ISSN: 0717-6759

pp. 117-134
* Este trabajo es un producto del estudio Ms all de la focalizacin: Educacin, desarrollo y lucha contra la pobreza
en el Cono Sur. Anlisis de las aplicaciones de la nueva agenda poltica global en la regin, financiado por el Ministerio
de Ciencia y Tecnologa (Gobierno de Espaa: referencia SEJ2005-04235).
ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista Chilena de Administracin Pblica N 11 Junio 2008
En este trabajo se exploran algunos mecanismos que tienden a reproducir la debilidad de las
democracias latinoamericanas mediante la institucionalizacin de la desigualdad. El anlisis se centra en
las limitaciones de las polticas sociales focalizadas para romper esa circularidad a partir de tres argumentos:
i) debilitan la ciudadana social, ii) favorecen el clientelismo poltico y, iii) son asistenciales (no constituyen
un derecho). Tambin se argumenta que esas limitaciones, a su vez, son fuente de nuevos actores y otras
formas de accin colectiva que pueden llevar a que las democracias latinoamericanas sean ms inclusivas.
Palabras clave: Amrica Latina, Desigualdad, Clientelismo, Democracia, Polticas Sociales, Polticas
Sociales Focalizadas.
This paper explores some mechanisms that tend to reproduce the weakness of Latin American
democracies through the pervasiveness of social inequality. The analysis focuses on the limitations of
targeted social policies to break this circularity from three arguments: i) social policies weaken social
citizenship, ii) they encourage political patronage and iii) they take care of vulnerable people but they not
imply rights for them. The paper also argues that these limitations, in turn, are a source for the rise of new
actors and forms of collective action that can lead to Latin American democracies to be more inclusive.
Keywords: Latin Amrica, Inequality, Patronage, Democracy, Social Policies, Targeted Social Policies.
En los ltimos treinta aos Amrica Latina ha experimentado un cambio poltico significativo.
La demanda de revolucin, en los sesenta-setenta del siglo pasado, se transform en demanda
de democracia en los ochenta, y se dejaron atrs los regmenes militares que asolaron al
continente durante dcadas (Argentina, 1983; Uruguay y Brasil, 1985; Chile, 1990). Pero si bien
las transiciones democrticas trajeron grandes conquistas polticas, y en muchos pases se
percibe la existencia de un conjunto de instituciones y reglas de juego claras e inconfundibles
que garantizan el ejercicio de la democracia liberal representativa, tambin revelaron numerosas
promesas incumplidas. El proceso de democratizacin no ha sido capaz de producir la cantidad
y calidad de bienes pblicos que la sociedad esperaba, por lo que an persiste una enorme
deuda social; as, como concluye Przeworski (1998), una de las amenazas para las democracias
es que slo se podrn sostener si las economas son capaces de producir y distribuir los bienes
necesarios para generar las condiciones de ejercicio de los derechos de ciudadana.
El retorno de la democracia en el continente ocurri en un marco que combinaba la tenacidad
de los reajustes neoliberales dictados por las agencias multilaterales, con un derecho formal
sancionado por las reformas constitucionales en varios pases; pero en la prctica esas reformas
an no estn consolidadas en todos los pases y no garantizan el funcionamiento de un Estado
democrtico. Las expectativas generadas provocaron despolitizacin, apata y desencanto en
varias generaciones. El Informe del Latinobarmetro (2005: 4) recoge diez aos de opinin
pblica que resume de este modo: no hay avances en los temas esenciales de la cultura
democrtica: la desconfianza aumenta o se mantiene igual, la cultura cvica no cambia, la
percepcin del estado de derecho no avanza, las expectativas crecen. Los problemas que la
gente percibe como prioritarios no parecen ceder a lo largo de la dcada y la participacin
poltica no se ha fortalecido.
Lgicamente, las formas de gobierno no se dan en el vaco; las democracias latinoamericanas
operan en un marco de elevada concentracin de la riqueza, de los ingresos y de las oportunidades;
son sociedades profundamente segmentadas, en trminos econmicos, regionales y tnicos,
lo que se traduce en sistemas de partidos polticos fragmentados, relativamente inestables y
poco inclusivos, dando lugar a una dispersin del poder a escala institucional y territorial, con
abundantes comportamientos parasitarios. Se propicia, de este modo, una dinmica que favorece
la reproduccin del poder de las elites y la secular exclusin social, econmica y poltica de
amplias capas de la poblacin (Scherer, 2000), Pero, sobre todo es el crecimiento del sector
informal y los niveles persistentemente altos de pobreza y desigualdades sociales los que se
hacen incompatibles con cualquier vigencia de una democracia liberal. Es ms, la exclusin
econmica y social es un terreno frtil para el florecimiento de la corrupcin, el clientelismo y
la violacin sistemtica de derechos y garantas legales (Panizza, 2001: 359).
Este artculo aborda, de forma preliminar, la dificultad de romper el vnculo entre la elevada
desigualdad social y la escasa calidad de las democracias latinoamericanas, cuando una parte
importante de la tarea se le encarga a las polticas sociales focalizadas. En la seccin siguiente,
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se presentan las races histricas y algunos procesos contemporneos que permiten pensar
en la existencia de una inercia auto reproductiva en el funcionamiento de las instituciones, que
transforma desigualdades sociales en desigualdades polticas. A continuacin, se propone un
marco conceptual para comprender la importancia estratgica de las polticas sociales focalizadas
en un nuevo modelo de acumulacin capitalista, y sus efectos sobre la sustantividad de la
ciudadana social en distintos regmenes de bienestar latinoamericanos. El punto cuatro plantea
un nuevo problema para el fortalecimiento de los derechos de ciudadana, la existencia de otro
crculo de retroalimentacin perverso, el que se produce entre polticas sociales focalizadas y
clientelismo poltico, con intensidad variable en los distintos Estados sociales latinoamericanos.
El resto del artculo se dedica a poner de manifiesto la discusin sobre la ambivalencia y
convivencia discursiva de las polticas sociales focalizadas en dos proyectos polticos rivales:
el proyecto neoliberal y el proyecto democrtico-participativo. En el quinto apartado se destaca
que si bien las polticas sociales focalizadas no son patrimonio del pensamiento neoliberal,
suponen cierta continuidad entre el sustrato de autoritarismo poltico, cultural y social (tan
arraigado en la cultura poltica de muchos pases latinoamericanos) y la hegemona del actual
proyecto poltico neoliberal. En el sexto punto se exponen algunas limitaciones que presentan
las polticas sociales focalizadas para integrar el descontento social y, a su vez, la oportunidad
de utilizarlas como palanca para fortalecer la democracia participativa. El trabajo termina con
las conclusiones derivadas de cada aspecto considerado.
En Amrica Latina se produjo un intercambio clave como respuesta a la crisis de los ochenta
y noventa: la democracia como rgimen poltico, en contrapartida a una poltica de ajustes
econmicos (Nohlen, 2001). As, las transiciones a la democracia tuvieron lugar en condiciones
econmicas muy adversas, de manera que las amplias expectativas de la poblacin no se
cumplieron; el fracaso de muchos de los programas de ajuste estructural promovidos durante
los aos ochenta, por organismos internacionales, hicieron aumentar las dificultades econmicas
para amplios sectores medios y pobres de la poblacin, lo que pas factura a las propias
democracias. En este apartado se argumenta la idea de que la escasa calidad de las democracias
realmente existentes y los elevados niveles de desigualdad son fenmenos interdependientes
y se retroalimentan mutuamente, la debilidad de las democracias (instituciones pblicas y
administrativas) es consecuencia de la institucionalizacin de la desigualdad y, a la inversa, la
institucionalizacin de la desigualdad es consecuencia de la debilidad de las democracias.
La insatisfaccin con el funcionamiento de la democracia tiene uno de sus fundamentos
en la debilidad de las instituciones pblicas y administrativas. La debilidad institucional se refiere
la falta de consolidacin de unas reglas del juego compartidas por los actores vinculados a
un determinado mbito de actuacin pblica y que se utilizan como referente para orientar sus
interacciones y la toma de decisiones. Rami y Salvador (2005) sealan que el desarrollo del
modelo presidencialista, mayoritario en los pases de Amrica Latina, ha tenido importantes
consecuencias sobre el sistema poltico: estimula los liderazgos carismticos y no en pocas
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ocasiones ha derivado en populismos; dificulta la institucionalizacin de los partidos polticos
y los hace estructuralmente dbiles; no permite configurar un modelo de Estado slido, continuado
y respaldado por una amplia base social; la gestin no es acumulativa, cada presidente destruye
la anterior y construye la suya, tejiendo nuevas redes en un contexto de presin de clientelismo
de partido. De esta inestabilidad poltica no se escapan las instituciones administrativas, y tiene
su ms clara manifestacin en la ausencia de un modelo de funcionariado civil de carrera
efectivo, basado en la objetividad, el mrito, la capacidad y la carrera administrativa.
Un elemento muy influyente en la debilidad institucional es la copia de modelos externos;
tanto las grandes instituciones internacionales Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Mundial (BM)- como los pases desarrollados con polticas de cooperacin, condicionan las
ayudas econmicas a la implantacin de modelos administrativos, generalmente
descontextualizados de las tradiciones autctonas. En este sentido, cabe sealar la amenaza
que supone la aplicacin de un conjunto de instrumentos agrupados bajo el nombre de
, cuyo mayor xito es haber puesto en marcha un proceso de
desinstitucionalizacin, aplicando conceptos como flexibilidad, desregulacin, agencializacin,
gerencializacin, privatizacin o externalizacin (servicios pblicos gestionados por organizaciones
privadas con o sin nimo de lucro).
Otro de los fundamentos, adems de la debilidad de las instituciones pblicas y administrativas,
para comprender la insatisfaccin con el funcionamiento de la democracia, es el arraigo, y
simbiosis, de la desigualdad en el sistema poltico. La institucionalizacin poltica de la desigualdad
es un elemento clave para comprender el dficit de ciudadana democrtica. Segn Engerman
and Sokoloff (2002), las instituciones expresan las condiciones de desigualdad existentes (en
la medida en que plasman los intereses de determinada coalicin de las elites) y, al mismo
tiempo, contribuyen a legitimar y perpetuar tales condiciones de desigualdad; se origina as una
relacin circular entre desigualdad e institucionalidad.
La institucionalizacin de la desigualdad, hasta hacerse estructural en Amrica Latina, data
de pocas coloniales y su persistencia durante todo este tiempo ha sido posible gracias a un
conjunto diverso de normas, maneras de hacer y arreglos sociales que han expresado y, a la
vez, reforzado, las condiciones de desigualdad existentes en las sociedades latinoamericanas
(Prats, 2004; Carrillo, 2004). As, la debilidad de las democracias latinoamericanas se debera
a los elevados niveles de desigualdad que padece la poblacin. Como concluye Barreda (2004:
2), el limitado e insatisfactorio resultado que ha tenido hasta la fecha el proceso de democratizacin
en Amrica Latina es resultado en buena medida de un crculo generado entre desigualdad e
institucionalidad poltica: las instituciones polticas reproducen las condiciones de desigualdad
que las engendraron y, de este modo, obstaculizan el desarrollo.
El asentamiento de un modelo econmico excluyente es el factor central para comprender
la fragilidad de las instituciones democrticas. La recuperacin de la democracia no ha impedido
que persista un enorme dficit de ciudadana social y civil, que se manifiesta en la desigualdad
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de ingresos, la extensin de la pobreza y el acceso al empleo regular. Altos niveles de desigualdad
tienden a destruir la nocin misma de ciudadana, y la pobreza torna a buena parte de la
poblacin en candidata a las prcticas clientelares y de cooptacin. El desempleo contribuye
a modalidades de pobreza que se transforman con facilidad en realidades de exclusin; y tiende
a quebrar lazos de cohesin con la comunidad, lo que favorece la apata social y las conductas
anmicas. La combinacin de elevada desigualdad de ingresos con altas tasas de pobreza y
empleo precario, plantea lmites a la expansin sustantiva de la ciudadana poltica al cuestionar
un rgimen que se supone de iguales con una realidad de profunda desigualdad y una endeble
ciudadana civil, en donde poderes fcticos, econmicos y polticos, atentan contra los derechos
bsicos de la poblacin.
Los derechos sociales de la ciudadana no obedecen a una lgica evolucionista del
capitalismo, como se supone con frecuencia. Su intensidad (sustantividad) vara en el tiempo,
en el espacio donde se aplican y en las rutas tomadas en la solucin de los conflictos sociales.
Las necesidades percibidas se convierten en derechos colectivos en marcos histricos concretos.
Los derechos sociales y econmicos asociados al modelo fordista-keynesiano (industrializacin
por sustitucin de importaciones) y al estado-nacin expresaban formas diversas de
institucionalizacin del conflicto industrial. La garanta jurdico-constitucional en la provisin de
bienes pblicos se basaba en la centralidad del trabajo (masculino, blanco) y en unos derechos
laborales compatibles con los procesos de acumulacin y legitimacin, sustantivados en polticas
sociales de corte universalista (aunque de limitada cobertura poblacional)
Los aos ochenta y noventa han supuesto una profunda transformacin del modelo productivo
y de regulacin del capitalismo contemporneo; la participacin del Estado en los procesos de
globalizacin de la economa es a costa del sustrato material de la ciudadana: el Estado no
puede mostrarse como socialmente eficaz, porque si lo hace deja de ser econmicamente
eficiente. En el mbito de los derechos sociales, se ha producido una fuerte reestructuracin
y redefinicin mediante desarrollos normativos de carcter remercantilizador. Segn Alonso
(2000) la desmaterializacin, individualizacin y fragmentacin progresiva de los derechos
sociales han sido las caractersticas ms notables de la reformulacin. Desmaterializacin
porque las polticas universales han girado hacia polticas focalizadas en grupos, franjas sociales
y segmentos excluidos de los mercados de trabajo, que sustituyen derechos sociales y
econmicos por medidas de apoyo asistencialista. Asimismo, la empresarializacin y provisin
privada de servicios de bienestar se han integrado en el circuito econmico de forma que
muchos derechos sociales se estn tornando mercancas. El voluntariado social tambin ha
visto crecer su espacio ante la desrresponsabilizacin del Estado y, con ello, una potencial
merma de los derechos al hacer depender las necesidades de una persona de la voluntad de
otras sin el suficiente amparo jurdico.
Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y Polticas Sociales Focalizadas en Amrica Latina
La individualizacin de los derechos sociales ha marcado el proceso de sustitucin de una
ciudadana social fundamentada sobre el carcter colectivo de las necesidades histricamente
construidas, por una progresiva gestin privada de los riesgos. La responsabilidad es de las
vctimas, el bienestar ya no es tanto un derecho como una oportunidad, una oportunidad vital
por la que los individuos tienen que competir en una dimensin estrictamente personal. Las
titularidades y garantas se han fragmentado. La seguridad de ciudadana social tiende a
expresarse por medio de la capacidad de compra en el mercado ante la contraccin selectiva
de la proteccin pblica. La sustitucin de la ciudadana asociada a las polticas sociales de
corte universal (aunque restringida) por una ciudadana precaria se relaciona fundamentalmente
con dos procesos: la prdida de la centralidad del trabajo como mecanismo de integracin
social y la implementacin de un nuevo patrn de polticas sociales.
El nuevo modelo de acumulacin capitalista requiere de un proceso flexible de produccin
y ste, a su vez, requiere de una fuerza de trabajo flexible. Las reformas laborales y la
flexibilizacin de la contratacin han tornado el empleo inseguro e inestable; a su vez, las
polticas basadas en presupuestos universales son sustituidas por polticas de mnimos, para
los sectores ms vulnerables. Tambin, desde la perspectiva neoliberal, se persigue una nueva
configuracin de la poltica social; el nuevo paradigma que se consolid a partir de los aos
noventa se orient, fundamentalmente, al desarrollo y promocin de la modalidad asistencial,
a travs de polticas de emergencia que se convierten en una de las herramientas que el
Estado utiliza para contener las protestas, el conflicto social y la legitimidad del sistema. Para
Draibe (1994), ya en 1994, la descentralizacin, focalizacin y privatizacin, se haban convertido
en los vectores estructurantes de las reformas de los programas sociales en Amrica Latina,
vectores que an perduran, en buena medida.
Por otro lado, la globalizacin de la economa ejerce un impacto muy significativo sobre los
derechos sociales. Segn diversos autores (Mishra, 1999; Scharpf, 2000) la exposicin de las
economas nacionales a la competitividad internacional constrie severamente las opciones
polticas de los gobiernos en aspectos tales como las tasas de inters, gasto pblico, gasto
social, regulacin del mercado de trabajo, o financiacin de la proteccin social. Los gobiernos,
ante los imperativos de la competencia internacional, se habran visto obligados a modificar
fundamentos sociales, como las polticas universalistas y redistributivas; para mejorar la
competitividad y hacer ms atractivo un pas a la inversin extranjera sera necesario reducir
los estndares de proteccin social. La movilidad del capital se percibe como una amenaza si
los gobiernos no practican polticas amigables para la inversin y los impuestos sobre las
ganancias.
En este contexto, los Estados habran adoptado polticas econmicas, fiscales y sociales
similares: desregulacin, privatizacin y residualizacin del bienestar. La movilidad del capital
fortalece el poder de los capitalistas, tanto respecto al gobierno como a los sindicatos, gracias
a su opcin salida, lo que se traduce en demandas para flexibilizar los mercados de trabajo,
descentralizar la negociacin colectiva y reducir las garantas de la proteccin social. Adems,
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la desindustrializacin y el cambio tecnolgico alimentan el desempleo. La expansin del
comercio internacional sera responsable del desempleo y del crecimiento de las desigualdades
que, junto al cambio tecnolgico, estaran reduciendo la demanda de trabajadores sin especializar,
alimentando el subempleo. El desempleo afecta negativamente a la densidad sindical, lo que,
a su vez, hace aumentar la desigualdad de ingresos, pues una elevada tasa de afiliacin sindical
se asocia positivamente con una baja desigualdad de renta.
Sin embargo, los procesos asociados al agotamiento del modelo de Industrializacin por
Sustitucin de Importaciones (en adelante, modelo ISI) y a la globalizacin, no son homogneos
en todos los pases latinoamericanos. Barba (2004), siguiendo de cerca la tipologa de modelos
de bienestar regionales propuesta por Filgueira (1998) distingue entre: rgimen universalista
que Filguiera llama pases de universalismo estratificado (Uruguay, Argentina, Chile y
Costa Rica); rgimen dual (Brasil, Mxico, Colombia y Venezuela) y rgimen excluyente (la
mayora de los pases de Amrica Central as como Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay).
Los pases del rgimen universalista fueron los que ms se asemejaron a los regmenes
conservadores europeos, tanto por su expansin gradual y universalizante, como por la
vinculacin de la proteccin social al mercado laboral formal y a las organizaciones de clase
obrera. Hacia los aos setenta, cuando an pareca viable el modelo ISI, a escala latinoamericana,
en estos pases se observaban los mayores niveles de gasto social; la menor heterogeneidad
etno-cultural; la mayor cobertura del seguro social y de los sistemas educativos y de salud; los
menores niveles de pobreza rural, urbana y total; los menores ndices de concentracin del
ingreso; los indicadores ms bajos en materia de precariedad laboral y subempleo; los mejores
indicadores en materia de esperanza de vida al nacer, mortalidad infantil, analfabetismo e
ndices relativos de vida. Por su parte, los pases incluidos en los regmenes dual y excluyente
se distinguan por un descenso gradual de todos los indicadores mencionados, as como de
los niveles de gasto social, de la cobertura de seguridad social, de los servicios educativos y
de salud preventiva, del grado de desmercantilizacin del bienestar social y; un aumento de
la heterogeneidad etno-cultural, del carcter regresivo de los sistemas de proteccin social y
del grado de informalidad de los mercados laborales. Estas caractersticas, tendan a manifestarse
de manera polarizada en los pases del rgimen dual, privilegiando a la poblacin urbana,
organizada y relevante para el modelo ISI, y excluyendo al resto de la poblacin; mientras que
se agudizaban en el caso de los pases incluidos en el rgimen excluyente, dejando fuera de
cobertura a la mayora de la poblacin.
La focalizacin, en el marco del proyecto neoliberal en Amrica Latina, ha sido percibida
como una estrategia adecuada para enfrentar la escasez fiscal y adecuar las pautas distributivas.
Las ventajas de la focalizacin son menos claras cuando el mantenimiento de estos programas
en contextos de escasez depende del poder poltico de las clientelas y beneficiarios. Si bien
la focalizacin soluciona problemas de inequidades distributivas, al excluir a sectores medios
y trabajadores no pobres, crea, por esa misma razn, grupos de beneficiarios de bajo o nulo
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capital poltico. Tilly (1998) identifica un mecanismo bsico generador de desigualdad, el
acaparamiento de oportunidades: cuando los miembros de una red adquieren acceso a un
recurso que es valioso, renovable, posible de ser monopolizado, soporte de las actividades de
la red, y acrecentado por el modus operandi de la propia red, los miembros de esa red,
regularmente, acaparan el acceso a ese recurso, creando creencias y prcticas que sostienen
su control. El acaparamiento de recursos estatales, por parte de los partidos polticos en los
que predomina el vnculo clientelar, es bsico para la reproduccin de la desigualdad. La
desigualdad se reproduce mediante la interpenetracin entre el Estado, la poltica partidaria
comunitaria, y la vida cotidiana. La desigualdad alimenta la dominacin que, a su vez, alimenta
la desigualdad poltica (Auyero, 2004).
El clientelismo afecta negativamente a la construccin de ciudadana y debilita el desarrollo
de una sociedad civil autnoma. Mantiene la confusin entre Estado y partidos polticos, socava
la democracia al promover una relacin vertical entre el Estado y la sociedad. Destruye la
autoestima y la confianza de los pobres, a quienes se les ensea que para mejorar sus
condiciones de vida tienen que dejar de lado sus derechos polticos, e impide la eficiencia y
eficacia de los programas sociales, pues hace que en los cargos de direccin se nombre a
quines profesan fidelidad partidaria independientemente de sus capacidades tcnicas y
gerenciales. Posee como rasgo central la configuracin de redes sociales sin cierre horizontal,
esto es, se articula mediante lazos excluyentes verticales cliente-patrn, bloqueando la posibilidad
misma de contactos horizontales entre los clientes. Esto no slo resulta decisivo para que la
relacin vertical a favor del patrn sea generadora de poder de dominacin, sino para la inhibicin
de la accin colectiva, de la movilizacin poltica autnoma por parte de los clientes en defensa
de sus intereses (Shefner, 2001).
El intercambio informal, pero vertical, entre quien controla recursos y quien carece de ellos
no distribuye beneficios colectivos; el clientelismo ofrece a sus seguidores un intercambio directo
de votos por favores individuales, pero slo para personas o grupos que pertenecen a la red
de resolucin de problemas. En la estructura vertical de intercambio de favores por votos radica
la fuerza del dispositivo clientelar: permite generar vnculos de dependencia, de capital social
y confianza focalizada de los clientes hacia el patrn, al tiempo que reproduce desconfianza
generalizada entre los clientes y bloquea por inexistencia de contacto o cierre horizontal una
eventual coordinacin y cooperacin entre los clientes frente al patrn. La inexistencia de
criterios explcitos para el otorgamiento de los recursos posibilita un enorme poder posicional
de los funcionarios por su ubicacin privilegiada en la administracin de recursos municipales.
La discrecionalidad y personalizacin pueden vincularse con la suspensin de la ciudadana:
sin criterios conocidos, con la decisin discrecional en manos de un funcionario, no existe la
posibilidad de reclamar derechos, sino limitarse a esperar que se otorgue una ayuda que no
puede ser exigida.
La poltica clientelar no es nueva, pero su relevancia poltica, social y cultural ha avanzado
desde comienzos de los 90, coincidiendo con la aplicacin de reformas neoliberales. Segn
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Del Bono (2004: 7-8) con relacin a Argentina, pero generalizable a muchos pases
latinoamericanos la reestructuracin de la economa y las reformas del Estado agudizaron
no slo la desigualdad social sino tambin la desigualdad poltica; muchas personas se
encuentran en una desigual capacidad de acceso a las necesidades bsicas y este hecho
genera efectos polticos y culturales que impactan directamente sobre los derechos de ciudadana,
abriendo la posibilidad de prcticas clientelares. La democracia, en tanto sistema de participacin
poltica de los ciudadanos y la poltica en tanto herramienta para la solucin de los problemas
y satisfaccin de los intereses de la mayora de la sociedad, pierde centralidad, porque,
probablemente, los excluidos de la sociedad moderna y sin posibilidades de insertarse en ella,
no poseen los recursos de accin colectiva de que disponen los incluidos para traducir sus
demandas en derechos en tanto presentan serias dificultades de organizacin, a causa de la
disgregacin producida en el plano de las relaciones sociales.
El riesgo de clientelismo poltico asociado a las polticas focalizadas no es el mismo en
todos los pases latinoamericanos (Filgueira, 1998). En los pases excluyentes (la mayora de
los pases de Amrica Central as como Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay), si la focalizacin
cubre efectivamente a los sectores pobres en contextos autnticamente democrticos y
electoralmente competitivos, el clientelismo se vera atenuado, ya que la poblacin pobre, dado
su tamao, posee el capital poltico nada despreciable del voto. En los pases de universalismo
estratificado (Uruguay, Argentina, Chile y Costa Rica), en tanto la focalizacin sea un instrumento
complementario y marginal a polticas de corte ms universalista, los efectos del clientelismo
persisten pero no generan el grado de dependencia como sucede en pases con dbil o nula
implantacin de polticas de cobertura sectorial universalizada. Los casos en los cuales el
clientelismo asociado a las polticas focalizadas puede hacer ms dao se produce en los
pases duales (Brasil, Mxico, Colombia y Venezuela). Si la focalizacin se constituye en una
parte sustancial del gasto social las ganancias distributivas pueden transformarse en un
boomerang, al destruir las pocas bases de solidaridad interclases existentes y al desincentivar
la ampliacin de las mismas por la va de polticas de corte universal.
El riesgo de prcticas clientelares asociadas a la focalizacin aumenta con la aplicacin
de polticas descentralizadas. La promesa de participacin en la toma de decisiones que
generara la descentralizacin puede verse burlada en los casos en los que las autoridades
locales han estado histricamente conformadas por elites locales (o son muy porosas a ellas)
que establecan relaciones neopatrimoniales con los habitantes. Este riesgo es particularmente
claro en pases con modelos sociales de tipo excluyente, donde el control y cooptacin de los
sectores populares se realiz mediante la coercin y prebendas de terratenientes y otras elites
locales, apoyadas por el Estado. Este mismo problema puede darse en pases de universalismo
estratificado o en las regiones modernas de los pases duales, pero la clientelizacin posible
guardar relacin con los grados y formas previas de clientelismo. Para los modelos de tipo
excluyente y de tipo dual el poder de las elites locales es muchas veces pre-poltico y la
clientelizacin apunta no slo al control por parte de las elites preexistentes sino a la creacin
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de nuevas redes clientelares que se manifiesta frecuentemente en una expansin del empleo
pblico con una limitada contraparte en provisin de servicios; y la correspondiente prdida de
calidad del gasto pblico (Filgueira,1998).
El autoritarismo poltico, y su correlato cultural en el autoritarismo social, tiene una larga
presencia en Amrica Latina. Las relaciones entre el Estado y la sociedad se caracterizan por
el verticalismo, el clientelismo y la represin o cooptacin por diversos medios. Parece posible
afirmar que el advenimiento de las democracias no acab con ese sustrato cultural que favorece
a, su vez, la implantacin del proyecto neoliberal, con el que tambin colaboran las actuales
polticas focalizadas.
En Amrica Latina, en los ltimos treinta aos, la transicin a un nuevo modelo de sociedad
se tradujo en una fuerte transformacin de las pautas de integracin y exclusin social, proceso
que multiplic las desigualdades preexistentes y aument las distancias sociales. Un verdadero
proceso de empobrecimiento, descolectivizacin y desafiliacin masiva; la crisis del modelo ISI
erosion fuertemente la base social de los sindicatos, y la integracin poltica se fue transformando
en nuevas modalidades de intervencin territorial, muy marcadas por la descentralizacin
administrativa, la privatizacin y la focalizacin de polticas sociales como ya se dijo (Draibe,
1994).
El ncleo del proyecto poltico neoliberal consiste en establecer unas nuevas reglas del
juego en las relaciones entre el Estado y la sociedad, en el marco de un nuevo modelo de
acumulacin capitalista, caracterizado por la eliminacin de barreras para la expansin del gran
capital, especialmente el financiero en un mbito global. Qu papel juegan las polticas
focalizadas en ese proyecto?
Para el proyecto poltico neoliberal, la transferencia de responsabilidades sociales del Estado
hacia la sociedad civil, y hacia el sector privado, al lado de la privatizacin de empresas estatales,
son consideradas fundamentales para reducir el papel del Estado, adems de alternativa para
el dficit fiscal. La idea de un Estado subsidiario del mercado, que prim en Amrica Latina
durante la primera etapa del ajuste en la dcada de los 80, y que se viene aplicando desde
entonces, llevaba como corolario las polticas asistenciales, mientras que la crtica a la ineficiencia
de las polticas pblicas de los dbiles sistemas de proteccin social dio paso a la focalizacin
en los grupos vulnerables, de acuerdo con las recetas prescritas por el BM.
En el proyecto poltico neoliberal la nocin de ciudadana consiste en diluir, precisamente,
aquello que constitua su ncleo, la idea de derechos universales. En la gestin de las polticas
sociales, la concepcin de los derechos universales, como parmetro e instrumento de
construccin de igualdad, es sustituida por polticas de emergencia y focalizacin, dirigidas a
sectores en situacin de riesgo. La mayora de las polticas focalizadas no operan a travs de
programas sustentados en un derecho universal, no se formulan como derechos subjetivos,
pues no est prevista la posibilidad de recurrir administrativa ni judicialmente en caso de rechazo
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o suspensin de un beneficio. El escaso nfasis en el derecho a tener derechos est relacionado
con el autoritarismo poltico, donde ser pobre no slo significa privacin material y econmica,
sino tambin la sumisin a reglas culturales que expresan una absoluta falta de reconocimiento
de los pobres como sujetos portadores de derechos.
Mediante la transferencia de las polticas sociales a organizaciones de la sociedad civil, la
filantropa y el voluntariado, la ciudadana es identificada y reducida a la solidaridad con los
pobres, entendida las ms de las veces como mera caridad. Los destinatarios de esas polticas
no son vistos como ciudadanos, sino como seres humanos carentes, a ser atendidos por la
caridad pblica o privada (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006). El monto asignado por las polticas
de transferencias de rentas focalizadas no suele ser suficiente para cubrir las necesidades
bsicas alimentarias de una familia y no satisfacen el contenido mnimo del derecho a un nivel
de vida digno. Si la focalizacin funciona adecuadamente (que la poblacin objetivo haya sido
bien seleccionada...) aunque suele reducir el porcentaje de poblacin en situacin de indigencia,
no logra grandes impactos sobre las tasas globales de pobreza, la desigualdad de ingresos o
los niveles de empleo con contrato de trabajo legal; ni suelen comportar el acceso a otro tipo
de prestaciones como las sanitarias o previsionales.
Sin embargo, a pesar de lo mucho que se ha insistido sobre la retirada del Estado como
estrategia del proyecto neoliberal, en realidad, el Estado aparece de otra manera, para intervenir
sobre aquellos que no estn en condiciones de acceder a los bienes que propone el mercado,
ni de ser incluidos en los circuitos del consumo. Esta nueva dialctica de la inclusin y la
exclusin tiene como base un cambio en las formas de regulacin estatal. El Estado, a travs
de la articulacin entre polticas sociales focalizadas y redes comunitarias, orienta la vida y la
reproduccin de la vida de millones de personas pobres.
El Estado no slo se limita a gestionar las necesidades bsicas insatisfechas, sino que
tiende a desarrollar una dinmica resocializadora a travs de mltiples planes y programas
sociales (de asistencia alimentaria, de transferencia de recursos financieros, de salud, de
vivienda, etc.), orientados a una estrategia de contencin del conflicto social y de la miseria.
No es raro por ello que los organismos internacionales avalen y fomenten el desarrollo de redes
comunitarias locales. Lo comunitario termina siendo la panacea para un modelo o paradigma
de desarrollo humano (fomentar las capacidades comunitarias, a travs del capital social) lo
cual resulta ser funcional a la reproduccin de la pobreza (Svampa, 2004). Las polticas sociales
son tratadas como un asunto de gestin tcnica o filantrpica y, como consecuencia, la pobreza
y la desigualdad son retiradas de la arena pblica-poltica y de su dominio propio de justicia,
igualdad y ciudadana.
El proyecto poltico neoliberal pretende reducir la sociedad civil como un Tercer Sector
despolitizado que favorece el crecimiento y el nuevo papel desempeado por las ONG as como
la proliferacin de las fundaciones empresariales, con fuerte nfasis en una nueva filantropa
redefinida como responsabilidad social corporativa, junto a la marginacin o criminalizaciin
de los movimientos sociales. El Tercer Sector suministra informaciones sobre las demandas
sociales y dispone de organizaciones con capacidad para asumir la ejecucin de las polticas
ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista Chilena de Administracin Pblica N 11 Junio 2008
sociales para satisfacer esas demandas. La sociedad civil es concebida de forma selectiva y
excluyente, ya que slo se reconocen aquellos actores capaces de desarrollar esas funciones.
Aqu, la concepcin de la participacin significa asumir la ejecucin eficiente de las polticas
sociales, cuya definicin permanece bajo control exclusivo del Estado. La participacin se
concreta en la gestin e implementacin de las polticas y no incluye poder decisorio sobre
ellas. Entre estas organizaciones encontramos Organizaciones No Gubernamentales (ONGs),
organizaciones religiosas catlicas y de otras confesiones, comedores, sociedades de fomento,
organizaciones de desempleados, etc., que son ms o menos independientes del poder poltico;
y tambin, organizaciones barriales clientelares dependientes de partidos polticos. As, la
emergencia de una fuerte dimensin local y territorial plantea nuevos interrogantes: lo local
es un espacio de ejercicio de la ciudadana? o bien, lo local se reduce a nuevas formas de
regulacin comunitaria que apuntan a limitar y controlar la pobreza?
Si bien es cierto que, desde el proyecto poltico neoliberal, la apelacin a la comunidad, en
tanto que Tercer Sector y como espacio al que trasladar responsabilidades, es una estrategia
para gestionar tecnocrticamente el conflicto social, tambin es verdad que presenta severos
lmites para integrar viejas y nuevas demandas de ciudadana. Las luchas por los viejos derechos
igualitarios como educacin, salud, vivienda, se han combinado con la defensa de los derechos
a la diferencia tnica, sexual o de gnero, ampliando la poltica hacia un abanico ms amplio
de temas, actores y procesos en las formas de hacer poltica.
Los efectos del ajuste neoliberal son las causas que explican el ciclo de protestas, desde
finales de los ochenta; en primer lugar, los altos niveles de desocupacin, producto de la
desindustrializacin; en segundo lugar, la reduccin del tamao del Estado, que se tradujo en
una fuerte desorganizacin institucional, retroceso que, junto al proceso de privatizaciones,
dej fuera de sus empleos a cientos de miles de trabajadores y; tercero, la poltica de
descentralizacin de los servicios de educacin y salud, que al transferir competencias a los
gobiernos estatales, regionales o provinciales sin las correspondientes asignaciones ni garantas
presupuestarias, hicieron imposible el cumplimiento de las obligaciones pblicas por parte de
los gobiernos. El ajuste se tradujo en incapacidad de los gobiernos regionales para responder
con sus obligaciones y esto gener las primeras manifestaciones; la convocatoria de protestas
fue en aumento y se incluyeron nuevos actores.
A medida que la deficiencia institucional se extiende, y que aumenta el nmero de individuos
que no encuentran soportes suficientes en el mundo del trabajo, las polticas sociales focalizadas
ganan importancia poltica en el espacio urbano. El barrio se presenta como un lugar privilegiado
para la organizacin de solidaridades y cooperaciones, y la organizacin social contribuye a
promover lazos de solidaridad local o comunitaria, y acta sobre el sistema poltico y sobre el
espacio pblico en la bsqueda de bienes materiales y simblicos, intentando influenciar en
una nueva distribucin de recursos.
Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y Polticas Sociales Focalizadas en Amrica Latina
Las transformaciones operadas en el mundo del trabajo y las reformas administrativas y
de contraccin del Estado son el origen de un cambio en las relaciones con lo poltico de los
sectores populares. La nueva relacin con lo poltico y las nuevas modalidades de accin
descienden hacia lo local, donde los ms desprotegidos encuentran una fuente de reafiliacin,
medios de subsistencia e, incluso, una base de recomposicin identitaria; es lo que Merklen
(2004) llama la inscripcin territorial de las clases populares, el territorio adquiere una importancia
renovada en la socializacin poltica de los sectores populares. Las organizaciones comunitarias
y sus lderes, al convertirse en interlocutores, de alguna manera, han facilitado que se traslade
la poltica a los barrios.
Se advierte la expansin de otra identidad de ciudadano y, en algunas ciudades, una mayor
presencia de estructuras institucionales de participacin: comits de vecinos de manzanas,
colonias, barrios, donde se procesan las demandas de la ciudadana por bienes y servicios
urbanos y que son sus intermediarios ante el gobierno local. Sesiones abiertas de cabildo,
audiencias pblicas, referendos, plebiscitos, iniciativas populares han sido activadas en varios
pases. Y no se trata de una institucionalizacin de la participacin ciudadana, o su subordinacin
a las formas de representacin corporativas, que han generado un excesivo corporatismo y un
alto grado de discrecionalidad en las decisiones, los cuales son indicadores de la baja calidad
de la democracia (Ziccardi, 2002).
Al contrario, en el llamado proyecto poltico democrtico-participativo (Dagnino, Olvera y
Panfichi, 2006) la participacin comunitaria, es un mecanismo de resistencia al proyecto
neoliberal y un instrumento para construir una mayor democratizacin. El espacio pblico se
plantea como eje de innovacin democrtica, y seran aquellas instancias de discusin y
deliberativas que permiten el reconocimiento y dan voz a nuevos actores y temas; que no son
monopolizados por algn actor social o poltico o por el propio Estado. Son espacios pblico-
polticos heterogneos, que reflejan la pluralidad social y poltica, que publicitan y visibilizan
el conflicto, ofreciendo condiciones para tratarlo de forma que se reconozcan los intereses y
opiniones en su diversidad; en las cuales haya una tendencia a la igualdad de recursos de los
participantes en trminos de informacin, conocimiento y poder.
En ese sentido, Canto (2005) apunta la existencia de una estrategia en este fortalecimiento
de la sociedad civil que se basa en la complementariedad entre los criterios de exigibilidad y
justiciabilidad. El primero se define como un proceso sociopoltico en el que, mediante mecanismos
diversos, se exige a los Estados el cumplimiento de sus obligaciones para con la ciudadana,
en tanto que detentadora de derechos. La exigibilidad, en este sentido, puede comprender
diversos tipos de accin, como son la denuncia del incumplimiento, la movilizacin, la presin
o el cabildeo. Es el uso del poder poltico de la sociedad para exigir del Estado el cumplimiento
de las obligaciones que por derecho le corresponden. Por su lado la justiciabilidad se entiende
como el proceso jurdico por medio del cual se exige a la autoridad competente resolucin sobre
el incumplimiento de obligaciones diversas en cuanto a los derechos especficos de la ciudadana
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que se presuponen violentados. Esas nuevas formas de hacer poltica por parte de los
movimientos sociales, incluso ante la hegemona neoliberal, en la direccin de una innovacin
democrtica, vara en los diversos contextos nacionales: presupuestos participativos, consejos
gestores de polticas pblicas, consejos ciudadanos, vedoras, mesas de concertacin o
mecanismos de prestacin de cuentas.
Se pueden reorientar las polticas sociales focalizadas desde el proyecto poltico neoliberal
hacia un modelo democrtico participativo? Filgueira (1998) cree que la focalizacin, no obstante
poseer un impacto limitado sobre las bases de construccin de la ciudadana poltica, permite,
al menos, una forma minimalista de ciudadana social. En el caso de los pases de universalismo
estratificado (Uruguay, Argentina, Chile y Costa Rica), la focalizacin debe incorporarse como
complemento marginal a polticas de corte universalista. En los pases duales (Brasil, Mxico,
Colombia y Venezuela), la focalizacin debe evitar diseos institucionales y financieros que
favorezcan la estigmatizacin de los beneficiarios y que posean efectos aislacionistas para
estos sectores en materia de capital poltico. Finalmente, en los pases de tipo excluyente (la
mayora de los pases de Amrica Central as como Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay), la
focalizacin optimizar los resultados si la misma comprende a los sectores pobres de la
poblacin, y la descentralizacin busca la redistribucin de recursos organizacionales hacia
expresiones emergentes de la sociedad civil a escala local.
Por otra parte, la posibilidad de transformar las polticas focalizadas en universales, esto
es, lo que Filgueira, Molina, Papadpulos y Tobar (2005) llaman universalismo bsico sera
posible si concurren ciertas condiciones institucionales, financieras y polticas que hagan viable
la cobertura universal de riesgos esenciales y el acceso universal a rentas, servicios y productos
de calidad homognea otorgados sobre la base de los principios de ciudadana (minimizando
los requisitos del principio de seleccin). Es preciso que se construya una slida coalicin entre
las clases medias y subordinadas y que establezcan un pacto fiscal con las elites, que permita
una mayor recaudacin fiscal y la disponibilidad de recursos pblicos si se quiere consolidar
una provisin universal. Desde esta perspectiva se ha argumentado que los resultados de la
distribucin basada en el mercado son ms desiguales que los correspondientes a los programas
de seguridad social basados en impuestos y rentas. A resultas de ello, cuando hay ms
prestaciones focalizadas para los pobres existe una menor probabilidad de que la pobreza y
la desigualdad sean reducidas (Korpi & Palme, 1998).
Adems, tambin est calando la discusin europea sobre la implantacin de una renta
bsica universal. A instancias del senador Eduardo Suplicy, se ratific, en 2004, en el Parlamento
Federal de Brasil, el principio legal que proclamaba una renta bsica (aunque no como derecho
subjetivo) y propona una transicin de los programas focalizados a una poltica de renta
ciudadana que evitara los problemas de gestin y los efectos no deseados de los programas
de comprobacin de recursos a gran escala. Asimismo, la discusin tambin est presente en
los mbitos acadmicos y en los movimientos sociales de Argentina y Mxico.
Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y Polticas Sociales Focalizadas en Amrica Latina
Una caracterstica estructural de la mayora de los sistemas polticos latinoamericanos es
su limitacin para integrar las demandas de la inmensa mayora de la poblacin. En la historia
del continente, la forma de ejercicio del poder de las oligarquas, incluso en alianza con unas
burguesas dbiles, no gener cauces masivos de inclusin social, civil y poltica. Los
pronunciamientos militares, las revoluciones que tuvieron xito y las que fracasaron, los
movimientos armados, las dictaduras militares, las ocupaciones de tierras, los cortes de rutas,
la importancia de la economa ilcita y de la corrupcin poltica, as como las elevadas tasas
de violencia urbana, son expresiones de demandas no encauzadas por las instituciones polticas.
En este artculo hemos puesto de relieve la importancia de la debilidad de las instituciones
pblicas y administrativas para el funcionamiento de las democracias latinoamericanas. La falta
de consolidacin de reglas compartidas, las limitaciones del modelo presidencialista, una funcin
pblica con insuficiencias profesionales, y las condicionalidades que imponen los actores
internacionales de ayudas por reformas administrativas, condicionan severamente los rendimientos
institucionales. Tambin hemos puesto de manifiesto la conexin de ese funcionamiento poltico-
institucional con el poder de las clases dominantes para bloquear la expresin de demandas
de amplios grupos sociales. Y se ha sealado la dificultad para romper el funcionamiento secular
de un crculo perverso entre desigualdad e institucionalidad poltica, pues las instituciones
polticas tienden a reproducir las condiciones de desigualdad que las engendraron.
Se ha intentado mostrar que la aplicacin en el continente latinoamericano de las reformas
neoliberales y la insercin subordinada de los pases en la economa global, la retirada del
Estado, la expansin de la miseria, del desempleo y del trabajo informal, han conducido a la
sustitucin de polticas de raigambre universalista (por poco desarrolladas que estuvieran) por
otras de tipo focalizado, que han impactado de forma negativa sobre la ciudadana social.
Sostenemos que las polticas universales han girado hacia polticas focalizadas en grupos,
franjas sociales y segmentos excluidos de los mercados de trabajo, que sustituyen derechos
sociales y econmicos por medidas de tipo asistencialista, y que la focalizacin, junto a la
descentralizacin y privatizacin de los programas sociales, han ayudado a la desmaterializacin,
individualizacin y fragmentacin progresiva de los derechos sociales.
Argumentamos que las polticas sociales focalizadas, adems de debilitar la ciudadana
social, debilitan la ciudadana poltica, en la medida en que pueden favorecer el mantenimiento
o expansin del clientelismo, lo que supone otro obstculo para el desarrollo de una democracia
inclusiva. Los escasos recursos estatales destinados a estas polticas incrementan
considerablemente la influencia de los patrones y mediadores polticos que regulan el acceso.
Asimismo, el clientelismo sustituye derechos por favores discrecionales, dificulta la expansin
de una confianza generalizada y es un potente inhibidor de la accin colectiva. Pero el riesgo
de clientelismo poltico asociado a la focalizacin, aunque aumente con la aplicacin de polticas
descentralizadas, no es el mismo en los pases de universalismo estratificado (Uruguay,
Argentina, Chile y Costa Rica), pases duales (Brasil, Mxico, Colombia y Venezuela) o de tipo
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excluyente (la mayora de los pases de Amrica Central as como Ecuador, Per, Bolivia y
Paraguay).
Por otro lado, hemos argumentado la continuidad estructural entre el autoritarismo social
y la prctica discursiva del proyecto poltico neoliberal. Ciertamente las polticas sociales
focalizadas son necesarias, por lo menos para mitigar los efectos ms dolorosos de la pobreza
extrema como la indigencia o el hambre. Pero aunque en los encuentros acadmicos y cientficos
la evaluacin de los impactos de estas polticas es siempre positiva, no parece que por s solas
puedan hacer frente a la enorme deuda social, que se pueda confiar en sus efectos beneficiosos
para reducir con la urgencia que requieren las escandalosas tasas de pobreza, o que puedan
aminorar con la rapidez necesaria la desigualdad de ingresos que es la lacra paralela.
El riesgo de que las polticas focalizadas acaben por contener una visin reduccionista de
la sociedad civil como mero Tercer Sector despolitizado, que la comunidad acabe siendo el
abocadero de necesidades no atendidas por los poderes pblicos, y en conjunto, que colaboren
en el afianzamiento de una prctica minimalista de la participacin ciudadana y de la misma
concepcin de la democracia, incluso en clave liberal representativa, es elevado. Pero sin
embargo, las limitaciones que presenta el proyecto poltico neoliberal para integrar demandas
sociales masivas, y el reducido alcance de las mismas polticas sociales descentralizadas y
focalizadas para gestionar el conflicto social, abren posibilidades para experiencias y expectativas
de carcter democrtico participativo.
La incapacidad para integrar demandas alienta movimientos sociales que reivindican
derechos clsicos an insatisfechos como la educacin, la salud o la vivienda, con nuevos
motivos de protesta que dan lugar a actores que desarrollan un tipo de accin colectiva autnoma
con perspectivas de innovacin democrtica. Los numerosos movimientos sociales de diverso
tipo que se extienden por toda Amrica Latina (movimientos por los derechos humanos, sexuales,
tnicos, ambientales, por la ocupacin de tierras, organizaciones de desocupados, etc.),
relativamente al margen de la poltica partidista y del clientelismo, pueden suponer una posibilidad
para incorporar la voz de los excluidos al sistema poltico y tal vez, de ese modo, romper la
retroalimentacin entre desigualdad e institucionalidad poltica y dar paso a democracias ms
inclusivas. Las polticas sociales focalizadas tienen la oportunidad de colaborar en este proceso
de fortalecimiento de la ciudadana, la discusin que se abre es cmo transformar las polticas
focalizadas en universales?
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es Profesor Titular del Departamento de Sociologa de la Universidad
Autnoma de Barcelona. Doctor en Sociologa, por la Universidad Autnoma de Barcelona
y Licenciado en Ciencias Econmicas , por la Universidad de Barcelona. Su principal
rea de investigacin es la de Estado de Bienestar y polticas sociales.
E-Mail: jose.adelantado@uab.cat
es Profesora e Investigadora del Instituto de Ciencias Humandas, de
la Universidad Federal de Amazonas, en Brasil. Su principal foco de atencin son las
polticas sociales. Es autora del libro (Manaus: Valer, 2000).
E-Mail: elenise@internext.com.br
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