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Maria Ozanira da Silva e Silva Pobreza, desigualdade e polticas pblicas: caracterizando e problematizando a realidade brasileira Revista Katlysis, vol. 13, nm. 2, julio-diciembre, 2010, pp. 155-163, Universidade Federal de Santa Catarina Brasil
Disponvel em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=179616095002

Revista Katlysis, ISSN (Verso impressa): 1414-4980 kataly@cse.ufsc.br Universidade Federal de Santa Catarina Brasil

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ENSAIO

Pobreza, desigualdade e polticas pblicas: caracterizando e problematizando a realidade brasileira

Maria Ozanira da Silva e Silva
Universidade Federal do Maranho (UFMA)

Pobreza, desigualdade e polticas pblicas: caracterizando e problematizando a realidade brasileira

Resumo: Este artigo traz reflexes sobre as categorias pobreza, desigualdade e excluso social como referncias tericas para analisar a poltica social. Traz com destaque as categorias pobreza e desigualdade para resgatar a implantao e o desenvolvimento das polticas pblicas de corte social no Brasil. Para tanto, considera o quadro social brasileiro e os programas sociais direcionados, historicamente, para o enfrentamento da pobreza no pas. Nesse contexto, enfatiza a conjuntura recente com indicao do declnio nos ndices de pobreza e desigualdade social e da elevao dos recursos oramentrios para financiamento dos programas sociais, mormente aps a Constituio Federal de 1988. Desenvolve uma problematizao sobre os programas sociais implementados no Brasil para enfrentamento da pobreza e da desigualdade social, apontando seus limites e a centralidade dos programas de transferncia de renda para a proteo social. Palavras-chave: pobreza, desigualdade social, excluso social, poltica social.

Poverty, Inequality and Public Policies: Characterizing and Analyzing the Brazilian Reality
Abstract: This article reflects on the categories of poverty, inequality and social exclusion as theoretical references to analyze social policy. It highlights the issues of poverty and inequality to review the implementation and development of public social policies in Brazil. It analyzes Brazils social situation and social programs historically aimed at confronting poverty in the country. It emphasizes the recent conjuncture that indicates a decline in rates of poverty and social inequality and increased budget resources for financing social programs, particularly since enactment of the federal Constitution of 1988. It analyzes social programs implemented in Brazil to confront poverty and social inequality, indicating their limits and the importance of income transfer programs for social protection. Key words: poverty, social inequality, social exclusion, social policy.

Recebido em 24.02.2010. Aprovado em 10.06.2010.

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Maria Ozanira da Silva e Silva

Introduo Neste texto desenvolvo uma reflexo sobre as categorias pobreza, desigualdade e excluso social enquanto referncias tericas que tm orientado a formulao e a implementao de polticas pblicas de corte social no Brasil. A reflexo leva-me a optar pela pertinncia da categoria pobreza, para me referir realidade socioeconmica da sociedade brasileira. Isso, por considerar a indeterminao e a amplitude do conceito de excluso social para qualificar as situaes de deteriorao no campo econmico e da proteo social em pases de capitalismo avanado, mormente identificadas e expandidas no contexto da reestruturao capitalista, com prevalncia nos anos 1980 e 1990. Como considerada neste artigo, a pobreza assume no Brasil uma dimenso abrangente, evidenciando um quadro amplo para interveno de polticas pblicas de corte social, entendendo que as polticas sociais, para serem mais eficazes, devem estar articuladas a polticas macroeconmicas que garantam um crescimento econmico sustentado; a gerao de emprego; a elevao da renda proveniente do trabalho e, sobretudo, a redistribuio de renda ainda altamente concentrada no Brasil. Identifica-se um consenso, tanto no campo acadmico como entre polticos de todas as matizes ideolgicas e partidrias, que a pobreza no Brasil decorre, em grande parte, de um quadro de extrema desigualdade, marcado por profunda concentrao de renda. Essa situao coloca o Brasil entre os pases de maior concentrao de renda no mundo, apesar do declnio nesse ndice que se vem registrando, conforme considerado no presente artigo. O artigo aborda, a seguir, o conceito de excluso social e pobreza para referenciar a anlise das polticas sociais desenvolvidas para a melhoria do quadro social no Brasil. 1 Excluso social e pobreza como referncias para as polticas pblicas no Brasil Parto do entendimento de que o pleno emprego incompatvel com o processo de acumulao gerado nas formaes sociais capitalistas. Nesse sentido, a produo de acumulao capitalista, baseada na explorao, estruturalmente excludente (MARX, 1980). Esse aspecto demonstrado por Marx em suas anlises sobre o processo de produo do capital. Como admite Sposati (1999), a excluso no um fenmeno novo. Decorre do processo de acumulao capitalista, apresentando carter estrutural com agravamentos cclicos, portanto, prprio da sociedade capitalista incluir e excluir. Todavia, coloco a pertinncia ou no do conceito de excluso social para compreenso do quadro so-

cial brasileiro. Assim, falar de excluso social nos remete ao debate europeu, mais especificamente ao debate francs, destacando-se Paugan e Castel. Ambos criticam o conceito de excluso social por ser portador de indeterminao e consideram a necessidade de recorrncia a conceitos como desfiliao social e desqualificao social para atribuir uma dimenso de processo ao conceito de excluso social. O ponto central do debate refere-se amplitude do conceito de excluso social, utilizado para designar pessoas e grupos vivenciando as mais diversas situaes, desfiliados para Castel e desqualificados para Paugan. Assim, excluso refere-se a minorias, (negros, homossexuais, pessoas com deficincia), favelados, meninos de rua, catadores de lixo etc. (VRAS, 1999, p. 14), escamoteando o carter processual e dinmico das situaes e sua natureza estrutural e multidimensional. Paugan (1999), na sua abordagem sobre a excluso social, considera esse conceito o centro do debate social e poltico, principalmente na Europa. Destaca o uso variado e impreciso do termo. Ressalta o uso prevalente da categoria nova pobreza nos anos 1980, substituda pela categoria excluso social nos anos 1990, em especial, na Frana. Essa categoria utilizada para designar processos que alcanam camadas da populao, em razo de mudanas que produzem acmulo progressivo de dificuldades, decorrentes principalmente do desemprego prolongado e da precarizao do trabalho. Trata-se de um processo que desfaz os vnculos sociais, sendo proposto pelo autor o conceito de desqualificao social para complementar uma compreenso mais adequada do que vem sendo denominado de excluso social. O autor ressalva que o conceito de desqualificao social no pode ser generalizado por referir-se a pases desenvolvidos que apresentam forte degradao do mercado de trabalho, considerando que as pessoas j conheceram situaes melhores, sentindo-se humilhadas por recorrer assistncia. Assim, a partir de estudos empricos, Paugan (1999, p. 63) compreende a desqualificao social como o processo de expulso do mercado de trabalho e as experincias vividas em relao com a assistncia que os acompanham em diferentes fases. Castel, tratando do que denomina de armadilhas da excluso, desenvolve crticas sobre o que considera imposio do conceito de excluso social para definir todas as modalidades de misria do mundo: o desempregado de longa durao, o jovem da periferia, o sem domiclio fixo etc. (CASTEL, 2000). Assim, o autor prope uso reservado ou a substituio do conceito de excluso pelo que denomina de desfiliao social para designar o desfecho do processo de transio da integrao para a vulnerabilidade. Portanto, no se trata de zonas estti-

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cas, mas de um processo, podendo existir indigncia integrada, no caso das populaes assistidas. Assim, a dimenso econmica no o diferenciador essencial, devendo ser considerada em articulao com a proteo social (CASTEL, 1999, p. 25). Portanto, como vem sendo colocado no debate francs, a excluso social uma expresso da realidade dos pases desenvolvidos, sobretudo, do final do sculo 20, com a manifestao de grande elevao do desemprego, agravada pela progressiva precarizao do trabalho e pelo afrouxamento da proteo social, que marcaram uma crise da sociedade salarial (CASTEL, 1999), com quebra da cidadania, visto que no se nasce excludo, no se esteve sempre excludo (CASTEL, 2000, p. 22). No Brasil, o que se tem um grande contingente populacional que sempre esteve margem da sociedade; que nunca teve insero no trabalho formal nem participou da sociabilidade ordinria. No ser includo uma condio estrutural que tem marcado geraes aps geraes. Falar de excluso social no Brasil seria admitir uma perda virtual de uma condio nunca alcanada (SPOSATI, 1999, p. 133). Temse uma sociedade, no dizer de KOWARICK (1999), extremamente marginalizadora do ponto de vista econmico e social que tem constitudo massas de trabalhadores autnomos ou assalariados com rendimentos nfimos que os levam a uma vida precria e sem proteo social, considerados potencialmente perigosos. De modo que, no Brasil, a pobreza aprofundouse como consequncia de um desenvolvimento concentrador da riqueza socialmente produzida e dos espaos territoriais, representados pelos grandes latifndios no meio rural, e pela especulao imobiliria no meio urbano. Tem razes na formao sciohistrica e econmica da sociedade brasileira. Considerando o limite da categoria excluso social para compreenso do quadro social brasileiro, proponho a categoria pobreza para proceder a anlise das polticas pblicas. A temtica da pobreza tem sido objeto de preocupao no campo terico-conceitual e de interveno social, verificando-se explicaes sobre a emergncia, persistncia e sua ampliao globalizada. Nesse processo, sua reduo ou regulao considerada necessria para permitir a manuteno do sistema de produo capitalista. O pressuposto da carncia, da escassez de meios de subsistncia recorrentemente utilizado para qualificar a pobreza estrutural e a desvantagem em relao a um padro ou nvel de vida dominante, pobreza relativa (SILVA, 2003, p. 234). Entrentanto, no campo terico-conceitual sobre a pobreza, identificam-se diferentes concepes que orientam a construo e a implementao de alternativas de polticas pblicas. Entre as concepes explicativas e inspiradoras de polticas de interveno sobre a pobreza1, tm-se

as abordagens culturalistas que centralizam sua explicao nos comportamentos e valores dos indivduos e suas famlias. Orientam-se por valores morais tradicionais que situam o pobre como diferente e portador de uma cultura inferior reprodutora da situao de pobreza dos adultos e de seus descendentes (KATZ, 1989). , porm, o paradigma de inspirao liberal, nas suas diferentes variaes, o mais recorrente nas explicaes e nas orientaes de polticas pblicas na sociedade capitalista. Nesse campo, o mercado se configura como o espao natural de satisfao das necessidades econmicas e sociais dos indivduos, sendo as polticas pblicas reduzidas a aes residuais ou marginais, compensatrias, tendo em vista o alvio de situaes de pobreza extrema. Todavia, entendo que as abordagens estruturais, que buscam as explicaes da pobreza nas determinaes estruturais, constituem campo mais frtil para sua explicao. Considero que categorias como classes sociais, exrcito industrial de reserva, lumpemproletariado, explorao e desigualdade (SILVA, 2002, p. 79) so profcuas para explicar a pobreza na contemporaneidade. O entendimento de que o sistema de produo capitalista, centrado na expropriao e na explorao para garantir a mais valia, e a repartio injusta e desigual da renda nacional entre as classes sociais so responsveis pela instituio de um processo excludente, gerador e reprodutor da pobreza, entendida enquanto fenmeno estrutural, complexo, de natureza multidimensional, relativo, no podendo ser considerada como mera insuficincia de renda. tambm desigualdade na distribuio da riqueza socialmente produzida; no acesso a servios bsicos; informao; ao trabalho e a uma renda digna; no participao social e poltica. Esse entendimento permite desvelar valores e concepes inspiradoras das polticas pblicas de interveno nas situaes de pobreza e as possibilidades de sua reduo, superao ou apenas regulao. 2 Enfrentamento da pobreza no Brasil: polticas pblicas de corte social Em estudos anteriores sobre as polticas sociais, (SILVA, 2001, 2003, 2005; SILVA et al., 2007), orientome pelo pressuposto de que no desenvolvimento da Poltica Social brasileira tem-se um conjunto amplo e variado, mas descontnuo e insuficiente, de programas sociais direcionados para segmentos empobrecidos da populao. Essas medidas de interveno no so configuradas como estratgia de carter global para enfrentamento da pobreza no pas (DRAIBE, 1995), embora esse quadro venha se modificando a partir, sobretudo, dos anos 2000. Nesse sentido, a poltica social no Brasil tem assumido uma perspectiva margi-

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nal e assistencialista, desvinculada das questes macroeconmicas, servindo mais para regulao ou administrao da pobreza num dado patamar. At os anos 1980, no Brasil, a cidadania limitava-se aos trabalhadores inseridos no mercado formal de trabalho, cidadania regulada (SANTOS, 1987). Esse quadro comea a ser alterado com a instituio da Seguridade Social, introduzida na Constituio Federal de 1988, em decorrncia de lutas sociais pela ampliao e universalizao de direitos sociais. Contudo, a crise fiscal do Estado nos anos 1980 e a adoo do Projeto Neoliberal, nos anos 1990, abriram espao para programas focalizados na populao pobre. Mesmo com a universalizao das atenes primrias de sade e do ensino fundamental, estas no alcanaram patamar desejvel de universalizao. A consequncia foi a expanso do ensino privado e de planos de sade contratados principalmente por pessoas da classe mdia, com recente ampliao entre segmentos de poderes aquisitivos muito baixos. No campo da alimentao e da nutrio foram registradas algumas medidas, direcionadas principalmente para os trabalhadores do mercado formal, por terem sido assumidas por empresas privadas e pblicas que instituram o cupom alimentao para seus empregados. Nesse campo, pode ser considerado exceo o programa da Merenda Escolar, destinado a crianas que frequentam escolas pblicas, importante reforo para a nutrio e a aprendizagem de milhes de crianas pobres (SILVA et al., 2007). Chegamos aos anos 1990 com uma poltica de assistncia social federal centralizada no ento Ministrio de Bem-Estar Social, assumida pela Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e pelo Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia (CBIA), extintos em 1995 sob a alegao do vcio da mquina administrativa marcada pela corrupo e o clientelismo. Com a Constituio Federal de 1988 que comeam a se desenvolver, na prtica, tendncias de descentralizao e de municipalizao, colocadas na agenda poltica brasileira pela luta dos movimentos sociais dos anos 1980. A Assistncia Social, poltica no contributiva, que, juntamente com a Sade, poltica que se prope universal, e a Previdncia Social, poltica contributiva, passam a constituir a Seguridade Social preconizada pela referida Constituio. No campo das polticas pblicas direcionadas ao enfrentamento da pobreza no Brasil, a ampliao do benefcio mnimo da Previdncia Social para trabalhadores urbanos e rurais para um salrio mnimo e a extenso da aposentadoria para os trabalhadores rurais, independentemente de contribuio passada, representam medidas de significativo impacto na vida de amplo contingente da populao brasileira. A aposentadoria social rural constitui-se, na atualidade, na

principal poltica de enfrentamento pobreza no campo, atendendo a 7,8 milhes de trabalhadores rurais, em 2008, dos quais apenas cerca de 10% contriburam para a Previdncia Social. Ao lado da aposentadoria social rural, merece destaque o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), criado em 1993, no mbito da Lei Orgnica de Assistncia Social, iniciando-se sua implementao a partir de 1996. Tratase de um benefcio de carter no contributivo, para pessoas idosas a partir de 65 anos de idade e para pessoas com deficincia, incapacitadas para o trabalho. Ambos, idosos e pessoas com deficincia, devem viver em famlias com uma renda per capita familiar de at do salrio mnimo (em 2010, R$ 127,50). O pblico atendido por esse programa, em 2008, foi de 3,4 milhes de pessoas, sendo 1,8 milho de deficientes e 1,6 milho de idosos com 65 anos ou mais (IPEA, 2010). Em relao ao trabalho, cabe destaque ao seguro desemprego com 6,9 milhes de trabalhadores atendidos em 2008 e o abono PIS/PASEP, no mesmo ano, com 8,4 milhes de trabalhadores atendidos com renda de at dois salrios mnimos, referente a 2007 (IPEA, 2010). Nos anos 1990, h que se destacar o Plano de Combate Fome e a Misria (PCFM), criado em 1993, pelo Presidente Itamar Franco (1993-1994), direcionado ao enfrentamento da fome, da pobreza e da indigncia. Direcionou-se a 32 milhes de indigentes diagnosticados pelo Mapa da Fome, desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)2. O PCFM foi interrompido no incio do primeiro mandato do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), sendo criado o Programa Comunidade Solidria, a principal estratgia para enfrentamento da pobreza nesse governo. Seria uma nova estratgia para enfrentar a pobreza e a excluso social, mediante a articulao de aes j desenvolvidas por diferentes Ministrios, numa perspectiva descentralizada e com a participao e parceria da sociedade (SILVA, 2001). Visava incentivar aes em duas frentes: atribuio de um selo de prioridade e gerenciamento de programas de diferentes Ministrios que tivessem maior potencialidade de impacto sobre a pobreza e identificao dos municpios que apresentassem maior concentrao de pobreza, onde os programas seriam desenvolvidos. Percebida a limitada eficcia do Comunidade Solidria no enfrentamento da pobreza no Brasil, foi criado, em julho de 1999, o Programa Comunidade Ativa. A proposta era construir uma agenda local integrada por programas indicados pela comunidade com posterior implementao dos programas agendados, com parceria dos governos federal, estadual e municipal e da comunidade. O entendimento dos idealizadores dessa proposta era de que, com a induo do desen-

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volvimento local, integrado e sustentvel de municpios pobres, seria possvel superar o assistencialismo na poltica de enfrentamento pobreza. Dando prosseguimento s medidas de polticas pblicas de enfrentamento pobreza, em junho de 2001, foi criado o Fundo de Combate Pobreza. Esse Fundo passou a financiar programas de transferncia de renda associados educao e a aes de saneamento, consideradas reas de maior impacto sobre a pobreza. Os programas de transferncia de renda passam a constituir o eixo central da proteo social no pas, com ampliao de programas federais, como o Bolsa Escola3 e o Bolsa Alimentao4. No mesmo ano foi criado o Programa de Combate Misria, conhecido como ndice de Desenvolvimento Humano (IDH-14), que, posteriormente, passou a ser chamado de Projeto Alvorada. Esse foi um programa direcionado, prioritariamente, aos bolses de misria das Regies Norte e Nordeste, as regies mais pobres do pas, depois estendido para outros estados com municpios de IDH inferior a 0,500 (SILVA et al., 2007). A partir de 2001, o governo de Fernando Henrique Cardoso, que vinha dando pouca ateno a aes de polticas sociais, priorizando o ajustamento da economia brasileira para insero do pas na economia globalizada, numa clara opo pelo projeto neoliberal, passou a se interessar pela organizao de uma Rede de Proteo Social formada por 12 programas, todos situados no campo da transferncia de renda para famlias ou indivduos (SILVA, YAZBEK; GIOVANNI, 2008). Nesse processo de construo de polticas pblicas para enfrentamento da pobreza no Brasil, o ano de 2003, quando se iniciou seu primeiro mandato, o presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006), no discurso de posse, comprometeu-se a enfrentar a fome e a pobreza no pas. Para isso, anunciou como principal estratgia o Fome Zero5. No mbito dessa estratgia, os programas de transferncia de renda assumem cada vez mais a centralidade para o enfrentamento da pobreza, sendo criado o Bolsa Famlia, em 2003. O Bolsa Famlia o maior programa de transferncia de renda em implementao no Brasil, com implementao descentralizada em todos os municpios. Prope-se a proteger o grupo familiar, com atendimento de famlias extremamente pobres, com renda per capita mensal de at R$ 70 com qualquer composio, e famlias pobres, com renda per capita mensal entre R$ 70 a R$ 140 desde que tenham gestantes, nutrizes, ou crianas e adolescentes entre 0 a 17 anos. As famlias extremamente pobres recebem um benefcio bsico de R$ 68 podendo receber um benefcio varivel de mais R$ 22 por cada filho de at 15 anos de idade, at trs filhos. As famlias pobres recebem uma transferncia monetria varivel

de at R$ 66 ou seja, R$ 22 mensais por cada filho de at 15 anos de idade, considerando no mximo trs filhos.6 As famlias pobres e extremamente pobres, com adolescentes de 16 e 17 anos, recebem um adicional de R$ 33 por at dois adolescentes, desde que continuem frequentando a escola. As famlias tm liberdade na aplicao do dinheiro recebido e podem permanecer no Programa, enquanto houver a manuteno dos critrios de elegibilidade e forem cumpridas as condicionalidades de manuteno de crianas e adolescentes de 7 a 15 anos na escola; frequncia regular de crianas de 0 a 6 anos aos postos de sade e realizao do pr-natal pelas mulheres gestantes. O Bolsa Famlia prope articular a transferncia monetria a aes complementares mediante articulao com outros programas de natureza estruturante, com destaque para a educao, sade e trabalho. Segundo informaes acessadas no site do MDS (www.mds.gov.br), em 09/06/2010 eram atendidas 12.548.861 famlias pobres ou extremamente pobres com renda per capita familiar de at R$ 120. O oramento do Bolsa Famlia em 2009 foi de R$ 10,9 bilhes, sendo previsto para 2010 um oramento de R$ 12 bilhes, o que representa um crescimento de 10% sobre o oramento de 2009. Muitos estudos tm procurado dimensionar o impacto do Bolsa Famlia, evidenciando uma significativa e contnua diminuio da pobreza e da desigualdade no pas desde 2001. Barros et al. (2007a) apontam que o ndice de Gini, uma das medidas da desigualdade mais usadas no mundo, registrou declnio de 4,6% no Brasil, passando de 0.594 em 2001 para 0.566 em 2005. Esse foi o maior declnio da desigualdade nos ltimos 30 anos. Barros et al. (2007b), em outro estudo, identificaram que de 2001 a 2005 a renda anual no Brasil apresentou um discreto crescimento de 0,9%, mas beneficiou sobretudo a populao pobre. No mesmo perodo, o ndice de crescimento da renda dos 10% e dos 20% mais ricos da populao foi negativo (-0,3% e -0,1%, respectivamente), enquanto o crescimento da renda dos 10% mais pobres foi de 8% ao ano. Esse aspecto contribuiu para o declnio do ndice de Gini em 4,6% de 2001 para 2005. importante considerar que, pela primeira vez no Brasil, a pobreza foi reduzida em decorrncia, sobretudo, da reduo da desigualdade, permitindo que os ndices de pobreza e de extrema pobreza diminussem 4,5%, cada um, naquele perodo. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2006 (IBGE, 2007) identificou que o ndice de Gini caiu de 0,547 em 2004 para 0,543 em 2005 e 0,540 em 2006, registrando em 2007, 0,528. Todavia, apesar desse declnio, a renda do trabalho continuou muito concentrada. Em 2006, os 10% da populao inserida no mercado de trabalho, de renda mais baixa, detinham somente 1% do total da renda. Ao mes-

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mo tempo, os 10% dos trabalhadores com renda mais alta detinham 44,4% da renda total do trabalho. Isso significa que, mesmo com declnio nos ndices de desigualdade e pobreza, o Brasil ainda se situa numa posio internacional negativa, abaixo dos 5% mais desiguais num ranking de 74 pases, sendo preciso mais 20 anos para alcanar posio similar se comparado mdia dos pases com maior ou menor nvel de desigualdade (BARROS et al., 2007a). Considerando a PNAD 2007 (IBGE, 2008), os indicadores do trabalho no Brasil indicavam que a distribuio percentual por classe de rendimento mensal familiar per capita nos arranjos familiares dos domiclios particulares, em salrio mnimo, teve o seguinte comportamento: 23,5% ganhavam at meio salrio mnimo; 27,0%, mais de meio a um salrio mnimo; 24,3%, mais de um a dois salrios mnimos; 8,2%, mais de dois a trs salrios mnimos; 6,2% mais de trs a cinco salrios mnimos e 5,5% mais de cinco salrios mnimos. Esses dados demonstram a disparidade da distribuio do rendimento mensal familiar per capita nos arranjos familiares residentes em domiclios particulares, se considerados os dois extremos. Nos rendimentos de at um salrio mnimo, tem-se a metade dos arranjos familiares (50,5%). A situao relativa se mantm em relao distribuio do rendimento mensal familiar per capita nos arranjos familiares residentes em domiclios particulares de mais de cinco salrios mnimos (5,5%). A situao acima reafirma-se quando considerada a distribuio por classe de rendimento mdio mensal familiar per capita em salrios mnimos: at meio salrio mnimo, 30%; mais de meio a um salrio mnimo, 27%; mais de um a dois salrios mnimos, 22%; mais de dois a trs salrios mnimos, 7,1%; mais de trs a cinco salrios mnimos, 5,2% e mais de cinco salrios mnimos, 4,1%. Esses dados demonstram que, mesmo em declnio, a situao de pobreza continuava elevada, apesar de se verificar que os rendimentos dos indivduos e das famlias vinham acumulando ganhos reais desde 2005 e o salrio mnimo vinha sendo reajustado em patamares superiores inflao. Convm ressaltar que so apontadas como causas dos declnios da desigualdade e da pobreza no Brasil nos anos recentes: a contribuio dos programas de transferncia de renda; o crescimento real do salrio mnimo, a estabilidade da economia e os benefcios da previdncia social (BARROS et al., 2006; SOARES; RIBAS; OSRIO, 2007). Estudo desenvolvido pelo IPEA em 2008 (IPEA, 2008) sobre a pobreza e a riqueza nas seis maiores metrpoles urbanas no Brasil7 reafirma a tendncia antes indicada, demonstrando que o crescimento produtivo do pas foi acompanhado, no perodo 2003 a 2007, pela melhoria da renda de todas as famlias, com diminuio do nmero de pobres, tendncia

mantida em 2008. O nmero de pobres caiu de 35,0% em 2003 para 24,1%, em 2008. Foi ainda mais significativa no perodo a diminuio do nmero de indigentes, de 48,3% para 43,8% de 2003 a 2008. O estudo aponta como causas para reduo da pobreza e da indigncia o crescimento econmico, ganho real do salrio mnimo e o dinheiro transferido do governo para os pobres. Em outro estudo tambm realizado pelo IPEA, nas mesmas seis metrpoles, sobre desigualdade e pobreza metropolitana durante a crise internacional (IPEA, 2009), verificou-se que o ndice de Gini, entre janeiro (0,514) a junho de 2009 (0,493) caiu 4,1%. Em relao pobreza, o estudo demonstrou que, no perodo de maro de 2002 (42,5%) a junho de 2009 (31,1%), a taxa de pobreza do Brasil metropolitano caiu 26,8%. O estudo sustenta que a transferncia monetria do governo aos pobres pode ter contribudo para essa realidade. Complementando a anlise acima, a pesquisa realizada pelo IPEA (IPEA, 2010)8 sobre pobreza, desigualdade de renda e polticas pblicas no mundo e no Brasil nos anos recentes aponta como causas da diminuio consistente da pobreza e da desigualdade, uma combinao de fatores: continuidade da estabilidade monetria, a maior expanso econmica e o reforo das polticas pblicas, com destaque elevao real do salrio mnimo, a ampliao do crdito popular, reformulao e alargamento dos programas de transferncia de renda aos extratos de menor rendimento. O estudo considera que o Brasil se destaca no cenrio mundial, apesar de no ser um pas que tenha registrado o mais rpido decrscimo das taxas de pobreza e de desigualdade de renda at 2005, por vir conseguindo diminuir, ao mesmo tempo, ambas as taxas, observando-se maior reduo da pobreza do que da desigualdade. Assim, mantida a tendncia, o Brasil pode superar a pobreza absoluta; reduzir para 4% a taxa nacional de pobreza e o ndice de Geni poder ficar em 0,488, at 2016, colocando o Brasil no patamar dos pases desenvolvidos (IPEA, 2010). O estudo mencionado sustenta a realidade indicada mediante os seguintes dados: entre 1995 e 2008, a queda mdia anual da taxa nacional de pobreza absoluta (at meio salrio mnimo per capita) foi -0,8% a. a., sendo que no perodo mais recente de 2003/2008, a taxa anual foi de -3,1%. A taxa nacional de pobreza extrema (at do salrio mnimo per capita) foi de -2,1% a. a. Essa situao se registrou aps a aprovao da Constituio Federal de 2008 que permitiu a elevao do gasto social em relao ao PIB, de 13,3% em 1985, para 21,9% em 2005, com destaque elevao da participao dos municpios de 10,6% para 16,3%, resultante do movimento de descentralizao da poltica social e da participao social na formulao e gesto das polticas sociais brasileiras. Todavia, o

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Uma anlise das polticas sociais no Brasil revela, mesmo estudo aponta alguns aspectos que devem ser em primeiro plano, a adoo de programas fragmenconsiderados para permitir as perspectivas socioecotados, descontnuos e insuficientes para produzir imnmicas brasileiras positivas, tais como: sustentabilidapactos significativos no quade de uma taxa elevada de dro apresentado. Ademais, crescimento econmico e de So polticas e programas que tm-se ciclos de crescimenbaixainflao com orientao to econmico curtos e interdo crescimento para produo tm, at, includo pessoas nos rompidos. Nesse percurso, de bens e servios, com maimerecem relevncia quatro or valor agregado e de elevaprocessos econmicos de programas: o de Merenda do e avanado contedo Escolar direcionado s criantecnolgico; alterao do paproduo e de consumo. as e aos adolescentes que dro tributrio extremamente Contudo, uma integrao da frequentam escola pblica no regressivo, onerando mais a Brasil; a Aposentadoria Sobase da pirmide social; altepobreza e da indigncia de cial Rural direcionada a trarao no uso do fundo pblibalhadores do meio rural; o co; incremento de infraesmodo marginal e precrio, Benefcio de Prestao Contrutura adequada em todo o tinuada para pessoas idosas pas e elevao da eficcia na criando um segmento de a partir de 65 anos e pessoas utilizao dos recursos pblicom deficincia e o Bolsa cos. Ademais, o estudo desindigentes ou de pobres Famlia. Os trs ltimos so taca as deficincias relacionaprogramas de transferncia das coordenao, integrao integrados, mantidos na de renda que vm assumindo e articulao matricial no consituao de mera reproduo. a centralidade da proteo junto das polticas pblicas, em social no Brasil. Esses protermos horizontais ainda gramas situam-se no campo identificadas no Brasil. da Poltica de Assistncia Social por independerem O estudo destaca nas suas consideraes finais a de contribuio prvia ou de contribuio sistemtinecessidade de consolidar institucionalmente o quaca, como o Aposentadoria Social Rural, e por se desdro geral das leis sociais no Brasil, para elevar o patinarem a populaes pobres, que deles necessitam. dro e qualificar a interveno do Estado no campo Todavia, uma anlise mais profunda dos prograsocial, de modo a regular a responsabilidade e o commas ditos de enfrentamento pobreza, adotados no promisso social com metas, recursos, cronograma e Brasil, situa esses programas no mbito do que Castel coordenao de programas. (1999) denomina de polticas de insero, que limitam sua atuao sobre os efeitos do disfuncionamento social, sem considerar as determinaes estruturais, Concluso geradoras de pobreza. Tem sido pouco implementadas as polticas de integrao, ou seja, aquelas capaA anlise do quadro social brasileiro evidencia sigzes de produzir grandes equilbrios de carter prenificativa persistncia da pobreza e da desigualdade ventivo e no s reparador. Temos tido a proliferasocial, com diminuio nesses ndices, com medidas o de polticas de incluso precrias e marginais, adotadas a partir da Constituio brasileira de 1988. orientadas pela focalizao na populao pobre ou Tem-se nos ltimos anos a possibilidade de superaextremamente pobre, incapazes de alcanar as deo da indigncia, embora a pobreza, mesmo que diterminaes mais gerais e estruturais da situao de minuindo de modo mais significativo do que a desipobreza no pas. So polticas e programas que tm, gualdade social, parea vir sendo apenas administraat, includo pessoas nos processos econmicos de da e controlada. produo e de consumo. Contudo, uma integrao O desafio a manuteno de nveis significativos da pobreza e da indigncia de modo marginal e pree sustentveis de crescimento econmico; o controle crio, criando um segmento de indigentes ou de poda inflao; o desenvolvimento de servios de bres integrados, mantidos na situao de mera reinfraestrutura bsica com oferta de servios bsicos produo. Pode-se ter, por conseguinte, uma pobrede modo ampliado e democrtico para toda a populaza regulada ou controlada, mas no superada, sero brasileira. Os gastos sociais, mesmo se amplianvindo para atenuar o carter perigoso que atribudo, precisam chegar melhor aos mais necessitados, e do aos pobres e permitindo o funcionamento da oras polticas sociais carecem de maior articulao dem com o controle social das polticas sociais (SILentre si e com a poltica macroeconmica de geraVA, 2008, p. 149). Dessa forma, a pobreza, ao ser o de emprego e de distribuio da renda socialconsiderada to somente carncia de renda, vem mente produzida.

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Maria Ozanira da Silva e Silva

sendo reduzida, mantendo-se, porm, inalterada a grande concentrao de propriedade que sempre marcou a sociedade brasileira. Referncias
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Pobreza, desigualdade e polticas pblicas: caracterizando e problematizando a realidade brasileira

Paugan. Por uma sociologia da excluso social. So Paulo: EDUC, 1999, p. 13-48.

dados dos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto (Sigplan) e da Fazenda (Siafi).

Notas
1 Um estudo da literatura sobre a pobreza, destacando as questes terico-conceituais, encontra-se em Silva, 2002. 2 Considerava-se indigente a populao que detinha uma renda mensal de at um do salrio mnimo, suficiente somente para a compra de uma cesta bsica de alimento. 3 O Programa Nacional de Renda Mnima Vinculado Educao - Bolsa Escola foi institudo em 2001 pelo Ministrio da Educao. Destinava-se a famlias com crianas de 7 a 15 anos de idade, sendo o benefcio transferido para cada famlia no valor de R$ 15 por criana, at o mximo de trs filhos, totalizando at R$ 45. A contrapartida eram a matrcula e a frequncia da criana escola.Apartir de 2003, esse programa foi incorporado ao Bolsa Famlia (SILVA et al. 2007). 4 O BolsaAlimentao, tambm criado em 2001, pelo Ministrio da Sade, visava reduzir deficincias nutricionais e a mortalidade infantil entre as famlias com renda per capita de at meio salrio mnimo. Destinado a famlias com mulheres gestantes ou que estivessem amamentando os filhos, ou ainda com crianas de 6 meses a 6 anos de idade. O benefcio era de at trs Bolsas Alimentao para cada famlia, ou seja; o valor de R$ 15 at R$ 45 por ms. Alm da transferncia monetria, era oferecido atendimento bsico sade da famlia. A partir de 2003, esse programa foi tambm incorporado ao Bolsa Famlia (SILVAet al. 2007). 5 A estratgia Fome Zero representada por um conjunto de polticas governamentais e no governamentais cujo propsito maior erradicar a fome e a desnutrio no pas. Seus principais programas so: Bolsa Famlia; Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA); Programa Nacional deAlimentao Escolar (PNAE); Programa de Construo de Cisternas; Programa Nacional de Fortalecimento daAgricultura Familiar (Pronaf); Restaurantes Populares e Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS). 6 O BF ampliou seu pblico alvo, incluindo tambm o atendimento de famlias sem filhos, como o caso dos quilombolas, famlias indgenas e moradores de rua. 7 As seis regies metropolitanas consideradas foram: Recife, Salvador, So Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte e Rio de Janeiro. 8 A pesquisa tem como principais fontes de dados, para as informaes internacionais: Naes Unidas (Banco Mundial e World Income Inequality Databas - WILD) e nacionais, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do IBGE e

Maria Ozanira da Silva e Silva maria.ozanira@gmail.com Ps-Doutorado na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP) Coordenadora e professora do Programa de PsGraduao em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Maranho (PGPP-UFMA) Coordenadora do Grupo de Avaliao e Estudo da Pobreza e de Polticas Direcionadas Pobreza (Gaepp: <www.gaepp.ufma.br>) PGPP UFMA Campus Universitrio do Bacanga Av. dos Portugueses, S/N So Lus Maranho CEP: 65085-580