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Introduo

Os portos so elementos de suma importncia para a economia de um pas, pois so as principais portas de entrada e sada do comrcio exterior, uma vez que ponto de passagem de boa parte das mercadorias. Assim, a disponibilidade de um eficiente sistema de portos fundamental para o desenvolvimento nacional. No Brasil, em que aproximadamente 95% do volume total das importaes e exportaes so provenientes de portos, os investimentos em obras de construo, melhoramento e manuteno do sistema porturio como um todo so imperativos.1 Ademais, com a evoluo dos navios, cada vez maiores e capazes de transportar maior quantidade de cargas, a falta de obras de manuteno impede as embarcaes de maior calado de atracarem, exingindo que os armadores fretem navios menores, ou utilizem grandes navios com volumes inferiores a sua capacidade nominal, o que tende a elevar os preos dos fretes martimos, reduzindo a competitividade dos produtos destinados ao mercado externo. nesse contexto que o estudo da atividade de dragagem assume relevncia no cenrio nacional, pois essa atividade, por proporcionar a ampliao das bacias porturias e o aprofundamento dos canais de acesso, gera melhor eficincia aos portos do pas. Trata-se, outrossim, de um fator essencial na desobstruo dos gargalos porturios, pois auxilia a desafogar o setor mais importante em matria de exportao. Desse modo, esse estudo tem por objetivo fazer uma anlise do Captulo VIII da Nova Lei dos Portos (Lei n 12.815/13), que institui o Segundo Programa Nacional De Dragagem Porturia. Primeiramente, apresentar-se- uma perspectiva geral da atividade de dragagem, que permitir compreender os instrumentos legais destinados a disciplinar seu procedimento. Em seguida, ser feita uma retrospectiva da regulao da dragagem no Brasil, abrangendo o modelo estatal centralizado da administrao porturia e sua posterior desestatizao, que possibilitar visualizar as causas das deficincias e limitaes hoje presentes. Por sua importncia, a Lei n 11.610/07, que tratava do primeiro Programa Nacional De Dragagem Porturia, ser abordada em tpico especfico, de modo a
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BASTOS, Bernardo Do Carmo e BASSANI, Christina. A Questo Da Expanso Porturia Como Soluo Para O Desenvolvimento Econmico: o caso das dragagens e os impactos ambientais na baa de Sepetiba. In: IX Simpsio de Excelncia em Gesto e Economia SEGeT 2012.

esclarecer as inovaes que trouxe para o perodo, bem como os pontos em que foi alterada pela Lei n 12.815/13.

2. Aspectos Gerais da Atividade de Dragagem

De acordo com o professor Paolo Alfredini, o servio de dragagem consiste na escavao e remoo (retirada, transporte e despejo) de solo, rochas decompostas ou desmontadas (por derrocamento), submersos em qualquer profundidade e por meio de variados tipos de equipamentos (mecnicos ou hidrulicos) em mares, esturios e rios.2 Para a execuo de servios de dragagem, de extrema importncia o planejamento preciso de todo o processo, materializado em um projeto de dragagem. Esse instrumento essencial, pois permitir o gerenciamento de toda a cadeia de atividades, que envolve uma srie de etapas, como a escolha dos melhores mtodos e tcnicas a serem utilizados, a seleo do equipamento mais adequado, a anlise dos custos da obra e a realizao de estudos embientais especializados de modo a minimizar os impactos no ecossistema. O planejamento , portanto, providncia preliminar e fundamental atividade de dragagem. Logo de incio, mormente nas dragagens realizadas em rea costeira, o projeto deve vir acompanhado das justificativas quanto necessidade de tal obra. Assim, independente do tipo de dragagem necessria quele porto, exige-se a respectiva fundamentao. As principais razes a ensejar essa atividade so: o assoreamento progressivo do porto; o crescimento da movimentao de cargas juntamente com o aumento da economia de escala do porto ou terminal; o aumento do porte e dimenses do navio; e a manuteno da segurana da navegao.3 Em seguida, passa-se escolha da operao de dragagem adequada. Trata-se de uma importante etapa, pois para cada exigncia h um procedimento especfico. Desse modo, de acordo com a finalidade almejada, Goes Filho4 identifica quatro tipos principais: dragagem de aprofundamento; dragagem de manuteno; dragagem de minerao; e dragagem de controle ambiental. Vejamos, em resumo, o que caracteriza cada uma delas.

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ALFREDINI, P. Obras e Gesto de Portos e Costas. So Paulo: Edgard Blcher, 2005. FADDA, Eliane e VIANNA, Edison. Opes de Poltica para o desenvolvimento da Dragagem no Brasil. Anais do 21 Congresso Nacional de Transportes Martimos, Construo Naval e Offshore. SOBENA. FIRJAN. RJ. 27 Nov 1 Dez. 2006. 4 GOES FILHO, Hildebrando de Araujo. Dragagem e Gesto dos Sedimentos. Tese de Mestrado. COPPE/UFRJ. RJ. Out. 2004.

Na dragagem de aprofundamento, ocorre a criao ou ampliao de bacias porturias, assim como aprofundamento ou alargamento de canais de acesso. Nesses projetos, geralmente h movimentao de grande quantidade de material e os equipamentos utilizados so mais robustos. Na dragagem de manuteno, por sua vez, remove-se o material de assoreamento que foi depositado no leito naturalmente. Visa, portanto, manter a profundidade dos canais de navegao e de portos. Trata-se de um procedimento rotineiro e mais brando, j que a remoo dos sedimentos facilitada devido a pouca coeso das partculas depositadas recentemente no leito. A dragagem de minerao tem uma finalidade bastante especfica: a extrao de minerais com valor econmico como argilas, areias e cascalho, que sero destinados para aproveitamento na indstria e na construo civil. Por ltimo, a dragagem de controle ambiental tem por objetivo a remoo de material contaminado das reas de dragagem para fins de proteo ao ambiente. Ocorre quando se tem necessidade de corrigir aes realizadas no passado, e que resultaram em despejo de sedimentos contaminados em locais inadequados. O planejamento da atividade de dragagem tambm envolve a escolha do equipamento adequado, denominado "draga", a qual , geralmente, uma embarcao ou plataforma flutuante equipada com mecanismos necessrios para efetuar a remoo do solo. Conforme leciona Goes Filho, trata-se de uma etapa bastante complexa, que envolve um infinidade de variantes relacionadas com as condies fisiogrficas da rea a ser dragada e a finalidade da obra. No entanto, esses aspectos devem ser cuidadosamente examinadas a fim de haja adequabilidade entre os diferentes tipos de draga (mecnica, hidrulica e mista) e as diversas situaes concretas.

3. Evoluo histrica

As atividades de dragagem existem desde a mais remota antiguidade. So alguns exemplos dessas obras: a abertura de canais para a navegao entre os Sumrios, que datam de 5000 a.C., a construo do Grande Canal da China, cujas obras se iniciaram em 7 a.C. e terminaram aproximadamente em 1280 d.C; a abertura do canal da Babilnia, realizando a unio entre os Rios Tigre e Eufrates e determinada por

Nabucodonosor em 600 a.C.; a execuo de aterros hidrulicos na Holanda no sculo XIII. 5 No Brasil, a evoluo das atividades de dragagem est intimamente ligada ao papel histrico da economia brasileira com os portos, cuja origem de aproximadamente 1800 e vem sendo considerado at hoje como um setor que gera riqueza para o Pas. Nesse processo evolutivo, pode-se destacar alguns pontos importantes. Vejamos. At a dcada de 60, a atividade de dragagem no Brasil era executada por empresas estrangeiras, principalmente holandesas. Durante o regime militar (1964 a 1985), contudo, os portos foram considerados reas de segurana, no havendo qualquer inteno de torn-los um fator de desenvolvimento. O setor de dragagem foi, ento, considerado estratgico para o Brasil e, consequentemente, todo o processo da atividade, do planejamento execuo, sofreu a interveno governamental. Nessa poca, foram importados equipamentos de dragagem de grande porte, a fim de atender s necessidades do pas. Para desenvolver essa atividade, em 1967, foi criada a Companhia Brasileira de Dragagem CBD. Com o passar do tempo, a presena do Estado na economia ficou cada vez mais forte e, em 1975, foi criada a Empresa de Portos do Brasil S/A Portobrs, uma holding que representava o interesse do governo em centralizar atividades porturias e, no fim dos anos 80, incorporou as atividades da CBD, extinguindo-a. Consolidava-se, assim, o modelo monopolista estatal para o sistema porturio nacional. Com o fim da ditadura militar, em 1985, inicia-se, no pas, uma reforma do setor pblico, a fim de se modernizar a economia. a era das grandes privatizaes, que ter um impacto definitivo no sistema porturio nacional. Deveras, comea um perodo de marcante ineficincia nos portos brasileiros. Nessa poca, a Portobrs era a responsvel pela explorao dos portos atravs de subsidirias, as Companhias Docas, tendo tambm assumido a fiscalizao das concesses estaduais e, at mesmo, dos terminais privativos de empresas estatais e privadas, aumentando muito, com isso, a burocracia nos portos. Entretanto, em 1990, a abrupta dissoluo da Portobrs trouxe nefastas consequncias, criando um desastroso vazio institucional no sistema porturio brasileiro, que entrou em uma intensa crise.

MARTINS,H.L. Histria da Evoluo da Dragagem, Monografia III Curso de Tecnologia de Dragagem, Rio de Janeiro, Brasil, 1974.

Esse processo culminou com a aprovao da Lei n 8.630/93, conhecida como Lei de Modernizao dos Portos, estabelecendo uma regulamentao mais privatista nos portos, introduzindo um programa de reestruturao da atividade porturia com base nas ideias de desestatizao, desregulamentao e leis de mercado. Os pontos bsicos da modernizao dos portos no Brasil foram: a ampliao do direito da iniciativa privada fazer as operaes porturias, criando-se a figura do operador porturio; o estmulo para a instalao de terminais privados; e, ainda, a criao do rgo Gestor da Mo-de-Obra (OGMO), entidade responsvel em administrar o fornecimento damo-de-obra do trabalhador porturio avulso, quebrando desta forma o monoplio dos sindicatos. Foi criada a figura da Autoridade Porturia, exercida pelas Companhias Docas ou autarquias estatais, e foi institudo ainda o Conselho de Autoridade Porturia (CAP), cuja funo deliberativa sobre as regras de funcionamento de cada porto, sendo formado por trs entidades: poder pblico, operadores porturios e trabalhadores do porto.6 Retira-se da Unio, portanto, a responsabilidade pelos servios de dragagem, passando esse encargo s Autoridades Porturias. Esse afastamento da Unio na proviso de recursos, no entanto, deixou as Autoridades Porturias com dificuldades para manter os investimentos necessrios s dragagem do pas, provocando um declnio dessas atividade. Decidiu-se, ento, transferir a execuo dos servios de dragagem para as Companhias Docas, que passam a assumir as dragas de maior porte, operando-as irregularmente. Em 1996, passou a ser possvel que a Unio delegasse aos estados e municpios, por intermdio do Ministrio dos Transportes (MT), a administrao e a explorao dos portos pblicos. Assim, as administraes estaduais e municipais puderam transferir servios porturios para a iniciativa privada, inclusive os de dragagem. Nesse mesmo ano, as Companhias Docas Federais foram includas no Plano Nacional de Dragagem, que atribuiu a execuo e o acompanhamento do processo de desestatizao nos portos ao Ministrio dos Transportes. Conforme se observa, a turbulenta dcada de 90 caracterizou-se por uma crise sem precedentes no sistema porturio nacional. A falta de investimentos em novas dragas e manuteno nas dragas existentes deixou o sistema de dragagem do pas em colapso. De fato, a escassez de recursos financeiros, tanto por parte da Unio, quanto das Autoridades Porturias impossibilitaram que os servios de dragagem fossem
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GOULARTI FILHO. A. Melhoramentos, Reaparelhamentos e Modernizao dos Portos brasileiros: a Longa e Constante Espera. Economia e Sociedade. Campinas. SP. Vol. 16. N 3 (31). Dez 2007.

executados com a regularidade necessria. Alm disso, o parque de dragagem brasileiro com capacidade insuficiente de dragas e equipamentos para atender demanda, a falta de capacitao tcnica e, ainda, a demora do licenciamento ambiental, tambm contriburam para dificultar a execuo dos servios de dragagem por todo o pas. Agravaram ainda mais essa situao a m gesto das Companhias Docas nos contratos, licitaes e recursos de origem tarifria, assim como a falta de planejamento e de estudos tcnicos para a gesto acompanhamento das atividades de dragagem nos diferentes portos brasileiros. Nessa poca, por sua vez, alm de empresas estrangeiras como as holandesas e belgas, que juntas detm o domnio do mercado mundial de servios de dragagem, surgiram algumas empresas brasileiras que passaram a ter relativa importncia no mercado nacional e, neste caso, destacou-se a Bandeirantes Dragagem e Construo Ltda. (Fadda e Vianna, 2006). O Tribunal de Contas da Unio (TCU), em seus relatrios de auditoria, frisou a importncia estratgica da atividade de dragagem para a economia brasileira, constatando os problemas que obstruam sua efetividade. Recomendou, portanto, o enquadramento dos servios de dragagem como navegao de apoio porturio e a realizao de dragagens de manuteno permanentementes nos portos nacionais. A primeira exigncia foi atendia pelo Ministrio dos Transportes (MT), por meio de portaria, em 1999. Para atender segunda, passou-se a cogitar a possibilidade de afretamento de dragas estrangeiras. Afrentamento o contrato por meio do qual o fretador cede ao afretador, por certo perodo, direitos sobre o emprego da embarcao, podndo transferir ou no a sua posse. 7 Em 1997, o Ministrio dos Transportes (MT) decide se afastar definitivamente da execuo direta dos servios de dragagem, atravs de suas vinculadas, as Companhias Docas. Assim, as dragas paralisadas sob o controle das Companhias Docas foram obrigatoriamente alienadas. Todos os servios de dragagem planejados e transferidos iniciativa privada foram, portanto, contratados por meio de licitao pblica e custeados com recursos gerados pelas receitas das Administraes Porturias. Entretanto, a falta de priorizao na contratao de servios contribuiu para que as metas dos Planos Nacionais de Dragagem nunca fossem alcanadas. Com isso, a ociosidade das dragas de bandeira brasileira, entre um contrato e outro, levou as empresas nacionais a auferir receitas insuficientes para cobrir os custos fixos da frota
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FERNANDES, Paulo Campos. Contratos de afretamento luz dos direitos ingls e brasileiro. Rio de Janeiro, Renovar: 2007.

prpria, bem como o custo de capital decorrente do financiamento do BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social com recursos do Fundo da Marinha Mercante (FMM). Em 2001, foi criada a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) para a regulao do setor aquavirio. Atravs de resoluo, a ANTAQ passou a exigir que as empresas cumprissem certas exigncias para obter autorizao de operar como uma Empresa Brasileira de Navegao - EBN. Uma questo bastante importante diz respeito possibilidade de afretamento de dragas estrangeiras pela EBN para a execuo especfica dos servios de dragagem. Vejamos. At 2005, a regra era o procedimento de circularizao, ou seja, a empresa brasileira interessada no afretamento circulariza para as empresas brasileiras de navegao a sua demanda de modo a verificar se h disponibilidade de navio de bandeira brasileira semelhante ao demandado nas datas requeridas. Se no houver, a empresa liberada para fazer o afretamento por viagem do navio estrangeiro. A partir de 2005, a ANTAQ, por meio da Resoluo n 434, promoveu a abertura do mercado nacional de servios de dragagem s dragas de bandeira estrangeira, durante o perodo de 2005 a 2007, suspendendo os procedimentos de circularizao. Apesar das crticas recebidas, a ANTAQ manteve-se firme em sua deciso, argumentando que a frota nacional no era suficiente e estava provocanto gargalos porturios, que poderiam prejudicar o crescimento da economia brasileira. Para a realizao das dragagens previstas, seria necessrio garantir uma oferta de servios e equipamentos de forma a no comprometer a execuo dessas obras. Ademais, havia a necessidade de reduo geral dos preos dos servios de dragagem praticados no pas, que estavam muito elevados. Em 2007, devido aos diversos problemas estruturais do subsetor porturio, foi criada a Secretaria Especial de Portos (SEP) com a finalidade de alterar o modelo de gesto do subsetor porturio brasileiro. Em seguida, adveio a Lei n 11.610/07, que instituiu o Programa Nacional de Dragagem Porturia a ser implantado pela SEP. Por causa dessa lei, a ANTAQ revogou a Resoluo n 434 e publicou outra em conformidade com ela, a Resoluo n 1.636/10. A atividade de dragagem, portanto, deixou de ser enquadrada como navegao de apoio porturio. No entanto, os afretamentos de dragas continuaram sendo realizados, por serem consideravelmente relevantes para o desenvolvimento da atividade de dragagem no pas, no sendo, no entanto, alvos de registro e autorizao pela ANTAQ.

4. Lei n 11.610/07 (Programa Nacional de Dragagem Porturia e Hidroviria)

Nesse ponto, tratar-se- especificamente da disciplina trazida pela Lei n 11.610/07, trazendo, contudo, outros instrumentos legais que, nesse contexto, tambm referem-se autorizao e execuo das atividades de dragagem no Brasil. Desse modo, antes de se passar anlise da Secretaria Especial de Portos (SEP) e do Programa Nacional de Dragagem, cumpre analisar dois instrumentos normativos. O primeiro deles est relacionado s atribuies da Maria do Brasil. Assim, de acordo com a Lei n 9.537/97, cabe ao Comandante de Marinha, designado como Autoridade Martima, por meio das Capitanias dos Portos da Marinha, elaborar normas para a execuo de obras de dragagem nas guas de jurisdio nacional. Ainda de acordo com essa lei, as dragas so consideradas embarcaes. O segundo so as Normas da Autoridade Martima (NORMAN), elaboradas com base na legislao nacional e nas Convenes Internacionais do IMO International Maritime Organization, ratificadas pelo Brasil. Segundo a NORMAM-11/DPC, de 2003, o Capito dos Portos quem autoriza a execuo das atividades de dragagem de implantao, de manuteno, de minerao e de recuperao ambiental, aps a obteno, pelo interessado, do respectivo licenciamento ambiental junto ao rgo ambiental competente. Conforme j exposto, o sistema porturio brasileiro passava por grandes problemas estruturais, iniciados nos anos 90 e perdurando at o comeo da dcada seguinte. Assim, a criao da Secretaria Especial de Portos, em 2007, foi, em princpio, uma resposta positiva ao anseio pelo aumento da eficincia dos portos do pas, com o intuito de elevar as vantagens competitivas do comrcio exterior brasileiro. Nesse sentido, constatou-se que o subsetor porturio precisava urgentemente modernizar a sua gesto e receber fortes investimentos, tanto pblicos quanto privados, de forma que os principais portos do Brasil possam competir no mesmo patamar dos portos mais avanados do mundo, num futuro prximo. Esses investimentos tanto em infraestrutura quanto em superestrutura vo contribuir para elevar significativamente a participao do comrcio martimo internacional do Brasil no comrcio mundial. A SEP estava responsvel pela formulao de polticas e pela execuo de medidas, projetos e programas de apoio ao desenvolvimento da infraestrutura dos portos martimos, alm de participar do planejamento estratgico e aprovar os planos de outorgas, de forma a garantir a segurana e eficincia ao transporte martimo de cargas e de passageiros.

Ressalte-se que as obras porturias previstas no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) atendem, entre outros, o Programa Nacional de Dragagem (PND) e vo gerar maior dinamismo, competitividade e reduo de custos do transporte aquavirio, que, consequentemente, vo contribuir para o desenvolvimento do setor. Tanto o PAC quanto o PND vo, portamto, gerar importantes investimentos para o aprofundamento dos canais de acesso aos terminais, capacitando-os a receber navios de maior porte, aumentando a competitividade entre os portos martimos e a capacidade de movimentao de cargas do pas. No mesmo ano e em seguida, adveio a Lei n 11.610/07, que instituiu o Programa Nacional de Dragagem Porturia a ser implantado pela SEP. Essa lei trouxe uma nova disciplina atividade de dragagem. Vejamos os principais pontos. Na disciplina anterior, a draga era considerada uma embarcao (Lei n 9.537/97) e o servio de dragagem como navegao de apoio porturio (Lei n 9.432/97). Com a Lei n 11.610/07, os servios de dragagem passam a ser tratados apenas como servios de engenharia, e a draga passa a ser definida como equipamento especializado acoplado embarcao ou plataforma fixa, mvel ou flutuante, utilizado para execuo de obras ou servios de dragagem. Contudo, permanece obrigatrio o registro de armador da embarcao que realizar o servio de dragagem a ser efetivado junto a ANTAQ. Alm disso, no caso de afretamento de draga estrangeira para a realizao de servios de dragagem, deixam de ser exigidos empresa o cadastramento como EBN e o Certificado de Autorizao de Afretamento, requisitos antes estabelecidos pela Resoluo n 434 da ANTAQ, mas que, com a Lei n 11.610/07, foi revogada. Dessa forma, os equipamentos de dragagem passam a ser internados por admisso temporria, sofrendo diferentes tipos de tributao, que encarecem ainda mais os servios de dragagens. Segundo os pesquisadores Eliane Fadda e Edison Vianna, o instrumento legal em questo permite a abertura do mercado de servios de dragagem a empresas estrangeiras; mas, por outro lado, no cria incentivos para o fortalecimento das empresas brasileiras de dragagem, bem como o crescimento sustentvel das atividades de dragagem no Brasil, consideradas estratgicas tanto em termos de segurana nacional quanto de desenvolvimento econmico como acontece nos EUA. Na realidade, a indstria brasileira de dragagem necessita de dragas de maior porte, mais modernas, nas principais categorias mecnica e hidrulica, adequadas s caractersticas fsicas e qumicas dos sedimentos e tipos de solo identificados ao longo da costa brasileira. Uma importante inovao trazida pela Lei n 11.610/07 foi o conceito de dragagem por resultado. Esta compreende a contratao de obras de engenharia

destinadas ao aprofundamento, alargamento ou expanso de reas porturias e de hidrovias, inclusive canais de navegao, bacias de evoluo e de fundeio, e beros de atracao, bem como os servios de natureza contnua com o objetivo de manter, pelo prazo fixado no edital, as condies de profundidade estabelecidas no projeto implantado. Manteve-se, no entanto, a possibilidade de contratao de dragagem sem ser por resultado, devendo esta ser prvia e expressamente autorizada pela Secretaria de Portos. A Lei n 11.610/07 tambm alterou a forma de contratao dos servios de dragagem. Desse modo, obrigatria a contratao conjunta da dragagem de manuteno nas obras de dragagem de aprofundamento; obrigatria a prestao de garantia pelo contratado, em conformidade com o art. 56 da Lei n 8.666/93 (Lei de Licitaes e Contratos da Administrao Pblica); permite que sejam reunidos at 3 (trs) portos num mesmo contrato (Blocos de Dragagem); permite que sejam contratadas empresas nacionais ou estrangeiras, por meio de licitao internacional; estabelece a durao dos contratos: por at 5 (cinco) anos, prorrogvel uma nica vez por at 1 (um) ano. Finalmente, a Lei em questo disciplina a competncia da SEP, que consiste em: implementar o Programa Nacional de Dragagem Porturia, na sua rea de atuao; e estabelecer prioridades para dragagem de ampliao, fixar sua profundidade e demais condies, que devem constar do projeto bsico de dragagem. Alm disso, os programas de investimentos e de dragagens de portos martimos, a estruturao da gesto ambiental dos portos e a alocao dos recursos arrecadados por via tarifria das Companhias Docas sero submetidos aprovao e fiscalizao pela SEP com a finalidade de assegurar a eficcia da gesto econmica, financeira e ambiental. A economista Eliane Fadda aponta, ainda, os problemas que perduram na atividade de dragagem brasileira. Segundo ela, apesar dos esforos, a falta de projetos adequados, a burocracia e a falta de garantia de recursos so apontadas como entraves ao desenvolvimento da indstria de dragagem no Brasil, tornando pouco eficaz a medida de abertura do mercado a empresas estrangeiras, em virtude da ausncia de interesse dessas empresas no mercado brasileiro de dragagem 8.

FADDA, Eliane Areas. Instrumentos legais aplicados dragagem no Brasil. Revista Direito Aduaneiro, Martimo e Porturio, Editores: SNTESE e Instituto de Estudos Martimos, Vol.6, p.64-77, Jan-Fev/2012.