DENSIDADES N°8 - El Congreso en La Formulación de Política Exterior Argentina y Brasil en Perspectiva Comparada, Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

El Congreso en la formulacin de poltica exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
Luis Leandro Schenoni y Alejo Martn Ferrandi Aztiria

I. Introduccin: Congreso y poltica exterior En la Argentina y Brasil, como sucede en todas las democracias, el Poder Legislativo tiene competencias exclusivas en materia de poltica exterior y comercial. Estas competencias, establecidas constitucionalmente, abarcan desde la autorizacin al Presidente para declarar la guerra o la paz hasta la aprobacin de los tratados por l negociados y firmados, la participacin en el nombramiento de diplomticos, la interpelacin de funcionarios y el otorgamiento de su permiso para el ingreso de tropas extranjeras, entre otras atribuciones. Adems, ambas constituciones destacan la preeminencia del Congreso en materia de legislacin aduanera, un tema de relevancia creciente desde que el MERCOSUR increment sustancialmente el volumen del comercio bilateral. A pesar de las extensas competencias que la Constitucin asigna al Congreso, su rol en la formulacin de poltica exterior prcticamente no ha sido estudiado en la 1 Argentina y slo muy recientemente ha comenzado a atraer la atencin de
*Agradecemos los comentarios y sugerencias de Jorge Battaglino e Ignacio Labaqui a este trabajo. Luis Leandro Schenoni: Becario Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) de la Repblica Argentina. Profesor Asistente en la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad Catlica Argentina (UCA). Estudiante de la Maestra en Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina (UTDT). Alejo Martn Ferrandi Aztiria: Estudiante de tercer ao de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad Catlica Argentina (UCA).
1. Nuestra revisin de literatura alcanz a identificar dos artculos que tratan tangencialmente este tema. El primero de ellos (Paikin, 2003) lo aborda desde una perspectiva principalmente comercial. El segundo (Jauregui, 2003) lo
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acadmicos brasileos en lo relativo a la poltica comercial (Lima & Santos, 1998; Csar, 2002; Neves, 2003) o la lgica de aprobacin de tratados (Alexandre, 2006). Incluso la academia norteamericana, ms avanzada en este tipo de anlisis institucionalistas, ha abordado recientemente el tema, sin repercutir en debates relevantes sobre el rol del Poder Legislativo en la poltica exterior de las democracias contemporneas (Milner, 1997; Martin, 2000). Nuestro inters en estudiar el rol del Congreso en la formulacin de estas polticas parte de la idea de que una mayor participacin relativa del mismo en las decisiones de poltica exterior y comercial no slo contribuye a una democratizacin de esta poltica pblica, sino que genera incluso algunos efectos concretos, potencialmente provechosos, para el Estado en cuestin (Cfr. Lima & Santos, 1998), a saber: a) Aunque es posible que en los casos en que el Congreso es ms activo -es decir, su amenaza como jugador de veto institucional afecta ms frecuentemente las expectativas del Presidente- los acuerdos internacionales sean ms difciles de alcanzar, las mayoras necesarias para alterar una decisin tomada en el Congreso limitan la discrecionalidad del Presidente y hacen que estos acuerdos sean ms estables (Milner, 1997; Martin, 2000; cfr. Tsevelis, 2002).
b) A su vez, el hecho de que las demandas de los grupos de inters hayan superado diferentes instancias institucionales y los cuestionamientos de la bancada opositora en debates pblicos, revela a las contrapartes de un acuerdo internacional la posicin y peso relativo de los actores, aportando credibilidad al pas 2 negociador (Martin, 2000) . c) En relacin a las negociaciones internacionales, la existencia de un Congreso capaz de comunicar un mandato a las delegaciones y de ejercer una reaccin anticipada -dar a conocer su postura antes de que se firme el acuerdo-, pone al negociador en una posicin menos flexible frente a sus contrapartes en el nivel internacional (Putnam, 1988). En este contexto, el acuerdo es menos probable a menos que la contraparte no se ajuste a las demandas del negociador en cuestin. Es de suponer que, si esta situacin se repite en futuros encuentros, una interaccin de este tipo favorecer los intereses del pas con un negociador ms inflexible es decir, con un Congreso ms activo-. Dado que la literatura que analiza el rol del Congreso en la formulacin de poltica exterior es escasa tanto en Argentina como en Brasil, en las prximas secciones evaluamos el activismo del Congreso argentino vis vis el brasileo y el efecto que esto tiene sobre la capacidad negociadora, la credibilidad y estabilidad de las polticas
hace desde una visin legalista. Ninguno de ellos entra en dilogo con la literatura que politlogos e internacionalistas produjeron sobre este tema ni profundizan en las implicancias de un Congreso ms o menos activo para la poltica exterior argentina. 2. Aunque los postulados a) y b) hayan sido desarrollados por autores norteamericanos en la consideracin de un Congreso con facultades algo ms extensas que el argentino o brasileo -estos ltimos, por ejemplo, no pueden modificar el texto del acuerdo internacional-, creemos que son igualmente aplicables a nuestros casos (Lima & Santos, 1998).
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comerciales en ambos pases. Aunque no llegaremos a conclusiones generalizables, esta relacin se puede evidenciar en nuestro estudio de caso, dejando abierta la posibilidad de generar nuevos abordajes conceptuales e hiptesis. En la prxima seccin analizamos algunas caracterizaciones generales del Congreso en Argentina y Brasil a partir de escritos de poltica comparada que se centran en sus atribuciones, sus dinmicas de funcionamiento interno, su relacin con el Poder Ejecutivo y otros actores como los partidos polticos y los grupos de inters domsticos. A partir de ello intentaremos dilucidar si en trminos generales -es decir, en relacin a cualquier tipo de poltica pblica o legislacin-, puede decirse que uno de los dos Congresos es ms autnomo y activo que el otro. Finalmente, desarrollaremos la historia de dos conflictos comerciales concretos -aquellos que se produjeron respecto de las normativas de MERCOSUR para los mercados del azcar y el trigo, cubriendo el perodo que va de 1997 a 2003-. Pondremos especial nfasis en el rol jugado por los respectivos Congresos durante los momentos en que el diferendo cobr una mayor relevancia en la prensa e intentaremos determinar si la mayor actividad del Congreso gener durante estos aos algunos de los efectos esperados.
II. El Congreso en Argentina y Brasil a travs del prisma de la poltica comparada An cuando muchos analistas interpretan la poltica exterior como una manifestacin de la voluntad del Jefe de Estado, en rigor, la primaca del Ejecutivo en esta materia debe considerarse como efecto de delegacin de atribuciones por parte del 3 Legislativo . En este sentido, el lector podra figurarse un continuo entre la no delegacin y la abdicacin, en el cual se ubicaran los distintos Poderes Legislativos del mundo en materia de poltica exterior y comercial. Nuestro propsito en esta seccin es determinar si el Congreso argentino se encuentra ms cerca del ideal de laabdicacin que el brasileo. Sin embargo, como ya hemos adelantado, poco se ha escrito sobre el rol especfico del Congreso en la formulacin de poltica exterior y comercial en nuestros casos -ciertamente nada en la Argentina-, con lo cual, antes de analizar algunos casos de estas polticas particulares, es preciso insertarnos en la literatura preexistente sobre Congreso en Argentina y Brasil para hacernos al menos una vaga idea de esta institucin en trminos comparados. Un buen punto de partida para este anlisis sera remarcar que en sus atribuciones constitucionales, el Poder Legislativo en Argentina y Brasil no pareciera
3. Ms all de la inherencia de esta idea a la teora democrtica, esto no es as a partir de una conjetura ideolgica, sino acorde a la evolucin histrica de las democracias moderna. Previo a la redaccin de la primera constitucin presidencialista en Estados Unidos, se desarrollaron largos debates en torno a la posibilidad de que el Congreso Continental -y ms tarde el Senado-, quienes de hecho haban llevado adelante la poltica exterior norteamericana desde la independencia, delegaran sus atribuciones en un Ejecutivo fuerte. sta posicin, defendida por Hamilton, termin por imponerse en virtud de su eficiencia, pero siempre como una delegacin del Congreso. En lo sucesivo, todas las constituciones democrticas asumieron la delegacin de estas atribuciones en el Presidente como una forma de resolver los diferentes los muchos problemas de accin colectiva que podran surgir en el plenario cada cmara, pero mantenindose como fuente de legitimidad y preservando para s la ltima palabra frente a cualquier acto exterior del Ejecutivo que implicara una obligacin para el Estado.
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presentar diferencias sustanciales. Mientras que los legisladores argentinos pueden activar la Interpelacin como procedimiento de control -y eventualmente la censura del Jefe de Gabinete-, sus contrapartes brasileas tambin pueden controlar al Ejecutivo mediante la Interpelacin, Informes Escritos y Comisiones de Investigacin en cualquiera de las cmaras. Asimismo, los legisladores argentinos participan del nombramiento de los jueces de la Corte Suprema y tribunales inferiores, diplomticos y militares, mientras que el brasileo nombra a los Magistrados, funcionarios del Tribunal de Cuentas y del Banco Central, el Procurador General, diplomticos y responsables de agencias regulatorias (Llanos, 2002)4. Esta distribucin de responsabilidades parece reflejar una mayor posibilidad de control del legislador sobre el ejrcito en la Argentina y un control algo ms efectivo del legislador brasileo sobre las agencias que participan de la formulacin de poltica econmica. Pero estas diferencias poco dicen sobre una mayor autonoma o actividad relativa del Congreso en alguno de estos casos. Asimismo, las prerrogativas del Presidente brasilero no parecen ser sustantivamente
diferentes a las de otros presidencialismos como el argentino (Limongi, 2006)5. Sin embargo, ms all de la forma que toma la relacin Ejecutivo-Legislativo en estos casos de acuerdo al diseo constitucional, existen otros factores a tener en cuenta. En Brasil, por ejemplo, la literatura es consistente en determinar dos factores exgenos que moldean la relacin: el federalismo y el sistema de partidos. En primer lugar, Brasil parecera ser el pas ms federal de la regin en virtud de la dinmica del proceso de democratizacin -que comenz en el nivel estadual antes que el nacional-, las atribuciones constitucionales de los estados, la distribucin de recursos materiales y la lgica local o regional de las identidades y coaliciones polticas (Mainwaring, 1997). En la Argentina, el Presidente y los partidos nacionales aparecen mucho menos limitados por el carcter federal de la organizacin territorial. En segundo lugar, el sistema de partidos de Brasil es mucho ms fragmentado que el argentino, lo que se suma al carcter ms localista de muchos partidos, ms frgiles, menos disciplinados y ms propensos al fisiologismo -intercambio de prebendas-. Aunque en los ltimos aos la instituciona-
4. Ms concretamente, en lo atinente a la poltica exterior y comercial, la Constitucin Argentina de 1994 reconoce al Congreso las siguientes atribuciones: artculo 75 incisos 1 (legislar en materia aduanera), 4 (contraer emprstitos), 7 (negociar la deuda externa), 13 (reglar comercio exterior), 22 (aprobar y desechar tratados y concordatos), 24 (aprobar o desechar tratados de integracin), 25 (autorizar al ejecutivo a declarar la guerra y la paz), artculo 99 inciso 7 (prestar acuerdo al ejecutivo en el nombramiento y remocin de embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios). Lo mismo sucede con la Constitucin de Brasil de 1988, que incluye atribuciones adicionales en materia financiera: artculo 49 incisos 1 (aprobar tratados y concordatos), 2 (autorizar ejecutivo a declarar la guerra y la paz); artculo 52 inciso 4 (nombrar diplomticos), 5 (autorizar operaciones financieras en el exterior), 6 y 7 (autorizar y fijar el lmite de endeudamiento). 5. A este respecto algunos autores influyentes como Sartori (1996) opinaron que las prerrogativas extraordinarias que otorga al Presidente la Constitucin de 1988 convierten a Brasil en un caso extremo de decretismo, de forma tal que el Legislativo poco podra hacer, an con estas herramientas constitucionales, para controlar a un Ejecutivo tan empoderado. Esta opinin poco nos importa aqu, dado que los tratados nunca pueden ser aprobados por decreto. En relacin a otras polticas pblicas, la opinin de Sartori tambin ha sido rebatida en la consideracin de que el excesivo uso de las medidas provisrias -nombre que reciben los decretos presidenciales en Brasil- podra interpretarse a la inversa, como la consecuencia de un Poder Ejecutivo comparativamente dbil por la existencia de fragmentacin partidaria y baja disciplina.
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lizacin de los partidos polticos -medida en trminos de volatilidad- ha sido ms baja en Argentina, esto no parece haber afectado hasta el momento la concentracin de poder en el Ejecutivo como s lo ha hecho la fragmentacin en Brasil. Como destaca Vicente Palermo (2000) la forma que adopta la relacin entre Ejecutivo y Legislativo en Brasil ha sido y sigue siendo largamente debatida en torno a dos ejes principales: el grado de concentracin del poder en el Presidente y el grado de cooperacin/conflicto que caracteriza a la relacin entre ambos poderes -o grado de gobernabilidad-. Nuestro inters es este debate es modesto. No pretendemos aqu insertarnos originalmente en el mismo ni es nuestra intensin tomar partido abiertamente por ninguna postura. Sin embargo, s nos interesa remarcar a modo de contraste con el sistema poltico argentino que an si consideramos que por el control presupuestario y los poderes de agenda el Presidente brasileo se encuentra en una posicin ventajosa frente al Congreso (Amorim Neto & Santos, 2001), las caractersticas del sistema poltico antes
mencionadas hacen que el presidencialismo de coalicin brasileo otorgue sistemticamente una mayor relevancia a la arena legislativa (Limongi, 2006). De esta forma, en los trminos del debate resumido por Palermo, el sistema poltico argentino se caracterizara por una mayor concentracin del poder en el Presidente y una relacin Ejecutivo-Legislativo menos cooperativa vis vis el sistema poltico brasileo. En trminos generales puede decirse del presidencialismo argentino que Los recursos institucionales y organizacionales disponibles facilitan la concentracin de poder en el Ejecutivo, la delegacin de poderes por parte del Congreso, y la centralizacin de la toma de decisiones a travs de los medios de produccin de la disciplina partidaria, todo lo cual permite reducir el nmero de puntos de veto e incrementar, por ende, la posibilidad de que el Ejecutivo imponga cambios de poltica (Bonvecchi, 2002: 117)6. Esta evidencia quizs explique por qu razn no existe en la Argentina un debate acadmico sobre poltica legislativa tan extenso como el brasileo. As y todo, mientras el ncleo de comparativistas mencionados comenzaba a revisar el rol de los legisladores en la
6. Si bien es cierto que algunos autores como Saiegh (2009) han demostrado que las iniciativas legislativas del Presidente son derrotadas en el Congreso con ms frecuencia en Argentina que en Brasil, esto -el xito legislativo- no demuestra que el Congreso argentino sea ms autnomo, ni ms activo. Ana Mara Mustapic (2002: 46) reconoce que la evidencia no es consistente con la imagen de un legislador subordinado a las iniciativas presidenciales. De hecho, cuando el Presidente decide unilateralmente usar sus fuertes poderes institucionales, enfrenta desafos ms complicados en el Congreso, pero destaca seguidamente que a partir del uso de estos poderes y de la capacidad de los partidos para distribuir incentivos selectivos y colectivos, el Presidente tiene herramientas para reducir las tendencias centrfugas, lo que es especialmente notable cuando tiene a la economa y a la opinin pblica en su favor. Esta relacin de amor-odio entre el Ejecutivo y Legislativo argentinos puede capturarse con mayor nitidez si la analizamos, ya no a travs de un indicador de xito legislativo, sino de participacin legislativa -la influencia relativa de los poderes sobre la legislacin efectivamente aprobada-, otro indicador de uso extendido (Alcntara et al., 2005). Desde esta perspectiva queda bastante claro cmo, en el caso argentino las mayoras en ambas cmaras favorecen un liderazgo delegativo del Presidente mientras que la prdida de alguna de stas provoca una recuperacin de las facultades delegadas por parte del Congreso, aunque a riesgo de dificultar la gobernabilidad (Sabater, 2011). En relacin con esto ltimo, Ernesto Calvo (2007) ha comprobado que uno de los predictores ms importante de la aprobacin de iniciativas legislativas presidenciales es la imagen positiva del Presidente y los resultados del gobierno en materia de poltica econmica, lo que contribuye una visin poco institucionalizada e intrnsecamente inestable de la relacin Ejecutivo-Legislativo en Argentina.
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democracia brasilea, poco se haba avanzado durante los aos 90 en lo que respecta a su participacin en la formulacin de poltica exterior y comercial. Antes del gobierno de Lula da Silva, el Congreso brasileo era percibido como una institucin que haba abdicado en gran medida a atribuciones que le eran propias -y que ejerca con algn xito antes de 1964-, habiendo resultado de la Constitucin de 1988 con un estrecho margen de accin, limitado meramente al poder de ratificacin. En palabras de Maria Regina Soares de Lima y Fabiano Santos (1998: 19) Desde un punto de vista histrico, el diagnstico apunta a un fortalecimiento del Ejecutivo como decisor exclusivo en materia de poltica comercial internacional . Desde entonces se ha desarrollado en Brasil un debate sobre la importancia del Congreso en la formulacin de poltica exterior y comercial que tampoco tuvo un correlato en la Argentina, an cuando muchas de sus implicancias normativas afectaban claramente los parmetros de la relacin bilateral. Aunque difcilmente pueda atribuirse este resultado a la influencia de la academia brasilea sobre la poltica, lo cierto es que el involucramiento del Congreso brasileo en estas materias, en palabras del mismo Fabiano Santos, ha cambiado sustancialmente en los ltimos diez aos en sentido contrario a lo vaticinado por l y otros autores brasileos 7 . Como destacan Oliveira & Onuki (2007: 9) En los ltimos aos, un conjunto de textos legislativos destinados a ampliar el poder del Legislativo en el campo de la poltica comercial en la forma de enmiendas
constitucionales (PEC), proyectos de ley (PL) y proyectos de decreto legislativo (PDL) -fueron tramitados en el Congreso Nacional () Varan desde la instauracin de una Ley de Promocin Comercial fast track o va rpida-, al modelo norteamericano, hasta el constreimiento del Ejecutivo por medio de consulta previa sobre acuerdos que sern negociados; consulta permanente durante todo el proceso negociador o restricciones sobre el rango de las negociaciones en virtud del rea. En la prxima seccin intentaremos comprobar a partir de dos estudios de caso si efectivamente, tal como esta literatura sugiere, el Congreso brasileo es ms activo y autnomo que el argentino en materia de poltica exterior y comercial. Aunque es muy probable que la relevancia del Congreso brasileo sea creciente en los ltimos aos, intentaremos demostrar que estas dinmicas podan identificarse en los aos anteriores a la presidencia de Lula da Silva, constituyendo una caracterstica del sistema poltico brasileo y no de una administracin en particular. A partir de la literatura relevada hasta aqu esperamos encontrar a continuacin que el Congreso argentino acte reactivamente -slo en los casos en que las demandas desatendidas por el ejecutivo repercuten en una amplia movilizacin de sectores de la sociedad- mientras que el Congreso brasileo se caracterizara por una actividad ms constante e institucionalizada en materia de poltica comercial y exterior. En trminos comparados, el Congreso argentino estara ms cerca de una lgica de delegacin no controlada -prxima al ideal de abdicacin- a diferencia del brasilero,
7. Entrevista con uno de los coautores en el marco del X Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico y la Universidad Catlica de Crdoba, Crdoba, Argentina, 29 de julio de 2011.
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ms cercano a una delegacin controlada. Asimismo, de producirse, la participacin del Congreso argentino debera seguir una lgica de subordinacin o conflicto en relacin al Ejecutivo, mientras que en Brasil, la relacin Ejecutivo-Legislativo en lo atinente a la poltica exterior y comercial evitara estos extremos, reproduciendo una 8 pauta de mayor dilogo y cooperacin . III. El Congreso en Argentina y Brasil a la luz del conflicto del azcar (19972003) Entre ste apartado desarrollaremos un anlisis comparado del comportamiento del accionar del Congreso, el Presidente y distintos sectores del empresariado de ambos pases, con el objeto de extraer una idea del rol que ha tenido el Poder Legislativo en los conflictos comerciales de carcter bilateral durante el perodo 1997-2003. III.1 Los inicios del conflicto: la ley del azcar de 1997 Para entender las implicancias de la ley del azcar y el conflicto al que dio lugar debemos remitirnos en principio a los compromisos vigentes en ese momento. El Tratado de Asuncin (1991) estableca que para 1995 los miembros del MERCOSUR reduciran a cero los aranceles al comercio intrazona. Un ao antes de cumplido este
plazo, en el Protocolo de Ouro Preto se decidi avanzar en el perfeccionamiento de una unin aduanera excluyendo a dos sectores, el azucarero y el automotriz, con miras a resolver algunas asimetras existentes. El acuerdo supona que deba buscarse un rgimen de transicin que finalizara con una apertura total en el 2001. La Argentina, con un sector azucarero originalmente menos competitivo -pero crucial para las economas del noroeste- se comprometi a bajar progresivamente los aranceles de importacin, mientras que Brasil deba eliminar los subsidios a dicha industria9. Estos subsidios provenan del Plan Proalcohol, un programa pensado para moderar la dependencia del petrleo promoviendo el uso del combustible derivado de la molienda de caa de azcar para la produccin de alconafta. En el marco de este programa, la produccin azucarera de Brasil haba crecido exponencialmente. El 3 de septiembre de 1997 la cmara de Senadores de la Repblica Argentina sancion por unanimidad la Ley 24.822 que estableca una proteccin especial para el azcar. Por medio de la ley se prohiba reducir el arancel existente al azcar brasilera hasta tanto este pas diera de baja los incentivos a la produccin contemplados por el programa Proalcohol
8. Ntese que hablamos del carcter de la poltica exterior y comercial nicamente en el sentido de estas tres ltimas dimensiones y no respecto de su perfil ms o menos proteccionista o nacionalista. Nos abstenemos en este sentido de ingresar en el debate sobre el tipo de poltica comercial que podra favorecer un proceso decisorio ms concentrado en el Presidente. A este respecto la opinin se encuentra dividida entre quienes aseguran que la susceptibilidad a los intereses parroquiales hace del Congreso una institucin ms proteccionista -y al ejecutivo ms liberal- (Rogowski, 1987) y quienes encuentran al Presidente como un agente que, por su insularidad, podra ser ms fcilmente cooptado por demandas proteccionistas, especialmente en momentos de crisis econmica (Mansfield & Busch, 1995). Ms all de estas discusiones, s sostenemos que un Presidente con la capacidad de cambiar la poltica exterior y comercial sin la amenaza de veto de otros agentes institucionales o polticos, formular decisiones ms radicales, en el sentido que sea, generando inestabilidad. 9. Mientras en Brasil la produccin de azcar permaneca subsidiada, en Argentina los productores e industriales haban quedado sin apoyo del gobierno desde 1991. En 1992 la produccin nacional estaba resguardada por el Decreto 797/92 que estableca un arancel especial para el azcar importada pensado para compensar la competencia brasilea, situacin que llev a un proceso de negociacin entre ambos gobiernos y la concrecin del rgimen de adecuacin.
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Desde la Argentina, principalmente los sectores empresarios de las provincias del norte -Jujuy, Salta, Tucumn- reclamaban la suspensin del rgimen de transicin dispuesto para el sector, entendiendo que el Plan Proalcohol, an en vigencia, segua haciendo al azcar brasilera artificialmente ms barata, generando una situacin de competencia desleal que justificaba la imposicin de barreras comerciales. Las presiones conducentes a la sancin de la ley antes mencionada comenzaron en el segundo trimestre de 1997. En el mes de abril, Jorge Zorreguieta -presidente del Centro Azucarero Argentino (CAA) y principal portavoz del sector- envi al Secretario de Industria Alieto Guadagni una nota a modo de advertencia sobre los riesgos de avanzar en la apertura del mercado de ese sector haciendo pblico el reclamo de mantener los aranceles vigentes al azcar brasilera hasta tanto se diese de baja el plan sucroalcoholero de Brasil. Un mes ms tarde varios episodios de protesta protagonizados por los zafreros, fundamentalmente de Jujuy y Salta, dieron a conocer la existencia de algunos conflictos laborales que pronto convergieron en un pedido de los trabajadores para proteger la produccin azucarera frente a la competencia desleal de Brasil. Algunas de estas manifestaciones terminaron en serios episodios de violencia, provocando la intervencin de funcionarios del gobierno nacional. Con este contexto de fondo se lleg a la sancin del proyecto original de la ley del
azcar el 30 de abril de 1997. Este proyecto sera vetado en mayo por el presidente Menem con el argumento de que una ley de esas caractersticas -que inclua condiciones adicionales a la apertura del sector, violando lo acordado en Ouro Preto- slo podra acarrear roces innecesarios con Brasil que se sumaran a los ya existentes respecto del sector automotriz. 10 Vetado el proyecto original , el Congreso argentino insisti reiniciando el tratamiento del proyecto a travs de Diputados. Los ministros de economa, Roque Fernndez, y de relaciones exteriores, Guido Di Tella, buscaron en distintas oportunidades en el lapso de mayo a agosto persuadir a los legisladores de los inconvenientes de insistir con la sancin de dicha ley. En su reemplazo promovieron un proyecto alternativo que contemplara la eventual negociacin de compensaciones para la Argentina si los brasileos mantuvieran los subsidios indirectos a ese sector. Contrario a lo esperado, los legisladores de las provincias azucareras -en gran medida oficialistas- persistieron en la postura original y lograron persuadir al plenario de insistir en la postura original. As, en junio la Cmara de Diputados rechaz las observaciones del Ejecutivo y se pronunci a favor del proyecto original. El 3 de septiembre el Senado por unanimidad hizo lo propio (La Nacin 04/09/97), imponiendo su promulgacin al Presidente. Los legisladores de las provincias azucareras defendieron su decisin alegando que la voluntad del pueblo priorizaba la protec-
10. El veto fue mal recibido especialmente entre las entidades representantes del empresariado azucarero. Jorge Cornejo -presidente de la Unin de Caeros de Salta y Jujuy- reaccion ante la medida manifestando su desconfianza y profetizando un escenario crtico para la regin: Quiero ver los papeles firmados y soluciones, porque con esta medida quedan sin trabajo ms de 20.000 personas (La Nacin 27/05/97). Las sucesivas manifestaciones en estas provincias ejercieron la presin necesaria para que el Congreso insistiera en la sancin de la ley.
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cin del sector a las relaciones con Brasil . Hay al menos dos hiptesis que explicaran el estallido de este conflicto. La primera de ellas puede encontrarse en el temor de los empresarios azucareros a ser sacrificados en el contexto de las negociaciones con Brasil en beneficio de otros sectores considerados estratgicos como el automotor12. A esto se agregaba que Brasil haba bloqueado el financiamiento de las importaciones en mayo por medio de la Disposicin Transitoria 1569 del 26/03/97, medida que gener un serio conflicto con los otros tres socios del MERCOSUR y que finalmente se resolvi en junio reestableciendo las lneas de crdito para estos mercados (La Nacin 19/06/97). Ms all de sus motivos, lo cierto es que la ley del azcar desat varios frentes de conflicto en Brasil, tanto al interior del Ejecutivo como con el Congreso y las entidades empresariales del sector. Desde Itamaraty se exigi de Menem el respeto de los compromisos asumidos previamente -buscando una salida consensuada, aun contemplando la posibilidad de compensaciones para la Argentina-. Pero otras agencias interpretaron la decisin del Congreso argentino como una renuncia a toda posibilidad de negociacin y como una afrenta al espritu del MERCOSUR. La reaccin ms vehemente se vio sin
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embargo en el Congreso de Brasil. Por un lado, bajo presin de los empresarios azucareros de la Unin de Agroindustria de Caa de San Pablo y la nacional Unin de Agroindustria de Caa (UNICA), los legisladores decidieron interpelar al ministro de economa, Pedro Maln, por lo que se consider una falta de previsin. Pero el conflicto pronto rebasara las fronteras del sector. Pocos das despus, el legislador oficialista Paulo Bornhausen -entonces Secretario de la Comisin Conjunta del MERCOSUR- present un proyecto de decreto-ley -que entrara en vigencia sin necesidad de ser promulgado por el Ejecutivo- para prohibir la entrada de trigo argentino (La Nacin y Clarn 06/09/97). A esto se sum la presin de parte del lobby de la industria lctea en la misma direccin. En paralelo a estas iniciativas y a instancias del lobby cerealero y harinero brasilero, el mismo gobierno se decidi a formar un grupo de trabajo integrado por funcionarios de los ministerios de industria y comercio, agricultura y economa para evaluar si la harina argentina estaba en condiciones de competencia desleal -lo cierto era que el trigo y harina argentinas no pagaban ningn arancel-. Es notable cmo en este contexto el Congreso brasilero se present como una institucin capaz de receptar rpidamente las demandas de los lobbies industriales que se activaron con la sancin de esta medida,
11. El Senador Emilio Cantarero (PJ-Salta) declar que No insistir con esta ley es comprometer el destino de la industria azucarera. No van a contar con mi voto para llevar penas y desempleo a 10.000 de mis comprovincianos (La Nacin 04/09/97). En el mismo sentido se pronunci el Senador Mximo Tell (PJ-Jujuy) cuando dijo: No compartimos la teora del Ejecutivo de que este proyecto va en contra del MERCOSUR. Aspiramos a crear el marco de seguridad necesario para que este proceso de integracin en el mercado comn sea sinnimo de transparencia y competitividad (La Nacin 04/09/97). 12. En este sentido, Zorreguieta seal que la sancin fue una respuesta a la posibilidad de que en cualquier momento y ante una presin brasilea, debido a que los representantes del MERCOSUR se estaban reuniendo cada tres meses para discutir siempre el mismo tema, se cediera, y el azcar pudiera convertirse en una moneda de cambio con otras cosas (La Nacin 09/09/97).
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mientras que el Congreso argentino haba tardado aos en receptar estas demandas y slo lo hizo tras graves episodios de protesta. En Brasil no fue el Ejecutivo sino los legisladores quienes encabezaron la reaccin ante una medida que afectaba los intereses del pas. De hecho, algunos ministros fueron cuestionados por los legisladores por inaccin y falta de previsin. El Presidente, por su parte, en lo que puede interpretarse como un intento por coordinar -o al menos evitar la confrontacincon el Congreso, permaneci alejado de la escena la mayor parte del tiempo mientras el problema era manejado por los ministros y recin se manifest para actuar como moderador hacia el final del conflicto13. En Argentina, el Centro Azucarero Argentino recibi con satisfaccin la ley del azcar. Se sumaron luego los industriales del Centro Azucarero Regional de Tucumn, los productores de caa esa provincia -nucleados en la Unin de Caeros Independientes de Tucumn y el Centro de Agricultores Caeros de Tucumn- e incluso el gobernador de Tucumn, Antonio Bussi. En lneas generales, los argumentos consistan en que la ley no contradeca ni la Constitucin, ni los tratados con Brasil ya que, no obstante lo establecido en el Tratado de Asuncin y en el Protocolo de Ouro Preto, no poda pretenderse integracin en aquellos sectores donde hubiese asimetras. Asimismo, el conocimiento de la amena-
za de represalias por parte del Congreso brasilero -eventual prohibicin de importar trigo argentino- moviliz acciones de contra lobby por parte del sector cerealero argentino (La Nacin 06/09/97). La Federacin Argentina de Acopiadores y otras entidades provinciales manifestaron su preocupacin y la necesidad de defender el mercado clave que representa Brasil -el 81% del trigo consumido en Brasil es argentino-. Estas demandas fueron desodas por los legisladores que por entonces comenzaban a enfrentar un conflicto abierto contra el Presidente y varios ministros. La ley fue condenada abiertamente por el Ejecutivo argentino por la afrenta que significaba a Brasil y las eventuales represalias que tomara este pas. El temor era que se recurriera a trabas comerciales a otros productos nacionales -trigo, lcteos, automviles y medicamentos- y que podran desembocar en una escalada de represalias reciprocas. A esto se sumaba el riesgo de que en Brasil apelara a organismos internacionales para denunciar el incumplimiento de tratados bilaterales caso que de concretarse supondra un descontado triunfo del pas vecino (La Nacin 09/09/97). Resulta curioso que el Presidente se enfrentara a un Congreso con mayora oficialista en ambas cmaras, bloque que por otro lado haba sido el promotor de la ley. La evidencia presentada por los medios no lleva a sostener que la insistencia en la
13. El Congreso brasilero actuara como canalizador de demandas sectoriales y como actor relevante a la hora de formular y ejecutar la poltica exterior: ni bien el Congreso argentino procedi a tomar medidas dirigidas a proteger un sector de su economa, el Congreso brasilero pudo responder rpidamente con una amenaza de sancin de una ley de ndole semejante que atenda a reclamos sectoriales -como el cerealero y el molinero- que no haban sido atendidos por el Ejecutivo ni haban dado lugar a protestas o manifestaciones de magnitud como sucedi con el sector azucarero en Argentina. Inclusive, podra hablarse de algn grado de coordinacin entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, en tanto el segundo, en lugar de desautorizar la iniciativa de represalia por parte del Congreso, an imposibilitado de ejercer el veto, manifest un implcito acuerdo al no realizar objeciones.
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sancin de la ley haya obedecido a una motivacin surgida de la propia institucin de defender los intereses de sectores nacionales afectados. Los hechos llevan a pensar en objetivos ms circunstanciales. Ante la inminencia de las elecciones legislativas nacionales -programadas para el 26 de octubre- y la latencia de un escenario en las provincias a las que representaban caldeado por las protestas de mayo -crisis social en las provincias del norte, reclamos por planes de asistencia social y puestos de trabajo- es esperable que la presin de lobby azucarero nacional haya gravitado de forma decisiva. Estos habran enfrentado a los legisladores con el escenario social crtico que podra emerger en sus provincias de llegar a quebrar la industria azucarera nacional por no ponerse lmites a la penetracin de azcar brasilera. As, ningn legislador quiso correr el riesgo de tomar una decisin que le habra valido la condena de los electores, poniendo en duda sus posibilidades futuras de reeleccin. Lo antedicho lleva a considerar que se trat de una jugada con fines electoralis14 tas . La estrategia del Ejecutivo fue la de desligarse completamente de la responsabilidad del hecho y de demostrar a las autoridades brasileras la voluntad y la capacidad de dar marcha atrs con lo decidido por los legisladores (La Nacin 05/09/97). En declaraciones a la prensa, el secretario General de la Presidencia, Alberto Kohan, seal que no podemos arriesgar algo como el MERCOSUR, por un
sector particular como es el azucarero (La Nacin 08/09/97). El ministro de economa Roque Fernndez por su parte lleg a acusar al lobby azucarero del NOA de haber instigado disturbios sociales -piquetes de marzo y mayo de 1997 en Jujuy y Salta- y a partir de ello haber presionado a los legisladores de sus provincias con amenazas de cierre (La Nacin 07/09/97). Esto motiv la inmediata respuesta del Centro Azucarero Argentino que se defendi alegando que la ley fue promovida tanto por la industria como por los agricultores caeros y trabajadores. Debemos destacar en este punto una clara diferencia entre la posicin del Presidente Cardoso frente a las demandas sectoriales y la decisin del Congreso, y la actitud abiertamente confrontativa la Presidencia argentina frente a estos grupos de inters y los legisladores, intentando disciplinar a ambos en lugar de promover algn tipo de coordinacin de sus demandas. As las cosas se presentaban dos cursos de accin para la solucin del conflicto entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en Argentina: i) promover en el congreso la sancin de una ley correctiva -que contemplara la proteccin de las economas regionales sin afectar el proceso de integracin, es decir, reducir progresivamente el arancel al azcar brasilero a cambio de compensaciones de parte de Brasil- o bien, ii) en caso de fallar las negociaciones con los legisladores, se intentara recurrir a la Corte de Suprema
14. Esta hiptesis se ve reforzada por el hecho de que al momento de surgir los proyectos alternativos ningn senador se mostr dispuesto a considerarlos sino despus de las elecciones y que una vez pasada las mismas, el tema no volvi a ser cuestin de debate importante en el Congreso sino hasta el ao siguiente. A esto hay que sumar la posibilidad de que se haya tratado de una represalia a demandas de los legisladores desatendidas por el Ejecutivo en el contexto de agendas paralelas.
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para lograr el reconocimiento de la inconstitucionalidad de la ley por violar el principio de superioridad de los tratados internacionales sobre las leyes nacionales -el Tratado de Asuncin establece claramente que los aranceles dentro del MERCOSUR son negociados por el Poder Ejecutivo y no por el Congreso-. Otro dato revelador de la falta de coordinacin entre ambos poderes en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior fueron las declaraciones del ministro de economa Roque Fernndez: A Brasil se le dio una muy mala seal. El tema del azcar lo estbamos negociando, y de golpe apareci una decisin unilateral tomada desde fuera de la mesa donde se realizaban las tratativas ( La Nacin 05/09/97). Se conceptualiz al Congreso como un actor que se haba inmiscuido en un asunto que no era de su competencia y que con su accionar no solo frustraba las posibilidades de una solucin satisfactoria sino que afectaba los intereses estratgicos del pas, idea a la que suscribieron varios economistas y la prensa. De hecho, antes de que el problema se dirimiera en negociaciones entre los dos poderes, Brasil ya tena noticia de la posibilidad de que el conflicto se resolviera por la va judicial: el vicecanciller Andrs Cisneros se haba reunido con los principales funcionarios de Itamaraty para ponerlos al tanto del estado de la rebelin de los legisladores nacionales. Finalmente se pusieron en marcha ambas estrategias en simultneo, dirigidas por los ministros Di Tella y Fernndez. El camino de la Corte Suprema supona encontrar un particular que denunciase verse afectado
por la ley. El empresariado argentino no slo rechaz las acusaciones de inconstitucionalidad de la ley sino que adems denunci el hecho de la asimetra existente entre los sistemas jurdicos de ambos pases15. El ejecutivo finalmente desisti de proseguir por esta va y se volc por negociar una ley correctiva que lograse satisfacer a los afectados de ambos lados. Una posible explicacin es que al propio presidente Menem no le convena un agravamiento de la situacin en las provincias del norte pues se trataba de bastiones del oficialismo que convena mantener por lo menos durante dos aos ms para garantizarse un nmero favorable en el Congreso hasta el fin de su segundo perodo presidencial. El proyecto de ley correctivo presentado por el Presidente al Senado contemplaba medidas compensatorias para frenar importacin de azcar beneficiadas en origen por polticas que causen distorsiones a la competencia. Ahora bien, tales medidas se aplicaran slo cuando se constataran daos a la produccin nacional, en cuyo caso podran ser dispuestos exclusivamente por el Presidente. El empresariado, cuyo principal portavoz era el presidente de la CAA, Jorge Zorreguieta, conden el proyecto de ley alternativo al igual que las autoridades provinciales y legisladores nacionales de las provincias afectadas. El Senador Emilio Cantarero (PJ-Salta) aleg La idea de Economa bsicamente significa quedarnos a expensas de la buena o mala voluntad del Ejecutivo para establecer un arancel cuando las economas
15. Esto ltimo iba dirigido a hacer notar que mientras en Argentina los tratados tenan jerarqua superior a las leyes -lo que puede transformarse fcilmente en un recurso de un Ejecutivo fuerte para bloquear las iniciativas del Legislativo- en Brasil no es as, por lo que la Argentina se encontraba en una posicin desigual para operar en la defensa de sus intereses.
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provinciales ya estn en quiebra (La Nacin 10/09/97). A su vez el Gobernador de Jujuy, Carlos Alfonso Ferraro, declar que Ms all del buen dilogo que tenemos, creo que [el Presidente] no comprende bien o desconoce la situacin particular de las provincias del Noroeste. En medio de las negociaciones, y ms all de la promesa de una ley correctiva, desde Brasil surgi una nueva amenaza de represalia: se eliminaran las facilidades para financiamiento de importaciones que se haban mantenido para los socios del MERCOSUR luego de arduas negociaciones de abril-junio de 1997 (La Nacin 12/09/97). Claramente, la medida supona un gran golpe a las exportaciones argentinas por parte de su principal mercado exportador. Los ministros brasileos -de relaciones exteriores, Luiz Felipe Lampreia, y de planificacin, Antonio Kadir y voceros del ministerio de economa- al ser consultados por esta medida declararon que aun no haba ninguna decisin tomada. Sin embargo, ambos ministros reconocieron que el asunto se dara por cerrado con la sancin de una nueva ley, alinendose claramente con la posicin de los legisladores brasileos. El gobierno y sus ministros no se embarcaron en urticantes anuncios de represalias dejando a la prensa y al Congreso la tarea de sembrar la incertidumbre mediante esta clase de anuncios y medidas -y con ello favoreciendo el aceleramiento de las negociaciones en Argentina-, reservndose a su vez para ellos un papel neutral. Dadas las dificultades de obtener el favor de los legisladores para un proyecto de ley alternativo y las nuevas seales enviadas
desde Brasil, Carlos Menem termin promoviendo un dictamen de la Procuradura General de la Nacin declarando la inconstitucionalidad de la ley. Lo cierto es que dicho recurso no tena por efecto la derogacin de la ley pero se lo ejecut de todas maneras por un lado, porque sentaba un precedente para un eventual control de constitucionalidad por parte del poder judicial y, por otro lado, porque permita enviar una seal de buena voluntad a Brasil. En el marco del World Economic Forum, Menem y Di Tella, anunciaron el fin del conflicto -alegando que por medio de ese dictamen la ley quedaba sin efecto-. El canciller Di Tella, al mismo tiempo que anunciaba el dictamen de la Procuradura en aras de resaltar la voluntad conciliadora agreg que El Congreso puede dictar las leyes que se le d la gana. Pero el tratado del MERCOSUR vale ms que esas normas y que el nuevo frente de conflicto con el Brasil est liquidado, la cuestin del azcar est totalmente resuelta por el dictamen de la Procuradura (Clarn 11/09/97). En Brasil, la respuesta estuvo a cargo de Lampreia, quien nuevamente, destacando la importancia de defender el MERCOSUR, reproch al gobierno argentino no haber actuado lo suficiente para evitar la controversia. Aunque la solucin pareca satisfacer a Brasilia, la preocupacin se centr en la posibilidad de que el Congreso argentino pudiera actuar discrecionalmente -como lo haba hecho an controlado por el partido oficial-, como un agente de poltica exterior y comercial. Finalmente, la cuestin del azcar pas a un impasse a partir de los ltimos das de 16 septiembre de 1997 . La situacin logr
16. Se logr convenir una reunin entre representantes de Argentina y Brasil. De la cita participaran, por la
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distenderse con las declaraciones del presidente Cardoso -quien no se haba pronunciado hasta el momento sobre el asunto- para quien el problema haba sido resuelto: Aqu pareca que el tema del azcar iba a ser un obstculo insuperable, pero ya el presidente Menem inform que segn la Procuradura argentina los tratados internacionales estn por encima de una ley interna. De manera que ese problema ya no es un problema. Nada va a impedir la consolidacin del MERCOSUR. Aunque haya crisis pequeas nuestros pueblos saben que debemos estar juntos (La Nacin 13/09/97). Incluso Paulo Bornhausen, el diputado que haba promovido el proyecto de ley para prohibir la entrada de trigo argentino adhiri a la salida dada a la controversia resaltando la importancia fundamental del MERCOSUR: Esos inconvenientes en las asimetras, como en los autos y bancos, antes hubieran tenido efectos destructivos en la relacin bilateral, pero hoy slo son un ruido. Para superarlo debemos seguir el camino que marcan Cardoso y Menem de avanzar rpidamente en la profundizacin del MERCOSUR (La Nacin 13/09/97). Tomamos esto como otro claro ejemplo de coordinacin ejecutivo-legislativa en Brasil que no tuvo parangn en el caso argentino. III.2 Las reverberaciones del
conflicto (1998-2002) La cuestin del azcar no volvi a ser tema relevante para los medios hasta noviembre de 1998 cuando los legisladores del PFL (Partido del Frente Liberal) pidieron al ejecutivo que le aplique una tasa de 23% a todos los productos importados de la Argentina que contengan azcar, a modo de represalia por el mismo arancel que la Ley 24.822 de septiembre de 1997 haba impuesto al azcar brasilera (La Nacin 19/11/98). Quien encabez la peticin fue nuevamente el diputado Paulo Bornhausen. El origen de la medida brasilea podra encontrarse en dos medidas del gobierno argentino: un acuerdo con Mxico que establece ciertas preferencias comerciales -firmado sin consultar a los dems miembros del MERCOSUR- y la decisin de liberar la importacin de carne porcina de EE.UU. Esto motiv a su vez planteos de liberar el comercio de trigo para poder importarlo de EE.UU. y as quitarle mercados a la Argentina. Bornhausen adems inst al gobierno argentino a comprobar la inexistencia de subsidios a la produccin de azcar -de hecho, ya exista para el momento una comisin con dos tcnicos de cada pas pero que llevaba largo tiempo sin expresar
Argentina, el vicecanciller Andrs Cisneros, el secretario de relaciones econmicas internacionales, Jorge Campbell, y el subsecretario de comercio, Alejandro Mayoral. Del lado brasileo asistieron el viceministro de relaciones exteriores, Sebastio do Rego Barros y el subsecretario de integracin y comercio exterior, Jos Botafogo Gonalves. La reunin obedeca a una preocupacin recproca: preservar la imagen del MERCOSUR como bloque slido. Por su parte, la preocupacin argentina por concretar la reunin mientras se negociaba con los legisladores la modificacin de la ley, surga del temor que generaba dos amenazas latentes de parte de Brasil: la posible supresin de las ventajas que le haba dado al MERCOSUR para ablandar las restricciones a las importaciones -negociadas entre abril y junio- y el proyecto para prohibir las importaciones de trigo argentino. Luego de esta reunin los medios no registraron ms reclamos ni del empresariado azucarero ni de los legisladores, posiblemente confiados en que con el curso que haba tomado la cuestin les proporcionaba una situacin ms o menos asegurada. Surgi sin embargo una demanda creciente encabezada por la Unin Industrial Argentina para solucionar las asimetras econmicas y legales entre ambos pases a travs del funcionamiento de un mecanismo de resolucin de controversias, posicin no compartida por los representantes de la industria brasilera. El por entonces vicepresidente de la Confederacin Nacional de la Industria -central industrial brasilera- seal que el conflicto desatado es algo natural de todo proceso de integracin y le rest importancia.
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una conclusin del estudio-. Aqu, mientras los legisladores brasileos continuaron siguiendo el tema de cerca y promoviendo este tipo de iniciativas, el Congreso argentino se mantuvo inactivo. En la XV Cumbre del MERCOSUR de 1998 los cancilleres de ambos pases firmaron un acta para crear un consejo que lograra cuantificar antes de abril de 1999 las distorsiones que introduca el programa brasileo al mercado azucarero. Para esa fecha, el consejo debera consensuar un cronograma de adecuacin arancelaria, cuya meta sera enero del 2001. Ante el arreglo, Jorge Zorreguieta en representacin del CAA, plante su desconfianza a las soluciones rpidas y que el gobierno desconoca las caractersticas del problema. El Ejecutivo argentino consideraba que las distorsiones que provoca Proalcohol no eran tan importantes como aseguraba el sector privado. Aun se barajaba, como el ao anterior, la posibilidad de recurrir a la Corte Suprema en aras de obtener el reconocimiento de inconstitucionalidad de la ley de septiembre de 1997. Finalmente, la situacin se descomprimi luego del 10 de diciembre 1998 cuando Argentina se comprometi a bajar en un 10% el arancel que se aplica al azcar brasilera con lo cual directamente se desconoca la ley sancionada por el Congreso (La Nacin 11/12/98). No hubo reaccin alguna por parte de los legisladores17. En agosto de 2000, durante el gobierno
de De la Ra, recrudecera nuevamente el conflicto a partir de la sancin, por parte del Congreso argentino, de una ley que prorrogaba por tiempo indefinido la ley de septiembre de 1997. Otra vez, inmediatamente el Presidente vet la ley en aras de no complicar las relaciones bilaterales (La Nacin 30/08/00). Se argument que el veto iba dirigido a evitar represalias del Congreso brasilero que trabasen productos azucarados o trigo argentinos. El objetivo era evitar el arancel por tiempo indefinido y dejar abierta la puerta para la negociacin. A cambio, el gobierno ofreca mantener por tres aos los aranceles actuales. Sin embargo, los legisladores de las provincias del norte exigieron cinco aos de proteccin. La Multisectorial del Azcar, que agrupa a empresarios, trabajadores y partidos polticos de las provincias productoras del NOA (Tucumn, Salta y Jujuy), amenazaron con el bloqueo de rutas y aeropuertos de la regin si se consumaba el veto presidencial. En Brasil la noticia caus gran malestar pues se esperaba que, conforme a lo acordado en 1994, para 2001 se levantaran todas la barreras. El embajador Jos Botafogo Gonalves anunci que Brasil no permanecera impvido ante la medida, dando a entender que habra represalias de parte del Congreso brasileo. En septiembre, el gobierno opt por una salida intermedia que poda traer conflictos con Brasil sin solucionar el conflicto con los legisla-
17. En abril de 1999 se desat un conflicto entre el gobierno nacional, por un lado, y los privados y gobiernos provinciales por otro lado (La Nacin 21/04/99). Desde el gobierno, el secretario de Industria, Comercio y Minera, Alieto Guadagni, argument que lo acordado con Brasil en diciembre de 1998 -reducir un 10% el arancel que gravaba la importacin de azcar de Brasil- era de una jerarqua superior a las leyes, segn establece la Constitucin, por lo cual estaba fuera de discusin. La decisin gener gran revuelo entre los legisladores, autoridades locales y el sector privado de las provincias azucareras quienes esgrimieron que ese acuerdo significaba desconocer la ley sancionada en septiembre de 1997 por lo que hicieron una exhortacin al Poder Ejecutivo a que d marcha atrs con la medida quien no obstante se mantuvo en su postura. El episodio se diluy rpidamente sin llegar a mayores.
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dores y productores: por medio de una resolucin del ministerio de economa (743) se prorrog por cinco aos -hasta 31/12/05- la vigencia del decreto presidencial 797/92 que, desde 1992 -y que venca este ao-, protega a la industria azucarera nacional (La Nacin 04/09/00). La decisin del gobierno fue rechazada por los trabajadores azucareros locales no as por el sector empresarial. Ocurra que la Resolucin 743 le dejaba al Gobierno cinco aos para negociar un rgimen de adecuacin del azcar al libre comercio en el MERCOSUR pero para los azucareros eso no alcanzaba pues desconfiaban de la durabilidad de una mera resolucin, en comparacin con la de una ley. En medio de la indefinicin de la cuestin, el embajador brasilero ante el MERCOSUR Botafogo Gonalves anunci que si bien su gobierno se hallaba gustoso del veto de la ley y su reemplazo por una resolucin -pues es ms simple de derogar-, aun se mantena un arancel del orden del 20% el cual era inaceptable y que, de no hallarse una solucin pronta y satisfactoria, esto es, una propuesta del gobierno argentino que incluya al azcar dentro de las reglas del MERCOSUR, se procedera a otras medidas. As, volvi a aparecer en el Congreso brasilero un proyecto de ley que prohba la importacin desde la Argentina de productos azucarados (La Nacin 06/09/00). Se procedi a buscar una salida concertada con el gobierno del pas vecino. As, para mediados de septiembre se decidi formar una comisin parlamentaria especial integrada por legisladores de las provincias azucareras y sus pares brasileros para analizar el tema y buscar una frmula de consenso (Clarn 13/09/00). El conflicto se reactualiza en noviembre
de 2002 momento en que los legisladores de las provincias del norte logran la sancin de una Ley (25.715) por la que buscaban lo mismo que se haba intentado en agosto de 2000 (prorrogar la proteccin arancelaria dada al azcar hasta tanto se cumpliesen las condiciones siempre esgrimidas). Este intento se topo nuevamente con la oposicin del ejecutivo nacional (Eduardo Duhalde) quien la vet el 6/1/2003 lo que motiv diversas reacciones de rechazo y crticas hacia Duhalde desde el oficialismo y la oposicin en esta provincia, al que acusaron de falta de inters por los intereses del Noroeste y de tomar decisiones sin consultar a los gobernadores, al tiempo que exigieron se les diera mayor participacin a los gobernadores. El Senador por Salta, Ricardo Gmez Diez, expres que la situacin era una muestra ms del espritu centralista con el que se administra el pas. Los polticos bonaerenses que no ven ms all de la pampa hmeda y que no saben que existen economas regionales de las cuales viven miles de personas, como es el caso del azcar, un producto que es objeto de dumping y de subsidios por otros pases, lo que exige que se protejan los puestos de trabajo (La Nacin 17/01/03). Sin embargo, como en las anteriores oportunidades, el Congreso insisti prcticamente por unanimidad el 13 de diciembre el proyecto de ley que fija en un 20 por ciento el arancel a la importacin de azcar hasta el 2005, tal como reclaman los productores de las provincias del norte. La presin de los productores azucareros se debi al temor de que el Poder Ejecutivo desconociera la resolucin ministerial 743 de septiembre de 2000 y acordara unilateralmente una rebaja con los socios del MERCOSUR, razn por la cual se promovi la sancin de la ley. Durante este perodo puede verse
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reproducida una y otra vez la misma pauta de conducta: un Congreso argentino no necesariamente receptivo de la demanda sectorial azucarera pero notablemente sensible a las protestas, que se enfrenta a un Presidente hostil an cuando acaba por imponerse. III.3 El Congreso brasileo en el conflicto del trigo (2001-2003) Cuando el conflicto por los subsidios y aranceles al azcar alcanz finalmente un punto muerto, una de sus derivaciones que no estaba sustentada en ninguna movilizacin de demandas populares cobrara vida a partir del hlito del Congreso brasileo: el conflicto del trigo. Como hemos visto, en otras oportunidades, el trigo ya haba sido objeto de roces entre ambos pases. Brasil importaba ms de la mitad de su consumo de trigo de la Argentina y ms de la mitad de las exportaciones de trigo argentino iban dirigidas a Brasil. Gracias a los derechos establecidos por el arancel externo comn (AEC), los productores argentinos se haban beneficiado notablemente al convertirse el MERCOSUR en un mercado preferencial donde no enfrentaban ninguna competencia. Esta situacin gener reclamos de varios grupos de inters brasileos en pos de la reduccin unilateral del AEC al trigo para abaratar costos de produccin de sus derivados -fundamentalmente Asociacin Brasilea de Importadores de Trigo y entidades de la industria molinera y harinera-. As las cosas, el Congreso y empresariado brasilero se valieron siempre de las exportaciones argentinas de trigo como una moneda de cambio en los litigios comerciales, recurriendo a los ministros para que aprueben alguna represalia -otro ejemplo claro de coordinacin que contras-
ta con el caso argentino-. En julio de 2001, luego de que el Ministerio de Economa argentino emitiera la resolucin 258/01 que facilitaba el ingreso de bienes de informtica y telecomunicaciones con un impuesto menor perjudicando de esta manera a Brasil, el Ministerio de Agricultura de Brasil intent lanzar como respuesta otra resolucin por la que se reduca el AEC de importacin del trigo canadiense y norteamericano para quitarle mercado al trigo argentino en Brasil (Clarn 10/07/01). En septiembre (La Nacin 18/09/01) el gobierno de Brasil modific unilateralmente sus estndares de calidad afectando las exportaciones argentinas de trigo, motivando una intensa movilizacin del gobierno y exportadores locales. En enero de 2002, ante las incertidumbres sobre el mercado cambiario post crisis 2001 los productores argentinos interrumpieron la exportacin de trigo lo cual dio nuevamente motivos al empresariado para reclamar la baja del AEC del trigo, reclamo que no fue atendido por el gobierno (La Nacin 25/01/02). Sin embargo, a fines de 2002, el gobierno de Cardoso decidi -dentro de lo permitido bajo la normativa del MERCOSURreducir levemente el AEC a la importacin de arroz y trigo extra zona, generando un esperable malestar entre funcionarios y empresarios argentinos (Clarn 18/12/02). Recapitulando, el 6 de enero de 2003, en un gesto por avanzar en las negociaciones comerciales, el presidente Duhalde vet el ya mencionado proyecto de Ley 25.715 sobre el azcar -sancionado en noviembre de 2002-. Sin embargo, el 13 de marzo, luego de su aprobacin en el Senado, la Cmara de Diputados volvi a pronunciarse a favor de la redaccin original imponiendo su promulgacin.
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Inmediatamente los legisladores brasile18 os repudiaron pblicamente la medida . En el Congreso comenzaron a circular dos proyectos con una intencionalidad claramente poltica. Por un lado, uno que propona se le aplicara un arancel de entre el 10% y el 20% a todos los productos argentinos con azcar que ingresaren en Brasil (454/03). Sin embargo, lo verdaderamente alarmante fue un segundo proyecto (448/03) por el que Brasil abandonaba la aplicacin del AEC al trigo importado desde extra zona. Al llevar a 0% ese arancel el trigo argentino tendra que competir de igual a igual contra el trigo canadiense y norteamericano (La Nacin 28/3/03). La intencionalidad de represalia que entraaba la medida fue manifestada por quien era en aquel entonces presidente de la Comisin de Agricultura de la Cmara de Diputados, Waldemir Moka (PMDB): Esas van a ser las respuestas del Congreso brasileo al Congreso argentino y su posicin en relacin con el azcar. Todos los legisladores estn de acuerdo con que alguna medida tiene que ser tomada . Detrs de la formulacin de ambos proyectos estuvo el diputado federal Antnio Carlos Mendes Thame (PSDBSo Paulo) quien encabezaba a la bancada descontenta del Congreso, a su vez, la institucin que ms se moviliz en repudio de la ley sancionada en Argentina. En sus declaraciones el legislador se esmer en recalcar que su objetivo no era desatar una guerra comercial con Argentina aunque s pretenda demostrar que ante acciones
unilaterales del Congreso vecino que cuestionasen los principios del MERCOSUR, el Congreso brasileo retaliara. l mismo dijo: el proyecto de eliminar el AEC para el trigo es una carta en la manga, para el caso de que no sea suficientemente convincente el proyecto contra los productos dulces argentinos y conden la actitud de los legisladores argentinos por haber sucumbido a las presiones del lobby del azcar (La Nacin 28/03/03) en un momento que demandaba la unidad de ambos pases para enfrentar las polticas proteccionistas de Estados Unidos y la Unin Europea. Los legisladores encabezados por Thame instaron al Presidente a dar su visto bueno a los proyectos aunque tambin se apresuraron a resaltar su autonoma ltima frente a las preferencias del Ejecutivo. Dentro del gobierno brasileo, las reacciones fueron diversas. Desde el rea del ministerio de relaciones exteriores, el viceministro Samuel Pinheiro Guimares se apresur a anunciar que el gobierno de Brasil no sacrificara el MERCOSUR embarcndose en una guerra de represalias, resaltando la necesidad de una salida negociada, a lo que Thame respondi que quien decide si la ley se aprueba o no va a ser el Congreso. El resto es puro teatro (La Nacin 28/03/03). Una reaccin particularmente interesante fue la del Ministro de Agricultura Roberto Rodrigues quien -como lo hara luego el mismo Thame- lleg a acusar de connivencia al Presidente Duhalde pues a su
18. La reaccin en Brasil no se hizo esperar. Inmediatamente de conocido la ratificacin de la ley, la Confederacin Nacional Agropecuaria de Brasil anunci que promovera ante el gobierno el reclamo ante la OMC para denunciar la conducta argentina. La primera reaccin del gobierno fue de parte del ministro de agricultura Roberto Rodrigues quien cuestion la unilateralidad de la medida que significaba un perjuicio para el comercio del Brasil y una seal de falta de compromiso de parte de la Argentina en momentos en que se buscaba reflotar al MERCOSUR (La Nacin 19/03/03).
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entender, si bien en su momento vet la ley, la insistencia del Congreso por unanimidad slo era polticamente factible con el visto bueno del Presidente. Rodrigues critic fuertemente la actitud del Congreso porque la medida supona desconocer los acuerdos entre ambos gobiernos y la posibilidad alcanzar una salida negociada. El ministro de agricultura -a su vez empresario agrcola y presidente de la Sociedad Rural Brasilera- se reuni con la Comisin de Agricultura de la Cmara de Diputados para concertar una respuesta coordinada con el Poder Legislativo: Les voy a proponer que no nos quedemos quietos con este asunto. Necesitamos tomar una accin semejante. Si hicieron algo equivocado, vamos a responder, vamos a crear tarifas contra el trigo argentino. (La Nacin 08/04/03). Lo curioso es que en este contexto, las organizaciones representativas del agro argentino o exportadores de productos agropecuarios no efectuaron ninguna denuncia o comunicado presentando la postura de las mismas ante la eventual sancin de una ley que perjudicase sus posibilidades de colocar sus productos en el mercado vecino. Ms an, el gobierno argentino no hizo grandes crticas al accionar del congreso luego de la ratificacin de la ley. El Secretario de Industria, Dante Sica, si expres que las trabas a los productos del Brasil significan una afrenta al MERCOSUR que deba evitarse. Para principios de abril de 2003, luego de una reunin entre Sica y el Viceministro de Desarrollo brasilero, Mrcio Forte, se termin acordando dejar la resolucin del conflicto en manos de los privados (La Nacin 10/04/03). El Congreso argentino no se pronunci respecto de este tema y por lo tanto, Brasil se qued fcilmente con la ltima palabra.
IV. Conclusiones En este artculo hemos intentado argumentar que la mayor relevancia del Poder Legislativo brasileo en la formulacin de poltica exterior y comercial hace de Brasil un socio ms estable y creble que la Argentina y le otorga a su vez ventajas estratgicas tanto en el momento concreto de negociar los acuerdos como en los conflictos de mayor plazo antes tratados. En lo que respecta al carcter de la participacin de los Congresos argentino y brasileo en la formulacin de estas polticas, encontramos dos diferencias fundamentales: La primera se refiere a la actividad o reactividad de sus iniciativas. En su rol de representantes y defensores de intereses sectoriales, los legisladores argentinos parecieran actuar no de manera constante sino con picos de mayor involucramiento que obedecen en general a motivaciones ms circunstanciales como el estallido de protestas, la cercana de elecciones legislativas, la negociacin de agendas paralelas con el Presidente, etc. Es decir, reactivamente. Sin pretender eximir al legislador brasilero de la utilizacin de estas estrategias, la evidencia sugiere que ste cumple la funcin de receptar y defender demandas con mayor continuidad: ms activamente. Como hemos demostrado en estos estudios de caso, cada vez que la Argentina tom una medida lesiva de los intereses de algn sector estratgico, el Congreso brasileo respondi a travs de algn tipo de tratamiento legislativo del asunto. Asimismo, los asuntos de la agenda comercial fueron temas de constante debate en el Congreso de Brasil durante el perodo relevado (1997-2003) mientras que en el
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argentino se registran notables ausencias -siendo la ms sonante aquella que se 19 produce tras laley del trigo- . La segunda diferencia que encontramos se refiere a la lgica de coordinacin o imposicin que caracteriza a la relacin Ejecutivo-Legislativo20. En muchos de los conflictos que hemos mencionado el Congreso argentino pareciera mantener una relacin de conflicto ms que de coordinacin con el Presidente -aun cuando el oficialismo tuvo mayoras en amabas cmaras-. La gran mayora de las veces el Ejecutivo actu desautorizando a los legisladores, acusndolos de inmiscuirse en esferas que no son de su competencia, e intentando una subordinacin del Congreso. En el caso de Brasil ambos poderes actan aparentemente, al menos en el campo de la poltica exterior, de forma coordinada, reservndose mrgenes de accin sin competir por sobrepasarse mutuamente. As, sucede frecuentemente que los legisladores brasileos asumen el papel de defensores de determinados
intereses sectoriales mientras que el Presidente ejecuta el papel de conciliador o bien se mantiene al margen. De esta forma, el Congreso brasileo pareciera en muchos de los episodios analizados asumir el costo poltico que implica la defensa de ciertos sectores en un proceso de integracin, aliviando la posicin negociadora del Presidente sin ceder frente a la Argentina. En cambio, el acentuado presidencialismo argentino provoc que la nica vez que fue utilizada esta estrategia por la presidencia de Duhalde, el Congreso no haya sido considerado seriamente como un actor 21 autnomo . En lo que respecta a las consecuencias de la participacin del Congreso, podramos decir que, hemos encontrado alguna evidencia respecto de los mayores niveles de estabilidad y credibilidad que sta podra acarrear. Ms evidente ha sido cmo Brasil present sistemticamente una posicin ms cohesiva y firme frente a la Argentina, derivando ventajas sustanciales para los grupos de inters que encontraron un
19. La discontinuidad en el accionar del Congreso argentino, en contraste con su fuerte involucramiento en los momentos lgidos, as como el carcter subordinado o conflictivo en su relacin con el Presidente parecen encontrar una explicacin ms acabada en la siguiente reflexin de Ana Mara Mustapic (2002: 47): Encontramos que la relacin ejecutivo-legislativo cambia continuamente () mientras que los legisladores son fieles al Presidente porque es su lder partidario, no pueden evitar representar los intereses y preferencias de su propio electorado. En este sentido, el caso argentino est a medio camino entre el estilo europeo del gobierno de partido y el gobierno de partido condicional de los Estados Unidos, descrito por Cox y McCubbins. La reactividad como patrn de conducta del Congreso afecta notablemente su capacidad de influir en la formulacin de poltica exterior. Por ejemplo, uno de los mecanismos principales a travs del cual el Poder Legislativo ejerce presin sobre el Presidente es la reaccin anticipada, haciendo conocer su posicin durante las negociaciones en virtud de su capacidad de afectar y en ltima instancia vetar la implementacin de las polticas acordadas (Martin, 2000); este tipo de estrategias no pueden desarrollarse en un Congreso reactivo. 20. A diferencia de lo que era nuestra hiptesis inicial no podemos concluir que el Congreso brasileo sea ms autnomo que el argentino respecto del Presidente. Sin embargo, percibimos que en el caso de la Argentina su relacin tiende a ser de subordinacin o conflicto, mientras que en Brasil se acerca ms a un ideal de coordinacin. 21. Helen Milner (1997) comprueba que los gobiernos divididos y los poderes legislativos ms ofensivos -hawkishtienden a ser menos propensos a la cooperacin y sta, de producirse, tiende a ser ms favorable a los intereses del legislador medio. Esta afirmacin -que puede ser estadsticamente cierta para los sistemas parlamentarios europeosparece contradecir la evidencia presentada en estos dos casos, en los cuales el oficialismo puede adoptar una pauta no cooperativa -como sucede con los senadores del PJ en 1997- o bien el Presidente puede promover una estrategia no cooperativa conjunta -como sucedi durante la presidencia de Duhalde con proyecto de Ley 25.715 y ms cooperativamente en Brasil-.
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representante activo en el Congreso (Putnam, 1988). En el caso argentino es cierto que el Congreso impuso fuertes lmites a los negociadores en el tema azucarero, pero su actividad se remiti exclusivamente a un control de daos frente a potenciales perjuicios polticos que podran derivarse de un abandono de estos intereses. Como hemos visto, el Congreso brasileo no slo fue capaz de defender al sector frente a la medida argentina, sino que incluso fue capaz de retaliar con medidas que involucraban a otro sector. Definitivamente este trabajo no es original en identificar las ventajas estratgicas que pueden derivarse de la participacin del Congreso. Otros estudios abocados a negociaciones en el marco del MERCOSUR ya lo haban notado con claridad. Un claro ejemplo es el anlisis que Oliveira & Onuki (2007: 13-14) hacen del Mecanismo de Adaptacin Competitiva 22 (MAC) , en la que la Presidencia e Itamaraty tuvieron la iniciativa de otorgar ciertas concesiones a algunos intereses sectoriales argentinos. Una vez firmado el tratado, la Confederacin Nacional de la Industria y la Federacin de las Industrias del Estado de San Pablo se movilizaron para impedir la implementacin del MAC, logrando que la prensa apoyara estas demandas y que las mismas repercutieran en el Congreso. A fin de cuentas el instrumento [por el MAC] no fue reglamentado. Pero tuvo un papel poltico en la medida en que el gobierno argentino rindi cuentas a su constituency y el gobierno brasileo hizo un gesto de concesin a su principal socio comercial del MERCOSUR
(Oliveira & Onuki, 2007: 13). Como puede derivarse de este y otros trabajos, en el caso de Brasil, el Congreso se presenta como un actor cada vez ms relevante en la formulacin de poltica exterior y comercial, mientras que en la Argentina no existe an un debate al respecto. El objeto de este artculo es por lo tanto dual, intentando promocionar el estudio del Congreso como agente en la formulacin de poltica exterior argentina y remarcando las ventajas de una poltica exterior ms democrtica. Dejamos asimismo algunas preguntas abiertas para futuros trabajos de investigacin al respecto, entre ellas Cmo se puede lograr un mayor empoderamiento del Congreso en materia de formulacin de poltica exterior y comercial? Y, mientras tanto, Cmo est afectando este dficit democrtico la posicin de Argentina frente al mundo? El empoderamiento del Congreso como formulador de poltica exterior puede darse a nuestro entender a travs de la generacin de instituciones y prcticas tendientes a receptar las demandas de la sociedad de forma ms activa. El acceso al Congreso de grupos de inters domsticos puede medirse de distintas formas, sea a travs de las contribuciones de campaa a los legisladores, el desarrollo de la prctica del lobby o la propia participacin empresaria en las bancadas, y aunque no existen trabajos comparados que traten los casos de Argentina y Brasil en esta materia, sabemos que al menos en los dos ltimos puntos, el acceso y la influencia del empresariado
22. El acuerdo prevea la imposicin de aranceles al comercio de productos que afectaran reas especialmente sensibles a la competencia intra zona, previendo cooperacin bilateral cientfico-tecnolgica y en capacitacin. En principio la Argentina consegua preservar por esta va a los productores de electrodomsticos, textiles, calzados y juguetes. Por su parte, Brasil buscaba protegerse de la importacin de arroz, harinas y vinos argentinos.
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nacional en el Congreso es mucho ms notable en Brasil (Diniz & Boschi, 2000)23. Es cierto que los grupos de inters enfrentan un dilema. Por un lado se beneficiaran de tener una segunda instancia en el caso de no poder introducir sus demandas en el Ejecutivo, pero al favorecer un Congreso fuerte tambin corren el riesgo de una parlisis decisoria o una mayor lentitud en el proceso decisorio. En ltima instancia, el hecho de que el empresariado decida empoderar al Congreso hasta convertirlo en un potencial agente de veto, implica una preferencia por el status quo en materia de poltica econmica y por lo tanto, de la consolidacin de un modelo de desarrollo inclusivo. Asimismo, un empoderamiento del Congreso por esta va y su actuacin activa como jugador de veto (Tsevelis, 2002) obligara al Presidente a desarrollar prcticas de coordinacin que eviten la parlisis decisoria. Por ltimo, debemos destacar que tal como hemos comprobado para los casos revisados en este artculo, es muy probable que la ausencia de un Congreso activo en la formulacin de poltica exterior est perjudicando sistemticamente la capacidad negociadora de la Argentina, no slo frente a Brasil, sino frente al mundo. La sola posibilidad de que esta ltima afirmacin sea posible, debera llamar la atencin de
polticos, diplomticos y acadmicos, y servir de puntapi para un profundo debate.
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23. El lobbismo en Brasil se fue haciendo presente en trabajos de comisin y audiencias pblicas, ya fuera a partir de una representacin individual de la empresa por medio de consultores o a travs de una representacin colectiva del sector. La utilizacin de estas estrategias fue notoria en coyunturas crticas como la elaboracin (1988) y revisin (1993, 1995-96) de la Constitucin, el debate de la Lei de modernizao dos Portos, y la Lei de Patentes. El debate sobre la cuestin del monopolio del petrleo, que incluy el lobby de empresas extranjeras, grupos de presin nacionales como la Federaco nica dos Petroleiros (FUP) y la FIESP, y la apelacin a manifestaciones pblicas, es una muestra clara de las dimensiones que esta prctica adquiri en dicho contexto. Asimismo, la participacin de empresarios en la Cmara dos Deputados se mantuvo tan alta como en los aos del gobierno autoritario. Eli Diniz y Renato Boschi (2000: 50) analizan comparativamente los perodos 1967-1987 y 1987-1999, llegando a la conclusin de que la representacin empresaria (polticos que son considerados empresarios) abarca un 25,6% de la cmara en el primer perodo y un 28,9% en el segundo.
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ISSN 1851-832X (VERSIN ELECTRNICA) ISSN 1851-8311 (VERSIN IMPRESA)
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A modo de presentacin Harmonizao tributria entre o Brasil e os pases membros do MERCOSUL
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Hacia la conformacin de una unin aduanera del MERCOSUR: Realidad o utopa?
Magdalena Bas Vilizzio

Amrica del Sur: Defensa y Desarrollo
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La Reunin Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creacin y avances de un novedoso espacio en la agenda de la integracin regional.
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ESPACIOS Inciativa Ni@Sur DEBATES Los desafos pendientes en Suramrica Carlos Raimundi, Roberto Conde, Luis Maira, Roberto Feletti y Rafael Follonier LECTURAS De Moreno a Pern. Pensamiento argentino de la unidad latinoamericana, de Mario Oporto ACADEMIAS Maestra en Estudios Sociales Latinoamericanos Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires DOCUMENTOS Declaracin de Caracas. Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanosy Caribeos (CELAC)
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