I. Ttulo de la monografa: El Control Interno como herramienta de la transparencia.

El caso del Plan de Adecuacin del Sistema de Control Interno Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios.

Zaltsman, Cynthia y Carbone, Luca

Resmen: La presente exposicin se centra en la importancia del control interno como herramienta de la transparencia dentro de la gestin pblica. Abordaremos esta problemtica desde los nuevos paradigmas que se inauguran con los procesos de modernizacin del Estado, que en Latinoamrica y en nuestro pas en particular, tienen lugar en los aos noventa. Enfatizaremos en que el control interno es por un lado, una respuesta a la demanda de mayor control ciudadano sobre la gestin estatal, mientras que, por otro es un instrumento que posibilita el diseo, la planificacin y la ejecucin eficaz de las polticas pblicas.

El Control Interno como herramienta de la transparencia. El caso del Plan de Adecuacin del Sistema de Control Interno Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios Lic. Cynthia Zaltsman Luca Carbone

INTRODUCCION

En el contexto del proceso de modernizacin del Estado Argentino, se promulga en 1992 la Ley 24.156 de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional. Dicha Ley marca un cambio trascendental en la gestin estatal, ya que por un lado regula el ejercicio de la administracin financiera dentro del Estado Nacional y, por otro, estructura los organismos de control de la APN (Administracin Pblica Nacional). Asimismo, uno de los pilares centrales de este proceso podemos ubicarlo en el Sistema de Control Interno.

Entendemos a la modernizacin como un proceso que han emprendido los Estados en los ltimos 25 aos a partir de la necesidad de adaptarse ante un medio globalizado y cambiante. El proceso se origina en la necesidad de transformar la manera de gestionar dentro del Estado, buscando superar el modelo agotado de administracin por normas y procedimientos para implementar una administracin orientada al logro de objetivos y resultados. De esta forma, se busca obtener mejores resultados a partir de la implementacin de herramientas como la planificacin estratgica y el control de gestin, que permitan una mejor utilizacin de los recursos.

Siendo el objetivo de este trabajo presentar al control interno como una herramienta de la transparencia en la gestin pblica, explicaremos este proceso desde la rbita del Plan de Adecuacin del Sistema de Control Interno (PASCI) dependiente del Programa de Mejora Contnua en la Gestin, Subsecretara de Coordinacin y Control de Gestin, Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios.

Modernizacin del Estado y Sistema de Control Interno

Para comprender qu es el Sistema de Control Interno, cmo funciona y cul es su aporte a la modernizacin del Estado, es necesario contextualizar las transformaciones aplicadas sobre el Estado argentino en los aos noventa.

Durante ese perodo se desarroll una reforma estructural del mismo. Parte de estas reformas se introdujeron a travs de la sancin de la ya mencionada Ley 24.156 del ao 1992. Esta Ley signific un cambio trascendental en la forma de gestionar del Estado. No slo porque regula el ejercicio de la administracin financiera dentro del Estado Nacional, sino tambin, por haber estructurado los organismos de control de la APN (Administracin Pblica Nacional).

Esta reestructuracin trajo como consecuencia un giro copernicano en la forma de administrar el Estado, al establecer como responsabilidad de la administracin superior de cada jurisdiccin de la APN la implementacin de un Sistema de Control Interno normativo, financiero, econmico y de gestin sobre sus propias operaciones. Se abandona as, el antiguo modelo de gestin centrado en las normas y procedimientos para pasar a un Sistema de administracin basado en la gestin por objetivos y resultados.

El cambio de modelo que comenz hace ms de quince aos, no ha reemplazado a su antecesor, sino que se ha solapado. La nueva Norma se ha instituido sobre la cultura organizacional existente, penetrando gradualmente en su interior. El gran desafo que hoy sigue vigente, entonces, dentro de este cambio de modelo consiste en incorporar las novedades al interior de la administracin pblica tradicional.

En este sentido, el Sistema de Control Interno es una combinacin de elementos interdependientes, dinmicamente relacionados, diseado en funcin del trazado de la estrategia y formulacin de los objetivos de la Jurisdiccin. Al ser una totalidad, el equilibrio entre los elementos y el orden de su organizacin dependen de la informacin y la comunicacin. Los componentes del Sistema de Control Interno son: la planificacin estratgica, un ambiente de control o marco del proceso de control, los sistemas de comunicacin y el flujo de la informacin. Sobre este sistema se ejercen actividades de control y se efecta el monitoreo de los controles. En el Cuadro N1 observamos un 4

esquema que muestra cmo se relacionan estos elementos que integran el Sistema de Control Interno.

Cuadro N 1

Planificacin n estratgica.

Actividades de Control

Monitoreo de los Controles

Ambiente de Control o Marco del Proceso de Control.

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Fuente: Elaboracin propia.

Debemos comprender al Sistema de Control Interno desde un enfoque estratgico. El Sistema debe servir para medir el grado de cumplimiento de los objetivos planificados. Un sistema de control eficaz debe estar diseado en funcin de la estrategia y estructura de la institucin, como as tambin de sus procesos y sus procedimientos. La formulacin de los objetivos globales que la institucin persigue y el trazado de la estrategia, que define a estos objetivos y diagrama cmo lograrlos, son momentos concomitantes que constituyen el punto de partida del proceso de control.

Hoy en da, el Ministerio de Planificacion Federal, Inversin Pblica y Servicios es uno de los organismos centrales a la hora de gestionar polticas pblicas en sectores claves de la economa del pas. La ley 24.156 en su artculo 101, establece que la autoridad superior de cada jurisdiccin o entidad dependiente del Poder Ejecutivo Nacional ser responsable del mantenimiento y de un adecuado sistema de control interno que incluir los instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de organizacin y en los

reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo y la auditoria interna. Es en la consolidacin y perfeccionamiento del Sistema de Control Interno en un organismo de las magnitudes de este Ministerio, en donde entra el juego el Programa de Mejora Continua en la Gestin.

Objetivos del Programa de Mejora Continua en la Gestin (PMCG)

El PMCG constituye una herramienta flexible y dinmica cuya misin es mejorar la gestin de las dependencias del Ministerio, asistiendo administrativa y tcnicamente a las reas que lo integran procurando lograr una gestin de alta calidad.

Con una estructura multidisciplinaria y profesionalizada, trabaja de manera transversal y se perfila como modelo en procesos de modernizacin del Estado, en materia de gestin por objetivos y resultados, fortaleciendo la gestin pblica y la calidad institucional.

Esta calidad es alcanzada gracias a la articulacin que permite el PMCG de todas las polticas del Ministerio, lo cual conlleva a una adecuada utilizacin de los recursos para la consecucin de los objetivos planificados.

Al respecto, algunos de los objetivos del PMCG son los siguientes: Asistir tcnicamente y dotar de herramientas para la mejora de la gestin a todos los organismos del Ministerio. Por ejemplo, realizar capacitaciones, garantizar materiales tericos y asistencia prctica en la planificacin estratgica de los objetivos de las reas, disear sistemas informticos que colaboren con una administracin ms rpida y eficaz. Capacitar en el modelo de la gestin por objetivos y resultados aplicando sistemas de responsabilizacin, que permitan ponderar a los agentes del ministerio, y rendir cuentas a los directivos que ejecutan las polticas pblicas. Asesorar y colaborar en el diseo y rediseo de planes estratgicos y operativos, proyectos y programas a las diferentes reas del ministerio, teniendo en cuenta los principios de la nueva administracin pblica. Garantizar e impulsar una comunicacin y articulacin fluida y eficaz entre las diferentes reas y organismos del Ministerio, mediante la designacin de nexos responsables.

Difundir y compartir la experiencia y los resultados de las herramientas estratgicas utilizadas al momento de gestionar, as como comunicar las polticas pblicas ministeriales.

Debido a la complejidad e importancia de los procesos de gestin en el Ministerio, y teniendo presente los temas que se propone abarcar el Programa, se estableci una modalidad de trabajo estructurada en planes, cada uno de los cuales tiene objetivos especficos, aunque accionan articulados entre s:

1. Plan de Gestin de RRHH: Busca mejorar aspectos que hacen a la calidad de la gestin de los RRHH, brindar la asistencia necesaria a otras reas en materia de Recursos Humanos, y de herramientas necesarias que permitan fortalecer las polticas de formacin, induccin, capacitacin y desarrollo de la carrera administrativa de los agentes. A fin de mejorar la calidad de los Recursos Humanos que integran la Jurisdiccin, se han desarrollando e impulsando el uso de sistemas informticos que facilitan su control, el seguimiento, la evaluacin y la gestin integral. 2. Plan de Gestin de Obra Pblica: Tiene previsto el Relevamiento y anlisis de los procesos que intervienen en el ciclo de vida normal de los proyectos de inversin en los que participa el Estado Nacional, promoviendo la mejora continua de los mismos, desarrollando e impulsando la informatizacin de los procesos que intervienen en la gestin de las obras pblicas. A su vez, colaborar con las distintas reas que participan en proyectos de inversin en el desarrollo de nuevas herramientas de gestin de obras pblicas con participacin del Estado Nacional. l. 3. Plan Sectorial de Gobierno Electrnico: Pretende brindar un mejor servicio al ciudadano mediante la utilizacin de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TICs) para lograr una mejor gestin pblica, y facilitar el acceso de los ciudadanos a los actos de gobierno mediante su publicacin en Internet, participando en la generacin de nuevos espacios de intercambio e integracin. 4. Plan de Adecuacin del Sistema de Control Interno: Acta de enlace entre los distintos Organismos de Control y las reas auditadas, asistiendo en la Regularizacin de las Observaciones de auditora en estado pendiente, mediante el seguimiento y monitoreo del proceso de auditora, contribuyendo con el anlisis, la coordinacin y la implementacin de las acciones que resulten necesarias para lograr la eficacia del Sistema de Control Interno, y suministrando informacin til para su mejora continua. Adems, emprende acciones de capacitacin en la Metodologa de Control a las reas 7

auditadas de acuerdo con la normativa vigente y en funcin de la estructura del Ministerio. 5. Plan de Seguridad de la Tecnologa y la Informacin: Busca promover acciones tendientes a asegurar la integridad, disponibilidad y confidencialidad de la informacin administrada por el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, fomento la Planificacin Estratgica en materia de Tecnologa de la Informacin y Comunicaciones, Coordinando esfuerzos a fin de unificar metodologas a la vez que busca, contribuir al logro de los objetivos TIC estableciendo criterios de revisin para promover la mejora continua en materia de Tecnologa y Seguridad de la Informacin en todo el mbito jurisdiccional. 6. Plan de Reorganizacin de Estructuras, Normas y Procedimientos: Se prev analizar las metodologas de trabajo, prcticas, normas, procedimientos administrativos y las distintas estructuras organizativas con el objeto de desarrollar herramientas adecuadas que permitan alcanzar la calidad institucional en un marco de mejora continua. 7. Plan de Fortalecimiento de la Gestin Estratgica: A partir del mismo se busca Instalar procesos de Planificacin Estratgica, promoviendo el desarrollo de herramientas que propendan al logro de los objetivos planteados, desarrollar metodologas para la definicin de indicadores y propiciar medidas de autocontrol y auto evaluacin, liderando el proceso de cambio de la cultura organizacional, identificando aquellas caractersticas comunes de las diversas reas que componen el Ministerio.

El Plan de Adecuacin del Sistema de Control Interno (PASCI)

En lnea con lo planteado, entre los planes que componen el PMCG encontramos al Plan de Adecuacin del Sistema de Control Interno. Particularmente, este Plan tiene como objetivo promover el buen funcionamiento del Sistema de Control Interno del Ministerio, para lo cual debe recolectar, analizar, sintetizar, comunicar y capacitar en esta materia a partir de los informes de auditora que emiten los Organismos Auditores (Oficina Anticorrupcin, Auditoria General de la Nacin, Sindicatura General de la Nacin, Unidades de Auditora Interna).

Se trata, entonces, de conocer el ambiente de control interno del Ministerio, a fin de promover la constitucin de un contexto de accin propicio a la hora de implementar polticas pblicas. 8

Tomando como materia prima los informes de auditora y a partir del trabajo mancomunado con las reas, se propende a generar un cambio en la cultura de control, incorporando los hallazgos y las observaciones al grueso de la gestin.

Resulta importante resaltar al respecto, que existen diferentes tipos de auditora, los cuales resultan tiles para la mejora de la gestin o en su defecto, slo intentan mostrar las deficiencias sin presentar alternativas factibles en el marco de los conceptos de eficiencia, eficacia y economicidad de los recursos. Con esto no pretendemos juzgar la labor de los auditores, ya que consideramos que su constancia y su trabajo generan transparencia en los diferentes actos administrativos; slo nos replanteamos a nivel general la concepcin y la finalidad del control ex post.

El paradigma de la Nueva Administracin Pblica se compone bsicamente de la gestin por objetivos y resultados y la planificacin estratgica. Entonces, en consonancia con los principios de esta nueva forma de pensar a la administracin pblica, creemos que un control que se aplique una vez que la poltica haya finalizado, no responde a las necesidades coyunturales de dicha poltica. Dicho de otro modo, Por qu esperar a que la poltica se haya ejecutado definitivamente?

El control en cada etapa de la poltica pblica posibilita un seguimiento ms eficaz a la vez que una mejora en la comunicacin de los logros de la misma, facilitando la transparencia de la gestin.

Siguiendo este espritu, el Plan contribuye a adecuar e implementar todas aquellas observaciones o hallazgos efectuados por los Organismos Auditores, por un lado, y relevar el estado de situacin de cada rea del Ministerio en torno a la mejora de su gestin cotidiana, por el otro.

Se propone as un control al interior de la propia gestin, evaluando a partir del seguimiento constante de los avances efectuados sobre los hallazgos de auditoria. En esta experiencia, se trata de incorporar continuamente estos hallazgos a la gestin, haciendo de ella un espacio de accin transparente.

Partimos de la necesidad de considerar al Control Interno como un momento ms en la diagramacin y puesta en marcha de polticas pblicas: sabemos que la transparencia hace de una medida un xito de gestin, y en este aspecto, el control es una instancia fundamental para efectuar el seguimiento y la correcta evaluacin de las polticas. Planteamos una visin integral del control, dejando de lado su concepcin tradicional como mero contralor, puntualizando en cambio en los beneficios que aporta a la gestin.

Auditoria de Gestin

El valor de la auditora en la gestin radica en la importancia de la actividad de control y en el monitoreo de los controles dentro del esquema del Sistema Interno de Control. Desde el PASCI, se promueve el trabajo de enlace entre los distintos Organismos de Control y las reas auditadas. As, se posibilitan espacios de presentacin de documentacin e intercambio de ideas, entre el rea auditada y el/los organismos auditores, gestionando la celebracin de reuniones de Comit de Control, en concordancia con las normas que en la materia dicta la Sindicatura General de la Nacin.

El Comit de Control es una instancia de regularizacin de observaciones que ha generado la SIGEN en las Normas Bsicas de Control Interno, por medio del cual se puede avanzar en la mejora del Sistema de Control Interno Ministerial, instrumentando un espacio de intercambio, en donde las reas auditadas pueden presentar las acciones encaradas ante los organismos de control, sin la necesidad de solicitar una nueva auditora que cumpla con esta funcin.

De esta manera, se garantiza la continuidad de trabajo sobre los hallazgos, transformando un informe de auditoria en material inicial y fundamental a la hora de efectuar un seguimiento en la ejecucin de las polticas.

Por otra parte, el PASCI asiste a las reas auditadas, derivando las observaciones que se realizan, a los diferentes planes que conforman el PMCG, a efectos de poner a disposicin del auditado las herramientas que cada plan puede ofrecer de acuerdo con su especificidad.

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Sistemas informticos y nuevas tecnologas

Los tiempos cambian y los avances en el campo tecnolgico nos brindan importantes herramientas a la hora de gestionar en la Administracin Pblica. En este marco de nuevas tecnologas, y explotando su enorme potencial, el Programa de Mejora Continua en la Gestin ha trabajado en el desarrollo de las TICs y de Sistemas Informticos para fortalecer la gestin y as contribuir con la mejora del Sistema de Control Interno.

Por ello, el Programa promueve la utilizacin de las TICs en el mbito del Ministerio, a fin de mejorar la administracin del Gobierno, asegurando la transparencia y el acceso pblico a la informacin. En esta temtica se trabaja en forma conjunta con la Oficina Nacional de Tecnologas de la Informacin.

En la misma lnea, se promueven acciones que tienden a asegurar la integridad, disponibilidad y confidencialidad de la informacin. A tal fin, trabajamos en la identificacin, inventario y clasificacin de la Informacin de la organizacin, remarcando que la Informacin es un activo de alto valor para las Organizaciones. Por ello, se busca informar y capacitar a todo el personal, sobre las medidas de seguridad en el manejo y administracin de la informacin en la prctica diaria de sus tareas, procurando reducir el error humano en el manejo de la informacin. Dada la importancia del tema, el Sistema Informtico del Plan de Adecuacin del Sistema de Control Interno (SIPASCI), resulta una herramienta indispensable a la hora de establecer contacto con las diferentes reas del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, en materia de acceso y validez de la informacin.

El circuito a travs del cual se desarrolla la tarea de regularizacin de observaciones, presenta una complejidad en cuanto a la cantidad de actores que intervienen en el mismo, como as tambin, a los diferentes controles y cargas que requiere.

El espritu de este sistema informtico entonces, radica en la agilizacin y fluidez de la visualizacin de la informacin, as como en el seguimiento y monitoreo de los estados ltimos de las observaciones, a los fines de contar con una base de datos actualizada por rea, veraz y consecuente.

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Su implementacin se sustenta en la Circular SSCyCG N 6/2008, ratificada por la Resolucin MINPLAN N2600/2009, con el objeto de facilitar y dar curso a los circuitos de auditoria que all se delinean.

Bsicamente, los circuitos especifican las diferentes intervenciones que deben efectuar las reas de control y gestin del Ministerio ante una auditora ya sea de la AGN, la SIGEN o la UAI-, desde su punto inicial, hasta el momento en que los organismos auditores emiten los informes de auditoria definitivos. Esta experiencia de

institucionalizacin de circuitos de auditora, denota la voluntad y necesidad de establecer un procedimiento uniforme ante el tratamiento de estas cuestiones, promoviendo la agilidad ante los tiempos de resolucin que plantean los Organismos Auditores y asimismo, generando una sinergia en materia de control interno.

De esta manera, este sistema informtico resulta una herramienta que garantiza la transparencia en la transferencia de la informacin, y de gran utilidad para los mximos decisores.

En sntesis, el Sistema Informtico del Plan de Adecuacin del Sistema de Control Interno (SIPASCI), posibilita el seguimiento interno y la actualizacin permanente de las observaciones contenidas en los Informes de auditoria realizados por los Organismos de Control. Presenta una interfaz en lnea con el Sistema de Informacin y Seguimiento de Informes de Observaciones (SISIO), que se encuentra a cargo de la Sindicatura General de la Nacin, permitindonos contar con una base de datos actualizada, veraz y oportuna.

As, el SIPASCI opera como un elemento de suma importancia a la hora realizar tareas de control y monitoreo de las distintas reas, ya que:

Acta en calidad de enlace entre los distintos Organismos de Control y las reas auditadas.

Asiste en la Regularizacin de las Observaciones efectuadas por dichos organismos.

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Contribuye con el anlisis a partir de un trabajo mancomunado con las reas, mediante el seguimiento y monitoreo del proceso de auditora.

Colabora en la coordinacin y la implementacin de las acciones que resulten necesarias para mejorar la eficiencia del control interna.

Suministra informacin til para lograr una mejora continua. Impulsa la capacitacin respecto de la Metodologa de Control a las reas auditadas de acuerdo con la normativa vigente y en funcin de la estructura de la Jurisdiccin.

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Conclusiones

A travs del desarrollo de este trabajo, se intent demostrar la importancia de llevar adelante un buen funcionamiento del Sistema de Control Interno, tarea que realiza el Plan de Adecuacin del Sistema de Control Interno dentro de la rbita del Ministerio de Planificacion Federal, Inversin Pblica y Servicios. Las actividades y sistemas desarrollados son una muestra clara y concisa de los cambios que se buscan promover en la gestin pblica.

Hemos denotado que la necesidad de contar con un Sistema de Control Interno, radica en fomentar y establecer una nueva cultura de trabajo y gestin administrativa, en donde el rol de las estructuras del organismo se vea complementado y enriquecido por la agilidad que se imprime en el funcionamiento de dicho Sistema.

Siguiendo el espritu de la Ley 24.156, surge a nivel general en toda la Administracin Pblica Nacional, la necesidad de articular los controles de gestin con el accionar poltico, a fin de regular y desarrollar una sinergia propicia que sea til a la hora de efectuar la rendicin de cuentas en los actos de gobierno.

Planificar estratgicamente, implica promover el fortalecimiento de un Sistema aceitado, donde las vertientes sean conocidas y profundizadas, con el objeto de evitar desvos y situaciones disfuncionales. La planificacin, entonces, resulta del trabajo mancomunado de todas las reas que componen la Jurisdiccin.

Asimismo, pensar el control como contribucin a la gestin, genera el desarrollo de una nueva cultura de control, donde se priorizan los hallazgos de las auditorias en el momento de mejorar la gestin y la forma de gestionar, donde el control se percibe de manera positiva, sumando nuevas herramientas que enriquecen la visin de los decidores. Se da fin, con estas nociones, a la visin del control como resaltar aquello que est mal, mediante el ejercicio del control como contribucin al accionar.

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La aplicacin de una experiencia novedosa como herramienta transversal de gestin, puede ser una interesante opcin para replicar en otras estructuras gubernamentales de caractersticas similares, tanto en Argentina en cualquiera de los niveles de gobierno-, como en otros Estados, que tengan deseos de buscar nuevos caminos ante la instauracin de la gestin por objetivos y resultados, con el fin de fortalecer al Sistema de Control Interno.

Para finalizar es necesario remarcar que la importancia del control interno como herramienta de gestin, no reside solamente en la eficiencia y la eficacia de las polticas pblicas sino que, actuando como engranaje del acceso a la informacin pblica reduce la brecha entre las instituciones estatales y la ciudadana.

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BIBLIOGRAFIA CONSULTADA Asinelli, Christian (2007). La Modernizacin del Estado y la Gestin por Resultados en Argentina: Experiencia y Desafos del Proyecto de Modernizacin del Estado. Trabajo presentado al XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica. Garca Delgado, Daniel y Chojo Ortiz, Ignacio (2006). Hacia un nuevo modelo de desarrollo. Transformaciones y reproduccin en el posneoliberalismo , en El desarrollo en un contexto posneoliberal, Ciccus Flacso, Argentina. Oszlak, Oscar (2000). El mito del Estado mnimo. Una dcada de reforma estatal en la Argentina, trabajo presentado al IV Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santo Domingo. Schweinheim, Guillermo (1998) Innovacin en administracin, gestin y polticas pblicas: es idntico a modernizacin?, INAP Direccin Nacional de Estudios y Documentacin. Experiencias de control interno instauradas en Latinoamrica. Evaluacin y comparacin de casos.

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