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Revista Estado y Polticas Pblicas N 1. Ao 2013. ISSN en trmite pp 47-63 // Sotelo Maciel J. Planificacin, desarrollo...

Planificacin, desarrollo y capacidad poltica: Desafos de Amrica Latina en el siglo XXI


Planning, Development, and Political Skill: Challenges to Latin America in the 21st. Century.

Sumario

Por Anbal Jorge Sotelo Maciel*


Fecha de Recepcin: 20 de junio de 2013. Fecha de Aceptacin: 10 de septiembre de 2013.

RESUMEN Este artculo aborda algunos de los retos actuales de la planificacin pblica latinoamericana. Argumenta en favor de recuperar los temas clave del desarrollo nacional y regional, como parte inherente de su objeto. Propone como tarea de la planificacin la construccin de capacidad estatal, en particular, la capacidad poltica que permite lidiar con los conflictos propios de los procesos de desarrollo, a los efectos de asegurar la autonoma del Estado respecto de los poderes fcticos. Distingue dos tipos de sistema de planificacin -el racional-burocrtico y el poltico-estratgico- y plantea que en cualquier caso el sistema de planificacin slo se fortalece si asimismo se fortalecen los ncleos estratgicos del modelo de desarrollo. Rescata la dimensin poltica de las polticas pblicas, abogando por una prctica ms flexible de la planificacin que permita lidiar con los cambios y con la incertidumbre. Finalmente, advierte que para aventurarse en el terreno incierto de la poltica, la planificacin debe fortalecer su ncleo duro: la mirada diagnstica y el conocimiento de los procesos de agregacin de valor en el sector pblico. Tal saber constituye el ancla que le permitir ser dctil y maleable para mantener una relacin orgnica con el contexto. Palabras clave: Planificacin Pblica, Capacidad Poltica, Conflicto.

*Profesor en Filosofa de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), especializado en Gerencia Pblica para el Desarrollo Social en el INAP de Espaa. Doctorando en Asuntos Pblicos, Poltica y Gobierno del Instituto Universitario Ortega y Gasset (IOG). E-Mail: sotelo.maciel@gmail.com

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ABSTRACT This article addresses some of the current challenges of Latin American public planning. Argues in favor of recovering the key issues of national and regional development, as an inherent part of its object. Supports the idea that one of the main tasks of planning is state capacity building, in particular the political capacity that allows dealing with the conflicts of the development process, in order to ensure the state autonomy from the powers that be. Differentiates two types of system planning, the rational-bureaucratic system and political-strategic system, and argues that in any case strengthening the planning system is strengthening the strategic core of the development model. Rescues the political dimension of public policy, advocating for a more flexible planning practice to cope with change and uncertainty. Finally, warns that to venture into the uncertain terrain of politics, planning should strengthen its hard core: diagnostic analysis and awareness of the value-added processes in the public sector. Such knowledge is the anchor that will allow it to be ductile and malleable to maintain an organic relationship with the context. Keywords: Public Planning, Political Capacity, Conflict.

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Introduccin
La ltima dcada se ha caracterizado por un aumento importante de la actividad estatal en Amrica Latina. Ya no se concibe al Estado como un problema al que hay que reducir a su mnima expresin. Por el contrario, se reivindica su potencialidad y se lo postula como garante de los intereses de los ciudadanos y principal responsable de la definicin de los caminos para alcanzar las soluciones de los problemas de los pases de la regin. En este contexto, asistimos al retorno de la planificacin pblica en Latinoamrica: muchos pases han refundado sus sistemas nacionales o han adoptado planes de mediano/largo plazo en el mbito sectorial, territorial y global. Los impulsos planificadores, no obstante, se enfrentan a distintos desafos. En otros trabajos hemos hecho referencia a problemas de carcter metodolgico, dificultades de diseo institucional y obstculos vinculados a la articulacin con otros sistemas de gestin, v. gr., el presupuestario (Sotelo Maciel, 2008; 2012). En esta oportunidad, ofreceremos algunas reflexiones de carcter ms general que intentan entender las contrariedades que enfrenta la planificacin pblica en la regin. Se trata, es necesario advertirlo, de generalizaciones que no aplican a todos los casos ya que la heterogeneidad de situaciones es muy amplia. No son comparables las situaciones de Brasil, Colombia o Mxico, que mantuvieron sus sistemas durante los aos aciagos del neoliberalismo, con las situaciones de los pases que desmontaron la institucionalidad de la planificacin en los inicios de los aos 90. Aquellos, an cuando hayan recibido el influjo de las propuestas gerencialistas, mantuvieron la gimnasia y la cultura de la planificacin, no perdieron la perspectiva global y procesaron sus propios problemas. Los pases que abandonaron la planificacin, en cambio, se enfrentan hoy a desafos obviamente ms difciles. De todos modos, hay aspectos que an as siguen siendo comunes. 1. De qu hablamos cuando hablamos de planificacin? Cmo harn nuestros pases para alcanzar a los pases ms desarrollados, tanto en el plano econmico como respecto de los estndares de bienestar? Es esto posible? Pueden mejorar su posicin en la actual divisin internacional del trabajo? Es esto deseable? O se deben explorar patrones de desarrollo radicalmente diferentes? Cules son los caminos del desarrollo en un mundo que se encuentra embarcado en un proceso de crisis sucesivas de final abierto? Durante los aos de posguerra, varios pases de Asia iniciaron caminos de desarrollo que los transformaron en importantes jugadores de la economa internacional: Corea del Sur, Taiwn e incluso Singapur y Malasia. En el mismo periodo los pases de Amrica Latina no acertaron el camino y, an hoy, despus de diez aos de importante crecimiento econmico, nuestra regin sigue siendo una de las ms inequitativas del mundo y nuestro desarrollo industrial se encuentra lejos de poder pulsar dignamente

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en el contexto internacional. Una primera reflexin est vinculada a las preocupaciones y a los afanes de la planificacin latinoamericana actual. En los ltimos tiempos, se han incrementado los encuentros, los seminarios y los congresos sobre planificacin pblica. El discurso predominante en esos eventos, deudor del New Public Management (en adelante, NPM) que orient los procesos de reforma del Estado de fines del siglo XX, est centrado de manera casi exclusiva en cuestiones de mtodos e instrumentos, en temas de diseo institucional, en aspectos vinculados al desempeo y su medicin, en la articulacin con otros sistemas de gestin, en los procesos de participacin ciudadana, entre otros. Estos temas evidentemente tienen importancia, pero su preeminencia oculta el hecho fundamental de que el retorno de la planificacin de estos ltimos aos est asociado a la crisis del ciclo neoliberal y al reinicio de un sendero de desarrollo por parte de los pases latinoamericanos. De modo que, an cuando muchas de las caractersticas de la planificacin de corte cepalino puedan verse hoy desde una perspectiva crtica, lo que est de regreso es la planificacin del desarrollo. Y, por tanto, hablar de planificacin significa fundamentalmente intentar responder la pregunta acerca de cmo harn nuestros pases para lograr un cambio estructural significativo que les permita acelerar y mejorar el proceso de desarrollo, revertir las relaciones asimtricas y ser ms efectivos en la construccin de sus propios y peculiares destinos. Obviamente, se ha aprendido de las limitaciones de la experiencia planificadora de la segunda mitad del siglo XX. La nocin misma de desarrollo ha evolucionado desde una acepcin restringida, equivalente a crecimiento econmico, hacia un concepto ms complejo que involucra adems los planos social, ambiental y poltico. A mediados del siglo XX, la visin predominante conceba al desarrollo como un proceso lineal de crecimiento econmico. Esa concepcin inicial atraves los intensos debates del estructuralismo latinoamericano sobre la heterogeneidad de la estructura econmica de nuestros pases y las relaciones asimtricas entre centro y periferia. Franque las lcidas observaciones de la teora de la dependencia que conceban el subdesarrollo no como una etapa previa sino como el resultado del desarrollo capitalista de los pases industrializados. Recibi los embates de la fuerte crtica ecologista que cuestion la obsesin por el crecimiento econmico y aport la nocin de desarrollo sostenible. Sufri el impacto paralizante del auge neoliberal, en los 90. Incorpor el nfasis en la distribucin de la riqueza y la satisfaccin de las necesidades humanas, asimil la aparicin del concepto de desarrollo humano. Atraves la crtica radical del posdesarrollo a su propia base ideolgica y el cuestionamiento de las nociones de progreso y modernidad. Y finalmente reapareci sorpresivamente en los primeros aos del siglo XXI, como un programa an abierto a todos los debates. Por otra parte, la planificacin pas por la autocrtica temprana del enfoque estratgico-situacional (Matus, 1983), incorporando los conceptos de conflicto, viabilidad, campo de gobernabilidad y estrategia. Su prctica se extingui durante el periodo de fuertes cuestionamientos del intervencionismo estatal y su institucionalidad fue des La extensin y los trminos del debate actual pueden observarse en CEPAL (2012), Vidal y Guilln

(2007) y Lang y Mokrani (2011).

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montada en gran parte de los pases de la regin. Reapareci remozada, en las llamadas reformas de segunda generacin, circunscripta al mbito institucional, con el propsito de mejorar la eficiencia tcnica de los organismos pblicos, incorporando tcnicas y herramientas del management privado, bajo el influjo dominante del NPM. Estas vicisitudes dejaron sucesos positivos: la planificacin ha dejado de ser una prctica de especialistas, circunscripta al mbito econmico, para ser concebida como un proceso de apoyo a las decisiones estratgicas de quienes ejercen funciones de gobierno, es decir, planifica quien gobierna. Pero tambin han dejado secuelas: la planificacin ha perdido no slo su mirada nacional, sino tambin su vocacin de investigacin y anlisis integral de los problemas pblicos que ameritan polticas y sus preocupaciones han quedado reducidas a cuestiones de carcter metodolgico, de diseo institucional y de coordinacin con los sistemas de gestin (Sotelo, 2012). Sin embargo, hablar de planificacin no es hablar de cmo se disean planes, se formulan objetivos y se construyen indicadores, por el contrario es responder preguntas tales como: Cul debe ser el modelo de desarrollo del pas? Cmo alcanzar mayores estndares de bienestar? Qu sectores o actividades traccionan el proceso de crecimiento? Qu tipo de especializacin productiva se promueve? Cmo proteger los activos y recursos naturales? Quines estn llamados a liderar y conducir el proceso de acumulacin? Cmo achicar la brecha tecnolgica con los pases avanzados? Cmo desandar las heterogeneidades existentes entre sectores, al interior de cada sector y en el mbito territorial? Cmo se articula crecimiento econmico y desarrollo en tanto proceso social y cultural? Cules son los mecanismos de distribucin del ingreso? Pero tambin preguntas del siguiente tipo: Qu sectores y actividades se ven favorecidos por el modelo y cules son perjudicados? Cules son los conflictos que se pueden presentar en el despliegue del modelo? En qu medida pueden comprometer la viabilidad del mismo? Qu estrategias se desarrollarn en relacin con los diversos actores involucrados? En general, el marco normativo y los documentos programticos les asignan a los sistemas de planificacin en Amrica Latina dos funciones: a) una vinculada al desarrollo del pas que oscila entre dirigir el proceso de desarrollo, en su versin ms fuerte, y promoverlo, en su versin ms dbil ; b) otra orientada a introducir mayores cuotas de racionalidad, coherencia y coordinacin en la accin pblica, a los efectos de lograr procesos ms eficientes. En los hechos, ha primado la segunda. Pareciera ser que el objeto de la planificacin contina circunscripto a la accin del aparato pblico y rara vez toma como epicentro los procesos de desarrollo, de manera rigurosa. Esto ha sido reforzado, en gran medida, por la influencia del NPM en la regin que traslad el foco de la planificacin a la gestin. Los problemas del desarrollo, se descontaba, seran resueltos por el libre accionar de las fuerzas del mercado. Si no concentra sus esfuerzos en los aspectos estratgicos del desarrollo nacional, la planificacin deviene en una prctica inocua, cuyo mayor aporte ser organizar un poco la accin pblica, generar documentos y algunos no siempre efectivos parmetros de evaluacin. Los rganos rectores de la planificacin pblica han mantenido histricamente

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conflictos con los rganos rectores del presupuesto. En los ltimos aos, en algunos pases, ha surgido un nuevo foco de tensin: los ministerios de la presidencia. Estas reas, al ser unidades de apoyo directo al Presidente y estar ocupadas generalmente por personas de alta confianza, han ido concentrando temas de gran valor estratgico: seguimiento de metas estratgicas, coordinacin de gabinetes, temas de alta relevancia, definicin de la direccionalidad de las polticas de alto valor para el primer mandatario, entre otros. El riesgo es que mientras unos fijan direccionalidad y otros asignan los recursos y coordinan la ejecucin, el rgano de planificacin se quede slo en aspectos formales o metodolgicos. 2. Desarrollo, capacidades estatales y planificacin Todos los pases que han logrado un importante estadio de desarrollo lo han hecho sobre la base de un fuerte protagonismo del Estado. El Estado ha sido un instrumento estratgico que no ha dudado en intervenir para regular los mercados, abrir o cerrar la economa e impulsar actividades prioritarias, orientando el crdito interno y recurriendo a diversas vas de apoyo. Tambin ha sido protagonista principal en el desarrollo de los sistemas nacionales de ciencia y tecnologa para promover la innovacin y la incorporacin de conocimientos (Ferrer, 2007). Un rol de tal tipo demanda cierto grado de autonoma estatal para tomar decisiones y ejecutar acciones en pos de objetivos definidos con independencia de los poderes fcticos (Skocpol, 1985), an cuando esto implique un grado importante de enraizamiento con actores sociales y econmicos crticos para el desarrollo (Evans, 1995). El dilema es si el Estado y la Administracin Pblica como la ejecutora de sus mandatos podr constituirse en un contrapoder que discipline el capital y proteja a las grandes mayoras de las tendencias ms agresivas de la globalizacin (Blutman y Cao, 2013). La potencia de un Estado para alcanzar objetivos a pesar de la oposicin real o potencial de los factores de poder o en circunstancias socioeconmicas desfavorables, es decir, la efectividad de su autonoma, se encuentra directamente relacionada con las capacidades estatales (Skocpol, 1985). Evidentemente, uno de los desafos estratgicos de la planificacin estatal es incrementar dichas capacidades para que el Estado pueda liderar el proceso de desarrollo. Cules son las capacidades estatales crticas? Es evidente que el aporte que la planificacin puede hacer en el terreno de las capacidades estatales no puede ser abordado desde la perspectiva de las reformas gerencialistas, dominadas por el concepto de eficiencia y urgidas por aplicar al sector pblico los principios del management privado. Pero tambin es necesario superar la perspectiva dominante sobre capacidad estatal que ha hecho nfasis de manera casi exclusiva en las capacidades burocrticas. Las capacidades administrativas, tcnicas, organizacionales, de recursos humanos y de provisin de bienes y servicios son imprescindibles para el buen desarrollo de las polticas pblicas, pero no son suficientes para afianzar el control del Estado sobre las variables

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crticas del desarrollo nacional con independencia de los poderes fcticos. Diversas tipologas de capacidades estatales se han propuesto en las dos ltimas dcadas; para el propsito de este trabajo, es til la distincin que hace Repetto (2003) entre dos grandes tipos de capacidades estatales: la administrativa y la poltica. La mayor parte de los estudios se han centrado en la primera, con el foco puesto en la eficacia tcnico-administrativa, que se asocia a los aspectos organizativos, procedimentales y de recursos humanos del aparato estatal: As Sikkink (1993) le da un alcance determinado en esa direccin, al entenderla como la eficacia administrativa del aparato estatal para instrumentar sus objetivos oficiales, resaltando para ello los factores organizativos y de procedimiento de recursos humanos, que regulan aspectos tales como el reclutamiento, la promocin, los salarios y el escalafn. Geddes (1994) la asocia tambin a los mritos de los equipos burocrticos y la calidad del sistema de reglas de juego que estructuran su vnculo con la dirigencia poltica. Grindle (1997), por su parte, resalta la importancia del desarrollo de los recursos humanos y del aparato organizacional estatal. En esa misma lnea argumentativa, Evans (1996) define lo que llama coherencia interna, enfatizando que para lograr la eficacia burocrtica resulta decisivo la concentracin de los expertos, a travs del reclutamiento basado en el mrito y las oportunidades ofrecidas para obtener promociones y ascensos de una carrera profesional de largo plazo (Repetto, 2003: 10-11). Esta lnea es la que han profundizado los organismos internacionales cuando hicieron suyo el objetivo de la construccin de capacidades estatales, entendido fundamentalmente como fortalecimiento institucional, con la finalidad de que el Estado pueda cumplir de manera adecuada con sus funciones bsicas. Ante el riesgo de tomar capacidad estatal como sinnimo de capacidad administrativa, aplicando el concepto slo fronteras adentro del Estado, Repetto seala la necesidad de dar un paso ms, desde el punto de vista analtico: abordar el concepto de capacidad poltica al mismo tiempo que el de capacidad tcnico-administrativa. Subraya, adems, la primaca de la poltica en la conduccin de los asuntos pblicos y la recuperacin del papel de la sociedad en su definicin y gestin (Repetto, 2003). En realidad, Repetto toma el concepto de Grindle (1996) que diferencia entre capacidades administrativas, tcnicas, institucionales y polticas; pero al subsumirlas en dos grandes tipos recupera la persistente dicotoma poltica/administracin, lo que de alguna manera recuerda la existencia de dos campos de naturaleza diferentes, que constituyen arenas en las que se dirimen conflictos distintos, que convocan a actores diversos y que se estructuran en torno a reglas de juego incontrastables. Cuando lo que est en juego no est vinculado estrictamente a la prestacin de ser Alonso (2007) tambin hace una distincin similar al diferenciar entre capacidad tcnico-admi-

nistrativa y la dimensin relacional de la capacidad estatal que remite al vnculo entre el Estado y el entorno socioeconmico.

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vicios pblicos o a la aplicacin de regulaciones sino al conflicto entre actores que se deriva del propio proceso de desarrollo, lo que deviene necesario no es la capacidad burocrtica cuyo fortalecimiento forma parte del programa neoweberiano sino, por el contrario, lo que resulta imprescindible es la capacidad poltica. Esta ampliacin de la nocin de capacidad estatal constituye un avance fundamental. Sin embargo, es necesario examinar el concepto de capacidad poltica. Las definiciones de Repetto (2003) y de Grindle (1996) enfatizan tres aspectos: a) la respuesta adecuada a las demandas sociales, b) la representacin de los intereses sociales y c) la participacin social en las decisiones. Grindle agrega un cuarto aspecto, la mediacin en los conflictos. Por su parte, Repetto y Alonso enfatizan la relacin con el concepto de embeddedness de Evans (1995). Sin embargo, en ningn caso se pone de relieve lo sugerido tempranamente por Skocpol y Evans: la autonoma del Estado en los pases emergentes se ve frecuentemente amenazada por los poderes fcticos. Los procesos de desarrollo entraan conflictos que pueden paralizarlos. La capacidad poltica comporta una dimensin crucial que no se resuelve solamente con los aspectos mencionados: implica la solvencia y la disposicin de los cuadros de gobierno para el direccionamiento estratgico y la gestin de los conflictos que pueden condicionar o comprometer el desarrollo nacional. Es necesario redescubrir una dimensin que estuvo explcitamente negada por el gerencialismo y soslayada en la heterognea produccin neoweberiana: la poltica, en tanto accin. Ms all del campo de las instituciones polticas y de las interacciones que ellas regulan, subsiste el mbito de la accin poltica, en el que acontecen los conflictos. El concepto de capacidad poltica debe preservar la tensin original de la palabra poltica que remite tanto a las reglas de juego que intentan ordenar el campo de lo pblico como al terreno incierto de la contingencia que lo desordena. El plano de los mecanismos institucionales que regulan la vida poltica, como el sustrato de puja, litigio y conflicto que lo sustenta. Esto implica reconocer no slo el carcter conflictivo del orden social sino tambin que el campo de la accin poltica, a pesar de los esfuerzos de la razn, mantiene un fondo irreductible de incertidumbre e indeterminacin que frecuentemente pone en riesgo la tarea de gobierno. La capacidad poltica es, desde este punto de vista, el arte de lidiar con el conflicto. Este concepto, tal como se lo entiende en este trabajo, se aleja de la idea conocida de capacidad estatal y se acerca ms a la nocin de virtud poltica de Maquiavelo (2011), en tanto capacidad de dominar los acontecimientos para realizar el fin deseado, una manera de vencer el curso de los hechos que escapan a nuestra voluntad, lo que l denomina fortuna. Maquiavelo predica la virtud poltica del Prncipe, es decir, la define como un atributo personal de quien gobierna. La pregunta, entonces, es cmo trans formar una cualidad individual de aquellos lderes con capacidad estratgica en una capacidad estatal? Carlos Matus (1983), siempre preocupado por borrar la frontera en La fortuna es lo que la subjetividad humana, individual o colectiva, no puede prever o no es capaz de realizar intencionalmente, as como la causa de los efectos no intencionados o imprevistos que se derivan del propio hacer humano. Se trata, pues, del lmite de la potencia humana (individual y colectiva) para proyectarse; esa potencia a la que Maquiavelo se refiere a veces con el nombre de virt (virtud) (Forte Monge, 2011).

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tre tcnica y poltica, asocia este desafo a la dimensin estratgica de la planificacin. La capacidad de conduccin estratgica, la virtud de generar y conducir acciones, es una facultad tcno-poltica que puede ser predicada de los gobiernos. Y la capacidad de gobierno puede ser ampliada a travs de tcnicas y mtodos de planificacin estratgico situacional. Y esto es imprescindible para ampliar el campo de gobernabilidad en el caso de los proyectos que se plantean transformaciones y objetivos exigentes. La capacidad poltica as entendida deviene imprescindible porque los caminos del desarrollo registran inevitablemente conflictos de diversa ndole. El ms clsico de ellos es la disputa entre los sectores que se ven perjudicados y los que se ven beneficiados. Por ejemplo, las tensiones entre el sector primario y el sector secundario, expresadas fuertemente en el cono sur en el enfrentamiento entre el sector agropecuario y el sector industrial. Otro tipo de conflicto es aquel que deriva del carcter competitivo que tienen, en una fase determinada del proceso, los objetivos econmicos, sociales y polticos del modelo de desarrollo. Los pases asiticos, en dcadas pasadas, resolvieron estas contiendas a travs de la subordinacin: gobiernos autoritarios que recurrieron al disciplinamiento tanto de sus burguesas industriales como de sus trabajadores. Otra variedad del conflicto es el que se da entre los sectores que han sido beneficiados por las polticas de desarrollo, una vez que han incrementado su poder y autonoma, y el propio Estado que ha liderado el proceso. Es ilustrativo el ejemplo de Corea, narrado por Peter Evans (1998: 142-156). All el Estado ayud durante aos a generar grandes corporaciones industriales capaces de competir internacionalmente, pero cuando stas se volvieron ms poderosas comenzaron a privilegiar alianzas con compaas trasnacionales y la relacin con aqul entr en crisis. Fortalecer el capital industrial fue una meta que luego se volvi en contra del propio Estado. Es el xito de la estrategia no su fracaso el que genera su propio enterrador. La metfora del sepulturero se puede aplicar a muy diversos procesos de desarrollo: los sectores fortalecidos ex profeso por el Estado se suelen constituir en sus principales adversarios4. Una clase diferente de contienda es la territorial: regiones perdedoras y ganadoras, transferencias de recursos en forma de compensaciones, regmenes especiales y promociones constituyen la agenda de estas pujas que en algunas experiencias ha llegado a fantasas secesionistas. Si la planificacin del desarrollo no aborda como desafo propio la construccin de capacidades estatales, no slo en el plano de la provisin de bienes y servicios sino fundamentalmente en el terreno de la puja entre actores, no pasar de constituir una prctica superflua del proceso de desarrollo. Es la capacidad poltica la que transforma decisiones en fortalezas duras que amplan la autonoma, es decir, la capacidad de implementar polticas pblicas con independencia de los poderes fcticos. Por ejemplo, el supervit externo, el desendeudamiento
4 Es interesante tambin el caso de Kerala, referido por Evans. Productores agrcolas, otrora arrendatarios convertidos en propietarios a travs de una reforma agraria que haba acabado con el viejo sector agrario rentista, terminaron enfrentados con el Estado, oponindose a profundizar los cambios. Convencidos ahora que un Estado activo era improcedente para sus intereses, socavaron los cimientos polticos del propio Estado. Al igual que en Asia oriental, la transformacin patrocinada por el Estado redujo las lealtades de los grupos beneficiados por ella, y cre nuevos sectores cuyas agendas sociales y econmicas eran ms difciles de satisfacer (Evans, 1998).

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o la solvencia fiscal pueden ser, en sentido estricto, objetivos econmicos del modelo, pero tienen tambin un alto valor tctico al acrecentar los mrgenes de libertad respecto de los actores ms poderosos del juego. Si estos conflictos del desarrollo han de procesarse en un marco democrtico, como indica el camino ineluctable que ha tomado Amrica Latina, la virtud poltica deber transformarse en una capacidad a travs de la cual el Estado recupera la autonoma relativa necesaria para conducir el proceso de desarrollo. Esto constituye la funcin paraggica de la planificacin estratgica pblica, la menos practicada de sus labores. Se puede diferenciar una doble funcin de la planificacin estratgica: a) la funcin normativa, que tiene como propsito la definicin de la trayectoria, sus objetivos y metas, y b) la funcin paraggica5, que refiere a la tarea de lidiar, en situaciones complejas, conflictivas e inciertas, con actores que representan intereses diversos e, incluso, contrapuestos, a efectos de hacer viable la trayectoria elegida (Sotelo Maciel, 2008). La funcin paraggica guarda relacin con la perspectiva de Sanyal (2005) acerca de la planificacin como anticipacin de la resistencia. Sanyal aboga porque la planificacin pblica aprenda de la experiencia de los ltimos cincuenta aos, particularmente de su inicial falta de consideracin de los obstculos y oposiciones que enfrentan los procesos de desarrollo, destacando la importancia del anlisis de problemas para la previsin de las resistencias que las polticas provocarn tanto en los actores no estatales como dentro de la propia administracin. La edad de la inocencia ha culminado y es importante no desaprovechar esta nueva oportunidad, ahora que han entrado en crisis la idea del Estado mnimo y la alianza peculiar que tuvo lugar entre defensores del mercado y defensores de la sociedad civil que, aunque diferan en muchos aspectos, estuvieron de acuerdo en uno: la planificacin del sector pblico debe operar slo como un servicio para que el mercado y la sociedad civil puedan prosperar (Sanyal, 2005, p: 231, traduccin propia). 3. Sistemas de planificacin y poltica Los pases de la regin se encuentran empeados en fortalecer sus prcticas de planificacin. En muchos de ellos, stas han cristalizado en sistemas formalmente constituidos. En esos casos, las estrategias pivotean sobre tpicos tales como fortalecimiento del rgano rector, revisin del diseo institucional, perfeccionamiento de las propuestas metodolgicas, robustecimiento de los sistemas de informacin, mejora de la coordi5 Paraggico: ADJ. relativo a la paragoge (RAE). Si bien el nico significado que se recuper del vocablo paragoge en las lenguas modernas es el de alteracin del lenguaje (adicin de un sonido al fin de un vocablo), es conveniente destacar la riqueza de un sentido olvidado de esta palabra. El trmino proviene del verbo griego ( PREP. junto a, cerca de, en, entre y TR. conducir, guiar, persuadir, educar, juzgar, considerar), cuyo sentido etimolgico es: conducir, navegar silenciosamente, desviar, seducir, inducir, alterar.

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nacin institucional, implementacin de estrategias de capacitacin, entre otros. Estos temas son importantes, pero para entender qu caractersticas debera tener una estrategia de fortalecimiento habra que considerar crticamente la concepcin dominante de sistema de planificacin. Un sistema nacional de planificacin es usualmente concebido como un conjunto de procesos, mbitos e instrumentos que tienen el propsito de lograr una adecuada definicin de las polticas pblicas, introducir mayor racionalidad en la accin gubernamental y asegurar una conveniente asignacin de los recursos. Se organiza en torno a diferentes niveles de planificacin global, sectorial, institucional y territorial y a instrumentos con diversos horizontes de tiempo largo plazo, mediano plazo y de carcter anual. Posee habitualmente un fuerte rgano rector, en algunos casos con rango de ministerio y en otros con rango secretara de Estado u oficina nacional. El rgano rector constituye el mbito de direccin de una red de unidades institucionales de planificacin que se encuentran diseminadas en las instituciones y que mantienen con l una dependencia jerrquica, o bien, de tipo funcional. Se trata de un sistema nacional de planificacin de tipo racional-burocrtico, con la adicin de elementos provenientes del NPM. El racional-burocrtico es concebido como un sistema ideal de relaciones en el que cada una de sus partes acta de acuerdo a pautas y criterios preestablecidos, a efectos de garantizar que el desempeo del conjunto sea ptimo. Este tipo de modelo tiende a ser concebido de manera prescriptiva y se ha constituido en un patrn de referencia en relacin al cual cualquier caracterstica distinta que asuman los sistemas de planificacin realmente existentes termina siendo considerado una desviacin, una suerte de anomala. Sin embargo, el sistema de planificacin puede ser concebido tambin como una red, con ncleos estratgicos muy variados, constituida por las diversas reas productoras de polticas pblicas. En este caso, el sistema no es un conjunto institucional que pueda distinguirse del resto de las instituciones pblicas: la planificacin es entendida como una dimensin de la accin pblica, no como un proceso independiente de ella, tendiente a mejorarla. La coordinacin es informal y puede incluso no haber, en sentido estricto, un rgano rector; frecuentemente no hay procesos definidos ni instrumentos estandarizados, aunque s reas de apoyo. La prctica de la planificacin es, por tanto, heterognea, incluso puede no ser exhaustiva, sin embargo tiende a estar muy desarrollada en los ncleos estratgicos de la red. Estos ncleos estratgicos se derivan de las definiciones y apuestas del modelo de desarrollo. Por otra parte, la pretensin de consistencia siempre presente en un sistema de planificacin es ms dbil que en los sistemas racional-burocrticos y se avanza hacia ella a travs de permanentes intentos de coordinacin institucional. A este tipo de sistema nacional de planificacin lo denominaremos poltico-estratgico. La configuracin del sistema, en el caso del poltico-estratgico, no est predeterminada sino que se define segn necesidades situacionales. Esto le permitira ser ms maleable que el racional-burocrtico y funcionar de manera adaptada tanto con el nivel poltico decisional como con la estructura burocrtica preexistente. Algunos de

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sus componentes se encarnarn en unidades histricas y otros originarn estructuras ad hoc, formales e informales, de acuerdo a criterios de eficacia. Si bien, ambos sistemas se postulan como tipos ideales, a fines fundamentalmente heursticos, encontrndose en la prctica slo sistemas hbridos, se puede conjeturar que el racional-burocrtico es un tipo que se presta ms a estrategias fundacionales, mientras que las caractersticas del poltico-estratgico suelen ser el resultado de estrategias emergentes.
Figura 1:

Sistemas de Planificacin

Figura 1: Sistemas de Planificacin

En el caso de un sistema nacional de planificacin de tipo racional-burocrtico, fortalecer el sistema es fortalecer el rgano rector, sus mecanismos y herramientas para poder asegurar la calidad de los procesos de planificacin. Desde el punto de vista de un sistema de planificacin poltico-estratgico, fortalecer el sistema de planificacin es fortalecer los ncleos crticos de las polticas para el desarrollo, de modo que sus acciones sean cada vez ms inteligentes, ms estratgicas, ms planificadas y, en consecuencia, ms efectivas. En este ltimo caso, el fortalecimiento del sistema de planificacin est en funcin del modelo de desarrollo: qu y cmo fortalecer en el sistema de planificacin va a depender de las caractersticas que tenga la estrategia de desarrollo y las apuestas que comporte. A modo de ejemplo: las reas que conducen la poltica dirigida a los sectores y actividades econmicas que han sido priorizados por el modelo de desarrollo, ya sea por su potencial exportador o por su dinamismo en la generacin de empleo, se transforman en ncleos estratgicos a fortalecer. Si una apuesta complementaria fuese la incorporacin de tecnologa en esas actividades, se debern fortalecer las reas que desarrollan estrategias de adopcin y/o generacin de tecnologas aplicadas al sector. Si se considera que hay factores cuya mejora resultara fundamental para la viabilidad del sector, se debern fortalecer los programas dirigidos a mejorar la competitividad de las cadenas productivas involucradas. Si se considera importante, en el terreno de las finanzas pblicas, la accin tributa-

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ria, dado que es una pieza fundamental para sostener econmicamente al Estado en pro de garantizar la distribucin del ingreso y procurar el bienestar de la poblacin, ser crtico fortalecer las reas de percepcin de ingresos pblicos, dotndolas de inteligencia, estrategias y tecnologa para alcanzar altos grados de efectividad. En tanto la poltica energtica resulte estratgica para el modelo, ser necesario reforzar la planificacin estratgica del sector o, si fuese el caso, fortalecer la planificacin de las empresas pblicas. O bien, mejorar la estrategia de energas alternativas, si el objetivo fuese incidir en la matriz energtica. Se puede aventurar que el xito de la instrumentacin y mejora de un sistema nacional de planificacin, en cualquiera de los tipos expuestos, est relacionado con una estrategia de sta naturaleza: el sistema se fortalece a s mismo cuando fortalece los ncleos crticos del modelo de desarrollo. Los sistemas de planificacin de tipo racional-burocrtico se sustentan en los principios de exhaustividad y de consistencia. Por un lado, el objeto a planificar es decididamente extenso pretende abarcar todas las esferas de la accin pblica en el plano global, sectorial, institucional y territorial. Por otro, los objetivos, metas y acciones de los diversos instrumentos de planificacin deben ser coherentes entre s, es decir, no deben ser contradictorios ni mantener relaciones competitivas se pretende que mantengan una relacin lgicamente consistente. El instrumento de planificacin global de largo plazo6 es la referencia ms importante del sistema y oficia de paraguas del resto de sus instrumentos. El plan de gobierno de mediano plazo7 debe ser consistente con l. Los planes sectoriales deben serlo entre s y con los dos anteriores. Los planes estratgicos institucionales deben serlo con los planes sectoriales y con el plan de gobierno y los planes territoriales tambin tienen exigencias similares. A su vez, todos ellos deben guardar correspondencia con los instrumentos de asignacin de recursos: planificacin macroeconmica, marco financiero, presupuesto plurianual y presupuestos institucionales. Los procesos de produccin de polticas pblicas son indudablemente ms complejos y confusos. Las exigencias del paradigma racionalista parecen, a la luz de los procesos existentes, ingenuas y poco realistas. Las polticas pblicas suelen albergar muchas ms contradicciones que las que se suelen suponer. Los planes mismos mantienen inconsistencias y contradicciones que responden a diversos intereses y presiones que son imposibles de ignorar. Como si fuera poco los contextos cambian y los planes suelen no estar preparados para reflejar una realidad cambiante, incierta y, adems, frecuentemente, conflictiva. Las pujas que constituyen el teln de fondo de las polticas pblicas y, por ende, de la planificacin suelen ser objeto, en general, de resoluciones de tipo poltico. La interaccin poltica frecuentemente resuelve mucho mejor que los instrumentos tcnicos los problemas relacionados con los intereses contrapuestos. Los sistemas de planificacin racional-burocrticos comportan un riesgo implcito de carcter tecnocrtico: la aspiracin a suplantar la poltica como mecanismo de decisin por una red exhaustiva de decisiones sistemticas adoptadas en procesos articulados de programacin, bajo
6 Estrategia Nacional de Desarrollo, Visin de Pas, Plan de Nacin, segn algunas de sus denominaciones. 7 Plan Nacional de Desarrollo, Plan de Gobierno, Plan Plurianual del Sector Pblico, segn algunas

de sus denominaciones.

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el supuesto de que la racionalidad tcnica constituye el pilar principal de las polticas pblicas. Este modo de concebir los sistemas, al desconocer el papel de la poltica en el proceso de produccin de polticas pblicas y al soslayar la dimensin poltica de los propios procesos de planificacin, construye un barrera frecuentemente insalvable con los dirigentes polticos que terminan no vindolos como una herramienta til sino ms bien como una camisa de fuerza o, ms an, como un riesgo. Por otra parte, las expectativas que esta concepcin deposita sobre el sistema de planificacin son desmedidas, lo que ocasiona que ste se encuentra siempre en falta o genere instrumentos excesivamente rgidos que por sus propias limitaciones no presiden la accin cotidiana del sector pblico. Todo esto redunda en el desprestigio de los sistemas de planificacin. 4. Pedes in terra, ad sidera visus Si admitimos que la planificacin debe abandonar la autorreferencia y centrarse en los problemas del desarrollo del pas. Si aceptamos que debe potenciar adems la funcin paraggica, asumiendo como campo propio el de las estrategias dirigidas hacia los distintos actores que participan de la puja social. Si pensamos que no debe generar instrumentos rgidos para poder adaptarse a los continuos cambios de la realidad social, poltica y econmica. Si reconocemos la dimensin poltica de las polticas pblicas y, por ende, de la propia planificacin. Si entendemos que ello pone, en alguna medida, en cuestin el carcter fuerte de los principios de exhaustividad y consistencia; debemos preguntarnos: qu es lo que otorga a la planificacin los mnimos de certeza y estabilidad necesarios para ser eficaz? Hay un proverbio latino que ilustra la situacin de la planificacin: Pedes in terra, ad sidera visus. Se traduce como la mirada en el cielo, los pies en la tierra. El ancla que le permite a la planificacin ser dctil y maleable para mantener una relacin orgnica con un contexto cambiante e incierto es de doble brazo: por un lado, el discernimiento de la realidad y, por otro, el conocimiento de lo que las instituciones pblicas hacen. Una mirada situacional sobre la estructura multicausal de los problemas de los pases de la regin y su dinmica de cambio que debera apoyarse en mtodos que le posibiliten reconocer y describir variables-problema a los efectos de explorar las relaciones de determinacin, condicionamiento, causalidad directa, acumulacin, dominacin, regulacin y transformacin que pueda haber entre ellas. Y a la vez, un dominio preciso de las relaciones [(Insumos > Productos) + Acciones de Regulacin]-> Resultados -> Impactos8 que se despliegan en el sector pblico, aspectos en los que frecuentemente los sistemas de planificacin no llegan a indagar sistemticamente. El conocimiento de los procesos de agregacin de valor pblico, sin embargo, permiten una comprensin sistemtica de la poltica pblica y oficia como ncora de los procesos de planificacin abiertos a la incertidumbre y el conflicto. La planificacin y el presupuesto tienen, en este tema, un terreno de alianza formidable en el que pueden establecer importantes sinergias.
8 Sobre cadena de valor pblico ver Sotelo Maciel (2012).

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En tal sentido, resulta provechoso examinar dos tipos de complejidades habituales de los procesos de agregacin de valor pblico. En primer lugar, las hiptesis de poltica, que conjeturan que determinados bienes y servicios combinados con determinadas medidas de poltica tendrn ciertos efectos en el campo de los outcomes (resultados e impactos), tienen ms el carcter de una red compleja que de una cadena lineal. Esto evidencia que, en general, las polticas pblicas involucran para el logro de sus objetivos a diversas instituciones pblicas. El carcter vertical, marcadamente institucional, que suelen tener en la prctica la planificacin y el presupuesto les dificulta la capacidad de expresar polticas de carcter sectorial y transectorial. Un ajustado mapa de estas redes de agregacin de valor pblico puede ser un gran aporte. Otra complejidad est relacionada con la participacin de los distintos niveles de gobierno en los procesos de poltica pblica. En muchas ocasiones, la agregacin de valor slo se produce de manera efectiva a travs de la accin de los niveles de gobierno ms cercano al territorio. Una poltica puede comenzar desplegndose en el nivel nacional, donde pueden tomarse ciertas medidas de poltica e iniciarse un determinado proceso de produccin pblica, sin embargo puede que sea un gobierno estadual o provincial el que realice la prestacin de bienes y servicios a la poblacin; o incluso, un gobierno local. La dimensin territorial de las polticas pblicas constituye un elemento de creciente importancia. Las alternativas que pueden darse son variadas y van desde una mejor planificacin territorial de las prestaciones que se realizan de manera centralizada, hasta niveles de descentralizacin total de polticas en los gobiernos locales, pasando por procesos de desconcentracin y descentralizacin en niveles provinciales. Tambin en este caso el mapa de la cadena de valor pblico desplegado territorialmente puede ser de gran valor para la planificacin y tambin para el presupuesto. No se pretende con esto reforzar la idea de que ms informacin y conocimiento tcnico es el camino para garantizar la eficacia de la planificacin, sino simplemente sealar que ello puede oficiar de punto de referencia fijo para aventurarse en el mar incierto y turbio de la poltica. El saber experto es una brjula ciega; subordinado a la poltica puede ayudar a que la voluntad no realice su odisea en soledad y pierda su navo antes de llegar a las playas de taca.

En sntesis
En sntesis: como aporte para enfrentar las dificultades que presenta la instrumentacin de sistemas de planificacin se ha pretendido: - Hacer nfasis en los contenidos de la planificacin ms que en aspectos formales, recuperando como parte sustancial del objeto de la planificacin los temas clave del desarrollo nacional y regional. - Subrayar como desafo de la planificacin la construccin de capacidad estatal,

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destacando, en particular, la capacidad poltica que permite lidiar con los conflictos propios de los procesos de desarrollo, en el camino de la construccin de autonoma del Estado respecto de los poderes fcticos. - Sugerir que, tanto para el tipo racional-burocrtico como para el tipo polticoestratgico, el sistema de planificacin slo se fortalece s fortalece los ncleos estratgicos del modelo de desarrollo. - Rescatar la dimensin poltica de las polticas pblicas y del proceso de planificacin, abogando por una prctica de la planificacin ms flexible que permita lidiar con los cambios y la incertidumbre. - Advertir que para aventurarse en el terreno incierto y turbio de la poltica, la planificacin debe fortalecer su ncleo duro: la mirada diagnstica y el conocimiento de las cadenas de valor pblico. Tal saber constituye el ancla que le permite a la planificacin ser dctil y maleable para mantener una relacin orgnica con el contexto.

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