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Evaluacin y gestin eficiente en el sector

pblico: aspectos organizativos e


institucionales
El artculo detalla los aspectos organizativos e institucionales que influyen en el desarrollo de una ges-
tin pblica eficiente y en el funcionamiento de los sistemas de evaluacin de actividades pblicas.
Desde un enfoque de la Economa de la Organizacin, se analizan aquellos procesos que permiten
una gestin eficiente de la informacin y que son la base del funcionamiento adecuado de los sistemas
de control interno y externo. Asimismo, se revisan los requisitos bsicos exigibles para la implantacin
de sistemas de incentivos basados en resultados, instrumento esencial en la consecucin de una ges-
tin pblica eficiente. La eleccin ptima de los instrumentos empleados para desarrollar la gestin p-
blica es tambin analizada desde una perspectiva organizativa. El artculo concluye con una compara-
cin entre dos modelos de arquitectura organizativa, uno descentralizado y con autonoma en la
gestin operativa, y otro centralizado y con jerarqua en la adopcin de decisiones de gestin.
Artikuluan kudeaketa publiko eraginkorraren garapenean eta jarduera publikoen ebaluazio-sistemen
funtzionamenduan eragina duten antolaketaren eta erakundearen alderdiak azaldu dira. Antolaketa-
ren Ekonomiaren ikuspegitik, informazioaren kudeaketa eraginkorra ahalbidetzen duten eta barne
eta kanpoko kontrol-sistemen funtzionamendu egokiaren oinarria diren prozesuak aztertu egin dira.
Era berean, emaitzetan oinarritutako pizgarri-sistemak ezartzeko eska daitezkeen oinarrizko baldin-
tzak berrikusi dira, pizgarria kudeaketa publiko eraginkorra erdiesteko funtsezko bitartekoa den al-
detik. Kudeaketa publikoa gauzatzeko erabiltzen diren bitartekoen hautaketa zuzena ere antolaketa-
ren ikuspuntutik aztertu da. Artikuluari bukaera emateko bi antolamolde-ereduren arteko
konparaketa egin da: bat deszentralizatua eta eragiketen kudeaketaren gainean autonomia duena,
eta bestea zentralizatua eta kudeaketa-arloko erabakiak hartzeko hierarkiaz baliatzen dena.
The present article gives details about the organisational and institutional aspects that have
influence on the development of an efficient public management and on the function of the
evaluative systems of public activities. These processes, that allow an efficient management of
information, are analysed from an Organisation Economy focus, and which are at the same time
the bases of the adequate function of the systems of intern and extern control. Likewise, the basic
demanded requirements are checked for the establishment of the incentive systems that are
based on results, which is an essential instrument at the securing an efficient public management.
The optimum election of the instruments used in the development of the public management is also
analysed from an organisational perspective. The article concludes on a comparison of two types of an
organisational architecture; a decentralized one with an autonomy in the operational management, and
another one which is centralised and has an hierarchy when adopting management decisions.
38
Ekonomiaz N.
o
60, Vol. I 3
er
Cuatrimestre, 2005.
Jorge Onrubia Fernndez
Universidad Complutense de Madrid
NDICE
1. Introduccin
2. Eficiencia, organizacin y gestin en el sector pblico
3. El valor de la informacin en los procesos de asignacin presupuestaria
4. La motivacin individual en las organizaciones pblicas
5. La eleccin ptima de los instrumentos de gestin
6. Alternativas de arquitectura organizativa para el sector pblico
7. Consideraciones finales
Referencias bibliogrficas
Palabras clave: gestin pblica, eficiencia organizativa, incentivos, informacin, evaluacin de polticas pblicas
N. de clasificacin JEL: D29, D73.
39
Ekonomiaz N.
o
60, Vol. I 3
er
Cuatrimestre, 2005.
1. INTRODUCCIN
Desde la dcada de los aos ochenta
del siglo XX, el debate acerca del com-
portamiento ms o menos eficiente de las
organizaciones que integran el sector p-
blico ha ocupado un lugar importante tan-
to en la agenda de los gobiernos como,
sobre todo, en los foros de discusin aca-
dmicos. Con frecuencia, si bien en unos
pases ms que en otros, la discusin ha
aparecido mezclada con apreciaciones
ideolgicas sobre el papel que debera
desempear el sector pblico en las mo-
dernas economas de mercado. Asimis-
mo, el inters por estos temas reflejaba,
en gran medida, un cambio de actitud de
la sociedad frente a la intervencin pbli-
ca, especialmente en lo que se refera a
sus actividades provisoras, con un cues-
tionamiento de su eficacia. No debe pa-
sarse por alto, adems, la influencia que
ha podido tener el saneamiento de las fi-
nanzas pblicas al que se han debido en-
frentar la mayor parte de los pases desa-
rrollados. Detrs de los desequilibrios
macroeconmicos y fiscales aparecan,
en no pocas ocasiones, polticas pblicas
muy generosas en sus prestaciones y
poco estimulantes con el esfuerzo pro-
ductivo individual, lo que a la larga condi-
cionaba el mantenimiento del propio esta-
do del bienestar.
Esta aproximacin inicial a la cuestin
de la eficiencia en el sector pblico orien-
t las propuestas y medidas reformado-
ras en una lnea clara: la reduccin del
peso del sector pblico en la economa,
con un desplazamiento hacia el sector
privado de muchas de aquellas activida-
des hasta aquel momento desempea-
das desde los gobiernos. La poltica deci-
dida de aligeramiento de la presencia del
sector pblico en Estados Unidos y en el
Reino Unido cal en casi todos los pases
desarrollados, si bien con procesos muy
diferentes. En el caso de Espaa, al igual
que en otros Estados miembros de la
Unin Europea como Francia o Italia, el
proceso fue mucho ms lento, aunque
iba a verse precipitado por la necesidad
de sanear las cuentas pblicas para el
acceso a la ltima fase de la Unin Eco-
nmica y Monetaria.
El fenmeno de la globalizacin ha tra-
do nuevos retos para los sectores pbli-
cos, que se ven presionados a ofrecer
soluciones eficaces a importantes proble-
mas asignativos, como la necesidad de
potenciar la libre competencia, la promo-
cin de los procesos de I+D+i, la supre-
sin de las distorsiones generadas por
los sistemas fiscales, la mitigacin de los
problemas de deslocalizacin de factores
productivos e inversiones, la acumulacin
de capital humano y tecnolgico o la do-
tacin de infraestructuras. Tampoco los
retos en materia de redistribucin y lucha
contra la pobreza son despreciables,
destacando la lucha contra el desempleo
estructural generado por los cambios tec-
nolgicos y de localizacin, la integracin
de la inmigracin, incluidas la lucha con-
tra la marginalidad, y la extensin de las
prestaciones bsicas de las coberturas
sociales. En este escenario, la necesidad
de dar respuestas satisfactorias tanto a
las imperfecciones del sistema de merca-
do como a los problemas de desigualdad
y pobreza existentes emerge como un
objetivo primordial de cualquier sociedad
que desee alcanzar cuotas elevadas de
bienestar social e individual.
La experiencia acumulada en ms de
dos dcadas permite comprobar que, a
pesar de los intensos procesos de privati-
zacin y liberalizacin habidos en los pa-
ses ms desarrollados de la OCDE, la ob-
tencin de estas mejoras continuadas de
bienestar no puede conseguirse apelan-
do nicamente al libre funcionamiento de
los mercados. Lejos de ello, cada vez pa-
rece ms imprescindible su adecuada
combinacin con intervenciones pblicas
que promuevan intercambios voluntarios
ms eficientes, y faciliten para toda la po-
blacin niveles aceptables de consumo
de bienes privados y pblicos. Sin em-
bargo, la oportunidad, idoneidad y efica-
cia de las actuaciones del sector pblico
no son propiedades intrnsecas que ven-
gan garantizadas por el carcter pblico
de la accin colectiva. No es pequea,
tampoco, la experiencia que informa de
la falta de efectividad de muchos progra-
mas pblicos, su excesivo coste o las im-
portantes distorsiones de toda ndole ge-
neradas en su aplicacin.
En definitiva, y sin cuestionar la impor-
tancia que para el adecuado funciona-
miento de la economa ha trado la raciona-
lizacin de los programas presupuestarios,
no puede desconocerse la trascendencia
que para el crecimiento econmico y el
bienestar social tiene contar con organi-
zaciones pblicas eficientes. Si la provi-
sin de determinados bienes y servicios
individuales y colectivos o las actuacio-
nes de redistribucin de renta no pueden
ser resueltas por el libre funcionamiento
del mercado, y si la mera titularidad p-
blica de las organizaciones encargadas
de estas actividades no garantiza res-
puestas eficaces a las necesidades que
estn detrs de todas esas actividades,
nos situamos ante un trascendental dile-
Jorge Onrubia Fernndez
ma que no podemos demorarnos en re-
solver. A mi juicio, su resolucin solamen-
te puede alcanzarse desplazando el an-
lisis desde los argumentos que justifican
la intervencin pblica hacia la conside-
racin de la gestin pblica como un pro-
ceso de seleccin de las alternativas ms
eficientes y, por tanto, como un problema
organizativo inherente a cualquier proce-
so de asignacin de recursos econmi-
cos.
El denominado enfoque positivo de
la Economa Pblica ha ofrecido, tradicio-
nalmente, una explicacin al inadecuado
funcionamiento del sector pblico basa-
da, principalmente, en los comportamien-
tos estratgicos de legisladores, burcra-
tas y grupos de inters. Aunque esta
teora de fallos del sector pblico ha fa-
cilitado la comprensin de un buen n-
mero de las limitaciones y deficiencias a
las que se enfrentan las organizaciones
pblicas en la bsqueda de respuestas
eficaces a los problemas apuntados, no
es menos cierto que esta aproximacin
ha sido bastante parca a la hora de ofre-
cer alternativas que permitan superar sa-
tisfactoriamente los fallos asignativos y
distributivos del mercado
1
.
Un nuevo enfoque de anlisis que ex-
plica los problemas de ineficacia del sec-
tor pblico como una consecuencia de
un comportamiento organizativo ineficien-
te se ha ido abriendo paso en los ltimos
tiempos. Esta aproximacin parte de con-
siderar al Estado como una organizacin
econmica compleja, encargada de la
asignacin y la distribucin de recursos,
adems de la regulacin de las condicio-
nes de acceso a los mercados (Stiglitz,
1989). En consecuencia, las respuestas a
encontrar son, esencialmente, soluciones
de gestin eficiente, y deben ser busca-
das en el mbito del anlisis microecon-
mico, donde juega un papel destacado la
moderna economa de la organizacin.
La naturaleza del problema de la efi-
ciencia del sector pblico es esencial-
mente microeconmica, por ms que sus
consecuencias se proyecten inevitable-
mente sobre la poltica fiscal (Gonzlez-
Pramo y Onrubia, 2003). Por tanto, cual-
quier iniciativa de reforma encaminada a
mejorar la eficiencia del sector pblico
tiene que ser abordada con un proceso
de diseo organizativo-institucional orien-
tado a la bsqueda de un arquitectura
capaz de hacer compatibles los aspectos
micro y macroeconmicos de la gestin
pblica
2
. Cualquier instrumento, mecanis-
mo o proceso que sea necesario incorpo-
rar a la consecucin del objetivo de una
gestin pblica ms eficiente debe ser
considerado como un elemento definitorio
de esa solucin o respuesta organizativa.
Como razonaremos ms adelante, la in-
corporacin de sistemas de evaluacin,
externos o dentro de la funcin de control
interno de la organizacin, no debe ser
ajena a esta exigencia, pues, en definiti-
va, se trata de uno de los elementos cla-
ve a la hora de aportar la informacin y
generar los incentivos indispensables
para promover comportamientos organi-
zativos eficientes.
Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales
1
Sobre las potencialidades y limitaciones de la
teora de fallos del sector pblico para explicar el
comportamiento del sector pblico, y su conjuncin
con el enfoque normativo de la teora de fallos de
mercado, generalmente empleada para argumen-
tar el porqu de las intervenciones pblicas, puede
verse el trabajo de Wolf (1993).
2
En Onrubia (1995) se revisan los fundamentos
de la relacin entre los aspectos micro y macroeco-
nmicos de la gestin pblica.
41
La reflexin sobre estos condicionan-
tes organizativos e institucionales ocupa
el contenido de este artculo, cuya estruc-
tura es la siguiente. La segunda seccin
presenta, a la luz de un enfoque de eco-
noma de las organizaciones, las premi-
sas bsicas de la relacin entre organiza-
cin y gestin eficiente en el mbito del
sector pblico. La tercera seccin aborda
la importancia que el valor de la informa-
cin tiene para conseguir un comporta-
miento organizativo eficiente, prestando
especial atencin al papel que debe de-
sempear en los mecanismos de asigna-
cin presupuestaria. La seccin cuarta
analiza otro elemento fundamental del di-
seo organizativo en el sector pblico
como es la motivacin individual. En con-
creto, en esta seccin se revisan los prin-
cipales condicionantes a los que se en-
frentan las organizaciones pblicas a la
hora de incorporar mecanismos de incen-
tivos al desempeo. La relacin entre efi-
ciencia en la gestin y seleccin ptima
de los instrumentos empleados en el de-
sarrollo de la misma es tratada, de forma
breve, en la seccin quinta del artculo. El
anlisis se cierra, en la seccin sexta,
con una comparacin entre los dos mo-
delos tipo de arquitectura organizativa
habitualmente empleados en los pases
desarrollados para la realizacin de las
actividades encargadas al sector pblico.
El artculo concluye con una sntesis valo-
rativa.
2. EFICIENCIA, ORGANIZACIN Y
GESTIN EN EL SECTOR PBLICO.
En los ltimos aos, se ha abierto paso
un nuevo enfoque para tratar de com-
prender los factores que estn detrs del
comportamiento eficiente del sector p-
blico. Esta aproximacin parte del reco-
nocimiento de la relevancia que poseen
los aspectos institucionales y organizati-
vos a la hora de evaluar el comportamien-
to ms o menos eficiente que muestra el
sector pblico en el desarrollo de sus ac-
tividades. Esta aproximacin entronca
con los contenidos ms tradicionales de
la Economa de las Organizaciones, es-
pecialmente con aquellos desarrollados a
partir de la Economa de la Informacin,
de la teora de los costes de transaccin
y de la teora de los contratos incomple-
tos
3
. En el origen de este enfoque encon-
tramos a autores como Stiglitz (1989) o
Tirole (1994), quienes identifican en los
problemas de actuacin del sector pbli-
co una ausencia de respuestas adecua-
das a los problemas de coordinacin y
de incentivos a los que ste se enfrenta
como cualquier organizacin de naturale-
za econmica
4
.
Por consiguiente, la bsqueda de una
mayor eficacia del sector pblico debe si-
Jorge Onrubia Fernndez
3
En un reciente trabajo, Gibbons (2005) ofrece
una interesante revisin sobre el estado actual de
estos diferentes enfoques de la Economa de las Or-
ganizaciones y sus consideraciones particulares a
la hora de analizar la empresa como arquitectura
bsica de organizacin. Muchas de sus reflexiones,
en busca de una sntesis formalizable, son de apli-
cacin al anlisis de las organizaciones pblicas.
4
El trabajo de Stiglitz (1989) constituye funda-
mentalmente un ensayo acerca de las potencialida-
des y limitaciones del sector pblico en la correc-
ci n de fal l os de mercado y acti vi dades de
redistribucin de renta. El trabajo es, en cierto
modo, un intento de redefinicin de la teora de fa-
llos de mercado, con el propsito de ofrecer un ca-
tlogo de intervenciones factibles y no el tradicional
catlogo de diagnsticos. Toda la discusin se cen-
tra en las capacidades y limitaciones del sector p-
blico como organizacin, si bien se trata de un tra-
baj o de refl exi n no formal i zado, aunque con
importantes vas de desarrollo. En Onrubia (1999)
se ofrece una extensin de su contenido para extra-
er propuestas de gestin pblica, a la luz de los
principales resultados disponibles.
tuar a los responsables pblicos, tanto
tcnicos como polticos, ante la resolu-
cin de problemas de eficiencia organi-
zativa, que son, en definitiva, los que de-
termi nan el desarrol l o de l a gesti n.
Como argumenta Stiglitz (1989, 1994),
estos problemas son, en muchos casos,
inherentes a la propia nocin de organi-
zacin y, por tanto, independientes de su
titularidad pblica o privada. No obstante,
aunque el anlisis parta del reconoci-
miento de este carcter organizativo, di-
chos problemas no deben ser contempla-
dos al margen de las limitaciones de
naturaleza poltica que el Estado, por sus
propias caractersticas, impone a su or-
ganizacin. En concreto, la naturaleza de
los objetivos perseguidos y su origen
electoral, los mecanismos de eleccin de
los gestores encargados de dirigir las ac-
tividades, la utilizacin de incentivos de
baja potencia, el principio de subsidia-
riedad en el manejo de fondos pblicos o
las reglas particulares de exigencia de
responsabilidades, condicionan de forma
notable la seleccin de los instrumentos
de coordinacin e incentivos que pueden
emplearse en el diseo organizativo.
Adems, las propias caractersticas del
ejercicio de autoridad pblica, como el
poder exclusivo de coaccin fiscal, el
asociacionismo universal de sus miem-
bros o el acceso electoral a la autoridad,
que sirven para explicar las potencialida-
des del sector pblico frente al mercado,
en otras ocasiones aparecen como serios
condicionantes a la hora de buscar res-
puestas organizativas eficientes
5
.
Para comprender la ruptura que signifi-
ca, respecto de la tradicin, esta nueva
perspectiva organizativa de las cuestio-
nes relacionadas con la eficiencia del
sector pblico, es necesario contemplar
el tratamiento que el anlisis econmico
ha venido dando al tema. Durante los
aos ochenta, la enorme mayora de los
trabajos que se realizaron se ocuparon,
casi en exclusiva, de la presentacin de
tcnicas de medicin de la eficiencia pro-
ductiva con la que se desarrollaban dis-
tintas actividades por parte de las unida-
des gestoras. Inicialmente, estos trabajos
cuantitativos se centraron en el mbito de
la salud y de la educacin, extendindo-
se progresivamente a otras provisiones
pblicas, como la justicia, la produccin
de servicios pblicos locales o la gestin
de impuestos. Puede decirse, a la vista
de la literatura disponible, que la aproxi-
macin cientfica predominante en rela-
cin con la eficiencia del sector pblico,
tanto desde un plano metodolgico como
emprico, es de ndole cuantitativa, si bien
es cierto que en los ltimos aos han pro-
liferado aquellos trabajos que, a partir de
los resultados alcanzados, incorporan re-
comendaciones de gestin dirigidas a in-
crementar la eficiencia productiva
6
.
Posiblemente, la construccin de indi-
cadores de gestin para distintas activi-
dades del sector pblico y su inclusin
dentro del diseo de sistemas de segui-
miento y evaluacin de objetivos constitu-
ye el rea donde la vinculacin entre las
evaluaciones de eficiencia y la reforma
de la gestin pblica ha sido ms fructfe-
ra
7
. La incorporacin por las instituciones
Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales
5
Estas limitaciones pueden revisarse en Gonz-
lez-Pramo y Onrubia (2003).
6
Knox Lovell y Muiz (2003) ofrecen un panora-
ma sobre el estado actual de la investigacin sobre
medicin de eficiencia productiva con aplicacin al
sector pblico.
7
Smith y Goddard (2003) ofrecen una interesante
revisin del estado actual de esta lnea de trabajo.
43
pblicas de nuevos instrumentos y tcni-
cas tanto en la esfera del control interno
como externo ha corrido desigual suerte
segn de qu pases, incluso de qu ni-
veles de gobierno, se trate. Existe en la
actualidad un consenso, cada vez ms
amplio, de que detrs de muchos inten-
tos fracasados de implantacin de siste-
mas de evaluacin de la eficiencia emer-
gen importantes carencias organizativas
que impiden una incorporacin efectiva
de los mismos a la arquitectura institucio-
nal del sector pblico. De hecho, cuando
nos enfrentamos a la cuestin de la efi-
ciencia del sector pblico asumiendo el
enfoque organizativo al que acabamos
de hacer referencia, se est aceptando la
relevancia de una serie de exigencias
que debe cumplir la organizacin encar-
gada de desarrollar la actividad pblica,
entendida sta en toda su extensin. Sin
su observancia, cualquier medida refor-
madora dirigida a mejorar la eficiencia en
la gestin nacer limitada en su eficacia,
pues carecer de los adecuados incenti-
vos que han de promover su correcto fun-
cionamiento. No debemos olvidar que la
gestin, tanto en el mbito privado como
pblico, consiste en adoptar decisiones
asignativas en ambientes con importan-
tes imperfecciones informativas (incerti-
dumbre, racionalidad limitada, asimetras
de informacin) y donde, por supuesto,
todos los agentes que intervienen no tie-
nen los mismos objetivos individuales, ni
incluso colectivos.
La historia de los procesos de reforma
de la gestin pblica en los pases desa-
rrollados est plagada de experiencias
frustradas, a las que sin duda no ha sido
ajena Espaa. Defendemos aqu la idea
de que, en buena parte, estos fracasos
pueden explicarse razonablemente por la
ausencia de consideracin organizativa
de la gestin pblica y, por ende, de sus
problemas de eficiencia. Aunque en el
mbito acadmico pueda resultar obvio,
conviene no olvidar que la resolucin de
estos problemas de ndole organizativa
no consiste en adoptar determinados or-
ganigramas formales, calificar nominal y
jurdicamente las distintas unidades ges-
toras, o proponer modificaciones sin ms
de los catlogos de puestos de trabajo.
Sin embargo, es frecuente encontrar este
tipo de actuaciones modernizadoras
en bastantes procesos de reforma, a la
vez que brillan por su ausencia la adop-
cin de mecanismos de incentivos al de-
sempeo o vinculados a mejoras mesura-
bl es de efi ci enci a y efecti vi dad, l a
definicin precisa de reas de responsa-
bilidad, o el establecimiento de verdade-
ros contratos presupuestarios con asig-
naciones de fondos relacionadas con la
consecucin de objetivos. Incluso la reali-
zacin de evaluaciones del grado de efi-
ciencia productiva con el que se desarro-
llan determinadas actividades pblicas
no redundar en una mejora efectiva de
la gestin pblica si no van acompaa-
das de un encaje organizativo adecuado,
donde queden definidos con precisin
los destinatarios de los informes resultan-
tes, las consecuencias presupuestarias,
retributivas o incluso de carrera profesio-
nal que se derivan de los resultados eva-
luados, as como la regularidad en su re-
alizacin. nicamente as se pueden
generar los incentivos necesarios para
promover decisiones consistentes con lo
que entendemos como gestin eficiente,
es decir, aquella tendente a maximizar el
valor de las actividades realizadas.
Desde los postulados de la Economa
de la Informacin, la bsqueda de un mo-
Jorge Onrubia Fernndez
delo organizativo eficiente debe ser en-
tendida como la eleccin de una forma
concreta de encauzar las relaciones de
todos los agentes que, con sus decisio-
nes, intervienen en la realizacin de una
determinada actividad, de manera que se
mitiguen los comportamientos oportunis-
tas y las disfunciones que generan los
conflictos de objetivos, las asimetras in-
formativas, la incertidumbre o la racionali-
dad limitada
8
. En consecuencia, hacer
mximo el valor de una organizacin exi-
ge contar con una arquitectura organizati-
va capaz de resolver los mltiples proble-
mas de coordinacin y de incentivos,
tanto personales como institucionales,
que surgen a lo largo de sus procesos de
actuacin y a los que, para el caso que
nos ocupa, el sector pblico, nos referire-
mos a continuacin.
No debemos pasar por alto, como sea-
lan Milgrom y Roberts (1992), que aunque
los aspectos jurdicos de la organizacin
tienen su importancia, una consideracin
completa de la arquitectura organizativa
implica considerar muchos elementos
ms, tales como las caractersticas de los
flujos de informacin y de recursos, las re-
laciones de autoridad y de control, la dis-
tribucin del poder efectivo, la asignacin
de responsabilidades y de las capacida-
des de decisin, los mecanismos para
captar y conservar a sus miembros y re-
cursos, los medios de generar y difundir
nuevas ideas y conocimiento, la definicin
precisa de sus objetivos y fines, y los me-
dios empleados para hacer compatibles
stos con el comportamiento de sus miem-
bros individuales. Si nos centramos en el
mbito del sector pblico, el reconoci-
miento de la naturaleza organizativa del
problema de la eficiencia en la gestin p-
blica implica aceptar una serie de rasgos
que no pueden obviarse a la hora de bus-
car respuestas: el carcter personal de los
intereses de los agentes participantes, la
particular distribucin del poder de deci-
sin, la existencia de ambientes de deci-
sin con importantes imperfecciones infor-
mativas originadas por la incertidumbre, la
racionalidad limitada, la distribucin asi-
mtrica de la informacin y, por supuesto,
los nada despreciables costes de uso de
la informacin inherentes a cualquier orga-
nizacin compleja. Por consiguiente, la
consecucin de niveles de eficiencia
aceptables en el comportamiento del sec-
tor pblico, obliga a mitigar, a travs de
mecanismos organizativos, tanto los pro-
blemas de coordinacin como los compor-
tamientos estratgicos que, favorecidos
por los conflictos de objetivos y las asime-
tras de informacin existentes entre sus
miembros, estn presentes en el seno de
las organizaciones pblicas encargadas
de la accin colectiva.
En definitiva, la bsqueda de respues-
tas adecuadas a los problemas de efi-
ciencia en el sector pblico nos sita ante
el reto de encontrar diseos organizativos
favorecedores de una gestin eficiente.
Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales
8
Williamson (1999) ofrece un enfoque alternativo
del diseo eficiente de organizaciones, basado en
la teora de los costes de transaccin. Segn este
enfoque, una organizacin eficiente debera hacer
mnimos los costes de transaccin propios de esa
opcin asignativa. Como seala Gibbons (2005), la
teora de los costes de transaccin y la economa
de los contratos y la informacin poseen muchos
elementos en comn. Ambas perspectivas tradicio-
nales pueden ser usadas de forma complementaria
para comprender el problema organizativo en pre-
sencia de titularidad pblica. Aghion y Tirole (1997)
y Rajan y Zingales (1998) han propuesto teoras al-
ternativas basadas en la distribucin de los dere-
chos de propiedad y el poder de decisin en las or-
ganizaciones, cuya potencialidad para comprender
los problemas de eficiencia organizativa en el sector
pblico es, a mi juicio, muy destacable.
45
Sin embargo, esta aproximacin organi-
zativa no suele ser la habitual en los pro-
gramas de reforma de la gestin plantea-
dos desde l os poderes pbl i cos. De
hecho, existe una especial predisposicin
por parte de los polticos y burcratas, en
absoluto indiferentes ante estos cambios,
a proponer reformas de la gestin pblica
alejadas de esta visin de eficiencia or-
ganizativa. Estas reformas suelen ser, no
obstante, de dos tipos, segn la concep-
cin administrativista o gerencial del sec-
tor pblico que, por tradicin, predomine
en el pas en cuestin.
El primer grupo estara integrado por
reformas de carcter esencialmente es-
ttico, donde adquiere un papel impor-
tante el fortalecimiento de los enunciados
garantistas que pretenden favorecer
los derechos de los usuarios en el acceso
y uso de los servicios pblicos. Por lo ge-
neral, se trata de reformas articuladas
mediante simples modificaciones de los
organigramas de las unidades gestoras,
los cuales reflejan cambios en la adscrip-
cin orgnica de los centros gestores y
de las oficinas de rango inferior. Otros
rasgos caractersticos de este tipo de
procesos reformadores suelen ser la revi-
sin de los catlogos de puestos de tra-
bajo, las modificaciones superficiales de
la normativa reguladora de los procedi-
mientos de gestin econmico-financie-
ros, o la implantacin de cambios relacio-
nados con la imagen corporativa de los
departamentos y centros gestores afecta-
dos. Es frecuente, en las mismas, su au-
tocalificacin como iniciativas moderni-
zadoras de la gestin pblica.
Por su parte, aquellas reformas que
promueven la implantacin de sistemas
de informacin y evaluacin ms o menos
sofisticados contabilidad de costes, di-
seo de indicadores, programas de se-
guimiento y evaluacin de objetivos,
etc., pero en estructuras organizativas
carentes de los incentivos adecuados
para su correcto funcionamiento y apro-
vechamiento, integraran ese segundo
grupo. A pesar de la potencialidad de es-
tos instrumentos, la ausencia de canales
adecuados para los flujos de informacin
y, sobre todo, el desinters poltico y, evi-
dentemente, administrativo, por la exigen-
cia de responsabilidades de gestin, sue-
le terminar convirtiendo su aplicacin en
simples rutinas burocrticas, estriles
para lograr cualquier mejora de eficiencia
en la gestin pblica.
3. EL VALOR DE LA INFORMACIN EN
LOS PROCESOS DE ASIGNACIN
PRESUPUESTARIA
Una vez aceptada la naturaleza organi-
zativa del problema de eficiencia de la
gestin pblica, merece una atencin es-
pecial el papel crucial que en toda esta
cuestin juega la informacin. Al igual
que sucede en el mbito de las organiza-
ciones de titularidad privada, tambin en
el sector pblico el valor de la informa-
cin es, en gran medida, determinante
del valor organizativo. La complejidad
de sus actividades, generalmente con
mltiples objetivos a alcanzar, con una
destacable dificultad para la eleccin de
sus destinatarios efectivos, lo mismo que
para prever los costes derivados de sus
efectos asignativos y distributivos, hacen
ms valiosa, an si cabe, la informacin
con la que debe funcionar y ser controla-
da cualquier organizacin pblica.
La Economa de la Organizacin ha
puesto de manifiesto la importancia que
Jorge Onrubia Fernndez
tiene para la eficiencia organizativa el
concepto de eficiencia informativa
9
. Esta
nocin parte del hecho, incuestionable,
de que la adquisicin, distribucin y pro-
cesamiento de la informacin en organi-
zaciones complejas supone incurrir en
costes econmicos, ya sean monetarios o
de oportunidad, nada despreciables. La
eficiencia informativa exige que cualquier
organizacin que pretenda desarrollar un
comportamiento eficiente ha de verse
obligada a seleccionar, entre volmenes
enormes, slo aquella informacin que re-
sulte relevante para cada agente decisor,
la cual deber serle distribuida sin frag-
mentaciones y con la debida oportunidad
temporal. Es obvio que si los problemas
de comportamiento estratgico antes
apuntados no encuentran la adecuada
solucin en la arquitectura de la organiza-
cin, la posibilidad de extraccin de ren-
tas individuales de cualquier tipo inducir
a la no revelacin oportunista de informa-
cin valiosa, con los consiguientes costes
en trminos de eficiencia, tanto para el
funcionamiento de la organizacin como
para el control externo de sus rganos de
gobierno.
El problema de la eficiencia informativa
alcanza a la totalidad de las actividades
encomendadas al sector pblico, as
como a las diferentes etapas que es ne-
cesario afrontar para su desarrollo, desde
la eleccin de las reas prioritarias de ac-
tuacin, hasta la decisin sobre la forma
ms idnea de llevar a cabo cada inter-
vencin. Desde esta concepcin organi-
zativa, la informacin constituye un factor
fundamental e insustituible para un co-
rrecto funcionamiento del sistema de con-
trol interno, piedra angular de la arquitec-
tura de cualquier organizacin pblica o
privada. Resulta, en ocasiones, paradig-
mtico contemplar la desdibujada nocin
que, desde visiones jurdico-administrati-
vas de la gestin pblica, se hace de los
sistemas de control interno, reducindo-
los en muchos casos a los simples proce-
dimientos de fiscalizacin los procedi-
mientos de ejecucin del gasto pblico.
Esta concepcin, a mi juicio, muy negati-
va por lo que su adopcin supone de re-
nuncia, ha supuesto en pases como Es-
paa, Ital i a o, i ncl uso Franci a, una
importante merma de la capacidad de
uso eficiente de la informacin, con sus
inevitables costes en trminos de eficien-
cia de la gestin, incluso, paradjicamen-
te, a travs de una menor eficacia de los
mecanismos tradicionales de control jur-
dico-administrativo
10
.
El valor de la informacin desempea
un importantsimo papel en el mbito de
la gestin presupuestaria, entendida sta
en un sentido amplio, donde su disponibi-
lidad y tratamiento adecuado resultan
cruciales para alcanzar actuaciones efi-
cientes por parte de las unidades gesto-
ras. Debe tenerse en cuenta que, por su
carcter de no-mercado, la gran mayora
Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales
9
Sobre el concepto de eficiencia informativa y
sus condicionantes en las organizaciones puede
consultarse Milgrom y Roberts (1992, cap. 4).
10
Desde una concepcin gerencial de la gestin
pblica, propia del mbito de los pases anglosajo-
nes o del norte de Europa, a veces resulta bastante
optimista la eficacia que se le atribuye a priori a los
sistemas de control de legalidad que operan sobre
los procesos administrativos y de ejecucin presu-
puestaria. Su orientacin hacia la preservacin de
los medios puestos a disposicin de los gestores
termina dejando en un segundo plazo, cuando no
olvidando, sus consecuencias sobre los resultados
alcanzados por la gestin, lo que en ocasiones pue-
de llegar a ser una fuente de informacin muy valio-
sa para detectar comportamientos irregulares o
cuanto menos no demasiado honestos.
47
de las provisiones de bienes y servicios
realizadas por el sector pblico son finan-
ciadas desde el presupuesto. En un am-
biente de imperfecciones informativas,
Carlsen (1991), en un marco de teora de
juegos, y Onrubia (1999), en un marco de
Economa de la Informacin, han demos-
trado que, si se acepta la existencia de
un trade-off en la funcin de produccin
de actividad pblica entre el coste presu-
puestario y el nivel de eficiencia producti-
va con el que sta se lleva a cabo, slo
se alcanzar un comportamiento organi-
zativo eficiente si se utilizan contratos
presupuestarios que vinculen las dotacio-
nes de recursos a los resultados evalua-
dos de la actividad financiada.
En escenarios caracterizados por un
conflicto de objetivos entre la direccin po-
ltica de la actuacin pblica y los centros
gestores encargados de la provisin de las
actividades y donde el nivel de eficiencia
productiva realmente alcanzado es infor-
macin privada en poder de los responsa-
bles de las unidades gestoras, la utilizacin
de esquemas de aportaciones presupues-
tarias contingentes con el volumen ajus-
tado por calidad de output obtenido se
convierte, bajo algunas condiciones, en
una solucin organizativa irrenunciable
para paliar el oportunismo contractual.
Desde esta aproximacin, los contratos
presupuestarios basados en resultados,
medidos en trminos de objetivos finalistas,
nunca intermedios, se presentan como una
solucin de second best para promover la
eficiencia en aquellas actividades del sec-
tor pblico financiadas de forma significati-
va al margen del sistema de precios de
mercado
11
. De este resultado se deducen
dos interesantes consideraciones respecto
de la frecuente utilizacin de sistemas pre-
supuestarios que, de facto, terminan rigien-
do el proceso de asignacin de fondos p-
blicos para la financiacin de actividades
de provisin pblica por un criterio incre-
mentalista. En primer lugar, su incompati-
bilidad con el logro de una gestin pblica
eficiente. Y en segundo lugar, la anulacin
de las posibilidades de mejora de la efi-
ciencia que pudieran esperarse de la im-
plantacin de cualquier sistema de evalua-
cin de resultados de la actividad pblica,
en la medida que este criterio de asigna-
cin neutraliza los incentivos que, a travs
de la informacin generada por el sistema
de evaluacin, estara recogiendo el meca-
nismo del contrato presupuestario contin-
gente
12
. En definitiva, la generalidad con la
que el incrementalismo presupuestario est
presente en muchos sectores pblicos, y
en todos los niveles de gobierno, no hace
albergar demasiadas esperanzas sobre la
contribucin que hacen los sistemas de
asignacin presupuestaria a la eficiencia
del sector pblico.
Adems, debe tenerse en cuenta que la
efectividad de este tipo de contratos pre-
supuestarios va ligada a la existencia de
sistemas de control de resultados capaces
de proporcionar informacin relevante so-
bre todos los aspectos que conforman el
desarrollo de cada actividad. Desde el
punto de vista del diseo institucional, este
requisito nos sita ante un modelo organi-
Jorge Onrubia Fernndez
11
En la medida que no existe posibilidad real de
evaluar externamente a los centros gestores, la efi-
ciencia productiva, los contratos presupuestarios
empleados no puede ser una solucin de first best.
No obstante, un adecuado diseo organizativo debe
incentivar la creacin de servicios de control interno
capaces de generar informacin de calidad que
permitan la evaluacin externa de los resultados.
12
En relacin con el contenido de estos contra-
tos presupuestarios puede verse Gonzlez-Pramo
y Onrubia (2003).
zativo de las unidades gestoras en el que
la exigencia de responsabilidades de ges-
tin y los incentivos a los gestores en fun-
cin de los resultados alcanzados, deben
estimular a stos a dotar a sus unidades
de servicios de control interno eficaces.
Como misin fundamental, estos servicios
de control interno deben encargarse de
proveer los sistemas de informacin in-
dicadores de gestin, procedimientos de
seguimiento de objetivos y medicin de
eficiencia, contabilidad analtica, etc. re-
queridos por este rgimen de contratos
presupuestarios. Pero como se ha seala-
do anteriormente, la incorporacin de es-
tos sistemas de informacin no puede pro-
ducirse sin una definicin precisa de
canales de informacin ni sin un estableci-
miento ntido de responsabilidades de
gestin, en sus diversas reas. En caso
contrario, la ausencia de una arquitectura
organizativa adecuada suele reducir su
aplicacin a un mero requisito burocrtico,
lo que los seala en el medio plazo como
candidatos a su eliminacin.
La utilizacin, indispensable, que el
sistema de control externo de la actividad
pblica ha de hacer de la informacin ge-
nerada por estos servicios, ofrece otra
importante faceta de control interno. El
carcter multiprincipal de la organizacin
pblica, junto con la ausencia de control
directo basado en el ejercicio de dere-
chos de propiedad, obligan a contar con
mecanismos de supervisin que ejerzan
el control de resultados en el mbito del
poder legislativo
13
. Posiblemente estamos
ante una de las cuestiones de mayor
complejidad en lo que al diseo institu-
cional de la accin colectiva se refiere.
Cmo superar la identificacin de las
mayoras parlamentarias con los intereses
del gobierno constituye un reto en la im-
plantacin de instituciones de control exter-
no realmente efectivas en el desarrollo de
su cometido. La estrecha vinculacin entre
el poder ejecutivo y la mayora parlamenta-
ria que sostiene a los gobiernos respon-
sables ltimos de la gestin de las activida-
des pblicas obligan a disear marcos
de control externo que superen los espera-
bles problemas de colusin y de falta de
credibilidad. Se trata, sin duda, del elemen-
to de cierre fundamental del sistema de su-
pervisin, a travs del cual la exigencia de
responsabilidades se ha de convertir en un
incentivo a la gestin eficiente.
Sin embargo, esta prdida de control
por parte de los partidos polticos no es
fcilmente asumible, mxime si tenemos
en cuenta que estamos ante los agentes
polticos que tienen el poder de ejercer
cualquier iniciativa reformadora. Slo al-
gunos pases anglosajones y del norte de
Europa, con una tradicin de gestin p-
blica ntidamente gerencial, han conse-
guido contar con una articulacin consti-
tucional del control externo realmente
efectiva, con niveles de independencia
suficientes para estos rganos y con una
neutralizacin aceptable de los compor-
tamientos colusivos entre los distintos po-
deres del Estado
14
. En definitiva, se trata,
Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales
13
Sobre este carcter multiprincipal de la organi-
zacin pblica y sus implicaciones puede verse
Martimort (1996).
14
Laffont (2000) analiza formalmente el diseo
institucional de reparto de poderes entre el gobierno
y el parlamento, y algunas de sus implicaciones so-
bre el control externo de la actividad pblica, tanto
mediante instrumentos de evaluacin directa de las
actividades como a travs de los incentivos genera-
dos por los mecanismos de check and balances in-
cluidos en los modelos constitucionales.
49
fundamentalmente, de una cuestin de
correcto diseo constitucional, donde a
pesar de las importantes dificultades que
la separacin de poderes entraa, no
debe renunciarse a la bsqueda de res-
puestas organizativas que refuercen la
eficiencia en el comportamiento del sec-
tor pblico, ahora contemplado desde un
plano institucional superior.
4. LA MOTIVACIN INDIVIDUAL EN
LAS ORGANIZACIONES PBLICAS
La motivacin de los agentes indivi-
duales que desempean las tareas que
configuran la gestin de las actividades
de cualquier institucin es otro elemento
esencial del diseo organizativo sin cuyo
adecuado tratamiento no es factible con-
seguir un comportamiento eficiente. En el
mbito del sector pblico, el problema de
la motivacin afecta tanto a los gestores
responsables del desarrollo de las distin-
tas actividades pblicas como a los em-
pleados de ellos dependientes.
La perspectiva histrica, junto con la
visin weberiana de la funcin pblica,
han complicado tradicionalmente el trata-
miento de los problemas de motivacin
en las organizaciones pblicas. De he-
cho, en muchos pases, las retribuciones
de los empleados pblicos mantienen
una escasa o prcticamente nula relacin
tanto con la productividad aportada por
el trabajador como con el valor de la pro-
duccin en la que participan. Esta con-
cepcin tambin suele incluir carreras
profesionales basadas en criterios de an-
tigedad y escalafn, aunque a menudo
aparezcan encubiertas en figuras que ha-
cen referencia al mrito. Es frecuente,
adems, que los procesos de seleccin
de empleados pblicos se realicen me-
diante procesos estandarizados y, en
gran medida, centralizados. Adems, es
habitual que, por argumentos de neutrali-
zacin de la arbitrariedad derivada de la
rotacin poltica, el acceso a un puesto
en la funcin pblica tenga un carcter
vitalicio, con importantes restricciones a
la reasignacin funcional o territorial.
Un escenario de relaciones laborales
como el que se acaba de describir revela
una ausencia de incentivos indispensa-
bles para el desarrollo eficiente de la ges-
tin de las actividades pblicas. No debe
obviarse, adems, que en las actividades
pblicas resulta muy complicado identifi-
car y verificar por separado el esfuerzo
de cada individuo, as como precisar en
qu medida las distintas tareas realiza-
das contribuyen a la produccin de las
actividades finalistas responsabilidad de
cada rea, servicio o centro gestor.
La ausencia de compromiso poltico
fuerte dificulta muy seriamente, en las or-
ganizaciones pblicas, la implantacin de
mecanismos de incentivos basados en la
evaluacin del desempeo. Como seala
Dixit (2002), la falta de referencias para la
comparacin generadas por la ausencia
de competencia, la escasa concrecin de
muchas actividades, o las presiones cor-
porativas para absorber como derecho
adquirido cualquier retribucin inicial-
mente flexible, complican notablemente
el diseo y establecimiento de cualquier
mecanismo de incentivos. Adems, a di-
ferencia de lo que sucede en el sector
privado, en el caso de las organizaciones
pblicas no existen incentivos adicionales
generados por la posibilidad de quiebra
o por la amenaza de tomas de control por
parte de los mercados de capitales. Y si
adems se tiene en cuenta que los usua-
Jorge Onrubia Fernndez
rios de los servicios pblicos no pagan
directamente una parte sustancial de su
coste, nos situamos en un escenario en el
que resulta realmente complicado intro-
ducir incentivos individuales o colectivos
al desempeo.
Puesto que los agentes que intervie-
nen en la gestin pblica soportan slo
una parte reducida de las consecuencias
de sus decisiones y, como hemos visto,
sus remuneraciones guardan escasa re-
lacin con su productividad, puede de-
cirse que sta est regida por incenti-
vos de baja potencia. El objetivo del
diseo organizativo, en este terreno, a
pesar de todas estas limitaciones a la
motivacin, es encontrar mecanismos in-
centivadores que mejoren el comporta-
miento colectivo de estos agentes. Para
ello, resulta recomendable remover, all
donde sea posible, los criterios de regu-
lacin laboral que resulten incompatibles
con los criterios favorecedores de una
gestin eficiente propuestos desde la
Economa de la Organizacin.
Interesantes propuestas en materia de
incentivos al desempeo se han mostra-
do exitosas en algunos pases donde se
han aplicado. El diseo conjunto de ca-
rreras profesionales basadas en el mrito
y de esquemas retributivos vinculados a
la consecucin de objetivos individuales
y conjuntos parecen constituir una buena
alternativa para mitigar los problemas de
debilidad de incentivos en presencia de
riesgo moral y seleccin adversa
15
. Las
dificultades para verificar tanto el esfuer-
zo directo como los resultados del de-
sempeo pueden superarse empleando
mecanismos de revelacin de informa-
cin (Dixit, 2002). De este modo, ante la
complejidad que supone la determina-
cin del nivel de calidad con el que se
proveen los bienes y servicios por parte
de las organizaciones pblicas, el diseo
de salarios de eficiencia basados en la
reputacin se puede convertir en una al-
ternativa muy adecuada frente a los es-
quemas tradicionales de incentivos (Sha-
piro y Stiglitz, 1984).
La existencia de fuertes interrelaciones
entre diversas actividades pblicas, lo
que incluye la interdependencia de sus
resultados, puede ser tratada mediante la
implantacin de esquemas de compensa-
cin basados en los resultados de evalua-
ciones conjuntas. De este modo se redu-
cen, de forma importante, los problemas
de debilidad de incentivos que aparecen
por problemas de identificacin de los es-
fuerzos individuales ante producciones
complejas. Adems, en escenarios de in-
formacin asimtrica tipo riesgo moral con
efectos importantes sobre la calidad de la
actividad, Glaeser y Schleifer (1998) pro-
ponen esquemas de incentivos basados
en contratos de compromiso con niveles
de calidad prefijados
16
. Para corregir los
problemas de colusin que aparecen
cuando varias unidades gestoras que de-
sarrollan actividades comunes poseen po-
der de influencia en los niveles de presta-
cin pblica, Laffont y Martimort (2000)
proponen un interesante esquema de in-
Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales
15
En Dewatripont, Jewit y Tirole (1999) se pre-
senta un modelo terico que permite sostener las
ventajas, desde el punto de vista de la maximiza-
cin del valor organizativo, de este tipo de incenti-
vos combinados.
16
Hart, Shleifer y Vishny (1997) aplican estos
contratos a la gestin de prisiones, aunque Dixit
(2002) encuentra limitaciones de seleccin adversa
a la hora de la eleccin de los responsables de ges-
tin.
51
centivos capaz de promover niveles efi-
cientes de actividad.
En relacin con la incorporacin insti-
tucional de sistemas de evaluacin del
desempeo, Osborne y Gaebler (1992)
establecen una serie de condiciones que
han de verificar dichos sistemas basados
en la definicin de bateras de indicado-
res tanto cuantitativos como cualitativos.
Estos requisitos permiten evitar proble-
mas tradicionales de los mecanismos de
incentivos, como el conocido efecto
trinquete, segn el cual, despus de
periodos de buen desempeo los estn-
dares de referencia suelen ser revisados
al alza (Weitzman, 1980; Freixas, Gues-
nerie y Tirole, 1985). La solucin pro-
puesta a este problema de compleja re-
solucin se centra en la participacin de
los agentes implicados en la definicin
de los indicadores, en el uso de un n-
mero de indicadores razonable, en la
aplicacin peridica de revisiones del
sistema de acuerdo con la experiencia
obtenida de su funcionamiento, as como
la exigencia, argumentada en la seccin
anterior, de contar con controladores ex-
ternos plenamente independientes.
5. LA ELECCIN PTIMA DE LOS
INSTRUMENTOS DE GESTIN
La aproximacin organizativa adopta-
da en relacin con la eficiencia de la ges-
tin en el sector pblico no debe ser aje-
na a la necesidad de seleccionar, con
estrictos criterios de eficiencia, los instru-
mentos ms adecuados para desarrollar
las intervenciones pblicas. Se trata de
introducir eficiencia a partir de la eleccin
ptima de los instrumentos de interven-
cin pblica. Esta seleccin eficiente exi-
ge comparar las capacidades y lmites
del sector pblico como productor de
servicios pblicos, frente a las potenciali-
dades alternativas de otros modos de
gestin, tanto con participacin privada
total como parcial. Se trata de una cues-
tin compleja, que debe ser resuelta me-
diante la comparacin entre los respecti-
vos costes de transaccin.
En la definicin de su teorema de la
pri vati zaci n, Sappi ngton y Sti gl i tz
(1987) proponen un interesante catlogo
de los elementos que inciden en la elec-
cin ptima entre produccin pblica o
privada de actividades colectivas. Su
anlisis parte de la premisa de que la ma-
yor parte de las dificultades organizativas
a las que se enfrentan tanto el sector p-
blico como el privado son, en origen, co-
munes
17
. Sin embargo, las caractersticas
del sistema de precios y de la autoridad
pblica, como mecanismos asignativos,
presentan diferencias que pueden ser
determinantes de la superioridad o no del
contracting out.
Esta eleccin, como corrobora el fun-
cionamiento del sector pblico en el mun-
do real, es, en buena medida, una cues-
ti n de grado, pues l os costes de
transaccin entre alternativas varan de
forma notable. En este sentido, conside-
rar que la intervencin del sector pblico
supone la absorcin total por ste de to-
das las tareas y funciones necesarias
para llevar a cabo un actividad provisora
de bienes o servicios pblicos es, simple-
mente, renunciar a priori a cualquier pre-
tensin de alcanzar un nivel aceptable de
Jorge Onrubia Fernndez
17
En Gonzlez-Pramo y Onrubia (2003) se revi-
sa con amplitud este teorema fundamental de la
privatizacin de la produccin pblica.
eficiencia en la gestin. Como se ha se-
alado anteriormente, muchas de las ca-
ractersticas inherentes a la organizacin
pblica complican el funcionamiento co-
rrecto de los incentivos, tanto colectivos
como individuales, llegando incluso a su
anulacin. Sin embargo, no debe impe-
dirse que la gestin pblica incorpore to-
dos aquellos instrumentos y diseos or-
ganizativos en los que estn presentes
elementos caractersticos del sistema de
mercado y que promuevan asignaciones
eficientes de recursos. Entre otros, cabe
destacar la creacin de escenarios de
competencia, el uso de seales en los
precios, la adopcin de marcos de deci-
sin descentralizada, de incentivos mo-
netarios basados en la propiedad, etc.
Las opciones en este terreno son mlti-
ples, y deben ser observadas como ele-
mentos constitutivos del diseo organiza-
tivo de las actuaciones pblicas, y no
como alternativas sustitutivas de stas
18
.
6. ALTERNATIVAS DE
ARQUITECTURA ORGANIZATIVA
PARA EL SECTOR PBLICO
La necesidad de resolver correctamen-
te las relaciones, de nivel superior, entre
la arquitectura organizativa del sector p-
blico, considerado ste en sentido estric-
to, y el poder poltico ejercido tanto a tra-
vs del mbito legislativo como ejecutivo,
constituye un ltimo condicionante para
lograr una gestin pblica eficiente. Des-
de la aproximacin organizativa que se
ha adoptado en este trabajo, la forma en
la que se resuelven estas relaciones va a
determinar el grado de descentralizacin
efectiva con el que actan las unidades
del sector pblico encargadas de desa-
rrollar las distintas actividades.
En la medida que se acepta la natura-
leza informativa del problema del control
organizativo, estamos en condiciones de
vincular esta descentralizacin con la ca-
pacidad que la organizacin pblica tie-
ne para gestionar adecuadamente los im-
portantes vol menes de i nformaci n
necesarios para obtener un comporta-
miento gestor eficiente (Onrubia, 1999).
Las soluciones, por tanto, del diseo or-
ganizativo van a situarse en torno a dos
modelos polares que enfrentan, como
rasgos distintivos bsicos, centralizacin
frente a descentralizacin en la adopcin
de decisiones de gestin operativas, y je-
rarqua frente a autonoma en los meca-
nismos de supervisin empleados.
La experiencia comparada en los pa-
ses desarrollados ofrece dos modelos es-
tilizados de arquitecturas organizativas
para la institucin pblica, diferenciadas
en funcin del mayor o menor grado de
descentralizacin y autonoma con el que
actan sus unidades gestoras. As, una
serie de pases, entre los que destacan
Suecia, Reino Unido, Canad, Estados
Unidos, Holanda, Australia o Nueva Ze-
landa, cuya concepcin de la gestin p-
blica es esencialmente gerencial, presen-
tan modelos de organizacin institucional
del sector pblico caracterizados por ele-
vados niveles de descentralizacin efecti-
va de la gestin pblica. La autonoma en
los procesos de asignacin presupuesta-
ria, de contratacin y de gestin de per-
sonal suelen ser rasgos definitorios de las
organizaciones pblicas en estos pases.
Por lo que respecta a los sistemas de
control de la actividad pblica, estos es-
Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales
18
Una revisin de los principales instrumentos de
este tipo y experiencias en su aplicacin puede ver-
se en Lpez-Casasnovas (dir.) (2003).
53
tn concebidos desde una ptica, predo-
minante, de los resultados alcanzados.
En el modelo opuesto, encontramos
pases que, como Francia, Italia, Alema-
nia, Blgica o Espaa, han adoptado tra-
dicionalmente modelos de organizacin
institucional del sector pblico con una
fuerte centralizacin y con estructuras de
decisin muy jerarquizadas. En estos pa-
ses el derecho administrativo suele ser la
principal fuente inspiradora de la gestin
pblica, de corte bastante procedimental
y garantista. La centralizacin de los pro-
cesos presupuestarios, de la gestin de
recursos humanos, as como de parte de
la contratacin, es una nota caracterstica
propia de estos sectores pblicos.
En el primer modelo de arquitectura or-
ganizativa, la articulacin institucional b-
sica suele realizarse a travs de la crea-
cin de agencias, las cuales estn
encargadas de la gestin operativa de
los programas pblicos diseados en el
mbito poltico de direccin estratgica.
Estas agencias se incardinan en una es-
tructura organizativa superior, que suele
estar regida por una serie de principios
organizativos en los que residen muchas
de las ventajas atribuidas a este modelo
institucional: a) separacin efectiva entre
las responsabilidades de gestin estrat-
gica, situadas en el nivel poltico, y las de
gestin operativa, de ndole tcnica; b) fi-
nanciacin de las agencias mediante
contratos presupuestarios plurianuales
vinculados al cumplimiento de objetivos
de actividad y revisables anualmente; c)
existencia de servicios de control interno
en las agencias, bajo la responsabilidad
de su direccin tcnica; d) cotas signifi-
cativas de independencia poltica en el
control externo, orientado fundamental-
mente hacia la evaluacin econmica de
los resultados de las actividades. Estos
cuatro elementos han de operar de forma
cohesionada dentro de la arquitectura or-
ganizativa del sector pblico, garantizan-
do un uso eficiente de la informacin,
condicin indispensable para alcanzar un
nivel aceptable de eficiencia en la ges-
tin.
En el segundo modelo de arquitectura
organizativa, las unidades gestoras se
encuentran, por lo general, situadas en
estructuras verticales con dependencia
jerrquica directa, siendo sometidas, por
lo general, a un control de medios muy
centralizado. Su arquitectura organizativa
cuenta con los siguientes elementos ca-
ractersticos: a) vinculacin elevada entre
las reas estratgica y operativa de la
gestin, lo que favorece la dilucin de las
responsabilidades polticas y tcnicas; b)
controles internos dependientes de uni-
dades horizontales situadas fuera del m-
bito de poder de decisin de los gesto-
res, y con una orientacin casi exclusiva
hacia el control de los medios puestos a
disposicin de los gestores, siendo su
naturaleza primordial jurdico-contable; c)
dbil correspondencia funcional de los
centros gestores con reas bien delimita-
das de actividad finalista; d) presupues-
tacin caracterizada por negociaciones
eminentemente incrementalistas, donde
la relacin entre las dotaciones presu-
puestarias y el cumplimiento de los objeti-
vos previstos es muy dbil; e) un control
externo predominantemente jurdico y
con dependencia poltica importante,
donde la implantacin de evaluaciones
de los resultados dentro es, por regla ge-
neral, escasa y casustica.
La comparacin del comportamiento
del sector pblico en cuanto a la eficien-
cia de la gestin, bajo ambos modelos
Jorge Onrubia Fernndez
bsicos, permite encontrar una superiori-
dad significativa en el modelo de gestin
descentralizada o de agencias. Este
resultado puede explicarse, desde la
perspectiva organizativa adoptada, como
la mejor capacidad de respuesta que tie-
nen las arquitecturas descentralizadas,
en trminos de uso eficiente de la infor-
macin, a la hora de resolver el problema
del control organizativo. Precisamente,
como se ha sealado, este elemento re-
sulta crucial para el adecuado funciona-
miento de los mecanismos de coordina-
cin e incentivos que, a travs del diseo
de la organizacin pblica, deben procu-
rar una gestin eficiente. Por el contrario,
los mayores costes de uso de la informa-
cin que muestra el modelo de arquitec-
tura jerrquica o de departamentos cen-
tralizados impiden dar una respuesta
eficaz al citado problema del control or-
ganizativo. Este hecho impide responder,
de forma adecuada, a las mltiples situa-
ciones de oportunismo contractual que,
como hemos visto, afloran en el compor-
tamiento de las organizaciones pblicas.
7. CONSIDERACIONES FINALES
En el artculo que ahora concluye, se
ha tratado de presentar, adoptando un
punto de vista organizativo, las condicio-
nes que determinan, a travs del diseo
institucional, la consecucin de una ges-
tin pblica eficiente. El inters por estas
cuestiones nace de la experiencia com-
parada en los procesos reformadores de
la gestin pblica, habituales en las lti-
mas dos dcadas. La realidad muestra
cmo aquellas propuestas reformadoras
que pasan por alto estas exigencias or-
ganizativas estn llamadas a fracasar, en
la medida que su implantacin suele re-
sultar, en el medio plazo, escasamente
valiosa para la mayora de los agentes in-
dividuales que intervienen en los proce-
sos que conforman la gestin de las acti-
vidades pblicas.
Desde el mbito de la Economa de las
Organizacin, el trabajo pasa revista a los
principales elementos del diseo organi-
zativo, destacando su influencia a la hora
de incorporar medidas concretas en ma-
teria de gestin eficiente de la informa-
cin, control interno y externo, e incenti-
vos al desempeo. Como conclusin
principal, cabe destacar la relevancia
que, para conseguir mejoras significati-
vas en la gestin pblica, tiene la elec-
cin adecuada de una arquitectura orga-
nizativa de tipo descentralizado y con
plena autonoma operativa de sus unida-
des gestoras.
En el trabajo se apuesta por la adop-
cin de arquitecturas organizativas des-
centralizadas, en lnea con los conocidos
como modelos de agencias o divisio-
nales, en detrimento de los modelos
departamentales, en los que existe una
fuerte centralizacin, al menos formal,
con una marcada dependencia jerrqui-
ca de las unidades encargadas de la
gestin operativa. Se defiende la impor-
tancia de los costes de uso de la informa-
cin como principal factor explicativo de
esta recomendacin. Los menores costes
informativos en las estructuras organizati-
vas del primer tipo tienen consecuencias
beneficiosas sobre la efectividad de los
sistemas de control, especialmente en
aquellos basados en la evaluacin eco-
nmica de los resultados de las activida-
des pblicas. Destaca, principalmente, la
posibilidad que brindan a la implantacin
de contratos presupuestarios, con todo lo
que esto supone de introduccin de in-
Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales
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centivos para alcanzar mejoras sustan-
ciales de la eficiencia.
Para concluir, creo importante resaltar
la importancia que en el impulso de este
tipo de reformas organizativas de la ges-
tin pblica tiene la definicin de la estra-
tegia reformadora. De nuevo nos enfren-
tamos a probl emas de confl i cto de
objetivos en ambiente de imperfecciones
informativas, especialmente asimetras,
muy importantes. As, los comportamien-
tos estratgicos tanto de los gestores
como de los empleados pblicos, tanto a
nivel individual como desde su organiza-
cin como grupos de presin, constituyen
un freno a la adopcin de muchas iniciati-
vas esenciales. La escasa delimitacin
entre las responsabilidades de ndole po-
ltica y tcnica, agravada en muchos pa-
ses, como Espaa, donde existe una per-
meabilidad muy elevada entre cuerpos
funcionariales y responsabilidad poltica,
ha supuesto un importante freno a la
adopcin de reformas organizativas real-
mente eficaces.
En este sentido, la creacin de institu-
ciones independientes respecto de la ca-
pacidad de influencia y negociacin de
los departamentos y centros gestores
que lideren estos procesos se muestra
como un requisito fundamental para evi-
tar los esperables casos de colusin en-
tre poderes prescrito por los modelos te-
ricos disponibles. La consecucin de los
niveles de independencia necesarios
debe afrontarse, principalmente, a partir
de la incorporacin de profesionales no
directamente vinculados a los colectivos
implicados en la reforma. Si bien es cierto
que la obtencin de informacin sobre las
circunstancias en las que se viene desa-
rrollando la gestin requiere la participa-
cin de gestores y empleados pblicos
en el proceso, la experiencia revela que
sta debe producirse de forma externa al
poder de decisin que lidera el proceso
reformador. No se trata, en absoluto, de
una tarea sencilla, pero la expectativa de
obtener importantes ganancias de bie-
nestar a travs de una gestin ms efi-
ciente de los recursos puestos a disposi-
ci n de l a acci n col ecti va puede
justificar sobradamente el esfuerzo y los
inevitables costes polticos que este tipo
de procesos aparejan.
Jorge Onrubia Fernndez
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