AS POLTICAS PBLICAS DE SANEAMENTO BSICO NO BRASIL: REFORMAS INSTITUCIONAIS E INVESTIMENTOS GOVERNAMENTAIS Andra Freire de Lucena1

RESUMO: o presente artigo busca descrever as polticas pblicas de saneamento bsico no Brasil, destacando a ao das instituies, o papel do Estado e os investimentos governamentais realizados especialmente entre 1960 e 2000. Elas se apresentam em perodos marcados no s pela criao de importantes instituies e/ou sistemas de financiamento, como tambm por mudanas nas estratgias do governo brasileiro. PALAVRAS-CHAVE: poltica pblica de saneamento bsico, investimentos governamentais, instituies.

ANTECEDENTES No Brasil, a flexibilidade na prestao dos servios de saneamento caracterizou sobremaneira o perodo 1850-1930, quando o Estado permitia que o servio de saneamento fosse prestado por firmas concessionrias estrangeiras. Alm do abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, as empresas internacionais tambm eram responsveis pelo transporte ferrovirio, pela distribuio de energia eltrica, pelos transportes urbanos e demais atividades correlacionadas. As empresas estrangeiras, assim, no s controlavam as diversas tecnologias existentes de servios pblicos, como proporcionavam os recursos para investimentos no aumento da oferta dos seus servios (INSTITUTO SOCIEDADE, POPULAO E NATUREZA, 1995). No comeo da dcada de 1930, o crescimento urbano e a acelerao industrial passaram a exigir um incremento no setor de infra-estrutura, incluindo, nesse caso, o saneamento bsico. Assim, em 1934, o governo Vargas promulgou, por meio do Decreto no 24.643, de julho de 1934, o Cdigo das guas, que dava ao governo a possibilidade de fixar tarifas. Dessa forma, iniciou-se a interveno estatal no setor e o processo de nacionalizao
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Professora do curso de Cincias Econmicas (UnUCSEH) e de Qumica Industrial (UnUCET) da Universidade Estadual de Gois (UEG) e do curso de Relaes Internacionais da Universidade Catlica de Gois (UCG). Mestre e Doutora em Relaes Internacionais. E-mail: aflucena@terra.com.br.

das concessionrias estrangeiras. Os investimentos no setor passaram a ser oriundos do oramento governamental. Alm disso, o governo, em 1940, criou o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS) (INSTITUTO SOCIEDADE, POPULAO E NATUREZA, 1995). Em 1942, durante a Segunda Guerra Mundial, o Servio Especial de Sade Pblica (SESP) foi criado por meio de um acordo entre os governos norte-americano e brasileiro. O objetivo do SESP era sanear os vales dos rios Amazonas e Doce, protegendo os bens necessrios produzidos pelas populaes ribeirinhas. Essa entidade deveria ser extinta ao fim da guerra, mas no foi o que ocorreu. Ao contrrio, seu objetivo inicial foi expandido e ela foi implantada em outras localidades do pas. Uma das grandes contribuies do SESP foi o avano tcnico do saneamento no pas. Os seus quadros profissionais recebiam treinamento regular no exterior e, assim, absorviam as novas tecnologias empregadas nos pases desenvolvidos. Em 1952, o SESP assinou convnios de construo e de financiamento de sistemas sanitrios com vrios municpios (MENDES, 1992).

1960 INSTITUIES E PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS Em 1960, o SESP foi transformado em Fundao Servio Especial de Sade Pblica (FSESP). A organizao dos servios de saneamento estava cada vez mais consolidada nas mos dos municpios, e os investimentos no setor provinham das receitas da Unio e dos emprstimos estrangeiros. Assim, a FSESP captava recursos e fornecia assistncia tcnica, mas o poder decisrio cabia ao municpio (MENDES, 1992). O aumento do consumo, contudo, mostrava que as solues buscadas pelo poder pblico eram ineficazes. A populao crescia, e a urbanizao consolidava-se. Enquanto isso, os investimentos em infra-estrutura no se expandiam na mesma proporo. Em 1960,

somente 43,4% dos domiclios urbanos estavam ligados rede de gua e apenas 27,6% utilizavam as redes de esgotos (ALIANA PESQUISA E DESENVOLVIMENTO, 1995). Em dezembro de 1962, o governo Joo Goulart lanou o Plano Trienal. Na programao setorial do plano, o saneamento constava nas diretrizes gerais para o setor de sade. Assim, as medidas no campo do saneamento bsico visavam eliminar as doenas de massa, sobremaneira as mais graves. De um lado, ao Ministrio da Sade cabia apoiar os programas de saneamento bsico, dispondo de 30,5 bilhes de cruzeiros para cumprir tal tarefa. De outro, ao Departamento Nacional de Sade (DNS) cabia realizar o levantamento da situao dos servios de abastecimento de gua. Os objetivos do DNS, contudo, no mencionavam o esgotamento sanitrio (BRASIL, 1962). Um pouco mais tarde foi criado o Banco Nacional de Habitao (BNH), pela Lei no 4.380 de 21 de agosto de 1964 e, em seguida, o Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG) foi lanado pelo presidente Castelo Branco, em 1965. A rea de saneamento foi beneficiada com duas metas: o Programa Nacional de Abastecimento de gua, que pretendia cobrir 70% da populao urbana, e o Programa Nacional de Esgotos Sanitrios, que objetivava atender a 30% da populao urbana at 1973 (BRASIL, 1965). O Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1976), elaborado entre 1964 e 1966, jamais foi adotado. Todavia, ele trouxe em seu bojo detalhes importantes sobre a definio das polticas de saneamento vindouras. O plano defendia, entre outras propostas, a criao de um rgo federal superior que coordenasse os programas nacionais de saneamento, a colaborao financeira entre os governos federais, estaduais e municipais e a cobrana de tarifas corretas, adequadas e capazes de repor o capital investido (BRASIL, 1967). A Lei no 5.318, de 26 de setembro de 1967, criou o Conselho Nacional de Saneamento (CONSANE), com a funo principal de planejar, coordenar e controlar a poltica de

saneamento, que deveria ser formulada em consonncia com a Poltica Nacional de Sade. Em seqncia, a ao governamental foi concentrada em cinco reas: saneamento bsico, abastecimento de gua e destino dos dejetos, esgoto e drenagem, controle da poluio ambiental, lixo, controle das mudanas do fluxo das guas e inundaes e eroses (ALIANA PESQUISA E DESENVOLVIMENTO, 1995). O CONSANE, todavia, nunca funcionou a contento, ficando as suas funes a cargo do Ministrio do Interior (MINTER) e do BNH. Ademais, o MINTER e o Ministrio da Sade, por meio da FSESP e do Departamento Nacional de Endemias Rurais (DNERu), eram os rgos executores da Poltica Nacional de Saneamento (SANTOS; PAULA, 1989). O Fundo de Financiamento para o Saneamento (FISANE), que reuniu recursos do Fundo Nacional de Obras de Saneamento e do Fundo Rotativo de guas e Esgotos, foi criado em 1967. Inicialmente, o DNOS ficou responsvel pela administrao do FISANE, todavia, os recursos acabaram sendo transferidos para o BNH (MENDES, 1992). O BNH, em 1967, divulgou um estudo sobre os principais problemas do setor de saneamento no Brasil. Dentre outras concluses, ele destacou (SANTOS; PAULA, 1989): (a) dficit de 50% no abastecimento de gua e de 70% no servio de esgoto; (b) oferta insuficiente para suprir aumentos constantes da demanda; (c) falta de coordenao dos rgos federais, estaduais e municipais responsveis pelo setor; (d) existncia de redes coletoras de esgoto que no levavam em considerao a poluio hdrica; (f) insuficincia nos recursos financeiros disponveis. O Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) fora criado pela Lei no 5.107 de 13 de setembro de 1966. Vale chamar a ateno para a extrema relevncia desse fundo para o

financiamento do setor de gua e esgoto, embora inicialmente o BNH tenha utilizado o FGTS apenas como fonte de financiamento da poltica habitacional. A arrecadao crescente do FGTS, a busca por uma poltica nacional de saneamento e o aumento constante da demanda fez o governo federal criar, em 1968, o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS). Inicialmente, o SFS tinha apenas disponveis os recursos prprios do BNH. A partir de 1969, o BNH, por meio do Decreto-Lei no 949 de 13 de outubro de 1969, ele foi autorizado a aplicar os recursos do FGTS nas operaes de financiamento para saneamento. Na verdade, o uso desses novos recursos permitiu a criao de vrios programas de financiamento (SANTOS; PAULA, 1989). As recomendaes do Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social, formulado no governo Castelo Branco, foram reiteradas pelo Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) 1968-1970, elaborado pelo governo Costa e Silva. A poltica de saneamento apresentava como diretrizes bsicas a centralizao das decises na esfera federal, a restrio das aplicaes a fundo perdido, a instituio de novas fontes de recursos para investimentos e a concentrao dos recursos em projetos relevantes. De acordo com esses critrios, no perodo 1968-1970, foram escolhidos 53 projetos e 14 programas prioritrios (BRASIL, 1968). 1970 O PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO O Plano de Metas e Bases para Ao do Governo lanado pelo presidente Mdici em 1970 cunhou o ttulo Dcada do Saneamento Bsico s atividades realizadas no setor. A pretenso era oferecer, at 1980, servios de gua e de esgoto a 80% e a 50% da populao brasileira, respectivamente. Em relao ao financiamento da expanso desses servios, defendia-se a racionalizao das aplicaes a fundo perdido, a reduo dos custos operacionais e um sistema de tarifas que possibilitasse a operao, a manuteno e o crescimento dos servios de gua e esgoto. Ademais, proclamava-se a forma descentralizada de atuao, por

meio dos organismos estaduais, municipais e at a participao do setor privado. Outras metas apontavam a soluo do problema das inundaes nas reas urbanas e a regularizao de cursos de rios (BRASIL, 1970). Os projetos prioritrios no setor de saneamento, ento estabelecidos, eram seis. O Programa de Financiamento para o Saneamento destinava-se a financiar estudos e projetos, a dar assistncia tcnica aos municpios e a executar obras necessrias implantao e melhoria do sistema de gua e esgoto. O Programa Prioritrio de Abastecimento dgua e Esgotos Sanitrios do DNOS pretendia beneficiar 85 cidades com abastecimento de gua e 20 com sistema de esgoto. Os demais eram o Programa de Saneamento Bsico do Nordeste, o Programa Prioritrio de Abastecimento de gua do Ministrio da Sade e o Programa Prioritrio de Combate Eroso e s Inundaes (BRASIL, 1970). O I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), divulgado em 1971, mostrava a situao dos vrios setores educao, sade, energia, indstria bsica, agricultura etc. em 1970, e estabelecia metas para 1974. No setor de saneamento, embora houvesse previso de que a populao urbana servida de abastecimento de gua subiria de 27 milhes para 38 milhes, ou seja, um aumento de 41%, a populao beneficiada com esgoto deveria crescer de 13,5 milhes para 19,3 milhes de pessoas, isto , um aumento de 43% (BRASIL, 1971). Em 1971, o governo federal estabeleceu o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) com os seguintes objetivos permanentes (BRASIL, 1975): (a) eliminao do dficit de saneamento bsico no menor tempo e com custo mnimo; (b) estabelecimento de equilbrio entre demanda e oferta dos servios; (c) atendimento indiscriminado a todas as cidades brasileiras; (d) adoo de uma poltica tarifria com equilbrio entre receita e despesa;

(e) minimizao dos custos operacionais; (f) incentivos pesquisa, a treinamento e assistncia tcnica. O PLANASA foi idealizado para ampliar a oferta de servios de abastecimento de gua e de esgoto, satisfazendo as demandas surgidas do crescimento populacional urbano e do incremento das atividades industriais. Nesse contexto, foram definidos papis e funes institucionais especficas: o BNH era incumbido de gerir o sistema, aprovar as propostas de investimentos estaduais, averiguar a viabilidade tcnica dos programas e fiscalizar as companhias estaduais de saneamento Bsico (CESBs), os governos estaduais teriam o controle acionrio das CESBs, e o setor privado participaria, por meio das empreiteiras e das indstrias de materiais e equipamentos (ALIANA PESQUISA E DESENVOLVIMENTO, 1995). Os recursos aplicados eram oriundos do FGTS, dos oramentos da Unio, dos estados e municpios e de emprstimos internos e externos. No entanto, a fonte financiadora mais importante do sistema continuava sendo o FGTS. Alm do mais, a mobilizao dos recursos necessrios para o PLANASA era realizada pelo SFS, que os reunia por meio do Programa de Financiamento para o Saneamento (FINANSA) 1, ligado ao BNH, e dos Fundos de Financiamento para gua e Esgoto (FAEs), constitudos pelos governos estaduais (ALMEIDA, 1977). As CEBs eram as entidades estaduais responsveis no s pela poltica de saneamento bsico, mas tambm pela execuo das obras e pela manuteno dos sistemas. Vale dizer que o sucesso do PLANASA dependeria sobremaneira do desempenho econmico e financeiro dessas empresas (FABRINI; PEREIRA, 1987). Em 1974, o governo Geisel divulgou o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) para o perodo 1975-1979. Dentre as estratgias de desenvolvimento social, destacavase a poltica de integrao social, que, alm de propor a participao do trabalhador nos

incrementos da renda nacional e a defesa do consumidor, proclamava a orientao da poltica habitacional calcada em programas para as populaes de baixa renda e a melhoria dos servios urbanos bsicos para todas as camadas sociais. Assim, as metas para o setor saneamento bsico eram: aumentar o nmero de usurios urbanos do servio de abastecimento de gua de 39,7 milhes, em 1974, para 60,3 milhes de pessoas, em 1979. Ademais, a populao beneficiada pelo esgoto deveria crescer de 17,7 milhes, em 1974, para 33,7 milhes, em 1979 (BRASIL, 1974). O III Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND), que deveria vigorar no perodo de 1980-1985, dava prioridade ao saneamento bsico e ambiental. O objetivo consistia em aparelhar as cidades de servios regulares de abastecimento de gua, de esgoto e de obras de preveno de enchentes. Os projetos de saneamento, todavia, deveriam buscar solues simples e cabveis. Ademais, reconhecia-se que o combate poluio das guas e do ar era indispensvel para a erradicao das doenas endmicas (BRASIL, 1980). O Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), em 1979, aprovou a Resoluo no 003, pela qual se buscava garantir a melhoria da infra-estrutura urbana2. No entanto, a crise econmica que o pas atravessava na dcada de 1980 afetou duramente os investimentos sociais. Percebia-se nitidamente que as fontes de financiamento do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) eram cada vez mais escassas. De fato, os saques crescentes do FGTS e a inexistncia de novos empregos geraram a imobilidade do nmero de contribuintes e, assim, os recursos do BNH diminuram muito (MELO, 1989). O PLANASA tambm vinha enfrentando uma srie de dificuldades. Em primeiro lugar, vrios municpios no aderiram ao plano e tampouco fizeram a concesso dos servios s CESBs, o que impediu que os sistemas mais lucrativos financiassem os menos viveis. Em segundo lugar, as tarifas realistas no puderam ser aplicadas, pois percebeu-se que grande

parte da populao no tinha recursos para pagar o preo adequado. Alm disso, a elevao dos ndices inflacionrios exigia decises econmicas, como a conteno das tarifas dos servios pblicos, que tornaram tais tarifas ainda mais inadequadas (ALIANA PESQUISA E DESENVOLVIMENTO, 1995).

1980 PROGRAMA DE ABASTECIMENTO DE GUA E SANEAMENTO PARA POPULAO DE BAIXA RENDA DA ZONA URBANA (PROSANEAR) Em 1982, o governo brasileiro lanou um projeto experimental chamado Programa de Abastecimento de gua e Saneamento para Populao de Baixa Renda da Zona Urbana (PROSANEAR), cujo objetivo era oferecer servios de saneamento bsico s famlias de baixa renda. Inicialmente, o financiamento ficou a cargo da Unio e o MINTER foi o responsvel pela administrao do programa. Contudo, no final de 1980, o Banco Mundial e a Caixa Econmica Federal (CEF) resolveram ampliar o projeto inicial e lanaram o PROSANEAR I. Dessa vez, os recursos eram provenientes do Banco Mundial (U$ 100 milhes), dos governos estaduais e municipais e da CEF. Na verdade, o banco entrava com 50% do montante necessrio, os governos municipais e estaduais com 25%, e a CEF, com o restante (BANCO MUNDIAL, 1990). O PROSANEAR foi criado para fomentar o saneamento de reas urbanas perifricas que no possuam estruturas sanitrias adequadas. Em resumo, pode-se dizer que o PROSANEAR buscou associar definies de saneamento, de sade e de meio ambiente, com o objetivo de aperfeioar as condies de vida das camadas sociais mais pobres. O PROSANEAR I, alm disso, incorporou quatro pressupostos fundamentais: participao comunitria, tecnologias apropriadas de baixo custo, proteo ambiental e recuperao de custos (SANTOS; PAULA, 1989).

A participao comunitria significava que todo e qualquer projeto devia procurar adequar-se realidade de cada comunidade. A participao, conforme o Banco Mundial, era um requisito indispensvel plena consecuo dos objetivos do projeto, pois a tecnologia de baixo custo selecionada o sistema condominial exigia uma integrao entre vizinhos. Assim, a instalao das redes no quintal das residncias obrigava os moradores a colaborarem para a manuteno do sistema. Alm disso, o Banco Mundial sustentava que no adiantava implementar solues tcnicas sem o apoio comunitrio, pois a falta de participao poderia levar ao no-entendimento do projeto (SANTOS; PAULA, 1989). Segundo o Banco Mundial, a implantao de sistemas no-convencionais necessitava da participao da comunidade em todas as fases, desde a elaborao do sistema, passando pela operao, at chegar etapa da manuteno. Dessa forma, para o banco, as comunidades deviam participar do processo de tomada de decises em todas as fases dos projetos. Nesse contexto, a participao passou a estar associada com melhores resultados dos investimentos (SANTOS; PAULA, 1989). A tecnologia apropriada de baixo custo mais utilizada foi o sistema condominial, cuja nomenclatura significa que o sistema de esgoto ligava um grupo de domiclios como se fosse um edifcio horizontal. Nesse caso, o esgoto passava perto ou at dentro de cada terreno. Segundo o Banco Mundial, os moradores, que participavam do planejamento, construo e manuteno do sistema, tinham a oportunidade de escolher uma das trs alternativas seguintes: fundo de lote, em que as redes de quarteiro passavam no quintal do morador, atravessando todo o quarteiro e saindo em uma linha da rua; frente do lote, em que as redes se localizavam na frente da residncia e uma tubulao era colocada em cada lado do quarteiro, e na calada, na qual a rede era instalada embaixo da calada na frente do domiclio. Depois da escolha da opo tecnolgica pelos moradores, cada domiclio assinava um termo

de adeso e se comprometia a pagar pelo servio e a manter o sistema em funcionamento (SANTOS; PAULA, 1989). O PROSANEAR I, de acordo com o Banco Mundial, tinha compromisso com a proteo ambiental, por isso o financiamento de projetos de abastecimento de gua deveria estar conjugado ao tratamento adequado dos esgotos. Pressupunha-se que no adiantaria fornecer apenas gua s comunidades, pois elas iriam jogar as guas servidas nas ruas, prejudicando o meio ambiente e incitando o aparecimento de doenas. Seria preciso, portanto, fornecer gua e tambm dar um destino adequado ao esgotamento sanitrio (SANTOS; PAULA, 1989). Por fim, o PROSANEAR I cobrava dos usurios as ligaes domiciliares, o uso da gua e a coleta do esgoto. O pagamento, de acordo com o Banco Mundial, comprometia os beneficirios com o servio, pois se fosse gratuito o sistema seria rapidamente depauperado. Como o usurio pagava os servios efetuados, ver-se-ia obrigado a zelar pela manuteno dos equipamentos (BANCO MUNDIAL, 1990). Apesar dos esforos do PROSANEAR, as dificuldades financeiras das CESBs e o aumento do nmero de domiclios no-atendidos pelos servios de gua e esgoto caracterizaram o setor de saneamento bsico na segunda metade da dcada de 1980. Ademais, a incorporao do BNH pela Caixa Econmica Federal, em 1986, acabou por desarticular a poltica urbana e os setores pblicos envolvidos. Logo depois, criou-se o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), que se tornou responsvel pela formulao da poltica de investimento urbano. O MDU, em outubro de 1987, foi transformado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU). Finalmente, a CEF deixou de estar vinculada ao Ministrio da Fazenda e se subordinou a esse novo rgo (SANTOS; PAULA, 1989).

O governo Sarney, em 1986, editou o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (I PND-NR) para o perodo 1986-1989. Em relao ao setor de saneamento bsico, pretendia-se ampliar o acesso das comunidades de baixa renda aos servios. Ademais, as tecnologias de baixo custo eram tambm proclamadas como desejveis. O plano criticava a relao existente entre acesso aos servios de saneamento bsico e disponibilidade de renda, pois os estratos sociais mais pobres, por no terem condies de pagar as tarifas cobradas, estavam sendo excludos do sistema pblico. O governo, ento, pretendia corrigir essa contradio e, assim, beneficiar, sobretudo, o segmento populacional com renda familiar inferior a trs salrios mnimos (BRASIL, 1986). O Programa de Ao Governamental (PAG), elaborado para o perodo 1987-1991, assinalava que a poltica de saneamento deveria objetivar a reformulao dos critrios operacionais do SFS e distinguir o consumidor por categorias tarifrias e, dessa forma, beneficiar queles mais carentes. Alm disso, o MHU, em 1988, foi transformado em Ministrio do Bem-Estar Social (MBES), e a CEF voltou a fazer parte do Ministrio da Fazenda. Em 1989, o MBES foi incorporado ao Ministrio do Interior. Por fim, pelo Decreto no 96.634/88, o Ministrio da Sade tornou-se responsvel pela poltica nacional de saneamento bsico (ALIANA PESQUISA E DESENVOLVIMENTO, 1995). A Constituio de 1988, por fim, definiu as competncias dos municpios e da Unio. O artigo 30, inciso V afirma: Compete aos municpios organizar e prestar diretamente, ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial. Alm disso, o artigo 21, inciso XX estabelece que Unio cabe instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transporte urbano. Em conjunto, Unio, estados, Distrito Federal e municpios, segundo o artigo 23, inciso XX, devem

promover programas de construo de moradia e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (BRASIL, 1998).

1990 POLTICA NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO Com a Constituio de 1988, a elaborao de Plano Plurianual (PPA) passou a ser obrigatria. O primeiro PPA, que vigorou no perodo 1991-1995, menciona que 88% da populao urbana usufrua do servio de abastecimento de gua, mas somente 39% dos domiclios dispunham de esgotamento sanitrio. Assim, os objetivos essenciais que deviam ser buscados eram o aumento do abastecimento de gua no meio urbano e a expanso das redes de esgotos sanitrios (ALIANA PESQUISA E DESENVOLVIMENTO, 1995). A primeira reviso do PPA, realizada para o perodo 1993-1995, ressaltou a inteno de mudar o modelo institucional e financeiro em vigor. Dessa forma, a melhoria dos resultados no setor seria alcanada quando houvesse o reordenamento institucional, a adequada alocao de fundos e a participao dos vrios atores envolvidos. Ademais, defendia-se a elaborao de estudos sobre a modernizao do setor. Vale destacar que a segunda reviso do PPA, para o perodo 1994-1995, enfatizava a necessidade de integrar as aes de saneamento com outros setores afins, como habitao e assistncia social (ALIANA PESQUISA E DESENVOLVIMENTO, 1995). O Ministrio do Interior, bem como todos os rgos ligados a questes urbanas, tais como o DNOS e a FSESP, foram extintos pelo governo Collor. Os problemas urbanos, nesse perodo, ficaram restritos habitao e ao saneamento. Nesse contexto, as Secretarias Nacionais de Habitao e de Saneamento, ambas ligadas ao Ministrio da Ao Social (MAS), acabaram por gerir o setor (ALIANA PESQUISA E DESENVOLVIMENTO, 1995). Alm disso, em agosto de 1990, o governo lanou o Plano de Ao Imediata de Saneamento do

Brasil (Pais Brasil), que pretendia realizar investimentos no setor, angariando recursos do FGTS, do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (MENDES, 1992). O PPA para o perodo 1996-1999 definiu estratgias que deveriam direcionar o caminho a ser seguido pelo governo. Na rea de desenvolvimento social, que englobava previdncia, assistncia social, sade, educao, habitao, desenvolvimento urbano, trabalho e saneamento, a Unio tinha investido at 1996 R$ 291.658 milhes. Desses, 63,55% foram destinados previdncia social, 15,55% sade, 9,69% ao trabalho, 4,68% educao, 2,64% assistncia social, 2,17% habitao, 1,82% ao saneamento e 0,67% ao desenvolvimento urbano (BRASIL, 1999). As diretrizes da Poltica Nacional de Saneamento, segundo o PPA, eram as seguintes: descentralizao das aes, enfatizando o papel do Estado, dos municpios e do setor privado; envolvimento dos vrios agentes que faziam parte do gerenciamento dos servios; flexibilizao e prestao de servios, atendendo s peculiaridades sociais e econmicas do pas; unio das aes de saneamento entre si e com outras polticas afins; abertura ao setor privado e fortalecimento da capacidade de controle do Estado (BRASIL, 1999). Seguindo essas diretrizes, o governo estabeleceu as seguintes aes e projetos de saneamento: Modernizao do Setor Saneamento, Gesto do Sistema de Coleta e Disposio de Resduos Slidos, Saneamento Bsico para a Reduo da Mortalidade na Infncia, Ampliao dos Servios de Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio

(Prosaneamento), Saneamento em reas Urbanas para Populao de Baixa Renda, ampliao do Programa de Ao Social em Saneamento (PROSEGE) e aperfeioamento do Programa de Qualidade das guas e Combate da Poluio Hdrica (PQA) (BRASIL, 1999).

A Poltica Nacional de Saneamento 1995-1999 adotou trs princpios fundamentais: universalizao, participao e descentralizao. O primeiro dizia respeito expanso da oferta de servios para todos. O segundo chamava os agentes envolvidos, Unio, estados, municpios, prestadores de servios, para formular e gerir a poltica de saneamento. Por fim, o terceiro procurava descentralizar funes outrora concentradas em um rgo especfico (BRASIL, 1994). Dessa forma, passaram a ser adotados conceitos como flexibilizao, que significava o estabelecimento de parcerias para melhor eficincia na oferta dos servios, conectividade, que correspondia integrao do saneamento com outros setores, tais como sade, educao, meio ambiente e desenvolvimento urbano, e diferenciao, que estabelecia a distino entre as atividades de regular, controlar e prestar servios. Nesse ltimo caso, o Estado era encarregado das funes de controle e de regulao. Assim, a prestao de servios poderia ficar a cargo do setor pblico ou privado (BRASIL, 1994). Os objetivos da Poltica Nacional de Saneamento foram especificamente seis: aumentar a oferta dos servios, adotar o controle social na prestao de servios, optar por estruturas administrativas mais flexveis, estimular o programa de qualidade e produtividade na prestao de servio, fomentar programas de conservao da gua e corroborar a parceria do setor pblico com o privado. Nesse contexto, para conseguir alcanar tais objetivos, traaramse estratgias, como a ao integrada do governo federal, que significava coordenao dos vrios rgos federais responsveis pelo setor, e a retomada da capacidade de financiamento do setor, que definia a tarifa como elemento essencial para a gerao de receitas adequadas (BRASIL, 1994). Vrios atores, nessa nova poltica, passaram a ter funes especficas: a Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB), que foi criada no mbito do Ministrio do Planejamento e

Oramento (MPO), em 1995, deveria coordenar a execuo da Poltica Nacional de Saneamento, o Ministrio da Sade participaria das aes por meio da Fundao Nacional de Sade (FUNASA), que era responsvel pela seleo dos locais para investimento, utilizando, para isso, o critrio de sade pblica. O Ministrio do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal deveria atuar sobremodo por meio da Secretaria de Recursos Hdricos e era o responsvel pela preservao da gua e pela questo do meio ambiente e, por fim, a Caixa Econmica Federal continuaria sendo o agente responsvel pelo financiamento do setor (BRASIL, 1994). Em 2025, de acordo com o Banco Mundial, dois teros dos habitantes da terra vivero nas cidades (SOTERO, 1999). Para suportar o nmero de residentes urbanos, as cidades devem fazer grandes investimentos em habitao e em saneamento bsico. As vrias polticas e programas do governo brasileiro para o setor de saneamento bsico nos ltimos anos, entretanto, no tm sido eficazes, pois os recursos pblicos escassos tm causado a diminuio na quantidade de investimentos governamentais. O aumento populacional e a concentrao urbana, ademais, tm causado demandas crescentes para a expanso dos servios de gua e esgoto no pas. Essa situao leva a uma concluso simples: o servio de infra-estrutura uma pea indispensvel para a melhoria da qualidade de vida da populao mais carente do pas que vive nos centros urbanos, e o governo brasileiro deve buscar as formas mais adequadas para ofertar esse servio.

PUBLIC POLICIES FOR BASIC SANITATION IN BRAZIL: INSTITUTIONAL REFORMS AND GOVERNMENTAL INCENTIVES
ABSTRACT: This article attempts to describe public policies for basic sanitation in Brazil, by highlighting the actions carried out by institutions, the role of the State and governmental incentives granted, especially between 1960 and 2000. These policies present themselves in periods marked not only by the creation of important institutions and/or financing systems, but also by changes in the strategies adopted by the Brazilian government. KEY WORDS: public policies for basic sanitation, governmental incentives, institutions.

NOTAS
O FINANSA dividia-se em vrios subprogramas especializados: Refinanciamento da Implantao, Ampliao e/ou Melhoria dos Sistemas de Abastecimento de gua (REFINAG), Refinanciamento para Implementao ou Melhoria de Sistemas de Esgoto (REFINESG), Estmulo ao Sistema Financeiro de Saneamento (EFISAN), que destinava recursos aos estados de baixa arrecadao tributria, Financiamento Suplementar para Abastecimento de gua (FISAG), Financiamento Suplementar para Controle de Poluio das guas (FICON), Financiamento de Sistemas de Drenagem buscando controle de inundaes (FIDREN) e Subprograma de Apoio Tcnico ao Sistema Financeiro de Saneamento (SANAT), que objetivava estimular pesquisas, treinamentos e assistncias tcnicas (ALMEIDA, 1977). 2 A Resoluo no 003/79 do Conselho Nacional do Desenvolvimento Urbano (CNDU) citava como prioridades do setor de saneamento bsico: atendimento da demanda de gua potvel nas reas perifricas; ampliao ou instalao dos sistemas sanitrios nas regies metropolitanas e cidades de porte mdio; desenvolvimento de tecnologia simplificada para soluo de problemas de esgotamento sanitrio em reas de baixa renda e em reas de reduzida densidade e execuo de obras pblicas de drenagem nas regies metropolitanas e cidades de porte mdio (ALIANA PESQUISA E DESENVOLVIMENTO, 1995, p. 115).
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