Derecho Fiscal y Aduanero en El Contexto de La Globalizacion - Varios Autores

DERECHO FISCAL Y ADUANERO EN EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIN El derecho aduanero y las aduanas frente a la globalizacin contempornea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
737 Ricardo Xavier BASALDA La cooperacin internacional para la prevencin, la investigacin y la represin de las infracciones de aduanas en el marco de la lucha contra el terrorismo . . . . . 767 Mximo CARVAJAL CONTRERAS La aduana y los procesos de integracin en el siglo XXI . . . 783 Jos Othn RAMREZ GUTIREZ Proyeccin del derecho aduanero en la globalizacin en un marco tridimensional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 815 scar REBOLLEDO HERRERA Acceso a la informacin aduanera . . . . . . . . . . . . . . . . 837 Gabriela ROS GRANADOS Hacia una nueva generacin del sistema armonizado decodificacin y descripcin de mercancas . . . . . . . . . . . . . . 857 Virgilio Antonio VALLE JO MONTAO Valoracin aduanera y globalizacin . . . . . . . . . . . . . 887 Jorge WIT KER
EL DERECHO ADUANERO Y LAS ADUANAS FRENTE A LA GLOBALIZACIN CONTEMPORNEA Ricardo Xavier BASALDA*
SUMARIO: I. El tiempo de la globalizacin; II. La globalizacin y el derecho aduanero; III. La globalizacin y las aduanas; IV. La globalizacin y el regionalismo; V. La globalizacin y la internacionalizacin de las normas regulatorias del trfico internacional. La tendencia hacia la uniformizacin. El avance del derecho internacional sobre los derechos aduaneros nacionales; VI. Los nuevos desafos para las aduanas.
I. EL TIEMPO DE LA GLOBALIZACIN Una de las notas caractersticas del tiempo en que nos toca vivir es, sin duda, el de la denominada globalizacin. El hombre es en su circunstancia, como enseaba Jos Ortega y Gasset,1 y, en tal sentido, nuestro contorno, nuestro horizonte, el mundo en que hemos de vivir, se ha ampliado de manera extraordinaria e inusitada.2
* Abogado por la Universidad de Buenos Aires; profesor titular de Derecho comercial I de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad Catlica Argentina; profesor de Derecho aduanero y Comercio exterior de la maestra en derecho de la empresa de la Universidad Austral. 1 Ortega y Gasset, Jos, El hombre y la gente, Madrid, Revista de Occidente-Alianza, 1980, pp. 68 y ss. 2 Hay autores, como Toffler, Alvin y Heidi, que consideran que Una nueva civilizacin est emergiendo en nuestras vidas... Esta nueva civilizacin trae consigo nuevos tipos de familia; formas distintas de trabajar, amar y vivir; una nueva economa; nuevos conflictos, y, ms all de todo esto, una conciencia asimismo diferente. Agregan que La especie humana ha experimentado hasta ahora dos grandes olas de cambio, cada una de las cuales sepult culturas o civilizaciones anteriores y las sustituy por estilos de vida hasta entonces
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RICARDO XAVIER BASALDA
La globalizacin es el resultado de un conjunto de causas y, a su vez, provoca una serie de efectos en todo el mundo. Los pases y los pueblos se encuentran ms estrechamente vinculados que nunca en el pasado.3 Se hace alusin a ello cuando nos referimos al
inconcebibles. La primera ola de cambio la revolucin agrcola invirti miles de aos en su desarrollo. La segunda ola el auge de la civilizacin industrial necesit slo trescientos aos. La historia avanza ahora todava a mayor velocidad, y es probable que la tercera ola progrese y se complete en unas pocas dcadas. Sealan que En la tercera ola de economas de base mental, la produccin en serie (a la que podra considerarse como el signo distintivo de la sociedad industrial) es ya una forma anticuada. La produccin desmasificada cantidades escasas de productos muy especficos constituye la clave manufacturera. Advierten que Cada vez existen ms intercambios comerciales entre las economas de la tercera ola. Entienden que la globalizacin empresarial y financiera exigida por las economas en vanguardia de la tercera ola perfora la soberana nacional.... Ensean que Mientras que la tierra, la mano de obra, las materias primas y el capital eran los principales factores de la produccin en la antigua economa de la segunda ola, el conocimiento definido aqu en trminos generales como datos, informacin, imgenes, smbolos, cultura, ideologa y valores es el recurso crucial de la economa de la tercera ola. Precisan que Lo que hace que la economa de la tercera ola sea verdaderamente revolucionaria es el hecho de que, en contraposicin a los recursos finitos de la tierra, la mano de obra, las materias primas y quiz incluso el capital, el conocimiento es a todos los fines inagotable, La creacin de una nueva civilizacin, Barcelona, Plaza & Jans, 1999, pp. 21, 22, 37-39 y 50. 3 Aldo Ferrer seala que La globalizacin de la economa mundial de estas ltimas dcadas del siglo XX ha vinculado an ms la realidad interna de las naciones con su contexto externo. La expansin del comercio, las operaciones transnacionales de las empresas, la integracin de las plazas financieras en un mega mercado de alcance planetario, y el espectacular desarrollo de la informacin, han estrechado los vnculos entre los pases. En algunas regiones la formacin de espacios multinacionales es otra manifestacin de la globalizacin en el orden mundial, Ferrer, Aldo, Historia de la globalizacin. Orgenes del orden econmico mundial, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 1996, p. 11. Stiglitz, Joseph E., opina que La globalizacin ha reducido la sensacin de aislamiento en buena parte del mundo en desarrollo y ha brindado a muchas personas de esas naciones acceso a un conocimiento que hace un siglo ni siquiera estaba al alcance de los ms ricos del planeta, El malestar en la globalizacin, Buenos Aires, Taurus, 2002, pp. 30 y 31. Sin embargo, cabe advertir que el fenmeno del encogimiento del mundo tambin fue motivo de reflexin en tiempos que nos precedieron. As, recordamos lo expresado por Ortega y Gasset: al concluir la guerra de 1914-1918 se produjo en el mundo un fenmeno: el planeta sbitamente se contrajo de suerte que los pueblos comenzaron a existir mucho ms cerca los unos de los otros que antes. Y destacaba el fabuloso progreso de los medios de comunicacin, que todos los pueblos se hicieron fronterizos y que las naciones quedaron interpenetradas mutuamente, pues no hay pas a quien no sean indispensables los dems. No obstante, tambin adverta: el hecho de que sbitamente los pueblos se hayan aproximado tanto espacialmente no quiere decir que vitalmente estn ms prximos. Al contrario. Al hallarse tan inmediatos de repente advierten que una aproximacin espacial no ha ido
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mundo como la aldea global.4 La revolucin tecnolgica en las comunicaciones y en los transportes ha resultado decisiva para configurar el fenmeno.5 La posibilidad de comunicarse inmediatamente con cualquier parte del mundo a costos relativamente bajos, que tienden a reducirse, la difusin de la informtica, la enorme y creciente informacin disponible a travs de la conexin por Internet, la informacin que recibimos diariamente a travs de la radio, por correo electrnico, las imgenes que nos brinda la televisin sobre lo que acontece en todo el planeta en tiempo real, han modificado nuestra circunstancia, nuestro aqu y ahora, y, con ello, nuestra percepcin del mundo. Los medios de transporte disponibles, cada vez ms numerosos y veloces, as como tambin menos costosos, nos permiten desplazarnos y remitir mercaderas a los lugares ms lejanos del mundo en tiempos breves, que tienden a achicarse progresivamente. Se ha ido modificando de tal modo nuestra relacin con el tiempo y el espacio. Se han reducido significativamente las distancias y con ello las barreras geogrficas a la circulacin de personas, mercaderas, servicios y capitales.
cin en el modo de ser, en sus ideas y sentimientos, en sus costumbres, instituciones y economas, de modo que si bien ese triunfo sobre el espacio y la lejana significa a la larga un beneficio radical, va a tener por lo pronto grandes prdidas y enormes conflictos. Tengamos presente esta otra circunstancia: cada pueblo se constituy contando con la distancia tradicional a que estaban los dems, Una interpretacin de la historia universal, Madrid, Revista de Occidente, El Arquero, 1966, pp. 18 y 23; Fuentes, Carlos, considera al respecto que Sera ceguera de parte nuestra creer que la presente globalizacin es la primera o la nica de la historia. Es slo, acaso, la ms veloz, La tercera globalizacin, artculo publicado en el diario La Nacin, seccin 7, Enfoques, p. 3, Buenos Aires, 30 de noviembre de 2003. 4 As la denomin McLuhan, Marshall, para graficar la trascendente incidencia de la enorme difusin de los medios audiovisuales. 5 Stiglitz considera que la globalizacin es, fundamentalmente, la integracin ms estrecha de los pases y los pueblos del mundo, producida por la enorme reduccin de los costes de transporte y comunicacin, y el desmantelamiento de las barreras artificiales a los flujos de bienes, servicios y capitales, conocimientos y (en menor grado) personas a travs de las fronteras, op. cit. , nota 3, p. 37.
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El trfico internacional ignora cada vez ms las delimitaciones polticas.6 La globalizacin determina que se considere al mundo como un gran mercado nico sin fronteras.7 En ese espacio econmico se desenvuelven las empresas multinacionales o transnacionales,8 que operan simultneamente en los territorios de diversos Estados, procurando aprovecharse de las ventajas comparativas. Se habla de la interdependencia de los Estados9 y de su incapacidad para encarar solos los problemas que plantea la contaminacin ambiental, la
6 Al respecto, Tamames, Ramn, expresa: el globalismo es algo ms que la mundializacin. Constituye un verdadero salto cualitativo, en el sentido de que desborda la mera expansin del comercio internacional, y de las fases de cooperacin (disminucin de las barreras) e integracin (supresin de las mismas). Sucede, sencillamente, que el comercio se hace ya virtualmente sin fronteras, en el espacio planetario, sin solucin de continuidad, Estructura econmica internacional, 18a. ed., Madrid, Alianza Editorial, 1995, p. 42. 7 Pace, Virgile, considera que con la expresin mundializacin se alude a un mercado nico y precisa que Debe hablarse de internacionalizacin del mercado de bienes, de la interdependencia. Pero no de la abolicin de las barreras culturales, polticas o jurdicas, Lorganisation mondiale du commerce et le renforcement de la rglementation juridique des changes commerciaux internationaux, Pars, LHarmattan, 2000, p. 17. 8 vila, Antonio Mara y otros, sealan: el creciente protagonismo que empiezan a adquirir las empresas multinacionales en las relaciones internacionales. Advierten que Los Estados siguen limitados a un territorio mientras que las empresas se estn convirtiendo en actores internacionales o mundiales. Con agudeza, ha recogido F. Sachwald dos nuevos aspectos de la cuestin: a) la perspectiva mundial que las empresas adoptan para labrar sus estrategias van hacindolas cada vez ms independientes de sus pases de origen; las empresas de distintos orgenes, en el contexto de desregulacin y liberalizacin han llegado a ser los representantes de la competitividad, Regulacin del comercio internacional tras la ronda Uruguay, Madrid, Tecnos, 1994, pp. 25 y 31. Stiglitz, Joseph E., destaca que La globalizacin es enrgicamente impulsada por corporaciones internacionales que no slo mueven el capital y los bienes a travs de las fronteras sino tambin la tecnologa, op. cit., nota 3, p. 37. 9 Carreau, Dominique y Juillard, Patrick, sostienen que La interdependencia econmica entre los Estados es un hecho: se impone al conjunto de ellos. Es hoy en da popularizada bajo el vocablo mundializacin (o globalizacin) de la economa internacional. Este fenmeno de integracin de las economas nacionales se debe, entre otras causas, a una doble liberalizacin jurdica tanto en materia de intercambios econmicos internacionales (lo que ha permitido un desarrollo considerable del comercio) como en materia de admisin de inversiones extranjeras directas (lo que trae aparejada una internacionalizacin marcada de las grandes empresas. Agregan que La interdependencia econmica puede tambin ser medida en funcin de la multinacionalizacin de las empresas: as, las 280,000 filiales de 48,000 matrices realizaron una facturacin de 7,000 millones de dlares en 1995, o sea un monto superior al 30% del comercio mundial, citando el World Investment Report de 1997 de la UNCTAD, Droit International conomique, 4a. ed., Pars, LGDJ, 1998, p. 10, nm. 14; Zapatero, Pablo, afirma que Los Estados nacin estn cada vez ms inmersos en complejas redes de organizaciones internacionales que dispersan su autoridad poltica, Dere-
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disminucin de la capa de ozono, la piratera internacional, las epidemias y epizootias, etctera. Desde un punto de vista terminolgico, hay quienes prefieren distinguir entre globalizacin y mundializacin,10 aunque tampoco existe uniformidad en el significado y alcance de tal distincin.11
cho del comercio global, Madrid, Civitas, 2003, p. 477, nota 929. Vase, asimismo, la opinin de Tamames, Ramn, transcrita en la precedente nota 6. 10 Los autores de lengua francesa utilizan preferentemente el trmino mundializacin al de globalizacin. As, por ejemplo, Carreau, Dominique y Juillard, Patrick, op. cit., nota 9, pp. 6, 10 y 41; Flory, Thibaut, Lorganisation mondiale du commerce. Droit institutionnel et sustanciel, Bruselas, tablissements mile Bruylant, 1999, p. 213; Pace, Virgile, op. cit., nota 7, p. 17. En el mismo sentido, los documentos en francs de la OMA. Al respecto, Fuentes, Carlos, apunta: Y le hemos dado un nombre (globalizacin) que los franceses, siempre excepcionales, sustituyen por el de mundializacin, op. cit., nota 3, p. 3. 11 Bernal-Meza, Ral, advierte que el trmino globalizacin se presta a demasiadas confusiones. Precisa que prefiere emplear el concepto de mundializacin para identificar el proceso econmico que da cuenta de las nuevas formas que est asumiendo la acumulacin capitalista (produccin, comercio, desarrollo cientfico-tecnolgico, inversiones) y dejar el concepto de globalizacin para comprender tanto a ste como al complejo de ideas que se integran en una particular concepcin del mundo. Precisa que La globalizacin a pesar de ser una caracterstica del proceso histrico de mundializacin capitalista que ha identificado esta forma de acumulacin se diferencia, desde nuestro punto de vista (adquiriendo connotaciones de fenmeno reciente), por el sistema de ideas y la concepcin del mundo que la acompaan. Siempre hubo globalizacin como mundializacin, pero el sistema de ideas y la concepcin que sustenta la interpretacin actual es lo novedoso, en las ltimas dos o tres dcadas, y se da en el marco de otros procesos polticos y econmicos de grandes transformaciones de la economa y la poltica internacionales. Entre los primeros, la desintegracin de la URSS, el fin de la guerra fra y el desplazamiento del poder desde Europa-Atlntico hasta la cuenca del Pacfico; entre los segundos, el desdoblamiento de la actividad econmica desde el Atlntico al Pacfico, mientras, al interior de esos flujos que la caracterizan, la desconexin entre la economa real (o productiva) y la economa financiera. El ncleo movilizador del proceso de globalizacin y mundializacin de la economa o, lo que es lo mismo, la globalizacin de la economa-mundo, ha sido el crecimiento constante de algunos sectores claves en su expansin inter y trasnacional, como la globalizacin de las finanzas, la expansin internacional de las empresas, la convergencia de los sistemas econmicos de economa de mercado, la coordinacin macroeconmica (en particular, dentro de la OCDE, de aquellas economas integrantes del Grupo de los Siete y de la Unin Europea) y las nuevas formas de organizacin de las empresas. Todo lo cual se ha acompaado de la difusin de nuevas tecnologas en particular de las telecomunicaciones y de la informtica y de la deslocalizacin (y tercerizacin) de los procesos productivos, intra e inter sectoriales. Agrega que la globalizacin implica una ampliacin de espacios no solamente econmicos, sino fundamentalmente geogrficos, culturales, de informacin y cultura. Ello nos ha movido a hacer esa distincin original (en el sentido de lo primero) entre ideologa y proceso, para centralizar nuestro enfoque en la mundializacin como un estadio, el ms complejo y avanzado, del proceso histrico de internalizacin y transnacionalizacin de la economa impulsada por el capitalismo. De all tambin nuestra preferencia por
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Lo cierto es que, desde el punto de vista ideolgico, puede advertirse la notoria influencia en el proceso de globalizacin econmica del denominado neoliberalismo, que preconiza la libre circulacin de los capitales, servicios y mercaderas. La cada del muro de Berln el 9 de noviembre de 1989, la implosin de la URSS en 1991 con la siguiente perestroika y la consagracin y afianzamiento de los Estados Unidos como potencia hegemnica a finales del siglo pasado, no han hecho sino impulsar las fuerzas tendentes a la disminucin de las barreras al comercio. Desde los Estados Unidos se preconiza urbi et orbi la doctrina bautizada como el Consenso de Washington,12 que sostiene la necesidad de encarar polticas de apertura y desregulacin de los mercados, efectuar privatizaciones y liberalizar el comercio.13
la distincin entre globalizacin y mundializacin, conceptos que hacen referencia a subsistemas distintos, Sistema mundial y Mercosur. Globalizacin, regionalismo y polticas exteriores, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 2000, pp. 52, 53 y 63); vila, Antonio Mara y otros, expresan que la globalizacin suele entenderse como la ltima etapa de la internacionalizacin. En grandes lneas equivaldra desde nuestra perspectiva a mundializacin, trmino quizs ms correcto, pero, dado que desde la perspectiva de los anlisis empresariales stos se refieren a diversas actividades (marketing, finanzas, gestin, etc.) como globales utilizaremos la definicin indicada, op. cit., nota 8, p. 28. 12 Tamames, Ramn y Huerta, Begoa G., sealan que la primera formulacin del denominado Consenso de Washington, a finales de la dcada de 1980, se debi al economista britnico John Williamson, que lo fundament en diez puntos, que generalmente se tienen por la expresin del pensamiento nico en materia econmica. A continuacin enumeran y comentan brevemente dichos puntos, limitndonos aqu a transcribir su enunciacin: 1. Disciplina presupuestaria. 2. Reforma fiscal. 3. Tipos de inters. 4. Tipos de cambios. 5. Liberalizacin comercial. 6. Plena apertura para favorecer la inversin extranjera directa. 7. Poltica de privatizaciones. 8. Poltica desreguladora. 9. Derechos de propiedad. 10. Principios de democracia y libertad, Estructura econmica internacional, Madrid, 20a. ed., Alianza Editorial, 2003, pp. 55 y 56). Puede verse, asimismo, Ferrer, Aldo, Hechos y ficciones de la globalizacin, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 1998, pp. 109-124. 13 Seala Stiglitz, Joseph E., que La austeridad fiscal, la privatizacin y la liberalizacin de los mercados fueron los tres pilares aconsejados por el Consenso de Washington durante los aos ochenta y noventa. Las polticas del Consenso de Washington fueron diseadas para responder a problemas muy reales de Amrica Latina, y tenan mucho sentido. En los aos ochenta los gobiernos de dichos pases haban tenido a menudo grandes dficits. Las prdidas en las ineficientes empresas pblicas contribuyeron a dichos dficits. Aisladas de la competencia gracias a medidas proteccionistas, las empresas privadas ineficientes forzaron a los consumidores a pagar precios elevados. La poltica monetaria laxa hizo que la inflacin se descontrolara. Los pases no pueden mantener dficits abultados y el crecimiento sostenido no es posible con hiperinflacin. Se necesita algn grado de disciplina fiscal. La mayora de los pases mejoraran si los gobiernos se concentraran ms en proveer servicios pblicos esenciales que en administrar empresas que funcionaran mejor en el sector privado, y por eso la privatizacin a menudo es correcta. Cuando la liberaliza-
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En el mbito del continente americano, no puede dejar de mencionarse adems la Iniciativa para las Amricas,14 proclamada en 1990 por el entonces presidente de los Estados Unidos, George Bush. Posteriormente, el presidente que lo sucedi, Bill Clinton, convoc a los presidentes de treinta y cuatro pases de Amrica a la denominada Cumbre de Miami, celebrada en diciembre de 1994. A partir de la misma esos pases discuten en reuniones peridicas las bases para la conformacin de una zona de libre comercio a partir del ao 2005, denominada rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)
cin comercial la reduccin de aranceles y la eliminacin de otras trabas proteccionistas se hace bien y al ritmo adecuado, de modo que se creen nuevos empleos a medida que se destruyen los empleos ineficientes, se pueden lograr significativas ganancias de eficiencia. El problema radic en que muchas de esas polticas se transformaron en fines en s mismas, ms que en medios para un crecimiento equitativo y sostenible. As, las polticas fueron llevadas demasiado lejos y demasiado rpido, y excluyeron otras polticas que eran necesarias. Los resultados han sido muy diferentes a los buscados. La austeridad fiscal exagerada, bajo circunstancias inadecuadas, puede inducir recesiones, y los altos tipos de inters ahogar a los empresarios incipientes. El FMI propici enrgicamente la privatizacin y la liberalizacin, a un ritmo que a menudo impuso costes apreciables sobre pases que no estaban en condiciones de afrontarlos. Agrega que Las polticas del Consenso de Washington casi no prestaron atencin a cuestiones de distribucin o equidad. Si eran presionados, muchos de sus partidarios replicaran que la mejor manera de ayudar a los pobres era conseguir que la economa creciera. Crean en la economa de la filtracin que afirma que finalmente los beneficios del crecimiento se filtran y llegan incluso a los pobres. La economa de la filtracin nunca fue mucho ms que una creencia, un artculo de fe, op. cit., nota 3, pp. 89, 90 y 119). 14 Resea Garay, Luis Jorge, que La Iniciativa constituy el primer planteamiento integral sobre las relaciones hemisfricas realizado por los Estados Unidos desde la Alianza para el Progreso. Afirma que La Iniciativa apuntaba a estimular un aumento en las inversiones, en la produccin y en los intercambios en la regin, as como a consolidar el liderazgo de los Estados Unidos en el hemisferio en un contexto de reconfiguracin del orden econmico internacional. Destaca que La dcada de los ochenta fue un periodo de cambio en la posicin tradicional de Estados Unidos como principal soporte de un rgimen multilateral de comercio no discriminatorio. Progresivamente, sus autoridades fueron adoptando una actitud ms pragmtica, complementando el respaldo del sistema multilateral con un esquema de regionalismo abierto y polticas unilaterales activas. Un ejemplo de ello fue la negociacin e implementacin del Acuerdo de Libre Comercio (ALC) con Canad. Agrega que Ms tarde, las administraciones Bush y Clinton lanzaron iniciativas de profundizacin de la integracin con pases del hemisferio a travs de la negociacin de un ALC con Mxico, de la Iniciativa para las Amricas, de la puesta en vigencia del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA, por sus iniciales en ingls) y del lanzamiento del proyecto del ALCA (Regionalismo abierto e integracin en las Amricas, en Bouzas, Roberto (comp.), Regionalizacin e integracin econmica, Buenos Aires, Instituto del Servicio Exterior de la Nacin-Nuevo Hacer Grupo Editor Latinoamericano, 1997, pp. 86-88).
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en ingls Free Trade Area of the Americas (FTAA), que abarcara desde Alaska hasta la Tierra del Fuego.15 II. LA GLOBALIZACIN Y EL DERECHO ADUANERO La singular influencia de la globalizacin en el derecho aduanero se hace evidente si se tiene en cuenta que esta rama del derecho constituye un sistema jurdico concebido en funcin de la necesidad de regular las relaciones con el exterior, que se originan, precisamente, en el sealado trfico internacional de mercaderas. Es que el derecho aduanero, como disciplina, presupone la existencia de una pluralidad de mbitos espaciales, constitutivos de los territorios de los Estados o de las uniones aduaneras o econmicas, a travs de los cuales circulan las mercaderas y cuya entrada y salida de los mismos, cruzando las respectivas fronteras, dan lugar a los fenmenos de la importacin y de la exportacin. El derecho aduanero puede definirse, entonces, como el conjunto de normas jurdicas de derecho pblico sancionadas para regular el ingreso y
15 Las negociaciones emprendidas en 1994 tienen por objeto la creacin progresiva, a partir de 2005, de una zona de libre comercio en el mbito hemisfrico correspondiente a Amrica, espacio al que se ha referido con la expresin: desde Alaska hasta Tierra del Fuego. En la Declaracin Ministerial Conjunta de Belo Horizonte del 16 de mayo de 1997 se expres que: a) el consenso constituye el principio fundamental en la toma de decisiones del proceso del ALCA; b) el resultado de las negociaciones constituir un compromiso nico comprensivo (single undertaking), que incorpora los derechos y obligaciones que se acuerden mutuamente. Se aclara que el ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales, en la medida que los derechos y obligaciones emergentes no estn cubiertos o excedan los derechos y obligaciones de ese acuerdo; c) el ALCA ser congruente con los acuerdos de la OMC; d) los pases podrn negociar y adherir al ALCA individualmente o como miembros de un grupo de integracin subregional que negocie como unidad; especial atencin para las necesidades de las economas ms pequeas; e) necesidad de establecer una secretara administrativa temporal a fin de apoyar las negociaciones; en 2005 deben concluir las negociaciones. Cabe mencionar que hasta la fecha se han realizado tres reuniones con la asistencia de los presidentes denominadas Cumbre de las Amricas: la primera en Miami, que ya mencionramos: la segunda en Santiago de Chile, los das 18 y 19 de abril de 1998; y la tercera en Quebec, del 20 al 22 de abril de 2001. En la octava reunin ministerial, celebrada en Miami el 20 y 21 de noviembre de 2003, se ha convenido flexibilizar la forma en que se negociar el ALCA, permitiendo la consideracin de avances bilaterales o subregionales y de diferentes niveles de compromisos de los participantes. As surge la Declaracin Ministerial del 20 de noviembre de 2003. La prxima reunin ministerial se celebrar en Brasil, oportunidad en la que se decidir sobre qu ciudad de las candidatas ser sede de la Secretara del ALCA.
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el egreso de las mercaderas de los mbitos espaciales que corresponden a los distintos Estados o uniones aduaneras o econmicas.16 Al haberse incrementado notoriamente con el fenmeno de la globalizacin la cantidad de mercaderas que son objeto del trfico internacional, as como la velocidad de este ltimo, resulta indispensable que las legislaciones aduaneras cuenten con normas regulatorias que posibiliten un control gil y simplificado, que no cause demoras injustificadas a ese trfico. La imposibilidad material de verificar todas las mercaderas objeto de las importaciones y exportaciones, determin que en las legislaciones aduaneras se contemplaran sistemas de control selectivos. Por otra parte, la operatoria aduanera en general se basa en los principios de veracidad y exactitud de la declaracin que deben efectuar los importadores y exportadores ante la aduana, que implica recurrir a lo que se ha dado en llamar despachos en confianza. En contrapartida, los supuestos en que se infrinjan las disposiciones aduaneras en vigor (v. gr. con declaraciones inexactas) deben hallarse sometidos a penalidades severas, precisamente por haberse abusado de esa confianza. As es que las legislaciones aduaneras tienen que procurar conciliar, en la mayor medida posible, las necesidades del control encomendado a los servicios aduaneros con las conveniencias del trfico internacional de mercaderas. III. LA GLOBALIZACIN Y LAS ADUANAS Las aduanas, como instituciones, se hallan fuertemente influidas por la denominada globalizacin, una de cuyas manifestaciones es, como se ha sealado, la notoria aceleracin en el movimiento y circulacin de las mercaderas objeto del trfico internacional, cuyo nmero se incrementa sin cesar. Estas instituciones tienen por misin primordial el control del trfico internacional de mercaderas y la aplicacin en las fronteras de las restricciones directas e indirectas a las importaciones y exportaciones que hubieran establecido los Estados atendiendo a diversas finalidades.
16 Nos hemos ocupado del concepto y contenido del derecho aduanero en nuestras obras Introduccin al derecho aduanero y Derecho aduanero. Parte general. Sujetos, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1988 y 1992, respectivamente.
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Al cumplir su funcin, las aduanas pueden ser percibidas, entonces, por los protagonistas del comercio, como un escollo a la globalizacin econmica en cuanto se erigen como barreras que impiden o dificultan la libre circulacin internacional de las mercaderas. En este sentido, se ha llegado incluso a afirmar con cierta frecuencia, como si fuera algo deseable, su desaparicin en un futuro no muy lejano. Sin embargo, a poco que se reflexione sobre el rol encomendado a las aduanas en estos tiempos, signados por la globalizacin, se advierte que ello no habr de ocurrir en poco tiempo, por razones tanto de naturaleza econmica como, fundamentalmente, de ndole no econmica. Al analizar esta cuestin, lo primero que cabe preguntarse es si es bueno para los pueblos facilitar, a toda costa, la circulacin irrestricta de mercaderas entre las naciones. Suele afirmarse que el comercio entre los pases, el denominado comercio exterior, es un medio de crear riqueza y, por consiguiente, contribuye al bienestar de los pueblos. Sin embargo, es necesario advertirlo, ese resultado beneficioso que se promete presupone la realizacin de un comercio equitativo y mutuamente provechoso para sus protagonistas.17 En este sentido, cabe recordar lo que se ha sealado desde hace tiempo como el deterioro de los trminos del intercambio.18
17 En la Encclica de Pablo VI Populorum Progressio, del 26 de marzo de 1967, se advierte: Las naciones altamente industrializadas en nmero y en productividad exportan principalmente sus manufacturas, mientras que las economas poco desarrolladas no pueden vender sino productos agrcolas o materias primas. Gracias al progreso tcnico, los primeros rpidamente aumentan su valor y encuentran fcilmente su colocacin en los mercados, mientras, por lo contrario, los productos primarios procedentes de los pases en desarrollo sufren amplias y bruscas variaciones en los precios, que se mantienen siempre a gran distancia de la progresiva plusvala de los primeros. De aqu las grandes dificultades con que han de enfrentarse cuando deben contar con las exportaciones para equilibrar su economa y realizar sus planes de desarrollo. As, los pueblos pobres, continan siempre aun ms pobres, mientras los pueblos ricos cada vez se hacen an ms ricos (prrafo 57). 18 Stiglitz, Joseph E., afirma que Los trminos del intercambio los precios que los pases desarrollados y menos desarrollados consiguen por las cosas que producen despus del ltimo acuerdo comercial de 1995 (el octavo) revelan que el efecto neto fue reducir los precios que algunos de los pases ms pobres del mundo cobran con relacin a lo que pagan por sus importaciones. El resultado fue que algunas de las naciones ms pobres de la Tierra empeoraran an ms su situacin, op. cit, nota 3, p. 34. Al respecto, puede verse el novedoso e ilustrativo anlisis sobre los trminos del intercambio efectuado por Bairoch, Paul, en su obra Mythes et paradoxes de l histoire conomique, Pars, La Dcouverte, 1999, pp. 155-164.
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Tambin se ha advertido sobre los problemas que puede aparejar para los pases en desarrollo la aplicacin de los postulados de la especializacin y de las ventajas comparativas.19 El libre comercio lleva al cierre de las industrias ineficientes, lo que provoca a su vez prdida de empleos. En la teora econmica ello se vera compensado por la creacin de nuevas empresas, pero la experiencia de muchos pases en desarrollo, lamentablemente, no parecen confirmarla.20
19 En este sentido, Goldsmith, James, recuerda que El principal terico del libre comercio fue David Ricardo, economista britnico de comienzos del siglo XIX. Ricardo crea en dos postulados estrechamente interrelacionados: especializacin y ventajas comparativas. Segn l, cada pas deba especializarse en aquellas actividades en las cuales sobresaliera, a fin de gozar de mayores ventajas relativas sobre otros pases. Por lo tanto, una nacin debera limitar su radio de actividades, abandonando ciertas industrias y desarrollando aquellas en las cuales tuviera mayores ventajas comparativas. El resultado sera la expansin del comercio internacional, ya que los pases exportaran sus excedentes e importaran los productos que ya no manufacturaran ms, la eficiencia y la productividad aumentaran de acuerdo con las economas de escala, y por lo tanto la prosperidad resultara fortalecida. Pero estas ideas no son vlidas en el mundo actual. Seala que El principio del libre comercio global consiste en que todo puede ser manufacturado en cualquier parte del mundo para ser vendido en cualquier otra parte. Opina que Ser sin duda un error adoptar una poltica econmica que hace rico a quien elimina su fuerza nacional de trabajo y transfiere su produccin al extranjero, y que lo arruina si contina empleando a su propia gente... Uno de los grandes errores en que caemos es que, cuando hablamos de equilibrio comercial, pensamos exclusivamente en trminos monetarios. Si exportamos un billn de dlares de bienes e importamos productos por igual monto, concluimos que la balanza comercial exterior est equilibrada. El valor de las exportaciones es igual al de las importaciones. Este es un anlisis superficial que conduce a conclusiones errneas... nuestra balanza comercial puede estar equilibrada en trminos monetarios, pero si miramos ms all de las cifras encontramos que hay un desnivel terrible en trminos de empleo. Es as como exportamos empleos e importamos desocupacin. Advierte que Cuando Ricardo calcul las ventajas comparativas, lo hizo en trminos monetarios... la nacin en la cual el producto es ms barato es la que goza de la ventaja comparativa... Los consumidores no son simplemente gente que compra productos, son las mismas personas que ganan su pan de cada da trabajando y que pagan impuestos. Como consumidores, deben tener la posibilidad de comprar los productos que necesitan lo ms barato posible. No obstante, cuando Nike transfiere su fbrica de los Estados Unidos al Asia, el precio de los zapatos no disminuye. En cambio, el margen de utilidades aumenta. Pero el costo real, para los consumidores de bienes ms baratos, ser que perdern sus empleos, sern peor pagados por su trabajo y tendrn que hacer frente a impuestos ms altos para cubrir los costos del creciente desempleo (La trampa, Buenos Aires, Atlntida, 1995, cap. II: La nueva utopa: el GATT y el libre comercio global, pp. 41-49). 20 Stiglitz, Joseph E., advierte que Se supone que la liberalizacin comercial expande la renta de un pas porque desplaza los recursos de empleos menos productivos a los ms productivos; como diran los economistas, por medio de la ventaja comparativa. Pero trasladar recursos de asignaciones poco productivas hasta una productividad nula no enriquece
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Adems, no todos los objetos del trfico internacional estn destinados a procurar el bienestar de los habitantes de los pases destinatarios de las exportaciones. Es ms, a travs de ese trfico se procura, a veces, introducir a los Estados objetos que no son precisamente bienes, pues distan de ser valiosos. As, cabe recordar los intentos originados en algunos pases industrializados de desembarazarse de sustancias o residuos txicos o peligrosos (v. gr. desechos radioactivos) a travs de exportaciones ms o menos encubiertas.21 A ello debe agregarse el importante y creciente trfico internacional ilcito de estupefacientes y de armas. Entonces, si estamos de acuerdo en que cada Estado est obligado a velar por el bien comn de sus habitantes,22 ha de reconocerse que para cumun pas, y esto es algo que sucedi demasiadas veces bajos los programas del FMI. Destruir empleos es sencillo y tal es a menudo el impacto inmediato de la liberalizacin comercial, cuando las industrias ineficientes cierran ante el empuje de la competencia internacional. La ideologa del FMI argumentaba que se crearan nuevos y ms productivos empleos a medida que fueran eliminados los viejos e ineficientes empleos creados tras las murallas proteccionistas. Pero esto sencillamente no es verdad y pocos economistas han credo en la creacin instantnea de puestos de trabajo, al menos desde la Gran Depresin. La creacin de nuevas empresas y empleos requiere capital y espritu emprendedor, y en los pases en desarrollo suelen escasear el segundo, debido a la falta de educacin, y el primero, debido a la ausencia de financiacin bancaria, op. cit., nota 3, pp. 96 y 97. 21 En Argentina hubo de dictarse en 1991 la Ley 24.051, relativa a residuos peligrosos, y el decreto nm. 181/92 (BO, 29 de enero de 1992) frente al intento de introducir al pas barriles con desperdicios txicos procedentes de Francia. La Ley en su artculo 3o. establece: Prohbese la importacin, introduccin y transporte de todo tipo de residuos provenientes de otros pases al territorio nacional y sus espacios areo y martimo. La presente prohibicin se hace extensiva a los residuos de origen nuclear, sin perjuicio de lo establecido en el ltimo prrafo del artculo anterior. En dicho prrafo se dispone: Quedan excluidos de los alcances de esta Ley los residuos domiciliarios, los radioactivos y los derivados de las operaciones normales de los buques, los que se regirn por leyes especiales y convenios internacionales vigentes en la materia. Posteriormente, en la reforma de 1994 de la Constitucin Nacional, se incorpor el artculo 41, que dispone que Se prohbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos y de los radioactivos. En el mbito internacional, cabe recordar al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin, suscrita el 22 de marzo de 1989, que Argentina aprob por Ley 23.922. Al respecto, puede verse, Vicente, Horacio scar, La importacin de residuos peligrosos, Revista de Estudios Aduaneros del I.A.E.A., nm. 4, segundo semestre de 1991 y primer semestre de 1992, Buenos Aires, pp. 69-74. 22 Len XIII, Encclica Rerum Novarum del 15 de mayo de 1891: proveer al bien comn es oficio y competencia del Estado (III.26); el bienestar pblico no slo es la ley su-
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plir con tal finalidad deben ejercer un adecuado control sobre los objetos que ingresan a su territorio. Incluso, para preservar el bien comn, los Estados tambin deben evitar a veces la salida de bienes de su propio territorio. Tales medidas ya se adoptaron en la Grecia antigua, segn nos cuentan, Aristfanes, Aristteles y Plutarco,23 cuando, con el fin de impedir el desabastecimiento de alimentos del pueblo, se prohiba la exportacin de trigo. Por eso es que, desde antiguo, los Estados se han visto precisados a establecer restricciones tanto a la importacin como a la exportacin de las mercaderas. Hoy en da puede sealarse la preocupacin en los Estados por la exportacin clandestina de especies de la flora y de la fauna en vas de extincin, as como de elementos constitutivos del patrimonio arqueolgico, paleontolgico, artstico, etctera, que hacen al patrimonio cultural. Las instituciones administrativas a las cuales recurrieron para la aplicacin de todas esas restricciones en sus fronteras, como ya se adelant, son las aduanas. As, las aduanas se caracterizan por ser las instituciones a las cuales se les encomend la delicada e importante tarea de controlar el ingreso y la salida de toda clase de mercaderas de los respectivos territorios. Las aduanas deben aplicar en su cometido tanto las restricciones permanentes v. gr. las impuestas por razones de moral y salud pblicas, defensa nacional, proteccin del patrimonio histrico, etctera como las coyunturales o contingentes, que varan de acuerdo a las circunstancias y a la poltica de orden econmico adoptada. Lo cierto es que, desde el comienzo de la civilizacin, las aduanas aplicaron tanto las restricciones directas v. gr. las prohibiciones absolutas o relativas como las restricciones indirectas v. gr. las arancelarias para preservar los intereses de tal modo custodiados. En la actualidad, en un mundo conmocionado por el ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001, las medidas tendentes a preservar la seguridad
prema sino la nica y total causa y razn de la autoridad pblica (III.28); Juan XXIII, Encclica Pacem in Terris del 11 de abril de 1963: La prosecucin del bien comn constituye la razn misma de ser de los poderes pblicos (37) y tambin en la regulacin de las relaciones entre las comunidades polticas la autoridad ha de ser ejercida para promover el bien comn, que es lo que constituye su primera razn de ser (54). 23 Con relacin a las prohibiciones a la exportacin en la antigedad, remitimos a lo expuesto en nuestra obra Derecho aduanero, cit., nota 16, p. 16.
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nacional e internacional se han debido reforzar en todos los mbitos, tanto internos como externos, lo que lleva a incrementar y perfeccionar los controles encomendados a las aduanas, al tiempo de las importaciones y exportaciones, con el fin de detectar y aprehender los diversos elementos empleados por el terrorismo (armas convencionales, qumicas, biolgicas, de destruccin masiva, explosivos, etctera). En consecuencia, la aplicacin eficaz de las restricciones directas en las fronteras por razones de seguridad, que se vayan estableciendo en las legislaciones nacionales y en los convenios internacionales para enfrentar esta delicada situacin de alcance internacional, constituye un nuevo desafo para las aduanas del mundo. As, advertimos que las aduanas en el cumplimiento de sus funciones se hallan en una encrucijada: la necesidad de conciliar los intereses del comercio internacional, que procuran una circulacin cada vez ms rpida de las mercaderas a travs de las fronteras y la preservacin de otros valores que ataen al bien comn, como la salud pblica, la sanidad animal y vegetal, seguridad pblica, etctera, que exigen controles cada vez ms sofisticados y eficaces sobre el trfico. IV. LA GLOBALIZACIN Y EL REGIONALISMO En estos tiempos, presenciamos tambin el crecimiento del fenmeno denominado regionalismo, que se expresa mediante la proliferacin de los acuerdos de integracin econmica.24 Se trata fundamentalmente de una respuesta de los distintos Estados para hacer frente a las consecuencias de la globalizacin econmica.
24 Cfr. Secretara de la OMC, El regionalismo y el sistema mundial del comercio, 1995, pp. 1, 4 y 29-44, donde se informa que desde 1947 al final de 1994 se notificaron al GATT 98 acuerdos regionales, en virtud del artculo XXIV, y los pases en desarrollo han notificado 11 acuerdos ms al amparo de la Clusula de Habilitacin de 1979. Sobre la proliferacin de proyectos de integracin, puede verse, adems: Carreau, Dominique y Juillard, Patrick, op. cit., nota 9, p. 283, nm. 741; Daz Mier, Miguel ngel, Del G.A.T.T. a la Organizacin Mundial del Comercio, Madrid, Sntesis, 1996, p. 61; Hummer, Waldemar y Prager, Dietmar, G.A.T.T, A.L.A.D.I. y N.A.F.T.A., Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1998, p. 48; Pace, Virgile, op. cit., nota 7, p. 305; Tugores Ques, Juan, Economa internacional e integracin econmica, Madrid, McGraw-Hill, 1994, pp. 62-64. Asimismo, se da cuenta del fenmeno en la Declaracin Ministerial de Singapur del 13 de diciembre de 1996 (OMC, Doc. WT/MIN(96)/DEC; prrafo 7).
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La globalizacin de la economa y la cada vez mayor interdependencia de las naciones, lleva a los pases a agruparse, constituyendo zonas de libre comercio, uniones aduaneras o uniones econmicas, como forma de asegurar su participacin en el mercado mundial con base en condiciones ms competitivas. Los pases que se asocian procuran con ese fin ampliar el espacio econmico acotado de sus respectivos mercados en el que se asientan las actividades productivas, constituyendo un nuevo espacio comn ms grande para permitir mejorar la eficiencia de sus industrias, abaratando los costos de produccin y aprovechando las economas de escala, derivadas de plantas industriales de mayor envergadura. De tal forma, se incrementa su mercado y, simultneamente, su poder de negociacin e insercin en el mbito internacional. Se constituyen as bloques econmicos, que generalmente agrupan a pases pertenecientes a las mismas regiones geogrficas.25 Por tal razn, se hace referencia a esas agrupaciones o asociaciones como una manifestacin del regionalismo. Dichos bloques econmicos deben conformarse con las disciplinas de la OMC y para ello no deben erigirse en bastiones defensivos,26 sino tender a facilitar la circulacin y el comercio dentro del bloque sin aumentar sus barreras con relacin a los Estados terceros. Para destacarlo, se alude a un regionalismo abierto, que resultara entonces complementario y no opuesto al multilateralismo que predica la OMC.27 Sin embargo, la globalizacin, con su gran fuerza expansiva, tiende a superar no slo barreras de naturaleza econmica sino tambin desconoce las barreras ancestrales que constituyen la cultura e idiosincrasia de las naciones.28
25 Resulta interesante advertir cmo los pases conforman agrupaciones econmicas ms bien en funcin de su proximidad geogrfica, su pertenencia a una regin, que atendiendo a razones culturales o alianzas histricas. As, el Reino Unido y los Estados Unidos no se agruparon entre s, sino el primero con los pases europeos continentales, y el segundo con Canad y Mxico. Espaa no se agrup con los pases de Hispanoamrica sino con los pases de Europa. Canad, a pesar de pertenecer al British Commonwealth of Nations, se asoci primero con Estados Unidos y luego tambin con Mxico. Las afinidades culturales, idiomticas o religiosas no son entonces decisivas a la hora de la integracin econmica. 26 Cfr. GATT de 1994, artculo XXIV, prrafos 4 y 5. 27 Cfr. Secretara de la OMC: El regionalismo..., cit., nota 24, pp. 1, 4 y 29-44; Con el comercio hacia el futuro, 1995, p. 16. 28 Las diferencias existentes entre las leyes de los distintos pueblos no son el resultado del capricho. Responden a sus vivencias histricas, a sus creencias y costumbre, al clima, etctera, como ya lo destacara Montesquieu en El espritu de las leyes. As, en el libro pri-
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Por tal razn, las agrupaciones regionales tienen tambin entre sus objetivos protegerse de las consecuencias de dicha globalizacin en campos como los relativos a las costumbres, a la cultura, al idioma, a la idiosincrasia y a sus creencias. A veces, se alude a algunas de ellas, en forma algo imprecisa, como las que se refieren al orden pblico. Se advierte entonces que, paradjicamente, la globalizacin, en su afn de uniformar u homogeneizar el mundo, al considerarlo un espacio sin barreras constitutivo de un todo indistinto, provoca rechazos y lleva a los pases a protegerse29 y, a veces, a agruparse regionalmente, para defender los valores que les son comunes. Ahora bien, como consecuencia de los acuerdos de integracin, los Estados asociados se ven precisados a conceder soberana en las materias que se ceden en los respectivos tratados fundacionales derecho originario. Tanto en la conformacin de las uniones aduaneras como en las zo-
mero De las leyes en general, captulo III: De las leyes positivas, expresa: Deben ser estas ltimas tan ajustadas a las condiciones del pueblo para el cual se hacen, que sera una rarsima casualidad si las hechas para una nacin sirvieran para otra. Es preciso que esas leyes se amolden a la naturaleza del gobierno establecido o que se quiera establecer, bien sea que ellas lo formen, como lo hacen las leyes polticas, bien sea que lo mantengan, como lo hacen las leyes civiles. Deben estar en relacin con la naturaleza fsica del pas, cuyo clima puede ser glacial, templado o trrido; ser proporcionadas a su situacin, a su extensin, al gnero de vida de sus habitantes, labradores, cazadores o pastores; amoldadas igualmente al grado de libertad posible en cada pueblo, a su religin, a sus inclinaciones, a su riqueza, al nmero de habitantes, a su comercio y a la ndole de sus costumbres. 29 A ello responde el denominado principio de subsidiariedad, que pretende reservar mbitos de accin y autonoma frente a las regulaciones generales u omnicomprensivas, aplicable tanto a la relacin de los individuos el Estado, como a la vinculacin entre los entes regionales y los Estados que los conforman. En la doctrina social de la Iglesia Catlica se postula este principio (v. gr. encclica Pacem in Terris, citada, prrafos 56 y 57). La Unin Europea lo ha consagrado en el artculo 5o. del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (versin consolidada despus del Tratado de Niza de 2001) del siguiente modo: La Comunidad actuar dentro de los lmites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que ste le asigna. En los mbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendr, conforme al principio de subsidiariedad, slo en la medida en que los objetivos de la accin pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensin o a los efectos de la accin contemplada, a nivel comunitario. Ninguna accin de la Comunidad exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado. Sobre este principio comunitario, puede verse a: Mangas Martn, Araceli y Lin Nogueras, Diego J., Instituciones y derecho de la Unin Europea, Madrid, McGraw-Hill, 1996, pp. 326-330; Senz de Santa Mara, Paz Andrs y otros, Introduccin al derecho de la Unin Europea, 2a. ed., Madrid, Eurolex, 1999, pp. 140-143.
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nas de libre comercio la materia aduanera en juego resulta preponderante.30 En particular, en las uniones aduaneras la cesin de competencias es importante, con la adopcin de una poltica comercial comn hacia los terceros pases, que se traduce en un arancel aduanero externo y en un territorio aduanero comunes. Nuevamente aqu las aduanas, ahora de carcter regional o comunitario, tienen un rol importante que cumplir. Puede advertirse que, con la multiplicacin de los acuerdos comerciales, al tener que aplicar regmenes diferenciados entre los asociados y los terceros pases, la tarea de las aduanas se torna ms compleja (v. gr. aplicacin de distintas reglas de origen y control de los certificados de origen). V. LA GLOBALIZACIN Y LA INTERNACIONALIZACIN DE LAS NORMAS REGULATORIAS DEL TRFICO INTERNACIONAL. LA TENDENCIA HACIA LA UNIFORMIZACIN. EL AVANCE DEL DERECHO INTERNACIONAL
SOBRE LOS DERECHOS ADUANEROS NACIONALES
La globalizacin profundiza y acelera el proceso de internacionalizacin al que se hallaba sometido el derecho aduanero desde mediados del siglo pasado. Dos organismos internacionales fueron los grandes impulsores del mismo y en la actualidad contribuyen principalmente a canalizar el proceso de globalizacin con relacin al derecho aduanero. Nos referimos a la Organizacin Mundial de Aduanas y a la Organizacin Mundial del Comercio. Destacaremos sucintamente algunos de los aspectos de la tarea desarrollada por estos dos organismos que resultan de inters en la materia que nos ocupa.
30 Hemos analizado las zonas de libre comercio y las uniones aduaneras en nuestra obra Mercosur y derecho de la integracin, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1999.
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1. La Organizacin Mundial de Aduanas (OMA) se cre bajo el nombre de Consejo de Cooperacin Aduanera (Conseil de Cooperation Douanire-Customs Co-operation Council), mediante Convencin internacional suscrita el 15 de diciembre de 1950, en Bruselas31 En dicha Convencin los gobiernos signatarios expresaron su finalidad de la siguiente forma:
Considerando conveniente asegurar a sus regmenes aduaneros el ms alto grado de armonizacin y de uniformidad, y en particular estudiar los problemas inherentes al desarrollo y al progreso de la tcnica aduanera y legislacin con ella relacionada [y] Convencidos de que sera interesante para el comercio internacional promover entre los gobiernos la cooperacin en estas materias, teniendo en cuenta a la vez los factores econmicos y la tcnica aduanera que tal cooperacin implica, han convenido lo siguiente: Artculo I. Crase un Consejo de Cooperacin Aduanera...
Recientemente, en su seno se ha brindado la siguiente definicin:

La Organizacin Mundial de Aduanas es un organismo intergubernamental independiente cuya misin es mejorar la eficacia y la productividad de las administraciones aduaneras de sus miembros y, por consiguiente, ayudarlos a aportar una contribucin positiva a los objetivos de desarrollo nacional, en especial en el dominio de la facilitacin de los intercambios, de la percepcin de los recursos, de la proteccin de las comunidades y de la seguridad nacional.32
El Consejo se vale para el cumplimiento de sus objetivos de la elaboracin de convenciones, recomendaciones, resoluciones, estudios de legislacin aduanera comparada, normas aduaneras internacionales, un glosario de trminos aduaneros internacionales, manuales, estudios y trabajos sobre diversos aspectos de la materia. Asimismo, el Consejo organiza seminarios y cursos en diversos pases, sobre todo en los que se encuentran en desarrollo. Asiste con sus funcionarios a los pases miembros. Pone nfasis en la formacin de formadores.
31 ste sigue siendo por ahora el nombre oficial del organismo internacional, pues as surge del Tratado que le dio origen y que no fue modificado, a pesar de que hace unos aos se emplea oficiosamente el nombre de Organizacin Mundial de Aduanas. 32 OMA, Plan Estratgico de la O.M.A. 2003/20042005/2006, Doc. SC0050F1, Anexo IV.
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El Consejo cuenta hoy en da con 172 Estados miembros. Est asistido por un secretario general y varios comits especializados en los diversos aspectos de la materia aduanera.33 La influencia de este organismo sobre las regulaciones aduaneras nacionales es cada vez mayor en tres campos del derecho aduanero: la tcnica aduanera, la valoracin, y la individualizacin y clasificacin de las mercaderas en la nomenclatura del sistema armonizado. Resulta pertinente recordar aqu, las convenciones ms importantes elaboradas en su seno as como aquellas cuya administracin le hubiere sido encomendada.
Convenio aduanero sobre los contenedores, hecho en Ginebra el 18 de mayo de 1956 (partes: 43; en vigor desde el 4 de agosto de 1959).34 Su gestin ha sido encomendada al Consejo. Convencin aduanera sobre la importacin temporaria de embalajes, hecha en Bruselas el 6 de octubre de 1960 (partes: 38; en vigor desde el 15 de marzo de 1962). Convencin aduanera sobre la importacin temporaria de material profesional, hecha en Bruselas el 8 de junio de 1961 (partes: 55; en vigor desde el 1o. de julio de 1962). Convencin aduanera sobre facilidades concedidas para la importacin de mercaderas destinadas a su presentacin o utilizacin en una
33 En el artculo V de la Convencin que lo instituye, se prev que el Consejo est asistido por un Comit Tcnico Permanente y por un secretario general y en el artculo VI se instituye un Comit de la Nomenclatura y un Comit de la Valoracin. Actualmente, como consecuencia de diversos cambios producidos a travs de los aos en lo que hace a su organizacin, el Consejo est asistido en sus trabajos por el Comit Financiero y por la Comisin de Poltica General. La Comisin de Poltica General, creada en 1979, tiene por misin el estudio de las cuestiones importantes del Consejo y la emisin de dictmenes sobre las mismas. Con el transcurso del tiempo, su poder se ha ido incrementando. Existen ahora cinco comits de naturaleza tcnica: Comit Tcnico Permanente, Comit de Lucha contra el fraude, Comit Tcnico de la Valoracin en aduana, Comit del Sistema Armonizado y Comit Tcnico de las reglas de origen. Estos comits suelen estar asistidos en el desempeo de sus funciones por Grupos de Trabajo dotados de un estatuto permanente como es el caso del Grupo de Trabajo del Comit Tcnico Permanente y otros grupos v. gr. Grupo de Accin de la Seguridad de la Cadena Logstica y subcomits v. gr. subcomit de revisin del sistema armonizado, subcomit cientfico, subcomit informtico. 34 En la actualidad coexisten dos convenios aduaneros sobre los contenedores, el de 1956 y el de 1972. Esta situacin, que puede calificarse de transitoria, se debe a ciertos problemas de ndole formal que presenta para algunos miembros de la CE la adhesin a la nueva convencin.
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exposicin, feria, congreso o manifestacin similar, hecha en Bruselas el 8 de junio de 1961 (partes: 61; en vigor desde el 13 de julio de 1962). Convencin aduanera sobre el cuaderno ATA para la importacin temporaria de mercadera, hecha en Bruselas el 6 de diciembre de 1961 (partes: 63; en vigor desde el 30 de julio de 1963). Convencin aduanera sobre el material de bienestar destinado a las gentes de mar, hecha en Bruselas el 1o. de diciembre de 1964 (partes: 42; en vigor desde el 11 de diciembre de 1965). Convencin aduanera sobre la importacin temporaria de material cientfico, hecha en Bruselas el 11 de junio de 1968 (partes: 56; en vigor desde el 5 de noviembre de 1969). Convencin aduanera relativa a la importacin temporaria de material pedaggico, concluida en Bruselas el 8 de junio de 1970 (partes: 38; en vigor desde el 10 de abril de 1971). Convenio aduanero sobre los contenedores, hecho en Ginebra el 2 de diciembre de 1972 (partes: 30; en vigor desde el 6 de diciembre de 1975). La gestin ha sido encomendada al Consejo.35 Convencin internacional para la simplificacin y armonizacin de los regmenes aduaneros (Convencin de Kyoto), hecha en Kyoto el 18 de mayo de 1973 (partes: 63; en vigor desde el 25 de noviembre de 1974),36 que fuera revisada por la hecha en Bruselas el 25 de junio de 1999. Esta ltima cuenta con 14 partes contratantes. Convencin internacional sobre asistencia mutua administrativa para prevenir, investigar y reprimir las infracciones aduaneras (Convencin de Nairobi), hecha en Nairobi el 9 de junio de 1977 (partes: 51; en vigor desde el 21 de mayo de 1980).
35 Este Convenio, hecho en Ginebra bajo los auspicios de las Naciones Unidas y de la Organizacin Consultiva Martima Intergubernamental (OMCI) hoy en da Organizacin Martima Internacional (OMI), tiene por finalidad sustituir al de 1956. Vase al respecto la precedente nota 34. 36 Se trata de una de las convenciones ms importantes elaboradas por el Consejo de Cooperacin Aduanera, que contempla en forma sistemtica los distintos institutos y regmenes aduaneros.
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Convencin sobre el Sistema Armonizado de designacin y codificacin de mercaderas, hecha en Bruselas el 14 de junio de 1983 (partes: 112; en vigor desde el 1o. de enero de 1988).37 Convencin internacional relativa a la importacin temporaria (Convencin de Estambul), hecha en Estambul el 26 de junio de 1990 (partes: 41, en vigor desde el 27 de noviembre de 1993).38
Cabe destacar la reciente elaboracin, bajo los auspicios de la OMA, de la Convencin internacional de asistencia mutua administrativa en materia aduanera, aprobada en Bruselas el 27 de junio de 2003.39 Adems, en materia aduanera, aunque fuera del mbito de la OMA, cabe recordar las siguientes convenciones:
Convencin internacional para la simplificacin de las formalidades aduaneras, hecha en Ginebra el 3 de noviembre de 1923 (partes: 50; en vigor desde el 27 de noviembre de 1924). Acuerdo de Beyrut destinado a facilitar la circulacin internacional de materiales audiovisuales de carcter educativo, cientfico o cultural, del 10 de diciembre de 1948 (partes: 36; en vigor desde el 12 de agosto de 1954). Acuerdo de Florencia para la importacin de objetos de carcter educativo, cientfico o cultural, del 17 de junio de 1950 (partes: 96; en vigor desde el 31 de mayo de 1951).
37 La convencin que cre la Nomenclatura Estructurada del Sistema Armonizado fue aprobada en las 61 y 62 sesiones del Consejo de Cooperacin Aduanera celebradas en junio de 1983 y entr en vigencia el 1o. de enero de 1988. Con la elaboracin de esta nica nomenclatura polivalente se procur redefinir en forma ms precisa la designacin y la codificacin de las mercaderas a fin de facilitar el comercio internacional, reduciendo los gastos que apareja la reclasificacin de los bienes cuando se trasladan de un sistema de clasificacin a otro con motivo del trfico comercial. Se facilit as la uniformizacin de la documentacin comercial y el procesamiento de datos. La necesidad de actualizarla, derivada de los cambios tecnolgicos, determin que fuera enmendada en tres oportunidades: el 5 de julio de 1989, el 6 de julio de 1993 y el 25 de junio de 1999, actualizaciones que entraron a regir el 1o. de enero de 1992, de 1996 y de 2002, respectivamente. 38 La denominada Convencin de Estambul cuenta con trece anexos en vigencia. 39 Esta Convencin tiene un mbito de aplicacin mayor que el de la Convencin de Nairobi, con la que habr de convivir hasta que los Estados parte de sta se vayan incorporando a la recientemente elaborada.
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Convencin internacional para facilitar la importacin de muestras comerciales y material publicitario, hecha en Ginebra el 7 de noviembre de 1952 (partes: 63; en vigor desde el 20 de noviembre de 1955). Convencin aduanera relativa a la importacin temporaria de vehculos comerciales por carretera, elaborada en Ginebra el 18 de mayo de 1956 (partes: 39; en vigor desde el 8 de abril de 1959). Acuerdo sobre la importacin temporaria en franquicia aduanera, a ttulo de prstamo gratuito y con fines de diagnstico o teraputica de material mdico-quirrgico y de laboratorio destinado a establecimientos sanitarios, hecho en Estrasburgo, el 28 de abril de 1960. Convencin europea relativa al rgimen aduanero de pallets utilizados en los transportes internacionales, hecha en Ginebra el 9 de diciembre de 1960 (partes: 28; en vigor desde el 12 de junio de 1962). Convencin sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, firmada en Washington el 3 de marzo de 1973 (en vigor desde el 1o. de julio de 1975).40 Convencin internacional sobre la armonizacin de los controles de mercaderas en las fronteras, hecha en Ginebra el 21 de octubre de 1982, bajo los auspicios de las Naciones Unidas (partes: 43; en vigor desde el 15 de octubre de 1985). Convenio de la ONU sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin, suscripta en Basilea el 22 de marzo de 1989 (partes: 58; en vigor desde el 5 de mayo de 1992). Convenio de la ONU sobre la criminalidad transnacional, hecha en Nueva York el 15 de noviembre de 2000 (partes: 40; en vigor desde el 29 de noviembre de 2003).
40 En esta Convencin se reglamenta la importacin y la exportacin de especies de fauna y flora silvestres sujetndolas a la previa intervencin de la autoridades administrativas competentes en cada Estado, que deben emitir los respectivos permisos de importacin y de exportacin. La convencin se refiere no slo a las especies en peligro de extincin, sino tambin a aquellas que podran estarlo de no adoptarse medidas estrictas e incluso a otras especies cuyo comercio tambin se considera oportuno vigilar. A tal fin, se incluyen las especies de que se trata en alguno de los tres apndices a la Convencin.
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2. La Organizacin Mundial del Comercio (OMC) fue creada mediante el Acuerdo de Marrakech del 15 de abril de 1994, y es la continuadora de los trabajos emprendidos en el marco del GATT desde 1947 El mbito del comercio de mercaderas, al que se circunscriba el accionar del GATT, se extiende hoy, con las disciplinas incorporadas por el Acuerdo de Marrakech, al comercio de servicios y al relativo a los derechos intelectuales vinculados con dicho comercio La competencia ampliada y la gran cantidad de Estados miembros, que ascenda en noviembre de 2003 a 148, ponen de manifiesto la enorme influencia que tiene ese sistema normativo en la regulacin del trfico internacional. Puede sealarse, entonces, que su actividad constituye una de las formas en que se manifiesta la globalizacin jurdico-econmica.41 En efecto, desde un punto de vista jurdico, las normas aprobadas en el mbito de la OMC van ampliando progresivamente la regulacin del comercio internacional, disciplinando y limitando a la par las formas de actuacin de los Estados en el comercio exterior. Incluso, el nuevo sistema de solucin de controversias asegura la ltima palabra en el seno de la propia organizacin, desplazando as, tanto la intervencin de los tribunales nacionales como la de los relativos a otros organismos internacionales, dejando slo, como alternativa, la posibilidad, previo acuerdo de los Estados involucrados en el diferendo, de recurrir al arbitraje. En consecuencia, y esto es lo que queremos destacar aqu, al hablar hoy de globalizacin contempornea, no puede soslayarse la fuerte presencia de la OMC en el comercio internacional y las aduanas, a travs de la cual y mediante cuyas disciplinas se impone a todos sus Estados miembros una normativa de alcance global, en la medida que abarca prcticamente a todos los pases del mundo. Los pocos, de relativa importancia comercial, que an no son miembros, se hallan negociando su ingreso (v. gr. Federacin Rusa). Esta notoria presencia ya se pone de manifiesto al considerar los principios que emergen del GATT de 1994 y que han sido destacados por los comentaristas del Acuerdo General.
41 Flory, Thibaut, afirma que La OMC constituye actualmente, en cierta medida, el marco institucional y jurdico de la mundializacin, op. cit., nota 10, p. 213, nm. 506.
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El principio de no discriminacin, desarrollado en los artculos I y III del GATT de 1994, y sustentado con las clusulas de la nacin ms favorecida y del trato nacional, obliga a los Estados a tratar en forma igualitaria a las mercaderas de los dems Estados miembros al ser stas importadas, as como a no establecer distinciones entre las mercaderas nacionales y las extranjeras en su mercado interno. El principio de transparencia, contemplado bsicamente en el artculo X, obliga a los Estados a publicar oficialmente toda la normativa mediante la cual regulan el comercio exterior, bajo pena de que de no hacerlo esas regulaciones resultan inoponibles para los dems Estados miembros y los comerciantes respectivos. El principio que postula al arancel aduanero como el nico instrumento admitido para regular el comercio internacional, obliga a los Estados miembros a recurrir solamente a los derechos de importacin para restringir el trfico comercial de mercaderas, resultndoles vedado establecer restricciones econmicas directas (v. gr. cupos, contingentes, licencias de importacin).42 El principio que prescribe que la valoracin en aduana de las mercaderas importadas43 debe efectuarse atenindose a su valor real, contemplado en el artculo VII del GATT de 1994, obliga a los Estados miembros a determinar la base imponible de los derechos de importacin ad valorem de conformidad con los mtodos establecidos en el acuerdo relativo a la aplicacin del artculo VII del GATT de 1994.44
42 Al respecto, debe destacarse que dentro de la filosofa que emana del GATT resulta expresamente reconocido el derecho de los Estados a recurrir al arancel aduanero, que tanto puede emplearse con fines meramente rentsticos como de proteccin para las industrias nacionales, lo que tiene singular relevancia para los pases en desarrollo. 43 En materia de los derechos aduaneros de exportacin ad valorem, los Estados no se hallan sujetos a lo previsto en el acuerdo relativo a la aplicacin del artculo VII del GATT de 1994, aunque s a los principios previstos en el artculo VII del Acuerdo General. Puede verse al respecto, Zolezzi, Daniel, Valor en aduana (cdigo universal de la OMC), La Ley, Buenos Aires, 2003, pp. 6, 7 y 19. 44 Cabe destacar la influencia del Consejo de Cooperacin Aduanera en la materia, inicialmente a travs de su Comit de Valoracin creado por la Convencin sobre el Valor en Aduana de las Mercaderas, que fue aprobada en Bruselas el 15 de diciembre de 1950, y, posteriormente, del Comit Tcnico de Valoracin establecido en el acuerdo relativo a la aplicacin del artculo VII del GATT de 1994, que funciona en el mbito del Consejo de Cooperacin Aduanera, donde se fijan las pautas para asegurar una interpretacin uniforme en la materia.
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El principio relativo a la disminucin general y progresiva de los derechos aduaneros, que surge de los artculos II, XXV, prrafo 1, y XXVIII bis del GATT de 1994, obliga a los Estados miembros en las negociaciones comerciales multilaterales a intentar, con base en reciprocidad y ventajas mutuas, reducir el nivel de sus aranceles aduaneros.45 El principio de la consolidacin de los aranceles aduaneros, que se infiere del artculo XXVIII del GATT de 1994, obliga a los Estados a no aumentar las alcuotas acordadas en las ruedas de negociacin multilateral e incorporadas en las respectivas listas nacionales. El principio de la condena a las restricciones econmicas directas a las importaciones, consagrado en el artculo XI del GATT de 1994, obliga a los Estados miembros a no establecer restricciones cuantitativas u otras restricciones econmicas directas, salvo en los casos excepcionales expresamente autorizados (abastecimiento interno, balanza de pagos).46 El principio de la libertad de trnsito de las mercaderas entre los territorios de los miembros, establecido en el artculo V del GATT de 1994, obliga a los Estados miembros a no gravar el ingreso de las mercaderas, incluso cuando constituyen medios de transporte, siempre que las mercaderas no pretendan incorporarse a la circulacin econmica interna y se limiten a atravesar el territorio del Estado de que se trate.47
45 El principio relativo a la reduccin general y progresiva de los derechos aduaneros, paradjicamente, pone de manifiesto que no constituye un objetivo declarado de la OMC la eliminacin absoluta y general de esos derechos. Esta reduccin se realiza en las rondas de negociaciones comerciales multilaterales a base de reciprocidad. La desarrollada de 1986 a 1993, denominada ronda Uruguay, implic una nueva e importante reduccin y consolidacin de aranceles para los pases miembros. En la novena, actualmente en curso, no se vislumbra por ahora con claridad las posibilidades de alcanzar xito en sus objetivos declarados en Doha. 46 Se trata de una limitacin importante a la poltica comercial de los Estados, que slo pueden recurrir a las restricciones no arancelarias a la importacin o la exportacin en casos puntuales o excepcionales (v. gr. en el artculo XII para la proteccin de la balanza de pagos, en el artculo XI, prrafo 2 a), para preservar el abastecimiento interno, en el artculo XIX por aplicacin de la clusula de salvaguardia o en el artculo XXV, prrafo 5, mediante la concesin de una dispensa). 47 Este principio se halla generalmente receptado en la legislacin aduanera de los diversos pases y da lugar a las destinaciones suspensivas de trnsito de importacin y de trnsito de exportacin. Por su parte, la Convencin para la Simplificacin y la Armonizacin de los Regmenes Aduaneros (denominada usualmente Convencin de Kyoto), elaborada en 1973 y que fuera revisada para su sustitucin por la hecha en Bruselas el 26 de junio de 1999 (Protocolo de modificacin, documento PC0020FO), prev en el anexo E, captulo 1, el trnsito aduanero. Adems existen otros convenios internacionales que consagran la li-
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El principio de la consulta obligatoria entre los Estados miembros para solucionar sus diferendos comerciales, que surge de lo previsto en los artculos II, prrafo 5, y XXII del GATT de 1994, prohbe a los Estados imponer represalias y retorsiones en los casos en que consideren que no se han respetado las concesiones y ventajas acordadas, obligndolos a efectuar reclamos directos y, en el supuesto de resultar insatisfechos, a solicitar la intervencin del director de la OMC, que ofrecer sus buenos oficios, mediacin, o, en su caso, se establecer un grupo de expertos, de conformidad con lo previsto en el entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solucin de controversias, aprobado en la Ronda Uruguay, como anexo II del Acuerdo de Marrakech. Es de notar aqu la importancia creciente de la solucin de controversias en ese mbito y la creacin de un rgano de apelacin permanente, integrado por siete juristas especializados en la materia e independientes, lo que posibilitar la elaboracin de una verdadera jurisprudencia en ese mbito as como el refuerzo y mayor consistencia del sistema. En todos estos supuestos, puede verse cmo, a travs de estos principios, se va acotando el ejercicio de la soberana de los Estados miembros de la OMC en las competencias cedidas. Si bien existen excepciones a tales principios que pueden ser invocadas por los distintos Estados miembros, lo cierto es que tambin estas excepciones se hallan reguladas en la OMC, donde se imponen ciertos requisitos y condiciones para su aplicacin. As, se advierte que, como excepcin al principio de no discriminacin, el GATT en su artculo XXIV, prrafo 3, a), contempla las ventajas que un Estado miembro pudiera otorgar a favor de un pas limtrofe con el fin de facilitar el trfico fronterizo, situacin que desde antiguo se halla consagrada en forma especial en las legislaciones aduaneras. Otra excepcin al principio de no discriminacin lo constituye la posibilidad de recurrir a las zonas de libre comercio y a las uniones aduaneras, previsto en el artculo XXIV, prrafos 4 a 8, que ha posibilitado que, paralelamente al avance multilateral, hayan proliferado los acuerdos de integracin, dando lugar al denominado fenmeno del regionalismo. Este ltimo tambin constituye una expresin contempornea que, de alguna manera,
bertad de trnsito, entre los que cabe recordar aqu a la Convencin de Barcelona sobre la Libertad de Trnsito del 20 de abril de 1921 y a la Convencin de Chicago del 7 de diciembre de 1944.
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traduce el fenmeno de la globalizacin, a travs de entendimientos entre los bloques econmicos que se van conformando. El entendimiento para la interpretacin del artculo XXIV ha venido a precisar conceptos relativos a la regulacin del proceso de integracin. En consecuencia, la decisin de los distintos Estados de crear zonas de libre comercio y uniones aduaneras est sujeta al cumplimiento de los requisitos que se establecen en toda esa normativa. Las denominadas restricciones voluntarias a las exportaciones (voluntary export restraints) han quedado, por lo menos en principio, eliminadas o vedadas despus de la Ronda Uruguay. En efecto, en el Acuerdo sobre Salvaguardias, aprobado en dicha ronda, su artculo 11 contempla la prohibicin y eliminacin de determinadas medidas. En el inciso b) del prrafo 1 se prescribe que ningn miembro adoptar ni mantendr limitaciones voluntarias de las exportaciones, acuerdos de comercializacin ordenada u otras medidas similares respecto de las exportaciones o las importaciones, precisndose el mbito de esta prohibicin en el inciso c). A su vez, en la nota al artculo 11.1.b) se brinda una lista ejemplificativa de medidas similares:
la moderacin de las exportaciones, los sistemas de vigilancia de los precios de exportacin o de los precios de importacin, la vigilancia de las exportaciones o de las importaciones, los carteles de importacin impuestos y los regmenes discrecionales de licencias de exportacin o importacin, siempre que brinden proteccin.
El prrafo 2 trata de la eliminacin progresiva de las medidas referidas por el inciso b) del prrafo 1. En el prrafo 3 se dispone que Los miembros no alentarn ni apoyarn la adopcin o el mantenimiento, por empresas pblicas o privadas, de medidas no gubernamentales equivalentes a las medidas a que se hace referencia en el prrafo 1. Finalmente, adems de las que hemos visto en el Acuerdo General, pueden mencionarse las limitaciones y obligaciones que se imponen a los Estados miembros en los otros acuerdos previstos en el anexo 1.A. al Acuerdo de Marrakech del 15 de abril de 1994, relativo a los acuerdos multilaterales sobre el co mercio de mercaderas, y que aqu, por las limitaciones propias de este trabajo, nos limitaremos a enumerar: Acuerdo sobre agricultura; Acuerdo sobre la Aplicacin de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias; Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido; Acuerdo sobre Obstculos Tcni-
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cos al Comercio; Acuerdo sobre Medidas en Materia de Inversiones Relacionadas con el Comercio; Acuerdo Relativo a la Aplicacin del Artculo VI del GATT de 1994; Acuerdo Relativo a la Aplicacin del Artculo VII del GATT de 1994; Acuerdo sobre Inspeccin previa a la Expedicin; Acuerdo sobre Normas de Origen; Acuerdo sobre Procedimientos para el Trmite de Licencias de Importacin; Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, y Acuerdo sobre Salvaguardias. Con lo precedentemente expuesto, se pone de manifiesto el avance del derecho internacional sobre las legislaciones aduaneras nacionales.48 VI. LOS NUEVOS DESAFOS PARA LAS ADUANAS De las consideraciones expuestas en los puntos anteriores, puede deducirse que la globalizacin trae aparejada para las aduanas del mundo la necesidad de ejercer con mayor eficiencia los controles que le han sido encomendados sobre las mercaderas a fin de preservar, en el marco de su competencia, la salud y la seguridad pblicas, que se hallan fuertemente amenazadas hoy en da por el terrorismo internacional y el narcotrfico. La preocupacin por estos flagelos se advierte en la actividad desplegada actualmente por la Organizacin Mundial de Aduanas. En las 101/102 sesiones de la OMA, celebradas en Bruselas, del 26 al 28 de junio de 2003, se aprob la Declaracin del Consejo de Cooperacin Aduanera concerniente al trfico ilcito de drogas, del 26 de junio de 2003, donde se declara renovar su compromiso a participar activamente en la lucha contra el trfico ilcito internacional de drogas.49
48 Al respecto, puede verse Barreira, Enrique C., El avance de los tratados multilaterales de comercio sobre las normas aduaneras nacionales, Revista de Estudios Aduaneros, Buenos Aires, ao VII, nm. 11, segundo semestre de 1997, pp. 63-80. 49 La Declaracin del Consejo de Cooperacin Aduanera concerniente al trfico ilcito de drogas, del 26 de junio de 2003 expresa: En ocasin de la Jornada Mundial contra la Toxicomana y el Trfico Ilcito de Droga, el Consejo de Cooperacin Aduanera, en las 101/102 sesiones de su Consejo: reconociendo que los trficos ilcitos de drogas y de sus precursores representan una amenaza grave y creciente para la salud pblica y para la prosperidad de las naciones, conscientes que el contrabando y el trfico de drogas financian en forma esencial el crimen organizado y el terrorismo internacional, que se han convertido en problemas globales que amenazan la seguridad de la economa mundial y que la extensin de esos trficos tiene consecuencias perjudiciales sobre los intercambios comerciales lcitos, reconociendo que las administraciones aduaneras son responsables del control de los movimientos en las fronteras de las mercaderas, de los medios de transporte y de las personas y que les compete proteger su espacio nacional y preservar la seguridad de su poblacin,
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En el Prembulo de la Convencin Internacional de Asistencia Mutua Administrativa en materia aduanera, aprobada en Bruselas el 27 de junio de 2003, se tiene en cuenta la amenaza que representan el crimen internacional organizado y los grupos terroristas dotados de recursos importantes y de la necesidad de combatirlos eficazmente y se reconocen las preocupaciones crecientes en materia de seguridad y de la facilitacin de la cadena logstica internacional as como la Resolucin del Consejo de Cooperacin Aduanera de junio de 2002 a este fin. Tambin se reconoce que es necesario establecer un equilibrio entre la facilitacin y el control para asegurar la libre circulacin del comercio lcito y satisfacer las necesidades de los gobiernos para la proteccin de la sociedad y de sus recursos. Es de destacar que la OMA participa en los trabajos del Comit Contra el Terrorismo del Consejo de Seguridad de la ONU en el marco de la Resolucin 1373. Desarrolla una estrecha cooperacin con el programa de las Naciones Unidas para el medio ambiente (PUNE) y se apresta a brindar un sitio web especializado que se denominar Green Customs y se ocupar de las cuestiones ambientales. Actualmente, tambin se estudian en su seno las llamadas amenazas transversales, definidas como aquellas que constituyen ataques dirigidos contra los Estados y la democracia y que tienen por objeto socavar las reglas de funcionamiento de nuestras sociedades. Se sostiene que
estas amenazas transversales estn conducidas por organizaciones criminales, por organizaciones mafiosas, por organizaciones terroristas a la bsqueda de financiamiento para sus acciones a travs del trfico ilcito de drogas, del trfico de armas, de armas de destruccin masiva, de productos nucleares, de dinero sucio, de falsificaciones y de seres humanos. Estas organizaciones utilizan la mundializacin del comercio lcito para infiltrar al interior de los dispositivos operaciones extremadamente peligrosas. En numerosos casos el contenedor es utilizado a la vez para transportar mercaderas lcitas y mercaderas peligrosas para nuestras sociedades. Todos los gobiernos comprometidos en la lucha contra esos flagelos toman progresivamente conciencia que el combate comienza
destacando la necesidad de instaurar una cooperacin entre las administraciones aduaneras contra ese trfico ilcito a escala internacional y regional, velando al mismo tiempo por el buen funcionamiento de la economa lcita y por la proteccin de los intereses econmicos legtimos, destacando igualmente la necesidad de una cooperacin acrecentada con las organizaciones internacionales competentes, y en especial con la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Crimen (ONUDC) e Interpol, declara renovar su compromiso a participar activamente a la lucha contra el trfico ilcito internacional de drogas.
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en la frontera de los Estados y que las administraciones aduaneras deben ser eficientes, primero tradicionalmente para percibir los derechos e impuestos sobre las mercaderas importadas en el territorio aduanero y, adems, para impedir la penetracin de productos peligrosos. Las autoridades nacionales estn cada vez ms sensibilizadas de la evolucin del rol de la frontera, que se torna en un filtro, un cordn de seguridad, un cordn sanitario.50
En las ltimas sesiones, la OMA tambin aprob una recomendacin relativa a las sustancias que reducen la capa de ozono y adopt un plan relativo a la estrategia mundial de la OMA en materia de informacin e inteligencia.51 As, vemos que, al controlar el trfico internacional de mercaderas, las Aduanas deben velar por diferentes asuntos: trfico de elementos utilizados por el terrorismo, trfico de drogas, trfico de especies de la fauna en riesgo de extincin, trfico ilcito de objetos pertenecientes al patrimonio artstico y cultural,52 trfico de elementos que atentan contra la salud pblica, as como contra la sanidad animal y vegetal, etctera. Todo ello supone para las aduanas no slo una mayor capacitacin y especializacin de su personal sino tambin ingentes inversiones en informtica y en equipos cada vez ms sofisticados y costosos para efectuar controles eficientes en tiempos reducidos. El refuerzo presupuestario y las adaptaciones que tales desafos demandan en la actualidad, plantean serios problemas para los pases en desarrollo y los menos avanzados, que requieren con urgencia la colaboracin y la asistencia internacional.
50 Informe de las 101/102 sesiones del Consejo de Cooperacin Aduanera, del 25 de agosto de 2003, Doc. SC0050F1, prrafos 51 y 52. 51 Informe citado, Doc. SC0050F1, prrafos 243 y 247. 52 En el informe citado de las ltimas sesiones de la OMA se da cuenta del pillaje y de los saqueos en museos y bibliotecas de Bagdad y se destaca la realizacin de una reunin organizada por el Consejo, en colaboracin y a pedido de las aduanas de Jordania, los das 9 y 10 de junio de 2003 en Amman, en la que estuvieron representadas las administraciones aduaneras de Jordania, Siria, Arabia Saudita, Repblica Islmica de Irn y Turqua, Kuwait y Qatar. Tambin concurrieron representantes de la UNESCO e Interpol. En la misma se consideraron medidas idneas para proteger el patrimonio cultural y artstico de Irak (Doc. SC0050F1, prrafos 11, 12 y 13).
LA COOPERACIN INTERNACIONAL PARA LA PREVENCIN, LA INVESTIGACIN Y LA REPRESIN DE LAS INFRACCIONES DE ADUANAS EN EL MARCO DE LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO Mximo CARVAJAL CONTRERAS
SUMARIO: I. Introduccin; II. Anlisis de los once anexos; III. Comentarios a la Ley de Bioterrorismo.
I. INTRODUCCIN Para todo anlisis, que se desee emprender sobre la cooperacin internacional a fin de lograr la asistencia mutua en materia penal aduanero (infracciones, delitos, sanciones, prevencin, represin, etctera) es necesario empezar por el convenio internacional elaborado por el Consejo de Cooperacin Aduanera (CCA), actualmente Organizacin Mundial de Aduanas (OMA), intitulado Convenio Internacional sobre Asistencia Mutua Administrativa para prevenir, investigar y reprimir las infracciones aduanales, mejor conocido por Convenio de Nairobi, suscrito el 9 de junio de 1977 en esa ciudad africana. Actualmente 51 pases lo han suscrito. El Convenio consta de prembulo, seis captulos, 23 artculos y 11 anexos. Dada su importancia para el objeto del presente trabajo haremos una sntesis de su contenido. En el prembulo se manifiesta el gran dao que los ilcitos aduaneros acarrean para los intereses econmicos, sociales y fiscales de un Estado; asimismo, para los comerciantes que cumplen con sus obligaciones. Tambin se expresa que la cooperacin entre las autoridades aduanales es un forma de luchar contra estos ilcitos.
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MXIMO CARVAJAL CONTRERAS
En el captulo primero (artculo 1o.) se establecen definiciones que puntualizan algunos conceptos del convenio, sealaremos las que pensamos son ms importantes: 1. Legislacin aduanera. Conjunto de disposiciones legislativas o reglamentarias aplicadas por las administraciones de aduanas referentes a la importacin, exportacin, o trnsito de mercancas. 2. Infraccin aduanera. Cualquier violacin o tentativa de violacin de la legislacin aduanera. 3. Fraude aduanero. Una infraccin aduanera por lo que una persona engaa a la aduana y, en consecuencia, elude total o parcialmente el pago de los derechos e impuestos de importacin o de exportacin, la aplicacin de las prohibiciones o de las restricciones previstas por la legislacin aduanera y obtiene una ventaja cualquiera infringiendo esta legislacin. 4. Contrabando. Fraude aduanero consistente en pasar clandestinamente, por cualquier medio, mercancas por la frontera aduanera. El captulo segundo con sus tres artculos (2o., 3o. y 4o.) manifiesta que las partes contratantes que suscriban uno o ms anexos, estn obligados a prestarse asistencia mutua con el fin de prevenir, investigar y reprimir las infracciones aduaneras. La asistencia mutua puede ser solicitada por una parte contratante, en el transcurso de una investigacin o en el desarrollo de un proceso judicial o administrativo. Dentro del concepto de asistencia mutua no se incluye obsequiar rdenes de arresto de personas, ni recaudacin de impuestos, derecho, multas o cualquier otra cantidad solicitada. Si la parte contratante estima que la asistencia que se le solicita puede menoscabar su soberana, su seguridad y otros intereses esenciales, as como perjudicar legislativos intereses comerciales, puede negarse a concederla o imponer algunas condiciones o requisitos. En el captulo tercero, sus cuatro artculos (5o., 6o., 7o. y 8o.) sealan que los datos comunicados u obtenidos, sern utilizados nicamente para los fines establecidos por el Convenio y con sujecin a las restricciones que se hubieran establecido por la parte otorgante. Contarn con las mismas medidas de proteccin en cuanto a trato confidencial y secreto profesional que tienen en el pas solicitante.
LA COOPERACIN INTERNACIONAL PARA LA PREVENCIN
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Las comunicaciones entre las partes contratantes sern a travs de las administraciones de aduanas, las que designarn a los servidores y funcionarios responsables. Las peticiones de asistencia sern por escrito y estarn formulada en un idioma aceptable por las partes. Los documentos que se acompaen sern traducidos al idioma aceptado. Los documentos redactados en ingls o francs, no requieren de traduccin. Los gastos que se originen por peritajes o testimoniales corrern a cargo de la parte requeriente. El captulo cuarto (artculos 9o., 10 y 11) preceptan que el Consejo y las partes deben de garantizar que los servicios encargados de la prevencin, la investigacin y la represin de las imposiciones aduaneras estn en relacin directa y personal para cumplir en los objetivos del convenio. En anexo o los anexos que suscriba una parte contratante forman parte integrante del Convenio, por lo que cualquier mencin al Convenio se entender que abarca el anexo o anexos convenidos. Las partes pueden otorgarse una ms amplia asistencia mutua que la establecida en el Convenio de Nairobi. Para el captulo quinto (artculos 12 y 13) ordenan que el Consejo de Cooperacin Aduanera (OMA) velara por la gestin y desarrollo del instrumento, a travs del Comit Tcnico Permanente, el que tendr las funciones siguientes: a) Proponer a la OMA proyectos de enmienda. b) Preparar dictmenes de interpretacin. c) Mantener relaciones con otros organismos internacionales interesados de la ONU, UNESCO, Interpol. d) Estudiar nuevos mtodos y procedimientos para facilitar la prevencin, la investigacin y la represin de los ilcitos aduaneros. e) Cumplir con las tareas que la OMA le asigne. Los anexos del Convenio sern considerados convenios autnomos, para efectos de votacin en el seno del Consejo y del Comit Tcnico Permanente. El captulo sexto (del artculo 14 al 23) contienen las disposiciones finales, entre otras, la forma de resolucin cuando existan discrepancias en la aplicacin o interpretacin del convenio, entre dos o ms partes contratantes. La solucin ser la negociacin directa entre las partes.
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La forma de suscribir el Convenio o de adherirse a l. Pueden ser partes del Convenio las uniones aduaneras o econmicas, sin que tengan derecho a voto, en cambios los pases que la forman s lo tienen. El Convenio no admite reserva alguna, como esto era un obstculo en la reunin 81/82 del Consejo, se aprob que las partes pueden establecer reservas en el momento de su adhesin. La temporalidad es ilimitada, sin embargo, cualquier parte podr denunciarlo por escrito ante la Secretara General del Consejo, surtiendo sus efectos seis meses despus de recibido el instrumento de denuncia. Las partes pueden, sin denunciar el Convenio, retirar su aceptacin a uno o ms anexos; el retiro a todos los anexos se toma como denuncia al Convenio. II. ANLISIS DE LOS ONCE ANEXOS Anexo I. Asistencia espontnea. Por iniciativa propia, una parte contratante comunicar cualquier informacin de significativa importancia que llegue a su poder en el normal desarrollo de sus actividades y que induzca a pensar que una infraccin aduanera grave se cometer en el territorio de otra parte contratante. De igual manera, por iniciativa propia, podr proporcionar documentos, informes o actas que apoyen la informacin comunicada. Anexo II. Asistencia, previa peticin, de parte. Cuando una parte contratante solicite informacin por creer que una infraccin aduanera grave ha sido cometida en su pas, la parte solicitada comunicar la informacin de que disponga. La informacin ser: sobre el valor en aduanas de las mercancas, relacionadas con la clasificacin arancelaria; respecto al origen de las mercancas. Anexo III. Asistencia, previa peticin, sobre controles. Una parte solicitada obsequiar informacin sobre: autenticidad de los documentos oficiales presentados; si las mercancas que se pretenden importar fueron exportadas legalmente; si las mercancas exportadas han sido importadas legalmente por la otra parte. Anexo IV. Asistencia, previa peticin, sobre vigilancia. Cuando exista peticin de una parte a otra, mantendr, dentro de los lmites de su compe-
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tencia y de sus posibilidades, una vigilancia especial y durante un tiempo determinado. La vigilancia podr ser sobre desplazamiento de personas, movimientos de mercancas, lugares donde se depositan las mercancas, medios de transportacin (vehculos, navos y aviones). Anexo V. Investigaciones y notificaciones efectuadas previa peticin, por cuenta de otra parte contratante. Conforme a las leyes y reglamentos vigentes en el territorio de una parte, podr a peticin de otra parte, efectuar investigaciones para obtener elementos de prueba con respecto a una infraccin aduanera, realizar declaraciones a presuntos responsables, testigos, etctera, informando los resultados y enviando los documentos y pruebas obtenidas. Har notificaciones a nombre de la parte solicitante. Anexo VI. Deposicin de los funcionarios de aduanas ante los tribunales extranjeros. Una parte contratante podr autorizar, siempre y cuando su sistema legal lo perita, a que sus funcionarios declaren ante tribunales de otra parte en su territorio, en calidad de testigos o peritos. Anexo VII. Presencia de los funcionarios de aduanas de una parte contratante en el territorio de otra parte contratante. A peticin escrita de la parte que investiga una determinada infraccin aduanera, la otra parte podr autorizar que funcionarios especialmente designados por la requirente, consulten en sus oficinas libros, registros u otros documentos soportes de informacin, sacar copias o tomar notas de ellos; a dichos servidores pblicos debern brindarle la colaboracin y asistencia necesaria para el debido cumplimiento de su cometido. Anexo VIII. Participacin en investigaciones en el extranjero. Los funcionarios aduaneros participarn cuando lo solicite otra parte, en las investigaciones efectuadas en el territorio de la parte solicitante; las partes debern de estar de acuerdo en esta accin. Anexo IX. Centralizacin de informacin. La Secretara General del Consejo de Cooperacin Aduanera, actualmente OMA, mantendr al da un fichero central de las informaciones que le sean facilitado por todas las partes, lo anterior servir para realizar resmenes y estudios relativos a nuevas tendencias o tendencias bien asentadas en materia de fraude aduanero. La Secretara General comunicar a las partes la informacin resumida y los estudios realizados. Si una parte seala restricciones a la informacin enviada, la Secretara la mantendr en reserva.
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La informacin versar sobre: 1. Personas fsicas o jurdicas que hayan sido consideradas por ilcito de contrabando. 2. Personas fsicas o jurdicas que hayan sido condenadas por ilcito distinto al contrabando. 3. Descripcin de mtodos de contrabando y otros fraudes, falsificacin, imitacin o reproduccin fraudulentas de mercancas. 4. Navos utilizados por el contrabando y cualquier otro medio de transportacin. Anexo X. Asistencia en materia de lucha contra el contrabando de estupefacientes de sustancias sicotrpicas. Las disposiciones se aplican en la medida de la competencia que tengan las autoridades aduaneras. En este anexo las partes contratantes se obligan a cumplir con la cooperacin siguiente: 1. Intercambio espontneo de informacin. 2. Asistencia, previa peticin, sobre vigilancia. 3. Investigaciones efectuadas, previa peticin, por cuenta de otra parte. 4. Deposiciones de los funcionarios de aduanas en el territorio de otra parte. 5. Centralizacin de informacin sobre personas, mtodos, vehculos utilizados, para crear un fichero internacional que le sirva de informacin a todas las partes. Anexo XI. Asistencia en materia de lucha contra el contrabando de objetos de arte, antigedades y de otros bienes culturales. El objeto del anexo es prohibir e impedir la ilcita importacin, exportacin y cambio de propiedad de los bienes culturales de las partes contratantes. Las partes realizarn los actos siguientes: 1. Intercambio espontneo de informacin. 2. Asistencia, previa peticin sobre vigilancia. 3. Investigaciones efectuadas, previa peticin, por cuenta de otra parte. 4. Deposicin de los funcionarios de aduanas en el territorio de otra parte.
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5. Centralizacin de informacin sobre personas y mtodos. La idea es crear un fichero internacional con esta informacin y que est a la disposicin de las partes. A continuacin analizaremos Ley Antiterrorismo que ha impuesto los Estados Unidos en forma unilateral. III. COMENTARIOS A LA LEY DE BIOTERRORISMO 1. Antecedentes Despus del 11 de septiembre de 2001, el gobierno estadounidense modific su marco legal para garantizar la seguridad de su territorio y sus nacionales. En junio de 2002 se promulg la Ley de Seguridad de la Salud Pblica y Preparacin y Respuesta al Bioterrorismo en Estados Unidos. A principios de 2003 se publicaron los proyectos de reglamentos a la Ley de Bioterrorismo. 2. Objetivo En el caso de un posible o actual incidente de bioterrorismo, o la propagacin de alguna enfermedad por alimentos o instalaciones contaminadas, el registro permitir al Departamento de Salud de los Estados Unidos (FDA), determinar el origen y la causa de la misma, lo cual le permitir a la misma dependencia a actuar.
Establece que todo propietario, operador y encargado de instalaciones nacionales e internacionales que manufacturen, procesen, transporte, empaquen o conserven alimentos para consumo humano o animal en Estados Unidos debern registrarse ante el FDA (Administracin de Medicinas y Alimentos) a ms tardar el 12 de diciembre de 2003. La Ley Bioterrorista no es un obstculo o una barrera para impedir la entrada de productos mexicanos a Estados Unidos, es una medida precautoria que se estableci con base en leyes anteriores para salvaguardar al pas y a los consumidores de productos de dudosa calidad o procedencia.
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3. Principales disposiciones La Ley de Bioterrorismo contiene cuatro disposiciones que afectarn las transacciones comerciales de alimentos: 1. Registro de instalaciones . 2. Aviso o notificacin previa de importacin de alimentos. 3. Establecimiento y mantenimiento de records. 4. Detenciones administrativas. A. Registro de instalaciones
Los dueos, operadores o agentes encargados de instalaciones que manufacturan, procesan, empacan o almacenan alimentos para el consumo en los Estados Unidos, debern registrar dichas instalaciones. Las instalaciones debern ser registradas antes del 12 de diciembre de 2003, a travs de un agente en los Estados Unidos, a partir del 16 de octubre.
a. Procedimiento para el registro Llenado y envo electrnico del formato de registro a FDA (Food Drug Administration). La FDA provee al registrado la confirmacin electrnica del registro y el nmero de registro de la instalacin. En caso de que la informacin sea enviada por correo, el solicitante deber esperar a que se integren los datos al sistema informtico, para que ste genere el nmero de registro y subsecuentemente ser enviada la informacin por correo. b. Instalaciones que no necesitan registrarse
Las residencias privadas. Los establecimientos o estructuras para la recoleccin y distribucin de agua potable no embotellada. Los vehculos que transporten comida nicamente en su ruta ms usual de entrega de la mercanca.
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Granjas. Restaurantes. Establecimientos y/o tiendas de autoservicio. El registro se realiza nicamente una vez por cada instalacin; de cualquier forma la informacin debe actualizarse si se presenta algn cambio. Lo anterior significa que el propietario de la instalacin ha cumplido con la regla de registrarse con el FDA. No hay ningn cobro o cuota por el registro o por actualizaciones del mismo.
Qu informacin es requerida:
Cada registro debe incluir el nombre, domicilio y el nmero telefnico de la instalacin y si tiene alguna compaa filial (si es aplicable); el nombre, domicilio y nmero telefnico del propietario, operador o agente al cargo; todas las marcas registradas que la instalacin utilice; aplicable a todas las categoras de productos alimenticios (comida) identificados en la regulacin, 21 CFR 170.3 del FDA; adems de una protesta donde se certifica que la informacin proporcionada es correcta y verdadera y si la persona que envi el registro; no es el propietario, operador o agente encargado, quien debe comprobar que est autorizado a enviar dicho registro. Una instalacin extranjera debe proveer tambin nombre, domicilio y nmero telefnico de su agente en Estados Unidos. Adems de proveer tambin nmeros de emergencia para contacto de su agente en EstadosUnidos a menos que la instalacin tenga designada otra persona que sirva como contacto de emergencia. El FDA pregunta, pero no es requisito cierta informacin adicional en la forma de registro. Dicha informacin nos ayudara a comunicarnos ms efectivamente con las instalaciones, que pudieran ser blanco potencial de actos de terrorismo, travesuras, o alguna otra emergencia relacionada con los alimentos.
La informacin del registro no est disponible al pblico

Cuando alguno de los elementos de los requisitos cambie del registro de la instalacin. Como ejemplo que cambie el operador, el agente al cargo, se debe enviar una actualizacin de dicho registro 60 das antes
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del cambio a travs de Internet en www.fda.gov.furls o a travs del proceso en papel por correo. Cuando una instalacin deja de prestar sus servicios, la cancelacin del registro lo deber hacer con la forma 3537a, tambin a travs de Internet en www.fda.gov/furls. Qu pasa si un nuevo propietario adquiere una instalacin previamente registrada.
El anterior propietario debe cancelar el registro de la instalacin 60 das antes del cambio (usando la forma 3537a) y el nuevo propietario debe volver a registrar la instalacin siguiendo los pasos anteriormente descritos usando la forma 3537, la cancelacin y el nuevo registro deben presentarse juntos. El no registrar una instalacin ya sea nacional o extranjera, no actualizar los requisitos necesarios, o cancelar el registro en concordancia con el presente acuerdo, es un acto prohibido por la FDA. El gobierno federal puede llevar tanto a un acto civil como a una corte por realizar una accin prohibida, o se puede llevar a una corte federal para castigar a la persona responsable. Si una instalacin necesita de estar registrada y no cumple con el requisito, las importaciones que pretendan introducir a Estados Unidos las mercancas estarn sujetas a ser detenidas en el puerto de entrada. Hasta que el FDA o el departamento de aduanas y proteccin de la frontera lo crean conveniente.
B. Aviso o notificacin previa de importacin de alimentos

Es un requisito recibir una notificacin sobre las exportaciones hacia Estados Unidos de los alimentos que ingresarn a dicho pas, a partir del 12 de diciembre de 2003. El aviso previo es un requisito de la regla final de la Ley de Bioterrorismo; esta informacin la proveer el importador o agente a la oficina de aduana y proteccin a la frontera, cuando lleguen los alimentos a Estados Unidos. El FDA usar la informacin del aviso previo, para evaluar, revisar y procesar la informacin y determinar si se inspeccionarn los alimentos. El FDA y la oficina de aduana y proteccin a la frontera estn colaborando en la implementacin del aviso o notificacin previa.
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El aviso previo debe ser recibido y confirmado va electrnica por el FDA no ms de cinco das antes de que las mercancas lleguen a frontera. A continuacin se especifican las formas de transporte y los tiempos para emitir dicho avisos o notificacin previa.
1. Por va terrestre dos horas antes de la llegada. 2. Por aire o por ferrocarril, 4 horas antes de la llegada. 3. Por agua (barco), 8 horas antes de la llegada. 4. El tiempo se establece por una tabla de tiempo, por el tipo de transporte, por el tipo de artculo y/o alimento transportado, de cualquier otra forma debe ir acompaado si as lo requiere de un aviso o notificacin previa. El aviso de notificacin previo debe enviarse va electrnica. El FDA estima que ms del 80% de los avisos o notificaciones previas puedan ser enviadas a travs de la oficina de aduanas y proteccin de la frontera va su programa agente automatizado de interface del sistema comercial automatizado (ABI/ACS, por sus siglas en ingls). El aviso o notificacin previa para embarques de alimentos que pretendan exportarse va mensajera o correo puede hacerse a travs de ABI/ACS. Alguna otra transaccin no puede hacerse por este medio. El sistema de transmisin del FDA es el siguiente: FDA PN System Interfase en www.access.fda.gov. as tenemos que existen estos dos medios electrnicos para enviar o transmitir el aviso o notificacin previa. Nota: El otro sistema es el ABI/ACS en www.furls@ fda.gov Cabe hacer mencin que los sistemas de la oficina de aduanas y proteccin a la frontera y el FDA estarn disponibles para el envo y recepcin de los avisos o notificaciones previas las 24 horas del da los siete das de la semana a partir del 12 de diciembre de 2003. Si el sistema ABI/ACS no est disponible para transmitir el aviso o notificacin previa, se puede usar el FDA PN System Interface. Si este ltimo tampoco funciona, debe contactarse primero a la mesa de ayuda en lnea. Si el sistema no est funcionando, el aviso o notificacin previa debe enviarse va fax o email, este ltimo est desplegado en la pgina web del FDA (www.fda.gov). Cualquier individuo con el conocimiento de la informacin que se requiere puede enviar el aviso o notificacin previa, incluidos pero
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no limitados a los agentes, importadores y/o agentes de Estados Unidos. Productos sujetos al aviso:
El aviso o notificacin previa aplica para los alimentos destinados a humanos y animales que se pretendan importar u ofrecer a los Estados Unidos. La palabra alimento es utilizada para definir la comida y/o bebidas para los humanos y/o animales, por ejemplo:
o Frutas y verduras o Pescados y mariscos o Productos lcteos o Alimentos enlatados o Animales vivos para consumo o Productos de panadera
Los alimentos que estn excluidos de presentar o enviar el aviso o notificacin previa son:
o Los alimentos que sean transportados por personas fsicas que los utilicen para consumo propio, su familia o amigos y que no sern para venta o distribucin. o Los alimentos que sean exportados sin dejar el puerto de arribo hasta su salida. o Los productos crnicos, los huevos y los productos avcolas, que estn sujetas a jurisdiccin del departamento de agricultura de los Estados Unidos bajo la Ley Federal de Inspeccin de Crnicos. o La inspeccin de productos avcolas. o Los alimentos que sean hechos o preparados por algn individuo o su casa particular y que sea enviado a otro individuo como un regalo personal y no para lucrar con ese alimento en los Estados Unidos. o El FDA enviar una notificacin del aviso o notificacin previa al trasmisor una vez que se haya recibido con xito la transmisin del mismo.
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Qu informacin debe ser incluida en el aviso o notificacin previo: 1. La identificacin del trasmisor, que debe incluir; nombre, telfono, fax, correo electrnico y firma, nombre y domicilio. 2. La identificacin del que enva el aviso (si es diferente del transmisor) debe incluir los mismos requisitos que el punto 1. 3. El tipo de entrada y el identificador de la oficina de aduanas y proteccin de la frontera (CBP). 4. La identificacin del alimento, incluyendo el cdigo completo del FDA, el nombre comn o usual o el nombre del mercado... La cantidad estimada, descrita del paquete ms chico al ms grande y el lote o nmero de identificacin o algn otro identificador (si es aplicable). 5. La identificacin del productor. 6. La identificacin del agricultor, si se conoce. 7. El pas de produccin. 8. La identificacin del exportador, excepto cuando se trate de embarques de alimentos que se importen por correo internacional. 9. El pas de origen de donde se exportan los alimentos, si los alimentos son importados por correo internacional, la fecha anticipada del correo y el pas de donde provienen. 10. La informacin del arribo anticipado (lugar, fecha y hora) o si es importada por correo internacional proporcionar los datos: nombre y direccin. 11. La importacin del importador, propietario o ltimo consignatario, excepto cuando sea importada por correo internacional o sea transbordada a travs de los Estados Unidos. 12. La identificacin del transporte y el modo de transportacin, excepto las importaciones que se hagan por correo internacional. 13. Informacin planificada del embarque, excepto de las que se hagan por correo internacional.
Es prudente que el transportista traiga consigo la confirmacin del aviso o notificacin previa. El transportista debe traer copia del nmero de confirmacin que incluye el nmero del aviso o notificacin previo. Esto es con el fin de facilitar al transportista el ingreso a Estados Unidos.
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Se puede corregir un aviso o notificacin previa cuando una transmisin no se valida correctamente; ser rechazada y el trasmisor tendr la oportunidad de hacer correcciones. El FDA tiene contemplado tener mdulos de ayuda con mesas de asistencia en lnea para procurar que se tengan el mnimo de errores en cada envo de los avisos o notificaciones previos. Si alguna de la siguiente informacin requerida cambia despus de la confirmacin, entonces se debe transmitir un nuevo aviso o notificacin previo. Si alguna informacin de los 13 puntos anteriormente descritos cambia es necesaria la retransmisin de un nuevo aviso o notificacin previa. Un aviso o notificacin previa de alimentos que haya sido rechazado por un aviso o notificacin previo inadecuado se debe incluir el puerto de arribo, el lugar donde los alimentos se detendrn, la fecha de arribo, o cundo arribar al lugar y la identificacin de la persona a contactar en el lugar. Los alimentos que sean importados u ofrecidos para importarse que tengan el aviso o notificacin previa inadecuado, estn sujetos a ser rechazados y detenidos en el puerto de entrada en un almacn seguro.
C. Establecimiento y mantenimiento de records

Las instalaciones en el extranjero que manufacturan, procesan, empacan o almacenan alimentos para consumo humano o animal en Estados Unidos, estarn sujetas a esta regulacin a menos que califiquen como excepcin. La informacin que esta regulacin seala exigir que se mantenga, y ser adicional a la que ya exigen otras regulaciones; adems, permitir rastrear el producto desde su origen. Si no se trata de un transportista, pero almacena o procesa algn alimento para el mercado estadounidense, se deber establecer un sistema para mantener informacin sobre los alimentos que reciba. Los records debern incluir informacin para identificar la fuente u origen de cada ingrediente que fue utilizado para cada lote de producto terminado. Cuando el FDA tenga razones para creer que un producto alimenticio est adulterado y representa una amenaza para la salud o que puede
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ocasionar la muerte de humanos o animales, cualquier informacin solicitada por FDA deber ponerse a disposicin de la misma. D. Detenciones administrativas
La detencin administrativa es aquella que puede realizar un oficial de la FDA, cuando existe evidencia o informacin creble de que el producto puede representar una amenaza contra la salud. Un producto detenido no podr ser llevado a otra instalacin de los importadores, propietarios o consignatarios y no podr ser movido del lugar en donde se ha ordenado que permanezca. El producto detenido contar con etiqueta que lo identifique como tal. El FDA dar una copia de la orden de detencin al propietario, operador o agente a cargo. Puede efectuarse una apelacin ante el comisionado, para los productos detenidos y sta podr realizarla cualquier persona que est autorizada para reclamar el embarque.
LA ADUANA Y LOS PROCESOS DE INTEGRACIN EN EL SIGLO XXI Jos Othn RAMREZ GUTIRREZ
SUMARIO: I. Introduccin; II. Antecedentes; III. Semblanza de la aduana; IV. Aduana de clase mundial; V. La transformacin; VI. El futuro; VII. Propuestas para una nueva aduana; VIII. Recomendaciones para la aduana mexicana.
I. INTRODUCCIN El derecho aduanero debe de manera fundamental considerar los problemas econmicos, sociales y polticos de cada nacin. Es necesario conocerlos desde su origen para explicar las instituciones que conforman a esta hermosa rama, no basta realizar un inventario metdico y razonado de las disposiciones aplicables al intercambio de las mercancas, porque de esa manera se olvida recorrer la historia y as tener un conocimiento claro de los hechos que han permitido avanzar y de aquello que se debe desechar, para as tener un contexto objetivo de la realidad. II. ANTECEDENTES 1. Integracin latinoamericana Amrica Latina desde los aos cincuenta ha llevado a cabo proyectos de integracin bajo diversos esquemas que no han tenido un feliz trmino; otros se acumulan a proyectos ms ambiciosos.1
1 Kaplan, Marcos, La integracin internacional de Amrica Latina: perspectiva histrico-estructural, en Lpez-Aylln, Sergio (coord.), El futuro de libre comercio del continente americano. Anlisis y perspectivas, Mxico, UNAM, 1997, p. 30.
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JOS OTHN RAMREZ GUTIRREZ
Actualmente, los procesos de integracin regional dejaron de ser un simple tema terico para concretarse en diversos tratados bilaterales y multilaterales. En el campo aduanero se deben reconocer diversos escenarios a nivel internacional que permiten el desenvolvimiento de las tcnicas aduaneras, primeramente mediante la Organizacin Mundial de Aduanas, en un segundo lugar por razn de la celebracin de tratados regionales con fundamento en el artculo 24 del GATT. En Amrica Latina stos son los ms importantes: 1. El Mercado Comn Centroamericano.2 2. La Comunidad y Mercado Comn del Caribe.3 3. El Mercado Comn Andino.4 4. El Sistema Econmico Latinoamericano.5 5. La Asociacin Latinoamericana de Integracin.6
2 Establecido mediante instrumento firmado el 13 de diciembre de 1960. Su entrada en vigor fue el 3 de junio de 1961. El Mercado Comn Centroamericano fue la experiencia de integracin regional ms avanzada en Amrica hasta que a fines de los aos setenta vivi una profunda crisis resultado de los enfrentamientos polticos de la regin y los factores econmicos derivados de las condiciones recesivas del mercado mundial. Vase Pizarro, Roberto, Renovacin y dinamismo de la integracin latinoamericana en los aos noventa, Estudios Internacionales, vol. XXVIII, nm. 110, 1995, pp. 198-222. 3 El Caribbean Free Trade Agreement (Carifta) fue conformado en 1968, el objetivo principal era aumentar las oportunidades de empleo en las regiones. En 1973 sus miembros establecieron el Caricom. El acuerdo se firm el 4 de julio de1973, siendo sus miembros originales: Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobago. El acuerdo entr en vigor el 1o. de agosto del 1973. Periodo efectivo: indefinido. Los pases que actualmente la integran son: Antigua, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Montserrat, San Cristbal-Nieves-Anguila, Santa Luca, San Vicente, Trinidad y Tobago. El tratado tuvo como objetivo establecer una tarifa externa comn, que no cumpli con las etapas para su aplicacin, actualmente se aplica de manera discriminada. 4 El tratado de la comunidad andina fue suscrito el 10 de marzo de 1996, con la finalidad promover el desarrollo equilibrado y armnico de los pases miembros en condiciones de equidad, mediante la integracin y la cooperacin econmica y social. Entr en vigor en junio de 1998 y lo conforman: Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. 5 El Sistema Econmico Latinoamericano, que surge a la vida en 1975, con el propsito de desarrollar proyectos de empresas regionales conjuntas a nivel latinoamericano y defender el mercado y los precios de las materias primas. Mxico lo suscribi y se formaliz mediante la publicacin del decreto respectivo en el Diario Oficial de la Federacin del 8 de abril de 1975. Vase Witker, Jorge y Hernndez, Laura, Rgimen jurdico del comercio exterior de Mxico, 2a. ed., Mxico, UNAM, 2002, p. 33. 6 Establecida por el Tratado de Montevideo, firmado el 12 de agosto de 1980. Entr en vigor el 18 de marzo de 1981. Sustituy a la antigua ALALC, creada en 1960. El objetivo de
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6. El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte.7 7. El Mercado Comn del Sur.8 8. El rea de Libre Comercio de las Amricas.9 2. Proceso de integracin de Mxico Mxico tiene celebrados once tratados mediante los cuales se crean zonas de libre comercio: 1. Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte.10
la ALADI es aumentar el comercio bilateral entre los pases miembros y terceros pases mediante la suscripcin de acuerdos bilaterales y multilaterales, con miras al eventual logro del libre comercio regional. Los miembros de la ALADI son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela. El Tratado de Montevideo admite mecanismos de integracin flexibles mediante distintos tipos de acuerdos: los acuerdos de alcance sectorial y los de alcance parcial. En ocasiones, los acuerdos de alcance parcial son de ms amplio alcance, en cuyo caso se denominan de complementacin econmica. Vase Lpez-Aylln, Sergio, El impacto del Tratado de Libre Comercio de Amrcia del Norte en los sistemas jurdicos del continente americano, en LpezAylln, Sergio (coord.), op. cit., nota 1, p. 214. 7 Firmado el 17 de diciembre de 1992. Entr en vigor 1o. de enero de 1994. La zona de libre comercio incluye a Mxico, Canad y los Estados Unidos de Amrica. 8 El 26 de marzo de 1991 se firm el Tratado de Asuncin, creando el Mercado Comn del Sur, Mercosur, que constituye el proyecto internacional ms relevante en que se encuentran comprometidos esos pases. En la Cumbre de Presidentes de Ouro Preto, de diciembre de 1994, se aprob un Protocolo Adicional al Tratado de Asuncin Protocolo de Ouro Preto, en el cual se establece la estructura institucional del Mercosur y se le dota de personalidad jurdica internacional, lo integran: Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay. 9 La figura ms ambiciosa de integracin de las Amricas es la creacin de esta zona de libre comercio. El ALCA es uno de los casi 20 temas que se abordan en las reuniones de las cumbres de las Amricas donde participan los jefes de Estado y de gobierno de 34 pases del continente americano. El proyecto surge en la Cumbre de las Amricas llevada a cabo en mayo de 1994, en donde los 34 mandatarios de los pases de la regin acordaron el establecimiento del ALCA, proponiendo ya desde ese momento que las negociaciones deberan concluirse en el ao 2005. Sus objetivos generales son el promover la prosperidad a travs de la creciente integracin econmica y el libre comercio entre los pases del hemisferio, establecer un rea de libre comercio en la que sern progresivamente eliminadas las barreras al comercio de bienes y servicios, alcanzar un acuerdo balanceado y amplio, facilitar la integracin de las economas ms pequeas en el proceso del ALCA. 10 Celebrado por Mxico, Canad y los Estados Unidos de Amrica. En vigor a partir del 1o. de enero de 1994, se tratan temas como mercancas, propiedad intelectual, servi-
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2. Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres.11 3. Costa Rica.12 4. Bolivia.13 5. Nicaragua.14 6. Chile.15 7. Unin Europea.16
cios financieros, inversin, telecomunicaciones y solucin de controversias entre otros; tambin forman parte dos acuerdos de cooperacin, uno ambiental y otro laboral. 11 El Tratado del Grupo de los Tres (G-3), integrado por Mxico, Colombia y Venezuela, se firm en junio de 1994 y entr en vigor el 1o. de enero de 1995. El Tratado busca un acceso amplio y seguro a los respectivos mercados, a travs de la eliminacin gradual de aranceles, reconociendo los sectores sensibles de cada pas. Establece disciplinas para asegurar que la aplicacin de las medidas internas de proteccin a la salud y la vida humana, animal y vegetal, del ambiente y del consumidor, no se conviertan en obstculos innecesarios al comercio. Igualmente fija disciplinas para evitar las prcticas desleales de comercio y contiene un mecanismo gil para la solucin de las controversias que puedan suscitarse en la relacin comercial entre los pases. Con la inclusin de una clusula de adhesin dentro del Tratado, se permite la integracin a este instrumento comercial de otras naciones latinoamericanas. 12 El Tratado de Libre Comercio entre Mxico y Costa Rica entr en vigor el 1o. de enero de 1995. Periodo efectivo, indefinido. Establece normas transparentes, promueve el comercio de bienes y servicios, facilita el desarrollo de inversiones y atiende las relaciones con una regin estratgica para Mxico, reconociendo los sectores sensibles de cada pas. El calendario de desgravacin pactado en este tratado establece que el 70% de las exportaciones mexicanas no agropecuarias a Costa Rica quedaron exentas de aranceles a partir de su entrada en vigor; 20% concluir su desgravacin el 1o. de enero de 1999 y el 10% restante el 1o. de enero del ao 2004. 13 Entr en vigor el 1o. de enero de 1995. Con el Tratado, el 97% de las exportaciones mexicanas y el 99% de las importaciones quedaron libres de arancel. Pases que lo integran: Mxico y Bolivia. 14 Entr en vigor el 1o. de julio de 1998. Busca la participacin dinmica de los distintos agentes econmicos, en particular del sector privado, en los esfuerzos orientados a profundizar las relaciones econmicas entre las partes, desarrollar y potenciar al mximo las posibilidades de su presencia conjunta en los mercados internacionales. 15 Entr en vigor el 1o. de enero de 1992. En ocho aos el comercio se multiplic por siete. El 1o. de agosto de 1999, se ampli y profundiz la cobertura del tratado. Busca fortalecer el proceso de integracin de Amrica Latina, a fin de alcanzar los objetivos previstos en el Tratado de Montevideo 1980. 16 Acuerdo de asociacin econmica, concertacin poltica entre los Estados Unidos Mexicanos y la Comunidad Europea y sus Estados miembros. Entr en vigor a partir del 26 de junio del 2000, se encuentra contenido en dos documentos: Decisin del Consejo Conjunto de dicho acuerdo y Decisin del Consejo Conjunto del acuerdo interno sobre comercio y cuestiones relacionadas con el comercio entre Mxico y la Comunidad Europea (decisin nm. 2/2000 del Consejo Conjunto).
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8. Israel.17 9. Tringulo del Norte.18 10. Asociacin Europea de Libre Comercio.19 11. Uruguay.20 Mxico es signatario de la ALADI y es una de las 34 naciones que estn negociando el tratado del rea de Libre Comercio de las Amricas.21 Mxico tambin forma parte de organismos de cooperacin econmica y poltica como son la APEC (Foro de Cooperacin Econmica del Pacfico Asitico) y la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico).22 Se han dado asimismo el desarrollo de los procesos de integracin en el mundo, as como la consolidacin de dos organizaciones cuyos campos de accin estn ntimamente relacionados con acuerdos y convenciones para promover el comercio internacional y estudiar y desarrollar las tcnicas aduaneras como son la Organizacin Mundial de Aduanas (OMA) y la Organizacin Mundial de Comercio (OMC).23
Entr en vigor a partir del 28 de junio del 2000. En la Reunin Cumbre de Tuxtla II, en 1996, se acuerda la negociacin del tratado, al que los cuatro pases arriban despus de 18 rondas de negociaciones. Entra en vigor el 1o. de enero del 2001. Las exportaciones mexicanas a estos pases representan el 25% del total de nuestras ventas en Latinoamrica. Pases que lo integran: Mxico, Guatemala, Honduras y El Salvador. 19 El Tratado entr en vigor el 29 de junio del 2001. La Asociacin se integra por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza, el tratado es muy semejante en sus disposiciones a las establecidas en el Tratado con la Comunidad Europea. 20 Signado en la ciudad de Cancn en septiembre del 2003. 21 Perspectivas de Mxico en el ALCA. Mxico es el pas mejor preparado para participar en el ALCA, tanto por razones de competitividad, legislacin e instituciones existentes, como por ya contar con TLCs con gran parte de los pases del continente. El ALCA permitir diversificar nuestros mercados. Los exportadores mexicanos tomarn ventaja de la experiencia adquirida en los TLCs en vigor. Incorporar al sector exportador a pequeas y medianas empresas que podran atender a nichos especficos de mercados, de acuerdo con su capacidad productiva. El ALCA ofrecer a Mxico un marco legal en su comercio con los pases participantes en el proceso con los que an no tengamos un TLC. 22 APEC: Foro de Cooperacin Econmica del Pacfico Asitico; OCDE: Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico. 23 Se concluyen las negociaciones de la Ronda Uruguay que se inici en 1986, con la firma del Acta de Marrakes el 15 de abril de 1994 y se acuerda la creacin de la OMC, que sustituye al GATT, cuya acta final fue signada por 125 ministros. Vase Witker, J. y Hernndez, L., op. cit., nota 5, p. 63.
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La celebracin de los tratados regionales as como de acuerdos y convenciones con la OMA y la OMC, dan lugar a innovaciones significativas en el derecho aduanero, integrando nuevos instrumentos jurdicos como son la solucin de controversias, la aplicacin de reglas de origen, las visitas de verificacin de autoridades de terceros pases, etctera. Como seala Sergio Lpez-Aylln, es posible afirmar que existe un proceso de transformacin de las relaciones comerciales del continente.24 Las aduanas deben manejar un comercio fluido, ahora tendrn que distinguir las mercancas que son originarias de la regin de los tratados celebrados as como las no originarias que provienen de terceros pases no miembros. Para cumplir con ello se requiere de una aduana de nivel mundial, la formacin de personal con el conocimiento tcnico de los conceptos mencionados tanto por parte del servicio aduanero nacional como por los actores del comercio internacional como son importadores, exportadores, agentes aduanales, transportistas, etctera, los temas que tendrn que manejar sern de muy alta complejidad. En este caso el derecho aduanero adquiere una caracterstica de supranacionalidad conforme al cual los gobiernos, los ciudadanos as como los funcionarios de las aduanas
deben sentirse parte no slo de una administracin aduanera nacional, sino de una unin aduanera, lo cual les conduce a una preocupacin an mayor por la homogeneidad y la selectividad de sus comportamientos. Una parte esencial de la adaptacin de los mtodos debe cubrirse con programas de formacin. Hay que redefinir el papel de los funcionarios de aduanas de una unin aduanera y para ello es necesaria una poltica coordinada de formacin de los mismos. Resulta interesante, en este sentido, una coordinacin de las escuelas de aduanas de los pases integrados que propicie programas comunes de formacin y que sirva de punto de partida para un posible centro comn de formacin. 25
Los negociadores de los tratados de libre comercio mexicanos no involucraron a los funcionarios aduaneros, por ello cada vez que entra en vigor
24 Lpez-Aylln, Sergio, El impacto del TLCAN en los sistemas jurdicos del continente americano, en Lpez-Aylln, Sergio (coord.), op. cit., nota 1, p. 215. 25 Humberto Ros, director general de Aduanas de Espaa, Establecimiento y gestin de una unin aduanera, ponencia presentada en el seminario La integracin comercial y su dimensin aduanera: opciones de polticas pblicas y requerimientos de gestin, organizado por el Centro de Formacin para la Integracin Regional, Montevideo, 26-30 de abril de 1993, p. 54.
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un tratado y que el servicio aduanero nacional inicia su aplicacin, durante los primeros meses se aplican nuevas barreras no arancelarias y no un tratado que pretende facilitar el acceso a mercados, as como el trnsito transfronterizo de mercancas, baste citar que en Mxico el certificado de origen EUR1 de la Comunidad Europea, dio lugar a gravsimos problemas de lentitud en el desaduanamiento de los bienes por la no aceptacin del certificado. El texto de los tratados y las tcnicas aduaneras derivadas del mismo tenan un gran distanciamiento y todava en la actualidad registran slo una modesta evolucin; las aduanas latinoamericanas en este rubro permanecen con una organizacin aduanera anticuada, trmites complejos y burocratismo, as como un alto nivel de corrupcin.26 Las aduanas y la sociedad civil no han alcanzado a comprender en toda su dimensin la importancia de los procesos de integracin latinoamericana, es por ello que se presentan incongruencias en su cotidiano actuar y son ajenas al dinamismo del comercio internacional. III. SEMBLANZA DE LA ADUANA En la historia del hombre, la aduana es la institucin por la que se lleva a cabo el movimiento de las mercancas a travs de las fronteras as como es la que aplica las tcnicas aduaneras para controlar el ingreso y salida del territorio nacional de las mercancas. Realizar un eficiente despacho de las mercancas para llevar a cabo su retiro de manera rpida y transparente, contribuye a incrementar la participacin de la industria nacional en el mercado global, y en el desarrollo de la economa y la industria de cada pas.27 Debido a la modernizacin de los procesos de produccin, medios de comunicacin y de transporte, el volumen de mercanca que se maneja en las fronteras se incrementa potencialmente. La aduana debe reforzar su capacidad de reformarse y ello constituye un proceso global que concierne a todos los actores que intervienen en el comercio exterior. No es posible abordar de manera eficaz esta transformaEnrigue, Jorge, Necesidades de formacin para la modernizacin de las aduanas, Montevideo, Centro de Formacin para la Integracin Regional, s. f. 27 Ranking Staples, Bryan, Development, Trade and the WTO, Trade Facilitation: Improving the Invisible Infraestructure, Washington, The World Bank, 2002, p. 139.
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cin si se trata cada uno de los problemas por separado. La modernizacin de la aduana comprende su restructuracin orgnica administrativa, la preparacin profesional de los funcionarios, la modernizacin de los regmenes aduaneros, la lucha contra la corrupcin, la implementacin de un cdigo de tica, el mejorar la informtica del servicio aduanero. Elemento fundamental es la voluntad poltica del Estado, de los funcionarios aduaneros as como de todos aquellos que participan e intervienen en el comercio internacional. No podra lograrse esta importante transformacin si no intervienen los organismos internacionales como la OMA, que aporta los principios modernos para la simplificacin de las tcnicas aduaneras con objeto de facilitar el comercio, stos se encuentran incorporados en un instrumento singular, la Convencin Internacional para la Simplificacin y Armonizacin de los Regmenes Aduaneros, mejor conocida como la Convencin de Kyoto, adoptada en 1973 y revisada en 1999. IV. ADUANA DE CLASE MUNDIAL 1. Decisiones fundamentales para la transformacin de la aduana Para conocer cules son los requerimientos de la aduana y lograr as consolidarse y convertirse en una aduana de nivel mundial, se requiere que quienes tengan la fuerza poltica para llevarlo a cabo conjuntamente con los titulares de la organizacin, realicen un estudio consciente de los aspectos fundamentales, como son: 1. La forma en que opera la aduana, estudiar el medio en que desarrolla su actividad, tomando en consideracin cada uno de los elementos que la integran, como son los titulares del servicio aduanero, los funcionarios medios y los operadores, importadores, exportadores, agentes aduanales, transportistas, etctera. Ello permitir establecer elementos concretos de comparacin con las recomendaciones, por ejemplo de la Organizacin Mundial de Aduanas a sus Estados miembros, entre otros. 2. La necesidad de contar con un Instituto de Estudios Aduaneros, cuyo fin es formar al personal aduanero y as se distinga de todos los dems al tener una preparacin de alto nivel.
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3. Formar al funcionario de aduanas, desde su reclutamiento, preparacin as como su permanente actualizacin, de esta manera profesionalizar su carrera en el servicio civil. 4. Realizar un estudio consciente del ambiente en que se desarrolla la actividad del personal aduanero tanto por lo que se refiere a su tica profesional y honestidad, como tambin a las causas concretas del porqu de la corrupcin. En este trabajo se estudiar el caso especfico del servicio aduanero mexicano, por ser del cual se tiene un contacto directo y permitir precisar conceptos que pueden ayudar a entender la necesidad de contar con una aduana a nivel mundial en cualquier pas, as como a elaborar recomendaciones en pro de mejorar el servicio aduanero mexicano. 2. Antecedentes histricos del servicio aduanero mexicano Durante el siglo pasado hasta 1986, ao en que Mxico se adhiere al GATT,28 la aduana se caracteriz por tener un sistema econmico proteccionista, barreras no arancelarias consolidadas, altsimos impuestos a las importaciones, la figura de los permisos previos a partir de 1960 dio lugar a que no se realizara un comercio internacional transparente, se trataba de proteger a la industria nacional e impedir toda clase de compras en el extranjero. Como acertadamente lo seala Jorge Enrigue, las aduanas manejadas por empleados poco aptos, con salarios nfimos y administradas por los ms dismbolos personajes, siempre improvisados y pasajeros, a quienes con ello se pagaba la disciplina poltica o los favores recibidos.29 Conforme las medidas de control crecan como en la actualidad est sucediendo mediante los llamados candados para las diversas operaciones que las autoridades llaman sensibles, creca la presin sobre las aduanas, los importadores, los agentes aduanales y, por lo tanto, surga el contrabando y la corrupcin.
El proceso de adhesin se inici formalmente el 27 de noviembre de 1985 mediante la presentacin de la solicitud de adhesin. El Senado de la Repblica lo ratific el 26 de agosto de 1986. Vese, Witker, Jorge y Hernndez, Laura, op. cit., nota 5, p. 66. 29 Enrigue, Jorge, La reforma aduanera de Mxico, Comercio Exterior, Mxico, Banco Nacional de Comercio Exterior, mayo de 1996, p. 387.
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El ejemplo ms claro de esas prcticas ancestrales eran los permisos previos a la importacin durante los primeros aos de los sesentas, en que todas las mercancas para poder ser importadas al pas requeran de un permiso previo que en aquella poca expeda la Secretara de Comercio, bajo el supuesto de que no se puede importar mercanca alguna fuente de corruptelas, pues entre otros aspectos, el trmite de tales permisos se realizaba en la ciudad de Mxico.30 En 1960 se adiciona el artculo 570 del Cdigo Aduanero, en el que se determina como una infraccin la falta de permiso previo y se sancionaba de manera muy severa, de la misma manera en que hoy la Ley Aduanera sanciona diversas infracciones hasta convertirlas en delito, imponiendo una multa por el doble de los altos impuestos, el decomiso de las mercancas e incluso la crcel. El exceso de trabas al comercio internacional, un aparato burocrtico envilecido, as como la poca voluntad poltica para corregir la situacin, hacan casi imposible erradicar los malos manejos.31 La aduana en esa poca se identificaba como un ente policiaco y paramilitar, los actores del comercio se vean intimidados con la sola presencia de algn funcionario de aduanas. 3. La segunda parte del siglo XX El manejo de la red nacional de aduanas se realizaba en la Direccin General, ubicada en la capital del pas,32 que no contaba con los mecanismos de supervisin sistemtica para evaluar la eficiencia de sus oficinas, especialmente las del campo. Aunado ello, en forma incorrecta el director general de aduanas dependa directamente del secretario de Hacienda, lo cual le daba una independencia y autonoma absoluta, adems que el titular de la Secretara no le prestaba la debida atencin a los asuntos aduaneros. La estructura orgnica de la antigua Direccin General de Aduanas, sus empleados, sus auxiliares, as como los mismos importadores y exportadores, se caracterizaron por lo siguiente:33
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Idem. Idem. Idem. Ibidem, p. 388.
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1. El nombramiento del director de aduanas, as como de los mandos medios y en especial la de los administradores de las aduanas, se realizaba con base en consideraciones de carcter poltico, no tenan conocimiento alguno de la materia aduanera. 2. El despacho de la mercanca era complicado y costoso. 3. El horario de trabajo poco flexible y no adecuado a las necesidades del comercio exterior, requera de los servicios extraordinarios que representaban un alto costo para los importadores y exportadores. Ello derivaba que los cajeros tenan que hacer su corte a las 13 horas, a fin de poder retirarse a las 15 horas, cientos de camiones no alcanzaban a tramitar la importacin de sus cargamentos y a stos se sumaban los que llegaban por la tarde y en la noche. Por la razn anterior el importador o su agente aduanal tenan obligatoriamente que solicitar un servicio extraordinario para poder despachar su mercanca y como sta requera desde el empleado que asignaba el nmero del pedimento hasta la intervencin de los vistas y los cajeros, las prcticas ilcitas se reproducan. 4. Para comprobar a posteriori el desaduanamiento, la fiscalizacin de los importadores se realizaba de manera descentralizada, mediante un nutrido grupo de inspectores con poca preparacin tcnica pero con mucha habilidad para las prcticas indeseables. 5. La revisin de todos los vehculos en fronteras y carreteras estaba a cargo del llamado resguardo aduanal mexicano, cuerpo paramilitar de escasa capacidad tcnica, sindicalizados y con altos ndices de corrupcin. 6. El despacho a domicilio se crea por la Ley Aduanera de 1982, como una figura aduanera de avanzada, que requiri del rgimen de trnsito de mercancas entre las aduanas fronterizas y martimas para con las aduanas interiores, lo que propici enormes abusos por parte de sus usuarios, las mercancas nunca llegaban a las aduanas en las que se iba a realizar el despacho a domicilio. 7. El rgimen de importacin temporal se utiliz para sustituir a las importaciones definitivas que requeran permisos de importacin, se abus de tal manera por importadores corruptos que introducan mercanca sin pagar impuestos y stas no retornaban al exterior al trmino de su temporalidad; por su parte, la autoridad aduanera no llev el control de las numerosas operaciones temporales con las que se presentaron miles de fianzas que nunca pudieron cobrarse.
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8. Las aduanas no contaban con una buena infraestructura, generalmente se encontraban en malas condiciones, ni el material tcnico requerido se tena. 9. La aduana mexicana no se haba relacionado con los organismos internacionales, tampoco con las aduanas de otros pases, sus relaciones con ALALC y ALADI no eran aceptables, menos an con Europa y Centroamrica. 4. Momentos histricos relevantes La aduana concebida hasta hoy por la hacienda pblica mexicana como una oficina recaudadora de rentas debe desaparecer. Su fin es normar parte del comercio internacional del pas; su ntima relacin con los factores econmicos desborda las fronteras nacionales para armonizarse con normas internacionales, razones por las que su funcin eminentemente recaudatoria ha dejado de ser trascendental en el mundo actual. El desenvolvimiento de nuestro sistema aduanero puede concebirse en tres momentos principales, durante la segunda parte del siglo XX, que son: A. El Cdigo Aduanero de 5 de diciembre de 1950 En el se integraron de manera funcional las normas de esta rama, se crea un servicio aduanero con muchas carencias pero con representatividad tanto nacional como internacional y surgieron los primeros funcionarios aduaneros, capacitados especialmente en la Escuela Oficial de Aduanas mexicana y en cursos impartidos en Brasil34 y Espaa.35 Se adopt la tarifa del Consejo de Cooperacin Aduanera. B. La nueva Ley Aduanera de 1982 La Ley Aduanera, en vigor desde el 1o. de julio de 1982, hizo suyos los postulados del Consejo de Cooperacin Aduanera; por ejemplo, adopt los regmenes aduaneros y el acuerdo de valor en aduana de las mercancas,
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Escuela Getulio Vargas. Escuela de Estudios Aduaneros de Espaa.
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que tiene como antecedente directo la Ley de Valoracin Aduanera de las Mercancas de Importacin de 1979. Para la elaboracin de la nueva Ley Aduanera, se crearon grupos de expertos de trabajo que se reunieron aproximadamente durante siete aos para poder presentar un trabajo serio y bien fundamentado. En su inicio previ las tcnicas y figuras ms avanzadas en el mundo, dentro de las cuales se pueden citar el depsito industrial, la importacin temporal para retornar en el mismo estado, el reconocimiento de mercancas a domicilio y las pequeas importaciones. En aquel momento se moderniz el sistema aduanero mexicano bajo una triple perspectiva: 1. Otorgar un tratamiento equitativo a los particulares con la correspondiente eficiencia de la autoridad aduanera. 2. Agilizar y mejorar los trmites de control de los intercambios comerciales 3. Armonizar las tcnicas nacionales con las internacionales, cuya avanzada se presentaba en el Convenio para la Simplificacin y Armonizacin de los Regmenes Aduaneros, mejor conocido como Convenio de Kyoto, administrado por el Consejo de Cooperacin Aduanera. C. El mecanismo de seleccin aleatoria de 1989 Tal es su trascendencia que se tratar de manera especfica en el siguiente apartado. V. LA TRANSFORMACIN Los brillantes logros de las autoridades hacendarias en 1989 en el campo aduanero, han pasado inadvertidos para la mayor parte de la sociedad, debido quizs al desconocimiento de la materia y a los problemas que la abrumaron durante dcadas, los contados especialistas de la realidad aduanera fueron gratamente sorprendidos por las valientes medidas adoptadas. A continuacin se citan las que se conocen por el diario ejercicio de esta bella y compleja materia.
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1. El mecanismo de seleccin aleatoria de 1989.36 Las modificaciones a la estructura de la administracin aduanera mexicana de 1989 a 1991 debe entenderse encauzada a luchar de manera frontal en contra de una corrupcin a todos niveles en los sectores pblico y privado, fuerza poderosa que asent sus reales en el siglo pasado y que hoy se encuentra tomando posiciones. El xito de la tarea est presente. Medidas como el mecanismo de seleccin aleatoria han mejorado con mucho el despacho aduanero, dando lugar a que el reconocimiento de las mercancas se realice de una manera transparente y racional, al introducir una figura novedosa en beneficio del despacho de mercancas, basado en un sistema electrnico de control de riesgos mediante el cual se selecciona para su revisin aproximadamente el 10% de las operaciones que se presentan ante las aduanas, desaduanando el restante 90% sin revisin alguna, lo que adems evita en forma radical el contacto entre el agente aduanal importador, exportador y el vista aduanal encargado de la revisin. El procedimiento se realiza de manera sencilla y gil, las mercancas traspasan las oficinas aduaneras en unos cuantos minutos, lo que anteriormente tardaba semanas o meses, a travs de agotar innumerables trmites ante la propia aduana. 2. La desaparicin del cuerpo paramilitar denominado resguardo aduanal, grupsculo donde la corrupcin tena sus fueros ms arraigados. 3. La supresin del puesto de almacenista en cada una de las aduanas, que en la mayora de las ocasiones se encontraba coludido en los extravos de mercancas. 4. Al igual que en los casos anteriores, desaparece el cargo de interventor, quien en un principio debi auxiliar al vista aduanal para realizar el reconocimiento y que posteriormente se convirti en un elemento ms para detener el flujo de los trmites del despacho, oponindose al retiro de la mercanca por razones de ndole personal. 5. El cuerpo de visitadores de aduanas, conocido como el ms corrupto, beligerante y cuyos actos constantemente violaban las garantas individuales de importadores y exportadores al ejercer acciones tales como el secuestro ilegal de personas, documentacin y mercancas, con la complacencia del funcionario superior. Considerado como una
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Actualmente mecanismo de seleccin automatizado.
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lite, amasaron grandes e ilegales fortunas, llevaron a cabo la actividad fiscalizadora sin lmite alguno. Dicho grupo tambin ha sido diluido para tranquilidad de la ciudadana de este pas. Los esfuerzos para acabar con la corrupcin imperante en el medio de las aduanas dieron lugar a una reestructuracin administrativa del rea, reformando el Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.37 La estrategia seguida por las autoridades hacendarias fue en convertir a la otrora poderosa Direccin General de Aduanas en una simple administradora de la red de aduanas, supervisora de la operacin y trasmisora de asuntos para que por su conducto se turnaran a las dems unidades administrativas como la Administracin General de Auditora Fiscal, que a partir de ese momento se encarg de las funciones de fiscalizacin, auditora en materia aduanera y la aplicacin de sanciones a los infractores de las disposiciones de la Ley Aduanera. La intencin fue diluir las atribuciones aduaneras entre un nmero importante de autoridades con independencia tcnica y poltica dentro de la propia SHCP.38 La nueva visin de la aduana dio lugar a cesar al mayor nmero de empleados y funcionarios, los puestos que, como ya se seal, representaban los focos de corrupcin fueron tratados duramente: se despidieron cerca de 500 almacenistas, 400 interventores, se redujo en forma importante el nmero de cajeros y auxiliares de cajero en las aduanas, ya que los pagos se hicieron en los bancos; fueron cesados los empleados administrativos que realizaban la revisin manual de los documentos al inicio del trmite para recibir los documentos y asignar el nmero de pedimento.39 El Resguardo Aduanal desapareci con sus 3,000 elementos y se sustituy con la Polica Fiscal con 500 agentes.
Enrigue, Jorge, op. cit., nota 29, p. 392. Subsecretara de Ingresos de la SHCP, Direccin General Tcnica de Ingresos, Direccin General de Auditora Fiscal Federal, administraciones fiscales federales y oficinas federales de Hacienda. 39 Enrigue, Jorge, op. cit., nota 29, p. 292.
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VI. EL FUTURO 1. La administracion aduanera actual Importantes son los avances que a esta fecha se han logrado en el desarrollo de la aduana mexicana. En el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte se han cumplido las etapas de desgravacin; a su vez, surge la delicada funcin de determinar el origen de las mercancas mediante las auditoras especializadas, dado el prximo acogimiento del Convenio de Kyoto revisado y las reformas que debe adoptar la legislacin mexicana para poder suscribirlo. El futuro de la aduana mexicana es hoy una realidad, la globalizacin forma parte de nuestra poltica exterior, constituye una fuente de exigencias que en este momento influyen de manera directa en la economa, en la vida poltica y social del pas y en el comercio de Mxico. Lo anterior debe trascender de manera natural en el cambio estructural del sistema aduanero mexicano, de sus textos legislativos y en un mediano plazo en la concepcin de un derecho interregional. Los once tratados celebrados por Mxico con 32 pases de Amrica, Europa y Asia, que crean zonas de libre comercio, dan lugar al nacimiento de instituciones jurdicas que conducen necesariamente al encuentro de sistemas y culturas jurdicas,40 en un futuro cercano se concretarn instituciones supranacionales, ello permite prever la necesidad de contar con una legislacin aduanera moderna que se adecue a las tcnicas internacionales de avanzada, con personal altamente calificado y una administracin bien estructurada. La importancia de instituciones aduaneras slidas, funcionales y armnicas, tanto a nivel nacional como regional e internacional, son parte esencial para el buen funcionamiento de los tratados y consecuentemente se pueda realizar un libre flujo de mercancas, servicios, etctera. Del derecho aduanero, depende el xito de la operacin aduanera en las diversas zonas de libre comercio, que en ciertos aspectos representan el esbozo inicial de un mercado comn. No se puede continuar como hasta ahora, realizando nicamente cambios de estructuras superficiales del servicio de aduanas mexicano, restnLpez-Aylln, Sergio, El impacto del TLCAN en los sistemas jurdicos del continente americano, en Lpez-Aylln, Sergio (coord.), op. cit., nota 1, p. 217.
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dole atribuciones en cada reforma, ahogando a la aduana; por ello no puede operar correctamente, se requiere de una transformacin de fondo, de mentalidad. La aduana actual debe apartarse de la concepcin en exceso represiva que adquiri durante la dcada pasada. Es fundamental que las normas de derecho aduanero tengan su inspiracin en el funcionamiento de los tratados de libre comercio. La creacin de una nueva aduana, con una visin no slo mexicana sino regional e internacional, acercarse a los organismos tcnicos mundiales, lograr una armonizacin de instituciones aduaneras por ejemplo de las reglamentaciones uniformes de los tratados. Promover un servicio en el que los trmites sean giles, con una ventanilla nica de autorizaciones; que se promueva el reconocimiento a domicilio; a las empresas que realizan sus operaciones de aduanas en forma correcta otorgarles las facilidades aduaneras para mejorar su presencia tanto en el mercado interno como en el mundial. Retomar los principios que dieron luz a la Ley Aduanera; para ello cabe citar los vlidos conceptos vertidos en la exposicin de motivos de la Ley de 1982:
La modernizacin de la legislacin aduanera se ha convertido, por las razones expuestas, en un propsito generalizado de los pases para hacer compatibles sus respectivos regmenes de importacin y exportacin y as facilitar las operaciones de intercambio comercial. Ejemplo de lo anterior es el Convenio para la Simplificacin y Armonizacin de los Regmenes Aduaneros celebrado en Kyoto y de cuyas recomendaciones se derivaron reformas sustanciales a las legislaciones en la materia, de las naciones participantes, con el propsito de adecuar sus modelos jurdicos de comercio exterior, a las circunstancias de interdependencia econmica actual. Desde luego, puede advertirse la actualizacin de la terminologa empleada para hacerla compatible con la que se utiliza internacionalmente. A ello obedece el cambio de denominacin que se establece de regmenes aduaneros en sustitucin de operaciones aduaneras, puesto que la primera tiene un mbito de aceptacin universal.
La influencia del derecho aduanero internacional de los diversos organismos internacionales como la OMC y la OMA, le otorga al derecho aduanero un carisma especial que desborda sus fronteras, convirtindose entonces en un derecho supranacional, que transforma conceptos jurdicos fundamentales como el de soberana y federalismo, cediendo el Estado me-
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xicano a favor de aqul la adopcin de procedimientos, creacin de comits u rganos de consulta, etctera. 2. Organizacin interna Conforme a lo expresado, es conveniente hacer independiente del Servicio de Administracin Tributaria (SAT), en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Unidad de Aduanas,41 encargada de todos los asuntos aduaneros, que trabaje ntima y coordinadamente con las reas de los impuestos indirectos como el impuesto sobre la renta, el impuesto al valor agregado, el impuesto especial sobre la produccin y servicios, etctera, con objeto de lograr una mejor fiscalizacin, recaudacin, control e investigacin. Actualmente no se explica la dependencia de aduanas de las dems unidades administrativas del SAT denominadas administraciones generales, se duplican las facultades, se vive e interpreta la realidad aduanera de forma distinta; ninguna de las dems unidades administrativas se encarga del despacho de las mercancas, momento en que verdaderamente se conocen las particularidades de la operacin, no se permite realizar una labor adecuada, como se desprende de los ejemplos que a continuacin se citan: 1. Conjuntamente con la Administracin General de Aduanas cada administracin general tiene su rea, llamada de manera sofisticada de comercio exterior, ello con el fin de no tener contacto con las aduanas, pues se avergenzan de tener ese origen: a) jurdica b) de auditora, y c) de grandes contribuyentes. 2. Para la resolucin de un caso en especial existen cinco o seis opiniones diferentes de las reas interesadas. 3. La distincin entre pequeos y grandes contribuyentes provoca una inequidad en el trato de cada uno, as como lineamientos internos y normatividad diferentes, aplicables a asuntos similares. 4. Algunas administraciones no tienen suficiente experiencia, en materia operativa aduanera o en reas especficas por ejemplo en cuestiones de reconocimiento, operacin, valor, clasificacin, tratados, etctera.
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El nombre es una simple referencia a una unidad administrativa.
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5. Los procedimientos administrativos en materia aduanera se inician en la aduana, se sustancian en auditora, y se defienden en los tribunales por la administracin jurdica o de grandes contribuyentes, no hay un responsable desde el inicio. 6. Las reas fiscales menosprecian los asuntos de aduanas, son una molestia para ellas. 7. Valor en aduana de las mercancas, clasificacin arancelaria y reglas de origen; temas fundamentales para que puedan aplicarse debidamente los tratados internacionales se atienden por distintas reas. 8. La reforma a la Ley Aduanera y a su Reglamento as como a la Resolucin Miscelnea en Materia de Comercio Exterior, se encuentra encargada a otra unidad diferente denominada Direccin General Adjunta de Legislacin Aduanera, adscrita a la Subsecretara de Ingresos y no al Servicio de Administracin Tributaria. 9. El estudio del sistema armonizado y su aplicacin se encuentra en el olvido porque no hay un grupo de trabajo que lo haga. 10. Lo mismo sucede con el sistema de valor en aduana de las mercancas, no existe control, no se ha formado una base de datos ni hay expertos que vengan trabajando en ello desde su implementacin en 1979. 11. Las visitas domiciliarias en materia aduanera son realizadas por personal que no conocen el despacho aduanero, menos an de clasificacin, valor, etctera. Concluyen de las visitas de manera incongruente de tal manera que el fisco generalmente pierde el asunto en los tribunales. Resultado: cero control y que los no cumplidos puedan continuar actuando. 12. Ha surgido una nueva forma de recaudacin en las aduanas y en las diferentes administraciones, la aplicacin de sanciones por el no cumplimiento de restricciones y regulaciones no arancelarias. Las multas establecidas en la Ley Aduanera son altsimas, no atienden al grado de la infraccin. 13. Sistemas electrnicos. Vislumbrar una aduana moderna y con los adelantos tecnolgicos se requiere de un programa bien estructurado para lograrlo. La aduana debe estar al servicio del importador y exportador no al servicio del gobierno, mientras eso suceda probablemente recaude ms pero no desarrollar el comercio y por lo tanto la economa del pas.
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VII. PROPUESTAS PARA UNA NUEVA ADUANA 1. Profesionalizacin del funcionario de aduanas Despus de ms de siglo y medio que se extingui la carrera administrativa en nuestro pas, surge nuevamente el servicio civil de carrera al publicarse el 10 de abril del 2003, en el Diario Oficial de la Federacin, la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Debe apuntarse que la profesionalizacin en la administracin pblica responde a una demanda social sentida, de acuerdo con la gran necesidad de contar con servidores pblicos dotados con conocimientos superiores y destrezas aprendidas.42 El servicio civil de carrera del personal de aduanas es inevitable y debe iniciarse hoy. Los inspectores de aduanas del futuro inmediato debern estar en aptitud de conocer la aplicacin y el estudio de las diversas tcnicas y textos legales. La profesionalizacin de la administracin pblica mexicana es una tarea que debe realizarse por el Estado, toda preparacin universitaria debe ser complementada por la formacin propia para los quehaceres administrativos, quien mejor que las diversas unidades administrativas de la administracin conocen sus necesidades, ellos pueden acercarse a las universidades para elaborar conjuntamente los programas de ingreso, actualizacin, especializacin y los cursos, es el secreto del xito de la formacin administrativa.43 La aduana mexicana no puede incurrir en el mismo error de los ltimos 50 aos. Durante este tiempo la aduana represent un problema para las autoridades, al cual siempre le dieron la espalda por el alto riesgo poltico que representaba y que se enfrent en 1989 por las autoridades de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Como lo seala Omar Guerrero, en el Mxico hoy en da, el sistema de botn est tan arraigado como lo estuvo en Estados Unidos. Erradicarlo ser tarea difcil, pues la empleomana y el aspirantismo siguen gozando de tanta salud, como la tenan cuando fueron gestados como efecto de la disolucin de la carrera administrativa.44
42 Guerrero, Omar, La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Una apreciacin administrativa, Mxico, UNAM, 2003, p. 109. 43 Ibidem, p. 110. 44 Ibidem, p. 144.
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Sin embargo, a pesar de que la historia de la administracin aduanera mexicana permiti conocer estos errores, en la actualidad se han repetido, v. gr. los nombramientos de los diversos directores y administradores de aduanas recayeron en personas con falta de conocimientos, que utilizaron el puesto con miras polticas o personales y salvo alguna excepcin, el fracaso fue un comn denominador en esas administraciones.45 La constante rotacin de titulares, funcionarios y empleados de la antigua Direccin General de Aduanas y de la hoy Administracin General de Aduanas, es elemento principal para el nacimiento y desarrollo de una vergonzosa corrupcin. Quien tiene la intencin y el conocimiento para promover el sistema aduanero mexicano no cuenta con el tiempo suficiente para lograr sus metas. Baste citar como ejemplo que en el ltimo sexenio se nombraron cuatro diferentes titulares de la Administracin General de Aduanas, que ejercieron el puesto en promedio ao y medio y en un caso slo nueve meses, dejndolo sin oportunidad alguna.46 En la gran mayora de las aduanas del pas los administradores tambin fueron removidos con gran frecuencia, por ejemplo en Ciudad Jurez, de 1997 a 2000, se nombraron a cinco titulares del puesto. Debe evitarse que esto se pueda repetir, precisamente el servicio profesional de carrera tiene como fundamento una capacitacin continua que otorgue permanencia y seguridad de empleo y que a su vez exija un desempeo de calidad gradual y peridicamente evaluado.47 Se requiere que la aduana de Mxico invierta en formacin, capacitacin, especializacin de su personal y funcionarios, es una inversin que perdurar en el tiempo, esencial para la aduana, no comparable a la remodelacin de edificios, compra de equipos de rayos X o rayos gamma, etctera; esta obligacin desatendida le permitir al servicio aduanero mexica45 Nuestro pas no puede continuar con el denominado sistema del botn que se aplicaba en 1828 de los Estados Unidos de Amrica, cuando el titular del Ejecutivo federal tena a su disposicin todos los cargos pblicos; la eleccin presidencial le daba por su victoria un rico botn: dispona de entre 300 y 400 mil nombramientos. Servicio pblico semejante se encontraba empapado de corrupcin, la distribucin de cargos no solamente se haca con base en los servicios prestados, sino tambin a cambio de dinero, bajo tarifas previamente establecidas y aceptadas. En Europa este sistema estuvo vigente durante los siglos XVII y XVIII. 46 Debe reconocerse a dos de los administradores generales, Luis Carlos Moreno Durazo y lvaro Quintana Elorduy. 47 Guerrero, Omar, op. cit., nota 42, p. 114.
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no contar con empleados conocedores de la materia y que puedan no nicamente por sus grados universitarios sino por el conocimiento de la materia aduanera, adquirir conocimientos especializados de prcticas, tcnicas, procedimientos y leyes. La calidad del personal permitir tener una buena aduana, porque existir entonces uniformidad y certeza en las acciones y decisiones de la aduana.48 Si el despacho de las mercancas no es consistente y uniforme, tampoco lo es en las 48 aduanas del pas, ni en las disposiciones de carcter mundial que se aplican como son clasificacin arancelaria, valoracin, determinacin del origen as como en los regmenes aduaneros; son hechos que se conocen no slo a nivel nacional como la existencia de criterios encontrados de clasificacin entre diversas aduanas del pas y las mismas administraciones generales, sino tambin a nivel internacional; la aduana es la institucin mexicana que tiene el primer contacto con la comunidad internacional en materia de comercio y sus inconsistencias se conocen de inmediato porque los procesos de fabricacin como el just in time no pueden ser cumplidos por las maquiladoras. La preparacin del funcionario se debe iniciar desde que se le contrata. De manera general quien ingresa al servicio aduanero mexicano no tiene conocimientos en materia aduanera. La seleccin adecuada del personal es esencial, se deben realizar pruebas, investigacin de antecedentes personales y acadmicos, entrevistas por personal debidamente preparado para ello, esto permitir contar con mejores funcionarios de aduanas. Esta preparacin previa o simultnea al ingreso en el servicio pblico tiene como finalidad adiestrar a los futuros funcionarios o completar la preparacin de aquellos que acaban de ser seleccionados con carcter provisional o definitivo. La aduana mexicana conoce los temas que deben ser impartidos tanto para el personal que ingresa como para el que ya labora. La capacitacin permitir al empleado aduanero conocer la importancia de la aduana a nivel nacional e internacional y el porqu de la necesidad de cumplir correcta, eficazmente y con toda rapidez en beneficio del pas, conducindose siempre con rapidez, cortesa y atencin hacia quienes lo necesitan, de otra manera estarn incumpliendo con su funcin y seran sancionados.
48 Lane, Michael H., Customs Modernization and the Internacional Trade Superhighway, EUA, Quorum, 1998, p. 26.
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El empleado de aduanas sentir entonces el orgullo de prestar sus servicios con un propsito, as como el convertirse en un empleado que puede hacer carrera en una organizacin de trascendencia. La capacitacin en materia aduanera debe ser permanente, ello debido al constante cambio en nuestro pas de las disposiciones aduaneras y a nivel internacional poder conocer las convenciones y tratados tanto de la OMA como de la OMC, con ayuda de estas dos organizaciones se pueden complementar y mejorar los programas de ingreso, actualizacin y especializacin.
En la CEE funciona... un programa de formacin de funcionarios, denominado Matthaeus, que no slo establece programas comunes de formacin entre todos los Estados miembros, sino que adems propicia los intercambios de funcionarios para que desempeen sus actividades en el territorio aduanero de otra administracin, que no es la suya. La experiencia est resultando altamente interesante.49
2. Formacin del Instituto de Estudios Aduaneros La nica forma de preparar a los aduaneros del futuro ser a travs de su capacitacin, precisamente en el rea; para ello ser indispensable la creacin de una escuela de aduanas, que permitir formar los cuadros de profesionales, v. gr., especializados por productos tales como textiles, electrodomsticos, acero, maquinaria, productos qumicos, juguetes, zapatos, as como en diversas tcnicas como la clasificacin arancelaria, valoracin, inspeccin, revisin en transporte, reglas de origen, barreras no arancelarias. ste debe ser el primer paso a tomar, de otra manera la simple transformacin de la estructura administrativa de la aduana, sin personal conocedor de la materia, slo producira un descontrol como el que hasta la fecha impera. Lo anterior permitir que el empleado y el funcionario de aduanas estn conscientes de un futuro cierto, de un encargo permanente, altamente especializado, y as lograr realizar una labor duradera, que rinda frutos tanto en bien del pas como en lo individual por su trabajo.
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Enrigue, Jorge, op. cit., nota 29, p. 390.
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Renacer la institucionalidad del servidor pblico de aduanas que a la fecha se ha perdido totalmente. Nadie reconoce al servicio de aduanas, ni al personal aduanero, por ste solo hecho se le tilda de corrupto, ignorante, falto de probidad. Nadie trabaja con profesionalismo en la unidad administrativa a la que se encuentra adscrito, sabiendo que su estada es espordica o que su jefe inmediato ser removido en un breve tiempo. La OMA cuenta con una academia internacional de entrenamiento en donde los empleados de la aduana pueden ser actualizados en todo tipo de disciplinas, de la misma manera puede otorgar asistencia para impartir los programas para el servicio aduanero nacional. La propia organizacin cuenta con programas de actualizacin por va satlite y videos. A la fecha, ciertos profesionales se encuentran en un proceso de desaparicin dentro de la operatividad del sistema aduanal mexicano, cuando su importancia es fundamental; por ejemplo, los vistas aduanales que sin desconocer fueron causa fundamental de corrupcin. Sin embargo, es una necesidad contar con expertos en clasificacin arancelaria de la mercanca, los dictaminadores que realizan el segundo reconocimiento en su mayora desconocen la materia. La experiencia de un grupo reducido de funcionarios valiosos y honestos se perdi, por la furia desatada en contra de los vistas aduanales para acabar con la corrupcin. La formacin de los nuevos inspectores de aduanas no es posible realizarla detrs de un escritorio, sus conocimientos los obtienen primero en la escuela de aduanas y despus en la operacin cotidiana de la aduana, de otra manera se estar en peligro de volver a operar con todos los defectos de la antigua Direccin General de Aduanas. La aduana de Mxico en este momento podra planear sus programas de actualizacin mediante un acuerdo con las universidades del Estado, de conformidad con lo siguiente: a) Conjuntamente establecer los programas acadmicos. b) Los cursos se llevarn a cabo durante un periodo anual. c) Establecer prioridades.50 d) Preparar cursos para personal recin ingresado as como para la planta laboral de la aduana. e) Promover con la OMA cursos de especializacin para los mandos medios.
50 La mayora de las crticas en este momento pueden ser: reglas de origen, valoracin, sistema organizado, investigacin y fiscalizacin, cdigo de tica.
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f) Nombrar a un comit acadmico responsable del rea que establezca las necesidades. 3. Unificacin de facultades en una sola unidad administrativa. Fundamentos La unificacin de las atribuciones en la Unidades Aduanas tiene como objetivo que puedan trabajar y resolver de manera congruente los problemas que se presentan da a da en la aduana y que no deban esperar, a que una unidad distinta tenga que emitir su opinin para emitir una resolucin o entregar la mercanca, como sucede en estos momentos. Actualmente son tan diversas las autoridades de la SHCP y el SAT con facultades en materia aduanera, que nadie quiere resolver un asunto, cada unidad administrativa sostiene un criterio distinto, lo que ha dado lugar a la creacin de comits en que se renen seis o siete funcionarios de distintas administraciones para tomar una decisin sobre cmo se debe resolver determinado caso, sin que se logre consenso en la mayora de las ocasiones. Esta falta de unificacin de criterios se debe al desconocimiento por parte de los funcionarios de la operacin cotidiana en la aduana, as como a criterios fiscalistas de recaudacin en donde es ms importante recaudar que darle la razn al gobernado. En Mxico, la aduana funciona para el gobierno y desatiende a los usuarios. El funcionario que emite una opinin fundada en derecho a favor de un importador, exportador, agente de carga, agente aduanal, etctera, es revisado y presionado por la contralora interna, derivado de ello no volver a emitir opinin favorable alguna. Lo expuesto ha trado como consecuencia que el SAT pierda la gran mayora de los asuntos contenciosos que en materia aduanera se presentan ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por falta de un trabajo conjunto entre las diversas unidades administrativas, aunado a que no existe unificacin de criterios para resolver los asuntos y cada autoridad lo hace de acuerdo con sus intereses, como ya se seal. 4. Implementar un cdigo de tica e integridad. La corrupcin El personal de aduanas tiene como funcin proteger a la nacin y a sus ciudadanos respecto de la salud, la seguridad y el ambiente. As como reco-
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lectar los aranceles y los impuestos y prevenir el contrabando, la introduccin a territorio nacional de mercancas prohibidas y drogas. La corrupcin en aduanas no es solamente una violacin a la confianza que el pueblo deposita en el personal de aduanas, hoy tiene severas consecuencias porque abre las puertas al crimen organizado que da a da azota a nuestro pas en lo referente al contrabando del mercancas, no por ello se deja sin mencionar las drogas y armas, lo que hace que la tentacin y la vulnerabilidad sea mayor que en cualquier otro campo gubernamental. Tan importante es el tema que la Organizacin de las Naciones Unidas, la OMC y la OMA han agendado como un punto principal de sus reuniones, los temas de la integridad y la corrupcin. La Organizacin Mundial de Aduanas juega un papel motor importante para promover la tica en el seno de las administraciones de aduanas. El Consejo de Cooperacin Aduanera emiti el 7 de julio de 1993, en sus sesiones anuales 81 y 82, la declaracin de Arusha, Tanzania, sealando que la corrupcin deba combatirse de manera efectiva y que adems se haca un compromiso con los ms altos niveles polticos y administrativos de mantener un alto nivel de integridad en el servicio civil, particularmente en aduanas. La OMA en su reporte del taller aduanero sobre la transparencia y la tica, llevado a cabo en Sel, Repblica de Corea, el ao pasado, seal:51
La promocin de la tica en el seno de las administraciones aduanas es un proceso permanente que se basa en estrategias y medidas concretas y a largo trmino, la autoevaluacin, la evaluacin mutua, las buenas prcticas; la participacin de universidades as como de otras instituciones pertinentes, permiten realizar una revisin y mostrar los progresos realizados dentro de los cuadros de la promocin de la tica.
En este caso, la voluntad poltica de cada gobierno es necesaria para que los altos mandos de las administraciones aduanas pongan en vigor medidas eficaces para luchar contra la corrupcin. De la misma manera, en el mensaje dirigido por la OMA a sus miembros insisti en el tema:52 La corrupcin acenta las desigualdades, la pobreza
OMA, Reporte del taller aduanero sobre la transparencia y la tica, Trigsimo Foro Mundial, 29-31 de mayo de 2003, Sel, Corea. 52 OMA, Jornada Internacional de la Aduana y la tica en la Aduana, 26 de enero de 2002, Bruselas.
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y reduce notablemente el crecimiento econmico La corrupcin se encuentra desafortunadamente en todos los sistemas econmicos. La diferencia es la forma y su amplitud. Ms de 25 directores generales miembros de la OMA han respondido a una encuesta del Secretariado de la organizacin para encontrar que existen actos positivos efectuados por los agentes de aduanas en materia de tica. Cerca de 300 agentes de aduanas, de todo el mundo, recibieron un testimonio de la OMA por sus acciones cotidianas contra la corrupcin. El secretario general de la OMA, Kunio Mikuriya,53 dice: la presencia de la corrupcin puede destruir la legitimacin de la administracin de aduanas y limitarla severamente en su capacidad para cumplir con su misin, incluyendo la facilitacin del comercio. Con objeto de precisar su preocupacin por la corrupcin, el seor Mikuriya ha precisado: 1. La corrupcin es uno de los principales obstculos para el desarrollo econmico. 2. La corrupcin reduce de manera importante la inversin y el crecimiento. 3. La corrupcin acenta las desigualdades, la pobreza y reduce notablemente el crecimiento econmico, la progresividad de la fiscalizacin, la eficacia del gasto social as como la formacin de recursos humanos. Las aduanas en lo individual son constantemente criticadas por tener problemas de integridad. Sin embargo, es verdad que son particularmente vulnerables a la corrupcin precisamente por su alto rango de discrecionalidad al dictar sus resoluciones, poderes que desarrollan en su funcin multidisciplinaria, as como salarios que no pueden ser comparados con lo que pueden adquirir a travs de actividades ilegales. En Mxico, los salarios de los funcionarios de aduanas son altamente representativos. La OMA tiene hoy da un cdigo de conducta que establece el mnimo de requerimientos, actitudes y comportamiento que se espera de los oficiales de aduanas, asimismo ha implementado la gua de integridad autoapli53 Kunio Mikuriya, secretario general de la OMA, The Challenges of facilitating the flow of commerce in a heightened security environment, UNECE International Forum on Trade Facilitation, 29 y 30 de mayo de 2002, ONU, Ginebra.
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cable, ambos instrumentos poseen como objetivo ayudar a los miembros de la OMA a examinar sus estrategias anticorrupcin, as como identificar las reas para su desarrollo. Existe un curso de entrenamiento para asistir y asesorar a los miembros de la organizacin cuyo fin es implementar estrategias anticorrupcin. Por lo sealado, el servicio de aduanas mexicano y su personal deben reunir un alto grado de honor y de integridad. Para cumplir con ese deber se requiere de inmediato implantar un programa que lo asegure y as evitar su vulnerabilidad y, por lo tanto, la corrupcin. Asimismo se puede solicitar a la OMA asistencia, la cual por la importancia del tema seguramente se obtendr. 5. Informtica No se puede concebir a la aduana sin un programa de avanzada en tecnologa, ser necesario para su cambio un sistema de informacin con bases de datos fundamentales, v. gr., valor en aduana, clasificacin arancelaria, origen de las mercancas, declaraciones por va electrnica, entre otros, la informacin a manejar es tan amplia en Mxico se realizan 9000,000 de operaciones al ao con una media de cuatro documentos anexos al pedimento; hacen que la Administracin Central de Contabilidad y Glosa, reciba un mnimo de 36000,000 de documentos anuales, que no pueden ser manejados mediante un control fsico, en una aduana moderna se requiere un sistema informtico. Mediante este sistema ser posible disasociar las mercancas de sus documentos, se autorizar la introduccin de mercanca al pas previamente a su llegada, y su control se realizar desde una oficina de aduanas, en un lugar distinto de la importacin mediante la utilizacin del sistema de cmputo, ello a travs de un simple transferencia electrnica de la informacin entre el usuario y la administracin. Seguramente ste debe ser un esfuerzo de gran importancia para la transformacin de la aduana. La informtica es uno de los objetivos esenciales a desarrollar por la aduana; sin ella, continuar en un atraso incomprensible. Sin embargo, el implantar la electrnica, por s sola no permitir obtener los resultados deseados, se requiere tambin de una administracin conocedora y que realice esfuerzos importantes para lograr los fines perseguidos.
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6. Facilitacin del comercio Las 162 administraciones de aduana, miembros de la OMA, son los que realizan ms del 98% de todo el comercio mundial. De acuerdo con la opinin de la OMA, el programa para la facilitacin del comercio contempla opciones atractivas que pueden estudiarse.54 Esencial es la adopcin de la Convencin Internacional sobre la Simplificacin y Armonizacin de los Regmenes Aduaneros (1999). Ofrece soluciones prcticas para lograr los objetivos fijados en lo que respecta a la recaudacin fiscal y el control fronterizo y, al mismo tiempo, proporciona beneficios concretos en lo que concierne a la facilitacin del comercio y de los regmenes aduaneros modernos. De los trabajos elaborados en este tema, por el Consejo, existen dos propuestas que pueden ser bienvenidas:55 1. El establecimiento de la figura de la ventanilla nica, normalmente ubicada en las aduanas, en la que el interesado pueda someter a las autoridades, por una sola ocasin y por todas las oficinas administrativas, la documentacin que se requiera a efecto de realizar una importacin o exportacin. La Comunidad Europea y Japn la presentaron. 2. Canad y la Comunidad Europea, proponen aplicar un procedimiento especial a importadores y exportadores recurrentes que satisfagan criterios sencillos para su autorizacin y tengan un buen historial en cuanto al manejo y cumplimiento de sus operaciones de comercio exterior. El procedimiento especial se basa en la aplicacin de un sistema de control de bajo riesgo, para importadores que generalmente cumplen con los regmenes en frontera. El procedimiento especial fax track requerir una mnima intervencin de la aduana para los importadores regulares, consiste en:
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Quinta Conferencia Ministerial de la OMC, Cancn, del 10 al 14 de septiembre de
2003.
55 World Trade Organization, Council for Trade in Goods, Review, Clarification And Improvement Of Gatt Articles V, VIII And X Proposals Made, documento nmero G/C/W/434 del 15 de noviembre de 2002.
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Presentar una informacin mnima al momento de realizar el despacho de las mercancas. La declaracin de la mercanca se presentar bajo las premisas de lo que el importador declare. Tambin se podr otorgar autorizacin para presentar una declaracin de mercancas que ampare mltiples operaciones durante un determinado periodo.
La propuesta establece con gran precisin que no se debe excluir la participacin de pequeas o medianas empresas. A. Programa permanente de fiscalizacin El sustento del mecanismo de seleccin aleatoria es el establecimiento de un programa permanente de fiscalizacin, que permita tener un sistema de revisin muy estricto posterior a la entrada de la mercanca y con fundamento en la comunicacin interna de las reas involucradas en el despacho y la posterior fiscalizacin, lo que en realidad nunca se logr. El contrabando se ha incrementado de manera importante. B. Clasificacin arancelaria y valor en aduana Ciertas reas hoy desmembradas tienen una razn fundamental para subsistir; ejemplo de ellas son las de valoracin y clasificacin arancelaria, que por las modificaciones al Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, las unidades administrativas que las operan son distintas, tanto en funciones como en mentalidad; las tcnicas citadas deben ser ejercidas por una sola autoridad, no se concibe la una sin la otra. La aplicacin de estas tcnicas son puestas a prueba por los tratados de libre comercio, ante la necesidad de determinar el origen de ms mercancas para que se les otorgue o no el tratamiento preferencial de la zona; para ello se requiere la aplicacin conjunta del Sistema Armonizado (salto de partida arancelaria) y del cdigo de valor del GATT (porcentaje de valor de contenido regional), fundamentales para que las mercancas mexicanas no encuentren obstruccin alguna en su libre circulacin por la zona del tratado. Reforzando lo expresado, no se entiende la separacin operativa de tcnicas aduaneras como las comentadas, que en la prctica cotidiana una se relaciona directamente con la otra. A nivel internacional se ha considerado
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lo anterior y por ello la Organizacin Mundial de Comercio decidi que el sistema del cdigo de valor lo administre el Consejo de Cooperacin Aduanera a travs de su Comit Tcnico de Valoracin Aduanera, organismo que tambin administra el Sistema Armonizado de Descripcin y Clasificacin de Mercancas por medio de su Comit del Sistema Armonizado. Esto ltimo sin la debida atencin por el SAT, baste citar como ejemplo que las administraciones aduaneras de muchos pases tienen a verdaderos expertos como representantes ante el Consejo de Cooperacin Aduanera (Organizacin Mundial de Aduanas) y en sus diferentes comits y grupos de trabajo, mientras que Mxico no cuenta con una representacin tcnica en estos comits. VIII. RECOMENDACIONES PARA LA ADUANA MEXICANA La designacin de los administradores de las aduanas, que son la piedra angular para el buen funcionamiento del sistema, deben hacerse con mayor cuidado, cada uno de ellos requiere reunir un perfil especial de acuerdo con la aduana para la cual sean designados, martima, terrestre o rea, las mercancas que preferentemente se importan o exportan por esa aduana, etctera. Respecto del mecanismo de seleccin automatizado, este mecanismo es susceptible de optimizarse, tanto en lo referente a carga como a pasajeros. En el caso de mercancas cuya naturaleza se distinga claramente, por ejemplo tractores, refrigeradores, etctera, y sta coincida con la declaracin vertida en el pedimento, se debe programar el sistema para que en estos casos al activar el mecanismo de seleccin no deba realizarse el reconocimiento de las mercancas, de esta manera el porcentaje de revisiones se incrementar para mercancas sensibles, sin detrimento del control administrativo.56 Cuidado: no debe existir un libro negro de importadores, exportadores, agentes aduanales, empresas de carga a los cuales se les aplique el rojo operativo por sospechas nicamente. Es mejor ejecutar actos de control directo como visitas domiciliarias que realizar actos de la Edad Media que afectan seguramente a terceros que actan apegados a la ley.
Coparmex, Facilidades aduaneras aplicables a los viajeros, Boletn Criterios Jurdicos, Mxico, vol. V, nm. 45, septiembre de 1989.
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Unidad Central de Valoracin y Clasificacin Arancelaria De existir discrepancia en el reconocimiento entre lo declarado por el agente aduanal y el vista, se permitir al importador o exportador el retiro de las mercancas, siempre y cuando no se observe la falta de cumplimiento de una restriccin o regulacin no arancelaria, previa garanta de las diferencias provisionales que puedan existir, y la documentacin se enviar para su conocimiento por la Unidad Central de Valoracin y Clasificacin Arancelaria, la que en un trmino prudente emitir la resolucin definitiva. La Unidad Central de Valoracin y Clasificacin Arancelaria de mercancas estar integrada por inspectores de aduanas, los cuales se especializarn por secciones y captulos del sistema armonizado, lo que permitir que las autoridades discutan con todo detenimiento la naturaleza de las mercancas. Deben desaparecer figuras ajenas al sistema aduanero mexicano e internacional que violan los tratados internacionales de los que somos parte contratante, v. gr., cuentas aduaneras de garanta, precios estimados, padrn de importadores, padrones sectoriales de importadores, desaparicin sin procedimiento alguno del padrn de importadores que impide a un importador realizar su operacin ante la aduana, hecho ste que conlleva graves problemas econmicos, hasta la quiebra de una empresa, emitir autorizaciones que no constan por escrito y que posteriormente son modificadas cuando el importador ya realiz todos los trmites para su operacin, limitar la importacin de determinadas mercancas por ciertas aduanas (disquetes), la revisin de las mercancas en transporte se ha vuelto un nuevo reconocimiento de la autoridad que generalmente concluye en un secuestro de mercancas e inicio de un procedimiento administrativo de investigacin y audiencia, etctera. Debe permitirse la correccin por parte de los importadores de los datos que obran en el pedimento posteriormente a la conclusin del despacho. El servicio aduanero de cada pas debe preparar su plan de accin para enfrentar a la corrupcin, establecer un cdigo de tica para su personal, crear su escuela de actualizacin y especializacin, signar el Convenio de Kyoto, promover procesos de integracin ms avanzados que una simple zona de libre comercio, por lo que el paso inmediato a seguir debe ser la constitucin de una unin aduanera, facilitar el comercio en beneficio de sus economas.
PROYECCIN DEL DERECHO ADUANERO EN LA GLOBALIZACIN EN UN MARCO TRIDIMENSIONAL scar REBOLLEDO HERRERA
SUMARIO: I. La globalizacin; II. Cambio estructural en Mxico; III. Aplicacin de las normas jurdicas internacionales resultantes de la globalizacin en Mxico; IV. Tridimensionalismo del marco jurdico aduanero; V. Bibliografa.
I. LA GLOBALIZACIN En primer lugar debemos entender por globalizacin el aumento en la integracin de las economas a travs de las fronteras, el libre movimiento de bienes, servicios y capital, en este sentido se pronuncia Joaqun Estefana
La globalizacin es un proceso por el cual las polticas econmicas nacionales se van disminuyendo en beneficio de una poltica econmica internacional... se caracteriza por una libertad absoluta de los capitales para moverse de un sitio para otro, sin limitaciones; libertad bastante amplia de bienes y mercancas; y restricciones a los movimientos de personas.1
Por su parte, Guillermo de la Dehesa nos precisa acerca de la globalizacin el siguiente apuntamiento:
Lo que esencialmente hace la globalizacin es aumentar la competencia entre las empresas a travs de la mayor movilidad de los bienes y servicios, del capital y las nuevas tecnologas que permiten que compitan las empresas con mayor facilidad y menor coste en muchos pases a la vez... Tambin la globalizacin
1 Estefana, Joaqun, Gobernar la globalizacin, El Pas, Madrid, versin digital, nm. 1388, 2 de octubre de 2000, www.elpais.es.
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SCAR REBOLLEDO HERRERA
aumenta la competencia entre los pases para conseguir atraer mayores volmenes de capital extranjero para poder complementar su ahorro nacional...2
Debemos destacar que la globalizacin no es un fin en s mismo, sino un medio para alcanzar propsitos sociales, econmicos y polticos, que tanto urgen a los pases menos favorecidos econmicamente, por lo tanto, la globalizacin ocurre sobre la liberacin econmica, esfuerzo para crear condiciones que permitan introducir las innovaciones, tiene que abrirse con eficacia a los cambios. Debe precisarse que en la actualidad se presenta una confrontacin en el terreno poltico, toda vez que si bien la globalizacin genera beneficios muy notables a una parte del planeta, paralelamente margina a otra gran parte del mismo, de ah la confrontacin cuando en los resultados las polticas no cumplen sus promesas de lograr elevar los niveles de vida. Lo anterior requiere la construccin de un consenso poltico para mantener la dinmica actual de cambio y apertura; y requiere que junto a la revolucin del mercado, se logre mejorar la calidad de vida, en un medio ambiente de oportunidad, seguridad y justicia, como tambin lo apunta el propio Joaqun Estefana
el mal llamado movimiento antiglobalizacin debe concretar sus propuestas tcnicas, no slo de principios, a favor de una mejor poltica de derechos humanos, econmicos, sociales y ecolgicos. No solamente financiera. Para que se entienda que no son nostlgicos de la autarqua.3
Debemos destacar que la globalizacin opera principalmente en las siguientes tres reas: 1. El comercio de bienes y servicios; 2. Las corrientes internacionales de capital, y 3. Los problemas ambientales de alcance mundial. Debemos precisar que el rea que nos interesa de la globalizacin para efectos del presente trabajo es la regulacin del libre mercado. Este fen2 Dehesa, Guillermo de la, Quin gana y quin pierde con la globalizacin?, El Pas, Madrid, versin digital, nm. 1610, 29 de septiembre de 2000, www.elpais.es. 3 Estefana, Joaqun, Las libertades en la agenda de la globalizacin, El Pas, Madrid, versin digital, 31 de enero de 2002, www.elpais.es.
PROYECCIN DEL DERECHO ADUANERO EN LA GLOBALIZACIN
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meno empieza a presentarse en nuestro pas mediante la implementacin de las medidas del cambio estructural en la administracin de Miguel de la Madrid, en la cual se contempl al libre comercio o apertura comercial, como una de las pautas mediante las cuales se modernizara la economa nacional, frenar las crisis econmica e impulsar el desarrollo social y econmico de la nacin. El proceso de integracin de la economa mundial es sumamente complejo e implica, por lo general, el establecimiento de un amplio conjunto de medidas de poltica econmica, que incluyen la desregulacin, la armonizacin de los sistemas jurdicos, financieros y fiscales. A pesar de la complejidad de la integracin, experiencias como la Comunidad Europea sugieren que existe una secuencia de decisiones por tomar y un punto de partida en el largo camino entre la autarqua y una plena participacin en el sistema internacional. En general, esta secuencia comienza con la eliminacin de todos los obstculos al libre movimiento de bienes y servicios, el establecimiento de un marco jurdico que facilite los fluidos de inversin extranjera, as como un contexto financiero flexible que respalde la estabilidad monetaria y el financiamiento oportuno al comercio. II. CAMBIO ESTRUCTURAL EN MXICO Debemos considerar que para la estrategia mexicana de desarrollo, la apertura a los flujos de comercio e inversin internacionales ha significado un cambio drstico en la direccin y en los efectos de las polticas industrial, comercial y financiera de largo plazo. De hecho, entre 1940 y 1982, el esquema de desarrollo tuvo como caractersticas principales con respecto a sus relaciones con el sector externo, las siguientes: 1. La industria nacional se mantuvo sobreprotegida mediante barreras arancelarias y no arancelarias; 2. Aplicacin de regulaciones muy restrictivas a la inversin extranjera; 3. Un gobierno excesivamente interventor en el proceso productivo; y 4. Una sobrerregulacin del proceso productivo. Asimismo, debe destacarse que el sector crediticio se encontraba tan fragmentado que induca a las empresas a financiarse con recursos propios y al gobierno a financiarse su dficit con recursos del exterior. Como resul-
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tado de estas polticas, el proceso de industrializacin tuvo que ser sustentado por una creciente inversin gubernamental, slo para mantener la expansin requerida del empleo y la actividad econmica. Esta poltica industrial con alto grado de ineficiencia comenz a necesitar cada vez ms ajuste del tipo de cambio real para enfrentar sus requerimientos de divisas, en lugar de enfrentar la competencia externa con mayor productividad. Al mismo tiempo, la estabilidad financiera del pas estuvo cada vez ms amenazada por las numerosas fugas de capital que ocurran ante el mnimo signo interno o externo de dificultades de la economa mexicana. Debemos destacar que las medidas de cambio estructural implementandos por el gobierno federal desde 1982, son: 1. Apertura de la economa al libre mercado internacional, mediante nuestra entrada al GATT-OMC y la celebracin de tratados de libre comercio; 2. Polticas e instrumentos de desmonopolizacin; 3. Desincorporacin y privatizacin de empresas pblicas; 4. Desregulacin del sector productivo, y 5. Facilidades y proteccin a la inversin extranjera, mediante una nueva disposicin legal y mediante la celebracin de tratados de libre comercio y acuerdo bilaterales de proteccin a la inversin extranjera. III. APLICACIN DE LAS NORMAS JURDICAS INTERNACIONALES RESULTANTES DE LA GLOBALIZACIN EN MXICO La globalizacin aterriza en nuestro sistema jurdico en un primer plano a travs de los tratados o acuerdos internacionales, por lo tanto constituyendo nuestra Constitucin Poltica el fundamento primordial del mismo, es evidente que los tratados para su aplicacin dentro de nuestro territorio, requieren apegarse a lo dispuesto por los artculos 89 fraccin X, 76 fraccin I y 133. De los preceptos constitucionales recin citados, podemos concluir que para efectos de nuestro sistema jurdico los tratados internacionales son una ley de orden federal obligatoria. Ante tal circunstancia, se ha venido presentando una discusin que ha sido abordada no pocas veces por los especialistas, respecto de la jerarqua o preeminencia que guardan los tratados respecto de las dems leyes federales.
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En principio, de conformidad con el artculo 133 de la Constitucin federal, que dispone:

Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la ley suprema de toda la Unin. Los jueces de cada estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los estados.
Podemos sealar que las disposiciones pactadas en dichos acuerdos o tratados tienen el carcter de ley suprema en la Federacin mexicana, esto aunado a que recientemente la Suprema Corte de Justicia ha emitido una tesis aislada4 en el sentido de que los tratados internacionales se ubican jerr4 TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIN FEDERAL. Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la je-
rarqua de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitucin Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresin ... sern la Ley Suprema de toda unin... parece indicar que no slo la carta magna es la suprema, la objecin es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitucin y ser aprobadas por un rgano constituido, como lo es el Congreso de la Unin y de que los tratados deben estar de acuerdo con la ley fundamental, lo que claramente indica que slo la Constitucin es la ley suprema. El problema respecto a la jerarqua de las dems normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremaca del derecho federal frente al local y misma jerarqua de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de leyes constitucionales, y la de que ser ley suprema la que se califica de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la ley fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretacin del artculo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y compromete a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la Repblica a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificacin, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarqua de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitacin competencial entre la Federacin y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino por mandato expreso del propio artculo 133 el presidente de la Repblica y el Senado puede obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos sta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretacin del artculo 133 lleva considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarqua en virtud de lo dispuesto en el artculo 124 de la ley fundamental, el
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quicamente por encima de las leyes federales y en un segundo plano respecto de la Constitucin federal. Respecto a este nuevo criterio nos precisa Jos Luis Siqueiros
No cabe duda que la nueva tesis del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, si bien todava aislada y slo idnea para formar jurisprudencia... constituye una nueva lectura del artculo 133 constitucional y una ptica novedosa en la pirmide jurdica de nuestro sistema normativo.5
De lo anterior, podemos desprender los aspectos ms importantes a destacar en los tratados internacionales respecto de las normas constitucionales y en esencia por lo regulado en el artculo 133 de la Constitucin, son los siguientes: 1. Los tratados debern sujetarse a las normas constitucionales, ya que estn subordinados a las mismas; 2. Debern cumplir con el procedimiento sealado en la Constitucin para su aprobacin y vigencia; y 3. Una vez cubiertos los aspectos anteriores, el tratado es norma jurdica interna. Asimismo, es importante sealar que adicionalmente los tratados internacionales que celebra nuestro pas, se apegan a lo dispuesto por la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, adoptada por la Comisin de Derecho Internacional de la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas, el 23 de mayo de 1969, que fue posteriormente suscrita por Mxico, pasando por lo tanto a formar parte del grupo de pases signatarios de la misma.
cual ordena que Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados. No se pierde de vista que en su anterior conformacin, este mximo tribunal haba adoptado una posicin diversa en la tesis P.C/92, publicada en la gaceta del Semanario Judicial de la Federacin, nmero 60, correspondiente a diciembre de 1992, pgina 27, de rubro LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUA NORMATIVA.; sin embargo, este tribunal pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarqua superior de los tratados incluso frente al derecho federal. Novena poca, pleno, Seminario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. X, noviembre de 1999, tesis P. LXXVII/99, p. 46, tesis aislada. 5 Siqueiros, Jos Luis, La nueva tesis de la Suprema Corte sobre la jerarqua de los tratados internacionales, El Mundo del Abogado, Mxico, nm. 26, junio de 2001, p. 41.
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Adicionalmente, en materia de obligatoriedad de los tratados o acuerdos internacionales, la misma se sujeta a su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin como se establece en el artculo 4o. in fine de la Ley sobre la Celebracin de Tratados: Los tratados, para ser obligatorios en el territorio nacional debern haber sido publicados previamente en el Diario Oficial de la Federacin.6 Debemos destacar que esta disposicin legal establece los requisitos y caractersticas que debern reunir los tratados a celebrarse por nuestro pas; su obligacin de publicarlos para iniciar su vigencia y las facultades del Ejecutivo para signarlos. Por su parte, la Ley Aduanera nos precisa en su artculo 1o. in fine su sujecin a los tratados internacionales en la materia, como normas a las que supedita al disponer las disposiciones de las leyes sealadas en el prrafo primero se aplicarn sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que Mxico sea parte, por lo tanto, podemos afirmar fundadamente que los tratados o acuerdos internacionales en materia aduanera, son obligatorios en su cumplimiento y aplicacin. IV. TRIDIMENSIONALISMO DEL MARCO JURDICO ADUANERO El vocablo tridimensional tiene la implicacin de que algo tiene tres dimensiones; esta denominacin la utilizamos para explicar que el marco jurdico aplicable en materia aduanera cuenta con tres o ms regmenes normativos para proceder a la importacin o exportacin de mercancas, adicionalmente estos regmenes son de diferentes naturaleza en cuanto al rgano generador, lo que propicia que tengamos por un lado el marco jurdico aduanero nacional o interno; por otro, tenemos disposiciones del derecho internacionales pblico como las disposiciones jurdicas de la organizacin mundial del comercio; los tratados de libre comercio, los acuerdos de alcance parcial y finalmente se presentan disposiciones de derecho internacional privado, como son los trminos comerciales internacionales (Incoterms) y la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Contratos de Compraventa Internacional de Mercaderas (Convencin de Viena de 1980). Con la caracterstica adicional de que estos marcos normativos se aplican simultneamente y con suma precisin, principalmente en la clasificacin aduanera y el clculo de las contribuciones y aprovechamientos correspondientes.
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Publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 2 de enero de 1992.
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1. Marco jurdico aduanero nacional o interno El derecho aduanero nacional mexicano es un campo jurdico numeroso y complejo que, a decir de Acosta Romero, representa una jungla normativa. Otra caracterstica del derecho aduanero es que constituye parte del derecho tributario y del derecho fiscal. Contrariamente a otras opiniones no existe una autonoma del derecho aduanero, toda vez que se encuentra vinculado muy fuertemente al derecho constitucional, al derecho administrativo, al derecho penal, al derecho de amparo, al derecho fiscal, por sealar algunas ramas jurdicas. A continuacin presentamos de manera enunciativa el marco jurdico interno que rige la materia aduanera en Mxico: a) Ley Aduanera; b) Ley de los Impuestos Generales de Importacin y Exportacin; c) Ley de Comercio Exterior; d) Cdigo Fiscal de la Federacin; e) Ley Federal de Derechos; f) Ley del Impuesto al Valor Agregado; g) Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios; h) Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos; i) Impuesto sobre Automviles Nuevos; j) circular miscelnea de comercio exterior, y k) acuerdos que establecen la codificacin y la clasificacin de mercancas cuya exportacin est sujeta a regulaciones, permisos previos y normas oficiales mexicanas. El rgimen ordinario de tributacin de las transacciones aduaneras en Mxico, lo encontramos en primer lugar en los impuestos generales de importacin y exportacin. Es importante destacar que de conformidad con la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y del Cdigo Fiscal de la Federacin, todo tributo o impuesto est compuesto de cinco elementos sustanciales, a saber: objeto gravable, tasa o tarifa y poca de pago. En lo que toca a los impuestos al comercio exterior, dichos elementos sustanciales se encuentra distribuidos en diversos ordenamientos legales, por lo dispuesto el artculo 131 constitucional7 de las maneras siguientes:
7 De conformidad con este dispositivo constitucional, el Poder Ejecutivo federal puede ser autorizado por el Congreso de la Federacin para modificar las tasas o aranceles de los impuestos generales de importacin y exportacin.
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1. En la Ley Aduanera encontramos los elementos: objeto, sujeto, base gravable y la poca de pago, de los impuestos general de importacin y general de exportacin. 2. En la Ley de los Impuestos Generales de Importacin y Exportacin, se regula exclusivamente la tasa o arancel de dichos Impuestos. 3. En el marco jurdico tributario nacional, encontramos las otras contribuciones a que se encuentran sujetas las importaciones y exportaciones, como son: Ley del Impuesto al Valor Agregado, Ley Federal de Derechos, Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, etctera. 4. En la Ley de Comercio Exterior, se encarga de establecer los procedimientos de investigacin y de determinacin de las cuotas compensatorias que se aplican por las prcticas desleales de comercio internacional. 2. Disposiciones jurdicas de la Organizacin Mundial del Comercio Las disposiciones jurdicas de la Organizacin Mundial del Comercio se constituyen en su inicio con las contenidas en el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), creado por 23 pases el 30 de octubre de 1947, en Ginebra, Suiza, que entr en vigor el 1o. de enero de 1948. En primer debemos destacar que el GATT, constituye un acuerdo de comercio entre los pases miembros o partes contratantes, es un conjunto de normas para facilitar el comercio internacional, es tambin un foro de negociaciones para reducir o eliminar barreras arancelarias y no arancelarias y un mecanismo para resolver diferencias comerciales entre pases miembros. Por su parte, los objetivos del GATT son los siguientes: 1. Que sus relaciones comerciales y econmicas deben tender al logro de niveles de vida ms alto; 2. La consecucin del pleno empleo y de un nivel elevado, cada vez mayor, del ingreso real y de la demanda efectiva; 3. La utilizacin completa de los recursos mundiales, y 4. El acrecimiento de la produccin y de los intercambios de productos. Estos objetivos se realizan mediante la celebracin de acuerdos que deben estar basados en los siguientes principios fundamentales:
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no discriminacin en el comercio, que comprende los tratos de nacin ms favorecida y de no discriminacin; proteccin exclusivamente arancelaria; consolidacin arancelaria; eliminacin de restricciones cuantitativas; procedimiento de consulta; salvaguardias, y acuerdos comerciales regionales.
El original Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947, constitua precisamente un acuerdo o tratado internacional de corte multilateral, que regulaba el comercio internacional, pero que el mismo no contempl de manera institucional y jurdicamente, un organismo encargado de la ejecucin, administracin y vigilancia de los acuerdos comerciales y aduaneros, el nico rgano a que se aluda en dicho acuerdo eran las partes contratantes. Posteriormente, mediante el Decreto de Promulgacin del Acta Final de la Ronda Uruguay de Negociaciones Internacionales Multilaterales y el Acuerdo por el que se establece la Organizacin Mundial del Comercio,8 el GATT se incorpora a la estructura de esta nueva organizacin, dando lugar a un documento jurdicamente complejo, que se integra por: a) decisiones, declaraciones y entendimientos ministeriales; b) Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organizacin Mundial del Comercio, sus documentos preliminares, y sus c) anexos 1, 2 y 3. Por su parte, el artculo II del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organizacin Mundial del Comercio, en sus incisos 1, 2 y 4, que nos precisan la coexistencia de la propia OMC y del GATT, al indicarnos a la letra:
La OMC constituir el marco institucional comn para el desarrollo de las relaciones comerciales entre sus miembros... los acuerdos y los instrumentos jurdicos conexos incluidos en los anexos 1, 2 y 3... forman parte integrante del presente acuerdo... El Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 segn se especifica en el Anexo 1A... es jurdicamente distinto del Acuer-
Publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 30 de diciembre de 1994.
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do General sobre Aranceles Aduaneros y comercio de fecha 30 de octubre de 1947...
De los textos aludidos se puede observar que la OMC coexiste con el GATT, es decir, tenemos la institucionalizacin de un sistema OMC/GATT, en el cual, el primero constituye la parte orgnica administrativa de una estructura jurdica del comercio internacional, constituida por el segundo, es decir, el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, como nos lo confirma Miquel Monta:
uno de los resultados de la Ronda Uruguay que ms expectacin ha despertado ha sido el desdoblamiento de lo que tradicionalmente se ha conocido como GATT en dos acuerdos nuevos, a saber, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT 1994) y el Acuerdo por el que se establece la Organizacin Mundial del Comercio (Acuerdo sobre la OMC).9
Antes de continuar debemos plantearnos la siguiente interrogante qu sucedi con el GATT 1947? La respuesta la localizamos en la lista de anexos del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organizacin Mundial del Comercio, en particular en el Anexo 1A, que corresponde a los Acuerdos Multilaterales sobre el Comercio de Mercancas, en los cuales se ubica el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, que nos estipula en su artculo 1o., incisos a y b que quedan comprendidos como parte del mismo
las disposiciones del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio, de fecha 30 de octubre de 1947... rectificadas, enmendadas o modificadas para los trminos de los instrumentos jurdicos que hayan entrado en vigor con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC; y las disposiciones de instrumentos jurdicos... que hayan entrado en vigor en el marco del GATT 1947, con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC.
Con base en la anterior disposicin, podemos concluir que en el sistema OMC/GATT, se aplican dos acuerdos generales de aranceles aduaneros y
9 Monta, Miquel, La OMC y el reforzamiento del Sistema GATT, Madrid, McGrawHill, 1997, p. 7.
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comercio, el de 1947 y el de 1994, que en casos de conflictos entres ambos se aplica la nota interpretativa general del anexo 1A que dispone:
En caso de conflicto entre una disposicin del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 y una disposicin de otro acuerdo incluido en el Anexo 1A por el que se establece la Organizacin Mundial del Comercio (denominado en los Acuerdos del Anexo 1A Acuerdo sobre la OMC) prevalecer, en el grado en que haya conflicto, la disposicin del otro Acuerdo.
Debemos resaltar que de las normas jurdicas que actualmente integran el GATT, destacamos el Cdigo de Valorizacin Aduanera o Sistema de Valorizacin Aduanera que determina el sistema de base gravable o valorizacin aduanera, que establece las diferentes modalidades de base gravable en materia aduanera a las que debern apegarse sus miembros, por lo tanto, el captulo III del ttulo tercero de la Ley Aduanera no es un modelo mexicano sino uno presentado a travs del GATT y que actualmente la Ley citada se encuentra armonizada al referido Cdigo. Este Cdigo fue introducido a la legislacin aduanera en 1991 mediante una ley en la que se armonizaba diversos aspectos y disposiciones con el acuerdo general de aranceles y comercio. 3. Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de las Mercancas/Consejo de Cooperacin Aduanera El Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de las mercancas, es aprobado por el Consejo de Cooperacin Aduanera con sede en Bruselas, el 2 de mayo de 1988 se publica en el Diario Oficial de la Federacin, la adhesin de nuestro pas a este acuerdo y sistema. Asimismo, este sistema se incorpor a las tarifas de importacin y exportacin nacionales, el 8 de febrero de 1988. Debemos destacar que la nomenclatura del Consejo constituye un sistema internacional de clasificacin de mercancas que tiene esencialmente el propsito e facilitar el comercio internacional, as como simplificar las datos arancelarios en las aduanas. Asimismo, la estructura de nomenclatura del sistema armonizado de designacin y codificacin de mercancas, se integra de la siguiente manera: a) 21 secciones (XXI); b) 96 captulos, y c) 1241 partidas.
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Por su parte, la clave numrica de las partidas se forma de seis dgitos, que constituye un cdigo obligatorio para los pases miembros, reiteramos que este sistema se encuentra inmerso casi en su totalidad en la Ley de los Impuestos General de Importacin y Exportacin, por lo tanto, nuestra legislacin en lo que respecta a la tarifa se encuentra armonizada al referido sistema. Respecto a la aplicacin de este sistema internacional en la legislacin, Jorge Witker nos destaca que se incumple por nuestro pas. Al precisarnos que,
respecto a las secciones y captulos de la tarifa de importacin mexicana sigue el esquema del Sistema Armonizado... Sin embargo, el 23 de junio de 1992 se public en el Diario Oficial de la Federacin una reforma a la TIGE que atenta un tanto en contra del Sistema. Recordemos que los pases miembros del Sistema Armonizado se obligan a no modificar el alcance de las secciones, los captulos de las partidas y de las subpartidas... Con la reforma apuntada se ha creado una seccin la XXII con sus notas legales, su captulo 98... y 43 partidas. Mxico no debi haber creado la seccin XXII y sus notas porque conculca el tratado internacional.10
Finalmente, debemos precisar que una fraccin arancelaria en nuestro sistema aduanero, con base en el sistema armonizado de designacin y codificacin de mercancas, se compone de los siguientes elementos: a) el cdigo numrico; b) la descripcin de las mercancas; c) la unidad de medida; y d) el porcentaje (%) ad valorem o arancel. 3. Los tratados de libre comercio La mayor parte de los acuerdos de libre comercio que se suscriben actualmente, los efectan pases que pertenecen al Acuerdo General sobre Aranceles Aduanero y Comercio (GATT), por lo que dichos acuerdos se concentran a la luz del artculo XXIV del Estatuto General del referido Acuerdo de 1947, el cual precisa:
4. Las partes contratantes reconocen la conveniencia de aumentar la libertad del comercio, desarrollando mediante acuerdos libremente concertados, una inte10
Witker, Jorge, Derecho tributario aduanero, Mxico, UNAM, 1995, p. 135.
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gracin mayor de las economas de los pases que participan en tales acuerdos... 5. Por consiguiente, las disposiciones del presente acuerdo no impedirn, entre los territorios de las partes contratantes, el establecimiento de una unin aduanera ni de una zona de libre comercio, as como tampoco la adopcin de un acuerdo provisional necesario para el establecimiento de una unin aduanera o de una zona de libre comercio.
Como podemos observar, de la anterior disposicin internacional, el objetivo de los acuerdos de libre comercio es fundamentalmente una mayor integracin de las economas de los pases miembros de una zona de libre comercio, adems de la ya existente al estar suscritos al GATT, ahora Organizacin Mundial del Comercio (OMC), todo ello con el propsito, segn la introduccin del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, de tender al logro de niveles de vida ms altos, a la consecucin del pleno empleo y de un nivel elevado, cada vez mayor, del ingreso real y de la demanda efectiva.... En primer lugar, debemos entender por acuerdo de libre comercio al documento suscrito por dos o ms pases, a travs del cual se eliminan las barreras arancelarias y tcnicas que se encuentran presentes en el comercio entre ellos, manteniendo cada participante en vigor sus propias disposiciones regulatorias para las importaciones y exportaciones aplicables a pases no suscritos. Por su parte, Herminio Blanco define jurdicamente un acuerdo de libre comercio, como un instrumento legal que nos permitir normar el ms importante comercio exterior que Mxico ha establecido con Estados Unidos.11 Independientemente de que un pas suscriba un acuerdo comercial de libre comercio, mantiene su propio marco legal de comercio exterior, mismo que se aplicar conjuntamente con la firma del primero para regir entre ellos preferentemente el acuerdo de libre comercio que se celebra. Debemos destacar que un acuerdo de libre comercio repercute en el rgimen tributario aduanero, como a continuacin precisamos de manera enunciativa:
11 Blanco Mendoza, Herminio, IV Foro Nacional de Instituto Mexicanos de Ejecutivos de Finanzas (IMEF), 28 de mayo de 1992, Monterrey, y revista El Mercado de Valores, nm. 1, julio de 1992, p. 11.
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A. Derecho de Trmite Aduanero (DTA) El Derecho de Trmite Aduanero se aplica en las operaciones aduaneras por la prestacin de un servicio pblico por las autoridades aduaneras del Servicio de Administracin Tributaria, consistente en la movilizacin del personal aduanero y de la utilizacin de las instalaciones aduaneras para efectos de llevar a cabo el despacho aduanero, en nuestro pas se encuentra contemplado en el artculo 49 de la Ley Federal de Derechos. Este gravamen aplicable a las importaciones a partir del 1o. de julio de 1999 dejo de ser obligatorio para las mercancas originarias de los Estados Unidos y Canad, de conformidad con el artculo 310 y la seccin A del anexo 310.1 del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, en particular para las personas que efecten la importacin de mercancas originarias bajo trato arancelario preferencial en forma definitiva. Por su parte, lvaro Quintana Elourdy nos precisa que no a todas las mercancas se les da un tratamiento preferencial, porque pueden provenir de Japn, y aun cuando entren por la frontera de Estados Unidos debern pagar el DTA.12 B. Las tarifas de los impuestos generales de importacin y exportacin Con la entrada en vigor de los tratados de libre comercio, la determinacin de los aranceles de los impuestos generales de importacin y de exportacin se hace ms compleja, toda vez que de conformidad con la desgravacin arancelaria pactada en los mismos, se hace necesario precisar cul es la tasa aplicable en cada ejercicio fiscal a partir de la entrada en vigor del tratado, una vez aplicadas las preferencias arancelarias procedentes, por lo que anualmente, a finales de diciembre, se publican las tarifas correspondientes, ya sea de manera individual o conjunta, entre las que se destacan: 1. Decreto por el que se establece la tasa aplicable a partir del 1o. de enero de 2004 del impuesto general de importacin para las mercancas originarias de Bolivia y Chile,13 y
12 Quintana Elourdy, lvaro, Dejarn de pagar trmite aduanero EU y Canad, El Financiero, Mxico, 1o. de julio de 1999. 13 Publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 2003.
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2. Decreto por el que se establece la tasa aplicable para el 2004 del impuesto general de importacin para las mercancas originarias de la Comunidad Europea, Suiza, Noruega, Islandia, Israel, Guatemala, Salvador, Honduras, Nicaragua, Colombia, Venezuela y Uruguay.14 En lo concerniente al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, hasta 2003 se public la tasa anual, toda vez que a partir de ese propio ao, la mayor parte de las fracciones arancelarias se encontraran totalmente desgravadas, tal situacin se determin en el decreto por el que se establece la tasa aplicable durante 2003, del impuesto general de importacin, para las mercancas originarias de Amrica del Norte,15 como lo precis su considerando en los siguientes trminos:
Que se estableci el 1 de enero de 2003 como fecha mxima para la eliminacin de los aranceles para la mayor parte del universo de mercancas que conforman el comercio trilateral de bienes originarios de Amrica del Norte, salvo un nmero reducido de productos considerados altamente sensibles...
Por lo que corresponde a las mercancas no desgravadas sobre las cuales se aplican los aranceles determinados por la ley nacional, se encuentran los productos agropecuarios, como nos lo precisa Carlos Salinas: Pero es necesario recordar que el TLCAN estableci que los productos del campo tuvieran los plazos de proteccin ms largos: 15 aos.16 Debemos precisar que al momento de aplicar el arancel correspondiente a la mercanca importada, se deber determinar con exactitud de conformidad con la clasificacin arancelaria, cul le corresponde, si la mercanca no se encuentra sometida a los procesos de desgravacin previstos en el tratado correspondiente, se aplicar la Ley de los Impuestos Generales de Importacin y Exportacin, en caso de estar sometida a desgravacin se aplicar la tarifa anual, como lo precisaba el artculo 1o. del decreto por el que se establece la tasa aplicable para el 2001 del impuesto general de importacin para las mercancas originarias de Amrica del Norte, la Co-
Idem. Publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 2002. Salinas de Gortari, Carlos, Diez aos del TLCAN y el fracaso de Cancn, Foreign Affairs, en espaol, Mxico, vol. 4, nm. 1, 2004, p. 9.
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munidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de Israel,17 en los siguiente trminos:
La importacin de mercancas originarias de Amrica del Norte, de la regin conformada por los Estados Unidos Mexicanos y la Comunidad Europea, de la regin conformada por Mxico, Colombia y Venezuela, de la regin conformada por Mxico y Costa Rica, de la regin conformada por Mxico y Bolivia, de la regin conformada por Mxico y Chile, de la regin conformada por Mxico y Nicaragua y de la regin conformada por Mxico y el Estado de Israel, se gravarn de acuerdo a la menor tasa arancelaria de entre la establecida en el artculo 1 de la Ley del Impuesto General de Importacin, y la preferencial contenida en el apndice de este decreto.
4. Los acuerdos de alcance parcial o acuerdos de complementacin econmica Debemos precisar que gran parte de estos acuerdos se celebran al amparo del Tratado de Montevideo,18 con el objeto de dar continuidad a los procesos de integracin econmica en Latinoamrica y concretizar a largo plazo y de forma paulatina y gradual el mercado comn que se proyecta en la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI). Como puede observarse, estos acuerdos bilaterales que nuestro pas celebra generalmente con las naciones latinoamericanas, contemplan preferencias arancelarias, es decir, tasas arancelarias preferenciales aplicadas a importaciones de bienes originarios de pases con los que Mxico tenga suscritos dichos acuerdos comerciales, llegando a establecerse preferencias arancelarias hasta de un 100% del arancel establecido en la Ley de los Impuestos Generales de Importacin y Exportacin, lo que implica que si una mercanca proviene de un pas con el cual se tiene celebrado un acuerdo de este tipo, deber disminuirse al arancel establecido en la ley mexicana, el porcentaje de preferencia directamente sobre el arancel y slo aplicar como tarifa la diferencia resultante. Entre los acuerdos de este tipo destacamos:
Publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 29 de diciembre de 2000. Tratado de Montevideo, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de marzo de 1981.
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1. Acuerdo de Alcance Parcial nmero 29 celebrado entre la Repblica de Ecuador y los Estados Unidos Mexicanos.19 2. Acuerdo de Complementacin Econmica nmero 55 suscrito entre los Estados Unidos Mexicanos y la Repblica de Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica de Paraguay y la Repblica Oriental de Uruguay (miembros del Mercado Comn del Sur).20 3. Acuerdo Temporal celebrado entre los Estados Unidos Mexicanos y el Territorio Aduanero Independiente de Taiwn, Penghu, Kimen y Matsu (Taipei Chino).21 4. Acuerdo de Complementacin Econmica nmero 8 entre el Gobierno de los Estados Unidos y el Gobierno de la Repblica del Per.22 5. Acuerdo de Complementacin Econmica nmero 53 entre el Gobierno de los Estados Unidos y la Repblica Federativa de Brasil.23 5. Los trminos comerciales internacionales (Incoterms) Los Incoterms constituyen los trminos internacionales de comercio, cuyas abreviaturas se encuentran en idioma ingls (International Comercial Terms), emitidos por la Cmara de Comercio Internacional, y cuyo objeto es proporcionar un conjunto de normas internacionales que faciliten las operaciones de comercio, as como la sealizacin de las obligaciones de cada una de las partes que intervienen en el comercio internacional de mercancas. Desde 1920, ao en que fue el Primer Congreso de la Cmara de Comercio Internacional en Pars, se plantearon algunos estudios en el campo de derecho comparado sobre los trminos comerciales, el resultado de dichos estudios fue un informe en sntesis muy sustancial que fue presentado en un plazo relativamente corto. Ocho aos despus, se realiza la primera publicacin completa de los trminos comerciales, la cual estaba compuesta por seis trminos, pero tena una serie de contradicciones e incertidumbre por el hecho de haberse sintetizado y examinado los usos de ms de 30 pases. Esto trajo consigo la inquietud de realizar una interpretacin unifor19 20 21 22 23
Suscrito el 30 de abril de 1983. Publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 29 de noviembre de 2002. Publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 29 de diciembre de 2003. Suscrito el 25 de marzo de 1987. Suscrito el 3 de julio de 2002.
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me de las prcticas y usos comerciales en materia de compraventa internacional. Debemos destacar que en 1990, la Comisin de Prcticas Comerciales Internacionales de la Cmara de Comercio Internacional realiz la ltima versin de los Incoterms, intentando con esto mantener los principios fundamentales que llevan consigo estos trminos. En esta reforma se previ la utilizacin del contenedor como un nuevo instrumento del comercio exterior. Por lo que toca al carcter jurdico de los Incoterms, en materia mercantil, son de carcter facultativo para las partes que los estipulen, ya que stas, con el hecho de que lo acuerden expresamente, estarn automticamente sometidas a esta reglamentacin internacional, asimismo representan una especie de redaccin sumaria de las costumbres internacionales en materia de compraventa. En la legislacin mexicana, los Incoterms tienen su fundamento en la determinacin de los requisitos de las facturas comerciales que amparan operaciones aduanera, de conformidad con el inciso a) de la fraccin I del artculo de la Ley Aduanera, que al precisar:
Quienes importen o exporten mercancas estn obligados a presentar ante la aduana, por conducto de agente o apoderado aduanal, un pedimento en la forma oficial aprobada por la Secretara... Dicho pedimento se deber acompaar de: l. En importacin: a) La factura comercial que rena los requisitos y datos que mediante reglas establezca la Secretara, cuando el valor en aduana de las mercancas se determine conforme al valor de transaccin y el valor de dichas mercancas exceda de la cantidad que establezcan dichas reglas.
Como se desprende del numeral invocado, los requisitos que debern contener las facturas en las operaciones aduaneras, en particular especificar el Incoterm correspondiente, se remite en su regulacin a las Reglas de Carcter General en materia de Comercio Exterior. Por su parte, la regla 2.6.1 de las Reglas de Carcter General en Materia de Comercio Exterior de 2003,24 nos especifica los contenidos de las facturas sujetas a los trmites de importacin y que se derivan de la aplicacin de un Incoterm, en los siguientes trminos:
DEL DESPACHO DE MERCANCAS. Para los efectos del artculo 36, fraccin I, inciso a) de la Ley, la obligacin de presentar facturas, se deber cumplir cuando
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Publicadas en el Diario Oficial de la Federacin del 17 de abril de 2003.
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las mercancas tengan un valor comercial en monedas nacionales o extranjeras superior a 300 dlares de los Estados Unidos de Amrica. Las facturas podrn ser expedidas por proveedores nacionales o extranjeros y presentarse en original o copia. La facturas comercial debern contener los siguientes datos: 1. Lugar y fecha de expedicin. 2. Nombre y domicilio del destinatario de la mercanca. En los casos de cambio de destinatario, la persona que asuma este carcter anotar dicha circunstancia bajo protesta de decir verdad en todos los datos de la factura. 3. La descripcin comercial detallada de las mercancas y la especificacin de ellas en cuanto a clase, cantidad de unidades, nmeros de identificacin, cuando stos existan, as como los valores unitario y total de la factura que ampara las mercancas contenidas en las mismas. No se considerar descripcin comercial detallada, cuando la misma venga en clave. 4. Nombre y domicilio del vendedor. La falta de alguno de los datos o requisitos a que se refieren los numerales anteriores, as como las enmendaduras o anotaciones que alteren los datos originales, se considerar como falta de factura, la omisin podr ser suplida por declaracin bajo protesta de decir verdad del importador, agente o apoderado aduanal y presentarse en cualquier momento, siempre que no se haya iniciado el procedimiento administrativo o de conformidad con lo previsto en el artculo 151, fracciones VI o VII de la Ley ni durante el reconocimiento aduanero, segundo reconocimiento verificacin de mercancas en transporte...
Debemos resaltar que la mencin expresa de los Incoterms en nuestro marco jurdico nacional, se localiza en el anexo 22 de las Reglas de Carcter General en Materia de Comercio Exterior para 2003,25 en el instructivo para el llenado del pedimento, en su apartado Datos del proveedor/comprador, en su numeral 7, en los siguientes trminos:
Incoterms. La forma de facturacin de acuerdo con los Incoterms internacionales vigentes, conforme al apndice 14 del presente anexo. Se podr declarar el trmino de facturacin correcta, presentando declaracin bajo propuesta de decir verdad del importador, agente o apoderado aduanal, cuando en la factura se cite un Incoterm no aplicable, conforme a la regla 2.6.1. de las Reglas de Carcter General en Materia de Comercio Exterior vigentes. Esta declaracin deber anexarse al pedimento antes de activar el mecanismo de seleccin automatizado.26
Publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 30 de abril de 2003. Instructivo para el llenado del pedimento, anexo 22 de las Reglas de Carcter General en Materia de Comercio Exterior para 2003, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 30 de abril de 2003, segunda seccin, p. 8.
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Finalmente, en el apndice 1427 del citado anexo 22, localizamos de manera integral los Incoterms, con la denominacin de Trminos de facturacin, agrupados en las siguientes cuatro categoras: C Transporte principal pagado; D Llegada; E Salida; y F Transporte principal no pagado. V. BIBLIOGRAFA ADAME GODDARD, Jorge, El contrato de compraventa internacional, Mxico, McGraw-Hill, 1994. ASPE ARMELLA, Pedro, El camino mexicano de la transformacin econmica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993. BANCO MUNDIAL, En el umbral del siglo XXI, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1999-2000, Banco Mundial, 2000. CMARA DE COMERCIO INTERNACIONAL, Reglas de oro de Inconterms, Mxico, captulo mexicano de la CCI. EXIMAN, Frederic, Inconterms, 2a. ed., Madrid, Extacom, 1958. FALSOM H, Ralph, Internacional Business Transactions, 2a. ed., USA, American Casebook Series,1991. INTERNATIONAL CHAMBER OF COMMERCE, Inconterms 1990, Alemania, ICC Publishing, 1990. , Guide to Inconterms 1990, Francia, ICC Publishing, 1991. MONTA, Miquel, La OMC y el reforzamiento del sistema GATT, Madrid, McGraw-Hill, 1997. PATIO MANFFER, Ruperto, Contratacin internacional, 2a. ed., Mxico, Centro de Servicios al Comercio Exterior, Bancomext, 1995. DEHESA, Guillermo de la, Quin gana y quin pierde con la globalizacin?, Madrid, El Pas, versin digital, 29 de septiembre de 2000, www.elpais.es.
27 Apndice 14 del Instructivo para el llenado del pedimento, anexo 22 de las Reglas de Carcter General en Materia de Comercio Exterior para 2003, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 30 de abril de 2003, segunda seccin, p. 71.
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ACCESO A LA INFORMACIN ADUANERA Gabriela ROS GRANADOS*

SUMARIO: I. Ideas previas; II. Derecho a la intimidad patrimonial y econmica; III. Derecho a la informacin aduanera; VI. Bibliografa.
I. IDEAS PREVIAS En la actualidad se observa la tendencia por parte de las administraciones tributarias y aduaneras en Europa y algunas en Amrica Latina de mejorar su relacin con los administrados. En tal sentido, estamos asistiendo a una renovacin entre la posicin de la administracin tributaria-aduanera frente al contribuyente. En Espaa, un claro ejemplo de ello es la Ley 1/1998 sobre los Derechos y Garantas de los Contribuyentes,1 cuyo espritu ha sido generar confianza del contribuyente hacia el sistema tributario.2 Di* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
1 Este nimo ha empezado a observarse en Mxico en foros acadmicos con la discusin de los derechos de los contribuyentes, tal es el caso del debate sobre derecho tributario en el evento Acceso a la Informacin Tributaria y la Ley de los Derechos de los Contribuyentes, celebrado el 05 de noviembre de 2003 en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Sumada a esta circunstancia con la reforma al Cdigo Fiscal de la Federacin de 2004, se cre la Procuradura de Defensa del Contribuyente (artculo 18-B), cuya naturaleza jurdica es la de un organismo administrativo autnomo, con la funcin principal de la proteccin y defensa de los derechos e intereses de los contribuyentes. Este organismo tendr entre sus facultades la asesora, representacin y defensa de los contribuyentes que soliciten su intervencin, siendo la prestacin gratuita de sus servicios. Este organismo ha generado polmica en cuanto su conformacin y funcionamiento, adems de no contar con una ley orgnica. Sin embargo, nosotros consideramos que es un buen inicio para mejorar la relacin entre los contribuyentes y la Hacienda Pblica. 2 Soler Roch, Mara Teresa, Comentarios a la Ley de Derechos y Garantas de los Contribuyentes, Madrid, CEF, 1999.
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GABRIELA ROS GRANADOS
cho texto normativo codifica los derechos y garantas que se encontraban dispersos en todo el sistema tributario. En Mxico, no obstante que an no contamos con un cuerpo codificador de todas las garantas y derechos de los contribuyentes, desde la doctrina existe el nimo de cambiar la idea de supremaca tributaria aduanera de la administracin. Bajo este tamiz, en otros lugares hemos insistido en una nueva concepcin del contribuyente3 frente a la administracin tributaria, esto con la intencin de crear una cultura tributaria enfocada hacia un renacimiento del derecho tributario aduanero. Esta idea parte del despojo del contribuyente de su exclusivo ropaje como sujeto pasivo de la obligacin tributaria, para adquirir la posicin de sujeto activo frente a la administracin fiscal. As, hemos explorado la idea de los derechos subjetivos del contribuyente, planteamiento que parte de una novedosa perspectiva del inters fiscal, en la cual este inters genera situaciones jurdicas activas para los contribuyentes. Tradicionalmente se ha contemplado al inters fiscal como inters pblico debido a que al considerarse como tal se protege la realizacin de los fines del Estado a travs de su financiacin. Los ingresos fiscales permiten al Estado cumplir con sus funciones establecidas en la Constitucin Poltica, que a su vez justifican su existencia. De tal modo que resultan relevantes los ingresos tributarios, ya que logran como instrumentos canalizar recursos de los contribuyentes al Estado para su propia existencia. De acuerdo con esta argumentacin dicho inters pblico le es inherente al propio individuo, no nicamente al que tiene el carcter de contribuyente, ya que le concierne que el Estado ejecute todas las tareas por las que se sustenta su existencia. El inters fiscal como inters general le salvaguarda tanto al Estado como a todo contribuyente. De tal manera que la sociedad civil adquiere una actuacin activa frente al Estado al demandarle el cabal cumplimiento de sus funciones. Por lo que el Estado debe responder por sus propias actuaciones frente al contribuyente. Desde esta perspectiva se insertan los deberes de la administracin tributaria-aduanera hacia el administrado. El deber constitucional de contribuir al gasto pblico, trae consigo otros deberes de colaboracin del contribuyente con la administracin tributaria. El genrico deber de
3 Ros Granados, Gabriela, Breve semblanza sobre los derechos y garantas de los contribuyentes. Un estudio de derecho comparado Espaa y Mxico, documento de trabajo nm. 42, UNAM-IIJ, julio de 2003, p. 2.
ACCESO A LA INFORMACIN ADUANERA
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contribuir es constitucional, y como tal debe protegerse y cumplirse. Al momento de generarse este deber, se producen para el contribuyente un conjunto de derechos subjetivos, los cuales tienen como correlativo deberes que ste debe realizar. Dentro de este conjunto de derechos y deberes, se debe destacar el derecho de acceso a los administrados de la informacin tributaria y aduanera que detenta la administracin fiscal, el cual ha tiene como correlativo el deber de colaboracin del contribuyente de otorgar informacin econmica con relevancia tributaria y/o aduanera a la administracin fiscal. Sumado a este contexto es necesario mencionar que la implantacin de las nuevas tecnologas4 en la administracin tributaria-aduanera ha propiciado que la informacin tributaria-aduanera se considere un bien de extraordinario valor,5 por lo tanto, la proteccin a la misma ha recobrado el inters tanto de los particulares como de las autoridades. Para alcanzar este cambio en la relacin administracin-contribuyente, en Mxico se ha observado otro fenmeno de suma importancia, el cual ha sido generado desde la sociedad civil6 y que se ha materializado en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Poltica Gubernamental, la cual entr en vigor el 11 de junio de 2003. Este cuerpo normativo es una novedad en la legislacin mexicana a nivel federal. A su vez, se debe resaltar la Ley de Acceso a la Informacin del Estado de Sinaloa, publicada el 26 de abril de 2002. Ambas legislaciones vienen a dar contenido al dere-
4 Ros Granados, Gabriela, Innovacin tecnolgica en la gestin tributaria. Un estudio comparado: Espaa y Mxico, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, ao XXXVI, nm.108, septiembre-diciembre de 2003, p. 1014. 5 Ortiz Lin, Jos, Derechos y garantas del contribuyente ante la utilizacin por la Hacienda Pblica de sus datos personales, Granada, Comares, 2003, p. 1. 6 De acuerdo con la opinin de Escobedo se debe mencionar que el grupo Oaxaca posicion el debate del derecho a la informacin en la opinin pblica, gracias a la realizacin del Seminario Nacional sobre Derecho a la Informacin y Reforma Democrtica convocado por varias instituciones de educacin, fundaciones y otras organizaciones, en la ciudad de Oaxaca, el 23 y 24 de mayo de 2001. Escobedo, Juan Francisco, Movilizacin de opinin pblica en Mxico: el caso del Grupo Oaxaca y la Ley Federal de Acceso a la Informacin, Derecho Comparado de la Informacin, Mxico, nm. 2, julio-diciembre de 2003, p. 71.
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cho de informacin7 consagrado en el artculo 6o. constitucional a raz de la reforma de 1977.8 De tal suerte se observa que el derecho a la informacin tributaria y aduanera se configura como derecho fundamental y como derecho subjetivo derivado de la legislacin federal y de la legislacin estatal en su mbito de competencia. Y con lo cual se conforma como obligacin-derecho de la administracin tributaria-contribuyente. Como se ha observado, se debe subrayar la dualidad del acceso a la informacin tributaria, como derecho-obligacin de la administracin tributaria-contribuyente. Esta frmula deviene de los derechos fundamentales a la intimidad y a la informacin. Los cuales en casos especficos pueden ser controversiales.9 En lneas siguientes abordaremos los derechos fundamentales a la intimidad y a la informacin, con el propsito de establecer el marco terico de este ensayo. Al respecto, existe una abundante bibliografa10 que analiza la teora de la armonizacin de los derechos fundamentales, y cuyo punto toral es el equilibrio de las normas aplicables al caso concreto, sin que exista una preeminencia sobre una de la otra. Una vez analizado el marco terico, en el siguiente captulo se abordar de manera sistemtica el contenido
7 Al respecto Fix-Zamudio y Valencia Carmona han sealado que la reforma constitucional de 1977 careca de una legislacin secundaria con el propsito de establecer las bases convenientes para desarrollar este derecho a la informacin. Fix-Zamudio, Hctor, Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, Mxico, Porra, 1999, p. 424. 8 Lpez-Aylln, Sergio, El derecho a la informacin como derecho fundamental, Derecho a la informacin y derechos humanos, Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel (coords.), Mxico, UNAM-IIJ, 2000, p. 157. 9 En el mismo sentido, Mejan C., Luis Manuel, El derecho a la intimidad y la informtica, Mxico, Porra, 1994, p. 2. Novoa Monreal, Eduardo, Derecho a la vida privada y libertad de informacin, Mxico, Siglo Veintiuno, 1981, p. 9. En oposicin a estas lneas Carpizo manifiesta que se trata nicamente de armonizacin de derechos, los cuales se encuentran en la misma jerarqua, y en el caso concreto el juez decidir el precepto constitucional aplicable. A su vez manifiesta que los derechos humanos a la intimidad y a la informacin deben coexitir para fortalecer la dignidad humana. Carpizo, Jorge, Nuevos estudios constitucionales, Mxico, Porra, 2000, pp. 239 y 241. 10 Urabayen, Miguel, Vida privada e informacin: un conflicto permanente, Pamplona, Ediciones Universidad de Navarra, 1977, p. 349; Fernndez Ruiz, Jorge, El derecho a la privacidad e intimidad, Revista Mexicana de Justicia, Mxico, nueva poca, nm. 6, 1999, pp. 45-73.
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del derecho a la informacin aduanera que debe ser vertida por el particular a la autoridad y esta ltima velar por su proteccin e integridad. Por ltimo dejaremos esbozadas algunas ideas sobre los datos aduaneros que debe otorgar el particular.11 De acuerdo con estas ideas, hemos visto que la globalizacin econmica ha hecho cambiar las relaciones entre los Estados, creando por una parte nuevos instrumentos de proteccin aduanera, y por otra eliminando barreras arancelarias; as, en este contexto vemos que el derecho aduanero se compone por un sin fin de relaciones aduaneras12 y relaciones tributarias aduaneras. As las cosas, el comercio internacional ha propiciado que se regulen reas que sin ser tributos aduaneros, son medulares el buen desarrollo de este comercio moderno, tal es el caso de la inversin extranjera, la transferencia de tecnologa, servicios, propiedad intelectual, dumping, cuotas compensatorias, subsidios, salvaguardias, permisos previos, cupos, regmenes especiales de importacin.13 El catlogo de estas materias en suma contiene datos con relevancia aduanera, los cuales la autoridad debe velar por su proteccin y a su vez proporcionarlos cuando sea el caso, por mandato de ley o por orden judicial. En prrafos subsecuentes analizaremos los datos comprendidos en estas relaciones aduaneras, que a su vez generan nuevas obligaciones y derechos entre el particular y la autoridad aduanera. II. DERECHO A LA INTIMIDAD PATRIMONIAL Y ECONMICA En este epgrafe abordaremos el derecho a la intimidad patrimonial y econmica del contribuyente como lmite al derecho de informacin a la
Hay que hacer notar que hemos preferido hacer referencia al particular en lugar de contribuyente, pues no en todos los casos el sujeto de la relacin aduanera debe pagar contribuciones, adems, de acuerdo con nuestra argumentacin inicial en este texto no consideramos conveniente el uso de sujeto pasivo. 12 Al respecto se pueden mencionar los derechos a introducir o extraer definitiva temporalmente mercancas; las obligaciones de presentar mercancas en la aduana, de no mover mercancas del recinto aduanero sin permiso de la aduana, entre otras obligaciones; las facultades de elegir un destino aduanero, la de pedir el despacho de mercancas en el momento que ms convenga al importador, etctera; Witker, Jorge, Derecho tributario aduanero, Mxico, UNAM-IIJ, 1999, pp. 71-74. 13 En este tema se recomienda la lectura de: Garca Moreno, Vctor Carlos y Hernndez Ochoa, Csar, El acuerdo de libre comercio Mxico-Estados Unidos como instrumento para enfrentar el proteccionismo moderno, Testimonios sobre el TLC, Arriola, Carlos (comp.), Mxico, Miguel ngel Porra, 1994, p. 40.
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administracin aduanera tributaria. En un primer acercamiento se afirma que la Constitucin Poltica mexicana dentro del captulo de las garantas individuales, no se menciona de manera expresa la proteccin al derecho a la intimidad, sin embargo, esto no significa que no est garantizado, porque el artculo 16 constitucional14 contempla la restriccin al ente pblico de vulnerar el domicilio y las comunicaciones privadas,15 y de este precepto podemos interpretar la proteccin a la intimidad como derecho fundamental. En la doctrina constitucional mexicana Carpizo16 ha clasificado a las garantas individuales17 contempladas en la Constitucin de 1857, en derechos de igualdad, libertad personal, seguridad personal, libertades de los grupos sociales, libertad poltica y seguridad jurdica. Y seala que el derecho de seguridad personal se bifurca en la inviolabilidad del domicilio y la inviolabilidad de la correspondencia. Tambin consider que la seguridad jurdica se manifiesta en la inviolabilidad del domicilio y papeles a menos de existir disposicin judicial. Sin embargo, a las garantas individuales consagrados en la Constitucin de 1917 las divide en tres grandes partes: derechos de igualdad, libertad y seguridad jurdica.18 El derecho a la intimidad lo ubica dentro de las libertades de la persona humana en el aspecto espiritual, y lo concibe como la libertad de intimidad que comprende dos aspectos: la inviolabilidad de la correspondencia (artculo 25) y de inviolabilidad del domicilio (artculo 16).
14 El hecho que no es haya establecido expresamente el derecho a la intimidad como tal en la Constitucin de 1917, se debe a una tradicin en la que las Constituciones anteriores establecan la prohibicin de catear casas y papeles, salvo los casos expresamente sealados por la ley (Constitucin de 1836 artculo segundo). 15 Consideramos que la frmula concebida en nuestra constitucin es arcaica, debido a que se debe hacer un ejercicio de interpretacin para garantizar este derecho fundamental. Lo cual se presta a dilaciones y confusiones en la efectiva proteccin de este derecho. Cosa contraria ocurrira s se sigue la redaccin del Pacto de San Jos de Costa Rica sobre los derecho humanos, que establece de forma simple y expresa la proteccin del derecho a la intimidad. 16 Carpizo, Jorge, La Constitucin Mexicana de 1917, Mxico, Porra, 2002, p. 137. 17 Los cuales los ha definido como lmites exteriores de existencia. Carpizo, Jorge, op. cit., nota precedente, p. 124. 18 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 16, p. 143; del mismo autor, Estudios constitucionales, Mxico, Porra, 1999, p. 485.
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Fix-Zamudio y Valencia Carmona19 siguiendo a Carpizo han sealado que los derechos de libertad son mltiples y que protegen principalmente al mbito espiritual y fsico del ser humano. Y consideran que una expresin de este derecho a la libertad es la libertad de intimidad consagrada en el artculo 16 constitucional,20 que comprende la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia. Otros autores21 han sealado que la inviolabilidad del domicilio se refiere a la libertad domiciliaria y la referente a las comunicaciones privadas al derecho de privacidad, as se observa que distinguen estos dos derechos fundamentales. No obstante, nosotros opinamos que la proteccin del domicilio y de las comunicaciones privadas son expresiones genuinas del derecho a la intimidad. Desafortunadamente, consideramos que el tratamiento del derecho a la intimidad por parte de la doctrina constitucional mexicana no ha sido exhaustivo, aunque existen algunas directrices que han sido expuestas principalmente por Carbonell Snchez.22 Sin embargo, resulta necesario destacar que la riqueza de matices en el tratamiento del derecho a la intimidad ha propiciado especialistas mexicanos en el tema entre los que destacan Luis Manuel Mejan, Marcia Muoz de Alba Medrano, Gabriela Barrios Garrido, Camilo Prez Bustillo, Ernesto Villanueva, entre otros.23
19 Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, Mxico, Porra, 1999, p. 416. 20 Resulta inexorable la influencia francesa de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en la doctrina mexicana sobre las libertades del hombre como lmite al poder absoluto de las monarquas. Es as evidente la influencia del liberalismo francs. Sin embargo, es necesario dar el salto y considerar el derecho a la intimidad como derecho fundamental diverso al derecho a la libertad. Y los autores mexicanos siguen la clasificacin de Carpizo, quien a su vez se ve inmerso en este pensamiento. En esta concepcin se encuentra Quiroz Acosta, Enrique, Lecciones de derecho constitucional, Mxico, Porra, 1999, p. 158. 21 Castro, V. Juventino, Garantas y amparo, Mxico, Porra, 1986, pp. 64-77. 22 El nimo de este autor es lograr una efectiva proteccin de los derechos fundamentales a travs de una reforma integral de la Constitucin mexicana. A su vez, apunta la relevancia y preeminencia de los tratados, pactos y convenciones de carcter internacional en materia de derechos humanos. 23 Mejan C., Luis Manuel, El derecho a la intimidad y la informtica, op. cit., nota 9; id., El secreto bancario, Bogot, Biblioteca Felaban, 1984; Muoz de Alba Medrano, Marcia, Habeas data, documento de trabajo nm. 18, UNAM/IIJ, noviembre, de 2001; Barrios Garrido, Gabriela y otros, Internet y derecho en Mxico, Mxico, McGraw-Hill, 1998; Villanueva, Ernesto y Luna Pla, Issa (coords.), Nuevas perspectivas del derecho de la informacin, Mxico, 2000.
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Por otra parte, tanto la segunda sala como el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, adems de los tribunales colegiados de circuito con referencia a este tema, han expuesto los siguientes argumentos:
COMISIN NACIONAL PARA LA PROTECCIN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). SU FACULTAD PARA REQUERIR A LAS
INSTITUCIONES BANCARIAS INFORMACIN GENERAL E IMPERSONAL SOBRE LOS PRODUCTOS O SERVICIOS FINANCIEROS QUE OFRECEN AL PBLICO EN GENERAL, NO AFECTA LA INTIMIDAD DE LA CONTABILIDAD MERCANTIL PREVISTA POR LOS ARTCULOS 42, 43 Y 44 DEL CDIGO DE COMERCIO. Si se toma en consideracin, por un lado, que la contabilidad mercantil se integra por documentos de contenido histrico donde se asientan hechos del pasado que, en su caso, van integrando el historial exacto y minucioso de las actividades comerciales pretritas del mercader que las efecta, as como la situacin econmica presente, basada en resultados pasados y, por otro, que en virtud de ser una obra del propio comerciante, debe protegerse mediante el correlativo derecho de intimidad, resulta claro que cuando la Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros requiere informacin no particularizada sobre productos y servicios financieros que ofrecen las instituciones bancarias al pblico en general, no se afecta la aludida intimidad de la contabilidad mercantil prevista en los artculos 42, 43 y 44 del Cdigo de Comercio, ya que dicha informacin no es de aquella que est protegida por el secreto aludido, pues no se trata de los libros contables encuadernados, empastados y foliados a que se refiere el numeral 34 del citado cdigo; tampoco se trata de los registros contables, inscripciones o asientos que se efectan por los comerciantes para hacer constar un movimiento activo o pasivo de una operacin individual permitiendo su identificacin e historial y conexiones, en trminos del artculo 33 del propio ordenamiento; menos an son comprobantes de operaciones pasadas del comerciante (facturas de bienes o servicios) a que se refiere el diverso artculo 38; tampoco son clculos aritmticos que permiten corroborar el historial de los negocios del comerciante; ni son documentos personales o actas de juntas que se refieran a operaciones realizadas en trminos de los artculos 36 y 41 del Cdigo en mencin. Amparo en revisin 198/2001. Banco Inbursa, S. A., Institucin de Banca Mltiple, Grupo Financiero Inbursa. 17 de octubre de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Juan Daz Romero. Ponente: Jos Vicente Aguinaco Alemn. Secretario: Emmanuel G. Rosales Guerrero. Novena poca, segunda sala, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XIV, diciembre de 2001, tesis 2a. CCXXX/2001, p. 368.
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PRUEBA
DOCUMENTAL EN VA DE INFORMES SOBRE DATOS CONTABLES. SU DESAHOGO DENTRO DE JUICIO ES DE EJECUCIN IRREPARABLE. Si con la prueba
documental en va de informes se pretende obtener datos confidenciales del quejoso, relativos a cuentas bancarias y otros documentos propios de su contabilidad a fin de ponerse a la vista de terceros, entonces, debe estimarse que el desahogo de tal probanza, por s misma, genera consecuencias irreparables desde el momento de su realizacin, afectando de manera directa e inmediata derechos sustantivos contenidos en la carta magna, pues aunque llegase a obtener sentencia favorable, ello no destruira fcticamente las consecuencias materiales causadas por el acto de molestia en sus posesiones y papeles, a cuya privacidad tiene derecho. En el evento apuntado, se produce un similar sentido de afectacin al que se ocasiona en el caso del desahogo de la prueba pericial contable ofrecida por la contraparte del quejoso, tratado en la jurisprudencia nmero 399 de la otrora Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Apndice de 1995, tomo VI, materia comn, pgina 268, cuyo rubro dice: PRUEBA PERICIAL CONTABLE. LA INDEBIDA ADMISIN DE LA
OFRECIDA POR LA CONTRAPARTE DEL QUEJOSO EN EL JUICIO NATURAL, ES UNA VIOLACIN PROCESAL CUYA NATURALEZA SUI GENERIS PRODUCE EFECTOS LEGALES Y MATERIALES, QUE YA NO PUEDEN SER REPARADOS EN LA SENTENCIA DEFINITIVA Y, POR TANTO, RESULTA PROCEDENTE EL AMPARO INDIRECTO EN SU CONTRA, y en esa tesitura, es concluyente que se est en presencia de una vio-
lacin producida dentro de juicio que, por ser de ejecucin irreparable, es susceptible de combatirse en amparo indirecto en trminos del artculo 114, fraccin IV, de la Ley Reglamentaria de los Artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con independencia de que, como violacin puramente procedimental, sea impugnable en amparo directo. Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Civil del Cuarto Circuito. Amparo en revisin 592/99. Interticket, S. A. de C. V. 4 de mayo de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: Mara Eliza Ziga Alcal. Secretario: Carlos Rafael Domnguez Aviln, novena poca, Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Civil del Cuarto Circuito, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XII, julio de 2000, tesis IV.2o.P. C.17 C, p. 806. PRINCIPIO DE RESERVA ABSOLUTA. NO OPERA RESPECTO DEL OFRECIMIENTO DE DOCUMENTALES QUE SE RELACIONAN CON CONTRIBUYENTES DIVERSOS AL ACCIONANTE. El artculo 69 del Cdigo Fiscal de la Federacin vigente, consagra el principio de reserva absoluta respecto tanto de los datos suministrados por los contribuyentes como de los obtenidos con motivo del ejercicio de las facultades de comprobacin de la autoridad, estableciendo una obligacin de no hacer a cargo del personal oficial que interviene en los diversos trmites relativos a la aplicacin de las disposiciones tributarios. Sin embargo, el mismo pre-
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cepto seala que dicha reserva no comprender los casos que sealen las leyes fiscales, en razn de lo cual si en un juicio de nulidad se ofrecen como prueba documentos relacionados con la situacin fiscal de personas distintas al actor de dicho juicio, no opera el principio de referencia, esto de acuerdo a lo dispuesto por el artculo 230 del propio ordenamiento tributario que prev que en el juicio de nulidad sern admisibles toda clase de pruebas. Juicio No. 534/84. Sentencia de 12 de febrero de 1985, por unanimidad de votos. Magistrada instructora: Ma. Guadalupe Gonzlez de Uresti. Secretario: Juan Francisco Tapia Tovar, segunda poca, pleno, R.T.F.F., ao IV, nms. 16 y 17, t. II, enero-mayo de 1981, tesis II-TASS-2254, p. 453. PRUEBAS. SI SE OFRECEN COMO TALES, DECLARACIONES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA PRESENTADAS POR TERCEROS, DEBE EXHIBIRLAS LA AUTORIDAD SI SE LE REQUIEREN. Los artculos 15 de la Ley del Impuesto sobre la Renta y 90 del Cdigo Fiscal de la Federacin, establecen la obligacin de los funcionarios y empleados de la Secretara de Hacienda de guardar absoluta reserva en lo que concierne a las declaraciones y datos suministrados por los causantes. Sin embargo, cuando las declaraciones son requeridas por el actor como pruebas por l ofrecidas, se considerarn probados los hechos imputados a la autoridad, si la Sala a quo seala un plazo para que esos documentos se presenten, y la autoridad demandada no lo hace, limitara injustificadamente el derecho que al actor le otorga el artculo 214 del Cdigo Tributario Federal, considerar fundado el agravio consistente en que violara los citados preceptos la comunicacin de las declaraciones. (114) Revisin No. 956/79. Resuelta en sesin de 23 de enero de 1981, por unanimidad de 6 votos, magistrado ponente: Alfonso Cortina Gutirrez. Secretaria: Ma. Estela del Refugio Ferrer Mac Gregor Poisot.
Estos son algunos de los argumentos que ha dado el Poder Judicial federal en el tema de la intimidad en derecho tributario. La aplicacin de estos criterios se puede realizar mutatis mutandis al derecho aduanero, pues tambin como hemos hecho referencia anteriormente, contempla obligaciones fiscales as como obligaciones aduaneras. Por otro lado, resulta ilustrativo sealar que en el derecho internacional la proteccin a los derechos humanos es ms acabada y fina, no obstante que su garanta y reconocimiento como sealan algunos autores24 se propicia despus de las Segunda Guerra Mundial. En este mbito se encuentra la Declaracin Universal de Derechos Humanos proclamada en Pars el 10 de diciembre de 1948 y en la que se reconoci el derecho a la vida privada.
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Quiroz Acosta, Enrique, Lecciones de derecho constitucional, op. cit., nota 20, p. 159.
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Tambin la Convencin Americana de los Derechos Humanos o Pacto de San Jos, el cual fue ratificado el 20 de mayo de 1980 por Mxico y publicado en el Diario Oficial de la Federacin; por tanto, existe la obligacin de proteger el derecho a la intimidad en el mbito nacional. En la materia aduanera este derecho a la intimidad se identifica con el secretario bancario y la reserva de documentos del particular. En sede doctrinal desafortunadamente en Mxico este tema no ha tomado la importancia merecida, con lo cual su tratamiento es escaso. Este derecho a la intimidad recobra vitalidad en el mbito econmico, el cual queda regulado en diversos materiales entre las que es necesario mencionar el derecho tributario, aduanero y bancario. Respecto a este ltimo en Mxico ha existido tradicionalmente la proteccin del secreto bancario, esta afirmacin se asienta en la abrogada Ley General de Instituciones de Crdito publicada el 29 de junio de 1932, cuyo artculo 43 preceptuaba: Las instituciones depositarias slo darn noticias de los depsitos a los depositantes, a su representante legal, o a la autoridad judicial que las pidiere en virtud de su providencia dictada en juicio. La actual Ley de Instituciones de Crdito, que entr en vigor el 19 de julio de 1990, establece el secreto bancario en su ttulo sexto en los artculos 117, 117 bis y 118, que se citan a continuacin:
Artculo 117. Las instituciones de crdito en ningn caso podrn dar noticias o informacin de los depositos, servicios o cualquier tipo de operaciones, sino al depositante, deudor, titular o beneficiario que corresponda, a sus representantes legales o a quienes tenga otorgado poder para disponer de la cuenta o para intervenir en la operacin o servicio, salvo cuando las pidieren, la autoridad judicial en virtud de providencia dictada en juicio en el que el titular sea parte o acusado y las autoridades hacendarias federales, por conducto de la Comisin Nacional Bancaria, para fines fiscales. Los empleados y funcionarios de las instituciones de crdito sern responsables, en los trminos de las disposiciones aplicables, por violacin del secreto que se establece y las instituciones estarn obligadas en caso de revelacin del secreto, a reparar los daos y perjuicios que se causen. Lo anterior, en forma alguna afecta la obligacin que tiene las instituciones de crdito de proporcionar a la Comisin Nacional Bancaria, toda clase de informacin y documentos que, en ejercicio de sus funciones de inspeccin y vigilancia, les solicite en relacin con las operaciones que celebren y los servicios que presten.
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Artculo 117 bis. La Comisin Nacional Bancaria y de Valores estar facultada para proporcionar a autoridades financieras del exterior, informacin sobre las operaciones y servicios previstos en el artculo 117, as como en la fraccin XV del artculo 46 de esta Ley, que reciba de las instituciones de crdito, siempre que tenga suscritos con dichas autoridades acuerdos de intercambio de informacin en los que se contemple el principio de reciprocidad, debiendo en todo caso abstenerse de proporcionar la informacin cuando a su juicio sta pueda ser usada para fines distintos a los de la supervisin financiera, o bien, por causas de orden pblico, seguridad nacional o por cualquier otra causa prevista en los acuerdos respectivos. Artculo 118. Con la salvedad de toda clase de informacin que sea solicitada por la Comisin Nacional Bancaria, la violacin del secreto propio de las operaciones a que se refiere la fraccin XV del artculo 46 de esta Ley, incluso ante las autoridades o tribunales en juicios o reclamaciones que no sean aquellos entablados por el fideicomitente o fideicomisario, comitente o mandante, contra la institucin o viceversa, constituir a sta en responsabilidad civil por los daos y perjuicios ocasionados, sin perjuicio de las responsabilidades penales procedentes.
El secreto bancario adems de estar regulado en este cuerpo normativo tambin la nueva Ley de Transparencia a la que ya hemos hecho alusin, lo protege al establecerlo como informacin reservada (artculo 14 prrafo II). Al respecto a continuacin citaremos algunos criterios del otrora Tribunal Fiscal de la Federacin y del Poder Judicial de la Federacin:
SECRETO FISCAL. PROTECCIN AL SECRETO BANCARIO. No se afectan las defensas del particular, ni se transgrede el secreto bancario, cuyo propsito es permitir la libre competencia, por el hecho de que la Comisin Nacional Bancaria y de Valores haya rendido la informacin solicitada por autoridad fiscal federal, respecto de las operaciones bancarias del particular, ya que tal peticin se encuentra respaldada en lo dispuesto por el artculo 42 fraccin II del Cdigo Fiscal de la Federacin, a fin de cerciorarse del cumplimiento a las disposiciones tributarias, informacin que le es dada a conocer al propio contribuyente, con el objeto de salvaguardar su garanta de seguridad jurdica y darle oportunidad de que haga valer sus defensas. Asimismo, tal informacin est resguardada en el secreto fiscal, constituido por la reserva que los auditores estn obligados a guardar, sobre los datos e informacin que conozcan con motivo de las diligencias que practiquen; de lo que se concluye que el cabal respeto del primero trasciende en la atencin, acatamiento y proteccin del segundo. Juicio nm.
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100(14)102/98/(2)/2638/97-II, resuelto por la segunda seccin de la sala superior del Tribunal Fiscal de la Federacin, en sesin de 26 de enero de 1999, por mayora de 3 votos a favor y 1 en contra. Magistrada ponente: Ma. Guadalupe Aguirre Soria. Secretaria: Victoria Lazo Castillo (tesis aprobada en sesin del 4 de marzo de 1999). Cuarta poca, segunda seccin, R.T.F.F., ao II, nm. 11, junio 1999, tesis IV-TA-2aS-36, p. 183. SECRETO BANCARIO O FIDUCIARIO. SUPUESTOS EN QUE NO SE DA EL. De una correcta interpretacin de los artculos 117 y 118 en relacin con el 46, fraccin XV, de la Ley de Instituciones de Crdito, se aprecia que, la informacin sobre cualquier tipo de operacin efectuada en una institucin de crdito, est restringida y nicamente puede ser solicitada por la autoridad judicial en un juicio en el que el titular sea parte y slo para fines fiscales, adems que constituye responsabilidad civil o penal para la institucin que viole el secreto de las operaciones de fideicomiso a que se refiere la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito y llevar a cabo mandatos y comisiones, inclusive ante los tribunales en juicios, que no sean entablados por el fideicomitente o fideicomisario, comitente o mandante, contra la institucin o viceversa. Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Queja 314/97. Manuel Camacho Tllez, delegado fiduciario en el fideicomiso denominado Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro. 25 de junio de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: David Delgadillo Guerrero. Secretaria: Elsa Fernndez Martnez. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. IV, septiembre de 1996, tesis I.9o.C.40 C, pgina 721, de rubro: SECRETO BANCARIO. SI LA
INFORMACIN LA SOLICITA LA AUTORIDAD QUE CONOCE DEL PROCEDIMIENTO DE SUSPENSIN DE PAGOS, NO EXISTE VIOLACIN AL.
Novena poca, Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. VIII, julio de 1998, tesis I.4o.A.282 A, p. 393. SECRETO
BANCARIO. SI LA INFORMACION LA SOLICITA LA AUTORIDAD QUE CONOCE DEL PROCEDIMIENTO DE SUSPENSION DE PAGOS, NO EXISTE VIOLACIN AL. La autoridad judicial que conoce del procedimiento de suspensin de pa-
gos, puede solicitar a las instituciones de crdito, informacin relacionada con los contratos bancarios celebrados por las partes, conforme a las atribuciones que le confiere el artculo 26, fraccin XI, en relacin con el 429, de la Ley de Quiebras y Suspensin de Pagos, toda vez que el trmino juicio que refiere el artculo 117 de la Ley de Instituciones de Crdito, debe entenderse en forma genrica, no slo a la controversia que sostengan dos partes, sino tambin a cualquier tipo de procedimiento judicial, como lo es el de suspensin de pagos. No-
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veno Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, amparo en revisin 819/96. Banco Internacional, S. A., Institucin de Banca Mltiple, Grupo Financiero Bital. 29 de mayo de 1996. Unanimidad de votos. Ponente: Guadalupe Olga Meja Snchez. Secretaria: Mara Elena Rosas Lpez, novena poca, Noveno Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. IV, septiembre de 1996, tesis I.9o.C.40 C, p. 721.
Por ltimo dirase pues que este derecho al secreto bancario, del cual se pueden obtener datos con relevancia fiscal aduanera, es un derecho acabado y con lmites muy bien definidos, sin embargo, creemos que es el comienzo de una efectiva proteccin en materia econmica para el particular, adems est con el uso de contratacin de medios electrnicos de operaciones para el sistema aduanero,25 esta proteccin adquirir nuevos derroteros. III. DERECHO A LA INFORMACIN ADUANERA Resulta ilustrativo indicar que en Mxico la autoridad aduanera forma parte del Servicio de Administracin Tributaria, en el organigrama de este organismo es la Direccin General de Aduanas quien se encarga de regular y vigilar todas las actividades en materia aduanal. De tal suerte que no existe un servicio aduanero mexicano,26 sino que, dicho de otra forma, la autoridad aduanal se identifica con la autoridad tributaria en una suerte de simbiosis. Adems de esta autoridad, hay que hacer notar que la Secretara de Economa tambin interviene en esta materia cuando se realizan las investigaciones de prcticas de comercio desleales por la Unidad de Prcticas de Comercio Internacional, y del cual deriva la aplicacin de las cuotas com-
25 Al respecto es sugerente la lectura de Mejan C., Luis Manuel, La contratacin por medios electrnicos de operaciones del sistema financiero mexicano, Revista de Derecho Privado, Mxico, ao 7, nm. 21, septiembre-diciembre de 1996, pp. 30 a 60. 26 En este tpico algunos expertos en la materia se han distinguido por propugnar en favor de una autoridad aduanera totalmente ajena a la tributaria, de tal guisa podemos citar el debate sobre derecho tributario celebrado en el Instituto de Investigaciones Jurdicas el 21 de mayo de 2003, con el ttulo El Servicio Aduanero Mexicano, cuyos ponentes fueron Diego Alonso Hinojosa Aguerrevere, Sergio Martnez Rosaslanda, Jos Guzmn Montalvo y Jos Othn Ramrez. En dicha mesa redonda se discuti el Proyecto de Iniciativa sobre la Ley del Servicio Aduanero Mexicano.
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pensatorias. Sumada a esta circunstancia dicha Secretara regula todo lo relacionado al comercio exterior. Llegados a este punto se observa que son varias las autoridades en materia aduanera que deben acopio de esfuerzos para tener el control de todos los datos referentes al trfico de mercancas internacionales. Ahora bien, los sujetos a proporcionar estos datos sern todos los que introduzcan mercancas al territorial nacional o las extraigan del mismo, ya sean sus propietarios, poseedores, destinatarios, remitentes, apoderados, agentes aduanales o cualesquiera personas que tengan intervencin en la introduccin, custodia, extraccin, almacenaje, manejo y tenencia de las mercancas (artculo 1o. de la Ley Aduanera). Una vez hechas estas aclaraciones, abordaremos en un primer acercamiento el tema de la informacin aduanera. As pues, se debe asentar que la doctrina mexicana ha puntualizado que el derecho a la informacin es un nuevo derecho27 que fue concebido como tal en la Constitucin mexicana hasta la reforma de 1977. Y que este derecho se compone de dos elementos: 1) que todo gobernado tiene derecho a informarse; y 2) el Estado debe garantizar ese derecho. En otro lugar28 hemos abundado en el tema, enfatizando que el derecho a la informacin se vertebra en dos sentidos: el primero, el derecho de los particulares a la informacin sobre ellos mismo, y que tiene un tratamiento informatizado; y segundo, el respeto y guarda escrupulosos de los datos de los contribuyentes o particulares en poder de la administracin tributaria. Con referencia a este tema el Poder Judicial de la Federacin ha sostenido el siguiente criterio jurisprudencial:
DERECHO A LA INFORMACIN. SU EJERCICIO SE ENCUENTRA LIMITADO TANTO POR LOS INTERESES NACIONALES Y DE LA SOCIEDAD, COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS. El derecho a la informacin consagrado en la ltima parte del artculo 6o. de la Constitucin federal no es absoluto, sino que, como toda garanta, se halla sujeto a limitaciones o excepciones que se sustentan, fundamentalmente, en la proteccin de la seguridad nacional y en el respeto tanto a los intereses de la sociedad como a los derechos de los gobernados, limitaciones que, incluso, han dado origen a la figura jurdica del secreto de informacin que
27 Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, op. cit., nota 19, p. 424. 28 Ros Granados, Gabriela, La innovacin tecnolgica en la gestin tributaria. Un estudio comparado: Espaa y Mxico, op. cit., nota 4, p. 1030.
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se conoce en la doctrina como reserva de informacin o secreto burocrtico. En estas condiciones, al encontrarse obligado el Estado, como sujeto pasivo de la citada garanta, a velar por dichos intereses, con apego a las normas constitucionales y legales, el mencionado derecho no puede ser garantizado indiscriminadamente, sino que el respeto a su ejercicio encuentra excepciones que lo regulan y a su vez lo garantizan, en atencin a la materia a que se refiera; as, en cuanto a la seguridad nacional, se tienen normas que, por un lado, restringen el acceso a la informacin en esta materia, en razn de que su conocimiento pblico puede generar daos a los intereses nacionales y, por el otro, sancionan la inobservancia de esa reserva; por lo que hace al inters social, se cuenta con normas que tienden a proteger la averiguacin de los delitos, la salud y la moral pblicas, mientras que por lo que respecta a la proteccin de la persona existen normas que protegen el derecho a la vida o a la privacidad de los gobernados. Amparo en revisin 3137/98. Bruno F. Villaseor. 2 de diciembre de 1999. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: presidente Genaro David Gngora Pimentel, Juventino V. Castro y Castro y Jos de Jess Gudio Pelayo. Ponente: Juan Daz Romero. Secretario: Gonzalo Arredondo Jimnez. El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada hoy veintiocho de marzo en curso, aprob, con el nmero LX/2000, la tesis aislada que antecede; y determin que la votacin es idnea para integrar tesis jurisprudencial. Mxico, Distrito Federal, a veintiocho de marzo de dos mil. Novena poca, pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XI, abril de 2000, tesis P. LX/2000, p. 74.
El derecho a la informacin aduanera en la actualidad se encuentra en ciernes, pues no es una materia que se haya regulado con anterioridad con sistematizacin, y no es sino hasta la publicacin de la Ley Federal de Transparencia cuando recobra vida este derecho fundamental. En lneas anteriores hemos enfatizado que el derecho a la informacin se constituye de dos extremos: 1) que todo gobernado tiene derecho a informarse; y 2) el Estado debe garantizar ese derecho. Ahora bien analicemos por separado ambos extremos referidos en materia aduanera para dilucidar algunos puntos que servirn de pauta en subsecuentes estudios al respecto. 1. Informacin aduanera al particular Hay que hacer notar que la informacin aduanera al particular es un tema nuclear para realizar las operaciones de comercio internacional con todo el apego a la legislacin y sin incurrir en faltas administrativas o deli-
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tos de contrabando.29 As, bajo este razonamiento los sistemas de informacin30 por parte de la autoridad aduanera deben ser eficaces y veraces. Por otro lado, uno de los instrumentos con los cuales ha contado el particular en materia aduanera para informarse de estos menesteres, es la consulta fiscal, al respeto el otrora Tribunal Fiscal de la Federacin haba sealado:
CONSULTA FISCAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE REFIERE A LA OBTENCIN DE DATOS DE UN TERCERO. La autoridad no est obligada a dar respuesta a solicitudes de informes o consultas que impliquen dar a conocer datos de terceros, pues en los trminos del artculo 69 del Cdigo Fiscal de la Federacin, las autoridades fiscales estn obligadas a guardar absoluta reserva de los datos suministrados, por los contribuyentes o terceros con ellos relacionados, salvo los casos de excepcin que refiere el propio numeral, que desde luego, no son aplicables a las peticiones de los particulares. Juicio No. 217/87. Sentencia de 22 de febrero de 1988, por unanimidad de votos. Magistrado ponente: lvaro Egua Romero. Secretario: Eliseo Cano Ibarra, segunda poca, primera sala regional noreste (Monterrey), R.T.F.F., ao VII, nm. 69, septiembre de 1985, tesis II-TASR-IX-682, p. 71.
2. Garanta de este derecho Este derecho goza de la proteccin efectiva de los instrumentos constitucionales y legislativos, sin embargo, consideramos que estas normas son imperfectas, pues no contienen ninguna sancin en caso de que la autoridad con el requerimiento de informacin por parte del particular. En este punto consideramos que es necesario legislar la responsabilidad patrimonial de la Hacienda Pblica, en caso de no verter dicha informacin. Sumada a esta circunstancia, debemos contemplar que este derecho a controlar la informacin sobre un particular, lo que se ha dado a conocer en
29 Es importante destacar las reformas al Cdigo Fiscal de la Federacin para el ejercicio fiscal de 2004, las cuales se acentan en los delitos de contrabando, ampliando los tipos penales, ignorando por todo ello el legislador el principio garantista del derecho penal tan estudiado por Luigi Ferragoli. 30 En este tema se recomienda el artculo de lvarez Arana, Jos Federico, Los sistemas de informacin. Una herramienta para el ejercicio de la actividad fiscalizadora, Revista Indetec, Mxico, nm. 97, noviembre-diciembre de 1995, pp. 75-86.
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la doctrina como habeas data,31 o el derecho a la autodeterminacin informativa,32 surge de la necesidad de proteger todos los datos personales que detenta la autoridad aduanera. ste es un tema novedoso que viene regulado en la Ley de Federal de Transparencia, en tal sentido el artculo tercero indica que los datos personales son:
la informacin concerniente a una persona fsica, identificada o identificable, entre otra, la relativa a su origen tnico o racial, o que est referida a las caractersticas fsicas, morales o emocionales, a su vida afectiva o familiar, domicilio, nmero telefnico, patrimonio, ideologa, y opiniones pblicas, creencias o convicciones religiosas o filosficas, los estados de salud fsicos o mentales, las preferencias sexuales, u otras anlogas que afecten su intimidad.
La proteccin de estos datos personales se contempla en el captulo IV artculo 20 de la mencionada Ley. VI. BIBLIOGRAFA LVAREZ ARANA, Jos Federico, Los sistemas de informacin. Una herramienta para el ejercicio de la actividad fiscalizadora, Revista Indetec, Mxico, nm. 97, noviembre-diciembre de 1995. BARRIOS GARRIDO, Gabriela y otros, Internet y derecho en Mxico, Mxico, McGraw-Hill, 1998. CARPIZO, Jorge, Nuevos estudios constitucionales, Mxico, Porra, 2000. , La Constitucin mexicana de 1917, Mxico, Porra, 2002. , Estudios constitucionales, Mxico, Porra, 1999. , Tendencias actuales de los derechos humanos, Derechos humanos y ombudsman, Mxico, UNAM-IIJ-Comisin Nacional de Derechos Humanos, 1993. CASTRO, V. Juventino, Garantas y amparo, Mxico, Porra, 1986. ESCOBEDO, Juan Francisco, Movilizacin de opinin pblica en Mxico: el caso del Grupo Oaxaca y la Ley Federal de Acceso a la Informacin, Derecho Comparado de la Informacin, nm. 2, julio-diciembre de 2003.
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HACIA UNA NUEVA GENERACIN DEL SISTEMA ARMONIZADO DE CODIFICACIN Y DESCRIPCIN DE MERCANCAS Virgilio Antonio VALLEJO MONTAO
SUMARIO: I. Presentacin; II. Implementacin del Sistema Armonizado; III. Descripcin del Sistema Armonizado; IV. El Sistema Armonizado y las tarifas nacionales de aduanas; V. El Sistema Armonizado y las estadsticas del comercio exterior; VI. Propuestas; VII. Anexo I. Notas de subpartida. Ejemplos; VIII. Anexo II. Objetivos del Sistema Armonizado.
I. PRESENTACIN El Sistema Armonizado de Codificacin y Descripcin de Mercancas (popularmente conocido como el Sistema Armonizado) es uno de los ms exitosos instrumentos desarrollados por la Organizacin Mundial de Aduanas. Es una nomenclatura multifuncional de mercancas usada por ms de 180 pases y uniones aduaneras o econmicas, como base de sus tarifas de aduanas y para la compilacin de sus estadsticas de comercio internacional. Gracias a su verstil estructura y a su naturaleza multifuncional, el Sistema Armonizado es un verdadero lenguaje del comercio internacional, tambin es usado para otros propsitos como poltica comercial, reglas de origen, monitoreo de mercancas controladas, impuestos interiores, tarifas de fletes, estadsticas de transporte, control de cupos, investigacin y anlisis econmico. Gobiernos o empresas por igual usan el Sistema Armonizado como una forma nica de identificar y codificar mercanca para facilitar el comercio internacional y la aplicacin de la legislacin aduanera. El Sistema Armonizado es, por lo tanto, un instrumento muy importante no slo para la Organizacin Mundial de Aduanas sino tambin para todas las instituciones pblicas o privadas, involucradas en el comercio mundial.
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Aunque el Sistema Armonizado tiene muchos usos, el uso principal por el momento y el futuro inmediato es an la recaudacin de impuestos y derechos de importacin. La Organizacin Mundial de Aduanas tiene 160 pases miembros, de los cuales aproximadamente el 80% podra caracterizarse como en vas de desarrollo o en transicin hacia una economa de mercado. Un gran porcentaje de dichos pases depende y va a continuar dependiendo en una importante extensin, de sus impuestos aduanales para sus ingresos nacionales. Lo dicho sirve para enfatizar la importancia del Sistema Armonizado en el trabajo cotidiano de las aduanas, pues las mercancas necesitan ser clasificadas correctamente con el fin de asegurar la recaudacin del ingreso. El Sistema Armonizado tambin contiene una serie de disposiciones para asegurar su interpretacin y aplicacin uniformes que facilitan los controles de aduanas y el comercio internacional. II. IMPLEMENTACIN DEL SISTEMA ARMONIZADO Los esfuerzos para producir una nomenclatura universal de mercancas diseada para facilitar el comercio internacional tomaron ms de un siglo. Ellos han conducido a la introduccin de nomenclaturas que, en ocasiones, han sido usadas para propsitos tanto arancelarios como estadsticos. El convenio del Sistema Armonizado entr en vigor el 1o. de enero de 1988. Actualmente hay ms de 100 partes contratantes que usan el Sistema como base de sus tarifas de aduanas. Estas cifras continuarn aumentando en los aos por venir. Las partes contratantes se obligan a asegurar que sus tarifas de aduanas y sus nomenclaturas estadsticas tanto de importacin como de exportacin, sean acordes con el Sistema Armonizado. Ellas tambin deben hacer pblicamente accesibles sus estadsticas de comercio exterior conforme a los cdigos de seis dgitos del Sistema Armonizado, como mnimo. En sus sesiones de 1976, la Comisin de Estadsticas de las Naciones Unidas tom la decisin poltica de que las clasificaciones econmicas de las Naciones Unidas deberan compatibilizarse mediante el uso de subpartidas del Sistema Armonizado (entonces en gestacin) como bloques de construccin. La Clasificacin Normalizada del Comercio Internacional, la Clasificacin Industrial Normalizada Internacional de todas las actividades econmicas y la Clasificacin Central de Productos han sido preparadas con base en esta decisin.
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Por lo que toca a la aplicacin del Sistema Armonizado por usuarios distintos de las autoridades aduaneras y estadsticas, se ha hecho un gran avance ampliando la aceptacin del sistema. Varias conferencias martimas y numerosas redes ferrocarrileras de Europa y Asia asociadas a la Unin Internacional de Ferrocarriles han acordado el uso del sistema como base de sus tarifas de fletes. La Organizacin Mundial de Aduanas y varios pases estn usando el Sistema Armonizado como un lenguaje comercial comn para propsitos de negociacin. En relacin con esto, debe hacerse notar que la mayora de los programas de reduccin arancelaria de los pases de la Organizacin Mundial de Aduanas ya estn escritos en trminos del sistema. El Sistema Armonizado tambin provee la base para las nuevas reglas de origen internacionalmente aceptadas que estn desarrollando conjuntamente la Organizacin Mundial de Aduanas y la Organizacin Mundial del Comercio. Un ejemplo ms del creciente uso del Sistema Armonizado es su aplicacin como base para la recaudacin de impuestos internos por ciertos pases. A solicitud de varias organizaciones de las Naciones Unidas, el Comit del Sistema Armonizado y la Organizacin Mundial de Aduanas han adoptado recomendaciones y subpartidas especficas del Sistema Armonizado para monitorear el comercio internacional de drogas controladas y ciertos precursores de drogas, componentes de armas qumicas y materiales peligrosos para el medio ambiente. Muchos otros usuarios estn considerando ahora la aplicacin del Sistema para sus propios fines, por ejemplo para monitorear el comercio de desechos txicos y artculos militares. Debe enfatizarse que el Sistema Armonizado fue diseado como una nomenclatura multifuncional y por lo tanto todos sus beneficios sern apreciados slo cuando sea aplicado por todos los usuarios potenciales para los cuales fue creado. III. DESCRIPCIN DEL SISTEMA ARMONIZADO El Sistema Armonizado es una nomenclatura estructurada que comprende series de partidas de cuatro dgitos, muchas de las cuales se subdividen a su vez en subpartidas de seis dgitos. De hecho, esta estructura refleja la manera en que el sistema fue desarrollado: primero por la creacin deliberada de partidas de cuatro dgitos para acomodar agrupamientos parciales de productos relacionados, y segundo por la subdivisin de esas partidas
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para proveer tratamiento separado a los productos comercialmente ms importantes incluidos en las partidas. Al mismo tiempo se tuvo cuidado de asegurar que el alcance total de las subpartidas relacionadas tomadas juntas, fuera exactamente el mismo que el de la partida correspondiente del nivel inmediato superior. Tanto en concepto como en diseo, el Sistema Armonizado representa un valioso instrumento que puede ser usado para una gran variedad de propsitos, dentro de una estructura adecuada para fines arancelarios. 1. Nomenclatura multifuncional El Sistema Armonizado fue diseado y desarrollado como un sistema ncleo de modo que los pases y organizaciones que lo adoptaran pudieran hacer ms subdivisiones acordes a sus necesidades particulares. Las nomenclaturas estadsticas y las tarifas arancelarias para la importacin y exportacin de mercancas pueden ser hoy en da fcilmente basadas a nivel nacional en este instrumento. Puede ser usado por administraciones de aduanas, estadsticos, transportistas, expedidores, etctera. Sus cdigos de seis dgitos pueden facilitar la captura de datos agrupando informacin al nivel de subpartida. Entre los usos ms importantes del Sistema Armonizado estn los siguientes:
como base para tarifas arancelarias; como base para la captura de las estadsticas del comercio internacional; como base para reglas de origen; para la recaudacin de impuestos internos; como base para negociaciones comerciales; para tarifas y estadsticas de transporte; para el monitoreo de productos controlados (ejemplo: desechos, narcticos, armas qumicas, sustancias que agotan la capa de ozono, especies amenazadas de extincin); como elemento vital de las reas de proceso central de controles y operaciones aduaneras, incluyendo clculo de riesgo, tecnologa de la informacin y rendimiento.
Como nomenclatura puramente numrica, el Sistema Armonizado est diseado para codificar bienes transportables aun si tales bienes no estn efectivamente involucrados en el comercio internacional.
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La versin 2002 de la nomenclatura comprende 5,224 grupos de mercancas identificadas por un cdigo de seis dgitos (comparada con 5,113 de la versin 1996) y se acompaa con las reglas y definiciones necesarias para asegurar su aplicacin uniforme. 2. Nomenclatura estructurada Para propsitos de clasificacin arancelaria, el Sistema Armonizado tambin provee una estructura lgica y legal dentro de la cual un total de 1,244 partidas se agrupan en 96 captulos, que a su vez se arreglan dentro de 21 secciones. Cada partida del sistema se identifica por un cdigo de cuatro dgitos, los primeros dos dgitos indican el captulo al que la partida pertenece, mientras que los ltimos dos dgitos indican la posicin de la partida dentro del captulo. Por ejemplo, la partida 53.08 es la octava partida del captulo 53. Adicionalmente, todas excepto 302 partidas, se subdividen en dos o ms subpartidas que se identifican por cdigos de seis dgitos. Por lo tanto, el Sistema Armonizado comprende un total de 5,224 grupos independientes de mercancas identificadas por un cdigo de seis dgitos, de los que los primeros cuatro dgitos corresponden a la partida relevante mientras que el quinto y sexto dgitos identifican a las subpartidas respectivas. En la medida de lo posible, las subpartidas residuales (las dems) se identifican con el nmero nueve para permitir la posibilidad de insertar subpartidas adicionales en el futuro sin cambiar los cdigos numricos de las subpartidas existentes, pues el sistema sigue una lgica decimal. Las partidas y subpartidas del Sistema Armonizado se acompaan tambin de reglas interpretativas, as como notas de seccin, captulo y subpartida, que forman parte integral del Sistema. Las notas de subpartida estn diseadas para clarificar el alcance de las subpartidas relativas. El Sistema Armonizado constituye por lo tanto un juego coherente de partidas y subpartidas que junto con las reglas interpretativas y las notas de seccin, captulo y subpartida, proveen a la clasificacin sistemtica y uniforme de las mercancas.
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3. Las reglas interpretativas Para ser completamente coherente, un sistema de clasificacin debe asociar cada producto individual con una sola partida (y, en su caso, subpartida), a la cual ese producto puede ser simple e inequvocamente asignado. Por lo tanto, debe contener reglas diseadas para asegurar que un producto dado es clasificado siempre en una sola y misma partida (o subpartida), excluyendo cualquiera otra que pudiera parecer digna de consideracin. Todas las decisiones de clasificacin deben basarse en la aplicacin de estas reglas. As pues, el texto del Sistema Armonizado incorpora una serie de disposiciones preliminares que sealan los principios en los que el sistema se basa mediante reglas generales para asegurar una interpretacin legal uniforme. Existen seis de estas reglas, conocidas como reglas generales, que se aplican de manera sucesiva y excluyente. En forma somera dichas reglas se refieren a la jerarqua de las textos y disposiciones del Sistema; a los artculos sin terminar o incompletos; a los artculos desmontados; a los artculos compuestos de dos o ms artculos o materias; a los surtidos de artculos; al carcter esencial de los artculos; al recurso a la analoga; a los estuches y envases de las mercancas; as como a los niveles de comparacin de las codificaciones para fines de clasificacin. 4. Notas de seccin, captulo y subpartida Ciertas secciones y captulos vienen precedidas por notas, las cuales forman parte integral del Sistema Armonizado y tienen la misma fuerza legal que las reglas interpretativas. Algunas de estas notas se refieren exclusivamente a la interpretacin de subpartidas. La funcin de las notas es definir el alcance preciso y los lmites de cada subpartida, partida, captulo o seccin. As las notas hacen posible la redaccin de las partidas en forma concisa, salvaguardando al mismo tiempo la precisin y exactitud de la interpretacin, que son esenciales para evitar dudas y controversias en la clasificacin de las mercancas. Para distinguir estas notas de seccin, captulo y subpartida de las notas explicativas, que no son vinculantes, las primeras son conocidas como notas legales.
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Las notas explicativas constituyen una enciclopedia merceolgica correlacionada con el Sistema Armonizado, de gran utilidad para la clasificacin de las mercancas. Notas adicionales o suplementarias pueden incluirse a nivel nacional por cada parte contratante para su propio uso, pero no pueden contradecir a las notas legales, nicamente tienen alcance nacional y slo vinculan a ese nivel. IV. EL SISTEMA ARMONIZADO Y LAS TARIFAS
NACIONALES DE ADUANAS
La mayora de los pases gravan con aranceles la importacin de mercancas. Estos aranceles que se refieren especficamente a mercancas o categoras de mercancas, se incorporan en una tarifa nacional de aduanas. Dicha tarifa se compone de dos partes, la nomenclatura propiamente dicha, que consiste en una lista de bienes que puede complementarse con otras regulaciones y una o varias columnas de tasas arancelarias, es decir por lo menos una general y cualquier cantidad de tasas preferenciales. Para recaudar los aranceles aduaneros son necesarios cuatro elementos: 1. La identificacin de los bienes para fines arancelarios, 2. El valor en aduanas de dichos bienes, 3. La tasa arancelaria aplicable, y 4. El sujeto obligado al pago. En trminos generales, una vez que la clasificacin de los bienes se identifica en la nomenclatura, la tasa arancelaria aplicable se determina automticamente; por lo tanto, la correcta clasificacin de las mercancas es esencial para el cobro de los aranceles aduanales. Por lo que toca a dichos aranceles, existen dos tipos de ellos: especficos y ad valorem. Los especficos (unidades monetarias por unidad de medida) son fciles de aplicar puesto que no requieren valoracin de las mercancas y por lo tanto no es posible evadir impuestos subvaluando la base gravable. Sin embargo, significan pesadas cargas sobre los productos ms baratos y devienen obsoletos con la inflacin. Los aranceles ad valorem (por ejemplo 10% sobre el valor en aduanas) son los dominantes en el mundo actual, a pesar del problema de valoracin. En realidad ambos tipos de aranceles son de uso comn en todo el mundo, inclusive combinados. Las partes contratantes del Convenio del Sistema Armonizado tienen que aplicar la nomenclatura del Sistema Armonizado para fines aduanales. Esto significa que tienen que introducir la estructura del Sistema
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Armonizado en sus tarifas nacionales de aduanas, es decir que las categoras de clasificacin para fines arancelarios son generalmente las mismas que las categoras descritas en la nomenclatura del Sistema Armonizado. Sin embargo, muy a menudo no hay una coincidencia exacta entre la amplitud de las categoras del Sistema Armonizado y el tratamiento arancelario definido para los distintos tipos de mercancas englobados en tal categora. Por ello es posible crear subdivisiones dentro del Sistema Armonizado a nivel nacional. Tambin para la aplicacin de restricciones y regulaciones no arancelarias es posible subdividir el Sistema Armonizado a un mayor nivel de detalle. Toda vez que las tarifas de aduanas son un instrumento de imposicin, las mercancas deben distinguirse clara e inequvocamente unas de otras. Para cada mercanca o categora de mercancas, slo una partida o subpartida puede ser aplicable, excluyndose la clasificacin en cualquier otra. Este principio de clasificacin del Sistema Armonizado es desde luego aplicable a cualquier nivel ulterior de subdivisin creado por cualquiera de las partes contratantes. V. EL SISTEMA ARMONIZADO Y LAS ESTADSTICAS
DEL COMERCIO EXTERIOR
Las partes contratantes del convenio del Sistema Armonizado tambin estn obligadas a hacer accesibles sus estadsticas de importacin y exportacin de conformidad con los cdigos de seis dgitos del Sistema. Por lo tanto, tienen que asegurar que a nivel nacional tales datos sean capturados de conformidad con el Sistema Armonizado. En muchos casos, sin embargo, dicha informacin puede ser requerida a mayor nivel de detalle por intereses nacionales. Para ello pueden introducirse ulteriores subdivisiones a nivel nacional. La informacin concerniente a la importacin y exportacin de mercancas es usualmente capturada a travs de las declaraciones aduanales. Las estadsticas de importacin y exportacin muestran la interdependencia entre la economa de un pas y otras economas nacionales a travs del comercio internacional. La obtencin de estadsticas de importacin y exportacin sirve para un gran nmero de propsitos, entre otros:
datos necesarios para la instrumentacin de la poltica comercial; material bsico para estudios de comercio internacional;
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informacin sobre la dependencia de la economa nacional; informacin sobre tendencias de precios; elaboracin de la balanza comercial; formulacin de las cuentas nacionales.
Finalmente, las estadsticas de importacin y exportacin tambin son usadas por organizaciones econmicas y asociaciones, as como por compaas privadas, para analizar la situacin del mercado antes de tomar importantes decisiones (por ejemplo de inversin, produccin, etctera). VI. PROPUESTAS Por todo lo expuesto, resulta obvio que el instrumento jurdico internacional ms consultado y de mayor uso en todo el mundo actualmente es el Sistema Armonizado. Por ello deseo aprovechar este foro para formular a la Organizacin Mundial de Aduanas y sus pases miembros, as como a las partes contratantes del Convenio del Sistema Armonizado, la propuesta que paso a exponer: La Organizacin Mundial de Aduanas ha reformado el Sistema Armonizado mediante la creacin de subpartidas especficas para la clasificacin de ciertos bienes (animales, sustancias y productos) que son objeto de vigilancia, restriccin y aun prohibicin de trfico por diversos instrumentos jurdicos internacionales como el Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Extincin (CITES o Convencin de Washington); el Convenio para el Control de las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono (Protocolo de Montreal); el Convenio para la Prohibicin del Desarrollo, Produccin, Almacenamiento y Uso de Armas Qumicas y para su Destruccin; y el Convenio sobre Sustancias Psicotrpicas. Ahora bien, dichas reformas no han sido acompaadas de las correspondientes notas de subpartida que precisen y aseguren la correcta clasificacin, ni de las correspondientes notas explicativas que describan detalladamente la mercanca para su inequvoca identificacin. Toda vez que es de la mayor importancia alcanzar tales objetivos, se propone crear e incorporar dichas notas al Sistema Armonizado, a la brevedad posible. Como podr verse en los ejemplos que se desarrollan a continuacin, tales disposiciones tendran claros fines de difusin, prevencin y control, en beneficio de la efectiva aplicacin de otros instrumentos jurdicos interna-
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cionales menos conocidos y accesibles por los ciudadanos comunes. Cabe aclarar que su incorporacin al Sistema Armonizado no prejuzga sobre la vigencia del convenio aludido en el mbito estrictamente nacional. VII. ANEXO I. NOTAS DE SUBPARTIDA. EJEMPLOS 1. Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Extincin (CITES o Convencin de Washington) (1975) Partida: 01.06 Subpartida 0106.11 Mamferos: Primates.
Los dems animales vivos.
En esta subpartida se clasifican todos los primates. Entre ellos veintids especies consideradas en grave peligro de extincin. Se propone una nota de subpartida para el captulo 01 con el texto siguiente: Nota de subpartida
En la subpartida 0106.11 se clasifican los siguientes primates, considerados en grave peligro de extincin por la Unin Mundial para la Conservacin de la Naturaleza y protegidos por el CITES (apndice 1): Alouatta belzebul (1 subespecie: mono aullador de manos rojas) A. coibensis (1 subespecie: mono aullador de Azuero) A. guarida (1 subespecie: mono aullador pardo del norte) Ateles geoffroyi (2 subespecies: mono araa de Azuero, mono araa de cabeza marrn) Brachyteles arachnoides (mono araa lanudo) B. hipoxanthus (muriqui del norte) Callicebus barbarabrownae (mono tit del norte de Baha) C. coimbrai (mono tit de Coimbra) Cebus albifrons (1 subespecie: mono capuchino de frente blanca de Trinidad) C. apella (1 subespecie: mono capuchino de la Isla Margarita) C. xanthosternos (mono capuchino de pecho amarillo)
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Cercocebus atys (1 subespecie: mangabey de collar blanco) C. galeritus (1 subespecie: mangabey crestado ventriblanco) Cercopithecus diana (1 subespecie: mono de Roloway) C. nictitans (1 subespecie: guenon grande de nariz corta de Stampf) Eulemur fulvus (1 subespecie: lmur pardo de collar blanco) E. macaco (1 subespecie: lmur negro de Sclater) Gorilla beringei (2 subespecies: gorila oriental de Bwinid, gorila de montaa) C. gorila (1 subespecie: gorila del Ro Cross. Occidental) Hapalemur aureus (lmur dorado) H. griseus (1 subespecie: lmur manso gris) H. simus (lmur cariancho) Hylobates lar (1 subespecie: gibn de manos blancas) H. moloch (3 subespecies: gibn plateado, gibn de Java Occidental, gibn de Java Central) Leotopithecus caissara (tamarn len de cabeza negra) L. chrysopygus (tamarn len negro) L. rosalia (tamarn len dorado) Macaca pagensis (3 subespecies: macaco de Mentawai, macaco de Pagai, macaco de Siberut) Nomascus concolor (1 subespecie: gibn coronado negro de Yunnan Occidental) N. concolor (gibn negro de Yunnan Central) Oreonax flavicauda (mono lanudo de cola amarilla) Pongo abelii (orangutn de Sumtra) Procolobus badius (1 subespecie: colobo herrumbroso de Miss Waldron) P. pennanti (1 subespecie colobo rojo de Bouvier) P. rufomitratus (colobo rojo del ro Tana) Propithecus diadema (3 subespecies: sifaka sedoso, sifaka diademado, sifaka de Perrier) P. tattersalli (sifaka de corona dorada) P. verreauxi (1 subespecie: sifaka coronado) Rhinhopithecus avunculus (mono Tonkin de nariz roma) Saimiri oerstedii (1 subespecie: mono ardilla centroamericano de corona gris) Trachypithecus delacouri (langur de Dealacour ) T. poliocephalus (mono de Francois) Varecia variegata (1 subespecie: lmur rojo de collar).
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Subpartida 0106.12
Ballenas, delfines y marsopas (mamferos del orden cetceos); manates y dugones o dugongos (mamferos del orden sirenios).
En esta subpartida se clasifican todos los cetceos y todos los sirenios. Entre ellos seis cetceos considerados en grave peligro de extincin. Se propone una nota de subpartida para el captulo 01 con el texto siguiente: Nota de subpartida
En la subpartida 0106.12 se clasifican los siguientes cetceos, considerados en grave peligro de extincin por la Unin Mundial para la Conservacin de la Naturaleza y protegidos por el CITES (apndice 1): Balaena mysticetus (ballena de cabeza arqueada); cephalorhynchus hectori (delfn de Hctor); eschrichtius robustus (ballena gris); lipotes vexillifer (delfn fluvial chino); orcaella brevirostris (delfn del ro Irrawaddy subpoblacin del Mahakam) y phocoena sinus (vaquita marina).
Subpartida 0106.19
Los dems.
En esta subpartida se clasifican todos los mamferos que no sean primates, cetceos ni sirenios. Entre ellos siete especies de marsupiales; 35 especies de insectvoros y murcilagos; 52 especies de lagomorfos y roedores; seis especies de carnvoros; una especie de focas y veinte especies de mamferos ungulados, considerados en grave peligro de extincin. Se propone una nota de subpartida para el captulo 01 con el texto siguiente: Nota de subpartida
En la subpartida 0106.19 se clasifican las siguientes especies, considerados en grave peligro de extincin por la Unin Mundial para la Conservacin de la Naturaleza y protegidos por el CITES (apndice 1): Marsupiales Gracilinanus aceramarcae (marmosa boliviana)
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Lagorchestes hirsutus (1 subespecie: walab rojo peludo) Lasiorhinus krefftii (wombat de hocico peludo) Marmosa andersoni (marmosa de Anderson) Marmosops handleyi (tunato de Handley) Perameles gunnii (1 subespecie: bandicut hociquilargo) Sminthopsis griseoventer (1 subespecie: ratn marsupial de la Isla Boullanger) Insectvoros y murcilagos Amblysomus julianae (topo dorado de Juliana) Aproteles bulmerae (murcilago frugvoro de Bulmer) Biswamoyopterus biswasi (ardilla voladora de Namdapha) Chaerephon gallagheri (murcilago cola libre de Gallagher) Chimarrogale hantu (musaraa acutica de Malasia) C. sumatrana (musaraa acutica de Sumatra) Chlorotalpa tytonis (topo dorado de Somalia) Chrysochloris visagiei (topo dorado de Visagie) Coleura seychellensis (murcilago cola de vaina de Seychelles) Congosorex polli (musaraa del Congo) Crocidura ansellorum (musaraa de Ansell); C. caliginea (musaraa africana); C. desperata (musaraa desesperada); C. dhofarensis(musaraa de Dofhar); C. eisentrauti (musaraa de Eisentraut); C. gracilipes (musaraa almizclera de Peters); C. harenna (musaraa de Harenna); C. jenkinsi (musaraa de dientes blancos); C. macmillani (musaraa de Macmillan); C. macowi (musaraa de Macow); C. negrina (musaraa negros); C. phaeura (musaraa de Guramba); C. picea (musaraa roja); C. polia (musaraa oscura); C. raineyi (musaraa de Rainey); C. telfordi (musaraa de Telford) ; C. ultima (musaraa primaria) Cryptochloris zyli (topo dorado de Van Zyl) Euroscaptor parvidens (topo de dientes pequeos) Hipposideros nequam (murcilago de nariz decorada malayo) Hylomys parvus (erizo rata enano) Latidens salimalii (murcilago frugvoro de India) Mops niangarae (murcilago cola libre de Niangara)
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Microgale dryas (musaraa tenrec arborcola) Murina tenebrosa (murcilago de nariz tubular) Myosorex rumpii (musaraa rata de rumpi); M. schalleri (musaraa rata de Schaller) Myotis cobanensis (miotis de Guatemala); M. planiceps (miotis de cabeza plana) Nyctimene rabori (murcilago frugvoro de nariz tubular filipino) Otomops wroughtoni (murcilago cola libre de Wroughton) Paracoelops megalotis (murcilago de pliege nasal de Vietnam) Paracrocidura graueri (musaraa de Grauer) Pharotis imogene (murcilago orejudo de Nueva Guinea) Pipistrellus anthonyi (murcilago de Anthony); P. joffrei (murcilago de Joffre) Pteralopex acrodonta (murcilago cara de mono de Fiji) P. anceps (murcilago cara de mono de Buganville); P. atrata (zorro volador con dientes caninos); P. pulcra (murcilago cara de mono de Montana) Pteropus insularis (zorro volador de Chuuk); P. livingstonei (zorro volador de Livingstone); P. molossinus (zorro volador de Pohnpei) P. phaeocephalus (zorro volador de Mortlock) P. pselaphon (zorro volador de las Islas Bonin) P. rodricensis (zorro volador de la Isla Rodrguez) P. voeltzkowi (zorro volador de Voeltzkow) Rhinolophus convexus (murcilago de herraduras) Scotophilus borbonicus (murcilago amarillo menor) Sorex cansulus (musaraa de Gansu) S. kozlovi (musaraa de Kozlov) Soriculus salenskii (musaraa de Salenski) Suncus ater (musaraa negra) S. mertensi (musaraa de Flores) S. remyi (musaraa enana de Gabn) Talpa streeti (topo de Persia) Taphozous troughtoni (murcilago narign de las tumbas) Lagomorfos y Roedores Acomys cilicicus (ratn espinoso africano) Allactaga frouzi (jerbo de Irn) Chinchilla brevicaudata (chinchilla de cola corta) Chrotomys gonzalesi (rata rayada del Monte Isarog) Crateromys paulus (rata nubosa de la Isla Ilin) Crunomys fallax (ratn musaraa del norte de Luzn)
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Dendromus vernayi (ratn trepador africano) Dicrostonyx vinogradovi (1 subespecie: lemming con collar) Dipodomys heermani (1 subespecie: rata canguro de la baha de Morro) D. ingens (rata canguro gigante) D. insulares (rata canguro de la Isla Margarita) D. nitratoides (2 subespecies: rata canguro de Fresno, rata canguro de Tipton) Eliurus penicillatus (rata de cola empenachada de punta blanca) Gerbillus bilensis ( jerbo de Bilen) G. burtoni (jerbo de Burton) G. cosensis (jerbo de Cosen) G. dalloni (jerbo de Dallon) G. floweri (jerbo de Flores) G. grobbeni (jerbo de Grobben) G. hoogstraali (jerbo de Hoogstraal) G. lowei (jerbo de Lowe) G. mauritaniae (jerbo de Mauritania) G. occiduus (jerbo occidental) G. principulus (jerbo principal) G. quadrimaculatus (jerbo de cuatro manchas) G. syrticus (jerbo arena) Heteromis nelsoni (ratn espinoso de bolsas de Nelson) Hylopetes winstoni (ardilla voladora cola de flecha) Isolobodon portoricensis (juta puertorriquea) Leymacomys buettneri (ratn de bosque de dientes acanalados) Leptomys elegans (rata de agua de pies largos) L. signatus (rata de agua de Fly River) Macrotarsomys ingens (ratn mayor de pies grandes) Macruromys elegans (ratn menor de dientes pequeos) Makalata occasius (ratn espinoso blindado) Mallomys gunung (ratn lanudo alpino) Melomys rubicola (ratn de cola de mosaico de Bramble Cay) Meriones chengi (jerbo de Cheng) Mesocapromys angelcabrerai (juta de Cabrera) M. auritus (juta de orejas grandes) M. nanus (juta enana) M. sanfelipensis (juta terrestre pequea) Microtus evoronensis (ratn de campo de Evorsk) M. mujanensis (ratn de campo de Muisk) Mus kasaicus (ratn de Kasai) Mysateles garridoi (juta de Garrido)
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Neotoma fuscipes (1 subespecie: rata de bos que del Valle de San Joaqun) Nectomys parvipes (rata de agua de pies pequeos) Ochotona helanshamensis (pica de Helan Shan) O. pallasi (1 subespecie: pica de Pallas) O. tibetana (1 subespecie: pica tibetana) Orthogeomys cuniculus (tortuga pequea de oaxaca) Oryzomys galapagogoensis (rata arrocera de las Islas Galpagos) O. gorgasi (rata arrocera de Gorges) Pappogeomys neglectus (tuza pequea de Quertaro) Perognathus alticola (1 subespecie ratn de pequeas orejas blancas) P. longimembris (1 subespecie: ratn de abazones del pacfico) Peromyscus polionotus (1 subespecie: rata de playa de Perdido Key) P. seudocrinitus (ratn de can falso) P. slevini (ratn de Slevin) Pogonomelomys bruijini (ratn de cola peluda de tierras bajas) Potorous gilbertii (rata canguro de nariz larga de Gilbert) Pseudomys fieldi (ratn bastardo peludo) P. glaucus (ratn azul grisceo) Ratlus enganus (rata de Enganno) R. montanus (rata de Nillu) Rhagomys rufescens (ratn arborcola de Brasil) Sicista armnica (ratn del abedul armenio) Sigmodontomys aphrastus (rata de agua arrocera de Haris) Spermophilus brunneus (1 subespecie: ardilla de tierra del norte de Idaho) Sylvilagus insonus (conejo de Omiltemi) Tamias minimus (1 subespecie: ardillita rayada de Nuevo Mxico) T. umbrinus (1 subespecie: ardilla roja del Monte Graham) Thomomys mazana (1 subespecie: tuza de Cathlamet) Tokudaia muenninki (rata espinosa de Muennik) Tylomys bullaris (rata trepadora de Chiapas) T. tumbalensis (rata trepadora de Tumbala) Typhlomys chapensis (lirn pigmeo de Chiapas) Zyzomys palatilis (rata carpintera de roca) Z. pedunculatus (rata de roca central) Carnvoros Acinonyx jubatus (1 subespecie: guepardo asitico) Canis rufus (lobo rojo) C. simensis (lobo etope) Panthera leo (1 subespecie: len indostnico)
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P. pardus (4 subespecies: leopardo del Sur de Arabia, leopardo de Amur, leopardo del Norte de frica, leopardo de Anatolia) P. tigris (3 subespecies: tigre de Amur, tigre del Sur de China, tigre de Sumatra) Puma concolor (2 subespecies: puma de Florida, puma oriental) Ursus thibetanus (1 subespecie: oso de Balukistn) Viverra civettina (civeta de manchas grandes de Malabar) Focas y lobos marinos Monachus monachus (foca monje del Mediterrneo) Mamferos ungulados Addax nasomaculatus (addax, antlope africano) Antilocapra americana (1 subespecie: berrendo de Baja California) Bos sauveli (toro cuprey) Bubalus mindorensis (tamarao) Capra aegagrus (1 subespecie: cabra silvestre) C. falconeri (1 subespecie: markhor) C. walie (cabra monts) Ceratotherium simum (1 subespecie: rinoceronte blanco del norte) Cervus duvaucelii (1 subespecie: ciervo de pantano) C. eldii (1 subespecie: ciervo del Monte de Manipur) C. nipn (5 subespecies: sika de shansi, sika de Ryukyu, sika del Norte de China, sika del Sur de China, sika de Formosa) Damaliscus hunteri (antlope de Hunter) Dicerorhinus sumatrensis (rinoceronte de Sumatra) Diceros bicornis (rinoceronte negro) Elaphurus davidianus (ciervo del Padre David) Equus africanus (asno salvaje africano) Gazella gazella (2 subespecies: gacella acacia. Gacela muscat) Hexaprotodon liberiensis (1 subespecie hipoptamo pigmeo) Hippotragus nger (1 subespecie: antlope sable negro) Ovis ammon (2 subespecies: argali chino del norte, argali nigrimontana) O. canadensis (1 subespecie: borrego cimarrn del desierto) Procapra przewalskii (gacla de Przewalski) Rhinoceros sondaicus (rinoceronte de Java) Rupicapra rupicapra (2 subespecies: gamuza de los montes Chatreuse, gamuza de los montes Tatra) Sus cebifrons (jabal verrugoso de Visaya) S. salvanius (jabal pigmeo).
Sirvan los casos anteriores como muestra, en el entendido de que el mismo procedimiento tendra que seguirse tratndose de los reptiles (subparti-
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da 0106.20), las aves (subpartidas 0106.31, 0106.32 y 0106.39), los anfibios (subpartida 0106.90), los peces (partida 03.01) y los invertebrados (subpartida 0106.90, partidas 03.06 y 03.07) en grave peligro de extincin. 2. Convenio para el Control de las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono (Protocolo de Montreal) Partida 29.03 Subpartida 2903.19
Derivados hidrogenados de los hidrocarburos. Los dems.
En esta subpartida se clasifican todos los derivados clorados saturados de los hidrocarburos acclicos, no especificados en las subpartidas 2903.11, 2903.12, 2903.13, 2903.14 y 2903.15. Entre otros, el 1,1,1-Tricloroetano (metyl cloroformo) que es una sustancia considerada daina para la capa de ozono. Se propone una nota de subpartida para el captulo 29 con el texto siguiente: Nota de subpartida
En la subpartida 2903.19 se clasifica el 1,1,1-Tricloroetano (metyl cloroformo) que es una sustancia controlada conforme al Protocolo de Montreal e identificada con el nmero de las Naciones Unidas 2831, como peligrosa.
3. Convenio para la prohibicin del desarrollo, produccin, almacenamiento y uso de armas qumicas y para su destruccin Subpartida 2851.00
Los dems compuestos inorgnicos (incluida el agua destilada, de conductibilidad o del mismo grado de pureza); aire lquido, aunque se le hayan eliminado los gases nobles; aire comprimido; amalgamas, excepto las de metal precioso.
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En esta subpartida se clasifica el cloruro ciangeno, sustancia altamente venenosa (gas txico). Se propone una nota de subpartida para el captulo 28 con el texto siguiente: Nota de subpartida
En la subpartida 2851.00 se clasifica el cloruro ciangeno, sustancia controlada por el Convenio para la prohibicin del desarrollo, produccin, almacenamiento y uso de armas qumicas y para su destruccin.
4. Convenio sobre Sustancias Psicotrpicas (1971) Partida 12.11
Plantas, partes de plantas, semillas y frutos de las especies utilizadas principalmente en perfumera, medicina o para usos insecticidas, parasiticidas o similares, frescos o secos, incluso cortados, quebrados o pulverizados. Los dems.
Subpartida 1211.90
En esta subpartida se clasifican las plantas y sus partes, semillas y frutos no especificados en las subpartidas 1211.10, 1211.20, 1211.30 y 1211.40. Entre otras la Marihuana (cannabis indica), planta de trfico prohibido por sus propiedades estupefacientes. Se propone una nota de subpartida para el captulo 12 con el texto siguiente: Nota de subpartida
En la subpartida 1211.90 se clasifica la Marihuana (cannabis indica) planta de trfico prohibido por el Convenio sobre Sustancias Psicotrpicas.
Notas explicativas Ahora es importante destacar que el Sistema Armonizado adolece de descripciones merceolgicas especficas para cada uno de los casos antes
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expuestos. Por ejemplo, en el caso de las vaquitas (cetceos en peligro de extincin), la nota explicativa de la partida 01.06 no slo no las describe, ni siquiera las menciona. Otro ejemplo es el de la Marihuana (planta de trfico prohibido por sus propiedades estupefacientes), que se clasifica en la partida 12.11, cuya nota explicativa tampoco la describe, ni la menciona. Por ello se propone adicionar las notas explicativas con prrafos especiales que contemplen el nombre comn, el nombre cientfico y las caractersticas merceolgicas que permitan la identificacin de los especmenes, sustancias o productos en cuestin. 5. Conclusin La adicin de las notas antes propuestas conducirn al sistema armonizado hacia una nueva etapa en su evolucin cualitativa, tan importante, que podremos hablar de un sistema armonizado de nueva generacin. En efecto, el Convenio del sistema pasar de ser otro convenio internacional a ser un convenio internacional de referencia, para la facilitacin y simplificacin de la aplicacin de otros convenios internacionales. Adems, en tanto la Organizacin Mundial de Aduanas delibera sobre la adopcin de las propuestas, cualquier pas o entidad internacional puede incorporarlas a su nomenclatura aduanera sin alterar el Sistema Armonizado, gracias a su estructura modular, progresiva y abierta. Si por cualquier motivo, la Organizacin Mundial de Aduanas no estima pertinente la adopcin de las notas de subpartida propuestas, el texto sugerido para las mismas podra integrarse en las notas explicativas, sin impedimento legal alguno, toda vez que stas, como ya se dijo, no son vinculantes. Cumplindose as, de todos modos, el triple propsito de difusin, prevencin y control. VIII. ANEXO II. OBJETIVOS DEL SISTEMA ARMONIZADO 1. Desarrollo de nomenclaturas internacionales de mercancas Desde los tiempos ms remotos, ha existido un inters en clasificar mercancas. Normalmente este inters surgi del deseo de las autoridades de imponer derechos o peajes sobre los bienes que se movilizaban dentro de sus territorios o a travs de sus fronteras. Ms tarde, con el desarrollo de las so-
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ciedades industrializadas, se hizo importante conocer la dimensin de ese trfico, aun cuando no se impusieran derechos o peajes. Los primeros sistemas de clasificacin de mercancas fueron, desde luego, de naturaleza muy simple, consistiendo la mayora de los casos en nada ms que una lista alfabtica de mercancas a la cual se aplicaban determinados derechos o peajes, o bien se encontraban exentas de tales gravmenes. Sin embargo, a medida que creca el nmero de tasas diferenciales y exenciones y se creaban listas alfabticas separadas, se hizo evidente que sera muy ventajoso tener un sistema de clasificacin de mercancas basado en criterios distintos del tratamiento arancelario. Entonces, se desarrollaron tarifas aduaneras basadas en criterios relativos a la naturaleza de los bienes ms que en su estatuto arancelario, dentro de las cuales se identificaba el tratamiento arancelario correspondiente a cada producto en particular. Al mismo tiempo, a medida que se incrementaba la importancia del comercio internacional, todos los involucrados se percataron de las dificultades causadas por la diferencias en las tarifas aduaneras nacionales. Estas diferencias involucraban, por ejemplo, el orden y la disposicin interna de los apartados y encabezados, los nombres y las definiciones de los productos, o aun los principios fundamentales de clasificacin en los cuales se basaban las tarifas. Algunas tarifas nacionales fueron diseadas empricamente; otras, aunque originalmente basadas en un plan metdico pero normalmente obsoleto, fueron subsecuentemente reformadas y enmendadas para dar efectos a medidas nacionales protectoras, convenios internacionales comerciales o acuerdos arancelarios multilaterales. Por todo ello surgi una necesidad apremiante de una nomenclatura aduanera comn para asegurar: 1. La clasificacin sistemtica de todos los bienes que se encuentran en el comercio internacional. 2. La clasificacin internacional uniforme de las mercancas sobre bases seguras y ciertas en las tarifas de todos los pases que adoptasen dicha nomenclatura. 3. La adopcin de un lenguaje aduanero comn aceptado internacionalmente para que la terminologa aduanera pudiese ser fcilmente entendida tanto por expertos como por legos, con la consecuente simplificacin de las tareas de los importadores, exportadores, productores, transportistas y administraciones aduaneras.
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4. Simplificacin y certidumbre en la negociacin, aplicacin y correcta interpretacin de acuerdos aduaneros, bilaterales o multilaterales. 5. Una coleccin internacionalmente uniforme de datos para facilitar el anlisis y la comparacin de las estadsticas del comercio mundial. A. Precursores Entre 1831 y 1854 Blgica present sus estadsticas del comercio exterior bajo tres ttulos generales: materias primas, productos intermedios y artculos manufacturados. La nomenclatura usada por Austria-Hungra en su tarifa de 1892 incorporaba un esquema de clasificacin similar al empleado ms tarde tanto por la nomenclatura estadstica de Bruselas de 1913 como por el proyecto de nomenclatura aduanera de la Liga de las Naciones de 1931. A nivel mundial, se celebraron numerosos congresos internacionales entre 1853 y 1908 con el propsito de preparar una nomenclatura estadstica internacional. El primero de ellos, realizado en Bruselas en 1853, recomend una nomenclatura arancelaria uniforme internacional como prerrequisito de una nomenclatura estadstica internacional, toda vez que las estadsticas nacionales se recopilaban con base en las tarifas aduaneras. En 1885 se fund el Instituto Nacional de Estadsticas para organizar los trabajos de los congresos estadsticos. Una de las cuestiones presentadas ante el Congreso Comercial Internacional organizado en Pars en 1889 fue si sera del inters de todas las naciones adoptar vocabularios uniformes y clasificaciones comparables en sus tarifas aduaneras y en sus estadsticas oficiales. La misma idea fue impulsada y adoptada en el segundo congreso internacional de Cmaras de Comercio realizado en Miln en 1906. En 1889 tambin se reuni en Washington la Primera Conferencia Internacional de los Estados Americanos, en la que se recomend la adopcin de una nomenclatura comn que designara las mercancas en orden alfabtico en trminos equivalentes en ingls, portugus y espaol. La ms antigua nomenclatura estadstica uniforme que haya sido aprobada por un convenio internacional fue adoptada en la Segunda Conferencia Internacional sobre Estadsticas Comerciales, que tuvo lugar en Bruselas en 1913. Este convenio fue firmado por 29 pases el 29 de diciembre de 1913. La nomenclatura propiamente dicha consista de 186 apartados, arreglados en cinco grupos: animales vivos, alimentos y bebidas, materias pri-
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mas o simplemente preparadas, productos manufacturados y oro y plata. Sirvi de base para la primera compilacin de estadsticas comerciales hecha por la Oficina Internacional de Estadsticas Comerciales en 1922, as como para fines arancelarios por los mismos pases. B. Proyecto de Nomenclatura Aduanera de la Liga de las Naciones En mayo de 1927 la idea de una estructura comn para tarifas aduaneras fue incorporada en una recomendacin formulada por la Conferencia Econmica Mundial organizada bajo los auspicios de la Liga de las Naciones. Un comit de expertos prepar entonces un proyecto de Nomenclatura Aduanera cuya primera versin fue terminada en 1931 y revisada en 1937. Esta nomenclatura, llamada Nomenclatura de Ginebra, comprenda 991 apartados, ordenados en 86 captulos, a su vez agrupados en 21 secciones. Adems de los apartados bsicos o principales, numerados consecutivamente del uno al 991, haba apartados secundarios, en algunos casos terciarios y an cuaternarios. En principio, los apartados principales eran obligatorios, pero los pases eran libres de reducir el nmero de subapartados por agrupacin, o de crear nuevos adems de los existentes. El objetivo era asegurar que todas las tarifas fuesen suficientemente detalladas y as evitar la excesiva simplicidad, que en este campo es tan indeseable como la diferenciacin innecesaria. Adems, siempre podran introducirse mayores distinciones toda vez que no destruiran la uniformidad de la nomenclatura comn. 2. Relaciones entre el Sistema Armonizado, la Nomenclatura del Consejo de Cooperacin Aduanera y la Clasificacin Uniforme del Comercio Internacional A. La nomenclatura del Consejo de Cooperacin Aduanera La conduccin de la reconstruccin econmica y el deseo de mayor libertad de comercio que siguieron a la Segunda Guerra Mundial crearon condiciones favorables para la normalizacin de las tarifas aduanales, de modo que nuevamente surgi la necesidad de una nomenclatura comn reconocida internacionalmente.
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Era natural que el trabajo realizado desde 1948 por el Grupo de Expertos de la Unin Aduanera Europea con el objetivo de preparar una tarifa aduanera comn para uso de todos los pases participantes, se basara en la Nomenclatura de Ginebra, que era la nica estructura normalizada de su tipo disponible en la poca. Sin embargo, se hicieron considerables reformas al texto de Ginebra, algunas para reflejar el progreso tcnico y otras para remediar los contratiempos revelados por la experiencia de pases que ya haban adoptado tarifas tipo Ginebra. Un proyecto preliminar conteniendo partidas y subpartidas fue producido originalmente. Pero a fines de 1949, el Grupo de Expertos decidi que, independientemente del progreso hecho en el proyecto de la Unin Aduanera Europea, deberan aprovecharse los muy valiosos resultados ya alcanzados en el campo de la nomenclatura. Se decidi en consecuencia que las partidas de la nomenclatura deberan establecerse en un convenio; no as las subpartidas que se dejaron a la libre iniciativa de cada pas. As pues, este proyecto de 1949, reagrupado, abreviado y simplificado, fue incorporado en el Convenio de Bruselas sobre Nomenclatura para la Clasificacin de Mercancas en Tarifas Aduanales, del 15 de diciembre de 1950. El cual entr en vigor el 11 de septiembre de 1959, luego de la adopcin, el 1o. de julio de 1955, de un protocolo de enmienda que estableci una versin revisada de la nomenclatura. Este texto fue conocido inicialmente como la Nomenclatura Arancelaria de Bruselas (NAB), pero en 1974 fue renombrado como la Nomenclatura del Consejo de Cooperacin Aduanera (NCCA), para evitar cualquier confusin sobre la organizacin internacional responsable de su administracin. El convenio de la nomenclatura hizo especial mencin de la administracin del nuevo instrumento (el Comit de la Nomenclatura) y previ un procedimiento para su actualizacin peridica. Indudablemente estas medidas, que representaron un significativo avance sobre la nomenclatura de Ginebra, fueron fundamentales para el xito del nuevo convenio. Desde 1955, el Consejo de Cooperacin Aduanera ha sometido a las partes contratantes del convenio de la nomenclatura seis recomendaciones para la reforma de la nomenclatura. Estas recomendaciones entraron en vigor, luego de la aceptacin de todas las partes contratantes, el 1o. de enero de 1965 (primeras tres recomendaciones), el 1o. de enero de 1972, el 1o. de enero de 1978 y el 1o. de enero de 1988. Hasta 1987, 52 pases eran partes contratantes del convenio de la nomenclatura. De facto, ms de 150 pases y territorios usaron la NCCA
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como base de sus tarifas aduanales. La mayora de los pases que fueron partes contratantes del convenio de la nomenclatura, han adoptado el Sistema Armonizado. La NCCA era un repertorio sistemtico de mercancas estructurado en 1,241 apartados (1,011 en 1987), repartidos en 96 captulos (99 en 1987), agrupados a su vez en 21 secciones. La NCCA estaba apoyada por: 1. Notas explicativas, que constituyen la interpretacin oficial de la nomenclatura aprobada por el Consejo de Cooperacin Aduanera, aunque no es parte del Convenio. 2. Un ndice alfabtico de todas las mercancas citadas en la nomenclatura y en las notas explicativas. 3. Un compendio de opiniones de clasificacin adoptadas por el Consejo de Cooperacin Aduanera. B. La clasificacin uniforme del comercio internacional La Nomenclatura de Ginebra tambin fue usada como base de la Lista Mnima de Mercancas para las Estadsticas del Comercio Internacional, publicada en 1938 por la Liga de las Naciones. Entre 1948 y 1950 la Lista Mnima fue revisada por la Comisin de Estadsticas de las Naciones Unidas y titulada Clasificacin Uniforme del Comercio Internacional. Esta clasificacin fue diseada para el uso de los gobiernos para sus estadsticas del comercio exterior. C. Correlacin entre las nomenclaturas estadsticas del comercio internacional y las nomenclaturas aduaneras internacionales A pesar de sus diferentes funciones, es claro que en el campo del comercio internacional, hay estrechos vnculos y cierto grado de interdependencia entre los aspectos aduanales y estadsticos, toda vez que el objeto de estudio es precisamente el mismo, a saber: importaciones y exportaciones. Es por esta razn que en la mayora de los pases los datos primarios usados para la preparacin de las estadsticas del comercio internacional son tomados de las declaraciones aduanales de importacin o exportacin, lo cual significa que estn basados en el sistema nacional de clasificacin arancelaria.
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Aun antes de que el Convenio de la Nomenclatura entrara en vigor, las ventajas de correlacionar las dos nomenclaturas del comercio internacional (NAB y CUCI) fueron evidentes para todos los interesados. Desde 1951, los trabajos realizados por el grupo de expertos de la Unin Aduanera Europea por un lado y la Comisin de Estadsticas de las Naciones Unidas por otro, dieron como resultado el establecimiento de un cdigo clave de dos vas, que fue actualizado en 1956 sobre la base de la Nomenclatura revisada de 1955. Durante 1958, la Oficina de Estadsticas de las Naciones Unidas, el Consejo de Cooperacin Aduanera y varias organizaciones interesadas (GATT, OCDE y las Comunidades Europeas) iniciaron un esfuerzo para perfeccionar la correlacin entre ambas nomenclaturas. En diciembre de 1959 el Consejo de Cooperacin Aduanera aprob un nuevo cdigo de correlacin (consistente en una CUCI reformada) llamado CUCI-NAB III. Asimismo recomend incorporar en las nomenclaturas arancelarias de las partes contratantes, una serie de subpartidas comunes a la CUCI. En 1960 el Comit de la Nomenclatura prepar una lista de 113 partidas para ser subdivididas en 334 subpartidas alfabticas que aseguraban la correlacin citada. En el mismo ao, la Comisin de Estadsticas de las Naciones Unidas adopt la CUCI-NAB III como la CUCI revisada y decidi publicarla con sus cdigos de correlacin con la NAB. Las reformas a la NAB que entraron en vigor en 1965 y en 1972, hicieron necesaria una segunda revisin de la CUCI. El primero de enero de 1975 el CCA hizo una recomendacin para subdividir 263 partidas mediante la insercin de 1,087 subpartidas alfabticas. Las subpartidas de las citadas recomendaciones no formaban parte de la NCCA (que es puramente numrica), pero la nomenclatura alfanumrica resultante de las adiciones sirvi como una nomenclatura bivalente que compatibilizaba los requerimientos aduaneros y estadsticos internacionales. 3. Origen del Sistema Armonizado A fines de los aos sesenta se gener una creciente inquietud entre todos los agentes involucrados en el comercio internacional sobre la necesidad de racionalizar y armonizar los datos de la documentacin comercial, particularmente los cdigos de pases, unidades de medida, modos de
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transporte, instrucciones de manejo y, no menos importante, las mercancas. Muchos estudios mostraron los inmensos costos incurridos por los sectores pblico y privado en el mantenimiento de diferentes sistemas de clasificacin de productos en diversos pases. De hecho, se encontr que una misma mercanca poda designarse hasta 17 ocasiones con distintos cdigos en el curso de una sola transaccin internacional. El desarrollo de tcnicas de transmisin automtica de datos ofreca solucin a este problema, pero slo si un cdigo reconocido internacionalmente estuviera disponible para la identificacin de los bienes. El Sistema Armonizado se dise con el fin de aliviar esos problemas, aun reconociendo que no podran ser totalmente eliminados. El ncleo de estos estudios fue la Comisin Econmica para Europa, a travs de su grupo de trabajo sobre facilitacin de procedimientos del comercio internacional y un grupo de expertos sobre normalizacin de datos y documentos. A principios de los setentas, representantes del CCA discutieron estos avances con otras organizaciones internacionales y, en una reunin de la Comisin Econmica para Europa, se acord que el consejo era la organizacin ms indicada para patrocinar un estudio sobre los problemas relacionados con la codificacin y descripcin de mercancas. Los estudios exploratorios y el trabajo preparatorio realizados bajo los auspicios del consejo resultaron, 13 aos ms tarde, en la redaccin del Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de Mercancas y el establecimiento de un nuevo convenio internacional para su implementacin. 4. Desarrollo del Sistema Armonizado A. Fase exploratoria En 1970 el Consejo decidi establecer un Grupo de Expertos para examinar la posibilidad de preparar un Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de Mercancas capaz de cumplir con los principales requerimientos de los aduaneros, los estadsticos, los productores y los transportistas. En junio de 1971 el Grupo de Expertos inform al Consejo que s exista una posibilidad razonable de desarrollar tal Sistema. En su reporte final,
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aprobado por el Consejo en mayo de 1973, el Grupo de Expertos concluy lo siguiente: 1. El desarrollo de un Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de Mercancas era no slo factible, sino incluso esencial a largo plazo, para los intereses de la facilitacin del comercio internacional. 2. El Sistema debera ser desarrollado a partir de la NAB y la CUCI revisada. Sin embargo, el trabajo hecho hasta la fecha mostraba la necesidad de algunos cambios en ambos instrumentos para actualizarlos a las condiciones vigentes del comercio internacional. 3. La NAB constituira el ncleo del Sistema Armonizado y continuara siendo una entidad basada en partidas de cuatro dgitos. 4. Durante el desarrollo del sistema deberan tomarse en cuenta otras nomenclaturas de mercancas existentes y consideradas representativas. 5. El sistema debera desarrollarse bajo los auspicios del CCA pero con un cuerpo representativo internacional e interorganizacional para asegurar que se tomaran en cuenta las necesidades de todos los interesados. Cuando el Consejo aprob el reporte del Grupo de Expertos, tambin decidi establecer un Comit del Sistema Armonizado para preparar la nomenclatura propuesta y proyectar el texto del convenio que le dara entidad jurdica. Asimismo, integr un equipo tcnico al servicio del nuevo Comit que puso a cargo del secretario general delegado, quien se convirti en el presidente del Comit. B. Trabajo preparatorio En el desarrollo del trabajo tcnico, el Comit fue asistido por un Grupo de Trabajo, integrado por miembros del Comit junto con representantes de otros pases (an no miembros del Consejo) y de otras organizaciones internacionales pblicas y privadas. Todos ellos con igual derecho de voto, lo cual fue crucial para la aprobacin de sus proyectos por el Comit. El hecho de que casi 60 pases y ms de 20 organizaciones nacionales e internacionales participaran en las actividades del Comit del Sistema Armonizado y su Grupo de Trabajo, fue determinante del amplio inters generado por el proyecto y del apoyo recibido. Entre los participantes se
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cuentan representantes de pases que no aplicaban la NCCA, de la Oficina de Estadsticas de las Naciones Unidas, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, de la Organizacin Internacional de Normalizacin, de la Cmara Internacional de Comercio, de la Cmara Internacional de Embarcaciones, de la Asociacin Internacional de Transporte Areo y de la Unin Internacional de Ferrocarriles. Entre las nomenclaturas vigentes tomadas en cuenta, se incluyeron la Tarifa Aduanera de Japn, la Nomenclatura Arancelaria de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio, la Nomenclatura de Mercancas para las Estadsticas del Comercio Exterior de la Comunidad Europea, las Tarifas Aduaneras del Canad y los Estados Unidos. Tambin se utilizaron nomenclaturas de transporte como la Nomenclatura Uniforme de Mercancas de la Unin Internacional de Ferrocarriles, la Clasificacin Mundial de Mercancas de Carga Area de la Asociacin Internacional de Transporte Areo, la Tarifa de Fletes de la Asociacin de Lneas Martimas Transatlnticas y de las Indias Occidentales, as como el Cdigo Uniforme de Transporte de Mercancas. La identificacin separada en el Sistema Armonizado de bienes o grupos de bienes fue aprobada, como regla general, slo si haba acuerdo entre los participantes sobre su importancia en el comercio internacional. En 1976 el formato del nuevo Sistema Armonizado ya haba tomado forma, as que la Comisin Estadstica de las Naciones Unidas, consciente de las ventajas que ofreca una clasificacin combinada de productos para la industria y el comercio, reconoci en el Sistema Armonizado un instrumento viable para esos fines. El trabajo preparatorio fue terminado a principios de 1981. Slo entonces el sistema revel su verdadera naturaleza y trascendencia. Mientras en algunos aspectos poda considerarse una combinacin modernizada de la NCCA y la CUCI, en realidad surgi una nomenclatura multifuncional de seis dgitos para mercancas transportables, de nueva generacin. Como tal, a su debido tiempo remplazara a la NCCA internacionalmente, por lo que deban tomarse las providencias necesarias para organizar la transicin. Entre 1981 y junio de 1983 (fecha fijada por el Consejo para someter el Sistema a aprobacin), el Comit concluy la revisin total del texto y resolvi ciertos problemas tcnicos pendientes. Mientras esto suceda, los
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participantes se comprometan a diferentes niveles en arduas negociaciones que concluyeron con un acuerdo general sobre las disposiciones del Convenio que dara entidad jurdica al Sistema. Uno de los resultados ms importantes fue la oportunidad para los pases en desarrollo de aplicar el Sistema Armonizado al mnimo de cuatro dgitos en tanto sus patrones de comercio internacional o la disponibilidad de recursos administrativos fueran insuficientes para la utilizacin de seis dgitos. En mayo de 1983 el Comit del Sistema Armonizado y su Grupo de Trabajo sostuvieron su trigsima primera y ltima sesin. Toda vez que no todo el trabajo accesorio haba sido terminado (principalmente las notas explicativas), se recomendaron varias medidas al Consejo entre otras, el establecimiento de un Comit Interino del Sistema Armonizado hasta la entrada en vigor del Convenio y de un grupo conjunto de trabajo para finalizar la redaccin de las notas explicativas. En junio de 1983, el CCA aprob el Convenio sobre el Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de Mercancas y lo abri a la firma. La intencin original del Consejo fue poner en vigor el Sistema Armonizado el 1o. de enero de 1987. Sin embargo, retrasos en la transposicin de las tarifas nacionales y en las negociaciones del artculo XXVIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, obligaron al Consejo a fijar como nueva fecha de vigencia el 1o. de enero de 1988.
VALORACIN ADUANERA Y GLOBALIZACIN Jorge WITKER*

SUMARIO: I. Introduccin; II. La globalizacin y el Cdigo de Valoracin OMC; III. Esquema del Cdigo de Valoracin; IV. Los programas de inspeccin previa a la exportacin.
I. INTRODUCCIN La valoracin de las mercancas de importacin constituye una vertiente estratgica en la liberacin y apertura de los mercados. Los tratados de libre comercio que regulan los intercambios de bienes y servicios, tienen en los aranceles y los procedimientos aduaneros los referentes operativos que facilitan u obstaculizan los intercambios de mercancas. Tres son los elementos que determinan la llamada obligacin de pago que toda mercanca debe cubrir al cruzar una frontera: clasificacin o tarifa merceolgica; valoracin o base gravable de las mercancas de importacin y origen de los bienes que definen el monto del arancel a cubrir. Lejos de decisiones administrativas discrecionales de corte proteccionista, la operatividad y transparencia de dichos elementos es fundamental para el ejercicio de los derechos que cada pas pueda tener en relacin con los tratados de libre comercio. La presente ponencia se refiere exclusivamente al valor en aduana de las mercancas de importacin, resaltando las omisiones y ausencias que presenta el Acuerdo de Valoracin de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), que a partir de 1979 y 1994 rige multilateralmente a nivel planetario en ms de cien pases miembros de dicha organizacin. Dando cuenta
* Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM.
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de los cambios que ha experimentado el comercio internacional y las relaciones interempresariales en la globalidad contempornea. Especial atencin dedicamos a las Empresas de Inspeccin Previa (IPE) que auxilian a las aduanas, cuyas funciones son reguladas tanto por el Cdigo de Valoracin como por el acuerdo relativo de la OMC. II. LA GLOBALIZACIN Y EL CDIGO DE VALORACIN OMC La globalizacin contempornea evidencia la convergencia de varios factores, entre los que destacan la tercera revolucin industrial y cientficotecnolgica, la nueva divisin mundial del trabajo, la economa de mercado y la liberacin de los flujos comerciales y financieros va estrategias mundiales de marketing, publicidad y patrones globales de consumo.1 En este contexto, el comercio internacional que hay entre mercancas, servicios e inversiones, adquiere connotaciones que superan con creces los llamados temas de frontera. Es decir, aranceles, restricciones, barreras tcnicas, controles territoriales, que ceden su existencia a otras preocupaciones. La globalidad modifica la forma de produccin y de hacer negocios, trasladando el eje de las polticas pblicas y empresariales a las regulaciones y disciplinas pactadas en los tratados internacionales o en la costumbre empresarial (lex mercatoria). Uno de los instrumentos de este nuevo comercio internacional es el derecho tributario aduanero. Encuadrado en una territorialidad estatal, intenta someter a sus paradigmas y conceptos a agentes econmicos cada vez ms complejos, independientes y nacionalmente no identificables. As, el Acuerdo o Cdigo de Valoracin aduanero que regula la base gravable de las mercancas de importacin, aprobado en la Organizacin Mundial de Comercio, establece una metodologa objetiva y neutra para regular los intercambios de bienes entre los 144 pases miembros, resulta ante la globalidad poco operativo e ineficiente. En efecto, el comercio internacional de la globalidad, plantea hiptesis que rompen los parmetros territoriales-estatales. Por ejemplo, lo intercambios pueden darse entre diversas fbricas propiedad de una empresa, que comercian entre s, radicadas en varios pases o regiones; empresas que utilizan Trading Companies y la compra y venta de productos o servicios; empresas que producen bie1 Kaplan, Marcos, El ALCA en la globalizacin, en la obra colectiva ALCA un debate sobre la integracin, Mxico, UNAM, 2004, p. 16.
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nes en un pas, pero los arman y montan en pases destino (i. e., exportar partes y piezas que se arman en el mercado de consumo final); empresas que elaboran productos por encargo de otra empresa; empresas que utilizan un pas para triangular productos a terceros pases; operaciones de trueque (counter-trading); el comercio de bienes entre trading companies, y las relaciones mercantiles entre empresas off-shore. Estas modalidades empresariales vigentes en el comercio internacional de la globalidad no son registrables bajo los paradigmas del Cdigo de Valoracin de la OMC. Lo que plantea, como en el caso de las IPE, una necesaria reforma y adecuacin de tal instrumento a fin de ser consistente y funcional en la nueva realidad de una economa desterritorializada y abierta. III. ESQUEMA DEL CDIGO DE VALORACIN El acuerdo relativo a la aplicacin del artculo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), de 12 de abril de 1979 y 1994 presenta la siguiente estructura:2
Introduccin general. Prembulo. Parte I: Normas de valoracin en aduana (artculos 1o.-17) Parte II: Administracin del Acuerdo, consultas y resolucin de controversias (artculos 18-20). Parte III: Trato especial y diferenciado (artculo 21). Parte IV: Disposiciones finales (artculo 22-31). Anexo I: Notas interpretativas (11 notas). Anexo II. Comit Tcnico de Valoracin en Aduanas (23 apartados). Anexo III. Grupos especiales (siete apartados). Protocolo: (ocho apartados).
La introduccin general traza el plan esquemtico del Acuerdo. Prescribe que el valor de la transaccin es el criterio nmero uno el procedimiento primordial, artculo 1o.; pero que debe considerarse conjuntamente con el artculo 8o., en el que se estudian los ajustes que deben llevarse a cabo respecto al precio pagado o por pagar.
2 Witker, Jorge, La nueva valoracin aduanera y el TLCAN, Mxico, edicin del autor, 1992, pp. 28-31.
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Normalmente, cuando el valor en aduana no se pueda determinar con arreglo a lo establecido en dichos preceptos valor de transaccin, se debern celebrar consultas entre la administracin de aduanas y el importador, con objeto de recurrir a los mtodos alternativos y establecer una base de valoracin conforme a lo dispuesto en los artculos 2o. o 3o. Puede ocurrir, por ejemplo, que el importador posea informacin acerca del valor en aduana de mercancas idnticas o similares importadas, y que la administracin no disponga de manera directa de tal informacin en el lugar de importacin. Tambin es posible que la administracin de aduanas tenga datos sobre el valor de mercancas idnticas o similares importadas y que el importador ignore esta informacin. La celebracin de consultas entre las dos partes permitir el intercambio de informacin con las limitaciones que impone el secreto comercial, con el fin de establecer una base adecuada del valor en aduana. Los artculos 5o. y 6o. contienen dos procedimientos para la determinacin del valor en aduana, cuando ste no pueda establecerse conforme al valor de transaccin de las mercancas importadas o de otras idnticas o similares. En virtud del apartado 1 del artculo 5o., el valor en aduana se determina sobre la base del precio a que se venden las mercancas, en el mismo estado en que son importadas (mtodo deductivo), a un comprador no vinculado con el vendedor y en el pas de importacin. Asimismo, el importador, si as lo solicita, tiene derecho a que las mercancas que son objeto de transformacin despus de la importacin se valoren con arreglo a lo dispuesto en este artculo. Segn el artculo 6o., valor reconstruido, el valor en aduana se puede establecer sobre la base del costo de produccin de la mercanca que se valora. Tanto ste como el procedimiento anterior presentan ciertas dificultades tcnicas, por lo que el importador puede elegir, con arreglo a lo dispuesto en el artculo 4o., el orden de prelacin de estos mtodos. El protocolo concede a los pases en desarrollo la facultad de formular reservas a las opciones contenidas en los artculos 4o. y 5o. en el sentido de que sern las respectivas administraciones de dichos pases las que deban autorizar la aplicacin de las citadas opciones.3
Sin embargo, esta prerrogativa en favor de los pases en desarrollo requiere del consentimiento de los dems miembros del Acuerdo. Mxico ha renunciado a este derecho a partir de 1996.
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Finalmente, el artculo 7o. establece el llamado ltimo recurso para determinar el valor en aduana, cuando no sea posible hacerlo conforme a los procedimientos anteriores. El prembulo del Acuerdo enuncia principios de valoracin, que eran ya muy conocidos, o que estaban en el nimo de todas las partes contratantes:
dar una mayor uniformidad a la aplicacin del artculo VII del GATT; la necesidad de un sistema equitativo uniforme y neutro de valoracin en aduana, que excluya la utilizacin de valores arbitrarios o ficticios; siempre que sea posible, se debe utilizar como base de valoracin el valor de transaccin de las mercancas que se importan; la determinacin del valor en aduana se debe basar en criterios sencillos y equitativos, que estn de acuerdo con los usos comerciales y que los procedimientos de valoracin tienen que ser de aplicacin general, sin discriminaciones, segn las procedencias u orgenes de las mercancas, y los sistemas de valoracin no deben utilizarse para combatir el dumping, puesto que ste tiene su legislacin especial, con arreglo a acuerdos de carcter internacional.
El impacto de las nuevas formas de comercio ha sido significativo en los ltimos aos. Por ejemplo la aparicin de nuevas y diferentes relaciones por las cuales se lleva a cabo la produccin de las unidades industriales y comerciales de las empresas. Situaciones que no fueron consideradas en el GATT.4 Los resultados de tales cambios han sido diversos. Se destacan entre ellos los siguientes: 1. Una nueva economa, en la era de la informacin y el conocimiento, basada en el progreso y la velocidad de las vas de comunicacin.5
Son modelos de negocios que desarrolla el comercio electrnico en Internet. ste ofrece a los agentes econmicos del comercio internacional modalidades como los portales de tiendas virtuales, escaparates virtuales, centros comerciales virtuales, subastas, mercados de terceras partes, comunidades virtuales, proveedores de servicio de la cadena de valor, grupos de compra, servicios de confianza y licitaciones electrnicas, entre otros. 5 El impacto de las innovaciones tecnolgicas en el campo de las telecomunicaciones y el comercio internacional de bienes y servicios, ha venido a hacer ms compleja la dicoto4
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2. Una logstica integrada, o logstica empresarias, o supply chain, es decir, la logstica agregada a los servicios. 3. Las innovaciones financieras en los mercados de derivados. 4. Una Unin Monetaria. 5. La utilizacin de las trading companies. 6. Proyectos financieros con separacin de activos. 7. Empresas off-shore. 8. Comercio de compensacin. 9. Factoring, forfaiting, confirming. 10. Comercio interempresarial. 11. Comercio intraempresarial (precios de transferencia). La intencin de esta ponencia es sugerir de que el actual texto del Acuerdo para la Implementacin del Artculo VII del Acuerdo General de Aranceles y Comercio firmado en 1994, debe de ser revisado para solucionar los casos de comercio interempresarial, que establecen un vnculo directo entre tales empresas, el uso de trading companies, el uso de empresas off-shore, el costo financiero de nuevos productos ofrecidos por los mercados de capital internacionales y la comprobacin de los valores-criterio en los casos del comercio intraempresarial, i. e., precios de transferencia. La especializacin del comercio internacional ha incidido en las estructuras industriales de los pases desarrollados y en proceso de desarrollo en cuatro niveles: 1. En primer lugar, el incremento del comercio internacional supli a la produccin domstica, en la cual la competitividad dependa de la produccin a gran escala para que los costos fueran considerablemente reducidos. 2. En segundo lugar, el crecimiento de los pedimentos de importacin da lugar a una oferta creciente de bienes y una demanda variada para cada tipo de bien. 3. En tercer lugar, las ventas mundiales fueron un medio de recuperar las altas sumas de dinero invertidas en I+D (Investigacin+Desarrollo de nuevos productos).
ma comercio nacional-comercio internacional. El comercio electrnico es un buen ejemplo al respecto.
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4. En cuarto y ltimo lugar, la expansin de las empresas extranjeras aument el nivel competitivo de las grandes y pequeas empresas. El crecimiento del comercio internacional y de las inversiones extranjeras, hacen que exista una mayor concurrencia en los mercados nacionales, mismos que generan una constante presin para la creacin de nuevas innovaciones tecnolgicas. La competitividad en los mercados, por otra parte, ha inducido a prcticas comerciales no lcitas en materia de origen, valoracin y clasificacin de mercancas lo que ha dado origen a las empresas de inspeccin previa a la exportacin. IV. LOS PROGRAMAS DE INSPECCIN PREVIA A LA EXPORTACIN Los Programas de Inspeccin Previa a la Expedicin Pre-Shipmnent Inspection Programs, PSI por sus siglas en ingls, IPE por sus siglas en espaol), son mecanismos utilizados numerosos pases. Estn regulados por el Acuerdo sobre Inspeccin Previa a la Expedicin, en el marco de la OMC. Instrumento al que dedicamos las siguientes reflexiones.6 Este Acuerdo consta de slo nueve artculos y tiene por objeto regular a las empresas pblicas o privadas que asumen la tarea de verificar la calidad, la cantidad y el precio de las mercancas de importacin. Se trata de facilitar con objetividad y transparencia la aplicacin de los instrumentos multilaterales de la propia Organizacin Mundial del Comercio en materia de mercancas o bienes. Respetando en todo momento la autonoma contractual de los agentes mercantiles aunque previendo conductas indebidas en materia de clasificacin arancelaria (calidades de primera, segunda o scrab, etctera), base gravable, precios en libre competencia y cantidades objetivas de los embarques y remisiones. Las empresas autorizadas por contrato o por ley que participen en estas tareas debern observar reservas especiales en materia de proteccin de la informacin comercial confidencial que obtengan. En materia de verificacin de precios dichas empresas debern ajustar sus comportamientos a lo sealado en el numeral 20 del artculo 2o. que trata y desarrolla el principio de reciprocidad.
6 Vase Witker, Jorge y Hernndez, Laura, Rgimen jurdico del comercio exterior de Mxico, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, 2002, p. 116.
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Finalmente, el IPE ha expedido siete recomendaciones: 1. La verificacin de precios por parte de las entidades de inspeccin precia a la expedicin a efectos aduaneros, se limitara a la presentacin de asesoramiento tcnico para facilitar la determinacin del valor en aduana por el miembro usuario. 2. Los miembros exportadores debern asegurarse de que sus actividades de asistencia tcnica respondan a necesidades especficas de los pases usuarios. 3. Los miembros usuarios debern cerciorarse de que se alienta a las entidades del IPE a establecer centros de coordinacin locales en los pases en los que no tengan una representacin material in situ. 4. Todos los miembros notificarn sus leyes y reglamentos, as como cualquier modificacin de los mismos. 5. Los miembros usuarios se asegurarn que los contratos celebrados con las entidades del IPE, o en la legislacin nacional de aplicacin o en las de disposiciones administrativas nacionales se especifiquen los procedimientos que debern seguir esas entidades, a fin de que la informacin comercial confidencial que pidan a los exportadores se circunscriba a lo dispuesto en el Acuerdo, y que no utilicen dicha informacin de IPE para otros efectos que no sean las actividades de inspeccin previa a la expedicin de los miembros usuarios, dado que tal situacin podra dar lugar a una accin contra dicha entidad en el foro judicial o administrativo competente del miembro usuario. 6. Los miembros usuarios se asegurarn que los contratos celebrados con las entidades de IPE, o la legislacin nacional de aplicacin a las disposiciones administrativas nacionales, prevean una estructura de honorarios que no favorezca posibles conflictos de intereses de manera incompatible con los objetivos del Acuerdo. 7. Los miembros usuarios se asegurarn que las entidades del IPE emitan informes de verificacin sin objeciones a los importadores y exportadores inmediatamente despus de haber recibido los documentos finales y haber concluido la inspeccin. 1. Mecnica de las empresas IPE De lo arriba expuesto, se desprende que el objeto de las empresas IPE es coadyuvar en las tareas de la administracin aduanera. Mediante estos pro-
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gramas, la administracin del pas en cuestin contrata con una o varias empresas privadas (entidades de inspeccin) la realizacin de un control de pre-embarque de las mercancas. Este control comprende un examen fsico y visual de las mismas e incluso puede dar lugar a tests de laboratorio. Realizadas estas operaciones, la entidad implicada verificar que los datos consignados por el exportador son conformes con el resultado del anlisis. Fundamentalmente se verifica cantidad, calidad y precio de las mercancas. La tcnica ms habitual para realizar la verificacin del precio consiste en tomar en consideracin los precios de exportacin vigentes en el mercado del pas origen, lo que proporciona un indicio acerca de la veracidad y normalidad del precio. Si el resultado del examen es satisfactorio y se determina que los datos expresados por el exportador son ajustados a la realidad, se emite el Informe de Verificacin Sin Objeciones (abreviado, IVSO; en ingls Clean Report of Finding). Por el contrario, si los resultados del examen no son favorables en el sentido a que nos hemos referido, se librar una Nota de No Emisin (abreviado NNE: en ingls, Non Negociable Report of Finding). El IVSO se adjuntar como documento de importacin y har que la misma sea expedita. Por el contrario, la NNE puede impedir que se proceda a la exportacin7. Para salvar el obstculo impuesto por este informe caben dos vas: la rectificacin por el exportador, o bien la renuncia por el Estado de importacin. La alternativa por una u otra ser el resultado de las oportunas consultas mantenidas entre el exportador y las autoridades competentes del pas de importacin. As, un Programa de Inspeccin Previo a la Expedicin se conceptualiza como:
contrato entre un Estado y una empresa privada mediante el cual esta ltima se obliga a realizar las actividades pertinentes a fin de verificar que los datos relativos a la cantidad, calidad, precio y/o clasificacin aduanera expresados por el exportador son veraces, resultando de tal control un informe al que las autoridades del pas de importacin conceden trascendencia jurdica en su ordenamiento aduanero y fiscal.
7 Yez M., Santiago, La valoracin de las importaciones. Rgimen tributario y experiencia internacional, Madrid, McGraw-Hill, 2002, pp. 51 y 53.
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Como ms adelante veremos, las recomendaciones de las IPE no son deseables en el sentido de sustituir a la autoridad en sus funciones de permitir o no el trfico de mercancas. 2. Fundamentos de los IPE Los pases en desarrollo son los principales clientes de los servicios de las agencias de inspeccin. Fue Zaire el primer pas que contrat, en 1963, los servicios de la empresa Socit Gnrale de Surveillance S. A., para impedir la fuga de capitales, que era la preocupacin fundamental de los pases en desarrollo. A pesar de los estrictos controles de cambio, era relativamente fcil transferir recursos en divisas al extranjero mediante la sobrevaloracin de las mercancas importadas. En virtud de este mecanismo, el exportador facturaba por un precio superior al realmente pactado, y el excedente era la cantidad transferida, que una vez en el extranjero, escapaba ya al control de las autoridades nacionales y poda ingresarse a una cuenta del importador que realizaba el pago o de cualquier otro sujeto que ste designase. El comercio cautivo fue un expediente de las operaciones tiles a las entidades vinculadas. La sobrevaloracin era en este caso mucho ms difcil de detectar por la vinculacin entre los implicados. Adems de posibilitar la fuga de capitales, esta tcnica permita alterar la localizacin de la fuente real de las rentas, afectando con ello a todo el sistema tributario. La sobrevaloracin era y es utilizada para impedir la iniciacin de investigaciones y determinar la posible existencia de dumping. El dumping es particularmente funesto para las economas de los pases en desarrollo, dado que stos cuentan con una industria dbil e incipiente que es incapaz de resistir los embates de las potentes competidoras multinacionales.8 Otro elemento de apoyo a la contratacin de los IPE, era la posible erosin en la recaudacin que podra tener lugar como efecto, fundamentalmente, de una infravaloracin de las mercancas. Lo afirmamos, primordialmente, porque tambin la sobrevaloracin puede tener como consecuencia la merma en la recaudacin. A pesar de que la sobrevaloracin, por suponer un incremen8 Conviene afirmar, sin embargo, que para la aduana y para la propia valoracin aduanera de las mercancas de importacin, las prcticas desleales de dumping no tienen importancia alguna puesto que dicha prctica slo es viable cuando a la discriminacin de precios se suma el dao o amenaza de dao causado a los productores nacionales.
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to en la base imponible de los derechos de aduana, tendr un primer efecto de incremento de la recaudacin por este concepto, no obstante puede tener un resultado neto negativo para las arcas del pas importador. Esto se podr producir tanto en el caso de impedir una posible investigacin acerca de la prctica del dumping (puesto que si se determina su existencia ello dar lugar a la obligacin de ingresar las cuotas compensatorios que correspondan), como cuando provoca una deslocalizacin de las rentas, rentas que no sern ya gravadas en el pas en que se produjeron sino en el extranjero. La evolucin de la estructura econmica internacional hacia una mayor liberalizacin de las economas con la progresiva supresin del control de cambios y del control de divisas, ha alterado las prioridades que se han enunciado en el sentido de otorgar una mayor trascendencia a los efectos en la recaudacin de la sobre e infravaloracin. Conviene tener presente la importancia relativa que los ingresos procedentes de la aduana tienen en estos pases. A ello hay que unir la progresiva introduccin de tributos indirectos ad valorem como fuente de ingresos del fisco, frente a los tributos por unidad o, en general, especfico. La atribucin de un valor en aduana que responda a la realidad econmica de la transaccin cobra as la relevancia para el conjunto del naciente sistema tributario de los pases en desarrollo. La preocupacin de los Estados, especialmente aquellos en desarrollo, por impedir la sobre e infravaloracin, justifica la utilidad de las IPE en su mera actividad informativa. Por ejemplo: 1. La complejidad de los procesos de valoracin y clasificacin de las mercancas, factor que se torna tanto ms importante cuanto ms menguadas son las posibilidades de las administraciones nacionales de los propios agentes econmicos. En cambio, las entidades o agencias de inspeccin cuentan con los medios idneos y la experiencia adecuada para estas tareas;. 2. La informacin es ms accesible y fiable en el pas de origen, pero los costes para una administracin nacional de obtener la informacin en origen son mucho ms elevados. Las agencias de inspeccin disponen de oficinas en todo el mundo, lo que les permite realizar su tarea en el pas de origen de cada exportacin. 3. Las agencias de inspeccin cuentan con ms datos para impedir la sobre y la infravaloracin de las mercancas, puesto que conocen los
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mercados en particular de cada producto y de cada pas y controlan el nmero de transacciones del que pueda conocer la administracin nacional. 4. Las agencias de inspeccin pueden ser un remedio eficaz contra las prcticas corruptas de las administraciones de aduanas nacionales, problema de cierta importancia en algunos pases en desarrollo. Segn Low,9 quien maneja datos del Banco Mundial, el comercio con los pases que mantienen un contrato con el IPE representaba, a finales de 1993, el 1.9% del comercio mundial. Pero las IPE no slo han despertado el inters de los pases en desarrollo. Se apunta que podran resultar de utilidad a la hora de detectar las transacciones sospechosas que deben ser objeto de mayor escrutinio por parte de las autoridades aduaneras. Facilitara tambin informacin sobre condiciones en los pases de origen, proporcionara elementos de juicio para el tratamiento de operaciones entre partes vinculadas, permitira un mejor control de la veracidad de los datos consignados en las facturas y supondra contar con una fuente fiable de entrada de datos a partir de la cual los procesos automatizados armonizados de gestin aduanera (Edifact) puedan alcanzar un mayor nivel de calidad. A estas ventajas debemos considerar algunos inconvenientes de los IPE: su costo econmico y el retraso que provoca en la exportacin, puesto que debe esperarse a que la inspeccin se verifique. Los costes adicionales que se deriven de este retraso debern ser sufragados por el exportador, quien por otra parte tambin sufraga en ocasiones el coste de la inspeccin misma. Adems de los expuestos, existen otros inconvenientes que no tardaron en plantearse por los pases desarrollados. stos motivaron la adopcin, en la Ronda Uruguay del GATT, del Acuerdo sobre Inspeccin Previa a la Expedicin, citado anteriormente. Pinsese, por ejemplo, en las dificultades derivadas del carcter privado de las empresas que realizan este tipo de tareas. No conviene perder de vista los estrictos efectos jurdicos que los ordenamientos de los Estados que tienen contratado un IPE ligan a la emisin de una Nota de no Emisin (Non-Negotiable Report of Finding) por una Entidad o Agencia de Inspeccin. Salvo rectificacin del exportador o renuncia de las autoridades de este Estado, la Nota de No Emisin impedir la entrada de las mercancas
9 Low, Patrick, Preshipment Inspection Services, World Bank Discussion Papers, nm. 278, 1995.
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en el pas de importacin y/o bloquear el pago de las mismas. Junto a lo anterior, otras cuestiones como los retrasos en su realizacin, la posible colisin con las normas de valoracin del GATT, la indefensin que generaba en los exportadores, etctera, fueron motivos para la promocin de un acuerdo internacional en la materia10. En particular, era imprescindible, habida cuenta de su trascendencia jurdica, establecer un mecanismo que permitiera recurrir contra estas determinaciones de las agencias de inspeccin ante un rgano imparcial con potestad para supervisar sus actos. De otra forma se colocaba en una situacin de indefensin al exportador, que haba de dirigirse a las autoridades del pas de importacin para intentar poner remedio a esta situacin. En relacin con la regulacin de la actividad relativa a la verificacin de precios por parte de las agencias de inspeccin, stas slo podrn rechazar el precio pactado por las partes de la transaccin, en caso de que demuestren que tal apreciacin se basa en un proceso de verificacin de precios. Dicho proceso, que resultar de conformidad con las reglas establecidas en el artculo 2.20 y siguientes, del Acuerdo IPE. Que textualmente dice:
a) La verificacin del precio se realizar a partir de la comparacin con el precio de exportacin de productos idnticos o similares ofrecidos para la exportacin desde el mismo pas de exportacin y en tiempo prximo, en condiciones de venta similares y en competitividad, de conformidad con las prcticas habituales del comercio. Slo se tomarn en cuenta aquellos precios que admitan una base adecuada de comparacin, sin que quepa utilizar el precio de exportacin a distintos pases importadores para arbitrariamente optar por el ms bajo de ellos. El exportador recibir la oportunidad de explicar su precio y habrn de permitirse variaciones en funcin de factores tales como las condiciones de venta, nivel comercial, cantidad, perodo de entrega, especificaciones de calidad o de embarque o embalado, caractersticas especiales de diseo, temporada, derechos de licencia u otros de propiedad intelectual, servicios que incluyen, entre otros. b) La verificacin del coste del transporte se har tan slo en relacin con el precio convenido en el pas de exportacin por el medio de transporte elegido por las partes. c) No podrn utilizarse, a efectos de proceder a la verificacin de precios:
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Yez, M., Santiago, op. y loc. cit., nota 7.
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El precio de venta en el pas de importacin de bienes producidos en el mismo. El precio de bienes para la exportacin a un pas distinto al de importacin. El coste de produccin. Precios o valores ficticios o arbitrarios.
El Acuerdo de IPE afirma que no ser el mismo, sino las normas que resulten de aplicacin en el pas de importacin relativas a la valoracin en aduana, las que rijan las actividades de verificacin de precios de las agencias de IPE a efectos aduaneros. La mayora de los pases usuarios de programas IPE se han comprometido a adoptar el Acuerdo de Valoracin de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Finalmente, Mxico con fecha 9 de abril de 2003, firm con SGS un contrato por dos aos por el nuevo servicio SGS ValuNet11. Este convenio servir para verificar en forma posterior al ingreso de las mercancas en Mxico, lo siguiente:
el origen de la fabricacin de las mercancas; el valor de los bienes importados en el pas vendedor y/u origen; contar con un sistema (base de datos) de referencia de valores de transacciones verificadas y aceptadas.
El objetivo es, adems, detectar proveedores inexistentes, documentos (facturas, certificados de origen) falsificados, triangulacin de mercancas y la subvaluacin de las mismas.12 El sistema se hace con base en criterios de Aduana Mxico, que comprenden bsicamente mercanca sensible: textiles, prendas de vestir, calzado, crnicos, juguetes, productos qumicos y toda aquella mercanca que Aduana Mxico considere sensible, o todo aquel importador del que sus precios de compra sean sustancialmente inferiores al precio de mercancas idnticas. Para efectos de valoracin aduanera, las investigaciones se practican 90 das despus de la importacin. En casos especiales o en caso de
Comunicado de prensa de SGS, Ginebra, 9 de abril de 2003. A la fecha, la autoridad no ha suministrado informacin en cuanto a las obligaciones y derechos de las partes en este contrato. En este sentido, es factible evaluar el apego al Acuerdo marco de la OMC sobre IPE, as como a la legislacin mexicana.
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que a un importador se le han detectado irregularidades, la investigacin puede abarcar los cinco aos hacia atrs.13 3. Las IPE y las Normas de Valoracin de la OMC14 Ahora bien, las relaciones que se establecen entre los contratos de IPE y las normas de valoracin de la OMC, deben ser compatibles entre s. En primer lugar, hemos de sealar que estas relaciones efectivamente se producen porque uno de los objetivos de la mayora de los contratos IPE es determinar el valor en aduana. Establecida la existencia de esta conexin, dos son las cuestiones sensibles. Por un lado, indagar si los mtodos empleados para determinar esa verosimilitud de los precios fijados son conformes con las normas de valoracin de la OMC. Por el otro, si no fuere as, averiguar acerca de si la trascendencia jurdica concedida a la determinacin hecha por la agencia de inspeccin sobre la verosimilitud de estos precios, es compatible con las normas antes dichas. Las tcnicas que utilizan las empresas IPE para realizar sus valoraciones consisten en comparar el precio fijado para la transaccin estudiada con los precios vigentes en el pas de origen para las ventas a la exportacin. Una desviacin estadsticamente significativa de cierta entidad respecto de estos precios de referencia, supondr la no conformidad con el precio facturado. Como ya se ha sealado, este mecanismo presupone ciertas condiciones que no siempre estn presentes en el mercado (condiciones prximas a la competencia perfecta). A estas dificultades habra que aadir el riesgo de la transaccin, valorado por el empresario que realiza la venta y que puede fluctuar de forma importante de una transaccin a otra, especialmente cuando el destino de las mercancas es un pas con cierta inestabilidad. En alguna medida es posible compensar estas desviaciones por medio de la realizacin de los oportunos ajustes. Pero mucho nos tememos que factores como el grado de transparencia de la informacin en un mercado son difcilmente mensurables de manera directa; siempre pueden existir compradores peor informados de lo que cabra suponer, o con tanto inters por asegurar la transaccin que estn dispuestos a pagar precios anormales.
13 Noti-Normatividad, Informacin Aduanal y de Comercio Exterior, 26 de septiembre de 2003, El Sistema Valunet, seminario efectuado el 23 de septiembre de 2003, por COMCE de Occidente en Guadalajara, Jalisco. 14 Alves Rocha, Paulo Csar, A Valoraao Aduaneira e o Comrcio Internacional, Sao Paulo, Edit. Aduaneiras Informaao Sem Fronteiras, 2003.
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Para intentar remediar estas carencias, las Agencias de Inspeccin se sirven de otras fuentes para determinar la aceptabilidad del precio pactado. Una utilizacin adecuada de estos medios para comprobar el precio pactado por las partes no parece que entre en colisin con los criterios proporcionados en el artculo VII del GATT al definir el concepto de valor real. Recordemos que ste es el precio al que, en tiempo y lugar determinados por la legislacin del pas de importacin, las mercancas importadas, o unas mercancas similares, sean vendidas u ofrecidas en venta, en el curso de operaciones comerciales normales efectuadas en condiciones de libre competencia. Puede sostenerse que las agencias de inspeccin utilizan el precio de mercancas similares en el pas de exportacin en el curso de operaciones comerciales normales, y que comparan el precio as detectado con el pactado por las partes, para concluir acerca de la admisibilidad de este ltimo. Por ello, las actividades de IPE no merecen reproches en lo que se refiere a su acatamiento de los criterios contenidos en el artculo VII del GATT. El problema es ms sensible cuando se toma como referente el Cdigo de Valoracin, que desarrolla lo establecido en este artculo VII. Al respecto, Kibola sostiene que el precio que se consigna en la factura es un primer elemento que el Cdigo de Valoracin ordena tener en cuenta, sin excluir que se pueda recurrir a otros mtodos, por lo que no sera correcto considerar que las comparaciones de precios que se efectan en el desarrollo de las actividades de PSI sean contrarias a l. No obstante la existencia de esos mtodos alternativos a que se refiere Kibola, debe tenerse en cuenta que los mismos se ordenan en el Cdigo de forma jerrquica, de modo que slo cuando no es posible determinar el valor conforme a uno de ellos puede recurrirse a lo sucesivo. Las aduanas (por s o a travs de las agencias de inspeccin) no pueden separarse sin ms del mtodo del valor de transaccin porque ste difiera del que resulta de una comparacin con otros valores. El Cdigo de Valoracin apuesta claramente por el valor de transaccin como mtodo preferente de determinacin del valor en aduana. Slo cuando el valor en aduana no se pueda determinar segn las disposiciones del artculo 1o. valor de transaccin podr recurrirse a los medios alternativos. El artculo 1.1 del Cdigo contiene las causas tasadas que permitirn separarse del valor de transaccin. Dichos preceptos nos llevan a discrepar con el punto de vista expresado por Kibola. Las administraciones aduaneras (y con mayor motivo, las agencias de inspeccin) siguen vinculadas al man-
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dato de utilizar el valor de transaccin como primer mtodo de determinacin del valor en aduana.15 Tambin Creskoff defiende la compatibilidad de los IPE con el Cdigo. Recuerda este autor lo dispuesto en el artculo 17 del Cdigo: Ninguna de las disposiciones del presente Acuerdo podr interpretarse en un sentido que restrinja o ponga en duda el derecho de las administraciones de aduanas de comprobar la veracidad o exactitud de toda informacin, documento o declaracin presentados a efectos de valoracin en aduana.16 Y esto le permite concluir que, a fin de determinar la procedencia de aplicar el mtodo de valor de transaccin, las autoridades han de servirse de algn sistema que les permita disponer de referencias fiables. Los IPE proporcionan este tipo de referencias. Parece correcta la tesis de este autor en la medida en que la determinacin del valor en aduana por parte de las agencias de IPE tenga tan slo un carcter indicativo y no influya en la emisin del Informe de Verificacin sin Objeciones. Si esto es as, s podremos hablar, como hace este autor, de referencias y no de determinacin del valor en aduana. En esta misma lnea, Von Raab se manifiesta favorable a la generalizacin de los IPE pero como fuente fiable de informacin y no como forma de delegar funciones propias de las autoridades aduaneras.17 Afirma que una utilizacin de esta naturaleza es perfectamente compatible con las disposiciones del Cdigo, idea compatible y aceptable. Es interesante sealar, no obstante, que incluso para aprovechar la potencialidad que los IPE poseen como fuente de informacin, Von Raab dedica un apartado que titula la necesidad de modificar el Cdigo. Constatamos as que, incluso desde las voces favorables a su implantacin, se est reconociendo que los criterios y mtodos de las agencias IPE no son los del Cdigo. En efecto, si bien la funcin de los programas de IPE consistente en proporcionar informacin que permita contrastar la aceptabilidad de los precios de factura parece encomiable, esta informacin no puede permitir la adopcin de una determinacin del valor en aduana con criterios que se seKibola, Hamisi S., Pre-Shipment Inspection and the GATT, Journal of World Trade, vol. 23, nm. 2, abril de 1989, p. 58. 16 Creskoff, Stephen M., Pre-Shipment Inspection Programs: the Myth of Inconsistency with GATT Custom Valuation Provition, Federal Bar News and Journal, vol. 35, nm. 2, 1988. 17 Von Raab, William, 1991, Pre-shipment Inspections; Improved Administration of an International Trade Regime, Journal of World Trade, La Haya, vol. 25, nm. 5, p. 39.
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paren de los establecidos en el Cdigo. En tanto esto siga ocurriendo sostendremos la incompatibilidad de los programas de IPE con el Cdigo de Valoracin. Los programas de IPE sern aceptables en la medida en que, a efectos de la eventual determinacin de un valor que tenga trascendencia para la valoracin en aduana, las agencias respeten las normas del Cdigo de Valoracin, adems de las reglas de conducta del Acuerdo sobre IPE. Ahora bien, no pase desapercibido que la actividad de la agencia de inspeccin, aun concediendo carcter meramente informativo a sus indagaciones acerca del valor en aduana, puede interferir con la fijacin del valor de transaccin entre las partes. Esto ocurrir si la agencia determina, no ya a los efectos de la determinacin del valor en aduana, sino al objeto del control de capitales o a los fines que fueren, que el valor pretendido por las partes no es aceptable. Si ste fuera el caso, las partes actuarn bajo la amenaza que supone la posibilidad de enfrentarse a una Nota de No Emisin, con lo que se estara desvirtuando el Cdigo de Valoracin de una forma indirecta, y nada en el Acuerdo sobre IPE autoriza a que ello se produzca. Finalmente, este anlisis nos lleva a la conclusin de que la determinacin del valor por las agencias de inspeccin, cuando se haga con criterios diferentes a los del Cdigo, slo podr tener valor a efectos de informacin del Estado que tiene contratado este servicio, sin que pueda provocar una Nota de No Emisin que tenga por consecuencia imposibilitar la exportacin de que se trate. Esta informacin, en todo caso, servir para alertar al Estado de importacin acerca de una posible utilizacin desviada del valor de transaccin, lo que podr tener como consecuencia la solicitud de informacin adicional y un escrutinio ms atento del valor declarado, pero no su rechazo de plano. Habrn de respetarse los mtodos y garantas previstos en el Cdigo de Valoracin. Este es tambin el sentido que, en este contexto, se asigna al artculo 17 del Cdigo, transcrito ms arriba, relativo a la potestad comprobadora de las administraciones nacionales.

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DERECHO FISCAL Y ADUANERO EN EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIN El derecho aduanero y las aduanas frente a la globalizacin contempornea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Recientemente, en su seno se ha brindado la siguiente definicin:

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La informacin del registro no est disponible al pblico

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B. Aviso o notificacin previa de importacin de alimentos

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C. Establecimiento y mantenimiento de records

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LA ADUANA Y LOS PROCESOS DE INTEGRACIN EN EL SIGLO XXI

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Idem. Idem. Idem. Ibidem, p. 388.

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Escuela Getulio Vargas. Escuela de Estudios Aduaneros de Espaa.

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Actualmente mecanismo de seleccin automatizado.