UN MODELO SIN RETORNO

Jorge Schvarzer



Primea edicin: 1200 ejemplares
ISBN: 950-9305-16-2

CISEA (Centro de Investigaciones Sociales sobre el Estado y la
Administracin), 1990.
Queda hecho el deposito que fija la ley 11723

Realizacin de tapa: David Beltran




INDICE



Presentacin....................................................................................7

El Estado y su mecanismo de regulacin frente a diferentes
situaciones macroeconmicas........................................................13

La crisis, la deuda y la apertura externa. Una interrelacin que no
puede soslayarse.............................................................................59

La economa argentina hacia el ao 2000. Una exploracin
tentativa sobre las alternativas de crecimiento en la dcada del
noventa...........................................................................................77

El comportamiento previsible de los empresarios industriales en la
dcada del noventa. Variables macroeconmicas y consecuencias
polticas..........................................................................................99

Bibliografa..................................................................................113
















PRESENTACION

La continuidad y profundidad de la crisis argentina es un dato relevante. Otro no menos
importante es la resistencia que ofrece nuestra economa a todo intento de regular su
funcionamiento de manera ms "racional"; este es uno de los fenmenos ms caractersticos de
la dcada del ochenta. A lo largo de todo el perodo, distintos actores ensayaron sin xito
reducir la inflacin, frenar los impulsos especulativos, incrementar la inversin y recuperar la
senda del crecimiento; una y otra vez, esos intentos fracasaron por causas cuya descripcin es
objeto de ardientes polmicas pblicas. Para algunos, fallaron los modelos puestos en prctica;
para otros, no hubo la suficiente decisin poltica, o la voluntad de actuar, de parte de sucesivos
equipos de gobierno. No casualmente, distintos grupos polticos preparan nuevas alternativas y
buscan nuevas alianzas sociales para enfrentar a estos problemas que siguen afectando al pas.
El momento parece oportuno para aadir algunos criterios a esa polmica. Nuestra opinin
consiste en que la Argentina sufre las consecuencias de una crisis muy profunda al tiempo que
atraviesa un proceso de mutacin no menos significativo. La crisis provoca urgencias para
actuar; simultneamente, los cambios que se estn operando bloquean las posibilidades de
respuesta. Las condiciones de funcionamiento de la economa son tan diferentes a las
verificadas en dcadas anteriores que presentan resistencias muy serias a la aplicacin de
recetas que lograron resultados satisfactorios en otras oportunidades. Por eso, quiz, la
discusin se hace tan difcil. El problema bsico, a nuestro juicio, reside en el diagnstico que
se efecte de la coyuntura y los objetivos reales esperados para el mediano plazo; a partir de la
combinacin de esos dos elementos se pueden ofrecer los criterios para una solucin. De lo
contrario, la polmica se inserta en el supuesto de que todos comparten un mismo diagnstico y
la misma serie de buenos deseos para el futuro; no resulta extrao que esa combinacin genere
fallas tericas y, peor an, tendencias compulsivas hacia el tanteo y la improvisacin.
Desde hace varios aos, hemos tratado de reflexionar sobre el tema, a partir de nuestro
anlisis sobre la poltica aplicada por J. A. Martnez de Hoz mientras fue ministro de Economa
(ver Schvarzer, 1987). En dichos trabajos, que comenzaron a tomar estado pblico en 1982 y
continuaron por un largo perodo, llegamos a la conclusin de que aquella poltica no fracas ni
haba sido errnea o ingenua; por el contrario, el diseo de su recorrido permiti detectar que
ella trat de proveer un poder decisivo a los representantes locales ms conspicuos de quienes
manejan el dinero y las relaciones con los centros financieros internacionales. La subordinacin
de todas las decisiones tomadas en aquel entonces al logro de ese objetivo, que consideramos
fundamental, logr modificar las relaciones de poder social dentro de la economa argentina
como consecuencia inevitable de sus nuevas formas de funcionamiento y de insercin en el
mercado mundial.
El balance de la poltica econmica de la "guerra sucia" sugiere que, conciente o
inconcientemente, fue aplicada para suprimir el poder latente de regulacin que poseen los
grandes grupos sociales cuando dominan ciertas instituciones y, en particular, el aparato estatal.
Esas conclusiones permitan diagnosticar el proceso que atravesaba la economa argentina en la
segunda mitad de la dcada del setenta y abran el paso a una comprensin diferente de sus
consecuencias. Naturalmente, no agotaron la cuestin ni fueron asumidas por los analistas, de
manera que permanecen como tema de debate, aunque deben mencionarse porque sustentan los
textos que presentamos en este libro.
A partir de aquellas reflexiones escribimos diversos documentos que pretendan explicitar
facetas especficas de las condiciones en que se desenvolva la economa argentina. Cada uno
de ellos trata un tema particular y se dirige a un pblico determinado por el ambiente previsto
para su presentacin original; cada uno tiene distinta fecha y diferente nfasis. Sin embargo, al
unirlos creemos observar una continuidad que va abarcando el diagnstico de la economa
argentina. Si bien esos textos no agotan el tema, permiten efectuar un nuevo recorrido por
algunos aspectos estructurales cuyo diagnstico acompaa al debate coyuntural. Por eso los
presentamos aqu en forma conjunta, como libro, para facilitar su utilizacin por quienes
procuran comprender, y ayudar a superar, esta crisis que parece resistirse a todo intento de
resolucin.
El primer trabajo que presentamos ensaya una observacin a vuelo de pjaro sobre los
cambios ocurridos durante la ltima dcada en las economas de las naciones ms
desarrolladas; en particular, en aquellos que dificultan -o, abiertamente, imposibilitan- la
aplicacin de los mecanismos de regulacin keynesiana. En esencia, all se desea mostrar que la
apertura de esas economas ha suprimido una caracterstica bsica, no siempre explcita en los
diagnsticos previos, para que las mencionadas polticas tengan xito: las medidas aplicables en
un mercado cerrado no son, ni pueden ser, las mismas que en una estructura abierta al mercado
mundial. Por otra parte, se insiste en que la lgica de aplicar "ms de lo mismo" para resolver
ciertos problemas termina siendo contraproducente cuando la extensin de esas decisiones
alcanza ciertos umbrales crticos; el recurso al endeudamiento, por ejemplo, o la ampliacin del
gasto pblico, terminan encontrando ciertos lmites ms o menos objetivos que frustran las
expectativas puestas en la repeticin acumulada de ensayos que resultaron exitosos en
condiciones diferentes. Por eso, se concluye, fracasan ciertas estrategias que no tienen en
cuenta que se modific el entorno sobre el cual se aplican. La transformacin de las
circunstancias exige el cambio de las polticas aplicadas, aunque muchas veces el debate parece
centrarse en la verdad absoluta y permanente de los modelos tericos.
El trabajo aterriza finalmente en la economa argentina como modelo para pensar las
dificultades que enfrenta la regulacin keynesiana. Su ptica consiste en presentar los
resultados de la estrategia aplicada por Martnez de Hoz como un caso particular de intento de
acomodo con el proceso de evolucin de las naciones ms desarrolladas; esa convergencia, sin
embargo, no se produce en los mbitos referidos a la eficiencia productiva, sino en las
condiciones de funcionamiento que limitan la capacidad de orientar la economa desde el
Estado. Por eso, la insercin en el panorama general permite definir ms claramente dos
aspectos que nos parecen bsicos: la convergencia en el deterioro de la capacidad regulatoria
entre la economa argentina y los modelos capitalistas avanzados, as como las diferencias de
esos modelos con respecto al patrn tradicional de evolucin de nuestro pas.
El segundo trabajo insiste en un aspecto sutil que, en el fondo, atraviesa todos los anlisis
sobre el tema: toda apertura econmica disminuye la capacidad de regulacin gubernamental,
pero la secuencia de dicho proceso de apertura resulta decisiva para definir la evolucin
posterior de la economa nacional. Las naciones industriales emprendieron una apertura
exportadora, primero, que fortaleci la capacidad y competencia de sus instalaciones
productivas; recin despus encararon la apertura de las actividades de servicios y de sus
sistemas monetarios y financieros. l mismo fenmeno se observa en las naciones del sudeste
asitico que dieron prioridad a la salida de su produccin antes de abrir otros aspectos de sus
economas. En contraste con esa experiencia, la Argentina recorri un camino que privilegi la
apertura monetario-financiera antes que la productiva; esa secuencia gener, a nuestro juicio,
trabas apreciables para impulsar el desarrollo antes que ste se hubiera consolidado. La
comparacin con la experiencia de los centros permite decir que no es la apertura en s misma
sino la forma de llegar a ella la que modifica y condiciona las posibilidades nacionales.
Si los dos primeros ensayos mencionados exploran algunas de las trabas al desarrollo
argentino, el tercero encara las tendencias previsibles para nuestra economa en la prxima
dcada. La posibilidad de un crecimiento continuado, sobre la base de ciertas ventajas
comparativas naturales sumadas a otras de carcter dinmico en el sector industrial, permite
dibujar las tendencias imaginables hacia el ao 2.000 si se superan las principales trabas que se
oponen en la coyuntura. Se trata de un diseo preliminar, apto para debatir las polticas que
podran consolidar ese proceso en la medida en que se lo adopte como posible y deseable.
El ltimo trabajo asume otro enfoque, puesto que intenta relacionar el funcionamiento de la
economa argentina con algunas pautas de comportamiento de sus empresarios. All se sugiere
que las conductas "normales" en una economa cerrada se diferencian neta mente de las
exigidas por una economa abierta. El primer modelo, ampliamente estudiado, permita
observar una actitud colusoria entre sectores urbanos -empresarios y asalariados- destinada a
captar excedentes de la produccin pampeana aunque ello atentara, a la larga, contra la
posibilidad de sostener ciertos equilibrios en el funcionamiento econmico global. La economa
abierta, en cambio, posibilita la asociacin entre empresarios industriales y agropecuarios -
supuesto que se cumplan ciertas condiciones de contexto planteadas en el anlisis- modificando
las posibles "alianzas de clases" y, sin duda, sus expresiones polticas. Es decir que el cambio
estructural que atraviesa la economa argentina podr tener efectos en los ms inesperados
mbitos sociales, desde la capacidad de regulacin estatal hasta el comportamiento de los
distintos grupos sociales en el futuro previsible.
Como se ve en esta presentacin, el conjunto de trabajos tiende a presentar desde las
restricciones al cambio en la economa argentina hasta las posibilidades globales en la prxima
dcada y algunos efectos poltico sociales presumibles. Por eso creemos que se trata de un
material de discusin til, aunque no se puedan disimular ciertos defectos propios de su origen.
En primer lugar, la reducida extensin de los textos obliga a sintetizar y a dar por supuestos
ciertos conocimientos bsicos en el lector. Por otra parte, ciertos argumentos se repiten en el
curso de la presentacin, resultado casi inevitable dado el origen independiente de cada texto y
la necesidad de efectuar referencias a temas que se cruzan en el anlisis. Finalmente, es un dato
obvio que el trabajo no cubre todos los problemas de la economa argentina, sino aquellos que
surgan de la preocupacin por presentar una respuesta a cierta preocupacin especfica en cada
oportunidad. Esperamos que el lector podr consolarse frente a tantos inconvenientes si
reconoce la simplicidad de lectura de la presentacin, el carcter didctico que asume la
reiteracin de ciertos argumentos, y la brevedad del conjunto que debera facilitar la
comprensin de las ideas bsicas. Con esos criterios lo ofrecemos a la discusin.

Jorge Schvarzer agosto de 1989




































EL ESTADO y SU MECANISMO DE REGULACION FRENTE A DIFERENTES
SITUACIONES MACROECONOMICAS

Este trabajo fue preparado en 1987 en el contexto de un seminario sobre el tema, solicitado por
CLACSO (Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales) y publicado en Latinoamrica: lo
poltico y lo social en la crisis. CLACSO, Biblioteca de Ciencias Sociales, Buenos Aires, 1987.


1. Introduccin

La consolidacin y profundizacin de los procesos democrticos en las naciones
capitalistas desarrolladas estuvieron acompaadas por un persistente intento de regulacin y
control de su vida socio econmica. Las experiencias de manejo del ciclo de actividad
econmica, encaradas con xito en la posguerra, dieron paso casi sin solucin de continuidad-
a polticas sociales que buscaban neutralizar los posibles efectos nocivos del funcionamiento
irrestricto de los mercados. Los objetivos de pleno empleo, la defensa del salario mnimo, los
beneficios generalizados en las reas de salud, desempleo, jubilacin, fueron creando nuevos
lazos de relacin social en cada nacin, a la vez que una red de organismos destinados a
cumplir estos fines. En los ltimos aos, sin embargo, se nota una resistencia particular a este
proceso; de una u otra manera, las posibilidades de regulacin se ven neutralizadas mientras
surge una campaa cada vez ms intensa en contra de las polticas sociales y a favor de un
retorno al funcionamiento irrestricto del mercado como sistema de regulacin econmico
social. Luego de treinta aos de auge del sistema regulatorio y democrticamente concertador,
se puede contabilizar una larga dcada en sentido contrario, como si estuviera recorriendo una
evolucin cclica.
Este documento pretende esbozar la hiptesis de que este ciclo poltico social no puede
independizarse de fenmenos ms amplios y abarcadores. La evolucin econmica desde el
shock de 1929 fue creando nuevas estructuras productivas y distintas normas de interaccin
entre los grupos sociales que condicionan, en ultima instancia, las relaciones de poder entre
ellos. En esencia, la crisis desbarat el sistema de mercado y redujo el poder de sus defensores
hasta dar lugar a la implantacin de mecanismos de regulacin que se fueron consolidando con
el paso del tiempo. El proceso no fue lineal. La recuperacin productiva del sistema, la
creciente interrelacin entre los mercados nacionales y el resurgimiento de estructuras
financieras no reguladas, dieron paso a un fortalecido poder de los poseedores de riqueza que se
refleja en la nueva situacin poltica. El retorno a ciertas polticas de mercado, asi como el
fracaso relativo de algunos intentos de regulacin recientes, ofrecen una imagen elocuente de
este desplazamiento de las relaciones de poder entre los grupos sociales que acompaa a la
reestructuracin del sistema capitalista en la dcada del ochenta.
La sola mencin de esta hiptesis plantea problemas formidables. Para justificarla deberan
estudiarse los aspectos econmicos, polticos y sociales de la evolucin de las naciones
desarrolladas en el ltimo medio siglo, algo que escapa a la posibilidad de un investigador y
que no puede resumirse en las pginas de un ensayo. Por esas razones, este trabajo debe
considerarse como un esbozo inicial de lo que podra llamarse una imagen de la forma de
funcionamiento del sistema capitalista mundial a los efectos de plantear criterios para su
discusin. La presentacin utiliza algunas teoras ya difundidas, ms o menos dispersas, as
como informacin de carcter muy global, pues busca ms las tendencias estructurales que los
fenmenos particulares. El objetivo no es tanto afirmar teoras consolidadas, sino explorar
algunas pautas que permitan pensar un tema que actualmente est en discusin en todo el
planeta.
El trabajo se divide en tres partes principales. En la primera se repasa el significado de lo
que se denomina el "mundo keynesiano", el perodo de regulacin de la economa que se
estableci sobre los escombros de la crisis de la dcada del treinta y que dio lugar a una nueva
etapa del sistema capitalista. En la segunda parte se plantean algunos aspectos sectoriales del
modelo que evolucionaron en direcciones cada vez menos compatibles con las posibilidades de
la regulacin y que permiten abrir una perspectiva sobre la coyuntura actual. En la tercera parte
se analiza el caso argentino que, por razones obvias, es el que ms nos compete e interesa.
La evolucin argentina ofrece caractersticas propias que merecen un estudio minucioso y
detallado. Sin embargo, preferimos presentarla en el marco de un esbozo global, porque la
convergencia de fenmenos nacionales diferentes hacia una misma situacin permite suponer
que las fuerzas que tienden a romper con el sistema de regulacin son ms generales e intensas
que lo supuesto para un solo caso nacional. Esta forma de presentacin permite considerar a la
Argentina como un caso especial de una tendencia que se dibuja en escala mundial, pero 'con
modalidades ligeramente distintas en cada pas.
La presentacin resulta sumamente ambiciosa debido a la extensa cantidad de material
dedicada a la coyuntura de las naciones desarrolladas. El resultado busca un trade off entre
profundidad y generalidad; el sacrificio de la primera permite conocer un panorama ms amplio
y abarcador que, por eso mismo, abre tantos interrogantes como los que trata de responder. Ese
es, precisamente, uno de los objetivos de este ensayo: esbozar ideas de la forma ms global
posible para iniciar una discusin y no para cerrarla. Esperamos haberlo logrado a pesar del
inevitable resumen de cada argumento y de. la forma, por momentos inorgnica, de la
presentacin, que derivan del imprescindible proceso de tanteos de quien busca comprender la
realidad sin apelar al recurso de las respuestas preconcebidas.


2. El mundo keynesiano

La poltica de regulacin del sistema de mercado naci sobre los escombros del modelo
anterior. La crisis desatada en 1929 marc el fin del capitalismo clsico de libre competencia
librado a s mismo. La euforia de la dcada del veinte, vivida de manera particularmente intensa
en un puado de naciones privilegiadas, dio paso, bruscamente, a una nueva percepcin de la
realidad. La crisis result demasiado brutal, demasiado inesperada, demasiado extendida, como
para ser disimulada bajo la impresin de un fenmeno pasajero o marginal.
El desconcierto de los dirigentes polticos y sociales fue de la mano con el creciente
descontento social. Keynes tuvo el mrito de documentar una sensacin generalizada cuando
demostr que el sistema capitalista poda permanecer en estado de estancamiento continuo si no
operaban fuerzas exgenas que le inocularan un nuevo dinamismo. Es un hecho conocido que
el modelo keynesiano se difundi cuando la situacin ya estaba madura para su aceptacin. Las
primeras respuestas a la crisis comenzaron a buscarse con premura obligadas por las
circunstancias; los esfuerzos se realizaban a tientas, con menos teora que decisin de hacer
algo antes de que la crisis desorganizara toda la estructura social. La vertiginosa cada de la
produccin acentuaba la urgencia de neutralizar, por lo menos, las prdidas de los grupos
privilegiados y la creciente inestabilidad poltica nacida del embate de las crecientes capas de
desocupados y descontentos. Los modelos consagrados hasta entonces no podan disimular su
fracaso ni se mostraban capaces de brindar una solucin.
De una u otra manera, tanteando la coyuntura con espritu pragmtico, los lderes polticos
de cada nacin tendieron a lograr los mismos objetivos con procedimientos similares. Ellos
trataban, bsicamente, de generar nuevos impulsos a la actividad econmica que permitieran
recuperar el empleo y la demanda; su herramienta inmediata e indispensable era el Estado, el
nico que poda reorganizar la produccin a partir de su enorme capacidad econmica y poltica
frente a un mercado que no mostraba indicios de reaccionar espontneamente. El Estado, como
organizador de la sociedad, surga como el factor exgeno que poda y deba estimular la
economa deprimida. Nada puede ser ms revelador de las exigencias objetivas derivadas de la
situacin econmico-social que la similitud de las polticas aplicadas por Roosevelt, en los
Estados Unidos, y por Hitler, en Alemania, para superar la crisis; ambos lanzaron ambiciosos
programas de obras pblicas que, junto con la regulacin de los mercados laboral y financiero,
otorgaron un fuerte incentivo a los procesos de reactivacin. La diferencia de origen y valores
de esos dos gobiernos realza la semejanza de sus polticas econmicas, a las que debe aadirse
otro elemento significativo: ambos desconocan las propuestas keynesianas -as como los
trabajos convergentes de Kalecki- que avanzaban contemporneamente en la elaboracin de las
ideas que justificaran tericamente dichas estrategias.
Los esfuerzos de reactivacin no fueron suficientemente coherentes ni sistemticos en sus
primeros aos como para renovar las maneras de funcionamiento del sistema econmico. La
resistencia de ciertas fuerzas sociales, en unos casos, y el predominio de los paradigmas
anteriores, en otros, deriv los impulsos hacia una economa de guerra que desemboc en la
gran hecatombe de los aos cuarenta. El conflicto blico coloc a Europa al borde de la
destruccin mientras los problemas de la situacin econmica quedaron supeditados a los
requerimientos militares; la contienda no result neutra para la evolucin posterior de los
acontecimientos puesto que, a travs de la destruccin de estructuras productivas y
organizaciones sociales, abri el camino a cambios profundos en el sistema.
La guerra arroj resultados inesperados. El enorme cambio social en Europa y Japn
permiti una reconstitucin poltica casi imprescindible para la aplicacin del nuevo modelo
econmico. Las consecuencias de la guerra resultaron equivalentes a las provocadas por una
revolucin social al dar paso a los grupos ms dinmico de cada nacin. El formidable
desarrollo de los aos siguientes difcilmente se hubiera podido llevar a cabo si no fuera por esa
convergencia multiplicadora expresada por la difusin de la teora keynesiana en condiciones
de profunda mutacin social; la primera alentaba los impulsos al cambio mientras que la
segunda reduca la presencia y capacidad de bloqueo de los antiguos grupos privilegiados.
Los Estados Unidos cumplieron un papel crucial en esos cambios. La presencia de las
tropas de ocupacin constituy un factor decisivo en el proceso transformador de la economa
alemana en la segunda mitad de la dcada del cuarenta, tal como lo fue la accin del general
Mac Arthur para lograr la reforma agraria y la reconstitucin del dinamismo empresario en el
Japn. Un siglo y medio antes, las tropas de Napolen haban difundido las consecuencias
sociales de la Revolucin Francesa sobre buena parte del territorio europeo; sus efectos
desbordaron el continente y llegaron hasta las colonias americanas de Espaa y Portugal que
iniciaron el camino de la independencia a partir de la derrota de sus metrpolis. Repitiendo esa
historia en un nuevo contexto fueron las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos, luego de la
Segunda Guerra Mundial, las encargadas de asegurar los cambios necesarios para la
consolidacin de un capitalismo dinmico y reformador. Los efectos militares se vieron
apoyados por las necesidades de la economa norteamericana en la posguerra, cuyas
dimensiones relativas y caractersticas operativas le permitieron asumir el papel de locomotora
de la economa mundial.
La combinacin de reformas socio-econmicas en Europa y Japn con el impulso motor de
la economa norteamericana dio lugar al proceso de auge de la posguerra. Lo importante a
destacar consiste en que el desarrollo no fue la consecuencia de un nuevo modelo terico sino
de una evolucin social especfica, con nuevas relaciones de fuerza entre sus distintos grupos
constituyentes que, simultneamente, adoptaba como propia la versin keynesiana de la
economa.
Pasaron varios lustros hasta que "todos fueron keynesianos" en los centros y para que la
nueva teora ocupara un puesto de privilegio en las universidades, centros de investigacin y
grupos polticos. El mito de una batalla puramente intelectual contrasta con la experiencia
histrica. La nueva doctrina se adaptaba esplndidamente a la realidad econmica y a la nueva
conformacin del poder social; de all que se fortaleca continuamente a medida que lograba
xitos coyunturales en su accionar. Los optimistas de siempre no vacilaron en acudir al modelo
como una explicacin cierta de que ya no habra crisis ni problemas porque la regulacin estatal
abra un nuevo cauce en la historia de la humanidad; en su entusiasmo, ignoraban que esa
regulacin no floreca en el vaco sino en un ambiente socio-econmico bien definido.
El modelo se denomin de economa mixta atendiendo a la particularidad de que el Estado
asuma una parte considerable de la gestin econmica pero sin eliminar al mercado como
mbito de relaciones y emisor de seales. En trminos econmicos, economa mixta quera
decir que el Estado intervena decididamente sobre ciertas variables macro-econmicas, tales
como la tasa de inters, las grandes decisiones de inversin, el salario mnimo, etc., con el
objeto de regular la produccin de bienes y servicios, la expansin de la actividad, su
orientacin y el disfrute algo ms equitativo de sus beneficios. En trminos sociales, economa
mixta quera decir que los grandes grupos polticos podan imponer ciertas condiciones al
funcionamiento del mercado a travs del aparato estatal; la sociedad desplazaba al poder
econmico como criterio bsico de distribucin de riqueza y tenda a implantar una nueva
lgica de gestin, orientacin y reparto a travs de lo que podra llamarse un mercado
subsidiario. La lgica poltica se hizo reformista aun cuando no todas las naciones estuvieran
dirigidas por partidos reformistas; el Estado permita aplicar nuevas condiciones de produccin
y reparto de los bienes demandados por la sociedad. No resulta extrao, en esas condiciones,
que la batalla poltica por el control del Estado se convirtiera en uno de los elementos decisivos
a medida que all se concentraban las decisiones cruciales.
El mercado sigui constituyendo un mbito de regulacin donde se enfrentaban los
diferentes propietarios de capitales entre s y, todos en conjunto, con los trabajadores. Pero el
control oficial defina contornos especficos para la accin del mercado que tenan escaso
parecido con los conocidos en las dcadas anteriores. El xito de la economa mixta consista,
precisamente, en ese recorte del mbito cubierto por el mercado, que impona nuevos
comportamientos a los agentes econmicos y ofreca mrgenes crecientes para la accin social.
El xito regulatorio traslad rpidamente el eje de la preocupacin pblica desde los temas
productivos a los de una mejor distribucin en lo que se convino en denominar el Walfare
State. Vistos en perspectiva histrica, el avance de ciertos criterios de mayor equidad social
resultan impresionantes.
En el corto lapso de un par de dcadas las naciones desarrolladas pasaron a imaginar y
aplicar formas de reparto que desplazaban las imgenes del horno economicus, supuesto
beneficiador del conjunto a travs de la defensa despiadada y egosta de sus propios intereses,
por una nueva solidaridad social basada en criterios de necesidad y equidad. La extensin
masiva de los sistemas de retiro por edad, de los seguros contra accidentes y desempleo, de los
mecanismos de salud y ayuda contra la pobreza, el incentivo a la educacin, constituan la
prueba evidente de la nueva conformacin del poder social en las economas desarrolladas que
tenda a consolidarse en los hechos tanto como en la conciencia de las grandes masas.
En 1946 el Congreso norteamericano con el apoyo de los dos partidos locales, aprob la
Ley de Empleo, cristalizando el tema del pleno empleo como un objetivo de inters nacional, y
en definitiva, legitimando la accin del Estado cuando el mercado fuera incapaz de lograr ese
objetivo. Veinte aos despus otro presidente de los Estados Unidos propuso el programa de "la
Gran Sociedad" reflejando la conciencia poltica predominante dispuesta a repartir de nueva
manera la riqueza que pareca brotar sin pausa del sistema productivo.
Los modelos keynesianos se imponan como una legitimacin tericoprctica de las nuevas
relaciones sociales. Ellos justificaban la orientacin de las decisiones y la posibilidad de
repartir porque el Estado que asuma esas decisiones era, al mismo tiempo, capaz de asegurar el
aumento continuado de la riqueza. En ltima instancia, lo esencial consista en la nueva
relacin de fuerzas sociales que permita a los grandes grupos activos imponer cierta disciplina
sobre el comportamiento de los propietarios del capital. Pero esa nueva relacin no sera eterna;
los cambios sutiles que se fueron operando en el funcionamiento del sistema deterioraron la
capacidad de regulacin del Estado sobre la economa poniendo fin al modelo keynesiano en su
versin clsica.


3. Deterioro del proceso de regulacin

El modelo que se consolid en la posguerra se basaba en ciertas herramientas
fundamentales cuyas caractersticas y posibilidades para regular la economa se fueron
modificando con el paso del tiempo. En el seno mismo del sistema comenzaron a desarrollarse
las fuerzas que tenderan a neutralizar sus posibilidades futuras. Para precisar ideas al respecto,
conviene recordar la evolucin de algunos aspectos decisivos de las polticas regulatorias, y sus
resultados, particularmente en lo referente al gasto pblico, al manejo del dficit fiscal, a la
poltica de salarios y empleo, a los mercados de bienes y a las estrategias monetario-financieras.
Todas ellas se implicaron en las polticas macro-econmicas del perodo y su presentacin por
separado slo tiende a una mejor comprensin del proceso de cambio antes de revisar las
consecuencias de conjunto
*/
.

a) Gasto pblico

El gasto pblico creci durante la dcada del treinta debido a la acumulacin de factores
objetivos y subjetivos; a los esfuerzos centrados en la reactivacin de la economa, originados
en el Estado, se sumaban las presiones de la carrera armamentista, para impulsar el fenmeno.
Al terminar la contienda, el Estado norteamericano -nico que quedaba en pie despus de la
destruccin originada por el conflicto- emergi como una fuerza econmica, ofreciendo una
base sumamente, amplia para las polticas de regulacin a partir de su accionar. El gasto
pblico de los Estados Unidos salt del 10% del producto bruto en 1929, antes de la crisis,
hasta 19,2% en 1939 y lleg al 23% en 1949; la onda expansiva continu en los aos siguientes
impulsada por una poltica que no dudaba en seguir ese mismo derrotero que se mostraba tan
eficiente en trminos de progreso econmico, bienestar e influencia mundial de esa nacin.
Europa Occidental y Japn imitaron rpidamente la experiencia norteamericana en la
posguerra. La nacionalizacin de empresas, la creacin de nuevos organismos pblicos y el
crecimiento del gasto tendieron a otorgar un papel decisivo al Estado en el funcionamiento de
la economa de cada nacin. Es interesante destacar que las formas y criterios de este proceso
fueron distintos en cada caso, pero sus resultados similares. En Gran Bretaa, fue la victoria
laborista la que llev a nacionalizar numerosas empresas; en Francia, la estatizacin de diversas
industrias se origin en el deseo de castigar a los empresarios que haban colaborado con el
nazismo; en Italia se parti de la estructura del IRI para dar lugar a un poderoso holding estatal.
El crecimiento del gasto pblico se apoy sobre un trpode de requerimientos diferentes:
las empresas estatales, los servicios de infraestructura y la poltica social. En los primeros aos
de la posguerra fueron las empresas pblicas y las necesidades de infraestructura las que dieron
impulso al gasto; una dcada despus fueron las demandas originadas en el Welfare Slate, a
medida que crecan los gastos en salud, educacin masiva, jubilaciones, seguro de desempleo,
etc. Esa evolucin explica que el porcentaje de erogaciones pblicas en el producto bruto de
cada nacin llegara a las proporciones actuales, que no tienen parangn con ningn otro
momento en la historia del capitalismo. En los pases capitalistas desarrollados se observa un
"piso" al gasto pblico del orden de 30% (Japn) con una proporcin media de entre 40% y
45% (Gran Bretaa, Francia, Alemania) y mximo de hasta 60% (Suecia) y una tendencia al
crecimiento que contrasta con las intenciones declaradas en los ltimos aos para reducir su
magnitud absoluta y relativa.
El gasto pblico constituy uno de los" factores decisivos del crecimiento econmico y el
progreso social de posguerra. El gasto especficamente econmico -las obras pblicas y la
inversin de las empresas estatales promocion el desarrollo industrial y defini buena parte de
sus rasgos especficos en cada pas durante el perodo. El complejo "militar-industrial" de los
Estados Unidos puede encontrar su smil en los complejos econmicos de la industria europea o
japonesa entrelazados con los programas de infraestructura, transportes, energa y polticas
tecnolgicas de esas naciones. El gasto social, por su parte, permiti mejorar la situacin de
amplias capas de habitantes de cada nacin al mismo tiempo que contribua a mantener, o
incrementar, la demanda agregada que sostena la actividad productiva.
Los gastos econmicos y sociales provocan un "crculo virtuoso" de crecimiento. La
inversin en obras de infraestructura, por ejemplo, genera una demanda de bienes que dinamiza
la produccin y eleva el producto; se impulsa as el surgimiento de nuevas demandas de
infraestructura que reconstituyen el ciclo. Los gastos sociales impiden que una recesin menor
se multiplique siguiendo el efecto ya clsico de la dcada del treinta; en aquel entonces la cada
de la produccin redujo el empleo, que re4ujo la demanda, provocando una nueva cada de la

*/
Ya se mencion en la presentacin que no intentamos construir un "modelo" abarcador del proceso evolutivo
del sistema; ms an, parece claro que ste se integra con una cantidad de variables que ni siquiera se mencionan
en el texto. La seleccin se debe a que deseamos destacar algunos aspectos que nos parecen claves para pensar las
relaciones entre las posibilidades de regulacin y la tendencia del capitalismo a lograr nuevamente las condiciones
de funcionamiento irrestricto que lo caracterizaron en otras pocas. No intentamos incluir 'todas las variables
necesarias del fenmeno; s las suficientes para explicar el porqu de la hiptesis bsica.
produccin y as sucesivamente. En la actualidad, en cambio, el seguro de desocupacin impide
que se desencadene ese proceso perverso y ayuda a sostener la actividad econmica en los
niveles deseados.
El crecimiento del gasto no tuvo lugar en el vaco. A medida que se produjo este proceso,
un poderoso complejo de fuerzas econmicas y demandas sociales se organiz en tomo a cada
una de las partidas presupuestarias. Cada empresa del Estado estableci slidos lazos con los
grupos econmicosociales relacionados con ella: hacia abajo, con sus clientes; hacia arriba, con
sus proveedores; hacia adentro, con sus funcionarios y empleados. Lo mismo ocurri con los
organismos pblicos dedicados a la provisin de servicios, mientras crecan las demandas en
torno a la provisin de servicios sociales. El mercado fue as dejando paso a un sistema de
relaciones y acuerdos que, en definitiva, trasladaban el eje dinmico de la economa a la
poltica. Es decir, se pasaba del espontanesmo a la regulacin.
La forma de funcionamiento de un Estado "grande" difiere profundamente de la
correspondiente a un Estado "pequeo". El crecimiento del sector pblico en las economas de
mercado llev a una situacin cualitativamente distinta de la conocida en los primeros aos del
nuevo modelo. En primer lugar, su funcionamiento se hizo ms complejo y sometido a
presiones sectoriales. A medida que cada rea estatal se incorpora a un complejo de intereses
especfico, con demandas particulares, que se negocian individualmente, el poder central pierde
capacidad de regulacin sectorial. El complejo "militar-industrial" de los Estados Unidos es el
ejemplo ms evidente de esta creciente interrelacin entre sectores privados y pblicos que
reduce los mrgenes de maniobra del ejecutivo en beneficio de lgicas especficas. Ese mismo
complejo de intereses se repite en todas las reas del sector pblico erosionando la capacidad de
accin del poder central.
En segundo lugar, debe observarse que el efecto del gasto sobre el crecimiento depende en
buena medida, de las magnitudes adicionales que se deciden ejercicio tras ejercicio. En efecto,
el Estado no puede limitarse a gastar lo mismo en cada actividad, puesto que esa poltica
simplemente mantiene el nivel productivo del sistema una vez que se lleg a un punto de
equilibrio. El gasto global podra mantenerse si se pudiera reasignar el gasto parcial de algunas
actividades de menor inters a otras ms provechosas en funcin de la estructura econmica de
cada nacin, pero la existencia de presiones sectoriales dificulta considerablemente esa
reorientacin. En la medida en que el gasto pblico difcilmente se puede reducir, el Estado
necesita incrementar sus erogaciones totales para hacer frente a las demandas del desarrollo. Al
igual que la droga, el gasto pblico genera un hbito que requiere cada vez ms de lo mismo
para estimular el sistema econmico
*/
.
La estructura de las naciones desarrolladas requiere un gasto de magnitud en nuevas reas
de tecnologas avanzadas: energa nuclear, exploracin espacial, electrnica, etc. El gasto
pblico dirigido a esos objetivos debe salir de la reduccin de las expensas en otras actividades
-que resulta muy difcil por las resistencias que surgen- o de un incremento del presupuesto
igualmente limitado por el lado de los recursos.


b) Los recursos y el dficit

El creciente tamao del Estado fue encontrando una renovada resistencia de los sectores
privilegiados a transferirle ms riqueza. La reaccin a la carga impositiva tom diversas formas
en cada nacin pero, en esencia, exhibi el desarrollo no desdeable de una respuesta social a
la expansin del sector pblico a cuenta de los ingresos de los sectores pudientes. La llamada
revuelta fiscal tuvo manifestaciones espectaculares en los Estados Unidos y se extendi
rpidamente hacia otras naciones desarrolladas. Diversas estadsticas sugieren que las grandes

*/
Si el gasto pblico crece al mismo ritmo que el producto global la participacin del Estado se mantiene constante
como porcentaje. Sin embargo, el gasto pblico debe crecer ms rpido que el producto en perodos recesivos y no
muestra tendencia a reducir su ritmo cuando la economa crece al ritmo esperado. En consecuencia, la resultante
histrica observada tiende a la mayor participacin del Estado en el producto; esto se verifica, incluso, en las
naciones donde se ensayan experiencias de reducir su tamao absoluto.

empresas de cada nacin han sido capaces de transferir los impuestos, ms all de cierto lmite,
sobre sus consumidores, manteniendo ms o menos normalmente sus beneficios relativos; en
consecuencia, la presin fiscal debi centrarse sobre las amplias capas sociales de ingresos
medios y altos que enfrentaron enrgicamente dicha presin.
La curva de Laffer no dio fama a su autor por su sofisticacin sino por las conclusiones
polticas que podan derivarse de olla. Como en otras oportunidades en la historia, una teora
banal, basada en argumentos premeditadamente simplistas, se transform en una herramienta
poltica supuestamente apoyada en una base intelectual, cuando lo esencial consigna en su
insercin en una coyuntura determinada por el inters en contener el avance del sector pblico.
A medida que el Estado encontr un lmite a sus posibilidades de gastar, se vio obligado a
enfrentar una opcin: reducir el gasto, enfrentando las demandas sociales de sostenerlo y a
riesgo de aceptar la tendencia al estancamiento econmico, o mantener el gasto -y hasta
aumentarlo- a costa del endeudamiento o la emisin. El crecimiento del dficit pblico en
todos los pases desarrollados seala claramente el sentido de la opcin tomada que, en
definitiva, oper sobre otros equilibrios estructurales.
En las dcadas anteriores, el dficit pblico haba servido para dinamizar la economa. La
teora mostraba que ese dficit poda ser absorbido por el crecimiento de la actividad
econmica que generaba el propio gasto estatal y dicha estrategia se utiliz sin ambages durante
aos. Ese fue uno de los factores que cre el fenmeno de la inflacin rampante de los aos
cincuenta y sesenta; un costo admisible visto el xito del sistema global. Pero en la dcada del
setenta, la elevacin de las tasas de inflacin -por distintas causas combinada con el persistente
dficit del sector pblico, puso otro lmite a la evolucin de los gastos estatales. La alternativa
disponible consigna en recurrir a los mercados de crdito.
El sector pblico puede enjugar un dficit coyuntural con crdito que pagar en el futuro.
Pero, cuando el dficit es permanente, el crdito debe ser tomado todos los aos, acumulado
costos financieros -y vencimientos de capital- que terminan convertidos en parte estructural del
dficit. El recurso al mercado financiero, por eso, slo puede ser circunstancial, a riesgo de
convertirse en un fenmeno autodestructivo con el tiempo, como lo est mostrando ya la
experiencia de los Estados Unidos.
La aparicin del Estado demandando crdito en el mercado tendi a neutralizar su
capacidad de controlar las tasas de inters, pese a que esto ltimo constitua otro pilar bsico de
la poltica keynesiana. Esta tendencia coincidi con la intemacionalizacin del mercado
financiero, que termin por destruir la capacidad reguladora del Estado en ese sector y que, por
su importancia, se comentar en particular ms adelante.

c) Gasto y regulacin

En resumen, el gasto pblico, en la medida en que se convirti en una parte sustantiva del
modelo econmico de posguerra, fue encontrando lmites tanto del lado de las erogaciones
como de los ingresos. Los gastos productivos se encuentran con la necesidad de, crecer
sistemticamente para estimular la economa, provocando un continuo incremento absoluto y
relativo del aparato estatal. Los gastos sociales, por su parte, se enfrentan con una gran rigidez
del sistema para ser utilizados como variable de ajuste y tienden a crecer por las demandas de
sus usuarios antes que por su carcter de medida anticclica. Pero el aumento continuado del
presupuesto estatal se enfrenta con limitaciones del lado de los ingresos; la necesidad de cargar
impuestos sobre las capas medias y altas -debida a la resistencia de las grandes empresas tendi
a generar una reaccin social que no puede desdearse y puso un lmite cierto a la actividad
oficial, variable por pas porque, en definitiva, se trata de un lmite poltico-social antes que
estructural.
El modelo pudo funcionar mientras se autosostena en su evolucin. Pero bast el
surgimiento de la crisis en la dcada del setenta para poner en evidencia sus falencias: el gasto
pblico no pudo seguir dinamizando la economa y su nivel apenas alcanz para sostener la
situacin alcanzada. Las fuerzas sociales organizadas en torno al gasto pblico le confieren una
elevada rigidez a su distribucin y frenan la posibilidad de un cambio en el momento en que
aparecen fuertes contradicciones entre los requerimientos de inversin, las erogaciones sociales
y el monto total destinable a ambas.
El modelo se enfrent a otras rigideces que las limitaciones de espacio impiden desarrollar.
La poltica social, por ejemplo, llev a reducir el margen de maniobra de la poltica de empleo
al permitir una mayor rigidez de la oferta de mano de obra; se origin as la paradoja de que el
desempleo en el sistema capitalista coincidiera con la imposibilidad de reducir los salarios
reales en el mercado de trabajo porque los desocupados no presionaban al descenso de stos. La
curva de Phillips dej de tener relevancia porque se perdi su justificacin bsica; la hiptesis
de pleno empleo supona un poder de negociacin de los asalariados que se traduca en el
aumento de sus retribuciones y la consiguiente respuesta inflacionaria de los empresarios para
compensar esa transferencia de ingresos. Pero en las nuevas condiciones de funcionamiento de
la economa se han transformado ambas variables. Ya no es necesario el pleno empleo para que
los asalariados tengan mxima capacidad de negociacin y, por el contrario, el porcentaje de
desempleados debe ser muy alto para que se pueda reducir el salario real; la experiencia
norteamericana de los ltimos aos es sumamente sugestiva al respecto aunque no sea la nica.
Por otro lado, la inflacin ya no es slo una respuesta interna del sistema, originada en el dficit
fiscal o en el poder de negociacin de los asalariados; se insistir ms adelante que ese
fenmeno depende ahora de factores internacionales que inciden, en definitiva, sobre las
posibilidades de regular el gasto pblico, as como sobre el nivel del salario real.
El modelo de desarrollo que recet "ms de lo mismo" durante dcadas dej de ser
relevante. La mera repeticin de las mismas tcticas, en un proceso acumulativo, lleg a
'lmites que lo hicieron in manejable. No se trata de lmites "econmicos", sino de restricciones
impuestas por las relaciones de poder social que se expresan dentro de cada nacin y,
asimismo, en las relaciones estructurales entre ellas. Para entenderlo, es necesario avanzar en
la descripcin de las estrategias de los capitalistas durante estas dcadas que llevaron al
impasse actual.

d) Empleo y salarios

La poltica hacia el pleno empleo y la mejora continua del salario real a partir de la
posguerra fue tanto una consecuencia de las ideas keynesianas como de la creciente demanda
de las organizaciones sociales. El papel de las organizaciones polticas y sindicales de los
trabajadores, combinado con su fe en los modelos de regulacin de la economa, llev a
consolidar en todos los pases la participacin del Estado en la tarea de asegurar una
distribucin ms equitativa de la riqueza que, al mismo tiempo, favoreca el crecimiento
econmico por sus efectos sobre la demanda agregada.
La presin de los asalariados en los lugares de trabajo contribuy a ampliar el sistema de
seguridad social en la medida en que los capitales busca ron que los nuevos costos recayeran
sobre el Estado, es decir, en toda la sociedad. Fue as que se generaron los seguros de
desempleo, las pensiones a la vejez y una serie de mecanismos que en todas las naciones fueron
convirtiendo en responsabilidad social el cuidado del bienestar de sus habitantes. Estas mejoras,
a su vez, eliminaban la presin de la desocupacin y permitan reforzar la demanda de los
asalariados por mejores niveles de vida.
Los empresarios no tardaron en buscar otros medios para modificar el funcionamiento de
esos mercados de trabajo que aumentaban el poder social de los asalariados. Una de sus
primeras reacciones consisti en incrementar la oferta de mano de obra a travs de una
modificacin de la estructura social interna, especialmente en el medio rural. Las estadsticas
demogrficas europeas muestran el traslado masivo de trabajadores del campo a la ciudad en
las dcadas del cincuenta y sesenta; Francia, Italia y Japn exhiben rpidos ndices de
urbanizacin a medida que numerosos pobladores campesinos se trasladaban a la ciudad.
Alemania tuvo la ventaja adicional de la inmigracin masiva de ciudadanos de la zona del Este
que influy considerablemente en su mercado de trabajo durante ms de una dcada.
El segundo recurso consisti en la inmigracin de trabajadores desde otras reas menos
desarrolladas. El ingreso masivo de extranjeros se hizo sentir en toda Europa en la dcada del
sesenta y lleg a cifras sorprendentes para naciones que haban sido, tradicionalmente,
expulsoras de mano de obra.
A comienzos de la dcada del setenta los trabajadores inmigrantes sumaban siete millones
de personas en Europa, cifra que se duplic en 1980. En Estados Unidos ocurri un fenmeno
similar, acorde a su vez, con la tradicin inmigratoria del pas, aplicada ahora a flujos
crecientes de latinoamericanos y asiticos.
La inmigracin masiva de mano de obra posibilit que alrededor del 10% de la fuerza de
trabajo europea estuviera compuesta por inmigrantes hacia mediados de la dcada del setenta.
Esos inmigrantes ocuparon, por lo general, los puestos menos calificados y peor pagados de la
estructura ocupacional, reemplazando a trabajadores locales que pasaban a desempearse en
tareas mejor remuneradas. La expansin de la oferta de trabajo en las sociedades capitalistas
avanzadas contribuy a contener las presiones sociales por aumentos de remuneraciones,
ayudando a crear una estructura jerarquizada de salarios que divida a los trabajadores por
ingreso y nacionalidad; es obvio que estas condiciones favorecan la capacidad de negociacin
de los empleadores.
Las experiencias inmigratorias encontraron ciertos lmites mucho antes de lo pensado. Las
dificultades de integracin de los extranjeros en sociedades relativamente cerradas como las
europeas, los problemas de calificacin de la mano de obra que arribaba al mercado, la
posibilidad de conflictos sociales y polticos, y la propia capacidad de otros pases de aportar
mano de obra sin cesar, fueron marcando los lmites de esa experiencia antes de que ella
llegara a doblegar apreciablemente los mrgenes de negociacin de los asalariados de las
naciones desarrolladas. En un gran fresco histrico podra decirse que esa inmigracin result
menor en magnitud y consecuencias sociales, que la incesante ola humana que atraves el
Atlntico hacia los Estados Unidos en el siglo XIX, permitiendo no slo incrementar a pasos
de gigante la produccin de esa nueva nacin, sino tambin desarticular la resistencia de sus
asalariados por su presencia objetiva.
Mucho antes de que se agotara el proceso de incorporacin de mano de obra extranjera en
las naciones desarrolladas, los capitalistas locales haban comenzado a ensayar una segunda
estrategia complementaria; la exportacin de capital durante la posguerra tuvo varios objetivos
bien conocidos: alcanzar mercados a los que no se poda exportar desde los centros, controlar
las fuentes de materias primas estratgicas, y buscar la utilizacin de mano de obra ms barata
que en los centros. Este ltimo objetivo, en esencia, tenda a reducir la capacidad de
negociacin de los asalariados de las naciones desarrolladas tanto o ms que la inmigracin de
mano de obra que se ensay en forma casi paralela.
La primera gran ola de exportacin de capital se dirigi desde los Estados Unidos hacia
Europa aprovechando las diferencias de salarios de los primeros lustros de la posguerra; su
magnitud se redujo, posteriormente, a medida que esa diferencia disminua. Luego comenz la
exportacin de capital desde Europa (y posteriormente desde Japn), que acompaaba a los
capitales norteamericanos en busca de reas productivas con salarios menores que en las
metrpolis. Los ejemplos ms conocidos de esta tendencia consisten en el desarrollo de una
serie de bases productivas, a muy bajos salarios, destinadas a colocar sus mercancas en los
centros: Taiwan, Corea del Sur, Singapur, Hong Kong, la industria de maquila en Mxico, etc.
A estos ejemplos casi "puros" de aprovechamiento de diferencias salariales, se pueden agregar
algunos de los denominados NICs (Newly Industrialized Countries) en los que se combina la
produccin para el mercado interno con el esfuerzo por abastecer a los centros con productos
fabricados a bajo salario; ese es el caso del Brasil y en menor medida de la India y otras
naciones similares.
La mayor parte de las instalaciones que producen bienes en esos pases con bajos salarios
son propiedad de las mismas firmas que atendan esos mercados en los centros y que se
"multinacionalizaron" en busca de beneficios; su traslado les permiti atender a sus clientes con
menores costos, mientras su accin les permita contrarrestar las demandas de sus asalariados
en la casa matriz. Esta experiencia de exportar las empresas hacia las zonas de bajos salarios
logr efectos tanto o ms notorios que la anterior de importar asalariados hacia la casa matriz.
Un enorme flujo de bienes a precios competitivos ingres en los mercados de los pases
desarrollados, especialmente en los Estados Unidos, desplazando a sus contrapartes fabricados
localmente; la suma de este fenmeno tuvo como resultado social, una fuerte presin sobre los
trabajadores de los centros afectados por la menor ocupacin industrial.
La experiencia de la importancia competitiva del exterior se fortaleci en los Estados
Unidos a partir de 1980 gracias a la sobrevaluacin del dlar que disminuy an ms la
competitividad local en una amplia gama de rubros. El ingreso masivo de esos bienes est
modificando la estructura de la produccin norteamericana pero, sobre todo, ofrece la
posibilidad a las empresas, por primera vez en un largo perodo, de enfrentar las demandas de
los asalariados con una fuerza que ha permitido ya en diversas ocasiones reducir el ingreso real
de estos.
Un anlisis ms pormenorizado permitira sealar que la reevaluacin del dlar
norteamericano tuvo ms capacidad para contrarrestar las tendencias a un mayor poder de
negociacin de los asalariados locales que la exportacin de capital en busca de mano de obra
barata. Para comprobarlo, basta con observar la diferencia de magnitud de los flujos de bienes
importados en Europa y Japn, respecto de los Estados Unidos, y el rpido incremento de estos
en el ltimo pas mencionado luego de 1980. Diferentes elementos permiten sugerir que las
estrategias de enfrentamiento empresario con la fuerza de trabajo alcanzaron cierto xito
cuando pasaron del sector real de la economa -es decir, del reacondicionamiento del mercado
de trabajo va la inmigracin de mano de obra o la exportaci6n de capital- a actuar sobre el
sector monetario-financiero. La modificaci6n de las paridades cambiarias y la poltica de tasas
de inters en los Estados Unidos termino por volcar el fiel de la balanza contra los asalariados.
En resumen, la estructura de la oferta y demanda de mano de obra fue cambiando en los
pases industriales con tendencia a disminuir la capacidad de negociaci6n de los trabajadores.
Los ensayos de este tipo fueron distintos en cada pas, y los resultados fueron, asimismo,
diferentes, pero en todos los casos se observa una nueva capacidad ofensiva de parte de los
empresarios en cuanto a la regulaci6n de los salarios y los beneficios sociales. Es cierto que
esta tendencia no tiene el camino expedito: los trabajadores de los pases desarrollados
disponen, en general, de poderosos aparatos sindicales y polticos capaces de defender a brazo
partido las conquistas ya logradas. La diferencia con los primeros aos de la posguerra
descansa precisamente en que en aquellos momentos los trabajadores disponan de una
ventaja estructural, de mercado, para sus negociaciones en la medida en que la oferta de mano
de obra resultaba escasa y la discusi6n se centraba en cada naci6n; ahora, en cambio, los
nuevos procesos migratorios de mano de obra y de capital tienden a crear un mercado mundial
en el que los trabajadores de los centros pueden sufrir la competencia de los trabajadores de
naciones con salarios mucho ms bajos.
Se observa inmediatamente que buena parte de esta situaci6n de restricci6n de la
capacidad de negociaci6n sindical se origina en la competencia de bienes importados, puesto
que los movimientos de mano de obra hacia los centros, por importantes que fueran, s610
tuvieron al parecer un papel secundario. Esto demanda unos breves comentarios adicionales
sobre la apertura comercial en las ltimas dcadas.

e) Mercado de bienes

Es un hecho muy conocido que el crecimiento del comercio mundial fue uno de los
factores ms dinmicos del mundo de la posguerra. Las exportaciones crecieron en los
primeros aos hacia los Estados Unidos, el mercado ms grande del planeta en esa poca,
posibilitando un efecto multiplicador en los pases que pudieron acceder al mismo.
Posteriormente, la expansi6n se produjo sobre la base del crecimiento de los mercados ms
grandes y la creaci6n de espacios econmicos como el Mercado Comn Europeo. El
fenmeno fue apoyado por la poltica de las naciones ms poderosas, que tendieron a ver la
liberalizaci6n de los intercambios como una de las herramientas claves para su evoluci6n. Los
acuerdos del GATT, as como una amplia gama de convenios internacionales, fueron
preparando las condiciones para la apertura econ6mica de todas las economas de mercado en
una evoluci6n sumamente significativa.
En la actualidad, slo los Estados Unidos permanecen como una economa relativamente
"cerrada" en cuanto se la mide por la relaci6n entre exportaciones y el producto bruto
(alrededor de 10% en 1980 y declinando a partir de entonces). Aun as, el fuerte incremento de
sus importaciones en la dcada del ochenta est cambiando esa situaci6n en forma drstica
acercndola a la observable en otras naciones desarrolladas. En este sentido, todos los pases
grandes de Europa Occidental tienen una relaci6p de exportaciones (o importaciones) con
respecto al producto superior al 20%, mientras que los medianos exhiben proporciones del 58%
(Holanda) y hasta del 70% (Blgica). Jap6n tiene una relaci6n de 16% y se comporta como una
economa relativamente "cerrada" en muchos aspectos, pese a su ofensiva exportadora. Pero lo
esencial consiste en que ya hay numerosas economas desarrolladas para las cuales los flujos de
intercambio con el exterior resultan decisivos; la producci6n local debe efectuarse a costos
competitivos en los mercados internacionales y, a su vez, ser capaz de resistir la competencia
de los oferentes del exterior. Esta condici6n establece la tendencia a una rgida disciplina de
precios y costos en cada mercado nacional diferente a la generada por la competencia interna.
En efecto sta ltima tiene lugar a variables similares, tales como el nivel de salarios y la carga
impositiva, mientras que la competencia internacional se produce a partir de variables
diferentes (salarios, cargas sociales, impuestos y hasta promedios de beneficios empresarios).
En consecuencia, surgen fuertes presiones externas sobre estas variables internas tendiendo a
lIevarlas al nivel de los competidores ms exitosos que se caracterizan generalmente por sus
menores salarios y menores beneficios sociales.
Hay otro fen6meno que se agrega al anterior: debido a la importancia del mercado externo
se incrementa su influencia sobre el nivel de actividad interna. Una cada de la demanda externa
reduce la posibilidad de colocar la produccin local y tiene efectos sobre la actividad interna;
en consecuencia, un proceso recesivo en los principales mercados mundiales tiende a difundirse
en las otras economas nacionales.
La presencia de los NICs (Newly Industrialized Countries) tiende a crear una
reestructuracin de los mercados locales de cada uno de los grandes pases industriales en el
sentido de acomodarlos a la existencia de una oferta proveniente de mercados con mano de
obra barata. La larga exposicin a la apertura de la economa va llevando a cada nacin a un
equilibrio productivo interno diferente al que exista en el perodo de independencia relativa
entre ellas; si, por una razn cualquiera, la economa se cerrara, habra que encarar un proceso
de reforma del sistema productivo para satisfacer la demanda interna pues el sistema se adapt
ya a la oferta extranjera -as como a la conveniencia de colocar bienes locales en el exterior-.
La apertura se ha transformado, paulatinamente, en un fenmeno irreversible. No se podra
volver a la autonoma de otras etapas sin encarar una reorganizacin profunda del sistema
productivo interno con todas las incertidumbres que ello puede acarrear.
Buena parte de la apertura de la economa depende, como se ha mencionado ms arriba, de
la accin de las empresas multinacionales que instalan sus facilidades productivas en los
lugares ms aptos para ellas y distribuyen luego sus productos en el mercado mundial. La
empresa multinacional puede resolver un conflicto con los asalariados de un pas desplazando
la produccin hacia otras regiones hasta superar el problema, de la misma manera que puede
evadir restricciones impositivas, y distintos tipos de efectos negativos para ella a travs de esta
presencia mltiple en los mercados planetarios. Es comprensible, por eso, que est sumamente
interesada en el mantenimiento de la apertura.
Las relaciones estructurales internas, que se acomodan a la interconexin cada vez ms
estrecha con otros mercados, y el papel activo jugado por algunas fuerzas como las empresas
multinacionales, tiende a asegurar la presencia y efectos de este fenmeno que limita la
capacidad de regulacin en cada mercado local en la medida en que se siente la presin de los
costos y precios de otros mercados entendidos en su forma ms genrica. La reciente
experiencia europea seala la necesidad de una convergencia de criterios impositivos, tasas de
inters, beneficios sociales y otras variables similares para que la competencia pueda actuar en
condiciones equitativas entre ellos; en otras palabras, la integracin econmica ms amplia y
comprensiva. Pero, mientras no exista una organizacin estatal supranacional, esa tendencia se
produce con estados nacionales que pierden capacidad de accin que se cede a las fuerzas
aparentemente ms impersonales del mercado mundial.
El desarrollo del comercio mundial impuls los flujos de capital y estos llevaron a una
nueva estructura y forma de funcionamiento del mercado financiero a escala planetaria que
ser el tema del apartado siguiente.


f) El mercado del dinero

En los primeros aos de la posguerra se mantena el sistema generalizado de trueque que
se implant durante la crisis de los treinta. Pero lentamente, la expansin del comercio fue
llevando a un incremento de los flujos financieros que acompaaban el movimiento de
mercaderas; los saldos positivos entre una nacin y otra se saldaban con crditos as como con
dlares que se estaban convirtiendo en moneda mundial. El establecimiento de una relacin
constante entre cloro y el dlar, junto al sistema de paridades cambiarias fijas establecido en la
Conferencia de Bretton Woods, permiti sostener al dlar como moneda de referencia,
formalmente ligada al patrn oro.
Las paridades fijas se mantuvieron prcticamente en los mismos valores, para las
principales divisas del mundo, a lo largo de un cuarto de siglo. Observando en retrospectiva,
esa estabilidad fue sorprendente: las tasas de cambio no reflejaron en absoluto las persistentes
modificaciones entre las economas de cada pas derivadas del crecimiento de la productividad,
los cambios en la estructura de la produccin, las variaciones de competitividad, entre cada
nacin. El sistema funcionaba en la direccin inversa; a partir de la tasa de cambio, tomada
como un dato relevante, se produca la evolucin econmica de cada nacin dentro de un
sistema ms o menos cerrado en el que se podan establecer autnomamente, los niveles
salariales, las cargas impositivas, las tasas de inters y otras variables relevantes para la
economa.
Este mecanismo mostraba evidentes signos de agotamiento hacia fines de la dcada del
setenta. A medida que la paridad del dlar con respecto a las principales monedas ya no
reflejaba la realidad se fueron ensayando estrategias que marcaron el fin del perodo. Los
gobiernos de los pases europeos tendieron a incorporar ms oro a sus reservas, ante la
certidumbre de que no se podra mantener la paridad oro-dlar establecida en 1935, para lo cual
deban comprar el metal precioso a los propios Estados Unidos que se negaban a aceptar la
continua contraccin de sus reservas. Paralelamente, el capital privado comenzaba a actuar
contra las posibles revaluaciones -o devaluaciones- de divisas mediante el cambio anticipado de
una divisa a otra; fue as que se produjeron diversas "arremetidas" contra el marco alemn y
otras divisas en 1969, 1971, etc. que dificultaban el mantenimiento de las' paridades fijas en los
pases cuyas monedas tendan a revaluarse.
En 1971 el sistema toc a su fin cuando el presidente Nixon proclam la no
convertibilidad del dlar en oro. A partir de ese momento, nadie podra comprar oro en
Estados Unidos a voluntad y a precio fijo. As comenz el paulatino desenganche de la
relacin oro-dlar que sigui con la liberalizacin del precio del oro, la expansin del mercado
libre de ste, la rpida evolucin de sus cotizaciones en uno y otro sentido, y, de hecho, su
desmonetizacin. El oro es en la actualidad una mercadera ms, cuya utilizacin como base
de valor resultara difcil debido a la variabilidad de su precio.
La eliminacin del oro dej al dlar como moneda patrn del sistema internacional lo que,
de hecho, eliminaba todo patrn ya que no hay forma de establecer un valor constante para el
dlar. Estos cambios coincidieron con la eliminacin del sistema de paridades fijas, bajo la
generalizada expectativa de que los tipos de cambio flexibles permitiran una mayor
autonoma a las polticas nacionales. La experiencia de quince aos mostr que esas
esperanzas eran infundadas. Los cambios flexibles se ajustan ms rpidamente a los mo-
vimientos de capital que a las transacciones de mercancas; en consecuencia, las paridades a
las que se llega no dependen tanto de la competitividad productiva de las distintas economas
nacionales como de los flujos de dinero entre ellas, movilizados a su vez por las seales
emitidas por los mercados financieros. La experiencia de los Estados Unidos desde 1980 hasta
la actualidad resulta concluyente en ese sentido; bast que la Reserva Federal permitiera el
alza de las tasas de inters en el mercado norteamericano para que el dlar se revaluara de
manera explosiva con respecto a las otras divisas. La relacin entre el dlar y las otras
monedas produjo un formidable flujo financiero hacia los Estados Unidos y, tambin, un
enorme dficit de su balanza comercial; la entrada masiva de importaciones es una prueba de
que el tipo de cambio no est en equilibrio con referencia a lgicas productivas, aunque s
desde el punto de vista monetario-financiero.
Estos cambios no pueden entenderse sin una referencia a la evolucin del sistema
financiero internacional en el perodo de posguerra. En rigor, ese sistema no exista a
comienzos de la dcada de los cincuenta. Slo haba sistemas financieros nacionales, cada uno
de los cuales estaba sometido a estrictas regulaciones derivadas de la experiencia de la crisis de
1929; las autoridades monetarias de cada pas establecan lmites a las tasas de inters y a los
montos de crditos disponibles, as como a las dems variables significativas para el control del
proceso. Esta capacidad de regulacin resultaba vital en el modelo keynesiano que se apoya, en
buena medida, en el manejo de las tasas de inters como uno de los mecanismos para encauzar
el funcionamiento de la economa en la direccin deseada.
El sistema financiero internacional comenz a nacer, tmidamente, a fines de los cincuenta
en la forma que se dio en llamar mercado del "eurodlar". Se trataba de activos en dlares
depositados en Londres que los bancos utilizaban como recursos para prestar en dlares a
quienes los necesitaran; por su caracterstica, esos depsitos escapaban a las regulaciones
financieras locales y fueron convirtindose en la primera expresin de un mercado financiero
no regulado; en rigor, en el nico mercado financiero no regulado de las primeras dcadas de la
posguerra.
A medida que creca el mercado se fue expandiendo geogrficamente y se sofistic en
cuanto a sus formas de operar. En la dcada del sesenta exhibi un crecimiento muy rpido que
le permiti tener cierta presencia en algunas plazas europeas hasta que el fenmeno alcanz una
maduracin casi inesperada en los setenta. .
La creciente importancia del eurodlar llev a las empresas multinacionales a operar con l.
La masa de capitales; a partir de entonces, no slo era significativa sino tambin concentrada en
relativamente pocas manos y, en consecuencia, permiti movimientos muy rpidos en una u
otra direccin; fondos disponibles en el mercado del eurodlar se podan volcar sobre un
mercado nacional -y una divisa determinada- si haba expectativas de revaluacin de la misma
o si la tasa de inters local era ms elevada que la internacional. Fue as que se produjeron
desplazamientos que llevaron a la crisis de los tipos de cambio a fines de la dcada del sesenta
y a la modificacin de los criterios de funcionamiento de todo el sistema a partir de 1971.
La fuerte especulacin en mercaderas de comienzos de la dcada del setenta, coincidente
con la desconfianza en todo el sistema monetario internacional, ayud a provocar alzas
considerables de los precios de las materias primas que abrieron el camino para el shock de la
OPEP en 1974. El alza del precio del petrleo, decidido por las naciones productoras a bajo
costo, gener una intensa transferencia de riqueza de los importadores a los exportadores; estos
ltimos, a su vez, al no poder gastar todo ese dinero en sus propias naciones, se vieron
impulsados a colocar parte del excedente como recurso financiero en el mercado del eurodlar.
Este proceso multiplic la dimensin del mercado manteniendo una elevada concentracin;
junto a un puado de empresas multinacionales operaron, desde entonces, un grupo de
gobiernos de naciones petroleras con excedentes financieros.
Los grandes bancos reciclaron el dinero hacia los pases deficitarios y, al mismo tiempo, lo
multiplicaron. El sistema del eurodlar no tiene reglas y, por lo tanto, ofrece la posibilidad de
uso del multiplicador bancario; es decir, que un depsito se puede multiplicar en varios crditos
si el dinero prestado la primera vez se vuelve a colocar en el mismo circuito bancario. En
consecuencia, la masa de depsitos se vio incrementada rpidamente por el efecto multiplicador
del sistema hasta un punto en que el mercado del eurodlar se convirti en el principal mercado
financiero mundial.
El eurodlar presion sobre el mercado financiero interno de los Estados Unidos a travs de
los directos vasos comunicantes que los ligan -puesto que ambos se expresan en la misma
moneda, el dlar- y llev a un proceso de unificacin forzosa de ambos. La llamada
desregulacin del mercado norteamericano va de la mano con la unificacin progresiva con el
sistema del eurodlar. De esta manera se est creando un mercado mundial de dimensiones
colosales con respecto a la economa del planeta, que establece una tasa de inters definida
concurrencialmente en dlares, y cuyos efectos se hacen sentir sobre todas las economas
nacionales.
La progresiva liberalizacin de los mercados cambiarios de todos los pases desarrollados
estrecha los lazos entre los sistemas financieros locales y el del eurodlar a travs del tipo de
cambio. La tendencia de la tasa de inters se establece ya sea directamente -como en los
Estados Unidos- o a travs de una previsin de riesgo para la evolucin futura del tipo de
cambio local -en los otros pases- sometido a su vez a la presin de los flujos de capitales
originados en los mercados financieros.
La hegemona de la moneda norteamericana sobre el sistema econmico mundial no se
sostiene en la estructura productiva de los Estados Unidos, ni tampoco en una relacin estrecha
con alguna fuente ms o menos objetiva de valor, sino sobre la base de la operatoria financiera.
La poltica monetario-financiera de Washington acta sobre la tasa de inters y, en
consecuencia, sobre la paridad cambiaria con las dems monedas, compeliendo a las restantes
economas nacionales a someterse a las presiones derivadas de la poltica norteamericana.
Lo decisivo de este proceso consiste en que no hay ms autonoma para el establecimiento
de las tasas locales de inters y, por lo tanto, se ha perdido una de las herramientas bsicas de
las polticas keynesianas para la regulacin de la marcha de la economa. Si un gobierno intenta
reducir la tasa de inters, por ejemplo, se va a encontrar simultneamente con una fuga de
capitales -que reduce el ahorro local disponible- y una presin devaluatoria que genera un
incremento del costo de las mercaderas importadas -y, por lo tanto, una escalada inflacionaria;
en corto plazo, ese gobierno se ver obligado a reacomodar la tasa de inters a las nuevas
condiciones de un mercado independiente.

g) El sistema en conjunto

La imposibilidad de regular la tasa de inters ms all de ciertos lmites se ve acompaada
por las dificultades originadas en el cambio de funcionamiento de las otras variables ya
mencionadas. Si el gobierno, por ejemplo, intenta aplicar estmulos fiscales para activar la
economa se encontrar rpidamente conque una parte de la demanda adicional generada en el
sector privado ser satisfecha a travs de la importacin; en ese caso se da la paradoja de que
los estmulos internos inciden ms en otras economas que en la nacin en la cual se deciden.
El entrelazamiento entre el gasto pblico, el dficit la espiral inflacionaria, el nivel de los
salarios y los beneficios sociales, el tipo de cambio y la tasa de inters ha recortado
profundamente la capacidad de manejo de cada economa nacional. Vivimos cada vez ms en
un mundo interdependiente. La experiencia de Francia a partir de 1980; con el nuevo gobierno
socialista que intent la aplicacin de las antiguas recetas keynesianas para terminar en un
fracaso econmico, es un signo elocuente de los lmites que surgen a las economas nacionales.
Naturalmente, no todas son igualmente interdependientes. Estados Unidos sigue siendo la
nacin con mayor autonoma relativa debido al enorme tamao relativo de su economa as
como al "seoreaje" derivado del papel del dlar como moneda mundial. Ellos gozan de una
interdependencia asimtrica que los favorece gracias a la enorme capacidad de regulacin que
le queda a su gobierno aun en las nuevas condiciones de la economa mundial.
Japn es otro caso particular debido a que ha logrado mantener un cierre relativo de su
economa y puede graduar -al menos temporalmente- la apertura hacia el mercado mundial de
bienes y dinero. El escaso impacto cuantitativo de las importaciones en la economa japonesa y
la capacidad de regulacin del mercado financiero que mantuvieron sus autoridades explica la
mejor performance relativa de ese pas en los ltimos aos. Sin embargo, la presin
norteamericana, y las condiciones propias de funcionamiento del mercado mundial del dinero,
van generando una apertura que incrementar la interdependencia entre su economa y la
economa mundial.
Los dems pases ofrecen una gama de alternativas que se encuentra dentro de una franja
muy estrecha correspondiendo la mayor dependencia a las economas ms pequeas y abiertas -
como es el caso de Blgica, Holanda y otros pases europeos de tamao similar- y la menor a
las naciones ms grandes -como Alemania y Francia-. La escasa capacidad de maniobra
autnoma de estas ltimas permite visualizar la extensin que ha alcanzado ya la
interdependencia de la economa mundial.
El clsico modelo keynesiano ya no tiene operatividad. En Keynes haba, simultneamente,
un diagnstico de la situacin econmica y una propuesta para superarla. En los aos treinta -y
por un largo perodo posterior- ese diagnstico coincida con la realidad; hoy la dinmica
econmica de cada nacin cambi profundamente y aquel diagnstico ya no se ajusta a los
hechos. El problema radica en que muchos tericos siguen pensando en trminos del
diagnstico keynesiano sin discutir su validez actual y, por eso, insisten en las mismas medidas
que estn fracasando all donde se las ensaya. Remedando al propio Keynes podra decirse que
esos economistas son esclavos del pensamiento de Keynes despus que ste, y sus ideas, han
muerto.
El cambio de diagnstico impone el desarrollo de un nuevo modelo para manejar la
economa, tarea que, al parecer, est faltando pese a su necesidad. Ms all de la problemtica
terica, en ese sentido puede visualizarse una doble perspectiva posible: la mayor integracin
de la economa mundial o el resurgimiento del proteccionismo y la consolidacin de economas
independientes en cada una de las grandes naciones.
La integracin mundial plantea la posibilidad de un manejo "keynesiano" de la economa
de carcter global. Puede imaginarse que, en ese caso, el mercado vuelve a ser nico y se
podran operar ciertas variables claves, desde un centro de decisin. Naturalmente, esta
perspectiva exige la creacin de alguna instancia de coordinacin entre las naciones, una
especie de gobierno supranacional, que no parece fcil ni prximo a conseguirse; se trata del
caso ms probable, desde el punto de vista de las tendencias de la economa mundial, aunque
resulte prematuro todava imaginar cmo se va a concretar.
La alternativa a dicha integracin sera una vuelta a las economas "cerradas" en cada una
de las cuales pueda llevarse a cabo la poltica de regulacin deseada. Existe la impresin
generalizada de que esta variante sera de difcil realizacin. La integracin econmica entre las
naciones ms grandes ha avanzado tanto que ese retorno significara una reestructuracin muy
profunda, con consecuencias difciles de predecir, de las relaciones productivas con el exterior,
para no mencionar los nexos financieros, laborales, y otros estrechados en las ltimas dcadas.
Resulta fascinante explorar estas dos alternativas aunque la tarea exceda los lmites de este
ensayo. El resumen presentado sobre ellas tiende, simplemente, a indicar hasta qu punto las
decisiones de poltica econmica en cada nacin pueden depender de decisiones polticas y
hasta qu punto las fuerzas en accin parecen llevar al mundo hacia una integracin mayor
antes que provocar el retorno a las economas cerradas de antao.
Esta visin de la interdependencia entre las economas ms desarrolladas del planeta
ofrece un marco de referencia excepcional para el anlisis de la situacin de las naciones en
desarrollo, tradicionalmente "dependientes" del mercado mundial. Esos casos se inscriben
dentro de una amplia gama que va desde las economas ms desarrolladas de ese grupo y con
una relativa posibilidad de autonoma, como los casos muy diferentes entre s de Brasil y la
India, hasta las naciones ms pequeas y totalmente integradas el mercado mundial que no
tienen posibilidades de manejo propio de las principales variables estructurales. Para concretar
el tema, en la parte siguiente nos limitaremos a sealar algunos aspectos del caso argentino
que es el que ms nos interesa.


4. El caso argentino

La Argentina se constituy como una economa muy abierta al mercado mundial hasta la
crisis de 1929. Desde entonces, los efectos derivados de las nuevas reglas del juego en el
comercio internacional impusieron el cierre de la economa y la paulatina reconstitucin de su
modo de operacin. El crecimiento industrial y de los cultivos regionales, sustituyendo la oferta
anterior de bienes importados, se superpuso al estancamiento de la produccin agropecuaria
pampeana hasta transformar estructural mente la economa nacional en las dcadas siguientes.
En ese perodo, se fue consolidando una amplia experiencia sobre la regulacin de la nueva
forma de funcionamiento que extendi sus consecuencias hasta la actualidad; los primeros
ensayos de control se aplicaron en la dcada del treinta -durante gobiernos conservadores- y
continuaron y se reforzaron ms tarde, casi independientemente del signo poltico de cada
gobierno.
A partir de la Segunda Guerra Mundial el nuevo sistema estaba plenamente consolidado.
En consecuencia, hasta mediados de la dcada del setenta por lo menos, la economa argentina
present un modelo de funcionamiento, bien estudiado por los especialistas. Nuestra hiptesis
consiste, precisamente, en que ese modelo ha dejado de existir en paralelo con lo mencionado
para los pases desarrollados, aunque mediatizado por causas locales. Ella requiere previamente
que recordemos algunos aspectos del modelo anterior.
La economa argentina poda dividirse en dos sectores. Uno, el agrario pampeano, que
produca bsicamente alimentos para la exportacin (cereales y carne) y cuyos precios internos
se definan a partir de los valores internacionales multiplicados por el tipo de cambio de la
moneda local. El segundo sector, bsicamente la industria, produca exclusivamente para
atender la demanda interna y sus precios se fijaban con entera independencia del mercado
internacional gracias a aranceles que ofrecan una abundante sobreproteccin. Los salarios
pagados en el sector determinaban el nivel de precios de sus productos, debido a la relativa -
autonoma de estos ltimos, y la interrelacin con . el agro se produca a travs de un doble
juego de equilibrios macroeconmicos. El nivel de precios del sector agropecuario
determinaba el valor del salario real -debido a la importancia de - los alimentos en la canasta
de consumo-, de manera que la reduccin de presiones salariales en el sector industrial poda
alcanzarse a condicin de que el tipo de cambio de exportacin agropecuaria fuera
suficientemente bajo. Por otro lado, dicho tipo de cambio deba permitir una exportacin
suficiente como para atender a las importaciones de insumos y bienes necesarios para la
produccin industrial.
El tipo de cambio era la principal variable independiente. Puesto que la produccin
agropecuaria se mostraba relativamente inelstica al precio real, se podan obtener resultados
satisfactorios dentro de una banda de variacin muy amplia del tipo de cambio y los precios
relativos del agro y la industria. Cuando exceda esa franja, el proceso desembocaba en una
inflacin muy elevada o en una crisis de la balanza de pagos y la consecuente recesin.
Estas caractersticas especiales de la economa argentina no impedan su regulacin a
trav6s de los mecanismos clsicos del modelo keynesiano. Por el contrario, lo facilitaban dadas
las ventajas aportadas por el cierre de la economa para el manejo de ciertas variables claves
como la tasa de inters.
En cambio, limitaban el margen de maniobra de cada gobierno a los lmites fijados por la
puja en tomo a la distribucin del ingreso y a las restricciones del sector externo. El escaso
dinamismo observado en la economa argentina, y la sucesin de ciclos de stop and go, pueden
explicarse mejor por las relaciones estructurales de sus sectores internos que por las carencias
de la poltica reguladora. Pero mucho antes de que se comprendieran en profundidad todos los
fenmenos especiales de esta forma de funcionamiento se comenzaron a sentir ciertos cambios
que acompaaban la evolucin global de la economa internacional. Los impactos
correspondientes alcanzaron su punto culminante con la poltica aplicada por Martnez de Hoz,
como ministro de Economa del gobierno militar de 1976 a 1981, aunque estaban inscriptos en
una evolucin a ms largo plazo que eclosion entonces.
Los economistas no haban terminado de ponerse de acuerdo sobre las formas de
funcionamiento de la economa argentina y esta ya estaba cambiando profundamente. El
fenmeno fue la consecuencia de una serie de modificaciones operadas en distintos sectores de
la economa, en diferentes momentos en el tiempo y con distinta intensidad que, sumados,
dieron lugar al nuevo juego de relaciones de funcionamiento y poder que deseamos enfatizar.
Por razones de presentacin, mencionaremos los cambios en cada uno de los sectores que
interesan para comprender la diferencia de la situaci6n actual con la anterior, antes de resumir
el balance global.

a) Apertura agraria

La acumulacin de tecnologa en el sector agrario pampeano posibilit un avance
formidable de la produccin. La cosecha salt de 24 millones de toneladas de cereales y
oleaginosas en el primer quinquenio de los setenta a 42 millones en igual lapso de los ochenta;
esta verdadera explosin productiva increment espectacularmente la oferta exportable
argentina, dado que el consumo interno estaba plenamente abastecido. Puesto que la demanda
local representa el equivalente a 14 millones de toneladas de granos, el excedente exportable
pas de 10 millones a 28 millones en una dcada.
El incremento de las exportaciones queda relativamente disimulado por la evolucin
desfavorable de los precios internacionales. En cambio, surge claro en trminos productivos: el
cociente entre exportaciones -compuestas bsicamente de bienes agrarios- y el producto global
pas de 6% a comienzos del setenta hasta 13% en los ltimos aos. Es decir que la "apertura"
de la economa argentina se duplic en trminos porcentuales; por cada 100 pesos de producto
el pas exporta ahora 13 pesos. La Argentina coloca en el exterior una proporcin de su
producto mayor que el promedio de Amrica Latina y supera en proporcin -y hasta en
dinamismo exportador- a naciones de tamao similar como Brasil y Mxico.
La expansin de la produccin agraria se produjo en un perodo de estancamiento del
producto global, de manera que la economa argentina se hizo ms "agraria" y menos
industrial. Una de las consecuencias poco destacadas de este proceso consiste en que gener un
flujo adicional de ingresos a los productores agrarios y a los sectores relacionados con stos -
proveedores de insumos y comercializadores- que fue "cedido" por otros sectores, exacerbando
la puja intersectorial.
La mayor apertura del sector pampeano al exterior increment su papel en la economa
argentina, mientras estrechaba su relacin con el mercado mundial. La tendencia latente de
estos momentos se dirige a una relacin ms intensa entre la evolucin de los precios
internacionales y los precios internos de los bienes agrarios que tiende a restringir el manipuleo
anterior del tipo de cambio para regular la distribucin del ingreso.
De manera sinttica puede decirse que los productores agropecuarios, como sector, tienen
ahora mayor capacidad para demandar una poltica econmica de tipo de cambio alto y mayor
inters en estrechar sus vnculos con el precio internacional (que suponen deber subir en el
mediano plazo). El dinamismo relativo del sector ofrece un argumento adicional para sus
demandas, que se ven fortalecidas por la necesidad de atender el servicio de la deuda externa
mediante mayores exportaciones de bienes. A medida que aumenta el porcentaje de la
produccin que se destina al mercado internacional disminuye la preocupacin de los
productores por la demanda local y aumenta la presin espontnea del sistema hacia una
convergencia de los precios internos con los del mercado mundial. El creciente activismo de
los productores es un reflejo de estos cambios estructurales, cuya importancia se ve realzada
por otros procesos que resulta necesario mencionar.

b) Apertura industrial

Desde mediados de la dcada del sesenta diversos equipos de gobierno realizaron esfuerzos
por abrir la industria hacia el exterior a travs de un proceso de fomento a sus exportaciones.
Esas polticas permitieron un crecimiento bastante rpido de la venta de bienes industriales en
el mercado mundial que fue interrumpido por el cambio de estrategia registrado hacia 1977. La
generosa oferta exportable del sector agropecuario ofreci mayor margen de maniobra a la
poltica de atraso del tipo de cambio aplicada entre 1978 y 1980, que desalent las
exportaciones industriales. El sector se vio obligado a pasar a una actitud defensiva frente a la
creciente apertura de la importacin de bienes competitivos desde el exterior.
Las exportaciones dc ciertas industrias prosiguieron a pesar del "shock cambiario" y
fueron dando lugar a una divisin del sector entre quienes pueden colocar sus productos en el
mercado mundial de manera ms o menos rutinaria y quienes slo pueden producir para el
mercado interno debido a su estructura de costos y capacidad competitiva. Entre los primeros
se encuentran diversas ramas bsicas -ciertos sectores de la siderurgia, el aluminio, la
petroqumica- as como varias actividades tradicionales -alimentos, aceites, cueros, etc.-
mientras que los segundos incluyen a todo el resto de la industria local. Este 'quiebre en el seno
de la industria argentina est dando lugar a diferentes estructuras -y lgicas de funcionamiento-
tanto en lo que se refiere a precios como a utilizacin de capacidad instalada, inters por el
mercado local, etc., que modifican profundamente el diagnstico clsico.
Por otra parte, la apertura importadora de los aos 1978-80 dej una marca muy fuerte en
el comportamiento de los empresarios locales. Si bien se ha vuelto a los niveles anteriores de
proteccin, ya no puede esperarse que stos se mantengan eternamente como se supona en el
pasado; la experiencia vivida no interfiere en el comportamiento a corto plazo -que parece
volver a la lgica de establecer los precios en funcin de los niveles salariales- pero s sobre las
decisiones de inversin. En la medida en que los empresarios comienzan a actuar en funcin de
los precios posibles en el mercado mundial, sus decisiones de inversin se adoptan con
criterios que tienen menos relacin con las polticas del gobierno local. Una consecuencia
indirecta es que tienden a recortar la capacidad de ste para orientar el proceso de desarrollo a
partir de las promesas de reserva del mercado interno (que pueden ser modificadas en el futuro,
como seala la experiencia del pasado).
Algunos indicios al respecto pueden observarse en los ltimos aos, a pesar de las
distorsiones provocadas por el estancamiento de la economa y los otros fenmenos que
afectaron a la coyuntura. La pequea y mediana inversin industrial se orienta de acuerdo con
las indicaciones arrojadas por las autoridades dentro de los escasos montos que destina a
nuevos proyectos, y que se verifica en lo que se refiere a la promocin geogrfica. Las
inversiones mayores, en cambio, tienden a decidirse en funcin de las caractersticas y
expectativas del mercado mundial, con referencia menor a las variables relevantes en pocas
del mercado cerrado.
En otras palabras, la industria tambin ha tendido a "internacionalizarse", aunque las cifras
cuantitativas de exportacin e importacin sectorial no aparezcan tan relevantes como en el
sector agropecuario pampeano. Una parte de la industria, menor en trminos de valor agregado
pero formada por empresas grandes con fuerte presencia local, est exportando de manera
continua proporciones significativas de su produccin. Otra parte mantiene presente la
experiencia de la apertura importadora y ajusta su poltica a la posibilidad de la competencia
externa, aunque ella slo aparezca como latente. Ambas parecen tener en cuenta esos datos en
sus decisiones de inversin y ello permite suponer que los futuros incrementos productivos se
orientarn ms a seguir las indicaciones provenientes del mercado mundial que los criterios
anteriores de priorizar la demanda interna bajo el paraguas proteccionista.
La importancia de este cambio no puede visualizarse fcilmente debido al estancamiento
de la produccin y la carencia de inversiones en el sector industrial en los ltimos aos. Sin
embargo, es muy probable que las tendencias mencionadas se hagan sentir con fuerza creciente
a medida que se consoliden gracias a otros procesos convergentes que hace falta sealar.

c) Mano de obra

En las pocas de bonanza de la posguerra el mercado de mano de obra local poda
considerarse como relativamente autnomo. Los salarios en el sector industrial no se vean
afectados por la competencia internacional y el sector agropecuario produca con una
proporcin muy reducida de costos laborales; en consecuencia, como se seal ms arriba,
haba ciertas posibilidades de regular sus valores reales dentro de una franja bastante amplia. La
situacin de los asalariados locales es mejor que la existente en los pases vecinos (y durante los
primeros aos de la posguerra mejor, incluso, que en Europa Occidental) ofreciendo un fuerte
factor de atraccin para los trabajadores de otras nacionalidades.
Los inmigrantes bolivianos, paraguayos y, en menor medida, chilenos y brasileos,
constituyeron una parte importante de los trabajadores de ciertas economas regionales -cosecha
de azcar, yerba, algodn, uva, etc.- y adquirieron una notable presencia en otras actividades,
como la construccin en la ciudad de Buenos Aires. Ese perodo pas y parece difcil que se
pueda retomar a condiciones similares en un perodo corto de tiempo. La cada del salario real
en la Argentina, as como el dinamismo del Brasil, disuadieron a la oferta latente, que tiende a
orientarse ahora en otra direccin.
El primer fenmeno a destacar consiste en que e1 mercado de mano de obra pas de una
autonoma relativa, basada en su propio dinamismo, a una incipiente relacin de dependencia
con otros mercados anteriormente de menor importacin (como el brasileo o, en ciertos
sectores, el europeo, como se ver ms adelante). Este proceso coincidi con el estancamiento
econmico, que disminuy la demanda de mano de obra en toda la economa. Los sectores en
expansin generan escasa demanda de trabajadores -agro pampeano e industrias bsicas
exportadoras- y la oferta debe orientarse hacia los servicios debido a la poca dinmica de las
actividades productivas intensivas en mano de obra. En consecuencia, se mantiene un mercado
en el cual las condiciones de la demanda permiten sostener salarios inferiores a los registrados
en otra poca gracias a la presencia -real o latente- de una capa de desocupados o subocupados.
Paralelamente a este proceso se produjo otro que afect a las capas asalariadas de ms alto
nivel -profesionales y expertos-. El intenso movimiento emigratorio de los argentinos en los
ltimos aos, tanto por razones de persecucin poltica como econmicas, fue ampliando las
perspectivas de mercado -y de ingresos- de los trabajadores de ms alto nivel; el contacto con
mercados donde dichos estratos tienen ingresos mucho ms elevados y estables fue generando
un nuevo nivel de aspiraciones que acta como una fuerza social. El salario no es una variable
definible slo por mtodos econmicos; en l influyen factores morales e histricos que tienen
una presencia real en las demandas de los trabajadores. Nuestra hiptesis consiste en que el
nuevo nivel de aspiraciones de los sectores de mejores ingresos tiende a abrir la brecha entre
stos y los menos favorecidos en proporciones muy diferentes a las conocidas anteriormente en
el pas. Mientras los primeros intentan obtener niveles similares a los de otros mercados -
infludos por la apertura particular a la que estuvieron, y estn, expuestos- los segundos
quedaron sumergidos incluso respecto de sus niveles histricos.
La "internacionalizacin" incipiente del sector de trabajadores de mayor calificacin genera
una situacin mucho ms diferenciada de stos con respecto a los menos favorecidos. Las
tendencias de ingresos contrastan: mientras unos avanzan los otros se estancan o retroceden.
Este fenmeno agrega una nueva complicacin en la puja por la distribucin del ingreso que se
produce ahora con fuerza en el interior de la misma masa de asalariados.
Uno de los fenmenos ms caractersticos de la Argentina radica en la facilidad existente
durante aos para redistribuir ingresos en el mismo interior de los grupos asalariados. Las
polticas de mejora del salario mnimo tendan a reducir la brecha entre ste y las
remuneraciones ms altas que, a su vez, perdan posiciones hasta un nuevo viraje en la poltica
local. Ahora, en cambio, las diferencias estructurales parecen insertarse en una nueva forma de
funcionamiento que tiende a frenar todo intento de modificar la distribucin existente. La
brecha parece haberse ensanchado a medida que la evolucin de los mercados de cada grupo
distintivo de los asalariados comienza a mostrar un comportamiento diferente
*/
.
Las posibilidades de regulacin "poltica" del salario parecen ms difciles, como lo
demuestran algunas experiencias en ese sentido vividas en los ltimos aos. El "mercado" de
mano de obra tiene ahora una presencia mayor que en el perodo de autonoma relativa del
sector.

d) Sector monetario financiero

Durante las tres primeras dcadas de la posguerra el ahorro monetario tendi a disminuir en
la economa argentina debido a que los intereses reales pagados a los inversores resultaban
negativos. Esto no impidi que, paralelamente, subsistiera otra fuente tradicional de captacin
de recursos financieros por parte de los bancos: las cuentas corrientes. La magnitud de stas
disminuy, pero no tanto como para impedir que se pudiera ofrecer crdito relativamente
barato, es decir, a tasas inferiores a la inflacin.
La creacin monetaria originada en medidas oficiales -redescuentos, emisin, etc.- era otra
herramienta que permita subsidiar a los tomadores de dinero, fomentando parcialmente la
inversin productiva. La diferencia era pagada en forma directa por los colocadores de fondos
en el sistema, as como por toda la sociedad a travs de la inflacin; otra parte se absorba por
la mayor oferta de riqueza que provocaba el proceso de desarrollo. Lo ms importante, a los
fines de esta descripcin, consiste en que resultaba fcil regular la tasa de inters de acuerdo
con la decisin de las autoridades, dado que la magnitud de los depsitos resultaba

*/
La tendencia del mercado privado parece contrastar con la evolucin observada en el sector pblico de los ochenta.
La escala de salarios en la Administracin se fue cerrando, en perjuicio de los sectores de mayores ingresos en
condiciones que no parece posible sostener a largo plazo. Este fenmeno obedece a otras razones dciles de explicar
en el contexto de este trabajo, pero que no niegan el argumento general adelantado ms arriba.
prcticamente inflexible a corto plazo, a las variaciones posibles de la tasa real dentro de los
marcos de la inflacin registrada en todo e] perodo.
A partir de 1975 la escalada inflacionaria modific profundamente la situacin de]
mercado monetario. El enorme costo de oportunidad de disponer de dinero liquido gener una
reduccin abrupta de los depsitos en cuenta corriente y un desplazamiento de los tenedores de
fondos hacia las nuevas oportunidades de inversin financiera a tasas de inters de mercado
creadas en las sucesivas reformas financieras implementadas a partir del rodrigazo. La
contraccin de los depsitos en cuenta corriente elimin prcticamente los fondos disponibles a
costo mnimo -equivalente al costo de la operacin bancaria-, mientras el incremento de los
fondos liquidas dispuestos a colocarse a tasas de mercado impona un "piso" a la tasa de inters
activa.
La reestructuracin del sistema financiero tuvo claras consecuencias en cuanto a las
posibilidades de regular la tasa de inters. La extincin de la oferta a costo cero impidi
continuar con las estrategias tradicionales de fijar un tope a aqulla sin mayores consecuencias.
En los ltimos aos el problema se traslad a la posibilidad de fijar una tasa de inters pasiva
que no ahuyentase a los colocadores de fondos del mercado financiero. Este problema tiene que
ver, asimismo, con la aparicin de los mercados paralelos y las alternativas disponibles para la
colocacin del dinero.
En las dcadas del cincuenta y sesenta operaba un mercado paralelo del dinero a travs de
mltiples manifestaciones. Aunque no se conoce un estudio sistemtico de sus operaciones y
dimensin aproximada, hay abundantes referencias sobre su carcter: un extenso sistema de
crditos directos al consumidor sobre la venta de bienes durables, a tasas reales positivas, con
garanta prendaria, sumado a un sistema de crditos hipotecarios privados y a un mercado no
regulado del dinero en el que se ofreca crdito a tasas ms elevadas que en el sistema bancario.
Este mercado se mantena operando paralelamente al oficial, aunque con crecientes vasos
comunicantes, con dimensiones que permiten suponer que su crecimiento llegara en algn
momento a amenazar la convivencia pacfica entre ambos. Antes de que se llegara a un
conflicto abierto, se produjo el rodrigazo que tuvo, en ese sentido, un resultado esperable: el
alza abrupta de los precios redujo a sumas mnimas el valor real de los activos crediticios
colocados a mediano plazo, como era el caso general del mercado no regulado. En
consecuencia, el rodrigazo produjo simultneamente la eutanasia del rentista marginal y el
crecimiento de un nuevo y nico mercado financiero a corto plazo y tasas libres.
En el presente no hay un mercado paralelo de magnitud considerable, pero todo indica que
se podra crear en cualquier momento si las autoridades intentaran regular la tasa de inters
hasta colocarla en valores inaceptables para los inversores. La experiencia del pasado, as como
la experiencia de otros mercados paralelos -incluido el del tipo de cambio- sugiere que sera de
difcil control y que su aparicin implicara un golpe apreciable a cualquier intento de volver a
las condiciones reinantes en el pasado. A esto se agrega la estrecha conexin entre el mercado
financiero local y el externo, que se gener a partir de fines de la dcada del setenta y que opera
como otro poderoso condicionante de cualquier estrategia de regulacin.
La poltica de tipo de cambio pautado aplicada en 1979-80 llev a una rpida revaluacin
del peso combinada con un mercado de cambios totalmente desregulado. No es extrao que
esas condiciones hayan producido una demanda masiva de dlares, que signific alrededor de
12.000 millones de esa moneda vendidos por el Banco Central a los particulares en un solo ao.
Se sabe bien que esos dlares fueron tomados prestados por el gobierno argentino para
venderlos localmente a fin de sostener el tipo de cambio planeado, dando origen a una parte
considerable de los problemas creados por la magnitud de la deuda externa a partir de entonces.
Es menos discutido que la tenencia de esas divisas por los particulares permiti estructurar un
verdadero mercado financiero local que opera en divisas. Una parte de los dlares comprados
en ese perodo sigue circulando en el mercado interno; ellos sirven como reserva de valor -
disminuyendo las colocaciones en pesos en el sistema financiero- y se prestan entre particulares
en un mercado financiero paralelo cuyas dimensiones no se conocen pero que no deben
desdearse. Otra parte de ese dinero est colocada en operaciones financieras en el pas o en el
exterior, bajo la forma de Bonos Externos, depsitos a inters en los grandes bancos
internacionales, etc.
La masa de tenencias en dlares por los agentes locales, cualquiera sea su valor definitivo,
resulta muy superior a todas las tenencias financieras en pesos. Una estimacin mnima de
15.000 millones de d61ares tenidos por los particulares -se habla de hasta 25.000 millones-
representa un monto mucho mayor que el total de depsitos en cuenta corriente y a plazos en
pesos, que puede estimarse en alrededor de 10 a 12.000 millones de d6lares (de valor
equivalente) segn la fecha que se adopte para la comparacin.
Esta "dolarizacin" del mercado financiero plantea otra restriccin a la poltica de regular
las operaciones en pesos y adiciona otro mnimo al valor de las tasas de inters locales. Estas
ltimas deben estar por encima de las que se pagan en dlares ms un cieno diferencial por
riesgo de cambio, para evitar que los inversores opten por la alternativa del mercado financiero
en divisas. La evolucin de este sector en los ltimos aos plantea la mayor dificultad en el
conjunto de la economa para encarar una poltica keynesiana; es all donde la "apertura de la
economa" se ha desplegado hasta su mximo concebible, ms all de lo logrado con la
apertura comercial. Y todo indica que no hay posibilidades de retorno a modelos pasados pues,
en cierta forma, se trata de una transformacin irreversible cuyas consecuencias no siempre se
sopesan debidamente.

e) Deuda externa

La deuda externa gener un efecto considerable sobre las finanzas pblicas a partir de la
combinacin de su crecimiento explosivo con las elevadas tasas de inters vigentes en el
mercado internacional a partir de 1980. Los crditos fueron tomados por el sector pblico -para
vender las divisas al sector privado- o fueron asumidos por ste en el perodo posterior a la
crisis del endeudamiento externo en el sistema financiero mundial; en consecuencia, los pagos
de los servicios son un gasto pblico cuyas dimensiones resultan decisivas para el presupuesto.
La Argentina debe 50.000 millones de dlares que, a la tasa actual de inters (alrededor del
9%), representan 4.500 millones de dlares anuales slo por ese concepto. Esa cifra equivale al
6% del producto bruto nacional -lleg a ser el 8% en perodos de tasas ms altas- y una
proporcin apreciable de las erogaciones pblicas. El presupuesto de la Administracin
Nacional equivale al 22 a 25% del producto, mientras que el gasto total, incluyendo empresas
pblicas, asciende a alrededor del 40% de la misma variable; es decir que el pago de los
intereses de la deuda externa representa por s solo cerca de la tercera parte de las erogaciones
presupuestarias y no menos del 15% del gasto total consolidado.
Las tensiones resultantes del pago de la deuda no son slo econmicas, aunque estas de por
s sean graves. La negociacin necesaria para refinanciar los pagos que no se pueden hacer se
debe canalizar a travs del Fondo Monetario Internacional, debido a las exigencias de los
acreedores; y el Fondo, a su vez, demanda la aplicacin de ciertas polticas locales para acceder
al otorgamiento de nuevos crditos destinados a refinanciar las deudas previas. Esta
"condicionalidad" del Fondo se est ampliando en sus caractersticas y alcances en los ltimos
aos y surge como una nueva restriccin a las polticas econmicas propias.
La deuda externa adquiere una caracterstica de succin de la riqueza local, presiona
activamente sobre las cuentas presupuestarias y, finalmente, opera como una traba objetiva a la
aplicacin de polticas con objetivos diferentes a los deseados por los acreedores. El
endeudamiento del Estado respecto de los financistas internacionales lo convierte en
dependiente de aquellos.
La deuda externa surge como la contrapartida econmica de la democracia. Ella fortalece el
control externo sobre las decisiones que se pueden asumir localmente y pone un lmite a las
posibilidades de transformaci6n de la economa argentina hacia un modelo ms cerrado y ms
regulable.

f) Sector pblico

El planteo de las restricciones resultantes de la deuda externa ya arroj una serie de
elementos sobre el tema del sector pblico. Falta agregar que el crecimiento de ste en las
ltimas dcadas plantea los mismos problemas que se mencionaron en los comentarios sobre la
situacin internacional.
En primer lugar, la expansin del gasto del Estado se fue produciendo en condiciones que
dificultan el manejo presupuestario. Cada cubro que se incorpora obedece a una demanda
social o econmica que se transforma en permanente; en consecuencia, el gasto presenta una
tendencia constante a aumentar su magnitud.
La tendencia al incremento del gasto surge prcticamente en todas las actividades. En
algunos casos obedece a la presin de intereses que se van conformando en torno a cierta
actividad; esto ocurre con la construccin pblica o las inversiones de los organismos estatales
a medida que un grupo de empresas se organiza para proveer determinados bienes o servicios
necesarios en dichos programas. En esos casos, a la existencia virtual o real de una demanda
social se adiciona el inters de dichas empresas en la continuidad y crecimiento del gasto
pblico. En otros casos, la evolucin del presupuesto queda librada a variables menos
controlables directamente, como la demografa; el sistema de seguridad social o el presupuesto
educativo ofrecen buenos ejemplos al respecto. Una vez establecido el sistema de jubilaciones,
por ejemplo, sus erogaciones evolucionan en funcin del nmero de beneficiarios que depende,
a su vez, del envejecimiento de la poblacin. Algo similar ocurre con el presupuesto educativo:
a medida que se generaliza el ingreso de jvenes a las escuelas primarias, secundarias o
universitarias, se genera una demanda creciente por mayores erogaciones en docentes,
edificios, etc.
La larga crisis presupuestaria de la Argentina fue llevando a aplicar ciertas polticas de
reduccin del gasto que parecen haber alcanzado ya el lmite de sus posibilidades. En el caso de
las jubilaciones, se redujo el haber de la mayora de los beneficiarios a sus valores reales
mnimos; la misma estrategia se aplic con los docentes hasta un umbral que ya no parece
posible atravesar sin una desercin masiva de stos. La tendencia a "privatizar" el sistema
educativo no resolvi el problema, puesto que una parte importante de los gastos
correspondientes es aportada desde el presupuesto nacional; el Estado simplemente lleg a
soportar una demanda creciente de dinero en este cubro acompaada de menores posibilidades
de regulacin sobre el destino final de dichos fondos.
En definitiva, se ha llegado a un punto en el cual las presiones por el incremento del gasto
pblico parecen ms poderosas que la capacidad de reducir su magnitud. Las demandas sociales
por servicios, as como las presiones de los grupos de inters, se. ven acompaadas por la
necesidad de elevar las remuneraciones de jubilados, docentes y funcionarios jerrquicos de la
Administracin y las empresas pblicas. Las posibilidades de racionalizacin administrativa y
reduccin de algunas expensas innecesarias son remotas por ahora y no parecen ofrecer
variaciones significativas en la dimensin del presupuesto; es ms, para lograr algunos
objetivos mnimos, har falta una fuerte decisin poltica, una intensa perseverancia en la
accin y un esfuerzo organizativo que, al menos en la primera etapa, costara dinero.
Las posibilidades de controlar el dficit radican, por lo tanto, predominantemente en el
aumento de los ingresos. Este objetivo se ve limitado por la creciente resistencia de los grupos
de medianos y altos ingresos a cualquier incremento de la carga impositiva. La experiencia de
los ltimos aos muestra un rpido desplazamiento de estos sectores hasta las operaciones en
mercados "negros" o, como alternativa, a intentos de trasladar la carga impositiva hacia otros
grupos sociales a travs de la inflacin; la combinacin de estas respuestas, ensayadas
repetidamente en el pas, plantea graves dificultades para incrementar los ingresos impositivos
en un perodo de tiempo relativamente breve. Adicionalmente, la tendencia a evadir los
impuestos ha llevado a una continua cada de la inversin privada que slo se quiebra cuando la
poltica oficial desgrava dicha actividad, lo que se traduce, en definitiva, en una cada de la
recaudacin.
Estos fenmenos explican el elevado nivel del dficit del sector pblico en la Argentina y
la continua recurrencia a absorberlo va la inflacin. El carcter estructural del dficit, agravado
ahora por el servicio de la deuda externa, dificulta la aplicacin de una poltica de carcter
keynesiano. Ella requiere, por ejemplo, aumentar el dficit presupuestario que, en las condicio-
nes existentes, equivale casi automticamente a promover la inflacin en lugar del auge
econmico. Este cambio es dramtico. No es lo mismo partir de un presupuesto ms o menos
equilibrado, en una economa monetizada, que intentar el aumento del gasto sobre un
presupuesto ya deficitario y en una coyuntura en la cual la cantidad de moneda 'ha llegado a un
mnimo.
Parece irnico concluir que, de no mediar ciertos cambios polticos y econmicos muy
profundos, la variacin de los gastos presupuestarios en uno u otro sentido tiende a
minimizarse. Las variaciones del dficit en cambio, pueden ser mayores -por el efecto aditivo
de las modificaciones de gastos e ingresos si estos se producen en distintas direcciones- pero
no por eso manejables fcilmente ni capaces de llevar a un auge programado de la economa.

g) El modelo global

Es posible que esta presentacin haya forzado algunos argumentos en cuanto a las
crecientes dificultades para regular la economa en el sentido keynesiano clsico. Resulta muy
difcil evaluar cuantitativamente ciertas tendencias y es posible que haya quienes pretendan
refutar la profundidad de los cambios producidos en uno u otro sector. Sin embargo, lo
significativo no es tanto cada uno de esos procesos en s mismos, sino su convergencia en los
ltimos aos. En la medida en que tantas variables se enfrentan con los criterios de aplicar los
modelos experimentados en el pasado, la probabilidad de que estos fracasen crece de manera
ms que proporcional con respecto a la incidencia de cada una de ellas.
La apertura de ciertos sectores productivos a los mercados internacionales no sera tan
importante si no estuviera acompaada por la expectativa monetario-financiera que consolid
nuevas formas de funcionamiento de la economa. Las dificultades para controlar la tasa de
inters nacen de la creciente interrelacin entre el mercado local y el internacional, pero se ven
fortalecidas por la contraccin del stock monetario y la creciente falta de manejo autonmo
sobre el dinero local. La apertura productiva no habra tenido una importancia tan grande sobre
los ingresos si sus efectos no hubieran sido multiplicados por el clivaje cada vez mayor entre
unos grupos de asalariados y otros. De igual manera, para terminar, el gasto pblico no
presentara las dificultades actuales si no fuera por el largo proceso de deterioro de las finanzas
estatales y de la capacidad de los funcionarios para manejados. En conjunto, se trata de una
fondable convergencia de vallas a las polticas reformistas graduales, que permiten hablar de un
nuevo modelo de funcionamiento de la economa.


5. Conclusin

Esta recorrida por la economa argentina sirve para comparar los resultados con los
fenmenos mencionados en el mbito internacional. Las consecuencias son similares; en ambos
casos se seala una prdida de las capacidades de regulacin a favor de la creciente
importancia de los mercados mundiales. La Argentina tiene una economa productiva ms
cerrada que la observada en las naciones ms desarrolladas, pero esa "ventaja" relativa se ve
recortada por el rpido proceso de apertura de los ltimos aos sumado al brusco cambio de su
estructura financiera. Todo indica que las caractersticas diferenciales de la economa local se
reducen ahora a cuestiones de grado de avance de algunas variables ms que a estructuras
distintas de las vigentes en otras economas.
Ha llegado la hora de extraer las, conclusiones correspondientes. Las posibilidades de
regulacin de la economa argentina no son mayores que las registradas en pases donde los
intentos de poner en marcha un modelo keynesiano fracasaron. Los cambios de orientacin de
la poltica econmica en diversas naciones europeas bajo gobiernos de tipo socialdemcrata
constituyen un ejemplo que se debe tener en cuenta.
Debe insistirse en que este anlisis no pretende llevar a la inmovilidad ni a la
desesperacin. Por el contrario, parte de la base de que el conocimiento adecuado de la realidad
representa una condicin necesaria para modificarla. Por ms lamentables que resulten las
conclusiones para quienes desean encontrar una solucin relativamente "fcil", ellas parecen
indispensables para encontrar una salida. En la dcada del treinta, el modelo keynesiano ayud
a racionalizar una serie de polticas que se estaban adoptando mediante el tanteo o la intuicin.
El nuevo modelo de funcionamiento de la economa que se consolid a partir de la crisis de
1929 requera un anlisis que Keynes ofreci cuando la situacin pareca desesperante. De
igual manera, en la actualidad se requiere encontrar los mecanismos y las formas para superar
este estado de cosas. Parafraseando el aforismo de Hegel, conviene recordar que "la libertad es
la conciencia de la necesidad".


LA CRISIS, LA DEUDA Y LA APERTURA EXTERNA.
UNA INTERRELACION QUE NO PUEDE SOSLAYARSE


Este trabajo fue preparado para el seminario de UNRISD (United Nations Research Institute for
Social Development) sobre "Economic Crisis and Third World Countries" que tuvo lugar en
Kingston, Jamaica, en abril de 1989. Ser publicado en un libro que recopila las diversas
presentaciones efectuadas en dicha reunin.


1. Introduccin

La crisis que atraviesa la Amrica Latina puede ser observada desde ngulos muy
distintos. En esta presentacin vamos a tratarla como parte de un proceso de cambio estructural
(del cual, aparentemente: es tambin condicin) en las formas de funcionamiento econmico de
las naciones del continente. La crisis provoca un disciplinamiento brutal de las finanzas pbli-
cas, una fuerte redistribucin del ingreso tanto entre grupos sociales (de los trabajadores a los
empresarios) como entre sectores (de los que trabajan para el mercado interno a los
exportadores y tambin de las ramas productivas a las financieras) y una brusca contraccin de
las tasas de crecimiento econmico con respecto a las registradas en la dcada del setenta. La
crisis, en fin, ofrece condiciones socialmente negativas mientras presenta cambios en marcha
cuyas caractersticas deben ser evaluadas en profundidad.
Los cambios tienen causas originales. Si hubiera que resumir en una sola
palabra la raz y esencia de estas ltimas habra que sealar a la apertura econmica como el
factor fundamental; la apertura modifica -cuando no reduce drsticamente- la capacidad
regulatoria del Estado nacional, tiende a incidir en la distribucin del ingreso -beneficiando, en
general, a los sectores privilegiados-, y, de una u otra manera, afecta las condiciones que
determinan el dinamismo productivo.
Al enfatizar los efectos que genera la apertura econmica insistiremos sobre la forma en
que se est llegando a ella. No parece lo mismo -ni en causas ni en consecuencias- un proceso
de apertura a partir de la consolidacin de una estructura productiva que se abre paulatinamente
al exterior (como en el caso de las naciones europeas o el Japn) que el mismo fenmeno
producido a partir de la interrelacin estrecha de las relaciones financieras con el mercado
mundial. En el primer caso, la apertura es la consecuencia de una economa productivamente
madura, mientras que en el segundo es un efecto que incide profundamente sobre la orientacin
y capacidad de crecer del sistema econmico condicionado por dicho proceso.
La deuda externa no puede ser separada de esta cuestin. La diferencia en el planteo que
haremos reside en el nfasis: en lugar de tomar la deuda como causa de la crisis, la
incorporaremos al fenmeno global de la transformacin econmica. Veremos as que, en una
primera etapa, la deuda fue un resultado de la poltica de apertura financiera de la economa; en
cambio, en la segunda etapa, posterior al estallido del problema en 1982, sirvi para consolidar
el proceso de apertura.
Por sus caractersticas este documento pretende ser ms reflexivo que asertivo y trata de
ofrecer una visin de conjunto del problema. Para ello, opta por una presentacin esquemtica
de los aspectos econmicos relevantes que permita centrarse en los polticos y sociales. Es que
la economa no es otra cosa que una relacin social entre los hombres; a travs de los mercados,
los seres humanos se distribuyen la riqueza y, en cierta forma, el prestigio y el poder. Por eso,
el anlisis de la economa que presentamos pretende servir de base a una reflexin poltico-
social en lugar de acumular informaciones estadsticas sobre datos puramente econmicos.
Finalmente, conviene sealar que el trabajo se centra casi exclusivamente en el caso de la
Argentina. En ciertos aspectos, este pas se ofrece como un "modelo" para entender la
problemtica de la crisis, aunque no representa al conjunto; en comparacin con otros servira,
ms bien, como contraste para estudiar la evolucin particular de esas economas. Al fin y al
cabo, si la crisis es global, tambin es cierto que en cada nacin se han estructurado
condiciones econmicas y sociales distintas que arrojan resultados diferentes en la coyuntura.


2. La crisis argentina

El punto de partida de la crisis argentina se ubica en 1975. Todos los indicadores
econmicos permiten observar que, luego de un largo perodo de crecimiento, en ese ao se
produjo un quiebre de tendencia. Desde entonces hasta hoy el producto bruto permanece
estancado y las oscilaciones del ciclo econmico slo se producen en tomo a un valor
prcticamente estable de la riqueza producida. El estancamiento del producto global es el ms
claro indicador de la crisis cuya gravedad puede apreciarse con mayor fuerza cuando se agregan
indicadores sociales. El crecimiento de la poblacin, por ejemplo, fue de alrededor de 15% en
los 14 aos transcurridos desde 1974; esta evolucin implica que el producto por habitante cay
en una magnitud proporcional en dicho perodo. Por otra parte, el ingreso real se deterior ms
an debido a que una parte de los recursos presentes se destina al pago de los servicios de la
deuda externa desde 1982; antes, en cambio, se compensaban con aportes crediticios netos que
permitan consumir ms que lo producido localmente. Finalmente, la redistribucin del ingreso
en todo ese perodo ha operado en contra de los sectores menos favorecidos que vieron
reducida su participacin en el ya menguante total nacional; para ellos la crisis es ms evidente
y dolorosa que lo sugerido por las cifras anteriores.
La actividad econmica permaneci relativamente constante desde el punto de vista del
valor del producto global pero no esttica en cuanto a su composicin. En estos aos se not un
crecimiento apreciable del sector agrario pampeano, una intensa reestructuracin del aparato
industrial, un crecimiento exponencial de ciertos servicios -sobre todo de aquellos que atienden
las demandas de los grupos de mayores ingresos- y una notable hipertrofia de las operaciones
financieras. En otras palabras, la crisis no transcurre en un estancamiento total. Por el contrario,
su intensidad y duracin se ve acompaada -y facilita- transformaciones globales relacionadas
directa o indirectamente con la apertura.
Las tendencias macroeconmicas registradas a partir de 1974 no sugieren ningn cambio
significativo correspondiente al estallido de la deuda en 1982. El estancamiento global y los
cambios en la composicin del producto comenzaron antes y continuaron despus de ese
momento; y lo mismo puede decirse de otras variables claves. La inflacin, por ejemplo, uno
de los fenmenos ms curiosos de la Argentina moderna, se mantiene arriba de 100% anual
desde junio de 1975 con un promedio cercano al 300% en los ltimos catorce aos. La nica
variable importante que modifica su comportamiento a partir de la crisis de la deuda es la tasa
de inversin con relacin al producto, que registra una intensa cada desde entonces; este
fenmeno se origina en parte (aunque no como la nica causa) en la necesidad de destinar una
parte del ahorro nacional al pago de los servicios de la deuda. En una perspectiva a mediano
plazo, la cada de la inversin sugiere que el estancamiento producido seguir por varios aos,
dado que no se observan posibilidades de incremento sustancial de la capacidad instalada hasta
que no se revierta el fenmeno. Por otra parte, aparece una significativa restriccin en el gasto
pblico (una de cuyas consecuencias es la cada de la inversin realizada por el Estado); al
cerrarse las fuentes de crdito externo y comenzar el perodo de pagar efectivamente los
servicios, el sector pblico se encuentra frente a una notable limitacin en su capacidad
presupuestaria. Pero estos fenmenos no transforman cualitativamente sino que toman ms
agudo el contexto de la crisis iniciada en 1975.
La crisis argentina es persistente, profunda y 'significativa. Sus consecuencias sociales y
polticas son demasiado obvias para ser relatadas detalladamente pero no pueden menos que
considerarse graves. La tendencia de la inversin no ofrece perspectivas inmediatas de salida
del problema productivo, mientras las polticas aplicadas tienden a consolidar el proceso de
cambio iniciado a mediados de la dcada de los setenta.

Cmo comenz el problema? Cules son las razones que dificultan su solucin? La
perspectiva histrica resulta imprescindible para intentar las respuestas.

3. La apertura que gener la deuda

En junio de 1975, un "shock" aplicado por los responsables de la poltica econmica oficial
descerraj una escalada inflacionaria que se aproxim rpidamente a cifras cercanas al 1.000%
anual. Esa intensa e inesperada inflacin comenz a preparar las condiciones del cambio en la
poltica econmica, mientras atizaba el caos social y el descontento poltico; numerosos
observadores consideran que los efectos del rodrigazo (nombre con que se designa el "shock"
oficial debido a que el ministro de Economa de ese momento se apellidaba Rodrigo) tuvieron
mucho que ver con el golpe de Estado que se produjo en marzo de 1976 y dio lugar a casi ocho
aos de gobiernos militares
*/

El "shock" inflacionario erosion la confianza en la moneda local y destruy prcticamente
de un golpe el antiguo sistema financiero. La demanda de dlares creci a ritmos vertiginosos a
medida que la sociedad buscaba nuevos refugios de valor; paralelamente, surgan ingeniosos
instrumentos financieros caracterizados por su liquidez, corto plazo y elevados beneficios. La
estrategia econmica aplicada a partir de marzo de 1976 -ya bajo el gobierno militar- tendi a
consolidar estos fenmenos. En lugar de bajar la inflacin a niveles razonables en el menor
plazo posible, el gobierno prefiri en los hechos otorgar prioridad a la modificacin profunda
de las reglas de funcionamiento del sistema financiero y su apertura acelerada al mercado
internacional.
De manera gradual pero sistemticamente, el nuevo equipo econmico liber el mercado
cambiario, ofreciendo a los agentes econmicos la ansiada posibilidad de hacerse de divisas a
travs de transacciones legales. Con idntica firmeza, el equipo organiz la transformacin del
sistema financiero hasta adecuarlo a las condiciones de alta inflacin; las nuevas normas
autorizaban la colocacin del dinero a plazos muy cortos -hasta una semana-, a tasas de inters
fijadas sin intervencin del Banco Central, y con mecanismos que permitan adaptar los
crditos a la variabilidad constante de estas ltimas.
En 1978, dos aos despus del golpe de Estado, la inflacin se mantena alrededor del
200% anual, con un sistema financiero donde el plazo promedio de las colocaciones era de 20
das y acompaado por el mercado ms libre que se haba conocido en dcadas para la compra-
venta de divisas. Para esa poca, el ministro de Economa del gobierno militar admiti, en una
conferencia pblica, que las medidas adoptadas en el sector financiero impedan reducir la
inflacin ms rpidamente en un implcito reconocimiento de las prioridades asumidas en su
gestin.
A fines del ao mencionado, el gobierno aplic una nueva estrategia que consisti en abrir
rpidamente la economa con el objeto de que los precios internacionales actuaran como
regulador de la evolucin de los precios internos. Aplicando una poltica diseada,
bsicamente, a partir de los postulados de la "Escuela de Chicago" -ya en vigor en esos
momentos en Chile-, el equipo econmico estableci una "pauta" prefijada para la evolucin
del tipo de cambio y liberaliz an ms las transacciones con el exterior, tanto las financieras
como las comerciales.
La apertura comercial fue sumamente importante, aunque tuvo efectos concentrados en el
tiempo. El ingreso de bienes importados tard ms de un semestre en alcanzar mpetu, debido a
su dependencia de condiciones operativas y comerciales, y su permanencia result, en total,
inferior a un par de aos. Las importaciones se vieron favorecidas por el atraso de la
devaluacin, provocado por la "pauta cambiara" que colocaba los precios locales de los bienes

*/
Hemos realizado un detallado anlisis de la poltica econmica de ese periodo en nuestro libro La poltica
econmica de Martnez de Hoz (Hyspamrica, Buenos Aires, 1987) al que nos remitimos para quien desee conocer
algo ms que la versin estilizada que aqu presentamos.

provenientes del exterior muy por debajo de sus contrapartes nacionales. Pero la crisis externa,
que se hizo evidente en 1981, oblig a cerrar nuevamente el mercado interno, transformando la
estrategia importadora en un fenmeno fugaz aunque no desdeable por su efecto en la
estrategia posterior de los empresarios argentinos.

La apertura financiera, en cambio, fue prcticamente instantnea, dada la movilidad del
dinero en las condiciones actuales, y tuvo efectos considerablemente ms profundos y
persistentes que la anterior. La diferencia entre las tasas locales de inters y las internacionales
aseguraba elevados beneficios a quienes arbitraran entre ambos mercados; hemos estimado que
se poda ganar alrededor del 50% anual en dlares mediante el simple arbitrio de tomar un
crdito en el mercado internacional para colocar el dinero localmente durante los aos 1979 y
1980. Naturalmente, esa posibilidad gener un fuerte flujo de capitales externos que engrosaban
la oferta en el sistema financiero argentino.
De dnde provena ese dinero? Todo indica que era tomado por ciertos agentes locales
como crdito en el mercado internacional. La facilidad de obtener financiamiento en divisas en
ese perodo, sumada al apoyo activo concedido con ese fin por el gobierno argentino, permiti
un acelerado endeudamiento externo con objetivos puramente especulativos; de acuerdo con las
estadsticas oficiales, el sector privado se endeud con el exterior en una, magnitud superior a
5.000 millones de dlares en 1979 slo por esa causa.
En 1980, los agentes econmicos comenzaron a sospechar que el tipo de cambio no podra
retrasarse mucho ms y que era previsible una devaluacin. Entonces optaron por retirar sus
inversiones financieras y transformarlas nuevamente en divisas. El gobierno atendi a esa
demanda, que se expresaba en el mercado libre de cambios, mediante el simple expediente de
tomar, a su vez, crditos externos; fue as que la deuda pblica aument alrededor de 15.000
millones de dlares entre enero de 1980 y marzo de 1981 slo para satisfacer el apetito de
divisas de los particulares (ver las cifras y detalles en el libro ya citado).
La crisis del sector externo estall en marzo de 1981 en coincidencia con un relevo
programado previamente en el gobierno militar. Pero todo indica que ella se hubiera producido
ms tarde o ms temprano puesto que el sistema era insostenible -y el fracaso de la experiencia
similar en ese sentido en Chile y Uruguay no hace ms que confirmar la hiptesis-. En el
momento del estallido de esa crisis la deuda externa llegaba a 28.000 millones de dlares; la
evolucin previa del fenmeno indica que ese monto era en buena medida, la contrapartida de
una tenencia equivalente en divisas por parte de los argentinos que haban tomado las apuestas
provenientes de la poltica econmica.
Afirmamos que esa estrategia gener una conexin estrecha entre el mercado financiero
local y el internacional que ya no puede ser modificada fcilmente. Las tenencias en divisas de
los argentinos se siguieron acumulando desde entonces, puesto que una parte apreciable de ellas
est colocada en instrumentos financieros que devengan intereses; esos capitales lquidos,
cualquiera sea su monto real (distinto en cada estimacin), representan en la actualidad una
masa formidable de dinero en comparacin con las variables macroeconmicas del pas. Es
probable que la parte de esas divisas que qued retenida localmente resulte superior al total de
los activos financieros que siguen expresados en moneda local; no es casual que esas
condiciones lleven a que el dlar tienda a sustituir al austral en las transacciones internas. La
economa argentina est operando en los hechos bajo un sistema -de doble moneda: el austral
de uso compulsivo para el pago de salarios y de impuestos, y el dlar, de uso ya casi imposible
de evitar en las transacciones entre los sectores sociales privilegiados.
Este es un fenmeno clave. Una vez que se ha producido una apertura financiera de esa
magnitud resulta muy difcil volver atrs. El gobierno pierde capacidad de regulacin monetaria
y financiera puesto que no controla la cantidad de dinero -formado ahora en parte apreciable
por dlares- ni la tasa de inters -que se define en funcin de la internacional-.
El gobierno pierde capacidad para recaudar impuestos, mientras la inflacin tiende a que el
sistema sea ms regresivo; el propio "impuesto inflacionario" se carga, bsicamente, sobre
quienes disponen de activos en australes que son, por definicin, los sectores menos
favorecidos, mientras los grupos privilegiados evaden dicha presin gracias a que estn
dolarizados.
En ltima instancia, el gobierno pierde tambin la capacidad de mantener cerrados los
mercados locales, puesto que la apertura financiera presiona por abrir el resto de la economa de
una u otra manera.

En definitiva, la apertura financiera acta como una palanca que reduce el rol del gobierno
en la economa, mientras exige la 'adopcin de la apertura en otras reas. A partir de la apertura
financiera surgen presiones intensas hacia la conexin de todos los mercados locales con los
internacionales.


4. La deuda que gener la apertura

En marzo de 1981, como hemos adelantado, la Argentina tena una deuda externa de
28.000 millones de dlares y mnima capacidad para obtener nuevos crditos; la desconfianza
de los acreedores internacionales con respecto al equipo econmico que asumi en esa fecha se
reflej en una cerrada negativa a realizar nuevas operaciones. Los acreedores se negaban,
incluso, a refinanciar los intereses devengados por la deuda anterior, aunque el pas no tena
capacidad alguna de pagarlos en el corto plazo. Las magnitudes en juego eran relativamente
importantes debido al alza abrupta de la tasa internacional de inters, como consecuencia de las
polticas aplicadas en los Estados Unidos desde fines de 1979. Podra decirse, por lo tanto, que
a lo largo de 1981 el pas se encontraba, de hecho, en cesacin de pagos (fenmeno que
ocurrira reiteradamente desde entonces hasta la actualidad, aunque en ese momento pareca un
caso especial puesto que todava no haba estallado la crisis internacional de la deuda).
Las condiciones financieras internacionales estaban ya maduras para que se desatara la
crisis de la deuda aunque, por diversas razones, la conmocin se posterg hasta fines de 1982.
La crisis podra haberse provocado a partir de los problemas con la Argentina, a mediados de
1981. El detonante pudo estar constituido por la crisis de pago de Polonia, en la misma poca; o
bien, el proceso poda haber estallado a raz de la guerra argentino-britnica por las Malvinas en
el segundo trimestre de 1982. Pero por una u otra razn, esas crisis se capearon hasta que el
azar hizo que surgiera con el caso mexicano meses ms tarde. Evitar el surgimiento de una
crisis abierta que se extendiera al resto del sistema financiero internacional no disminuy la
gravedad de la situacin financiera que enfrentaba la Argentina; el pas no recibi crditos en
los aos 1981 y 1982 -salvo contadas excepciones- y slo logr, dificultosamente, refinanciar
sus compromisos inmediatos con el exterior; el efecto acumulativo de las tasas de inters
devengadas fue suficiente para llevar el monto de la deuda hasta los 39.000 millones de dlares
a fines de 1982. En ese momento, el problema de la deuda comenzaba a acaparar a la opinin
pblica internacional y las negociaciones en torno a ella dejaron de ser problema individual de
un pas.
De todos modos, los intentos de refinanciacin del ao siguiente se vieron favorecidos por
la perspectiva de la transicin poltica local. El inters de distintos gobiernos de las naciones
desarrolladas en facilitar la transferencia del poder hacia un gobierno civil, elegido
democrticamente, luego de la derrota militar frente a Gran Bretaa, facilit las negociaciones
crediticias durante 1983. Hubo renegociaciones pero no nuevos crditos, de manera que, a fines
de ese ao, al asumir d nuevo gobierno democrtico, la acumulacin de intereses, haba
generado compromisos que ya sumaban 44.000 millones de dlares. A partir de entonces
comenzaron arduas negociaciones con los acreedores que siguen en la actualidad repitiendo
lineamientos y consecuencias bien descriptos en la literatura sobre el tema. .
La refinanciacin de una parte de los intereses de la deuda queda sometida a la
condicionalidad; es decir, al cumplimiento de ciertos compromisos de poltica por parte del
deudor. Entre esos compromisos, como se sabe, figura en lugar privilegiado el abrir la
economa a la competencia internacional. El objetivo coyuntural de esa demanda pretende que
el pas endeudado exporte ms para generar un supervit que permita afrontar los pagos de la
deuda. Pero la lgica del sistema, as como las presiones de ciertos actores internacionales,
lleva a una apertura econmica en ambos sentidos cuyo ritmo slo depende de las resistencias
que oponga el deudor. La experiencia sugiere que esas resistencias tienden a ser vencidas en la
medida en que aparecen otros actores internos, como el sector financiero, interesado en abrir la
economa en consonancia con las demandas del exterior.
En consecuencia, la apertura surge como un resultado de la deuda aunque no sea el nico
efecto ni aquella sea la nica causa. La deuda presenta costos y consecuencias de todo tipo que
son ampliamente discutidos y no cabe tratar en detalle en esta presentacin. Basta con recordar,
al respecto, que los sacrificios exigidos por la atencin de los servicios no permitieron pagar los
intereses devengados anualmente; en consecuencia, la deuda nominal aumenta
permanentemente mientras se mantiene la crisis como modo de vida y la condicionalidad como
exigencia. A fines de 1988, la Argentina debe ms de 56.000 millones de dlares, monto que
representa el 75% de su producto bruto, y se ve impulsada a adoptar una serie de polticas
econmicas para obtener la refinanciacin de parte de sus acreedores.
Recapitulando, la apertura financiera del perodo 1976-81 jug un rol decisivo en la
formacin de la deuda externa argentina. Posteriormente, a partir de 1981, la deuda jug un rol
igualmente decisivo en la consolidacin de la apertura externa de la Argentina; al mismo
tiempo, la magnitud de esos compromisos segua aumentando, de manera que su capacidad
objetiva de presin (aparte de sus costos implcitos) era y es cada vez mayor.
Hemos sealado ms arriba que la apertura financiera de fines de la dcada del setenta
generaba ya, por su sola presencia, una fuerte presin por extenderse a otros mbitos de la
economa. La convergencia de ese fenmeno con el derivado de la deuda externa transform la
apertura en irresistible. Como en una causalidad circular, la apertura gener la deuda que, a su
vez, consolida la apertura. Hay enormes costos -econmicos, sociales y polticos- asociados a
ese proceso cuya descripcin excede el objetivo de este texto; hay, tambin, un derrotero nico
comn a ambos: la apertura de la economa a partir de los fenmenos que establecieron
relaciones ntimas entre el sector financiero local y el internacional.


5. El recorrido de la apertura

La apertura de la economa es un fenmeno comn a todas las naciones en el mundo de la
posguerra. Resulta cada vez ms evidente que no se puede encerrar la estructura productiva
dentro de los ya estrechos lmites de un estado nacional. La generalizacin de la apertura
econmica permite observar, asimismo, la extensin que adquieren ciertos fenmenos
correlativos como la reduccin de la capacidad regulatoria de los estados, la prdida relativa de
la independencia nacional y la sujecin de ciertos procesos a los condicionantes del mercado
mundial. Pero hay un punto menos discutido que surge de las diferencias de dinamismo y modo
de funcionamiento provocados por distintos procesos de apertura.
Las naciones de Europa Occidental y Japn fueron abriendo sus economas a partir de la
salida al exterior de su oferta productiva. El fortalecimiento de empresas y sectores, la
renovacin tecnolgica y la recomposicin de la estructura laboral entre otros factores, permiti
a esos pases incrementar sus exportaciones hasta proporciones muy elevadas de su producto
bruto. De manera natural, esa salida al exterior estuvo acompaada por un crecimiento similar
de las importaciones que llev, progresivamente, a una mayor interrelacin monetaria y
financiera con los mercados extranjeros. Pero lo esencial radica en que la ampliacin de la
apertura a nuevos sectores se produce cuando esas economas ya estn maduras para competir
productivamente con sus contrapartes externas o bien para adaptarse a las nuevas condiciones.
El caso del Japn es el ms paradigmtico en este sentido, puesto que su sorprendente
ofensiva exportadora se produjo con una mnima apertura de su mercado financiero hasta aos
recientes. En los ltimos tiempos el gobierno de Tokio ha comenzado a preparar las
condiciones para una apertura regulada de sus mercados, tan cuidadosa como estrechamente
ligada a la capacidad competitiva de sus empresas productivas y su sector financiero. An as,
ese programa coincide con una prodigiosa acumulacin de riqueza en divisas proveniente de los
enormes saldos positivos de su balanza comercial.
Hay otros ejemplos similares en ese sentido, como los ofrecidos por los nuevos pases
industriales del sudeste asitico -Corea, Taiwan y otros- que han comenzado por una ofensiva
exportadora antes de verse obligados a abrir sus economas en los aspectos financieros y de
servicios. Los ejemplos contrarios, como Hong Kong o Singapur, no pueden tomarse como
tales, puesto que se trata de enclaves urbanos de pequea dimensin y no de economas
nacionales comparables por su tamao con las naciones de la Amrica Latina
En cambio, la Argentina, as como varios otros pases de nuestro continente, se ve forzada
a asumir el recorrido de la apertura en condiciones diferentes. El solo hecho de partir de una
apertura financiera previa implica, por ejemplo, que no hay posibilidades de regular la tasa de
inters, que se dispone de mnima capacidad para controlar el tipo de cambio y casi ninguna
para forzar un movimiento de capitales en el sentido deseable. La apertura productiva, a partir
de la financiera, no asegura que las naciones de nuestro continente repitan el camino de otros
pases que encararon el proceso inverso. El fenmeno puede tener consecuencias diferencias
pero no por eso resulta menos compulsivo.
Hay algunas diferencias entre las naciones de Amrica Latina que pueden mencionarse
para la mejor comprensin del fenmeno. Brasil es, probablemente, el pas que por distintas
causas pudo encarar una importante apertura productiva desde fines de la dcada del setenta; en
consecuencia, esa nacin posee mrgenes de maniobra y perspectivas futuras diferentes a las
ofrecidas por aquellos que no atravesaron la misma experiencia. En el otro extremo del
espectro, naciones como Uruguay, que enfatizaron el papel otorgado a los servicios financieros
en su economa tienen mnimas posibilidades de estructurar un sector productivo estable y
eficiente mientras no se agote la posibilidad de captar beneficios a travs del sistema creado en
los ltimos aos.
Pero, sea la Argentina o Brasil, Japn o Alemania, todos enfrentan un nuevo
condicionamiento a partir de la apertura. En las naciones desarrolladas, ella se ha planteado
como una consecuencia de la creciente "interdependencia"; en las subdesarrolladas, la asimetra
en las relaciones econmicas transforma la interdependencia en mera y simple dependencia,
mientras el atraso relativo de la estructura productiva convierte la apertura en una condicin
restrictiva y orientadora de las posibilidades del progreso. La interdependencia entre las
naciones desarrolladas resulta evidente; todas ellas se enfrentan con dificultades para definir el
tipo de cambio, la tasa de inters, el nivel de los salarios y hasta el ritmo de su evolucin
productiva en funcin de las condiciones del mercado mundial o bien de la poltica aplicada por
la mayor potencia del planeta.
La dependencia de las naciones subdesarrolladas de las condiciones del mercado mundial
se ha expresado en medio de la crisis y tan relacionada con ella quo resulta difcil separar
ambos fenmenos aunque sean diferentes.
Por otra parte, es un hecho que la apertura es un fenmeno mltiple difcil de cuantificar.
El porcentaje de exportaciones o importaciones sobre el producto bruto dice poco respecto de
los sectores que gozan de privilegios especiales por distintas causas; hay protecciones
implcitas en el costo de transporte, los hbitos nacionales y hasta el clima en cada pas que no
siempre pueden evaluarse completamente. De la misma manera la apertura financiera no es un
criterio que se pueda medir directamente. Por lo tanto, la propia idea de un tipo de apertura que
precede a otras resulta ms cualitativa que cuantitativa; al menos hasta que la idea se desarrolle
y se definan criterios e instrumentos de medida.
En la Argentina, todos los fenmenos relacionados con la apertura aparecieron casi
abruptamente y con escasa visibilidad para la sociedad. En consecuencia, las discusiones sobre
la superacin del problema planteado aparecen, a nuestro juicio, confusas y combinadas con
apreciaciones que se deben desmontar al efecto de comprender el problema. Veamos las
principales caractersticas de las posturas existentes sobre el tema.


6. Las respuestas a la crisis

La primera respuesta espontnea a las condiciones planteadas por la crisis que atraviesa la
Argentina consiste en la vuelta al pasado. Si antes el gobierno era capaz de regular el ciclo
econmico, definir las variables principales de la economa y, con ellas, el sentido de la
evolucin econmica y la distribucin del ingreso, por qu no volver a esas mismas prcticas?
La pregunta y la respuesta estn presentes en numerosos diagnsticos y propuestas de la
coyuntura y se difunde socialmente a travs de las posiciones de representantes de grandes
partidos polticos populares. El recuerdo de un pasado keynesiano que, visto en perspectiva,
poda considerarse exitoso, motiva la accin y decisin de diversos economistas actuales.
Las estrategias keynesianas slo podran aplicarse, como l se encarg de enfatizar en sus
anlisis, en una economa cerrada. Para volver al modelo keynesiano sera necesario cerrar la
economa y ese es un objetivo que no parece fcil de obtener en las condiciones actuales.
No es posible cerrar la economa desde el lado real -importaciones en particular- cuando
est abierta por el sector financiero. La presin de las divisas disponibles en manos de los
particulares asegura que los bienes externos seguirn entrando -si su precio resulta inferior a los
locales- por todos los mecanismos imaginables. La experiencia de las economas denominadas
de "planificacin centralizada" permite observar la presin por el consumo de bienes
importados una vez que los ciudadanos de esos pases comienzan a obtener las divisas
necesarias para comprarlos.
En consecuencia, slo cabe cerrar la economa a partir del sector financiero, tarea que
parece simplemente imposible. Por definicin, las divisas que poseen los argentinos estn
afuera de la economa nacional -aun cuando se encuentren dentro del territorio- y su control
resulta tan difcil como frustrante. Slo un sistema muy rgido, que demanda al menos, y entre
otras condiciones, una dictadura poltica, podra avanzar en la regulacin de un bien tan
fungible como las divisas posedas por los ciudadanos; y an as, quedaran dudas sobre su
efectividad. Por otra parte, esa tarea no se podra llevar a cabo sin un repudio al pago de la
deuda externa y a los condicionamientos que crea su servicio. La estrecha relacin entre esos
fenmenos permite suponer que encarar tales acciones llevara a aislar al pas del contexto
internacional. En ese caso, resulta probable que los costos del aislamiento fueran superiores a
los beneficios que llevara cerrar la economa y aplicar un modelo keynesiano
*/
.
La clase dominante tiene clara esta problemtica y por ello algunos de sus representantes
sealan que una victoria del populismo slo traera el caos a la economa. Ms que miedo, sus
declaraciones trasuntan su conviccin en el sentido de que la apertura sera irresistible y que
ella crea las condiciones que limitan la aplicacin de polticas diferentes.
En su defensa de la apertura, la clase dominante suele volver, ella tambin, al pasado, y
recuerda que hasta 1929 la Argentina era una economa abierta y exitosa. No es ste el lugar
para discutir ese aspecto de la historia econmica local. S para sealar que el pas gozaba de
una formidable ventaja comparativa en su produccin agropecuaria que le permita captar lo
que se ha denominado renta diferencial a escala internacional. Esa renta le permiti al pas
gozar de un ingreso per cpita muy elevado, en trminos comparativos, pero slo durante el
perodo en el que prevaleci la ventaja relativa. Al igual que los pases productores de petrleo
despus de 1973, la Argentina goz de la explotacin de un recurso natural -la fertilidad natural
de la tierra en la llanura pampeana- que distorsion la imagen de la sociedad sobre s misma.
Volver a una economa abierta sin esa renta diferencial que ya prcticamente no existe dado
que fue eliminada por el impacto del progreso tecnolgico en la produccin agraria de las
naciones desarrolladas- no implica, como suponen sus panegiristas, la recuperacin de un
elevado ingreso per cpita. Por el contrario, supone que volvern a aparecer laS dificultades
para el desarrollo productivo que enfrent el pas en esa poca y que, en ltima instancia,
impidieron su transformacin en una economa moderna cuando termin la etapa de auge.
Quienes aluden al pasado remoto -anterior a 1929- tienen a su favor el hecho objetivo de
las presiones en favor de la apertura que ya existen en la economa. En consecuencia, ellos
avanzan con la marea apoyados en modelos tericos e histricos que justifican la poltica
actual. Pero no se los puede criticar en defensa de un pasado de economa cerrada -como
funcion entre 1929 y 1975- sino a partir de una posicin que acepte las restricciones actuales
y, dentro de ellas, busque ampliar el mbito de las polticas con sentido social y a favor del
crecimiento.

*/
La experiencia alemana de la dcada del treinta surge casi espontneamente como un derrotero posible para
algunos pases endeudados. A partir de 1933, Alemania repudi su deuda (generada por la exigencia de reparaciones
de guerra planteada por los aliados luego de 1918), se aisl poltica y econmicamente del contexto internacional e
inici un proceso de reactivacin econmica que posteriormente fue fortalecido por el desarrollo de las actividades
militares. Los costos polticos y sociales de esa solucin son demasiado conocidos para insistir en el ejemplo.
En este aspecto, la teora econmica est en falta. Hay experiencias, tan numerosas como
exitosas, de manejo de distintos aspectos de la poltica socio-econmica en economas abiertas
que permiten suponer que hay ms mrgenes de libertad de lo que generalmente se asume. El
problema es que esas experiencias se han realizado, o realizan, en naciones con elevado grado
de desarrollo; es decir con estructuras sociales y productivas ms maleables y organizadas
frente a los desafos del mercado mundial. Los pases escandinavos, por ejemplo, ofrecen
diversas alternativas de modelos ms o menos exitosos.
Por otro lado hay, algunas experiencias de naciones desarrolladas que intentaron repetir los
viejos modelos con notable frustracin en cuanto a los resultados esperados. Los ensayos
franceses en ese sentido, luego de la victoria socialista en 1981, provocaron efectos negativos
que obligaron a replantear la poltica econmica adoptada; la rpida marcha de los aos
siguientes se constituy en una experiencia cuyo contenido fue asumido por otros gobiernos del
mismo signo en distintos pases europeos. La rapidez del ajuste y la mayor capacidad
productiva de la economa francesa explican las diferencias con lo que podra esperarse en una
economa como la Argentina para el caso de que se quisiera aplicar un intento similar.
Disponemos, entonces, de modelos de difcil aplicacin por las diferencias en el grado de
desarrollo, as como de contra-ejemplos que nos sirven para evitar falsas polticas. Falta disear
una estrategia que tenga en cuenta las dos problemticas de la coyuntura que nos parecen
cruciales. La primera es cmo asegurar una mayor equidad social sin recurrir a las antiguas
herramientas keynesianas. La segunda trata la forma de crecer en una economa abierta que ha
comenzado su ligazn con el mercado mundial a partir del sector monetario financiero. No hay
respuestas disponibles, pero esa es la problemtica que presenta la crisis actual. Hace falta,
todava, una meticulosa reflexin al respecto, a partir de diagnsticos adecuados y dci
suficiente flexibilidad metodolgica. Luego vendr el problema de aplicar las soluciones
propuestas, para lo que har falta poder poltico y voluntad de cambio. Pero todo indica que
falta un perodo hasta que se llegue a esa situacin. En el nterin queda la necesidad de agudizar
la comprensin del fenmeno porque, mientras la crisis ya est entre nosotros, las soluciones
deseables y racionales no parecen a mano para su aplicacin.
































LA ECONOMIA ARGENTINA HACIA EL AO 2000. UNA EXPLORACION
TENTATIVA SOBRE ALTERNATIVAS DE CRECIMIENTO EN LA DECADA DEL
NOVENTA

Este trabajo fue realizado en octubre de 1988 como contribucin para el libro colectivo de
UNITAR, La Argentina hacia e/ 2000. Desafo y opcin, Nueva Sociedad, Buenos Aires, 1989.
Una versin en francs apareci en la revista Prob/emes de /'Amrique Latine, Pars, No
92,1989.


l. Introduccin

Este trabajo intenta presentar una exploracin de los lineamientos posibles para el
desarrollo de la economa argentina en la prxima dcada. Esta tarea, que en otros pases se
realiza de modo habitual, resulta parecida a un relato de ciencia ficcin en la Argentina debido
a las condiciones errticas del comportamiento nacional en los ltimos aos. Las
incertidumbres del pasado inmediato y del presente no pueden menos que proyectarse al
porvenir. Como dicho problema no se puede evitar, cabe consignar que esta exposicin tiene el
carcter de ensayo preliminar, de carcter muy general, preparada ms como contribucin a una
polmica (que todava debe llevarse a cabo) que como una propuesta terminada. Por esas
mismas razones, se presentan especulaciones intelectuales, apoyadas en modelos muy
simplificados de la realidad, en lugar de proyecciones macroeconmicas; estas ltimas parecen
difciles de realizar sin un mnimo de consenso en cuanto a los criterios bsicos para el
desarrollo esperado, cuyos lineamientos, a nuestro juicio, presentamos, en este texto.
El anlisis no puede efectuarse sin referencias a algunos problemas de la situacin actual,
que surgen como una traba grave para cualquier proceso de desarrollo local. Los dos factores
bsicos que sintetizamos ms adelante corresponden a los temas de la deuda externa y la
inflacin. Parece evidente que una exploracin de las condiciones de funcionamiento de la
economa para la prxima dcada debe partir de la hiptesis que esos problemas encontraran
alguna solucin en el intern; en caso contrario, las proyecciones resultaran mucho ms
pesimistas que las aqu presentadas. Una segunda hiptesis, que prcticamente no se menciona
ms en el texto, consiste en que el pas continuar recorriendo la senda de la democracia y de
cierta estabilidad poltica; es decir que los cambios sern graduales y acordes con el proceso de
negociacin y transaccin propio de un sistema poltico pluralista. Tambin en este caso las
razones de aplicar estas hiptesis son obvias, puesto que los riesgos de que ellas no se ajusten a
la realidad son demasiado grandes como para imaginar el futuro con tranquilidad de espritu.
Una vez analizadas las trabas mencionadas ms arriba se explorarn algunas posibilidades
abiertas a la economa nacional y su significado para el mediano plazo. La extensin de los
distintos anlisis es muy breve tanto por limitaciones propias de las informaciones disponibles
como por la capacidad del autor para manipularlas, variables que en este caso se compensan
afortunadamente al satisfacer el requisito de un texto necesariamente breve.


2. Problemas pendientes

El problema de la deuda externa es uno de los ms graves que enfrenta la Argentina,
acompaada por la mayora de las naciones del continente. Sus caractersticas ya han sido
ampliamente discutidas y difundidas y slo cabe en sta nota presentar un breve resumen de las
restricciones principales que impone al desarrollo econmico.
Los intereses de la deuda suman unos 5.000 millones de dlares anuales que se pagan al
exterior y representan el equivalente al 6% del producto bruto de la Argentina. Es evidente que
una transferencia al exterior de esa magnitud slo puede realizarse a costa de enormes
sacrificios nacionales. Para peor, aun cuando esos pagos se realicen no resuelven el problema
de la deuda dado que continan pendientes los compromisos de capital.
Debido a que la casi totalidad de la deuda externa fue asumida por el Estado, el servicio de
los intereses es un gasto pblico que debe ser afrontado por los contribuyentes a travs del pago
de impuestos adicionales; la alternativa consistira en que este compromiso sea compensado por
una reduccin de otras erogaciones. La resistencia de la comunidad a pagar nuevos impuestos
cierra la primera va mientras que las demandas en tomo al gasto pblico dificultan seriamente
la posibilidad de la segunda. El gobierno permanece acorralado entre ambas restricciones y ve
continuamente menguada su capacidad de gestin presupuestaria. En otras palabras, la presin
generada por la deuda reduce considerablemente los mrgenes de maniobra del sector pblico.
Los recursos ms conocidos aplicados en la regin para enfrentar estos problemas consisten
en la financiacin inflacionaria del dficit, a medida que se agotan los mercados internos de
capitales por causas concurrentes. Al mismo tiempo, para comprimir el gasto se apela a la
disminucin de los salarios de los empleados pblicos y a la contraccin de la inversin.
Ninguna de estas medidas puede aplicarse indefinidamente debido a las resistencias sociales y a
las demandas del desarrollo, respectivamente; por estas razones podra decirse que todas ellas
llegaron a situaciones extremas sin que se haya resuelto el problema planteado por la deuda. La
emisin monetaria para cubrir el dficit de Tesorera ya no puede realizarse sin impulsar
brutalmente la inflacin, dado su impacto relativo sobre una base monetaria notablemente
contrada; los mercados de capitales en moneda local se han reducido en proporcin mayor an
que la cada de la masa monetaria, disminuyendo el margen de maniobra del gobierno:
demandas menores de dinero provocan alzas significativas de las tasas de inters hasta generar
costos prohibitivos para el Tesoro y los particulares que necesitan crditos.
Los problemas que surgen del gasto no son menores. La reduccin de los salarios de los
empleados pblicos encuentra un limite en la resistencia social de estos, al mismo tiempo que
disminuye la eficiencia de la administracin; el achicamiento de las inversiones productivas
enfrenta la resistencia de los contratistas, as como la demanda social por ms y mejores
servicios pblicos.
A mediano plazo puede imaginarse una mejora en los mecanismos de percepcin de
tributos, pero nada sugiere que la mayor recaudacin vaya a alcanzar para cubrir las demandas
presupuestarias generadas por la suma del gasto pblico y el pago de servicios de la deuda. Es
evidente que el crecimiento econmico podra ofrecer un alivio al problema: a medida que el
producto aumenta disminuira la carga proporcional de los servicios de la deuda y se facilitara
la recaudacin impositiva. Como se sabe, esa solucin requiere que la tasa de crecimiento del
producto resulte superior a la tasa de inters vigente en el mercado financiero internacional (que
define el servicio de la deuda). Es decir que se trata de una posibilidad de muy difcil
concrecin y que, en el mejor de los casos, ofrece una solucin a muy largo plazo, dado que las
tasas imaginables de crecimiento no resolveran la cuestin en plazos menores a una o dos
dcadas.
En consecuencia, esta presentacin simplificada permite sealar que no hay soluciones
visibles al problema general planteado por la deuda dentro de los parmetros actuales. Las
exigencias de los acreedores implican una presin desmesurada sobre el gasto pblico y el
conjunto de la economa nacional que tiende a frenar el crecimiento, disminuir la inversin,
alentar la fuga de capitales y consolidar el proceso inflacionario. Pueden aparecer alivios
momentneos en uno o varios de estos aspectos, pero su conjunto condiciona poderosamente la
posibilidad de una solucin estructural. Una mejora de los trminos del intercambio, por
ejemplo, puede ofrecer una mayor posibilidad de pago en lo que respecta a la disponibilidad de
divisas; la contrapartida negativa surge en la mayor erogacin pblica que requiere (puesto que
esas divisas sern compradas en moneda local por las autoridades para pagar con ellas a los
acreedores) afectando el control presupuestario y el dficit.
Las vas posibles de solucin a largo plazo ofrecen tres alternativas diferentes. La primera
sera un retorno a los crditos "voluntarios" de parte de los acreedores de manera que los
servicios se refinancien. No se trata de una solucin "real" sino de una postergacin del
problema para el futuro que, sin embargo, podra ser a muy largo plazo, dadas las experiencias
financieras del Siglo XX. Tampoco se trata de una solucin "posible"; por diversas razones, esa
alternativa parece difcil y puede ser descartada en general, aunque sea imaginable un sistema
de crditos ofrecidos por organismos oficiales de los pases desarrollados que ofrezca
parcialmente una solucin en este sentido. Otra solucin alternativa podra surgir como
consecuencia de una cada de las tasas de inters en el mercado mundial hasta valores reales
negativos -ya sea por una baja nominal de la misma o por una aceleracin del proceso inflacio-
nario en las economas desarrolladas- que disminuya el costo de los servicios y tienda
paulatinamente a recortar el valor de la deuda por capital; tampoco hay razones para imaginar
esta solucin como viable en los prximos aos en una medida suficiente como para que tenga
influencia en la evolucin de las naciones endeudadas.
La tercera alternativa, entonces, consistira en alguna forma de reduccin de los montos de
la deuda y/o de sus servicios. Esa variante puede obtenerse por diferentes razones. En algn
momento pueden tener xito las presiones de los pases endeudados, sobre todo a medida que
sus demandas de alivio sean acompaadas por decisiones de restriccin unilateral de pagos, que
van preparando el camino a una solucin por consenso o por el enfrentamiento. Tambin puede
ocurrir que los requisitos de equilibrio macroeconmico de las grandes potencias ayuden a
encontrar una solucin a este problema. Ms all de las causas, y de las formas que adopte en
definitiva, esta sera la nica solucin que parece valedera, aunque todava no se aprecie la
oportunidad para su concrecin.
La solucin de este tema no resolver por s sola otro problema que no mencionamos hasta
ahora. Se trata de los aspectos referidos a la problemtica de la supervisin de las decisiones
econmicas en los pases endeudados por parte de los organismos representativos de los
acreedores. Una parte importante de los problemas de las polticas econmicas aplicadas en las
naciones endeudadas deriva de las demandas externas generadas a partir de los requerimientos
de pago de la deuda; es bien conocido que algunas de ellas estn ms relacionadas con la
voluntad y objetivos de los acreedores que con las necesidades del desarrollo y bienestar de los
deudores.
Las crticas en torno a la "condicionalidad" pasan desde una discusin sobre sus contenidos
hasta una demanda lisa y llana de que ella sea suprimida totalmente. Sin embargo, suponemos'
que cualquiera sea la solucin al problema de la deuda, se mantendrn las presiones por cierto
tipo de ajustes estructurales tales como la restriccin presupuestaria, la necesidad de mantener
un comercio exterior superavitario o, al menos, equilibrado, etc. El que esas presiones sean
consecuencia de la demanda de los acreedores o de la necesidad de reorganizar las economas
locales ante las nuevas condiciones del mercado mundial es relativamente indiferente frente a
lo ms importante para nosotros, que es la posibilidad de su vigencia en el futuro previsible.
Las restricciones objetivas al funcionamiento de las economas endeudadas en general, y
de la Argentina en particular, no se evaporarn como por arte de magia si se resuelve el
problema de la deuda. Esa solucin aparece como una condicin necesaria pero no suficiente
para imaginar la proyeccin de la economa nacional a la prxima dcada.
El problema de la inflacin es otro de los aspectos decisivos del comportamiento de la
economa argentina que debe ser regulado si se imagina un proceso de crecimiento a largo
plazo. La in ilacin argentina ofrece ya un verdadero rcord mundial en el sentido de que no se
conoce otro caso en la historia contempornea de una suba de precios tan elevada y tan
persistente: en los trece aos transcurridos desde junio de 1975 a junio de 1988 los precios
subieron seis millones de veces y su tasa de crecimiento no baj prcticamente de 100% anual.
Slo hubo pocos meses en los que se registr una inflacin menor al 100% anual, rpidamente
superada por la aceleracin posterior de los precios: el perodo octubre 1980-marzo de 1981 en
el que la inflacin fue controlada por un fuerte atraso cambiario que provoc graves
distorsiones en la economa- y el perodo junio-noviembre de 1986, posterior a la aplicacin del
Plan Austral.
Un proceso inflacionario intenso y continuo como este ofrece dos aspectos diferentes para
el anlisis: uno referente a sus causas y otro que inquiere sobre los condicionantes que produce
en el propio funcionamiento del sistema econmico. Los textos econmicos, en general, han
tendido a pensar en las medidas de estabilizacin, a partir de la idea de que se trata de un
fenmeno perverso que debe ser superado; las propuestas han evolucionado desde las polticas
ortodoxas ms conocidas hasta los programas heterodoxos, como el Plan Austral y el Plan
Cruzado, sin que ninguna experiencia haya tenido xito. Se ha dedicado mucho menos
atencin, en cambio, a las consecuencias que genera un proceso inflacionario de esa magnitud y
persistencia sobre el comportamiento de los agentes econmicos y el dinamismo productivo.
En forma sinttica pueden mencionarse algunos aspectos que parecen claves. En primer
lugar, la intensa fluctuacin de los precios relativos -inevitable en un fenmeno de estas
caractersticas- reduce significativamente, cuando no anula totalmente, la posibilidad de
disponer de seales adecuadas para el largo plazo en lo que respecta a rentabilidad e inversin.
Todos los indicadores sugieren que ni siquiera en los sectores oligoplicos se mantienen los
precios y la rentabilidad empresaria a mediano plazo; en consecuencia, disminuyen
drsticamente los incentivos a la inversin productiva. Por esas mismas razones se genera, en
segundo lugar, una fuerte preferencia por el corto plazo, dadas las fluctuaciones errticas de
todas las variables econmicas; los empresarios optan por el manejo de stocks, dinero y otras
variables fcilmente transformables en el momento deseado, con preferencia sobre las
inversiones fijas que plantean serios riesgos a mediano plazo. En tercer lugar, se reduce
significativamente la demanda de moneda, que tiende a reducir las tendencias a niveles
mnimos; el M1 en la Argentina ha llegado a un "piso" del orden del 3% del producto en los
ltimos tiempos y una contraccin similar se observa en otros agregados monetarios. Los
agentes econmicos optan por la tenencia de divisas -para conservar el valor de sus activos-,
que equivale a "dolarizar" la economa y es parte de la denominada fuga de capitales; los
activos en divisas pueden estar radicados, fsicamente, en el pas, pero representan una variable
del sector externo de la economa. Por otro lado, la contraccin de la base monetaria reduce
significativamente los mrgenes de maniobra de la poltica econmica y la masa de ahorro en
moneda local.
El conjunto de estos fenmenos, que requieren un estudio exhaustivo todava no realizado,
implica una contraccin del ahorro y la inversin, el estmulo de las actividades especulativas
respecto de las productivas y, finalmente, la fuga de capitales y la restriccin de la capacidad de
manejo de la poltica econmica. Es evidente que en estas condiciones disminuyen sensi-
blemente las posibilidades de crecimiento real de la economa a mediano plazo. Llevar la
inflacin a niveles "manejables" representa un desafo que debe ser resuelto para imaginar las
posibilidades del pas en la dcada del noventa.
Se seal ms arriba que la solucin al problema de la deuda externa es una condicin
inexcusable para contener la inflacin; sta no puede detenerse si contina el pago de servicios
al exterior en las magnitudes y caractersticas de los ltimos aos. Se trata, sin embargo, de una
condicin necesaria pero no suficiente. La experiencia de 13 aos de elevada inflacin en la
Argentina ha creado toda una serie de prcticas que proseguiran actuando incluso si se
resolviera el problema de la deuda. Esto se debe a que el fenmeno inflacionario no es neutro
ni en lo econmico ni en lo social; l beneficia a ciertos grupos sociales que defendern las
posiciones ganadas en el reparto de la riqueza nacional. No es fcil establecer cmo se resuelve
este problema, sobre todo en medio de la intensa polmica sobre sus aspectos fundamentales.
Pero, volvemos a repetir, slo suponiendo que el fenmeno se reduzca a magnitudes
manejables puede ensayarse una exploracin sobre las posibilidades futuras de la economa
argentina que se presenta a continuacin.


3. Las vas de crecimiento

La Argentina dispone de tres posibilidades muy globales de crecimiento que sern
analizadas de manera independiente: las ventajas comparativas del agro y de las fuentes
energticas y la localizacin de oportunidades en el sector industrial. Cada una de ellas merece
un comentario.

a) Ventajas agropecuarias

La Argentina ha gozado histricamente de la notoria ventaja comparativa otorgada por las
facilidades naturales para la produccin agropecuaria pampeana. La oferta de carne y granos en
el mercado mundial permiti a la economa nacional disponer de una renta diferencial a escala
internacional que constituy una de las bases de su bienestar. Ese excedente fue en parte a los
propietarios de la tierra -productores directos o no- y, en parte, al resto de la sociedad a travs
de diversos mecanismos de captacin; las alternativas ms utilizadas para estos ltimos se
canalizaron a travs de las exportaciones -ya sea mediante una retencin especfica o un
diferencial cambiario- sobre Lodo en las ltimas dcadas. Esa poltica gener una fuente
considerable de ingresos pblicos y sirvi para financiar el gasto o la inversin.
Alternativamente, el excedente fue captado de manera directa por otros grupos sociales; en los
aos 1979-80, por ejemplo, la poltica de libertad cambiaria, combinada con un tipo de cambio
retrasado, permiti que buena parte de dicha riqueza fuera captado por los compradores de
divisas y/o los especuladores en el mercado financiero.
Puede afirmarse que la puja en torno de la apropiacin del excedente agropecuario
constituye uno de los factores constituyentes de la poltica y la economa argentinas en las
ltimas dcadas, a tal punto que ese tema se ha convertido en uno de los aspectos centrales del
debate actual. En particular, el nfasis de los ltimos aos evolucion paralelamente a la
tendencia de los precios internacionales: muy intenso cuando estos ltimos suban -porque
crecan los montos derivados de la renta diferencial- y ms suave en el caso contrario. El tono
de la polmica oscureci un fenmeno que nos parece decisivo y que consiste en la tendencia a
la baja de los precios de los productos agropecuarios pampeanos en el mercado internacional
que promete expresarse plena e intensamente en la prxima dcada.
En rigor, la tendencia descendente de esos precios se verifica desde comienzos del siglo,
aunque con altibajos. En los primeros aos de la dcada del setenta, el proceso se vi
interrumpido por un alza brusca e intensa de los precios de las materias primas en general, que
modific las perspectivas de las exportaciones argentinas y gener el entusiasmo de los
productores. En valores constantes, el precio del trigo, por ejemplo, alcanz niveles que
duplicaban los precios anteriores y eran alrededor de seis veces los registrados en estos ltimos
aos; una situacin similar se verific en la mayora de los restantes productos de exportacin
tradicional del pas. Los precios se mantuvieron altos en los aos siguientes pero con tendencia
decreciente que se aceler a mediados de la dcada del ochenta. En el curso de 1987 se alcanz
el punto ms bajo de esa evolucin; diversos indicios sealan que, probablemente por primera
vez en la historia reciente, los valores internacionales de precios prcticamente supriman la
renta diferencial que gozaba la produccin pampeana.
En esta oportunidad fue la situacin externa la que llev a anular las retenciones a la
exportacin; gracias a ello, los productores agropecuarios percibieron ingresos similares a los
que estaban habituados -dentro de la amplia fluctuacin que caracteriza esos valores al igual
que otras variables internas-o En contrapartida, la prdida absoluta del excedente fue
experimentada por el sector pblico en la forma de una reduccin considerable de sus ingresos.
En 1988 la situacin cambi nuevamente, con una fuerte presin alcista de los precios
internacionales originada en la sequa en los Estados Unidos, y recomenz la puja por el
excedente recreado a partir de las nuevas condiciones del mercado mundial.
Sin embargo, las previsiones de los expertos suponen que los precios continuarn su
tendencia descendente debido a las modificaciones previstas en el mercado mundial: menor
demanda por parte de ciertos consumidores tradicionales, que estn reestructurando sus sectores
agrarios para alcanzar el autoabastecimiento, y efecto de las innovaciones tecnolgicas en los
costos de produccin. Es posible que la tendencia no sea lineal y que se vea interrumpida por
saltos coyunturales, como ocurri en 1988, pero el escenario ms probable para la dcada del
noventa es el de precios menores que los actuales.
Si esta previsin es correcta, la economa argentina no podr beneficiarse del excedente y
el agro pampeano reducir su papel al de proveedor de divisas pero con escasa capacidad como
para financiar la distribucin de ingresos o la inversin productiva. Como por otra parte, la
produccin agropecuaria establece todava eslabonamientos muy dbiles con otros sectores
productivos, no hay razones para suponer que su auge -en el caso de que se produzca un
incremento productivo potencialmente posible- se propague con un multiplicador aceptable al
resto del sistema econmico.
En este sentido, se presenta incluso un problema poco considerado en el debate nacional
sobre el sector agropecuario. En los ltimos aos, la produccin tendi a adoptar las tecnologas
y las formas productivas que se difunden en las naciones ms desarrolladas, sobre todo las
aplicadas en los Estados Unidos; esa prctica permiti incrementar notablemente las cosechas
pero en un contexto en el que las funciones de produccin y la composicin de los costos
tienden a asimilarse a las de sus competidores. Por esa va se pierde en parte la ventaja
comparativa ofrecida por la fertilidad natural de la pampa; la expansin de una organizacin
productiva en la que predominan los costos de inversin y de tecnologa no ofrece razones para
que los productores locales gocen de diferencias de costos a su favor.
Si bien este ltimo punto es discutible, lo cierto es que los cambios en la funcin de
produccin, acompaados por la cada de los precios en el mercado internacional, pueden
reducir las ventajas comparativas del agro pampeano mucho ms de lo que suponen algunas
apreciaciones optimistas a corto plazo. En ese caso, puede imaginarse que continuar el
crecimiento de la produccin -si el mercado mundial es capaz de absorber la oferta adicional-
pero en condiciones que no alcanzarn para dinamizar la economa nacional y ni siquiera para
ofrecer un excedente potencial al servicio de otros proyectos.
Antes de cambiar de tema conviene agregar unas palabras sobre el agro no pampeano.
Existen diversas regiones en el pas capaces de ofrecer productos agropecuarios, con mayor o
menor grado de elaboracin, en el mercado mundial; en algunas de ellas se observan ya ensayos
en la creacin de complejos agroindustriales preparados para explorar dichas posibilidades. Hay
una cantidad de zonas aptas para cultivos que podran explotarse, como t, algodn, maderas,
frutas, jugos, verduras procesadas, olivos, etc. que puede producir verdaderas "revoluciones"
econmicas en las reas apropiadas en un perodo relativamente corto. Sin embargo, todo
permite suponer que los efectos se concentrarn regionalmente y se sentirn, quiz, en las cifras
de comercio exterior, pero es muy difcil que repercutan apreciablemente en trminos
macroeconmicos, al menos en la primera mitad de los noventa.
De todos modos, la revaloracin de esos proyectos permitir a ciertas economas regionales
desarrollarse sobre bases ms duraderas y adecuadas que las ensayadas en los ltimos aos.
Nos referimos en particular a los sistemas de promocin industrial que buscan una implantacin
fuertemente subsidiada de establecimientos con el objetivo prioritario de ofrecer trabajo en
lugar del incremento real de la produccin y la productividad.

b) Ventajas minero-energticas

La Argentina dispone de recursos minerales no explotados y presenta uno de los casos
extremos de un pas con amplias dimensiones geogrficas que limita su actividad extractiva a
algunas explotaciones tradicionales (calizas, mrmol, etc.). En la dcada del setenta se
proyectaron varias explotaciones mineras de gran dimensin, con vistas al mercado mundial
cuya realizacin se posterg casi indefinidamente por diversas razones; esas experiencias dejan
latente la impresin de que convendra mucho ms al pas el inicio de una serie de empresas de
tamao mediano, en lugares adecuados para ello, que fueran creando la base econmica,
tecnolgica y empresaria para un desarrollo posterior de la minera.
Algunas empresas de este ltimo tipo se fueron consolidando en los ochenta y parecen
sealar la posibilidad de cierto desarrollo minero para la prxima dcada en actividades que
podran ser promovidas para su consolidacin futura. Esos ensayos abriran posibilidades
importantes para un futuro mediato -ms cercano al ao 2000 que a los primeros aos de los
noventa que no pueden dejar de considerarse.
Especial mencin dentro del sector minero te cabe al petrleo y al gas. El pas ha
descubierto considerables yacimientos gasferos, que lo convierten en un exportador potencial,
as como reservas posibles de petrleo que pueden ofrecer una base para el crecimiento futuro.
Esas posibilidades dependen, en primer lugar, d la evolucin de los precios mundiales del
petrleo. Si estos ltimos fueran suficientemente elevados -como ocurri a partir de 1974-
existira una renta potencial, similar a la gozada por el sector agropecuario pampeano, cuya
utilizacin productiva podra resultar decisiva para un proceso de desarrollo; en cambio, si los
precios se mantienen bajos -como en estos ltimos aos- la renta desaparecera, puesto que los
costos locales de produccin son en general superiores a los registrados en los pases mejor
dotados con sta riqueza. Como se ha dicho en distintos foros, la Argentina es un pas con
petrleo pero no un pas petrolero.
No cabe aqu analizar las distintas proyecciones que se efectan sobre la evolucin futura
de los precios del petrleo, aunque pareciera existir una opinin mayoritaria en el sentido de
que difcilmente se volver en un horizonte previsible a los valores mximos que caracterizaron
la dcada del setenta. De ser correcta esa hiptesis, la produccin argentina se limitar a atender
la demanda local, y se vern recortadas las posibilidades de desarrollo potenciales a partir de la
actividad petrolera. En el caso ms favorable puede imaginarse un impulso positivo que
depender de la evolucin de los precios.
En cualquiera de los casos, la evolucin de la explotacin petrolera, especialmente la
gasfera, ofrece una demanda apreciable para la produccin metalmecnica -gasoductos, plantas
compresoras, equipos e instalaciones para plantas petroqumicas- cuya importancia no puede
desdearse si se vuelca sobre la industria local.
El desarrollo petroqumico no parece resultar decisivo para el crecimiento econmico
argentino en los noventa, pero puede significar un impulso sobre el sector proveedor de los
equipos durante el perodo de instalacin de las plantas; si la rama se expande, ese perodo
puede ser suficientemente largo a juzgar por la experiencia disponible. Lo mismo puede ocurrir
con las exportaciones de gas, especialmente si estas son dirigidas hacia Brasil a travs de
gasoductos que, por su misma longitud, requieren una gran cantidad de obras de ingeniera y
equipos.
Para resumir estos aspectos, podra decirse que la alternativa ms interesante que ofrece
este sector para el crecimiento de la Argentina depende bsicamente de la evoluci6n de los
precios en el mercado mundial. Slo la disponibilidad de una ventaja comparativa -y su
consiguiente renta diferencial ofrecera a la economa local un excedente satisfactorio para el
desarrollo futuro. Si ella no existe, y su carencia se combina con la posible situacin similar
para los productos del agro pampeano, la Argentina deber contar con otros recursos para
crecer. No es una irona sealar que naciones como Corea del Sur y Taiwn -como antes Japn-
no tuvieron dudas sobre la necesidad de crecer a travs del desarrollo industrial, porque no
contaban con otras fuentes de generacin de excedentes como las que la Naturaleza dot a la
Argentina. Precisamente, la evolucin de los precios mundiales est eliminando esas ventajas
potenciales que bloquearon la toma de conciencia sobre la necesidad del desarrollo y la
inversin productiva; el agotamiento de esa alternativa plantea el requisito perentorio de
superar el perodo rentstico para ensayar la va industrial como motor del crecimiento. Ese
aspecto, y sus condicionantes, se analiza en el pargrafo siguiente.

c) Ventajas industriales

A diferencia del caso de los recursos naturales, las ventajas comparativas intrnsecas en el
sector industrial, florecen a partir de la capacidad creadora de los hombres. Es cierto que la
disponibilidad de ciertas materias bsicas puede favorecer el desarrollo industrial o, ms
especficamente, el de las ramas que utilizan dichos insumos, pero las principales fuentes del
crecimiento sectorial derivan de la disponibilidad, formacin y costo relativo de la mano de
obra, as como de la posesin y capacidad de generacin de tecnologa. Incluso la necesidad de
disponer de capital resulta, en cierta forma, relativa, puesto que el mismo crecimiento de la
produccin puede generar progresivamente el excedente necesario para atender el proceso de
acumulacin.
El hecho de que las ventajas comparativas sean de tipo "dinmico", es decir, no disponibles
de una vez y para siempre, tampoco significa que puedan ser creadas de la nada. La experiencia
de las ltimas dcadas, explorada en una vasta literatura analtica, ensea que en el impulso al
desarrollo industrial aparecen siempre ventajas concurrentes derivadas de diversas condiciones
econmicas o sociales. En algunos pases, ellas estuvieron comprendidas por la oferta
abundante de mano de obra, disciplinada y a bajo costo; en otros, por un nivel de formacin
educativa que ofreca amplias posibilidades para la absorcin y el desarrollo de tecnologas; en
otros, en fin, por la consolidacin de una clase empresaria de tipo "schumpeteriano" capaz de
impulsar el proceso a mediano plazo. La potencialidad latente para la industria argentina exige
definir previamente ciertos aspectos de su proceso de desarrollo que interesan para imaginar su
futuro posible.

La Argentina es una de las naciones con ms larga historia fabril fuera de las naciones que
iniciaron el proceso de la denominada revoluci6n industrial. Desde comienzos del Siglo XX el
pas dispona de un conjunto apreciable de instalaciones fabriles cuyo nmero, dimensi6n,
carcter y diversidad se fue ampliando progresivamente durante dcadas. Sin embargo, por
distintos motivos, el desarrollo industrial no se consolid y, peor an, qued en un estado
mucho ms atrasado que el de otras numerosas experiencias nacionales que iniciaron
posteriormente el mismo proceso. Ese antecedente ha dejado huellas, herencias positivas y
negativas, que se deben considerar en este ensayo en forma muy general.
La industria se forj en una economa abierta en las primeras dcadas del Siglo XX, pero
10 hizo siguiendo las ramas y productos que ofrecan menor (o ninguna) competencia con la
oferta externa. Protegida ya sea por elevados aranceles, por el costo de los fletes y otras
barreras naturales, o por la abundante disponibilidad y bajo costo de algunas materias primas, la
industria no respondi en sus primeros pasos al aliciente de la competencia. Este fenmeno
permiti consolidar desde el origen un grupo empresario s6lido, una capacidad de absorci6n
tecnolgica relativamente satisfactoria y una rentabilidad muy elevada; esos elementos, sin
embargo, no resultaron suficientes cuando la evolucin de la economa nacional exigi un salto
cualitativo en la conducta de los empresarios. En efecto, a partir de las crisis de los treinta, la
economa argentina se vio obligada a cerrarse, por la imposibilidad de importar, y el
crecimiento industrial sigui el camino de la denominada "sustitucin de importaciones"; los
bienes ofrecidos hasta entonces por los proveedores externos eran fabricados localmente de
manera que, en rigor, la industria avanzaba sobre mercados cautivos y no creando su oferta o
luchando para encontrar salidas a su produccin.
De esta manera se fue perfilando un proceso de crecimiento industrial que, si bien
consolidaba el sector en el mercado interno, necesitaba de algn impulso adicional para
desarrollarse dinmicamente. Cada vez que una rama se tumba, su mercado se quedaba
relativamente estancada en el nivel productivo alcanzado; a lo sumo, se limitaba a seguir el
lento crecimiento de la poblaci6n sin nuevos impulsos al crecimiento. El conjunto, en cambio,
pareca crecer porque alguna otra rama asuma el liderazgo hasta que saturaba su propio
mercado y recomenzaba el proceso de estancamiento puntual y de dinamismo de otro sector por
un tiempo. El liderazgo le correspondi al sector textil en los cuarenta, al de bienes de uso
durable en los cincuenta, a los automotores en los sesenta y a ciertos sectores bsicos en los
setenta, pero en una secuencia que mostraba claros signos de agotamiento hacia el final de ese
perodo.
Aunque disimulado por estos fenmenos, resultaba cada vez ms necesario encontrar una
f6rmula que permitiera dinamizar una parte apreciable de la industria de manera ms o menos
simultnea a travs de las relaciones de insumo-producto que ligan su operaci6n. De lo
contrario, se corra el riesgo del estancamiento total o de un proceso muy costoso de
reestructuracin. En medio de ese dilema no planteado explcitamente, a mediados de la dcada
del setenta, la situaci6n cambi6 bruscamente. Una nueva poltica econmica intent la apertura
de la economa, provocando un verdadero "shock" en un amplio sector empresario que vea
agravadas sus dificultades tradicionales para competir por la aplicaci6n de una poltica de tipo
de cambio que favoreca el ingreso de los bienes ofrecidos por el exterior. Simultneamente, se
produjo un viaje en la poltica financiera que acab con la mayor parte de los crditos de
fomento -caracterizados por un subsidio implcito por otorgarse a tasas de inters negativas en
trminos reales- utilizados por la industria para su desenvolvimiento. Estos cambios fueron
acompaados por las ltimas implantaciones de ciertas instalaciones en los sectores bsicos y
otras promovidas a comienzos de los setenta; en consecuencia, el sector industrial en su
conjunto ofreci una transformaci6n todava no demasiado definida pero de contornos
evidentes a medida que algunas ramas productivas retrocedan y otras surgan y se
consolidaban.
El nuevo perfil productivo de la industria argentina es el resultado de un proceso
contradictorio que cubre cerca de tres lustros de estancamiento global. Los cambios tomaron
cuerpo dentro de una capacidad instalada cuyo tamao se mantena aproximadamente igual
disimulando as algunos de sus aspectos ms importantes. A las modificaciones sealadas se le
agregaron otras en lo que respecta a la propiedad de las empresas, a la forma de seleccin de
dirigentes, a la composici6n de la fuerza de trabajo, etc., que todava son motivo de anlisis y
polmica en el pas, pero que pueden y deben ser tomados en cuenta en una exploracin a
mediano plazo y que sern mencionados en cada tema particular.
Los cambios en la propiedad, sumados a la desaparicin de numerosas instalaciones
industriales en el perodo, han modificado el perfil de los empresarios locales. Hay menos
presencia de filiales de empresas multinacionales, ms importancia de los grandes grupos de
actividad diversificada (que incluye el aspecto financiero) y una nueva actitud hacia el mercado
mundial que se est difundiendo en algunos sectores. El "shock" de mediados de los setenta
impuls un proceso que modific radicalmente el carcter de los empresarios locales, aunque
sus resultados no fuesen positivos. Los industriales reconocieron la posibilidad de la
competencia externa como un dato real; no hay promesa de proteccionismo actual que los
asegure contra la perspectiva de una nueva apertura de la economa. En consecuencia, los ms
activos comenzaron a prepararse en funcin de las potencialidades del mercado mundial, ya sea
dejando de invertir en los sectores de mayor riesgo o encarando la consolidacin de los ms
competitivos. Si bien este fenmeno se desarroll en medio de una crisis econmica, con
relativa lentitud y escasa visibilidad, permiti observar que el pas dispone potencialmente de
ventajas que no resultaban tan claras -al menos a nivel de los lderes- a comienzos de los se-
tenta. El mismo crecimiento de las exportaciones industriales en los ltimos aos, pese a las
incertidumbres de poltica econmica, sugiere que hay una nueva actitud que podra
consolidarse y rendir frutos en los noventa si otras condiciones son favorables.
La Argentina dispone de un acervo tecnolgico incorporado que resulta de sumo inters en
una comparacin con economas en un estadio similar de desarrollo. Hay un grupo de
especialistas en distintos sectores industriales, formado a lo largo del tiempo, y capaz de formar
a otros, que supera la disponibilidad relativa de tcnicos observada en economas de grado
semejante de desarrollo. Es cierto que parte de esos especialistas han emigrado, y que otra parte
se retir del sector industrial debido a las polticas de desaliento de la produccin aplicadas
desde mediados de los setenta, pero todava se dispone de una masa suficiente para impulsar un
proceso de desarrollo. Esos especialistas no slo son importantes en nmero y capacidad
profesional sino que, en general, perciben remuneraciones menores que en otros mercados
nacionales si se las compara en alguna divisa fuerte; es decir que ofrecen una ventaja
comparativa apreciable y significativa para un proceso de desarrollo industrial.
Aunque no es este el lugar para tratar el tema en profundidad, la Argentina dispone de una
serie de instituciones tecnolgicas que forman una red interesante y abarcadora para la difusin
de conocimientos en el sector industrial. Ese conjunto puede imaginarse como parte de la oferta
de especialistas mencionada aunque, por supuesto, requiere de modificaciones e impulsos
especficos que no es del caso analizar en detalle en una exploracin de carcter general.
El tema de la mano de obra plantea algunas cuestiones un poco ms complejas, en lo que
respecta a ventajas comparativas dinmicas en el mercado internacional. La Argentina no posee
reservas potenciales de mano de obra semejantes a las disponibles por los pases con un elevado
crecimiento demogrfico o con apreciables masas de poblacin campesina que puede
trasladarse a los centros fabriles. La Argentina no posee, tampoco, una mano de obra dispuesta
a aceptar disciplinadamente condiciones de trabajo y salarios similares a los observados en
algunas economas exitosas del sudeste asitico; la propia antigedad de la industrializacin
local ha dado lugar al surgimiento de una capacidad de accin basada en organizaciones
sindicales y polticas, dispuesta a resistir ciertos grados de explotacin del trabajo posibles en
otras sociedades.
Esos inconvenientes aparentes no slo no son absolutos sino que, por el contrario, disean
el tipo de ventaja comparativa gozada por el pas en ese cubro. La industria argentina dispone
de una mano de obra calificada, con mejor formacin que otras economas semejantes, y que
percibe salarios muy inferiores a los promedios internacionales. En otras palabras, la industria
local difcilmente pueda competir en los sectores de mano de obra intensiva y de poca
calificacin sobre la base de diferencias salariales; por el contrario, en esos sectores enfrenta el
inconveniente relativo de una mano de obra ms cara que slo se puede superar por un proceso
de tecnificacin difcilmente imaginable en el corto plazo. En cambio, la industria dispone de
amplias posibilidades en las ramas que demandan mano de obra con cierto grado de
calificacin; en esos sectores, tecnolgicamente "maduros", el pas cuenta con una oferta
satisfactoria en cantidad y costos que le permitiran penetrar en el mercado mundial captando
excedentes para el desarrollo nacional.
La Argentina presenta, incluso, ciertas ventajas comparativas en los sectores de tecnologa
de punta donde, dispone de mano de obra calificada a costos sensiblemente inferiores a los
internacionales, pero no en nmero suficiente como para imaginar un proceso de desarrollo
sostenido en los primeros aos de la dcada explorada. S, quiz, a medida que el crecimiento
de otros sectores fortifique la conciencia de la capacidad disponible y consolide su formacin y
utilizacin.
La combinacin de la disponibilidad de mano de obra calificada con la de algunos insumos
bsicos puede dar lugar al desarrollo de ciertos sectores especficos como la agro industria en
todas sus manifestaciones, la petroqumica y sus derivados, las industrias energa-intensivas,
etc. Por otro lado, la disponibilidad de mano de obra calificada en los sectores
tecnolgicamente maduros permite el crecimiento de ramas tales como la metal-mecnica, la
qumica fina, mquinas-herramientas, etc.
Un crecimiento industrial apoyado en esas ventajas comparativas y volcado al mercado
mundial dara lugar a una seleccin de ramas, productos y empresas capaces de competir y
expandirse en un proceso que incidira sobre el desarrollo del conjunto de la economa
nacional. El modelo sera muy diferente del viejo proyecto de una industria integrada pero
limitada al mercado local; se tratara de una produccin dinmica y abierta, capaz de captar
beneficios en el mercado mundial y transmitidos a la economa nacional a medida que invierte
y crece. Se tratara, asimismo, de un modelo muy distinto al que pareci dirigirse la poltica de
apertura indiscriminada de mediados de los setenta que slo dio lugar al incremento de las
importaciones. La apertura "hacia afuera" permitira consolidar el desarrollo de una parte de la
industria en el mercado mundial; sus efectos se extenderan a otras ramas y creceran las
importaciones para abastecer mejor el mercado interno pero no necesariamente para amenazar
la subsistencia de los productores locales, en la medida en que estos asuman el desafo de la
eficiencia a lo largo de la prxima dcada.
Algunos fenmenos de este tipo ya estn ocurriendo en la economa argentina, pero su
carcter incipiente no permite asegurar que continuarn. Pero s es posible incluidos en una
proyeccin a mediano plazo basada en las suposiciones ya presentadas ms arriba.

4. El modelo global

El modelo de crecimiento de la economa argentina para la dcada del noventa no ofrece la
perspectiva de saltos dramticos ni significativos. Por el contrario, y suponiendo que no se
produzca una variacin importante de los precios agropecuarios, o petroleros, en el mercado
mundial, surge la imagen de una economa que crecera con ritmo mediano y sustentada en
distintos apoyos aunque con preferencia por el sector industrial. Por eso mismo, podr llegar a
ser una economa ms integrada que la observada en dcadas anteriores aunque el sector
industrial lo sea menos que lo deseado en aquel entonces.
Dado que el crecimiento de la poblacin argentina es relativamente bajo, una tasa de
crecimiento superior al 5% permitira el incremento continuo del ingreso per cpita con
resultados que se sentiran plenamente hacia el fin de la dcada, es decir, hacia el ao 2000. Es
probable que esa perspectiva resulte poco motivadora para la demanda de los argentinos si se
toman en cuenta los reclamos sociales existentes y su eco en las decisiones polticas. Pero la
perspectiva debe analizarse teniendo en cuenta la pobre performance de la economa nacional
en los ltimos quince aos y el atraso relativo generado por ese estancamiento. Si es cierto que
se debe demandar el mximo en el menor plazo posible no es menos cierto que el observador
est obligado a evaluar las posibilidades reales de la economa. Y, en ese sentido, el inicio de
un proceso de crecimiento sostenido sera una buena noticia y un indicador de perspectivas que
fueron olvidadas desde el momento en que la economa nacional se estanc. La Argentina
ofrece algunas posibilidades para la dcada del noventa y este ensayo trata de mostrar que ellas
existen y son probables.
Los ms optimistas podrn sentirse desolados frente a este panorama que reduce sus
pretensiones. A ellos cabe recordarles que los formidables problemas que enfrenta la economa
argentina a fines de la dcada del ochenta, combinados con las consecuencias de tres lustros de
estancamiento y especulacin, obligaron a poner una serie de condiciones antes de ensayar el
diseo de las posibilidades para los noventa. En otras palabras, que si estas exploraciones
parecen pesimistas, en realidad se enfrentan con otras posibilidades negativas para el caso de
que fracasen algunas condiciones de base como la estabilidad social, la solucin al problema de
la deuda y otras ya mencionadas. En ese caso, el panorama puede ser tan delicado que nos
resistimos a imaginarlo. Nuestro optimismo a mediano plazo es razonable y condicionado y
slo pretende contribuir a una loma de conciencia sobre las posibilidades potenciales que ayude
a consolidarlas; en ese proceso se acelerar el desarrollo que tiende normalmente a multiplicar
sus efectos positivos cuando es firme y continuado.












































EL COMPORTAMIENTO PREVISIBLE DE LOS EMPRESARIOS INDUSTRIALES
EN LA DE CADA DEL NOVENTA. VARIABLES MACROECONOMICAS y
CONSECUENCIAS POLITICA


Este trabajo, preparado en setiembre de 1988, fue publicado por la ORSTOM (Office de la
Recherche Scientifique pour le territoires dOutre Mer) en les cahiers, No 8, Paris, 1989. Fue
reproducido, asimismo, en El Bimestre, No 43, abril de 1989. Una versin ligeramente diferente
sera publicada en un libro de la Universidad Libre de Berln que recopila los trabajos
presentados a un coloquio en ella en octubre de 1988.


1. Introduccin

El comportamiento de los empresarios industriales depende de una serie de variables cuyo
listado exhaustivo e importancia relativa es motivo permanente de polmica entre los
especialistas. Distintos observadores enfatizan de manera diferente aspectos sociales, histricos,
tecnolgicos y econmicos; hay todava quienes individualizan, dentro de stos ltimos,
factores micro o macroeconmicos.
Las clasificaciones detalladas permitidas por cada uno de esos enfoques son
imprescindibles para profundizar en un anlisis pero, al mismo tiempo, dificultan las
perspectivas de una visin totalizadora de algunos fenmenos de contenido global. Para evadir
esos inconvenientes, en este texto trataremos de presentar una visin estilizada del
comportamiento empresario en la Argentina a partir de la seleccin de aspectos
macroeconmicos que consideramos cruciales -aunque ciertamente no nicos por lo sealado-.
La propuesta consiste en examinar esos elementos macro en dos momentos seleccionados:
comienzos de la dcada del setenta y fines del ochenta. El primero, para utilizar un punto de
comparacin correspondiente a la maduracin de un cierto rgimen de funcionamiento
empresario que se detalla ms adelante; y el segundo, por razones obvias, situado en la
actualidad y coincidente con elementos de cambio que parecen decisivos para proyectar algunas
ideas sobre la economa argentina en la prxima dcada.
En ambos casos, la presentacin resulta muy sinttica en el sentido que slo se tratan
aspectos cruciales y de manera muy concreta. Esta opcin se origina en requisitos formales de
extensin del texto y obliga a presentar muy escuetamente las ideas y a suprimir referencias a
otros temas que se dejaron de lado para sostener el hilo del discurso. En otras palabras, queda
para una discusin posterior las razones y criterios de omisiones y nfasis que no
necesariamente deben ser compartidos por el lector.


2. El modelo a comienzos de los setenta

La produccin industrial argentina a comienzos de los setenta se desenvolva en un
mercado cerrado que defina sus pautas de comportamiento. La demanda final quedaba cautiva
de la oferta que impona sus condiciones; si bien la demanda fluctuaba en funcin de las
variaciones del ingreso (y de otras condiciones de la coyuntura) sus relaciones con la oferta se
formaban a partir de su capacidad de absorberla.
Un sistema arancelario complejo y con tarifas elevadas (Berlinksy, 1978), acompaado por
la prohibicin de importar una serie de bienes, protega al sector empresario local de la posible
competencia externa. Las compras de bienes industriales en el exterior se limitaban a los
insumos y equipos productivos necesarios para la produccin interna; por otro lado, las
exportaciones de productos industriales eran prcticamente insignificantes. La excepcin
consista en ciertos derivados de bienes primarios (carnes, aceites) basados en las ventajas
comparativas agropecuarias del pas; estos productos demandaban escasa elaboracin y no
pueden ser considerados exponentes de competitividad industrial.
Las exportaciones industriales eran mnimas en trminos del valor agregado por el sector y
poco significantes en relacin con las ventas totales del pas al exterior. La industria, en
cambio, era dependiente de importaciones de in sumos no competitivos con la produccin local.
El sector era, por lo tanto, cerrado y dependiente.
El proveedor de divisas para la economa nacional era el agro pampeano, cuyas ventajas
naturales le permitan producir para el mercado mundial a precios muy competitivos. El agro
exportaba permitiendo que la industria -y otros sectores- pudieran satisfacer su demanda de
bienes importados mediante las divisas que obtena; curiosamente, esa particularidad se
presentaba como un mrito. En las polmicas de la poca se descartaba prcticamente la
posibilidad que la industria pudiera exportar en cantidades y valores suficientes como para
satisfacer sus requerimientos de divisas. El sistema funcionaba con una clara "divisin del
trabajo que consideraba al agro eficiente y competitivo y a la industria necesaria pero limitada y
condicionada al mercado interno. La idea misma de la denominada "industrializacin sustitutiva
de importaciones" implicaba que dicho sector generaba divisas mediante el recurso de sustituir
importaciones pero no a travs de su salida al mercado mundial.
El sistema fue descripto en diversos anlisis del perodo (ver. Canitrot, 1980, Sbato y
Schvarzer, 1983), y su lgica desembocaba en una continua puja por el excedente derivado de
la diferencia de valor de la produccin agropecuaria entre los precios internacionales y los
precios internos. La eficiencia relativa del agro pampeano ofreca una "renta comparativa a
escala internacional" que generaba una disputa apreciable en el interior de la economa
nacional. A travs de tipos de cambio diferenciales para distintos bienes o a travs de una
retencin -o impuesto- directo a la exportacin, parte de esa renta era captada por el Estado o
por sectores sociales distintos a los productores agropecuarios que, a su vez, la reclamaban
como propia.
Esa puja implicaba la posibilidad de que los sectores "urbanos", es decir empresarios y
asalariados" actuaran colusoriamente para captar parte del excedente. Este factor nos parece
clave para comprender la dinmica de los empresarios industriales, porque la competencia
potencial entre ellos y los trabajadores en tomo al monto de los salarios no se resolva,
normalmente, por un combate directo ni a travs de cambios en las normas tecnolgicas. La
posibilidad de una accin cooperativa entre trabajadores y empresarios frente al agro
planteaban importantes consecuencias sociales y econmicas. En primer lugar, reduca el
llamado conflicto de clases a enfrentamientos menores y coyunturales, permitiendo la
colaboracin entre ambos a niveles tales que sorprenderan a observadores de naciones
desarrolladas; puede suponerse, incluso, que el crecimiento y prestigio de partidos que
planteaban "alianzas de clases" para el desarrollo se apoyaba en cierta medida en ese dato
objetivo, ms all de las ventajas polticas potenciales ofrecidas por ese tipo de solucin. En
segundo lugar, resulta igualmente significativo observar que el desplazamiento del conflicto
reduca la presin social para que los empresarios tecnificaran sus empresas; el proceso normal
de otras economas, en las cuales el desarrollo econmico es consecuencia de inversiones
"defensivas" de los empresarios que buscan contrarrestar la presin sindical no presentaba una
presencia significativa en la Argentina.
Este modelo de funcionamiento reduca significativamente las presiones objetivas del
conjunto de la economa sobre las decisiones empresarias que pudieran consolidar el progreso
tecnolgico y, consecuentemente, el desarrollo global. La industria, en general, no perciba
presiones desde el lado de la demanda porque dispona de mercados cautivos. Tampoco se
enfrentaba a la competencia interna, dado que predominaban las estructuras oligoplicas y las
estrategias de precios que protegan a los productores ms ineficientes diversos estudios sealan
la presencia de precios "paraguas" que permitan ganancias abundantes a los productores ms
eficientes alentando simultneamente la sobrevivencia de quienes operaban a costos elevados
(Mallon y Sourrouille, 1976). Finalmente, la posibilidad del acuerdo con los trabajadores para
captar excedentes derivados de las ventajas comparativas agropecuarias, eliminaba otro factor
impulsor de progreso tcnico. Es decir que varios procesos que condicionan el desarrollo
tcnico-econmico del sector industrial no estaban presentes en la Argentina o actuaban con
efectos poco apreciables en ese perodo.
No se trata de que la industria estuviera estancada. Por el contrario, el comienzo de los
setenta marca la maduracin de un largo ciclo de crecimiento cuantitativo y cualitativo de su
produccin. Pero ese crecimiento no incorporaba el progreso tcnico en la medida suficiente
como para dinamizar el desarrollo de la economa argentina. Las nuevas fbricas instaladas
mejoraban el promedio tecnolgico local pero no lo modificaban cualitativarnente; en la
medida que las existentes mantenan tecnologas y procesos antiguos y que las nuevas no
siempre se instalaban incorporando los ms apropiados, disponibles en el mercado mundial, el
sector industrial como un todo continuaba retrasado, encerrado e incapaz de resolver los
problemas planteados a la economa nacional.
Estos fenmenos impulsaban los procesos redistributivos horizontales (entre sectores) antes
que en sentido vertical (de los privilegiados a los menos favorecidos) y alentaban un proceso
inflacionario que ya en aquella poca resultaba significativo en trminos de la experiencia
universal. La posibilidad de captar ingresos adicionales mediante alguna decisin exitosa, en
medio del flujo ininterrumpido de transferencias de riqueza, resultaba mucho ms importante
que el derivado del incremento potencial de la productividad; la actitud de los agentes
econmicos se acomodaba al corto plazo y a la especulacin.
El sistema ofreca escasas posibilidades de modificarse. Ms an, podra decirse que la
visin de cada uno de los interesados tenda a mantener o mejorar su posicin en el conjunto
ms que a cambiar las reglas del juego.
El Estado fue buscando una salida a ese estado de cosas a travs de diversos ensayos que
podran definirse, a posteriori, como tanteos a travs de los cuales se intentaba modificar el
sistema superando o eludiendo la resistencia de los distintos sectores al cambio. En esos aos
hubo una poltica dirigida al perfeccionamiento tecnolgico de la produccin agropecuaria que
tuvo importantes repercusiones en la oferta de granos y oleaginosas a partir de mediados de los
setenta; a travs de subsidios para la compra de equipos y de la difusin de nuevas tecnologas,
el Estado logr transformar el sistema productivo pampeano hasta que se incrementaron
notablemente los volmenes producidos (ver Sbato, 1979-1981, Obschatko-Pieiro, 1983).
Paralelamente, se llev a cabo una poltica de estmulo a la instalacin de nuevas plantas
industriales en sectores bsicos, con tecnologas modernas y dimensiones suficientes como para
utilizar las economas de escala impuestas por las nuevas condiciones de produccin en el
mercado mundial; si bien esas plantas absorbieron montos considerables de subsidios, fueron
lentas en su concrecin y no siempre sus resultados estuvieron de acuerdo con las expectativas
originales, ellas tendieron a modificar el panorama industrial hacia comienzos de los ochenta
(ver Schvarzer, 1978 y 1987).
A mediados de la dcada de los setenta, esos procesos se combinaron con una nueva
estrategia oficial tendiente a abrir lo ms rpidamente posible el sistema financiero argentino al
mercado internacional. Esta poltica se integr con la decisin de tomar crditos externos
masivos, que generaron el actual endeudamiento externo del pas, y dio lugar a una nueva
forma de relacin entre la economa nacional y el sistema financiero mundial que parece difcil
de modificar en las condiciones actuales.


3. El modelo a fines de los ochenta

La mayor parte de las nuevas plantas industriales decididas hacia comienzos de los
setenta haban entrado en produccin en la segunda mitad de los ochenta, pero en un mercado
que ya no tena las dimensiones previstas en su origen. La proyeccin de crecimiento
continuado del consumo interno efectuada originalmente haba sido reemplazada por la realidad
de una demanda contrada por la crisis; en consecuencia, todas esas plantas disponan de una
capacidad excedente que slo podan canalizar en el mercado mundial. Ese requisito se perciba
con fuerza en aqullas producciones de "proceso" que exigen un funcionamiento continuo de la
planta, ya sea por razones tcnicas o por la conveniencia de amortizar de esa manera los
ingentes costos de capital ocurridos en su instalacin. Fue as que comenz un ensayo
exportador de dichos bienes industriales que fue tomando fuerza a lo largo de los ochenta.
Un estudio de CEPAL (1987) seala que el "volumen fsico" de las exportaciones de
origen industrial pas de 100 en 1973 a 207 en 1985; en el mismo perodo, las exportaciones de
origen agropecuario subieron de 100 a 164. Estas magnitudes estn distorsionadas por la
evolucin de los precios internacionales, cuando se miden en dlares corrientes, y presentan
intensas variaciones coyunturales en el corto plazo, pero resultan representativos de las
tendencias a largo plazo.
Los datos estadsticos sealan que la relacin entre exportaciones y producto industrial
evolucionaron levemente de 8,5% en 1973 a 9,4% en 1986 (CEPAL, 1987) en medio de fuertes
oscilaciones coyunturales.
Una parte importante de esas exportaciones se originaba en manufacturas de origen
agropecuario que se vean sostenidas por el intenso crecimiento de la oferta de la regin
pampeana. En particular, los aceites se convirtieron en uno de los principales rubros de las
ventas argentinas al exterior gracias a la duplicacin de los volmenes de la oferta local de
oleaginosas; en 1986 ese cubro represent por s solo el 31 % de la exportacin manufacturera
al mercado mundial. Otra parte de esas exportaciones se origin en la oferta de las nuevas
instalaciones industriales bsicas, aunque a veces ese fenmeno se disimula en la evolucin
total de las exportaciones de manufacturas de origen industrial. La rama qumica, por ejemplo,
que export 112 millones de dlares en 1973, alcanz un monto de 524 millones en 1986; las
industrias metlicas bsicas, a su vez, saltaron de 116 millones a 432 millones de dlares en ese
mismo perodo (CEPAL, 1987) mientras que otras se mantenan estancadas o declinaban.
A fines de la dcada del ochenta surge un sector industrial exportador caracterizado por
varias condiciones nuevas. En primer lugar, est formado por empresas capaces de competir en
el mercado mundial gracias a diversas ventajas comparativas -no siempre tecnolgicas pero no
por eso menos importantes-. En segundo lugar, se trata de empresas que han descubierto, por
experiencia si no por teora, que al volcarse al mercado externo pueden superar los problemas
derivados de la restriccin de la demanda local a tal punto que ese dato se ha convertido en uno
de los criterios bsicos de sus estrategias de supervivencia. En tercer lugar, se trata en general
de empresas muy grandes que por s representan un considerable poder potencial, fenmeno
que se ve realzado por la pertenencia de varias de ellas a grupos econmicos que se cuentan
entre los mayores del pas.
En consecuencia, ha surgido en la Argentina un sector industrial interesado en la apertura
externa -al menos en direccin hacia afuera- que visualiza el mercado mundial de manera
distinta que a comienzos de los setenta y que presiona por la continuidad de una poltica de
estmulo a las exportaciones industriales. La experiencia de otras naciones permite imaginar
que esa apertura exportadora exigir su correlato en la importacin, debido a la presin de las
naciones alcanzadas por los productos locales; esa presin, que ya comienza a sentirse, deriva
casi naturalmente de las condiciones planteadas -independientemente de otras razones para
ello- y seguramente seguir sintindose en el futuro.
Estos fenmenos se relacionan y fortalecen mutuamente con distintas decisiones de
estrategia econmica. En los ltimos aos, por ejemplo, la poltica oficial ha intentado sostener
un tipo de cambio elevado y estable para las exportaciones industriales, en contraste con lo
ocurrido en las dcadas anteriores; puede agregarse que esa seal est impulsando a otros
sectores industriales a experimentar las posibilidades latentes en el mercado mundial.
La presin por las exportaciones industriales se origina, tambin, en las demandas de los
acreedores que buscan cobrar la deuda externa, pero hemos preferido dejarlas de lado en estas
lneas para destacar la presencia de agentes internos interesados en ella que, si bien reforzados
por esas otras causas, resultan sus principales instigadores y beneficiarios.
Es posible que algunos sectores locales, afectados por la competencia externa, se resistan a
la apertura. Pese a ello, una estimacin de la relacin de fuerzas entre los distintos grupos
permite suponer que esa poltica proseguir adelante, aunque quiz admita restricciones
sectoriales o limitaciones por perodos definidos. En consecuencia, lodo indica que la poltica
de exportaciones industriales se mantendr, incorporando nuevos empresarios a su defensa,
hasta que se convierta en un dato para los agentes econmicos.
La evolucin anterior se ve acompaada por otra que resulta decisiva para trazar el nuevo
panorama macroeconmico para la Argentina. Esta consiste en la tendencia agudizada a la
cada de los precios de los productos agrarios que ofrece el pas en el mercado mundial; se trata
de un fenmeno que se observa al menos desde comienzos del siglo (y que ha llevado a largas
polmicas en torno al llamado deterioro de los trminos de intercambio) pero que est
alcanzando un punto decisivo, puesto que ya se avizora que los precios internacionales pueden
ser tales que supriman la renta diferencial a escala internacional de que goz el pas.
El brusco salto de los precios internacionales de los cereales en los primeros aos de los
setenta hizo suponer a algunos observadores que la tendencia a la baja podra revertirse. No
casualmente en la Argentina de fines de aquella dcada lleg a hablarse del "agropower" como
un remedo del "petropower" asignado a los pases productores de petrleo para el mercado
mundial. Pero la experiencia de los ochenta marc nuevamente, y con fuerza, la renovacin de
la tendencia a la baja que alcanz un nivel mnimo de precios hacia fines de 1987 (ver El
Bimestre, Nro. 33 y Nro. 35); en ese momento, los precios internacionales prcticamente no
permitan a la produccin argentina captar una renta diferencial y el gobierno se vio obligado a
aplicar medidas compensatorias. La unificacin del tipo de cambio implic una devaluacin
destinada a sostener los precios internos de los productos agrarios en un cierto umbral de
rentabilidad. El brusco movimiento alcista de esos precios en el mercado mundial en 1988 no
modific la perspectiva; la mayora de los analistas estima que el proceso descendente
continuar en forma sinuosa pero inexorable. Por primera vez, la coyuntura no mell la
certidumbre generalizada sobre la continuacin futura de la tendencia descendente de los
precios.
Si ese fenmeno se consolida, como parece, habr dos efectos muy claros en cuanto a las
polticas internas en la Argentina. En primer lugar, al desaparecer el excedente generado por la
renta diferencial a escala internacional se agotan las posibilidades de una puja en torno a su
reparto y las transferencias entre sectores -especialmente desde el agro hacia los sectores
urbanos- se harn ms difciles. No necesariamente los agentes econmicos reaccionarn
espontnea o rpidamente frente al nuevo estado de cosas; puede suponerse que la puja seguir
por un perodo hasta que la inexistencia de resultados -o la resistencia de quienes tengan ms
para perder- modifique la conducta de los participantes. Otro aspecto decisivo reside en la
posibilidad de que el sector industrial ex portador coincida con los productores pampeanos en la
defensa de un tipo de cambio nico y elevado para sostener sus actividades una vez
convencidos de que el excedente ha desaparecido.
Ese bloque industrial-terrateniente, de por s muy poderoso, se ver reforzado por la
presin de los sectores financieros que necesitan consolidar su ligazn con el mercado mundial
a travs de un tipo de cambio nico. La presencia econmica, poltica y social de esos tres
sectores, entrelazados a veces en grupos econmicos muy grandes, permite suponer que habr
una presin interna para consolidar un modelo exportador que modifique profundamente las
condiciones de funcionamiento de la economa argentina con respecto al observado a
comienzos de la dcada del setenta.


4. Consecuencias econmico-sociales

Si las hiptesis anteriores son correctas, la Argentina ingresar en la dcada del noventa
con un modelo de funcionamiento que permitir predecir varias caractersticas decisivas.
La inclinacin exportadora del liderazgo industrial, combinada con una correlativa apertura
a la importacin de bienes similares a los producidos localmente, podra generar un nuevo
dinamismo entre los empresarios industriales. Puede suponerse que se incrementar la
competencia y que habr quienes estn dispuestos a buscar beneficios adicionales en el
mercado mundial. En ese caso, el sector empresario deber controlar los salarios en funcin de
las relaciones de costo/productividad de la mano de obra local con respecto a la internacional.
Al agotarse la posibilidad anterior de transferir a otros sectores internos los mayores costos
salariales tender a romperse la alianza implcita que cohesionaba a empresarios y asalariados
industriales. El enfrentamiento entre ambos ser ms duro y cabe esperar que una de las
respuestas de los primeros consista en la aceleracin de inversiones productivas que
incrementen la productividad del trabajo.
Este quiebre interno en el sector industrial se ver acompaado por un reforzamiento de la
cohesin entre empresarios industriales y agropecuarios en tomo a una estrategia de colocacin
de bienes en el mercado mundial. Es decir que se puede imaginar una alianza de tipo "clsico
entre sectores empresarios enfrentados, a su vez, con el mundo del trabajo. La desaparicin del
excedente sera otro elemento que fortalecera este realineamiento de alianzas implcitas.
Al ingresar al mercado mundial la economa local tender a operar ms con precios
"tomados" del exterior que con valores establecidos internamente -ya sea por los fijadores de
precios, por el Estado o por acuerdos sociales sectoriales-. Este fenmeno que Canitrot (1980)
denomin de "disciplinamiento" de los productores en un anlisis del primer intento dirigido
aparentemente en ese sentido en los aos 79-80, se apoya en bases ideolgicas que no deben
ignorarse, aunque hayan tenido escasa difusin. En otro lugar (Schvarzer, 1987) hemos citado
la opinin de observadores que sealaban la integracin con otros mercados como una "base de
disciplina econmica irreversible" tanto en lo que respecta al sistema de precios como al
manejo del sistema monetario y financiero.
La disciplina generada por la apertura externa, acompaada por la presin en el mismo
sentido derivada del endeudamiento, se observa ya en la poltica presupuestaria y financiera del
sector pblico. Esta no ha podido escapar a los efectos evidentes de cualquier trasgresin a
ciertos requerimientos "objetivos" de la coyuntura. Los efectos de ese disciplinamiento se harn
sentir con fuerza en el sector industrial, sobre empresarios y asalariados, si las hiptesis
anteriores se verifican en la prctica.
Es necesario advertir que nada permitir convertir estos procesos en soluciones mgicas
para los problemas de la economa y la sociedad argentina. Habr que observar detenidamente
la reaccin de empresarios y trabajadores frente a las nuevas seales de la coyuntura antes de
pronosticar la posibilidad de resultados positivos en trminos de crecimiento y oferta de bienes.
Es evidente que si los empresarios se limitan a repetir los reflejos especulativos adquiridos en
los ltimos aos o, peor an, optan por un camino que tienda simplemente a reducir los salarios
para sostener sus ganancias, los resultados macroeconmicos sern negativos. De igual manera
puede decirse que una resistencia total y sin concesiones de parte de los trabajadores al
funcionamiento de un modelo que requiere reglas de juego




























BIBLIOGRAFIA CITADA


BERLINSKY, Julio (1978): "Proteccin arancelaria de actividades seleccionadas en la industria
manufacturera argentina". Ministerio de Economa, Buenos Aires.

CANITROT, Adolfo (1980): "La disciplina como objeto de la poltica econmica. Un ensayo
sobre el programa econmico del gobierno argentino desde 1976" en Desarrollo Econmico,
No 76, Buenos Aires.

CEPAL (1987): "Industrializacin y exportacin de manufacturas en la Argentina. Evolucin
estructural y apertura exportadora". Mimeo, Octubre.

MALLON, Richard y SOURROUILLE, Juan (1970): La poltica econmica en una sociedad
conflictiva. El caso argentino. Amorrortu, Buenos Aires.

OBSCHATKO, E.S.de y PIEIRO, M. (1983): Agricultura pampeana: cambio tecnolgico y
sector privado. CISEA, Buenos Aires.

SABATO, Jorge (1979): "Las polticas pblicas frente al estancamiento y la transformacin del
agro pampeano". Mimeo, CISEA, Buenos Aires.

SABATO, Jorge (1981): La pampa prdiga: claves de una frustacin. CISEA, Buenos Aires.

SABATO, Jorge, SCHVARZER, Jorge (1983): "Funcionamiento de la economa y poder
poltico en la Argentina: trabas para la democracia", reproducido en SABATO, Jorge: La clase
dominante en la Argentina moderna. Formacin y caractersticas. CISEA-GEL, Buenos Aires,
1988.

SCHVARZER, Jorge (1978): "Estrategia industrial y grandes empresas: el caso argentino" en
Desarrollo Econmico, No 71, Buenos Aires.

SCHVARZER, Jorge (1987): Promocin industrial en la Argentina. Caractersticas, evolucin
y resultados. CISEA, Buenos Aires.

SCHVARZER, Jorge (1987): La poltica econmica de "Martnez de Hoz. Hyspamrica,
Buenos Aires.

Revista EL BIMESTRE. CISEA, Buenos Aires:
Nro 33 (1987): "Precios internos y externos de los productos agrarios pampeanos (1983-87)".
Mayo-Junio;
Nro 35 (1987): "Exportaciones argentinas: su peor momento". Septiembre-Octubre.