Elecciones y representacin

Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes

La tesis que relaciona la democracia con la representacin sostiene que en democracia los gobiernos son representativos porque son elegidos: si se compite libremente en las elecciones, si la participacin es alta y si los ciudadanos gozan de libertad poltica, entonces los gobiernos actuarn en funcin del mejor inters del pueblo. En un primer enfoque el de mandato-, las elecciones sirven para seleccionar buenas polticas o a polticos que estn asociados a ciertas polticas. Los partidos o candidatos anuncian en campaa sus propuestas y explican cmo stas afectarn al bienestar de los ciudadanos; los ciudadanos deciden qu propuestas desean poner en prctica y a qu polticos quieren encargar su ejecucin, y lo gobiernos finalmente las implementan. De este modo, las elec ones emulan a una asamblea directa
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Bernard Manin es profesor de Ciencia Poltica en la Universidad de Nueva York y director del Centro Nacional de InvestigacionesCientficas, Pars. Adam Przeworski es profesor de Ciencia Poltica en la Universidad de Nueva York. Susan C. Stokes es profesora de Ciencia Poltica en la Universidad de Chicago. Elections and Representation, en Adam Przeworski, Susan C. Stokes y Bernard Manin (eds.) (1999), Democracy, Accountability, and Representation, Nueva York: Cambridge University Press. Traduccidn de Dulce Manzano.

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7 el programa electoral ganador se convierte en el mandato que sigue el gobierno. De acuerdo con un segundo enfoque -el je control (accountability)--, las elecciones sirven para hacer responsables a los gobiernos de los resultados de sus acciones Dasadas. Como prevn la evaluacin de los votantes, los gobiernos son inducidos a escoger las polticas que, a su juicio, los ciudadanos evaluarn positivamente en el momento de las siguientes elecciones. Sin embargo, ambos enfoques son cuestionables. La representacin es problemtica porque los polticos tienen sus propios objetivos, intereses y valores, y porque poseen informacin y emprenden acciones que los ciudadanos no pueden vigilar o que pueden controlar s610 asumiendo un determinado coste. Aun cuando los polticos en el gobierno pretendan nada ms que servir al pblico, para ser elegidos es posible que previamente tengan que satisfacer intereses particulares. Y una vez Zlegidos, quiz prefieran seguir sus metas privadas o algunos Fines pblicos distintos de los del electorado. Si stas son sus motivaciones, intentaen hacer otras cosas en vez de representar al pblico. Y los votantes no saben todo lo que necesitan saber ni para decidir de forma prospectiva lo que han de hacer los polticos ni para juzgar retrospectivamente si stos actuaron como debieron. Y si los electores son conscientes de su propia ignorancia, no querrn obligar a los polticos a realizar sus deseos. A su vez, si los ciudadanos no disponen de informacin precisa para evaluat a los gobernantes, la amenaza de no ser reelegidos es insuficiente para inducir a stos a obrar segn el mejor inters del pblico. En este captulo se analiza en qu medida los votantes pueden hacer valer la representacin utilizando sus votos para seleccionar polticas y a polticos, o para sancionar al gobierno, o bien usando sus votos de ambas formas simultneamente. Ms tarde, se examinan distintos rasgos institucionales que pueden ser apropiados para inducir la representacin.

LA CONCEPCI6N DE LA REPRESENTACIdN COMO MANDATO

polticos son iguales, pueden tratar de garantizar la representazin empleando sus votos a fin de elegir las mejores polticas o a polticos vinculados a ciertas polticas. Las cuestiones que necesitamos examinar son en qu medida (1) las campaas electorales son informativas, esto es, si los votantes pueden esperar, de manera justificada, que los polticos pondrn en marcha sus propuestas, y hasta qu punto (2) obrar de acuerdo con el programa Electoral, el mandato, es siempre lo mejor para los intereses de los ciudadanos. Diremos que la representacin de mandato Dcurre si las respuestas a ambas preguntas son positivas, es decir, si los partidos revelan sus verdaderas intenciones y la realizacin de estas intenciones es lo mejor para los votantes bajo las circunstancias dadas. La concepcin de la representacin como mandato est muy extendida: es aceptada por intelectuales, periodistas y ciudadanos de a pie como si fuera axiomtica. Por poner un ejemplo, Keeler (1993) explica las principales reformas politicas introducidas por Reagan, Thatcher y Mitterrand de la siguiente manera: sus respectivos pases estaban en crisis econmica, los votantes queran un cambio y expresaron este deseo en las urnas y los respectivos gobiernos llevaron a cabo sus mandatos. Este modelo parece ilustrar bien la formacin de las polticas en las sociedades industriales avanzadas (Klingeman, Hofferbert y Budge 1994). As lo expres un poltico francs: Desde los romanos, es una vieja ley de la poltica que no debemos nunca perder de nuestro horizonte: los gobiernos slo pueden mantenerse a travs del principio por el cual nacieron (Sguin 1997). Un sencillo marco conceptual nos puede ayudar a entender lo que est implcito. En las elecciones, los partidos o candidatos se presentan ante los votantes exponindoles sus intenciones polticas l . Concretamente, les informan sobre qu polticas pretenden perseguir, para qu propsitos y con qu consecuencias. Una vez elegidos, los candidatos ganadore an por ciertas medidas, no necesariamente las mismas que a ron. Despus de observar los resultados de tales polticas, los electores votan de nuevo. A modo de ilustracin, vamos a suponer que slo existen dos programas electorales posibles: las politicas S (a favor de la se-

Durante las campaas electorales, los partidos proponen polti:as y ofrecen candidatos. Si los electores creen que no todos los

* Los candidatos intentan tambin ensalzar sus virtudes polticas, un tema que ms tarde trataremos.

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pridad econmica) y E (a favor de la eficiencia) z. Los partijos o candidatos en competicin prometen realizar S E, y una vez elegidos persiguen S E. Los polticos pueden estar interesados tanto en las polticas como en la eleccin o reeleccin. Tienen preferencias por las polticas si los beneficios de participar en el gobierno o la probabilidad de reeleccin dependen de las medidas que adoptan. Es posible considerar de tres maneras distintas los beneficios de estar en el gobierno: puede que los gobernantes prefieran determinadas polticas y obtengan utilidad de su puesta en marcha, que deseen promover sus intereses privados o que disfruten del prestigio vinculado al gobierno. Los polticos tienen, adems, ciertas creencias acerca de las promesas que con mayor probabilidad les harn ganar las elecciones y de las polticas que los votantes realmente apreciarn una vez vistos sus resultados. Por lo tanto, las cuestiones que surgen en tomo a la representacin de mandato son (1) si la poltica del gobierno ser la misma que la de su programa electoral y (2) si proceder de acuerdo con este programa ser lo mejor para los votantes. Tres son las condiciones bajo las cuales se produce la representacin de mandato: cuando coinciden los intereses de electores y polticos, cuando los polticos estn motivados por el deseo de ser reelegidos y creen que, si ponen en prctica las polticas con las que hicieron campaa, los votantes volvern a elegirlos, y cuando los polticos se preocupan por la credibilidad de sus promesas futuras. Discutimos estas situaciones por separado.

las polticas sobre los resultados (creencias tcnicas en el lenguaje de Austen-Smith 1990) 4, entonces los candidatos resultarAn elegidos por el programa electoral que prefieren los votantes y, como gobierno, implementarn dicho programa en su propio beneficio. A partir de las Consideraciones del gobierno representativo de J. S . Mill (1991 [1861]), casi todas las discusiones sobre la representacin presuponen que sta se logra con la eleccin de polticos que de alguna manera reproduzcan o reflejen la composicin del electorado. La asamblea es representativa, segn esta visin, en la medida en que sea una miniatura del electorado, una muestra del mismo. La hiptesis implcita en esta conviccin es que si la asamblea es representativa en un sentido descriptivo, entonces actuar con objeto de representar los intereses de los representados. Como consecuencia, los sistemas electorales constituyen el eje en torno al cual se centran casi en exclusiva los debates acerca de las instituciones representativas (para un ejemplo, vase Rogowski 1981). La contribucin innovadora de Pitkin (1967), todava indebidamente ignorada, fue cuestionar precisamente esta conexin: Es cierto que la proporcionalidad garantiza de la mejor manera posible la representacin? Si cada representante da a conocer las opiniones de sus electorados y protege sus intereses, estar preservado as el mejor inters de \a colectividad? Y si los representantes se diferencian de sus electorados por el mero hecho de ser representantes? Ysi, una vez elegidos, adquieren informacin que los ciudadanos no conocen y, quiz an, intereses particulares?

1. Los intereses de los polticos coinciden con los de los vo:antes 3. Ciudadanos y gobiernos comparten los mismos intereses, siempre y cuando estos ltimos pretendan generar por su propio inters las condiciones ms deseadas por los ciudadanos. Si, adems, sostienen creencias similares acerca de los efectos de
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La terminologa empleada procede de Elster (1994). Con tal formulaci611, es obvio que se plantee la cuesti6n: Qu votantes? 3n este captulo, suponemos que, sea cual sea la dimensin del espacio poltico, :xiste un equilibrio de la regla de la mayora y, por tanto, un votante decisivo. ara un analisis de las dificultades adicionales que surgen cuando no se satisface :ste supuesto, vase Ferejohn (1986,1993).

En su forma pura, la teora espacial del voto es incompleta desde un punto de vista lgico: los votantes tan slo se preocupan por los resultados, pero deciden sobre la base de las polticas. Lo que falta, obviamente, son las creencias tcnicas, como antes se han definido. N6tese que si los candidatos y los votantes defienden idnticos intereses pero mantienen diferentes creencias tcnicas, tendrn distintas preferencias por las Uno de los inconvenientes de e ya evidente en Mill, es que mienras los intereses se podran reflejar pro almente en la asamblea, numero;as decisiones gubernamentales no pe asignaciones proporcionales. Es m b ,muchas son dicot6micas,y en ellas la mayora prevalece mientras que la minoria pierde. Por consiguiente, aunque con la proporcionalidad todas las voces medan ser odas, ello no garantiza que todos los intereses sean acomodados promrcionalmente. As, como seala Pitkin, la actividad representativa que implica a representaci6n descriptiva consiste, a lo sumo, en articular opiniones, no en omar decisiones.

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;os antes de alcanzar el poder, constituyen tambin razones para alterar el curso de accin en inters de los ciudadanos; el giro poltico que el gobierno socialista francs realiz en 1983 es un buen ejemplo de ello. 2. Un candidato debe ofrecer el programa preferido del votante decisivo para poder ser elegido. Imaginemos un candidato que piensa que el votante decisivo sostiene creencias incorrectas acerca del efecto de las polticas sobre los resultados. Este candidato se ve entonces ante la disyuntiva de presentar un programa que, a su modo de ver, mejora las condiciones de los votantes y sufrir una derrota electoral (quiz con la esperanza de vencer en las prximas elecciones en tanto en cuanto su adversario poltico ponga en marcha las polticas menos efectivas) o proponer lo que desean los votantes y tener por lo menos una probabilidad de ganar del 50% (siempre y cuando su contrincante ofrezca el mismo programa). Si el gobernante cree que la poltica menos popular es mucho ms efectiva que la que prefieren los electores, confiar en que stos, observando sus resultados, lleguen a la conclusin de que la poltica escogida fue la correcta y voten a su favor, de manera que el gobernante podr continuar con tal poltica, quees, de hecho, la mejor para los ciudadanos. Es preciso distinguir dos situaciones. En una (Harrington 1993a: sec. 4), los dos candidatos poseen idnticas creencias sobre las preferencias del votante decisivo pero diferentes creencias sobre la efectividad de las polticas, de forma que uno de los candidatos considera que el votante decisivo est equivocado. Ambos candidatos presentan entonces el mismo programa durante la campaa electoral pero, una vez elegidos, pueden adoptar distintas polticas. Si el ganador es el candidato que considera que la poltica favorita del votante decisivo es claramente inferior, el gobierno opta por su propia preferencia, convencido de que los votantes aprobarn su superioridad cuando los resultados se materialicen. En estas situaciones, deberamos pues observar a los candidatos ofreciendo primero las mismas propuestas electorales y luego desvindose a veces del mandato. En la segunda situacin los dos candidatos sostienen creencias similares sobre la eficacia de las polticas pero discrepan en cuanto a la preferencia del votante decisivo. En el gobierno, ambos llevan a cabo las mismas polticas; sin embargo, presentan distintos programas electorales a fin de ganar las elecciones. Si el

ganador es el candidato que piensa que los votantes estn equivocados, cambiar de poltica una vez elegido. En estas circunstancias, deberamos observar a los candidatos prometiendo distintas medidas y llevando a cabo despus las mismas, independientemente de quin resulte ganador. Tngase en cuenta que, tanto en una como en otra situacin, los candidatos tal vez incumplan sus promesas, pero lo hacen creyendo que actan en inters del electorado. 3. Supongamos que todo lo descrito anteriormente se mantiene igual excepto que ahora el gobierno no cree que podr persuadir a los votantes de la eficacia de la mejor poltica en funcin de sus consecuencias, bien porque stos estn completamente seguros de cul es la poltica que ms les beneficia o bien porque dicha poltica apenas influye en los resultados. Segn muestra Harrington (1993a), si los electores, desde un principio, estiman que una poltica es mejor que otra, es ms difcil convencerlos a posteriori de la superioridad de esta otra lo. Como el gobierno teme que si propone determinadas polticas y pone en prctica otras no lograr la reeleccin, promete e implementa el programa inferior, que prefieren los ciudadanos, en contra del mejor inters del electorado. De este modo, se llevar a cabo el mandato 3ero los polticos no actuarn de manera representativa.

En resumen, bajo ciertas condiciones, los gobernantes pueden perseguir polticas que fomenten el bienestar de los votantes desvindose del mandato o pueden adherirse a ste aun cuando consideren que su implementacin no es lo mejor para los votantes. Y si implementar el mandato no es lo mejor que puede hacer el gobierno, entonces la amenaza de castigar a los gobernantes que se desvan del mismo no es creble. Puede que a los votantes no les agraden los gobiernos que traicionan sus promesas, pero no castigarn a aquel1 lticos que les hacen mejorar lo suficiente desvindose del
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La intuici6n es la siguiente. Supongamosque inicialmente los votantes creen que la poltica S es mejor que E por una cierta cantidad e. Si observan un resul'O

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tado de implementar E que es mejor que S por la cantidad e, su creencia posteio; sera que E genera un nivel de resultados comprendido entre sus expectaivas iniciales y lo que observan, lo cual estar6 todava por debajo de S. Para nonvencer a los votantes de que E es mejor que S, el resultado de E tendra que ;er mejor que la creencia inicial de S por una cantidad mayor a e.

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Esta impunidad es mitigada por cuestiones de reputacin (Downs 1957; Ferejohn 1993). Los polticos pueden preocuparse por el cumplimiento de las promesas como una inversin en credibilidad. En efecto, se ha comentado que el gobierno polaco se vio obligado a recordarse a s mismo las promesas de 1993 y a hacer algunas concesiones a los votantes, so pena de perder su credibilidad (Krauze 1994). Si los gobernantes prevn que los electores no slo se fijarn en sus polticas pasadas sino que tambi6n prestarn atencin a sus nuevas promesas, es decir, si su actuaci6n pasada en el gobierno no es del todo informativa, deben preocuparse por ser crebles, lo cual, a su vez, frena sus tentaciones de apartarse de sus viejos compromisos. Un poltico que realiz una pirueta tendr que confiar nicamente en los resultados de sus acciones pasadas cuando trate de lograr la reeleccin, mientras que a un poltico que se mantuvo fiel a sus promesas ser ms probable que le crean en las prximas elecciones. Por su parte, quiz los votantes quieran castigar a los gobiernos que reniegan de sus compromisos como una inversin en informacin. Despus de todo, los ciudadanos desean que sus elecciones tengan consecuencias; de ah que quieran ser capaces de predecir el comportamiento de los polticos a partir de sus programas de campaa, su retrica o identidad. Los polticos pueden alegar determinadas circunstancias imprevistas para justificar sus desviaciones del mandato. Pero tienen que dar algunas explicaciones, lo cual constituye una evidencia a primera vista de que son conscientes de que lo que se espera de ellos es que cumplan sus mandatos. Pese a que tales mecanismos reputacionales puedan alentar a los gobernantes a respetar sus promesas electorales, un aspecto chocante de las instituciones democrticas, sobre el que hace hincapi Manin (1997), es que los polticos no estn legalmente obligados a obrar de acuerdo con sus programas en ningn sistema democrtico. En ninguna democracia existente los representantes estn sujetos a instrucciones vinculantes. Los pleitos de ciudadanos contra gobiernos que traicionan algunas promesas concretas de campaa han sido rechazados por los tribunales en varios pases, de los que Polonia es el caso ms reciente. Ninguna constitucin democrtica de mbito nacional tiene en cuenta la destitucin de representantes mediante voto popular, y, salvo la CBmara de Representantes americana, los mandatos electora-

les suelen ser largos -de media, 3,7 aos para las legislaturas y 3,9 aos para los presidentes (Cheibub y Przeworski 1999). Aunque son frecuentes las disposiciones legales para la acusacin por responsabilidades oficiales (impeachment) y los procedimientos de moci6n de censura, jams se dirigen al incumplimiento de promesas ll. Referendos vinculantes a escala nacional basados en la iniciativa ciudadana se encuentran slo en Suiza y, en formas ms restrictivas, en Italia y Argentina. Por consiguiente, una vez que los ciudadanos eligen a sus representantes, no disponen de medios institucionales para forzarles a respetar sus promesas. Los votantes pueden sancionar las desviaciones de los mandatos slo despus de que se han experimentado sus efectos. Por qu no existen entonces mecanismos institucionales para obligar a los gobernantes a ser fieles a sus propuestas de campaa? Histricamente, el principal argumento era que a las asambleas legislativas se les deba permitir deliberar. El pueblo quiere que sus representantes aprendan unos de otros. Adems, cuando no est seguro de sus opiniones, puede querer que sus representantes consulten a los expertos. Otro argumento histrico era que los votantes quiz no se fen de sus propios juicios. El pueblo no slo puede temer a sus propias pasiones sino tambin, si es ignorante de manera racional, debe saber que no sabe. Supuestamente, las elecciones establecen el calendario para la rendicin de cuentas. De ah que los ciudadanos tal vez quieran concederle al gobierno cierta libertad para gobernar y evaluar sus acciones en el momento de las elecciones. OFlaherty (1990) sostiene que sta es una razn para elegir a los polticos por mandatos fijos; de esa manera, los ciudadanos pueden protegerse a s mismos de la inconsistencia temporal de las preferencias y ejercer todava un control a posteriori. Por ltimo, las instituciones deben adaptarse a condiciones puede especificar a priocambiantes. Ningn programa ele ri lo que el gobierno tiene que ha cada estado contingente de la naturaleza; los gobiernos han de tener cierta flexibilidad
En algunas ocasiones, una desviaci6n del mandato impulsa en parte la apertura de un proceso de acusacin, aun cuando la desviaci6n no es la justificaci6n formal. Recientemente, dos presidentes que abandonaron sus compromisos tlectorales, en Venezuela y Ecuador, respectivamente, fueron acusados, y, en uno de los casos, antes de que se materializaran los resultados.

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33 Pero pueden tambin desear algo distinto y costoso para los ciudadanos, bien determinados fines que los ciudadanos no comparten, como la reeleccin, bien beneficios privados. Puede que los polticos prefieran continuar con sus propias ideas aun cuando difieran de las de los ciudadanos13. Quiz a algunos lo que ms les interese sea su ascenso profesional en detrimento de sus compaeros polticos, dentro del gobierno o del mismo partido. Algunos tal vez busquen beneficios adicionales (Niskanen 1971). Algunos pueden intentar enriquecerse a expensas de los ciudadanos, mientras estn en el gobierno o despus de abandonarlo. Algunos pueden preocuparse sobre todo por el reconocimiento internacional. En todos estos casos, los polticos van a querer algo cuyo logro es perjudicial para los ciudadanos. A falta de un trmino ms adecuado y para atenerse a la terminologia estndar, nos vamos a referir a este algo como rentas. Para introducir otro trmino estndar de esta literatura, hay diferentes maneras en que los polticos pueden eludir sus obligaciones (shirk), es decir, hacer cosas que los ciudadanos no querran que hiciesen. Los polticos eluden sus obligaciones si malgastan su tiempo conspirando contra sus rivales polticos, si tratan de incrementar su propia riqueza o si extienden favores clientelares a sus familiares y amigos. Sin embargo, la manera ms importante en que pueden actuar contra los mejores intereses de sus electorados es eligiendo polticas que promuevan sus propios intereses o los de grupos privados con los que estan en deuda. El problema que entonces se plantea a los ciudadanos es cmo crear un dilema para los polticos - e n t r e extraer rentas y perder el gobierno o no extraer rentas y permanecer en el gobierno- que les incite a limitar sus rentas, lo cual significa hacer justo lo que los votantes quieren. La visin estndar de cmo sa en el voto retrospectiopera el mecanismo de contro vo. En este enfoque, los ciuda establecen alguna regla de resultados para evaluar a los g s, como mi ingreso debe aumentar al menos en un cuatro pr ciento durante la actual legislatura, la inseguridad ciudadana ha de reducirse, o incluso
l3 Supongamos que en un pais pobre los ciudadanos quieren consumir de inmediato. mientras que los polfticos bedvolos prefieren incrementar la inversi6n para el desarrollo del pas.

para hacer frente a las nuevas circunstancias. Si los ciudadanos ssperan que las condiciones varen y que los gobernantes sean representativos, no querrn atarlos a sus instrucciones **. As pues, existen buenas razones de por qu las instituciones democrticas no contienen mecanismos que hagan valer la observancia de los mandatos. Nosotros elegimos polticas que representan nuestros intereses o a candidatos que nos representan mmo personas, pero queremos que los gobiernos sean capaces de gobernar. En consecuencia, aunque preferiramos que stos ;e cieran a sus promesas, la democracia no dispone de mecanisnos institucionales que garanticen que nuestras decisiones sean respetadas.

L A CONCEPcI6N DE LA REPRESENTACI6N COMO CONTROL ACCOUNTABILITY)

Incluso si los ciudadanos son incapaces de controlar a los gobiernos obligndoles a seguir sus mandatos, podran hacerlo si pudieran inducirles a anticipar que tendrn que rendir cuentas de sus acciones pasadas. Los gobiernos son controlables (uccounfuble)en la medida en que los votantes sean capaces de discernir si stos actan conforme a sus intereses y puedan sancionarlos apropiadamente, de manera que aquellos gobiernos que actan en funcinjdel mejor inters de los ciudadanos logran la reelecE i n y aqellos que no, la pierden. La representacih de control acontece cuando (1) los votantes deciden renovar la confianza al gobierno slo si ste obra de acuerdo con sus mejores intereses, y cuando (2) el gobierno adopta las polticas necesarias para su reeleccin. A fin de entender por qu se plantea el problema del control poltico, debemos considerar de nuevo los objetivos de los polticos. stos pueden no querer hacer lo que ciudadanos bien informados no quieren que hagan; quiz los polticos tengan un espritu cvico y se dediquen de lleno a promover el inters pblico.
Minford (1995: 105) observa en el contexto de la poltica monetaria que si los votantes poseen escasa informaci6n, pueden preferir que los gobiernos engan completa discrecibn, pese a la falta de credibilidad, antes que atar sus nanos.

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.la seleccin nacional debe clasificarse para el Mundial. Los electores votan en contra del gobierno a menos que se cumplan %tos criterios. Por su parte, el gobierno, como desea su reeleccin y prev la regla de decisin de los ciudadanos, hace todo lo posible por satisfacer estos criterios. Imaginese que las condiciones bajo las cuales el ,gobierno toma sus decisiones pueden ser buenas o malas. Este tiene que decidir si implementa la poltica S, que es la mejor para los ciudadanos cuando las condiciones son buenas, o la poltica E, que es la mejor cuando las condiciones son malas. Supongamos que los gobernantes valoran la reeleccin y que las rentas que obtienen cuando hacen todo cuanto pueden por el pblico consisten nicamente en sus salarios y en otros beneficios legales del gobierno. Para concretar este anlisis, examinemos un ejemplo numrico en ei cual las rentas legalmente permitidas son iguales a r* = 1 + e, donde e es una cantidad pequea, y el valor de la reeleccin es V = 2. Vamos a suponer que la estructura de pagos es la siguiente (el primer nmero de cada celda representa las rentas del gobierno; sin embargo, los ciudadanos slo observan su bienestar, que corresponde al segundo trmino):
Gobierno lmplementa S buenas
1 +e,5

lmpleinenta E

3,3
1 +e,3

2ondiciones
malas

3, 1

Supongamos que los electores saben todo lo que necesitan saber. Para inducir a los polticos a actuar de la mejor manera posible dadas las circunstancias, los votantes fijan la siguiente regla de reeleccin: Cuando las condiciones son buenas, se vota al gobierno si el resultado es por lo menos 5. Cuando las condiciones son malas, se vota al gobierno si el resultado es como mnimo 3; de lo contrario, se echa a estos granujas. Un gobierno que opera bajo condiciones favorables sabe que eligiendo S conseguir r* = 1 + e y la reeleccin, obteniendo as r* + V > 3, don-

de 3 es lo mximo que puede conseguir si implementa E y no es reelegido. Por su parte, un gobierno que afronta condiciones adversas sabe que eligiendo E ganar r* + V > 3, siendo 3 lo que recibira si adoptara S. Por tanto, el gobierno acta de manera representativa y los ciudadanos logran lo mximo posible bajo cualquiera de las dos condiciones. El control induce a la representacin (Key 1966). Como dijo Fiorina (1981:ll): Cuando los actores polticos desean, fervientemente, conservar sus posiciones y para ello anticipan con cuidado la reaccin pblica a sus resultados, un electorado que vota retrospectivamente ejercer el control electoral, si bien en un sentido a posteriori y no a priori. Supongamos, sin embargo, que el electorado no sabe cules son las condiciones. Los polticos s las conocen, pero los votantes no pueden observarlas en absoluto o pueden observarlas slo asumiendo un determinado coste. Tales condiciones pueden incluir la postura negociadora de los gobiernos de otros pases o de instituciones financieras internacionales (algo que los ciudadanos no pueden observar), o el nivel de demanda en los principales receptores de las exportaciones nacionales (algo que los votantes pueden conocer slo si se hacen economistas). Los votantes se encuentran pues en un dilema. Si exigen al gobierno que les procure un bienestar equivalente a 5 y las condiciones resultan ser malas, ste no va a ser reelegido, haga lo que haga, e intentar maximizar sus rentas. A su vez, si los electores demandan un nivel de bienestar igual a 3, el gobierno podr extraer un exceso de rentas cuando las condiciones sean buenas y conseguir la reeleccin sin proporcionar a los votantes todo lo que podra haber logrado para ellos. Independientemente de lo que decida hacer el electorado, los polticos a veces escaparn a su control. Un aspecto de la informacin incompleta merece especial studiados hasta ahora son atencin. Ntese que los vota miopes: se interesan exclusiva or el cambio de su bienestar durante el mandato elect si los votantes son completamente racionales, tambin deben preocuparse, al final del periodo legislativo, por el valor presente de su bienestar futuro: el legado que deja el gobierno para el futuro. Si la economa se expande porque el gobierno decide cortar todos los rboles del pas, el votante vivir de champn durante el actual mandato, pero no quedarn ms rboles que cortar. A su vez, si la econo-

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na atraves por un periodo de contraccin a causa de determiiadas reformas estructurales, los votantes habrn sufrido privaiones econmicas pero sus perspectivas futuras de vida pueden haber mejorado. Sin embargo, todo cuanto observan los votantes es el cambio presente de bienestar, y sobre esta base tendrn que hacer inferencias con respecto al futuro. Digamos que el bienestar actual de los votantes disminuye: Deben stos inferir, de aqu, que el gobierno est invirtiendo en su futuro o persiguiendo algunas quimeras (neoliberales) en su propio beneficio J robndoles sin m k ? Segn Stokes (1996a), los votantes puelen adoptar una de las siguientes posturas: Pueden extrapolar la experiencia del presente al futuro. sta es la actitud normal, en la medida en que se suele presuponer en los modelos del voto retrospectivo. Pueden adoptar una postura intertemporal (Przeworski 1996), creyendo que cuanto peor les va, mejor futuro les espera. Pueden asumir una postura exculpatoria, atribuyendo : 1 declive de su bienestar a condiciones adversas en lugar de a determinadas acciones del gobierno.

2.

3.

Es difcil saber qu es lo racional en tales circunstancias. Algunos trabajos empricos sobre las reformas neoPberales en las nuevas depocracias (Przeworski 1996; Stokes 1996b) dejan constancia de que los ciudadanos tienden a exculpar a los gobiernos por la inflacin y a tratar, de forma intertemporal, los incrementos de salarios anticipando sus consecuencias sobre la inflacin, pero que son reacios al riesgo en cuanto al desempleo oponindose a los gobiernos que lo generan. Sin embargo, otros estudios llegan a la conclusin de que los ciudadanos reaccionan a las variaciones de la inflacin y se muestran relativamente indiferentes con respecto al desempleo (Rose 1997; Weyland 19%). En cualquier caso, hay pocas bases sobre las cuales los ciudadanos puedan fundamentar estos juicios. Los modelos de control electoral suelen suponer que mientras que los votantes no saben todo lo que necesitan saber para evaluar a los gobiernos, los gobernantes saben lo que necesitan hacer a fin de lograr la reeleccin. El artificio implcito en el que se apoyan estos modelos es que los votantes ofrecen un contrato

al gobierno: Si nos proporcionas al menos esto, te votaremos; si no, no te votaremos. Sin embargo, los electores no ofrecen semejantes contratos. Ntese que podramos emitir no slo votos, sino tambin una lista de nuestras condiciones para la reeleccin del gobernante. Pero no lo hacemos, y no lo hacemos porque queremos que los gobiernos hagan cuanto puedan por nosotros antes que satisfacer nicamente nuestras demandas. En efecto, Manin (1997) seala que los votantes pueden decidir si reelegir o no al gobernante siguiendo cualquier criterio que deseen, incluso la clasificacin en el Mundial, y cambiar de opinin entre el principio y el final de un mandato. Al menos de esta forma, los electores son soberanos. Por consiguiente, la pregunta que a continuacin surge es cmo actuar el gobernante cuando la informacin sea asimtrica por ambas partes: cuando los votantes no estn seguros de las condiciones bajo las cuales se adoptan las polticas y los gobernantes tengan incertidumbre de lo que satisface a los ciudadanos. Se puede demostrar (Cheibub y Przeworski 1999) que cuando los gobernantes se preocupan intensamente por la reeleccin, tratan de activar siempre polticas apropiadas a las condiciones que observan, de manera que a los votantes les conviene guardar sus expectativas en secreto. Sin embargo, cuando los gobernantes no se interesan tanto por la reeleccin y, por su parte, los votantes esperan que probablemente las condiciones sean buenas, Qtos harn mejor formulando demandas rigurosas y hacindoselas saber a los polticos. Por ltimo, cuando los gobernantes no valoran mucho la reeleccin y los votantes esperan condiciones adversas, no hay nada que puedan hacer los ciudadanos para evitar que aqullos extraigan un exceso de rentas si el entorno resulta ser favorable. Por tanto, los electores parten de una posicin ms favorable en tanto en cuanto puedan expresar de forma estratgica sus demandas. a eso, han de saber an en qu medida el gobierno se es la probabilidad de que las En resumen, el control no basta para inducir la representa:in cuando los votantes tienen informacin incompleta.

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UTILIZAR EL VOTO CON DOS FINES

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En un modelo puro de control los votantes utilizan el voto con un nico propsito, a saber, sancionar al gobierno, y toda la informacin de que disponen procede de los resultados de la accin gubernamental. En un modelo puro de mandato los votantes comparan las promesas que hacen los candidatos referentes al futuro, y no utilizan el voto ms que para seleccionar al mejor candidato. En el modelo de Downs (1957; tambin en Fiorina 1981), los electores tienen en cuenta la informacin acerca de la actuacin pasada del gobierno y, a ser posible, la de la oposicin; sin embargo, es un modelo de mandato en el sentido de que los votantes aprovechan esta informacin a fin de elegir un mejor gobierno para el futuro. En efecto, Sniderman, Glaser y Griffin (1990) afirman que un voto puramente retrospectivo sena irracional: los individuos racionales miran hacia delante. Sin embargo, esto no es cierto: si el electorado puede, de modo creble, emplear su voto nicamente para sancionar a los gobiernos, la amenaza de utilizarlo as constituye una forma plenamente racional de inducirlos a actuar bien en el futuro. Al menos que sepamos, los votantes no reflexionan sobre cmo utilizar el nico instrumento que poseen, el voto, si para elegir un mejor gobierno o para estructurar,los incentivos de los gobernantes. Fearon (1999) presenta varios ejemplos convincentes que revelan que los votantes desean seleccionar polticas o a polticos buenos. Sin embargo, el hecho de votar para que los polticos sigan siendo honestos parece estar tambin arraigado en la cultura democrtica. Ciertamente, los votantes disponen de un nico instrumento para alcanzar dos metas: seleccionar mejores polticas o a polticos e inducirlos a gobernar como es debido. La cuestin que se plantea entonces es qu ocurre cuando los ciudadanos intentan votar con ambos propsitos. Supongamos que los votantes, creyendo que no todos los polticos son iguales, se dejan llevar por la idea de poder elegir buenos gobiernos. Pueden creer que el candidato en la oposicin es ms competente, al entender mejor la relacin entre polticas y resultados, o es ms honesto, pues est dispuesto a aceptar rentas ms bajas a cambio de ocupar un cargo pblico. Se celebran elecciones, un gobernante toma posesin de su cargo, tanto

%te como el electorado observan las condiciones objetivas, los votantes establecen su regla de voto, el gobernante decide qu nivel de rentas extraer y los electores votan de nuevo. Una vez que han observado lo que ha sucedido durante la legislatura, stos votan por el candidato en la oposicin con una probabilidad igual a la probabilidad de que ste sea mejor que el gobernante (en el sentido de que habra generado un bienestar mayor en iguales circunstancias). Al anticipar que los votantes votarn a la oposicin con cierta probabilidad, el gobierno exigir entonces un nivel de rentas ms alto. De este modo, cuando el electorado usa el voto como instrumento de seleccin, el margen de rentas necesario para inducir al gobierno a querer la reeleccin es superior que en el caso en que los votantes no se preocupan ms que de los incentivos del gobernante. Usar el voto para seleccionar un mejor candidato es costoso para el electorado en cuanto a su capacidad de controlar al ejecutivo (vase Fearon 1999). Advirtase que puede surgir inmediatamente la siguiente pesadilla (Ferejohn 1986; Banks y Sundaram 1993): si los votantes creen siempre que la oposicin es mejor, entonces el gobernante no podr jams lograr la reeleccin, y decidir siempre extraer rentas elevadas. A su vez, si los gobernantes extraen un exceso de rentas, los electores nunca les votarn. Aqullos saben que el electorado se dejar llevar por las promesas de la oposicin y sacarn siempre el mximo posible de rentas, lo cual significa que los votantes tienen la certeza de que les conviene ms el candidato en la oposicin cuando creen que no todos los polticos son iguales. En esta situacin, el control de los votantes fracasa por completo 14. Sin embargo, aunque los ciudadanos quiz sean crdulos, no pueden ser tan ingenuos. Los resultados de la accin de gobierno son informativos. Como descubri Bartels (1988), al menos en Estados Unidos, la actuacin pasada de un presidente es un buen indicador de su actuacin $tira (y no de la del adversario poltico). As pues, los electores q@ usan su voto de modo pros~

Esto puede parecer poco probable. Sin embargo, distintos paises, en es3ecial Ecuador y Polonia, han atravesado por una serie de elecciones en las cuaes la oposicin prometa llevar a cabo una poltica de expansin, los votantes o crean y, despues de las elecciones, cambiaba a una poltica restrictiva, para uego perder frente a un nuevo rival que prometa una poltica de expansi6n, :tc6tera.
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pectivo tienen buenas razones para atender a informacin retrospectiva. Harrington (1993a) demuestra que cuanta ms incertidumbre tengan los votantes acerca del efecto de las polticas sobre los resultados, ms han de tener en cuenta la informacin de los resultados pasados. Pueden observar la actuacin del gobierno y calcular entonces cul es la probabilidad de que la oposicin sea mejor. Con todo, en la medida en que el electorado utilice su voto con objeto de seleccionar un mejor candidato, no le quedar ms remedio que menoscabar el poder de los incentivos del gobierno. Madison (Federal& no 57) sostena que El fin de toda constitucin poltica es, o debera ser, primeramente, conseguir como gobernantes a los hombres que posean mayor sabidura para discernir y ms virtud para procurar el bien pblico; y en segundo lugar, tomar las precauciones ms eficaces para mantener esa virtud mientras dure su misin oficial. Servirse del voto para ambos propsitos -para escoger a los mejores gobernantes y para que continen siendo virtuosos- no es irracional: si bien los votantes pierden cierto control sobre el gobierno, a cambio eligen uno mejor. No obstante, el sistema que Madison y sus colegas disearon permite luchar por un fin pero a expensas del otro.

INSTITUCIONES, ELECCIONES Y REPRESENTACIdN

Todas las democracias no son idnticas, y es posible que algunos sistemas democrticos favorezcan la representacin ms que otros. Aunque existe un escaso conocimiento sistemtico de los efectos de determinados arreglos institucionales sobre el control de los polticos por parte de los votantes, hay ciertos factores institucionales que merecen especial atencin.
1. Los votantes han de poder atribuir, con claridad, la responsabilidad a los gobernantes por su actuacin. Su capacidad para ello se reduce cuando un gobierno se constituye por coalicin. Disminuye tambin cuando diferentes partidos controlan la presidencia y el congreso. En tales circunstancias, hara falta una teora detallada del gobierno para identificar quin es el responsable de qu (no obstante, vase Anderson 1995).

Hamilton argumentaba en Federalist no 70 que la responsabilidad se diluye en un ejecutivo formado por varios miembros, es decir, en un gabinete de gobierno: Sin embargo, una de las objeciones ms concluyentes contra la pluralidad del Ejecutivo [...] estriba en que tiende a disimular las faltas y a destruir la responsabilidad E .] Las circunstancias que pueden haber culminado en un fracaso o en un desastre nacionales son tan complicadas muchas veces que, donde existe cierto nmero de actores que pueden haber intervenido en grados y formas diferentes, aunque en conjunto percibamos claramente que ha habido desgobierno, sin embargo, puede ser imposible decidir a quin es realmente imputable el mal en que se ha incurrido. No obstante, se puede encontrar una ambigedad similar en los sistemas presidencialistas. Bagehot (1992 67) expres esta visin con suficiente contundencia: DOS hombres sensatos no coinciden nunca en todos los aspectos de un presupuesto [...]. Lo ms seguro es que discutan y que ninguno quede satisfecho con el resultado. Y cuando el dinero de nuestros impuestos no se administre como era de esperar, quin es el responsable? Probablemente, el secretario de hacienda no pueda convencer al presidente; probablemente, el presidente no pueda convencer a su comit; probablemente, el comit no pueda convencer a la asamblea. LAquin podemos pues castigar a quin podemos destituir-cuando es malgastado el dinero de nuestros impuestos?. La evidencia emprica que hay sobre el grado de transparencia en la atribucin de responsabilidades, gran parte de la misma gracias a Powell y sus colaboradores, es confusa. Los sistemas mayoritarios amplan la distancia existente entre la posicin ideal del votante mediano y la del gobierno (Huber y Powell 1996), pero favorecen lo que Powell (1990) denomina transparencia de responsabilidad, lo cual, a su vez, hace que el voto al gobierno dependa en mayor medida de 9 s logros econmicos (Powell y Whitten 1993). Por lo tanto, pa ce ser que los sistemas mayoritarios facilitan la formacin dexobiernos que estn ms alejados de los votantes en el espacio poltico pero que son ms controlables. As, la relacin entre las preferencias de los ciudadanos y las polticas propiamente dichas - q u e Powell no estudia- queda indeterminada. 2. Los votantes han de poder expulsar del gobierno a los partidos responsables de la mala gestin, y los partidos que selec-

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43 mayor parte de sus esfuerzos a luchas internas antes que a vigilar la accin del gobierno. Pueden creer que no tienen ninguna posibilidad de ganar las elecciones y ocuparse en otras cosas en lugar de supervisar a los dirigentes (vase Pasquino 1994, con respecto al PCI en Italia). Puede que no dispongan de recursos suficientes para hacerlo; de los veinte pases del estudio de Powell (1990), slo nueve proporcionaban determinados medios a la oposicin en los comits legislativos. Pero, a la inversa, una oposicin que constantemente desafa al gobierno no resulta ms creble que ste. Si cada vez que el gobernante dice algo, la oposicin alega que es falso, los votantes no estarn mejor informados. Por lo tanto, sta desempea un papel en el proceso de adquisicin de informacin por parte de los ciudadanos cuando ni est en connivencia con el gobierno ni lo contradice siempre. Los medios de comunicacin, cuya funcin enfatiza Arnold (1993), tienen as un especial papel que cumplir en este proceso. A menos que apoyen abiertamente intereses partidistas, son ms crebles que el gobierno o la oposicin. 5. Por ltimo, pero quiz lo ms importante, los votantes deben contar con varios instrumentos institucionales para recompensar o castigar a los gobiernos por los resultados que generan en distintos mbitos. Sin embargo, las elecciones son esencialmente un burdo instrumento de control: el electorado tiene una njca decisin que tomar con respecto a todo el paquete de polticas gubernamentales. Supongamos que un gobierno tiene que tomar diez decisiones durante un mandato, el gobernante toma todas las decisiones en contra del inters de la mayora, y su adversario poltico se compromete a adoptar una decisin conforme al inters de sta. As pues, si los ciudadanos deciden votar a la oposicin, elegirn un gobierno que tomar nueve decisiones desfavorables. Obviamente, se plantea la pregunta de por quC ningn otro adversario se compro ti6 a adoptar dos decisiones Zorrectas, o tres, o cuatro, y hasta diez. Una de las respuestas :st en las barreras a la entrada: 1 ltica partidista es la industria m& protegida en Estados Unidos. Pero si no hubiera barre\en compartir, por tanto, un interks en elevar las barreras para la entrada de posibles competidores de cualquier partido. Dasgupta (1993) propuso un modelo alternativo de colusin y un argumento que justifica la financiacin pblica a los nuevos partidos.

cionan deben incorporarse al gobierno. En principio, puede parecer que stas son caractersticas universales de la democracia; sin embargo, es casi imposible identificarlas en algunos sistemas electorales: piensen en el ejercicio ininterrumpido del poder por parte de los Demcratas Cristianos en Italia o del PLD en Japn, o piensen en la conexin tan dbil que existe entre los votos emitidos y los resultados electorales en Bolivia. Como indica Pasquino (1994: 25) respecto a Italia: Los partidos en el gobierno parecan privar a los votantes de cualquier influencia poltica, formando y deshaciendo gobiernos a todos los niveles sin apenas consideracin a los resultados electorales. 3. Los polticos deben estar motivados para alcanzar la reeleccin. Este requisito resulta problemtico cuando existen restricciones a ser reelegible, omnipresentes en los sistemas presidencialistas (Cheibub y Przeworski 1999), y tambin cuando los partidos polticos no son organizaciones burocrticas estables que ofrezcan a sus militantes ciertas perspectivas profesionales (Zielinski 1997). Paldam (1991) observ que los coeficientes de la funci6n que relaciona la probabilidad de reeleccin con los resultados econmicos son ms altos y sus estimaciones ms ajustadas cuando el sistema de partidos es estable. 4. La oposicin debe controlar la actuacin del gobierno e informar a los ciudadanos. En efecto, cualquier concepcin razonable de la representacin debe tener en cuenta a la oposicin. Los ciudadanos no tienen un nico agente, sino dos: los gobernantes que mandan y los aspirantes al poder que quieren gobernar. La oposicin es un agente de los ciudadanos, pues aspira al poder y, para alcanzarlo, debe anticipar igualmente las evaluaciones retrospectivas que los votantes harn sobre los gobernantes en el momento de las elecciones. Al anticipar estas evaluaciones, la oposicin tiene incentivos para controlar al gobierno y para informar (de manera objetiva o parcial) a los ciudadanos sobre la actuacin de ste. Sin embargo, no se debera dar por sentada la existencia de partidos opositotes que quieran y puedan controlar la actuacin del gobierno. stos pueden estar en connivencia con los gobernantes l5 o pueden encontrarse tan divididos, que dediquen la
I5 Crain (1977) argument que en un sistema electoral de distrito nico y minominal es muy difcil que los representantes se enfrenten y sostuvo que sue-

ras a la entrada, entonces los partidos tendran la posibilidad de xganizarse, prometer que tomarn las diez decisiones de acuerdo con el inters de la mayora, traicionar sus promesas y salir. Si el acceso al sistema electoral conlleva determinados costes fijos, se limitar la competicin; si es gratuito, los partidos no ;ienen nada que perder cuando fracasan. De este modo, tenemos sistemas de partidos altamente conniventes, como el de Estados Unidos, o completamente efmeros, como en Ecuador, donde aparece un nuevo sistema de partidos en cada votacin 16. En cualquier caso, el control es limitado.

30NCLUS16N: LAS ELECCIONES COMO MECANISMO DE REPRESENTACIdN

Si bien la democracia no puede garantizar la representacin, an

:s posible que la favorezca ms que otros regmenes alternativos.

Con todo, la conclusin de este anlisis debe ser que el control de los polticos por parte de los ciudadanos es extremadamente imperfecto en la mayora de las democracias. Las elecciones no son un mecanismo suficiente para asegurar que los gobiernos harn cuanto puedan a fin de maximizar el bienestar de los ciu;ladanos. ste no es un argumento en contra de la democracia, sino a favor de la reforma e innovacin institucional. Se necesitan instituciones electorales que mejoren la transparencia en la atribucin de responsabilidades y que faciliten la asignacin de recompensas y castigos a los responsables. Se necesitan condiciones morales y econmicas en las cuales el servicio pblico pueda gozar de respeto adems de recompensas materiales apropiadas. Se requieren tambin instituciones que suministren a los ciudadanm informacin independiente sobre el gobierno: agencias de control, tal y como las denomina una comisin australiana para la reforma del gobierno (Dunn y Uhr 1993). Tales instituciones pueden incluir (1) un consejo independiente para garantizar la transparencia en las contribuciones de campaa con po-

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l6 Para una discusin sobre la relevancia de los sistemas electorales en la ex:racci6n de rentas por parte de los partidos, vase Meyerson (1993). l7 Ugicamente, surge la cuesti6n de por qu6 no se prohiben del todo las contribuciones privadas. Laffont y Tirole (1994) argumentan que algunos polticos Audinan tal prohibici6n. Si esto es cierto y si el dinero compra votos, entonces

deres especiales de investigacin; (2) un departamento estatal independiente de auditora, con un auditor general (World Bank 1994: 32), al estilo de la confruloria chilena; (3) un instituto independiente de informacin estadstica sobre la situacin econmica; y (4) un lugar privilegiado para la oposicin en la supervisin de los medios pblicos de comunicacin. Sin embargo, aunque las responsabilidades se puedan atribuir con claridad, los malos gobiernos puedan ser castigados y los buenos elegidos, aunque los votantes estn muy informados sobre las relaciones entre polticos y determinados grupos de intereses privados, y se vigile con atencin el comportamiento corrupto de los polticos, las elecciones sin m6s no son un instrumento suficiente de control poltico. Los gobiernos toman miles de decisiones que afectan al bienestar individual; los ciudadanos cuentan slo con un mecanismo para controlar estas decisiones: el voto. No se pueden alcanzar mil objetivos con un nico instrumento. As, por ejemplo, el aislamiento de la poltica monetaria de otras decisiones y la eleccin por separado del director del banco central en intervalos regulares concederan a los votantes un instrumento adicional de control, surtiendo mejores resultados que cuando se otorga al gobierno un poder discrecional sobre la poltica monetaria o cuando se delegan estas decisiones a un banco central independiente del control de los votantes (Minford 1995). Lo cierto es que durante los ltimos doscientos aos se ha reflexionado bien poco sobre el diseo de la democracia. Desde la gran explosin del pensamiento institucional, cuando se inventaron las actuales instituciones democrticas y fueron inventadas, la creatividad institucional ha sido escasa. Si no fuera por las provisiones nunca implementadas para la cogestin de los trabajadores de la Constitucin de Weimar, el descubrimiento de la representacin proporcional en la dcada de 1860 constituira la ltima innovacin instit de el siglo XWII, incluyendo las democracias que han surgido las ms recientes, slo combinan de diferentes maneras, a menudo gradualmente, las instituciones preexistentes. De ah que pede an mucho espacio para la,creatividad institucional.
iabrfa un proceso de seleccin adversa en el cual sena m8s probable que fueran :legidos polticos deshonestos.