mudanas, o que no denota fraqueza, mas sim sua fora dirigente em relao ao trabalho de permanente construo do Direito a ser empreendido pelos Poderes constitudos. O exagero na crena transformadora da constituio recebeu a crtica de Manuel Garca-Pelayo (1951, p. 112), que entende ser incabvel ver na constituio a potncia ativa e transformadora y en lo extraconstitucional, el objecto pasivo, como ms o menos arma el concepto normativo de constitucin. Na mesma linha, falando sobre a legalidade ordinria, mas tecendo uma lio aplicvel s constituies, Humberto vila (2004, p.192) arma que a legalidade da tributao exige que todas as decises essenciais e com aptido para a permanncia devem ser tomadas pelo prprio Parlamento, em razo do que denomina reserva de essencialidade. Mas a mesma reserva exige que o Parlamento se ocupe apenas com as questes fundamentais, o que exclui a regulao legal dos problemas atinentes a detalhes. Esse conselho foi diversas vezes ignorado por nossos constituintes, que levantaram bandeiras para desfazer o erro em seguida.184 Outra pergunta importante, derivada das primeiras, : Por que a soluo estabelecida na constituio ainda no havia sido alcanada? Um caso tpico de desprezo a este necessrio questionamento foi a incluso do inciso XXII no art. 37, atravs da EC n 42/2003.185 Ele tem redao semelhante do art. 199 do CTN, que j existia h 37 anos. Para que elevar ao nvel constitucional uma ideia pouco respeitada, mesmo includa em norma importante como o Cdigo Tributrio Nacional? As consequncias criminais pelo desrespeito constituio so idnticas s decorrentes do desrespeito lei. A constitucionalizao passa a impresso de que existe um responsvel pela frustrao, a ser vencido atravs da incluso de matrias na CF. Um dos motivos da insucincia de debate prvio acerca da incluso de matrias o desprezo popular em relao aos tericos, expresso quase pejorativa no Brasil. J a origem do afastamento em relao justia de cada tributo talvez possa ser atribuda falta de interesse dos lsofos pela matria, o que foi notado por Daniel Gutmann (2002, p. 7).186 A justa demanda por efetividade, que deveria ser produto do debate somado pos-
A Inflao.indb 72
15/12/2008 13:53:34
A Inf ao Constitucional Brasileira
73
terior positivao da soluo alcanada, acaba sombreando a necessidade de um mnimo de maturao. Concordamos com Oscar Vilhena (1999, p. 115), para quem o papel dos legisladores constitucionais deveria ser o estabelecimento de instituies que canalizem as energias contraditrias e competitivas do meio social, dando-lhes capacidade organizativa, para que superem as tendncias de autodestruio e de produo de injustias, presentes nos sistemas polticos e nas sociedades. Entre as vericaes sobre o contedo adequado est a ponderao quanto convenincia da incluso. Devem ser comparadas as vantagens da estabilizao da soluo proposta em confronto com as desvantagens decorrentes do engessamento. Para proceder a tal ponderao importante olhar para o passado e aproveitar a experincia de outros pases em relao mesma matria, o que quase nunca feito no Brasil. Tambm deve ser levada em considerao a enorme diferena de realidade entre as nossas regies, que s considerada no momento de distribuio de recursos. Regras de Direito do Trabalho, como as que tratam de prescrio,187 poderiam variar de Estado para Estado, pois alguns so fortemente industrializados e contam com boa estrutura jurdica, enquanto outros so caracterizados por latifndios e ainda sofrem com trabalho escravo. Alm das perguntas genricas retroapresentadas, so necessrias algumas especcas em relao aos diversos subsistemas. No que concerne ao sistema poltico, importante reetir sobre a relao entre os Poderes e as formas de controle social sobre a atuao destes. Um questionamento essencial : Como equilibrar as relaes entre os Poderes aproveitando a cultura poltica daquela sociedade (essencial para que no se introduza um corpo estranho na constituio), mas de forma a determinar uma permanente evoluo das relaes polticas? As interferncias recprocas ainda no esto bem-equilibradas por aqui. O Executivo legisla demais por medidas-provisrias, o Judicirio est afogado com milhares de aes buscando a inconstitucionalidade das leis e a Constituio vem sendo usada para encerrar tenses que deveriam ser mais bem-amadurecidas ao longo do tempo, pois assim que se molda um sistema poltico. importante que os polticos aprendam a conviver com os problemas e auscultar a sociedade para absorver seus desejos, em vez de tentar resolver todos os problemas topicamente, atravs de emendas. No que concerne ao subsistema eleitoral, que serve para a escolha dos representantes da sociedade, podem ser feitas algumas perguntas decorrentes: a) Qual o sistema que melhor garante a prevalncia das ideias e projetos majoritariamente aceitos, sem inviabilizar o respeito s minorias?
A Inflao.indb 73
15/12/2008 13:53:34
74
b) Qual o sistema que proporciona menos rudos e interferncias na apurao da vontade nacional, garantindo mais efetividade democracia? Reportamo-nos s ponderaes includas no tpico 1.3, em relao aos perniciosos efeitos do sistema proporcional com voto individualizado no candidato, em listas abertas. A liberdade excessiva nada tem de democrtica, na medida em que impe aos candidatos um custo de campanha desproporcionalmente alto e consequentes celebraes de compromissos privados estranhos ao compromisso do poltico com a sociedade. A necessidade de busca individual de voto colide com a coerncia de propostas partidrias essencial ao jogo democrtico, uma vez que cada candidato precisa oferecer algo diferente ao eleitor para atrair seu voto. Quanto ao sistema tributrio constitucional, Klaus Tipke (2002, p. 22) apresenta alguns questionamentos importantes:188 a) Que princpios ou valores, convincentes e razoveis, devem inspirar a atuao dos poderes pblicos e dos cidados para que a tributao possa considerar-se justa? b) Quais impostos permitem distribuir com igualdade a carga impositiva global? c) Em que pode justicar-se uma distribuio desigual da carga impositiva global? Em matria de tributao, nossa Constituio trouxe alguns princpios por si ss convincentes e razoveis, como a capacidade contributiva, isonomia, legalidade, anterioridade, irretroatividade, progressividade, generalidade e universalidade. 189 Ocorre que a anlise valorativa que provocou a incluso desses princpios foi vacilante, o que gerou distores como a referncia aos trs ltimos apenas em relao ao imposto de renda, quando deveriam ser colocados como princpios de todo o sistema tributrio, por serem essenciais justia scal. A seletividade foi estabelecida como obrigatria para o IPI e facultativa para o ICMS, embora haja uma grande interseo entre os fatos geradores de ambos os tributos. Montesquieu (2000, p.224), em interessante passagem, foi um dos primeiros autores a defender a tributao progressiva com base na ideia de sacrifcio equivalente190 e a proteo do mnimo essencial, embora no utilizasse estas expresses. Seus ensinamentos ajudam a responder terceira pergunta de Tipke:
No imposto sobre a pessoa, a proporo injusta seria a que seguisse exatamente a proporo dos bens. Em Atenas haviam repartido os cidados em quatro classes. Aqueles que tiravam de seus bens quinhentas medidas de frutas lquidas ou secas pagavam ao pblico um talento; aqueles que tiravam trezentas medidas pagavam meio
A Inflao.indb 74
15/12/2008 13:53:35
75
As justificativas mais comuns para a criao de desigualdades tributrias (terceira per gunta formulada por Klaus Tipke), como isenes, redues de alquota ou de base de clculo, so extrafiscais, ou seja, localizadas fora dos captulos tributrios. Objetivos econmicos, como o desenvolvimento nacional e a reduo das desigualdades regionais, previstos no art. 3 da Constituio, fundamentam implcitamente muitos dos benefcios tributrios para empresas estabelecidas em algumas regies do Pas ou voltadas preponderantemente para a exportao de produtos ou servios. Elas possuem suficiente capacidade contributiva e condies econmicas semelhantes a outras, mas obtm benefcios por meio de leis que, na maioria dos casos, no exigem demonstrao do permanente retorno gerado sociedade como compensao pela perda tributria. Tal tipo de verificao no nem objeto de debates doutrinrios. razovel que tal exigncia conste da Constituio em um pas que trata os benefcios tributrios como garantidores da justia. Um questionamento importante : d) Como ponderar as perdas decorrentes dos benefcios fscais com os ganhos decorrentes do cumprimento de metas constitucionais? importante determinar, na prpria Constituio, que todos os benefcios fscais devem ser fundamentados quando de sua criao, deferimento e manuten192 o, ou basta exigir previso em lei? Em relao ao sistema oramentrio, so questionamentos essenciais: a) Qual a funo garantidora do oramento em relao aos princpios da separao entre os Poderes, democrtico, da eficincia e publicidade? b) Qual o nvel de detalhamento mnimo para atingir tais objetivos, em nvel constitucional, e quais aspectos podem ser regulados por lei? c) Em que medida os criadores das leis oramentrias, Executivo e Legislativo, poderiam frustr-los ou afetar a autonomia do Judicirio e rgos autnomos? A exigncia constitucional de uma lei com previso de todas as receitas e autorizao para a realizao de despesas uma das grandes conquistas da democracia, 193 pois impe um debate aberto e transparente
talento; aqueles que tinham duzentas medidas pagavam dez minas, ou a sexta parte de um talento; os da quarta classe no pagavam nada. A taxa era justa, embora no fosse proporcional; se no seguia a proporo dos bens, seguia a proporo das necessidades. Julgouse que todos tinham um necessrio fsico igual; que esse necessrio fsico no devia ser taxado; que o til vinha em seguida e devia ser taxado, mas menos do que o suprfluo; que o tamanho da taxa sobre o suprfluo impedia o suprfluo.191
A Inflao.indb 75
15/12/2008 13:53:35
76
sobre as prioridades da nao, o destino dos recursos, o custo dos servios pblicos e as polticas pblicas de curto, mdio e longo prazos. Atravs da lei oramentria o Estado divulga as diretrizes de seu comportamento no ano que se inicia, o que viabiliza que toda a sociedade tambm se planeje. Outra funo dos oramentos garantir que o Legislativo, o Judicirio e os rgos pblicos essenciais ao exerccio da funo judiciria e defesa do Estado obtenham os recursos necessrios ao seu mister. A mecnica da execuo oramentria bastante complexa, sendo necessria a utilizao de recursos contbeis e constantes adaptaes realidade, atravs dos crditos adicionais, transposies, remanejamentos e outros expedientes. Tais aspectos no precisam estar na constituio e podem ser perfeitamente regulveis por normas de caractersticas complementares. Qualquer regulamentao que coloque o Judicirio e os rgos autnomos em posio de desvantagem ser inconstitucional por ofender isonomia e separao entre os Poderes. No que concerne ao nvel de descentralizao, importante ponderar as vantagens da uniformidade legislativa nacional, em relao segurana, com os benefcios decorrentes da adaptao da lei s peculiaridades regionais, que aumenta a adeso da sociedade ao sistema jurdico e viabiliza a sua evoluo a partir da multiplicao de laboratrios. O federalismo no um padro a ser importado e diretamente aplicado. Muito ao contrrio, trata-se apenas de uma denominao adequada a uma situao muito peculiar de criao de um Estado. Cada pas deve ter um nvel de descentralizao apropriado sua realidade cultural, poltica, econmica. Pablo Lucas Verdu (2005, p. 300) criou o verbo federar, que, para ser conjugado adequadamente, pressupe a vericao das condies prvias sua aplicao: juno de unidades antes autnomas ou descentralizao de um pas, caso do Brasil. Em relao a esta ltima estrutura, Federar entonces sera independizar unidades polticas que carecan antes de autonoma dentro de un orden comn. O mesmo autor (2007, p. 90) apresenta alguns questionamentos194 acerca da necessria agilidade do Estado na soluo de problemas sociais, em confronto com o dever de ater-se legalidade. Eles devem ser considerados pelos constituintes para evitar a paralisia da Administrao Pblica.
4.2.2. Aspectos formais

Uma vez estabelecido o que deve constar da constituio, necessrio responder a algumas perguntas associadas forma de atingir os ob-
A Inflao.indb 76
15/12/2008 13:53:35
77
jetivos.195 Esta cronologia no meramente terica, pois a clareza quanto aos objetivos gera clareza na redao e impede o entulhamento textual. A amplitude democrtica do debate essencial em relao de f nio do contedo, mas o texto deve ser tcnico, sob pena de turvar a qualidade de seu contedo. As perguntas bsicas relacionadas com a forma do texto constitucional so: a) Quais so a redao, nvel de detalhamento e organizao adequados? b) Quais sero as consequncias de cada nvel de detalhamento em relao perenidade do texto, interao com a legislao infraconstitucional, interpretao e volume de recursos judiciais de natureza constitucional? c) O texto deve ter caracterstica mais genrica ou descrever diretamente os institutos e direitos por meio da linguagem normalmente utilizada pelas leis? d) A mesma ideia deve ser expressada atravs de dispositivos e palavras diferentes, conforme a matria regulada? A redundncia til para ratifcar intenes ou expressa desconfana no prprio poder normativo? e) Todo o texto deve ser compreensvel pelos cidados razoavelmente informados, existe uma parcela naturalmente reservada aos iniciados ou isso um vcio redacional?196 f) conveniente aumentar o grau de abstrao para melhorar a compreenso dos aspectos tcnicos? g) razovel supor que os leitores faro uma interpretao sistemtica e entendero cada ttulo, captulo ou seo como parte de um todo, o que evita a repetio de princpios, ou cada setor deve conter todas as informaes necessrias a uma correta compreenso e aplicao de forma isolada? h) Deve haver coerncia no nvel de detalhamento dos diversos captulos? As primeiras questes redacionais concernem natureza da linguagem e forma de redao, pois o primeiro mtodo ou enfoque 197 interpretativo sempre o gramatical (o nico, para grande parte da populao). Friedrich Mller (2005, p. 64) leciona que o teor literal demarca as fronteiras extremas das possveis variantes de sentido, i.e., funcionalmente defensveis e constitucionalmente admissveis. Outro somente vale onde o teor literal for comprovadamente viciado. importante que os elaboradores da norma ponham-se no lugar dos intrpretes para verif car quais sero os resultados possveis a partir da conjugao dos enfoques interpretativos, que Friedrich Mller (2005, p. 66 e 67) denomina elementos metodolgicos. As leituras gramatical, siste-
A Inflao.indb 77
15/12/2008 13:53:36
78
mtica, gentica,198 histrica e teleolgica da constituio, independentemente da ordem de utilizao, devem conduzir a resultados que respeitem o esprito constitucional e unidade de seu sentido. Se o texto normativo permitir desvios, deve ser repensado. Os constituintes de 1988 no produziram uma consolidao tcnica, em virtude da j referida multiplicidade de grupos que conseguiram aprovar textos diversos. O esprito prevalente foi de troca de aceitaes e no de harmonizao sistemtica. At a parte pretensamente elaborada por tcnicos pblicos acabou prolixa, como se nota pela variedade de artigos que tratam das competncias federal, estadual e municipal, comum, concorrente, exclusiva e privativa (duas expresses de contedo semelhante). Palavras importantes aparecem com signicados distintos e princpios foram constantemente repetidos,199 o que passa a impresso de desprezo pela interpretao sistemtica, desconana nos intrpretes e confuso principiolgica. A seo da scalizao contbil, nanceira e oramentria e o captulo das nanas pblicas foram prdigos na utilizao confusa de relevantes expresses como apreciar,200 crditos,201 despesa202 e recursos203. O mesmo erro foi cometido pelo constituinte ao qualicar o Poder Pblico.204 Tal desdia redacional prejudica a pr-compreenso205 do texto e multiplica dvidas. O instituto do(a) usucapio repetido em dois artigos prximos.206 que tratam de assuntos anlogos e com a mesma exceo em relao aos imveis pblicos. As expresses economicidade, ecincia e eccia,207 so utilizadas com sentido semelhante no caput do art. 70 e no art. 74, inciso II, que versam sobre a forma de agir da Administrao Pblica, o que no impediu uma nova incluso da ecincia entre os princpios listados no art. 37, que tem objetivos anlogos ao 74. Em sntese, o constituinte de 1988 no exerceu adequadamente a funo de denir com clareza a realidade objeto de seu trabalho.208 O pargrafo nico do art. 70 recordista em redundncias e constitui a prova cabal da inconvenincia da redao prolixa. O texto original se perdeu em meio s repeties e acabou excluindo a scalizao sobre as pessoas jurdicas privadas que negociam com o Poder Pblico. Teve que ser emendado209 para abrang-las, problema que no ocorreria se o constituinte apenas tivesse mencionado qualquer pessoa, sem detalhar a espcie. O hbito de redigir de forma repetitiva acarretou a colocao de diversos dispositivos tratando da incidncia de cada espcie tributria sobre importao, alm de outro proibindo que os Estados e Municpios tributem diferentemente as mercadorias e servios oriundos dos demais. Tratam da matria os arts. 151, inciso I, 152, 155, II, 2, IX, a e 195, 1. Apesar
A Inflao.indb 78
15/12/2008 13:53:36
79
de tantas menes, a jurisprudncia ainda encontra espao para permitir a importao de mercadorias sem o pagamento de ICMS por prestadores de servio e entidades imunes, o que gera concorrncia desleal em relao aos empresrios localizados no Brasil, que pagam o mesmo imposto quando vendem para tais consumidores. Uma redao mais lgica e no repetitiva resolveria o problema, como sugerido no Captulo 5. O detalhamento das normas inversamente proporcional sua durabilidade, pois quanto mais genrica a redao, mais adaptvel realidade por permitir regulaes diversas. sempre atual o ensinamento de Benjamin Constant (2005, p. 298): Uma Constituio que contm um sem-nmero de dispositivos regulamentares ser infalivelmente violada. A proliferao de detalhes e excees produz um ciclo vicioso, pois mincias levam a novas mincias.210 Para cada nvel de norma existe um nvel de detalhamento adequado. Quanto mais alto o grau da norma, maior deve ser a sua expectativa de perenidade por parte dos destinatrios, j que os bons exemplos devem vir de cima, pois so as normas superiores que balizam as inferiores. Os regulamentos e instrues normativas so naturalmente mais detalhados por versarem sobre as necessidades rotineiras das autoridades que esto em contato direto com os cidados. Quando a norma superior tem uma redao e detalhamento tpicos das normas inferiores, alm de confundir-se com essas e transmitir insegurana, sua vida til ca reduzida pelo confronto muito direto e permanente com a realidade, que provoca atritos altamente desgastantes. Carlos Santiago Nino (1992, p. 99 e 97) ensina que as normas constitucionais trazem vrios tipos de indeterminao textual, o que nem sempre resultado de defeito redacional. Em muitos casos son recursos intencionales y funcionales para hacer un compromiso entre diferentes exigencias y permitir la adaptacin de la Constitucin a circunstancias diversas. 211 A despreocupao com a qualidade da linguagem acarreta inevitvel incoerncia entre as partes do texto, alm de gerar reprodues da mesma ideia, pois nunca se sabe qual foi o nvel de abrangncia desejado pelo constituinte. Gustavo Zagrebelsky (2005a, p. 30) em seu Derecho dctil, defende a necessidade de haver uma coerncia intrnseca em todo ordenamento jurdico. Infelizmente, a Constituio brasileira foi fortemente inuenciada por uma patologia da legislao ordinria que a pulverizao, uma das causas da instabilidade jurdica na opinio do autor (2005a, p. 38). Esta disperso textual dicultou a uniformizao de conceitos e a produo dos necessrios smbolos, cuja importncia defendida por Pablo Lucas Verdu (2004, p.
A Inflao.indb 79
15/12/2008 13:53:36
80
137): A Constituio ou, mais exatamente, suas frmulas concretas, tm carter de smbolos jurdicos; contm expresses que podem transmitir-se na vida diria, aos juristas e, em geral, aos cidados. Embora proclame princpios como nenhuma outra em nossa histria, a Constituio de 1988 extremamente prolixa e detalhista, o que demonstra falta de conana na fora normativa dos princpios que enumera.212 O princpio do concurso pblico, estabelecido como regra geral para a Administrao Pblica no art. 37, II, repetido outras cinco vezes.213 Chega a ser impressionante a quantidade de dispositivos, palavras e o nvel de detalhamento na regulao do instituto do precatrio,214 peculiaridade brasileira. O direito educao consta entre os direitos sociais e novamente no art. 204, sendo longamente detalhado at o art. 214. A referncia idade dos alunos da pr-escola, absolutamente estranha ao carter estrutural de uma constituio, gerou a necessidade de aprovar a EC n 53/2006 para, entre outras coisas, reduzir a idade mencionada em dois dispositivos com texto coincidente: arts. 7, XXV, e 208, IV. Por que no transferir a regulao de uma matria para lei que complemente a constituio,215 se a realidade j demonstrou a necessidade de alter-la em um prazo curto? Oscar Vilhena (1999, p. 27 e 28) demonstra que a mecnica detalhista adotada no favorece a realizao dos princpios e direitos fundamentais por ela adotados. Alm disso, pelo fato de ter inserido elementos circunstanciais juntamente com os fundamentais, a Constituio sofre de envelhecimento precoce. Aduz, ainda, que a inao constituinte ampliou a incluso de matrias tpicas da legislao ordinria no texto constitucional, colocando-a no mesmo patamar hierrquico que os temas mais essenciais (direitos fundamentais, organizao do Estado de Direito e democracia), o que os banalizou. A constituio a lei de todos e no apenas do grupo que a elaborou ou dos tcnicos em cada rea. A adeso social tem como pressuposto a compreenso, que depende da leitura. O afastamento entre a norma e os destinatrios foi superado pela Reforma, no sculo XVI. As normas constitucionais s conseguem ter vida longa e enraizar-se se consentirem em delegar a evoluo de seu sentido aos Poderes institudos, o que impossvel sem um nvel razovel de amplitude do texto. A Constituio de 1988 foi nitidamente dividida em artigos para o povo, para os tcnicos e para os grupos de presso, que obtiveram vitrias concentradas nos dispositivos a partir do art. 170 e no ADCT. Outro problema decorreu da despreocupao em concentrar as matrias ans. Diversas normas tributrias foram colocadas fora do captulo
A Inflao.indb 80
15/12/2008 13:53:37
81
prprio, como os arts. 177, 195, 239 e 240. O critrio utilizado foi a atrao da norma tributria pelo contedo da matria sobre a qual ela incide. A aplicao deste mesmo critrio aos demais tributos produziria um caos sistemtico. O mesmo pode ser dito em relao s normas oramentrias, espalhadas pela Constituio. O art. 18, 3, trata da criao de Estados, mas deve ser lido juntamente com os arts. 234 e 235, arbitrariamente jogados para as disposies constitucionais gerais. Esta forma anrquica de redigir gera insegurana nos leitores, que no podem acreditar no ndice para localizar todos os aspectos relacionados a cada matria.
4.3. Disposies transitrias

O Brasil tem uma longa cultura de separao entre classes, de casa grande e senzala,216 entre o que para valer e o que para ingls ver,217 que sempre fez proliferar privilgios, periferias e excluses diversas. O Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT reflete esta tradio, tendo sido o local escolhido para criar privilgios que excepcionam princpios gerais de justia estabelecidos no corpo principal, sem contamin-lo, como se a incluso apartada no afetasse o nvel moral do restante. Tambm traz normas que os constituintes desejam preservar de alteraes por meio de medida-provisria ou lei. A verdadeira e nica funo das disposies transitrias deveria ser regular a transio de um regime jurdico para outro, preservando situaes que merecem uma considerao especial, embora no se enquadrem nas novas normas. A definio do seu contedo deve ser precedida de questionamentos acerca da convenincia da pronta ou gradual implementao das inovaes jurdicas: a) A acomodao com o novo regime jurdico deve ser gradativa ou instantnea? b) Qual a dimenso real das situaes de exceo e quais problemas sistemticos pode causar sua preservao em relao coerncia do novo regime e expectativa de recriao das excees? c) Por que regulamentar as excees na prpria constituio e no transferi-las para normas infraconstitucionais? d) A redao das disposies transitrias deve ser semelhante do restante da constituio ou mais especfica, em ateno caracterstica naturalmente detalhista de seu contedo? e) Faz algum sentido emendar o ADCT, caso surjam novas situaes transitrias decorrentes de emendas constitucionais?
A Inflao.indb 81
15/12/2008 13:53:37
82
A Constituio de 1967 j continha um dispositivo218 conferindo estabilidade aos funcionrios admitidos h cinco anos sem prvia aprovao em concurso pblico, em desacordo com o princpio geral estabelecido em seu art. 95, 1, e no antes vigente art. 186, da Constituio de 1946. A Constituio de 1988 repetiu o jeitinho atravs do art. 19, do ADCT, estabilizando os apadrinhados. Tambm raticou e at ampliou o princpio geral do concurso pblico, no art. 37, inciso II. O resultado desta insistncia no privilgio transitrio foi a desmoralizao do princpio perpetrada pela EC n 51/2006, criada para beneciar os mata-mosquitos que ingressaram sem concurso na Administrao Pblica federal. A repetio da exigncia do concurso pblico em seis dispositivos acabou se revelando uma demonstrao de tibieza nas intenes dos polticos brasileiros. Um caso patolgico o da Zona Franca de Manaus, protegida de quaisquer alteraes atravs do art. 40 do ADCT, raticado pelo art. 92, introduzido pela EC n 42/2003. O engessamento de privilgios o oposto da transitoriedade que deveria caracterizar tal setor da Constituio. Tratou-se de um golpe de oportunidade, prorrogado pela preguia em debater coisas srias, que envolvessem grandes nmeros. Outra excrescncia a alocao das normas sobre CPMF no ADCT, que serve para abrigar problemas transitrios decorrentes de solues permanentes.
4.4. Alterao 4.4.1. Clusulas ptreas

Resolvidas as questes relativas matria e forma, necessrio adentrar ao estudo da alterao da constituio. Tornou-se tradio debater primeiramente o contedo das normas intocveis ou de mais difcil alterao, usualmente denominadas de superlegalidade, superconstitucionalidade ou, no Brasil, clusulas ptreas. A funo destes limites materiais, que na Constituio de 1988 foram colocados no 4 do art. 60,219 impedir a eroso de estruturas polticas e direitos que os constituintes consideram basilares, como o federalismo, repblica, separao entre os Poderes e os direitos e garantias individuais.220 A incluso manteve uma longa tradio brasileira, iniciada na Constituio de 1891221 e inspirada na Constituio norte-americana, que impede qualquer alterao em relao igualdade de voto no Senado, sem expressa concordncia de cada Estado.222 A previso de princpios e regras intocveis tornou-se comum em constituies do mundo todo, como retrata Jorge Miranda (2002, p. 409, 410 e 415).
A Inflao.indb 82
15/12/2008 13:53:37
83
Ressalta que a Constituio portuguesa recordista em nmero de dispositivos intocveis, listando-os em seu art. 288. A restrio absoluta a qualquer deliberao deve ser precedida de questionamentos ainda mais cuidadosos que os retrorreferidos, pois no suf ciente conhecer o passado, analisar bem o presente e razoavelmente o futuro. essencial ter certeza de que o engessamento em relao quelas matrias far bem s geraes futuras, mesmo que elas pensem o contrrio e queiram modific-las por larga maioria. As perguntas bsicas quanto aos limites materiais so: a) Quais matrias so to sensveis a ponto de serem total ou parcialmente objeto de vedao ou incremento de dificuldade em relao reforma? b) Quais as consequncias da opo pela vedao em vez da maior dificuldade de alterao das clusulas ptreas, em relao legislao que regulamente tais matrias e vida social em geral? c) Como delimitar o contedo de clusulas abertas como tendente a abolir em meio a ordens fechadas de alterao? d) As vedaes alterao devem ser perenes ou til viabilizar sua flexibilizao em procedimentos de reviso agendados pela prpria constituio? e) possvel emendar as clusulas ptreas, para alterar seus limites ou esclarecer o contedo? Parece contraditrio que normas aprovadas por maioria absoluta (quorum de aprovao da constituio) tenham que ser protegidas de alterao por trs quintos, produzidas pelos mesmos rgos polticos que aprovaram as originais. Analisando friamente, as clusulas ptreas so defensveis apenas com base em um certo misticismo acerca do momento mgico constituinte, no sem um risco de admitir a superioridade da gerao constituinte sobre as demais. Este mito de superioridade decorre de um desejo de estabilidade, tendo sido fortemente alimentado pela famosa frase de Thomas Jefferson, que alcunhou os constituintes da Filadlfia de uma assembleia de semideuses. Gustavo Zagrebelsky (2005b, p. 36 e 46) ensina que a prevalncia do chamado Poder Constituinte originrio pautada em dogmas malfundamentados como a superioridade hierrquica da gerao que elaborou a constituio sobre as seguintes, baseada na hierarquia de pocas decorrente de uma pretensa excepcionalidade do momento constituinte. Tudo isso pura ideologa constitucional, pois o que na verdade preocupa so as consequncias prticas da instabilidade constitucional.
A Inflao.indb 83
15/12/2008 13:53:38
84
Thomas Paine (1985, p. 41 e 42) tornou-se um dos maiores opositores das clusulas ptreas quando publicou o clssico Rights of Man. Sua frase lapidar223 sobre a pretenso tirnica dos mortos no sentido de governarem os vivos deve ser a primeira referncia para a eventual elaborao de normas intocveis ou de difcil alterao. A obra inuenciou a assembleia constituinte francesa de 1793, da qual fez parte, gerando a incluso do famoso art. 28,224 que um libelo contra as clusulas ptreas. Jorge Miranda (2002, p. 415), seguindo a linha de Paine, assevera que o poder constituinte de certo momento no superior ao de momento posterior. Aduz, ainda, que se os poderes constituintes entregues aos representantes so destinados a confeccionar a constituio, com que poderes que os deputados comeariam por se atribuir competncia para limitar o alcance da prpria soberania nacional?225 Benjamin Constant (2005, p. 296 e 297) sucedeu historicamente a Paine e produziu ensinamentos semelhantes ao armar que os povos s descobrem os vcios da constituio com a experincia, mas tentam erguer
barreiras constitucionais contra todas as desordens parciais, todos os inconvenientes passageiros e se apressam em seguida a declarar imutvel uma Constituio, composta de um sem-nmero de disposies administrativas e regulamentares. Da resulta, pela prpria natureza das coisas que, opondo ao bom andamento da administrao mltiplos obstculos, as Constituies se veem perpetuamente transgredidas. Para que uma Constituio nunca o seja, ela tem de se pronunciar unicamente sobre o que verdadeiramente constitucional. [...] A durao de uma Constituio mais bem-garantida quando encerrada em seus limites naturais do que quando repousa no apoio enganador de uma venerao supersticiosa.
Manuel Garca-Pelayo (1951, p. 115 e 117) ensina que a chamada superlegalidade constitucional uma sntese do enfrentamento dialtico entre o conceito racionalista de constituio, que demanda estabilidade, e a mutabilidade histrica da vida. Ela representa o abandono da imutabilidade do contedo em troca da permanncia como forma. Mas quando a realidade muda a constituio s seguir resolviendo el problema de la convivncia se tambm mudar el sentido de sus preceptos, com ou sem reforma formal. Gustavo Zagrebelsky (2006, p. 103) e Oscar Vilhena (1999, p. 26 a 31) entendem que a incluso de matrias no grupo da superconstitucionalidade eleva o seu nvel em relao s demais, pois foram as escolhidas pelo constituinte para permanecerem, alm de transform-las em princpios que auxiliam a interpretao constitucional. Este ltimo ressalta que Sucia, Islndia e
A Inflao.indb 84
15/12/2008 13:53:38
85
Nova Zelndia, entre outras democracias sedimentadas, no possuem clusulas ptreas em suas constituies, o que depe contra a sua essencialidade. O constituinte deveria evitar a expresso tendente a abolir, de difcil congurao. Qual a intensidade ou nmero de alteraes necessrias para caracterizar esta tendncia? Tinha sentido na Constituio Federal de 1891, pelo temor da restaurao da monarquia, que importaria em abolio da repblica e, provavelmente, da federao. Atualmente fonte de dvidas e insegurana. Melhor seria substitu-la por No ser objeto de deliberao proposta de emenda que afete, alm do estritamente necessrio preservao ou efetivao de outros princpios constitucionais e direitos fundamentais. A incluso da expresso tendente a abolir costuma ser defendida com base na existncia de um ncleo duro226 de cada princpio ou direito fundamental, que seria intocvel pelas emendas. A tendncia esbarraria nele. Ocorre que esse ncleo no existe, pois os direitos so relaes jurdicas permeveis, exveis, que se contrapem permanentemente. Quanto mais complexa se torna uma sociedade, mais os direitos se interpenetram e relativizam. No h dvida de que existe um contedo essencial dos direitos, importante para congur-los conceitualmente, mas esta descrio no impede redues ou at anulaes decorrentes dos conitos, embora sirva como limite para a liberdade de disposio do legislador.227 Salvo algumas obviedades, como armar que o ncleo duro do direito vida signica que o Estado no pode matar, pouco resta em matria de aspectos intocveis. Mesmo a vedao pena de morte tem suas excees e est expressa em outro dispositivo, o que a torna redundante como demonstrao da existncia do ncleo duro. O prprio direito vida cede diante do direito do proprietrio de legitimamente defender a posse de seu imvel, alm de ter sido claramente rebaixado ao segundo plano em confronto com a liberdade dos motoristas para matar culposamente e continuarem soltos, se forem primrios. O direito de propriedade inteiramente excepcionado pelo curto prazo do usucapio constitucional; o direito liberdade pode ser anulado pela priso ou severamente restringido por direitos alheios; o direito igualdade depende muito do enfoque e do critrio escolhido pelo legislador para diferenciar;228 a inviolabilidade de domiclio pode ser afastada em razo de perigo pblico iminente; informaes ntimas podem ser utilizadas por um dos partcipes se necessrio for em processos criminais ou de famlia, o que afasta o direito intimidade; a liberdade de locomoo pode ser excepcionada pelo uso especial de bens pblicos; e assim por diante.229 Um direito pode servir para afastar inteiramente outro(s) em casos concretos. Se houvesse realmente um ncleo duro, isso no seria possvel.
A Inflao.indb 85
15/12/2008 13:53:38
86
Jorge Miranda (2002, p. 418) um dos poucos autores que admite expressamente a aprovao de emenda constitucional sobre as clusulas ptreas, para em seguida, atravs de outra emenda, alterar o contedo anteriormente por elas preservado. Gustavo Zagrebelsky (2006, p.102) condena esta soluo de dupla reviso. A maioria no chega nem a tocar no assunto, pela aparncia de fraude inteno do constituinte originrio que essa soluo carrega. Realmente contraditrio com a ndole constitucional admitir-se o estabelecimento de matrias intocveis pelo constituinte reformador e, atravs de um expediente, abrir uma porta para alter-las. S atravs da convocao de uma nova constituinte ou, pelo menos, da realizao de um plebiscito sobre a matria, possvel rever tais contedos. No que concerne ampliao de clusulas ptreas, parece-nos que deve ser igualmente vedada por razes semelhantes. Se j difcil sustentar a prevalncia da gerao constituinte sobre as que a sucedem, ainda mais pesada seria a tarefa de defender o direito dos reformadores da constituio de obstarem a tarefa dos que os seguiro, pois no h nem o mito da superioridade espiritual original para auxili-la. Diferente deve ser a resposta em relao interpretao autntica das clusulas ptreas, feita atravs de emenda constitucional, que pode servir como norte para que os legisladores regulamentem as matrias ptreas sem desrespeitar seu esprito. Muitos exageros so cometidos em nome de interpretaes errneas de direitos fundamentais, como a amplitude conferida ao sigilo bancrio.230 Diversos autores defendem esta possibilidade, como Oscar Vilhena (1999, p. 235) e Jorge Miranda (2002, p. 411). Ocorre que, no Brasil, o apelido ptreo recebido pela norma restritiva do art. 60, 4, acabou preponderando sobre o seu contedo real. Arma-se que os direitos individuais e coletivos so intocveis, quando, na realidade, podem ser atualizados desde que a mudana no tenda sua abolio.
4.4.2. Mutao, reviso e reforma constitucionais

As Constituies, como qualquer norma, nascem para serem adaptadas realidade atravs de interpretao evolutiva.231 Verdu (1977, p. 624) ensina que a vida constitucional intrinsecamente renovao. Esta constante atualizao ocorre atravs de duas formas, no excludentes, que so a mutao constitucional, permanentemente em curso, e por meio das ocasionais reviso e reforma. A mutao constitucional232 decorre da gradual evoluo interpre233 tativa de seus conceitos, princpios e regras, produzida pelos intrpretes e aplicadores em geral. O legislador tambm colabora para a mutao ao
A Inflao.indb 86
15/12/2008 13:53:39
87
regulamentar algum dispositivo constitucional de forma diferente do padro da poca de sua aprovao. Assim agindo ele muda o sentido constitucional ao alterar a referncia legal utilizada. Segundo Anna Cndida Cunha (1986, p. 232), at a conduta de no regulamentar pode ter o efeito de mudar a constituio, pois a inrcia, embora no altere a letra constitucional, altera-lhe o alcance, na medida em que paralisa a aplicao constitucional. Ernst Bckenforde (1993, p. 181 a 184) ensina que a mudana constitucional sem alterao formal do texto possui vrios signicados, abrangendo a mudana da realidade poltica, como ocorreu com a unicao alem em 1990, a evoluo econmica e cultural da sociedade, e at a mudana do contedo material propriamente dito atravs da reinterpretao do seu contedo pela jurisdio constitucional. Uma das tarefas mais difceis dos constituintes achar um ponto timo entre a rigidez, que garante a estabilidade, e a exibilidade, que viabiliza a sobrevivncia da constituio. As constituies com redao mais detalhada e, em consequncia, mais rgidas, acabam rachando e tendo que ser remendadas ao menor tremor de terra.234 intil estabelecer uma constituio sem levar em conta a natural limitao das possibilidades reais do pas, sob pena de desrespeit-la ou ter que alter-la constantemente, duas condutas que produzem desgaste semelhante da norma maior. Melhor prometer menos e permitir que a realidade v moldando os ideais.235 Friedrich Hayek (1983, p. 210 e 211) entende que as normas constitucionais so necessrias para controlar a tendncia humana a s se preocupar com suas necessidades imediatas e violar normas de conduta que gostariam de ver respeitadas pelos demais. Esta caracterstica que d sentido frase appeal from the people drunk to the people sober, que insinua ser o nvel de bom-senso dos legisladores (people drunk) menor do que o dos constituintes (people sober), mesmo quando se trata das mesmas pessoas, pois aqueles esto mais preocupados com as necessidades imediatas da sociedade e no conseguiriam pensar a mdio e longo prazo. A ponderao entre estabilidade e exibilidade pode ser feita atravs da reviso constitucional, em geral programada para um nmero determinado de anos aps a sua edio. Ela constitui uma fase de adaptao da constituio realidade e til quando os constituintes introduziram muitas modicaes estrutura ento vigente, com naturais dvidas quanto ao sucesso. A reviso uma forma de corrigir mais facilmente os grandes erros, o que poderia ser difcil pelo quorum padro estabelecido para as emendas comuns. Permite que sejam repensadas as mudanas estabelecidas pelo constituinte, levando em conta a experincia adquirida pela sua aplicao
A Inflao.indb 87
15/12/2008 13:53:39
88
durante os anos. Tambm serve para permitir um debate popular sobre aspectos pontuais, o que mais difcil durante o processo constituinte originrio em razo do grande nmero de questes abrangidas. Canotilho (1998, p. 209) entende que a constituio deve ser revista sempre que sua capacidade reexiva para captar a realidade constitucional se mostre insuciente. Jeremy Waldron (2003, p. 127) ensina que a poltica uma daquelas artes cujos produtos so adequadamente julgados pelo consumidor, o que se harmoniza ideia de reviso. Esse o momento de conferir se foi bemsucedida a interpretao usual236 efetuada pela sociedade. Somente faz sentido falar em reviso se signicar uma reedio parcial da assembleia constituinte, atravs da deliberao com quorum semelhante, como ocorreu com a reviso de 1993, em razo do permissivo para aprovao de emendas em sesso unicameral e por maioria absoluta estabelecido no art. 3 do ADCT.237 Para realizar reviso com quorum e procedimento idntico aos das emendas comuns, basta o poder constituinte derivado reformador ordinrio. A reviso de 1993/1994 enfrentou um debate quanto legitimidade, uma vez que veio colocada logo aps o artigo que mencionava o plebiscito sobre forma e regime de governo. A recusa mudana manifestada no plebiscito tornaria sem sentido a reviso, na opinio de alguns autores.238 Algumas constituies estabelecem um prazo mnimo para a realizao de qualquer alterao, como fez a norte-americana atravs do art. V (1808), e a brasileira de 1824, por meio do art. 174. Os arts. 175 e 176 ainda determinavam intervalos mnimos entre as votaes e a expressa conrmao popular em relao quela alterao nas eleies seguintes.239 Se este modelo tivesse sido mantido, ou utilizado o norte-americano da conrmao pelos estados, nossa Carta atual no estaria to vulgarizada. A Constituio de 1824 teve caractersticas jamais repetidas, alm da monarquia e Estado unitrio. Representou um exemplo de constituio exvel, que colocava grande parte dos seus dispositivos no nvel da legislao ordinria, atravs do art. 178.240 A parte do texto considerada revogvel por leis ordinrias serve de exemplo para o que veio a se denominar normas formal mas no materialmente constitucionais, que so aquelas includas na constituio apesar de no terem dignidade nem importncia para l estar. O art. 178, 3,241 da Constituio de 1934 estabelecia uma diferena entre emenda, que era incorporada ao texto, e reviso, que permanecia anexada. Esta distino no se sustenta no sentido lxico das palavras e complica a leitura do texto constitucional, que perde a sua unicidade. A ideia foi adotada quando da aprovao de diversas emendas Constituio de 1988, como a 19 e 20, que tanto trazem alteraes ao texto constitucional quanto dispositivos que permanecem apenas nelas, em anexo.
A Inflao.indb 88
15/12/2008 13:53:39
89
muito raro que algum se dedique a teorizar acerca da mudana constitucional, estando entre as excees o trabalho de Donald Lutz (1994, p. 355 a 370) denominado Toward a Theory of Constitutional Amendment, no qual traa um paralelo entre as reformas constitucionais dos cinquenta estados americanos e de trinta e quatro pases do mundo, atravs de anlises matemticas que incluem a apurao de taxas anuais de emenda.242 O autor apresenta duas premissas e oito concluses universais acerca da intensidade das emendas e suas origens, em grande parte aplicveis ao caso brasileiro.243 Em sntese, a premissa inicial dispe que todo sistema poltico precisa ser modicado ao longo do tempo em razo das mudanas polticas, econmicas, tecnolgicas, bem como do acmulo de decises produzidas pelos trs Poderes. A segunda arma que as modicaes importantes ocorridas no sistema poltico precisam gerar emendas nos sistemas em que a constituio seriamente utilizada como limitadora do poder e legitimadora das decises polticas. As oito proposies podem ser assim resumidas: a) quanto mais longa for uma constituio e quanto mais fcil for emend-la, maior ser a intensidade ou taxa (rate) de emenda (sntese das duas primeiras); b) quanto mais funes governamentais estiverem tratadas na constituio, mais longas e numerosas sero as emendas; c) quanto mais a intensidade do surgimento de emendas se afastar de uma mdia razovel (que ele arma ser entre 0,75 e 1,25 por ano), mais curta ser a sua durao. Isso vale tanto para as constituies muito emendadas, que perdem a identidade, quanto para as pouco emendadas, por serem rgidas demais e se apartarem da realidade; d) uma baixa taxa de emenda associada longa durao constitucional provavelmente denota o uso de meios alternativos de reviso constitucional (no sentido de mutao pela atuao dos Poderes) como forma de suprir o processo formal de emenda; e) se houver baixas taxas tanto de emendas quanto de substituio de constituies, provvel que o processo de reviso (no sentido de mutao) esteja dominado pelo Judicirio; f) Quanto maior a taxa de emenda: 1) menos provvel que a constituio esteja sendo vista como uma lei superior e adequadamente delineada a distino entre questes constitucionais e legislativas; 2) mais provvel que a constituio esteja sendo vista como um cdigo e que o processo de emenda esteja dominado pelo Legislativo; g) Quanto mais importante for o papel do Judicirio na reviso constitucional, menos provvel ser que ele use teorias fundadas em interpretaes restritas.
A Inflao.indb 89
15/12/2008 13:53:40
90
Lutz (1994, p. 358) atribui a substituio das constituies a trs razes: uma mudana de regime que leve desatualizao dos valores e instituies; a desatualizao da constituio; e o excesso de emendas constitucionais, que esvaece a viso da estrutura original. Em relao s alteraes de clusulas comuns da constituio, os questionamentos a serem feitos envolvem procedimento, quorum, participao direta dos Estados, opo pela reviso e, contemporaneamente, a incorporao dos tratados. Todas as perguntas j apresentadas servem para balizar as alteraes formais ao texto constitucional. Antes delas, contudo, importante decidir quem ser legitimado e quais sero o quorum e processo de alterao da constituio. As perguntas podem ser assim classificadas: 1) Questes concernentes legitimidade: a) As alteraes da constituio devem respeitar o mesmo nvel de legitimao da elaborao original, decorrente da especial convocao de uma assembleia constituinte, seja pura ou congressual? b) importante condicionar a aprovao de emendas/revises concordncia de uma parcela razovel dos Estados federados ou do eleitorado atravs de referendo? c) A alterao constitucional para retificar ou desfazer entendimentos jurisprudenciais causa insegurana jurdica ou funciona como uma compensao democrtica em face do judicial review? d) Em que medida legtimo que um poder reformador de natureza congressual coloque-se como um poder moderador, resolvendo os confitos entre os Poderes sem consulta ao povo ou aos entes formadores da Unio? 2) Questes concernentes convenincia e procedimento: e) Qual o quorum ideal para aprovao de alteraes constituio? Qual a relao adequada com qualquer outro quorum qualifcado, como o do impeachment e o da aprovao de lei complementar/orgnica? f) Qual o nvel de transparncia adequado para a aprovao da alterao? Como deve ser a participao popular? Audincias pblicas na sede congressual, em todo o territrio, esclarecimentos televisivos? g) Deve haver mais de uma votao? Caso seja positiva a resposta: qual deve ser o intervalo entre elas? A manifestao das casas legislativas deve ser intercalada? h) Constatada a inconvenincia de uma regra constitucional, o mais adequado alter-la, aumentar o seu nvel de generalidade para viabilizar regulamentao mais fexvel ou simplesmente desconstitucionalizar?
A Inflao.indb 90
15/12/2008 13:53:40
91
i) Deve ser agendada uma reviso constitucional, com data para comear e acabar? As matrias objeto desta reviso abrangem toda a constituio ou somente as que receberam um tratamento muito diferente quando da aprovao original? j) Como deve ser a incorporao dos tratados com status constitucional? k) Como compatibilizar a redao dos tratados com as caractersticas nacionais de cada constituio? vao: 3) Questes concernentes ao momento ou circunstncias de apro-
l) til estabelecer um intervalo mnimo entre a aprovao da constituio e a primeira emenda? m) Que tipo de circunstncias polticas excepcionais impedem o debate democrtico? A interveno federal por motivos isolados ou o estado de stio restrito a uma pequena parte do pas justifcam a suspenso da tramitao ou apenas da aprovao das emendas? A soluo norte-americana da conf rmao das emendas pela maioria dos Estados decorreu da insegurana em relao ao possvel crescimento exagerado dos poderes da unio que estava sendo criada, sem precedentes no mundo. Mesmo aps a superao deste problema, ela ainda muito til para garantir seriedade s emendas e certeza de que os interesses das entidades formadoras do pas sero realmente atendidos. A existncia do Senado no resolve esse problema no Brasil, pois os senadores precisam garantir sua sobrevivncia eleitoral, o que frequentemente depende dos recursos provindos do Executivo. Acresa-se que o longo mandato que usufruem permite que seus votos j tenham sido esquecidos ou at perdoados quando se submetem novamente ao crivo popular . Jorge Miranda (2002, p. 407) ressalta que a reviso constitucional nos Estados federais postula a interveno dos Estados federados e demonstra que este um sistema comum no mundo.244 Em relao ao referendo, ratif cam-se as consideraes acerca da aprovao original. A transparncia na aprovao das emendas, atravs de esclarecimentos pblicos, evita a criao de privilgios insustentveis publicamente. Um intervalo mnimo entre votaes essencial para garantir uma participao mais objetiva da sociedade, centrada no texto aprovado e no apenas nas ideias debatidas, que nem sempre so claras. O retorno social mais capaz de evitar erros do que o quorum mnimo, que se obtm atravs de acordos. A soluo adotada pela Constituio de 1988, aprovao
A Inflao.indb 91
15/12/2008 13:53:40
92
de emendas por 3/5 de cada Casa, sem intervalo mnimo nem referendo ou aprovao dos Estados, facilitou extremamente o processo de reforma constitucional. A grande maioria dos pases utiliza um ou mais destes trs entraves, como forma de evitar o aviltamento constitucional. A questo acerca da convenincia de incluir aquela matria e com aquele nvel de detalhamento na Constituio uma reedio da dvida inicial. Mesmo que parecesse originalmente til o regramento em nvel constitucional, a constatao de que a soluo escolhida revelou-se inconveniente em um prazo curto justica a anlise acerca do afastamento ideal em relao realidade que ela pretende induzir. Caso permanea na constituio, melhor que se distancie um pouco atravs do aumento do nvel de abstrao, para que deixe de gerar problemas e possa viabilizar solues. tradio constitucional245 impedir a aprovao de emendas na vigncia de estado de stio ou de emergncia,246 o que plenamente justicvel se ele abranger parte signicativa do territrio ou at o pas inteiro, como ocorreu no governo de Arthur Bernardes. A Constituio de 1988, no entanto, introduziu a interveno federal entre as hipteses de limitao circunstancial ao poder de emenda, sem admitir qualquer ponderao. Em consequncia, a Unio jamais intervm nos Estados para garantir o cumprimento de decises judiciais, com fulcro no art. 34, inciso VI, pois isso prejudicaria a aprovao das emendas. Tal inrcia vem permitindo constantes desrespeitos coisa julgada e aumentando o atrito entre os Poderes, o que demonstra o quanto problemtico o exagero no detalhamento constitucional.
4.5. Controle de constitucionalidade

Seria intil o esforo247 para elaborar uma boa constituio se o legislador ordinrio pudesse interpret-la livremente, emprestando os contornos que quisesse s normas constitucionais. A criao de um tribunal superior e voltado preservao da constituio foi a soluo poltica norte-americana mais copiada no mundo.248 A instituio de uma corte suprema decorre do sentimento de estabilidade e segurana que toda sociedade nutre, na medida em que serve para que todos quem tranquilos acerca da proteo dos pilares duramente alcanados e no precisem direcionar suas energias para proteg-los diariamente. Bruce Ackerman (1991, p. 10) ensina que o exerccio judicial de interpretao do sentido das conquistas estabelecidas no passado essencial para distinguir as normas constitucionais daquelas de carter legal. Apresenta a pergunta cuja resposta a criao da Corte Suprema: How to
A Inflao.indb 92
15/12/2008 13:53:41
93
preserve the considered judgments of the mobilized People from illegitimate erosion by the statutory decisions of normal government?. Algumas perguntas devem ser feitas durante a elaborao de um sistema de controle de constitucionalidade, quanto aos critrios de designao, especialidade de atribuies e composio: a) Os juzes da Corte Constitucional devem ser total ou parcialmente escolhidos de forma tcnica (concurso) como os demais membros do Judicirio, eleitos (pela populao, por membros do Judicirio ou do Legislativo) ou designados pelos polticos eleitos? Em qualquer delas, tem sentido a exigncia de alguma forma de qualificao objetiva prvia? b) A Corte Constitucional deve ter apenas atribuies de julgar a constitucionalidade de normas em face da constituio, ou tambm exercer funes de controle de constitucionalidade das decises judiciais proferidas por tribunais inferiores? c) Outros tribunais tambm devem julgar abstratamente a constitucionalidade das normas, como ocorre no Brasil? d) Qual o nmero de juzes mais adequado a garantir um amplo debate sem perder agilidade nos julgamentos? e) As funes de membro da Suprema Corte devem ser vitalcias249 ou melhor que tenham mandatos, para que possa haver uma maior evoluo dos julgamentos? f) Quais devem ser os legitimados para iniciarem processos de controle de constitucionalidade concentrados? A ampliao do universo ratifca a democracia ou gera insegurana? A possibilidade de participao no curso do processo justifca uma reduo de legitimao? g) Como compatibilizar as decises proferidas em controles concentrado e difuso? O padro norte-americano de designao dos membros da Suprema Corte pelo Chefe do Executivo repete a forma de escolha dos demais magistrados. Foi adotado em quase todo o mundo, inclusive nos pases em que a nomeao dos juzes ordinrios segue critrios tcnicos. Em favor da soluo americana existe o argumento da transferncia de legitimao dos Poderes eleitos (Presidente e Senadores, que aprovam a indicao) para o Poder no eleito. Contra ela, levantam-se as indagaes: razovel que os controladores sejam escolhidos pelos rgos a serem controlados? Isso afeta sua independncia? Nos pases em que a legitimao do Judicirio tcnica, como no Brasil, obtida atravs da aprovao em concurso pblico transparente e aberto a todos que preencham os requisitos mnimos legalmente previstos,
A Inflao.indb 93
15/12/2008 13:53:41
94
o mtodo de escolha dos membros do Supremo Tribunal Federal merece ser repensado. incoerente que o pice de um Poder seja inteiramente poltico se toda sua estrutura tcnica, embora seja razovel que uma parte de seu corpo tenha vnculo com as polticas de governo, para evitar ingerncias alm do estritamente necessrio preservao da constituio. Um Supremo Tribunal Federal composto de forma mais equilibrada, por magistrados notveis escolhidos entre seus pares e juzes indicados pelos Poderes, desde que previamente demonstrassem amplo conhecimento jurdico de alguma forma objetiva, atenderia de maneira mais dedigna s necessidades do pas. A eleio dos magistrados, defendida com base em raciocnios simplistas de legitimao eleitoral, esbarra na funo essencialmente tcnica de todo magistrado. As demandas imediatas (populares, dos grupos de presso ou dos prprios polticos) preponderariam inteiramente sobre os compromissos constitucionais mais embasados, pois no haveria quem os defendesse. Sobre essa polmica, Genaro Carri (1990, p. 160) arma que o que la comunidad ganara con la adopcin de un procedimiento democrtico de nombramiento de sus magistrados judiciales lo perdera seguramente en materia de seriedad, equilibrio e imparcialidad de las decisiones de aquellos. Outro aspecto importante a elevao do nmero de membros, para ampliar o debate e tentar suprir com a vivncia de cada um a falta de experimentao das normas no meio social, problema que afeta o julgamento concentrado de inconstitucionalidade. A desvantagem da ampliao o alongamento do tempo de julgamento de cada ao, o que no constituiria um problema se fossem reduzidas as demais funes do Supremo Tribunal Federal. A resposta segunda pergunta est intimamente associada ao tempo que a sociedade aceita que a Suprema Corte leve para resolver as questes de constitucionalidade. Quanto maior o desejo de segurana e estabilidade, que precisa de rpidas decises para ser satisfeito, menores devem ser as atribuies desse rgo. Esta questo inuencia inclusive na deciso acerca do tamanho da corte, pois quanto mais questes ela tiver competncia para julgar, maior deve ser o nmero de seus membros (embora isso prolongue o julgamento das aes de inconstitucionalidade). A limitao temporal da funo de juiz da Suprema Corte uma questo mais delicada do que parece. A primeira impresso que ajudaria a garantir mais ateno interpretao constitucional prevalente e oxigenao da Corte. No entanto, se no houver possibilidade de reconduo, o que constrangeria o magistrado a estar mais atento aos desejos sociais?
A Inflao.indb 94
15/12/2008 13:53:41
95
Por outro lado, se houver esta possibilidade, haveria o risco de surgirem compromissos voltados manuteno no cargo. Um dos maiores problemas do sistema ecltico brasileiro de controle de constitucionalidade a ampla possibilidade de qualquer tribunal, federal ou estadual, declarar a inconstitucionalidade de qualquer lei, federal, estadual ou municipal, desde que pelo voto da maioria absoluta de seus membros 250 e em razo de um incidente de inconstitucionalidade 251 surgido em casos concretos. Embora a deciso do processo s valha para as partes, a deciso de inconstitucionalidade que serviu de fundamento para a deciso concreta determina a opinio do respectivo Tribunal dali em diante. Nos pases em que o controle concentrado pode ser provocado por um caso concreto, s a Suprema Corte julga a inconstitucionalidade. O resultado do sistema brasileiro a proliferao incoerente de decises abstratas por meio de incidentes ou representaes por inconstitucionalidade.252
4.6. Integrao constitucional

O final do sculo XX vem sendo marcado pela flexibilizao tanto do conceito de soberania quanto da unicidade das constituies, como etapa seguinte do ingresso voluntrio dos Estados em entidades transnacionais. Todas as constituies dos pases que ingressaram na Unio Europeia trazem um dispositivo admitindo a transferncia de parte da soberania aos rgos supranacionais. J no mais faz sentido considerar a soberania nacional como una, indivisvel e incontrastvel, adjetivos tpicos da adaptao da noo de soberano monrquico ao poder popular a firmado ao final do sculo XVIII. Soberania a capacidade jurdica de negociar , legislar, executar e fazer cumprir as normas, que possuem as sociedades politicamente organizadas e no subordinadas a outra. A vinculao a estruturas supranacionais no afasta a soberania, mas apenas acarreta o seu compar tilhamento parcial. Algumas perguntas merecem ser feitas sobre os problemas decorrentes deste constitucionalismo contemporneo, de caracterstica regional: a) Quais espcies de tratados devem ser elevados ao nvel constitucional e quais as consequncias da mudana de rumos, tanto nacionais quanto internacionais, em relao a alguma matria neles regulada? b) Qual o nvel de amadurecimento poltico e confabilidade que um organismo supranacional deve ter para que as constituies dos entes componentes lhe transfi ram a atribuio de aprovar normas imediatamente aplicveis internamente, inclusive em face do texto constitucional?
A Inflao.indb 95
15/12/2008 13:53:42
96
c) Qual o melhor caminho para a aplicao segura do contedo dos tratados internacionais: a incluso direta de seu texto como um anexo ou a aprovao de emenda voltada a adaptar o texto constitucional ao contedo do tratado? d) Qual a funo da Corte Suprema em relao avaliao dos tratados e s normas aprovadas por organismos internacionais e cogentes para o pas em virtude destes tratados? Um dos problemas causados pela soberania mais porosa surgida no final do sculo XX a recepo de tratados em nvel constitucional, pois a redao destas normas segue padres internacionais frequentemente colidentes com a redao das constituies. A estrutura original destas tem a sistematicidade comprometida na medida em que a mesma matria passa a ser tratada em dois ou mais documentos distintos.A realidade material que serve de referncia aos tratados mais ampla do que a local, o que pode gerar conflitos com o significado dos conceitos e institutos neles referidos. Isso porque, embora a constituio seja uma norma superior a todas as demais, enraizada no sistema jurdico, do qual extrai os conceitos, institutos e a cultura de interpretao prevalente em uma sociedade. Sua funo irradiadora permanentemente nutrida pela evoluo produzida pela dinmica dos operadores jurdicos. A Constituio de 1988 faz expressa referncia ao Direito estrangeiro nos pargrafos 2, 3 e 4 253 do art. 5, no pargrafo nico do art. 4254 e no inciso I do art. 49, ao atribuir ao Congresso Nacional competncia para ratificao dos tratados. A aprovao da Emenda Constitucional n 45/2004, que incluiu o 3 ao art. 5, foi celebrada pelos internacionalistas como uma vitria do universalismo em matria de direitos humanos. Pela primeira vez em nossa histria, ficou expresso na Constituio que tratados sobre esta matria poderiam ser recepcionados com o status de emenda constitucional. A maior dvida decorrente do texto do 3 quanto abrangncia do conceito de direitos humanos. Se adotado um conceito amplo, s esto excludos os direitos das pessoas jurdicas. Um problema delicado concerne regulamentao dos direitos inseridos em tais tratados, quando no a mencionarem. Sempre ser possvel afirmar que qualquer restrio legalmente estabelecida importaria em fraude ao tratado e desrespeito s relaes internacionais, embora seja essencial que todos os direitos tenham o seu exerccio regulamentado e sejam ponderados com os demais.
A Inflao.indb 96
15/12/2008 13:53:42
97
A Unio Europeia vem sendo amadurecida ao longo de quase um sculo, que incluiu duas guerras mundiais. No um exemplo a ser prontamente copiado pelos demais blocos econmicos em fase de unio gradual. A outorga prematura de competncia normativa a rgos supranacionais sem tradio gera grande insegurana, principalmente em meio a blocos econmicos muito heterogneos, nos quais esteja presente a tentao de utilizar estrutura poltico-jurdica para compensar a desigualdade econmica. As funes essenciais da Corte Suprema de todos os pases so uniformizar a interpretao da constituio e proteg-la contra normas que a desrespeitem. Quando as normas conitantes emanam dos Poderes institudos a tarefa mais tranquila, pois decorre apenas da anlise jurdica acerca da forma e contedo. No entanto, quando normas oriundas de organismos supranacionais ou tratados aprovados pelo Estado nacional e raticados com status constitucional ofenderem uma clusula ptrea, atravs da excessiva valorizao de um direito individual em detrimento de outro, por exemplo, sua rejeio pela Suprema Corte pode resultar em um problema internacional. Esta possibilidade no afasta a necessidade soberana de preservar a competncia do Judicirio interno para controlar qualquer acrscimo Constituio, sob pena de admitir que foras externas possam fazer o que s internas vedado.255
A Inflao.indb 97
15/12/2008 13:53:42
5. PROPOSTA DE NOVOS SISTEMAS CONSTITUCIONAIS TRIBUTRIO E ORAMENTRIO

Este livro no seria completo sem uma proposta de reforma tributria e oramentria atenta aos problemas apontados. natural que ela que muito aqum do padro sinttico da maioria das constituies do mundo, uma vez que o sentimento constitucional brasileiro pede algum nvel de detalhamento. Ainda no existe conana entre os Poderes e entidades componentes da Federao que permita a elaborao de captulos tributrio e oramentrio meramente principiolgicos e indicativos. Nada impede, contudo, que haja alguma racionalizao de nosso quasmodo tributrio e nanceiro, que transforma todos os problemas em questes constitucionais, o que nos aproximaria dos demais pases e viabilizaria uma futura redao ideal. Foram consideradas matrias tributrias essenciais a descrio dos princpios tributrios, que direcionam a elaborao, interpretao e aplicao do Direito Tributrio, a repartio de competncias e a delimitao das espcies tributrias. Esses so os pilares do sistema, o que justica sua xao constitucional. A dinmica da tributao foi transferida para a legislao infraconstitucional. Apresentamos uma proposta de nova redao para o Ttulo VI da Constituio, alm de correes em dois incisos do artigo 52, que versa sobre a competncia do Senado, em uma alnea do art. 62, que trata das medidas-provisrias, e um inciso do art. 63, sobre processo legislativo. Deixamos de propor a revogao ou mudana de redao dos dispositivos que tratam de controle oramentrio e tribunais de contas, por no ser objeto do presente trabalho, e tambm dos dispositivos com funo j exaurida e daqueles cuja matria oramentria estava apenas listada entre outras. A proposta ora apresentada viabiliza uma convergncia scal256 com outros pases, atendendo a uma tendncia mundial, sem necessidade de novas emendas constitucionais. Constituiria uma prova de amadurecimento poltico substituir os incisos e pargrafos do art. 146 por um caput que apenas dispusesse: Lei complementar dispor sobre o sistema tributrio. O mesmo pode ser dito
98
A Inflao.indb 98
15/12/2008 13:53:43
99
em relao ao art. 150, cujo teor poderia ser: Lei complementar dispor sobre o sistema oramentrio e o endividamento pblico. Ainda no o momento, contudo. Seguem esclarecimentos em relao a cada uma das alteraes propostas.
5.1. Captulo tributrio

1) O primeiro artigo enfocado o 52, que lista as competncias privativas do Senado Federal de forma aparentemente exaustiva, mas no menciona as associadas ao ICMS, tratadas no art. 155, 2, incisos IV e V. Este modo assistemtico de estabelecer atribuies se espalhou pela Constituio, principalmente no que concerne s matrias veiculveis por lei complementar em matria tributria e nanceira, mencionadas em diversos dispositivos sem remessa recproca. A redao atual da Constituio requer um manual de instruo ou um longo desgaste na leitura completa, o que diculta o entendimento pelos principais destinatrios, os cidados em geral, e at por tcnicos. Vrias das sugestes que seguem esto voltadas a aglutinar atribuies. Alm de trazer para o art. 52 as competncias mencionadas nos referidos incisos IV e V,257 a redao proposta acaba com a injusticada distino acerca do quorum de aprovao e iniciativa das resolues, matria que pode car para o regimento interno do Senado Federal. Foi consolidadas no inciso VI a matria tratada nos incisos VI a X. 2) A alterao proposta na alnea d do inciso I do 1 do art. 62, tem como objetivo pr m enorme insegurana provocada pelas constantes alteraes na legislao tributria atravs de medidas-provisrias. Certamente esta possibilidade um dos principais fatores de entulhamento preventivo da Constituio e de resistncia sua racionalizao. As alegadas urgncias nada mais so do que falta de planejamento e bom-senso, o que frequente na Administrao Pblica brasileira em geral. O setor produtivo e os cidados em geral no tm como se planejar se a Unio no for compelida a fazer o mesmo. Em situaes de urgncia, resta Unio obter rpido aumento de arrecadao atravs das excees previstas no 3 do art. 146 da proposta. O restante da alnea foi sintetizado atravs da expresso normas oramentrias, sendo que a referncia aos crditos extraordinrios tratados no art. 167, 3, no mais necessria porque a regulao dos crditos foi deixada para a lei complementar, que poder admitir sua abertura por
A Inflao.indb 99
15/12/2008 13:53:43
100
decreto e at fora dos limites autorizados no oramento, se presentes as situaes emergenciais que especicar (calamidade, guerra). 3) O inciso I do art. 63 perde a referncia s excees do art. 166, 3 e 4, porque deixam de existir e no so verdadeiras ressalvas, mas apenas previses de cancelamento (e no anulao) de autorizaes e substituio por outras. 4) O Captulo I do Ttulo VI da Constituio, iniciado com uma Seo denominada Dos Princpios Gerais, carregada de regras e detalhes. Procuramos corrigir este erro atravs da proposta de redao do art. 145 e seus pargrafos, apresentando de forma encadeada os basilares princpios da solidariedade258 e capacidade contributiva, sendo que este especicado pela progressividade como regra geral do sistema, o que corrige a renitente interpretao restritiva do Supremo Tribunal Federal.259 A solidariedade tanto ativa quanto passiva, o que justica a previso legal de obrigaes de auxiliar a scalizao, bem como o direito de todos a exigir que o Poder Pblico atue com ecincia na scalizao. Ela fundamenta que a lei complementar preveja estmulos como a participao de denunciantes nas multas efetivamente arrecadadas. A capacidade contributiva no pode ser considerada princpio justicador da tributao, pois a obrigao de entrega de recursos em razo da mera possibilidade patrimonial ou nanceira seria conscatria sem a justicativa decorrente da destinao. a insero social, juntamente com a titularidade fracionria e solidria sobre o condomnio indissolvel que caracteriza os Estados contemporneos, que fundamenta o dever de colaborao, cujo contraponto o direito proteo e desenvolvimento humano. A capacidade contributiva apenas a medida da incidncia justa. A elevao da capacidade contributiva ao patamar de referncia para todo o sistema tributrio torna redundante a pessoalidade, que nada mais do que a sintonia na daquele princpio maior. O mesmo pode ser dito em relao vedao ao consco, que decorre da associao da capacidade contributiva e o dever de respeito ao direito de propriedade. A meno ao consco na Constituio nunca serviu para controlar o crescimento da carga tributria e importa em desconana em relao ao princpio maior da capacidade contributiva. 5) A interpretao sistemtica foi valorizada atravs da remisso aos princpios da Administrao Pblica e reguladores da atividade econmica, j listados nos arts. 37260 e 170.261 Os subprincpios da isonomia denominados generalidade e universalidade, que a Constituio de 1988 apenas posiciona entre os associados ao imposto de renda, foram coloca-
A Inflao.indb 100
15/12/2008 13:53:43
101
dos como princpios gerais atravs do 2 do art. 145. O princpio da irretroatividade est inteiramente abrangido pela descrio da anterioridade e no precisa ser mencionado. 6) Foram evitadas as expresses sempre que possvel, facultada, normas gerais e especialmente, utilizadas no 1 do art. 145 e no art. 146, que s servem para gerar dvidas. Acresa-se que o poder/dever de cobrar tributos no pode ser tratado como faculdade, instituto tpico do Direito Civil. 7) O 3 do art. 145 procura condensar a restaurao da legalidade em relao aos benefcios scais estabelecida pela EC n 3/1993, ao modicar a redao do 6 do art. 150, alm de estender a especicidade da lei instituidora aos agravamentos tributrios. Tambm foi expressamente prevista a utilizao de critrios extrascais pelas leis tributrias, suprindo uma lacuna constitucional. Por m, foi abreviada a longa lista de espcies de benefcios do 6, que viabiliza concluses excludentes em relao a algumas formas muito comuns de beneciar contribuintes, como estabelecer diferimentos. 8) O interminvel debate acerca da constitucionalidade e justia da chamada interpretao econmica, intensicado pela edio da LC n 104/2001, que acrescentou o pargrafo nico262 ao art. 116 do CTN, foi enfrentado atravs do 4 do art. 145. A maior parte dos litgios acerca desta questo versam verdadeiramente sobre a qualicao263 dos fatos geradores e no sobre interpretao extensiva ou analgica da lei tributria, que j era permitida pelo inciso I do art. 108 do CTN (desde que no importasse em criar tributo, nos termos do 1), tendo sido raticada pela LC n 104/2001.264 A redao sugerida decorreu desta constatao, pautada na soluo espanhola.265 9) O 5 tem como objetivo garantir a isonomia entre as empresas que vendem mercadorias no mercado interno e as estrangeiras que exportam para o Brasil. A habitual literalidade na interpretao constitucional produziu privilgios como a importao por pessoas fsicas e prestadores de servio sem pagar IPI e ICMS,266 o que gera concorrncia desleal em relao s empresas nacionais. As mesmas pessoas pagariam normalmente seus impostos se comprassem no mercado interno, como j aduzido. Foi necessria a edio das EC n 33/2001 e 42/2003 para atacar estes problemas em relao ao ICMS, PIS e Cons. Tambm teve como nalidade viabilizar distines tributrias protetivas, tanto em relao concorrncia desleal quanto em carter de retaliao a discriminaes sofridas por produtos brasileiros no exterior. Tais medidas no encontram respaldo direto na redao atual. 10) O mesmo pargrafo, juntamente com o 6, abrange o disposto no inciso V do art. 150, inciso I do art. 151, e no art. 152, impedindo dis-
A Inflao.indb 101
15/12/2008 13:53:44
102
criminaes quanto origem das mercadorias ou servios. A vedao tributao diferenciada, que consta do inciso II do art. 151, redundante em relao aos princpios da isonomia e federalismo. Sua incluso estimula a interpretao literal e ajuda desmoralizar a principiolgica. 11) No 7 foi descrito o princpio da anterioridade de forma a viabilizar um amplo planejamento, para o Poder Pblico e iniciativa privada, que no garantido pelo singelo prazo de noventa dias e a complicada distino operada pela EC n 42/2003, atravs da alterao do 1 do art. 150. Foram mantidas as excees quanto legalidade e anterioridade para os impostos de importao, exportao, operaes e movimentaes nanceiras e para os extraordinrios decorrentes de guerra. 12) O 8 sintetiza referncias tradicionais s competncias do Distrito Federal e da Unio em relao aos territrios, o que evita repeties ao longo do texto. 13) O 9 do art. 145 manteve apenas a imunidade recproca federativa, que tem natureza estrutural. Todos os demais privilgios tributrios foram excludos da Constituio, pois devem ser analisados com transparncia pelos parlamentos das respectivas entidades, como em todos os outros pases do mundo. A desconana em relao ao trabalho dos parlamentares resolve-se com o aprimoramento democrtico. Tal realocao fundamental para permitir a peridica vericao acerca da necessidade da manuteno dos benefcios sob a tica da capacidade contributiva, retorno social, efeito prtico em relao reduo de preos e prioridades sociais. A sociedade precisa debater os benefcios tanto quanto discute a criao e aumento de tributos, porque seus efeitos so relevantssimos sob os pontos de vista nanceiro e concorrencial.267 14) O art. 146 concentrou todas as referncias regulao de matrias tributrias por lei complementar, em homenagem coerncia e ao bom entendimento do texto. Optamos por apenas descrever genericamente os impostos e contribuies, ao invs de nome-los detalhadamente como ocorre hoje, para evitar a proliferao de interpretaes literais dspares e aes judiciais voltadas a fazer valer cada uma delas. Descries mais amplas aproximam-se da ideia democrtica de tipo,268 que permite a adequao dos ditames constitucionais atravs da legislao infraconstitucional e evita os problemas j mencionados. Os textos detalhadamente descritivos (inadequadamente denominados tipos fechados) e as listas permitem a excluso em razo da ausncia de encaixe perfeito na descrio do texto, mesmo que a situao estudada em tudo se assemelhe s nele descritas. A utilizao de tais expedientes s faz sentido quando o preo a ser pago pela existncia de dvidas decorren-
A Inflao.indb 102
15/12/2008 13:53:44
103
tes da redao do tipo for muito mais alto do que o custo das inevitveis injustias provocadas pelos detalhamentos normativos. 15) O inciso I lista as matrias j regulveis por lei complementar mencionadas em diversos dispositivos constitucionais, em especial o inciso III do art. 146. Foi eliminada a expresso normas gerais, que jamais encontrou um conceito claro por parte da doutrina e jurisprudncia. Em matria de prescrio e decadncia, por exemplo, todos os aspectos so detalhadamente descritos pelo CTN e seria de difcil aceitao pelos contribuintes que cada estado e municpio regulasse de forma distinta especicidades como os prazos. A expresso hiptese de incidncia foi utilizada em todo o texto no lugar de fato gerador, como forma de corrigir a confuso provocada pelo prprio CTN ao empregar indiscriminadamente as duas em artigos como o 104, II, e 114. O uso das construes momento da incidncia e obrigaes dos sujeitos passivos em relao a fatos geradores prprios e de terceiros supre a necessidade de tratar da substituio tributria na Constituio, o que s o Brasil faz, uma vez que ela apenas uma tcnica para simplicar a arrecadao atravs da transferncia da responsabilidade pelo pagamento do tributo devido em operao posterior (que ainda no aconteceu) a um sujeito passivo localizado em etapa anterior da cadeia econmica.269 O inciso I tambm centralizou as referncias s alquotas de tributos estaduais e municipais, atualmente espalhadas pelo captulo tributrio e numericamente expressas no ADCT. Retrata uma demanda nacional em prol da uniformizao, para evitar a anarquia opressiva decorrente da multiplicidade normativa em matria tributria. necessrio que alguma entidade, que s pode ser a Unio, tenha o poder de controlar o constante crescimento da carga tributria geral e compatibilizar a carga tributria especca de cada atividade. A proposta engloba as atuais referncias s alquotas mnima e mxima de ISS e mnima de IPVA, alm de poupar o texto constitucional de deprimentes menes a alquotas de tributos.270 As alquotas mnima de IPVA e mxima do ITCMD nada tm a ver com conito federativo, no havendo razo para serem estabelecidas pelo Senado, o que reduz a amplitude do debate e exclui os representantes do povo. A luta contra a fraude em relao aos domiclios indicados pelos proprietrios de automveis deve ser combatida administrativamente, sem contaminar a Constituio atravs da meno a elementos de conexo como domiclio. O art. 146, pargrafo nico, do texto atual, que faculta a instituio de um sistema nico de arrecadao,271 foi abrangido pelo inciso I (incidncias diferenciadas para pessoas que revelem baixa capacidade contributiva).
A Inflao.indb 103
15/12/2008 13:53:44
104
16) No inciso II foram colocadas as matrias mais diretamente associadas mecnica federativa, como conitos de competncia e operaes interestaduais. Foi prevista a unicao dos impostos sobre circulao federal, estadual e municipal (IPI, ICMS e ISS) como forma de racionalizar o sistema tributrio nos moldes do IVA, utilizado pela maioria dos pases. A LC que regular as transferncias entre as entidades pblicas pode prever a diviso imediata, a ser feita pelo sistema bancrio, como forma de melhorar a cidadania tributria e a participao dos Estados e Municpios no solidrio esforo arrecadatrio. Os incontveis dispositivos que versavam sobre a no-cumulatividade, em relao ao IPI, ICMS, contribuies e novos impostos federais, foram substitudos pela meno a sistema de compensao aplicvel s espcies no-cumulativas. Sempre bom ressaltar que o princpio da no-cumulatividade no essencial efetivao da capacidade contributiva e muitas vezes acarreta o aumento da carga para contribuintes que tenham diculdades em contabilizar crditos. Sempre gera um aumento na complexidade da tarefa contbil e arrecadatria, motivo pelo qual melhor para vrias categorias de contribuintes pagar tributos cumulativos por uma alquota menor, como ocorre com os que optam pelo SIMPLES ou lucro presumido. 17) O 1 do art. 146 reorganiza as espcies tributrias de forma sria e coerente, ao contrrio do art. 145 da Constituio, que repete impensadamente a redao constitucional anterior e o CTN, ao listar trs espcies (impostos, taxas e contribuies de melhoria), embora mencione outra no art. 148, mais trs no art. 149 e ainda outra no art. 149-A.272 A sugesto de vinculao expressa da arrecadao de taxas e contribuies acata a demanda tradicional da doutrina, que atende ao princpio da moralidade e causa da criao de tais espcies tributrias. 18) A vedao concesso de isenes pela Unio foi tratada o 2 do art. 146, que tambm afastou o risco de leis estaduais concederem isenes de tributos municipais, o que no resolvido pelo texto atual, pois a extrema literalidade da Constituio transmite a impresso de que o princpio do federalismo no deve ser interpretado como impeditivo da concesso de benefcios heternomos, sob pena de tornar redundante o inciso III do art. 151. 19) O art. 147 listou as situaes que permitem a instituio de impostos e contribuies federais sem denomin-los, o que foi transferido para a j comentada lei complementar.273 Evitam-se, assim, centenas de milhares de aes e recursos ao Supremo, o que garante estabilidade e segurana jurdica para toda a sociedade. Outra vantagem que a interpretao das leis tributrias no mais produzir atividades econmicas
A Inflao.indb 104
15/12/2008 13:53:45
105
livres de tributao em razo de ligranas redacionais da Constituio. Um texto constitucional mais abrangente e sem privilgios a nica forma de estabelecer a generalidade, sem a qual a carga tributria continuar alta e injustamente distribuda. 20) O inciso IV concentra as referncias ao IOF e CPMF, o que permite a unicao de tais tributos com hipteses de incidncia anlogas. A CPMF o mais suave e neutro de todos os tributos com arrecadao relevante, pois calculado, retido e recolhido pelo sistema nanceiro, sem qualquer desgaste para os contribuintes. Alm disso, constitui um excelente instrumento de mapeamento preciso da economia e combate sonegao, pela simples comparao entre sua receita e a dos demais tributos com base de clculo semelhante.274 Tudo isso com destinao social relevantssima, o que melhora a aceitao social dos tributos, juntamente com a referida facilidade de pagamento.275 Talvez sejam esses os motivos de tanta crtica por parte de empresrios, que no atacam com tanta veemncia outros tributos. A exibilizao proposta permite que ela seja um instrumento anti-inacionrio muito mais eciente, pulverizado e menos traumtico do que o aumento de juros, que produz perniciosos efeitos colaterais sobre a economia a mdio e longo prazo, em razo do baixo crescimento, que gera perda de arrecadao. A CPMF consegue reduzir a liquidez na economia e permite que o Estado combata a inao arrecadando (se no gastar imediatamente o que obtm com esta contribuio) ao invs de gastando crescentemente com os juros, o que bem mais lgico. 21) A extensa descrio dos arts. 157 a 162, que versam sobre a diviso da arrecadao tributria, foi absorvida pelos incisos do art. 146; 1 do art. 147; e 1 e 2 do art. 148. O 1 do art. 147 unica as alquotas de repartio da receita tributria da Unio, o que simplica a operao e evita fraude ao princpio do federalismo atravs da criao de novas contribuies. A variao276 atual entre os percentuais de repasse no tem qualquer fundamento lgico. Os 1 e 2 do art. 148 dispem de forma mais clara sobre a forma de repartio das receitas do ICMS, pondo m ao inadequado uso da expresso valor adicionado em relao a um imposto que calculado sobre o valor total com abatimentos. 22) O 2 transfere para a lei complementar a longa lista de dispositivos constitucionais que preveem e regulamentam fundos oramentrios, uma vez que reetem polticas essencialmente dinmicas de aplicao de recursos e no devem ser engessados na Constituio. 23) Os 3, 4 e 5 simplicam dispositivos que j existem, com a vantagem, no que concerne ao 4, de permitir a reteno de repasses atra-
A Inflao.indb 105
15/12/2008 13:53:45
106
vs da autorizao para abatimentos, alm de viabilizar o depsito direto em fundo vinculado sade. Esta soluo melhor do que a atualmente prevista no inciso I do pargrafo nico do art. 160, que pode gerar um impasse em caso de falta de recursos por parte dos estados e municpios. 24) O art. 148 versa sobre os impostos estaduais, listando-os em trs incisos com redao aberta. O objetivo, mais uma vez, foi simplicar a delimitao da incidncia e evitar a proliferao de aes pautadas em expresses como operaes relativas a circulao, que gera muita dvida ao descrever o ICMS. Ficou claro que o imposto estadual incidir sobre a atividade comercial, independente da natureza jurdica da operao. A LC poder escolher livremente o nomen iuris deste imposto, que tanto poder ser o ICMS tradicional quanto um imposto sobre valor agregado IVA adaptado aos padres internacionais.277 A descrio detalhada atualmente feita nos diversos dispositivos reunidos no art. 155 da Constituio permite absurdos como proteger da tributao os passageiros que utilizam transporte areo internacional, presumivelmente com muito mais capacidade contributiva do que os usurios do transporte domstico rodovirio, que arcam com o ICMS embutido no preo das passagens rodovirias. Os foram comentados no item 21. 25) O imposto de transmisso causa mortis e de doao de bens ou direitos ITCMD tinha menes at a elementos de conexo,278 que podem e devem ser tratados em lei complementar. 26) O art. 149 descreve as situaes tributveis pelos municpios de forma clara, embora sucientemente exvel para evitar, atravs de uma nova redao da lei complementar, as excludentes interpretaes literais pautadas no conceito civilista de propriedade imobiliria (cujo surgimento depende do registro pblico) que protegem do IPTU qualquer um que no tenha registrado sua escritura, carta de arrematao, formal de partilha ou sentena de usucapio. A titularidade sobre posse dos bens, embora prevista no art. 32 do CTN, no encontra fundamento direto na atual redao da Constituio. 27) O mesmo pode ser dito em relao ao ISS, que passa a incorporar negcios jurdicos empresariais e outras situaes excludas pela jurisprudncia,279 em clara quebra da isonomia e desrespeito ao princpio da capacidade contributiva. 28) A sugesto de transferncia do ITR aos municpios, juntamente com a aplicao da progressividade no tempo, simplica a tributao imobiliria e segue a tendncia manifestada na EC n 42/2003, que comeou a corrigir um preconceito histrico em relao aos municpios, tratados como relativamente incapazes.280 A realidade tem mostrado que a Unio incapaz de manter cadastro atualizado das reas rurais e cobrar o ITR
A Inflao.indb 106
15/12/2008 13:53:45
107
com ecincia, alm de ser to sensvel s presses dos meios agrrios quanto os prefeitos. O natural aperfeioamento do cadastro decorrente da cobrana municipal auxiliaria na represso a crimes ambientais e contra a liberdade do trabalho, usualmente cometidos nos meios rurais. 29) Foi raticada a moderna seletividade pautada na localizao e uso do imvel, trazida pela EC n 29/2000, alm de simplicada a progressividade no tempo prevista no art. 182, 4. Este ltimo dispositivo um tpico fruto da gora em que se transformou a constituinte de 1988. Os municpios queriam garantir uma forma de compelir os proprietrios de terrenos vazios a construrem, mas enfrentaram muita resistncia. A soluo compromissria foi a mais complexa que j se viu, atravs da exigncia de nada menos do que quatro leis281 para a instituio de tal progressividade. Acresa-se que o Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001), que regulamenta o IPTU progressivo no tempo em seu art. 7, extrapola as funes constitucionalmente estabelecidas de ditar os parmetros urbansticos (quase ignoradas) e estabelece a alquota mxima do imposto. Esta uma funo tpica de lei complementar, mas que no est expressamente prevista na Constituio em relao progressividade no tempo.
5.2. Captulo oramentrio

31) O direito dos cidados a aprovar as despesas pblicas e exigir prestaes de contas j constava do art. 14 da Declarao dos Direitos do Homem de 1789, tendo evoludo para a estruturao de um sistema nanceiro pblico. O atual captulo das nanas pblicas diculta a tarefa do homem comum, por ser longo, complicado, esparso e, em matria de dvida pblica, especialmente prolixo. O art. 48, inciso XIV, traa os aspectos do endividamento regulveis por lei ordinria, o art. 52 lista competncias do Senado nos incisos V a IX e o art. 163 versa sobre o que deve ser veiculado por LC, completado pelo 9 do art. 165 e art. 169, tornando a leitura penosa e confusa. Sugerimos uma simplicao que viabilize a sedimentao de uma cultura oramentria282 por parte da sociedade brasileira, cabendo as normas gerais LC e as decises concretas ao Senado. O contedo veiculvel por LC foi consolidado no 1 do art. 150, de forma mais sinttica e simples. As matrias versadas nos pargrafos 3 a 6 do art. 165 foram transferidas para a LC. 32) O art. 150 concentra toda a matria oramentria e o trato do endividamento pblico. Tambm ratica as regras oramentrias usualmente denominadas princpios da universalidade, unidade, anualidade e vedao vinculao da arrecadao de impostos. A Constituio estabelece seis
A Inflao.indb 107
15/12/2008 13:53:46
108
excees em relao a esta ltima, o que desmoraliza inteiramente a regra. Sugerimos manter apenas as principais, sade e educao, preservando a deciso democrtica anual em relao s demais destinaes referidas ao longo do texto constitucional: assistncia social, cultura, pesquisa cientca e atividades fazendrias. Tambm foi transferida para LC a regulao do instituto dos precatrios.283 33) O texto permite a exibilizao da anualidade oramentria, que segue um padro mundial, mas tem se revelado problemtica no Brasil. Atrapalha em muito o funcionamento da Administrao Pblica no comeo e m de cada ano, tanto em razo do encerramento do exerccio quanto da espera pela regulamentao oramentria, liberao de cotas nanceiras etc. Em consequncia, interrompe-se ou prejudica-se o funcionamento de servios pblicos essenciais e, frequentemente, o Poder Pblico paga mais caro ao comprar mercadorias e adquirir servios porque os fornecedores nunca tm certeza se conseguiro receber no mesmo exerccio. A nossa arraigada burocracia contbil oramentria, somada falta de sedimentao da cultura poltica de continuidade administrativa, recomendam a adoo de solues mais estveis, como oramentos quadrienais, que poderiam ser corrigidos ano a ano. Esta soluo produziria um hbito de planejamento, absorveria os planos plurianuais, a LDO e simplicaria o conjunto oramentrio. 34) O inciso VIII permite que a LC estabelea a vinculao total ou parcial do oramento, o que signica que cada Poder pode ter no apenas a possibilidade mas o dever de gastar os recursos previstos em suas respectivas dotaes. 35) O 3 do art. 150 consolida os diversos dispositivos284 que tratam da autonomia oramentria do Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, emprestando sistematicidade ao texto. 36) As operaes de cmbio referidas no art. 163, inciso VI, podem ser normalmente reguladas por lei ordinria, que j se encontra na competncia da Unio prevista no art. 22, inciso VII.
5.3. Desconstitucionalizaes
Foram simplesmente retirados: a) A referncia ao imposto sobre grandes fortunas, que jamais foi regulamentado por ser extremamente vago e ter um claro carter de duplicidade em relao aos impostos patrimoniais e sobre a renda. A sua incluso na Constituio acabou servindo de alternativa no utilizada instituio de uma verdadeira progressividade em relao ao imposto de renda, tanto de pessoas fsicas quanto jurdicas, o que o oposto de sua nalidade.
A Inflao.indb 108
15/12/2008 13:53:46
109
b) O incrivelmente complicado 4 do art. 155, ainda no regulamentado, que cria uma hiptese de tributao monofsica para um imposto plurifsico (ICMS). A substituio tributria hoje existente em relao maioria dos estados j supre esta funo de forma prtica, ao concentrar o momento de pagamento embora com permanncia da incidncia plurifsica, para efeito de clculo. Para que incluir na Constituio uma previso que ningum sabe exatamente como implementar? Acresa-se que o 4, introduzido pela EC n 33/2001, representa uma quebra do princpio da legalidade, pois permite que as alquotas sejam estabelecidas por deciso dos representantes dos estados. c) O art. 164, que menciona as funes do Banco Central, perfeitamente regulveis por legislao infraconstitucional, pois no envolvem direitos, garantias nem o arranjo federativo. d) Os arts. 249 e 250, pois a Constituio no o local apropriado para apresentar sugestes sem qualquer contedo normativo. As entidades pblicas podem criar fundos por lei ordinria, respeitados os requisitos previstos em lei complementar federal, sem necessidade de autorizao constitucional. Em precisa passagem sobre a colocao de normas irrelevantes na constituio, ensina Dieter Grimm (2006, p. 74) que o prembulo local adequado para os componentes proclamadores. e) Os arts. 148 e 149-A, que contemplam o emprstimo compulsrio e a contribuio para o custeio do servio de iluminao pblica CIP. Os emprstimos compulsrios foram marcados por grande inadimplncia por parte da Unio, que sempre desrespeitou os contribuintes.285 Acresa-se que a Unio pode emitir ttulos de compra voluntria, desde que respeite os requisitos previstos em lei complementar e obtenha autorizao do Senado. Desta forma pode ser atingido o objetivo de dividir o pesado custo dos investimentos em infraestrutura por vrias geraes, que sempre fundamentou o emprstimo compulsrio. Outras solues mais modernas e democrticas so as parcerias pblico-privadas, previstas na Lei n 11.107/2005, e os nanciamentos de longo prazo concedidos por instituies como BID e Banco Mundial, adequados a obras de infraestrutura. A sobrevivncia dos emprstimos compulsrios inconveniente por manter aberta a porta do arbtrio, proporcionar um aumento ainda maior da dvida pblica a curto e mdio prazo286 e dicultar o cumprimento das metas previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal. Os emprstimos compulsrios constituem uma medida invasiva que contribui para rejeio tributao. Restam Unio muitas formas de obter rpido aumento de arrecadao, com ou sem endividamento. f) A CIP, que foi criada para contornar a rme jurisprudncia nacional contrria s taxas de iluminao pblicas (que gerou a Smula n 670,
A Inflao.indb 109
15/12/2008 13:53:46
110
do STF287). Elas eram cobradas pelos municpios em agrante desrespeito ao requisito da divisibilidade da prestao, estabelecido no art. 145, inciso II,288 da Constituio Federal. No possvel ter uma constituio principiolgica se o prprio Poder Pblico frauda a estrutura que criou. g) Todos os artigos referentes CPMF e ao Fundo Social de Emergncia, matrias que podem ser normalmente reguladas por legislao infraconstitucional, salvo em relao ao desrespeito repartio da arrecadao de ICMS com os Municpios, desvio que no deve mesmo ocorrer porque problemas de emergncia social so igualmente enfrentados por todas as entidades de federao. h) O art. 195, que detalha as hipteses de incidncia, benefcios, e fundamentao extrascal de contribuies sociais, matrias tratveis pela lei complementar j mencionada. i) O art. 166, que trata da tramitao de projetos de lei de natureza oramentria, matria regulvel em regimento interno do Parlamento. As matrias reguladas pelo art 167 foram transferidas para LC ou j mencionadas na proposta para o art. 150. O ideal seria revogar inteiramente o ADCT, cuja absurda extenso expe nossa Constituio ao ridculo. Muitas constituies simplesmente no tm normas de caracterstica transitria e as demais289 regulam apenas o essencial para evitar a insegurana decorrente de um novo regime jurdico. O ADCT de 1988, no entanto, serviu muito mais para garantir privilgios e regular questes tipicamente infraconstitucionais do que para funcionar como um rito de passagem, tendo surgido j com 71 artigos e 248 dispositivos, nmero extremamente grande. No satisfeitos, nossos congressistas ainda cometeram o absurdo de emendar disposies transitrias.290 Foram aprovadas 16 emendas constitucionais291 alterando ou acrescentando dispositivos ao ADCT, que j atingiu a elevadssima soma de 384 dispositivos. No h como negar que perdemos o rumo.
A Inflao.indb 110
15/12/2008 13:53:47
111
5.4.Texto sugerido
Emenda Constitucional n... de ... Modica os arts. 52, 62, 63, 134, 145 a 150, 194 e 211, revoga os incisos VI a IX do art. 52; o 2 do art. 62; os 1 a 5 do art. 99; o art. 100; os 3 a 6 do art. 127; os arts. 151 a 169; o 4 do art. 177; os quatro incisos, os 1 ao 4 e 6 ao 13 do art. 195, alm do caput; o 2 do art. 198; o pargrafo nico do art. 204; o art. 212 caput e seus 1 e 2 o 6 do art. 216; o 5 do art. 218; os arts. 239, 240, 249, 250 e os arts. 40, 60, 71 a 88 e 90 a 94 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Art. 1. A Constituio Federal passa a vigorar com as seguintes alteraes: Art. 52. [...] V. autorizar a concesso de garantias, operaes de endividamento externo e a emisso de ttulos da dvida pblica, pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios; VI estabelecer as alquotas interestaduais do imposto referido no inciso I, do art. 148; Art. 62. [...] 1 [...] I relativa a: [...] d) criao ou aumento de tributos, salvo os referidos no 5 do art. 147, e normas oramentrias; Art. 63. [...] I nos projetos de iniciativa do Chefe do Executivo; Art. 134. [...] 2. s Defensorias Pblicas Estaduais so asseguradas autonomia funcional, administrativa e nanceira.
A Inflao.indb 111
15/12/2008 13:53:47
112
TTULO VI Da Tributao e do Oramento CAPTULO I DO SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL Seo I DOS PRINCPIOS E LIMITAES AO PODER DE TRIBUTAR
Art. 145. O Sistema Tributrio Nacional regula a atuao da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios na arrecadao dos recursos nanceiros necessrios efetivao dos direitos individuais e coletivos previstos nesta Constituio e nas leis que a regulamentam. 1. Todas as pessoas tm o dever solidrio de auxiliar a tarefa arrecadatria e progressivamente contribuir na medida de sua capacidade econmica. 2. A elaborao, interpretao e aplicao da legislao tributria respeitaro a isonomia, os princpios da Administrao Pblica previstos no art. 37, os princpios gerais da atividade econmica do art. 170, bem como a generalidade e universalidade da incidncia tributria, sendo dever da Fazenda Pblica efetiv-los atravs da identicao do patrimnio, rendimentos e atividades dos sujeitos passivos. 3. Os benefcios e agravamentos tributrios somente sero vlidos se estabelecidos em leis que versem especicamente sobre eles ou sobre a espcie tributria a que se referem, forem fundamentados em diferenas de capacidade contributiva ou em nalidades constitucionalmente expressas e respeitarem os requisitos de instituio estabelecidos nesta Constituio e nas leis reguladoras de matrias tributrias e nanceiras. 4. A Fazenda Pblica dever qualicar os fatos geradores previstos nas hipteses de incidncia legalmente estabelecidas tendo em vista a sua real congurao econmica, independentemente da denominao utilizada nos atos e negcios jurdicos. 5. A importao de bens, mercadorias ou servios, assim como a aquisio provinda de outras unidades da Federao, receber tributao equivalente que incidiria se as operaes fossem internas, sem prejuzo da incidncia do imposto sobre importaes e da aplicao de medidas compensatrias e protetivas pela Unio. 6. A Unio, Estados e Municpios tributaro uniformemente os fatos ocorridos em seus territrios, salvo para atingir as nalidades previstas no art. 3.
A Inflao.indb 112
15/12/2008 13:53:47
113
7. A criao de tributos e a ampliao da incidncia tributria devero respeitar a diviso estabelecida nos artigos 147 a 149 e somente sero ecazes em relao aos fatos ocorridos aps noventa dias e no exerccio seguinte ao da publicao da lei, salvo em relao aos tributos referidos nos incisos II, III e IV e no 5 do artigo 147, que podero sofrer alteraes imediatas por meio de decreto, sendo que no caso do inciso II o aumento somente ser ecaz aps noventa dias. 8. A competncia tributria do Distrito Federal, de arrecadao direta e transferida, abrange a dos Estados e Municpios, e a dos territrios ser exercida pela Unio, que incluir a municipal nos territrios no divididos. 9. A Unio, os Estados e os Municpios no cobraro impostos uns dos outros e de suas entidades pblicas, salvo em razo do exerccio de atividades econmicas.
Seo II DA REGULAMENTAO E DAS ESPCIES TRIBUTRIAS

Art. 146. Lei complementar nacional dispor sobre: I a denominao, hiptese e momentos de incidncia de todas as espcies tributrias, suas bases de clculo, direitos e obrigaes dos sujeitos passivos em relao a fatos geradores prprios e de terceiros, processos administrativos e judiciais de cobrana e defesa de direitos, espcies de alquotas, obrigaes e crditos tributrios, sistemas de compensao aplicveis s espcies no-cumulativas, incidncias diferenciadas para as atividades e pessoas de menor capacidade contributiva, uniformemente aplicveis s entidades que compem a Federao, alm de requisitos para a instituio de benefcios scais; II conitos de competncia entre as entidades pblicas; tributao em operaes interestaduais e diviso da arrecadao; forma de clculo, scalizao pelas entidades destinatrias e momento das transferncias previstas nos arts. 147 e 148; critrios e limites para repartio dos recursos dos fundos referidos no 2 do art. 147; transparncia em relao arrecadao tributria; reduo ou excluso da incidncia do imposto previsto no art. 148, inciso I, sobre operaes interestaduais com petrleo, combustveis, lubricantes, energia eltrica e gs; excluso da incidncia de tributos sobre a exportao; alquotas aplicveis aos tributos estaduais e municipais; unicao dos impostos previstos nos incisos II do art. 147, I do art. 148, e III do 149, bem como diviso de sua arrecadao entre Estados e Municpios;
A Inflao.indb 113
15/12/2008 13:53:48
114
1. As espcies tributrias so impostos, contribuies e taxas: I. Os impostos so desvinculados de qualquer atividade especca do Estado; II. As contribuies so vinculadas s nalidades que justicam sua criao e cobrana e se dividem em: a) sociais, instituveis pela Unio para atingir as nalidades descritas no Ttulo VIII e por todas as entidades componentes da Federao para custear a previdncia de seus servidores; b) de interveno no domnio econmico, instituveis pela Unio e voltadas a direcionar a atividade econmica em prol das nalidades constitucionais ou obter recursos para aplicao nos prprios setores; c) parascais, instituveis pela Unio e cobradas por entidades representativas de categorias prossionais ou econmicas; d) de melhoria, instituveis por todas as entidades para obter ressarcimento limitado valorizao produzida por suas obras pblicas; III. As taxas, instituveis por todas as entidades, so vinculadas ao custeio do exerccio do poder de polcia ou da prestao de servios pblicos, especcos e divisveis, dirigidos ao contribuinte ou postos a sua disposio. 2. Caber lei de cada entidade estabelecer os benefcios tributrios e demais elementos de seus tributos.
Seo III DOS TRIBUTOS DA UNIO

Art. 147. Compete Unio instituir impostos e contribuies sobre: I obteno de recursos por pessoas fsicas e jurdicas; II operaes com produtos industrializados; III importao e exportao; IV operaes e movimentaes nanceiras incluindo crdito, cmbio, seguro e as relativas a ttulos ou valores mobilirios. 1. A Unio transferir aos Estados e Municpios, em igual frao, ... por cento da arrecadao de todos os seus impostos e contribuies, com exceo das previdencirias, mantidas as vinculaes originais. 2. Lei complementar poder instituir fundos oramentrios aos quais sero destinados at ... por cento da arrecadao a ser transferida nos termos do pargrafo anterior, voltados ao desenvolvimento econmico e social dos Estados e Municpios. 3. Pertencero aos Estados e Municpios os valores referentes aos impostos federais retidos dos pagamentos que zerem.
A Inflao.indb 114
15/12/2008 13:53:48
115
4. A Unio e os Estados somente podero reter parte das transferncias previstas no 1 deste artigo e nos pargrafos do art. 148 para pagamento de crditos prprios e de suas autarquias, bem como condicionar ou vincular proporcionalmente os repasses ao respeito ao dispndio mnimo com sade e educao. 5. Em caso de guerra ou em sua iminncia, a Unio poder criar tributos temporrios com hiptese de incidncia e base de clculo coincidentes com as dos tributos estaduais e municipais.
Seo IV DOS IMPOSTOS DOS ESTADOS

Art. 148. Compete aos Estados instituir impostos sobre: I atividade comercial, prestao de servios de transportes no intramunicipais e de servios que proporcionem comunicao; II titularidade sobre veculos automotores; III transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou direitos. 1. Os Estados entregaro aos Municpios metade da arrecadao obtida com o imposto previsto no inciso II e trs quartos da obtida com o imposto previsto no inciso I. 2. Um quarto da transferncia referente ao inciso I ser regulado em lei estadual e o restante ser diretamente vinculado ao montante das operaes tributveis ocorridas nos territrios dos Municpios, garantido o rateio proporcional dos efeitos dos benefcios scais entre todos os Municpios.
Seo V DOS IMPOSTOS DOS MUNICPIOS

Art. 149. Compete aos Municpios instituir impostos sobre: I titularidade sobre imveis; II negcios jurdicos que tenham por objeto os direitos referidos no inciso I; III servios e negcios jurdicos empresariais no compreendidos na competncia estadual. 1. A progressividade e a seletividade aplicadas aos impostos referidos nos incisos I e II podero utilizar como parmetros o valor do imvel, sua localizao ou destinao.
A Inflao.indb 115
15/12/2008 13:53:48
116
2. Os Municpios podero instituir progressividade no tempo em relao ao imposto referido no inciso I, aplicvel a imveis com utilizao inadequada, nos termos dos arts. 182 e 186, respeitados os limites estabelecidos em lei complementar.
CAPTULO II DAS DESPESAS PBLICAS

Art. 150. Todas as despesas da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios sero anualmente autorizadas em suas leis oramentrias, de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, que respeitaro o disposto na lei de diretrizes oramentrias e, em relao s despesas de capital e aos programas de durao continuada, as previses do plano plurianual de investimentos. 1. Caber lei complementar nacional dispor sobre: I exerccio nanceiro, vigncia provisria, prazos de elaborao e aprovao, contedo exclusivo, organizao e nvel de vinculao recprocos das leis oramentria, de diretrizes oramentrias e plano plurianual; II forma de apresentao, publicao e periodicidade dos demonstrativos de prestao de contas referentes execuo das normas mencionadas no inciso anterior; III competncia e processo de autorizao, emisso, resgate, limites percentuais, garantias e contragarantias da dvida pblica interna e externa; IV normas de gesto e scalizao nanceira e oramentria, criao e funcionamento de fundos oramentrios pelas entidades pblicas, instituio e vigncia de crditos oramentrios, limites de despesa com cada um dos Poderes, destinaes, rgos autnomos e pessoal, ativo e inativo; V requisies e precatrios destinados ao pagamento de dvidas decorrentes de condenaes judiciais; VI utilizao de oramentos plurianuais, atualizveis anualmente, mediante a absoro parcial ou total das funes da lei de diretrizes oramentrias e do plano plurianual. VII efetivao do dever de repasse do duodcimo oramentrio pelo Executivo aos demais Poderes e rgos autnomos at o dia vinte de cada ms; VIII vinculao oramentria, total ou parcial, bem como demais matrias concernentes s nanas pblicas. 2. vedada a vinculao da arrecadao de impostos, salvo em relao aos fundos institudos por lei de cada entidade e exclusivamente destinados s despesas com sade e educao, de acordo com os percentuais estabelecidos em lei complementar nacional.
A Inflao.indb 116
15/12/2008 13:53:49
117
3. Caber aos Poderes Legislativo e Judicirio, alm do Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e demais rgos com autonomia estabelecida nesta Constituio ou nas Constituies estaduais, elaborar sua proposta oramentria, respeitado o disposto na lei de diretrizes oramentrias e plano plurianual, bem como os limites referidos no inciso IV, do 1. Art. 2 Ficam revogados os incisos VII a IX do art. 52; o 2 do art. 62; os 1 a 5 do art. 99; o art. 100; os 3 a 6 do art. 127; os arts. 151 a 169; o 4 do art. 177; os quatro incisos, os 1 ao 4 e 6 ao 13 do art. 195, alm do caput; o 2 do art. 198; o pargrafo nico do art. 204; o art. 212, caput e seus 1 e 2; o 6 do art. 216; o 5 do art. 218; os arts. 239, 240, 249, 250; e os arts. 40, 60, 71 a 88 e 90 a 94 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. 1. O 5 do art. 195 passa a constituir o 2 do art. 194, e o pargrafo nico deste ca renomeado para 1; os 3, 4 e 5 do art. 212 passam a constituir os 5, 6 e 7 do art. 211. 2. Ficam recepcionadas as normas regedoras de tributos e nanas pblicas e mantidos os percentuais de vinculao concernentes s matrias tratadas no 2 do art. 150, at que seja editada a lei complementar nacional nele referida. Art. 3. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao.
A Inflao.indb 117
15/12/2008 13:53:49
6. Concluses
1 unnime entre os juristas a superioridade da Constituio, mas o que olvidado no Brasil a necessidade de alguma sabedoria para manter esta condio. A incluso excessiva de normas de status inferior a vulgariza, pois sua redao perde a natureza diretiva quando comea a estabelecer providncias concretas. 2 A experincia acumulada ao longo das ltimas dcadas permite a concluso acerca de quais questes so eminentemente conjunturais, em razo da signicativa frequncia de alteraes. Infelizmente nossa trajetria constitucional, mesmo recente, esquecida a cada dia. O efeito que a Constituio acaba por incorporar as normas infraconstitucionais, quando deveria servir como seu pressuposto de validade, o que demanda uma frequncia de alterao to constante quanto a das leis ordinrias. 3 O crescimento do texto constitucional revelou-se autofgico em relao s atribuies ordinrias das mesmas pessoas que votam as emendas constitucionais e constitui uma ilusria concentrao de poderes, pois o dispndio de grande parte do tempo dos congressistas com o trmite das emendas os impede de discutir em tempo hbil os problemas do Pas, o que proporciona ao Executivo regular por medidas-provisrias muito mais do que deveria. Temos legisladores que no analisam adequadamente o que fazem porque optaram por afogar-se em um trabalho insano de regular, desnecessariamente, grande parte dos assuntos atravs da Lei Maior, que deveria apenas funcionar como norma estrutural, garantidora de direitos e irradiadora de princpios. Criou-se um ciclo vicioso de manuteno da inchao constitucional: quanto maior a Constituio, mais medidas-provisrias. Quanto mais medidas provisrias, mais regramento constitucional para cercear a ocupao do espao normativo pelo Executivo. 4 Entre as principais causas do enorme detalhamento textual sofrido pela Constituio, est o nosso sistema eleitoral de voto individualizado, que gera a necessidade de propaganda pessoal de cada candidato ao Parlamento e busca de apoio atravs da aprovao de leis voltadas ao interesse de grupos. O ordenamento jurdico perde a caracterstica sistemtica, defeito que transmitido Constituio.
118
A Inflao.indb 118
15/12/2008 13:53:49
119
5 Outro fator relevante o tradicional jeitinho brasileiro, utilizado tanto nas disposies transitrias quanto no corpo principal para estabelecer excees, contornar jurisprudncia, criar privilgios e substituir o normal funcionamento do sistema jurdico, formado pela interao entre os trs Poderes da Repblica. 6 Tambm gura entre as principais causas um sistema federal que foi sumariamente proclamado, mas no decorreu da reunio de entidades previamente soberanas nem do amadurecimento poltico de solues descentralizadoras, como na maioria dos pases federais. Em consequncia, vivemos uma permanente tenso entre desejos sociais uniformizadores e tendncias polticas autnomas, que os constituintes tentam equacionar atravs de inndveis regras. 7 Outra distoro que inuenciou o crescimento desmedido do texto constitucional a confuso entre constitucionalizao detalhada e armao de conquistas de direitos. Essa ideia prevaleceu durante a constituinte de 1988, o que era natural por ser sucessora de uma ditadura, mas no faz sentido no Direito Tributrio. Nossa experincia demonstrou que ter os captulos tributrio e nanceiro mais extensos e detalhados do mundo no impediu o aumento exagerado tanto da carga quanto da complexidade tributrias, complicou a execuo oramentria, atrapalhou o bom funcionamento da administrao pblica e no impediu desvios. 8 A incluso de todas as normas na Constituio atenta contra o prprio princpio da tripartio de Poderes e a clusula ptrea que o protege, pois o Poder Legislativo, que tem funo constituinte e ordinria, absorve funes regulamentares tanto do Executivo quanto do Judicirio, na medida em que constantemente corrige os rumos tomados pela jurisprudncia nacional. 9 O aviltamento da Constituio em razo do seu crescimento desmedido a desvaloriza e gera grande insegurana jurdica, pois a norma maior e dirigente deixa de ser um corpo estvel e coerente. Tal desvalorizao enfraquece o sentimento constitucional da sociedade, que pouco a pouco perde o respeito pela norma maior. 10 A transformao das questes mais corriqueiras em constitucionais atrapalha a soluo dos problemas, que passa a depender de emendas, e impede que a Corte Constitucional trabalhe adequadamente em razo do enorme volume de processos.
A Inflao.indb 119
15/12/2008 13:53:50
120
11 A multiplicao de aes decorrente da enorme quantidade de matrias tratadas na Constituio produz um crculo vicioso na medida em que gera julgamentos inevitavelmente apressados, o que acarreta frequentes contradies entre os acrdos e mudanas de rumos jurisprudenciais, que alimenta a esperana de novos julgamentos em todos os sentidos j admitidos, com consequente aumento de demandas. O inchamento constitucional brasileiro conseguiu a proeza de conciliar insegurana jurdica com perda de agilidade. 12 necessrio refazer nosso detalhado sistema tributrio e oramentrio, o maior do mundo. Para isso necessrio preservar na Constituio o que permanente por natureza, devolvendo ao legislador periodicamente eleito o regramento das matrias que permaneciam na Constituio apenas em razo de incluso arbitrria. 13 - O Brasil tem a nica Constituio com lista de imunidades tributrias, sofre com uma das maiores cargas tributrias e uma das maiores concentraes de renda. Tais problemas esto intimamente associados e precisam comear a ser resolvidos a partir da racionalizao da Constituio, seriamente e sem remendos.
Bibliograa
ACKERMAN, Bruce. The rise of world constitucionalism. Yale Law School Occasional Papers, Second Series, n 4, 1996 lsr.nellco.org. yale/ylsop/papers/4 ________. We the people: foundations. Cambridge: Harvard University Press, 1991. ALEXY, Robert. Los derechos fundamentales en el Estado constitucional democrtico. In: CARBONELL, Miguel (org.) Neoconstitucionalismo(s). 2. ed. Madrid: Trotta, 2005. p. 31-47. ANDRADE, Valentino Aparecido. Da obrigao de fazer e sua construo conceitual no direito tributrio. Revista Dialtica de Direito Tributrio, So Paulo, n. 130, 2006, p. 86-102. ARCE Y FLOREZ-VALDZ, Joaqun. Los principios generales del derecho y su formulacin constitucional. Madrid: Civitas, 1990.
A Inflao.indb 120
15/12/2008 13:53:50
121
ARISTTELES. Poltica. So Paulo: Martin Claret, 2002. ASENCIO, Rafael Jimnez. El constitucionalismo: proceso de formacin y fundamentos del derecho constitucional. 3. ed. Madrid: Marcial Pons, 2005. VILA, Humberto. Sistema constitucional tributrio. So Paulo: Saraiva, 2004. ________. Teoria dos princpios: da denio aplicao dos princpios jurdicos. So Paulo: Malheiros, 2003. BALEEIRO, Aliomar. Introduo cincia das nanas. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003. BAPTISTA, Patrcia. Transformaes do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria da constituio. Revista Brasileira de Estudos Polticos. So Paulo: Resenha Brasileira, p. 7-47, 1979. BARBEITAS, Andr Terrigno. O sigilo bancrio e a necessidade de ponderao dos interesses. So Paulo: Malheiros, 2003. BARCELLOS, Ana Paula de. A eccia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. ________. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. BARROSO, Lus Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2004. ________. A derrota da federao: o colapso nanceiro dos estados e municpios. In: ________. Temas de direito constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 141-152. ________. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da constituio brasileira. 8. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. ________. Doze anos da constituio brasileira de 1988. In Temas de direito constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 3-48.
A Inflao.indb 121
15/12/2008 13:53:50
122
________. Interpretao e aplicao da constituio. Rio de Janeiro: Saraiva, 1996. ________. Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do direito. Revista de Direito da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, v. 60, p.137-179, 2006. BARROSO, Lus Roberto; BARCELLOS, Ana Paula. O comeo da histria. A nova interpretao constitucional e o papel dos princpios no direito brasileiro. Revista de Direito da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, v. 57, p. 266-301, 2003. BENTHAM, Jeremy. A fragment on government. New York: Cambridge University Press, 1988. BICKEL, Alexander M. The least dangerous branch: the Supreme Court at the bar of politics. 2. ed. New Haven: Yale University Press, 1986. BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdio constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. ________. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurdico. 10. ed. Braslia: UNB, 1999. ________. Entre duas repblicas. s origens da democracia italiana. Trad. Mabel Malheiros Bellati. Braslia: UNB, 2001. BOBBIO, Norberto; MATTEUCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. 12. ed. Braslia: UNB, 2004. BCKENFRDE, Ernst Wolfgang. Estdios sobre el estado de derecho y la democracia. Traduo de Rafael Agapito Serrano. Madrid: Trotta, 1993. BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 12. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. ________. Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 1998.
A Inflao.indb 122
15/12/2008 13:53:51
123
________. Do pas constitucional ao pas neocolonial. A derrubada da constituio e a recolonizao pelo golpe de estado institucional. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil. 3. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1991. BOUVIER, Michel. La question de limpt idal. Archive de philosophie du droit. Paris: Dalloz, tome 46, Limpt, p.15-23, 2002 BRITTO, Carlos Ayres. Teoria da constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003. BURDEAU, Georges. O estado. Traduo de Maria Ermantina A. P. Galvo. So Paulo: Martins Fontes, 2006. CAETANO, Marcelo. Manual de cincia poltica e de direito constitucional. 6. ed. Coimbra: Almedina, 2003. t. I CAMPOS, German J. Bidart. La constitucion que dura. Buenos Aires: Ediar, 2004. ________. El derecho de la constitucion y su fuerza normativa. Buenos Aires: Ediar, 2004. CANNARIS, Claus-Wilhelm. Pensamento sistemtico e conceito de sistema na cincia do direito. Traduo de Menezes Cordeiro. 2. ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1996. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 2. ed. Coimbra: Almedina, 1998. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a compreenso das normas constitucionais programticas. Coimbra: Coimbra Editora, 1994. ________. Fundamentos da constituio. Coimbra: Coimbra Editora, 1991.
A Inflao.indb 123
15/12/2008 13:53:51
124
CARRI, Genaro R. Una defensa condicionada de la judicial review (sobre el mtodo de control de constitucionalidad vigente en la Argentina). Cuadernos y Debates Fundamentos y Alcances del Control Judicial de Constitucionalildad Investigacin Colectiva del Centro de Estudios Institucionales de Buenos Aires. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, p. 141-170, 1991. CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil. O longo caminho. 9. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2007. __________. Os bestializados. O Rio de Janeiro e a repblica que no foi. 3. ed. So Paulo: Cia. das Letras, 2006. __________. A formao das almas. O imaginrio da repblica no Brasil. 17. reimpresso. Rio de Janeiro: Cia. das Letras, 2007. CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. O devido processo legal e a razoabilidade das leis na nova constituio do Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1989. CASTRO, Flvia Lages. Histria do direito geral e do Brasil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. CERQUEIRA, Marcello. A constituio na histria. Origem e reforma. Da revoluo inglesa de 1640 crise do leste europeu. 2. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2006 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio brasileiro. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005. COMANDUCCI, Paolo. Formas de (neo) constitucionalismo: un anlisis metaterico. In: CARBONELL, Miguel (org.). Neoconstitucionalismo(s). 2. ed. Madrid: Trotta, 2005. p. 75-98. COMTE, Auguste. Discurso sobre o esprito positivo. Trad. Maria Ermantina Galvo. So Paulo: Martins Fontes, 1990. CONSTANT, Benjamin. Escritos de poltica. Traduo de Eduardo Brando. So Paulo: Martins Fontes, 2005. CONTI, Jos Maurcio. Princpios tributrios da capacidade contributiva e da progressividade. So Paulo: Dialtica, 1997.
A Inflao.indb 124
15/12/2008 13:53:52
125
COSTA, Regina Helena. Praticabilidade e justia tributria. Exequibilidade da lei tributria e direitos do contribuinte. So Paulo: Malheiros, 2007. CRISAFULLI, Vzio. La costituzione e le sue disposizioni di principio. Milo: Dott. A. Giuffr, 1952. DABIN, Jean. La technique de lelaboration du droit positif. Paris: Librarie du Recuel Sirey, 1935. DAGOSTINO, Francesco. Rexions sur la justice de limpt. Archives de philosophie du droit. Paris: Dalloz, tome 46, Limpt, p. 281-290, 2002. DaMATTA, Roberto. O que faz o brasil, Brasil? Rio de Janeiro: Rocco, 1986. DERBLI, Felipe. O princpio da proibio do retrocesso social na constituio de 1988. Rio de Janeiro, Renovar: 2007. DERZI. Misabel de Abreu Machado. Direito tributrio, direito penal e tipo. So Paulo: LTR, 1988. DUGUIT, Len. Manual de derecho constitucional. Traduo de Jos Lus Monereo Prez. Granada: Comares, 2005. DWORKIN, Ronald. The model of rules. University of Chicago Law Review, n. 35, p. 1446, 1967. ELY, John Hart. Democracy and distrust: a theory of judicial review. Cambridge: Harvard University Press. 1995. ENGISCH, Karl. Introduo ao pensamento jurdico. Traduo de J. Baptista Machado. 8. ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2001. FAORO, Raymundo. Os donos do poder. Formao do patronato poltico brasileiro, 2. ed., Porto Alegre: Ed.Globo/USP, 1959. FERRARI, Srgio. Constituio estadual e federao. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003.
A Inflao.indb 125
15/12/2008 13:53:52
126
FERRAZ, Anna Cndida Cunha. Processos informais de mudana da constituio. So Paulo: Max Limonad, 1986. FERRAZ JR., Trcio Sampaio. Conceito de sistema no direito. So Paulo: RT, 1976. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder constituinte, 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. FIORAVANTI, Maurizio. Constitucion: de la antiguedad a nuestros das. Madrid: Trotta, 2001. FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Curso de direito constitucional brasileiro., v. II Formao constitucional do Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1960. __________. Evoluo da crise brasileira. 2. ed. Rio de Janeiro: Topbooks, 2005. __________. Histria e teoria dos partidos polticos no Brasil. 3. ed. So Paulo: Alfa-mega, 1980 FRANKENBERG, Gnther. A gramtica da constituio e do direito, trad. Elisete Antoniuk. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. FREYRE, Gilberto. Introduo histria patriarcal no Brasil. Ordem e progresso. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1959. FURTADO, Celso. O Brasil ps-milagre, 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981. __________. O longo amanhecer. Reexes sobre a formao do Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1999. GALVO, Paulo Braga; FERREIRA, Fernando Galvo de Andra. Interpretao judicial e direitos humanos. In: SARMENTO, Daniel; GALDINO, Flavio (org.). Direitos fundamentais: estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Lobo Torres. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 709-730. GARCIA-PELAYO, Manuel. Derecho constitucional comparado. Madrid: Revista de Occidente, 1950. GONZAGA,Toms Antnio. Tratado de direito natural. So Paulo: Martins Fontes, 2004.
A Inflao.indb 126
15/12/2008 13:53:52
127
GRASSO, Pietro Giusseppe. El problema del constitucionalismo despus del estado moderno. Madrid: Marcial Pons, 2005. GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre interpretao/aplicao do direito. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. GRECO, Marco Aurlio. Planejamento tributrio. So Paulo: Dialtica, 2004. __________. Dinmica da tributao. Uma viso funcional. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2007 GRIMM, Dieter. Constituio e poltica. Traduo de Geraldo de Carvalho. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. GUASTINI, Ricardo. La constitucionalizacin del ordenamiento jurdico: el caso italiano. In: CARBONELL, Miguel (org.). Neoconstitucionalismo (s). 2. ed. Madrid: Trotta, 2005. p. 49-73. GUTMANN, Daniel. Du droit la philosophie de limpt. Archives de philosophie du droit. Paris: Dalloz, tome 46, Limpt, p. 7-13, 2002. HBERLE, Peter. Hermenutica constitucional: a sociedade aberta dos intrpretes da constituio. Traduo de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Srgio Fabris, 1997. HABERMAS, Jrgen. Lintgration rpublicaine: essais de thorie politique. Traduo de Rainer Rochlitz. Paris: Fayard, 1998. HAMILTON, Alexander; MADISON, James Madison; JAY, John. Os artigos federalistas. Traduo de Maria Luza Borges. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1993. HAURIOU, Maurice. Princpios de derecho pblico y constitucional. Traduo de Carlos Ruiz del Castillo. Granada: Comares, 2003. HAYEK, Friedrich A. Os fundamentos da liberdade. Traduo de Anna Maria Capovilla e Jos talo Stelle. So Paulo: Viso, 1983. HELLER, Herman. Teoria do estado. 2. ed. Traduo de Gerharat Niemeyer. Cidade do Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2002.
A Inflao.indb 127
15/12/2008 13:53:53
128
HESSE, Konrad. Derecho constitucional y derecho privado. Traduo de Igncio Gutirrez. Madrid: Civitas, 2001. __________. Elementos de direito constitucional da Repblica Federal da Alemanha. Traduo de Lus Afonso Heck. Porto Alegre: Srgio Fabris, 1998. __________. A fora normativa da constituio. Traduo de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Srgio Fabris, 1991. HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. 26. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 2006. HUME, David. Investigaes sobre o entendimento humano e sobre os princpios da moral. Traduo de Jos Oscar de Almeida Marques. So Paulo: UNESP, 2004. JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Dicionrio jurdico tributrio. 5. ed. So Paulo: Dialtica, 2005. JELLINEK, Georg. Teora general del estado. Traduo de Fernando de Los Rios. Cidade do Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2002. KELSEN, Hans. Teoria geral das normas. Traduo de Jos Florentino Duarte. Porto Alegre: Srgio Fabris, 1986. KAFKA, Franz. Advogado de defesa. In: Narrativas do esplio. Traduo e organizao de Modesto Carone. So Paulo: Companhia das Letras, 2002. p. 142-145. __________. Sobre a questo das leis. In: __________. Narrativas do esplio. Traduo e organizao de Modesto Carone. So Paulo: Companhia das Letras, 2002. p. 123-125. KANT, Immanuel. A paz perptua e outros opsculos: textos loscos. Lisboa: Edies 70, 2004. KRUSE, Heinrich Wilhelm. Derecho tributario. Traduo de Miguel Izquierdo Macas-Picavea. Madrid: Editoriales de Derecho Reunidas S. A., 1978. LASSALE, Ferdinand. A essncia da constituio, 6. ed., trad. Aurlio Wander Bastos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001.
A Inflao.indb 128
15/12/2008 13:53:53
129
LACOMBE, Amrico Masset. Princpios constitucionais tributrios. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. LLORENTE, Francisco Rubio; PELEZ, Mariano Daranas. Constituciones de los estados de la Unin Europea. Barcelona: Ariel Derecho, 1997. LOCKE, John. Dois tratados sobre o governo. Traduo de Julio Fischer. So Paulo: Martins Fontes, 2001. LOEWENSTEIN, Karl. Teora de la constitucin. Traduo de Alfredo Gallego Anabitarte. 2. ed. Barcelona: Ariel, 1986. LUHMANN, Niklas. El derecho de la sociedad. Traduo de Javier Torres Nafarrate. 2. ed. em espanhol. Cidade do Mxico: Herder, 2005. LUTZ, Donald S. Toward a Theory of Constitutional Amendment. The American Political Science Review, v. 88, n. 2, p. 355-370, jun. 1994, disponvel em http://www.jstor.org/, acesso em 24.11.2006. __________. Principles of constitutional design. New York: Cambridge University Press, 2006. MACEDO, Ubiratan. Introduo teoria dos valores, v.I. Curitiba: Ed. dos Professores, 1971. __________. Estabelecendo a democracia deliberativa, in Avaliao crtica da proposta de democracia deliberativa, org. pelo autor. Rio de Janeiro: Humanidades, 2002, p. 85-102. MACHADO, Santiago Muoz. Constitucin. Madrid: Iustel, 2004. MARTNEZ, Gregrio Peces-Barba. Lecciones de derechos fundamentales. Madrid: Dykinson, 2004. MARTNEZ, Pedro Mrio Soares. Direito scal. Coimbra: Almedina, 2003. MARTINS, Cristiano Franco. Princpio federativo e mudana constitucional: limites e possibilidades da constituio brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. MAUS, Didier. Ination juridique et developpement des normes. In: Droit constitutionnel et droits de lhomme. Paris: Econmica, 1987. p. 357-360.
A Inflao.indb 129
15/12/2008 13:53:53
130
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1998. t. IV: Direitos Fundamentais. ________. Teoria do estado e da constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2002. MONTESQUIEU, Baron de. O esprito das leis. Traduo de Cristina Murachco. So Paulo: Martins Fontes, 2000. MOOG, Vianna. Bandeirantes e pioneiros: paralelo entre duas culturas. 19. ed. Rio de Janeiro: Graphia, 2006. MORAES, Guilherme Pea. Direito constitucional: teoria da constituio. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. MITA, Enrico de. Principi di diritto tributario. 4. ed. Milo: Giuffr, 2004. MLLER, Friedrich. Mtodos de trabalho do direito constitucional. 3. ed. Traduo de Peter Naumann. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. NABAIS, Jos Casalta. A constituio scal portuguesa e alguns de seus desaos. In: NUNES, Antnio Jos Avels; COUTINHO, Jacinto Nlson de Miranda (org.). Dilogos constitucionais Brasil/Portugal. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 77-88. __________. Estudos de direito scal: por um estado scal suportvel. Coimbra: Almedina, 2005. NINO, Carlos Santiago. The constitution of deliberative democracy. New Haven: Yale University Press, 1996. __________. Fundamentos de derecho constitucional. Buenos Aires: Astrea, 1992. NITSCH, Nicolas. Lination juridique et ses consquences. In: Arquives de philosophie du droit. Paris: Dalloz, 1982. NOGUEIRA, Alberto. Os limites da legalidade tributria no estado democrtico de direito. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima. Direito nanceiro e justia tributria. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
A Inflao.indb 130
15/12/2008 13:53:54
131
NOVELLI, Flvio Bauer. Eccia do ato administrativo. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, v. 61, p. 15-35, 1960. __________. A propsito da interpretao administrativa do direito tributrio. Revista de Direito Tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, n. 225, 2001. __________. Segurana dos direitos individuais e tributao. Revista de Direito Tributrio. So Paulo: RT, v. 25 e 26, 1986. NOVOA, Csar Garca. El principio de seguridad jurdica en materia tributaria. Madrid: Marcial Pons, 2000. OTTO, Igncio de. Derecho constitucional: sistemas de fuentes. 2. ed. Barcelona: Ariel, 1997. PAINE, Thomas. Common Sense. Nova York: Bantam, 2004. __________. Rights of man. New York: Penguin, 1985. PASCAL, Blaise. Pensamentos sobre a poltica. Traduo de Paulo Neves. So Paulo: Martins Fontes, 1994. PEREIRA, Jane Reis Gonalves. Interpretao constitucional e direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. PONTES, Helenilson Cunha. O princpio da proporcionalidade e o direito tributrio. So Paulo: Dialtica, 2000. RAWLS, John. Justia como Equidade. Traduo de Regis de Castro Andrade. Lua Nova. n. 25, p. 25-259, So Paulo: USP, 1992. __________. Uma teoria da justia. Traduo de Almiro Pisetta e Lenita Esteves. So Paulo: Martins Fontes, 1997. REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. So Paulo: Saraiva, 1990. __________. Teoria do direito e do estado, 3. ed. So Paulo: Martins, 1970. RIBEIRO, Darcy. O processo civilizatrio. Etapas da evoluo sociocultural. 11. ed. So Paulo: Cia. das Letras, 2005. RIBEIRO, Ricardo Lodi. Justia, interpretao e justia tributria. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003.
A Inflao.indb 131
15/12/2008 13:53:54
132
RIVERO, Jean. Curso de direito administrativo comparado. Traduo de Jos Cretella Jr. So Paulo: RT, 1995. RISSO, Guido I. Comunicacion constitucional y fuerza normativa. Buenos Aires: Ediar, 2006. ROMANO, Santi. Princpios de direito constitucional geral. Traduo de Maria Helena Diniz. So Paulo: RT, 1977. ROMERO, Sylvio. Parlamentarismo e presidencialismo. Braslia: UNB, 1979. ROSENN, Keith. Brasils legal culture: the Jeito revisited. Florida International Law Journal, v.1, n. 1, p. 1-43, fall 1984. __________. Brazils new constitution: an exercise in transient constitucionalism for a transitional society. The American Journal of Comparative Law-JSTOR, v. 38, p. 773-802, 1990a. __________. The sucess of constitucionalism in the United States and its failure in Latin America: an explanation. Miami: University of Miami, 1990b. ROSS, Alf. Direito e justia. Trad. Edson Bini. So Paulo: Edipro, 2003. ROUSSEAU, Jean Jacques. Do contrato social. Traduo de Pietro Nasetti. So Paulo: Martin Claret, 2000. ROYO, Javier Prez. Curso de derecho constitucional. 9. ed. Madrid: Marcial Pons, 2003. SALDANHA, Nlson. Formao da teoria constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. SANTOS, Gustavo Ferreira. Constituio e democracia: reexes sobre permanncia e mudana da deciso constitucional. Revista de Direito Administrativo e Constitucional. Belo Horizonte: Frum, n. 24, p. 163-174, 2006. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Governabilidade e democracia natural. Rio de Janeiro: FGV, 2007. SARMENTO, Daniel. Direitos fundamentais e relaes privadas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
A Inflao.indb 132
15/12/2008 13:53:54
133
__________. A ponderao de interesses na constituio. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000. __________. Ubiquidade constitucional: os dois lados da moeda. Revista de Direito do Estado. Rio de Janeiro: Renovar, v. 2, p. 83-118, 2006. SCHIER, Paulo Ricardo. Filtragem constitucional. Porto Alegre: Srgio Fabris, 1999. SCHMITT, Carl. Teoria de la constitucin. Traduo de Francisco Ayala. Salamanca: Alianza Editorial, 2003. SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa. Quest-ce que le Tiers tat, 3. ed., trad. Norma Azeredo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1997. SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual constituio. So Paulo: Malheiros, 2005. __________. Poder constituinte e poder popular. So Paulo: Malheiros, 2002. SODR, Nlson Werneck. Formao histrica do Brasil, 9. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1976. SOUZA NETO, Cludio Pereira de; BERCOVICI, Gilberto; MORAES FILHO, Jos Filomeno de; LIMA, Martonio MontAlverne B. Teoria da constituio: estudos sobre o lugar da poltica no direito constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. SUNSTEIN, Cass R. Designing democracy What Constitutions Do. New York: Oxford University Press, 2001. TIPKE, Klaus. Moral tributaria del estado y de los contribuyntes. Traduo de Pedro M. Herrera Molina. Madrid: Marcial Pons, 2002. __________. Princpio da igualdade e ideia de sistema no direito tributrio. In: Direito tributrio: estudos em homenagem ao prof. Ruy Barbosa Nogueira. So Paulo: Saraiva, 1984. TIPKE, Klaus; YAMASHITA, Douglas. Justia scal e princpio da capacidade contributiva. So Paulo: Malheiros, 2002. TOCQUEVILLE, Alxis de. A democracia na Amrica: livro I, leis e costumes. Traduo de Eduardo Brando. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
A Inflao.indb 133
15/12/2008 13:53:55
134
TORRES, Ricardo Lobo. Anulao de incentivos scais: efeitos no tempo. Revista Dialtica de Direito Tributrio. So Paulo: Dialtica, n 121, p.127-146, 2005. __________. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: (org.). Teoria dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. __________. possvel a criao do IVA no Brasil? Revista Frum de Direito Tributrio. Belo Horizonte: Forum, ano 3, n 15, p. 9-25, 2005. __________. Normas de interpretao e integrao do direito tributrio. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. __________. O oramento na constituio. In: Tratado de direito constitucional nanceiro e tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. v. V. __________. O princpio da transparncia no direito nanceiro. Revista de Direito da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro: Lumen Juris, v. VIII, p. 133-156, 2001. __________. Sistemas constitucionais tributrios. In: Tratado de direito tributrio brasileiro Rio de Janeiro: Forense, 1986.. __________. Valores e princpios constitucionais tributrios. In: Tratado de direito constitucional nanceiro e tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. v. II. TRIBE, Laurence H. Constitucional choices. Cambridge: Harvard University Press, 1985. TUSHNET, Mark. Democracy versus judicial review: is it time to amend the constitution? Dissent Magazine Spring 2005, disponvel em www.dissentmagazine.org/menutest/archives/2005/sp05/tushnet.htm, acesso em 22/11/2005. UCKMAR, Victor. Princpios comuns de direito constitucional tributrio. 2. ed. Traduo e notas ao Direito brasileiro por Marco Aurlio Greco. So Paulo: Malheiros, 1999. UNGER, Roberto Mangabeira. Poltica: os textos centrais. Traduo de Paulo Csar Castanheira. So Paulo: Boitempo, 2001. VERDU, Pablo Lucas. Curso de derecho poltico. 2. ed. Madrid: Tecnos, 1977. __________. A luta pelo estado de direito. Traduo de Agassiz Almeida Filho. Rio de Janeiro: Forense, 2007. __________. Manual de derecho poltico. 3. ed. Madrid: Marcial Pons, 2005. v.1
A Inflao.indb 134
15/12/2008 13:53:55
135
__________. O sentimento constitucional: aproximao ao estudo do sentir constitucional como modo de integrao poltica. Traduo de Agassiz Almeida Filho. Forense: Rio de Janeiro, 2004. VIANNA, Lus Werneck. A revoluo passiva: iberismo e americanismo no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2004. VIANNA, Oliveira. Evoluo do povo brasileiro. 4. ed. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1956. __________. Instituies polticas brasileiras, v. II. Niteri: Ed.UFF/USP, 1987. VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia: um ensaio sobre os limites materiais ao poder de reforma. Malheiros: So Paulo, 1999. WALDRON, Jeremy. A dignidade da legislao. Traduo de Lus Carlos Borges. So Paulo: Martins Fontes, 2003. WEBER, Max. Economia e sociedade, trad. Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. So Paulo: UNB/Imprensa Ocial, 2004. WEISS, Fernando Lemme. Justia tributria. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. __________ Princpios tributrios e nanceiros. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. XAVIER, Alberto. Princpios do processo administrativo e judicial tributrio. Rio de Janeiro: Forense, 2005. ZAGREBELSKY, Gustavo. La corte constitucional y la interpretacin de la constitucin. In: Division de poderes y interpretacin: hacia una teora de la praxis constitucional, Madrid: Tecnos, 1987. p. 161-178. ___________. El derecho dctil: ley, derechos, justicia. Traduo de Marina Gascn. 6. ed. Madrid: Trotta, 2005a. ___________. Manuale di diritto costituzionalle: il sistema delle fonti del diritto. Milano: UTET, 2006. v. I ___________. Historia y constitucin. Madrid: Trotta, 2005b. ZIPPELIUS, Reinhold. Introduo ao estudo do direito. Traduo de Gerclia Batista de Oliveira Mendes. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.
A Inflao.indb 135
15/12/2008 13:53:56
Anexo I Listagem de dispositivos constitucionais sobre as matrias tributria e oramentria292

A contagem foi feita por frase, mesmo quando constam mais de uma no mesmo dispositivo. Foram computadas todas as referncias a tributos, oramentos, fundos, percentuais de receita vinculados, leis sobre gastos pblicos, transferncias de receitas entre entidades pblicas, independentemente da denominao utilizada. No foram computados os dispositivos includos em anexos, glossrios interpretativos nem os que tratam de rgos de controle de contas, dvida pblica, moeda, sistema nanceiro bancrio, que mencionam genericamente planos de desenvolvimento econmico fora do oramento, que autorizam cada Poder a preparar e executar o seu prprio oramento (encontrveis em rarssimas constituies, alm da brasileira), rendas de entidades locais sem referncia expressa natureza, nem caputs que apenas introduzem uma lista. 1) Afeganisto 19 dispositivos 2) frica do Sul 29 3) Albnia 16 4) Alemanha 97 5) Andorra 7 6) Angola 6 7) Antgua e Barbuda 9 8) Arbia Saudita 6 9) Arglia 10 10) Argentina 22 11) Armnia 5 12) Austrlia 34 13) ustria 9 14) Azerbaijo 8 15) Bahamas 17 16) Bahrein 15 17) Bangladesh 45 18) Barbados 12 19) Belarus 8 20) Blgica 35 21) Belize 10 22) Benin 5 23) Bermudas 14 24) Bielorrssia 12 25) Bolvia 23 26) Bsnia-Herzegvina 5 27) Botsuana 19 28) Bulgria 6 29) Burkina Fasso 7 30) Burundi 6 31) Cabo Verde 16 32) Camares 3
136
A Inflao.indb 136
15/12/2008 13:53:56
137
33) Camboja 3 34) Canad293 11 35) Cazaquisto 6 36) Chad 14 37) Chile 15 38) China 4 39) Chipre do Norte 9 40) Cingapura 39 41) Colmbia 109 42) Congo (Kinshasa) 26 43) Coria do Norte 4 44) Coria do Sul 10 45) Costa do Marm 13 46) Costa Rica 8 47) Crocia 6 48) Cuba 5 49) Dinamarca 4 50) Djibouti - 12 51) Dominica 6 52) Egito 5 53) El Salvador 18 54) Emirados rabes Unidos 18 55) Equador 39 56) Eritreia 2 57) Eslovquia 5 58) Eslovnia 2 59) Espanha 29 60) Estnia 14 61) Etipia 6 62) EUA 16 63) Fiji 19 64) Filipinas 16 65) Finlndia 16 66) Frana 11 67) Gabo 7 68) Gmbia 1294 69) Gana 45 70) Gergia 16 71) Granada 7 72) Grcia 19
73) Guatemala 8 74) Guiana (inglesa) 22 75) Guin Equatorial 10 76) Haiti 20 77) Holanda 6 78) Honduras 4 79) Hungria 4 80) Imen 8 81) Ilhas Comores 5 82) Ilhas Cook 13 83) Ilhas Marshall 30 84) Ilhas Maurcio 21 85) Ilhas Salomo 19 86) ndia 46 87) Indonsia 10 88) Ir 4 89) Iraque 3295 90) Irlanda 16 91) Islndia 6 92) Israel296 14 93) Itlia 7 94) Jamaica 12 95) Japo 7 96) Jordnia 14 97) Kiribati 18 98) Kuait 14 99) Laos 4 100) Letnia 4 101) Lbano 10 102) Libria 4 103) Lbia 2 104) Liechtenstein 10 105) Litunia 14 106) Luxemburgo 10 107) Macednia 6 108) Madagscar 16 109) Malsia 6 110) Malawi 49 111) Maldivas 4 112) Mali 4
A Inflao.indb 137
15/12/2008 13:53:56
138
113) Malta 13 114) Marrocos 6 115) Mauritnia 11 116) Mxico 57 117) Micronsia 5 118) Moambique 15 119) Moldvia 13 120) Mnaco 15 121) Monglia 2 122) Montenegro - 3 123) Nambia 15 124) Nauru 20 125) Nepal 10 126) Nicargua 8 127) Nger 7 128) Nigria 13 129) Nova Zelndia297 6 130) Noruega 5 131) Om 7 132) Palau 10 133) Panam 25 134) Papua Nova Guin 35 135) Paquisto - 64 136) Paraguai 24 137) Peru 31 138) Polnia 19 139) Porto Rico 8 140) Portugal 32 141) Qatar 4 142) Qunia 5 143) Quirguisto 16 144) Reino Unido (Inglaterra, Esccia, Pas de Gales e Irlanda do Norte) 211298 145) Repblica Centro-Africana 11 146) Repblica Checa 2 147) Rep. Dominicana 6 148) Romnia 12 149) Ruanda 7 150) Rssia 4
151) Samoa Ocidental 16 152) Santa Lcia 5 153) So Cristvo e Nvis 6 154) So Tom e Prncipe 4 155) So Vicente e Granadinas 19 156) Senegal 8 157) Serra Leoa 44 158) Srvia 12 159) Seychelles 4 160) Sria 11 161) Sri Lanka 31 162) Suazilndia - 33 163) Sudo 31 164) Sucia 12 165) Sua 10 166) Suriname 9 167) Tailndia 2 168) Taiwan 7 169) Tajikisto 4 170) Tanznia 26 171) Tibet 13 172) Timor Leste - 9 173) Togo 4 174) Tonga 6 175) Trinidad e Tobago 27 176) Tunsia 5 177) Turkmenisto 5 178) Turquia 22 179) Tuvalu - 11 180) Ucrnia 20 181) Uganda - 41 182) Uruguai 70 183) Uzbequisto 7 184) Vanuatu 4 185) Venezuela 59 186) Vietn 3 187) Zmbia 23 188) Zimbbue 22
A Inflao.indb 138
15/12/2008 13:53:57
Anexo II - Dispositivos constitucionais de natureza principiolgica

Afeganisto art. 21 The rate of taxes and duties and the method of payment are determined by law on the basis of observing social justices. Alemanha art. 106, 3, 2 Les besoins nanciers de la Fdration et des Lnder doivent tre ajusts entre eux de telle sorte quune juste prquation soit obtenue, quune sur-imposition des contribuables soit vite et que lhomognit des conditions de vie sur le territoire fdral soit sauvegarde. Angola art. 14, (1) O sistema scal conciliar as necessidades econmicas, sociais e administrativas do Estado e assegurar uma justa distribuio de renda e riqueza. Andorra art. 37 Toutes les personnes physiques et morales contribuent aux dpenses publiques selon leur capacit, laide dun systme scal juste, tabli par la loi et fond sur les principes duniversalit et de rpartition quitable des charges scales. Arbia Saudita art. 20 Taxes and fees are to be imposed on a basis of justice and only when the need for them arises. Imposition, amendment, revocation and exemption is only permitted by law. Argelia art. 64 The citizens are equal before the taxes. Everyone should participate in nancing the public expenses, in accordance with this contributory capacity. No taxes can be laid down unless in accordance with the law. No tax, contribution or duty of any nature can be laid down with a retrospective effect. Blgica art. 172 (1) No privileges with regard to taxes can be established. (2) No exemption or reduction of taxes can be established except by a law. Bolvia art. 8 Deberes fundamentales de la persona Toda persona tiene los siguientes deberes fundamentales: d De contribuir, en proporcin a su capacidad econmica, al sostenimiento de los servicios pblicos. art. 27 Igualdad y universalidad impositiva. Los impuestos y dems cargas pblicas obligan igualmente a todos. Su creacin, distribucin y supresin tendrn carcter general, debiendo determinarse en relacin a un sacricio igual de los contribuyentes, en forma proporcional o progresiva, segn los casos. Cabo Verde art. 93 (Sistema scal) 1. O sistema scal estruturado com vista a satisfazer as necessidades 139
A Inflao.indb 139
15/12/2008 13:53:57
140
nanceiras do Estado e demais entidades pblicas, realizar os objectivos da poltica econmica e social do Estado e garantir uma justa repartio dos rendimentos e da riqueza. 2 Os impostos so criados por lei, que determinar a incidncia, a taxa, os benefcios scais e as garantias dos contribuintes. 3 Ningum pode ser obrigado a pagar impostos que no tenham sido criados nos termos da Constituio ou cuja liquidao e cobrana se no faam nos termos da lei. 4. Aprovado o Oramento do Estado para o ano econmico-scal, no pode, nesse mesmo ano, ser alargada a base de incidncia nem agravada a taxa de qualquer imposto. 5. Pode haver impostos municipais. 6. A lei scal no tem efeito retroativo, salvo se tiver contedo mais favorvel para o contribuinte. Chile art. 20 La igual reparticin de los tributos en proporcin a las rentas o en la progresin o forma que je la ley, y la igual reparticin de las dems cargas pblicas. En ningn caso la ley podr establecer tributos maniestamente desproporcionados o injustos. Colmbia art. 95 9) Son deberes de la persona y del ciudadano: Contribur al nanciamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad. art. 363 El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eciencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarn con retroactividad. Crocia art. 51 (1) Everyone shall participate in the defrayment of public expenses in accordance with his or her economic capabilities. (2) The system of taxation shall be based on the principles of equality and equity. Equador art. 300 El rgimen tributario se regir por los principios de generalidad, progresividad, eciencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suciencia recaudatoria. Se priorizarn los impuestos directos y progresivos. La poltica tributaria promover la redistribucin y estimular el empleo, la produccin de bienes y servicios, y conductas ecolgicas, sociales y econmicas responsables. Espanha art. 31 1. Todos contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos de acuerdo con su capacidad econmica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningn caso, tendr alcance conscatorio. 2 El gasto pblico realizar una asignacin equitativa de los recursos pblicos y su programacin y ejecucin respondern a los criterios de eciencia y economa. Filipinas art. VI, seo 28 The rule of taxation shall be uniform and equitable. The Congress shall evolve a progressive system of taxation. Grcia art. 78 (1) No tax shall be imposed or collected without a law
A Inflao.indb 140
15/12/2008 13:53:57
141
which shall determine the subject of the tax, and the revenue, the kind of property, the expenses and transactions or the categories thereof to which the tax relates. Itlia art. 53 Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacit contributiva. Il sistema tributario informato a criteri di progressivit. Jordnia art. 111. [] In imposing taxes, the Government shall be guided by the principles of progressive taxation, coupled with the attainment of equality and social justice, provided that taxation shall not exceed the capacity of tax-payers or the States requirements for funds. Luxemburgo art. 101 [No Privilege or Exemption] No privilege may be introduced in the matter of taxation. No exemption or abatement may be established except by law. Marrocos art. 17 Todos contribuirn, de acuerdo con sus capacidades tributarias, al sostenimiento de los gastos pblicos cuyo establecimiento y reparticin se har, con arreglo a la presente Constitucin, mediante ley. Mauritnia - Article 20 [Taxation] 1.The citizens shall be taxed equally. (2) Each one must share in the public tax burden according to his ability to contribute. 3 No tax may he instituted except by virtue of a law. Moambique art. 45 Todo cidado tem o dever de: c) pagar as contribuies e impostos; Palau Section 5. The Olbiil Era Kelulau shall have the following powers:(1) to levy and collect taxes, duties and excises, which shall be uniformly applied throughout the nation; Paraguai art. 179 DE LA CREACIN DE TRIBUTOS Todo tributo, cualquiera sea su naturaleza o denominacin, ser establecido exclusivamente por la ley, respondiendo a principios econmicos y sociales justos, as como a polticas favorables al desarrollo nacional. Es tambin privativo de la ley determinar la materia imponible, los sujetos obligados y el carcter del sistema tributario. art. 179 DE LA DOBLE IMPOSICION No podr ser objeto de doble imposicin el mismo hecho generador de la obligacin tributaria. En las relaciones internacionales, el Estado podr celebrar convenios que eviten la doble imposicin, sobre la base de la reciprocidad. art. 181 DE LA IGUALDAD DEL TRIBUTO La igualdad es la base del tributo. Ningn impuesto tendr carcter conscatorio. Su creacin y su vigencia atendern a la capacidad contributiva de los habitantes y a las condiciones generales de la economa del pas.
A Inflao.indb 141
15/12/2008 13:53:58
142
Portugal art. 103 (Sistema scal) 1. O sistema scal visa a satisfao das necessidades nanceiras do Estado e outras entidades pblicas e uma repartio justa dos rendimentos e da riqueza. 2 Os impostos so criados por lei, que determina a incidncia, a taxa, os benefcios scais e as garantias dos contribuintes. 3 Ningum pode ser obrigado a pagar impostos que no hajam sido criados nos termos da Constituio, que tenham natureza retroactiva ou cuja liquidao e cobrana se no faam nos termos da lei. Art. 104 (Impostos) 1. O imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuio das desigualdades e ser nico e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar. 2 A tributao das empresas incide fundamentalmente sobre o seu rendimento real. 3 A tributao do patrimnio deve contribuir para a igualdade entre os cidados. 4. A tributao do consumo visa adaptar a estrutura do consumo evoluo das necessidades do desenvolvimento econmico e da justia social, devendo onerar os consumos de luxo. Quirguisto art. 11, 2, ne Laws establishing new taxes and negatively affecting the condition of taxpayers shall not have retroactive force. So Tom e Prncipe art. 65 1.Todos os cidados tm o dever de contribuir para as despesas pblicas, nos termos da lei. 2 Os impostos visam a satisfao das necessidades nanceiras do Estado e uma repartio justa dos rendimentos. Timor Leste art. 144 1. O Estado deve criar um sistema scal que satisfaa as necessidades nanceiras e contribua para a justa repartio da riqueza e dos rendimentos nacionais. Tonga Taxation Compensation to be paid for property taken 18. All the people have the right to expect that the Government will protect their life liberty and property and therefore it is right for all the people to support and contribute to the Government according to law. Tunsia art. 16 [Duty to Pay Taxes] The payment of taxes and the contribution to public expenditures on an equitable basis constitute a duty for every person.
A Inflao.indb 142
15/12/2008 13:53:58
143
Turquia art. 73 Everyone is under obligation to pay taxes according to his nancial resources, in order to meet public expenditure. An equitable and balanced distribution of the tax burden is the social objective of scal policy. Venezuela art. 316 El sistema tributario procurar la justa distribucin de las cargas pblicas segn la capacidad econmica del o la contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, as como la proteccin de la economa nacional y la elevacin del nivel de vida de la poblacin, y se sustentar para ello en un sistema eciente para la recaudacin de los tributos. art. 317 No podr cobrarse impuesto, tasa, ni contribucin alguna que no estn establecidos en la ley, ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos scales, sino en los casos previstos por la ley que cree el tributo correspondiente. Ningn tributo puede tener efecto conscatorio. No foram transcritos os dispositivos, presentes em todas as constituies, que exigem a edio de lei para criao de tributos.
A Inflao.indb 143
15/12/2008 13:53:58
Notas
1 Embora concordemos com o conceito mais abrangente de Direito Financeiro, que inclui o Direito Tributrio por tratar tanto dos meios de arrecadao quanto do dispndio pblico, optamos por diferenciar as expresses ao longo do texto, seguindo a linha adotada pela majoritria doutrina nacional e a nomenclatura constitucional. Interessante anlise conceitual sobre a incluso trazida por Soares Martinez (2003. p. 22): O Direito dos Impostos, Direito Tributrio, ou Direito Fiscal, o ramo do Direito Financeiro que corresponde insucincia do patrimnio e do domnio para suportarem as despesas crescentes das comunidades polticas. , assim, logicamente supletrio, no sentido de que visa a preencher aquela insucincia. O conceito de constituio utilizado por este trabalho o normativo, textual e superior. No discutimos signicados sociolgicos, como soma dos fatores reais de poder, e no discutiremos a distino entre constituio propriamente dita e conjunto constitucional formado com as normas que a complementam. Disponveis no site: www.onu-brasil.org.br/documentos.php Ricardo Guastini (2005, p. 50-58) cita sete condies de caracterizao de um ordenamento impregnado pelo constitucionalismo: 1) uma constituio rgida; 2) garantia jurisdicional da constituio; 3) fora vinculante da constituio (difuso no seio da cultura jurdica da ideia de que toda norma constitucional, independente de sua estrutura ou contedo, suscetvel de produzir efeitos jurdicos); 4) a sobreinterpretao da constituio, com o sentido de gerao de inmeras normas implcitas, idneas para regular qualquer aspecto da vida social; 5) a aplicao direta das normas constitucionais; 6) a interpretao conforme das leis; 7) a inuncia da constituio sobre as relaes polticas. Sites utilizados: connder.richmond.edu, pdba.georgetown.edu/ Constitutions/constudies.html e en.wikipedia.org/wiki/Constitution. Didier Maus (1987, p. 359) usa expresso no ttulo de seu artigo Ination Juridique et Dveloppement des Normes. Arma que a inao jurdica
144
3 4
5 6
A Inflao.indb 144
15/12/2008 13:53:59
145
um fenmeno decorrente da evoluo do papel do Estado, explicando: A lorigine le rle de lEtat limit la dfense de la paix intrieure et extrieure. Ltat, gendarme cest progressivement transform en Etat interventionniste ou Etat providence. Il sest octroy car on lui a con la mission de corriger les effets ngatifs de la libert dans les rapports sociaux puis dtablir la justice sociale et enn dassurer le bonheur des citoyens. Ds lors, cette modication du role de lEtat qui nest pas propre la France a eu une consquence directe sur la production des rgles de droit au plan quantitatif (le nombre des rgles poses) au plan qualitatif (la qualit) quand ce nest pas dans le processus dlaboration de la rgle de droit (le processus de la fonction consultative). Tambm Nicolas Nitsch (1982), em Lination juridique et ses consquences. Na doutrina nacional, Lus Roberto Barroso (2006. p. 47) adota a expresso Inao Jurdica, enquanto Oscar Vilhena Vieira (1999, p. 28) utiliza especicamente inao constituinte. Victor Uckmar (1999, p. 63) descreveu o problema armando que a inao legislativa, aliada a um tecnicismo decadente, alm de pr em crise o sistema tributrio (que deveria inspirar-se em critrios de equidade, ecincia e transparncia), frequentemente vulnera o princpio fundamental da certeza: j Adam Smith advertia que the tax which each individual is bound to pay ought to be certain, and not arbitrary. Foram contabilizados todos os dispositivos que regulam despesas pblicas, incluindo os que tratam de fundos e iniciativas oramentrias. No foram computados os arts. 163, 164 e 192, por cuidarem de matria nanceira bancria, nem o art. 213, por tratar genericamente da aplicao de recursos pblicos. Tambm no inclumos dispositivos referentes a: scalizao nanceira e oramentria, dvida pblica, os caputs que apenas iniciam listas (s contados os dispositivos da lista, salvo se houver algum outro contedo no caput), sistema nanceiro bancrio, glossrios interpretativos de diversas constituies de lngua inglesa, direito de cada Poder ou rgo autnomo de elaborar sua proposta oramentria (na brasileira seriam 12 dispositivos, sendo 7 do Judicirio, no art. 99; 4 do Ministrio Pblico, no art. 127; e 1 da Defensoria Pblica, no art. 134). Foram contados 250 dispositivos nos arts. 145 a 169, somados os caputs e os respectivos pargrafos, alneas e incisos: arts. 145 (5), 146 (12), 147 (1), 148 (4), 149 (10), 149-a (2), 150 (21), 151 (3), 152 (1), 153 (23), 154 (2), 155 (50), 156 (15), 157 (2), 158 (7), 159 (10), 160 (4), 161 (4), 162 (2), 165 (18), 166 (19), 167 (15), 168 (1), 169 (12).
A Inflao.indb 145
15/12/2008 13:53:59
146
Os demais artigos que tratam de tributos e nanas so: arts. 5, XXXIV (1); 24, I e II (2); 30, III (1); 48, I, II (2); 57, 2 (1); 62, 1, II, b e 2(2); 63, I (1); 100 e sete pargrafos (8); 4, do art. 177 e seus dois incisos e cinco alneas (8); inciso II, do 4, do art. 182 (1); 195, com seus treze pargrafos, quatro incisos e trs alneas (21); art. 198, 1 a 3 (7); pargrafo nico do art. 204 (4); 212 e seis pargrafos (7); 6 do art. 216, com suas trs alneas (4); 5 do art. 218 (1); 239 e quatro pargrafos (5); 240 (1); 249 (1); 250 (1); totalizando 76 dispositivos. No ADCT, foram computados 199 dispositivos nos arts. 33 a 42 (47), 55 a 57 (7), 59 (2), 60 (37), 71 a 88 (95), 90 a 94 (11). As cinco maiores constituies, por nmero de caracteres sem espaos, so: 1) Brasil 363.817; 2) Papua Nova Guin 354.791; 3) Mxico 295.099; 4) Colmbia 269.645; e 5) Venezuela 205.993 (contagem em novembro de 2006). No foram computados o prembulo, assinaturas, nem outras indicaes no-textuais. O Min. Nlson Jobim, em entrevista publicada no jornal O Globo, do dia 10 de julho de 2004, defendeu uma reduo signicativa do texto. Antes dele, alguns autores teceram crticas ao tamanho do texto, embora o estudo das causas e efeitos do problema ainda no tenha recebido tratamento especco. Podem ser citados: Aliomar Baleeiro (2003. p. 299), em seu clssico Uma introduo cincia das nanas; Lus Roberto Barroso (2006. p. 47), O direito constitucional e a efetividade de suas normas; Oscar Vilhena (1999. p. 131), A constituio e sua reserva de justia; e Patrcia Baptista (2003, p. 73-78), Transformaes do direito administrativo, 2003. O primeiro Reich seria o Sacro Imprio Romano-Germnico (843-1806), que, segundo famosa frase de Voltaire, no era sacro, nem imprio, nem romano. O segundo refere-se ao perodo entre a consolidao alem como Estado, em janeiro de 1871, at abdicao do Kaiser Guilherme II, em novembro de 1918, aps a Primeira Guerra Mundial. A expresso Terceiro Reich era utilizada pelo nacional-socialismo entre 1933 e 1945. O STF entende que as contribuies sociais podem ser institudas at por lei ordinria, salvo no que concerne ao 4 do art. 195, quando o veculo a lei complementar. STF, RE n 353.320/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, 2 T., julg. 18.3.2003. Os artigos so 74, 75, 84 e 85. impossvel entender o presente de costas para o passado, razo pela qual optamos por abrir este trabalho com um escoro histrico.
10
11
12
A Inflao.indb 146
15/12/2008 13:53:59
147
13
14
15
16
Com maestria, Marcelo Caetano (2003, p. 29) esclarece: A Histria , pois, um campo de observao cientca onde se podem colher factos que, devidamente estudados em si e nas suas relaes, permitam a formulao de regras de probabilidade dos acontecimentos. Mas alm disso o seu estudo fornece a explicao de muitos factos actuais que representam momentos de uma evoluo com origens longquas, ou sobrevivncia do Passado, quando no consequncias da reaco contra situaes anteriores. Ao esclarecer o que signica constituio em sentido material, ensina Santi Romano: Tecnicamente esta palavra entendida como sendo sinnimo de organismo ou corpo social, ou seja, de instituio, tendo uma estrutura, uma ordem, um status, uma organizao, mais ou menos estvel e permanente, que reduz unidade os elementos que o compem conferindo-lhe individualidade e vida prpria. Aduz, ainda, que os romanos utilizavam a expresso rem publicam constituere para designar a funo, conada prpria autoridade ou assembleia constituinte, de decidir a constituio do Estado ou sua estrutura funcional. O Poder Moderador brasileiro foi inspirado na obra de Benjamin Constant (2005, p. 207): Quando os cidados, divididos entre si pelo interesse, se prejudicam reciprocamente, uma autoridade neutra os separa, sentencia sobre suas pretenses e preserva ambos. Essa autoridade o Poder Judicirio. Do mesmo modo, quando os poderes pblicos se dividem e esto a ponto de se prejudicar, necessria uma autoridade neutra, que faa com eles o que o Poder Judicirio faz com os indivduos. Essa autoridade, na monarquia constitucional, o poder real. O poder real , de certo modo, o poder judicirio dos outros poderes. Benjamin Constant teve como antecessor Montesquieu (2000, p. 172), que ensinava: Dos trs poderes dos quais falamos, o de julgar , de alguma forma, nulo. S sobram dois; e, como precisam de um poder regulador para moder-los, a parte do corpo legislativo que composta por nobres muito adequada para produzir este efeito. Marcelo Cerqueira (2006, p. 375) detalha o incrvel enredo e traz o texto do decreto em seu A constituio na histria. Tambm comenta o fato Afonso Arinos de Melo Franco (1974, p. 24). Art. 171. Todas as contribuies directas, excepo daquellas, que estiverem applicadas aos juros, e amortizao da Divida Publica, sero annualmente estabelecidas pela Assembleia Geral, mas continuaro, at que se publique a sua derogao, ou sejam substituidas por outras.
17
A Inflao.indb 147
15/12/2008 13:54:00
148
18
19
20
21
22
23
24
25 26
Srgio Ferrari (2003, p. 271-272), em sua tima monograa Constituio estadual e federao, conclui que as cartas estaduais no merecem o nome de Constituies, pois nada mais so do que leis orgnicas, armao com a qual concordamos inteiramente. Os artigos tributrios iam do 7 ao 12, no total de 27 dispositivos. A despesa estava prevista no art. 34, pargrafos 1 ao 5, em um total de 6 dispositivos. Os dispositivos so: arts. 6, inciso I, com sete alneas e inciso II; 8, dois incisos, quatro pargrafos e oito alneas; 9; 10, incisos VI e VIII; 11; 2 do art. 13, com cinco incisos; incisos VIII a X do art. 17 e seu pargrafo nico; 18; inciso IV do art. 19; incisos II e III do art. 39; 50 e cinco pargrafos; 124; 126; 128; 182 e pargrafo nico; 183; 184 e pargrafo nico; 185; 186 e trs pargrafos. A bitributao foi regrada no art. 11. As referidas imunidades estavam expressas nos arts. 17, incisos VIII, IX e X, alm do item 36, do art. 113 O limite para os aumentos, a vinculao e a vedao ao estorno de verbas eram tratados nos arts. 185 e 186. O art. 182 criou o instituto do precatrio. Cuidavam da matria na Constituio de 1937 os arts. 20, com dois incisos e seis alneas (9); 23, com dois incisos, quatro pargrafos e sete alneas (14); 24 e 25 (2); 28, com quatro incisos (5); alnea c e pargrafo nico do art. 32 (2); alnea c do art. 35 (1); 67, com trs alneas (4); 68 (1); 69 com dois pargrafos (3); 70, com duas alneas (3); 71 (1); 72, com quatro alneas (5). Tratavam do assunto oitenta e trs dispositivos, trazendo em matria nanceira sete artigos, dez pargrafos e cinco incisos. A parte tributria continuou assistemtica, tendo dispositivos dispersos. Tratam de tributos quatorze artigos, vinte e trs pargrafos, vinte e um incisos e trs alneas. Finanas: Arts. 22, 73 a 77 e 204. Tributos: Arts. 15 a 21, 27 a 30, inciso V do art. 31, 32, 34 do art. 141, 202 e 203. Alm das nove referncias no caput dos dispositivos, constam, ainda, vinte e seis pargrafos, dois incisos e nove alneas. A Carta de 1967 foi substancialmente mantida pela Emenda Constitucional n 01/69, no que concerne dimenso tributria e nanceira. O caos detalhadamente descrito em trabalho de Lus Roberto Barroso (2002. p. 141-152) com o sintomtico nome A derrota da Federao: o colapso nanceiro dos Estados e Municpios. MOOG, Vianna. Bandeirantes e pioneiros: paralelo entre duas culturas. 19. ed. Rio de Janeiro: Graphia, 2006. Srgio Buarque de Holanda (2006, p.146) entende como funcionrio
A Inflao.indb 148
15/12/2008 13:54:00
149
27 28 29
30
31
32
33
34
patrimonial aquele para quem a prpria gesto poltica apresentase como assunto de seu interesse particular. Rero-me s revolues Constitucionalista de 1932 e Farroupilha de 1835/1845. Neste sentido, Jos Murilo de Carvalho (2007, p. 75), Cidadania no Brasil O longo caminho. Um dos fatores que colaborou para o fraco patriotismo brasileiro foi a repetida crtica expresso que consta em nossa bandeira, ordem e progresso, indevidamente associada ao fascismo apenas por ser um ideal de cunho positivista. No existe progresso sem ordem, que tem o sentido de respeito coletivo s leis, segurana jurdica e comportamento civilizado. Lus Werneck Vianna (2004, p. 45) constatou tal caracterstica no sculo XVIII, ao armar que Tal Estado est posto, diante de sua sociedade civil, em posio de radical autonomia. Um dos motivos identicado por Vianna Moog (2006, p. 112), que arma ter o esprito bandeirante (explorador sem escrpulos pouco identicado com o pas) preponderado sobre o pioneiro (colonizador, desenvolvimentista, tpico dos protestantes norte-americanos). Vianna Moog (2006, p. 202) entende que no basta defender reformas polticas, nanceiras, entre outras, precisamos reformar os espritos e fazer um grande exame coletivo da conscincia nacional. As invases inglesas no Brasil sempre tiveram a inteno de saquear riquezas e ocorreram ao longo dos sculos XVI e XVII. Foram vrias as invases francesas: A primeira ocorreu em 1555, na ilha de Serigipe (atual Villegaignon), na Baa de Guanabara, Rio de Janeiro. A segunda, teve incio por acaso em 1594, quando os franceses Jacques Riffault e Charles Vaux instalam-se no Maranho depois de naufragar. O governo francs os apoia e incentiva a criao de uma colnia no territrio, a Frana Equinocial, em 1612. Foram expulsos em 1615. A primeira invaso holandesa ocorreu em 1624, em Salvador, por uma frota da Companhia Holandesa das ndias Ocidentais. Foram expulsos no ano seguinte e tentaram voltar ao mesmo lugar em 1627, sem sucesso. Em 1630 comea a invaso holandesa em Pernambuco, que s viria a terminar em 1654. Em 1641 comea a invaso holandesa no Maranho, que perdura at 1644. Jos Murilo de Carvalho (2007a, p. 23) menciona o estmulo criao de universidades na Amrica Espanhola como uma das distines para a portuguesa, que proibia indstrias para desestimular o desenvolvimento.
A Inflao.indb 149
15/12/2008 13:54:01
150
35
36
A incluso dos tributos nos preos e nas rendas faz com que as relaes jurdicas econmicas passem a interessar a toda a sociedade e no apenas aos partcipes. Os recursos por eles transferidos permitem que o Poder Pblico pague pessoas, adquira bens e servios, que geram um ciclo econmico produtor de mais riqueza. Mesmo que os servios pblicos sejam inadequados, a proliferao de negcios viabilizada pela arrecadao j fornece um retorno social amplamente justicador da colaborao tributria. longa a lista de imunidades e benefcios tributrios previstos na Constituio de 1988, sendo que alguns dependentes de regulamentao e outros prontamente exercveis. Eles incidem sobre os seguintes tributos: a) taxas. 1) administrativas para requerimento de certido art. 5, XXXIV, a; 2) administrativas para exerccio do direito de petio art. 5, XXXIV, b; 3) judiciais para que hipossucientes impetrem habeas corpus e habeas data art. 5, LXXVII; b) impostos. 4) entre entidades pblicas art. 150, IV, a; 5) sobre templos - art. 150, IV, b; 6 a 9) partidos polticos e suas fundaes, entidades sindicais dos trabalhadores, instituies de educao ou de assistncia social, sem ns lucrativos art. 150, VI, c; 10 a 13) livros, jornais, peridicos e papel de imprensa art. 150, IV, d; 14) pequenas glebas rurais exploradas de forma familiar art. 153, 4; 15 a 18) operaes interestaduais com petrleo, combustveis, lubricantes e energia eltrica art. 155, 2, X, b; 19) sobre operaes com ouro art. 155, 2, X, c; 20 e 21) prestao de servios de comunicao nas modalidades radiodifuso sonora e de sons e imagens de recepo livre e gratuita (torna imune a renda obtida dos anunciantes) art. 155, 2, X, d; 22 a 26) transmisso de bens ou direitos a pessoas jurdicas como incorporao de capital, transmisso de bens ou direitos decorrentes de fuso, incorporao, ciso ou extino de pessoa jurdica art. 156, 2, I; 27) transferncias de imveis desapropriados para ns de reforma agrria art. 184, 5; 28) vedao incidncia de quaisquer impostos alm do II, IE ou ICMS sobre energia eltrica, servios de telecomunicaes, derivados de petrleo, combustveis e minerais art. 155, 3; c) contribuies. 29) contribuies para seguridade social por entidades assistenciais art. 195, 7; 30 e 31) contribuies sobre aposentadorias e penses art. 195, II; d) contribuies e impostos. 32 a 41) PIS/PASEP, COFINS, IPI, ICMS e ISS, incidentes sobre exportao de mercadorias e servios art. 149, 2, I; 153, 3, III; 155, 2, X; 156, 3, II;
A Inflao.indb 150
15/12/2008 13:54:01
151
37
38
Alm da Constituio brasileira, s a lipina tem uma pequena lista de benefcios. As Constituies da Venezuela, Sri Lanka e Paquisto trazem apenas a imunidade recproca e sobre a tributao patrimonial, nos arts. 180, 212 e 165 (imunidade sobre patrimnio e renda da Unio). Em relao venezuelana, clara a inuncia do texto brasileiro em diversos aspectos, como a colocao de 12 dispositivos sobre matria tributria e oramentria no captulo das disposies transitrias. O texto lipino : Art. VI, seo 28, item 3: Charitable institutions, churches and personages or convents appurtenant thereto, mosques, non-prot cemeteries, and all lands, buildings, and improvements, actually, directly, and exclusively used for religious, charitable, or educational purposes shall be exempt from taxation. A Constituio colombiana a nica, alm da brasileira, que tem valores em moeda (art. 357). Michel Bouvier (2002, p. 19 e 20) ensina a distino entre estas trs funes ao traar um quadro acerca das diferentes maneiras de reprsenter la justice scale: La plus simple consiste estimer que chacun doit payer la mme cotisation, sous forme par exemple dun impt de capitation, sans quil soit indispensable de se proccuper de la situation particulire des contribuables. Reprsentant une forme particulirement pur de justice commutative.... Une seconde conception de la justice scale procde de la justice distributive et sappuie quant elle sur une approche proportionnaliste quie pose en principe que les richesses doivent tre rparties em fonction des mrites de chacun. Une troisime conception entend quant elle associer justice scale et justice sociale, on peut la qualier de justice redistributive. Elle vise, au travers dune redistribution des richesses par limpt, rduire les ingalits de revenus. Selon cette optique, limpt doit tre progressif, personnalis et tenir compte de la facult contributive du contribuable. A expresso de Roberto Wagner Lima Nogueira (2004. p. 121), que aduz: Dentre os deveres fundamentais do cidado-contribuinte, o principal deles pagar o justo tributo. O entendimento adequado desta armao rejeita simultaneamente os extremismos de um liberalismo que s reconhece direitos e esquece a responsabilidade comunitria dos indivduos e de um comunitarismo que dissolve a liberdade individual numa rede de deveres tributrios, para ento visualizarmos a necessidade de uma mediania scal, onde os direitos e deveres fundamentais sejam sopesados em nome de uma verdadeira cidadania scal.
A Inflao.indb 151
15/12/2008 13:54:01
152
39
40 41
42
43
44
45
Valentino Aparecido de Andrade (2006, p. 98), em interessante passagem, demonstra que a carga scal atua decisivamente sobre o enfraquecimento da autonomia dogmtica do Direito Tributrio, na medida em que estimula o surgimento de decises contrrias Fazenda com base em argumentos insustentveis juridicamente. Informaes publicadas no jornal O Globo, em 24.10.2006, e vericadas no site www.unasco.org.br no dia 31.10.2006. Ricardo Lobo Torres (2005, p. 134) demonstra a enorme distoro provocada pela crena desmedida nas virtudes dos benefcios scais: Ao tempo do Estado Intervencionista, que se armou principalmente nas dcadas seguintes ao trmino da 2 Grande Guerra, sob a inspirao do pensamento Keynesiano, acreditava-se que as isenes e os incentivos scais eram a panaceia para o desenvolvimento econmico. [...] O resultado de tal poltica foi a deagrao da grande crise do Estado Fiscal nos anos 70/80, que atingiu todos aqueles pases e levou necessidade de mudana no paradigma constitucional e econmico adotado at ento. Anulao de incentivos scais efeitos no tempo. No o objetivo deste trabalho traar o conceito de teoria nem o de diferenci-la da ideia de prxis ou prtica de elaborao ou aplicao da Constituio. Bem melhor aproveitar a explicao de Immanuel Kant (2004, p. 57): Chama-se teoria mesmo a um conjunto de regras prticas quando estas regras so pensadas como princpios numa certa universalidade, e a se abstrai um grande nmero de condies as quais, no entanto, tm necessariamente inuncia sobre a sua aplicao. Inversamente, denomina-se prtica no toda a operao, mas apenas a efectuao de um m conseguida como adeso a certos princpios de conduta representados por sua generalidade. [...] Sobre a expresso corrente: isto pode ser correcto na teoria, mas nada vale na prtica.. Neste sentido, Ferdinand Lassale (2001, p. 9) arma que A lei fundamental, para s-lo, dever, pois, atuar e irradiar-se atravs das leis comuns do pas.. Jos Alfredo de Oliveira Baracho (1979, p. 9), pautado em Carl Schmitt, conceitua constituio como deciso poltica conjunta de um povo sobre o modo de sua existncia poltica. Teoria da constituio. A ideia de uma norma moralmente superior e organizadora do Estado j estava amadurecida entre os ingleses, no entanto, que se consideravam regulados por uma constituio formada por um conjunto de normas, como a Magna Carta e o Bill of Rights. Thomas Paine
A Inflao.indb 152
15/12/2008 13:54:02
153
46
47 48
49 50
51
(2004, p. 6, 7 e 10) refere-se a ela com frequncia em seu Common sense entre outras. Jeremy Bentham (1988. p. 72-85) dedica um captulo de seu A fragment on government a estudar a British Constitution. Bolingbroke, citado por Maurizio Fioravanti (2001, p. 95), assim conceituava a constituio inglesa: aquele conjunto de leis, instituies e costumes, derivados de certos princpios imutveis da razo e dirigidos a certos ns imutveis do bem comum, que constituem o conjunto do sistema segundo o qual a comunidade acordou e aceitou ser governada. Entre os franceses, j existiam defensores da constituio no sentido contemporneo, sendo exemplo o projeto de Constituio para a Crsega, elaborado por Jean-Jaques Rousseau em 1763. John Locke (2001. p. 600-601) foi o grande contratualista do sculo XVII, tendo inuenciado seu sucessor Jean-Jacques Rousseau, que escreveu o clssico Do contrato social. Locke defendeu a tese da transferncia de poderes do indivduo ao Estado, armando: Para concluir, o poder que cada indivduo deu sociedade quando nela ingressou no pode jamais retornar aos indivduos enquanto durar essa sociedade, permanecendo para sempre na comunidade. Pois, sem isso, no poder haver comunidade nem sociedade poltica, o que contrrio ao acordo original. Pactos sociais ocorridos em tempos imemoriais entre o povo e os reis, origem divina dos governantes, sabedoria innita destes etc. A conrmao hierrquica das constituies usualmente atribuda a John Marshall, ao relatar o famoso caso Marbury vs. Madison, em 1803. No entanto, Niklas Luhmann (2005. p. 545) demonstra que a expresso inconstitucionalidade surgiu no caso Commonwealth vs. Caton, julgado na Virgnia em novembro de 1782. A opinio e a expresso so de Lus Roberto Barroso (2006, p. 179), extrada do artigo Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do direito. Os precursores deste novo enfoque foram Karl Larenz, cuja obra foi originalmente publicada em 1960, com o seu Metodologia da cincia do direito: Ronald Dworkin. The model of rules. University of Chicago Law Review, 35:14-46, 1967; e Robert Alexy. Theory of legal argumentation Theorie der juristischen Argumentation, 1978. Neste sentido a notria e tripartite classicao ontolgica das constituies, de Karl Loewenstein (1986, p. 216-221): a) normativa, quando h concordncia das normas constitucionais com a realidade do processo de poder. A constituio e a comunidade passaram por uma simbiose. A constituio um traje que assenta bem;
A Inflao.indb 153
15/12/2008 13:54:02
154
52
53
54 55
b) nominal, quando a dinmica do processo poltico no se adapta s suas normas. A ausncia de pressupostos sociais adequados (educao do povo, educao poltica, classe mdia independente) impede, por ora, a completa integrao das normas constitucionais na dinmica da vida poltica. A constituio nominal como um traje que permanecer por certo tempo no armrio at que o corpo nacional haja crescido; c) semntica, que nada mais do que a formalizao da existente situao do poder poltico em benefcio exclusivo dos detentores do poder. Se ela no existisse o desenvolvimento do poder no seria afetado. O traje nada mais do que um disfarce. Bom ressaltar que esta analogia nal, alcunhando a constituio de disfarce, s faz sentido em relao quelas constituies com aparncia democrtica, mas vigentes durante ditaduras. No entanto, quando a constituio reete com preciso os interesses dos detentores do poder, sem eufemismos, ela ser nominal, embora ratique a concentrao de poderes e injustias sociais. Erroneamente a nosso ver, as exemplicaes de Loewenstein incluem discriminadamente Estados religiosos no-democrticos, em muitos dos quais a distribuio de poder est elmente plasmada na constituio. Carlos Santiago Nino (1996, p. 43) demonstra que as decises tomadas nas assembleias no so necessariamente justas e no devem constituir uma premissa para todo o raciocnio jurdico: Constitutional conventions or practices are not premises of justicatory reasoning but objects of justication in the rst stage of that reasoning. These practices in turn serve as the basis for justifying particular actions and decisions in the second stage. This demonstration of the relevance of the historical constitution in practical reasoning, however, was not achieved at the expense of principles establishing rights. Those principles are still considered the ultimate basis of justication in practical reasoning, in the light of which the historical constitution is or is not legitimized. Esta simplista forma de encarar a norma corresponde a uma ironia de Pascal (1994, p. 52): A justia o que est estabelecido; e assim todas as nossas leis estabelecidas so necessariamente tidas por justas sem serem examinadas, uma vez que esto estabelecidas. Esta estranha armao da lavra de Alberto Nogueira (2006. p. 96). Miguel Reale assim leciona sobre o tema: H em toda sociedade duas ordens de aspiraes permanentes, que s custa de muitos esforos e sacrifcios se conciliam em um estado que se poderia clas-
A Inflao.indb 154
15/12/2008 13:54:02
155
56
57
58
59
60
61
sicar de equilbrio instvel, por ser sempre uma conjugao de estabilidade e de movimento. Teoria do direito e do estado, 3. ed. So Paulo: Martins, 1970, p. 85. A frase de Lus Roberto Barroso e Ana Paula de Barcellos, extrada do artigo O comeo da histria: a nova interpretao constitucional e o papel dos princpios no direito brasileiro. Revista de Direito da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, v. 57, p. 288, 2003. Despontam: Lus Roberto Barroso, com seus j clssicos Interpretao e aplicao da constituio. Rio de Janeiro: Saraiva, 1996, e O direito constitucional e a efetividade de suas normas. Rio de Janeiro: Renovar, 1990; Nlson Saldanha. Formao da teoria constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000; Cristiano Franco Martins. Princpio federativo e mudana constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003; Guilherme Pea de Moraes. Direito constitucional: teoria da constituio. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004; Carlos Ayres de Britto. Teoria da constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003; Cludio Pereira de Souza Neto, Gilberto Bercovici, Jos Filomeno de Moraes Filho e Martonio MontAlverne B. Lima. Teoria da constituio: estudos sobre o lugar da poltica no direito constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. It is also crucial to observe that the Constitution itself expressly suggests rules of construction such as those of the Ninth and Tenth Amendments rules that are indeterminate and incomplete but nonetheless powerful. TRIBE (1985, p. 44). Com destaque para J. J. Gomes Canotilho. Direito constitucional e teoria da constituio. 2. ed. Coimbra: Almedina, 1998; e Jorge Miranda. Manual de direito constitucional. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1998. Informao obtida no site pblico www.tse.gov.br/eje/arquivos/publicacoes/seminario, a partir de palestra do Prof. Walter Costa Porto, realizada em 8 de abril de 2005. Site acessado no dia 29 de novembro de 2006. Para alterar este sistema no necessrio emendar a Constituio, pois o voto proporcional, previsto no art. 45, pode ser efetivado atravs do voto em lista, do voto individualizado ou, ainda, de forma mista, com escolha da ordem na lista. Em sentido oposto o ensinamento de Dieter Grimm (2006, p. 14): So o prolongamento temporal e a especializao funcional dos vrios nveis de decises jurdicas que causam o efeito estabilizador e
A Inflao.indb 155
15/12/2008 13:54:03
156
62
63
64
65 66
67 68
69 70
assegurador da liberdade. O fato de o legislador estar limitado promulgao de normas com vistas gerais para um nmero indenido de futuros casos evita que ele proceda ao estabelecimento de normas com vistas a um resultado concreto em casos individuais. Inversamente, ca em princpio vedado jurisdio o estabelecimento de normas, pois ela decide sem conhecimento do caso concreto. A origem do voto distrital est no sistema eleitoral romano, que dividia a cidade em 193 centrias, com um voto para cada. Montesquieu (2000, p. 185). Montesquieu (2000, p. 32) ressaltava que: No necessria muita probidade para que um governo monrquico ou um governo desptico se mantenham ou se sustentem. A fora das leis no primeiro, o brao sempre erguido do prncipe no segundo regram e contm tudo. Mas num Estado popular se precisa de um motor a mais, que a virtude. Conclui armando que nossa Constituio , no mnimo, disforme, apresentando a seguinte pardia: If there were any truth to the old canard that a camel is a horse drafted by a committee, the new Brazilian Constitution would resemble a hydra-headed Pegasus. Brazils new constitution: an exercise in transient constitutionalism for a transitional society. The American Journal of Comparative Law, v. 38, p. 775-776, 1990. Este problema foi bem analisado por Patrcia Ferreira Baptista (2003. p. 73-78). Apesar de originalmente expresso no art. 37, XI, do corpo principal e 17, do ADCT, o limite constitucional de remunerao de servidores ainda teve que ser conrmado pelas ECs ns 19/1998 e 41/2003, que nada mudaram alm de tornar a redao ainda mais explcita e redundante. ECs ns 19 e 20/1998 e 41/2003. Fernando Henrique Cardoso se aposentou aos 48 anos com lauta remunerao e Lula recebe quatro mil e quinhentos reais (em novembro de 2006) por ter cado 51 dias preso na dcada de 80. Qualquer brasileiro que trabalhe e contribua 35 anos para a previdncia social receber, no mximo, dez salrios mnimos ou dois mil e oitocentos reais em dezembro de 2006 (em razo do fator previddencirio). Os dois somam 16 anos de poder. Antes deles, exerceram a presidncia militares, que tambm podem passar reserva (aposentadoria de prontido) em torno dos 48 anos, e polticos oriundos da ditadura. Teora de la constitucin, ob. cit., p. 91. Com muita propriedade, Georges Burdeau (2006, p. 11) leciona: O que uma instituio, de fato, seno um empreendimento a servio
A Inflao.indb 156
15/12/2008 13:54:03
157
71
72
73
74
75 76
77 78 79
de uma ideia e organizado de tal maneira que, estando a ideia incorporada no empreendimento, este possa dispor de um poder e de uma durao superiores aos dos indivduos pelos quais ele age? CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a compreenso das normas constitucionais programticas. Coimbra: Coimbra Editora, 1994. Foram elas o mandado de injuno, previsto no art. 5, inciso LXXI, e a ao de inconstitucionalidade por omisso, regulada pelo art. 103, 2, da CF. Em sentido semelhante, Georges Burdeau (2006, 67) demonstra: mas essa prpria instabilidade faz o valor humano do Poder estatal, uma vez que revela que nele repercutem todas as inquietudes, todas as aspiraes da coletividade nacional. Equilbrio constantemente ameaado, na prpria vida, e no no artifcio das construes jurdicas, que ele encontra os contrapesos necessrios ao seu estabelecimento. Foi o que ocorreu ao armar a inconstitucionalidade do art. 19, da Lei n 11.033/04, que estabelecia regras complementares em matria de precatrios. O STF escolheu o argumento de prvia exausto da matria pela Constituio, quando poderia ter optado pela inconstitucionalidade em razo do desrespeito coisa julgada, vedado pelo art. 5, XXXVI, ou estabelecido uma interpretao conforme alternativa, admitindo a compensao automtica, por exemplo, para evitar enriquecimento sem causa dos credores do Estado que tambm sejam seus devedores. ADI n 3.453, Rel Min Carmen Lucia, julg. 30.11.2006. Interessante anlise do caso feita por Gustavo Binenbojm (2001, p. 29-34). Robert Alexy (2005, p. 31) entende que o Estado constitucional democrtico se caracteriza por seis princpios fundamentais, todos bem expressados na Lei Fundamental alem: a dignidade humana, a liberdade, a igualdade, os princpios relativos estrutura e os ns do Estado de Direito, democrtico e social. Conceito de Miguel Reale (1990, p. 300). Humberto vila (2004, p. 78), ensina que princpios estabelecem ns a serem alcanados, e as regras comportamentos a serem adotados. A tendncia preservao da vida, sade, patrimnio decorre do desejo de segurana individual que gera princpios e direitos impeditivos de condutas lesivas. Tais princpios e direitos justicam outros, como a responsabilizao, tanto subjetiva quanto objetiva, daqueles que lesam, com carter restaurador. Isso vale tanto para direitos in-
A Inflao.indb 157
15/12/2008 13:54:03
158
80
81
82
83 84
dividuais ou coletivos, quanto para o direito a um meio ambiente equilibrado. O desejo de desenvolvimento, individual e social, gera princpios progressistas, associados liberdade de iniciativa, de obteno de cultura, educao, aquisio de patrimnio, circulao de capitais e pessoas. Amrico Masset Lacombe (2000, p. 11) um dos poucos autores que arma existir uma hierarquia entre as normas constitucionais, aduzindo: Entre todas, avultam aquelas que so qualicadas como princpios. So superiores s regras e condicionam a interpretao e o alcance destas. Helenilson Cunha Pontes (2000, p. 36-38) assim classica as trs funes primordiais dos princpios: a) axiolgica, que corresponde fundamentao valorativa que eles atribuem s ordens jurdicas; b) normogentica, pois constituem o fundamento de validade material para as regras do sistema jurdico; c) sistmica, realizada atravs da integrao e coordenao das regras do sistema jurdico por eles desenvolvidas.. Csar Garca Novoa (2000, p. 23) ensina que a seguridad que deriva de la existencia del Estado no puede localizarse solo en su condicin de poder pblico componedor de conictos. El Estado, que adquiere su mxima expresin en tanto juridicacin del poder pblico, expresa tambin la seguridad a travs de su funcin de garanta. Esta ltima espcie de garantias defendida por Santiago Muoz Machado (2004, p. 163-164), que as denomina garantias institucionais. A origem da tripartio de poderes atribuda a Montesquieu, embora a leitura de alguns pontos de sua obra deixe dvida sobre o sentido das funes do Executivo, frequentemente referidas como externas, semelhana de John Locke (2001, p. 514), que dividia os Poderes em legislativo, executivo e federativo. O trecho mais claro da obra de Montesquieu (2000, p. 168) : Tudo estaria perdido se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo exercesse os trs poderes: o de fazer as leis, o de executar as resolues pblicas e o de julgar os crimes ou as querelas entre os particulares. Karl Loewenstein (1986, p. 56) demonstrou que a chamada separao de poderes nada mais do que o reconhecimento de que o Estado tem que cumprir determinadas funes o problema tcnico da diviso de trabalho. Defende a substituio da expresso por separao de funes. Embora os fatores de orientao de todos os Poderes sejam os princpios e direitos constitucionalmente garantidos, a funo essencial de cada um deles distinta. Cabe ao Legislativo uma funo dirigente,
A Inflao.indb 158
15/12/2008 13:54:04
159
85
86
87
88
em relao ao Poder Pblico e particulares. As leis dirigem a conduta dos destinatrios atravs da instituio de direitos, deveres e mesmo pela previso de faculdades, sempre delimitadas pelas normas. O Executivo colabora com funo dirigente e exerce uma funo concretizadora dos direitos, atravs da gesto dos recursos pblicos. Cabe ao Judicirio uma funo essencialmente corretiva da conduta dos indivduos e do Poder Pblico, que abrange a correo tanto de normas genricas (o que inclui a conformao interpretativa) quanto de condutas concretas, omissivas ou comissivas. Bruce Ackerman (1991, p. 10) tece preciso comentrio acerca da funo do Judicirio: Rather than threatenning democracy by frustrating the statutory demands of the political elite in Washington, the courts serve democracy by protecting the hard-won principles of a mobilized citizenry against erosion by political elites who have failed to gain broad and deep popular support of their innovations. Em sentido contrrio arma Karl Loewenstein (1986, p. 150): La conformacin del poder es triangular: parlamento, gobierno y pueblo: El poder poltico est distribuido entre varios detentadores del poder que, por lo tanto, estn sometidos a un control mutuo. Mark Tushnet (2005, p. 5) ataca tais tentativas provindas dos mais conservadores, aduzindo: My proposal would force conservatives to put up or shut up. They would have to say whether they object to judicial activism, which the proposed amendment would prohibit, or whether they are just as opportunistic as they say progressives are and oppose judicial activism only when it reaches conclusions they dont like. The root difculty is that judicial review is a counter-majoritarian force in our system. There are various ways of sliding over this ineluctable reality. [] Representative democracies that is to say, all working democracies function by electing certain periods of time then passing judgment periodically on their conduct of public ofce. It is a matter of laying on of hands, followed in time by a process of holding to account all through the exercise lf the franchise. The elected ofcials, however, are expected to delegate some of their tasks to men of their to men of their own appointment, who are not directly accountable at the polls. The whole operates under public scrutiny and criticism - but not at all times or in all parts. What we mean by democracy, therefore, is much more sophisticated and complex than the making of decisions in town meeting by a show of han-
A Inflao.indb 159
15/12/2008 13:54:04
160
89
90
91
92
ds. It is also true that have been submitted to the electoral in some fashion are not continually resubmitted, and they are certainly not continually unmade (BICKEL, 1986, p.16-17). Tambm possuem um sistema de controle abstrato combinado com a possibilidade de afastamento de normas no caso concreto a ustria, Portugal, Grcia, Malta, Chipre e Uruguai, entre outros. Analisam os sistemas de controle em diversos pases Rafael Jimenez Asensio (2005. p. 148); e Jorge Miranda (2002. p. 522-529). So elas: 1 e 2) aes declaratrias de constitucionalidade e inconstitucionalidade, tratadas no art. 103; 3) ao de descumprimento de preceito fundamental decorrente da constituio, art. 102, 1; 4) representao estadual por inconstitucionalidade de norma estadual ou municipal em face da Constituio Estadual e respectivo recurso extraordinrio, art. 125, 2; 5) incidente de inconstitucionalidade cabvel em qualquer caso concreto desde que fundado em lei contestada perante as Constituies Federal ou Estaduais, arts. 480 a 482, do Cdigo de Processo Civil. Atravs deste incidente, qualquer tribunal, federal ou estadual, pode declarar a inconstitucionalidade de qualquer norma, federal, estadual ou municipal, desde que por maioria absoluta, nos termos do art. 97 da CF; 6 e 7) representao interventiva federal ou estadual (nos municpios). So tratadas nos arts. 34 a 36. Foi o que ocorreu em relao ao limite mximo remuneratrio de servidores, estabelecido atravs do art. 37, XI, da Constituio de 1988 e reforado pelo art. 17 do ADCT. O STF entendeu, de forma contra legem, que no se aplicava a direitos pessoais (MS n 24875 QO/DF, rel. Min. Seplveda Pertence, julg. 15.3.2006) o que gerou a edio de duas emendas constitucionais raticando o texto (n 19/98 e 42/2003). O mesmo se deu em relao ao art. 13 da Lei n 9.096/95 (Lei dos Partidos Polticos), que disciplina o antidemocrtico caos partidrio brasileiro e tentou impor um limite ao nmero de partidos Sua aprovao decorreu de um grande consenso nacional no sentido de moralizar as eleies e pr um m aos partidos de aluguel. O STF julgou-a inconstitucional por ofender ao pluripartidarismo, previsto no art. 17, como se essa expresso garantisse a criao innita de partidos. ADIs n 1.351 e 1.354, Rel. Min. Marco Aurlio, julg. 7.12.2006. O art. 65, 2, da Constituio de 1891 adotou o modelo americano de reconhecer as competncias residuais aos Estados, que l se justica porque existiam 13 pases independentes antes do surgimento da Unio. O mesmo no se deu no Brasil, cujo federalismo surgiu por fragmentao e no por aglomerao. A realidade normativa nacional
A Inflao.indb 160
15/12/2008 13:54:04
161
93
94 95
96 97
98
99
nunca alcanou, nem de longe, a descentralizao americana, onde tanto o Direito Penal quanto o Civil so regulados pelos Estados. O nico bom legado da nossa ditatorial Constituio de 1967 foi pr m inadequada denominao Estados Unidos do Brasil, em boa hora substitudo por Repblica Federativa do Brasil. As ECs de natureza tributria foram: ns 3/1993, 33/2001, 29/2000, 37/2002 e 42/2003. As ECs de natureza nanceira foram: ns 19 e 20/1998 e 45/2004. KAFKA, Franz. Narrativas do esplio, ob. cit., p. 14. Oliveira Vianna (1956, p. 200 a 204) ensina que o sistema unitrio dominou de Tom de Sousa a Mem de S, durante mais de um vintnio. Rompe-se com este sistema para adotar-se o sistema duplo em 1572, que rege a nova colnia apenas durante cinco anos. Retoma-se a antiga unidade em 1577, para de novo abandon-la em 1608 pelo sistema da diviso, que tem uma durao efmera, apenas de quatro anos. De 1612 em diante os dois governos se fundem novamente at a chegada do primeiro vice-rei, D. Joo de Mascarenhas, em 1640. Jos Murilo de Carvalho (2007a, p. 93) tambm entende que o federalismo no Brasil alimentou as oligarquias, no a democracia. Extinto o prestgio do grande fetiche, que forma o centro do sistema, todo o sistema est abalado. E um dia, por uma bela manh, uma simples passeata militar f-lo desabar, inesperadamente, com fragor, ante os olhos da Nao estupefata. Eliminada a pea mestra do sistema, extinta a sua poderosa inuncia magntica e centrpeta, a federao impe-se como meio nico de impedir a secesso do pas. Os estadistas coloniais haviam chegado frmula: integridade da colnia pela fragmentao do poder. Os estadistas imperiais so levados a uma concluso contrria: integridade do pas pela unicao do poder. Os estadistas republicanos voltam concluso colonial integridade da nao pela fragmentao do poder ( Vianna,1956, p. 278/279). Oliveira Vianna (1956, p.199) descreve essa desigualdade original, aduzindo que a complexidade da incoercvel irradiao colonizadora dos vrios focos iniciais de disperso, Bahia, Pernambuco, So Vicente e So Paulo, principalmente, vai modicar dentro em pouco essa simplicidade inicial da nova superestrutura governamental.... 1. A forma federativa de Estado elevado a princpio intangvel por todas as Constituies da Repblica no pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorstico de Federao, mas, sim, daquele que o constituinte originrio concretamente adotou e, como
A Inflao.indb 161
15/12/2008 13:54:05
162
100
101
102
103
104
105
o adotou, erigiu em limite material imposto s futuras emendas Constituio: de resto as limitaes materiais ao poder constituinte de reforma, que o art. 60, 4, da Lei Fundamental enumera, no signicam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituio originria, mas apenas a proteo do ncleo essencial dos princpios e institutos cuja preservao nelas se protege. ADI n 2024-2, Rel. Min. Seplveda Pertence, publicado em 22.6.2007. Vide ADI n 2.480 / PB, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgada em 2.4.2007. Oliveira Vianna (1956, p. 288 e 289) j denominava erro da simetria esse arraigado hbito de copiar integralmente nos Estados as regras da Unio. Muito adequada anlise deste problema a descrio de Celso Furtado (1999, p. 45), para quem: Federalismo o conceito mais amplo que tem sido utilizado para expressar a ideia de que a organizao poltica deve basear-se na solidariedade e na cooperao, e no na compulso. Este enredo jurdico democrtico envolve a atuao da Administrao Pblica no julgamento de seus prprios atos, como forma de agilizar o reconhecimento de direitos dos particulares e aperfeioar sua prpria conduta. Cabe ao Judicirio tanto avaliar tais julgamentos administrativos quanto julgar algumas questes originariamente. Alberto Xavier (2005, p. 88) divide a reserva de jurisdio, decorrente do disposto no art. 5, XXXV, da Constituio, em absoluta e relativa. Quando h reserva absoluta de jurisdio, o Judicirio tem o monoplio tanto da primeira quanto da ltima palavra. No entanto, em relao s questes resolvidas em processos administrativos ele tem apenas a reserva relativa de jurisdio, o que signica monoplio da ltima palavra.. Paulo Ricardo Shier (1999, p. 90) ensina que o conhecimento cientco provisrio, aproximativo e construdo historicamente. esta abertura que faz do Direito um sistema dinmico, em constante evoluo e construo, em constante dilogo com as realidades social, econmica e jurdica.. Esta expresso foi criada para qualicar processos cognitivos de aprendizagem, signicando auto-organizao realizada pelos seres vivos no prprio processo de viver. O sentido utilizado em Direito o de autocriao ou um processo de produo do Direito sem interferncias externas. O sistema tributrio nacional o conjunto harmnico de regras e princpios que regula a instituio, cobrana e repasse dos tributos pelas trs entidades pblicas componentes da federao. Ele prev compe-
A Inflao.indb 162
15/12/2008 13:54:05
163
106
107
108
109
110
111
112
tncias comuns (taxas, contribuio de melhoria e contribuies previdencirias de servidores), privativas (impostos, contribuio de iluminao pblica para os municpios, emprstimo compulsrio e demais contribuies para a Unio) e residual, constituda pela possibilidade que a Unio tem de criar novos impostos e contribuies. Para Manuel Garca-Pelayo (1951, p.108), a estrutura signica um sistema de conexes e relaes necessrias das partes entre si e destas com o todo, mediante o qual a pluralidade de partes componentes se converte em unidade. Humberto vila (2004, p. 38 e 55) arma que o objeto imediato do sistema jurdico constitudo pelas normas, enquanto o objeto mediato composto pelos bens, interesses e fatos jurdicos. Canotilho e Vital Moreira (1994, p. 26) ensinam que tambm correto consider-la como o estatuto fundador de um regime, sempre que surge em razo de rupturas polticas. Quando menor sua fora transformadora, ser, pelo menos, a carta de identidade poltica e cultural do pas.. Flvio Bauer Novelli (2001, p. 254), em artigo denominado A propsito da interpretao administrativa do direito tributrio: Por outras palavras, parece lcito concluir que a aplicao da lei tributria, possivelmente mais do que a de uma qualquer outra lei est, em princpio, impreterivelmente ligada a uma prvia correspondente interpretao da norma constitucional, Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, n 225, p. 254. Felipe Derbli (2007, p. 297) pondera que O princpio da proibio do retrocesso social gera para os direitos sociais a mesma proteo garantida aos direitos de liberdade, de tal maneira que, uma vez concretizados por leis que, inseridas no consenso bsico, provoquem o desenvolvimento dos contedos das prprias normas constitucionais, possam os direitos sociais apresentar o status negativus pacicamente reconhecido aos direitos de liberdade. Segundo Miguel Reale (1970, p. 90), o Direito natural pode ser concebido como um conjunto de princpios ticos e racionais que inspiram e norteiam a evoluo e as transformaes do Direito. So elas: Magna Charta, aprovada em 1215; The Petition of Rights, de 1628; Habeas Corpus Amendment Act, de 1679; English Bill of Rights, de 1689; Act of Settlement, de 1701; Parliament Act, de 1911/1949; Regency Acts, 1937/1953, alm de quatro atos de 1998: Scotland Act, Government of Wales, Northern Ireland e The Human Rights (raticao da Conveno Europeia de Direitos Humanos, com muitas reservas). Os demais pases habitualmente mencionados
A Inflao.indb 163
15/12/2008 13:54:05
164
113
114
115
116
117
como excees, Israel, Nova Zelndia e Canad, possuem normas reconhecidamente superiores, como mencionado no anexo. Immanuel Kant (2004, p. 93) assim aduz sobre a necessria sedimentao: Em nenhum lado uma prxis que passa por cima de todos os puros princpios da razo se pronuncia com mais pretenso sobre a teoria do que na questo acerca das exigncias de uma boa constituio poltica. A causa esta: uma constituio legal j h muito existente habituou pouco a pouco o povo a julgar segundo uma regra a sua felicidade e os seus direitos, de acordo com o Estado em que tudo at ento seguiu o seu curso tranqilo. Jrgen Habermas (1998, p. 71) ensina que a Revoluo Francesa emancipou o signicado da palavra nao do cunho pr-poltico. Passou a signicar o trato constitutivo da identidade poltica dos cidados de uma comunidade democrtica. Ao invs de uma referncia histrica, a existncia da nao passou a ser um plbiscite de tous le jours. A nacionalidade de origem foi transformada em nacionalismo adquirido. Este novo nacionalismo requer um alto grau de engajamento pessoal.. Acerca do vnculo entre constituio e sentimento nacional, ensina Burdeau (2006, p. 17): Com efeito, quando se rma o sentimento nacional, faz-se sentir a necessidade de expressar numa frmula objetiva essa anidade de vises, de aspiraes e de reaes que forma a nao, de solidarizar num esforo duradouro os membros atuais do grupo com as geraes passadas e futuras. Gustavo Zagrebelsky (1987, p. 161) dene interpretao como processo intelectivo atravs do qual, partindo das frmulas lingsticas contidas no enunciado, se chega a seu contedo normativo: dos signicantes (os enunciados) aos signicados (a norma). Este processo pressupe uma caracterstica-padro para cada tipo de norma, adequada ao seu status. A mistura dentro da mesma norma de textos puramente valorativos com outros principiolgicos, entremeada por regras altamente detalhadas e de difcil entendimento para leigos, compromete a anlise das frmulas lingusticas referidas por Zagrebelsky. Carlos Santiago Nino (1992, p. 89) ressalta que a indeterminao da norma constitucional permite adaptao s contingncias e no signica falta de eccia, pois elaborada para orientar os destinos de um pas durante um tempo indenido, enfrentando, muitas vezes, crises institucionais e no previsveis.
A Inflao.indb 164
15/12/2008 13:54:06
165
118 Keith Rosenn demonstrou que as constantes emendas constitucionais de diversos pases latino-americanos so excessivas, repetitivas e inteis. The sucess of constitucionalism in the United States and its failure in Latin America: an explanation. Miami: University of Miami, 1990. 119 Art. 242, 2. 120 1 - Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identicar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte. 121 Essa concluso decorre da comparao entre o art. 153, 1, inciso I, que trata do IPI e o 155, 2, inciso III, que versa sobre o ICMS. A explicao para o fato est na Constituio anterior, que previa a variao de alquotas para o IPI e a unicidade para o ICM. 122 Nesse sentido foram prolatados diversos acrdos do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro: MS n 2007 004 00148, 17 Cmara Cvel, Rel. Des. Fabrcio Bandeira, julg. 20.6.2007; AI n 2006 002 08791, 6 CC, Rel. JDS. Ronaldo lvaro, julg. 6.6.2007; MS n 2006 004 00150, 1 CC, Rel. Des. Maldonado de Carvalho, julg. 25.4.2007. 123 O Supremo Tribunal Federal, recentemente e por diversas vezes, j constatou tal desrespeito ao art. 97 por parte de tribunais inferiores e at do Superior Tribunal de Justia: RE-AgR n 497.403/RJ, 2 Turma, Rel. Min. Celso de Mello, julg. 13.2.2007; RE n 544.246/SE, 1 Turma, Rel. Min. Seplveda Pertence, julg. 15.5.2007; AI-Agr n 638.361/ RJ, 2 Turma, Rel. Min. Celso de Mello, julg. 19.6.2007; RE-Agr n 502.118/SP, 1 Turma, Rel. Min. Seplveda Pertence, julg. 7.8.2007. 124 6. Qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou remisso, relativos a impostos, taxas ou contribuies, s poder ser concedido mediante lei especca, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matrias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuio, sem prejuzo do disposto no art. 155, 2, XII, g. 125 Mesmo sem analisar a referncia ao art. 155, Sacha Calmon Navarro Coelho (2005, p. 226) um dos poucos doutrinadores que entende ser necessria a edio de lei e a aprovao dos convnios, prova de que as consequncias funestas da vulgarizao constitucional atingem a doutrina. 126 STJ, AgRg. N 543968/RS, 2 Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, julg.16.8.2005. 127 Em 2003, 2004, 2005 e 2006 foram aprovadas, respectivamente, 72,
A Inflao.indb 165
15/12/2008 13:54:06
166
128
129 130 131
132
133
134
107, 65 e 63 leis instituindo crditos suplementares, especiais e extraordinrios, alm de diversas outras alterando planos, programas e a redao dos planos plurianuais. Em 2005 foram institudos os dias nacionais da imigrao japonesa, de luta da pessoa portadora de decincia, em memria das vtimas de acidentes de trnsito, do forr, da assistncia social, do combate pobreza e pirataria. Alm disso, neste mesmo ano leis designaram o ano de 2006 como o de Santos Dumont e do Turismo. No seria melhor atacar seriamente os problemas que aigem o turismo, como a violncia urbana, cmbio apreciado, publicidade negativa associada prostituio infantil, cartel do transporte areo, caos nos aeroportos e decincia na infraestrutura de transporte? Em 2006 foram criados ou alterados os dias nacionais: do idoso, do combate psorase, do prossional de educao fsica, do biomdico, do radialista, da lngua portuguesa, da conscientizao sobre a esclerose mltipla e do lder comunitrio. Alm disso, 2006 foi designado como o ano nacional da Juventude e dos Museus. No seria melhor fazer algo de srio em prol da juventude e dos museus? Sntese do entendimento do autor extrada da p. 13, da apresentao de Miguel Carbonell ao livro Historia y constitucin. Os artigos referidos so: 325, inciso V, do corpo principal e, do ADCT, arts. 13, 23, 30, 41, 63 e 76. No ADCT, foram julgadas procedentes as ADINs movidas em face do pargrafo 13 do art. 16, dos arts. 29, 30 e 33. No corpo principal, foi julgado inconstitucional o art. 283. A Constituio do Paran trata do cadastramento de presos, no art. 26 do ADCT; e a do Rio Grande do Sul cuida da concluso de obra rodoviria, atravs do art. 50 do ADCT. Wanderley Guilherme dos Santos (2002, p. 148 e 149) ressalta: Todos desejam um governo estvel. A certeza de que as rotinas cumpridas no dia de hoje sero repetidas amanh, com pelo menos o mesmo grau de ecincia e previsibilidade, diminui o nmero de ponderaes que as pessoas devem fazer a cada noite, sobre as decises a tomar e as aes a empreender na manh seguinte. Wanderley Guilherme dos Santos. o entendimento de Manuel Garcia-Pelayo (1951, p.112). Nesse mesmo sentido, Lus Roberto Barroso (2006, p. 47) leciona: Sob perspectiva jurdica, a constante variao, gerando a incerteza, distancia-se de um dos eixos principais em torno do qual deve gravitar um Estado de direito: a segurana, a estabilidade das relaes jurdicas, polticas e sociais.
A Inflao.indb 166
15/12/2008 13:54:06
167
135 Mais alm dessas regulaes da construo estatal, a Constituio determina procedimentos que devem possibilitar o vencimento de conitos, nos quais o processo de formao da unidade poltica deve efetuar-se, e que devem vincular as decises de questes abertas pelos rgos estatais e regras claras, visveis, que garantem no possvel um resultado apropriado. O signicado de tais determinaes tanto maior quanto mais a Constituio se mantm aberta em suas xaes materiais, porque apesar da abertura objetiva necessria para estabelecimentos de objetivos diferentes, contudo, realizao desses estabelecimentos de objetivos dada forma rme e, com isso, tambm nesse ponto, alcanado aquele efeito estabilizador e aliviante que primeiro possibilita a abertura material. Tanto por aquilo que ela deixa aberto, como por aquilo que ela no deixa aberto, a Constituio produz efeitos que formam sua funo na vida da coletividade. Konrad Hesse (1991, p. 41 e 42). 136 Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade: I o Presidente da Repblica; II a Mesa do Senado Federal; III a Mesa da Cmara dos Deputados; IV a Mesa de Assembleia Legislativa; V - o Governador de Estado; IV a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; V o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI o Procurador-Geral da Repblica; VII o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional. 137 Um exemplo foi a deciso proferida na ADPF n 95/DF, Rel. desig. Min. Ricardo Lewandowski, jul. 31.6.2006, admitindo a recepo do art. 3 da Lei n 6.194/1974, que vincula as indenizaes decorrentes de acidentes de veculos a mltiplos do salrio mnimo. Entendeu o STF que ela no foi revogada pelo art. 7, IV, da CF, que impede vinculaes ao salrio mnimo. 138 As informaes constam no site www.stf.gov.br/bndpj/stf/MovProcessosGra.asp. 139 Os grcos podem ser encontrados no site www.stj.gov.br/webstj/Processo/Boletim/sumario.asp. O STJ j recebeu 1.997.678 processos em seus 17 anos de existncia, incluindo a competncia originria e recursal. 140 Art. 246. vedada a adoo de medida-provisria na regulamentao de artigo da Constituio cuja redao tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1 de janeiro de 1995 at a promulgao desta emenda, inclusive.
A Inflao.indb 167
15/12/2008 13:54:07
168
141
142
143
144
Este dispositivo foi alterado para que constasse vedao edio de medida-provisria para regular artigo da Constituio cuja redao tivesse sido alterada entre 01 janeiro de 1995 e a data da edio da EC n 32, de 11.9.2001. Qual o critrio lgico que justica esta restrio peridica, provisria e genrica? Por que no impor a vedao apenas em razo das matrias, como estabelecido pela prpria Emenda ao alterar o art. 62? Manoel Messias Peixinho (2003, p. 79) traa boa comparao entre a norma constitucional e o Direito Privado: Assim, se a norma de direito privado objetiva a realizao concreta de determinada situao, a lei constitucional, por seu turno, procura perdurar no tempo, amoldando-se s mudanas e vicissitudes da vida e s transformaes por que passa a sociedade. Cass Sunstein (2001, p. 8) defende que uma constituio democrtica crie estruturas que promovam a liberdade na formao de preferncias e no simplesmente implemente todas as preferncias que o povo deve ter. Acerca da abrangncia adequada do texto constitucional, Dieter Grimm (2006, p. 69-71) ensina: Constituio no se entende como sendo a soma de todos os procedimentos dignos de considerao [...] Por fundamentalidade da constituio entende-se que ela disponibiliza os princpios e estrutura duradouros, que so compartilhados por todos e que do suporte variada operao poltica e resoluo ordenada de divergncias de opinies e interesses. Por meio dessa separao entre princpio e forma, entre longo prazo e transitoriedade, a poltica ca dispensada da contnua nova procura por premissas e da discusso de princpios, e torna-se mais fcil para o vencido suportar sua derrota e esperar pela prxima chance. [...] Entretanto, a Constituio s pode prestar esse servio se ela se restringir s estruturas fundamentais da poltica. Incompletely theorized agreements have a central role in constitution-making and constitutional interpretation; they are also a key part of democracys constitution. Cass Sunstein (2001, p. 9). Como se j no bastassem os privilgios constitucionais, a jurisprudncia ainda criou benefcios de excluso tributria para os provedores de internet, entendendo que os servios que prestam no so de comunicao. STJ, AgRg. no Resp n 802.360/MG, Rel Min Denise Arruda, 1 Turma, pub. 4.12.2006, e Smula n 334, aprovada em 13.12.2006: O ICMS no incide no servio dos provedores de acesso internet.
A Inflao.indb 168
15/12/2008 13:54:07
169
145 Esto previstas no prprio art. 167, IV, e nos arts. 204, pargrafo nico, 216, 6, e 218, 5. 146 EC de reviso n 1/1994, EC n 10/1996, 17/1997, 27/2000, 31/2000, 42/2003 e 56/2007. 147 A armao de Oscar Vilhena (1999, p.199), citando Celso Ribeiro Bastos. 148 A referncia ao art. 144, cujos 4 e 5 descrevem funes de apurao de infraes penais para a civil e policiamento ostensivo, para a militar. Ambas recusam-se a colaborar com as funes da outra. A ADI n 3441/RN, Rel. Min. Carlos Britto, julgada em 5.10.2006, versou sobre a Lei n 7.138/98, do Estado do Rio Grande do Norte, que estabeleceu uma parcial interseo de funes. 149 ,nformao retirada do site www.bancomundial.org.br 150 Benjamin Constant (2005, p. 298 e 300) ressalta que nada duradouro para uma nao a partir do momento em que ela comea a raciocinar, salvo o que se explica pelo raciocnio e se determina pela experincia. Leciona, ainda, que o governo estacionrio enquanto a espcie humana progressiva. A potncia do governo tem de contrariar o mnimo possvel a marcha da espcie humana. Esse princpio, aplicado s constituies, deve faz-las curtas e, por assim dizer, negativas. Elas devem acompanhar as ideias para erguer atrs dos povos barreiras que os impeam de recuar, mas no devem colocar diante deles barreiras que os impeam de ir em frente. Em sentido semelhante, Daniel Sarmento (2000, p. 136) defende a necessidade de uma abertura constitucional, em respeito dinmica social, aduzindo: Em apertada sntese, o conceito de abertura constitucional exprime a necessidade da Lei Fundamental no regular de forma rgida e minuciosa todas as matrias a que se dedica, para no enclausurar em camisa-de-fora o legislador e as demais instncias polticas. A Constituio no deve traduzir-se num cdigo global da sociedade, sob pena de se converter em instrumento totalitrio, que asxia as foras sociais, ao amputar-lhe o espao vital de atuao 151 A frase de Georg Jellinek (2002, p. 480), existem grandes Estados cuja carta constitucional sumamente breve, e outros pequenos em que muito extensa, aplica-se como uma luva quando se compara as imensas constituies de Malta, Samoa Ocidental e Panam com as objetivas da Rssia, China, Canad e Estados Unidos. 152 Bruce Ackerman (1996, p. 4) analisa o crescimento do constitucio-
A Inflao.indb 169
15/12/2008 13:54:07
170
153
154
155
156
157
nalismo no mundo, especialmente aps a queda do muro de Berlim, distinguindo dois cenrios: o federalismo, decorrente da associao de entes soberanos, e o new begining, caracterizado por uma grande transio na vida poltica da nao, no qual se enquadra o Brasil. O art. 5 da Constituio russa descreve uma gama de componentes da federao: Article 5. The Russian Federation shall consist of republics, territories, regions, federal cities, an autonomous region and autonomous areas, which shall be equal subjects of the Russian Federation. Em ordem alfabtica: Antgua e Barbuda (6), Argentina (22), Bahamas (10), Barbados (12), Belize (10), Bolvia (23), Brasil (525), Canad (11), Chile (15), Colmbia (109), Costa Rica (8), Cuba (5), Dominica (6), El Salvador (18), Equador (39), Estados Unidos (16), Granada (7), Guatemala (8), Guiana (8), Haiti (11), Honduras (4), Jamaica (12), Nicargua (8), Panam (5), Paraguai (24), Peru (9), Porto Rico (8), Mxico (56), Repblica Dominicana (6), So Cristvo e Nvis (6), So Vicente (19), Santa Lucia (5), Suriname (9), Trinidad y Tobago (27), Uruguai (70) e Venezuela (59). Outro pas com renda mais concentrada que o Brasil a Suazilndia, que ainda tem apenas um projeto de constituio, aprovado em outubro de 2004. Fonte: relatrio do Programa para o Desenvolvimento Humano das Naes Unidas - www.pnud.org.br/rdh/, publicado em 2007. Entre elas: Afeganisto (15) 2004; Albnia (16) 1991; Andorra (7) 1993; Angola (6) 1992; Armnia (5) 2004; Bangladesh (45); Belarus (8) 1994; Benin (5) 1990; Bsnia-Herzegvina (5) 1994; Bulgria (6) 1991; Camares (3) 1996; Camboja (3) 1993; Catar (4) 2003; Chad (14) 1996; Crocia (6) 1990; Equador (39) 2008; Eritreia (2) 1996; Eslovquia (5) 1992; Eslovnia (5) 2000; Estnia (14) 1992; Gmbia (1) 1997; Gergia (16) 1995; Guin Equatorial (10) 1995; Imen (8) - 1991; Iraque (3) 2004; Letnia (2) 1998; Litunia (14), raticada por plebiscito em 1992; Macednia (6) 1991; Mali (4) 1991; Malta (13) 1991; Mauritnia (11) 1991; Moldvia (13) 1994; Monglia (3) 1992; Montenegro (3), 1992; Om (7) 1996; Peru (31) 1993; Polnia (19) 1997; Quirguisto (16) 1998; Romnia (12) 1991; Repblica Theca (2) 1992; Rssia (4) - 1993; Serra Leoa (44) 1991; Srvia (12) 2006; Suazilndia (33) 2005; Taijiquisto (4) 1994; Timor Leste (9) 2002; Ucrnia (20) 1996; Uganda (41) - 1995; Uzbequisto (7) 1992; Venezuela (59) 1999; Vietn (3) 1992. Albnia (16) 1991; Armnia (5) 2004; Bsnia-Herzegvina (5) 1994; Bulgria (6) 1991; Crocia (6) 1990; Eslovquia (5)
A Inflao.indb 170
15/12/2008 13:54:08
171
158 159
160
161
162
163
164
165
1992; Eslovnia (5) 2000; Estnia (14) 1992; Gergia (16) 1995; Letnia (2) 1998; Litunia (14), raticada por plebiscito em 1992; Macednia (6) 1991; Polnia (19) 1997; Romnia (12) 1991; Repblica Theca (2) 1992; Rssia (4) 1993; Srvia (12) 2006; Ucrnia (20) 1996; Uzbequisto (7) 1992. Portugal (38) 1976; Espanha (29) 1978; Grcia (19) - 1975. A legalidade prevaleceu no mundo graas conquista obtida atravs do art. 12 da Magna Charta Libertatum, raticada por doutrinadores como Montesquieu, que ensina: Se o poder executivo estatuir sobre a arrecadao do dinheiro pblico de outra forma que no a de seu consentimento, no haver mais liberdade, porque ele se tornar legislativo no ponto mais importante da legislao. O esprito das leis, ob. cit. p. 176. Ele signica que as normas tributrias tm sua eccia dependente da conrmao anual nos oramentos, atravs da estimativa da receita a ser obtida por meio de cada espcie tributria. Entre estas, a belga, atravs do art. 171; a Constituio da Dinamarca, por meio do art. 46; e a de Luxemburgo, pelo art. 100. le norme organizzative devono essere attuate, quelle di principio devono essere concretizzate, le politiche indicate nelle norme progammatiche devono essere perseguitte. (ZAGREBELSKY, 2006, p.112). Alf Ross (2003, 430) ensina que o papel do jurista, como homem poltico atuar, na medida do possvel, como um tcnico racional. neste papel ele no nem conservador, nem progressista. Como outros tcnicos, simplesmente coloca seu conhecimento e habilidade disposio de outros, em seu caso aqueles que seguram as rdeas do poder poltico. Existem algumas perguntas pr-constitucionais que optamos por no fazer, por serem tpicas da cincia poltica e da teoria geral do Estado. Pablo Lucas Verdu (2007, p. 2), embora sem esta conotao, apresenta duas delas: capaz o Direito de responder satisfatoriamente s exigncias sociais? Se o Estado se adaptar s normas jurdicas, poder minimizar a distncia que o separa da realidade social? Em relao legitimidade para eleger os representantes do povo e s decises basilares de uma sociedade (fase anterior objeto de nossas indagaes), cabvel a pergunta de Reinhold Zippelius (2006, p. 59): quem pertence comunidade jurdica e para quem (principalmente, em favor de quem) devem valer as competncias e prescries de um determinado ordenamento jurdico? A resposta passa pelo conceito de nacionalidade e pela estruturao dos trs Poderes. Rero-me Quest-ce que le Tiers tat, trad. Norma Azevedo, 3.
A Inflao.indb 171
15/12/2008 13:54:08
172
ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 1997. 166 Gustavo Zagrebelsky (2006, p. 114) denomina esse tipo de votao dos representantes do povo seguida de referendo de una commistione di democrazia rappresentativa e democracia diretta. Parece-nos que as constituies sempre devem ser conrmadas, e de forma setorizada. Concordamos com Ubiratan Macedo (2002, p. 85), para quem a democracia direta deve ser implementada sempre que possvel. Ensina o autor: Dada a impossibilidade da discusso face a face a nvel nacional, a complexidade das questes e a necessidade do respeito da autonomia pessoal (os cidados devem ter tempo para tratar de seus interesses), algum grau de representao necessrio na grande sociedade poltica. Mas a representao um mal necessrio e a democracia direta mandatria aonde possvel, pois reala a qualidade epistmica da democracia e assiste a constituio histrica aproximar-se do ideal. 167 A EC n 26/1986 determinou que as eleies ordinrias de 15 de novembro daquele ano serviriam para eleger um congresso com poderes tambm constituintes. 168 Em sentido contrrio entende Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p. 159), para quem as revolues so essenciais legitimao. o que se conclui da leitura de seu comentrio sobre a constituinte de 1987/1988 trazido em O poder constituinte: Assim, a Nova Repblica, no nasceu de uma revoluo, surgiu do exato cumprimento da Constituio em vigor. No lhe dado, em consequncia, invocar o Poder Constituinte revolucionrio. No detm ela Poder Constituinte originrio. Parece-nos que este autor entendeu inadequadamente os ensinamentos de Maurice Hauriou (2003, p. 341 a 344), que arma existir um carter inerentemente revolucionrio em todas as operaes constituintes, originais ou derivadas, mas no arma ser necessrio um rompimento poltico para que elas tenham validade. 169 Limitando nossa ateno Constituio do Estado, logo ressaltar a extrema diculdade de denir com clareza os princpios normativos essenciais j referidos, embora abstratamente se arme que estes ho de ser os logicamente prioritrios, superiores a outros princpios no indispensveis, capazes de se revelar como permanentes. Dicionrio de poltica, ob. cit., p. 259. 170 Donald Lutz ensina que o processo de emenda estava baseado em trs premissas centrais nos Estados Unidos, ao nal do sculo XVIII: an imperfect but educable human nature, the efcacy of a deliberative process, and the distinction between normal legislation and consti-
A Inflao.indb 172
15/12/2008 13:54:09
173
171
172
173
174
175
176
tutional matters. Toward a theory of constitutional amendment in The American Political Science Review, v. 88, n 2, jun.1994, p. 356. Donald Lutz (2006, p. 215) arma que a teoria da crtica poltica trabalha a partir da lgica da decincia, atacando a realidade em nome das aspiraes humanas que parecem mais adequadas. Donald Lutz (2006, p. 213, 210 e 214) elabora perguntas de contedo semelhante primeira e terceira: What are the facts of the situation we face? e Why is this ideal worth pursuing? Em relao ao sistema poltico, admitindo que o objetivo apenas uma aproximao em relao ao ideal, pergunta o autor: How do we arrange things so that we can move closer to the best possible political system? Pablo Lucas Verdu (2005, p. 299) apresenta perguntas equivalentes a essas duas ltimas: Deber el Estado gobernar su rea territorial indivisible como un todo homogneo desde el centro o, en cambio, ser preferible descomponer esa supercie en varias circunscripciones dotadas de autonoma y concertadas con el centro? Si se adopta esta segunda solucin que es la federal , en qu consistir ese concierto entre las unidades polticas competentes y el orden poltico central? Esta insatisfao atvica e inafastvel, no devendo ser encarada como um problema, mas como uma caracterstica evolutiva. Miguel Reale (1970, p. 85) leciona que h em toda sociedade duas ordens de aspiraes permanentes, que s custa de muitos esforos e sacrifcios se conciliam em um estado que se poderia classicar de equilbrio instvel, por ser sempre uma conjugao de estabilidade e de movimento. A grande referncia para todas as constituies o art. 16 da Declarao de Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, que menciona como contedo essencial de qualquer constituio a separao entre os poderes e os direitos dos homens, dispondo: Toute socit dans laquelle la garantie des droits nest pas assure ni la sparation des pouvoirs dtermine, na point de Constitution. Mas essa moldura ampla demais e insuciente para orientar os elaboradores. Igncio de Otto (1997, p. 17) entende que a hierarquia o critrio decisivo para a delimitao do contedo das constituies, cando a qualidade do contedo em segundo plano: En denitiva, el concepto de Constitucin se construye a partir de la jerarqua entre normas. Las normas constitucionales no se diferencian de las dems por su objeto, que puede ser cualquiera, y no necesariamente la organizacin del Estado ni la funcin normadora de sus rganos superiores. Tampoco se identican por su forma, por estar incluidas en un texto aprobado como Constitucin escrita. Se
A Inflao.indb 173
15/12/2008 13:54:09
174
177
178
179
180
181
identican por la relacin que guardan con las dems: por la superioridad respecto de la legislacin, de toda la creacin normativa y de todos los actos de aplicacin de la misma. La decisin poltica adoptada sobre el modo y forma de la existencia estatal, que integra la sustancia de la Constitucin, es vlida, porque la unidad poltica de cuya Constitucin se trata, existe, y el sujeto del Poder constituyente puede jar el modo y forma de esa existencia. No necesita justicarse en una norma tica o jurdica; tiene su sentido en la existencia poltica. Una norma no sera adecuada a fundar nada aqu. El especial modo de la existencia poltica no necesita ni puede ser legitimado (SCHMITT, Carl, 2003, p. 104). 1 O casamento civil e gratuita a celebrao. 2 O casamento religioso tem efeito civil, nos termos da lei. 3 Para efeito da proteo do Estado, reconhecida a unio estvel entre o homem e a mulher como entidade familiar, devendo a lei facilitar sua converso em casamento. 4 Entende-se, tambm, como entidade familiar a comunidade formada por qualquer dos pais e seus descendentes. 5 Os direitos e deveres referentes sociedade conjugal so exercidos igualmente pelo homem e pela mulher. 6 O casamento civil pode ser dissolvido pelo divrcio, aps prvia separao judicial por mais de um ano nos casos expressos em lei, ou comprovada separao de fato por mais de dois anos. 8 Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, carem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especca autorizao legislativa. A soluo complicada porque determina a aprovao de um crdito especial para cada dotao ausente (em razo de veto ou no aprovao do oramento). Se houver maioria para aprovao destes crditos, haver para a aprovao do oramento. A exigncia de prvia e especca autorizao legislativa impede o uso de medida provisria no comeo do ano, se no houver oramento. A soluo acaba sendo utilizar a proposta oramentria como oramento provisrio, o que autorizado pela maioria das leis de diretrizes oramentrias, embora contrarie o disposto no supratranscrito 8. Mesmo os constituintes da Filadla eram empresrios, comerciantes, intelectuais, fazendeiros donos de escravos, e no pessoas imaginrias sem interesses prprios. Bruce Ackerman (1991, p. 7) apresenta questionamento semelhante: How to create incentives for regularly elected ofcials to engage in
A Inflao.indb 174
15/12/2008 13:54:09
175
public-spirited deliberation despite the pressures of special interests?. 182 Mesmo o excessivo detalhamento do Direito Tributrio na lei ordinria um fenmeno comum em diversos pases, mas nunca estendido s constituies. Na Itlia, Enrico de Mita (2004, p. 19) observa que La tecnica legislativa si caratterizza dunque per una esasperante analiticit Che arriva all casistica, all previsione di speciche ipotesi, che sono anche un modo di resolvere in sede legislativa il trattamento di un caso. 183 HESSE, Konrad. A fora normativa da constituio, ob. cit., p. 13. 184 Isso aconteceu com o limite constitucional de juros, previdncia de servidores e estatizao da minerao, alterados pelas ECs ns 6/95, 20/1998 e 40/2003. 185 XXII as administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras especcas, tero recursos prioritrios para a realizao de suas atividades e atuaro de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informaes scais, na forma da lei ou convnio. (Includo pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003) 186 Les philosophes, de rares exceptions prs, nadmettent quavec reticence limpt dans le champ de leurs rexions. (GUTMANN, 2002, p. 7). 187 Esta matria est regulada no art. 7, XXIX. A mesma crtica pode ser feita em relao ao aviso prvio mnimo de 30 dias para qualquer atividade, que gera informalidade e desprotege os empregados, um efeito inverso ao pretendido pelo constituinte. 188 Tipke (2002, p. 22) apresenta, ainda, outras perguntas mais adequadas anlise da conduta concreta da Fazenda e dos contribuintes, embora no menos interessantes: a) Respeita o Executivo a moral tributria quando no aplica leis tributrias com base na igualdade, sem levar em conta consideraes objetivas de poltica de arrecadao? b) Em que medida se adequa moral tributria que os cidados no cumpram as leis tributrias? Para esta pergunta ele apresenta quatro respostas ou justicativas (embora no as defenda), todas de aplicao extremamente perigosa e dbia: 1) Porque as consideram injustas ou inconstitucionais; 2) Porque outros sujeitos eludem o pagamento dos impostos de modo massivo; 3) Porque consideram que o Estado e os municpios esbanjam os recursos pblicos; 4) Porque no entendem as leis tributrias ou no possuem os textos das ditas leis e no entendem as questes
A Inflao.indb 175
15/12/2008 13:54:10
176
estabelecidas nas declaraes tributrias. 189 Segundo Klaus Tipke (1984, p. 76), o princpio da universalidade tem um carter objetivo e signica que toda e qualquer manifestao de capacidade contributiva deve ser tributada. J a generalidade tem um carter subjetivo e signica que todas as pessoas que manifestarem capacidade contributiva devem ser tributadas. 190 Adotada por diversos autores que lhe seguiram, como demonstra Jos Maurcio Conti (1997, p. 81-84). 191 O esprito das leis, ob. cit., p. 224. 192 Marco Aurlio Greco (2007, p. 85), discorrendo sobre funo e procedimento, traz uma orientao em tudo aplicvel necessidade de regrar a aprovao de benefcios scais no Brasil: se a funo consiste em cuidar das expectativas (interesses) alheias que foram conadas a algum, nada mais coerente que os titulares das expectativas que no podero cuidar das suas expectativas pessoalmente e so obrigados a se socorrer de outrem possam estabelecer critrios, padres e regras de comportamento que serviro de paradigma da correo do comportamento do titular da funo. 193 A Declarao de Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, j proclamava: Article 14 Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure. 194 Embora o autor no responda s perguntas incisivamente, sua posio externada na p. 90, quando lamenta que Chegamos a um momento em que se d pouca importncia vulnerao da legalidade, contanto que as medidas polticas obtenham resultados bencos no campo social. Mais frente critica este sobrepujamento da legalidade, armando que o Estado de Direito atua como limite e como garantia. A luta pelo estado de direito, ob. cit., p. 2, perguntas, p. 90, frase transcrita. 195 Jean Dabin (1935, p. 11 e 12) ensina que cada instituio jurdica compe-se de dois elementos solidrios, mas separadamente analisveis, que so a matria e a forma. O Direito uma forma chamada a reger uma matria, os fatos e a vida social. Mas ele mesmo elemento de uma matria e de uma ordenao prpria. 196 Acerca desta eterna dvida, Montesquieu (2001, p. 612) adotava uma posio objetiva: As leis no devem ser sutis; so feitas para pessoas de medocre entendimento; no so uma arte da lgica, e sim o raciocnio simples de um pai de famlia. 197 Preferimos as expresses leitura, enfoque ou aspecto, no lugar da tra-
A Inflao.indb 176
15/12/2008 13:54:10
177
198
199 200
201
202
203
dicional mtodo, porque a interpretao um processo nico, atravs do qual a norma vista por diversos ngulos para que o intrprete chegue a uma concluso. Estes enfoques no representam mtodos isolados, no sentido de conjunto de tcnicas e procedimentos para chegar a um resultado. Eles fazem parte de um trabalho conjunto. Este elemento tratado por Friedrich Mller (2005, p. 66 e 67) como parte do que habitualmente consideramos mtodo histrico, consistindo nas referncias normativas utilizadas para a elaborao da norma, o que inclui as que ela revogou e as que serviram como referncia para sua redao (estrangeiras, por exemplo). O elemento histrico formado pelas referncias no-jurdicas, como a situao social que demandou a elaborao da norma. Os elementos histrico e gentico so tratados pelo autor como possveis variantes de sentido no espao de ao demarcado pelo teor literal. A isonomia aparece no caput do art. 5, logo em seguida no inciso II, e nos arts. 37, 150, II, 151, I e II. Apreciar tem um sentido popular inteiramente diferente do utilizado na Constituio, o que j desaconselha a escolha desta palavra. Como se no bastasse, o inciso I do art. 71 a utiliza no sentido de opinamento e o inciso III no sentido de aprovao. Em matria de cmbio, tem o sentido de supervalorizar a moeda local. Crdito aparece na CF com os seguintes sentidos: a) posio ativa em uma relao jurdica, que o conceito de credor em Direito Civil e Comercial art. 160, pargrafo nico, inciso I; b) posio passiva, devedora portanto arts. 165, 8; 167, III; c) contabilizao feita pelo contribuinte de impostos sujeitos no-cumulatividade, como o ICMS e IPI, voltada ao abatimento de dbitos tributrios art. 155, 2, II, a; d) dotao oramentria complementar estabelecida em norma posterior lei oramentria, os chamados crditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinrios) arts. 167, V, 2, 3; 168. A expresso despesa aparece como: a) sinnimo de dotao oramentria (autorizao para gastar estabelecida na lei) 1, 2 e 8 do art. 165; 3, II e 8 do art. 166; inciso IV do art. 167; b) sinnimo de dispndio ou gasto de dinheiro 6 do art. 165; 167, II; 169. Por ltimo, a palavra recursos tambm aparece com mais de um sentido: a) dinheiro efetivamente arrecadado 8 do art. 165; 168; b) expectativa de arrecadao 3, II, e 8 do art. 166, inciso VI do art. 167. Texto retirado do nosso Princpios tributrios e nanceiros (2006, p.59). Pablo Lucas Verdu (1977, p. 440) ensina que a diculdade de interpretao tem como preo o fracasso de sua aplicao.
A Inflao.indb 177
15/12/2008 13:54:10
178
204 A expresso Poder Pblico empregada com signicados diversos nos arts. 174, 182, seu 4, 194, 197, 208, 209, 213, 214, 216, 217, 221, 225, 227 e 236, entre outros. Em muitas situaes aparece em pargrafos de artigos que mencionam a palavra Estado no caput, no sentido de sociedade politicamente organizada, sem distino acerca da competncia da unidade federativa. A aplicao nitidamente esttica, para no repetir a meno ao Estado. No art. 182 signica Municpio. J no art. 194 aparece no plural, possivelmente em razo da incluso das autarquias previdencirias. Administrao pblica utilizada no caput do art. 37 com o sentido de gnero abrangente das espcies direta (Unio, Estados, DF e Municpios) e indireta, constituda pelas autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista. J os incisos XVIII e XXII, tambm do art. 37, trazem as expresses administrao fazendria e administraes tributrias com idntico sentido, ambos tratando da atuao dos servidores com funes scais. Por m, a expresso errio aparece no sentido de caixa do Estado, em dispositivos como os 4 e 5 do art. 37, que versam sobre condutas lesivas praticadas por agentes pblicos. Ibidem, p. 48-49. 205 Gustavo Zagrebelsky (1987, p. 165) entende por pr-compreenso a antecipao de sentido e valor das palavras. Ela essencial para a interpretao do texto que produzir a norma, mas requer conrmao consistente na resposta ou soluo adequada. 206 Arts. 183 e 191. 207 O usual signicado desta expresso realmente dbio. Em Direito Administrativo usada com o sentido de ecincia. Em Direito Constitucional, costuma ser entendido como idoneidade jurdica para produzir efeitos. Flvio Bauer Novelli (1960, p.15) entende que o sentido de eccia s se completa quando, alm da idoneidade referida, traduz a aptido que a norma lhe d para oper-la, na operao propriamente dita. Eccia a fora jurdica em ato, em ao, e no s aptido ou potncia. 208 Jean Dabin (1935, p. 115) ensina que essa a funo de todas as cincias, embora consciente que o esprito do homem incapaz de descrever a realidade sem deixar escapar ao menos uma parte. 209 Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998.)
A Inflao.indb 178
15/12/2008 13:54:11
179
210 211
212 213 214
215
216
217 218 219
A expresso pessoa substitui os quatro adjetivos que a seguem. Os cinco verbos seguintes poderiam ser consolidados em gerenciar. Bens j abrange dinheiros (pssima e errnea expresso) e valores. Montesquieu (2000, p. 612) j havia notado esse problema. Nino (1992, p. 90 a 97) classica as indeterminaes em cinco categorias, com algumas subdivises: a) semnticas, que incluem a vaguedad e a ambiguedad; b) sintticas, em que as ambiguidades decorrem das oraes e frases utilizadas e no propriamente das palavras, como em relao s semnticas; c) pragmticas, quando no ca claro o objetivo da norma; d) lgicas, que abrangem as lacunas de um sistema normativo, as contradies (antinomias) e as redundncias. Lus Roberto Barroso (2001, p. 13) cunhou a expresso varejo das miudezas, para descrever esta forma de tratar os assuntos na Constituio. Nos arts. 93, I; 127, 2; 131, 2; 134, 1; e 206, V. O precatrio est regulado no art. 100, que conta com seis pargrafos, alm dos arts. 86 e 87 do ADCT (esses dois totalizam 11 dispositivos), j tendo sido alterado por duas emendas constitucionais, ns 30/2000 e 37/2002. Diversos pases j adotaram a ideia das leis orgnicas ou complementares (denominao brasileira), que so aprovadas de forma mais difcil do que as demais (quase sempre por maioria absoluta e, em alguns casos, em mais de uma votao) e tm a funo de regulamentar questes especialmente indicadas na prpria constituio. So eles: Albnia (3/5), Andorra, Arglia, Argentina, Benin, Bolvia, Bsnia, Brasil, Burkina Fasso, Camboja, Chad, Chile (4/7), Colmbia, Costa do Marm, Crocia, Djibouti, Equador, Espanha, Filipinas, Frana, Gabo, Gergia, Hungria (2/3), Itlia, Mali, Mauritania, Moldvia, Niger, Panam, Rep. do Congo, Romnia, Srvia, Sucia, Tunsia, Uruguai, Venezuela (2/3), entre outros. Rero-me ao clssico romance de Gilberto Freyre, que consagrou a ideia de diviso entre a parte nobre das fazendas (casa-grande) e a moradia dos escravos (senzala). Expresso cunhada no sculo XIX e associada aos meios de burlar a proibio ao trco de escravos estabelecida pela Inglaterra. Art. 177, 2. 4 No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I a forma federativa de Estado; II o voto direto, secreto, universal e peridico; III a separao dos Poderes; IV os direitos e garantias individuais.
A Inflao.indb 179
15/12/2008 13:54:11
180
220 De forma similar brasileira, a Constituio alem traz uma das mais amplas clusulas ptreas, em seu art. 79, item 3, vedando qualquer modicao que afete o federalismo e os direitos fundamentais do homem: 3) Toute modication de la prsente Loi fondamentale qui toucherait lorganisation de la Fdration en Lnder, au principe du concours des Lnder la lgislation ou aux principes noncs aux articles 1 et 20, est interdite. 221 As clusulas ptreas de cada Constituio foram: 1) 1891 O 4 do art. 90 absorveu a clusula ptrea estabelecida no nal do art. 5 da Constituio americana, dispondo: No podero ser admitidos como objeto de deliberao, no Congresso, projetos tendentes a abolir a forma republicano-federativa, ou a igualdade da representao dos Estados no Senado; 2) 1934 art. 178 A Constituio poder ser emendada, quando as alteraes propostas no modicarem a estrutura poltica do Estado (arts. 1 a 14, 17 a 21); a organizao ou a competncia dos poderes da soberania (Captulos II, III e IV, do Ttulo I; o Captulo V, do Ttulo I; o Ttulo II; o Ttulo III; e os arts. 175, 177, 181, este mesmo art. 178); e revista, no caso contrrio; 3) 1946 art. 217, 6 No sero admitidos como objeto de deliberao projetos tendentes a abolir a Federao ou a Repblica; 4) 1967 art. 50, 1 No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir a Federao ou a Repblica; 5) EC n 01/1969 mesma redao, art. 47, 1. 222 A clusula ptrea americana est no nal do art. V. No entanto, diferentemente da nossa, no tem o sentido de impedir emendas, mas apenas o de condicionar a aprovao de redues na representao dos estados no Senado concordncia dos que perderiam representao. A mesma ideia de engessamento foi aplicada manuteno do comrcio de escravos, garantida at 1808 atravs da seo 9 do art. 1 (mera suspenso do poder de reforma), que utilizou uma eufemstica redao para escapar das expresses slave ou slavery: The Migration or Importation of such Persons as any of the States now existing shall think proper to admit, shall not be prohibited by the Congress prior to the Year one thousand eight hundred and eight, but a Tax or duty may be imposed on such Importation, not exceeding ten dollars for each Person. 223 The vanity and presumption of governing beyond the grave, is the most ridiculous and insolent of all tyrannies. Man has no property in man; neither has any generation a property in the generations which are to follow (PAINE, 1985, p. 41 e 42).
A Inflao.indb 180
15/12/2008 13:54:11
181
224 Un peuple a toujours le droit de rvoir, de rformer et de changer sa Constitution. 225 Jorge Miranda (2002, p. 415) ainda aduz que se deve aplicar a regra geral da revogabilidade de normas anteriores por normas subsequentes. 226 Pablo Lucas Verdu (1977, p. 621) ensina que todo conceito a decantao formal e consolidao de determinadas realidades. A ideia de ncleo duro e intocvel, no entanto, no decorre de qualquer constatao prtica a partir da elaborao de leis, jurisprudncia ou da prpria aplicao diria dos princpios constitucionais. Trata-se de um desejo de segurana que todos compartilhamos, mas, que, infelizmente, no corresponde realidade. 227 A expresso de Santiago Muoz Machado, Constitucin (2004, p. 134). 228 Ao analisar a grande abrangncia do conceito de igualdade, Alexander Bickel (1986, p. 224) assim leciona: Equal protection, overlapping quite a bit with due process, has been the umbrella under which de Court has sheltered a number of constitutional principles. (...) If a legislature distinguishes between the rich and the poor in levying taxes, or between the literate and the illiterate in conferring the franchise, it is making rational discrimination. If however, it grants to the rich but not to the poor, or vice versa, the right to become licensed as chiropractors, or to be citizen but nor to the alien the right to run a laundry, or if it guarantees to the literate but not to the illiterate, or vice versa, the right to strike in order to better their conditions of labor, then one would deem the action capricious and a clear mistake under Thayers rule. 229 Jane Reis Gonalves Pereira (2006, p. 223 e 227) demonstra a diculdade de resolver os conitos entre direitos fundamentais, que so espcies de antinomias normativas, porque envolvem normas de mesma hierarquia e elaboradas no mesmo momento legislativo.. 230 Sobre a matria, h excelente monograa de Andr Terrigno Barbeitas, O sigilo bancrio e a necessidade de ponderao dos interesses. 231 A expresso de Vzio Crisafulli (1952, p. 104). Gustavo Zagrebelsky (2006, p. 83) ensina que ela inevitvel, pois a cincia do Direito est voltada para a realidade atual e no para anlise histrica. Assim aduz: linterpretazione evolutiva o linterpretazione tout court, pi che ammissibile o inammissibile, semplicemente ineliminabile, conformemente al carattere della scienza del diritto, che scienza eminentemente pratica. 232 Karl Loewenstein (1986, p. 165) arma que a mutao constitucional
A Inflao.indb 181
15/12/2008 13:54:12
182
233
234
235
236 237
238 239
produz uma transformao da realidade e da congurao do poder poltico, da estrutura social ou do equilbrio de interesses, sem que seja atualizada esta transformao no documento constitucional. Anna Cndida Cunha Ferraz (1986, p. 46, 47 e 199) ensina que a interpretao constitucional um gnero em que se enquadram duas espcies: a) a interpretao propriamente dita, atravs da qual procura-se o sentido do texto. Trata-se da explanao, explicao, em termos inteligveis e familiares, daquilo que se apresenta obscuro, ambguo ou ininteligvel; b) construo constitucional, que busca ajustar as normas da Constituio sociedade ou comportamento no expressamente disciplinados pelo texto constitucional e representa um poderosssimo veculo de mutao constitucional. Aduz ainda: O costume constitucional tambm assume a funo de processo de mutao constitucional, perseguindo o mesmo m dos demais: produz mudana no sentido, signicado e alcance das disposies constitucionais, sem contudo alterar-lhe a letra e o esprito. No mesmo sentido, Karl Loewenstein (1986, p. 164): Uma constituio ideal seria aquela ordem normativa conformadora do processo poltico segundo a qual todos os desenvolvimentos futuros da comunidade, tanto de ordem poltica como social, econmica ou cultural, pudessem ser previstos de tal maneira que no fosse necessrio uma mudana de normas conformadoras. No entanto, cada constituio integra to-s o status quo do momento do seu nascimento e no pode prever o futuro. Se estiver inteligentemente redigida, pode levar em conta as necessidades futuras por meio de dispositivos e vlvulas cuidadosamente colocadas, embora uma formulao demasiadamente exvel possa prejudicar sua segurana jurdica. Estas inevitveis acomodaes do direito constitucional realidade constitucional so feitas de duas maneiras: reforma e mutao constitucionais. Acerca da necessidade de fazer escolhas, Donald Lutz (2006, p. 213) arma: The brute facts of human existence imposed by limited resources, time, space, and attention make us pay a price for our decisions. A expresso de Toms Antnio Gonzaga (2004, p. 207). Art. 3. A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. Paulo Bonavides trata da questo em seu Cincia poltica (2006, p. 601). Art. 174. Se passados quatro annos, depois de jurada a Constituio
A Inflao.indb 182
15/12/2008 13:54:12
183
240
241
242
243
do Brazil, se conhecer, que algum dos seus artigos merece reforma, se far a proposio por escripto, a qual deve ter origem na Camara dos Deputados, e ser apoiada pela tera parte delles. Art. 175. A proposio ser lida por tres vezes com intervallos de seis dias de uma outra leitura; e depois da terceira, deliberar a Camara dos Deputados, se poder ser admittida discusso, seguindose tudo o mais, que preciso para formao de uma Lei. Art. 176. Admittida a discusso, e vencida a necessidade da reforma do Artigo Constitucional, se expedir Lei, que ser sanccionada, e promulgada pelo Imperador em frma ordinaria; e na qual se ordenar aos Eleitores dos Deputados para a seguinte Legislatura, que nas Procuraes lhes conram especial faculdade para a pretendida alterao, ou reforma. Art. 177. Na seguinte Legislatura, e na primeira Sesso ser a materia proposta, e discutida, e o que se vencer, prevalecer para a mudana, ou addio Lei fundamental; e juntando-se Constituio ser solemnemente promulgada. Art. 178. s Constitucional o que diz respeito aos limites, e attribuies respectivas dos Poderes Politicos, e aos Direitos Politicos, e individuaes dos Cidados. Tudo, o que no Constitucional, pde ser alterado sem as formalidades referidas, pelas Legislaturas ordinarias. 3 A reviso ou emenda ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. A primeira ser incorporada e a segunda anexada com o respectivo nmero de ordem, ao texto constitucional que, nesta conformidade, dever ser publicado com as assinaturas dos membros das duas Mesas. LUTZ, Donald S. Toward a theory of constitutional amendment. O trabalho analisa a Constituio brasileira de 1967, que j tinha uma das taxas de emenda por ano mais altas do mundo. O Estado americano recordista em emendas o Alabama, com incrveis 726 emendas constitucionais entre 1901 e 1991. So elas: Assumption 1. Every political system needs to be modied over time as a result of some combination of (1) changes in the environment within which the political system operates (including economics, technology, foreign relations, demographics, etc.); (2) changes in the value system distributed across the population; (3) unwanted or unexpected institutional effects; and (4) the cumulative effect of decisions made by the legislature, executive, and judiciary. Assumption 2. In political systems that are constitutional, in which constitutions are taken seriously as limiting government and legiti-
A Inflao.indb 183
15/12/2008 13:54:12
184
244
245
246
247
248
249
mating the decision-making process they describe, important modications in the operation of the political system need to be reected in the constitution (LUTZ, 1994, p. 357 e 358). Jorge Miranda (2002, p. 407) demonstra que muitas constituies determinam a raticao dos Estados, com variaes quanto matria a ser alterada, como as dos Estados Unidos, Mxico, ndia, antiga Iugoslvia e Canad. Sua e Austrlia exigem raticaes por referendos locais. A vedao circunstancial aprovao de emendas durante o estado de stio foi introduzida atravs do art. 178, 4, da CF de 1934, e desde ento, sempre mantida. A gura do estado de emergncia foi criada atravs da EC n 11/1978, para viabilizar providncias imediatas contra a subverso e em razo de guerra. Existe em muitos pases com o nome de estado de defesa, ao lado do estado de stio. Bruce Ackerman (1991, p. 9) apresenta esta constatao em forma de pergunta: If future politicians could so easily ignore established higher law, why would any mass movement take the trouble to overcome the special hurdles placed on the higher lawmaking track? Lus Roberto Barroso (2004, p. 40) assim sintetiza os trs modelos de controle de constitucionalidade: o modelo americano tem por caracterstica essencial o fato de o controle ser exercido de maneira difusa por todos os juzes e tribunais, no desempenho ordinrio de sua funo jurisdicional. O modelo austraco, introduzido pela Constituio daquele pas em 1920, e disseminado na Europa aps a 2 Guerra Mundial, sobretudo pelo prestgio do Tribunal Constitucional Federal alemo, tem como elemento caracterstico a criao de um rgo prprio a Corte Constitucional ao qual se atribui competncia para, concentradamente, manifestar-se acerca da constitucionalidade das leis. Nesse sistema como regra geral, juzes e tribunais suspendero o processo no qual tenha sido feita a arguio plausvel de inconstitucionalidade de determinada norma, remetendo a questo para ser decidida pelo Tribunal Constitucional. Aps o pronunciamento acerca da questo constitucional, retoma-se a tramitao do processo perante o juzo ou tribunal competente. O modelo francs tem por traos fundamentais seu carter no jurisdicional e prvio, sendo o controle exercido pelo Conselho Constitucional. O conceito americano de vitalcio, adotado na Argentina, signica realmente at o nal da vida. No Brasil, a vitaliciedade apenas uma denominao tradicional e incorreta para a estabilidade dos magis-
A Inflao.indb 184
15/12/2008 13:54:13
185
250 251 252
253
254
255
256
257
trados, membros do Ministrio Pblico, Conselheiros dos Tribunais de Contas estaduais e Ministro do Tribunal de Contas da Unio. Todos se aposentam compulsoriamente aos 70 anos, como os demais servidores pblicos. Nos termos do art. 97 da Constituio Federal. Tratado nos arts. 480 a 482 do Cdigo de Processo Civil. Previstas no art. 125, 2, da CF. Atualmente necessrio que seja interposto recurso extraordinrio em face do acrdo do tribunal local, para que a questo possa ser examinada pelo STF. Caso isso no ocorra, possvel que se mantenham decises contraditrias entre tribunais locais entre si e em relao ao entendimento do STF, no que concerne a textos idnticos, pois os estados copiam quase literalmente a Constituio Federal. 2 - Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. 3 - Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. 4 - O Brasil se submete jurisdio de Tribunal Penal Internacional a cuja criao tenha manifestado adeso. (Os dois ltimos foram includos pela Emenda Constitucional n 45, de 2004.) Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes. Essa preservao de competncia foi armada pela Tribunal Constitucional alemo, atravs do julgamento BVerfGE, ocorrido em 12.10.1993. Ele foi precedido pelo tambm notrio caso Solange I, julgado em 1974, no qual o Tribunal armou que continuaria a proteger os direitos fundamentais com base na Lei Fundamental de Bonn enquanto a Comunidade no dispusesse de um sistema de proteo de direitos compatvel ou equiparvel ao assegurado por ela. Este conceito descrito por Casalta Nabais (2004, p. 92) como uma crescente aproximao dos sistemas e estruturas de tributao entre pases. Por outras palavras: o movimento geral, cada vez mais relevante, de uniformizao dos sistemas scais a nvel regional e mesmo mundial. IV - resoluo do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da
A Inflao.indb 185
15/12/2008 13:54:13
186
258
259
260
261
Repblica ou de um tero dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros, estabelecer as alquotas aplicveis s operaes e prestaes, interestaduais e de exportao; V - facultado ao Senado Federal: a) estabelecer alquotas mnimas nas operaes internas, mediante resoluo de iniciativa de um tero e aprovada pela maioria absoluta de seus membros; b) xar alquotas mximas nas mesmas operaes para resolver conito especco que envolva interesse de Estados, mediante resoluo de iniciativa da maioria absoluta e aprovada por dois teros de seus membros; Os deveres tributrios, tanto de pagamento de tributos quanto de colaborao na tarefa arrecadatria, decorrem da titularidade solidria coletiva sobre o patrimnio pblico, conceito que inclui a receita tributria. O retorno social por ela proporcionado um dos fundamentos do tributo e produz a retroalimentao necessria ao desenvolvimento da sociedade. Os servios pblicos e os tributos so os vasos comunicantes entre a sociedade e o Estado. Tais conceitos foram desenvolvidos no nosso Princpios tributrios e nanceiros (2006, p. 55, 56 e 119 a 121). O Supremo entende que a proporcionalidade (uma s alquota, seja qual for o tamanho da base de clculo) a forma desejada pelo constituinte para aplicar o princpio da capacidade contributiva. STF, AIAgR n 457657 / RJ, Rel. Min. Seplveda Pertence, 1 Turma, pub. 7.12.2006; RE n 259.339/SP, Rel. Min. Seplveda Pertence, pub. 16/06/2000, 1 Turma. Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e ecincia e, tambm, ao seguinte:. Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por m assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: I soberania nacional; II propriedade privada; III funo social da propriedade; IV livre concorrncia; V defesa do consumidor; VI defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao; VII reduo das desigualdades regionais e sociais; VIII busca do pleno emprego; IX tratamento favorecido para as empresas de pequeno
A Inflao.indb 186
15/12/2008 13:54:13
187
262
263
264 265
266
267
porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. Pargrafo nico. assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. Pargrafo nico. A autoridade administrativa poder desconsiderar atos ou negcios jurdicos praticados com a nalidade de dissimular a ocorrncia do fato gerador do tributo ou a natureza dos elementos constitutivos da obrigao tributria, observados os procedimentos a serem estabelecidos em lei ordinria. Qualicao a anlise das caractersticas do fato para congur-lo adequadamente. Representa o primeiro passo do processo de aplicao da lei a um caso concreto. O segundo a interpretao da norma e o ltimo a deciso acerca da subsuno do fato qualicado norma ou de sua inadequao ela, cujas consequncias possveis so o mero no enquadramento ou a utilizao da analogia, quando o ordenamento permite. Marco Aurlio Greco, em seu Planejamento tributrio. So Paulo: Dialtica, 2004, coleta diversos exemplos de situaes inadequadamente descritas pelos contribuintes, embora no conclua desta forma: operaes invertidas de incorporao, operaes entre pessoas relacionadas, ingressos de scio seguidos de ciso seletiva, emprstimos que dissimulam investimentos, fracionamento fraudulento de operaes, negcios interestaduais sem verdadeira circulao das mercadorias, entre outros. Ricardo Lobo Torres (2001, p. 149-150) entende que a LC n 104/2001 permite a interpretao analgica. Lei Geral Espaola Artculo 13. Calicacin. Las obligaciones tributarias se exigirn con arreglo a la naturaleza jurdica del hecho, acto o negocio realizado, cualquiera que sea la forma o denominacin que los interesados le hubieran dado, y prescindiendo de los defectos que pudieran afectar a su validez. STF, RE AgR n 255.682/RS, Rel. Min. Carlos Velloso, 2 Turma, pub. 10.2.2006; RE AgR n 412.045/PE, Rel. Min. Carlos Britto, pub. 17.11.2006. Preciso o ensinamento de Klaus Tipke (2002, p. 88) sobre a matria: A meu juzo, uma grande reforma tributria deveria consistir na congurao de todos os impostos segundo a capacidade contributiva, na supresso de lacunas nas hipteses de incidncia e na decisiva eliminao de todos os benefcios scais que no tivessem ou no tenham justicao....
A Inflao.indb 187
15/12/2008 13:54:14
188
268 Como j aduzido, tipo a delimitao legal de condutas determinadas, vedadas ou autorizadas, que serve para impedir a abrangncia de situaes no desejadas pelo legislador e garantir a incluso das situaes que devem estar dentro da rea de incidncia da norma. 269 Estamos considerando apenas a substituio tributria para frente, nica que realmente merece este nome. A chamada substituio tributria para trs, atravs da qual o empresrio situado no nal da cadeia econmica responsvel pelo imposto relativo aos fatos geradores anteriores (como o fabricante de cigarro em relao ao plantador de fumo ou a siderrgica em relao aos comerciantes de ferrovelho), nada mais do que uma suspenso de incidncia de imposto nas etapas anteriores com incidncia integral na ltima etapa. 270 O art. 88, do ADCT, menciona a alquota mnima de 2% para o ISS, e o 84 estabelece a alquota de 0,38% para a CPMF. 271 J regulamentado pela LC n 123/2006, que cria o SIMPLES nacional. 272 A explicao para a incoerncia poderia ser encontrada na adoo da teoria tripartite em relao classicao dos tributos. Ocorre que o constituinte redigiu o captulo tributrio de forma to literal e detalhada, que evidencia a ausncia de maiores preocupaes tericas. A teoria bipartite divide as exaes tributrias em impostos e taxas, em razo da ausncia ou presena de vinculao tanto da arrecadao quanto da destinao dos recursos. Nesta classicao, a contribuio de melhoria teria que se enquadrar entre as taxas, embora sua caracterstica seja distinta, por caracterizar-se como retribuio nica pelo enriquecimento causado por obra custeada por toda a sociedade. Representa uma situao intermediria entre o ressarcimento civil e o custeio especco de atividade pblica, tpico das taxas. A teoria tripartite j aceita a existncia de contribuies, embora adjetivadas de forma varivel pelos autores. A adoo desta teoria no Brasil consagrou a contribuio de melhoria como terceira forma, apesar de ser um tributo raramente cobrado e muito menos importante que as demais contribuies mencionadas na Constituio e no art. 217, do CTN. Quanto aos emprstimos compulsrios, parece-nos inadequada a sua alocao entre os impostos ou taxas, de acordo com a natureza do fato gerador escolhido pela lei que os institui. Os defensores deste tipo de incluso consideram irrelevantes, para efeito de classicao, a destinao da receita obtida com os emprstimos compulsrios e a obrigao de devoluo, embora esta constitua a essncia de qualquer emprstimo, voluntrio ou compulsrio. inegvel que o emprstimo compulsrio
A Inflao.indb 188
15/12/2008 13:54:14
189
273
274
275
276
277
278
est no meio do caminho entre os Direitos Tributrio e Civil. A incluso conceitual neste ltimo ramo no seria obstada pela compulsoriedade do contrato, que ofende liberdade de contratar essencial ao Direito Civil, uma vez que existem outros contratos com essa natureza, como o seguro obrigatrio de veculo (que o proprietrio paga sem saber qual a seguradora), o contrato com a empresa fornecedora de energia eltrica domiciliar e o contrato de representao dos artistas com o Escritrio Central de Arrecadao de Direitos Autorais ECAD. A nica Constituio que descreve os impostos a alem, atravs do art. 106, embora no imponha uma denominao, como a brasileira. A maioria trata muito genericamente de tributos e poucas delimitam competncias tributrias, sempre sem descer a mincias. Entre elas: Venezuela (arts. 167 e 179), Panam (art. 243) e Paraguai (art. 169). Sacha Calmon Navarro Coelho (2005. p. 475-478) traa um preciso quadro acerca das teorias, optando pela diviso dicotmica entre tributos vinculados e no-vinculados e incluindo nestes os emprstimos compulsrios. Em 2006, a CPMF respondeu por cerca de 8,5% da arrecadao federal, percentual semelhante ao do IPI. A elevao de sua alquota para 0,75% permitiria a extino do IPI, que incide diretamente sobre o preo das mercadorias (inacionrio portanto) e indiretamente sobre o dos servios. O estabelecimento de funes de reteno e arrecadao para o sistema bancrio, como regra do sistema tributrio a ser determinada em lei complementar, diminuiria a sonegao, viabilizaria a reduo de alquotas e facilitaria a tarefa de todos os contribuintes e tomadores de servios, com consequente ganho para toda a sociedade. 47% da arrecadao do IPI (e mais 10% proporcionais s exportaes) e IR, 29% da referente contribuio prevista no art. 177, 4, 20% do imposto institudo pela Unio em razo de sua competncia residual, 50% da do ITR e nada dos demais so transferidos para os Estados e Municpios. Ricardo Lobo Torres (2005, p. 24) entende ser perfeitamente possvel a utilizao do IVA no Brasil, desde que haja redistribuio de competncias no plano da federao. Mas a desconana mtua entre Estados membros e Unio e a inexistncia de propostas racionais e fundamentadas para a repactuao do nosso federalismo scal dicultam tal reforma. Elementos de conexo so as caractersticas do fato gerador escolhidas pelo legislador para denir a competncia tributria. O 1 do
A Inflao.indb 189
15/12/2008 13:54:14
190
279
280
281
282
283
art. 155 regulamenta competncias em razo do domiclio do autor da herana e da localizao dos imveis em seus dois incisos. Alguns exemplos de excluses jurisprudenciais, sendo que alguns geraram alteraes legislativas: a) locao de bens mveis STF, RE n 116.121/SP, Rel. Min. Marco Aurlio, Pleno, pub. 25.5.2001. Em virtude da excluso jurisprudencial, a locao de bens mveis no mais consta da lista de servios anexa LC n 116/2003; b) rebocamento martimo STJ, Resp n 755.918/RJ, Rel. Min. Jos Delgado, 1 Turma, pub. 8.8.2005; c) leasing em importao, apesar da alterao de redao produzida pela EC n 33/2001 no art. 155, 2, inciso IX, para expressamente mencionar a mercadoria importada, qualquer que seja a sua nalidade Resp n 692.945/SP, Rel Min Eliana Calmon, 2 Turma, pub. 11.9.2006; d) franquias antes da LC n 116/03 Resp n 783.125/RS, Rel. Min. Castro Meira, 2 Turma, pub. 29.8.2006. O inciso III do 4 do art. 153, que versa sobre o imposto territorial rural, tem a seguinte redao: III ser scalizado e cobrado pelos Municpios que assim optarem, na forma da lei, desde que no implique reduo do imposto ou qualquer outra forma de renncia scal. Chega a ser impressionante a desdia redacional dos constituintes brasileiros. mais do que bvio que a scalizao e cobrana do ITR pelos municpios no implicam renncia scal. O que o texto quis dizer que os municpios no podem conceder benefcios em relao ao tributo federal, o que no precisaria estar expresso. As Constituies de 1891 (art. 9, 2), 1934 (art. 8, I, a), 1937 (art.23, I) e 1946 (art. 19, inciso I) atribuam o ITR aos Estados. A EC n 18/65 o transferiu para a Unio (art. 8, I), o que foi mantido pela CF de 1967 e sua EC n 1/69. A primeira a lei federal que fornece os termos para a incidncia progressiva. O Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/2001, tentou cumprir essa funo atravs dos arts. 5 e 7. A segunda o Plano Diretor de cada municpio. A terceira, o cdigo tributrio municipal ou lei que regule normalmente o IPTU. A quarta a lei especca do IPTU progressivo. A expresso de Ricardo Lobo Torres (2000, p. 28 e 29), para quem a cultura oramentria, como um dos corolrios da cultura constitucional, formada pela nova realidade de impostos permanentes, autorizao anual para a realizao de despesas e exigncias como a de administrao eciente de recursos pblicos. Precatrios so ordens emanadas do Judicirio ao Executivo para
A Inflao.indb 190
15/12/2008 13:54:15
191
284
285
286
287 288
289
290
incluso no oramento do exerccio seguinte de valores sucientes para pagamento das condenaes judiciais. Esto regulados no art. 100, do corpo principal da CF, que j foi objeto das ECs n 30/2000 e 37/2002, alm dos arts. 33, 86 e 87 do ADCT. Judicirio 1 a 5 do art. 99; Ministrio Pblico 3 a 6 do art. 127; Defensoria Pblica 2 do art. 134, que apenas teve a redao encurtada. Como ocorreu em relao aos emprstimos compulsrios incidentes sobre o consumo de energia eltrica e sobre o preo dos combustveis e veculos, institudos, respectivamente, pela Lei n 4.156/1962 e DL n 2.288/1986. A sociedade brasileira no mais toleraria emprstimos compulsrios a longo prazo, que tm aparncia de consco a perder de vista. A prova disso foi a enorme reao popular e judicial s retenes de valores em conta corrente e caderneta de poupana estabelecidas por 18 meses em maro de 1990, como forma de evitar a hiperinao. O servio de iluminao pblica no pode ser remunerado mediante taxa. Foi aprovada em setembro de 2003. II - taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especcos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio; Algumas constituies europeias no possuem disposies de carter transitrio, como Alemanha e Frana. A ustria traz cinco dispositivos; Dinamarca, um; Espanha, dois; Finlndia, um; Irlanda, seis; Luxemburgo, cinco; Sucia, nove. As Constituies grega, belga, italiana e portuguesa possuem alguns dos maiores conjuntos de dispositivos desta natureza, com 45, 34, 33 e 24, respectivamente. Entre os grandes pases da Amrica, a Argentina possui 28 disposiciones transitorias; o Mxico, 19 (e mais 76 disposies transitrias que permaneceram em emendas); a Venezuela, 65; o Canad, trs; e os Estados Unidos, uma (art. VI). Os demais componentes do chamado BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China) contam, respectivamente, com 9, zero e zero dispositivos de natureza transitria. Alm do Brasil, raros foram os pases que emendaram disposies transitrias: a) o Chile alterou, em 1997 e 2005, disposies associadas ao governo de Pinochet; b) A Turquia alterou o art. 15, que versava sobre o Conselho de Segurana Nacional, que substituiu o Executivo e Legislativo na dcada de 80; c) A Colmbia aprovou emendas em 1993 e 2002 Constituio de 1991, que versaram sobre o Plano Nacional de Desenvolvimento e alteraes de manda-
A Inflao.indb 191
15/12/2008 13:54:15
192
291
292
293
294 295 296
297 298
tos de governadores e prefeitos; d) Entre 1977 e 2003, o Paquisto aprovou 10 emendas (nem todas com essa denominao) alterando disposies transitrias da Constituio de 1973. ECs n 2/1992, 10/1996, 12/1996, 14/1996, 17/1996, 21/2000, 27/2000, 29/2000, 30/2000, 31/2000, 37/2002, 40/2003, 42/2003, 43/2004, 53/2006, alm da Emenda de Reviso n 01/1994. Em 9 de novembro de 2007 ainda no haviam sido encontradas as constituies de: Brunei, Buto, Guiana Francesa, Guin, Mianmar (o projeto est em Kashimiri), San Marino e Somlia. A constituio da Guin Bissau est disponibilizada de forma incompleta, sem dispositivos tributrios ou f nanceiros. A Repblica Democrtica do Congo (Brazzaville) tem apenas um projeto de constituio de 2001. Optamos por no incluir a do Vaticano, por no se tratar de um Estado tpico. O Canad, assim como a Nova Zelndia, Reino Unido e Israel, no tem um documento nico denominado constituio. Possui 2 leis constitucionais, sendo a primeira de 1867, da qual constam os dispositivos contabilizados, e a segunda de 1982, que traz uma carta de direitos, ratif cao das identidades regionais e modif caes na lei de 1867. Apenas uma referncia indireta no art. 22, 2,9. O Iraque tem uma Constituio provisria aprovada em 2004. O Estado de Israel possui 1 1 leis bsicas aprovadas entre 1958 e 2001, que formam um conjunto constitucional, alm da declarao de independncia, de 14.5.1948 (5 Iyar 5708). Os dispositivos contabilizados constam da lei The State Economy, de 1975. A NZ tem um Constitution Act de 1986, do qual constam os dispositivos contabilizados, completado pelo Bill of Rights de 1990. Entraram nesta conta apenas os 3 atos de 1998 considerados constitucionais por alguns sites Scotland Act (114), Government of Wales (53), Northern Ireland Act (43), alm do histrico art. 12, da Magna Carta, de 1215. O Reino Unido no entrou na comparao numrica que inicia o tpico 3.1., uma vez que o conceito britnico de constituio est associado tradio e no forma. Acresa-se que as trs normas de 1998 tm caracterstica hbrida, por conterem textos repetitivos, e mais se aproximam das constituies estaduais dos pases federais.
A Inflao.indb 192
15/12/2008 13:54:15

Livro Infla Const Brasileira Fernando Weiss PODEDITORA

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Livro Infla Const Brasileira Fernando Weiss PODEDITORA

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Fernando Lemme Weiss

A INFLAO CONSTITUCIONAL BRASILEIRA

Freitas Bastos Editora Creative Commons 2009

DADOS INTERNACIONAIS PARA CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)

Freitas Bastos Editora

Para Nicole e Arthur.

Fernando Lemme Weiss

Rio de janeiro, 3 de novembro de 2008. Ricardo Lobo Torres

Fernando Lemme Weiss

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

1. DIAGNSTICO DO EXAGERO TEXTUAL EM MATRIA TRIBUTRIA E ORAMENTRIA

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

1.2. A descontinuidade poltica inuenciada pela ausncia de orgulho patritico

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

1.4. Insucincia da teorizao42 acerca do contedo adequado das constituies

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

1.5. Sistema eleitoral voltado aos interesses individuais

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

1.6. Facilidade de aprovar e mudar o texto constitucional associada cultura do literalismo

Fernando Lemme Weiss

1.7. O jeitinho brasileiro

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

1.8. Busca da estabilidade poltica e efetivao de direitos atravs da constitucionalizao

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

1.10. Desconana no sistema jurdico

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

Fernando Lemme Weiss

2. CONSEQUNCIAS DE UMA CONSTITUIO PROLIXA

Fernando Lemme Weiss

A Inao Constitucional Brasileira

2.2. Enfraquecimento da normatividade dos princpios e do respeito Constituio

Fernando Lemme Weiss