Duodcimo Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible (2005)

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303.447.286 P969d Programa Estado de la Nacin (Costa Rica) Resumen duodcimo informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible / Programa Estado de la Nacin. San Jos CR. 2006 64 p. : cuadros, grcos.col. ; 28 cm. ISBN 9968-806-37-4 1. Desarrollo humano. 2. Equidad social. 3. Educacin 4. Pobreza. 5. Economia 6. Democracia. 7. Elecciones y participacin ciudadana. 8. G1. 9. Costa Rica. I.Ttulo.

Primera edicion: Octubre, 2006. Diseo: Erick Valdelomar / NeoGrca S.A. Diagramacin: Erick Valdelomar / NeoGrca S.A. Cubierta: Estado de la Nacin /E. Valdelomar / J. Gamboa / NG Fotografa de cubierta: Ricardo Quirs Litografa e imprenta: Litografa e imprenta Guil

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Contenidos

PRESENTACIN Prlogo al Duodcimo Informe Valoracin general sobre el estado de la Nacin en el 2005 Equidad e integracin social Valoracin general Cae el ingreso promedio de los ocupados, pero aumenta el ingreso promedio de los hogares Contina la reduccin de la inversin social, por tercer ao consecutivo La pobreza sigue estancada y crece la desigualdad del ingreso en los ltimos veinte aos Persisten brechas de acceso al mercado laboral Avances hacia la universalizacin de la seguridad social Expulsin y reprobacin de la secundaria vuelven a aumentar en el 2005 Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas Valoracin general Alto crecimiento, pero con dbiles encadenamientos productivos Se reactivan la industria y la agricultura orientadas a la exportacin Inversin extranjera directa: logros y desafos Se reducen el dcit scal y la deuda pblica total, a costa del crecimiento sostenido Reforma nanciera inconclusa Armona con la naturaleza Valoracin general Crecimiento urbano rpido y desordenado amenaza los recursos naturales Sin soluciones de largo plazo para el alto consumo de hidrocarburos Calidad del aire depende en gran medida del sector transporte El agua mantiene su vulnerabilidad, pero se crearon nuevos instrumentos para mejorar su gestin El SINAC: ms tierras protegidas, pero con pocos recursos Una doble condena: pobreza y vulnerabilidad ante los eventos naturales Fortalecimiento de la democracia Valoracin general Fin de la era bipartidista que dirigi al pas hasta nes del siglo XX Ms cargos elegibles y ms oferta electoral Abstencin ms alta en los ltimos 44 aos Parlamento poco ecaz y con dicultades para lograr acuerdos Poltica exterior: incongruencias en la promocin de la paz y los derechos humanos 5 17 21 21 23 23 24 27 27 28 31 31 33 34 35 36 37 39 39 41 42 43 44 45 46 49 49 51 52 53 53 56

Captulo especial: Estado actual de la infraestructura vial Extensin y condicin actual de la red vial Estimacin del patrimonio vial y de la depreciacin de este capital Gestin de la infraestructura vial Reforma institucional incompleta, con resultados decepcionantes Dbil planicacin sectorial Compendio cantonal Bibliografa

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Cuadros
1 2 3 4 5 6 Ingreso promedio de los hogares, por decil de hogar. 1988 y 2004 Participacin relativa en el PIB y crecimiento del PIB, por rama de actividad econmica.1995-2005 Remesas recibidas en Centroamrica. 2004 Resultados primario y nanciero del Gobierno Central. 2000-2005 Acuerdos legislativos, segn rgano de decisin. Marzo de 2005 a abril de 2006 Leyes aprobadas segn reconocimiento de derechos y nanciamiento otorgado. Mayo de 2005 a abril de 2006 25 34 35 36 54 55

Recuadros
1 2 3 4 Vivir la democracia Desafos sealados por diversas ediciones del Informe Estado de la Nacin Fragmentacin y limitaciones institucionales complican el ordenamiento territorial Hacia una red vial moderna y eciente en Costa Rica: opciones y desafos prcticos 11 19 42 58

Grcos
1 Evolucin del ingreso promedio real en la ocupacin principal, segn calicacin del trabajador 2 Evolucin de la inversin social pblica real per cpita 3 Incidencia de la pobreza total en los hogares, segn regiones. 1990-2005 4 ndice de salarios mnimos reales 5 GAM: indicadores de desempeo en las pruebas nacionales de bachillerato y tasa de desercin, por tipo de centro educativo. 2002-2005 6 Evolucin del ndice del PIB y del IND 7 Composicin del saldo entre el IND y el PIB en relacin con el PIB 8 Tasa de vehculos segn tipo 9 Visitantes a las reas silvestres protegidas e ingresos percibidos 10 Abstencionismo en los 81 cantones del pas en las elecciones del 2006 11 Inversin pblica y subejecucin del presupuesto en infraestructura vial 23 24 24 25 28 33 33 43 46 53 59

Mapas
1 2 3 4 Indice de Gini a nivel cantonal. 2001 Concentraciones de oxido de nitrgeno en algunos cantones y distritos de San Jos. 2005 Viviendas afectadas por eventos naturales extremos, segn cantn. 2000-2004 Partido ganador de las elecciones presidenciales del 2006, con respecto a las elecciones del 2002 26 44 47 51

Fotos
1 Expansin del rea urbana, 1975, 1986 y 2005 41

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Presentacin

l presente resumen fue elaborado con el propsito de ofrecer un insumo til para la divulgacin y discusin de los resultados del Duodcimo Informe Estado de la Nacin. A modo de introduccin, el Prlogo analiza la coyuntura nacional en la que se publica el Informe y describe las premisas y mtodos de trabajo en que se basa su preparacin desde 1994. Adems, a modo de rendicin de cuentas, brinda un detalle de las principales acciones ejecutadas por el Programa, Estado de la Nacin en el ltimo ao La primera parte de este resumen incluye la valoracin general sobre el desarrollo humano sostenible del pas durante el ao 2005 y sobre el proceso electoral que culmin en febrero del 2006. En la segunda se hace un balance sobre el desempeo nacional en las cuatro reas a las que usualmente

da seguimiento el Informe. Para cada una de ellas se ha incorporado, adems, una sntesis que permite profundizar en algunos temas de particular relevancia para comprender la coyuntura del ao en estudio, o sobre los cuales se lograron avances metodolgicos o se aportan nuevos indicadores en esta edicin. Finalmente, se presenta un resumen del captulo especial del Informe, el cual analiza el estado actual de la infraestructura vial en el pas, asunto abordado desde una perspectiva comparada y propositiva en la seccin Debates para el desarrollo. Para ampliar y profundizar en el anlisis de temas especcos, se invita a las y los lectores a consultar tanto el Informe completo, como el conjunto de ponencias especializadas que estn a d i s p o s i c i n d e l p b l i co e n e l s i t i o www.estadonacion.or.cr.

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Crditos

Consejo Consultivo Rodrigo Aguilar, Mayi Antilln, Rolando Barrantes, Marta Campos, Wilson Campos, Rodolfo Cerdas, Jorge Arturo Chaves, Alejandro Cruz, Helio Fallas, Clotilde Fonseca, Rodrigo Gmez, Leonardo Garnier, Miguel Gmez, Milena Grillo, Francisco Gutirrez, Pedro Len, Gabriel Macaya, Rodrigo Madrigal (q.d.D.g.), Guido Miranda, Sandra Piszk, Samuel Rovinski, Marco Vinicio Ruiz, Pablo Sauma, Eduardo Ulibarri, Constantino Urcuyo, Gloria Valern, Albino Vargas, Guido Vargas, Sal Weisleder, Samuel Yankelewitz, Fernando Zumbado, Joyce Zrcher. Consejo Directivo Yamileth Gonzlez, Lisbeth Quesada, Daniel Soley, Jos Andrs Mass. Convenios marco de cooperacin Defensora de los Habitantes de la Repblica y Consejo Nacional de Rectores.

Director del Programa Miguel Gutirrez Saxe. Equipo tcnico Ronald Alfaro, Guido Barrientos, Vera Brenes, Enrique Gonzlez, Karla Meneses, Leonardo Merino, Alberto Mora, Natalia Morales, Isabel Romn, Marcela Romn, Arodys Robles, Susan Rodrguez, Elisa Snchez, Jorge Vargas Cullell, Evelyn Villarreal. Equipo de apoyo administrativo Arlene Mndez, Mary Rivera (q.d.D.g.), Guisselle Rojas, Guiselle Snchez, Joani Valverde. Coordinadora general de investigacin Leda Muoz. Consultores temticos Eduardo Alonso, Bernal Arias, Pascal Girot, Isabel Romn. Editor Programa Estado de la Nacin. Correccin de estilo Alexandra Steinmetz.

Reconocemos agradecidos los aportes y trabajo persistentes de Eugenio Pignataro al dilogo social y al Programa Estado de la Nacin. El fue un distinguido costarricense, hacedor de acuerdos desde UCCAEP, donde trabaj incansablemente por el entendimiento con otros sectores sociales y por el logro de frmulas que hicieran avanzar al pas y a su gente. Estando el Informe en prensa se produjo el lamentable fallecimiento de Rodrigo Madrigal Nieto, quien nos acompa con su sabio consejo y orientacin como parte del Consejo Consultivo del Estado de la Nacin y el Estado de la Regin. Su pensamiento y compromiso con la Patria sern un acicate para mantener y ampliar el sentido de servicio pblico de nuestra Programa. Con sencillez, alegra y dedicacin nos regal doa Mary parte de sus ltimos aos de vida. Hoy le reconocemos tambin sus aportes de realismo y sentido prctico al Informe. La extraamos.

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Prlogo al Duodcimo Informe

Tiempo de transicin poltica

Por tercera vez en su historia, el Informe Estado de la Nacin sale a la luz en tiempos de transicin poltica. Cuando esto sucede, el Informe documenta lo acontecido en el ltimo ao de un perodo constitucional, presenta los resultados electorales y se detiene en los principales desafos del desarrollo humano sostenible con los que el nuevo Gobierno y la sociedad se topan, y que no necesariamente enfrentan. Estos aos de transicin son complejos, aunque por lo general han sido de bajo riesgo maniesto para esta publicacin; tambin son aos en los que se renueva cierta esperanza. De esta manera, todo parece indicar la necesidad de otorgar el nfasis mayor del Informe a las relaciones polticas. Pero no podemos ignorar que lo poltico, en la Costa Rica de hoy, condensa y expresa la acumulacin social de un largo peregrinar de ms de una dcada, no siempre fcil ni lineal, en la modicacin de un estilo de crecimiento econmico y de distribucin de oportunidades entre las y los habitantes del pas.

poca insuciente y de malestar ciudadano

Como lo sintetiz el Dcimo Informe, el ltimo decenio no fue una poca de estancamiento, tampoco otra dcada perdida. Sin embargo, desde una perspectiva estratgica, fue una poca

insuciente que, adems, parti de una situacin menguada por la crisis de la deuda de los ochenta. La nueva economa result muy dinmica, pero con dbiles encadenamientos. La ausencia de polticas de fomento a las actividades productivas de la mayora de las empresas (micro, pequeas, medianas) ha sido sealada como una de las deciencias ms severas en las acciones adoptadas en Costa Rica para impulsar el crecimiento econmico con bienestar de la gente. As, las polticas de fomento se desplazaron principalmente hacia sectores de la nueva economa, con dbiles encadenamientos sociales (no generan empleo en forma masiva), productivos (importan sus insumos, realizan escasas compras internas, envan sus ganancias como pago a factores externos) y scales (pagan pocos o del todo no pagan impuestos), con algunas excepciones notables, como pueden ser el turismo ecolgico y ciertas actividades agropecuarias de exportacin no tradicionales. Una poca que inici con la consolidacin de un nuevo estilo de desarrollo se encuentra, hoy en da, con una sociedad enzarzada en crecientes conictos distributivos sobre posesiones y posiciones. El crecimiento por s solo result insuciente. La advertencia consignada en el Segundo Informe Estado de la Nacin, sobre la necesidad de combinar metas econmicas y sociales para salir del atascadero era, adems de tica,

extremadamente realista: crecimiento y estabilidad con fortalecimiento de la inversin social y redistribucin del ingreso en favor de los ms pobres, siguen siendo los grandes imperativos de nuestra nacin. La forma en que se concretaron estos propsitos a lo largo de la ltima dcada fue: 4% de mayores ingresos para los sectores ms pobres, 6% del PIB para educacin, 4% de inacin y 6% de crecimiento anual. Pero solo se avanz parcialmente en algunas partes de ese conjunto; en otras se involucion (Programa Estado de la Nacin, 2004). Lo que se pretenda fuera el incremento del ingreso adicional a favor de los ms pobres, se convirti en un decremento de casi el 50% en los ingresos de estos, que pasaron de apropiarse el 6% del ingreso total, a obtener tan solo el 4% (INEC, 2006). Adems, en aos recientes se deterioraron los ingresos autnomos de los hogares o de los ocupados, as como los ingresos sociales; ambas reducciones afectan a la poblacin de manera generalizada.

Reconstruir el entusiasmo
As las cosas, no es posible esperar un clima entusiasta mientras se achican los ingresos, aumenta la desigualdad, se reducen los ingresos sociales, se deterioran servicios bsicos de salud, seguridad, vialidad y, al borde del paroxismo, se acumula un crecimiento muy notable del PIB, de las exportaciones y, tambin,

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de las ganancias del sector nanciero. Nueva economa boyante, pero sin mayores encadenamientos productivos, sociales y scales, magros resultados para la gente. Ese estilo, por cierto, requiere correccin si se desea contar con la voluntad de las personas. Hoy tenemos una imperiosa necesidad de renegociar entre nosotros. Despus de todo, la democracia no es solo un procedimiento para elegir; es un acervo de resultados y oportunidades que reclama la ciudadana, especialmente despus de largos aos de promesa democrtica creciente y una decreciente capacidad de hacer, por parte del Estado, como bien lo reejaron las ltimas elecciones. El proceso electoral mostr un sistema poltico asediado por el malestar ciudadano. Abstencin elevada, clima electoral fro, participacin limitada y un resultado sin triunfadores. Nadie tiene el poder suciente para reclamar un mandato y desarrollar exclusivamente su propio programa; ninguna de las principales fuerzas acumul ms all de una cuarta parte del electorado en la votacin presidencial. De esta forma, se impone la necesidad de gobernar sobre la base del entendimiento, en primersimo lugar, con la poblacin que exige atencin a sus demandas y, sobre todo, redistribuir los benecios lo mismo que los aportes y sacricios. Son muchos los asuntos que se acumulan, unos sobre otros. El pas no logra traspasar umbrales crticos, particularmente en la adaptacin de sus instituciones. Hay muchas tareas pendientes, y la ms apremiante de todas es la scal, sin la cual las dems son imposibles, o se malograran en un escenario de inacin, inestabilidad y empobrecimiento. Para poder sacarlas adelante, es necesario reducir el temor y la desconanza recproca entre las fuerzas polticas y sociales, que han resultado paralizantes en los ltimos aos. En nuestras relaciones de conanza todava vivimos algunos de los efectos de la ltima guerra caliente de la Guerra Fra que se libr hace pocas dcadas en Centroamrica. Pero ni siquiera aquella polarizacin alcanza ya para cimentar un apoyo especco a la poltica. Ahora,

la valoracin de la democracia se forja en los puntos de contacto directo entre la ciudadana y las instituciones. La ecacia, el buen trato, el uso adecuado de los recursos, la ausencia de corrupcin y trco de inuencias, el castigo a los que incurren en falta, son lo que cuenta para lograr legitimidad. En este sentido, el impulso, desde la poltica, de un conjunto de reformas econmicas restrictivas muy de fondo, incluido el achicamiento del Estado, ha generado una distancia creciente entre una promesa electoral de mayor bienestar, una Constitucin que la consagra y las duras realidades de gobierno. En consecuencia, se duda de la poltica, de los polticos, prcticamente de cualquier representacin, sea poltica o social, de la estructura institucional y hasta de tener un destino comn como nacin.

de estabilidad; apenas se pueden crear mayoras parlamentarias fugaces, con alcances reducidos y logros mnimos. Es poco lo que se puede hacer, es muy inestable lo que se logra, es mucha la impaciencia ciudadana que se genera. As, sistemticamente no solo pierde el partido poltico en el Ejecutivo, en medio de acusaciones de ineptitud y falta de rumbo, sino que pierde, y mucho, el sistema poltico en su conjunto, como se ha podido constatar y como queda documentado en el Duodcimo Informe.

El Informe Estado de la Nacin

La extensa cita de Munro que se consigna en el recuadro 1 nos recuerda la importancia de saber valorar los caminos singulares que recorri el pas en el pasado, as como la necesidad y conveniencia de retomar esa senda. Pero tambin, reconociendo la diferencia de escalas, permite conrmar la tarea del Informe Estado de la Nacin : dotar a la sociedad de instrumentos de fcil acceso para conocer su evolucin, desarrollar instancias de rendicin de cuentas, fortalecer mecanismos de participacin y negociacin, y contribuir a la formacin de consensos nacionales. Esta es una iniciativa independiente, cuya misin es mejorar el acceso de la ciudadana a informacin amplia, oportuna y veraz sobre los asuntos de inters pblico. Informar es construir democracia y favorecer canales de procesamiento de intereses, y hasta de conictos. El ocio de informar con credibilidad y balance es difcil y no est exento de riesgos. A este punto, luego de doce informes nacionales y dos regionales centroamericanos, lo protege una importante acumulacin de prestigio y un mtodo, que no es otro que el propio del conocimiento cientco: prevalecen las nuevas conclusiones en el tanto sean producto del estudio riguroso y fundado, pero a la vez, a cada paso, el nuevo conocimiento y las crticas sugieren los nuevos desafos de investigacin. Por esto se promueve la crtica, sea cual sea y sin importar su origen, como herramienta para la construccin de resultados. Pero adems, y desde siempre, desde adentro, a esta iniciativa la han protegido los mecanismos de pesos y contrapesos y los

Gobernabilidad es el nombre del juego

Estos son problemas de gobernabilidad prcticos y acuciantes, que se agudizan con algunas tendencias del Estado. El logro de transformaciones para mejorar la eciencia de las instituciones se ha dicultado por muchos motivos, entre ellos el estrujamiento generado por el servicio de la deuda y la escasez de recursos. Se dej de lado a un funcionariado estable, con margen de autonoma tcnica, y se sustituy el mecanismo de descentralizacin institucional por una coordinacin basada en la inuencia poltica. Hoy la toma de decisiones no se basa nalmente en los planes y objetivos forjados en muchas instituciones, sino ms bien en las decisiones de directivos nombrados segn el cuatro-tres, que se convierte en siete-cero, cuando hay repeticin de partido en el Gobierno. Se pierde as responsabilidad y autonoma alrededor de la misin institucional. Por supuesto que se han creado contrapesos, en la forma de trmites y controles, que no necesariamente sorprenden al clientelista, al corrupto o al despilfarrador, pero s causan entrabamiento. Adems, en razn de los cambios en la correlacin de fuerzas y de prcticas polticas, en la Costa Rica actual no se puede gobernar ni administrar objetivos, ni construir coaliciones con algn grado

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RECUADRO 1

Vivir la democracia

egn seal Dana Munro, al escribir sobre las repblicas de Centroamrica a principios del siglo XX: Los peores rasgos de los gobiernos centroamericanos se deben a que los gobiernos estn sujetos a tan poco control por parte de la opinin pblica. Aquellos que se benecian con los actos de la administracin la apoyan sin importar qu defectos tenga, mientras que los que se oponen lo hacen a pesar de los mritos que tenga. El sentimiento de la clase gobernante como un todo puede inuir en el gobierno en asuntos no polticos, pero al tomar medidas para fortalecer su propia posicin, el presidente y sus consejeros rara vez se detienen ante consideraciones de legalidad, popularidad o moralidad. Una administracin no se debilita tanto por la violacin de los derechos garantizados en la Constitucin, como por no darles puestos y otras recompensas a quienes lo apoyan. La prensa, como medio para moldear la opinin pblica, tiene poca importancia poltica, pues incluso en aquellos pases en donde no es objeto de una fuerte censura, la mayora de los peridicos son demasiado partidistas o sobornables como para merecer el respeto general. El nico remedio contra un mal gobierno es la revolucin. Esto, desafortunadamente, casi siempre demuestra

ser peor que el mal que pretende erradicar. Las guerras civiles en los ltimos noventa y seis aos han causado un dao incalculable en todas las repblicas, excepto en Costa Rica, no solo debido a la prdidas de vidas y de bienes, sino porque han hecho que la fuerza sea la nica fuente de autoridad y porque han llevado al poder a hombres con habilidad militar, pero no a estadistas constructivos. Los numerosos patriotas centroamericanos que han puesto todo su empeo y energa en establecer una administracin ecaz y en lograr el progreso econmico de sus pases, han visto cmo se anulan sus esfuerzos frente al continuo desorden que imposibilita la evolucin pacca. ...algunas de las repblicas del istmo han progresado muy poco desde la declaracin de independencia, a pesar de que aquellos que han gozado de una paz relativa han avanzado rpidamente en prosperidad y civilizacin. El primer requisito para el mejoramiento de las condiciones econmicas y polticas de Centroamrica es sustituir el medio costoso y destructivo de la revolucin por formas paccas de sustituir a los funcionarios de los gobiernos.

Fuente: Munro, 2003.

procedimientos que depuran, seleccionan y precisan los contenidos y la estructura del Informe. El Consejo Consultivo, conformado por distinguidas personalidades nacionales, reconocidas por su trayectoria personal y su orientacin hacia la bsqueda del desarrollo, es el responsable sustantivo del documento, pues esa misin le fue encomendada por el CONARE y la Defensora de los Habitantes al constituir el Programa Estado de la Nacin. Para efectos de investigacin se identica y articula una vasta red que involucra a acadmicos, consultores temticos y fuentes de informacin. Adems, en dos o tres talleres de consulta para cada captulo, especialistas y representantes de sectores sociales e institucionales acompaan el proceso de preparacin del Informe, y se encargan de depurar las conclusiones y precisar las valoraciones. La participacin responsable e informada es la que moldea los productos. Un equipo tcnico central realiza la muy compleja tarea de

gestionar el proceso y traducir los mandatos, sugerencias y hasta desacuerdos de las diversas instancias y grupos, a un texto que debe ser riguroso, fundado, balanceado y, adems, comprensible y atractivo para la opinin pblica. En ese proceso se maniestan las tres orientaciones del Estado de la Nacin: rigor acadmico, legitimidad social y amplitud en la difusin. Rigor acadmico. El Informe tiene como fundamento la articulacin de las capacidades de investigacin de las universidades pblicas, lo que le ha permitido obtener informacin y anlisis pertinentes y de calidad sin crear estructuras complejas. Este ao se sistematizaron casi 600 referencias bibliogrcas y se emprendieron alrededor de 55 estudios especializados. Esta prctica ha generado una corriente de investigacin sobre el desarrollo humano sostenible y nuevas polticas de indagacin cientca y social en los mbitos nacional y subna-

cional. Asimismo, al sistematizar datos de muy variadas fuentes se ha tenido una incidencia real en la formulacin de indicadores, desde su identicacin hasta los mtodos empleados, pasando por el abordaje de temas antes poco tratados en el pas. Legitimidad social. Para obtener arraigo y legitimidad se han diseado formas de operacin que son parte esencial del proceso de elaboracin del Informe, ya brevemente comentadas en lneas anteriores. Amplitud en la difusin. La tercera orientacin es lograr la mxima difusin de los informes, de otras publicaciones y del Programa Estado de la Nacin como tal. Algunas caractersticas de esta estrategia son:
nfasis en la relacin directa: presen-

taciones a grupos y sectores, talleres, foros entre acadmicos, organizaciones

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sociales, docentes y estudiantes, funcionarios pblicos y comunicadores.

Promocin de publicaciones, artculos

y reportajes en prensa escrita, radio y televisin.

Portal en Internet, con un elevado

volumen de visitas, tanto nacionales como del exterior.

Desarrollo de acciones comunales,

para llegar a muchos lugares del pas.

Desarrollo de actividades con el siste-

ma educativo, que se han expresado en acciones como: realizacin de cursos de actualizacin para docentes y asesores; publicacin del libro Costa

Rica contempornea, races del estado de la nacin, para la educacin secundaria y cursos introductorios universitarios; uso de las publicaciones en los cursos sobre realidad nacional que imparten las universidades y elaboracin de mdulos didcticos para la educacin primaria y secundaria, as como para las escuelas a las que asisten nios y nias migrantes. A partir del ao 2005 el Informe incluye una nueva seccin, que recoge proposiciones, debates y aportes, con una orientacin ms prctica. Dos captulos especiales, Universalizacin de la educacin secundaria y reforma educativa, en la undcima edicin y Hacia una red vial moderna y eciente. Opciones y desafos prcticos, en el Duodcimo

Informe, procuran introducir un debate propositivo sobre poltica pblica en ciertos temas en los que esta publicacin, a lo largo de los aos, ha reunido un importante cmulo de informacin y anlisis. Esperamos, de este modo, ayudar a construir algunas premisas de acuerdos nacionales que nos deparen entusiasmo y sean parte de una hoja de ruta hacia una nueva era de progreso social, crecimiento econmico arraigado y perfeccionamiento de nuestras instituciones democrticas. Esta es una buena razn para existir.

Miguel Gutirrez Saxe Director Programa Estado de la Nacin

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FICHA 1

Primer Informe Estado de la Educacin Costarricense

En febrero de 2006 se public el Primer Informe Estado de la Educacin Costarricense, un anlisis del desempeo nacional en materia educativa, con el que se trata de medir cunto se acerca o se aleja Costa Rica de la aspiracin de ofrecer oportunidades para que la poblacin, de manera equitativa, tenga acceso a una educacin de calidad. El estudio pretende, adems, contribuir a identicar los principales desafos nacionales en materia educativa. Recientemente el CONARE tom la decisin de realizar la segunda edicin del Informe, as como de crear un Consejo Consultivo para el Estado de la Educacin. Adems se estableci un fondo en el que podrn participar, mediante concurso, investigadores de las universidades pblicas interesados en realizar estudios relevantes acerca de las polticas educativas en Costa Rica.

FICHA 2

FICHA 3

FICHA 4

Brechas cantonales en el cumplimiento de los derechos de la niez y la adolescencia

En el marco del plan de accin de UNICEF para el ao 2005 se le encarg al Programa Estado de la Nacin el estudio Derechos de la niez y la adolescencia, una mirada detallada a las brechas cantorales y regionales. La investigacin se realiz durante 2005-2006; recorre gran cantidad de temas, variables e indicadores, y aporta valiosos elementos para conocer de qu forma se protege a la niez y la adolescencia en el mbito cantonal.

Tercer informe regional centroamericano

En el 2005 iniciaron gestiones para la obtencin de recursos que permitan elaborar la tercera edicin del Informe Estado de la Regin Centroamericana. Igualmente han sido exploradas posibilidades de trabajo conjunto y cooperacin con entidades como OMS, OPS y CEPALMxico. Se han valorado diferentes propuestas acerca del enfoque, las caractersticas generales y los elementos necesarios para preparar un diseo conceptual del estudio. Como parte del proceso se llev a cabo una preconsulta con un grupo de alrededor de treinta personalidades y expertos, a quienes se les solicit que propusieran temas relevantes que convendra abordar, y que dieran sus opiniones sobre una primera caracterizacin del informe regional.

Informacin y formacin para funcionarios pblicos y organizaciones sociales

El Programa Estado de la Nacin desarrolla una serie de labores de informacin y formacin en todo el territorio nacional, dirigidas al personal de las instituciones pblicas, docentes, organizaciones privadas y sociales, y a la poblacin en general. Como parte de este proceso de difusin, en el perodo 2005-2006 se particip en actividades dirigidas a los diputados y diputadas electas, asesores parlamentarios, nuevas autoridades municipales de todo el pas, funcionarios de la Contralora General de la Repblica, empleados pblicos integrados al rgimen de servicio civil, docentes, comunidades universitarias, as como a distintas agrupaciones gremiales y profesionales.

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FICHA 5

FICHA 6

FICHA 7

El Informe Estado de la Nacin en la comunidad universitaria

La Comisin de Vicerrectores del CONARE aprob la creacin de una Comisin Interuniversitaria para la promocin del Informe Estado de la Nacin en la comunidad acadmica de las universidades estatales. Entre sus objetivos est promover y desarrollar actividades que utilicen el Informe y otras publicaciones del Programa Estado de la Nacin, que impulsen proceso de formacin e informacin, y que desarrollen investigacin y nuevos indicadores sobre desarrollo humano sostenible, con la participacin activa de las comunidades acadmicas de las universidades pblicas. En este marco, durante el 2006 se han organizado actividades presenciales y videoconferencias, en coordinacin con diversos centros univeristarios.

El Informe Estado de la Nacin en el sistema educativo

Desde el ao 2003 ha desarrollado su trabajo una comisin bipartita integrada por funcionarios del MEP y el Programa Estado de la Nacin. En el perodo 2005-2006, se desarroll un programa de capacitacin dirigido a docentes y biblioteclogas de todo el pas, en el que se abord la transversalidad mediante la utilizacin del Undcimo Informe Estado de la Nacin, cuyos contenidos fueron vinculados con los objetivos del currculo educativo en las materias de Estudios Sociales, Cvica y Ciencias. Adicionalmente fueron distribuidas diversas publicaciones del Programa Estado de la Nacin a bibliotecas de colegios, y se continuaron impulsando las entregas tcnicas del mdulo Viaje al desarrollo humano sostenible en la regin centroamericana.

Foros Radio Universidad de Costa Rica-Estado de la Nacin

En un espacio radiofnico mensual que emite Radio Universidad de Costa Rica, acadmicos e investigadores del Programa Estado de la Nacin abordan temas de gran trascendencia para la vida nacional. Cada uno de los foros analiza, desde una perspectiva debidamente documentada y fundamentada, los procesos y tendencias de la sociedad costarricense actual.

FICHA 8

Elecciones 2006
Por medio de mltiples iniciativas e investigaciones, el Programa Estado de la Nacin ha procurado fortalecer las prcticas democrticas en la vida poltica del pas. Dentro de ese espritu, y en el contexto del proceso electoral del 2006, junto a otros actores sociales se hizo un vehemente llamado a las y los ciudadanos para que se incorporaran de manera voluntaria como miembros de mesa y garantes de la pureza de las elecciones. Como parte de esa iniciativa, los integrantes del equipo tcnico del Programa que fueron requeridos participaron como miembros de mesa y delegados electorales el 5 de febrero. Adicionalmente se prepar un documento sinttico sobre la situacin nacional y se facilit este material a los delegados y observadores internacionales que participaron en las actividades del TSE.

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FICHA 9

FICHA 10

Costa Rica a la luz de la Encuesta de Ingresos y Gastos

Con el n de aprovechar de manera oportuna la informacin generada por la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIG), se ha invitado a investigadores para desarrollar anlisis e investigaciones de inters econmico, social y metodolgico, que se deriven de la informacin de la ENIG, para que presenten sus propuestas. Los estudios sern discutidos en un simposio previsto para el 8 y el 9 de noviembre de 2006. En este esfuerzo estn trabajando de manera conjunta el Instituto Nacional de Estadstica y Censos, el Banco Central de Costa Rica, el Programa Estado de la Nacin y la Universidad de Costa Rica, por medio del Centro Centroamericano de Poblacin y el Instituto de Investigaciones Sociales.

Convenio de cooperacin con el INFOCOOP

En el 2006 se rm un nuevo convenio de cooperacin entre el INFOCOOP y el CONARE/Programa Estado de la Nacin, con el n de seguir promoviendo el fortalecimiento del cooperativismo en su gestin socioempresarial, mediante acciones de formacin e investigacin en temas de inters comn. En el ltimo ao se presentaron los resultados de un estudio sobre banca de desarrollo y PYME.

FICHA 11

FICHA 12

FICHA 13

Foro de Dilogo Social

El Programa Estado de la Nacin se desempea como facilitador del Foro de Dilogo Social, en el que participan distintos actores sociales del pas. Esta instancia produjo de forma consensuada un anteproyecto de ley para crear en el pas un Consejo Econmico y Social, que operara como mecanismo de consulta a la sociedad por parte de los poderes Ejecutivo y Legislativo, en temas de poltica pblica. La nueva Asamblea Legislativa retom y envi el proyecto a la Comisin de Asuntos Sociales, y los sectores sociales -con el apoyo del Estado de la Nacin- han procurado establecer una estrategia comn para impulsar su aprobacin, conscientes de que esta iniciativa puede ayudar a canalizar el conicto social, al crearse un espacio permanente de dilogo social institucionalizado

Enciclopedia Greenwood
En el marco de un acuerdo de cooperacin con el Programa Amigos del Aprendizaje (ADA) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), se elaboraron los textos relativos a salud, abuso y abandono, del captulo sobre Costa Rica de la Enciclopedia Mundial Greenwood sobre Temas de Niez (The Greenwood Encyclopedia of Childrens Issues Worldwide).

Resultados del ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2005

En octubre del 2005, el Programa Estado de la Nacin, la Fundacin Arias para la Paz y el Progreso Humano y la Maestra en Economa de la Universidad de Costa Rica, dieron a conocer los principales resultados del Tercer ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria. El objetivo de esta iniciativa es que las y los ciudadanos comprendan mejor los procedimientos tcnicos, polticos y administrativos inherentes a la formulacin, aprobacin, scalizacin y evaluacin de los presupuestos nacionales. Actualmente se analiza la posibilidad de elaborar un cuarto ndice.

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FICHA 14

FICHA 15

Plan de Accin de la Poltica Pblica de la Persona Joven

El Programa Estado de la Nacin hizo entrega del Plan de Accin de la Poltica Pblica de la Persona Joven, encargado por el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas y el Consejo Nacional de la Poltica Pblica de la Persona Joven. Este instrumento incluye las acciones estratgicas, el impacto esperado y los sectores involucrados en cada uno de los ejes de accin prioritarios, los que a su vez fueron establecidos durante el proceso de dilogo social realizado.

Apoyo a espacios de reexin sobre temas centrales del desarrollo

El Programa Estado de la Nacin participa activamente en la reexin y bsqueda de propuestas en torno a temas clave del desarrollo nacional, sectorial y regional, que impulsan diversos actores de la sociedad costarricense. Los aportes ms recientes en ese sentido se dieron el seminario Fortalecer la democracia econmica: un reto para la gobernabilidad democrtica, organizado por el Ministerio de la Presidencia, el Programa del Estado de la Nacin, INFOCOOP, COONACOOP, BCIE, CPCA, Fedejoven R.L. y el Consorcio La Catalina R.L. Adems se particip en el foro Desarrollo de los sistemas de salud y seguridad social. Riesgos y desafos de cara al siglo XXI, organizado por la OMS/OPS, el Ministerio de Salud, la CCSS, la Asociacin Internacional de Seguridad Social y el Programa Estado de la Nacin.

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Valoracin general sobre el Estado de la Nacin en el 2005

El hecho ms sobresaliente que consigna el Duodcimo Informe Estado de la Nacin es el n de una era poltica. Por primera vez desde la Guerra Civil de 1948, las divisiones y tradiciones originadas en aquel conicto no fueron factores decisivos en las preferencias electorales de las y los costarricenses. Las elecciones nacionales del 2006 marcaron el n de la era bipartidista que gobern el pas durante los ltimos veinte aos. Pero, ms all de estos resultados, el dato fundamental es que la mayora ciudadana no tiene vnculo partidario y ninguna agrupacin cuenta con lealtades slidas, lo cual afecta la capacidad del sistema poltico para expresar intereses y procesar conictos. En estas adversas condiciones, los partidos, las instituciones y la ciudadana tienen ante s la difcil tarea de impulsar importantes reformas precisamente cuando las capacidades del sistema poltico se encuentran mermadas. Los cambios polticos ocurren en el marco de una situacin econmica y social en la que existe una tensin bsica entre las aceleradas transformaciones en la produccin y la distribucin de bienes y servicios, por un lado, y la insuciencia del desempeo nacio-

nal para enfrentar los desafos de largo plazo en materia de desarrollo humano, por otro. En un lapso de solo veinte aos, el aparato productivo costarricense cambi de manera profunda, debido a la implantacin de un nuevo estilo de desarrollo. La vieja economa fue sustituida por una en la que el sector nanciero, las zonas francas y el turismo son las actividades ms dinmicas. Este cambio continu manifestndose con fuerza en el 2005, alentado por niveles histricamente altos de inversin extranjera directa y de exportaciones, que impulsaron una alta tasa de crecimiento. En trminos de la distribucin del ingreso, los datos disponibles indican que la sociedad costarricense es signicativamente ms desigual que hace dos dcadas, una tendencia inversa a la experimentada entre 1960 y 1980. La mejora en el corto plazo del indicador Gini de desigualdad observada en el 2005 fue producto, ms que de una recuperacin, de una baja generalizada en los ingresos de los ocupados. Los resultados econmicos favorables no fueron sucientes para contrarrestar esta evolucin, debido a la falta de encadenamientos productivos, sociales

y scales de los sectores ms dinmicos con el resto de la economa. As, nada en el desempeo de la sociedad costarricense durante el 2005 hace variar la apreciacin sobre la insuciencia del desarrollo humano. Los indicios de una nueva y ms peligrosa fase, apuntados en el Informe anterior, se acumularon. La imagen de una casa comn deteriorada sigue vigente: de nuevo se erosion la representacin poltica, ocurri la cada ya mencionada en los ingresos de los ocupados y se registr una nueva baja en la inversin social. Ciertamente hubo un incremento de los ingresos de los hogares, pero ello estuvo asociado a la incorporacin de nuevos miembros de las familias al mundo laboral, muchos de ellos con empleos parciales y de baja calidad. En 1988, el Prlogo del Cuarto Informe utiliz la metfora de un vehculo para describir a una sociedad frenada y con olor a quemado, en la que distintos sectores se disputaban la direccin, parando y acelerando simultneamente. Hoy esa situacin se ha agudizado: debido al paso del tiempo, frenos, acelerador y volante ya no responden del mismo modo. Estos actores no solo

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siguen estorbndose, sino que no caen en cuenta de que el vehculo tiene fallas y ya rueda sin mucha direccin por pendientes de cerros y precipicios, con gentes a la vera del camino y otros vehculos en movimiento. En este nuevo entorno, la conduccin temeraria o la ilusin de que la disputa dentro del carro puede prolongarse indenidamente entraa riesgos para todos. Las pendientes que hacen inevitable el movimiento del vehculo son moldeadas por fuerzas polticas, sociales y econmicas de distinto signo e intensidad. En el plano poltico, el creciente y extendido malestar ciudadano con el desempeo nacional es una potente fuerza de cambio que ya recongur el sistema de partidos. Este malestar emergi tangiblemente a mediados de la dcada anterior, y se exacerb con nuevos detonantes de corto plazo como los escndalos de corrupcin del 2004, el pesimismo ciudadano ante la evolucin del pas y la negativa evaluacin de la gestin gubernamental. En el plano social, la avanzada transicin demogrca y una urbanizacin desordenada y segmentada son fuerzas que han creado una sociedad muy distinta a la de dcadas anteriores. En el plano econmico la fuerza de cambio es, como se dijo, un nuevo estilo de desarrollo que se ha consolidado, aunque exhibe problemas de articulacin y productividad. Estas fuerzas que empujan al pas en distintas direcciones y velocidades amplan las tensiones documentadas en ediciones previas de este Informe. Dejadas por s solas, no suman ni producen un cambio ordenado con rumbo claro; por el contrario, llevan a una ruta de colisin. De ah lo cruciales que resultan los acuerdos polticos en el pas: son indispensables para aprovechar el impulso de las pendientes, encontrar camino seguro y enrumbar el vehculo hacia un destino compartido. Este panorama coloca a Costa Rica frente a un complejo y singular dilema estratgico. Por una parte requiere ejecutar profundas transformaciones econmicas, sociales e institucionales para hacer frente a los cambios sociales en marcha y a la insuciencia de su nivel de desarrollo econmico para mantener

su estado social de derecho y fortalecer la proteccin ambiental. Pero, por otra, su sistema democrtico dene una va gradual, heterodoxa y parcial en el diseo y ejecucin de esas transformaciones. Este gradualismo amenaza con convertirse en parlisis por la crisis del sistema de partidos y el deterioro de las capacidades institucionales del Estado. En pocas palabras, el pas necesita realizar cambios urgentes y profundos, pero el sistema poltico, que de por s no est diseado para procesarlos con rapidez, se encuentra en una fase de particular incapacidad. En este contexto, la eventual raticacin del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, Centroamrica y Repblica Dominicana tensa el ambiente poltico, pues implicara la implementacin de un programa de reformas institucionales que introducen ajustes sustantivos a varios sectores del Estado. Si, al amparo de la situacin actual, los actores operan guiados por la creencia de que es necesario jugarse el todo por el todo para imponer sus intereses o no perder sus posiciones, podran desencadenar situaciones que tengan efectos sobre la estabilidad poltica. En sntesis, Costa Rica debe resolver en el corto plazo la cuestin de cmo efectuar profundas reformas a la sociedad, la economa y el Estado, por la va democrtica. Es preciso reconocer que la singularidad del dilema costarricense no radica en su excepcionalidad. Varios elementos de la situacin nacional son comunes a otras sociedades: el nivel de desarrollo medio, la ubicacin estratgica del pas, la carencia de fondos de cooperacin, la inexistencia de los recursos naturales necesarios para establecer una economa extractiva, su trayectoria democrtica o la crisis en el sistema de partidos polticos. Otros elementos s son propios del caso costarricense: la particular conguracin de su Estado o su liderazgo dentro de Amrica Latina en materia de desarrollo social y conservacin del ambiente. Lo verdaderamente singular del dilema estratgico que enfrenta Costa Rica es la combinacin de los factores antes mencionados como elementos constitutivos de su situacin actual. Desde una perspectiva

comparada, pocos pases afrontan la necesidad de resolver en forma simultnea problemas econmicos, polticos e institucionales complejos, en procura de relanzar una poca de desarrollo humano acelerado en un marco de instituciones democrticas consolidadas. En este sentido, Costa Rica debe actuar en varios frentes en poco tiempo, ya no solo para avanzar hacia niveles ms altos de desarrollo, sino para mantener los logros alcanzados. El pas se apoya sobre un umbral de alto desarrollo humano, que paulatinamente se ha venido consagrando mediante el reconocimiento de derechos para la poblacin y que hoy por hoy constituye un elemento clave en la dotacin de factores. Hace cincuenta aos, las bases de este umbral fueron la universalizacin de la enseanza primaria, la extensin de la cobertura en salud y otros servicios bsicos, la ampliacin de los derechos polticos y la proteccin del patrimonio natural. En la Costa Rica actual, asegurar la sostenibilidad de estos logros acumulados en desarrollo humano es imperativo; no hacerlo es inexcusable, aunque implique esfuerzos importantes. Pero el problema medular es a futuro: como se indic en el Dcimo Informe, en los prximos aos el pas requerir incrementar aceleradamente su productividad, mejorar la equidad social, hacer un uso sostenible de sus recursos naturales y perfeccionar la democracia para mejorar el bienestar y la calidad de vida de la poblacin. Una vez ms, el Informe Estado de la Nacin reitera la urgencia de lograr acuerdos polticos para impulsar reformas que inauguren una poca de rpido progreso social, crecimiento econmico arraigado y perfeccionamiento de la democracia. El ao pasado se dijo: Para avanzar (en el desarrollo humano sostenible) ser necesario concretar una transaccin social que distribuya oportunidades y benecios entre los habitantes del pas, en particular entre los sectores que poco o nada han ganado de la poltica de apertura e insercin internacional. Tambin habr que distribuir sacricios, pues toda solucin tienen costos, pero deber asegurarse que no se recarguen sobre los grupos ms vulnerables. Este

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desafo sigue vigente y, en las actuales condiciones polticas, es aun ms apremiante. Sin embargo, pretender que la transaccin sea inmediata, integral y perfecta, pudiera ser la mejor manera de tornarla imposible. Antes bien, los acuerdos que el pas necesita podran ser desencadenados a partir de experiencias particulares, en las que las fuerzas polticas y sociales restablezcan la conanza mutua sobre la base de resultados concretos.

Por donde empezar? Hay mbitos donde, pese a las discrepancias y suspicacias, este Informe ha podido constatar la existencia de amplios acuerdos sobre algunos objetivos de poltica y sobre la necesidad y conveniencia de efectuar cambios institucionales. La universalizacin de una educacin secundaria diversicada y de calidad -el tema especial del Undcimo Informe- y la importancia de remover obstculos que impiden el desarrollo de una infraestructura vial

moderna -el tema especial del presente Informe- son dos reas en las que se han identicado visiones y objetivos compartidos y viables para superar barreras que hace pocos aos eran motivo de confrontacin. Estas podran ser un laboratorio donde las fuerzas sociales generen un nuevo estilo de hacer poltica en el pas, ms cercano a las necesidades y aspiraciones de la poblacin.

RECUADRO 2

Desafos sealados por diversas ediciones del Informe Estado de la Nacin

Recuperar la fe en la poltica y en sus instituciones, y mejorar la calidad de la democracia. Crear empleos y oportunidades empresariales de mejor calidad y productividad y articular las nuevas exportaciones con el resto de la economa. Modernizar la infraestructura de transportes y comunicaciones. Controlar la deuda interna. Cerrar las brechas de desarrollo entre las distintas regiones del pas. Cerrar las brechas sociales, econmicas y polticas entre los gneros. Adoptar polticas nacionales en temas clave como rgimen tributario, pobreza, migracin y relaciones con Nicaragua. Ampliar la cobertura, mejorar la calidad y diversicar la educacin secundaria, como mecanismo para dar pasos rmes hacia la reduccin de la pobreza y el aumento de la productividad. Encarar el deterioro acumulado en la equidad social. Lograr una transaccin social que distribuya oportunidades y benecios entre las y los habitantes. Fuente: Elaboracin propia.

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Equidad e integracin social

VALORACION GENERAL
En el 2005 Costa Rica se alej de la aspiracin de que las personas puedan aumentar sus ingresos para llevar una vida digna. Por tercer ao consecutivo convergieron dos tendencias que menoscaban el bienestar de la poblacin. Por un lado, la reduccin en trminos reales de los ingresos laborales de los ocupados (3,7% con respecto al 2004 y 9,5% acumulado en dos aos) y por otro, la disminucin del ingreso social que el Estado proporciona a los hogares y a las personas (que en trminos per cpita acumula en el ltimo trienio una contraccin real de 6,3%). La cada de los ingresos de los ocupados es producto del deterioro de la estabilidad de la economa, afectada a su vez por el aumento de la inacin y el incremento del nmero de personas ocupadas en trabajos de baja productividad. La erosin del ingreso social es el resultado de polticas pblicas restrictivas orientadas a sostener la estabilidad en un marco de severa insuciencia scal. La reduccin de la inversin social, de 1,0% en el 2005, se materializ en acciones concretas que afectaron gastos sociales en salud y vivienda y tuvieron repercusiones crticas en el caso de FODESAF; por primera vez en su historia este fondo no recibi recurso alguno por transferencia del impuesto de ventas. Para sortear la situacin descrita, los hogares incorporaron nuevos miembros a la fuerza laboral, generalmente en empleos de baja calidad que sin embargo no logran reducir su vulnerabilidad a la pobreza. Este desempeo desfavorable para el desarrollo humano tiene lugar, adems, en una sociedad que en los ltimos veinte aos vio crecer la desigualdad social. De acuerdo con la Encuesta de Ingresos y Gastos del INEC, el coeciente de Gini pas de 0,358 a 0,475 entre 1988 y 2004. Esto signica que Costa Rica pas de tener niveles de desigualdad semejantes a los de naciones europeas, a niveles ms cercanos a los de otros pases latinoamericanos que destacan entre los ms desiguales del mundo. Las mediciones de corto plazo realizadas por medio de la Encuesta de Hogares, si bien presentan oscilaciones de un ao a otro, rearman esta tendencia de largo plazo y ofrecen evidencia de un empobrecimiento de las capas medias de ingreso. En los ltimos aos (2001-2005), la medicin de la desigualdad con este instrumento muestra una mejora de la equidad, que lejos de ser una buena noticia, ms bien expresa que el deterioro general de ingresos en el pas est alcanzando a los sectores profesionales medios (el dcimo decil captado por la Encuesta), de tal forma que las brechas se estn cerrando porque los ingresos de estos grupos tienden a decaer y a aproximarse a los rangos ms bajos. En estas condiciones, la economa no est generando oportunidades crecientes para la mayora y adems, ante una difcil coyuntura en la Hacienda Pblica, las polticas de contencin de la inversin castigan fuertemente los programas sociales, con lo que se lesionan los mecanismos de traslado directo de recursos a los ms pobres y se acrecientan las dicultades del Estado para cerrar las brechas que se han venido acumulando entre regiones y grupos de edad, as como entre los gneros. En este ltimo caso, los datos indican que el cierre de brechas no solo no se ha fortalecido sino que se ha estancado, y una mejor medicin lograda en el 2005 revel que muchas de las suras son ms profundas de lo que se haba registrado anteriormente. Los malos resultados en materia de equidad y, en cierta medida, en pobreza (en relacin con el alto crecimiento econmico) no llegan a tener un impacto social ms negativo debido a que el pas se apoya sobre un umbral de alto desarrollo humano, que hace ms fcil mantener tendencias o al menos enmendar retrocesos, tal como ocurri a principios de los noventa, cuando se recuperaron capacidades que se haban perdido en los ochenta, especialmente en el mbito educativo. Esa particular fortaleza nacional tiene por base la existencia de instituciones que por dcadas han aplicado polticas sociales de carcter universal que logran sostener, y en algunos casos aumentar, la acumulacin

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de capacidades en temas clave como esperanza de vida, coberturas educativas y seguridad social, en virtud del relativamente alto, aunque insuciente, nivel de inversin social. Las instituciones sociales tienen, sin embargo, retos muy importantes, no solo porque los avances posibles son cada vez ms costosos, sino porque en el contexto de una situacin scal tan restrictiva, la ineciencia en el uso de los escasos recursos disponibles constituye un lujo que el pas no puede darse, como sucede en los casos scalizados por la Contralora General de la Repblica y documentados en este Informe. Adems de tener la posibilidad de efectuar una inversin social sostenida, esas instituciones deben ser capaces de maximizar los esfuerzos por alcanzar sus objetivos sociales con recursos exiguos, especialmente para mejorar la calidad de los servicios. Esto es claro para el sistema de seguridad social (infraestructura, recursos humanos, combate del dengue) o en el sistema educativo, en el cual, si bien hay iniciativas relevantes para mejorar la calidad mediante diversos programas (colegios cientcos y tcnicos, por ejemplo), resulta inaceptable que cuando se miden rendimientos y resultados

en pruebas nacionales, el primer colegio pblico aparezca en el puesto 63 de la lista, o que la reprobacin y expulsin de los estudiantes le cueste anualmente al pas un 0,5% del PIB, adems de las implicaciones negativas que esto tiene para el futuro de estos jvenes. El desempeo que la sociedad costarricense mostr en el 2005 en materia de equidad e integracin social plantea dos consideraciones importantes. En primer lugar, aunque en el corto plazo no se est frente a una situacin de crisis, s hay una creciente vulnerabilidad social, que debe atenderse a n de evitar mayor desencanto poltico y costos sociales indeseables. En el largo plazo, el problema estratgico que enfrenta Costa Rica es el de tener resultados sociales inferiores a los necesarios en una poca en la que, en virtud del avanzado proceso de transicin demogrca por el que atraviesa el pas, una equidad y una integracin social mayores son indispensables para aumentar la productividad de la economa. Debido a la dotacin relativa de factores -la carencia de recursos extractivos y de amplios contingentes poblacionales-, el desarrollo futuro depende de manera crtica de una fuerza laboral altamente capacitada y con acceso a oportunidades empresariales y laborales. Lo que no est

claro en el panorama descrito para el 2005 es si, en ausencia de una situacin scal ms holgada y en presencia de polticas cada vez ms restrictivas, el pas podr dar los saltos que requiere para encarar los desafos que tiene por delante y cerrar las persistentes brechas que lo aquejan. El pas se apoya sobre un umbral de alto desarrollo humano, cuyos resultados paulatinamente se han venido consagrando como derechos de la poblacin y que hoy por hoy constituyen un elemento clave en la dotacin de factores para el desarrollo. Si hace cincuenta aos las bases para el desarrollo se construyeron sobre la universalizacin de la enseanza primaria, la reduccin de la mortalidad infantil, el aumento de la esperanza de vida, la ampliacin de los derechos polticos y la proteccin del patrimonio natural, en la Costa Rica actual no solo debe garantizarse la sostenibilidad de los logros acumulados en desarrollo humano -para lo que es necesario ampliar y mantener la inversin social pblica y privada-, sino que resulta imprescindible formar una fuerza laboral altamente capacitada y una ciudadana cada vez ms activa.

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Cae el ingreso promedio de los ocupados, pero aumenta el ingreso promedio de los hogares
En el 2005 la remuneracin promedio de los ocupados (en la ocupacin principal) volvi a caer en trminos reales, esta vez en 3,7% respecto del ao anterior (en el 2004 se haba reducido en 5,8% en relacin con el 2003). El descenso del 2005 se dio en todos los sectores de ocupacin: 5,4% en el informal, 1,6% en el formal y 1,5% en el agropecuario (Sauma, 2006). Con esta fuerte cada, los ingresos promedio del sector informal en el 2005 fueron similares a los de 1992, los del formal igualaron los niveles previos a 1998 y los agropecuarios, aunque menores, no fueron signicativamente distintos a los observados desde 2002. Con respecto a la evolucin del ingreso laboral segn calicacin de los ocupados, los trabajadores calicados (con secundaria completa o ms) vieron su ingreso laboral promedio caer en el 2005 por cuarto ao consecutivo, esta vez en 3,9%, para ubicarse en un valor similar al prevaleciente en 1997 (grco 1). Por su parte, el ingreso laboral promedio de los ocupados no calicados (menos de secundaria completa) continu una larga y lenta tendencia a la baja, que se inici en el 2001 y que solo se vio interrumpida por un pequeo incremento en el 2003. En el 2005 la reduccin fue de 2,6% con respecto al ao anterior. GRAFICO 1

Evolucin del ingreso promedio real en la ocupacin principal, segn calicacin del trabajador
(miles de colones de enero de 1995)

Nota: Para la estimacin se ajustaron los factores de expansin 1990-1999. Fuente: Sauma, 2006, con base en las EHPM, INEC.

Segn los resultados de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM), a pesar de la cada en los ingresos promedios de los ocupados, el ingreso promedio de los hogares aument 2,8% entre 2004 y 2005 y 3,8% en trminos per cpita. Esto se debi principalmente

al crecimiento en el nmero de perceptores de ingreso dentro de los hogares, que pas de 1,44 a 1,51, es decir, registr un aumento de 4,9%. Debe tenerse en cuenta que los resultados de la EHPM del 2005 se vieron afectados por una mejor captacin del empleo.

Contina la reduccin de la inversin social, por tercer ao consecutivo

La inversin social son los recursos que el Estado destina a acciones que buscan mejorar la calidad de vida de la poblacin, ya sea ofreciendo directamente una serie de servicios como educacin y salud, realizando transferencias monetarias para que las familias adquieran bienes y servicios que les ayuden a satisfacer sus necesidades ms elementales, o nanciando instituciones pblicas encargadas de proveer bienes y servicios meritorios a bajo costo o en forma gratuita. Durante ms de dos dcadas Costa Rica ha tenido niveles de inversin social pblica (ISP) menores a los alcanzados a nales de los aos setenta, y las mejoras logradas a partir de 1990 deben verse en el contexto de una ISP per cpita que no recupera sus mximos histricos (Trejos, 2006). Para el 2005 la ISP result un 48% superior a la de 1980 y un 59% mayor que la de 1990, con un crecimiento medio anual real de 1,6% entre 1980 y 2005, y de 3,1% a partir de 1990. Esta expansin ha sido acompaada por una recuperacin de su prioridad macroeconmica y scal en el largo plazo, de modo que para el 2005 represent el 18% del PIB y el 78% del gasto del Gobierno General, proporciones similares a las existentes hace veinticinco aos. A pesar de esa recuperacin, el crecimiento real observado en la ISP es insuciente para responder al crecimiento de la poblacin. En el 2005 la inversin social por habitante fue un 21% menor

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que la de veinticuatro aos atrs. Esta inversin por persona mostr una clara tendencia decreciente durante los aos ochenta, a pesar de la recuperacin a mediados de la dcada, y una leve tendencia alcista durante los noventa y los inicios del 2000, con cadas coyunturales en 1995 y 1999. Sin embargo, este crecimiento no alcanza para recuperar lo perdido. Ello se torna ms dramtico si se tiene presente que en los ltimos tres aos se observa una contraccin real acumulada del 6,3% en la ISP por habitante (grco 2). En Costa Rica, a travs de la inversin social el Estado aporta en promedio cerca de un salario mnimo a cada hogar. Por lo tanto, la disminucin en esta inversin, aunada a la disminucin de los ingresos por persona de los ocupados, constituye un doble golpe para las familias costarricenses, el cual ha sido atenuado con los ingresos generados mediante la incorporacin de nuevos miembros a la fuerza laboral. Adems de los cambios en los niveles de inversin social, es importante considerar la forma en que sta se utiliza. Un trabajo exploratorio realizado con base en 32 de los estudios sobre programas sociales en las reas de servicios sociales, salud y

GRAFICO 2

Evolucin de la inversin social pblica real per cpita

(colones del 2000)

Fuente: Trejos, 2006, con datos de la STAP, COREC II, instituciones involucradas, BCCR, CGR y CCP. educacin realizados por la Contralora General de la Repblica entre el 2000 y el 2005, revela que los problemas de gestin de las instituciones estn fuertemente asociados a tres tipos de causas: i) dicultades relacionadas con decisiones polticas, ii) dbiles capacidades gerenciales de las autoridades y los mandos medios de las instituciones y iii) procesos de planicacin y registros de las poblaciones beneciarias decientes o inexistentes. Estas condiciones a la vez impiden la evaluacin peridica de los procesos en marcha y la puesta en ejecucin de medidas oportunas frente a los problemas que se van presentando, todo lo cual ocurre, adems, en un contexto scal restrictivo que reduce o restringe el acceso a los recursos y deteriora los servicios (Martnez, 2006). Estos hallazgos muestran que la insuciencia de la inversin social podra ser atenuada con mejoras en la gestin de los programas sociales.

La pobreza sigue estancada y crece la desigualdad del ingreso en los ltimos veinte aos
En el 2005 la pobreza afect a un 21,2% de los hogares costarricenses, lo que signica que por duodcimo ao consecutivo -a partir de 1994- esta incidencia se encuentra estancada en un nivel cercano al 20%, ms o menos 1,5 puntos porcentuales (dentro del margen de error de la EHPM). De igual manera, la pobreza extrema se mantuvo en el nivel del 2004 (5,6%) y estancada desde 1994. Al igual que en aos anteriores, la regin Brunca es la que registra la mayor incidencia, tanto de la pobreza total como de la pobreza extrema, seguida por la Chorotega. No obstante, en la regin Central, al ser altamente poblada, reside el 52,2% de los hogares pobres y el 44,6% de los que se encuentran en condicin de pobreza extrema (grco 3). GRAFICO 3

Incidencia de la pobreza total en los hogares, segn regiones. 1990, 1995, 200 y 2005

Fuente: EHPM, INEC

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Por otro lado, en el 2005 el ndice de salarios mnimos reales se mantuvo estancado con respecto al ao anterior, al pasar de 112,8 a 113,1, despus de mostrar una reduccin de 1,9 entre el 2003 y 2004. De esta manera se mantuvo la tendencia observada desde 1998 (grco 4). En este Informe se incorporan dos fuentes de informacin para medir la desigualdad: los datos de las Encuestas de Hogares (EHPM), que se han utilizado anualmente, y la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIG), que se realiz en el 2004, diecisis aos despus de que se efectuara la ltima medicin de este tipo en el pas1. Los resultados de la ENIG 2004 conrman la tendencia de aumento en la desigualdad o concentracin de los ingresos que se ha venido sealando en este Informe. En 1988 el 10% de los hogares ms ricos (de acuerdo con su ingreso per cpita) tena 12,4 veces el ingreso del 10% de los ms pobres; para el 2004, esta relacin aument a 28,4 (Sauma, 2006). Este incremento en la desigualdad se reeja tambin en un aumento en el coeciente de Gini, para el mismo perodo, que pas de 0,358 a 0,4752 segn datos del INEC. El cuadro 1 muestra la variacin en los ingresos promedio de los hogares ordenados en deciles segn su ingreso familiar per cpita, para cada uno de los aos considerados. El incremento de las brechas de ingreso entre pobres y ricos, en el perodo de referencia, se explica porque el ingreso promedio de los hogares del primer quintil que proviene del trabajo asalariado cay en trminos reales en 14,9%, mientras que para el quinto quintil aument en 59,7%. Se suma a esto el hecho de que el ingreso promedio de los hogares pobres (primer quintil) que se obtiene de lo que en la ENIG se denomina trabajo independiente informal cay en trminos reales en 54,8%, en tanto que el mismo ingreso de los hogares del quinto quintil creci en 77,7%. En trminos de la tasa promedio de crecimiento anual, los ingresos de los ms pobres experimentaron un descenso de casi un 1% real por ao en los diecisis aos considerados, mientras que los ingresos de los ricos tuvieron un incremento de poco ms

GRAFICO 4

ndice de salarios mnimos reales

(base 1984=100, promedio del ao)

Fuente: BCCR. CUADRO 1

Ingreso promedio de los hogares, por decil del hogara/. 1988 y 2004
Decil del hogar a/ 1988 2004 Diferencia Colones corrientes Colones comparablesb/ (%) Todos los hogares 28.071 270.885 360.337 33,0 I 6.119 59.046 47.502 -19,6 II 11.619 112.119 99.304 -11,4 III 15.185 146.539 134.352 -8,3 IV 17.993 173.636 175.735 1,2 V 19.940 192.420 203.716 5,9 VI 25.081 242.033 266.742 10,2 VII 28.658 276.549 322.993 16,8 VIII 35.346 341.084 407.025 19,3 IX 45.030 434.540 595.511 37,0 X 75.730 730.797 1.350.369 84,8

a/ En orden creciente, segn su ingreso familiar per cpita. b/ En colones comparables con el 2004. El valor promedio del IPC de noviembre de 1987 a noviembre de 1988 fue de 31,30, mientras el promedio para abril de 2004 a abril de 2005 fue de 302,10, por lo que el factor de ajuste utilizado fue 9,65. Fuente: Sauma, 2006, con datos de la ENIG 1988 y 2004, INEC. del 3% anual en el mismo lapso. Por otro lado, la EHPM ofrece la posibilidad de hacer un anlisis de tendencia anual, aun teniendo en cuenta sus dicultades para recabar datos acerca de los ingresos del decil ms rico de la poblacin. Los datos del 2005 muestran una disminucin de la desigualdad con respecto al 2004 en varios indicadores, incluyendo el coeciente de Gini; no obstante este ltimo sigue exhibiendo un valor por encima del 0,400 registrado en 1999. Las brechas en materia de desigualdad entre cantones llegan a ser ms signicativas que a nivel nacional. De acuerdo con Carmona et al. (2005) los mejores coecientes de Gini se ubican en los cantones de Alvarado (0,367), Alajuelita (0,373) y Alfaro Ruiz (0,378). En contraste, los que ostentan los mayores ndices de desigualdad se encuentran de manera predominante en Guanacaste: Nicoya (0,532), La Cruz (0,523), Santa Cruz (0,513) y Upala (0,512) (mapa 1).

1 La ENIG capta mejor las distintas fuentes de ingresos y la distribucin de los hogares segn nivel de ingreso en la adquisicin de bienes y servicios, por lo que es una fuente ms precisa para la medicin de los ingresos. La ENIG 2004 fue una encuesta por muestreo a nivel nacional, en la cual todos los hogares particulares del pas tenan una probabilidad conocida de ser seleccionados y, por tanto, los hogares seleccionados constituyen una muestra representativa de todos los hogares del pas. La muestra estuvo formada por 5.220 viviendas y fue distribuida a lo largo de trece meses (abril 2004-abril 2005) (INEC, 2006). 2 Coeciente de Gini de la distribucin del ingreso familiar, calculado segn deciles de ingreso per cpita.

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MAPA 1

Indice de Gini a nivel cantonal. 2001

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Fuente: ProDUS, 2006, con datos de Carmona et al., 2005.

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Persisten brechas de acceso al mercado laboral

Entre el 2004 y el 2005 el nmero de ocupados en el pas pas de 1.653.879 a 1.776.903, es decir, se registraron 123.024 personas ocupadas ms, cifra considerablemente mayor que la observada en los aos previos3. Esto se reeja en el comportamiento de la tasa neta de participacin4, que alcanz un 56,8% para ambos sexos. El crecimiento ms fuerte de las personas ocupadas en relacin con el ao anterior se dio en las mujeres, 11,2%, mientras que en los hombres fue de 5,5%. En consecuencia, la participacin femenina en el total de ocupados pas de 33,9% en el 2004 a 35,1% en el 2005, aunque en el 2003 haba sido de 34,8%, de manera que la variacin respecto a ese ao no es tan signicativa (Sauma, 2006). Al analizar el aumento en el nmero de ocupados se observa que una cuarta parte del incremento se present en la categora de hogares privados con servicios domsticos. Con respecto al nivel educativo, una tercera parte tiene secundaria, una cuarta parte educacin superior y poco ms del 40% tiene primaria; y en relacin con la calicacin, una tercera parte corresponde a no calicada, seguida por la calicacin media y la especializada no profesional. Adems, la importancia relativa de los ocupados de tiempo parcial se increment, pues en el 2005, 1 de cada 5 estaba en ocupaciones de menos de quince horas y otro de cada 5 laboraba de quince a treinta horas. No todos los grupos de poblacin acceden al mercado laboral en condiciones similares. Por el contrario, persisten diferencias relativas que se maniestan en indicadores clave que dan cuenta de brechas segn sexo, rea y regin de residencia, grupos de edad y calicacin, las que a su vez se reejan en los principales indicadores de desocupacin y subempleo. La tasa de desempleo abierto es mayor para las mujeres que para los hombres, pero sucede lo mismo entre los residentes del rea urbana y los de la rural, los habitantes de la regin Pacco Central y los de las dems regiones, los ms jvenes (especialmente de 12 a 17 aos, pero tambin los de 18 a 24 aos) y los ms viejos, y los menos calicados (menos de secundaria completa) con respecto a los ms calicados (secundaria completa o ms). Cuando se considera el subempleo visible, es decir, las personas que trabajan menos de tiempo completo pero desean laborar esa jornada, se nota una situacin similar a la del desempleo abierto, excepto si se considera el rea de residencia, pues en este caso la tasa es mayor en la zonas rurales que en las urbanas. En relacin con el subempleo total (visible e invisible), los mayores problemas afectan a las mujeres, los residentes en el rea rural y en la regin Brunca, los jvenes y los trabajadores no calicados. La tasa de subutilizacin total, que se obtiene al sumar las tasas de desempleo abierto y subempleo, ascendi a 15% en el 2005, pero con diferencias entre categoras, desde 9,2% entre los trabajadores calicados, hasta 32,4% entre los jvenes de 12 a 17 aos. Por categoras, las mayores tasas corresponden de nuevo a las mujeres, los residentes en reas rurales, los de la regin Pacco Central, los ms jvenes (12 a 17 aos y 18 a 24 aos) y los trabajadores no calicados (Sauma, 2006).

Avances hacia la universalizacin de la seguridad social

La amplia cobertura de la seguridad social en Costa Rica ha contribuido a alcanzar importantes logros en cuanto a la aspiracin de que la poblacin nacional pueda tener una vida larga y sana. Entre los ms destacados en la ltima dcada se encuentran el aumento en alrededor de 2 aos y 4 meses en la esperanza de vida, y la disminucin en la mortalidad infantil a niveles por debajo de las diez muertes de menores de un ao por cada mil nacidos vivos. La esperanza de vida del 2005 es la ms alta registrada en el pas. Para ambos sexos fue de 79,1 aos: 76,9 para los hombres y 81,4 para las mujeres. La alta esperanza de vida y los cambios en el perl epidemiolgico imponen al sistema de salud serios desafos para mantener los logros acumulados y hacer frente a los nuevos retos. En el 2005 se reportaron problemas que deben atenderse, como la mayor incidencia del dengue, los riesgos de insostenibilidad nanciera de los seguros sociales, los problemas de infraestructura hospitalaria, las deciencias de recursos humanos y equipos en los hospitales y los EBAIS. Un principio bsico sobre el cual el sistema de seguridad social sustenta su modelo de atencin es el de la universalidad, que plantea el acceso de toda la poblacin a los servicios que presta el seguro social, con lo cual se reconoce la salud como un derecho fundamental de las personas. Segn datos de la CCSS, en 2005 el seguro de salud tena una cobertura contributiva del 87,6% de la poblacin, 0,2 puntos porcentuales menos que en 2004. Por condicin de aseguramiento, el 24,7% eran asegurados directos, el 12,2% por cuenta del Estado, el 6,3% pensionado, el 44,4% tena seguro familiar y el 12,4% no estaba asegurado. Visto desde la poblacin econmicamente activa (PEA), el seguro de salud cubra al 55,0% del total, el 61,0% de la PEA asalariada y el 45,3% de la no

3 El aumento en el nmero de ocupados se relaciona en parte con una mejora en la captura de informacin, principalmente en el caso de las mujeres, situacin contraria a la que se dio en el 2004. 4 Porcentaje de la fuerza de trabajo (ocupados y desocupados) con respecto a la poblacin con edad para trabajar (12 aos y ms).

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asalariada. Es notable el aumento en la cobertura de la PEA no asalariada, de 6,1 puntos entre 2004 y 2005. Estos datos reejan el esfuerzo que est realizando la CCSS para captar a los trabajadores independientes, como parte de una poltica institucional que busca fortalecer la cotizacin en los seguros de salud y de pensiones5 (CCSS, 2006a). A diciembre de 2005, los asegurados directos en el seguro de salud ascendan a 1.095.187 personas, 6,9% ms que

en 2004. Los trabajadores asalariados, especialmente del sector privado, fueron los que ms aumentaron en trminos absolutos, en 42.394 personas. Sin embargo, es notable el crecimiento de 13,5% que experimentaron los asegurados por cuenta propia, que allegaron al sistema 18.416 personas ms, para un total de 154.393 asegurados en esta categora, en la cual adems se registr un crecimiento del 24,9% en el salario promedio con respecto al ao anterior.

El rgimen de IVM (pensiones) mostr un incremento en los trabajadores asegurados del 7,6% entre 2004 y 2005, para un total de 934.241 trabajadores asegurados. Sin embargo, la cobertura es de apenas un 46,8% de la PEA total (56,2% asalariada y 26,4% no asalariada). Al igual que en el seguro de salud, es importante el aumento que tuvo la cobertura de la PEA no asalariada (18,5%), aunque en el seguro de pensiones el crecimiento fue mayor.

Expulsin y reprobacin de la secundaria vuelven a aumentar en el 2005

Durante el 2005 no hubo cambios importantes en las tendencias generales de los indicadores de la educacin formal. Aunque el pas mantiene el crecimiento en las coberturas en todos los niveles, sigue preocupando la baja cobertura en el ciclo diversicado, que en el 2005 apenas alcanz una tasa neta de 40,1%. Adems persiste el fenmeno de expulsin, sobre todo en secundaria, pues luego de mostrar una tendencia hacia la disminucin, volvi a incrementarse, y ascendi a un 12,5% en el 2005. Un factor que contina favoreciendo la expulsin es la reprobacin, particularmente en secundaria, donde poco ms de una quinta parte de los estudiantes pierde el ao lectivo. Un estudio preparado para el Duodcimo Informe, sobre eciencia de la inversin social en educacin, mostr que solo por los alumnos que abandonan el curso o lo pierden6, Costa Rica gasta por ao cerca de 51.000 millones de colones, que representan cerca de un 0,5% del PIB. La informacin disponible sobre diversas variables de desempeo de los colegios, en el perodo 2002-2005 en la Gran rea Metropolitana, arroja GRAFICO 5

GAM: indicadores de desempeo en las pruebas nacionales de bachillerato y tasa de desercin, por tipo de centro educativo. 2002-2005

Nota: Los datos se reeren al promedio del perodo 2002-2005. Por disponibilidad de informacin se seleccionaron 215 colegios ubicados en la GAM. Fuente: Unimer, 2006, con datos del Departamento de Estadstica y Control de Calidad del MEP.

5 La Junta Directiva de la CCSS, en la sesin 7950 (21 de abril de 2005) aprob la extensin de la cobertura de los trabajadores independientes y acord que la aliacin compulsiva se realizara en cuatro etapas: i) patronos fsicos activos, ii) profesionales liberales, iii) trabajadores independientes con otras actividades econmicas y iv) aliacin en el seguro de pensiones de los trabajadores independientes adscritos a convenios de aseguramiento colectivo de pequeos y medianos agricultores (CCSS, 2006b). Asimismo, en la sesin 8019 (15 de diciembre de 2005), se aprob la estrategia para la extensin de la cobertura contributiva de inspeccin (PRECIN), con el objetivo de incorporar a los patronos y trabajadores independientes que no estn cotizando en la seguridad social. La ejecucin de PRECIN se realiza por zona geogrca y se concentrar en las actividades econmicas con mayor tendencia a la evasin (CCSS, 2006b). 6 Entre los aos 2000 y 2005 los alumnos que perdieron el curso o desertaron (abandono escolar o expulsin del sistema) representaron el 16% de la matrcula inicial en primaria y secundaria.

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evidencia sobre las brechas existentes entre la educacin pblica (y sus modalidades) y la privada (grco 5). Adems en este Informe se plante una investigacin cualitativa exploratoria, orientada a identicar factores que podran explicar el xito que han obtenido diversos tipos de centros educativos de secundaria, para determinar si se trata de elementos comunes o si, por el contrario, estn ligados a caractersticas

propias de cada tipo de colegio7. Como resultado de ese estudio, en todos los colegios catalogados como exitosos se logr establecer una serie de rasgos comunes, algunos de los cuales podran ser considerados en el diseo de la poltica educativa como aspectos por fortalecer. Entre ellos destacan hechos como los siguientes: son colegios buscados por su rigor acadmico; tienen una identidad muy denida y apego estricto

a metas acadmicas, as como un perl claro sobre el tipo de personas que desean graduar, enfatizan en la planicacin; dan importancia a la disciplina; establecen canales de comunicacin con padres, alumnos y profesores; retroalimentan a las y los docentes; tienen directores activos y presentes en el quehacer diario de la institucin.

7 El ejercicio es til por cuanto no solo arroja pistas sobre aspectos relevantes para mejorar la calidad de la educacin, sino tambin porque sugiere indicadores que podran empezar a desarrollarse para abordar, de forma ms integral, el tema de la calidad y el xito en la enseanza secundaria. A tales efectos, se realizaron ocho entrevistas a profundidad, seis con directores o subdirectores de centros educativos, que segn los datos evaluados (altos niveles de promocin en el ltimo ao, calicaciones promedio altas en los exmenes de bachillerato y una tasa de desercin inferior al 10%) ocupan las primeras posiciones en su categora y dos con expertos en el rea educativa, a n de obtener una visin ms completa de los factores de xito en secundaria.

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Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas

VALORACION GENERAL
El desempeo general de la economa en el 2005 se caracteriz por un fuerte aumento en la tasa de crecimiento del PIB, que lleg a 5,9%, casi dos puntos porcentuales ms que en el 2004, halado por un signicativo repunte de la demanda externa, que se materializ en un nuevo rcord histrico de las exportaciones, as como en un mayor pago a factores externos. Paradjicamente, tambin se caracteriz por un crecimiento inferior (en relacin con el del PIB) del ingreso nacional disponible por persona, una reduccin del ingreso de los ocupados y el estancamiento en la incidencia de la pobreza. Alto crecimiento pero dbil progreso para las gentes, que nalmente logran mejorar sus ingresos familiares mediante la incorporacin de nuevos miembros de sus hogares a empleos de baja calidad. En el conjunto de Amrica Latina el crecimiento del PIB costarricense no es bajo, y de hecho es superior al del resto de Centroamrica. Su positivo comportamiento se debi, principalmente, al aumento de las exportaciones desde las zonas francas, cuyo valor agregado pas de crecer 8,0% en el 2004, a 24,9% en el 2005; tambin el sector agrcola de exportacin registr un notable dinamismo (3,3%). Lo que hace insuciente el desempeo econmico es su relativo desarraigo, que se expresa en la distancia creciente entre el PIB y el ingreso nacional disponible, que resulta desproporcionada a la luz de las aspiraciones de mayor bienestar y desarrollo humano. Pero adems, en trminos estratgicos, como se ha comentado en informes anteriores, el pas sigue sin enfrentar problemas cruciales para el desarrollo. En este sentido, el 2005 fue otro ao en el que no se logr sentar las bases para un crecimiento sostenido, aanzado en la estabilidad y la solvencia econmicas, capaz de traducirse en mayores oportunidades para la poblacin en el largo plazo. El 2005 fue un ao ms de posposicin de las soluciones de fondo, sin las cuales las posibilidades de un mayor desarrollo humano son limitadas. El desempeo de la economa no fue de avance y esto, en un tiempo crtico, lo convierte en un ao de derrota estratgica. Dada la relevancia de esta armacin, conviene sintetizar algunos de los rasgos que la ilustran, a n de discernir cun favorables son algunos logros, qu dicen de la sostenibilidad de las tendencias y cules desafos ponen de relieve. En los ltimos tres aos, el crecimiento del ingreso nacional disponible fue inferior al del PIB. Ello se debe al deterioro en los trminos de intercambio -por la escalada de los precios de los hidrocarburos a nivel mundial- y tambin al pago neto a factores externos. As, el incremento del PIB se explica por el fuerte aumento de la demanda externa, que no gener un impacto proporcional en la demanda interna. La mayor actividad econmica hacia afuera no se tradujo en un mayor dinamismo interno, porque los dbiles encadenamientos productivos, sociales y scales de las empresas exportadoras con el resto de la economa no lo permitieron, y porque no hubo, en el plano local, acciones pblicas o privadas que originaran un desempeo equivalente. En el 2005, la economa costarricense sigui siendo frgil, y ello se reej en una estabilidad y una solvencia econmicas que se mantuvieron deterioradas. Destacan tres aspectos: dcit comercial, inacin y las polticas para la reduccin del dcit scal. El dcit en cuenta corriente subi 0,5 puntos porcentuales del PIB, fundamentalmente por el aumento del dcit comercial, afectado a su vez por la factura petrolera, cuyo monto duplic la cifra del ao 2002. Sobresale la creciente dependencia de los ingresos por inversin extranjera directa para nanciar la cuenta corriente, frente a incrementos signicativos que ha venido registrando el dcit comercial en perodos recientes, a pesar de los ingresos por turismo. Ms de dos terceras partes de este dcit se nancian con los recursos de la inversin extranjera directa, que en el 2005 ascendi a 861 millones de dlares y de la cual ms de la mitad es reinversin, pese a que sigue pendiente la aprobacin del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Sin embargo, el incremento en el dcit de cuenta corriente fue menor que el esperado, pues en l inuyeron las polticas de ajuste ante el shock de los hidrocarburos. Destaca tambin el ingreso por remesas familiares, que se triplic en el ltimo quinquenio y cuyo saldo neto ya representa el 1% del PIB. Por otra parte, se observa una inacin persistentemente alta, y que en el 2005 lleg a ser la mayor de los ltimos aos, 14,1%, presionada por precios internacionales menos favorables. Aunque se sigui una poltica monetaria restrictiva, no fue posible lograr la meta de inacin del 10% propuesta por el Banco Central. Un tercer aspecto tiene que ver con

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la reduccin de la inversin social y en infraestructura, para mantener el equilibrio scal ante la ausencia de una mayor carga tributaria, lo que compromete de modo severo las oportunidades de crecimiento futuro. La carga tributaria es insuciente para encarar tareas estratgicas del desarrollo y para satisfacer las demandas y expectativas de la sociedad sobre la accin publica. Lo anterior resulta en un mayor deterioro de la solvencia, entendida como la capacidad de la sociedad para cubrir adecuadamente sus gastos y realizar las inversiones sociales y fsicas requeridas para apoyar el crecimiento econmico sostenido. Sin un incremento de la carga tributaria, y como consecuencia de las fuertes y continuadas medidas de contencin de los gastos del Gobierno Central, el dcit scal con respecto al PIB se redujo en ms de la mitad entre 2002 y 2005. Los rubros que ms aportaron a la cada de los egresos fueron los gastos de capital y las transferencias corrientes. Las instituciones ms afectadas fueron el

Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), la primera ligada a la inversin en carreteras y la otra a la lucha contra la pobreza. Esta situacin scal, a su vez, inuye en las condiciones de nanciamiento bajo las cuales se da la inversin, aunque el sector nanciero aporta elementos propios. Los mrgenes de intermediacin, especialmente en colones, son elevados, las tasas de inters que recibe el depositante son bajas o incluso negativas en trminos reales, la bancarizacin de personas y empresas, sobre todo pequeas y medianas, es reducida y los servicios bancarios son caros. Pese a que han transcurrido muchos aos desde que se inici una reforma nanciera que an no concluye, persiste la fragmentacin regulatoria y tributaria que deja por fuera a la banca offshore y que propicia segmentacin y desigualdad. Durante el 2005 se acumul evidencia sobre los ejes de crecimiento econmico, inversin extranjera directa, exportaciones,

turismo. Estos ejes estn generando un PIB mayor, pero no las condiciones para que la poblacin obtenga benecios que se traduzcan en oportunidades, como un ingreso sostenidamente mayor o una robusta inversin que prepare el futuro. No solo se trata de mejorar los trminos para la insercin internacional, cuya denicin se encuentra hoy un tanto pospuesta por el fracaso de la Ronda de Doha, conocida como la Ronda del Desarrollo. Esta insuciencia de los ejes privilegiados tambin plantea un conjunto de desafos para la accin pblica, tales como polticas pblicas de fortalecimiento y desarrollo de la economa interna, un aumento de los ingresos scales y una recaudacin ms eciente y equitativa, mayores inversiones pblicas estratgicas para el crecimiento y la competitividad, junto a un uso ms ecaz de los fondos pblicos, por lo que el mejoramiento de la gestin institucional es, asimismo, una prioridad.

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Alto crecimiento, pero con dbiles encadenamientos productivos

En el ao 2005 la produccin nacional, medida por el Producto Interno Bruto (PIB) real, se increment en 5,9%, 1,8 puntos porcentuales ms que en el 2004. Por su parte, el ingreso nacional disponible (IND) registr un aumento de 3,7%, 0,8 puntos porcentuales ms que el 2,9% del 2004. Como ha sido documentado en Informes anteriores, desde 1992 tanto el PIB real como el IND real han mostrado variaciones positivas, aunque errticas, no sostenidas e insucientes8. En los aos 2003, 2004 y 2005 el crecimiento del ingreso fue inferior al crecimiento de la produccin (grco 6). Esta situacin indica que, para evaluar las oportunidades, se debe tomar como referencia el IND y no el PIB, y enfatizar que si bien los trminos de intercambio han sido negativos en los ltimos dos aos, el elemento que ha causado la brecha entre PIB e IND es el pago neto a factores externos9. En una perspectiva de mediano plazo, se observa que la contribucin absoluta de las transferencias netas al saldo entre el PIB real y el IND real fue positiva en el perodo 1993-2005, con una tendencia creciente en los ltimos dos aos. De igual forma, la contribucin absoluta de los trminos de intercambio fue positiva de 1993 al 2003. Sin embargo, llama la atencin que, hasta 1998, las ganancias de trminos de intercambio y las transferencias netas excedieron el pago neto a factores, de modo que el ingreso generado en el pas fue levemente disminuido por las retribuciones a factores externos, para un saldo de 2,4% (1997) del PIB real. A partir de 1998 el saldo neto se torn negativo y en el 2005 alcanz el 9,5% del PIB (grco 7). GRAFICO 6

Evolucin del ndice del PIB y del IND (base 1991= 100)

Fuente: Elaboracin propia con datos del BCCR..

GRAFICO 7

Composicin del saldo entre el PIB y el IND, en relacin con el PIB

a/ Pago neto a factores. b/ Trminos de intercambio. c/ Transferencia neta de factores. Fuente: Matarrita, 2006, con datos del BCCR.

8 Solo en los aos 1996 y 1999 el IND real registr una disminucin en trminos absolutos. 9 A partir del PIB se puede obtener el IND. De los ingresos que se generan en el proceso productivo (remuneraciones a asalariados, excedente bruto de explotacin e impuestos netos de subvenciones), cuya suma equivale al PIB, debe substraerse el saldo neto de ingresos primarios y transferencias corrientes pagados al exterior para obtener el ingreso nacional disponible bruto. El saldo neto de ingresos primarios y transferencias corrientes pagados al exterior reeja la diferencia entre las remuneraciones a los asalariados, las rentas de la propiedad (intereses, utilidades, etc.) y las transferencias corrientes recibidas por el pas desde otras naciones y las erogaciones que realiza Costa Rica al exterior, por los mismos conceptos. Los pagos recibidos por estas vas forman parte del ingreso nacional disponible, ya que fueron generados por factores de la produccin del pas (trabajadores o empresas que residen en Costa Rica, pero que temporalmente brindaron sus servicios al exterior). De igual modo, los pagos por estos rubros que realiza el pas no forman parte del ingreso nacional disponible bruto, pues constituyen ingresos de factores del exterior y no de nacionales.

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Se reactivan la industria y la agricultura orientadas a la exportacin

En los resultados del 2005 se observa una recomposicin del aporte de los sectores al crecimiento econmico, aunque su participacin porcentual en el PIB no vari de modo signicativo (cuadro 2). Mientras la industria y la agricultura experimentaron una reactivacin, luego de que en el 2004 se haban desacelerado, el sector servicios registr una leve desaceleracin. El sector manufacturero mostr un crecimiento considerable en el 2005, debido principalmente al comportamiento de las zonas francas, cuyo valor agregado pas de crecer un 8% en el 2004 a un 25% en el 2005. El sector de transporte y telecomunicaciones, pese a ser el segundo en trminos de mayor dinamismo (9,8%), tuvo una expansin menor en dos puntos porcentuales que la obtenida en el 2004. En trminos de participacin en el PIB, el sector de servicios continu siendo el ms importante. En cuanto a la evolucin de los otros sectores, en el agrcola se observa un mayor dinamismo, muy asociado al desempeo de sus productos de exportacin. Esta actividad, que se haba estancado en el 2004, registr un crecimiento de 3,3% en el 2005. Las principales razones de este cambio fueron la expansin de la produccin de pia en 31,1% y el incremento de la produccin de caf. Ambos efectos positivos lograron amortiguar la cada que sufri la produccin bananera a principios de ao, por factores climticos. Por su parte, la industria de hoteles y restaurantes mostr un comportamiento positivo, especialmente en el rengln de hotelera; la ocupacin de habitaciones creci un 59%. No obstante, tambin experiment una pequea desaceleracin con respecto al ao anterior, pues pas de un crecimiento de 4,2% en el 2004 a un 3,8% en el 2005. El sector construccin se contrajo en forma signicativa: su crecimiento de 6,3% en el 2004 decreci a 0,2% en el 2005. En lo que concierne a la generacin de empleo, sta es ms importante en el sector agropecuario que en el manufacturero. La poblacin ocupada en labores agropecuarias aument un 10%, al pasar de 245.328 personas en el 2004 a 269.975 en 2005, incremento que responde en parte a una mejor captacin del empleo femenino por medio de la Encuesta de Hogares. Este comportamiento adquiere especial inters debido a que, por dos aos consecutivos, la poblacin empleada en el sector agropecuario haba disminuido.

CUADRO 2

Participacin relativa en el PIB y crecimiento del PIB, por rama de actividad econmica. 1995-2005
Crecimiento 1995-2003 PIB a precios de mercadoa/ Sector primariob/ Sector secundario Sector terciario 4,4 3,3 5,4 4,4 2004 4,1 0,2 3,6 5,4 2005 5,9 3,2 11,8 4,5 Participacin en el PIB 1995-2003 90,5 11,0 22,1 57,3 2004 91,1 9,9 22,1 59,1 2005 91,2 9,6 23,3 58,3

a/ No se incluyeron los impuestos netos de subvenciones sobre los productos, por lo que la sumatoria total no es igual al 100%. b/ Incluye las actividades de agricultura, silvicultura y pesca, y extraccin de minas y canteras. Fuente: BCCR.

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Inversin extranjera directa: logros y desafos

En el 2005 la inversin extranjera directa (IED) ascendi a 861 millones de dlares, equivalentes al 4,3% del PIB. De este total, el 48,7% se dedic a reinversin, siguiendo la tendencia observada en aos anteriores y a pesar de la no aprobacin del Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica y Estados Unidos (TLC-CA). El 69,7% tuvo como origen los Estados Unidos y la mayor parte se dirigi a inversiones en zonas francas. La IED se ha convertido en la principal fuente de nanciamiento del dcit en cuenta corriente, y ya cubre el 89,7% de ese faltante. Para atraer inversiones extranjeras Costa Rica se ha posicionado utilizando aspectos que la diferencian, como su estabilidad poltica, social y econmica, su amplio historial en la atraccin de empresas multinacionales de renombre y la disponibilidad de mano de obra de calidad a costos competitivos (CINDE, 2006). As, se ha logrado consolidar una gran parte de la IED en manufactura, cuya principal caracterstica a la fecha es su alta intensidad tecnolgica. Adems ha cobrado auge el sector de servicios, principalmente en las operaciones habilitadas por las tecnologas de infocomunicacin (call centers). Durante el perodo 1997-2005, el sector industrial se mantuvo como el principal receptor de IED, con un 61,5% del total, seguido por el sector turstico, con un 13,1%. Dentro del sector industrial los subsectores de electrnica y dispositivos mdicos representan, en promedio, CUADRO 3

Remesas recibidas en Centroamrica. 2004

Montos absolutos (miles de millones de dlares) Pas Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Remesas recibidas como porcentaje del PIB Remesas recibidas en relacin con la IED (veces) 17,3 5,5 3,9 3,2 0,5

2,7 2,5 1,1 0,8 0,3

10,0 16,1 15,1 17,8 1,7

Fuente: Elaboracin propia con base en Machinea, 2005.

un 35% del total durante la ltima dcada. La posicin competitiva de Costa Rica en materia de IED podra mejorar si se atienden ciertas reas del clima de inversin. En particular, existen cuatro campos en los cuales se debe actuar en el corto plazo: rgimen de incentivos, telecomunicaciones, recurso humano y trmites. El amplio rgimen de incentivos tributarios a las zonas francas debe ser sustituido, tanto por razones asociadas a los acuerdos de la OMC, como por las debilidades de los encadenamientos scales. Adems resulta paradjico que la IED, que demanda urgentes cantidades de recursos humanos calicados, no contribuya scalmente para nanciar los sistemas de formacin del pas. De conformidad con el Acuerdo sobre

Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC) de la OMC, a partir de diciembre del 2009 Costa Rica no podr mantener el rgimen de zona franca en la forma en que existe en la actualidad. Sin embargo a la fecha el pas no ha denido un nuevo rgimen de incentivos para la exportacin, que sea compatible con los acuerdos de la OMC. Cabe destacar el aporte de las remesas en relacin con la IED. Este tipo de ingresos se triplic en los ltimos cinco aos, y representa ya el 2% del PIB. Si bien en comparacin con el resto de Centroamrica (cuadro 3), el monto absoluto es relativamente bajo, su incremento en aos recientes indica que la emigracin es el resultado de la falta de mayores oportunidades para la poblacin.

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RESUMEN

Se reducen el dcit scal y la deuda pblica total, a costa del crecimiento sostenido
En el 2005 el dcit scal mostr una mejora con respecto al perodo anterior. El balance scal consolidado para el sector pblico global pas de -3,6% del PIB en el 2004 a -2,3% en el 2005, el menor registrado en el ltimo quinquenio. La reduccin del dcit del sector pblico global se debe al aumento progresivo que registra el supervit primario (ingresos totales menos gastos sin intereses de la deuda), que en los ltimos tres aos acumul un incremento de 3,2 puntos porcentuales del PIB. Esto explica la totalidad de la mejora nanciera observada, dado que los gastos en intereses se mantuvieron sin cambios entre 2002 y 2005. El incremento del supervit primario entre 2003 y 2005 se fundamenta tanto en un aumento de los ingresos como en una reduccin de los gastos. Los mayores ingresos explican el 21,7% de ese resultado, mientras que la disminucin de los gastos sin intereses representa el 78,3% restante. Los ingresos totales del Gobierno Central acumularon un aumento de 0,5 puntos del PIB en los ltimos tres aos. Esto equivale a poco ms del 20% del incremento (2,1 puntos del PIB) que registr el supervit primario en ese perodo (cuadro 4). En el 2005 los resultados fueron satisfactorios aun en ausencia de una reforma scal, pero ayudados por el mayor crecimiento del PIB. Este dinamismo provino de una mejora en la recaudacin del impuesto de ventas y, en menor grado, en el impuesto sobre la renta, que crecieron 0,2 y 0,1 puntos del PIB, respectivamente. Adems de factores de tipo coyuntural que pueden explicar el aumento de los ingresos tributarios, tales como la elevada venta de telfonos celulares y el incremento de la recaudacin por derechos de salida (turismo), otros factores de tipo permanente ayudan a entender ese crecimiento. Por una parte, la reforma al Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios endureci el cobro de inteCUADRO 4

Resultados primario y nanciero del Gobierno Central. 2000-2005 (porcentaje del PIB)
2000 12,4 11,9 0,5 3,6 15,5 -3,0 2001 13,4 12,4 1,0 4 16,4 -2,9 2002 13,3 13,4 0,0 4,3 17,7 -4,3 2003 13,7 12,6 1,2 4,3 16,8 -2,9 2004 13,6 12,2 1,5 4,1 16,3 -2,7 2005 13,8 11,8 2,1 4,1 15,8 -2,1

Ingresos totales Gastos corrientesa/ Supervit primario Intereses de deuda Gastos totales Dcit nanciero
a/ No incluyen intereses.

Fuente: Rosales, 2006, con cifras de la CGR y BCCR.

reses y las sanciones por retrasos en los pagos. Por otra parte, desde hace varios aos se nota una mejora en la gestin de cobro, pues las autoridades hacendarias cuentan ahora con recursos humanos y sistemas electrnicos ms efectivos para cruzar informacin y recaudar mejor los impuestos. Asimismo, el Plan Integral de Control Tributario, del 2005, permiti un importante avance en la calidad y efectividad de la gestin recaudatoria, pues se integraron administrativamente todas las reas relacionadas con ese proceso dentro del Ministerio de Hacienda. Como resultado, se ha dado un notable incremento en el nmero de contribuyentes en renta y ventas, que creci un 48% entre el 2000 y el 2005, de modo que en la actualidad se contabilizan 139.525 ms que hace cinco aos. Por el lado de los gastos, desde el 2003 el Ministerio de Hacienda ha emitido diversas directrices para contener el gasto pblico, a n de reducir los niveles del dcit scal como proporcin del PIB. En el 2003 se registr la mayor reduccin en los gastos sin intereses (0,6 puntos porcentuales del PIB); en los siguientes dos aos la disminucin fue de 0,5 puntos porcentuales del PIB. Adems se ha venido dando una recomposicin

de los egresos del Gobierno Central a favor de los rubros que, por su tamao y por el rpido crecimiento que han tenido en el pasado, se han llamado disparadores del gasto (salarios, pensiones e intereses). De esta manera, prevalece la rigidez a la baja que por aos han registrado estos egresos, siendo los gastos de capital y las transferencias corrientes los rubros que ms han reducido su participacin en los gastos totales; la disminucin acumulada en los ltimos tres aos fue de 0,9 puntos del PIB. En el rengln de transferencias resaltan dos instituciones destinatarias: el CONAVI y el FODESAF, la primera ligada a la inversin en carreteras y la segunda a la lucha contra la pobreza. En los ltimos seis aos el Gobierno ha realizado fuertes recortes en las transferencias a estas entidades, que en trminos reales cayeron un 41,1% (entre 2000-2002 y 20032005). Las transferencias al CONAVI se redujeron en 17% y las correspondientes al FODESAF en 79,2%. En el 2005 las transferencias al CONAVI se incrementaron respecto al 2004, pero sin llegar a los niveles de aos anteriores al 2002. Debido a la fuerte reduccin del dcit scal, la deuda pblica total pas de 59,3% del PIB en el 2004 a 55% del PIB

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en el 2005. Su monto asciende a 10.898 millones de dlares, de los cuales 3.626 millones (33%) son deuda externa y 7.272 millones (67%) son deuda interna. Si bien

los esfuerzos por disminuir la deuda fueron fructferos, preocupan los efectos negativos que tendrn los recortes a la inversin social y en infraestructura en

trminos del desarrollo en el mediano y largo plazos.

Reforma nanciera inconclusa

El sector nanciero es esencial para la generacin de oportunidades empresariales y laborales de la poblacin, pues es el encargado de movilizar los recursos disponibles en la economa. Uno de los retos fundamentales para profundizar el papel de este sistema en el crecimiento y el desarrollo del pas tiene que ver con la promocin de la competencia. Sin embargo, en Costa Rica hay una reforma nanciera inconclusa que se evidencia en la magnitud del margen de intermediacin, en la segmentacin del negocio nanciero y en los escasos servicios a los que tienen acceso los agentes econmicos menos sosticados, en especial los pequeos ahorrantes y prestatarios y la micro y pequea empresa, sobre todo la informal, que en nmero de establecimientos es ampliamente mayoritaria en Costa Rica. En el mediano plazo la reforma inconclusa constituye una seria amenaza contra el propio sistema nanciero local, dadas las asimetras existentes en relacin con competidores forneos; esto es vlido tanto para operadores pblicos como parra privados, los primeros por ineciencia y limitacin regulatoria, y los segundos por haberse conformado con competir en un ambiente poco exigente10. La amenaza competitiva sobre la banca estatal es algo que conviene valorar con sumo cuidado; se deber decidir acerca de su funcin y enfoque, si se reorienta hacia una banca de desarrollo o si, por el contrario, contina con las funciones tradicionales de una banca comercial, en cuyo caso habra que tener muy claros los argumentos econmicos y sociales para mantenerla en la esfera pblica y determinar las posibilidades efectivas de lograr una adecuada nivelacin de la cancha por la va de la exibilizacin. La gradualidad con que ha sido aplicada la reforma nanciera en Costa Rica no ha permitido enfrentar este dilema y, por tanto, el esfuerzo se ha dirigido a tratar de uniformar las reglas del juego. Los bancos estatales piden que se les libere de amarras para poder enfrentar la competencia, mientras que la banca privada, pide acceder a prerrogativas que solo tienen los bancos del Estado y algunas instituciones como las mutuales y el BPDC, como la garanta estatal sobre los depsitos y el acceso a los depsitos de las instituciones pblicas. Los analistas coinciden en que, conforme se intensique la competencia, las tensiones se harn ms evidentes y no parece factible el logro de una completa nivelacin de las reglas del juego. Adems, la nivelacin no debe darse solo entre banca pblica y privada, sino entre todos los actores que participan en el mercado nanciero local.

10 Esa situacin est cambiando para algunos bancos privados, con el ingreso de operadores internacionales que han tomado su control.

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Armona con la naturaleza

VALORACION GENERAL
En el 2005 se cumpli una dcada de la aprobacin de la Ley Orgnica del Ambiente (LOA). Hoy por hoy, es claro que la apuesta que se hizo en 1995, por el ambiente como una prioridad poltica y estratgica para el desarrollo nacional, ha sido relegada en la prctica, tanto por rezagos en el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones pblicas a cargo de la gestin ambiental, como por la falta de inters de actores econmicos clave. Ms all del usufructo de la imagen de pas ecolgico y algunas buenas prcticas, ello ha limitado la posibilidad de armonizar el desarrollo de nuevas actividades productivas con el ambiente. El balance de la aplicacin de la LOA, diez aos despus, deja lecciones importantes. Por un lado, Costa Rica ha sido proactiva e innovadora en su legislacin y su institucionalidad en materia ambiental, las cuales siguen marcando derroteros a nivel mundial. En el 2005 el pas continu avanzando en la ampliacin del marco normativo y en sus esfuerzos de proteccin, tal como lo demuestran la promulgacin de la Ley de Pesca y Acuicultura y la aprobacin de los cnones de vertidos y de aprovechamiento ambientalmente ajustados. Adems, dentro del espritu de la LOA, para el mismo ao se reporta la creacin de instrumentos adicionales para la valoracin de servicios ambientales, la precisin de guras penales en este mbito, un nuevo incremento del territorio protegido (estatal y privado), la recuperacin reciente de cobertura forestal en zonas crticas y la profundizacin del conocimiento sobre la biodiversidad, particularmente en las zonas marino-costeras. El balance de la LOA, sin embargo, identica una serie de cuellos de botella y debilidades importantes en la gestin ambiental del pas, que tienen por base la prdida de prioridad poltica del sector, lo que se reeja en problemas como la falta de recursos en reas clave para el control y la proteccin del ambiente (casos de la SETENA y el SINAC) y la limitada capacidad del Estado para obtener mayores rentas, a travs de derechos, tasas e impuestos cimentados en una scalidad progresiva, que premie el ahorro de energa y agua, el reciclaje y la reduccin de la contaminacin, y que castigue el consumo excesivo y la contaminacin. La LOA no logr revertir las tendencias de mayor contaminacin y un crecimiento urbano no planicado. Esto se suma a las limitaciones institucionales asociadas a la escasez de recursos nancieros y humanos y a dicultades de gestin, las cuales terminan manifestndose, en algunos casos, en la subejecucin de los ya limitados presupuestos. El desempeo ambiental del 2005 conrma muchos de estos avances y rezagos. Ese ao, el pas se alej de buena parte de sus aspiraciones de desarrollo humano en esta materia, tales como: utilizar los recursos naturales a una tasa menor o igual a su capacidad de reposicin, lograr tasas de desechos y contaminantes iguales o inferiores a la capacidad del ambiente para asimilarlos, reducir el deterioro ambiental, minimizar el impacto de los desastres de origen natural y tener una sociedad que se encamine hacia una mayor equidad en el disfrute de los recursos naturales. Al igual que en aos anteriores, persistieron serias carencias en la disponibilidad de informacin amplia y sistemtica para dar seguimiento a la gestin ambiental. Por cuarto ao consecutivo creci la factura petrolera, sin que ello motivara un cambio en los patrones de consumo de la poblacin, ni la adopcin de nuevos instrumentos de poltica energtica. El consumo de hidrocarburos y el parque automotor, lejos de disminuir, aumentaron. La crisis en el cantn de Tibs evidenci una vez ms la persistencia de graves problemas para el manejo de los desechos slidos en el rea metropolitana de San Jos, sobre los cuales este Informe ha llamado la atencin en ediciones anteriores. En materia de deterioro ambiental y calidad de vida, en el 2005 se volvieron a registrar altos

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RESUMEN

niveles de contaminacin del aire en zonas densamente pobladas, as como un crecimiento expansivo y desordenado de la mancha urbana, al amparo de dbiles controles. Este crecimiento sin planicacin adecuada se observa tambin en la zona marino-costera. El limitado control ambiental y la falta de aplicacin de planes reguladores dan paso a un desarrollo turstico desordenado en algunos lugares, que asociado a otras actividades como las crecientes operaciones inmobiliarias, hace ms compleja la gestin ambiental en esos territorios. Estos factores se traducen en preocupantes niveles de contaminacin y en la degradacin paulatina de los ecosistemas costeros, que contribuyen a agravar el deterioro social de comunidades que viven en condiciones de pobreza y desigualdad. En lo que concierne a la

gestin del riesgo, el severo impacto econmico y social de los fenmenos hidrometereolgicos ocurridos en el 2005 -uno de los aos con mayor cantidad de eventos- conrm los altos niveles de riesgo y vulnerabilidad del pas, los cuales se manifestaron con mayor fuerza en la regin del Caribe. Esta situacin vuelve a evidenciar el largo trecho que todava falta por recorrer en esta materia. En lugar de aprovechar la crisis de los hidrocarburos como una oportunidad para hacer cambios sustantivos hacia el uso de fuentes alternativas de energa, durante el 2005 las medidas de corto plazo fueron las protagonistas, y una vez ms quedaron relegadas a segundo plano las iniciativas orientadas a la bsqueda de soluciones de largo plazo, a partir del reconocimiento y potenciacin de las fortalezas que tiene el pas para el uso innovador e inteligente de su patrimo-

nio natural (con opciones como, por ejemplo, el biodiesel). Por el contrario, y a menos de que se suscite un fuerte golpe de timn, ante el imperativo del crecimiento econmico en el marco de una crisis energtica prolongada, Costa Rica podra seguir la senda tradicional basada en la explotacin de fuentes fsiles y minera. Este panorama muestra claramente los retos que hacia futuro debe enfrentar el pas para garantizar la sostenibilidad de sus logros en materia ambiental y superar tanto los problemas acumulados como los nuevos que se agregan, especialmente los que surgen como consecuencia del crecimiento urbano. Para poder avanzar, no solo se requiere una ciudadana cada vez ms activa sino, sobre todo, una decisin poltica que vuelva a colocar al ambiente en un lugar prioritario de la agenda nacional.

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Crecimiento urbano rpido y desordenado amenaza los recursos naturales

De ser una sociedad mayoritariamente rural, Costa Rica pas en los ltimos cuarenta aos a ser una sociedad eminentemente urbana. Su densidad por kilmetro cuadrado se duplic, de 36,6 a 74,6 en el mismo perodo, y el porcentaje de pobladores urbanos pas de 43% a 59%. La mayor parte de este crecimiento se concentr en lo que hoy se conoce como la Gran rea Metropolitana (GAM), que tiene una extensin de 1.778 km2 y abarca desde Paraso (provincia de Cartago) al este, hasta Atenas (provincia de Alajuela) en el oeste. Hoy, la GAM alberga 2.016.319 personas, que representan el 53% de la poblacin del pas. Para el ao 2000, la densidad en esta zona era de 1.134 habitantes por kilmetro cuadrado, con aumentos signicativos en las reas que concentran poblaciones pobres, donde llega a ser de 20.000 personas por kilmetro cuadrado (Programa Estado de la Nacin, 2004). El rea construida crece de manera vertiginosa. El nmero de permisos de construccin de edicios y viviendas otorgados por ao en todo el pas pas de 20.843 en 1994 a 33.061 en el 2005. Solo entre el 2004 y el 2005, el rea de construccin creci un 12,1%, al pasar de 2.723.683 m2 a 3.053.300 m2 (INEC, 2006). La foto 1 muestra la expansin acelerada de la mancha urbana en la GAM durante el perodo 1975-2005, principalmente hacia cantones como Escaz y Santa Ana en la provincia de San Jos, Beln, Flores, San Pablo, San Rafael y el cantn central en la provincia de Heredia y Alajuela centro. Hacia el este de la capital el crecimiento se ha concentrado en Coronado, Goicoechea, La Unin y Desamparados. Cartago tambin muestra una expansin urbana alta (foto 1).

FOTO 1

Expansin del rea urbana. 1975, 1986 y 2005

Nota: Las imgenes fueron tomadas por los satlites Landsat MSS en 1975, Landsat TM en 1986 y Landsat ETM+ en 2005. Debido a las caractersticas de las imgenes satelitales es posible que el rea clasicada como urbana incluya algunas pequeas porciones de pastos-cultivos o combinaciones de charrales y reas urbanas. Fuente: CENAT-PRIAS.

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RESUMEN

La expansin del uso habitacional del suelo ha sido desordenada (recuadro 3) y ha acrecentado los problemas para la recarga de acuferos. Adems, dentro de las zonas de construccin se da una disminucin del bosque no protegido, al punto de que, de ocho zonas de vida principales en la GAM, hay tres donde los remanentes boscosos se han perdido casi por completo, sobre todo en el caso del bosque hmedo premontano (MIVAH et al., 2006). El crecimiento ha sido acompaado por una mayor generacin de residuos slidos, incremento del parque automotor y contaminacin del aire y los recursos hdricos (MIVAH et al., 2006). Se estima que en Costa Rica se generan 4.500 toneladas de residuos slidos (RS) domiciliarios por da y cerca del 30% de ellos se deposita sin ningn control en calles, ros y lotes baldos, lo que provoca problemas de estrangulamiento del alcantarillado, contaminacin visual, variacin del caudal de los ros y deterioro ambiental (IFAM et al., 2003). A las municipalidades se les ha dado la responsabilidad de manejar los RS, pero tienen importantes barreras administrativas, econmicas y polticas para cumplir con ese mandato (Soto, 2006). La mayora de las municipalidades no cobran tasas de recoleccin vinculadas con el costo real del servicio (E 11 : Zumbado, 2006). Adems, en el pas no se recupera ni siquiera el 10% de los materiales reciclables (Soto, 2006).

RECUADRO 3

Fragmentacin y limitaciones institucionales complican el ordenamiento territorial

l desordenado crecimiento urbano se presenta en un contexto institucional fragmentado y con poca planicacin. Actualmente existen 27 leyes vigentes que dan competencias a 22 instituciones para el ordenamiento territorial del pas (MIVAH et al., 2006). La Ley Orgnica del Ambiente (1995) establece que es funcin del Estado, las municipalidades y los dems entes pblicos, denir y ejecutar polticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades econmicas y sociales de la poblacin, as como el desarrollo fsico-espacial, con el n de lograr la armona entre el mayor bienestar de las personas, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservacin del ambiente. Sin embargo, diez aos despus de haberse promulgado esa Ley privan la desarticulacin y la incoherencia en la normativa que afecta directa o indirectamente el ordenamiento territorial. Adems, hay dicultades para aplicar la legislacin, debido a la diversidad de instituciones con competencias en la materia. La Sala Constitucional ha

denido que las municipalidades tienen la potestad de planicar el uso del suelo en el mbito local, mediante planes reguladores que incluso pueden imponer limitaciones sobre el uso de la propiedad privada, cuando se considere que el bien comn puede ser afectado. No obstante, en la prctica pocas municipalidades han aprovechado este instrumento. Los esfuerzos ms recientes en reas urbanas son el establecimiento del Consejo Nacional de Planicacin Urbana, en el 2000, y de la Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano en el 2001. El proyecto PRUGAM, actualmente en ejecucin, ha emprendido el nanciamiento de proyectos como el tren elctrico urbano (INCOFER, CNFL), la optimizacin del acueducto de Cartago (Municipalidad y Federacin de Municipalidades de Cartago), San Jos Posible (Municipalidad de San Jos), Nuevo rostro para el ro Mara Aguilar (municipalidades de Montes de Oca, Curridabat, San Jos y La Unin), entre otros. Los resultados de estas iniciativas podrn evaluarse en los prximos aos. Fuente: Elaboracin propia.

Sin soluciones de largo plazo para el alto consumo de hidrocarburos

La distribucin total del consumo de energa comercial en el 2005 continu mostrando una dependencia mayoritaria de los hidrocarburos (67,3%), una fuente generadora de alta contaminacin, que es consumida principalmente por el sector transporte. Un 22,4% de la demanda es suplido por la electricidad, con un elevado consumo en el sector residencial; el 10,3% restante se obtiene de recursos biomsicos como lea, bagazo de caa y otros, utilizados en los sectores residencial y agroindustrial, y con biocombustibles como el biodiesel (Blanco y Quirs, 2006). El crecimiento del parque automotor limita la posibilidad de reducir el consumo de hidrocarburos. Si bien la tasa de automviles y vehculos de carga liviana por mil habitantes se ha mantenido estable en los ltimos tres aos (grco 8), el nmero total de automotores ha mostrado una tendencia creciente; solo entre 2004 y 2005 aument en 61.528 unidades, para un total de 1.013.823 en el 2005. El sector transporte consume el 46,7% del diesel, el 43,9% de la gasolina y el 9,4% de gas licuado de petrleo, jet fuel y kerosene. En el 2005 el consumo de gasolina sper disminuy un 14%,

11 Las referencias que aparecen antecedidas por la letra E corresponden a entrevistas realizadas durante el proceso de elaboracin del Informe. La informacin respectiva se presenta en la seccin Entrevistas, de la Bibliografa.

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el de gasolina regular se increment en 6,4% y el de diesel aument un 5,2%; las dos ltimas son tasas de crecimiento mayores que las registradas en el 2004 (E: Quesada, 2006). Adems del impacto ambiental, la signicativa dependencia de los hidrocarburos importados aumenta la vulnerabilidad de la economa nacional. La factura petrolera pas de 699 millones de dlares en el 2004, a 998 millones en el 2005 (BCCR, 2006). Los precios promedio al consumidor de los hidrocarburos empleados en el transporte subieron un 39% entre 2004 y 2005. Sin embargo, el consumo se increment: de 15.685.416 barriles de petrleo en el 2004 a 16.078.701 barriles en el 2005 (RECOPE, 2006). Ante este panorama, en el 2005 predominaron las polticas de corto plazo, y fue poco el apoyo que se dio a los esfuerzos que buscan cambios denitivos en la situacin de dependencia nacional con respecto a fuentes de energa tradicionales. A partir del 2004 el Poder Ejecutivo ha impulsado medidas como la restriccin del trnsito vehicular en el casco metropolitano de San Jos, el cambio de la jornada laboral en las instituciones pblicas, la sustitucin de las lmparas del alumbrado pblico y el otorgamiento

GRAFICO 8

Tasa de vehculosa/ segn tipo

(tasas por mil habitantes)

a/ Vehculos que pagaron el derecho de circulacin. Fuente: Elaboracin propia con informacin del Departamento de Seguros Obligatorios del INS y de CCP-UCR. de facilidades arancelarias para la importacin de vehculos hbridos con motores elctricos. Tambin se puso en operacin el tren interurbano de pasajeros y se llev a cabo un plan piloto de uso de un 7,5% de etanol en vehculos a gasolina en la zona del Pacco Central. Adems sigue en consideracin la posibilidad de fomentar el empleo del biodiesel, el cual, segn el Plan Nacional de Energa, podra disminuir la contaminacin y la factura petrolera, as como estimular la produccin agrcola. Pese a estas medidas, el consumo de combustibles sigui aumentando. El pas no solo necesita cambios estructurales en sus patrones de consumo en el sector transporte, sino reducir el desperdicio que provoca la inadecuada planicacin urbana.

Calidad del aire depende en gran medida del sector transporte

El impacto ambiental y econmico de los patrones de consumo y las caractersticas del sistema de transportes del pas exigen consolidar y fortalecer medidas para la reduccin de la contaminacin atmosfrica y la alta dependencia de los hidrocarburos. Sobre el primer aspecto, el monitoreo de la calidad del aire adquiere gran relevancia por su impacto directo en la salud humana y por la gran concentracin de habitantes que se encuentran en zonas sometidas a alto trnsito vehicular y emisiones contaminantes de diversos tipos. Los hallazgos reportados por el Programa de Estudios de Calidad del Aire (PECAire) de la Universidad Nacional revelan que la presencia de dixido de nitrgeno en el aire se increment entre 2003 y 2005, segn muestreos peridicos realizados en puntos clave del rea metropolitana de San Jos. Altos niveles de estos xidos pueden causar efectos graves en la salud. La zona ms afectada se ubica frente al Hospital San Juan de Dios, donde se reporta una concentracin anual de 51 g/m3, valor que sobrepasa el lmite establecido por la OMS (PECAire, 2006). Por su parte, durante el 2005 el Centro de Investigaciones en Desarrollo Sostenible (CIEDES) y el Centro de Investigacin en Contaminacin Ambiental (CICA), ambos de la Universidad de Costa Rica, valoraron el riesgo12 de exposicin a la contaminacin atmosfrica en San Jos, y encontraron reas con concentraciones de xido de nitrgeno que tambin sobrepasan el valor

11 Las referencias que aparecen antecedidas por la letra E corresponden a entrevistas realizadas durante el proceso de elaboracin del Informe. La informacin respectiva se presenta en la seccin Entrevistas, de la Bibliografa. 12 Se intent denir un riesgo cuanticable, que permitiera hacer comparaciones razonables. Se estim como medida del riesgo el producto de dos factores: la amenaza y la vulnerabilidad. En el primer caso, se deni la amenaza como la concentracin promedio del contaminante en cada distrito, es decir, cuanto ms alta sea la concentracin media, tanto ms alta es la amenaza y, por lo tanto, el riesgo. Por otro lado, se llam vulnerabilidad al nmero de pobladores expuestos en cada distrito. As cuantos ms sean los individuos expuestos mayor ser la vulnerabilidad y, por supuesto, tambin el riesgo. Como se ve, estos son dos valores medibles y permiten hacer comparaciones (Rojas, 2006).

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RESUMEN

lmite recomendado por la OMS (mapa 2). Estos resultados consideran fuentes como calderas, plantas trmicas y emisiones vehiculares. Una zona de alta concentracin se localiza en La Uruca, al sureste de la planta trmica del ICE, otra en el sector aledao al Hospital Mxico y una tercera cerca de la Facultad de Derecho de la UCR. Todos estos puntos se encuentran sobre vas de trnsito pesado y, por consiguiente, con altas emisiones vehiculares, lo que las convierte en zonas de mayor riesgo. La MAPA 2

contribucin de las emisiones vehiculares a la contaminacin atmosfrica seala la importancia de un efectivo control tcnico. La Agencia de Cooperacin Alemana (GTZ) evalu el impacto de la revisin tcnica vehicular en el control de algunos contaminantes especcos. La investigacin tom en cuenta 94.000 pruebas de emisiones de monxido de carbono (CO) e hidrocarburos no quemados en vehculos a gasolina en la GAM, en el perodo 2003-2005. Esa ota pas de 365.900 a

417.500 unidades en el lapso analizado. El estudio concluy que la revisin tcnica evit la emisin de 23.761 toneladas de CO en el 2003, lo que equivale a un 34% del total que se hubiera emitido sin la revisin. Entre 2003 y 2005 hubo una reduccin de 9,4% en las emisiones totales de CO, que pasaron de 46.564 toneladas a 42.178, pese a que en esos aos la ota vehicular aument en aproximadamente un 14% (Herz et al., 2005).

Concentraciones de xido de nitrgeno en algunos cantones y distritos de San Jos. 2005

Lmite de distrito

Fuente: Araya y Segnini, 2006, con informacin de ProDUS, CIEDES, CICA, MINSA y USEPA.

El agua mantiene su vulnerabilidad, pero se crearon nuevos instrumentos para mejorar su gestin
En el 2005 se realizaron valiosos esfuerzos para contar con ms informacin sobre el estado del recurso hdrico y mejorar su calidad, y se implementaron nuevos instrumentos legales para su gestin. Diversos estudios reiteran el deterioro que ha venido mostrando este recurso en distintas zonas del pas. As por ejemplo, se ha documentado que en el ao bajo anlisis la poblacin abastecida con agua de calidad potable experiment una leve baja por primera vez en varios aos; las provincias con menores porcentajes son Alajuela (64,2%) y Puntarenas (71,6%), mientras San Jos es la de mayor cobertura (93,9%). El 76% de la poblacin nacional recibe agua con desinfeccin continua y el 63,5% consume agua que ha sido sometida a programas de control de calidad (Mora y Portugus, 2006). El acceso a agua de calidad potable resulta ms crtico entre las poblaciones ms marginales y vulnerables del pas. Una evaluacin del riesgo sanitario de 37 acueductos en territorios indgenas, efectuada por el Laboratorio Nacional de Aguas durante el perodo 2003-2005, determin que ms del 90% de esos acueductos tena contaminacin fecal, 12 (33%) tenan riesgo sanitario alto y 5 (14%) un riesgo muy alto (Feoli y Mora, 2006). Para responder a este problema, la Junta

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Directiva del ICAA puso en marcha la Poltica de suministro de agua potable y de saneamiento a las poblaciones indgenas concentradas, a travs de un convenio con la Comisin Nacional Indgena (Feoli y Mora, 2006). Nuevamente se presentaron eventos severos de contaminacin de aguas subterrneas en distintos lugares del territorio nacional. El primero se dio al inicio del ao, cuando 4.000 pozos de Sarapiqu y Limn resultaron daados como consecuencia de las inundaciones que se suscitaron en enero, en la zona del Caribe. Otro episodio fue la contaminacin de un pozo en Barreal de Heredia, causado por una ltracin de combustible, la cual fue detectada en setiembre de 2004 y conrmada por la CCSS en noviembre del mismo ao, cuando se suspendi el empleo de agua de esa fuente para la elaboracin de sueros. Pese a que el 8 de diciembre del 2005 la Presidencia de la Repblica y el Ministerio de Salud publicaron una declaratoria de emergencia nacional por esta situacin, ms de un ao despus de su deteccin el problema no se ha corregido (E: Chacn, 2006). En cuanto al manejo del recurso hdrico, en el ao 2005 hubo avances

dispares. Desde la perspectiva de la gobernabilidad, se present la Estrategia para la Gestin Integrada de Recursos Hdricos (EGIRH), la cual responde a los compromisos asumidos por el pas en la Cumbre del Milenio (2000) y la Cumbre Mundial para el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002) sobre el mejoramiento de la gestin y la cobertura de los servicios de saneamiento y agua potable. Algunos de sus principios rectores son: el agua como un bien de dominio pblico, inembargable e inalienable; la funcin del agua como fuente de vida y supervivencia de todas las especies y ecosistemas; el reconocimiento del valor econmico y social del agua; la participacin de las comunidades en su gestin a nivel de la cuenca hidrogrca como unidad de planicacin y gestin, entre otros (EGIRH, 2005). Adems, en el 2005 la Comisin de Asuntos Ambientales de la Asamblea Legislativa dictamin positivamente el proyecto de Ley del Recurso Hdrico, pero desde entonces es poco el progreso en su tramitacin. Dos de los principales avances en materia de gestin del recurso hdrico fueron la aprobacin del canon de aprovechamiento ambientalmente ajus-

tado y el canon ambiental de vertidos. El primero marca la culminacin de un proceso de dilogo iniciado en el 2002 con los sectores productivos, con el n de determinar la viabilidad tcnica, legal y poltica para su efectiva implementacin y sostenibilidad. Este canon deber ser pagado por todos los entes pblicos y privados usuarios del agua y los fondos generados contribuirn con la sostenibilidad nanciera de la gestin del recurso hdrico, mediante el pago por servicios ambientales para proteccin del agua en 117 millones de hectreas privadas (pequeos y medianos propietarios) y otro tanto en reas protegidas estatales. Adicionalmente, permitir el fortalecimiento de la red hidrometeorolgica y la inversin en infraestructura local de control de caudales y acueductos rurales (Zeledn, 2006). La aplicacin del canon establece un programa de incentivos e involucra al sector privado en el diseo de buenas prcticas. Su monto se cobrar gradualmente en un perodo de siete aos. Por su parte, el canon ambiental de vertidos, creado bajo el principio de que quien contamina paga, sera cobrado a los agentes generadores de contaminacin por los daos que el vertido provoque a terceros y a los ecosistemas13.

El SINAC: ms tierras protegidas, pero con pocos recursos

En el 2005 se crearon cuatro refugios naturales de vida silvestre: Maquenque, en el rea de Conservacin ArenalHuetar Norte (mixto), Jardines de la Catarata, en el rea de Conservacin Cordillera Volcnica Central (privado), Ara Macao en el rea de Conservacin Pacco (mixto) y La Nicoyana en el rea de Conservacin Tempisque (privado). Se dio adems una modicacin de lmites en el refugio de la isla San Lucas y los humedales asociados. Los nuevos refugios sumaron 52.843 hectreas adicionales al rea protegida del pas, que haba permanecido estable alrededor de un 25% del territorio desde hace varios aos, y ahora representa el 26% de la supercie continental nacional (SINACMINAE, 2006). Aun cuando los esfuerzos por incrementar y conocer el territorio protegido se mantienen, estos siguen sin ser complementados con mejores recursos y capacidades. En el 2004 el SINAC estim que se requiere un total de 17,7 millones de dlares para administrar el sistema como un todo. Sin embargo, los fondos asignados para el manejo de las reas silvestres protegidas (ASP) no son sucientes para cumplir con las operaciones bsicas de muchas de ellas, en especial las que han tenido que atender un ujo creciente de turistas nacionales y extranjeros (grco 9). El ingreso derivado del turismo se concentra en tres de los parques ms concurridos (Pos, Iraz y Manuel Antonio), que reciben el 60% de esa recaudacin. Si bien su presupuesto ordinario pas de 7,8 millones de dlares en el 2000, a 12,9 millones en el 2005, el SINAC, enfrenta problemas de eciencia en el uso de esos recursos, tal como se ha reseado en ediciones anteriores del Informe Estado de la Nacin, y el capital humano y tecnolgico no

13 Este canon fue impugnado en el 2005 ante la Sala Cuarta, la cual resolvi en el 2006 anulando solamente el artculo 11 del decreto ejecutivo 311756-MINAE, relacionado con el manejo de los fondos obtenidos por esta va.

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se ha incrementado ni actualizado en consonancia con el aumento de ingresos y responsabilidades. (Adamson, 2006). En el 2005 una importante porcin del gasto se dedic a la compra de tierras para ASP. Se pag un total de 2.124,7 hectreas (25 ncas), para un monto de 1.259 millones de colones (SINAC-MINAE, 2006). No obstante, hay problemas para avanzar signicativamente en el pago de estas deudas. Segn la Gerencia de reas Protegidas del SINAC, para cubrir el 9,5% que falta sera necesario invertir alrededor de 76,3 millones de dlares (Adamson, 2006) 14.

GRAFICO 9

Visitantes a las reas silvestres protegidas e ingresos percibidos

Fuente: Adamson, 2006, con datos del proyecto GEF-PNUD-SINAC.

Una doble condena: pobreza y vulnerabilidad ante los eventos naturales

Segn los registros de la Comisin Nacional de Emergencia (CNE) y la base de datos Desinventar para el 2005, de los 939 eventos originados en amenazas naturales el 68% fueron inundaciones, un 29% deslizamientos y un 3% vendavales. Las provincias centrales tuvieron la mayor frecuencia pero la menor intensidad de inundaciones, con una clara tendencia a reportar cotidianamente en sus zonas urbanas eventos dainos vinculados a las lluvias, tales como deslizamientos y rebalses de los sistemas de alcantarillado (CNE, 2006). En las provincias perifricas la situacin es distinta: Limn presenta una menor cantidad de inundaciones, pero los impactos asociados con stas, al igual que en Puntarenas, son signicativos. Aguirre (6,8%), Cartago (6,3%) y Desamparados (6,2%) son los cantones con mayor recurrencia de eventos por inundacin. En lo que respecta a los deslizamientos, Desamparados acumula la mayor cantidad entre municipios, con un 8,1%. Tres personas murieron en el 2005 por este tipo de desastres. Con base en informacin de Desinventar, ProDUS-UCR gener un mapa en el que se ilustran los diferentes niveles de vulnerabilidad ante amenazas naturales, a partir de las viviendas afectadas por cantn (mapa 3). Los valores ms altos se reeren a zonas impactadas peridicamente por fuertes lluvias e inundaciones, y generalmente se relacionan con ndices de pobreza elevados; en esas zonas son ms comunes las viviendas que no cumplen con los cdigos de construccin y no estn adaptadas al clima de la regin. De ah que cantones como Talamanca y Upala tengan una cantidad de viviendas afectadas ms alta que Pococ y Limn (ProDUS, 2006). Por su parte, el temporal que afect la zona norte y la vertiente del Caribe a mediados de enero de 2005 fue clasicado por el Instituto Meteorolgico Nacional (IMN) como el ms fuerte en su gnero en los ltimos 35 aos. A partir de la medicin de lluvia en perodos de 24 horas, el valor de 344 mm de lluvia acumulada (en 19 horas) para el da 8 de enero, super el promedio mensual (303 mm). Once cantones en cuatro provincias fueron afectados: Limn, Talamanca, Matina, Siquirres y Gucimo (Limn); Sarapiqu (Heredia); Paraso, Alvarado, Turrialba y Jimnez (Cartago) y el poblado de Chachagua en San Ramn (Alajuela). Datos puntuales caracterizan la condicin de vulnerabilidad de dos cantones con cifras rcord de precipitacin: Talamanca y Sarapiqu. Ambos se encuentran entre los cantones con mayores niveles de hogares pobres (49,7% y 35,1% respectivamente). Talamanca fue el municipio con mayor cantidad de daos en su infraestructura productiva, educativa y sanitaria; Sarapiqu, el cantn con mayor cantidad de personas albergadas (2.186). El impacto del evento amerit la primera declaratoria de emergencia por un fenmeno hidrometeorolgico del ao. La CNE estim el monto de los daos en ms de 43.880 millones de colones en mltiples sectores (educacin, vivienda, salud, infraestructura vial, energa), 281 comunidades y 60.000 personas afectadas. El evento motiv campaas de solidaridad que generaron aportes por 800 millones de colones (CNE, 2006).

14 Haciendo proyecciones basadas en los costos por hectrea de terrenos adquiridos en el 2005 y sin hacer avalos actualizados de las propiedades adeudadas.

MAPA 3

Viviendas afectadas por eventos naturales extremos, segn cantn. 2000-2004

(tasa por cada 1.000 viviendas)

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Fuente: ProDUS-UCR.

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Fortalecimento de la democracia

VALORACION GENERAL
En materia de fortalecimiento de la democracia, el rasgo ms notable del perodo bajo estudio (de enero de 2005 a principios de marzo de 2006) fue la baja en la calidad de la democracia electoral y en el ejercicio de la representacin poltica, en relacin con aos anteriores. Por una parte, las elecciones nacionales y locales del 2006 reejaron un importante deterioro orgnico y funcional del sistema electoral y del sistema de partidos polticos, cuyas primeras manifestaciones se presentaron a nales de la dcada de los noventa. Por otra parte, se agudizaron las tendencias de desgaste de las capacidades institucionales del sistema poltico para cumplir con los mandatos ciudadanos, y de erosin de la democracia representativa, sealadas en el Dcimo Informe Estado de la Nacin. La merma en la participacin de la ciudadana y su desvinculacin partidaria generaron una vulnerabilidad en lo que se consideraba una fortaleza del sistema poltico costarricense: la gestin electoral. En esta oportunidad fueron evidentes deciencias en el diseo y la gestin del proceso electoral que, si bien no alteraron los resultados, mostraron problemas en la calidad de los mecanismos de seleccin de la representacin poltica, todo lo cual enciende seales de alerta. Esta situacin se conjug con partidos polticos debilitados tanto en sus bases electorales como en su organizacin interna. Este decaimiento se tradujo en la variabilidad de las preferencias electorales, la disminucin en la cantidad de activistas polticos y mayores diferencias territoriales en la magnitud del apoyo recibido. El resultado de todo esto fue un sorpresivo y estrecho margen entre los principales contendientes, un aumento de las disparidades en la transformacin de votos en escaos y altos niveles de volatilidad electoral. Las elecciones del 2006 produjeron la desaparicin del bipartidismo PLN-PUSC predominante en los ltimos veinte aos y dieron paso a un nuevo y frgil sistema multipartidista. El derrumbe electoral del PUSC, agrupacin dominante en la dcada de los noventa e inicios del nuevo siglo, puso n a una era poltica y a un sistema de partidos: por vez primera desde mediados del siglo XX, las divisiones y tradiciones polticas originadas en la Guerra Civil de 1948 no fueron factores decisivos en las preferencias electorales de las y los costarricenses. El orden poltico actual se caracteriza por la combinacin de dos factores de difcil acoplamiento. Por un lado el sistema de partidos polticos adopt un carcter pluripartidista con frgiles vnculos con la ciudadana. Por otro, la voluntad popular manifestada en las urnas origin gobiernos divididos a nivel nacional y local, con escasos mrgenes de maniobra poltica. Este nuevo escenario plantea un dilema poltico de gran complejidad para el pas: un quebradizo sistema de partidos debe procesar importantes reformas para potenciar el desarrollo humano y dar una conduccin clara al gobierno, en momentos en que ste carece de las capacidades polticas para dar respuesta a las demandas ciudadanas. En sntesis, se trata de una combinacin de factores polticos adversos para un rgimen presidencialista como el costarricense. En lo que concierne a la gestin poltica responsable, cabe sealar que el Parlamento posterg la aprobacin de las reformas electorales en trmite, y no mostr avances signicativos en temas pendientes en diferentes campos. En su lugar, la normativa aprobada durante la ltima legislatura fue, en trminos generales, de escasa trascendencia. El impasse poltico oblig al Presidente del Directorio Legislativo a tomar resoluciones tendientes a activar la discusin, a falta de reformas al Reglamento. Por su parte, el Poder Ejecutivo fue poco efectivo en el 2005. El ltimo ao del perodo gubernamental 2002-2006 se caracteriz por exiguas relaciones con los otros Poderes de la Repblica, la dispersin institucional y un bajo perl de ministerios estratgicos. La Administracin Pacheco, que inici en el 2002 con un gabinete dividido y distanciado de la cpula del PUSC, naliz su gestin con un equipo desarticulado y sin el respaldo poltico de la bancada parlamentaria ocialista, lo que limit seriamente las posibilidades de construir alianzas polticas y mantener un estrecho vnculo Ejecutivo-Legislativo. Frente a esta erosin en el ejercicio de la representacin poltica, el Informe resea cmo el pas se ha aprovisionado de mecanismos de consulta popular, tales como el referndum y la iniciativa popular. Hoy da el mayor desafo para el reconocimiento de la democracia directa, pasa por resolver la interrogante de cmo llevar a la prctica estos instrumentos consultivos.

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Como en aos anteriores, el desempeo del sistema de administracin de justicia sigui sujeto al avance del proceso de modernizacin institucional, cuyos resultados, aun cuando no son ptimos, contrastan con el deterioro apuntado en las reas de democracia electoral y gestin poltica responsable. Los indicadores ms generales del Poder Judicial dan fe de ciertas mejoras globales, incluyendo la transparencia de la gestin judicial. No obstante, el estudio de tres materias judiciales (laboral, agraria y contencioso-administrativa) revela insuciencias y debilidades en temas como la gestin y la duracin de los procesos judiciales, pese a las medidas adoptadas. En la aspiracin de participacin y rendicin de cuentas, los hallazgos sealados por informes anteriores se mantuvieron en el 2005, pues persisti la desarticulacin entre los rganos de control y el sistema interinstitucional de scalizacin de la accin pblica sigui siendo incipiente. La iniciativa de la Red Interinstitucional de

Transparencia, de la Defensora de los Habitantes, se encuentra en sus etapas iniciales pues pocas instituciones participan en ella y las que lo hacen brindan informacin dispar y en algunos casos de baja calidad. En lo que respecta a poltica exterior, los resultados muestran contradicciones e inconsistencias en la promocin de valores como la paz y el fortalecimiento de los regmenes de derechos humanos a nivel interamericano y mundial. En el 2005 la diplomacia costarricense apost por acciones concertadas de tipo regional con los integrantes del SICA y dej de lado la bsqueda de objetivos nacionales mediante el establecimiento de relaciones bilaterales. Vista en conjunto, la labor de las autoridades del perodo 2002-2006 evidenci serios errores en la conduccin de la poltica exterior y un desvo de los cursos de accin internacional construidos por el pas en el pasado. Al igual que en 2001, otro ao preelectoral, en el 2005 la conictividad social disminuy signicativamente en relacin

con el ao anterior. Sin embargo, a diferencia de aquella oportunidad, en esta ocasin las organizaciones sociales se mostraron ms activas e irrumpieron en la campaa electoral protagonizando un acontecimiento poltico indito: la posibilidad de desconocer la legitimidad del nuevo Gobierno. En resumen, en el perodo bajo estudio se acentu la incapacidad del sistema poltico para procesar las demandas ciudadanas. La baja credibilidad y la poca efectividad de los rganos de representacin refuerzan la tendencia, ya apuntada en el Dcimo Informe, a que los actores polticos e institucionales trasladen decisiones polticas sobre asuntos de inters pblico a esferas de carcter judicial. Este aspecto introduce presiones importantes a las instituciones del estado de derecho que estn diseadas para impartir justicia, pero no para dirimir temas de deliberacin poltica. En estas circunstancias, se atroan las capacidades de los partidos y de los poderes Ejecutivo y Legislativo para ejercer la representacin ciudadana.

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Fin de la era bipartidista que dirigi al pas hasta nes del siglo XX
El principal resultado de las elecciones del 2006 fue el n de la era bipartidista del Partido Liberacin Nacional (PLN) y el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), las dos agrupaciones que condujeron el pas desde los aos ochenta del siglo XX. Un segundo resultado, menos visible pero importante, fue el debilitamiento de los partidos polticos y su incapacidad para retener las lealtades de los electores y de sus bases territoriales. Ambos resultados han dado lugar a un sistema pluripartidista cuyo apoyo ciudadano es frgil y poco predecible. La consecuencia de esta situacin es el surgimiento de instancias fragmentadas, es decir, sin mayoras polticas, en todas las estructuras de gobierno con representacin proporcional (nacionales y locales). Este escenario poltico plantea un complejo desafo para Costa Rica: su endeble sistema de partidos debe procesar reformas para apalancar el desarrollo humano y dar una conduccin clara al Gobierno cuando, en perspectiva histrica, cuenta con la menor capacidad de las ltimas dcadas para atender estas demandas. El PLN gan la eleccin del 2006 con un 40,9% de los votos. En segundo lugar se ubic el Partido Accin Ciudadana (PAC), con un 39,8%. Los 18.169 votos que separaron a ambas agrupaciones -equivalentes al 1,1% del total de votos vlidos- constituyen la segunda menor diferencia entre dos partidos polticos en la historia electoral costarricense15 (Alfaro, 2006). El hecho ms notable en los comicios del 2006 fue el desplome electoral del PUSC, que nicamente alcanz el 3,6% de los votos vlidos emitidos. Esta fue la principal agrupacin poltica en el perodo 1990-2006 pues gan tres de los cuatro procesos electorales realizados, lo que le permiti ocupar el Poder Ejecutivo desde 1998 y, a partir de entonces, contar con la fraccin legislativa ms numerosa y el control mayoritario en los municipios del pas. Sin embargo, en la eleccin presidencial del 2006 el PUSC solo triunf en el distrito de Cach, en el cantn de Paraso. Adems, casi la totalidad de los distritos administrativos bastiones del PUSC en 2002, pasaron a manos del PLN y el PAC. En las provincias perifricas el partido que capitaliz mayoritariamente la prdida de respaldo del PUSC fue el PLN, lo que a la postre le dio la victoria. Tambin hubo importantes desplazamientos de distritos en el sentido PLN-PAC y PAC-PLN, aunque este ltimo en menor medida (mapa 4). Al PLN lo apoyaron principalmente electores de zonas costeras y fronterizas, caracterizadas por ser ms extensas en territorio y por tener menor densidad poblacional y menores ndices de desarrollo humano y participacin poltica. Al igual que en los comicios de 1998, en el 2006 el partido vencedor super por un amplio margen a su rival ms inmediato en las tres provincias perifricas (Guanacaste, Puntarenas y Limn) y solo gan una provincia central (Cartago en esta oportunidad y Alajuela en 1998). Las provincias perifricas han sido determinantes en el resultado electoral en cuatro de las catorce elecciones: 1958, 1966, 1998 y 2006 (Alfaro, 2006). En todas ellas el partido ganador fue de oposicin al PLN, excepto en 2006, cuando

MAPA 4

Partido ganador de las elecciones presidenciales del 2006, con respecto a las elecciones del 2002.

Fuente: Alfaro, 2006.

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esas provincias le dieron el triunfo a Oscar Arias, lo que evidencia un proceso de prdida de adhesin de las clases medias hacia el PLN y un mayor apoyo de los extremos socioeconmicos, tal como se comportaban tradicionalmente los simpatizantes del PUSC. El PAC, a su vez, experiment un notable ascenso en su respaldo electoral, gracias a que aglutin los votos de la oposicin anti-Arias de estratos medios y urbanos. Las simpatas hacia este partido en la eleccin presidencial

no solo aumentaron con respecto a 2002, sino que se ampliaron territorialmente, a pesar de que la agrupacin mostr debilidades para extender en trminos geogrcos su base electoral. A diferencia del PLN, el PAC recibi sobre todo el apoyo de comunidades localizadas en el centro del pas, con mayor concentracin de poblacin y mayor desarrollo humano. Estos resultados ponen de maniesto el desplazamiento poltico-partidario que ha dado origen a una recomposicin del sistema

de partidos: el PAC releg al PLN a ser una agrupacin con respaldo de provincias perifricas y no en el centro del pas, como haba sido la tnica liberacionista (Alfaro, 2006). Finalmente, el Movimiento Libertario (ML) no logr su objetivo de capitalizar el derrumbe electoral del PUSC e incrementar su caudal poltico y su presencia en el Parlamento. Debido a la polarizacin de la competencia entre el PLN y el PAC, los nuevos partidos fueron claros perdedores en el proceso 2006.

Ms cargos elegibles y ms oferta electoral

Tal como se seal en el Noveno Informe Estado de la Nacin, el sistema poltico costarricense ha ampliado las oportunidades para que las y los ciudadanos ejerzan su derecho a elegir y ser electos. Esto ha sido producto tanto de reformas legales como de incrementos en la oferta poltica. El Cdigo Municipal de 1998 aument de manera signicativa la base de funcionarios designados por voto popular, al disponer que las elecciones de una parte de las autoridades municipales (alcaldes y sndicos) se efecten en forma separada del proceso que se realiza en el mes de febrero, cada cuatro aos. Adems, el nmero de partidos que participan en las elecciones en los niveles nacional, provincial y cantonal muestra un crecimiento importante, sobre todo en las dos ltimas campaas (2002 y 2006). Sin embargo, y pese a la creacin de ms oportunidades y de una mayor oferta partidaria, la participacin poltico-electoral de las y los costarricenses sigue disminuyendo. En los comicios del 2006 se eligi un total de 1.066 cargos pblicos (un presidente, dos vicepresidentes, 57 diputados, 503 regidores propietarios y 503 regidores suplentes). Para el conjunto de puestos en disputa se inscribieron 11.996 candidaturas. En materia de equidad de gnero sobresalen dos hechos relevantes: las mujeres ocuparon el 51% de las candidaturas, con lo que se super la cuota del 40% de puestos elegibles establecida por el Tribunal Supremo de Elecciones. En comparacin el 2002, se inscribieron 144 y 1.816 candidatos y candidatas ms a la Asamblea Legislativa y a las municipalidades, respectivamente (Alfaro, 2006). En trminos de oferta poltica, la sociedad costarricense ha experimentado una expansin democrtica. En esta oportunidad tom parte en el proceso electoral la mayor cantidad de agrupaciones del perodo 1953-2006. Como dato signicativo cabe mencionar que la mitad de los 54 partidos inscritos no haba participado antes en una eleccin. Fue particularmente notorio el aumento de la competencia por los cargos legislativos, debido al surgimiento de numerosos partidos provinciales: de catorce presentes en la contienda, nueve llegaron por primera vez a la escena poltica. En cuanto al crecimiento en el nmero de partidos cantonales (24 en esta ocasin), se combinaron dos factores: la permanencia de ms agrupaciones y la aparicin de nuevos grupos locales en una mayor cantidad de cantones. A esto ltimo ha contribuido el hecho de que una proporcin cada vez mayor de escaos de regidores municipales queda en manos de partidos cantonales (Alfaro, 2006).

Abstencin ms alta en los ltimos 44 aos

Un rasgo caracterstico de los ltimos tres procesos electorales (1998, 2002 y 2006) es el descenso en la participacin poltica de la ciudadana. En todas estas elecciones el abstencionismo fue superior al 30%. En 2006, el 35% de los empadronados no asisti a las urnas. Este porcentaje es superior al registrado en los comicios anteriores, exceptuando el de 1958; no obstante, en esa poca el abstencionismo reejaba, ms que un acto voluntario, las secuelas de la Guerra Civil de 1948, pues a dos partidos polticos (Republicano Nacional y Vanguardia Popular) se les impeda participar (Proyecto Estado de la Nacin, 1998). En el 2006 nuevamente en las provincias de Guanacaste, Puntarenas y Limn, los porcentajes de abstencionismo fueron superiores al promedio nacional, llegando incluso a cifras del 45% en las dos ltimas (grco 10). Asimismo, en 31 de los 81 cantones del pas el abstencionismo fue mayor que el promedio.

15 En 1966, el candidato del Partido Unicacin Nacional (de oposicin) derrot al aspirante de Liberacin Nacional (ocialismo) por una diferencia de 4.219 votos, equivalentes al 0,93% de los votos vlidamente emitidos. Considerando la cantidad de juntas receptoras habilitadas para emitir el voto en aquel ao (3.015), la diferencia entre ambos contrincantes fue en promedio de poco ms de un voto por junta.

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Las localidades con menores niveles de participacin electoral son, a la vez, las regiones de menores oportunidades y niveles de desarrollo, lo cual apunta a la existencia de brechas polticas que requieren atencin. Se desconoce el perl de los abstencionistas de 2006 y su comparacin con los de procesos anteriores, pues no se cuenta con un estudio post-electoral que permita determinar sus caractersticas. Se sabe que solo una muy pequea proporcin del abstencionismo obedece a factores estructurales, como la distancia con respecto a los centros de votacin o las migraciones. Esto signica que, en principio, la decisin de participar o no en una eleccin depende de factores asociados mayormente a la voluntad de las y los electores. Aunque las razones por las cuales las y los ciudadanos no ejercen su derecho al sufragio son muy variadas y cambian de eleccin en eleccin, solo una minora argumenta problemas tcnicos (enfermedad, transporte, embarazo, falta de documentos) (Ravents et al., 2005). No hay bases para pensar que esto haya cambiado en la eleccin del 2006. Por

GRAFICO 10

Abstencionismo en los 81 cantones del pas en las elecciones del 2006

Nota: Cada punto representa un cantn. Fuente: Alfaro 2006.

otra parte, tanto el estudio realizado en el 2004 por el PNUD con base en la encuesta Latinobarmetro, como el proyecto OPAL de la Universidad de Vanderbilt, de la misma fecha, coinciden en armar que la proporcin de personas

que maniestan haber sido objeto de presiones para votar o dejar de hacerlo es, en Costa Rica, muy pequea (y dentro del margen de error de la medicin) (PNUD, 2004; Vargas y Rosero, 2004).

Parlamento poco ecaz y con dicultades para lograr acuerdos

La actividad legislativa es uno de los aspectos de mayor relevancia para el desarrollo poltico de las sociedades contemporneas. Los parlamentos son los espacios institucionales ms importantes de las democracias modernas y, en esa medida, el epicentro del debate poltico sobre la convivencia social. Durante el 2005 hubo severas debilidades en el ejercicio de la gestin y la representacin poltica responsables. El Poder Legislativo fue poco ecaz en la deliberacin de leyes sustantivas para el desarrollo humano. Al igual que en aos anteriores, buena parte de la legislacin aprobada fue de ndole administrativa y, nuevamente, no se logr efectuar cambios en los procedimientos internos para dinamizar el trabajo parlamentario. Por su parte, el Poder Ejecutivo evidenci falta de iniciativa, poca capacidad para articular una agenda pblica y contradicciones en temas trascendentales para el pas. La articulacin del Directorio Legislativo y la agenda parlamentaria durante el cuatrienio 2002-2006 se caracterizaron por la enorme volatilidad de las fracciones polticas, por un claro debilitamiento de las lneas de partido y por una fuerte disidencia a lo interno de las agrupaciones (Programa Estado de la Nacin, 2005). Todas las bancadas que asumieron funciones en el 2002, sin excepcin, sufrieron situaciones de disidencia que dieron origen a nuevos partidos y curules independientes. Esta fragmentacin poltica se tradujo en negociaciones que se materializaron en la conformacin de directorios pluripartidistas, debido a que ninguna fraccin tena los 29 votos necesarios para amarrar su conguracin. En el 2005 la principal novedad fue que, a diferencia de los tres aos anteriores, se rompi la cohabitacin entre el PUSC y el ML en la composicin del Directorio Legislativo16 (Ziga, 2006). La bsqueda de acuerdos constituye una competencia bsica en la tarea parlamentaria. La Asamblea emiti un total de 104 acuerdos legislativos, distribuidos entre sus tres rganos de deliberacin y aprobacin de leyes, en el perodo comprendido entre el 1 de marzo del 2005 y el 20 abril del 200617. Lo ms relevante fue la adicin del artculo 208 bis al Reglamento Interno, aprobada el 8 de marzo del 2005, que limit los recursos al alcance de las y los diputados para

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RESUMEN

bloquear ciertas iniciativas de ley. Aparte de esta reforma, se puede armar que el Congreso no modic sus reglas de funcionamiento interno. Casi todos los acuerdos de Plenario tuvieron un carcter administrativo (cuadro 5). La reforma al Reglamento Interno (artculo 208 bis18) gener la esperanza de aligerar el trmite de proyectos de cierta complejidad, pues se supona que iba a atenuar la maraa normativa que ha vuelto muy inexible el proceso legislativo, dado que ste fue diseado para un sistema bipartidista que no corresponde con el carcter multipartidista del Congreso actual. Sin embargo, su primera aplicacin no logr ese cometido. El artculo 208 bis fue inaugurado

con el proyecto de Ley de Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural (expediente no 15.516), que luego de ser aprobado en primer debate fue declarado inconstitucional por la Sala Cuarta, que aleg vicios procedimentales en la aplicacin del artculo 208 bis: el imperio de la mayora calicada para su aprobacin, la no realizacin de ciertas consultas obligatorias a instituciones autnomas, la desproporcin del plazo para que la Comisin Especial de Pacto Fiscal dictaminara y las resoluciones del Presidente de la Comisin. Otro tema que merece comentario es el relativo a la negociacin y los acuerdos polticos de que fue objeto el sistema de nombramientos de la

Asamblea Legislativa. Durante la legislatura 2005-2006 hubo varios trmites de este tipo que incluyeron a magistrados propietarios y suplentes, raticaciones de nombramientos del Poder Ejecutivo y, los ms importantes, las jerarcas de la Contralora General y la Defensora de los Habitantes. Los procesos decisorios ms disputados, tanto en Comisin como en Plenario, fueron estos ltimos. La designacin de la nueva Contralora requiri 87 das, la de la Defensora 98 y la del Defensor Adjunto 30 (Ziga, 2006). Durante el perodo constitucional 2002-2006 se aprob un total de 234 leyes, de las cuales el 28,6% fue presentado por el Poder Ejecutivo y el 71,4% por el Legislativo. No obstante, debe

CUADRO 5

Acuerdos legislativos, segn rgano de decisin. Marzo de 2005 a abril de 2006a/

Categoras Reforma al Reglamentob/ Conformacin e integracin de comisiones Permisos de atraques, sobrevuelos, etc. Nombramiento de magistradosc/ Otros nombramientosd/ Declaratorias de perodos legislativos Benemeritazgos Sustituciones y permutas Autorizacin de viajes Reglamentos administrativose/ Subtotales Porcentaje del total Plenario 1 6 23 8 6 8 1 Directorio 1 Presidencia 3

53 51,0

36 8 45 43,0

3 6 5,7

a/ Se toma como inicio el da 8 de marzo del 2005. b/ Se trata de la adicin del artculo 208 bis al Reglamento Interno. c/ Dos propietarios, tres suplentes y tres reelecciones. d/ Contralora, Defensora, Defensor Adjunto y tres raticaciones del Poder Ejecutivo. e/ Se dictaron cuatro reglamentos (licores, equipos de cmputo, visitantes y horas extra). Fuente: Elaboracin propia, con datos del Sistema de Informacin Legislativa.

16 En la primera legislatura, 2002-2003, la fraccin ocial negoci con el ML y ambos se repartieron los seis puestos en partes iguales. En la segunda se negoci en los mismos trminos, pero se incorpor al otro diputado del Partido Renovacin Costarricense (PRC). En la legislatura 2004-2005 se agreg el Bloque Patritico. Finalmente, en la legislatura 2005-2006, el ML qued fuera y se incorporaron dos diputados independientes. En suma, el multipartidismo se hizo cada vez ms patente en el Directorio y los conictos ideolgicos y prcticos terminaron rompiendo la alianza que por tres aos el PUSC sostuvo con los libertarios. En la ltima legislatura hubo un intento frustrado de las mujeres diputadas, para tomar control del Directorio Legislativo mediante una coalicin multipartidista. 17 Se tom como punto de partida el da indicado y no el 1 de mayo (inicio formal de la cuarta legislatura), porque fue en ese mes cuando se aprob la reforma al artculo 208 bis del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa, elemento central de este anlisis. Partiendo de ese hecho, hubo ocho acuerdos de Directorio y nueve de Plenario, entre el 1 de marzo y el 30 de abril del 2005. 18 La reforma textualmente indica: Mediante mocin de orden, aprobada por dos tercios de sus votos, la Asamblea Legislativa podr establecer procedimientos especiales para tramitar las reformas a su Reglamento y proyectos de ley cuya aprobacin requiera mayora absoluta, exceptuando la aprobacin de contratos administrativos, los relacionados a la venta de activos del Estado o apertura de sus monopolios y los tratados y convenios internacionales, sin importar la votacin requerida para su aprobacin. Todo procedimiento especial deber respetar el principio democrtico, y salvaguardar el derecho de enmienda (Asamblea Legislativa, 2005).

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hacerse la salvedad de que muchos proyectos del Gobierno se tramitan por medio de legisladores de la bancada ocialista, quienes en el lapso bajo anlisis propusieron el 30,8% de las leyes aprobadas19. Segn datos del Departamento de Servicios Parlamentarios, en relacin con la legislatura 2004-2005, en la cuarta y ltima (2005-2006) se produjo ms del doble (67 leyes en comparacin con 30 del perodo anterior). En lo que concierne a proyectos, durante el perodo constitucional considerado la Asamblea recibi 1.489 expedientes20, una cifra muy alta, que contrasta con las 234 leyes aprobadas; esto signica que, por cada 100 proyectos presentados, se emitieron 15,7 leyes. El nmero de

expedientes tramitados durante la ltima legislatura, en trminos de dictmenes aprobados e informes de mociones (va artculo 137), fue de 800, es decir, de cada 100 iniciativas propuestas, 54 fueron dictaminadas. Cuando se analizan las leyes relevantes es posible constatar que en el pas se est legislando con el consentimiento de la Sala Constitucional. Durante la cuarta legislatura, en promedio, el 53% de los proyectos sustantivos aprobados requiri dictamen de la Sala Constitucional (Ziga, 2006). Aqu son varias las cuestiones de fondo que entran en juego, desde la utilizacin del procedimiento para retrasar la promulgacin de una ley, hasta la resolucin de un desacuerdo estrictamente poltico en

un espacio no parlamentario (judicial). De continuar esta tendencia en los prximos aos, podra estarse en presencia de una redenicin profunda del sistema poltico costarricense. En trminos del reconocimiento de derechos y la provisin de nanciamiento para la aplicacin de la normativa emitida por la Asamblea Legislativa, es importante resaltar que 41 de las leyes aprobadas en este mbito conceden algn tipo de derechos, amplan los existentes o generan nuevas obligaciones para el Estado; sin embargo, solo en 15 de ellas (cerca de una tercera parte) se estipulan fuentes de nanciamiento (sean recursos nuevos o la reutilizacin de los existentes) (cuadro 6).

CUADRO 6

Leyes aprobadasa/ segn reconocimiento de derechos y nanciamiento otorgado. Mayo de 2005 a abril de 2006
Reconocimiento de derechos Concede nuevos derechos Ampla derechos existentes Genera obligaciones Donaciones y traspasos de bienes inmuebles pblicos Total Tipo de nanciamiento Crea fuentes frescas Asigna fuentes no frescas Redirecciona fuentes no frescas No crea fuentes de nanciamiento Genera directamente ingresos (impuestos) Donaciones y traspasos de bienes inmuebles pblicos No aplica b/ Total Nmero 12 27 2 27 68 Nmero 3 9 3 12 1 27 13 68 Porcentaje 18 40 3 40 100 Porcentaje 4 13 4 18 1 40 19 100

a/ La categorizacin de leyes tiene dos diferencias en relacin con lo reportado por el Departamento de Estadstica de la Asamblea Legislativa: a) las transferencias de derechos y recursos fueron categorizadas por aparte, para distinguirlos con claridad de otro tipo de legislacin, b) los instrumentos internacionales, como tratados y convenios, fueron recodicados dentro de la categora concede nuevos derechos. Dos de los tres instrumentos aprobados fueron clasicados dentro de la categora no crea fuentes de nanciamiento; el restante, el Tratado de Libre Comercio con el Caribe, fue clasicado como crea fuentes frescas, considerando que los derechos comerciales facilitan el intercambio comercial. b/ Se reere a leyes que, por su naturaleza, no tienen relacin con la creacin o uso de fuentes de nanciamiento. Fuente: Elaboracin propia con informacin del Departamento de Estadstica de la Asamblea Legislativa.

19 Ello contrasta notablemente con la capacidad de los dems partidos para aprobar legislacin: el PLN present un 6,8% de la normativa aprobada y el resto de las bancadas no logr superar el 2,6% que ostenta el PAC. El otro rubro de relevancia, un 25%, corresponde a iniciativas presentadas en conjunto por varios partidos. 20 Para el anlisis cuantitativo de los proyectos se utiliza la informacin aportada por el Centro de Informacin Estadstica de la Biblioteca de la Asamblea Legislativa.

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RESUMEN

Poltica exterior: incongruencias en la promocin de la paz y los derechos humanos

El estudio de la poltica exterior, como parte del captulo Fortalecimiento de la democracia, se basa en el entendido de que una democracia desmilitarizada como la costarricense est obligada a promover la paz y los derechos humanos en la agenda internacional. Para el Duodcimo Informe se continu el estudio sobre los patrones de votacin de Costa Rica en la Asamblea General21 y en la Comisin de Derechos Humanos de la ONU. En la Asamblea General, la mayora de las resoluciones (alrededor del 70%) se aprueba por unanimidad. En el restante 30%, en el 2005 Costa Rica en general se acerc a las mayoras (principio de bandwagoning). Vot armativamente el 88% de las resoluciones, se abstuvo en un 10%, se ausent una vez y vot en contra una vez. En las resoluciones sobre los conictos en Medio Oriente, y especcamente sobre los diferendos israel-palestinos, Costa Rica se aparta de las mayoras para asumir una posicin minoritaria que la aleja de sus aliados tradicionales: pases latinoamericanos, europeos y democracias occidentales. El pas solamente registr un voto negativo, cuando se discuti una resolucin en torno a la ciudad de Jerusaln, donde en ese momento se mantena la embajada costarricense, en contraposicin a varias resoluciones del Consejo de Seguridad22. Costa Rica no rompe los consensos, pues nunca pide votacin sobre una resolucin que cuanta con apoyo mayoritario. De manera congruente con el comportamiento observado en el 2004 (Programa Estado de la Nacin, 2005), en el ao bajo anlisis se determin que la variable voto de Estados Unidos no es un factor decisivo de los patrones de votacin de Costa Rica en la Asamblea General de la ONU. Mientras el pas vot armativamente el 88% de las resoluciones, Estados Unidos tendi a votar en forma negativa (74%) y solo en un 16% de los casos acompa con su voto positivo. Ambas naciones s se acercaron en la prctica de la abstencin: 8% en el caso de Estados Unidos y 10% en el de Costa Rica. El balance sobre la promocin de valores en la agenda global en el 2005 tiene tanto elementos positivos como acciones en las que Costa Rica se alej de la aspiracin planteada por el Informe Estado de la Nacin en esa materia. El pas mantuvo una actitud muy proactiva en la presentacin de iniciativas sobre derechos humanos y ambiente. Se ubic en posiciones de relieve en foros internacionales que le permitieron aumentar su visibilidad, proyeccin y voz, tales como el Consejo Econmico y Social (ECOSOC) de la ONU, la presidencia de la Asamblea de Estados Parte de la Corte Penal Internacional y la presidencia del Grupo Latinoamericano y del Caribe (GRULAC) en la ONU-Ginebra. Pero, a la vez, mostr incoherencia en la votacin de una resolucin sobre los detenidos en la base militar estadounidense de Guantnamo, y no actu con suciente diligencia en el seguimiento de la peticin de retirar su nombre de la lista de la coalicin que realiz las operaciones militares en Iraq, segn mandato de la Sala Constitucional del ao 2004. En lo que concierne al conicto en Medio Oriente, Costa Rica sigue manteniendo en la ONU un patrn de votacin que se aparta de la poltica ocial de este organismo en torno a ese tema (White et al., 2006). En la promocin y defensa de los intereses nacionales se observaron dos tendencias. Por un lado, la poltica exterior se inclin ms a fortalecer el posicionamiento de Costa Rica ante dos aliados tradicionales, Estados Unidos y Taiwn, que a construir mayores equilibrios estratgicos. Por otro lado, la accin internacional del pas tendi a regionalizarse, es decir, su relacin con actores centrales de la geopoltica mundial se ubic ms en el marco del Sistema de Integracin Centroamericana (SICA) que en la bsqueda de objetivos nacionales a travs de relaciones bilaterales23. En la misma lnea, el pas nalmente someti a consideracin de la Corte Internacional de Justicia el diferendo con Nicaragua por los derechos de navegacin en el ro San Juan, ya que, a pesar del congelamiento de la disputa por tres aos que se acord en la Administracin Pacheco, no fue posible lograr un arreglo negociado en forma bilateral o a travs de mediadores.

21 La ONU centra sus deliberaciones en torno a cinco ejes: derecho internacional, derechos humanos, desarrollo econmico y social, paz y seguridad, los cuales se vierten en una agenda de la Asamblea General, estructurada bajo ocho temas. De estos, los relacionados con la seguridad son los que tienen el mayor peso en la agenda, y constituyen el 40% de las resoluciones; les siguen los temas de promocin de los derechos humanos y promocin del crecimiento econmico y el desarrollo sostenible, cada uno de los cuales representa un 20%. 22 Cabe sealar que en agosto de 2006 la Administracin Arias Snchez anunci el traslado de la sede diplomtica de Costa Rica en Israel, de Jerusaln a Tel Aviv. 23 En los ltimos cuatro aos, todas las acciones estratgicas de Costa Rica se dieron dentro del marco de la accin regional centroamericana y al amparo del SICA: la negociacin de un TLC con los Estados Unidos, el apoyo a la guerra en Iraq, la preparacin para un acuerdo de asociacin con la Unin Europea y las acciones para enfrentar los aumentos en el precio internacional de los hidrocarburos (la denominada diplomacia energtica). Los pases de la regin han incluido la accin externa concertada como uno de los objetivos del SICA y han desarrollado foros de dilogo y cooperacin con la Unin Europea, Japn, Corea, Mxico y Taiwn (con el cual todos los pases del rea tienen relaciones diplomticas, y no con China). Tres foros ms de dilogo poltico y cooperacin con la India, Rusia y Brasil estn en formacin desde 2004; se han rmado declaraciones o acuerdos para darles un contenido y un formato diplomtico (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2006).

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CAPITULO ESPECIAL

Estado actual de la infraestructura vial

En este apartado se describe, de manera sinttica, la situacin del pas en materia de infraestructura vial. La seccin se enfoca tres aspectos bsicos: la condicin actual de la red de carreteras del pas, el valor de ese patrimonio, la magnitud de su deterioro y las caractersticas institucionales de la gestin en infraestructura vial. La principal conclusin que emerge del anlisis realizado es que el patrimonio de Costa Rica en infraestructura vial,

que representa una proporcin considerable del PIB, est fuertemente deteriorado y que su recuperacin requiere, en el corto plazo, un aumento importante y sostenido de la inversin. Sin embargo, existe una gestin institucional deciente, caracterizada por la ausencia de planicacin y limitadas capacidades tcnicas y nancieras, lo que constituye un serio obstculo para satisfacer esta necesidad. La reforma institucional del sector emprendida a mediados de los

aos noventa puede calicarse como un intento fallido de modernizacin. Las deciencias sealadas, y la urgente necesidad de elevar los niveles de inversin, son el punto de partida para el examen de los cuellos de botella de la gestin institucional que se aborda desde una perspectiva comparada y propositiva en la seccin Debates para el desarrollo del Duodcimo Informe (recuadro 4).

Extensin y condicin actual de la red vial

En el ao 2003, la totalidad de la red vial costarricense tena una extensin de 32.075 kilmetros, de los cuales 7.434 (23%) correspondan a la denominada red nacional y 24.641 (77%) a la red cantonal o municipal. Ambas redes se articulan y entrelazan, haciendo casi imposible su diferenciacin para los usuarios. Del 2003 al 2005 la red vial cantonal registr un aumento de 3.760 kilmetros (de 24.641 a 28.401). La densidad geogrca de la red vial en Costa Rica es entre cuatro y seis veces superior a la de Mxico y a las de los dems pases de Centroamrica (ACCCR, 2006). El estado de esta infraestructura es deciente y no ha mejorado en los ltimos aos. Los resultados de la ms reciente evaluacin del ndice de regularidad internacional (IRI) 24 (2006) indican que cerca de dos terceras partes de la red vial nacional se encuentran en estado malo o regular, lo cual signica que el pas solo ha contado con un 32,4% de su red vial en buen estado a lo largo de los ltimos seis aos. Por otra parte, las mediciones del parmetro de deectometra (FWD) 25(2006), lejos de una mejora, revelan un estancamiento de la condicin general de la red vial en un nivel bajo de calidad: cerca del 65% de ella muestra un

24 El IRI est relacionado con la comodidad que el usuario siente al conducir por la carretera; indica el nivel de servicio que proporciona la va y tiene una alta incidencia en el costo de operacin de la ota vehicular. Una carretera no depende nicamente de la regularidad de su supercie, sino tambin de la capacidad de todas sus capas adyacentes para resistir el peso de los vehculos que transitan por ella. La norma vigente permite la utilizacin de mezclas inadecuadas para eliminar las condiciones actuales de alto volumen de trnsito. El diseo y especicaciones correctas evitan el deterioro, los problemas de deslizamiento y la deformacin. 25 El estudio por de ectometra de impacto evala la capacidad estructural del pavimento para soportar las cargas de los vehculos. Evala lo que se hunde o deexiona el pavimento al aplicarle una carga; si el pavimento evidencia de exiones altas, signica que tiene poca capacidad para resistir el paso de los vehculos y, en consecuencia, la carretera se destruir en poco tiempo (grietas y huecos), por lo que se debe intervenir preventivamente y de inmediato para reforzar el pavimento. En el otro extremo, si las de exiones son bajas, el pavimento tiene buena capacidad para resistir el paso de vehculos sin sufrir daos importantes (el deterioro es notoriamente ms lento); por lo tanto, la carretera est en buenas condiciones. 26 Cabe advertir que un anlisis completo del nivel de deterioro requiere valorar, adems, el volumen de trnsito y las condiciones climticas y de drenaje.

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RESUMEN

RECUADRO 4

Hacia una red vial moderna y eciente en Costa Rica: opciones y desafos prcticos
na infraestructura vial moderna, extensa y eciente, es una poderosa herramienta para impulsar el desarrollo humano. Aunque la infraestructura no es en s misma una causa, favorece interacciones ms densas y, con ello, permite un mayor acceso a oportunidades laborales y empresariales, el uso de servicios sociales y la participacin en los asuntos de inters pblico. Por ello, recortes de la inversin que impidan la modernizacin, extensin o eciencia de la infraestructura vial comprometen el futuro de un pas. Costa Rica es una de las naciones latinoamericanas donde la infraestructura tiene mayor impacto sobre el crecimiento econmico. Durante las dcadas de los ochenta y noventa, la creciente brecha que en esta materia se dio entre Costa Rica y los denominados Tigres Asiticos explica casi el 40% del rezago entre el PIB costarricense y el de esos pases. En otras palabras, el atraso que tuvo la infraestructura nacional en ese perodo ampli en casi un 40% la diferencia entre la produccin de Costa Rica y la

de esas naciones del este de Asia. Para Costa Rica, que aspira a reiniciar una nueva poca de progreso econmico y social, la inversin en infraestructura es una tarea estratgica. La principal interrogante que se busca responder con este estudio es: qu han hecho otros pases para vencer obstculos similares a los que enfrenta Costa Rica en materia de gestin de su infraestructura vial? La indagacin de experiencias internacionales, principalmente las de Espaa y Chile, aportaron valiosos puntos de referencia para denir las acciones que podra emprender el pas a n de contar con una red vial moderna y eciente. El propsito es ofrecer un insumo para estimular el debate pblico sobre asuntos que, por su importancia prctica para una gestin ecaz y eciente de la infraestructura vial, podran resultar relevantes para impulsar posibles reformas legales, institucionales y gerenciales en esta materia. Los cuellos de botella abordados fueron: deciencias en la conservacin de carreteras nacionales y cantonales, debilidades en la contratacin de obras viales con recursos estatales,

insuciente rendicin de cuentas, limitaciones para la contratacin de personal, dicultades para la toma de decisiones estratgicas y el insuciente desarrollo organizativo del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI). Desde una perspectiva comparativa con respecto a otros pases, es posible sealar que Costa Rica ha avanzado en la direccin correcta al crear un fondo vial y con la reciente decisin estatal de dotarlo de la totalidad de los recursos que le asigna la Ley de Creacin del Consejo Nacional de Vialidad no 7798. No obstante, las buenas prcticas de otras naciones sugieren que la posibilidad de superar el rezago que tiene el pas en materia de infraestructura vial requiere la combinacin de acciones en, al menos, tres mbitos: institucional, legal y de gestin. Los resultados y las posibles opciones de poltica pblica para Costa Rica que se derivan de este anlisis pueden consultarse, en extenso, en el captulo 6 del Duodcimo Informe Estado de la Nacin. Fuente: Elaboracin propia.

estado estructural deciente o muy deciente26, y del 2004 al 2006 el porcentaje de las vas que se encontraban en buenas condiciones se redujo en un 1%. Guanacaste, Alajuela y Cartago son las provincias que presentan menos del 10% de sus carreteras en buen estado estructural. Ligeramente superior a ese porcentaje (11%) es la situacin que registran Heredia y Limn. San Jos tiene un 18%, y la proporcin ms alta, que ni siquiera alcanza una tercera parte, corresponde a Puntarenas (27%). Considerando el caso de Guanacaste, que es uno de los motores del desarrollo turstico del pas y un eje de acumulacin econmica importante, poco o nada favorece el fortalecimiento o expansin de la actividad turstica y de los encade-

namientos productivos el hecho de que ms del 90% de la red vial nacional que atraviesa y comunica a la provincia se encuentra en una condicin deciente, desde el punto de vista de la capacidad o resistencia de los pavimentos. Por regiones, la que muestra ms deterioro es la Huetar Norte, y la de menor deterioro es la del Pacco Central. Se tiene mucho menos informacin acerca del estado de la red vial cantonal, que constituye la mayor parte de las carreteras y caminos del pas, y sobre la cual no existen estudios con parmetros internacionalmente comparables como el IRI, el FWD u otros. Sin embargo, los datos disponibles sugieren una situacin aun peor que la de la red nacional. El MOPT reporta que en el

2005 menos del 10% de la red cantonal tena una buena condicin de supercie y ms del 80% segua siendo de lastre. La mayora de estos caminos est en mal o muy mal estado (LANAMME-UCR, 2004). En trminos comparativos, pases del entorno regional como Mxico y Colombia presentan niveles de deterioro signicativamente menores en sus redes nacionales o federales. En Colombia, en el ao 2005 solo un 8% de la red se encontraba en estado deciente. Por su parte, Mxico logr mejoras sustanciales en sus ndices en un perodo de diez aos, al pasar de un 43% de su red en buen estado en 1994, al 79% en el 2005, y al reducir la condicin de deciente de 57% a 21%.

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Estimacin del patrimonio vial y de la depreciacin de este capital

Si estuviera en buen estado, el patrimonio vial en carreteras nacionales de Costa Rica, solamente en trminos de pavimento, tendra un valor econmico de 1.903 millones de dlares27, cerca de un 10% del PIB. Estas cifras revelan la magnitud del capital acumulado por la sociedad costarricense en este rubro a lo largo de dcadas de inversin. Sin embargo, dado su deciente estado actual, su valor real -o valor en libroses sustancialmente menor: 903 millones de dlares en el ao 2006. En trminos porcentuales, la inadecuada gestin de los pavimentos ha deteriorado en un 52,5% la inversin realizada. Por falta de intervencin de mantenimiento o reconstruccin, el patrimonio vial se ha reducido en 999 millones de dlares, un valor cercano al 5% del PIB, el equivalente al crecimiento de la economa en un buen ao. Este es el costo directo de una gestin deciente (LANAMME-UCR, 2006). El clculo del Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica (LANAMMEUCR) acerca de la depreciacin del patrimonio vial nacional (999 millones de dlares) es similar, en magnitud, a la estimacin efectuada por la Asociacin de Carreteras y Caminos de Costa Rica (ACCCR) sobre la inversin necesaria para elevar la red vial nacional pavimentada a una condicin de alta capacidad estructural en el corto plazo (858 millones de dlares) (ACCCR, 2006). Como no existen los recursos ni la capacidad instalada para, en poco tiempo, poner la red nacional en buen estado, en un plazo de quince aos se requerirn bastante ms recursos para su recuperacin. Segn LANAMME-UCR (2006), esa inversin sera de aproximadamente 2.587 millones de dlares y segn ACCCR (2006) se tendran que invertir no menos de 1.700 millones de dlares.

Gestin de la infraestructura vial

Las debilidades en la gestin de la infraestructura vial constituyen una barrera crtica que impide al pas contar con un sistema de carreteras moderno, de calidad y equitativo. A pesar de las reformas legales e institucionales puestas en marcha en la ltima dcada, en la actualidad convergen severas y diversas deciencias, cuyo efecto conjunto es una gestin pblica ineciente e inecaz, que no ha logrado mejorar el mal estado de la infraestructura ni proponer, y ejecutar, un plan concreto de mejora. Los fondos pblicos son la fuente casi exclusiva de nanciamiento de la infraestructura vial en Costa Rica. Hasta 1998 la inversin en este rubro se consignaba como parte del presupuesto ordinario del MOPT. Mediante la Ley 7798, de 1998, que estableci el CONAVI, se cre una fuente permanente y especca de recursos de inversin, el impuesto a los combustibles, instrumento que coincide con las recomendaciones que a este respecto han planteado los organismos multilaterales. Pese a esta reforma legal, desde hace ms de dos dcadas la inversin en esta materia es inferior al 1% del PIB. En los ltimos aos se ha experimentado una restriccin aun mayor, como resultado de las medidas de contencin del gasto pblico: mientras en el 2001 la inversin represent el 0,96% del PIB, en el 2005 descendi a 0,72%. Esta dotacin de recursos ha sido considerada como claramente insuciente para atender el progresivo deterioro de la red y establecer los sistemas tcnicos de gestin GRAFICO 11 modernos que demanda su eciente administracin (LANAMME-UCR, 2004, 2005 y 2006; ACCCR, 2006). Adems de la contraccin, en todos estos aos se registra una importante subejecucin presupuestaria que ha oscilado entre el 14% y el 32% del total presupuestado. En otras palabras, se reciben menos recursos y se tiene una limitada capacidad de gastar, lo que evidencia serias debilidades en la gestin pblica (grco 11).

Inversin pblica y subejecucin del presupuesto en infraestructura vial

Fuente: LANAMME-UCR, con datos de BCCR y la CGR..

27 Costo estimado de reconstruir la red vial nacional hoy (4.478,4 kilmetros de red vial multiplicados por el costo de reconstruir un kilmetro de carretera: 425.000 dlares), segn LANAMME-UCR, 2006.

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RESUMEN

En el caso de la red vial cantonal cabe destacar que, aunque la Sala Constitucional ha emitido varias resoluciones que obligan al Poder Ejecutivo a entregar a las municipalidades la totalidad de los recursos asignados por la Ley 8114, que establece el impuesto a

los combustibles con destino especco, ese mandato no ha sido atendido. Pese a que los recursos destinados a este n han tenido un aumento considerable con respecto a los aos anteriores a la entrada en vigencia de la Ley (las transferencias pasaron de 3.409 millones de

colones en el 2002 a 9.585 millones en el 2005), todava no alcanzan el nivel que las disposiciones legales estipulan. Los fondos girados a las municipalidades en el 2005 fueron un 74% de lo asignado por ley (CGR, 2006).

Reforma institucional incompleta, con resultados decepcionantes

En la ltima dcada se registr un importante cambio en la institucionalidad pblica a cargo de la gestin de la infraestructura vial. A las entidades existentes en 1993 -el MOPT, fundado en 1860 pero regido por la Ley 3155 de 1963, y el Consejo de Seguridad Vial, creado en 1979- se agregaron cuatro entidades: el CONAVI y el Consejo Nacional de Concesiones (CNC), ambos establecidos en 1998, el Consejo Nacional de Transporte Pblico (1999) y, ms recientemente, las juntas viales cantonales (2001). En este grupo de entidades destaca el CONAVI, que es responsable de la planicacin, programacin, ejecucin, nanciamiento y control de todas las obras de la red vial nacional. Adicionalmente, por primera vez en el sector pblico se establecieron mecanismos de evaluacin tcnica de las inversiones en infraestructura, y se encomend al LANAMME-UCR esta tarea de scalizacin. Ello implic que, en alguna medida, se abandonara el modelo de gestin mediante el cual el MOPT ejecutaba directamente, u ordenaba, la construccin o reparacin de carreteras y caminos, por uno en el que ese Ministerio es la cabeza de un conglomerado institucional cuyos componentes son los que tienen responsabilidades en la gestin de las inversiones (Programa Estado de la Nacin, 2004). En este perodo, el tamao del sector estatal de obras pblicas disminuy. El MOPT redujo su planilla en alrededor de un 30% entre 1993 y 2003 (aproximadamente un 50% en quince aos). Algunas de esas plazas fueron transferidas a otras entidades como el Consejo de Seguridad Vial (COSEVI), cuya planilla casi se triplic en esa dcada, al CONAVI y al CNC, estos ltimos pequeos en su estructura pero con responsabilidades altamente complejas. Sin embargo, visto en su conjunto, el empleo en las instituciones encargadas de la infraestructura vial como proporcin del total del empleo pblico pas de un 5,2% en 1988, a un 4,0% en 1993 y un 2,7% en 2003 (Programa Estado de la Nacin, 2004). Pese a las reformas, persisten serias debilidades en la gestin de los rganos responsables de la gestin pblica y, en el balance, la modernizacin institucional ha producido resultados decepcionantes. Comparado con diez aos atrs, el estado de la infraestructura vial ha tenido, a lo sumo, una mejora marginal pero ciertamente ninguna en los ltimos cuatro aos- y, como se vio, sigue en mal estado pese a que se han invertido cientos de millones de dlares en mantenimiento y reconstruccin.

Dbil planicacin sectorial

En un sector como el de infraestructura vial, en el que las intervenciones pblicas son especialmente caras y con frecuencia implican plazos interanuales y requieren un esfuerzo sostenido a lo largo del tiempo, la planicacin constituye un requisito indispensable para optimizar el uso de los recursos en el cumplimiento de los objetivos trazados. No obstante, en el caso de Costa Rica la debilidad de la planicacin sectorial hace que esta se convierta en una de las principales fallas de la gestin pblica (CGR, 2005; ACCCR, 2006; LANAMMEUCR, 2006). En el nivel de decisin ms alto dentro del sector de transporte, las funciones de planicacin, monitoreo y evaluacin de los planes, programas y proyectos estn asignadas legalmente a la Direccin General de Planicacin Sectorial del MOPT. Esta entidad debe elaborar el Plan Vial Nacional, por medio del cual el Ministro de Obras Pblicas y Transportes, en su condicin de rector del sector, establece las orientaciones para la inversin en infraestructura vial. En consecuencia, ese plan es el referente fundamental para los procesos de gestin institucional en esta materia. Si bien el debilitamiento de las capacidades de planicacin en materia de gestin vial no son exclusivas de este sector, sino que forman parte de una tendencia general que se ha observado en las dos ltimas dcadas, es importante reconocer que, en virtud de la incapacidad para aumentar signicativamente la carga tributaria, y ante el creciente estrujamiento del gasto operativo por el servicio de la deuda pblica, las autoridades han puesto nfasis en la disciplina en el gasto pblico. En este contexto, las prioridades scales han debilitado la accin pblica y uno de sus efectos

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ha sido la severa erosin de los alcances y competencias de la planicacin sectorial en el conjunto del sector pblico. El impacto negativo del debilitamiento de las instituciones sectoriales se agrava al considerar que son ellas las que,

desde el punto de vista constitucional y legal, estn obligadas a responder a la continua expansin de los derechos de la poblacin y, particularmente, de las obligaciones del sector pblico para con ella.

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RESUMEN

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ANEXO

Compendio cantonal

Cdigo

Provincia/Cantn

Km2

Poblacin total

Padrn nacional electoral a setiembre

Gasto municipal (millones de colones)

Area total de permisos de construccin m2

Indice de desarrollo social (valor)

Nacimientos Tasa de Consumo de de madres mortalidad electricidad menores de infantil promedio 20 aos(%) (por cada mil mensual nacidos (kwh/habitante) vivos) en residencias 2004 20,5 18,1 2002-2005 10,1 2000-2004

Desercin en secundaria (%)

Viviendas afectadas por desastres (por cada mil casas) 2000-2004

2005 Costa Rica 1 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 2 201 202 203 204 205 206 207 208 209 210 211 212 213 214 215 3 301 302 303 304 305 306 307 308 San Jos San Jos Escaz Desamparados Puriscal Tarraz Aserr Mora Goicoechea Santa Ana Alajuelita Vzquez de Coronado Acosta Tibs Moravia Montes De Oca Turrubares Dota Curridabat Prez Zeledn Len Cortes Alajuela Alajuela San Ramn Grecia San Mateo Atenas Naranjo Palmares Pos Orotina San Carlos Alfaro Ruiz Valverde Vega Upala Los Chiles Guatuso Cartago Cartago Paraso La Unin Jimnez Turrialba Alvarado Oreamuno El Guarco 51.100,0 4.965,9 44,6 34,5 118,3 553,7 297,5 167,1 162,0 31,5 61,4 21,2 222,2 342,2 8,2 28,6 15,2 415,3 400,2 16,0 1.905,5 120,8 9.757,5 388,4 1.018,6 395,7 125,9 127,2 126,6 38,1 73,8 141,9 3.348,0 155,1 120,3 1.580,7 1.358,9 758,3 3.124,7 287,8 411,9 44,8 286,4 1.642,7 81,1 202,3 167,7

2005 4.325.838 1.528.067 338.445 58.915 243.334 31.292 16.051 54.263 25.390 128.851 40.699 97.865 70.834 19.703 68.139 54.417 54.285 4.921 6.872 69.250 131.522 13.019 826.942 262.625 81.107 76.554 5.788 25.233 43.171 35.163 29.150 17.815 144.334 13.157 17.975 38.488 20.991 15.391 488.872 148.562 63.155 95.787 14.431 72.264 13.570 43.673 37.430

2006 2.603.770 952.561 223.838 36.674 134.363 22.038 9.436 33.851 15.245 82.656 24.156 41.250 40.007 12.923 55.489 37.121 40.201 3.768 4.433 41.300 86.526 7.286 476.942 157.849 47.920 45.890 3.542 15.896 25.591 22.549 16.227 11.256 76.904 7.158 11.497 18.914 8.112 7.637 301.688 97.160 35.636 52.450 9.688 48.087 7.679 27.124 23.864

2005 89.159,9 36.713,4 17.348,3 2.232,2 2.241,9 436,5 412,7 601,8 358,3 2.309,7 1.866,3 522,7 501,0 261,1 917,7 1.003,9 1.682,3 124,3 158,0 1.488,0 1.891,5 355,1 14.168,2 5.050,8 1.064,3 1.139,2 105,2 302,9 456,5 237,2 412,9 389,1 2.834,8 308,3 330,3 606,4 584,6 345,5 8.043,1 3.782,9 827,2 1.322,7 232,5 756,5 203,1 568,7 349,5

2004 2.723.683 871.249 150.177 111.744 82.506 23.880 9.330 18.682 24.173 36.451 74.179 27.157 28.925 7.873 24.388 42.740 35.269 3.768 5.440 74.110 75.849 14.608 476.782 152.783 48.187 38.988 3.451 18.430 31.610 18.914 958 18.236 111.045 6.534 11.403 9.257 4.311 2.675 268.043 101.981 20.979 58.118 3.853 32.359 6.049 19.606 25.098

1999

2005 12,4 10,2

63,7 73,3 61,1 51,8 43,3 51,2 61,7 66,7 41,8 58,7 71,0 47,3 70,6 70,5 85,0 49,1 45,9 73,3 48,9 38,0

18,5 13,7 19,4 16,7 18,1 19,0 15,0 18,8 15,6 22,6 17,5 17,7 15,1 12,9 14,0 13,2 15,3 18,2 19,5 20,7 20,4

10,8 10,2 12,1 9,2 7,3 11,5 9,0 9,1 7,5 8,7 9,7 6,1 10,1 10,8 10,7 7,6 10,4 9,7 9,8 11,7

70,1 112,8 53,0 43,8 33,3 58,0 54,1 64,5 88,8 42,6 60,4 34,5 70,0 78,0 94,6 40,1 42,0 82,8 36,6 29,7

13,5 9,0 7,3 10,1 6,7 9,6 13,6 11,1 5,9 7,5 7,4 8,4 17,0 2,9 8,2 9,2 13,1 7,0 12,1 11,7 12,7

5,9 5,8 5,6 5,9 17,1 7,0 9,9 3,7 3,6 2,1 3,2 4,2 1,7 0,6 2,1 31,0 2,8 7,9 4,9 10,7

61,5 54,6 67,1 59,0 68,8 55,4 73,4 61,4 64,6 45,5 67,1 70,3 17,4 38,0 40,5

19,3 17,4 19,7 14,3 13,7 19,2 15,4 17,0 27,2 22,2 17,6 23,1 24,3 26,5 26,0 18,6

9,0 9,7 7,5 0,0 9,4 7,1 9,5 8,6 11,1 8,8 9,3 9,5 12,3 8,9 11,0

57,2 44,4 50,5 50,4 56,6 46,7 51,3 47,5 61,6 48,3 51,3 46,6 21,0 23,5 23,4

11,2 11,6 14,2 12,3 4,9 13,8 13,0 17,4 17,2 14,1 8,4 18,1 13,7 12,6 12,1 11,3

2,3 0,3 3,3 8,0 3,0 3,1 8,6 2,8 2,8 2,3 29,3 5,7 29,9 8,8 60,7

66,7 62,0 62,7 59,3 53,6 76,8 65,4 61,8

15,6 21,6 19,7 21,1 25,4 14,0 15,1 12,5

12,3 8,3 7,1 3,4 12,0 9,4 9,4 6,1

64,3 54,8 59,4 42,6 45,9 52,8 65,8 61,5

11,7 18,3 13,0 8,0 3,6 14,2 6,5 17,8

7,3 10,7 3,2 2,6 3,5 8,8 8,6 0,9

64
Cdigo Provincia/Cantn Km2

ESTADO DE LA NACION

RESUMEN

Poblacin total

Padrn nacional electoral a setiembre

Gasto municipal (millones de colones)

Area total de permisos de construccin m2

Indice de desarrollo social (valor)

Nacimientos Tasa de Consumo de de madres mortalidad electricidad menores de infantil promedio 20 aos(%) (por cada mil mensual nacidos (kwh/habitante) vivos) en residencias

Desercin en secundaria (%)

Viviendas afectadas por desastres (por cada mil casas)

4 401 402 403 404 405 406 407 408 409 410 5 501 502 503 504 505 506 507 508 509 510 511 6 601 602 603 604 605 606 607 608 609 610 611 7 701 702 703 704 705 706

Heredia Heredia Barva Santo Domingo Santa Brbara San Rafael San Isidro Beln Flores San Pablo Sarapiqu Guanacaste Liberia Nicoya Santa Cruz Bagaces Carrillo Caas Abangares Tilarn Nandayure La Cruz Hojancha Puntarenas Puntarenas Esparza Buenos Aires Montes de Oro Osa Aguirre Golto Coto Brus Parrita Corredores Garabito Limn Limn Pococ Siquirres Talamanca Matina Gucimo

2.657,0 282,6 53,8 24,8 53,2 48,4 27,0 12,2 7,0 7,5 2.140,5 10.140,7 1.436,5 1.333,7 1.312,3 1.273,5 577,5 682,2 675,8 638,4 565,6 1.383,9 261,4 11.265,7 1.842,3 216,8 2.384,2 244,8 1.930,2 543,8 1.754,0 933,9 478,8 620,6 316,3 9.188,5 1.765,8 2.403,5 860,2 2.809,9 772,6 576,5

415.554 121.974 37.106 37.420 33.152 41.855 19.616 22.527 16.981 23.189 61.734 282.749 52.514 43.092 43.950 18.301 29.891 25.334 17.179 17.809 10.249 17.654 6.776 374.772 108.031 27.059 43.359 12.705 23.980 23.162 32.792 38.762 12.823 35.853 16.246 408.882 101.728 131.697 59.286 31.112 41.950 43.109

251.999 78.213 24.081 27.560 19.882 26.447 11.428 14.339 11.803 15.619 22.627 178.788 32.303 31.707 29.852 9.869 17.448 15.854 10.612 12.161 6.656 7.812 4.514 236.660 70.884 16.418 23.632 7.849 16.577 14.330 22.490 24.647 8.157 24.590 7.086 205.132 58.080 65.050 31.380 13.239 16.768 20.615

9.783,5 2.717,8 582,3 1.025,9 343,3 612,9 370,4 2.188,9 394,6 403,7 1.143,8 7.304,9 1.771,1 900,6 1.158,4 390,5 541,8 678,3 456,5 429,7 373,3 312,7 292,0 7.103,5 2.009,6 514,7 535,9 370,3 304,9 838,9 443,8 273,3 466,3 632,8 713,0 6.043,3 1.262,4 1.946,2 781,2 727,2 839,8 486,5

412.337 127.149 38.228 43.692 22.221 38.765 26.039 40.680 34.075 30.814 10.674 303.924 65.525 33.293 61.804 26.938 52.217 23.585 7.931 12.434 13.010 3.745 3.442 261.461 49.561 18.427 11.626 7.002 27.230 31.340 17.028 13.129 9.257 12.406 64.455 129.887 26.880 53.280 16.546 10.516 7.190 15.475 48,0 43,9 36,4 0,0 22,6 47,8 54,8 62,8 22,2 63,9 41,3 47,5 44,0 30,9 47,9 35,4 48,3 48,9 48,4 52,8 43,9 46,1 49,9 43,1 63,2 53,1 8,9 56,9 67,8 63,3 70,2 69,4 67,3 78,5 94,9 100,0 74,3 28,5

17,1 16,0 16,5 13,8 14,1 17,8 13,3 9,8 12,7 18,3 25,8 23,4 24,4 24,2 21,9 23,6 24,7 22,1 24,3 18,8 21,8 26,5 11,4 24,6 24,7 23,3 24,2 26,4 24,3 25,7 25,5 22,6 26,4 26,1 22,2 26,5 25,7 25,8 29,0 28,2 27,5 25,0 12,8 8,0 10,5 19,7 12,1 8,9 55,6 38,0 30,8 26,7 28,8 37,2 9,9 11,3 11,9 5,8 11,9 5,6 7,7 17,1 16,4 10,3 8,1 55,5 60,0 22,1 50,4 37,3 64,8 41,7 28,8 51,6 42,0 25,9 10,9 14,4 12,1 2,6 9,7 7,3 15,4 8,1 9,9 12,5 5,3 54,3 49,1 68,5 45,0 63,4 52,5 42,3 56,2 46,5 26,2 8,9 8,8 12,2 7,9 7,7 11,4 7,3 8,2 8,9 7,9 9,0 71,7 56,1 77,0 53,3 68,9 70,5 86,8 65,1 62,3 31,7

10,0 10,7 7,3 8,1 11,9 10,1 9,6 5,3 3,6 9,0 16,9 16,7 16,3 18,7 15,6 17,6 15,4 21,5 11,6 13,7 5,9 19,7 23,8 16,8 11,9 13,6 10,2 13,5 23,0 18,7 23,6 16,9 19,5 22,9 20,3 14,3 15,2 11,4 18,3 12,0 12,0 18,8 24,8 8,9 20,3 60,4 55,3 7,9 10,3 9,5 13,7 48,5 29,7 5,8 24,2 4,6 61,6 32,8 23,4 2,3 8,6 16,3 0,0 19,3 0,8 31,5 12,1 158,6 2,6 0,0 1,8 4,6 2,5 5,0 10,9 2,1 2,9 8,0 3,0 11,6

RESUMEN

ESTADO DE LA NACION

65

Bibliografa

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66

ESTADO DE LA NACION

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ESTADO DE LA NACION

RESUMEN