EUROPALIA

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1

PORTUGAL
snteses da cultura portuguesa
PORTUGA
,
INSTITUIOES E FACTOS
Guilherme di Oliveira Martins
corUSSAO PARAAEUROPA91--PORTGAL
IMPRNSANACIONA - CASA DA MOEDA
1 .
INTRODU

O
O tempo que se renova
e desempoa,
o tempo de mos obra.
ALEXANDRE O'NE
I
LL, A Saca de Orelhas, 1 979
Portugal
1 . Portugal nos dias de hoje? Num tempo em que volta a falar-se da
importncia das identidades nacionais oportuno pr em destaque que
a arte de ser portugus no est no ensimesmamento nem na auto
-adorao. Muitas vezes destaca-se a tolerncia e a abertura do Portu
gus. Elas existem, com efeito, mas no bastam para caracterizar a sua
relao complexa com o mundo. Que mundo? Um mundo que foi che
gando at este jardim beira-mar plantado em sucessivas levas de inva
sores nmadas ou de povos que, aqui chegados, se sedentarizaram. De
Roma ao Islo, pelo menos, difcil sabermos exactamente qual o peso
relativo das heranas recebidas . E, alm do mais, havia a fronte voltada
para o mar profundo e desconhecido -espcie de chamariz para a aven
tura de ir para fora, de ir adiante . . .
2. Como poderia o Portugus contentar-se com o que tinha e com o
que o cercava? A diversidade era o seu quotidiano, o longnquo era o
apelo permanente superao e novidade. E no se pense que foi o
sonho ou a iluso que permitiu a empresa dos Descobrimentos ou que
foi o mau-olhado ou o destino que nos deixou longe do progresso mate
rial e das riquezas. Para fazermos o que melhor fizemos foi necessria
uma aliana entre as instituies (Estado, Igreja, Ordens Religiosas) e
a experincia, os conhecimentos cientficos e tcnicos, a capacidade eco
nmica. A perda de inf luncia deveu-se, em parte importante, exces
siva dimenso de um imprio cuja administrao exigia meios que cla-
6 Portugal - Instituies e Factos
ramente faltavam - dando oportunidade s economias do Norte da
Europa, sem problemas de disperso de esforos e com provada capa
cidade comercial e financeira.
Assim, mais do que a abertura e a tolerncia, qualidades indiscuti
velmente importantes, aquilo que singularizou o Portugus foi a arte
de aliar num momento a experincia, a inovao cientfica e tcnica e
a capacidade de afirmao das instituies -como factores de unidade
e de mobilizao de energias . Mobilizao de energias morais e mate
riais que pde ser eficaz em razo de uma sbia complementaridade entre
centralismo e pluralidade, entre predomnio do poder real e influncia
dos velhos municpios.
Compreende-se, assim, que tradicionalmente as instituies pblicas
tenham um peso significativo e constante na vida portuguesa, do mesmo
modo que so ntidas as resistncias da sociedade em relao ao que
provm da capital . O Estado precedeu a Nao. O centralismo uma
marca constante desde o sculo XII. Ea de Queirs fez, por isso, uma
das suas personagens dizer que Lisboa Portugal e que tudo se decidia
entre a Arcada e S. Bento -ou sej a, entre as sedes do Poder central .
3. Ao longo dos sculos, na Monarquia Agrria ou nos tempos impe
riais, o poder real necessitou de concentrar competncias para garantir
a sua capacidade de afirmao e influncia - e a constante aliana com
o povo dos concelhos contra a nobreza e o alto clero foi, no fundo,
um sinal dessa necessidade centralizadora. O resultado ficou vista:
a homogeneidade cultural portuguesa um facto, apesar da complexi
dade das infuncias e da diversidade das gentes que passaram por este
pequeno territrio do Ocidente da Pennsula Ibrica. Os Portugueses
so diferentes entre si, mas, onde quer que estejam, tm fundos elos
culturais, religiosos, lingusticos, de valores e de mentalidades que os
unem -a ponto de haver dificuldades efI encontrar critrios consen
suais e incontestveis sobre a diviso das regies administrativas no
continente.
Alis, se dvidas existissem sobre os efeitos da tradio centraliza
dora em torno do Estado, a est na Amrica do Sul o exemplo do Brasil,
colosso construdo a partir de um modelo que procurou compatibilizar
a unidade com a diversidade.
4. Formada sob os auspcios de um Estado-pai , a nao portuguesa
espera de mais e de menos das instituies pblicas. De mais, porque
Introduo 7
invoca para quase tudo o Estado-messias
I
, como salvador e bode
expiatrio, como protector e tirano. De menos, porque cultiva em
demasia um individualismo renitente, resistindo solidariedade espon
tnea expressa nos espaos pblicos em participao e em controlo dos
poderes. H, pois, uma relao de dramatismo com as grandes institui
es -de adorao e de desconfiana, de dependncia e de recusa.
Estado, Foras Armadas, Igreja -todos so alvo desta relao extre
mada e cclica. Assim, anticlericalismo e religiosidade no so, por
estranho que possa parecer, antagnicos - e isso foi patente em
perodos de mais viva conflitualidade social e poltica. Quanto s Foras
Armadas, basta lembrar as atitudes de sentido oposto que se tm suce
dido ao longo do tempo relativamente a elas: corpo salvador ou empe
cilho? E no entanto ningum contesta a proeminncia da instituio e
a necessidade de a no deixar no esquecimento. E quanto ao Estado,
tempo houve, no sculo passado, por exemplo, em que os funcion
rios da Administrao tributria eram expulsos e apedrejados nas aldeias
mais recnditas, porque traziam a peste das papeletas da ladroeira" -
ou seja, os pacficos e indispensveis manifestos para elaborao do
cadastro predial 2.
Mas houve sempre o outro lado da moeda - se a catstrofe batia
porta ou se era necessrio meter empenhos para que uma nova
estrada servisse esta ou aquela povoao ou para que a ponte fosse repa
rada, a vinha o apelo inevitvel ao Estado-messias, a vinha a lembrana
de que a governao no podia deixar de ter a ltima palavra.
Por isso, na longa tradio democrtica e liberal que Portugal possui,
e que Jaime Corteso procurou descobrir desde a formao de Portugal
- mas que basta encontrar na aco e na vida das instituies dos
ltimos dois sculos - deparamos com um constante apelo para que
o Pas administre o prprio pas - no dizer de Herculano.
5. H uma luta para que no se espere tudo do Estado e para que a pol
tica se faa mais perto dos cidad's e dos campanrios. E o certo
que, a pouco e pouco, o Portugal moderno tem-se vindo a libertar dos
velhos atavismos do centralismo e da burocracia. Vai-se libertando
I Cf. Joel Serro, Do Sebastianismo ao Socialismo em Portugal, Lisboa, 1 969,
passim.
2 Cf. Guilherme d' Oliveira Martins, O Ministrio das Finanas - Subsdios para
a sua histria no Bicentenrio da Criao da Secretaria de Estado dos Negcios da
Fazenda, Lisboa, 1 988, pp. 279 e ss.
Portugal - Instituies e Factos
-em nome da democracia e da eficincia, da liberdade e da economia.
As instituies pblicas vo-se adaptando, reconvertendo, moderni
zando. Pode voltar a compreender-se que as instituies, em lugar de
funcionarem como factor de resistncia, devem agir como foras de
modernizao. A tradio municipalista deixa de ser uma bandeira para
se tornar um espao efectivo de afirmao do poder local. A descentra
lizao pode e deve vir a ser completada com aces de desconcen
trao de poderes, competncias e recursos . . . O centralismo deixa, no
fundo, de ser a melhor resposta.
A identidade, a autonomia preservam-se hoje com redes diversifi
cadas, mas coesas, desde que o que as une esteja suficientemente claro
e desde que os objectivos surjam com nitidez.
Neste sentido, altura de pr em destaque, sem complexos,
a importncia do que especfico nas regies e na nao, pois s assim
poderemos pensar em espaos pblicos mais alargados -onde as ideias
de complementaridade e de comunidade estejam vivas, a partir do
veemente reconhecimento do direito diferena. Da que as identidades
se preservem pela partilha dos poderes e por uma autntica subsidiari
dade, abaixo e acima do Estado-Nao. E essa via comea a ser
compreendida pelos Portugueses.
6. A pouco e pouco, o Estado-messias cede lugar a um Estado dessa
cralizado - nem salvador, nem bode expiatrio, apenas instituio,
apenas ideia de obra ou factor de mobilizao de energias materiais
e morais . No se trata j de impor a rigidez de uma cadeia hierrquica
ou de tornar o Estado produtor de smbolos e de produtos materiais,
mas sim de tornar os poderes pblicos essencialmente mediadores, de
forma a que os valores tico-jurdicos e a sociedade possam ter um rela
cionamento construtivo, livre e responsvel, para que a confitualidade
natural e necessria seja regulada e para que os espaos pblicos plurais
e diversificados sejam factores de criatividade.
Que tem isto a ver com Portugal? Tudo. S assim ser possvel
harmonizar patriotismo e cosmopolitismo, auto-estima e abertura, igual
respeito e considerao e dignidade das pessoas. Oliveira Martins disse
um dia que "h no herosmo lusitano uma nobreza que difere da fria
dos nossos vizinhos (espanhis); h nas nossas letras e no nosso pensa
mento uma nota profunda ou sentimental, irnica ou meiga, que em
vo se buscaria na histria da civilizao castelhana". 3 Senti menta-
3 Histria de Portugal, 1 6. " ed., Lisboa, 1972, p. 1 9.
Introduo 9
lismo e ironia - eis duas caractersticas a ter presentes .

certo que a
se enquadra a ciclotimia tipicamente portuguesa que nos leva a osci
larmos entre a adorao excessiva da nossa identidade e do nosso
passado e a crtica radical quanto aos nossos defeitos e incapacidades.
Mas tambm possvel partir da para a constatao simples de que os
portugueses no so melhores nem piores do que outros, havendo, sim,
que fazer da abertura uma fora. Esse o sentido necessrio do euro
pesmo portugus -europesmo universalista, europesmo assente na
diversidade, no pluralismo, na criatividade das pequenas ou das mdias
unidades, sem perder a viso de conjunto, dos valores que permanecem
e das instituies que perduram.
Uma Identidade
ao Encontro das Instituies
7. Portugal, que pas? A pergunta deixa-nos embaraados. Afinal, o que
este territrio onde a terra acaba e o mar comea? De fora, so
vulgares as confuses, mas, para os minimamente atentos, a identidade
portuguesa suficientemente ntida para no poder passar despercebida.
Herg representou o portugus de modo inconfundvel, atravs de um
comerciante engenhoso, um nmada profissional, capaz de convencer
os mais renitentes das enormes vantagens, s vezes imaginrias, dos seus
produtos. O Senhor Oliveira da Figueira encontra-se em todas as para
gens do mundo, simptico, generoso e afvel, sempre disposto a ajudar.
Mas, para alm dessas qualidades, l estavam alguns escrpulos menos
rigorosos, quando se tratava do negcio . . . Naturalmente que se trata
de uma caricatura, com todos os riscos de incompreenso que dela
podem resultar. Todavia, no h certamente portugueses que se tenham
,
,
chocado com esta representao amistosa. E verosmil, e a capacidade
de autocrtica lusa comporta perfeitamente a aceitao desse retrato
simplista e certamente falso. No interessa, porm, estar a analisar a figura
desse globe-trotter imaginrio - at porque no domnio das carica
turas h-as, nacionais, mais incisivas e crticas (olhe-se Z Povinho,
espcie de John Bull portugus, inventado por Rafael Em'dalo Pinhei1'O
- marcado pela desconfiana e pela manha) -, importa, sim, neste
momento, salientar, por uma imagem, a nitidez do carcter nacional,
a fora da sua diferena, a evidncia da sua identidade.
1 0 Portugal - Instituies e Factos
8. Pierre Birot, em aguda anlise sobre o carcter do povo portugus,
fala da histria como um longo amadurecer, ao abrigo das fronteiras
que so as mais velhas da Europa, dos traos prprios da alma portu
guesa e que a individualizam to nitidamente em relao aos seus vizi
nhos peninsulares. Unamuno, viajando por terras de Portugal e Espa
nha, percebeu-o como poucos e, ao olhar com especial ateno para
a nao do ocidente ibrico, desejou intimamente que a aceitao das
diferenas pudesse fundamentar um melhor conhecimento mtuo.
Antes, j Oliveira Martins o tentara, ao escrever Histria da Civilizao
Ibrica, que um i ntenso apelo compreenso das diferenas a partir
das razes comuns . . . D. Quixote no reina em toda a Pennsula, as sensi
bilidades distinguem-se, as vocaes separam-se - ainda que tantas
vezes sejam complementares, como hoje volta a ser ntido no contexto
europeu. De um lado um povo orgulhoso e exaltado, pronto para todos
os sacrifcios e para todas as violncias que lhe inspirar a preocupao
de dignidade, de outro lado, mais melancolia e mais indeciso, mais
sensibilidade ao encanto das mulheres e das crianas, uma humanidade
verdadeira onde se reconhece um dos tesouros mais preciosos do patri
mnio da nossa velha Europa Ocidentaj". Quem o diz? De novo Pierre
Birot 4, com a autoridade de quem estudou, com rigor e brilhantismo,
uma realidade complexa a partir de fora -sem os desvios da falta de
neutralidade de quem se pode confundir nas posies de observador
e de observado.
9. Melancolia, indeciso, sensibilidade? Talvez seja assim. E talvez seja
disso que soframos quando esbarramos com os efeitos perversos da
complacncia. Eduardo Loureno tem-se interrogado sobre to omni
presente problema -difcil e angustiante, todo feito de alternncia entre
imagens de glria e de subalternidade, entre proeminncia e situao
perifrica, entre optimismo e pessimismo -ao longo dos seus ensaios,
com especial incidncia para o Labirinto da S

udade, ttulo sugestivo

que comea, porventura, por confirmar a anlise de Birot . Poderamos
ainda falar de Teixeira de Pascoaes e do seu saudosismo, de Sampaio
Bruno ou de Leonardo Coimbra - todavia, basta invocar nos contem
porneos as preocupaes expressas na poesia irnica e fortemente
denunciadora de autocomprazimentos ou de mtuos elogios de Jorge
de Sena e de Alexandre O'Neill, o apelo que tem sido constante na obra
4 Le Portugal,

tude de Geogmphie Rgionale, Paris, 1 959, pp. 48-49.

Introdllo li
de Antnio Alada Baptista "civilizao do afecto - no sendo de
esquecer a permanente procura por Vasco Pulido Valente de linhas de
fractura na sociedade (na senda de Ea e de Ramalho Ortigo) ou de
motivos de severa autocrtica colectiva . . . Ironia e sentimentalidade foi,
afinal, o que Oliveira Martins encontrou de distintivo no portugus. Da
as oscilaes de humor e o motivo para uma enorme capacidade de
crermos e de descrermos simultaneamente de ns mesmos . . . "Portugal
meu remorso de todos ns . . . - disse-o O'Neill. Mas ainda h o outro
lado das coisas: as energias picas de Cames e do supra-Cames que
foi Fernando Pessoa ou a intencionalidade proftica do Padre Antnio
Vieira e da sua seiscentista "Histria do Futuro. Mngua filosfica, fartura
potica - eis o fruto desse casamento duradouro entre o sentimento
e a ironia, entre as saudades, o escrnio e o maldizer . . .
Identidade portuguesa? Quem duvida dela, apesar dos veios mtli
pios e complexos que a alimentam? O problema portugus, vivido ao
longo da histria, tem sido, porm, o de tornar esse carcter actuante
-a partir do encontro de valores e de instituies, do direito e da
cidadania.
o Caminho da Democracia
10. Com indisfarvel paixo e com o entusiasmo de quem interroga
as razes para melhor compreender a realidade que se lhe apresenta,
Jaime Corteso afirmava em 1928: "A formao de Portugal conjunta
mente uma consequncia e uma fase da revoluo econmico-social,
poltica e religiosa, que transforma a Europa entre os sculos XI e XI V.
E a liberdade, o acesso das classes populares administrao local e
pblica e a sua ingerncia na poltica da Nao no representam herana
ou doao, mas sim uma conquisq revolucionria. Ao lado do carcter
universalista que marca a Nao desde as origens, ns vamos encontrar
na base das suas liberdades pblicas e da prpria independncia nacional,
a vivific-las, a renovao das condies de trabalho e um esprito de
autonomia em luta e oposio permanente contra o estrangeiro 5.
Universalismo e autonomia, abertura e afirmao de uma identidade
prpria e marcada - eis os plos que foram condicionando a vida
5 Os Fac/ores Democrficos na Formao de Por/ugal, 3. a ed., Lisboa, 1 978, p. 22 1 .
12 Portugal - Instituies e Factos
das instituies num sentido que hoje designamos como democrtico.
O pensamento de Corteso no se baseia, assim, num anacronismo. Funda
-se na convico de que os factos confirmam que h, ao longo da histria
portuguesa, uma manifestao constante de vontade dos povos no sentido
de construrem por si e com as suas prprias mos o seu prprio futuro . .
Naturalmente, que o historiador pensava sobretudo na Revoluo de 1383,
nas suas origens profundas, nas suas consequncias e naquilo que designou
como a reforma democrtica da sociedade e a organizao do Estado
descobridor. No fundo, s uma Nao mobilizada voluntariamente poderia
ter-se lanado na gesta de Quatrocentos e Quinhentos. No se retirem,
porm, concluses apressadas: Jaime Corteso soube bem fixar as distn
cias e as diferenas entre uma abertura no sculo XIV e o que hoje se
entende por democracia, do mesmo modo que a participao dos povos
tem de ser entendida luz das concepes da poca . . . Todavia, como
recorda ainda o autor de Os Factores Democrticos", no possvel
esquecer a influncia do que designa como o contra-senso admirvel,
que o da escolstica liberal: Num bom governo necessrio que todos
tomem a sua parte - S. Toms de Aquino quem aponta a existncia
de condies tericas propcias, no f da Idade Mdia, a um entendi
mento de abertura e de diversidade, que produziu os seus frutos positivos
na sociedade portuguesa. Afinal, ao centralismo de Estado tradicional
correspondeu, paralelamente, do lado dos povos uma enraizada vontade
de autonomia -traduzida numa capacidade assinalvel de afirmarem a
sua prpria identidade, conseguindo at libertar-se de muitas condicio
nantes do Estado-pai ou do Estado-messias.

verdade que a sociedade
esperou de mais do poder central, de certo modo por instinto de defesa,
mas soube em momentos decisivos ser tambm iconoclasta e emancipar
-se do poder que se tornava obsessivo e limitador.
1 1 . Voltando a Corteso: Os caboucos da democracia em Portugal no
descem no tempo profundidade da administrao romana, cavaram-nos
as classes servas quando, fugidas a uma economia agrcola e domstica,
se entregaram ao trfico e indstria naqueles burgos cuja actividade fora
vivificada pelo comrcio martimo e o novo esprito da cristandade. So
essas tendncias universalistas, desenvolvidas durante a nossa Idade Mdia,
que eclodiram e triunfaram durante a revoluo que levou ao trono o
Mestre de Avis, determinando a formao social predominante, a misso
histrica e o carcter ideal da Nao 6.
6 Gp. cit. , p. 225.
Introduo 13
Assim, este Estado de uma nica nao construiu-se e consoli
dou-se com base numa tenso frutuosa entre a necessidade de autonomia
que comportava a unidade centralizada e a fora da abertura e do univer
salismo. Dir-se-, porm, que o peso do Estado central e a sua tendncia
dirigis ta anularam de algum modo as virtualidades dessa tenso. Nesse
ponto, a homogeneidade poltico-cultural e o f acto de as lutas sociais
nunca terem assumido em Portugal um carcter virulento, levaram a que,
apesar de tudo, os factores de unidade tenham prevalecido. Como afirma
Pulido Valente: ao contrrio da maioria dos pases da Europa Ocidental
dos sculos XIX e XX, e hoje dos pases do chamado Terceiro Mundo,
Portugal no foi obrigado a resolver simultaneamente o problema da
formao do Estado e da conscincia nacional e os problemas decor
rentes do desenvolvimento econmico, em particular da industriali
zao. Desde o fim da Monarquia tradicional , que o longo e acidentado
processo de transformao social e alargamento da participao pol
tica decorreu no quadro universalmente aceite do Estado-Nao
histrico 7.
12. Pode dizer-se que as experincias democrticas dos ltimos dois
sculos se situam numa linha de afirmao da autonomia e da abertura
-em ligao com a tendncia centralizadora do Estado. Todavia, e por
causa desta tendncia, as lutas e as divergncias pelo poder assumiram
maior importncia do que o choque dos movimentos da sociedade
-e os mais longos perodos de estabilidade poltica e institucional
ficaram a dever-se a acordos centralizados de partilha de infuncias e
de poder. Isto mesmo levou ainda Pulido Valente a considerar que a
especfica tragdia do destino portugus est em que ele no refectiu
essencialmente a dinmica prpria de uma sociedade (sem indepen
dncia perante o Estado), mas, antes de mais, a simples capacidade de
assaltar e ocupar a mquina deste ltimo 8.
Factores democrticos? A parti,r da coexistncia das linhas antag
nicas de centralizao e da necessidade de preservao da autonomia
com base na diversidade, verifica-se que a vida das instituies tem reve
lado, a cada passo e com cada vez mais intensidade, que indispen
svel uma mais efectiva ligao entre o Estado e a sociedade, entre a
partilha do poder e a participao cvica.

essa a grande aposta do
7 Histria de Portugal - 1808-1930, palie., 1 976-77, p. 4l .
8 Op. cit. , p. 42.
1 4 Portugal - Instituies e Factos
presente que vai encontrando ecos positivos na descentralizao admi
nistrativa ou na gradual cedncia de poderes por parte da Administra
o
Central .

um caminho lento, mas tem a favorec-lo a tradicional incli
nao de uma sociedade cuja homogeneidade pode incentivar a reunio
de esforos e a congregao de energias.
Instituies.
Do Passado para o Futuro
13.

mister que honradez os governantes juntem a habilidade e a
inteligncia, a noo clara do fim e a compreenso lcida dos meios
pelos quais possvel levar a cabo a empresa de transformao da socie
dade portuguesa -estas palavras so de Oliveira Martins e foram
escritas no ms distante de Janeiro de 1 885 9. O que estava em causa?
A necessidade de pr as instituies a funcionar positivamente -ao
servio do Pas e dos seus problemas e no como estruturas hierrquicas,
distantes, rgidas, formais ou interesseiras. Voltadas para o futuro? Pois
sim, mas orientadas por ideias realizveis, por projectos consistentes,
por objectivos srios. Como? Esquecendo as questinculas mesquinhas
dos conventculos polticos ou dissipando por uma vez a iluso cruel
de que explorando por todos os modos o Estado nos no exploramos
a ns mesmos. Cem anos depois, continua em causa a necessidade de
pr as instituies ao servio das questes concretas e dos problemas
das pessoas. O Estado tem de ser mais do que um mito omnipresente.
A Democracia, cada vez mais consolidada mas sempre incompleta, vai
encontrando vias novas de superao das iluses. A goverabilidade
no se reduz ao poder central -descobre, a cada passo, novas expres
ses no poder local, nas regies, mas tambm nas Universidades ou nas
iniciativas da sociedade civil. A cidadania deixa, assim, de ser uma
abstraco para se traduzir em novas formas de criatividade social
- mesmo sabendo-se que o centralismo no se supera de um dia ao
outro . . .
9 Poltica e Economia Nacional, Lisboa, 1 885, p. xxx.
II/traduo 15
14. No fundo, a habilidade e a inteligncia, a noo clara dos fins, a
compreenso lcida dos meios passam pela percepo do que est a
mudar e do que pode ainda mudar. As instituies e as pessoas
encontram-se, completam-se - corrigem-se mutuamente, interinfluen
ciam-se. Mas no basta o acenar vago das boas intenes, nem o ingnuo
conformismo dos que pensam que tudo est marcado pelo destino, para
o mal e para o bem . . . Para uns, todos os gestos so inteis: para qu
remar contra a mar quando a periferia condena distncia e medio
cridade? Para outros, qualquer tentativa de mudar sempre uma forma
de estragar - por isso a ordem natural das coisas deve ser deixada ao
seu prprio curso espontneo. Todavia, uma e a outra das atitudes
tendem a deixar de parte a ideia fundamental de que s partindo da
imperfeio poderemos chegar permanente exigncia de aperfeioa
mento. E as instituies, quando enraizadas e representativas, so peas
decisivas numa histria encarada no como um processo de chegar
utpica reconciliao, mas como um caminho de avanos e recuos, de
determinao e de desistncias, de aproximaes e afastamentos da
verdade. Peas decisivas, as instituies so-no na acepo de factores
de congregao de esforos e de instncias de compromisso e de concer
tao, mas tambm de regulao de confitos e de manifestao ntida
de diferenas.
1 5. As Constituies poltico-sociais contemporneas tendem,
assim, hoje, cada vez mais, a ser no apenas a sede dos princpios e da
organizao estatutria do Estado, mas tambm, e fundamentalmente,
as mais slidas garantias da legitimidade, do primado da lei, da limitao
do poder pelo Direito, da preservao da esfera pessoal dos cidados,
das comunidades e dos seus espaos de iniciativa e de criatividade
-numa palavra, as Leis Fundamentais tendem a ser cartas magnas onde
se limita a aco do Estado, colocando-a como subsidiria da aco da
sociedade e na encruzilhada entre fs regies e os espaos supranacio
nais, num tempo em que, como dizia Denis de Rougemont, e recente
mente lembrava Daniel Bell, o Estado-Nao , ao mesmo tempo, dema
siado pequeno para resolver alguns dos problemas contemporneos e
demasiado grande para solucionar outros. Dir-se-, porm, que a Cons
tituio portuguesa de 1 976 nasceu, como se ver, com pendor e incli
nao publicista e que o Estado-messias ainda est demasiado presente,
para que tenha sentido actual pr a nfase nos limites da interveno
na economia e na sociedade. Puro engano! A questo das fronteiras do
poder do Estado est na ordem do dia por razes de equidade e de
16 Portugal - Instituies e Factos
eficincia, mas tambm como decorrncia da consagrao do Estado
de Direito. Afinal, por que motivo Montesquieu se preocupou tanto com
a diviso de poderes? Porque entendeu que na limitao dos poderes
-na sua transitoriedade, mas tambm na sua permanente subordinao
lei geral e abstracta - que se consolida o Estado moderado. Hoje a
demarcao de fronteiras e a imposio de limites deixou de ser apenas
uma diligncia negativa ou de se basear num sistema de freios e contra
pesos centralizado. Fala-se mais na sociedade civil. A maior parte das
vezes tem-se, certo, uma viso limitada e deturpada dessa realidade
colectiva. O aperfeioamento dos direitos, liberdades e garantias funda
mentais e a sua projeco prtica na vida das pessoas concretas e nos
espaos pblicos em que elas se integram introduz hoje um dilogo
criador entre indivduo e solidariedade, entre singularidade e compro
misso, entre liberdade e responsabilidade. No j o velho individua
lismo nem a fora inexorvel da tradio das instituies sacrossantas
e inatacveis, por vezes opressivas, que tm actualidade, mas sim a
complementaridade entre a solidariedade voluntria e as afinidades elec
tivas, de um lado, e a esfera de iniciativa e de criatividade individuais,
de outro. As velhas iluses jacobinas cedem, assim, o passo necessi
dade de preservar zonas inviolveis pelos poderes pblicos e pela lgica
do poder.
16. A compreenso lcida dos meios passa, pois, pela salvaguarda de
espaos de proteco. As instituies, aos diversos nveis, no podem
deixar de colocar essa funo medianeira entre as suas tarefas priorit
rias. S assim ser possvel garantir que os limites no sejam puramente
formais e que o cidado no esteja s, no combate justo pela proteco
dos seus legtimos interesses e dos seus direitos. A "iluso supera-se,
pois, pela compreenso das ideias de obra que permanecem nos meios
sociais e da fora da vontade de mudana dos cidados. Tradio e
contratualismo coexistem, afinal . Deste modo, no h perigo de os
,
consensos necessrios se tornarem aborrecidas uniformizaes ou
tremendas caldeiradas, estragadas pela mistura execrvel de sabores anta
gnicos e incompatveis. Os consensos so exigidos para as questes
essenciais e de sobrevivncia -a comear na proteco dos direitos
e da dignidade das pessoas, na defesa e segurana da comunidade e a
continuar na afirmao externa das naes ou das associaes estveis
e duradouras de estados. A compreenso do que permanece e do que
muda, a complementaridade entre herana histrica e vontade, a fora
inovadora das diferenas conduzem a que a empresa de transformao
fl/troduo 17
de uma sociedade tenha de ser obra de habilidade e de inteligncia, que
ocupem o lugar das doentias vertigens que inspiram as polticas de ou
tudo ou nada .
No limiar do sculo XXI, num tempo de profundas mudanas e de
partilha de poderes tradicionalmente detidos pelo Estado, vive-se a
aposta na responsabilidade - que envolve simultaneamente alargamento
das solidariedades e dos espaos de vida pessoal . No lugar dos interesses
prprios e privados dos indivduos, h que realar a importncia da cons
cincia comunitria - num sentido positivo, sem a tentao isolacio
nista. Aberto Europa, Portugal vive uma circunstncia especial -na
qual as instituies so chamadas tarefa de alijar o Pas da condenao
aos males da periferia . . .
2.
A CONSTITUI

O
Numa disciplina constante procuro a lei da liberdade
medindo o equilbrio dos meus passos.
SOPHIA DE MELLO BHEYNER ANDRESEN, Coral, 1 950
Evoluo
do Constitucionalismo Portugus
1 7. Na gnese de um Estado cooperam sempre factores vrios, quer
de natureza terrestre, quer humana, tanto de origem interna como
externa" -disse Jaime Corteso. E, a par das obscuras determinaes
de carcter geogrfico ou econmico, h que discriminar at que ponto
as puras razes de esprito e a vontade consciente dos homens influram
nos acontecimentos -continuava o autor de Os Factores Democr
ticos na Formao de Portugal.
Nas instituies encontramos esse entrechoque de diferentes
influncias. Natureza e vontade, circunstncias e intencionalidade cria
dora, geografia e histria, economia e direito -a cada passo h um rico
dilogo que se estabelece e, para compreendermos os factos, temos de
ir aos princpios, s normas jurdicas, ao primado da lei -e obviamente
Constituio, lei bsica, fundamento e limite do poder poltico, base
da vida institucional de uma Democracia e de um Estado de Direito.
,
Nas sociedades abertas a se garante que as instituies tenham uma
vida prpria e livre, como ideias de obra que permanecem no meio
social, como autnticos armistcios sociais, que personificam a vida
comunitria -os valores, os anseios e os interesses das pessoas que
se realizam e se completam singular e solidariamente e se consubstan
ciam em vontade comum ou contratual de aperfeioamento do homem
e da sociedade. Assim, tradio e movimento, permanncia e mudana
completam-se. Fcil , pois, de compreender que a vida das instituies
atraia tanto as atenes de estudiosos e cidados comuns - a ponto
A Con
stituio 19
de provocar a iluso de se julgar que a histria dos homens se resume,
no essencial , ao evoluir das instituies como pilares daplis. Importa,
porm, no cair na tentao oposta de pensar que a humanidade ou as
naes se podem compreender sem se interrogarem as instituies e
a sua complexidade -a comear na Constituio.
Comecemos, pois, por olhar a Constituio portuguesa, indo s suas
origens e antecedentes. Trata-se, no fundo, de tentar perceber a Demo
cracia -a partir das suas razes, j multisseculares.
18. At ao incio do sculo XI X, vigorou em Portugal um governo
monrquico absoluto. Depois de 1 640 a dinastia de Bragana invocou,
assim
, a legitimidade que lhe vinha da sucesso por varonia de D. Afonso
Henriques ( 1 1 09?- 1 1 85), fundador do Reino e na nacionalidade. O Rei
exercia o poder supremo, que, embora limitado, em conscincia, pela
Religio e pela Moral, no envolvia qualquer restrio proveniente da
diviso ou da partilha de poderes.

certo, porm, que o absolutismo invocou a existncia de leis
fundamentais do Reino, designadamente quando houve a necessidade
de justificar a sua prpria legitimidade, como na defesa da justa acla
mao de D. Joo IV em face dos direitos invocados pelo monarca
reinante em Portugal at 1 640, Filipe III (IV de Espanha), ou, no
sculo XVIII, quando o Marqus de Pombal, em nome do despotismo
esclarecido, procurou demonstrar a justeza da expulso dos jesutas,
mandando publicar a Deduo Cronolgica e Analtica. Foram, assim,
invocadas as Actas, alis apcrifas, das Cortes de Lamego (sculo XII),
nas quais apenas se estabelecia a forma monrquica de governo e a
ordem de sucesso da coroa. Por outro lado, as Cortes de 1 674 estabe
leceram o regime de regncias e tutorias na menoridade dos reis,
as de 1 679 estipularam sobre o regime dos casamentos dos prncipes
e as de 1 698 sobre os direitos de suces
s
o. Nenhuma destas leis funda
mentais podia, porm, ser modificda sem acordo entre o monarca e
os povos reunidos em Cortes.
19. A Constituio de 1 822. A primeira revoluo liberal portuguesa
data de 4 de Agosto de 1 820 e teve lugar no Porto por impulso da
burguesia em ascenso e de um grupo de intelectuais influentes atrados
no s pelos ideais da Revoluo Francesa, mas tambm pela experincia
das instituies britnicas. Desde 1 807 que a Corte se encontrava ausente
no Rio de Janeiro, em virtude das invases napolenicas. Esse afasta
mento diminuiu drasticamente a influncia das classes dirigentes portu-
20 Portugal - IlIstituies e Factos
guesas que se viam, na prtica, limitadas pelo crescente domnio das
autoridades inglesas. Na vizinha Espanha, a Constituio de Cdis (18 1 2)
tinha sido imposta a Fernando VII e reposta por uma insurreio liberal
ocorrida no incio do prprio ano de 1 820. As circunstncias eram, pois,
propcias em Portugal e o movimento liberal vitorioso instituiu uma
Junta Provincial do Governo Supremo do Reino que mandou proceder
eleio de deputados s Cortes Extraordinrias Constituintes convo
cadas para Lisboa. Os trabalhos destas iniciaram-se em Janeiro de 1 82 1 ,
depois de se ter chegado a discutir a entrada em vigor, provisoriamente,
da Constituio de Cdis -ideia que no prevaleceu. Depois de longos
debates, a nova Constituio veio a ser aprovada e assinada em 23 de
Setembro de 1 822.
Compunha-se de seis ttulos: 1 . o Dos direitos e deveres individuais
dos Portugueses; 2 . o Da Nao portuguesa e seu territrio, religio,
governo e dinastia; 3. o Do Poder legislativo ou das Cortes; 4. o Do Poder
executivo ou do Rei; 5. o Do Poder judicial; 6. o Do Governo adminis
trativo e econmico (dos administradores-gerais, das cmaras, da fazenda
nacional, dos estabelecimentos de instruo pblica e de caridade).
Depois de enunciar os direitos fundamentais, o respeito pela liber
dade, segurana pessoal e propriedade e de considerar que a lei igual
para todos, a Constituio consagrava o princpio da soberania indivi
svel e inalienvel da Nao (<a ela somente pertence fazer, pelos seus
deputados juntos em cortes, a sua Constituio ou lei fundamental, sem
dependncia da sano do Re - artigo 27. O) . Estatua ainda o prin
cpio dos trs poderes - legislativo, executivo e judicial; residindo o
primeiro nas Cortes com dependncia da sano real, o segundo no Rei
e nos Secretrios de Estado, que o exerciam sob a autoridade rgia, e
o terceiro nos Juzes. As Cortes eram constitudas por uma cmara nica
eleita de dois em dois anos por sufrgio secreto e directo -com
excluso, entre outros, das mulheres, dos analfabetos, dos frades e dos
criados de servir.

s Cortes estavam cometidas importantes atribuies,

como as relativas sucesso da Coroa, aprovao de alianas defen
sivas ou ofensivas, fixao dos impostos e das despesas pblicas, ao
pagamento da dvida pblica ou administrao dos bens nacionais .
O Rei tinha um poder limitado de veto, a exercer sempre depois de
ouvido o Conselho de Estado -devendo conformar-se com o resul
tado de uma segunda votao das Cortes quando dela resultasse a confir
mao da deliberao inicial . O Rei no tinha, por outro lado, iniciativa
legisl
:
tiva e s os deputados podiam propor leis. No caso de os Secre-
A
Con
stitui
o 21
tr
ios
de Estado apresentarem alguma proposta, ela s se converteria
em
proj
ecto de lei se fosse adoptada por uma comisso de deputados.
O Governo da Nao Portuguesa era uma monarquia constitucional
h
ered
itria, com leis fundamentais, reguladoras do exerccio dos trs
po
deres polticos (artigo 29.) . O Chefe de Estado era designado por
suc
esso
hereditria na dinastia de Bragana segundo a ordem de proge
nit
ura. A autoridade do Rei provinha da Nao e era indivisvel e
in
alien
vel .
Quanto forma de Estado pretendeu delinear-se um sistema para
federal, que partia da designao Reino. Unido de Portugal , Brasil
e Algarves e que envolvia a existncia de uma delegao do Poder Execu
tivo no Brasil, assumida por uma regncia de cinco membros todos
designados pelo Rei, ouvido o Conselho de Estado. Este ltimo pretendia
funcionar como uma espcie de Senado Federal composto por seis
conselheiros das provncias da Europa, por seis das provncias do
Ultramar e por um dcimo terceiro tirado sorte entre umas e outras
-cabendo a escolha ao Rei de entre listas trplices votadas pelas Cortes.
A vigncia da Constituio de 1 822 foi muito efmera. A este facto
no foi estranha a evoluo em Espanha onde, por presso das potn
cias da Santa Aliana e interveno do exrcito francs, Fernando VII
revogou a Constituio em Outubro de 1 823. Em Portugal tais ventos
tambm se fizeram sentir. O partido legitimista chefiado pelo infante
D. Miguel obteve no movimento da Vilafrancada (Maio-Junho de 1 823)
as condies propcias que conduziram dissoluo das Cortes e revo
gao da Constituio de 1 822 -ainda que D. Joo VI tenha feito, na
altura, a promessa formal de preparao de uma nova lei fundamental .
Em 5 de Junho de 1 824 as leis tradicionais foram, porm, repostas em
vigor e foram convocadas as Cortes da Nao.
20. A Carta'Constitucional de 1826. Entretanto, o Brasil tornara-se
independente em Setembro de 1 822' , abrindo um perodo de relaes
tensas entre Portugal e a sua antiga colnia, apesar de o Imperador do
novo Estado ser o filho primognito do rei D. Joo VI. Os ltimos anos
da vida deste foram ocupados pelas sucessivas tentativas de aproximao
entre os dois Estados -e pelo sonho de reconstituio do Reino Unido.
Nesse sentido oscilou D. Joo entre as presses e cedncias internas aos
legitimistas e a tentativa de restabelecer boas relaes com seu filho
D. Pedro - que nunca escondera uma orientao claramente liberal .
Quando o Rei morreu, segundo alguns misteriosamente, em IOde Maro
de 1 826, a infanta D. Isabel Maria , como regente, decidiu aclamar o
22 Portugal -Instituies e Factos
Imperador do Brasil como Rei de Portugal, reconstituindo, deste modo,
a unio pessoal to procurada pelo monarca desaparecido.
Ao receber a notcia da aclamao no Rio de Janeiro, D. Pedro
decidiu outorgar uma Carta Constitucional (29 de Abril de 1 826), abdi
cando trs dias depois dos seus direitos ao trono portugus na pessoa
de sua filha D. Maria da Glria, sob condio de esta casar com o infante
D. Miguel, irmo do Imperador, e de ser posta em vigor a nova Lei
Fundamental .
A Carta um texto marcante na histria constitucional portuguesa
por ter sido o de vigncia mais prolongada, em diversas fases, graas
a alteraes profundas que veio a sofrer. Como fontes teve a Consti
tuio brasileira de 1 824, a Carta Constitucional francesa de 1 81 4 e o
clebre Esquisse de Constitution de Benjamin Constant ( 1 81 4) .
A Carta Constitucional tinha 1 45 artigos, repartidos por oito ttulos:
1 . o Do Reino de Portugal , seu territrio, governo, dinastia e religio;
2 . o Dos cidados portugueses; 3 . o Dos poderes de representao
nacional; 4. o Do Poder Legislativo; 5 . o Do Rei; 6. o Do Poder Judicial;
7. o Da Administrao e da economia das provncias: 8. o Das disposi
es gerais e garantias dos direitos civis e polticos dos cidados portu
gueses. O aspecto mais inovador da nova Lei Fundamental foi o da
previso da existncia de quatro poderes -o legislativo, o moderador,
o executivo e o judicial (artigo 1 1 . O). Seguindo os ensinamentos de Cons
tant, o autor da Carta previu que ao poder real deveria corresponder
uma autoridade independente apta a intervir como veladora da manu
teno da independncia, equilbrio e harmonia dos mais poderes
(artigo 71. O). Deste modo, era o poder moderador que constitua a chave
de toda a organizao poltica. O poder legislativo estava cometido s
Cortes, havendo sano real quanto s leis. O poder executivo era exer
cido pelos ministros de Estado e tinha como chefe o prprio Rei .
O poder judicial , por seu lado, seria composto por juzes e jurados.
O monarca detinha, assim, poderes muito significativos que iam desde
a nomeao e demisso dos ministros de Estado at suspenso dos
juzes, ouvido o Conselho de Estado, passando pela faculdade de
conceder perdes e redues de penas ou amnistias, ou pela compe
tncia de convocar extraordinariamente as Cortes, de prorrog-las, adi
-las ou de dissolver a Cmara dos Deputados, bem como de nomear
Pares do Reino sem nmero fixo ou de exercer o veto quanto s leis
e decretos .
As Cortes eram constitudas por duas Cmaras: a dos Pares e a dos
Deputados, durando cada legislatura quatro anos e a sesso anual trs
A Con
stituio 23
m
eses
. A
Cmara dos Deputados era eleita por sufrgio indirecto, restrito
e
cen
sitrioj enquanto a Cmara dos Pares era composta por membros
vitalciOs e hereditrios, sem nmero predeterminado.
Ao invs da Constituio de 1 822 que abria com a enumerao dos
dire
itos
dos cidados, a Carta encerra com tal elenco, notando-se no
s a influncia do pensamento liberal-individualista, mas tambm o reco
nh
ecime
nto de alguns direitos tradicionais, como os relativos assis
tncia e aos socorros pblicos, a que se juntaram outros, inovadores,
como o direito instruo primria gratuita ou a garantia da existncia
de colgios e universidades.
O enviado de D. Pedro, portador da Carta, chegou a Lisboa no incio
de Julho de 1 826. Ningum a esperava e parece mesmo que ningum
a desejava, pois se temia a diviso que efectivamente veio a criar no
Pas (Marcello Caetano) I . Em Outubro j estava em funcionamento o
novo sistema constitucional. Todavia, as resistncias no se fizeram
esperar e no foi possvel s Cortes prem em andamento o processo
de aprovao das leis ordinrias indispensveis plena institucionali
zao do novo regime. Em Julho de 1 827, D. Pedro nomeia D. Miguel
seu lugar-tenente. Por influncia de Metternich, o infante regressa sem
pressas a Lisboa, onde chega por entre suspeitas aclamaes em Feve
reiro de 1 828. Jura a Carta em cerimnia que alguns qualificam de farsa.
Algo estava para se passar. . . Em 1 3 de Maro, as Cmaras so dissolvidas
- sem um grito, quase timidamente. Seguir-se-o tempos de grande
movimentao. D. Miguel convoca as Cortes tradicionais e . . . torna-se
monarca absoluto. Reaces? Tnues, hesitantes. Em 2 1 de Maio de 1 828
surge no Porto, na sequncia de um levantamento popular, o primeiro
ministrio rebelde de orientao constitucional -o qual apenas reco
nhecia a autoridade de D. Pedro. Era a sedio do Norte. A guerra
comea a desenhar-se no horizonte. Em Outubro, a Ilha Terceira (Aores)
declara-se fiel bandeira do liberalismo.
O reinado de D. Miguel ( 1 828,- 1 834) foi atribulado. Durante tal
perodo os crebros do partido liberal so obrigados a exilar-se na Europa
-em Inglaterra e Frana. Em 1 832, D. Pedro, depois de abdicar da
Coroa Imperial brasileira, assume a regncia em nome de sua filha,
D. Maria da Glria, fixando a sede do seu Governo nos Aores.

o
momento em que Jos Xavier Mouzinho da Silveira, Ministro da Justia
e da Fazenda, procede atravs de uma srie notvel de decretos reforma
I
Histria Breve das Constituies Portuguesas, Lisboa, 1 965, p. 32.
24 Portugal - Instituies e Factos
ditatorial do Estado e da Administrao Pblica. Tratava-se de atacar os
fundamentos de Antigo Regime e de lanar as bases de uma nova ordem
liberal . "At agora masmorras, espies, pancadas, vituprios; agora liber
dade, franqueza, moderao. At agora contribuies foradas, roubos
violentos, depradaes : agora cessao de contribuies e pagamento
vista em numerrio: o maior respeito pela propriedade do cidado.
Com a usurpao, h tributos violentos, cadeias, ferros, aladas e forcas:
tudo arbitrariedade, ningum dono do que seu; com a legitimi
dade no h sisas, no h direitos de sada, no h impostos sobre o
peixe, no h exclusivo do vinho e da aguardente, no h dzimos, nem
forais, nem quartos, nem sextos, nem oitavos - assim se exprimia
Mouzinho, demonstrando com nitidez a necessidade da mudana. E que
modelo o entusiasmava? O da administrao napolenica que estudara
profundamente e que lhe parecia ser o mais adequado Administrao
portuguesa, que bem conhecia.
Ainda em 1 832, os revoltosos chegam ao Continente portugus,
desembarcando em Pampelido (Mindelo) . Iniciava-se ento a herica
resistncia do cerco do Porto. Da partiu o exrcito liberal para a conquista
do Pas, a qual se consumaria com a capitulao dos legitimistas em

vora
Monte (Maio de 1 834), que permitiria a restaurao da Carta Constitu
cional e o regresso da liberdade.
2 1 . A Constituio de 1838. D. Pedro morreu pouco depois da
vitria e D. Maria da Glria pde finalmente reinar. A agitao e o
descontentamento voltaram, contudo, a instalar-se. Em Setembro de
1 836 a esquerda derrubou o governo, aboliu a Carta e props-se
regressar ao sistema de 1 822. Para os dirigentes da Revoluo de
Setembro, a Carta era inaceitvel em trs pontos capitais: o princpio
da predominncia do Rei, que lhe estava subjacente; a consagrao de
uma Cmara Alta hereditria e o suf rgio indirecto para a eleio dos
deputados.
Na nova situao quem dominava? Um poltico de rara inteligncia
- Passos Manuel, o qual, na sua coerncia, nunca escondeu o prop
sito de "cercar o trono de instituies republicanas . Era a velha lgica
de 22 -importada da Constituio de Cdis. Apesar de formalmente
a Constituio de 1 822 ter sido reposta em vigor, o certo que o velho
texto no pde ser cumprido. As dificuldades decorrentes do seu
carcter doutrinrio e terico e a sua desadequao realidade concreta
do Pas conduziram a que o mandato das Cortes constituintes inicial
mente fixado para rever a antiga Lei Fundamental tenha sido alterado
A Constituio 25
no
sentido de se orientar para a aprovao de um novo texto baseado
numa sntese entre a antiga Constituio e a Carta.
A nova Lei ficou concluda em Maro de 1838, possuindo estru
tura
semelhante de 1 822, apesar de ter sido submetida, ao contrrio
da antiga, a sano rgia. A Consti tuio de 1 838 tinha 1 39 artigos, divi
didos por onze ttulos: 1 . o Da Nao Portuguesa, seu territrio, religio,
governo e dinastia; 2 . o Dos cidados portugueses; 3 . o Dos direitos e
garantias dos Portugueses; 4. o Dos Poderes Polticos; 5. o Do Poder
Legislativo; 6. o Do Poder Executivo; 7. o Do Poder judicirio; 8. o Do
Governo administrativo e municipal; 9. o Da Fazenda Nacional; 1 0. o Das
Provncias Ultramarinas; 1 1 . o Da Reforma da Constituio.
Reafirma-se que a soberania reside em a Nao e h um regresso
concepo tradicional dos trs poderes. As Cortes eram compostas
de duas Cmaras: a dos Senadores e a dos Deputados -incumbindo
a esta aprovar as leis -, ambas eleitas por sufrgio directo restrito e censi
trio. Para se ser eleito senador era necessrio pertencer a uma lista
previamente elaborada de notabilidades e para se ser deputado era indi
pensvel ter renda anual de pelo menos 400$000 ris. O mandato dos
deputados era de trs anos, enquanto a Cmara dos Senadores seria reno
vada em metade sempre que houvesse eleies para deputados. Nunca
foi, porm, resolvida a questo da designao dos senadores -ainda
que tenha havido inclinao para um processo de escolha rgia de entre
os nomes de uma lista trplice para cada vaga. Sobre tal lista que inci
diria a escolha do eleitorado.
O Rei era o chefe do Executivo, nomeava e demitia livremente os
Ministros e dispunha do poder de veto absoluto quanto s leis, podendo
dissolver a Cmara dos Deputados, quando tal fosse exigido para a
salvao do Estado.
A Constituio de 1838 representou uma soluo de compromisso
entre as vrias correntes do liberalismo. A este modus vivendi, alis
efmero, no foi alheia a tendncia e,uropeia para um liberalismo aberto
e conciliador de que tinham sido exemplos a monarquia burguesa de
Julho em Frana (1830) ou as Constituies belga de 183 1 e espanhola
de 1 837. A nova lei fundamental vigorou desde 4 de Abril de 1838
a 10 de Fevereiro de 1842 e no teve uma existncia pacfica. As cedn
cias fceis demagogia populista, por um lado, e as dificuldades cres
centes na resoluo dos problemas econmicos e sociais, por outro,
levaram ao descrdito das correntes mais radicais e desmotivao de
homens como Passos . Cresceu, por isso a infuncia de uma corrente
moderada -o partido ordeiro -que reclamava mais estabilidade na
26 Portugal - Instituies e Factos
governao e mais rigor na poltica. Emergiu ento a f igura de Rodrigo
da Fonseca Magalhes. Mas, aproveitando os novos ventos, o autntico
senhor da si tuao depressa se tornaria Antnio Bernardo Costa Cabral ,
um antigo setembrista radical, que se assumiu como autntico smbolo
do novo cartismo.
Quais eram as ideias do novo protagonista? A ordem apenas como
instrumento de engrandecimento do Pas ou <dsso a que depois veio
a chamar-se melh01'amentos materiais -no dizer de Oliveira
Martins 2.
22, A Nova Vigncia da Carta. Em 1 4 de Janeiro de 1 842 , Costa
Cabral parte para o Porto, sob o pretexto vago de uns negcios fami
liares, e, sendo ministro no exerccio de funes, rebela-se contra o
governo de que faz parte -aderindo sedio cartista e ao pronuncia
mento militar. . . Restaurava-se a Carta. Corria o boato insistente de que
a Rainha era cmplice.
Depois do golpe de teatro, Costa Cabral lana entre 1 842 e 1 846
um vasto plano de reformas, quer no domnio administrativo e judi
cial, quer no tocante criao das infra-estruturas de que o Pas neces
sitava. As dificuldades econmicas, a especulao f inanceira, as resis
tncias populares introduo de uma nova reforma fiscal e de novos
impostos vo criar condies propcias a uma poderosa onda de descon
tentamento. A violncia das reaces conduz mesmo guerra civil (Patu
leia - 1 846-47), ateada pela revolta das populaes do norte, designa
damente no Minho (onde teve lugar o clebre levantamento chefiado,
ao que se pensa, por uma mulher, Maria da Fonte) . A guerra terminaria
por interveno estrangeira com a Conveno do Gramido. Mas a insta
bilidade continuaria. Cabral foi forado a exilar-se num primeiro
momento em Madrid, regressando novamente ao poder ( 1 849-5 1 ) , por
pouco tempo e sem o fulgor da primeira fase.
23, O Acto Adicional Carta de 1 852. Em 1 85 1 eclode o movi
mento da Regenerao, dirigido pelo Marechal Saldanha, inspirado por
uma prestigiosa corrente intelectual onde avultava Alexandre Herculano,
e secundado por uma opinio pblica aguerrida que denunciava os atro
pelos e o autoritarismo cabralista. Ps-se assim termo a um longo perodo
de instabilidade e guerra latente entre constitucionalistas e cartistas.
2 Portugal Contemporneo, Lisboa, ed. 1977, I I , p. 1 34.
A Constituio 27
Costa Cabral tinha tido a arte de unir, numa mesma frente, cartistas e
setembristas moderados . . .
A soluo esteve na reforma da Carta a partir de um acordo de
regime entre os antagonistas da vspera, que permitiu a partilha do
poder, a rotao goverativa e a ocupao dos lugares proeminentes
da Administrao pelas principais clientelas polticas liberais. Com efeito,
em 1 85 1 , depois da revolta sair vitoriosa, a Rainha dissolveu a Cmara
dos Deputados, mandou proceder a novas eleies e convocou a seguir,
extraordinariamente, as Cortes -s quais atribuiu, a ttulo excepcional,
poderes constituintes. No foi , pois, respeitado o processo normal
previsto constitucionalmente para a reviso. Tratou-se, no fundo, de
reforar a legitimidade da Carta no s por via revolucionria, mas
tambm e, em consequncia, pela investidura das Cortes nos necess
rios poderes constituintes. Assim, o Governo apresentou s Cortes
(24 de Janeiro de 1 852) uma proposta de reviso de que foi relator
Almeida Garrett, que se converteria no Acto Adicional Carta Consti
tucional (5 de Julho de 1 852) - instrumento que permitiria dar Carta
renovada a longevidade que veio a ter (at 1 9 1 0) .
O Acto tinha dezasseis artigos que previam: a eleio directa dos
deputados e o alargamento do sufrgio, embora este tenha permane
cido num primeiro momento como censitrio; o direito dado s Cortes
de intervirem na Administrao Pblica mediante comisses de inqu
rito; a abolio da pena de morte nos crimes polticos; a consagrao
do princpio de que as colnias poderiam ter leis especiais decretadas
pelo Governo ou pelos governadores em casos de urgncia quando no
fosse possvel recorrer s Cortes.
A primeira destas providncias foi, sem dvida, a mais importante,
pois permitiu reforar a legitimidade do poder e lanar as bases de um
regime parlamentar liberal -assente no acordo entre as principais foras
polticas e sociais em presena. Dava-se incio ao rotativismo, sistema
em que coexistiam o Partido Regene ado r (primeiro dirigido de facto por
Rodrigo da Fonseca e depois por Antnio Maria Fontes Pereira de Melo
- o principal artfice da obra de modernizao do Pas e de criao de
infra-estruturas da Regenerao) e o Partido Histrico (liderado primeiro
pelo Duque de Loul e depois por Anselmo Jos Braamcamp - figura
ntegra, celebrizada pela grande competncia administrativa e financeira).
Os dois partidos convencionaram, com o indispensvel beneplcito real,
sucederem-se um ao outro na governao, recorrendo a eleies para
legitimarem a alternncia. Esta fase duraria de 1 85 1 a 1 891 e foi certa
mente uma das mais fecundas da histria constitucional portuguesa.
28 Por/ugal - [ns/i/uies e Fac/os
24. O Acto Adicional de 1885. No incio dos anos 70, houve reper
cusses entre ns dos ventos intensos de mudana que varriam a Europa.
Importava dar resposta nsia transformadora e necessidade de maior
democratizao. Em 1871 foi, por isso, sentida a necessidade de rever
a Carta -tendo sido apresentadas propostas de reforma por todos os
partidos com assento parlamentar, sendo de destacar as dos histricos,
nas quais Jos Luciano de Castro propunha o aumento dos direitos e
garantias individuais, o sufrgio universal e a substituio da Cmara dos
Pares por um Senado electivo. Apesar da abertura dos regeneradores
reforma eleitoral , esta no viria a vingar, em virtude da evoluo dos
acontecimentos em Espanha, que levariam efmera implantao da
Repblica. S em 1885 seria aprovado, porm, um segundo Acto
Adicional, impulsionado por Fontes, cujos pontos fundamentais eram:
reduo da durao da legislatura de 4 para 3 anos; supresso do paria to
hereditrio e do nmero ilimitado de membros da Cmara Alta
- passando esta a ser composta por 1 00 membros vitalcios de
nomeao rgia, por 50 membros eleitos por 6 anos e por sufrgio indi
recto de entre determinadas categorias, e pelos pares por direito prprio
e por direito hereditrio existentes e que transitoriamente permanece
riam; restrio do poder moderador, o qual passava a ser exercido sob
responsabilidade dos ministros, sendo regulado e limitado o direito de
dissoluo parlamentar. Isto, alm da consagrao expressa dos direitos
de petio e de reunio.
25. O Acto Adicional de 1 895-96. Em 1 895, j terminado o rotati
vismo e vivendo-se uma fase dramtica do regime, sob o peso da crise
financeira e das consequncias da bancarrota, o governo ditatorial Hintze
Ribeiro-Joo Franco alterou o Acto de 1 885 pelo Decreto de 2 5 de
Setembro de 1 895, no qual se atribuiu ao Rei a funo de arbitrar por
decreto legislativo as divergncias entre as duas Cmaras na elaborao
das leis. No ano seguinte, as Cortes foram investidas de poderes consti
tuintes, sem observncia do processo regular de reviso. Foi ento apro
vado o 3 . o Acto Adicional Carta que inclua os seguintes pontos:
supresso dos pares do reino electivos, passando a Cmara Alta a ser
composta pelos pares de direito prprio e pelos membros vitalcios
nomeados pelo Rei em nmero no superior a 90 -alm dos pares here
ditrios previstos no Acto de 1885 ; os ministros eram ainda autorizados
a nomearem delegados especiais para, em nome do Governo, tomarem
parte na discusso de determinados projectos de lei nas Cmaras; no
caso de haver discordncia de posies entre as duas Cmaras acerca
A
Constituio 29
de um proj ecto ou proposta de lei e de a comisso mista no chegar
a consenso, qualquer das Cmaras podia pedir a convocao das Cortes
Gerais em reunio conjunta, desaparecendo, assim, a arbitragem prevista
no Decreto de 1 895 . O Rei dispunha ainda do poder para dissolver a
Cmara dos Deputados e para convocar eleies sem as restries do
Acto
de 1 885.
O ltimo perodo da monarquia constitucional ( 1 891 - 1 91 0) foi
marcado por inmeras dificuldades que se repercutiram na instabilidade
social e na perda de prestgio das instituies - designadamente pelo
recurso a solues ditatoriais e de excepo. O regicdio, no qual
perderam a vida o rei D. Carlos e o prncipe herdeiro D. Lus Filipe
( 1 de Fevereiro de 1 908), prenunciou a queda do regime monrquico,
que ocorreria dois anos depois (5 de Outubro de 1 9 1 0) .

certo que
no era j a crise financeira que apoquentava o Pas, mas havia pode
rosas razes sociais e polticas que pesaram severamente a favor da
implantao do regime republicano.
26. Constituio de 191 1 . Proclamada a Repblica foi designado um
Governo Provisrio que concentrou os poderes do Estado at elabo
rao da nova Lei Fundamental. A Assembleia Nacional Constituinte foi
eleita em 28 de Maio de 1 9 1 1 , por sufrgio secreto, facultativo, directo
em lista incompleta e com representao por crculos eleitorais. As candi
daturas foram todas republicanas e nos crculos onde apenas houvesse
apresentao de uma lista esta considerou-se eleita, mesmo sem votao.
No debate que teve lugar no seio da Assembleia Constituinte foi rejei
tada claramente qualquer orientao presidencialista, preferindo-se
orientar o novo texto na tradio das Constituies de 1 822 e 1 838,
apesar de haver ainda a inspirao, noutros pontos, da Constituio brasi
leira de 1 89 1 .
A Constituio de 1 9 1 1 continha apenas 87 artigos distribudos por
sete ttulos: 1 . o Da forma de governo e do territrio da Nao portu
guesa; 2 . o Dos direitos e garantias
'
individuais; 3 . o Da soberania e dos
poderes do Estado; 4. o Das instituies locais administrativas; 5 . o Da
Administrao das provncias ultramarinas; 6. o Disposies gerais;
7. o Da reviso constitucional .
Segundo o artigo primeiro: "a Nao Portuguesa, organizada em
Estado unitrio adopta como forma de governo a Repblica, nos termos
da Constituio . A nova Lei Fundamental comeava por enunciar os
direitos e garantias individuais, na linha dos textos constitucionais do
liberalismo monrquico - sendo inovadoras as referncias igualdade
30 Portugal - Instituies e Factos
social, ao laicismo, secularizao dos cemitrios, neutralidade do
ensino em matria religiosa ou obrigatoriedade do registo civil.
Reafirma-se o princpio de que a soberania reside essencialmente
em a Nao (artigo 5 . ) e consagra-se a existncia de trs poderes.
O legislativo era atribudo ao Congresso da Repblica, parlamento bica
maral, composto pela Cmara dos Deputados e pelo Senado, ambos
eleitos por sufrgio directo - que podiam funcionar em reunio plenria
conjunta. A Cmara dos Deputados era constituda por deputados com
pelo menos 2 5 anos, eleitos por trs anos, cabendo-lhes a iniciativa
exclusiva em matrias relevantes (impostos, organizao das foras de
terra e mar e reviso constitucional). O Senado era constitudo por sena
dores com pelo menos 3 5 anos, que representavam os distritos admi
nistrativos e as provncias ultramarinas. Tinham um mandato de seis
anos, devendo renovar-se metade do Senado sempre que houvesse elei
es para deputados . Era o Congresso que elegia o Presidente da Rep
blica, podendo destitu-lo por deliberao aprovada por dois teros dos
seus membros reunidos em sesso conj unta. Os ministros eram obri
gados a comparecer nas sesses do Congresso para responderem pela
aco poltica.
O Presidente da Repblica detinha apenas uma funo representa
tiva nas relaes gerais, internas e externas, do Estado. Era, afinal, como
se dizia na altura, um inaugurador de exposies de crisntemos " .
O mandato tinha a durao de quatro anos, e apenas um presidente o
cumpriu integralmente - Antnio Jos de Almeida. O Chefe de Estado
no podia ser reeleito durante o quadrinio imediato quele e em que
exercesse o mandato. Cabia-lhe promulgar as leis votadas pelo
Congresso, acto obrigatrio de mera atestao, pois no estava previsto
o poder de veto. Tambm no podia dissolver o Congresso, adiar ou
prorrogar as sesses. E as pessoas de famlia do Presidente no podiam
sequer ter lugar nos actos pblicos.
O Poder Executivo estava atribudo ao Presidente da Repblica e
,
ao Ministrio - que era definido como o corpo formado pelos Minis-
tros, dentre os quais um seria o Presidente do Governo. Os Ministros
respondiam no s pelos negcios da sua pasta mas tambm pelas orien
taes de poltica geral. Consagrava-se, assim, uma responsabilidade pol
tica solidria de todos os Ministros e uma responsabilidade individual pela
conduo dos negcios da respectiva pasta. As Cmaras tinham a facul
dade de efectivarem tal responsabilidade atravs de votos de confiana
e desconfiana. A responsabilidade civil e criminal dos membros do
Governo seria apurada em j ulgamento nos tribunais comuns.
A Constituio 3 1
A Constituio de 1 9 1 1 poderia ser revista de dez em dez anos pelo
Con
gresso, mas estava prevista a antecipao de cinco anos nesse
processo, apenas no caso de existir opinio favorvel de dois teros dos
membros do Congresso, apurados na sesso conjunta das duas Cmaras.
Era proibida a abolio da forma republicana de Governo.
27. Revises Constitucionais. A primeira reviso a ter lugar ocorreu
em 1 91 6 (Lei n. O 63 5 , de 28 de Setembro), exigida pela entrada de
Portugal na I Grande Guerra. Ento foram restauradas as condecoraes
para premiar feitos cvicos e actos militares e permitida a pena de morte
em caso de guerra com pases estrangeiros, no teatro de operaes.
Na sequncia do golpe de Estado de 5 de Dezembro de 1 91 7, diri
gido por Sidnio Pais e de orientao nacionalista, o governo ditatorial
publicou, sob a designao de reforma eleitoral, o Decreto n. o 3997
de 30 de Maro de 1 91 8 -que seria submetido posteriormente ao parla
mento para efeitos de reviso constitucional no dizer dos promotores
do golpe. Estabelecia-se um sistema presidencialista, no qual o Chefe
do Estado era eleito por sufrgio directo e universal, cabendo-lhe a
conduo efectiva do poder executivo. Os Secretrios de Estado eram
de nomeao e confiana do Presidente e perante ele responsveis .
O Senado passava a ser composto por representantes dos municpios,
dos interesses econmicos e das categorias profissionais. A experincia
foi muito efmera. Sidnio foi eleito por sufrgio universal, mas seria
assassinado a 1 4 de Dezembro de 1 9 1 8. Dois dias depois deste infausto
acontecimento, o Congresso considerou em pleno vigor a Constituio
de 1 9 1 1 (Lei n. o 833) at que fosse efectivada a reviso constitucional.
Encerrava-se assim o sidonismo, regressava a Nova Repblica Velha " .
Em Maio de 1 91 9, iniciou-se a legislatura que deveria proceder
reviso constitucional ordinria. O Congresso da Repblica assumiu
ento poderes de reviso constitucional - o que, para muitos defen
sores do regime, deveria constituir uma excelente oportunidade, a no
,
perder, para consolidar as instituies, fortemente ameaadas pela insta-
bilidade, pela crise econmica que se seguiu Guerra e pela falta de
confiana. A reviso constitucional ( 1 91 9- 1 92 1 ) viria a traduzir-se em
quatro leis: n. o 854, de 20 de Agosto de 1 91 9; n. o 891 , de 22 de
Setembro de 1 9 1 9; n. o 1 005, de 7 de Agosto de 1 920; e n. o 1 1 54, de
27 de Abril de 1 92 1 . O funcionamento das Cmaras passou a fazer-se
em sesses plenas e por seces - podendo nestas participar represen
tantes das classes organizadas e das associaes interessadas nos diversos
assuntos . O Presidente da Repblica passava a poder dissolver as
32 Portugal - Instituies e Factos
Cmaras, mediante consulta ao Conselho Parlamentar -um sucedneo
do Conselho de Estado da monarquia liberal - composto por um
mximo de 1 8 membros eleitos pelo Congresso, representantes das
diversas correntes de opinio e presidido pelo mais idoso dos presi
dentes das duas Cmaras, enquanto presidente do Congresso. Os
poderes do Governo no perodo entre a dissoluo do Congresso e a
reunio das novas Cmaras foram limitados. A nomeao do Governo
pelo Presidente da Repblica deixou de ser submetida a referenda minis
terial. A administrao colonial passou a dispor de uma autonomia mais
ampla.
28. A Constituio de 1933. Antecedentes. Em 1 926, o Congresso
da Repblica deliberou antecipar a reviso constitucional, mas as
violentas discusses sobre o regime de explorao dos tabacos e depois
o golpe de Estado de 28 de Maio de 1 926 impediram a concretizao
de tal desiderato.
Apesar das diversas tentativas para contrariar as fragilidades insti
tucionais do regime republicano, cujo parlamentarismo sem factores de
racionalizao favoreceu a instabilidade governativa (44 governos em
1 5 anos incompletos), no foi possvel consolidar e estabilizar a organi
zao prevista na Constituio de 1 9 1 1 .

certo que nos anos 20 foi
ntido um esforo, designadamente nos domnios econmico e finan
ceiro, de que foram protagonistas, entre outros,

lvaro de Castro, Vito

rino Guimares e Armando Marques Guedes - com resultados indubi
tavelmente positivos, quer quanto estabilizao econmica, quer
quanto ao equilbrio oramental. Todavia, poltica e socialmente o
regime no foi capaz de se libertar do j acobinismo e de uma incom
preensvel cegueira relativamente aos novos movimentos sociais, desig
nadamente expanso do sindicalismo e infuncia crescente do opera
riado nos meios urbanos, bem como aos problemas empresariais e
necessidade de uma estratgia nacional no domnio econmico . . . Estas
I
fragilidades adicionadas ao descontentamento que grassava nas Foras
Armadas, desde a Guerra, formaram uma mistura explosiva.
Em 28 de Maio de 1 926, o Exrcito e a Marinha lanaram um movi
mento revolucionrio, comandado, a partir de Braga, pelo general
Gomes da Costa, com apoios amplos e equvocos, desde as correntes
conservadoras s hostes republicanas crticas do domnio do Partido
Democrtico. O Presidente da Repblica, Bernardino Machado, e o
Governo, presidido por Antnio Maria da Silva, foram destitudos,
o Congresso dissolvido, suspensa a vigncia da Constituio e instau-
A
COll
stituio
33
rada a ditadura militar. O governo concentrou em si os poderes do Parla
mento e do Ministrio, legislando por decretos-com-fora-de-Iei.
29. A Constituio de 1 933. Em 1 928, o Decreto n. O 1 5 063 de 25
de
Fevereiro mandou proceder eleio do Presidente da Repblica
por sufrgio directo, fixando em cinco anos a durao do respectivo
man
dato. Na primeira eleio a escolha recaiu na pessoa do general
Antnio

scar Fragoso Carmona -antigo ministro da Repblica e figura

proeminente da nova situao. Aps a investidura, este convidou o
coronel Jos Vicente de Freitas para formar governo, recusando assim,
na
prtica, o modelo presidencialista de Sidnio.
Em 1 93 1 , viria a ser constitudo um Conselho Poltico Nacional,
para assistir ao Presidente da Repblica, que teria, entre outras misses,
a de dar parecer sobre os projectos de Constituio. Em 1 932, o Ministro
das Finanas do governo ditatorial, Antnio de Oliveira Salazar, jovem
professor da Universidade de Coimbra que impusera estritas normas de
disciplina financeira para aceitar o lugar, apresentou um projecto de
Constituio que recolheu parecer favorvel do Conselho. Para 1 9 de
Maro de 1 933 foi marcado um plebiscito a fim de aprovar a nova Lei
Fundamental -sendo o sufrgio obrigatrio e considerando-se como
voto positivo o daqueles que no acorressem ao acto e no provassem
impedimento legal (segundo este bizarro mtodo houve 1 292 864 votos
a favor e 6 1 90 contra).
Na sua verso original, a Constituio de 1 933 tinha 1 42 artigos,
sendo completada pelo Acto Colonial - aprovado pelo Decreto
n. O 1 8 570 de 8 de Julho de 1 930 (e republicado pelo Decreto-lei n. O
22 465 de 1 1 de Abril de 1 933) . A Lei Fundamental estava dividida em
duas partes: 1 . a Das Garantias Fundamentais; 2 . a Da Organizao Pol
tica do Estado; acrescendo as normas relativas reviso constitucional
e de ndole transitria.
O Estado era designado como u,nitrio e corporativo. A forma de
regime era republicana, sendo a soberania, nos termos do texto consti
tucional, limitada pela Moral e pelo Direito. Havia uma disposio,
o artigo 8. 0 , relativa a direitos e garantias individuais dos cidados
-apesar do 2 . vir dizer que leis especiais regulariam "o exerccio
da liberdade de expresso do pensamento, de ensino, de reunio e de
associao, devendo quanto primeira impedir preventiva ou repressi
vamente a perverso da opinio pblica na sua funo de fora social
e salvaguardar a integridade dos cidados . . . Era ainda autorizada a priso
sem culpa formada, em flagrante delito e nos crimes consumados,
34 Portugal - Instituies e Factos
frustrados ou tentados, designadamente nos considerados contra a segu
rana do Estado .
Os rgos de soberania eram: o Chefe de Estado (Presidente da
Repblica), o Governo, a Assembleia Nacional e os Tribunais. O Chefe
de Estado era eleito para um mandato de 7 anos por sufrgio directo.
Este sistema de designao duraria at reviso de 1 959, altura em que
foi adoptado o mtodo de eleio indirecta - no seguimento do grande
abalo sofrido pelo regime em virtude do xito da candidatura em 1 958
do general Humberto Delgado.
Apesar de o Presidente deter poderes significativos, como os de
nomear e exonerar o Presidente do Conselho e os Ministros, de dissolver
a Assembleia Nacional ou de conferir a esta poderes constituintes,
"o longo consulado do Dr. Ol iveira Salazar na Presidncia do Conselho
deslocou, no dizer de Marcello Caetano, para este cargo a chefia efec
tiva do Governo e reduziu a Presidncia da Repblica a uma magistra
tura representativa e eventualmente arbitral 3. Junto do Chefe de
Estado foi criado um Conselho de Estado composto por membros natos
e 1 0 vitalcios - que teve pouca interveno na vida constitucional .
No tocante ao Governo, este era chefiado pelo Presidente do
Conselho de Ministros, nico responsvel pela poltica geral perante o
Presidente da Repblica, no dependendo dos votos da Assembleia
Nacional, onde o Governo no tinha de comparecer para prestar contas
ou ser responsabilizado. Nas faltas e impedimentos do Presidente da
Repblica era o Presidente do Conselho que o substitua. Ainda segundo
Marcello Caetano, a ntima ligao das duas magistraturas permitia
designar o sistema como de "preSidencialismo bicfalo na sua
concepo, ainda que na prtica devesse ser caracterizado como de
"presidenCialismo de Primeiro-Ministro .
A Assembleia Nacional comeou por ser constituda por 90 depu
tados, eleitos em lista nica. Na reviso de 1 945 ocorreu um aumento
para 1 20 deputados, tendo havido uma distribuio por crculos eleito
riais -distritos na metrpole e provncias nas colnias. Em 1 959, o
nmero passaria a 1 30. O Colgio Eleitoral era, porm, reduzido, apesar
dos vrios, mas tmidos alargamentos, e no existia uma fiscalizao inde
pendente da legalidade e regularidade das votaes.
As principais funes da Assembleia Nacional - cuj a legislatura era
de quatro anos -prendiam-se com a fiscalizao poltica do Governo
3 Histria Breve, cit . , p. 1 03.
A Cons
tituio 35
e da Administrao, com especial incidncia para as Contas Pblicas;
e com a votao de leis por iniciativa do Governo ou dos deputados.
Na prtica, porm, o poder legislativo foi exercido basicamente pelo
Go
verno.
Junto da Assembleia Nacional, existia a Cmara Corporativa, conce
bida
como rgo consultivo para a feitura das leis, mas que podia ser
tambm consultada pelo Governo - faculdade que os Executivos, alis,
desprezaram. A Cmara era constituda por procuradores representa
tivos das Corporaes, das autarquias locais, da Igreja Catlica, da
Universidade, dos institutos de ensino e cultura, das instituies de assis
tncia e da Administrao Pblica. Funcionava por seces e subsec
es que emitiam pareceres em nome da Cmara.
30. A Constituio de 1 933 foi objecto de vrias reVlsoes. Antes
do mais, em diversos pontos de pormenor, entre 1 935 e 1 938 (Leis
n. OS 1 885, de 23 de Maro de 1 935; 1 9 1 0, de 23 de Maio de 1 935 ;
1 945, de 21 de Dezembro de 1 936; 1 963 , de 1 8 de Dezembro de 1 937;
e 1 966, de 23 de Abril de 1 938). Depois do final da Guerra, nova reviso
teve lugar com especial incidncia para a matria respeitante Assem
bleia Nacional (Lei n. 2009, de 1 7 de Setembro de 1 945). Em 1 95 1 foi
incorporado o Acto Colonial, tendo sido feitas alteraes e ajustamentos
na especialidade (Lei n. O 2048, de 1 1 de Junho de 1 951 ) . Em 1 959, como
vimos, a eleio do Presidente da Repblica passou a ser feita indirecta
mente, por colgio restrito (Lei n. o 2 1 00 de 29 de Agosto de 1 959). Por
fim, em 1 97 1 , na fase terminal do regime e sendo j Presidente do
Conselho o Prof. Marcello Caetano (<Primavera marcelista - 1 968-74)
procedeu-se a uma tmida reviso, pela qual, no domnio econmico,
se passou a referir a concorrncia, o bem-estar e o desenvolvimento,
admitindo-se, no caso das colnias, a designao de Estados para as
provncias onde o progresso social e a complexidade da Administrao
o justificassem.
I
Entre 1 969 e 1 971 manifestou-se activa na Assembleia da Repblica
a chamada ala libera!, composta por elementos que reclamavam a aber
tura do regime - que tinham sido eleitos como independentes nas listas
da Unio Nacional, graas interveno e ao empenhamento de Jos
Guilherme de Melo e Castro. Nesse grupo avultaram as figuras de Jos
Pedro Pinto Leite (prematuramente falecido num acidente na Guin),
Francisco de S Carneiro, Magalhes Mota, Miller Guerra e Francisco
Pinto Balsemo, entre outros. O afastamento destes elementos em
relao a Marcello Caetano comeou a ser evidente aquando da reviso
36 Portugal - Institllies e Factos
constitucional - uma vez que foi clara ento a inexistncia de uma
vontade poltica por parte do Presidente do Conselho no sentido da
necessria democratizao 4.
A Constituio de 1976.
Antecedentes e Formao
3 1 . Em 25 de Abril de 1 974 um golpe de Estado militar de orientao
democrtica veio pr termo ao regime inaugurado quarenta e oito anos
antes por um outro movimento das Foras Armadas . As tendncias
modernizadoras que se tinham manifestado m
O
deradamente na chamada
"Primavera marcelista viriam ento a encontrar expresso plena. A Revo
luo dos Cravos, feita para tomar o Estado - corao da vida econ
mica e social -, fez-se sob a tripla invocao da Democracia, do Desen
volvimento e da Descolonizao. A democratizao depressa se iniciou
pela consagrao prtica dos direitos, liberdades e garantias dos cida
dos, o que permitiu, desde logo, o reconhecimento das liberdades de
expresso do pensamento, de imprensa, de associao e de reunio, de
sindicalizao, de contratao colectiva e a exigncia de justa causa para
os despedimentos de trabalhadores. Antes da eleio da Assembleia
Constituinte, o chamado Processo Revolucionrio em Curso (PREC),
fruto da radicalizao dos movimentos sociais e do Movimento das
Foras Armadas (MFA), levou adopo de diversas medidas de orien
tao socializante -sobretudo na sequncia dos acontecimentos de 1 1
e 1 2 de Maro de 1 975. Foi nacionalizado todo o sector bancrio e segu
rador e as empresas-chave dos grandes grupos econmicos, bem como
empresas situadas em sectores bsicos, com especial destaque para a
indstria e para os transportes -com excepo das empresas estran
geiras. Paralelamente, e a partir das ocupaes de facto das grandes
propriedades no Alentejo operadas em 1 975, o Estado nacionalizou os
4 Sobre o tema da evoluo do constitucionalismo portugus, alm da Histria
Breve, j citada, da autoria de Marcello Caetano, leia-se o Manual de Cincia Poltica
e Direito Constitucional do mesmo autor nas suas sucessivas edies (6 ' ed. , 1 970),
e de]. ]. Gomes Canotilho, Dirello Constllucional, 4. a ed. , 1 989, pp. 207 e ss. , bem como
de Lopes Praa, Coleco de leis e subsdios para o estudo do Direito Constllucional
Portugus ( 1 894) e de Trindade Coelho, Manual Poltico do Cidado Portugus ( 1 908).
A Constituio
prdios rsticos no pertencentes a produtores autnomos no Alentejo
e em parte do Ribatejo e Beira Baixa, definindo a chamada "Zona da
Reforma Agrria . Antes, j tinham sido tomadas medidas de arrenda
mento compulsivo das terras subaproveitadas, tendo sido alterado o
regime do arrendamento rural.
Os poderes do Estado foram alargados quanto interveno em
empresas privadas, podendo substituir, total ou parcialmente, a gesto
privada. Em poucos meses, a face do Pas mudou radicalmente. No
houve, porm, as alteraes estruturais, reclamadas pelos movimentos
sociais ou nos principais documentos programticos. Prevaleceu, sim,
uma orientao voluntarista, de acordo com a qual o novo Portugal
necessitava de um intervencionismo pblico socializante mesclado de
basismo populista. De Maro a Agosto de 1 975, prevaleceu a orientao
radical do Movimento das Foras Armadas. Para que houvesse eleies
para a Assembleia Constituinte (25 de Abril de 1 975), vencidas pelo
Partido Socialista, houve necessidade da assinatura de um Pacto entre
o MFA e os Partidos - definidor das principais linhas a que deveria
obedecer a nova Lei Fundamental. Eram, no entanto, evidentes as reti
cncias dos elementos mais marcantes dos rgos revolucionrios rela
tivamente democracia representativa . . . D
p
se pensamento exemplo
ntido o Documento-Guia da Aliana Povo-MFA, aprovado em 8 de Julho
de 1 975, no qual o MFA se considera como movimento de libertao
nacional e onde se advoga um sistema de democracia directa.
32. Em 2 5 de Novembro de 1 975 a sedio dos pra-quedistas da Base
-Escola de Tancos, do Regimento de Artilharia de Lisboa e da Escola
Prtica de Administrao Militar permitir uma nova clarificao no curso
dos acontecimentos. Chega ao seu termo o perodo de intensa agitao
social e poltica, criando-se condies para a institucionalizao do
Estado de Direito. Nesse sentido, so solicitadas sugestes aos partidos
polticos para uma reviso do Pacto celebrado com o MFA ( 1 7 de
Dezembro), o que permitir a assinatura de um segundo acordo entre
o Conselho da Revoluo e os principais partidos que ocorrer a 26 de
Fevereiro de 1 976 e que ir permitir uma rpida aprovao do texto
constitucional, a 2 de Abril, com os votos favorveis de todos os partidos
excepo do Centro Democrtico Social.
A nova Constituio foi inspirada por ideais democrticos e socia
lizantes, consagrando, por via de um compromisso complexo, uma orga
nizao poltica, social e econmica orientada, a um tempo, para a afir
mao da democracia pluralista-representativa, assente no respeito dos
38 Por/ugal - Instituies e Factos
direitos e liberdades fundamentais, e para um objectivo histrico de
maior justia social e igualdade de oportunidades. Trata-se, pois, de um
texto no neutro quanto necessidade de transformaes, no qual
adquirem um elevado grau de concretizao aspectos como os respei
tantes ao contedo dos direitos, liberdades e garantias dos cidados
e a alguns princpios essenciais relativos estrutura e funcionamento
da economia e da sociedade.
33. Resultando de uma confluncia dos princpios liberal-democrtico
e socialista, como as duas faces de Jano, e tendo sido elaborada num
ambiente onde os valores de transformao e da mudana do sistema
econmico e social eram extremamente realados por quase todos os
intervenientes na formao da vontade constituinte, fcil de
compreender que a Constituio portuguesa tenha procurado consa
grar um conjunto de princpios e normas orientados para a construo
de um modelo de sociedade futura. Todavia, para o Doutor Jorge
Miranda, talvez nem seja correcto reduzir o compromisso aglutinao
de dois nicos princpios, porque ele foi mltiplo e diversificado 5.
Para aquele professor, os direitos, liberdades e garantias e a democracia
poltica resultam, da convergncia entre o PS e o PPD (hoj e PSD) e o
CDS; o socialismo, da confluncia PS, PPD e PCP; os aspectos colecti
vistas, do entendimento PS-PCP; o sentido personalista - PPD-CDS;
os direitos sociais, a autogesto e o planeamento foram defendidos pelo
PS; as autonomias regional e local e as garantias jurisdicionais, pelo PPD;
a defesa das nacionalizaes, a reforma agrria e as organizaes popu
lares de base pelo PCP e a Declarao Universal dos Direitos do Homem
e a iniciativa privada pelo CDS.
Os vrios contributos so evidentes e do ao texto constitucional
de 1 976 uma configurao polidrica e aberta que se tem adaptado bem
evoluo da realidade. Num primeiro perodo que podemos autono
mizar na vigncia constitucional ( 1 976- 1 982), alm de ser mais ntida
uma orientao programtica socializante, h a referir uma separao
de esferas de competncia entre as instituies militares e civis - sequela
do peso alcanado pelo Movimento das Foras Armadas no imediato
ps-Revoluo. Esta dicotomia traduzia-se na existncia do Conselho
da Revoluo, que tinha competncias prprias e determinantes em
5 A Constituio de 1976 Formao, Estrutura, Princios Fundamentais, Lisboa,
1 978, p. 274.
A Constituio 39
matria de Defesa Nacional, alm de exercer funes de rgo fiscali
zador da constitucionalidade das leis, para o que contava com um rgo
de consulta - a Comisso Constitucional. Aps a reviso constitucional
de 1 982 deu-se incio ao segundo perodo da vigncia da Constituio
de 1 976, decisivamente influenciado pelo sentido geral das primeiras
alteraes aprovadas pela Assembleia da Repblica: foi, assim, extinto
o Conselho da Revoluo e institucionalizada a subordinao das Foras
Armadas ao poder civil democrtico, procedendo-se a uma redistribuio
das competncias do orgo extinto - que levou o ento Presidente da
Repblica, general Ramalho Eanes, a considerar os seus poderes dimi
nudos, atenta a circunstncia de ser at a Presidente do Conselho da
Revoluo. Foi ento criado o Tribunal Constitucional, e na Constituio
Econmica procedeu-se atenuao de algumas frmulas mais unilate
ralmente ideolgicas. Com a reviso constitucional de 1 989 deu-se incio
a um terceiro perodo na vigncia constitucional dominado pela aber
tura econmica, pelo fim da vigncia do princpio da irreversibilidade
das nacionalizaes e pelo incio do processo de reprivatizao, a cem
por cento, das empresas nacionalizadas aps o 25 de Abril de 1 974.
34. At reviso constitucional de 1 989, a Repblica definiu-se como
um Estado democrtico baseado na soberania popular, no respeito
e na garantia da expresso e organizao democrticas, que tem por
objecto assegurar a transio para o socialismo mediante a reali
zao da democracia econmica, social e cultural e o apel1eioa
menta da democracia participativa" (artigo 2 . ). Complementar
mente, no prembulo, ainda hoje constante da Lei Fundamental,
referia-se, depois das aluses independncia nacional , aos direitos
fundamentais dos cidados, democracia e ao Estado de Direito demo
crtico, a abertura do caminho para uma sociedade socialista no
respeito da vontade do povo portugus, tendo em vista a construo
de um pas livre, mais j usto e mais fraterno" . Todavia, nada permitia
ento fazer coincidir a noo constitucional de socialismo nem com
uma necessidade do processo histrico, como o concebem os autores
marxistas, nem como um conceito utpico, desenraizado e intil.

certo que existia na palavra socialismo uma ideia de superao do
sistema econmico do capitalismo individualista, a qual no era,
porm, prevista nos seus diversos passos concretos e no seu ritmo.
Deste modo, a subordinao do poder econmico ao poder poltico,
a apropriao colectiva dos principais meios de produo e a inter
veno democrtica dos trabalhadores erart1, ao lado dos direitos
40
Portugal - Instituies e Factos
e liberdades fundamentais e do pluralismo poltico, elementos caracte
rizadores do processo designado como de transio para o socialismo .
No existia, no entanto, uma definio constitucional de socia
lismo, o que no queria dizer que a referncia no tivesse um sentido.
Tinha-o: por um lad0, ligado ideia de j ustia social e criao de uma
sociedade mais igualitria (falava-se, at 1 989, no artigo 1 . o de socie
dade sem classes, encarada como aquela onde houvesse igualdade de
oportunidades), e, por outro, democracia poltica, econmica e social,
que se visava atravs do respeito da Constituio.
A inexistncia de um objecto de contedo dogmaticamente pr
-definido permitia, porm, que, luz da Constituio, pudessem ser
postas em prtica, no plano governativo, no s as concepes socia
listas mas tambm as no socialistas - na base do princpio da alter
nncia. No existia, com efeito, qualquer limitao geral que impedisse
a livre participao dos diferentes partidos polticos e correntes de
opinio na vida democrtica. No competia, afinal, Constituio definir
programas de Governo. Portanto o objectivo teleolgico do socialismo
prendia-se, no a uma pr-definio fixista de um novo sistema fechado,
mas sim abertura de pistas para a criao de um sistema aberto de
justia, onde no houvesse desigualdade de oportunidades nem desres
peito pela dignidade da pessoa humana. Da a necessidade da preser
vao dos direitos e liberdades fundamentais, da salvaguarda da alter
nncia pacfica no poder, a partir da livre expresso da vontade popular
pelo voto, e do primado da lei no Estado de Direito democrtico.
Neste sentido, o socialismo deveria coincidir com a prpria reali
zao gradual da democracia poltica, econmica, social e cultural
(como continua hoje a dizer-se no artigo 2 . o da Constituio). O objec
tivo constitucional confundia-se; pois, com a sua prpria realizao
quotidiana. Presentemente, isso continua a ocorrer - uma vez que a
Constituio no aceita um entendimnto de democracia realizada ou
perfeita, apontando, sim, para a sua realizao gradual, mas sempre
incompleta. Compreende-se, pois, que Eduardo Loureno tenha afir
mado: Do socialismo e da sociedade que com ele se deva confrontar
no h na nossa Constituio uma perspectiva clara, nem podia haver.
H, contudo, uma inspirao que banha todo o texto constitucional
e em particular os consagrados ordem econmica e social. Os co
-autores das diversas passagens da Constituio no tinham todos
- nem de longe - a mesma ideia de uma sociedade socialista ou do
que deva entender-se por transio para o socialismo. Assim, o mais claro
( " . ) relativo ' maneira' como tal ' transio' , por exemplo, deve ser
A Constituio 4/
salvaguardada a maneira ' pacfica' e ' pluralista' , diz a Constituio.
Depreende-se, pois, que o socialismo imposto contra a vontade demo
crtica expressa dos cidados contrrio ao esprito da nossa Consti
tuio, como contrrio lhe ser tambm um regime que no assegure
a diversidade de opinies que normalmente se exprimem numa socie
dade e a definem como democrtica 6.
A Estrutura da Constituio de 1976.
Os Princios Fundamentais
35. A Constituio da Repblica Portuguesa foi , como se disse, apro
vada em 2 de Abril de 1 976 e entrou em vigor a 2 5 de Abril do mesmo
ano - tendo sido objecto de duas revises constitucionais, em 1 982
e em 1 989. Presentemente, a Lei Fundamental tem 298 artigos, divididos
do seguinte modo: Princios Fundamentais; Direitos e deveres funda
mentais - com trs ttulos (Princpios gerais, Direitos, Liberdades e
Garantias e Direitos e deveres econmicos sociais e culturais); Organi
zao Econmica - com quatro ttulos (Princpios gerais, Planos, Pol
ticas agrcola, comercial e industrial, e Sistema financeiro e fiscal);
Organizao do poder poltico - com dez ttulos (Princpios gerais,
Presidente da Repblica, Assembleia da Repblica, Governo, Tribunais,
Tribunal Constitucional, Regies Autnomas, Poder Local, Adminis
trao pblica e Defesa Nacional); Garantia e reviso da Constituio -
abrangendo a fiscalizao da constitucionalidade e a reviso constitu
cional; e as Disposies finais e transitrias.
Estamos perante uma Constituio programtica, na linha da Cons
tituio alem de Weimar ( 1 91 9) ou das Leis Fundamentais do ps-guerra
- que apresenta objectivos teleolqgicos, ligados criao do Estado
Social e democrtico e ao aperfeioamento de democracia poltica,
econmica, social e cultural. Tal explica simultaneamente as preocupa
es do legislador em pr, por uma lado, a nfase nos direitos, liber
dades e garantias e na democracia pluralista e, por outro, nas transfor
maes de ndole econmica, social e cultural. Trata-se, no fundo, de
6 An. o " ainda necessrio sublinhar a responsabilidade das FA na democracia, in
,0 Jornal, 22 de Agosto de 1 979.
42 Portugal - Instituies e Factos
uma estreita complementaridade entre os princpios da liberdade e da
igualdade. Complementaridade orientada pelo primado da pessoa
humana - que envolve a livre iniciativa e a solidariedade voluntria,
a criatividade dos indivduos e das comunidades.
36. Quanto aos plincios fundamentais, os legisladores constituintes
comeam por qualificar Portugal como uma Repblica soberana,
baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular, e empe
nhada na construo de uma sociedade livre, justa e solidria (ar
tigo 1 . o CRP), especificando que se trata de um Estado de Direito demo
crtico baseado na soberania popular, no pluralismo de expresso e orga
nizao poltica democrticas e no respeito e na garantia de efectivao
dos direitos e liberdades fundamentais - com o objectivo da reali
zao da democracia econmica, social e cultural e do aprofundamento
da democracia participativa (artigo 2 . O) .
O Estado, subordinado Constituio e fundado na legalidade
democrtica, baseia-se, assim, na soberania popular, unitrio e respeita
os princpios da autonomia das autarquias locais e da descentralizao
democrtica da administrao - prevendo a Lei Fundamental para os
arquiplagos dos Aores e da Madeira a autonomia regional, que
comporta a existncia de estatutos poltico-administrativos e de rgos
de governo prprio.
37. Portugal abrange o territrio historicamente definido no continente
europeu e os arquiplagos dos Aores e da Madeira (artigo 5 . O) . O terri
trio asitico de Macau mantm-se sob administrao portuguesa at
ao ano de 1 999, momento em que haver transferncia de poderes
para a Repblica Popular da China, e rege-se por estatuto prprio
(artigo 292 . O) . Por outro lado, Portugal continua ainda vinculado
s responsabilidades que lhe incumbem, de harmonia com o direito
internacional, de promover e garantir o direito autodeerminao
e independncia de Timor-Leste (artigo 293 . o , n. o 1 ) .
38. No tocante s relaes internacionais, a Constituio afirma que
Portugal se rege pelos princpios da independncia nacional, do respeito
dos direitos do homem, do direito dos povos autodeterminao e
independncia, da igualdade entre os Estados, da soluo pacfica dos
conflitos, da no ingerncia nos assuntos internos dos outros Estados
e da cooperao com outros povos no sentido da emancipao e do
progresso da humanidade (artigo 7. o , n. o 1 ). Nesta linha, a Lei Funda-
A Constituio
43
mental preconiza expressamente a abolio de todas as formas de
imp
erialismo, colonialismo e agresso, o desarmamen
to, geral,
simultneo e controlado ou a dissoluo dos blocos poltico
-militares, e reconhece o direito dos povos insurreio contra todas
as formas de opresso, nomeadamente contra o colonialismo e o impe
rialismo (artigo 7. 0 , n. OS 2 e 3).
Saliente-se que so especialmente realados os laos com os pases
de lngua portuguesa, o empenhamento no reforo de identidade
europeia e o fortalecimento da aco dos Estados europeus a favor
da paz, do progresso econmico e da justia nas relaes entre os
povos (artigo 7. , nOS 4 e 5).
39. Quanto ao Direito Internacional, geral e comum, estipula-se que
as suas normas e princpios fazem parte integrante do direito portu
gus. As convenes internacionais regularmente ratificadas ou apro
vadas vigoram em Portugal aps publicao oficial , desde que
vinculem internacionalmente o Estado (artigo 8. 0 , n. OS 1 e 2). Isto,
enquanto as normas provenientes dos rgos competentes das organi
zaes internacionais de que Portugal faa parte tm vigncia directa
na ordem j urdica interna, de acordo com o estabelecimento nos
respectivos tratados de constituio (artigo 8. 0 , n. 3 CRP).
40. So cidados portugueses aqueles que como tal sejam conside
rados pela lei ou por conveno internacional. De acordo com a Lei
da Nacionalidade (Lei n. 37/81 de 3 de Outubro), so portugueses de
origem os filhos de pai portugus ou me portuguesa nascidos em
territrio portugus ou no estrangeiro se o progenitor portugus a se
encontrar ao servio do Estado Portugus; os filhos de pai portugus
ou de me portuguesa nascidos no estrangeiro, se declararem querer
ser portugueses ou inscreverem o nascimento no registo civil portu
gus; os indivduos nascidos em territrio portugus filhos de estran
geiros que aqui residam h, pelo menos, seis anos e no estejam ao
servio do respectivo Estado, se declararem querer ser portugueses; e
ainda os indivduos nascidos em territrio portugus quando no
possuam outra nacionalidade. No caso dos filhos menores ou inca
pazes de pai ou me que adquira nacionalidade portuguesa, a aquisio
da nacionalidade faz-se por mera declarao; os adoptados plena
mente por nacionais portugueses tambm adquirem a nacionalidade.
O estrangeiro casado com nacional portugus pode adquirir a naciona
lidade portuguesa mediante declarao feita na constncia do casa-
44 Portugal - Institll ies e Factos
menta -persistindo os efeitos para os cnj uges de boa-f mesmo no
caso de declarao de nulidade ou anulao do casamento.
O Governo pode ainda conceder a nacionalidade por naturali
zao aos estrangeiros que satisfaam cumulativamente os seguintes
requisitos: serem maiores ou emancipados face da lei portuguesa,
residirem h pelo menos seis anos em territrio portugus ou sob
administrao portuguesa, conhecerem suficientemente a lngua
portuguesa, terem idoneidade moral e civil e possurem a capacidade
para reger a sua pessoa e assegurar a sua subsistncia. Os requisitos de
residncia e do conhecimento da lngua podem ser dispensados aos
que tenham tido nacionalidade portuguesa, aos membros da comuni
dade de descendentes portugueses e aos estrangeiros que tenham pres
tado ou sejam chamados a prestar servios relevantes ao Estado
Portugus.
Perdem a nacionalidade portuguesa os que sendo nacionais de
outro Estado declarem no querer ser portugueses.
41 . Um outro tema de mbito geral que importa referir o da reviso
constitucional. Esta cabe na competncia da Assembleia da Repblica,
decorridos cinco anos sobre a data da publicao de qualquer lei de
reviso" (artigo 284. o , n. o 1 , CRP). Se, porm, o Parlamento deliberar
por maioria de quatro quintos dos Deputados em efectividade de
funes, pode assumir os poderes de reviso constitucional a qualquer
momento (n. o 2 do cit. artigo). A iniciativa tem de caber sempre aos
Deputados - e, uma vez apresentado um projecto de reviso, todos
os outros, para serem considerados, tm de ser apresentados no prazo
de trinta dias.
Qualquer alterao Constituio, para ser aprovada, exige a
votao de uma maioria qualificada de dois teros dos Deputados em
efectividade de funes. Todas as alteraes aprovadas so reunidas
numa nica lei constitucional - cuja promulgao no pode ser, recu
sada pelo Presidente da Repblica.
Uma lei de reviso no pode ser aprovada na vigncia de estado
de stio ou de estado de emergncia - o que pretende evitar golpes
de Estado constitucionais". Quanto ao contedo das suas alteraes, a
Constituio fixa limites materiais a respeitar pelas leis de reviso.
Trata-se de uma enumerao de catorze pontos, donde constam as
seguintes questes: independncia nacional e unidade do Estado;
forma republicana do Govero; separao da Igreja do Estado;
direitos, liberdades e garantias dos cidados; direitos dos trabalha-
A Constituio 45
dores, das comisses de trabalhadores e das associaes sindicais;
coexistncia do sector pblico, do sector privado e do sector coopera
tivo e social de propriedade dos meios de produo; existncia de
planos econmicos no mbito de uma economia mista; sufrgio
universal, directo, secreto e peridico na designao dos titulares
electivos dos rgos de soberania, das l'egies autnomas e do poder
local, bem como o sistema de representao proporcional; pluralismo
de expresso e ol'ganizao poltica, inclundo partidos polticos e o
direito de oposio democrtica; separao e interdependncia dos
rgos de soberania; a fiscalizao da constitucionalidade por aco
e por omisso de nm'mas jurdicas; a independncia dos tribunais;
a autonomia das autm'quias locais e a autonomia poltico
-administrativa dos Aores e da Madeira.
Antes da reviso constitucional de 1 989 havia trs pontos com
formulao diferente da actual : em vez de coexistncia de sectores,
falava-se na apropn'ao dos pl'incipais meios de Pl'oduo e solos;
em lugar da existncia de planos, referia-se a planificao democr
tica; e havia ainda a aluso, agora suprimida, participao de organi
zaes populares de base no exerccio do poder local . Muito se
discutiu sobre a possibilidade de introduzir alteraes nos limites
materiais aprovados pela Assembleia Constituinte, Prevaleceu,
contudo, a ideia de que a reviso poderia abranger essa modificao,
desde que a essncia da democracia fosse respeitada. No vingou,
porm, a posio segundo a qual as matrias constantes do elenco de
limites materiais poderiam ser objecto de alterao simultnea quer
enquanto limites quer nos preceitos que directamente lhes diziam
respeito, S a reviso constitucional que se seguir alterao dos
limites pode alterar os preceitos em causa,
Os D
i
reitos
e os Deveres Fundamentais
42. A Parte I da Constituio aborda o tema dos direitos e deveres
fundamentais - cuja colocao preliminar, relativamente organi
zao econmica e organizao do poder poltico, trad\z uma ntida
opo pelo primado do Direito e da dignidade da pessoa humana,

neste contexto que tem de se compreender a afirmao dos princ-
46 Portugal - Instituies e Factos
pios da universalidade (todos gozam dos direitos e esto sujeitos aos
deveres constitucionais) e da igualdade ((todos os cidados tm a mesma
dignidade social e so iguais perante a Lei , no podendo ser prejudi
cados ou beneficiados em razo da ascendncia, sexo, raa, lngua, terri
trio de origem, religio, convices polticas ou ideolgicas, instruo,
situao econmica ou condio social - cf. artigo 1 3 o , CRP).
Confirmando o especial cuidado posto nesta matria, explicita-se
que a interpretao dos preceitos da Constituio ou da lei sobre direitos
fundamentais deve ser feita de harmonia com a Declarao Universal
dos Direitos do Homem, expressamente referenciada no artigo 1 6. o ,
n. o 2 da Lei Fundamental. Acrescente-se que os preceitos respeitantes
a direitos, liberdades e garantias so directamente aplicveis s situa
es concretas, independentemente da lei ou de regulamento, vincu
lando entes pblicos e privados. Tal regim , alis, extensvel aos
chamados direitos fundamentais de natureza anloga (p. ex. direito
de propriedade privada -cf. artigos 1 7. o e 1 8. o , CRP).
Qualquer lei restritiva de direitos, liberdades e garantias tem de ser
geral e abstracta e no pode ser rectroactiva, do mesmo modo que os
rgos de soberania no podem suspender o exerccio dos direitos e
liberdades, salvo nos casos de estado de stio e de emergncia, desde
que respeitada a forma de declarao prevista na Constituio. A todos
os cidados assegurado o acesso ao direito administrao de justia
e aos tribunais, no podendo a j ustia ser denegada por insuficincia
de meios econmicos (artigo 20. o , n. o 1 ) . Est ainda expressamente
reconhecido o direito de resistncia relativamente a qualquer ordem
que ofenda os seus direitos, liberdades e garantias (artigo 2 1 . O).
43. Para que os cidados possam fazer prevalecer seus direitos ou
defender os seus interesses atingidos por aces ou omisses dos
poderes pblicos a Constituio criou o Provedor de ]ustia - corres
pondente ao Ombudsman dos pases escandinavos. Este tem o poder
de dirigir aos rgos competentes recomendaes para prevenir e
reparar injustias, sem dispr de poder decisrio. O Provedor um
rgo independente, designado pela Assembleia da Repblica, de quatro
em quatro anos, por maioria de dois teros dos Deputados presentes,
desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade
de funes (Lei n. o 8 1 /77 de 22 de Novembro).
44. H um primeiro conjunto de direitos pessoais reconhecidos cons
titucionalmente, dentre eles avultando os direitos vida (que envolve
A Constituio 47
a pmibio de pena de morte), integridade pessoal, liberdade e
segurana, os limites para a priso preventiva, a irrectroactividade da
lei criminal, os limites das penas e medidas de segurana, o Habeas
corpus e as garantias de defesa no processo crime, a inviolabilidade do
domiclio e da correspondncia, a proteco dos cidados no tocante
a dados constantes de ficheiros ou registos informticos, a liberdade
de expresso, informao, imprensa e meios de comunicao social, as
liberdades de conscincia, religio e culto, de criao cultural, de
aprender e ensinar, de deslocao e de emigrao, de reunio, manifes
tao e associao.
A extradio e a expulso no so admitidas para cidados portu
gueses no territrio nacional. No ainda permitida a extradio, quer
por motivos polticos quer por crimes a que corresponda pena de
morte segundo o direito do Estado requisitante.

ainda garantido por
razes humanitrias o direito de asilo a estrangeiros ou aptridas perse
guidos ou ameaados de perseguio, "em consequncia da sua activi
dade em favor da democracia, da libertao social e nacional, da paz
entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana (ar
tigo 3 3 . ) .
45. Todos os cidados tm o direito de participar na vida poltica
"e na direco dos assuntos pblicos do pas, directamente ou por
intermedio de representantes livremente eleitos (artigo 48. ). Deste
direito resultam outros, a comear no de sufrgio, atribuido a todos os
cidados maiores de 1 8 anos, e a continuar nos direitos de acesso a
cargos pblicos, de constituir e participar em associaes e partidos
polticos, de petio e de aco popular.
O direito de petio permite a apresentao, individual ou colec
tiva, aos rgos de soberania ou a outras autoridades de peties, recla
maes ou queixas para defesa quer dos direitos dos peticionrios quer
da Constituio, das leis ou do ifteresse geral . O direito de aco
popular permite, designadamente, a preveno ou a perseguio j udi
cial das infraces contra a sade pblica, contra a degradao do
ambiente e da qualidade de vida ou contra a degradao do patrimnio
cultural - abrangendo o direito de requerer para o lesado ou lesados
a correspondente indemnizao (artigo 52. 0 , CRP).
A Constituio prev ainda o instituto do referendo - que s
pode ter por objecto questes de relevante interesse nacional, que
devam ser decididas pelo Parlamento ou pelo Governo, atravs da
aprovao de conveno internacional ou de acto legislativo. So os
48 Portugal -Instituies e Factos
cidados eleitores recenseados no territrio nacional que podem ser
chamados a pronunciar-se directamente e a ttulo vinculativo, atravs
do referendo. A deciso sobre este cabe ao Presidente da Repblica,
mediante proposta da Assembleia da Repblica ou do Governo. O refe
rendo no pode incidir nem sobre matrias da competncia poltica ou
de reserva absoluta da Assembleia da Repblica nem sobre questes e
actos de contedo oramental, tributrio ou financeiro. O referendo
recair sobre uma s matria, devendo as questes ser formuladas em
termos de sim ou no, com objectividade, clareza e preciso (ar
tigo 1 1 8. , n. O 4, CRP). Este tipo de consulta popular no pode ser
convocado ou efectivado entre a data da convocao e a da realizao
de eleies gerais para os rgos de soberania, de governo prprio das
regies autnomas e do poder local, bem como de deputados ao Parla
mento Europeu. O Presidente da Repblica deve submeter a fiscali
zao preventiva de constitucionalidade e de legalidade as propostas
de referendo.
Os rgos das autarquias podem, por seu lado, efectuar con
sultas directas aos cidados eleitores recenseados na respectiva rea,
por voto secreto, sobre matria da sua competncia exclusiva (ar
tigo 241 . , n. O 3).
46. Alm dos direitos de participao, so referidos os direitos, liber
dades e garantias dos trabalhadores -pedra angular do Estado social
e democrtico -entre os quais se prevem: a garantia da segurana no
emprego, o direito de criao de comisses de trabalhadores, a liber
dade sindical, os direitos de associao sindical e de contratao colec
tiva. Isto, alm da garantia do direito greve e da proibio do
lock-out.
Complementarmente, no ttulo respeitante aos direitos e deveres
econmicos, sociais e culturais, so explicitados o direito ao trabalho
para todos, bem como os direitos justa retribuio do trabalho,
higiene, segurana, ao repouso e aos lazeres.
47. Tendo em considerao que os Estados sociais contemporneos
se referem a sociedades complexas onde, para alm das relaes entre
o capital e o trabalho, h que dar especial ateno a novos interesses
e conflitos institucionalizados na sociedade e existncia de novos
critrios distintivos dos grupos sociais, fcil de compreender a aten-
A Constituio 49
o especial dada pela Constituio portuguesa aos direitos respei
tan
tes aos consumidores, livre iniciativa econmica ou propriedade
privada. Isto alm dos direitos e deveres sobre a Segurana Social , a
sade, a habitao, o ambiente, a qualidade de vida, a famlia, a infncia
e a j uventude, os deficientes ou a terceira idade. E sem esquecer os
direitos culturais - desde a educao e a cincia criao cultural 7
7 Sobre a Constituio de 1 976 h ampla bibliografia da qual nos permitimos
destacar as seguintes obras de carcter geral: ]. ]. Gomes Canotilho, Direito Constitu
cional, 4 . " ed. , Coimbra, 1 989; ]. ]. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da
Repblica Portuguesa, Anotada, 2 . " ed. , Vol. I , Coimbra, 1 984, Vol. I I , Coimbra, 1 985;
Jorge Miranda, A Constituio de 1976. Formao, Estrutura, Princios Fundamen
tais, Lisboa, 1 978; Jorge Miranda, Manual de
'
Direito Constitucional, 4 volumes, Vol.
I , 3 a ed. , Coimbra, 1 985; Vol. II, 2 . " ed. , Coimbra, 1 983; Vol. I I I , I . a ed. , Coimbra,
1 983; Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Constitucional. Introduo Teoria da Consti
tuio, Braga, 1 979. Alm da j referida, temos outras Constituies anotadas: Isaltino
de Morais, J. M. Ferreira de Almeida e Ricardo Leite Pinto, Constituio da Repblica
Portuguesa, anotada e comentada, Lisboa, 1 983; Antnio Nadais, Antnio Vitorino e
Vitalino Canas, Constituio da Repblica Portuguesa. Texto e Comentrios Lei Cons
titucional n. o 1/82, Lisboa, 1 982 . Quanto a obras colectivas saliente-se: Estudos sobre
a Constituio, coord. de Jorge Miranda, 3 volumes, Lisboa, 1 977, 1 978, 1 979; Nos dez
anos da Constituio, org. de Jorge Miranda, Lisboa, 1 986; Portugal - O Sistema Pol
tico e Constitucional, 1974-1987, coord. Mrio Baptista Coelho, Lisboa 1 989.
3.
os

RG

OS DE SOBERANIA
5eendo no poboo cuidado notvel por sua segurana e
defensom da terra . . .
FERNO LOPES, Crnica de D. Joo J, 1 . a p. , cap. 2
48. O Estado de Direito consagrado pela Constituio portuguesa de
1 976 tem no princpio da separao e interdependncia dos rgos de
soberania um dos seus traos mais caractersticos. A democracia repre
sentativa assenta, assim, no s num sistema de freios e contrapesos no
tocante aos poderes do Estado, mas tambm na participao directa
e activa dos cidados na vida poltica (artigo 1 1 2 . o , CRP) .
Constituem rgos de soberania o Presidente da Repblica, a Assem
bleia da Repblica, o Governo e os Tribunais - sendo a respectiva
formao, composio, competncia e funcionamento definida na Lei
Fundamental . Esta mesma orientao conduz a que o legislador consti
tuinte tenha estipulado que nenhum rgo de soberania, de regio aut
noma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros rgos
a no ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Consti
tuio e na lei (artigo 1 1 4. , n. O 2, CRP).
Vejamos como se configuram os rgos de soberania.
Presidente da Repblica
49. o Presidente da Repblica na Constituio portuguesa uma das
chaves de segurana" do sistema. Procurando evitar os defeitos e inca
pacidades do parlamentarismo, que produziram as mais perniciosas
consequncias na 1 . a Repblica, os deputados constituintes de 1 976
optaram por um sistema semipresidencialista, no qual o Presidente
Os

rgos de Soberania 51
-eleito por sufrgio directo e universal - detm no s funes repre
sent
ativas, mas tambm poderes que lhe permitem ser o garante da inde
pendncia nacional, da unidade do Estado e do regular funcionamento
das instituies democrticas. Entre os poderes concretos avultam os
de dissolver o Parlamento, de nomear e exonerar o Primeiro-Ministro
e de vetar diplomas da Assembleia da Repblica e do Governo. A sbia
composio de poderes representativos, moderadores e de estabilizao
tem tido como consequncia que os Presidentes da Repblica desde
1 976, Ramalho Eanes e Mrio Soares, tm sido chamados a desempe
nhar uma funo de autntica barreira protectora relativamente aos
eventuais excessos das maiorias parlamentares ou dos Governos. Esta
barreira constitui um elemento estvel e com durabilidade no sistema
-que, sobretudo desde 1 986, tem sido encarado como um factor activo
de solidariedade e de cooperao entre rgos de soberania.
50. A eleio do PR para o mandato de 5 anos recai sobre o candidato
que alcance mais de metade dos votos validamente expressos, exigin
do-se segundo sufrgio no caso de nenhum dos candidatos obter o
nmero necessrio. A esta segunda volta concorrem os dois candidatos
mais votados. Saliente-se que no admitida a recandidatura para um
terceiro mandato consecutivo ou durante os cinco anos seguintes ao
termo do segundo mandato. A apresentao das candidaturas presiden
ciais no cabe aos partidos polticos mas sim aos cidados eleitores
- num mnimo de 7500 ou num mximo de 1 5 000.
51 . Na prtica de actos prprios, compete, designadamente, ao Presi
dente: a promulgao ou o veto das leis, decretos-leis e decretos regu
lamentares, bem como a assinatura das resolues da Assembleia da
Repblica que aprovam acordos internacionais, e dos restantes decretos
do Governo; a deciso de submeter a referendo as questes de relevante
interesse nacional; a declarao de estado de stio ou do estado de emer
gncia; o indulto e a comutao das penas; a faculdade de requerer ao
Tribunal Constitucional a apreciao preventiva de constitucionalidade
ou a declarao de inconstitucionalidade de normas j urdicas; a prtica
de actos relativos ao territrio de Macau segundo o respectivo estatuto
(artigo 1 37. , CRP). Isto, alm do exerccio das funes de Comandante
-Chefe das Foras Armadas.
52. Quanto a outros rgos, o Presidente dispe, antes do mais, do
poder de dissolver a Assembleia da Repblica, ouvidos os partidos nela
52 Portugal - Instituies e Factos
representados e o Conselho de Estado. O Parlamento s no pode ser
dissolvido nos seis meses posteriores sua eleio e no ltimo semestre
do mandato do Presidente ou durante a vigncia do estado de stio
ou do estado de emergncia (artigo 1 75. ). O PR pode ainda demitir
o Governo e exonerar o Primeiro-Ministro. A dissoluo do Parlamento
apenas pode ocorrer quando tal se torne necessrio para assegurar
o ,'egular funcionamento das instituies democrticas - sendo
indispensvel a audio do Conselho de Estado. O Chefe de Estado
pode ainda presidir ao Conselho de Ministros , quando o Primeiro
-Ministro lho solicitar (o que apenas ocorreu uma vez, em 1 979, durante
o V Governo Constitucional , presidido pela Eng. a Maria de Lurdes
Pintassilgo). Compete-lhe ainda, entre outros, o poder de marcar o dia
das diversas eleies, com excepo das relativas s autarquias locais,
convocar extraordinariamente a Assembleia da Repblica, dirigir-lhe
mensagens, nomear o Primeiro-Ministro, nomear e exonerar os membros
do Governo sob proposta daquele, bem como os Ministros da Rep
blica para as Regies

utonomas, sob proposta do Governo e ouvido

o Conselho de Estado; dissolver os rgos de governo prprio das
Regies Autnomas, por sua iniciativa ou sob proposta do Governo,
ouvidos a Assembleia da Repblica e o Conselho de Estado. O Chefe
de Estado ainda nomeia e exonera, sob proposta do Governo, o presi
dente do Tribunal de Contas e o Procurador-Geral da Repblica, bem
como os Chefes de Estado-Maior.
53. Nas relaes internacionais, o Presidente da Repblica nomeia os
embaixadores, por proposta do Governo e acredita os representantes
diplomticos estrangeiros; ratifica os tratados internacionais, depois de
devidamente aprovados, declara a guerra em caso de agresso efectiva
ou iminente e faz a paz, sob proposta do Governo, ouvido o Conselho
de Estado e mediante autorizao da Assembleia da Repblica.
,
54. Como se disse j , O Presidente da Repblica tem o direito de vetar
as leis da Assembleia da Repblica e os decretos do Governo. No
primeiro caso encontra-se previsto um prazo de 20 dias, a contar da
recepo de qualquer decreto parlamentar para ser promulgado como
lei, ou da publicao da deciso do Tribunal Constitucional que no
se pronuncia pela inconstitucionalidade de norma dele constante, dentro
do qual o Chefe de Estado ou promulga ou veta. A Assembleia da Rep
blica pode, porm, confirmar a deciso anterior por maioria absoluta
dos deputados em efectividade de funes - sendo neste caso o Presi-
Os

rgos de Soberania 53
dente obrigado a promulgar o diploma no prazo de oito dias a contar
da recepo do diploma.

, porm, exigida a maioria de dois teros dos

Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Depu
tados em efectividade de funes, no caso de diplomas referentes s
seguintes matrias: eleies dos titulares dos rgos de soberania, regime
de referendo, organizao funcionamento e processo do Tribunal Cons
titucional, organizao da defesa nacional, regime do estado de stio e
do estado de emergncia; relaes externas; limite entre os sectores de
propriedade dos meios de produo e regulamentao das eleies para
o Parlamento Europeu e dos demais actos eleitorais previstos no Cons
tituio.
No caso dos decretos do Governo o Presidente dispe de um prazo
mais alargado - 40 dias - dentro do qual deve promulgar ou exercer
o direito de veto.
55. O Presidente pode ainda requerer ao Tribunal Constitucional a apre
ciao preventiva de constitucionalidade de qualquer norma integrante
de texto que lhe tenha sido submetido para ratificao, promulgao
ou assinatura. Esta apreciao deve ser requerida no prazo de oito dias
a contar da data de recepo do diploma.
Se o Tribunal se pronunciar pela inconstitucionalidade de norma
inserida no diploma, este dever ser vetado.
56. Junto do Presidente da Repblica existe o Conselho de Estado, que
no s um rgo poltico de consulta, mas uma autntica instncia
de concertao poltica, presidido pelo prprio Chefe de Estado e
composto pelos seguintes membros: Presidente da Assembleia da Rep
blica, Primeiro-Ministro, Presidente do Tribunal Constitucional ,
Provedor de Justia, Presidentes dos Regionais, antigos Presidentes da
Repblica eleitos na vigncia da Constituio que no tenham sido desti
tudos do cargo, e ainda por cinco oidados designados pelo Presidente
da Repblica pelo perodo correspondente durao do seu mandato
e por cinco cidados eleitos pela Assembleia da Repblica, de harmonia
com o princpio da representao proporcional, pelo perodo corres
pondente durao da legislatura. O Conselho de Estado tem tido uma
funo importante na vigncia da Constituio de 1 976. Pronuncia-se,
nomeadamente, sobre a dissoluo da Assembleia da Repblica e dos
rgos de governo prprio das regies autnomas, sobre a demisso
do Governo por acto do Presidente sobre a nomeao e exonerao
dos Ministros da Repblica para as regies autnomas, sobre a decla-
54
Portugal - Instituies e Factos
rao da guerra e a feitura da paz - aconselhando o Presidente da
Repblica no exerccio das suas funes, quando este o solicitar.
57. Como afirmam Alfredo Barroso e Jos Vicente de Bragana: ,<inse
rido num tringulo institucional, cujos outros vrtices so a Assembleia
da Repblica e o Governo, o Presidente da Repblica um ponto de
referncia essencial da opinio pblica, que o considera um poder
moderador e arbitral, apto a intervir para pr termo s crises polticas
e garantir a estabilidade das instituies democrticas. Em perodos de
crise, e, sobretudo, quando no exista uma maioria parlamentar abso
luta e homognea, o Presidente da Repblica transforma-se no verda
deiro centro de gravidade do sistema poltico-constitucional, uma vez
que dele que depende, como recurso supremo, a deciso sobre a
resoluo das crises polticas 1 .
Descrita muito sucintamente a panplia de poderes constitucio
nais do Chefe de Estado, importa referir ainda o que o actual Presi
dente da Repblica tem designado como magistratura de influncia .
Trata-se, no fundo, de procurar agir sobre o quotidiano de uma forma
mobilizadora e impulsionadora - quer defendendo e propondo
grandes desgnios nacionais, quer mantendo um contacto permanente
com as instituies, os partidos, os parceiros sociais, os agentes econ
micos, as comunidades cientfica e cultural ou as autarquias locais,
designadamente nas Presidncias Abertas -levadas a efeito desde
1 986, por iniciativa do Presidente Mrio Soares, e durante as quais este
se tem fixado por algum tempo em diversas cidades ou regies fora da
capital para melhor conhecer os problemas locais.
Como nico rgo de soberania uninominal e possuindo a legiti
midade que lhe advm do sufrgio universal, o Presidente da Rep
blica tem no sistema portugus funo moderadora e de estabilizao
- apontando a prtica constitucional desde 1 976 para uma alter
nncia pendular de influncia entre as vertentes presidencial e parla
mentar, consoante as circunstncias. Da falar-se, ao caracterizar o
sistema, ora em semipresidencialismo ou em parlamentarismo racio
nalizado. No tem havido, porm, coincidncia entre as maiorias
parlamentar e presidencial, o que tem contribudo para reforar o
1 ,0 Presidente da Repblica: funo e poderes in Portugal - O Sistema Pol
tico e Constitucional, cit . , p. 32 1 .
Os

rgos de Soberania
55
papel moderado1- do Presidente - que est longe de poder ser visto
com
o figura puramente simblica . . . 2
A Assembleia da Repblica
58. o Parlamento portugus constitudo por uma s cmara. A sua
designao, Assembleia da Repblica, foi proposta na Assembleia
Constituinte pelo ento deputado independente Carlos Mota Pinto. De
acordo com a lei eleitoral, o nmero total de deputados de 230 (Lei
n. O 1 4/79, de 1 6 de Maio, com a redaco que foi dada ao artigo 1 3 .
pela Lei n . 1 8/90, de 2 4 de Julho). Os deputados representam todo o
Pas e no os crculos por que so eleitos . Os crculos eleitorais do
continente coincidem com as reas dos distritos administrativos; h
ainda dois crculos eleitorais nas Regies Autnomas da Madeira e dos
Aores e os eleitores residentes fora do territrio nacional so agru
pados em dois crculos, um abrangendo os pases europeus e outro os
demais e o territrio de Macau. Desde a reviso constitucional de 1 989
que a lei pode determinar a existncia de um crculo eleitoral nacional
- o que ainda no acontece (artigo 1 52 . da CRP). So elegveis os
cidados portugueses eleitores -salvas as restries estabelecidas pela
lei eleitoral "por virtude de incompatibilidades locais ou de exerccio
de certos cargos (artigo 1 53 . ) - por exemplo magistrados j udiciais
ou do Ministrio Pblico, militares no servio activo, diplomatas de
carreira em efectividade de servio. Gozam de capacidade eleitoral
activa os cidados portugueses maiores de 1 8 anos.
2 Sobre o tema, e alm do texto j citado, pode lerse: ]. ]. Gomes Canotilho,
Direito Constitucional, ci t . ; ]. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio
-Anotada, cit . ; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, cit. , VoI. I; Jorge
Miranda, A Constituio de 1976. Formao, Estrutura, Prircpios Fundamentais, cit . ;
Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Constitucional, ci t . , VoI. I ; e ainda Andr Gonalves
Pereira, O Semipresidencialismo em Portugal, Lisboa, 1 984; Jsaltino Morais, Jos Mrio
Ferreira de Almeida e Ricardo Leite Pinto, O Sistema do qovero Semipresidencial,
Lisboa, 1 985; Marcelo Rebelo de Sousa, O Sistema de Govero Portugus, antes e depois
da Reviso Constitucional, Lisboa, 1 984; Margarida Salema, O Direito de Veto na Cons
tituio de 1976, Braga, 1 980.
56
Portugal - Instituies e Factos
59. As candidaturas so apresentadas pelos partidos polticos, isolada
mente ou em coligao, e as listas podem integrar cidados no inscritos
nos partidos.
O sistema de representao usado para a eleio dos deputados
o proporcional, segundo a mdida mais alta de Hondt - e a lei no
pode estabelecer uma percentagem de votos mnima para que um
partido tenha assento na Assembleia. No Parlamento, os deputados que
forem chamados a funes no Governo no podem exercer o mandato
at cessarem tais funes, sendo substitudos pelos elementos que
imediatamente se lhes seguirem nas listas e que tenham sido eleitos.
A substituio , alis, possvel quer em caso de impedimento tempo
rrio dos deputados quer por cessao do mandato. Os deputados gozam
de imunidades parlamentares: no respondem civil, criminal ou disci
plinarmente pelos votos e opinies que emitirem no exerccio de
funes; no podem ser detidos ou presos sem autorizao da Assem
bleia, salvo por crime punvel por priso superior a trs anos e em
flagrante delito. A Assembleia que decide se o deputado deve ou no
ser suspenso para efeito de seguimento de processo crime contra ele
aberto.
A Assembleia da Repblica tem a sua sede em Lisboa no Palcio
de S. Bento - onde, alis, funcionaram as Cortes na monarquia liberal.
60. Entre as competncias da Assembleia da Repblica, cabe referir
antes do mais a, j aludida, de rever a Constituio.
Cabe ainda ao Parlamento aprovar os estatutos poltico
-administrativos das Regies Autnomas, o estatuto do territrio de
Macau; fazer leis sobre todas as matrias que no sejam reservadas ao
Governo pela Lei Fundamental; conferir autorizaes legislativas ao
executivo; conceder amnistias e perdes genric
os
; aprovar as leis das
grandes opes dos planos e o Oramento do Estado; e autorizar o
Governo a contrair e a conceder emprstimos e a realizar operaes
de crdito pblico de prazo superior a um ano; aprovar convenes
internacionais em matria da sua competncia reservada, tratados de
participao em organizaes internacionais, tratados de paz, de defesa,
de rectificao de fronteiras ou sobre assuntos militares; propor ao Presi
dente da Repblica a sujeio a referendo de questes de relevante inte
resse nacional, bem como autorizar o Presidente a declarar a guerra e
a fazer a paz e autorizar e confirmar a declarao de estado de stio e
do estado de emergncia (artigo 1 64. ).
Os

rgos de Soberania 57
Naturalmente, que a Assembleia tem ainda importantes funes de
fisc
alizao, sendo um dos guardies do cumprimento da Constituio
e da Lei . Pode, assim, reapreciar os decretos-leis do Governo, que no
sejam em matrias a este reservadas, para efeitos de recusa de ratificao
ou de alterao. Alm disso, toma as contas do Estado e aprecia os rela
trios anuais e finais dos planos (artigo 1 65 . ) .
Quanto a outros rgos: testemunha a tomada de posse do Presi
dente da Repblica, aprecia o programa do Governo, vota moes de
confiana e de censura ao Governo. Ainda elege por maioria de dois
teros dos deputados presentes, desde que superior maioria absoluta
dos deputados em efectividade de funes: dez juzes do Tribunal Cons
titucional, o Provedor de ]ustia, o Presidente do Conselho Econmico
e Social e os sete vogais do Conselho Superior de Magistratura (ar
tigo 1 66. ).
A Lei Fundamental estabelece que determinadas matrias sej am da
exclusiva competncia da Assembleia da Repblica -como, por
exemplo, as relativas s eleies dos titulares dos rgos de soberania
e dos rgos eleitos por sufrgio directo e universal, ao regime do refe
rendo, organizao, funcionamento e processo do Tribunal Constitu
cional , organizao da defesa nacional, s associaes e partidos pol
ticos, s bases do sistema de ensino ou ao estatuto dos titulares dos
rgos de soberania e do poder local , bem como dos restantes rgos
constitucionais ou eleitos por sufrgio directo e universal (artigo 1 67. 0) .
Quanto a outro elenco de matrias, a Assembleia tem a competncia
exclusiva, mas pode conceder autorizaes legislativas ao Governo.
Esto neste caso, designadamente, as questes relativas a: direitos, liber
dades e garantias; definio de crimes e penas e processo criminal; bases
do sistema de segurana social e do sistema nacional de sade; bases
do sistema de proteco de natureza, do equilbrio ecolgico e do patri
mnio cultural; criao de impostos e sistema fiscal; definio dos
sectores de propriedade dos meios c; e produo; meios e formas de inter
veno, expropriao, nacionalizao e privatizao dos meios de
produo e solos por motivo de interesse pblico, bem como de crit
rios de fixao de indemnizaes; bases da poltica agrcola; organizao
e competncia dos tribunais e do Ministrio Pblico; regime dos servios
de informaes e do segredo do Estado; e estatuto das autarquias locais . . .
61 . O Parlamento aprova leis constitucionais (no caso de reviso da Lei
Fundamental); leis orgnicas (no caso do regime das eleies dos titu
lares dos rgos de soberania, do estatuto do referendo; da organizao,
58
Portugal - I/lstituies e Factos
funcionamento e processo do Tribunal Constitucional; da organizao
da Defesa Nacional e do regime do estado de stio e estado de emer
gncia); leis (no exerccio da competncia legislativa); moes (de
confiana ou de censura) e resolues (p. ex. quanto a tratados). A inicia
tiva da lei compete aos deputados e grupos parlamentares -projectos
de lei -, ao Governo e s Assembleias legislativas regionais -propostas
de lei.
62. A Assembleia da Repblica totalmente renovada de quatro em
quatro anos, designando-se como legislatura o perodo entre duas elei
es. Cada sesso legislativa tem a durao de um ano e decorre de
1 5 de Outubro a 1 5 de Junho, podendo ser prorrogada. A Cmara pode
ainda ser convocada extraordinariamente pelo Presidente da Repblica
para se ocupar de temas especficos. Fora do perodo de funcionamento
da Assembleia, incluindo quando ela se encontra dissolvida, funciona
a Comisso Permanente -presidida pelo Presidente da Assembleia da
Repblica e composta pelos Vice-Presidentes e por deputados de todos
os partidos, de acordo com a respectiva representatividade. A Comisso
Permanente acompanha a actividade do Governo e da Administrao,
promove a convocao da Assembleia, quando se torne necessrio,
prepara a abertura da sesso legislativa, podendo autorizar o Presidente
da Repblica a declarar o estado de stio e o estado de emergncia e
a declarar a guerra e a fazer a paz.
Normalmente, h trs reunies plenrias por semana com uma
ordem do dia pr-fixada e um perodo no qual podem ser suscitadas
questes de poltica geral, semelhana do que ocorre noutros parla
mentos . A tendncia para que o trabalho das comisses assuma cada
vez maior importncia - sobretudo as comisses previstas no Regi
mento da Assembleia (como as de Assuntos Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias; Negcios Estrangeiros; e Economia, Finanas
e Plano) mas tambm as comisses eventuais, que podero ser de inqu
rito ou para qualquer outro fim determinado. Os Ministros tm direito
de comparecer e de usar da palavra nas reunies plenrias do Parlamento,
podendo ser acompanhados ou substitudos pelos Secretrios de Estado.
Alis, h reunies especficas para que os membros do Governo possam
responder a perguntas e pedidos de esclarecimento dos deputados .
Os grupos parlamentares esto porm sujeitos a um limite regimental
de perguntas - uma para cada conjunto de 25 deputados ou fraco
que comporte o grupo. O Governo liv

'e de escolher as perguntas a

que pretende responder .
Os

rgos de Soberania
59
63.
Os deputados eleitos por cada partido ou coligao tm a faculdade
de se constiturem em Grupo Parlamentar - que dispe de direitos
apreciveis, desde os relativos apresentao de moes de rejeio
do programa do Governo e de moes de censura aos referentes parti
cipao nas comisses da Assembleia, em funo do nmero dos seus
componentes, ou possibilidade de provocar a abertura de dois debates
em cada sesso legislativa sobre assuntos de poltica geral ou sectorial,
por meio de interpelao ao Governo. Os grupos esto representados
na Conferncia de Lderes que se tornou um rgo da maior influncia,
uma vez que as suas resolues condicionam o funcionamento do
Plenrio e o ritmo dos trabalhos parlamentares.
64. Se certo que, pelo menos at s eleies de 1 9 de Julho de 1 987,
a instabilidade do sistema partidrio se repercutiu negativamente na vida
da Assembleia da Repblica, no menos verdade que a constituio
de uma maioria absoluta de um s partido teve duas consequncias signi
ficativas: por um lado, revelou-se uma natural predominncia do Execu
tivo na actividade legislativa, que antes apenas se tinha manifestado espo
radicamente; por outro lado, a estabilizao do sistema proporcionou
a criao de algumas condies para dotar o Parlamento das estruturas
de apoio indispensveis sua mais slida institucionalizao.
Ainda estamos longe do desejvel, mas nota-se com maior intensi
dade a tendncia para o equacionar das questes ligadas reforma da
Assembleia da Repblica - envolvendo uma maior ligao dos depu
tados ao eleitorado (o que passa pela alterao da lei eleitoral), a criao
de estruturas de apoio logstico, tcnico e poltico aos parlamentares
e um mais efectivo controlo parlamentar dos actos do governo.
65. Quanto a este ltimo aspecto, afirma, alis, Antnio Vitorino que
a prtica concreta do modelo comporta ( . . . ) sintomas de que a aco
parlamentar em Portugal ainda atravessa uma fase de procura da sua
prpria identidade, de um adequado entendimento (e uso) dos meca
nismos que constitucional e legalmente permitam controlo parlamentar
da aco do Governo numa perspectiva de normal colaborao entre
rgos do poder poltico 3 .
3 .0 Controlo Parlamentar dos actos do Governo" i n Portugal - O Sistema Pol
tico e Constitucional, ci t. , p. 386.
60
Portugal - Instituies e Factos
Estamos, afinal, perante um Parlamento que procura melhorar a
imagem, ganhar prestgio e proeminncia - o que exige a conquista
de uma maior autonomia, deixando de ser mera cmara de eco das direc
es partidrias 4 .
Governo
66. A conduo da poltica geral do Pas est confiada ao Governo
- sede do poder executivo, que a Constituio qualifica ainda como
rgo superior da administrao pblica (artigo 1 85 . o da CRP).
O governo composto pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros
- com competncias prprias -e por Secretrios e Subsecretrios de
Estado, com competncias delegadas pelos Ministros.
O nmero, a designao e as atribuies dos membros do Governo
so variveis - cabendo a sua definio aos decretos de nomeao e
aos decretos orgnicos. Actualmente ( 1 991 ) so os seguintes os Ministros:
Primeiro-Ministro
Ministro da Presidncia
Ministro da Defesa Nacional
(tem como antecedentes os cargos da Guerra e da Marinha criados em 1 736)
Mi nistro dos Assuntos Parlamentares
Mi nistro das Finanas
( 1 788, com a designao de Secretrio de Estado dos Negcios da Fazenda)
Ministro do Planeamento e da Administrao do Territrio
Ministro da Administrao I nterna
( 1 736, com a designao de Secretrio de Estado dos Negcios do Reino)
Ministro da Justia
( 1 82 1 )
Ministro dos Negcios Estrangeiros
( 1 736)
4 Sobre o tema leia-se: Gomes Canotilho; Direo Constitucional, ci t . ; J. J. Gomes
Canotilho e Vital Moreira, Constituio-Anotada, ci t. ; Jorge Miranda, Manual de Direito
Constitucional, ci t. , VaI. I, tema I; Jorge Miranda, A Constituio de 1976, ci l. ; Marcelo
Rebelo de Sousa, Direito Constitucional, ci t. , VaI. I; e ainda Manuel Braga da Cruz e Miguel
Lobo Antunes, .Parlamento, partidos e governo -acerca de institucionalizao poltica,
i n Portugal - O Sistema . . . , cit . , pp. 351 e ss.; Rogrio Soares, .Sentido e Limites da funo
legislativa no Estado contemporneo inJorge Miranda e Marcelo Rebelo de Sousa (coord. ),
A Feitura das Leis, i n INA, 1 986, VaI. I I .
Os

rgos de Soberania
Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentao
Mi nistro da Indstria e da Energia
Ministro da Educao
( 1 91 3 , com a designao de Ministro de Instruo Pblica)
Ministro das Obras Pblicas, Transportes e Comunicaes
( 1 852, com a designao de Mi nistro das Obras Pblicas)
Ministro da Sade
Ministro do Emprego e da Segurana Social
Ministro do Comrcio e Turismo
Ministro Adjunto e da Juventude
Mi nistro do Ambiente e Recursos Naturais
61
(Lista segundo o D. L. n. o 329/87, de 23 de Setembro, com a forma que lhe
foi dada pelos DO. LL. n. OS 253-A/88 de 1 8 de Julho, 401 188 de 9 de
Novembro, 2 1 7/89 de 3 de Julho e 94/90 de 20 de Maro -entre parnteses
indica-se o ano da criao dos cargos mais antigos).
67. O Primeiro-Ministro dirige a poltica geral do Governo, coordena
e orienta a aco de todos os Ministros, dirige o funcionamento do
Executivo e as suas relaes de ordem geral com os demais rgos de
Estado e informa o Presidente da Repblica acerca dos assuntos respei
tantes conduo da poltica interna e externa. J os Ministros executam
a poltica definida para os respectivos departamentos e asseguram a rela
es de carcter geral no mbito dos seus Ministrios (artigo 204. ) .
O Primeiro-Ministro, os Vice-Primeiros-Ministros, quando os haj a, e os
Ministros constituem o Conselho de Ministros -para cujas reunies
podem ser convocados os Secretrios de Estado.
68. Ao Conselho de Ministros cabe a definio das linhas gerais da pol
tica governamental e da sua execuo, a aprovao das propostas de
lei e de resoluo, dos decretos-leis, das convenes internacionais no
submetidas A. R. e a aprovao dos actos do Governo que envolvam
aumento ou diminuio das receitas ou despesas pblicas (artigo 203 . ) .
Podem ser criados Conselhos de Ministros especializados em razo
I
da matria (artigo 1 87. 0 , n. 2) com competncia atribuda por lei ou
delegada pelo Conselho (artigo 203 . 0 , n. 2). Tradicionalmente, o
Conselho de Ministros para os Assuntos Econmicos assume uma espe
cial importncia.
O Primeiro-Ministro nomeado pelo Presidente da Repbica
ouvidos os partidos representados na Assembleia da Repblica. Segundo
a Constituio, o Chefe de Estado tem de ter em conta os resultados
eleitorais (artigo 1 90. , n. o 1 ) - frmula no rgida que concede um
significativo espao de manobra ao Presidente. Os Ministros e restantes
62
Portugal - Instituies e Factos
membros do Governo so nomeados tambm pelo Presidente da Rep
blica, por proposta do Primeiro-Ministro.
Sempre que haja demisso do Governo, o Prieiro-Ministro que cessa
funes exonerado na data da nomeao e posse do seu substituto. Entre
a data da demisso do Governo e a exonerao do Primeiro-Ministro, bem
como antes da apreciao do programa pela Assembleia da Repblica, o
Executivo limitar-se- prtica dos actos estritamente necessrios para asse
gurar a gesto dos negcios pblicos) (artigo 1 89. 0 , n. 5).
69. Uma das chaves do sistema semipresidencial (que alguns preferem
designar, como se disse, de parlamentarismo racionalizado) est na
responsabilidade do Governo, conj untamente, perante o Presidente da
Repblica e a Assembleia da Repblica. O Primeiro-Ministro respon
svel perante o Presidente e, no mbito da responsabilidade poltica
do Governo" , perante o Parlamento (artigo 1 94. , n. O 1 ); enquanto os
Ministros, alm da responsabilidade poltica do Governo perante a
Assembleia, so responsveis em face do Primeiro-Ministro. Os Secre
trios e Subsecretrios de Estado respondem, por sua vez, perante o
Chefe do Governo e o respectivo Ministro. No caso de haver procedi
mento criminal contra um membro do Governo, com acusao defini
tiva, a Assembleia decide se aquele deve ser suspenso para prossegui
mento do processo -salvo se estiver a incorrer em crime punvel com
pena de priso superior a trs anos.
70. Quanto apreciao do Programa de Governo (documento donde
constam as principais orientaes polticas e medidas a adoptar), encon
tramos um outro importante elemento revelador do sistema de equil
brio Presidente/Parlamento. O programa do Governo submetido
apreciao da Assembleia, atravs de uma declarao do Prireiro
-Ministro, a qual deve ter lugar no prazo mximo de dez dias depois
da sua nomeao. O debate no pode durar mais de trs dias e, at ao
seu fecho, est previsto o exerccio por qualquer grupo parlamentar da
faculdade de propor a rejeio do programa do Governo ou, por inicia
tiva do Executivo, de solicitar a aprovao de um voto de confiana.
Trata-se apenas de uma faculdade. O Governo para obter a legitimao
parlamentar no necessita, assim, de ver votado o seu programa. Basta
que ele no seja rejeitado - o que, alis, s ocorre se a moo negativa
obtiver a maioria absoluta de votos dos Deputados em efectividade de
funes.
Os

rgos de Soberania 63
Fora do momento da apreciao do seu programa, o Governo pode
soli
citar ao Parlamento a aprovao de um voto de confiana - que
inc
idir ou sobre uma declarao de poltica geral ou sobre qualquer
assunto relevante de interesse nacional (artigo 1 96. ) -, do mesmo
modo que a Assembleia pode votar moes de censura ao Executivo
sobre a execuo do programa ou assunto relevante, desde que a inicia
tiva parta de qualquer grupo parlamentar ou de um quarto de depu
tados em efectividade de funes. Em caso de uma moo de censura
no ser aprovada, os seus subscritores no podem voltar a tomar inicia
tiva semelhante na mesma sesso legislativa. A no aprovao de uma
moo de confiana e a aprovao de uma moo de censura pela
maioria de deputados em efectividade de funes implicam a demisso
do Governo. Como j se disse, o Presidente da Repblica tem o poder
de demitir o Governo, mas s o poder fazer quando tal se torne neces
srio para assegurar o regular funcionamento das instituies democr
ticas, ouvido o Conselho de Estado cujo parecer no vinculativo.
71 . Ao Governo esto cometidas competncias polticas, legislativas e
administrativas. Na zona poltica encontramos a referenda de deter
minados actos do Presidente da Repblica (designadamente a promul
gao de leis, algumas nomeaes ou a declarao do estado de stio
ou do estado de emergncia); a negociao e o ajuste de convenes
internacionais, e a sua aprovao quando no seja da competncia parla
mentar; a apresentao de propostas de lei e de resoluo da Assem
bleia da Repblica; a proposta ao Presidente da Repblica de referendo
sobre questes relevantes de interesse nacional; a pronncia sobre a
declarao do estado de stio ou do estado de emergncia; a proposta
ao Chefe de Estado da declarao de guerra ou de feitura da paz e a
apresentao ao Parlamento das Contas do Estado. No exerccio de
funes legislativas o Governo faz decretos-leis - em matria no reser
vada Assembleia da Repblica, salv,o autorizao no caso de reserva
relativa, ou em desenvolvimento de princpios ou bases gerais contidos
em leis. Note-se, porm, que tudo o que respeita organizao e funcio
namento do Governo da sua exclusiva competncia.
72. No domnio administrativo, o Governo elabora os planos com base
nas grandes opes aprovadas pelo Parlamento; faz executar o Ora
mento; faz regulamentos; dirige os servios e a actividade da adminis
trao directa do Estado e exerce poderes de superintendncia e tutela
sobre as entidades pblicas a que estes se apliquem.
64 Portugal - Instituies e Factos
73. No sistema portugus, assente no j referido tringulo de equilbrio
e partilha de poderes, tem-se verificado nos ltimos anos, com a exis
tncia (desde 1 987) de uma maioria parlamentar homognea de um s
partido, um tendencial predomnio do Executivo em relao ao Parla
mento. Tal tendncia , no entanto, atenuada pelo facto de o Presidente
da Repblica no ser originrio do partido do Governo (PSD) , mas sim
de provir do maior partido da oposio (PS), de que foi fundador o lder
carismtico. A existncia de uma maioria parlamentar homognea tem,
porm, sido responsvel por um certo apagamento dos poderes activos
do Presidente - por virtude das circunstncias e no por qualquer
reduo constitucional dos seus poderes. O Governo e a sua maioria
parlamentar ganharam, assim, proeminncia - constituindo a solida
riedade institucionaJ" garantida pelo Presidente da Repblica um factor
adicional de estabilidade do regime. Noutras circunstncias, a geome
tria variveJ" subjacente ao modelo constitucional poder levar ao reajus
tamento da relao de poderes entre os rgos de soberania - em nome
da eficcia e da estabilidade . . . 5.
Os Tribunais
74. Constitucionalmente, os tribunais so os rgos de soberania com
competncia para administrar a justia em nome do povo (artigo 205 . o ,
n. o 1 , CRP). Os tribunais constituem uma pea essencial na arquitec
tura do Estado de direito, cabendo-l hes defender direitos e interesses
legalmente protegidos, salvaguardar a legalidade democrtica e dirimir
conflitos.
5 Sobre o tema leiase: J. J. Gomes Canotilho, Direito Constituiional, cit . ; J. J.
Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio-Anotada, cit. , Jorge Miranda, Manual de
Direito Constitucional, ci t . , Vol. I , tema I ; Jorge Miranda, A Constituio de 1976, cil . ;
Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Constitucional, ci l. , I ; e ainda Andr Gonalves Pereira,
Semipresidencialismo, cit . ; Francisco Lucas Pires, .0 Sistema de Governo: a sua din
mica in Portugal - O Sistema Poltico, ci l. , pp. 291 e ss. ; Isaltino de Morais, J. M. Ferreira
de Almeida e Ricardo Leite Pinto, O Sistema . . . , cit . ; Lus Salgado de Matos, L 'exprience
portugaise des Rgimes Semi-Prsidentiels in Les Rgime Semi-Prsidentiels (di r. Maurice
Duverger), Paris, 1 986; Manuel de Lucena, O Estado da Revoluo, Lisboa, 1 978; Marcelo
Rebelo de Sousa, O Sistema de Govero . . . , cil . ; Pedro Santana Lopes e J. M. Duro Barroso,
O Sistema de Govero e o Sistema Partidria, Lisboa, 1 980.
Os

rgos de Soberania 65
Como afirma Laborinho Lcio, ao estabelecer a lei constitucional
de forma expressa que os tribunais administram j ustia em nome do
povo, no s deixou clara a resposta questo da titularidade originria
daquele valor fundamental, como marcou o carcter representativo da
funo j udicial que, por se no revestir de formas institucionais de
controlo, nem por mecanismos j urdicos de transferncia de poderes,
repousa, essencialmente, na natureza tica da prpria representao .
75. O sistema j udicirio portugus est organizado do seguinte modo:
existe um Tribunal Constitucional, ao qual compete especificamente
administrar a j ustia em matria j urdico-constitucionaj" (artigo 223 . 0 ,
CRP) e alm deste h o Supremo Tribunal de Justia e os tribunais j udi
ciais de primeira e de segunda instncia; o Supremo Tribunal Adminis
trativo e os tribunais administrativos e fiscais; o Tribunal de Contas e
os tribunais militares.
o Supremo Tribunal de]ustia o rgo superior da hierarquia dos
tribunais j udiciais, apesar de a Lei Fundamental salvaguardar expressa
mente que esta qualificao feita sem prejuzo da competncia prpria
do Tribunal Constitucional. Compem-no presentemente 4 1 j uzes
-conselheiros, distribudos por 4 seces (2 cveis, 1 criminal e 1 social)
(cf. D. L. n. O 2 1 4/88 de 1 7 de Junho) .
Os tribunais de primeira instncia so, por via de regra, os tribu
nais das comarcas ou os tribunais com competncia especfica (varas
cveis, j uzos criminais, j uzos cveis, j uzos correccionais, j uzos de
polcia e tribunais de pequenas causas) e os tribunais com competncia
especializada (instruo criminal, famlia, menores, trabalho, execuo
de penas e martimos).
Os tribunais de crculo - diviso intermdia entre a comarca e o
distrito j udicial -funcionam em regta como tribunais de j ri ou como
tribunais colectivos. Nos tribunais dos crculos de Lisboa e do Porto
funcionam j uzos de competncia especfica.
Os tribunais de segunda instncia so os Tribunais da Relao -
que correspondem aos distritos j udiciais: Lisboa, Porto, Coimbra e

vora.
A designao de tribunais j udiciais cabe aos tribunais comuns, exer
cendo estes j uridio em todas as reas no atribudas a outras ordens
j udiciais (artigo 2 1 3 . , n. o 1 , CRP; cf. Lei n. o 38/87 de 23 de Dezembro).
66 Portugal - Instituies e Factos
Na hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais, o Supremo
Tibunal Administrativo o rgo superior. H ainda: os tribunais admi
nistrativos de crculo, os tribunais tributrios de 1 . a instncia, os tribu
nais aduaneiros, o Tribunal Administrativo de Macau; e o tribunal tribu
trio 2 . a instncia (cf. D. L. n. o 1 29/84 de 27 de Abril). O Supremo
Tribunal Administrativo compreende 2 seces: de Contencioso Admi
nistrativo ( 1 . a seco), com 3 subseces; de Contencioso Tributrio
(2 . a seco), com 2 subseces . Compem-no um Presidente, 27 j uzes
da 1 . a seco e 1 1 juzes da 2 . a seco. Nos tribunais administrativos
e fiscais j ulgam-se aces e recursos contenciosos que tenham por
objecto dirimir os conflitos emergentes das relaes j urdicas adminis
trativas e fiscais (artigo 2 1 4. o , n. o 3, CRP), avultando a impugnao
contenciosa dos actos administrativos.
Quer o Presidente do Supremo Tribunal de Justia quer o Presidente
do Supremo Tribunal Administrtivo so eleitos pelos respectivos juzes
de cada um desses tribunais superiores.
O julgamento dos crimes essencialmente militares cabe, por seu lado,
jurisdio dos tribunais militares -aos quais a lei atribui ainda compe
tncia para a aplicao de medidas disciplinares .
J o Tribunal de Contas, que hoje constitui um autntico tribunal,
integrado, portanto, no poder j udicial, gozando de independncia e de
exclusiva subordinao lei, qualificado constitucionalmente como
o rgo supremo de fiscalizao de legalidade das despesas pblicas
e do j ulgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe. O Tribunal
dispe de seces regionais dos Aores e na Madeira. Compete-lhe, basi
camente, dar parecer sobre as Contas Geral do Estado e das Regies
Autnomas e efectivar a responsabilidade por infraces financeiras.
76_ As audincias dos tribunais so, por princpio, pblicas, salvo se
houver deciso em contrrio do prprio tribunal devidamente funda
mentada - para salvaguarda da dignidade das pessoas e de moral
pblica ou para garantir o seu normal funcionamento (artigo 209. o ,
CRP).
Prev-se a existncia dejr-i nos tribunais criminais - o qual ser
composto pelos j uzes do tribunal colectivo e pelos j urados. O jri
intervm no julgamento dos crimes graves, a requerimento da acusao
ou da defesa, no podendo ser constitudo no j ulgamento de crimes
que tenham a ver com o terrorismo.
Prev-se ainda a participao dos cidados atravs dejuzes sociais,
indicados a partir das listas de recenseamento eleitoral, que podem
Os

rgos de Soberania
67
intervir no j ulgamento de questes de trabalho, de infraces contra
a sade pblica, de pequenos delitos, ou outras em que se j ustifique
uma
especial ponderao dos valores sociais ofendidos
(artigo 2 1 0. o ,
n. o 2, CRP), p. ex. nos tribunais de menores .
77. Os j uzes so inamovveis e no podem ser responsabilizados pelas
suas decises, salvo nos termos previstos na lei . No podem exercer
outras funes pblicas ou privadas, salvo a docncia ou a investigao
cientfica de natureza j urdica.
A nomeao, a colocao, a transferncia e a promoo dos j uzes
dos tribunais j udiciais, assim como o exerccio do poder disciplinar,
esto atribudos ao Conselho Superior de Magistratura (artigo 2 1 9. o ,
CRP). Nos tribunais administrativos e fiscais estas competncias cabem
ao respectivo Conselho Superior, havendo regras especfcas fixadas por
lei para os restantes tribunais .
o Conselho Superior de Magistratura, rgo que marca a ligao
entre o autogoverno j udicial e a vida democrtica da comunidade,
composto por dois membros designados pelo Presidente da Repblica,
sendo um deles um magistrado j udicial; por sete eleitos pela Assembleia
da Repblica e por sete j uzes eleitos pelos seus pares de acordo com
o princpio da representao proporcional. O Conselho presidido pelo
Presidente do Supremo Tribunal de Justia. Os membros do Conselho
tm garantias idnticas s dos j uzes . Na discusso e votao das mat
rias relativas ao mrito profissional e ao exerccio da funo disciplinar
dos funcionrios de j ustia, podem estes fazer-se representar no
Conselho atravs de eleio.
78. A representao do Estado nos tribunais, o exerccio de aco penal
e a defesa da legalidade democrtica e dos interesses protegidos pela
lei cabem ao Ministrio Pblico.
,
Os seus agentes so magistrados
responsveis, hierarquicamente subordinados, e no podem ser trans
feridos, suspensos, aposentados ou demitidos seno nos casos previstos
na lei (artigo 22 1 . o , n. o 3 CRP).
O rgo superior do Ministrio Pblico a Procumdoria-Geral da
Repblica -presidida pelo Procurador-Geral, nomeado pelo Presi
dente da Repblica, sob proposta do Governo, e compreendendo um
Conselho Superior, onde esto representados os magistrados do Minis
trio Pblico e de que fazem parte membros eleitos pela Assembleia da
Repblica.
68 Portugal - Instituies e Factos
79. O Tribunal Constitucional, criado pela reviso constitucional de
1 982 , composto por treze membros; dez designados pela Assembleia
da Repblica e trs cooptados por estes. Seis dos seus membros so obri
gatoriamente escolhidos entre juzes dos restantes tribunais -e os
outros sete de entre j uristas de mrito. O mandato dos juzes do tribunal
constitucional de seis anos. O Presidente eleito pelos juzes que
compem o Tribunal .
Como tribunal competente para administrar a justia em matrias
de natureza j urdico-constitucional, cabe-lhe no s apreciar os casos
em que esteja em causa a eventual violao de Lei Fundamental, mas
tambm intervir em momentos especialmente melindrosos da vida das
instituies democrticas . Esto neste caso: a verificao da morte e a
declarao da impossibilidade fsica permanente ou dos impedimentos
temporrios do Presidente da Repblica; a verificao de perda do cargo
do Presidente da Repblica; o j ulgamento em ltima instncia da regu
laridade dos actos do processo eleitoral; a verificao da morte ou da
incapacidade para o exerccio da funo presidencial de qualquer candi
dato a Presidente da Repblica; a verificao da legalidade da consti
tuio dos partidos polticos e suas coligaes e respectivas denomina
es, siglas e smbol os; bem como a verificao prvia da
constitucionalidade e legalidade dos referendos e das consultas directas
aos eleitores a nvel local .
O Tribunal Constitucional exerce a fiscalizao preventiva, concreta
e abstracta da constitucionalidade e da legalidade e aprecia a inconsti
tucionalidade por omisso.
A fscalizao preventiva pode ser requerida pelo Presidente da Rep
blica -relativamente a qualquer norma constante de tratado interna
cional que lhe tenha sido submetido para verificao, de decreto
da A. R. ou do Governo que lhe tenha sido enviado para promulgao
como lei , ou como decreto-lei, ou de acordo internacional cujo decreto
de aprovao lhe tenha sido remetido para assinatura (artigo 278. o ,
n. o 1 ) . Os Ministros da Repblica, nas Regies Autnomas tambm
podem fazer idntico pedido quanto a diplomas que lhes sejam enviados
para assinatura. Nestes casos a apreciao preventiva de constituciona
lidade deve ser referida no prazo de oito dias a contar da data da
recepo do diploma.
Depois da reviso constitucional de 1 989, passaram tambm a poder
requerer a apreciao preventiva de constitucionalidade o Primeiro
-Ministro ou um quinto dos deputados Assembleia da Repblica em
Os
6
rgos de Soberania 69
efectividade de funes, mas apenas em relao a norma constante de
decreto da Assembleia da Repblica que tenha sido enviada para promul
gao do Presidente da Repblica como lei orgnica (artigo 1 67. o , CRP).
Neste caso, o Chefe de Estado no pode promulgar o decreto sem que
decorram 8 dias sobre a sua recepo ou sem que o tribunal se tenha
pronunciado, no caso de a fiscalizao ter sido requerida. O Tribunal
Constitucional deve pronunciar-se no prazo de 25 dias, mas o Presidente
da Repblica pode encurt-lo por razes de urgncia (artigo 279. o , CRP).
Se o tribunal se pronuncia pela inconstitucionalidade, o Presidente
da Repblica ou o Ministro da Repblica, consoante os casos, devero
vetar o diploma. O rgo donde este emanou dever ento expurgar
a norma inconstitucional. A Assembleia da Repblica poder, no entanto,
confirmar, por dois teros dos deputados presentes, desde que supe
rior maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes,
a norma j ulgada desconforme com a Constituio.
Quanto fiscalizao concreta da constitucionalidade ou da legali
dade, cabe recurso para o Tribunal Constitucional de determinadas deci
ses dos tribunais enumeradas no artigo 280. o da Lei Fundamental
- designadamente: que recusem a aplicao de qualquer norma com
o fundamento na sua inconstitucionalidade; que apliquem norma cuja
inconstitucionalidade tenha sido suscitada durante o processo; ou ainda,
que recusem a aplicao da norma constante de acto legislativo ou
diploma regional, com o fundamento na sua ilegalidade por violao
da lei com valor reforado, do estatuto da Regio Autnoma ou de lei
geral da Repblica; bem como que apliquem norma cuja ilegalidade haja
sido suscitada durante o processo j udicial, com os referidos funda
mentos. O Ministrio Pblico deve recorrer obrigatoriamente para
o Tribunal Constitucional das decises dos tribunais que apliquem
norma anteriormente j ulgada inconstitucional ou ilegal por aquele.
O Presidente da Repblica, o Presidente da Assembleia da Rep
blica, o Primeiro-Ministro, o Prove(or de Justia, o Procurador-Geral
da Repblica, um dcimo dos deputados Assembleia da Repblica tm
a faculdade de requerer a inconstitucionalidade ou a ilegalidade com
fora obrigatria geral - em sede de fiscalizao abstracta. Nas Regies
Autnomas, os pedidos de declarao de inconstitucionalidade, baseados
na violao de direitos das mesmas, ou os pedidos por violao do esta
tuto da respectiva regio ou de lei geral da Repblica, podem ser feitos
pelos Ministros da Repblica, Assembleias Legislativas Regionais, Presi
dentes dos Governos Regionais e um dcimo dos deputados s assem
bleias regionais (artigo 281 . o , CRP).
70
Portugal - Instituies e Factos
Quando uma norma tenha sido declarada inconstitucional ou ilegal
em trs casos concretos, o Tribunal Constitucional dever apreci-la
e declar-la inconstitucional ou ilegal com jOl-a obrigatria geral
- com efeitos, em princpio, desde a entrada em vigor da norma em
causa (salvo se a norma violada for posterior), determinando-se a repris
tinao das normas que ela, eventualmente, tenha revogado. Ficam salva
guardados os casos j ulgados, salvo deciso em contrrio do Tribunal,
e este pode ainda demilitar os efeitos prticos da inconstitucionalidade
ou da ilegalidade.
Ainda se prev que, a requerimento do Presidente da Repblica,
do Provedor de ]ustia ou, com fundamento em violao do direito das
Regies Autnomas, dos presidentes das assembleias legislativas regio
nais, o Tribunal Constitucional se debruce sobre o no cumprimento
da Constituio por omisso das medidas legislativas j ulgadas necess
rias efectivao das normas constitucionais (artigo 283 . o , n. o 1 ,
CRP) 6.
6 Sobre o tema leia-se: lvaro Laborinho Lcio, .0 Sistema judicirio em Portugal ,
Povos e Culturas, n. o 1 , Lisboa, 1 986; do mesmo autor, , , 0 Poder judicial na transio",
in Portugal - O Sistema Poltico, cit. , pp. 737 e ss.; J. j. Gomes Canotilho, Direito Cons
titucional, cit . ; Vitalino Canas, Introduo s Decises de Provimento do Tribunal Cons
titucional, Lisboa, 1 984. Sobre fiscalizao da constitucionalidade: j. J. Gomes Canotilho,
"Direito, direitos: Tribunal, tribunais, i n Portugal - O Sistema . . . , cit. , pp. 901 e ss. ;
J. M. Cardoso da Costa, , , 0 Tribunal Constitucional portugus: a sua origem histrica,
in Portugal - O Sistema, cit; pp. 91 3 e S5. ; Lus Nunes de Almeida, ,,0 Tribunal Consti
tucional e o contedo, a vinculatividade e os efeitos das suas decises", i n Portugal
- O Sistema, ci t . , pp. 94 1 e ss. Numa perspectiva histrica: Armindo Ribeiro Mendes,
,,0 Conselho da Revoluo e a Comisso Constitucional na fiscalizao da constituciona
lidade das leis-, in Portugal - O Sistema, ci t . , pp. 925 e ss.
4.
SISTEMA DE PARTIDOS,
SISTEMA ELEITORAL
.0 Brasileiro era a alma do partido governall1ental.
O Tapadas capitaneava afalange do conselbeiro. Pertunbas
falava com todos, esfregando as mos e sorrindo. O regedor
passava com ill1portncia por entre os grupos, recoll1endava
ordem e respeito s autoridades, e dava de olbo aos cabos,
seus subordinados, para que se no esquecessem de cumprir
as instrues recebidas, votando no candidato lI1illisterial.
JLIO DINIS, A Morgadinba dos Canaviais, 1 868, XXX
o Sistema de Partidos em Portugal.
Os Antecedentes e Situao Actual
80. As origens do sistema de partidos em Portugal coincidem com
a implantao do constitucionalismo, sendo possvel distinguir na sua
evoluo seis perodos: 1 820- 1 85 1 - Gnese do sistema; 1 85 1 - 1 891 -
Rotativismo bipartidrio; 1 891 - 1 91 0 - Multipartidarismo sem partido
dominante; 1 91 0- 1 926 - I Repblica -Multipartidarismo com partido
dominante; 1 926- 1 974 - Estado Novo , fase de poltica sem partidos ;
1 974- . . . - Multipartidarismo sem partido dominante, com diferentes
cambiantes.
81 . 1 820- 1 85 1 - Gnese do sistema - Como j vimos, ao anali
sarmos a evoluo constitucional, este perodo foi extremamente contur
bado, abrangendo uma significativa variedade de situaes - desde
a primeira e fugaz vigncia da Constituio de 1 822 restaurao cons
titucional ( 1 842) da Carta, passando pela outorga desta por D. Pedro,
pela reimplantao da Monarquia Absoluta, pelas lutas civis entre legiti
mistas e liberais, pela segunda vigncia da Carta, pela aplicao transi
tria da Constituio de 1 822 e pela aprovao da Constituio de 1 838.
O que caracteriza este primeiro perodo o clima constante de confronto
72 Portugal - Instituies e Factos
poltico - primeiro entre defensores da ordem antiga e proslitos do
liberalismo, depois entre constitucionalistas e cartistas e, por fim, entre
adeptos de Costa Cabral e seus detractores. O que est em causa a
existncia de faces muito mais do que partidos organizados: motiva-as
( . . . ) originariamente sobretudo o desiderato da conquista do poder pela
fora, no s com desrespeito dos mecanismos constitucionais vigentes,
mas visando inclusive a sua substituio parcial ou total - no dizer
de Marcelo Rebelo de Sousa
I
.

a partir da Conveno de

vora Monte ( 1 834) que se comeam

a esboar os primeiros partidos, ou mais rigorosamente os embries
destes.

assim ntido no campo liberal o terar de armas entre, por um
lado, uma corrente conservadora, que defendia a Carta Constitucional,
a titularidade pelo Rei de poder constituinte, bem como a limitao do
direito de sufrgio e um parlamentarismo mitigado; e, por outro, uma
corrente democrtica, s vezes mesmo republicanizante, defensora da
soberania popular, do alargamento do direito de sufrgio e do parla
mentarismo.
A Revoluo de 1 836 representou a vitria momentnea desta ltima
linha. A pouco e pouco, porm, foi-se impondo durante a vigncia da
Constituio de 1 838 o partido ordeiro, de que era figura proeminente
Rodrigo da Fonseca Magalhes e que se foi aproximando progressiva
mente das posies de cartismo. Um antigo militante do setembrismo
radical, convertido moderao, tornar-se-ia, contudo, determinante
na conduo poltica desta corrente. Tratou-se de Antnio Bernardo da
Costa Cabral, sob cuj o impulso a Carta Constitucional foi restaurada no
Porto em 1 842, como j vimos. Iniciou-se ento um perodo que poderia
ter sido de grande criatividade no tocante criao das infra-estruturas
de que o Pas necessitava (pode dizer-se, alis, que ocorreu ento a prepa
rao da fase regeneradora) - no fora a orientao autocrtica e o
peso da especulao negocista que conduziriam ao descontentamento
popular, luta acirrada de cabralistas com setembristas, aliados estes
com ordeiros descontentes e at com antig
o
s partidrios de D. Miguel.
As diferenas tornaram-se to fundas que levaram guerra civil, a Patu
leia ( 1 846-47), em que os partidos se tornaram autnticas foras em
armas.
Por fim, a frente ampla anticabralista venceria em 1 85 1 , abrindo
caminho ao pacto de regime que permitiu a Regenerao e o rotativismo.
I Os Partidos Polticos no Direito Constitucional Portugus, Braga, 1 983, p. 1 55.
SIstema de Partidos, SIstema Eleitoral
73
82. 1 851 - 1 891 - Rotativismo bipartidrio - O velho partido
ordeiro, cuj os mentores se foram vendo afastados da ribalta poltica
durante os consulados de Costa Cabral, viria a reconstituir-se em aliana
com o setembrismo moderado, depois de 1 85 1 , sob a presidncia do
Marechal Saldanha e com a inspirao inicial de Alexandre Herculano.
Abria-se ento uma nova fase na vida partidria portuguesa. Na sequncia
do movimento da Regenerao, nascem duas foras polticas que iro
alternar no governo da Nao: o Partido Regenerador, a que j fizemos
referncia, onde, alm do Marechal Saldanha, Rodrigo da Fonseca,
primeiro, e Fontes Pereira de Melo, depois, iriam assumir papel proe
minente; e o Partido Histrico do Duque de Loul e, depois, de Anselmo
Braamcamp, fora que no escondia simpatias pela herana liberal
-progressista com razes em 1 820 e em 1 836. Mas os tempos eram outros
e as duas correntes entenderam-se suficientemente bem para garantir
a durabilidade do sistema. Por exemplo, no reinado de D. Pedro V (1 853-
- 1 861 ) foi o partido histrico que disps de maior presena governa
tiva, graas evidente simpatia do monarca, cabendo-lhe, assim, uma
quota parte no xito da poltica de melhoramentos que caracterizou
a Regenerao, mas Fontes Pereira de Melo foi o Primeiro-Ministro mais
duradouro. Fontes e Braamcamp viriam, alis, a constituir-se em verda
deiros smbolos do regime.
Nos anos 60, os dois partidos institucionais coligaram-se no
chamado govero de fuso, cuja poltica gerou grande descontenta
mento, que levou ao surgimento de um terceiro partido -o Reformista
(do Bispo de Viseu e de S da Bandeira), que tinha como programa
a moralizao nacional e a reforma da Carta Constitucional. O novo
partido teria, contudo, curta durao, vindo a fundir-se, pelo Pacto de
Granja, com os histricos, o que deu origem ao Partido Progressista
( 1 876). Alis, em bom rigor, entre 1 876 e 1 891 que vai ter lugar, de
um modo institucionalizado, o rotativismo bipartidrio, em que as elei
es legitimavam a posteriori as escblhas do monarca de um ou do outro
partido para governar.
Nao teve, porm, o xito esperado a orientao reformadora
de Anselmo Braamcamp de injectar sangue novo no novo partido
- designadamente atravs do contributo da corrente socializante da
"Vida Nova", movimento de renovao da poltica e economia nacional ,
cujo principal animador foi o historiador Oliveira Martins. O lder
progressista sobreviveu pouco tempo a essa tentativa - e o partido
enleou-se (como o regenerador) no puro parlamentarismo, recuando
74
Portugal - Instituies e Factos
para posloes de mera gesto do sistema e perdendo gradualmente
influncia social em benefcio do Partido Republicano.

semelhana do que ocorria na Europa, os partidos do constitu
cionalismo liberal estavam organizados em centros eleitorais locais, insta
lados nas sedes de distrito e em localidades importantes. A base do
partido era constituda pelos chefes locais nos municpios e distritos.
A Assembleia Geral do Partido reunia os delegados dos centros locais,
ministros, antigos ministros, pares do Reino, deputados, actuais e antigos
Governadores Civis. A Assembleia Geral elegia uma Comisso Exe
cutiva, mas era o chefe do partido que exercia o poder determinante,
quer no Governo quer nas Cortes.
83. 1 891 - 1 91 0 - Multipartidarismo sem partido dominante
De um lado, a indiferenciao dos partidos monrquicos, cada vem mais
fechados sobre si prprios e sujeitos a uma presso muito intensa do
fulanismo; de outro, o peso crescente do republicanismo junto da
opinio pblica, designadamente nos meios urbanos -eis dois factores
que infuenciaram de forma decisiva a fase final da monarquia liberal.
Acresciam as dificuldades financeiras ligadas bancarrota de 1 892 e a
grande instabilidade poltica interna. Em 1 90 1 , Joo Franco Pinto Castelo
Branco capitaneia a ciso do Partido Regenerador, criando o Partido
Regenerador Liberal - que se prope caar votos no campo republi
cano, apesar da sua feio populista e autoritria. Por outro lado, Jos
de Alpoim lidera em 1 905 a "dissidncia progressista que se transforma
em Partido em 1 907. Quanto ao Partido Republicano, envolvendo uma
aprecivel militncia de base, esse vai beneficiar de toda a agitao
e falta de confiana nas instituies, adoptando duas tcticas comple
mentares - a aposta numa alterao revolucionria e o empenhamento
no j ogo eleitoral - alis com resultados importantes (de que apenas
um exemplo a vitria nas eleies para o municpio de Lisboa em Agosto
de 1 9 1 0). A pouco e pouco, as instituies monrquicas v;am-se enfra
quecidas, a legitimidade dos partidos dinsticos foi-se reduzindo
-criaram-se, afinal, condies para que o projecto republicano pudesse
vencer 2 .
2 Sobre o tema: Vasco Pulido Valente, As Duas Tcticas da Monarquia perante
a Revoluo, Lisboa, 1 974.
Sistema de Partidos, Sistellla Eleitoral 75
84. 1 91 0- 1 926 - I Repblica - Multipartidarismo com partido
dominante - Aps a implantao da Repblica em 5 de Outubro de
1 91 0, o Partido Republicano Portugus - surgido do Centro Repu
blicano Federal de Lisboa ( 1 873), do Centro Republicano Federal ( 1 878)
e do Partido Republicano Unitrio ( 1 880) e reorganizado em 1 89 1 -
constituiu-se em autntica matriz do novo regime poltico e do sistema
de partidos. Dele saram, alis, todas as formaes polticas republicanas.
Logo na Assembleia Nacional Constituinte surgiram trs grupos em
torno das trs figuras mais proeminentes do novo regime: o Partido
Republicano Portugus propriamente dito, que passou a adoptar a desig
nao de Democrtico, cerrou fileiras em torno de Afonso Costa, reivin
dicando a tradio jacobina e radical; o Partido Evolucionista nasceu
pelo impulso de Antnio Jos de Almedida e assumiu-se como fora
contemporizadora, liberal e tolerante; por seu lado, a Unio Republi
cana ou Partido Unionista deveu-se iniciativa de Brito Camacho e foi
sempre uma fora poltica menos expressiva, quando comparada com
as outras duas -representou invariavelmente as posies mais conser
vadores do republicanismo. Os unionistas estiveram, alis, ligados
gnese de movimentos como os que conduziram s ditaduras de
Pimenta de Castro ( 1 91 5) e de Sidnio Pais ( 1 91 7- 1 8). Nos primeiros
anos do regime, evolucionistas e unionistas estiveram aliados, formando
o bloco, mas em 1 91 6, com a entrada de Portugal na Guerra, o partido
de Antnio Jos de Almeida ligar-se-ia aos democrticos, constituindo
a Unio Sagrada.
Cedo o Partido Democrtico se afirmou como fora dominante,
e exerceu o poder durante um perodo muito mais duradouro do que
qualquer das outras foras polticas . Obteve vitrias em quase todas as
eleies realizadas no perodo de 1 9 1 0-26 - com excepo das parla
mentares de 1 92 1 . No dizer de Marcelo Rebelo de Sousa: Tal como
j acontecera durante a Monarquia Constituinte, um dos instrumentos
juridco-polticos privilegiados de perpetuao da predominncia do
Partido Democrtico O sistema eleitoral, no qual continua a prevalecer
o modo de escrutnio de representao maioritria 3 .
Se at 1 9 1 7 prevaleceu um multipartidarismo circunscrito a trs
foras, a verdade que depois desse ano - que corresponde ao incio
do interregno ditatorial de Sidnio Pais - vai surgir um multipartida
rismo disperso. Durante o consulado sidonista, o Professor Egas Moniz
3
0p. cil . pp. 1 72- 1 73.
76
Portugal - Instituies e Fac/os
chefiou o efmero Partido Centrista, que se propunha ser a trave
-mestra do novo regime presidencialista. Morto Sidnio, alguns mem
bros desse partido, associados a antigos unionistas e a alguns evolucio
nistas (cujo lder tinha sido, entretanto, eleito Presidente da Repblica)
constituram o Partido Liberal, de orientao conservadora. Isto,
enquanto outros evolucionistas preferiram reunir-se no Partido Popular,
de orientao mais esquerda, mas menos expressivo.
No incio de 1 920, ocorreu uma importante dissidncia no seio do
Partido Democrtico, em virtude de este no ter dado apoio a uma
soluo governativa sada das fileiras do prprio partido. Nasceu ento
o Partido Reconstituinte de

lvaro de Castro.
A noite sangrenta de 1 9 de Outubro de 1 92 1 - pavoroso ajuste
de contas nunca esclarecido que ceifou as vidas de Antnio Granj o,
Machado Santos e Carlos da Mai a - contribuiu para a constituio do
Pattido Nacionalista, fruto da fuso dos Partidos Liberal e Reconsti
tuinte. Tratava-se de tentar salvar a Repblica atravs de uma congre
gao de esforos que permitisse o surgimento de uma alternativa ao
Partido Democrtico. Todavia, depressa comearam a revelar-se discor
dncias profundas que conduziram em 1 923 formao do Grupo de
Aco Republicana de

lvaro de Castro, de curta durao; e, nas

vsperas do final do regime, formao da Unio Liberal Republicana
de Francisco Cunha Leal. Em mar de dissidncias, o Partido Democr
tico tambm sofreria a ciso que conduziu formao em 1 924 do
Partido da Esquerda Democrtica de Jos Domingues dos Santos
-o qual acusava a orientao do lder democrtico Antnio Maria da
Silva de excessivamente conservadora e fechada s mudanas que
estavam a ocorrer na sociedade.

parte o Partido Democrtico, que era indubitavelmente aquele
que possuia maior implantao nacional, as restantes foras polticas no
passaram ou de agremiaes com influncia local ou regional ou de
meros grupos parlamentares. Estatutariamente, o partil o era composto
pelos filiados que elegiam as comisses poticas (nas parquias, conce
lhos ou distritos). O Congresso era o rgo deliberativo mximo que
reunia anualmente e o Directrio era o rgo executivo que se encarre
gava da gesto corrente.
A pulverizao poltica foi favorecida por uma legislao eleitoral
que permitia o patrocnio de candidaturas para o Congresso por enti
dades no partidrias - como foi o caso da Unio dos Interesses Econ
micos, organizao empresarial, que, por exemplo, tinha seis deputados
e trs senadores no Congresso da Repblica em 1 926.
Sistema de POItidos, Sistema Eleitoral 77
85. 1926- 1 974 - Estado Novo ou fase de "poltica sem
partidos - " Poltica sem partidos - eis como, eufemisticamente, o
regime sado da ditadura militar implantada em 1 926 apresentava o
monolitismo. Para Marcelo Rebelo de Sousa, a quem j recorremos
diversas vezes na anlise da evoluo partidria portuguesa, a vigncia
da Constituio de 1 933 corresponde a um sistema de partido liderante:
"a caracterstica fundamental deste tipo de sistema a existncia de
uma fora poltico-partidria que assume, no plano fctico, um papel
exclusivo na apresentao de candidaturas aos titulares dos rgos
de base nominalmente electiva 4. Apesar de a Unio Nacional (D. L.
n. o 21 608 de 20 de Agosto de 1 932) e a Aco Nacional Popular
( 1 970) no se afirmarem como partidos polticos, mas sim, respectiva
mente, ou como "agrupamento duradouro visando participar no funcio
namento das instituies, ou como entidade que procuraria "desen
volver e difundir os seus princpios e faz-los vingar na administrao
pblica e no Governo , a verdade que todos os canditados oficiais
a rgos nominalmente electivos, a nvel central e local, foram apre
sent?dos por tais organizaes.
Partido liderante? Partido nico, como prefere Manuel de
Lucena S? Partido de Estado? Agrupamento duradouro? Na realidade,
segundo a expresso de Oliveira Salazar, houve uma "poltica sem
partidos (que preferia, alis, qualificar de "poltica nacional simples
mente - cf. discurso inaugural da II Conferncia da Unio Nacional,
Porto, 1 949). Esta contradio nos termos pressupunha uma lgica no
-democrtica, apesar de haver algumas entidades de estatuto ambguo,
no confundveis com partidos, simplesmente toleradas, representativas
de correntes de opinio (grupos monrquicos, associaes republicanas).
Reunindo ou no todos os requisitos de partido nico, o certo que
a Unio Nacional, no seu perodo ureo, aproximou-se deles -
constituindo-se em correia de transmisso do poder autocrtico.
At 1 945, nas eleies para a Assmbleia Nacional, apenas se veri
fcou a apresentao de listas da Unio Nacional. Depois do final da
Guerra, na sequncia da derrota das potncias do " Eixo e da criao
de um clima internacional favorvel democracia, surgiram diversas
tentativas de apresentao de listas de oposio. Em virtude da falta de
4 op. cit. , pp. 1 8 1 - 1 82.
5
A Evoluo do Sistema Corporativo Portugus - I - O Salazarismo, Lisboa
1 976, pp. 49-50.
78 Por/ligai - Ins/illlies e Fac/os
neutralidade do Governo, tais candidaturas foram desistindo sistemati
camente, praticamente s com excepo dos actos eleitorais de 1 969
e de 1 973, j depois do afastamento por doena de Oliveira Salazar
e da sua substituio por Marcelo Caetano 6. Em 1 969 apresentaram-se
a CDE-Comisso Democrtica Eleitoral, a CEUD-Comisso Eleitoral de
Unidade Democrtica e a CEM-Comisso Eleitoral Monrquica, e em
1 973 a CDE foi a concorrente alternativa nica ANP, integrando
elementos do Partido Comunista e do recm-formado Partido Socialista,
cujos principais promotores tinham apoiado a CEUD quatro anos antes.
Em ambas as ocasies a oposio no obteve, porm, qualquer eleito.
Nas eleies presidenciais de 1 93 5 e de 1 942 existiu a candidatura
nica proposta pela UN - a do General Antnio

scar Fragoso de
Carmona. Em 1 949 apresentou-se, porm, contra o General Carmona
um candidato da oposio, o General ]os Maria Norton de Matos, que
desistiria, boca das urnas, por falta de garantias para a realizao do
acto eleitoral. Em 1 95 1 , por morte de Fragoso Carmona, apresentaram
-se dois candidatos oposicionistas - o Prof. Ruy Lus Gomes, que foi
declarado inelegvel, e o Almirante Quinto Meireles, que retiraria
a candidatura, por falta de garantias mnimas de iseno no acto elei
toral. O candidato da Unio Nacional foi o General Francisco Higino
Craveiro Lopes, que viria a exercer o mandato at 1 958. Neste ltimo
ano, as eleies presidenciais no contaram com a recandidatUl
'
a de
Craveiro Lopes, tendo o regime optado por uma candidatura de perfil
menos interveniente - a do Contra-Almirante Amrico Thomaz.
Surgiram, porm, dois candidatos da oposio - o Dr. Arlindo Vicente
e o General Humberto Delgado. O primeiro, apoiado pelo PCP, desis
tira a favor do segundo -figura originria do Estado Novo, que se
incompatibilizara com o Presidente do Conselho. Delgado conseguiu
abalar profundamente as bases do regime pela onda de entusiasmo que
gerou. O candidato declarado vencedor foi o Almirante Thomaz, mas
os resultados rigorosos nunca vieram a ser conhecidos. Foi a ltima
eleio do Presidente da Repblica formalmente directa na vigncia da
Constituio de 1 933. Em 1 965 e 1 972, seria j um colgio eleitoral
restrito a reeleger indirectamente Thomaz.
Durante o Estado Novo, o sistema eleitoral para a Assembleia da
Repblica esteve sempre concebido de forma a manter a dominncia
6 Nas eleies de 1 953 uma lista da oposio, liderada por Cunha Leal, foi s urnas
-sem eleitos.
Sistema de Partidos, Sistema Eleitoral 79
ou O monoplio da Unio Nacional e, depois, da Aco Nacional Popular
- quer por via do modo de escrutnio maioritrio, quer pela regula
mentao da capacidade eleitoral e pelas limitaes para apresentao
de candidaturas, quer, ainda, pelo mtodo restritivo de recenseamento.
86. 1 974-. . . - Multipartidarismo com diferentes cambiantes.
Em 2 5 de Abril de 1 974, o Programa do Movimento das Foras Armadas
previa a formao de associaes polticas que seriam o embrio de
futuros partidos polticos. Ainda que a legislao relativa a partidos
apenas tenha surgido em Novembro de 1 974 (D. L. 594/74 e 595174 de
7 de Novembro), o certo que depressa apareceram em grande nmero
organizaes reclamando-se de tal estatuto. A pouco e pouco, porm,
veio a verificar-se a reduo do nmero dos partidos, podendo fazer-se
a seguinte enumerao sumria, atendo-nos apenas s foras que tm
ou tiveram representao parlamentar.
87. Os quatro partidos que tm assegurado sempre uma mpresentao
parlamentar, desde a Assembleia Constituinte de 1975, so:
a) Centro Democrtico Social - Partido de inspirao democrata
-crist, fundado em 1 974 por Diogo Freitas do Amaral, Adelino Amaro
da Costa, Baslio Horta e Xavier Pintado, entre outros. Foi um dos signa
trios das duas plataformas polticas firmadas entre o MFA e os partidos
polticos ( 1 975), no tendo, porm, participado nos Governos Provi
srios ( 1 974-76). Foi o nico partido a votar contra o texto final da Cons
tituio de 1 976. Em 1 978, celebrou um acordo poltico com o Partido
Socialista, que permitiu viabilizar o II Governo Constitucional, o qual
contou com a participao de militantes centristas. A partir de 1 979,
passaria a integrar, com o Partido Social-Democrata e o Partido Popular
Monrquico, a Aliana Democrtica, que obteve a maioria absoluta de
mandatos nas eleies para a Assembleia da Repblica de Dezembro de
1 979 e de Outubro de 1 980. Participou nos VI, VII e VIII Governos
( 1 980- 1 983) . Em Dezembro de 1 90, o CDS ver-se-ia privado de um
dos seus dirigentes mais marcantes, Adelino Amaro da Costa, ento
Ministro da Defesa Nacional, no brutal acidente de aviao que tambm
vitimaria o Primeiro-Ministro, Francisco S Carneiro. Aps o pedido de
demisso de Freitas do Amaral, em finais de 1 982 , o partido foi dirigido
por Francisco Lucas Pires e, em 1 986, Adriano Moreira foi eleito Presi
dente do CDS. Diogo Freitas do Amaral regressou liderana do partido
em 1 988 - depois de ter obtido, na qualidade de independente, 49%
dos sufrgios na eleio presidencial de 1 986, com o apoio do PSD
e dos centristas.
80 Portugaf - Instituies e Factos
b) Partido Comunista Portugus - O PCP foi fundado em 1 92 1
com razes na Federao Maximalista Portuguesa. De orientao marxista
-leninista, manteve-se fiel ao longo da sua j longa existncia aos princ
pios e prtica que presidiram Revoluo Russa de 1 9 1 7 e linha pol
tica prevalecente na Unio Sovitica. Entre 1 926 e 1 974 foi perseguido
e forado clandestinidade, primeiro sob a liderana de Bento
Gonalves, emergindo desde os anos 40 a presena de

lvaro Cunhal,
grande reorganizador do Partido, ao lado de Jos Gregrio ou de Jlio
Fogaa. Sobretudo a partir de 1 944 foi ntida a influncia do PCP nas
estratgias da oposio (congressos de 1 944, 1 946 e 1 957) - desde
o Movimento de Unidade Nacional Antifascista (MUNAF) ao Movimento
Democrtico Portugus (MDP-CDE, 1 969, 1 973), passando pelo Movi
mento de Unidade Democrtica (MUD, 1 945). Depois de 1 974, o PCP
participou nos seis Governos provisrios e foi a terceira fora poltica
mais votada na Assembleia Constituinte. Ao longo do processo revolu
cionrio cobriu ou favoreceu alguns dos excessos radicais e chegou a
manifestar, pela boca de alguns dos seus dirigentes, reservas quanto ao
modelo de democracia representativa e pluralista que viria a ser consa
grado na Constituio da Repblica. A sua aco poltica tem-se desen
volvido na Assembleia da Repblica (onde se tem mantido na oposio
desde 1 976), nas autarquias locais, na chamada "zona da reforma agrria,
bem como no movimento sindical, mantendo elos fortes e estreitos com
a Confederao Geral dos Trabalhadores Portugueses-Intersindical
Nacional (CGTP-lN). Desde 1 977 tem integrado diversas coligaes elei
torais: Frente Eleitoral Povo Unido ( 1 977), Aliana Povo Unido ( 1 978)
e, presentemente, a Coligao Democrtica Unitria, formada em 1 987
e constituda pelo PCP e pelo Partido Ecologista "Os Verdes e ainda
por membros da Associao " Interveno Democrtica .
c) Partido Socialista - A fundao do Partido Socialista Operrio
Portugus remonta a 1 875, sob proposta de Azedo Gneco, que contou
com o apoio de Jos Fontana, Antero de Quental e Nobre da Frana.
Em virtude da incipiente industrializao do Pas e da crescente
influncia conseguida pelo Partido Republicano Portugus nas duas
ltimas dcadas do sculo XIX j unto da pequena e mdia burguesia
e do proletariado urbanos, os socialistas tiveram uma projeco limi
tada na sociedade portuguesa no fim do sculo passado e incio deste.
Desde cedo, porm, foram mantidas relaes estreitas com o movimento
socialista internacional. Por exemplo, no Congresso Socialista Interna
cional de Paris de 1 900 foi o prprio Jean Jaures que assegurou a repre
sentao portuguesa. Jean Jaures, que visitaria Portugal em Julho de / 91 1 ,
Sistellla de Partidos, Sistema Eleitoral 81
dois anos antes da adeso do PSOP II Internacional. Em 1 9 1 9, o socia
lista Augusto Dias da Silva foi nomeado Ministro do Trabalho no
Governo de Domingos Pereira. Depois da implantao da ditadura
militar em 1 926, o Partido perdeu a sua organizao - apesar de se
manter em actividade at 1 933, data em que realizou em Coimbra a sua
IV Conferncia. Em 1 942 surge o Ncleo de Doutrinao e Aco Socia
lista e dois anos depois criada a Unio Socialista. Em 1 945, o ncleo
fundamental que funda o MUD-Movimento de Unidade Democrtica
constitudo por socialistas Oos Magalhes Godinho, Gustavo Soro
menho, Manuel Mendes, Cmara Reys . . . ). Em 1 de Maio de 1 974,
Antnio Srgio profere a Alocuo aos Socialistas e em 1 953 consti
tuda a Resistncia Republicana e Socialista; em 1 961 publicado o
Programa para a Democratizao da Repblica e em 1 964 Mrio Soares,
Tito de Morais e Francisco Ramos da Costa criam a Aco Socialista
Portuguesa (ASP). Em Maro de 1 968, Mrio Soares, lder da ASP,
deportado para So Tom por deciso do Governo de Salazar, donde
regressar em Novembro do mesmo ano, j por deciso de Marcelo
Caetano, que assumira a chefia do Governo. Nas eleies de 1 969 a ASP
promove as listas da Comisso Eleitoral de Unidade Democrtica (CEUD),
em Lisboa, Porto e Braga, que obtm piores resultados do que a CDE.
Em 1 970 Mrio Soares forado a exilar-se no estrangeiro e em Abril
de 1 973 a ASP transforma-se no Partido Socialista no Congresso de Bad
-Munstereifel . Os seus membros concorrem s eleies desse ano nas
listas da CDE com comunistas e independentes. Depois de 1 974, o PS,
sob a liderana de Mrio Soares, participou em cinco dos seis goveros
provisrios, sendo o partido mais votado nas eleies para a Assembleia
Constituinte ( 1 975), onde dips de uma maioria relativa. Volta a obter
o primeiro lugar nas eleies gerais de 1 976. Em 1 974 e 1 975, durante
a revoluo, demarcou-se claramente do Partido Comunista, quer a
propsito da unicidade sindical , onde se destacou Salgado Zenha na
denncia da hegemonizao do movimento dos trabalhadores pelo PCP,
quer a propsito da intransigente defesa do pluralismo e das liberdades
fundamentais. Em 1 976, o PS apoiou a candidatura de Ramalho Eanes
Presidncia da Repblica - que viria a sair vencedora - e em 1 980
a recandidatura - ento com a demarcao pessoal de Mrio Soares .
O lder socialista foi Primeiro-Ministro em trs perodos ( 1 976-77,
governo minoritrio, apenas com o apoio do PS; 1 978, maioritrio, com
o apoio do PS e do CDS; 1 983-85, maioritrio, acordo PS-PSD). Tal como
entre 1 978 e 1 983, depois de 1 985 o PS tem estado fora do Governo,
sendo o primeiro partido da oposio parlamentar. Nas eleies gerais
82 Portugal - Instituies e Factos
de Outubro de 1 985 sofreu um duro revs, baixando a sua votao para
20%, em virtude da poltica de austeridade posta em prtica pelo
governo do bloco central (PS-PSD). Em Fevereiro de 1 986 o lder hist
rico do partido Mrio Soares, viria, porm, a ser eleito Presidente da
Repblica com o voto de toda a esquerda, batendo na segunda volta
o candidato comum do PSD e do CDS, Diogo Freitas do Amaral . Como
Secretrio-Geral do PS, Vtor Constncio sucedeu a Soares em 1 986,
vindo a renunciar ao cargo em Outubro de 1 988. Sucedeu-lhe Jorge
Sampaio, sufragado no Congresso de Janeiro de 1 989 - o qual nesse
mesmo ano viria a ser eleito Presidente da Cmara Municipal de Lisboa.
d) Partido Social-Democmta -PPD/PSD - Em Maio de 1 974,
trs membros da antiga Ala Liberal na Assembleia Nacional marcelista,
Francisco S Carneiro, Joaquim Magalhes Mota e Francisco Balsemo,
anunciaram a fundao do Partido Popular Democrtico, que adop
tava o lema Social-Democracia para Portugal e se propunha realizar
uma poltica de centro-esquerda para o Pas. Entre os seus membros
originrios contam-se catlicos que se tinham destacado na oposio
ao regime autoritrio, republicanos histricos e socialistas humanistas .
O PPD participou, tal como o PS, em cinco dos governos provisrios.
Foi o segundo partido mais votado para a Assembleia Constituinte e para
a primeira legislatura da Assembleia da Repblica ( 1 976). Votou favora
velmente a Constituio de 1 976, com o PS, e PCP e o MDP/CDE. Fran
cisco S Carneiro desde cedo afirmou-se como o lder histrico do
partido. Em 1 975, em virtude de ausncia forada no estrangeiro por
motivos de sade, foi substitudo na liderana do PPD por Emdio Guer
reiro, velho militante da oposio e prximo de Humberto Delgado
depois de 1 958. Ainda em 1 975, o PPD conhece um primeiro perodo
agitado da sua vida e uma ciso importante no Congresso de Aveiro,
no qual abandonam as hostes o prprio Emdio Guerreiro, Jorge S
Borges e Carlos Mota Pinto, entre outros, por discordncias de ndole
poltica e estatutria com S Carneiro. Este dirigiria o partido na oposio
em 1 976 e 1 977. O PPD apoiou em 1 976 a candidatura do General
Ramalho Eanes Presidncia da Repblica, com o PS e o CDS. Em 1 977
adoptou a nova designao de Partido Social-Democrata. Ainda nesse
ano, S Carneiro abandona, porm, inesperadamente a liderana do
partido, por considerar a orientao poltica dos seus companheiros de
direco demasiado conciliadora com o PS e com Ramalho Eanes. Estava
em causa a necessidade de pr termo a um impasse - na expresso
do prprio Francisco S Carneiro - em que viveria a vida poltica
nacional e que exigia no s a constituio de um bloco alternativo em
Sistema de Partidos, Sistema Eteitoral 83
relao ao plo protagonizado pelo PS, mas tambm a luta pela alte
rao do "sistema poltico . A liderana do Partido foi ento assegurada,
em 1 977 e no princpio de 1 978, por Antnio Sousa Franco, um j ovem
professor de Direito, que renunciaria ao cargo por falta de condies
para o exercer. S Carneiro regressa em 1 978, atacando com vigor a
ambiguidade do ento Presidente da Repblica, o peso do poder
poltico-militar e as orientaes estatizantes dos socialistas . A crtica vai
tornar-se progressivamente mais contundente a partir do momento em
que o Chefe de Estado inicia as experincias de governos de "iniciativa
presidencial - Nobre da Costa, 1 978; Mota Pinto, 1 978-79; e Maria
de Lourdes Pintasilgo, 1 979. Em Abril de 1 979, tem lugar nova ciso
no Partido, que leva ao abandono de 37 deputados, que continuaro
no Parlamento como independentes (Sousa Franco, Magalhes Mota,
Srvulo Correia, Cunha Leal, Jorge Miranda, Figueiredo Dias . . . ) .
Poucos meses depois, o PPD/PSD encontra um antdoto eficaz
contra to extensa hemorragia de quadros e militares e celebra com o
CDS e o PPM o acordo que institui a Aliana DemOC1-tica -a qual
alcanaria a maioria absoluta nas eleies de 1 979 e de 1 980, o que
conduziria S Carneiro chefia do 6. o Governo Constitucional ( 1 980) .
O PSD sofreu, porm, em Dezembro de 1 980, um durssimo golpe com
o brutal desaparecimento, num acidente de aviao, de Francisco S
Carneiro - nos ltimos dias da campanha presidencial, num combate
poltico em que o partido apoiava o General Soares Carneiro contra o
General Ramalho Eanes. Francisco Pinto Balsemo assumiu ento a lide
rana do partido e a chefia do Governo ( 1 980- 1 983). A Aliana Demo
crtica no sobreviveria, porm, ao ligeiro revs autrquico de 1 982,
tendo o seu desaparecimento arrastado a demisso do lder e a sua subs
tituio por Carlos Mota Pinto, um dissidente de Aveiro, entretanto
regressado. Apesar de o PSD ter obtido o segundo lugar nas eleies
legislativas de 1 983, concordou em celebrar um acordo de coligao
com o PS - constituindo-se ento ' o governo do "bloco centra!,
condutor de uma poltica de austeridade econmica ditada pela crise
que o Pas ento atravessava. No incio de 1 985, Mota Pinto foi levado,
todavia, a abandonar a liderana do partido em face do crescendo de
crticas internas. Foi substitudo interinamente por Rui Machete. Em Maio
realiza-se na Figueira da Foz, em condies de especial dramatismo,
o Congresso do Partido, poucos dias depois da morte sbita, por doena,
de Mota Pinto. Inesperadamente, Anbal Cavaco Silva eleito o novo
Presidente do PSD, conduzindo os sociais-democratas vitria eleitoral
em Outubro com maioria relativa. At 1 987, Cavaco Silva ser chefe
84 Portugal - Instituies e Factos
de um governo homogneo e minoritrio, que viria a cair no Parlamento
em virtude da aprovao de uma moo de censura apresentada pelo
PRD - facto que levou dissoluo da Assembleia pelo Presidente da
Repblica e convocao de eleies gerais paraJulho, das quais resultou
a vitria social-democrata, com maioria absoluta, facto indito desde
1 976. Em 1 985, o PSD apoiou a candidatura presidencial de Diogo
Freitas do Amaral. Anbal Cavaco Silva mantm-se frente dos destinos
do partido e do Governo e o PSD leva mais de 1 0 anos de presena
ininterrupta no Executivo ( 1 979- 1 990) .
Alm destes quatro partidos com presena constante no Parlamento
desde 1 975, h ainda a referir outros de expresso menor:
e) Movimento Democrtico Portugus-Comisso Democrtica
Eleitoml -MDP-CDE - A origem deste partido radica-se nas eleies
de 1 969 e 1 973, ainda na vigncia da Constituio de 1 933 . Logo aps
o 25 de Abrit de 1 974, o PCP defendeu, contra a opinio do PS e do
PPD, a necessidade de manuteno de uma estrutura unitria, que
reunisse as diversas foras apoiantes da Revoluo. Tal posio no teve
acolhimento, tendo a direco do MDP optado por constituir-se em
partido poltico, que concorreu s eleies constituintes, tendo obtido
uma pequena representao. Mais tarde, viria a integrar-se na Frente Elei
toral Povo Unido e na Aliana Povo Unido, com o Partido Comunista
Portugus. Divergncias insanveis com os comunistas levariam o
partido liderado por Jos Manuel Tengarrinha a abandonar a APU e a
concorrer isoladamente s eleies gerais de 1 987, sem que tenha obtido
qualquer mandato. Os membros do MDP mais prximos das posies
do PCP abandonaram, entretanto, o partido e constituram a associao
nterveno Democrtica , que integra presentemente a Coligao
Democrtica Unitria, animada pelo PCP.
f Partido Popular Monrquico - Fundado em 1 974 por mili
tantes monrquicos que se tinham destacado pela tomada de posies
de abertura e de defesa da democracia durante o regime cado em 1 974
- como Gonalo Ribeiro Teles, Henrique Banitaro Ruas ou Augusto
Ferreira do Amaral -, o PPM desempenhou um papel significativo na
fase de consolidao do regime democrtico, ao arvorar, precursora
mente, a bandeira ecolgica e de luta pela preservao do meio
ambiente. Em 1 979 participou na fundao da Aliana Democrtica,
tendo tido representao no Parlamento e assento no Governo entre
1 980 e 1 983 . Em 1 985 militantes do PPM foram eleitos para a Assem
bleia da Repblica integrados como independentes nas listas do Partido
Sistema de Partidos, Sistema Eleitoral
85
Socialista. Em 1 985, Gonalo Ribeiro Teles evidenciar-se-ia ao candi
datar-se isolado Cmara Municipal de Lisboa na lista alfacinha (verde),
obtendo um lugar na vereao.
g) Unio Democrtica populm' - UDP - Trata-se de uma frente
eleitoral de inspirao marxista-Ieninista-maosta, que ao longo da sua
existncia manifestou simpatias pelo modelo albans. Foi criada em
Dezembro de 1 974 pela conferncia de diversas agremiaes maostas,
como os CCR (M-L), a UR (M-L) e o CARP (M-L). Elegeu para a Assem
bleia Constituinte ( 1 975) um deputado por Lisboa. Em 1 976, voltaria
a conquistar um lugar na Assembleia da Repblica, facto que viria a
repetir-se nas eleies de 1 979 e de 1 980. Na aco parlamentar
evidenciaram-se os deputados Accio Barreiros e Mrio Tom. Desde
1 983 que a UDP no tem representao parlamentar. Nas eleies presi
denciais de 1 976 esta frente eleitoral destacou-se como um dos esteios
da candidatura de Otelo Saraiva de Carvalho, que obteve o segundo lugar
a seguir a Ramalho Eanes (60, 6%) com 1 6, 2 % dos votos . O seu actual
lder Mrio Tom.
h) Partido Renovador Democrtico - PRD - Em 1 985, sob o
patrocnio tcito de Ramalho Eanes, ento presidente da Repblica,
nasceu o PRD, liderado por Hermnio Martinho, propondo-se mora
lizar a vida poltica nacional . Aproveitando os efeitos demolidores da
poltica de austeridade que foi posta em prtica pelo Governo PS-PSD
( 1 983-85), o PRD veio a ser o grande beneficirio na dissoluo parla
mentar de 1 985 decidida pelo General Eanes, no termo do seu segundo
mandato. Conseguiu o novo partido obter uma votao muito prxima
da dos socialistas. Em termos parlamentares, tornou-se, assim, o terceiro
partido e uma fora poltica de charneira - decisiva para a manuteno
no poder do Governo do PSD ( 1 985-87). Nas eleies locais de 1 985,
o PRD revelaria, porm, fragilidade e incipincia organizativas e nas presi
denciais de 1 986 apoiou o candidato Salgado Zenha, que no passaria
segunda volta. Em 1 987 desfere o golpe mortal no governo minori
trio de Cavaco Silva, ao fazer aprovar uma moo de censura no Parla
mento. A dissoluo parlamentar que se segue levar, todavia, ao quase
desaparecimento do PRD da face parlamentar j que no elege mais do
que 7 deputados, em lugar dos 45 de que dispunha na Assembleia dissol
vida. Entretanto, o prprio Ramalho Eanes assumira a liderana do
partido, que, alis, viria a abandonar pouco tempo depois, em virtude
do desastre eleitoral - cedendo de novo o lugar a Hermnio Martinho.
Nas eleies para o Parlamento Europeu de 1 989 os renovadores fariam
um acordo com o PS, conseguindo eleger um deputado na lista socia-
86
Portugal - Instituies e Factos
lista com o estatuto de independente. A perda de importncia eleitoral
do PRD tem gerado acesos debates internos determinados pela dificul
dade de afirmao de um projecto poltico prprio mobilizador de elei
torado.
i) Unio de Esquerda para a Democracia Socialista - UEDS
- Resultou de uma ciso no Partido Socialista dirigida por Antnio
Lopes Cardoso, antigo Ministro da Agricultura (8 de Novembro de 1 977).
A UEDS constituiu-se como partido em Agosto de 1 979 em virtude da
transformao da Associao Fraternidade Operria, agremiao que se
destacou pela sua aco poltico-cultural. Na sua origem so de assinalar
as severas crticas aos desvios de direita do PS, quando este era, em
1 977, o nico suporte do I Governo Constitucional presidido por Mrio
Soares. Em 1 979, a UEDS concorreu s eleies legislativas, no obtendo
qualquer eleito. No ano seguinte, integraria a Frente Republicana e Socia
lista, com o Partido Socialista e a Aco Social-Democrata Independente
(ASDI), conseguindo quatro lugares na Assembleia da Repblica. Em
1 983, os elementos da UEDS fariam parte, como independentes das listas
do PS, constituindo um agrupamento parlamentar de 4 elementos. Em
1 985, a UEDS dissolver-se-ia e uma parte significativa dos seus membros
ingressou no Partido Socialista. Destacaram-se como dirigentes da UEDS,
alm de Lopes Cardoso, Csar Oliveira e Antnio Vitorino.
J) Aco Social Democrata Independente -ASDI - Resultou da
ciso do grupo parlamentar do PSD de 4 de Abril de 1 979. Em 1 979,
membros da ASDI, ento apenas associao poltica, participaram no
V Governo Constitucional, presidido pela Eng. a Maria de Lourdes Pinta
silgo - no qual Antnio Luciano Sousa Franco foi Ministro das Finanas
e]oaquim Loureno, Ministro da Agricultura. Nas eleies gerais de 1 980,
a ASDI, j constituida em partido, integrou a Frente Republicana e Socia
lista, com o PS e a UEDS -fazedo eleger 4 deputados. Em 1 983 desta
cados dirigentes da ASDI integraram, como independentes, as listas
do PS, constituindo (tal como a UEDS) um agrupamento parlamentar,
de 3 elementos. A aco parlamentar da ASDI foi assinalvel, desta
cando-se que foi o projecto apresentado por este partido a iniciar
o processo de reviso constitucional de 1 982. Em 1 985, a ASDI
dissolveu-se, dividindo-se os seus membros, basicamente, entre a inde
pendncia, o PRD e o apoio candidatura presidencial de Mrio Soares.
De entre os seus dirigentes e militantes destacaram-se: Antnio Sousa
Franco, Magalhes Mota, Srvulo Correia, Jorge Miranda e Vilhena de
Carvalho.
Sistema de Partidos, Sistema Eleitoral
87
() Partido Ecologista "Os Ve1'des - PEV - Agremiao poltica
integrante da Aliana Povo Unido (APU) nas eleies gerais de 1 983 em
situao de subalternidade relativamente ao MDP/CDE, apenas conse
guindo o primeiro deputado em regime de substituio. Posteriormente,
o PEV veio a assumir uma maior importncia na coligao liderada pelo
PCP, sobretudo aps a sada do MDP e da constituio da Coligao
Democrtica Unitria (CDU). No ano de 1 987, elegeu dois deputados
Assembleia da Repblica - Maria Santos e Herculano Pombo e nas
eieies para o Parlamento Europeu ( 1 989) conseguiu a eleio de uma
deputada (Maria Santos) nas listas da CDU. Em 1 990 o Partido conheceu
uma crise profunda - em virtude da diviso entre os autonomistas
e os partidrios da ligao preferencial ao PCP.
Sistema de Partidos
e Sistema de Governo
(1976-1990)
88. Na vigncia da Constituio de 1 976, podemos encontrar vrias
fases no funcionamento dos sistemas de partidos e de governo, consi
derando a base parlamentar dos executivos, as relaes entre os rgos
de soberania, a influncia relativa entre eles e o grau de estabilidade das
solues governativas:
a) Governo minoritrio de um s partido ( 1 976-77).
b) Tentativa de constituio de um governo maioritrio de base
parlamentar ( 1 978).
c) Governos de iniciativa presidencial ( 1 978-79).
d) Governo maioritrio de base multipartidria resultante de uma
aliana pr-eleitoral ( 1 980-83).
e) Governo maioritrio de base multipartidria no resultante de
uma aliana pr-eleitoral (bloco central - 1 983-85).
f) Governo minoritrio de um s partido ( 1 985-87).
g) Governo maioritrio de base monopartidria ( 1 987- . . . ).
Vejamos sumariamente como se caracterizou cada uma dessas fases.
89. Governo minoritrio de um s partido 1976-77) - Aps
a experincia de 6 governos provisrios - cinco dos quais constitudos
88 Portugal - Instituies e Factos
pelo PPD, pelo PS e pelo PCP ( I, Maio de 1 974; II, Junho de 1 974;
III, Outubro de 1 974; IV, Maro de 1 975 e VI, Setembro de 1 975)
e um apenas apoiado pelo PCP e independentes (V, Agosto de 1 975)
-entrada em vigor da Constituio e realizadas as primeiras eleies
legislativas, teve incio o funcionamento pleno das instituies consti
tucionais democrticas.
Vencedor das eleies de 25 de Abril de 1 976, sem dispor de maioria
absoluta na Assembleia da Repblica, o Partido Socialista (34, 8% dos
votos e 1 07 deputados num total de 263) decidiu apenas apoiar uma
soluo monopartidria. Assim, uma vez indigitado como Primeiro
-Ministro pelo Presidente da Repblica o lder socialista, Mrio Soares,
aceitou este encargo de constituir um gabinete sem base maioritria no
Parlamento, apenas apoiado pelo PS. Beneficiou, deste modo, do meca
nismo previsto na Lei Fundamental que dispensa o programa do
Governo de uma aprovao expressa da Assembleia da Repblica,
bastando que no sej a rejeitado pela maioria absoluta dos deputados
em efectividade de funes . O segundo partido - o PPD, de Francisco
S Carneiro, que tinha obtido 24, 3 % e 73 deputados, no apresentou
uma proposta de rejeio do Programa, pelo que o I Governo constitu
cional foi legitimado pelo Parlamento.
Foi ento ntida a afirmao do Partido Socialista como fora pol
tica dominante - o que corresponde a uma fase caracterizada pelo
pendor parlamentar do sistema semipresidencialista. Houve, assim, um
certo apagamento do papel do Presidente da Repblica, o General Eanes,
recm-eleito em 27 de Junho de 1 976 com o apoio do PS, PPD e CDS.
Diversa legislao fundamental pde ser aprovada na Assembleia da
Repblica, graas celebrao de acordos pontuais alternantes entre os
socialistas e os partidos da oposio. No perodo de Maro e Agosto
de 1 977 foi , porm, ntida a confuncia sistemtica entre o PS e o PPD,
que permitiu a aprovao da legislao econmica bsica (delimitao
de sectores, reforma agrria, arrendamento rural e indemnizaes) . Esta
aproximao coincidiu, porm, com o incio de uma maior interveno
do Chefe do Estado - da qual S Carneiro se ir demarcar, do mesmo
modo que discorda do Jirt parlamentar entre os membros do seu
partido e os socialistas . . . O partido de Mrio Soares toma ento cons
cincia de que necessita de apoios mais estveis e permanentes e procura
negoci-los, mas sem xito.
Tarde de mais! O final do ano de 1 977 conhece uma grande agitao
poltica. S Carneiro abandona inesperadamente a liderana do seu
partido - para, verificar-se- mais tarde, agitar as guas no sentido de
Sistema de Partidos, Sistema Eleitoral 89
preparar uma alternativa ao poder que assentava no eixo PS-Eanes. Sousa
Franco toma as rdeas do poder social-democrata, frente do grupo
que discorda da leitura poltica que S Carneiro faz dos acontecimentos
- por entender ser necessrio fazer os acordos com o PS ou com outras
foras polticas parlamentares, como o CDS, com o qual chegou a existir
um acordo de consultas mtuas em 1 977 (<Convergncia Democrtica),
com o obj ectivo de alcanar a consolidao do regime democrtico.
90. Tentativa de constituio de um governo maioritrio de
base parlamentar ( 1 978) - Em 7 de Dezembro de 1 977, os socia
listas no puderam evitar a rejeio da moo de confiana suscitada
pelo prprio Governo no Parlamento, merc do voto negativo de toda
a oposio. Mrio Soares necessitava agora de pr de p uma soluo
de maioria parlamentar, que evitasse, alm do mais, o desgaste poltico
que o PS estava a sofrer - e que permitisse a estvel resoluo dos
gravssimos problemas econmicos. O PPD/PSD, com a liderana provi
sria de Sousa Franco, no estava em condies de dar o apoio neces
srio - com o que muitos dos dirigentes da altura, alis, concordavam.
Foi ento celebrado um acordo de cooperao parlamentar com inci
dncia governativa entre o PS e o CDS. Vencia a tese centrista de
Adelino Amaro da Costa, segundo a qual o CDS podia e devia passar
por cima do PSD e relacionar-se directamente com o PS, ganhando,
deste modo, maior espao de manobra e tomando como modelo a linha
de aco da D. e. italiana. Era a clebre tese das bossas do camelo . . .
Quanto tempo duraria? Ningum ousava prever. Adelino, uma inteli
gncia poltica verstil e brilhante, acreditava sinceramente no xito da
operao . . .
Mrio Soares voltou a ser chamado a formar governo - o qual inte
grava, a ttulo formalmente pessoal, gente do CDS. Tratou-se de uma
quase-coligao - que viria a ter vida curtssima, suficiente, no entanto,
para a celebrao de um acordo de est,bilizao econmica com o FMI .
Depressa s e revelaram, porm, as contradies entre os dois partidos,
unidos por um mero casamento de convenincia . Foi ntida a radica
lizao no seio dos centristas contra esta ligao considerada conta
natura. Rapidamente surgiram duas razes ou pretextos muito fortes:
a intensificao do fulgor oposicionista no PSD, sobretudo a partir da
sada da direco presidida por Sousa Franco, eleita no V Congresso do
PSD (Porto, Janeiro de 1 978), mas alvo de um insustentvel fogo de
barragem da ala s-carneirista, e do anncio de regresso do lder hist
rico do partido; bem como o distanciamento evidente do Presidente
90
Portugal - Instituies e Factos
da Repblica em relao ao Governo. Dificuldades sectoriais nos dom
nios da sude e da agricultura levaram, por outro lado, irreversvel
ruptura da soluo - e denncia unilateral pelo CDS do acordo cele
brado com o PS. As distncias polticas eram excessivas para poderem
ser iludidas . . .
9 1 . Governos de iniciativa presidencial 1 978- 1 979) - Quando
os ministros centristas se retiraram do Governo e o CDS denunciou
o acordo que tinha firmado com os socialistas, o Presidente Eanes consi
derou esgotada a frmula que o tinha levado a nomear pela segunda
vez Mrio Soares. Exonerou-o, contra o entendimento da direco do
PS, que considerava poder o Governo sobreviver desde que substitudos
os demissionrios, enquanto no fosse derrubado na Assembleia da
Repblica, por fora da aplicao dos mecanismos constitucionais. Para
Ramalho Eanes, porm, a situao, era clara: no havia condies para
a formao de um governo estvel ou coerente, de base parlamentar.
Abria-se, assim, um tempo de subalternizao do sistema de partidos
e de afirmao da proeminncia presidencial - de acordo com as teses
defendidas por gente variada, desde os que apoiavam uma aliana inter
partidria (PS-PSD), capaz de pr em prtica uma poltica articulada com
o Presidente da Repblica, at aos que comeavam a apontar para
a criao da uma nova fora poltica de pendor presidencialista.
Nomeado o Eng. o Nobre da Costa como Primeiro-Ministro do
III Governo Constitucional, personalidade desligada dos partidos, antigo
ministro do Governo de Mrio Soares, que opta por formar um Execu
tivo de independentes, o Presidente Eanes sofre um momentneo revs,
ao ver rejeitado o programa do seu Governo no Parlamento em
Setembro de 1 978 - facto que leva queda do executivo. Era a reaco
natural do sistema de partidos . . .
Apesar do fracasso, o Presidente insiste na soluo, e nomeia
Primeiro-Ministro o Professor Carlos Alberto da Mota Pinto, ex-militante
do PPD, e tambm, ex-ministro de Soares. O Programa do IV Governo
passa no Parlamento e a frmula parece vingar. As dificuldades no tarda
riam, porm. S Carneiro, de novo ao leme do PSD, em divergncia
aberta com a ala do partido que defende a aproximao ao PS e a Eanes
(<Opes Inadiveis - Sousa Franco, Magalhes Mota, Srvulo Correia)
- no esconde divergncias profundas com a orientao do Governo
e consegue que a Assembleia da Repblica rejeite a proposta de Lei do
Oramento para 1 979. Mota Pinto encontra assim aberta uma frente
hostil no Parlamento, enquanto depara com o abrandamento do empe-
Sistema de Partidos, Sistema Eleitoral 91
nhamento presidencial no apoio poltico ao seu Governo. Simultanea
mente, o PSD sofre na Assembleia da Repblica uma profunda dissi
dncia com a passagem a independentes de cerca de metade dos seus
deputados.
Anunciando-se a apresentao de diversas iniciativas parlamentares
tendentes a censurar o Governo e ao verificar a inexistncia de condi
es polticas para continuar, Mota Pinto apresenta o seu pedido de
demisso, que aceite, logo aps ter feito aprovar a segunda proposta
de lei do Oramento para 1 979.
Eanes recusa-se, porm, a aceitar uma soluo governativa de base
parlamentar maioritria assente no PS e nos dissidentes do PSD. Opta
por dissolver a Assembleia da Repblica e por convocar novas eleies
intercalares, nomeando a Eng. a Maria de Lourdes Pintasilgo para presidir
a um novo governo de iniciativa presidencial, de 1 00 dias, para preparar
eleies . Este submete-se ao voto da Assembleia da Repblica e passa,
porque a moo de rejeio proposta pelo CDS e pelo PSD no obtm
a maioria necessria - j que o PS e o PCP se abstm e os dissidentes
do PSD votam contra.
92. Governo maioritrio de base multipartidria resultante de
aliana pr-eleitoral (1 980- 1 983) - No segundo semestre de 1 979,
como resposta recente ciso do PSD e procurando aplicar um ant
doto contra a acentuao da componente presidencial do sistema do
Governo, Francisco S Carneiro lana uma frente eleitoral com o objec
tivo de vencer as eleies legislativas. Tratou-se de aceitar uma proposta
inicialmente avanada pelo CDS, depois aprofundada e reforada. Nascia
a Aliana Democrtica - constituda por trs partidos (o PSD, o CDS
e o PPM), envolvendo ainda elementos do movimento reformador -
composto por antigos militantes socialistas (Medeiros Ferreira, Antnio
Barreto), que no escondiam a inclinao para um maior protagonismo
presidencialista. O PSD necessitava afinal, de compensar, em termos
de imagem pblica, a hemorragia de quadros recentemente sofrida.
Nas eleies intercalares de 2 de Dezembro de 1 979, a AD alcana
uma maioria absoluta de lugares no Parlamento (42 , 5 por cento dos
votos, 1 2 1 deputados em 250, a que se devem juntar 7 deputados do
PSD eleitos nos Aores e na Madeira). Dava-se incio a uma nova fase
na vida do sistema. Surgia um bloco partidrio dominante no dizer
de Marcelo Rebelo de Sousa. Havia um governo maioritrio, estvel
e coerente - que, alis, voltaria a vencer com facilidade a eleies gerais
do ano seguinte (Outubro de 1 980), com um aprecivel reforo de
92
Portugal - Instituies e Factos
votao (44, 9% - 1 26 deputados, mais 8 do PSD, eleitos nos Aores
e na Madeira). A oposio socialista, apesar de ter constitudo a Frente
Republicana e Socialista, com os dissidentes do PSD (ASDI) e com
a UEDS, no vai alm dos 27%. Era a consequncia do xito indis
cutvel da frmula da AD e da sua votao maioritria.
No fim de 1 980, a batalha poltica acende-se com grande intensi
dade e dramatismo quando se trata de eleger o novo Presidente da
Repblica. A AD apresenta o General Soares Carneiro - um militar
competente, mas sem passado de empenhamento democrtico.
Ramalho Eanes recandidata-se com o apoio do centro-esquerda e da
esquerda - mas, a partir de certa altura, sem a participao de Mrio
Soares, que se auto-suspende do cargo de Secretrio-Geral do PS, na
sequncia de uma afirmao de Eanes de identificao com o projecto
poltico da AD.
S Carneiro diz que abandonar o Governo se Eanes for eleit o.
A campanha atinge o clmax poucos dias antes da escol ha. Apesar de
ter na sua posse sondagens que davam a vitria ao presidente em exer
ccio, o lder do PSD no abranda o combate. E em plena pelej a,
querendo chegar a um derradeiro comcio eleitoral no Porto, que
encontra tragicamente a morte, ao lado do Ministro da Defesa, e
grande estratego do CDS, Adelino Amaro da Costa, de Antnio Patrcio
Gouveia e de Snu Abecassis.
Ramalho Eanes reeleito (com 56, 4 por cento contra 40, 2 por
cento de Soares Carneiro), Francisco Pinto Balsemo assume a lide
rana do Partido e do Governo. A
'
AD sobreviveria ainda dois anos
morte dos seus principais artfices. A aco do VI I Governo (9. l . 1 98 1 -
- 1 4. 8. 1 981 ) seria, porm muito afectada pela instabilidade no seio da
coligao. Balsemo contestado dentro e fora do partido, o que difi
culta a formulao de uma linha estratgica clara e impede o predo
mnio do PSD no seio da coligao. A situao no sustentvel e o
Primeiro-Ministro demite-se.

de novo convidado para formar o VIII
Governo (4. 9. 1 98 1 -23 . 1 2 . 1 982) - que vai ter a tarefa de orientar a
maioria parlamentar na fase de reviso constitucional. Apesar da persis
tncia de factores de incerteza e instabilidade, o Governo consegue
momentaneamente reforar-se - a ponto de permitir a celebrao de
um acordo com o Partido Socialista que viabilizar a reviso constitu
cional de 1 982 . Marcelo Rebelo de Sousa fala quanto a esse perodo na
existncia de um "bloco dominante alargado - determinante, para
alm da reforma constitucional, na votao parlamentar das leis de
Sistema de Partidos, Sistema Eleitoral 93
Defesa Nacional e das Foras Armadas e sobre a organizao, funciona
mento e processo do Tribunal Constitucional 7.
Uma vez realizada a reviso constitucional e aprovada a legislao
complementar fundamental, a crise da AD volta a manifestar-se, agora
de modo irreversvel .
Nas eleies de Dezembro de 1 982 as ligeiras perdas dos partidos
da AD so motivo da demisso do Vice-Primeiro-Ministro Diogo Freitas
do Amaral e, depois, do prprio Primeiro-Ministro. Em consequncia,
apresentado pelo PSD o nome de Vtor Crespo para formar governo.

um movimento tctico, feito sem entusiasmo e com pouca determi
nao, mas Eanes no aceita a soluo, que, alis, no conta com o apoio
dos elementos mais proeminentes dos dois maiores partidos da AD.
O Presidente dissolve o Parlamento e convoca celeremente eleies para
25 de Abril de 1 983.
93. Governo maioritrio de base multipartidria no resultante
da aliana pr-eleitoral - bloco central ( 1 983- 1 985) - Apesar
de Ramalho Eanes ter discordado publicamente do sentido da reviso
constitucional de 1 982 , no tocante a uma alegada reduo dos seus
poderes, em resultado da dissoluo do Conselho da Revoluo,
a verdade que a crise de 1 983 veio demonstrar, na prtica, que
o sistema mantinha a flexibilidade necessria e concedia ao Presidente
um espao de manobra aprecivel. O VIII Governo manteve-se durante
um longo perodo em gesto - circunstncia em que a predominncia
presidencial foi muito ntida. Foi, assim, possvel, numa fase marcada
pela acentuada gravidade dos problemas econmicos, com especial inci
dncia para a dvida externa, compensar a falta de legitimidade de um
Executivo, profundamente enfraquecido. No x Congresso do PSD
(Montechoro) eleita uma nova direco presidida por Mota Pinto
- o antigo Primeiro-Ministro, regressado ao partido e ribalta poltica.
O centro de gravidade poltico-partidrio tinha passado claramente
para o Partido Socialista desde a reviso constitucional . Mrio Soares
conseguira dominar a crise interna do seu partido, surgida na sequncia
da campanha presidencial de 1 980 - e apresentou-se em 1 983 como
favorito. Os resultados eleitorais confirmaram essa condio (PS, 36, 1
por cento e PSD, 27, 2 por cento) - mas a falta de uma maioria abso
luta socialista na Assembleia da Repblica obrigou celebrao de um
7 Cf. op. cit. , pp. 601 -602 .
94 Portugal - Instituies e Factos
acordo com o PSD, que viabilizou o IX Govero, o terceiro presidido
por Mrio Soares. Havia que associar o segundo partido difcil misso
de pr em prtica uma poltica de austeridade para fazer face crise.
As dificuldades econmicas, o peso excessivo da dvida externa,
a dimenso preocupante dos dfices externo e pblico, a necessidade
de celebrao de um novo acordo de estabilizao com o Fundo Mone
trio Internacional - tudo isso apontava para uma severa poltica de
restries, posta em prtica pelo novo Governo. A pasta das Finanas
foi entregue a Ernni Rodrigues Lopes -um economista independente
prestigiado, antigo embaixador e normalmente considerado como
prximo do PSD. Soares d-lhe todo o apoio e cobertura poltica e a
austeridade no se faz esperar. A travagem da infao e das compras
ao exterior tem consequncias na reduo dos rendimentos reais e no
desemprego. Diversas empresas so obrigadas a recorrer ao expediente
dos salrios em atraso . O descontentamento da opinio pblica inevi
tvel. Acresce que o presidente Eanes nunca vira com bons olhos a
soluo governativa. Na sombra, com os seus amigos, vai reunindo foras
para constituir um novo partido poltico - catalisador de crticas
e descontentamentos -, que vir luz do dia no incio de 1 985.
No PSD, a pouco e pouco, revela-se a incomodidade daqueles que
no aceitam de bom grado que o partido tenha renunciado liderana
do sistema de partidos. Assim, apesar de presente no Governo, o partido
vai-se tornando progressivamente o centro mais pertinaz da oposio.
O grupo Nova Esperana, animado por Marcelo Rebelo de Sousa, de
que fazem parte Jos Miguel Jdice, Pedro Santana Lopes e Duro
Barroso, empenha-se militantemente contra o bloco central . Mota
Pinto, encerrado numa camisa de foras, levado a demitir-se da lide
rana e do Governo - e surpreendido, muito pouco tempo depois,
por uma doena sbita que o vitimar na flor da idade. Rui Machete,
um histrico, toma a conduo provisria das irrequietas hostes PSD.
No Congresso dos sociais-democratas da Figueira da Foz, onde
muitos esperavam que prevalecesse uma soluo de continuidade -
com a liderana de Joo Salgueiro, antigo ministro de Estado e das
Finanas do governo de Pinto Balsemo -, emerge surpreendentemente
Anbal Cavaco Silva. Ministro das Finanas do Governo de S Carneiro ,
como gostava de precisar, o novo presidente do partido tinha sido um
crtico severo dos caminhos seguidos pela AD, desde 1 98 1 . No primeiro
dia do Congresso limitou-se a defender o apoio candidatura presiden
cial do ex-lder centrista Freitas do Amaral. Todavia, uma reviravolta
de bastidores, na qual pesou a confluncia de alguns amigos do malo-
Sistema de Partidos, Sistema Eleitoral 95
grado Mota Pinto, capitaneados por um j ovem assistente coimbro,
Joaquim Fernando Nogueira, e de diversos membros da Nova Espe
rana, permitiu, numa noite, de 1 8 para 19 de Maio de 1 985, que Cavaco
Silva tenha sido catapultado para o centro dos acontecimento. Estava
achado um novo chefe e o PSD podia demarcar-se da poltica de auste
ridade.
O que eram as reticncias de alguns ao bloco central torna-se
demarcao clara. Estavam chegados os dias do fim da soluo PS-PSD
e, in extremis, o General Eanes, a pouco mais de seis meses do fim do
seu mandato, no limite constitucional para o efeito, encontra razes para
uma nova dissoluo parlamentar - j com um novo partido na ribalta,
o PRD, constitudo pelos eanistas. A assinatura do tratado de adeso
de Portugal s Comunidades Europeias, marcada para 1 2 de Junho, em
que Mrio Soares colocara todo o seu empenhamento, ainda parece por
um momento comprometida por dvidas de ltima hora colocadas pela
nova direco social-democrata. Todavia, o ponto de honra de Soares
no prejudicado, e a solene adeso portuguesa faz-se na data prevista.
94. Governo minoritrio de um s partido ( 1985- 1 987) - Em
6 de Outubro de 1 985, ocorreu um terramoto eleitoral - nisso os
comentadores foram unnimes. O PPD/PSD obteve o primeiro lugar com
uma percentagem relativamente modesta para as expectativas (29, 8%
e 88 deputados). Venceu, certo; mas no foi ele o epicentro da surpresa.
O PS, que apresentou Almeida Santos - antigo advogado de Moam
bique, vrias vezes ministro com Soares -como candidato chefia do
Governo, baixou estrondosamente, sob os efeitos severos da austeri
dade, apesar de ter pedido uma mirfica maioria absoluta ( 20, 7% e 57
deputados). O PRD, a fora eanista, esse sim, revelou-se a grande novi
dade, ao atingir, vindo do nada, uma meta que nem os mais optimistas
previam - 1 7, 9% e 45 deputados.
Apesar de a dissoluo ter oco
,
rrido por falta de condies para a
constituio de um governo de maioria, o Presidente Eanes viu-se,
depois das eleies, numa situao em que o primeiro partido no atin
gira sequer a barreira dos trinta por cento de votos. Convidou, porm,
Cavaco Silva para formar Governo - e este aceitou o encargo, contando
com a complacncia parlamentar do PRD. Regressava-se experincia
dos executivos minoritrios, mas agora num espectro de cinco partidos,
em vez de quatro, como acontecera em 1 976. Revelando um apurado
sentido tctico, o novo Primeiro-Ministro pde demonstrar ento uma
aguda preocupao de eficcia e uma cuidada gesto da imagem pblica.
96 Portugal - Instituies e Factos
E as dificuldades resultantes da ausncia de maioria foram compensadas
pelo apoio, ao logo de 1 986, dos renovadores . . .
Em Janeiro e Fevereiro de 1 986 houve eleies presidenciais. O PSD
apoiou Diogo Freitas do Amaral, como Cavaco Silva propusera na
Figueira da Foz. A esquerda apresentou-se dividida na primeira volta
-entre Mrio Soares, apoiado por socialistas e independentes do
centro-esquerda; Francisco Salgado Zenha, dispondo da bvia simpatia
do General Eanes e do suporte dos renovadores e dos comunistas, aps
a desistncia de

ngelo Veloso; e Maria de Lourdes Pintasilgo, com

alguma surpresa rejeitada por Ramalho Eanes e pelos renovadores
e apoiada apenas por grupos de independentes da esquerda no alinhada.

segunda volta passaram Freitas do Amaral e Mrio Soares, que a dispu
taram renhidamente, obtendo a vitria o antigo lder socialista - bene
ficirio de todo o apoio da esquerda, incluindo dos comunistas, que
tiveram de convocar um Congresso Extraordinrio revogatrio da deli
berao anterior de no apoio em qualquer caso a Soares.
A inexistncia de um acordo formal entre o PSD e o PRD levou
no incio de 1 987 ao avolumar de discordncias conj unturais quanto
conduo da poltica do governo e, por fim, inesperada apresen
tao pelos renovadores de uma moo de censura - que viria a ser
aprovada na Assembleia da Repblica, graas ao apoio de socialistas e
comunistas. Caiu assim o x Governo e abriu-se uma crise, prontamente
resolvida pelo Presidente da Repblica com a dissoluo do Parlamento.
Apesar de a esquerda parlamentar sustentar que a soluo adequada devia
passar por um acordo entre os partidos da oposio, sem dissoluo
da Assembleia, o certo que tal alternativa nunca se chegou a concre
tizar - o que j ustificou a atitude presidencial, que se baseou na conve
nincia, defendida por Soares durante a campanha eleitoral, do recurso
ao mtodo da moo de censura construtiva", ainda que no consa
grado constitucionalmente.
As eleies tiveram lugar a 19 de Julho de 1 987 e o PSD obteve
uma folgada e indita maioria absoluta de votos (50, 2 ) e de mandatos
( 1 48 em 250).
95. Governo maioritrio de base monopartidria ( 1987-. . . ) -
A vitria com maioria absoluta de um s partido constituiu um facto
novo na vida do sistema de partidos portugus. Deu-se, assim, incio
a uma nova fase caracterizada por uma maior estabilidade e durabili
dade governativas, facto responsvel em 1 99 1 pelo cumprimento inte
gral de uma legislatura, o que acontece pela primeira vez, na vigncia
da Constituio de 1 976.
Sistema de Partidos, Sistema Eleitoral
97
Em Julho de 1 987, a segunda fora mais votada foi o PS, dirigido
por Vtor Constncio (22, 2 % e 60 deputados), com uma ligeirssima
subida em relao a 1 985; enquanto a coligao liderada pela PCP baixou
(de 1 5, 4% para 1 2 , 1 %) e o CDS diminuiu muito significativamente
a sua votao, ressentindo-se da instabilidade directiva (Adriano Moreira
sucedera a Francisco Lucas Pires) e dos efeitos mobilizadores, em relao
a quase todo o eleitorado do centro-direita e da direita, da poltica de
Cavaco Silva (os centristas passaram de 9, 9% para 4, 4%) .
A maior surpresa ocorreu de novo com o PRD, agora dirigido pelo
prprio general Ramalho Eanes. O partido que abriu a crise foi seve
ramente penalizado. Dos quarenta e cinco lugares na Assembleia
cessante, restaram apenas 7. De nada valeu o empenhamento do antigo
Presidente da Repblica. Estavam passados os tempos dourados e ilus
rios de 1 985 . . .
Desde a eleio presidencial de 1 986, Mrio Soares procurou
exercer uma funo moderadora e promotora de consensos - da a sua
insistncia em dois pontos: a solidariedade institucional com os outros
rgos de soberania, com especial incidncia para o Parlamento e para
o Governo; e a magistratura de infuncia, em lugar de uma concor
rncia de poderes, designadamente com o Executivo.
A existncia de uma maioria parlamentar slida e estvel parece
apontar, na sua dinmica, para um multipartidarismo com dois plos
dominantes - o que ter ficado patente no processo de negociao que
conduziu reviso constitucional de 1 989, e que se baseou no entendi
mento entre os dois partidos, PSD e PS. Esta tendncia parece, alis,
confirmada pelos recentes resultados das eleies para o Parlamento
Europeu e para as autarquias locais ( 1 989), nas quais o PS obteve ganhos
importantes, sensivelmente correspondentes s quebras o PSD. Nas elei
es locais, os socialistas obtiveram o primeiro lugar nas principais capi
tais de distrito e conseguiram posio cimeira em percentagem de votos,
com ligeirssima vantagem sobre o ,PSD. O novo lder dos socialistas
Jorge Sampaio foi , alis, eleito Presidente da Cmara de Lisboa, frente
de uma coligao que inclua o PCP.
Desde 1 975 tem havido tendncia para um movimento pendular
de dominncia? O multipartidarismo tem sido uma constante e prev
-se que continue a ser. O predomnio alternante bipartidrio (PSD e PS)
no , alis, confundvel com bipolarizao ou com bipartidarismo. Com
acidentes de percurso e desconhecendo-se hoje quais sero os efeitos
da "perestroika no futuro do PCP, de crer que o sistema de partidos
em Portugal continue a basear-se em quatro segmentos com proemi-
98 POrluga/ - Instituies e Factos
nncia das duas foras centrais, que tero a natural vocao de se suce
derem no governo isoladamente ou em coligao. Para alguns, o PSD
e o PS podem ser mesmo os sucessores nos dias de hoje dos velhos
partidos oitocentistas - regenerador e progressista. A transposio pura
e simples , no entanto, perigosa, mas pode ter alguma razo de ser . . .
Pelo menos como aviso srio quanto necessria ateno a dar s ques
tes de representao da sociedade e de aperfeioamento dos meca
nismos de legitimao democrtica. Partidos e sociedade no podem,
no fundo, viver distanciando-se entre si . . . 8.
Evoluo
dos Sistemas Eleitorais
96. A histria dos sistemas eleitorais em Portugal apresenta uma
evoluo lenta e oscilante que culminou, muito tardiamente, com a
consagrao do sufrgio universal, apenas na sequncia do movimento
de 2 5 de Abril de 1 974. A primeira lei eleitoral portuguesa ( 1 1 de Julho
de 1 822) concedia o voto aos cidados portugueses e aos estrangeiros
naturalizados no gozo dos seus direitos polticos com menos de 2 5 anos
de id;de e aos casados, oficiais militares e clrigos de ordens sacras
maiores de 20 anos. O continente do Reino foi repartido em 26 divi
ses eleitorais que elegiam no conj unto 1 02 deputados. O Decreto de
7 de Agosto de 1 826 estabeleceu, por seu lado, um regime semelhante
para as chamadas assembleias primrias e um critrio censitrio para as
assembleias paroquiais e provinciais. J o Decreto de 3 deJunho de 1 834
generalizou o sistema censitrio: s podendo votar os cidados que
tivessem pelo menos 1 00$000 ris de rendimento lquido (alm de um
mnimo de 25 anos, ou de 2 1 anos, no caso dos casados, dos oficiais
8 Sobre o tema, alm da obra vrias vezes referenciada da autoria de Marcelo Rebelo
de Sousa, onde se cita a bibliografia fundamental (p. ex. , pp. 2 33236 e 554555), leia-se:
Joaquim Aguiar, A Iluso do Poder. Anlise do sistema partidrio portugus (97682),
Lisboa, 1 983; Jos Manuel Duro Barroso, Que/ques /ments paul' / 'tude des partis poli
tiques portugais; organisation, clivage idologique; bib/iograpbie s/ctive, policopiado,
Barcelona, 1 982; Pedro Santana Lopes e Jos Manuel Duro Barroso, Sistema de govemo
e sistema partidrio, Lisboa, 1 980. A abordagem do texto, essencialmente informativa,
aconselha um complemento de ndole mais analtica na bibliografia disponvel, que aqui
no podemos dar exaustivamente.
Sistema de Partidos, Sistel/la Eleitoral
99
militares, dos bacharis e dos clrigos de ordens sacras). O Decreto de
8 de Outubro de 1 836 regressou ao sistema de 1 822 - mantendo-se
os crculos plurinominais, apesar de serem desmembradas as grandes
divises do cartismo. A Lei de 9 de Abril de 1 838 imps de novo um
rendimento mnimo aos eleitores - 80$000 ris -, sendo tal tendncia
reafirmada pelo Decreto de 5 de Maro de 1 842, muito semelhante ao
que instituiu o regime implantado em 1 834.
97. Feita a revoluo regeneradora, as leis eleitorais que se lhe seguiram
abriram novas perspectivas. As de 30 de Setembro de 1 852 (Saldanha)
e de 23 de Novembro de 1 859 (Terceira) impunham que os eleitores
tivessem pago no ano anterior pelo l!enos 1 0$000 ris de dcima
e impostos anexos de juros, foros e penses, 5 $000 de dcima de prdios
rsticos e urbanos arrendados ou um mnimo de 1 $000 r is de dcima
e impostos anexos ou de qualquer outra contribuio directa de prdios
rsticos ou urbanos no arrendados e de qualquer rendimento prove
niente de indstria - correspondentes a uma renda anual de 1 00$000
ris. Enquanto em 1 852 os crculos eram plurinominais -sendo eleitos
os cidados que obtivessem maioria relativa de votos, contando que
reunissem pelo menos um quarto dos votos do nmero real dos votantes
de todo o crculo eleitoral - em 1 859 adoptou-se a diviso do terri
trio em crculos uninominais.
98. Em Maio de 1 878, Fontes Pereira de Melo alargou o corpo eleitoral
muito significativamente. Adoptou uma soluo que se revelaria como
a mais aberta de todo o perodo liberal (Monarquia constitucional e I
Repblica): aumentou o nmero de crculos eleitorais de 1 00 para 1 37,
concedeu o voto a todos os homens que soubessem l er e e escrever
ou, sendo analfabetos, fossem chefes de famlia; e baixou a idade legal
de 2 5 para 2 1 anos. Tal providncia originou a quase duplicao do
nmero de eleitores, de 580 mil par( cerca de 850 mil. Sentido que foi
ntido at 1 890, altura em que, segundo alguns, se ter chegado aos 950
mil eleitores - em resultado da legislao regeneradora, completada em
1 884 pelo estabelecimento do sistema misto de crculos uninominais
e plurinominais e de lista incompleta, que permitia a representao das
minorias nas capitais de distrito.
99. Todavia, as leis de 1 895 e 1 896 da ditadura Hintze-Franco conti
buram para a reduo abrupta do nmero de eleitores para a casa dos
600 mil - uma vez que foi retirado o voto aos analfabetos, que, sendo
100 Portugal - Instituies e Factos
chefes de famlia, no atingissem o rendimento mnimo necessrio para
o pagamento de $ 500 ris de contribuio industrial ou de qualquer
outra contribuio directa e respectivos adicionais. O sistema baseava
-se em crculos uninominais, excepto em Lisboa e no Porto onde eram
plurinominais sem representao de minorias. A Lei de 1 899 de Jos
Luciano de Castro pouco alterou a situao. Apenas autorizou o voto
aos menores que tivessem curso superior. Em 1 90 1 , Hintze Ribeiro
suprime esta excepo e altera o desenho dos crculos eleitorais para
limitar a influncia das oposies (sobretudo do Partido Republicano)
nas grandes cidades. Integrou, assim, os crculos de Lisboa e Porto em
vastos espaos rurais circundantes, utilizando critrios discricionrios
na fixao do nmero de deputados nos crculos plurinominais. A lei
ficaria conhecida como a ignbil porcaria e co
n
st
i
tuiu um dos vrios
factores que levaria ao descrdito da Monarquia Constitucional 9
1 00. Implantada a Repblica, a lei eleitoral de Maio de 1 9 1 1 manteve
a concesso do direito de voto somente aos indivduos do sexo mascu
lino maiores de 2 1 anos que soubessem ler e escrever ou aos chefes
de famlia, que o fossem h mais de um ano (o que permitiu a concesso
de direito de voto a algumas mulheres), eliminando a base censitria.
O regime republicano no adoptou, porm, o sufrgio universal, exigido
e prometido antes de 1 91 0. Foi um erro - diria Baslio Teles.

sempre
deplorvel no cumprir, no poder, o que se defendeu na oposio,
sobretudo quando se trata de um ponto fundamental, e to ardentemente
reinvindicado na imprensa e nos comcios, do programa democrtico
(moo de I O de Dezembro de 1 905)
>
1 0.
Durante a I Repblica, se certo que em 1 9 1 1 a populao total
recenseada atingiu os 850 mil, a verdade que a populao votante foi
sempre bastante diminuta - o que tambm teve repercusses na
reduo do prprio recenseamento, que j no chegava aos 500 mil em
1 9 1 5 . . . A implantao da Repblica Nova de Sidnio Pais e a adopo
formal do sufrgio universal - que no teve consequncias efectivas
9 Sobre o tema leia-se: Barbosa de Magalhes, Cdigo Eleitoral Portugus, Combra,
1 890; Trindade Coelho, Manual Poltico do Cidado Portugs, 2. a ed. , Porto, 1 908; Jos
Tengarrinha, ,Sistemas eleitorais, Dic. Hist. de Port. , dir. Joel Seno; bem como os artigos
de Lus Vidigal, "Portugal na viragem do sculo: legislao eleitoral e modalidades de voto.
e Fernando Marques da Costa, "Uma democracia ilegtima., Dirio de Notcias, 6 de
Outubro de 1 985.
1 0
As Ditaduras, o Regime Revolucionrio, 2. a ed. , Coimbra, 1 975, p. 77.
Sistellla de Partidos, Sistema Eleitoral 1 01
em termos de democratizao do regime em virtude da natureza popu
lista e autoritria do sidonismo e da atitude dos partidos institucionais
da Repblica, que no participaram ento nos actos eleitorais -levou,
porm, a um aumento no recenseamento (para cerca de 900 mil) e na
votao (para os 500 mil) . A partir de 1 9 1 9 e at 1 925, ocorre, contudo,
novo retrocesso quer em termos de cidados recenseados (para cerca
de meio milho) quer quanto aos nveis de votantes (400 mil).
1 01 . No perodo do chamado Estado Novo difcil retirar concluses
rigorosas em virtude da natureza do regime e da inexistncia de plura
lismo e de liberdade de associao poltica. Se certo que, oficialmente,
o general Carmona foi eleito, em 1 928, com 750 mil votos, a verdade
que no recenseamento para o plebiscito constitucional aparecem
inscritos 1 330 2 58 eleitores do continente, ilhas adjacentes e colnias,
enquanto na eleio para a Assembleia Nacional de Dezembro de 1 934
votam 491 081 eleitores, o que -segundo as fontes oficiais corresponde
a 80% dos recenseados, -e em 1 938 votam 738 mil eleitores (661 mil
no continente, 33 mil nas ilhas e 38 mil nas colnias). Quanto a recen
seados, o milho apenas ultrapassado nos anos 50, para todos os terri
trios, incluindo colnias ( 1 300 mil em 1 957, para uma populao de
cerca de 20 milhes), atingindo-se em 1 969 um total de um milho
e oitocentos mil.
Sistema Eleitoral
para a Assembleia da Repblica
1 02 . Em Portugal gozam presentemente da capacidade eleitoral activa
os cidados portugueses maiores de 1 8 anos - com excepo dos inter
ditos por sentena com trnsito em, j ulgado, os notoriamente reconhe
cidos como dementes, ainda que no interditos por sentena, quando
internados em estabelecimento psiquitrico ou como tais declarados por
uma junta de dois mdicos e os definitivamente condenados a pena de
priso por crime doloso, enquanto no hajam cumprido a respectiva
pena e os que se encontrem judicialmente privados dos seus direitos
polticos (artigo 2 . 0 da Lei n. o 1 4/79, de 1 6 de Maio) .
Os eleitores da Assembleia da Repblica so os cidados eleitos
inscritos no recenseamento eleitoral quer no territrio nacional quer
em Macau ou no estrangeiro.
1 02 Portugal - Instituies e Factos
103. So elegveis para o Parlamento os cidados portugueses com capa
cidade eleitoral, com excepo dos magistrados j udiciais ou do Minis
trio Pblico em efectividade de servio, dos militares e dos elementos
das foras militarizadas pertencentes aos quadros permanentes, enquanto
prestarem servio activo e dos diplomatas de carreira em efectividade
de funes. Os candidatos que sej am presidentes de cmaras munici
pais ou os que legalmente os substituem no podem exercer as respec
tivas funes, desde a data da apresentao das candidaturas at ao dia
das eleies.
1 04. Os crculos eleitorais para a Assembleia da Repblica coincidem
no continente portugus com as reas dos distritos administrativos. H
um crculo eleitoral na Regio Autnoma da Madeira e outro na Regio
Autnoma dos Aores. Os cidados eleitores residentes fora do terri
trio nacional so agrupados em dois crculos -um abrangendo todo
o territrio dos pases europeus e outro o dos demais pases e o terri
trio de Macau.
O nmero total de deputados Assembleia da Repblica presen
temente de 230 (Lei n. o 1 8/90 de 24 de ]unho) - correspondendo 226
aos crculos do territrio nacional, distribudos porporcionalmente ao
nmero de eleitores de cada crculo, segundo o mtodo da mdia mais
alta de Hondt I I . Para cada um dos crculos eleitorais de fora do terri
trio nacional esto previstos dois deputados .
Os deputados so eleitos por listas plurinominais em cada crculo,
tendo cada eleitor um voto singular de lista. Os candidatos de cada lista
ficam ordenados de acordo com a sequncia da respectiva declarao
de candidatura. As vagas na Assembleia da Repblica so preenchidas
II Segundo o artigo 1 6. o da Lei n. o 1 4179, de 1 6 de Maio, a converso dos votos
em mandatos faz-se do seguinte modo:
a) Apura-se em separado o nmero de votos recebidos por cada lista no crculo elei
toral respectivo;
b) O nmero de votos apurados por cada lista dividido sucessivamente por 1 , 2, 3,
4, 5 etc. , sendo os quocientes alinhados pela ordem decrescente da sua grandeza numa
srie de tantos termos quantos os mandatos atribuidos ao crculo eleitoral respectivo;
c) Os mandatos pertencem s listas a que correspondem os termos da srie estabelecida
pela regra anterior, recebendo cada uma das listas tantos mandatos quantos os seus termos
na srie;
d) No caso de restar um s mandato para distribuir e de os termos seguintes da srie serem
iguais e de listas diferentes, o mandato cabe lista que tiver obtido menor nmero
de votos.
Sistema de Partidos, Sistema Eleitoral
103
pelo primeiro candidato no eleito, na respectiva ordem de precedncia
da lista a que pertencia o deputado titular do mandato vago e que no
esteja impedido de assumir o mandato.
Em Portugal, os deputados que forem nomeados membros do
Governo no podem exercer o mandato at cessao dessas funes,
sendo substitudos nos termos gerais.
105. As listas so apresentadas exclusivamente pelos partidos polticos,
isoladamente ou em coligao. Ningum pode ser candidato por mais
de um crculo eleitoral - nem figurar em mais de uma lista, sob pena
de inelegibilidade.
Os partidos polticos necessitam de ser propostos pelo menos por
cinco mil cidados eleitores, estando registados no Tribunal Constitu
cional (artigo 5 . o do Decreto-Lei n. o 595174 de 7 de Novembro). As coli
gaes de partidos para fins eleitorais devem ser anotadas pelo mesmo
tribunal e comunicadas at apresentao das candidaturas em docu
mento assinado conjuntamente pelos rgos competentes dos respec
tivos partidos referida instncia j udicial, com indicao das suas deno
minaes, siglas e smbolos.
A apresentao das listas faz-se perante o j uiz do tribunal j udicial
com sede na capital do crculo eleitoral, e em Lisboa e no Porto perante
o juiz do 1 . o Juzo Cvel. Das decises finais do j uiz relativas apresen
tao de candidaturas cabe recurso para o Tribunal Constitucional .
5 .
ADMINISTR

O P

BLICA, REGI

ES AUT

NOMAS
E AUTARQUIAS LOCAIS
. . . - Lisboa Portugal -gritou o outro (Ega). - Fora de
Lisboa no / nada. O Pas est todo entre a Arcada e S.
Bento.
EA DE QUEIRS, OS Maias ( 1 888)
A administrao do Pas pelo Pas a realizao material,
palpvel, efectiva da liberdade na sua plenitude . . .
ALEXANDRE HERCULANO,
Carta aos Eleitores do Crculo de Sintra ( 1 858)
Administrao Central
106. Falar da Administrao Central portuguesa envolve a interrogao
sobre o tradicional peso do Estado em relao sociedade - e sobre
as suas implicaes . A actual Administrao mergulha as suas razes,
olhando apenas para o horizonte mais prximo dos ltimos dois sculos
e meio, na organizao das Secretarias de Estado de D. Joo V, em 28
de Julho de 1 736, completada por D. Maria I , em 1 788, com a criao
da Secretaria de Estado dos Negcios da Fazenda e continuada em
diversos momentos emblemticos do sculo XIX: na Revoluo liberal
de 1 820 e depois da vitria de D. Pedro e da capitulao de

vora Monte
( 1 834); e, aps a Regenemo, atravs das medidas adoptadas em 1 852
ou das reformas da Contabilidade Pblica e da Administrao Fazen
dria de 1 863, de 1 870 e de 1 88 1 . Depois de 1 91 0, apesar de os governos
da I Repblica se terem desdobrado em decises parcelares, no houve,
porm, uma reforma da Administrao coerente e profunda. E assim
que a principal transformao administrativa desde sculo, ainda visvel,
mesmo que fragmentariamente, tem de ser considerada a do incio dos
anos 30, posta de p, durante a ditadura, por Oliveira Salazar.
Administrao Pblica 105
1 07. Nos ltimos anos tem sido ntida, porm, a preocupao de harmo
nizar a organizao de Estado central com os princpios democrticos,
desconcentradores e descentralizadores, da Constituio da Repblica
de 1 976 - pretendendo-se conferir eficcia, racionalidade e transpa
rncia a uma nova estrutura administrativa.
1 08. Importa comear por salientar que as fundas dualidades que
dividem o Pas - litoral, interior; norte, sul; cidade, campo -, bem
como a desigual repartio de recursos e rendimentos, tm favorecido
uma concentrao de poderes e de funcionrios. Note-se, alis, que em
1 968 a Administrao central ocupava mais de 1 50 mil agentes, enquanto
a Administrao local pouco ul trapassava os 40 mil; onze anos depois
( 1 979), em virtude de um crescimento anormal do Estado, fruto das
orientaes polticas dominantes e da instabilidade econmica, o fosso
agravou-se de um modo evidente - mais de 3 1 0 mil na Administrao
central e 60 mil na Administrao local. Hoj e, num total de 500 mil
funcionrios, segundo se pensa, a distncia atenuou-se, no muito
porm, razo pela qual o problema persiste.
O esforo que neste momento est a ser desenvolvido, com um
forte empenhamento dos servios, aponta, contudo, no sentido da
desburocratizao, da eficincia e da procura de nveis da melhor quali
dade e de maior racionalidade tcnica. "A desburocratizao exige a clari
ficao e o reforo da autoridade da Administrao Pblica, a clarifi
cao das estruturas e linhas hierrquicas e dos poderes de deciso (muito
confusos e fraccionados actualmente), o funcionamento efectivo da
disciplina e da responsabilidade perante o pblico, patro e no servo
dos servios -; a par disto, decises rpidas e efectivas com seu controlo
permanente. Ela depende de factores externos como o aumento da capa
cidade tcnica e profissional dos agentes, a eliminao de circuitos e
estruturas irracionais, repetitivos ou errticos, a regra da concentrao
do poder de decidir na instncia principal ( . . . ) . A longo prazo, exige
sobretudo um controlo permanente - antiburocrtico e sobretudo no
burocratizado -, a mentalizao e formao permanente dos agentes
e o recurso a tcnicas de organizao e mtodos em cada grande depar
tamento I .
I A. L. Sousa Franco e Guilherme d' Ol iveira Martins, Reforma da Administrao
-Alguns tpicos de uma tarefa adiada, Revista dos Quadros Tcnicos do Estado.,
Janeiro/Fevereiro 1 990.
1 06 Portugal - Instituies e Factos
1 09. Esta orientao, que comea a ser consagrada e que tem de ser arti
culada com reformas em curso na Administrao financeira, na gesto
oramental, na contabilidade pblica, no Tesouro, na gesto patrimo
nial e da dvida, bem como na gesto tributria e monetria, encon
tra-se implcita na Lei Fundamental, quando esta afirma que a Admi
nistrao Pblica ser estruturada de modo a evitar a burocratizao,
a aproximar os servios das populaes e a assegurar a participao dos
interessados na sua gesto efectiva (artigo 267. o , n. o 1 da CRP). Neste
sentido, a lei estabelecer adequadas formas de descentralizao
e desconcentrao administrativa, sem prej uzo da necessria eficcia
e unidade de aco e dos poderes de superintendncia do Governo
(artigo 267. o , n. o 2). Assim, a Administrao Pblica visa basicamente
a prossecuo do interesse pblico - no respeito pelos direitos e inte
resses legalmente protegidos dos cidados -; e os seus trabalhadores
e demais agentes do Estado e de outras entidades pblicas esto, no exer
ccio das suas funes, exclusivamente ao servio desse interesse geral.
Os direitos e garantias dos administrados assumem, complemen
tarmente, e nesta ordem de ideias, uma especial importncia constitu
cional . Os cidados tm, assim, o direito de ser informados pela Admi
nistrao, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos
em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as
resolues definitivas que sobre eles foram tomadas (artigo 268. o ,
n. o 1 ) . Do mesmo modo, os cidados tm o direito de acesso aos
arquivos e registos administrativos, com salvaguarda das reservas legais
quanto a segurana interna ou externa e quanto investigao criminal
e ao direito intimidade das pessoas.
1 10. Para proteco dos administrados, os actos administrativos esto
sujeitos a notificao aos interessados - carecendo de fundamentao
expressa quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos
dos cidados (artigo 268. o , n. o 2).

garantido aos interessados q direito
ao recurso contencioso com o fundamento em ilegalidade contra quais
quer actos da Administrao que lesem os seus direitos ou interesses
legalmente protegidos - sendo igualmente assegurado o acesso justia
administrativa.
1 1 1 . A Lei Fundamental estabelece, por outro lado, que a legislao
ordinria pode estipular restries ao exerccio dos direitos de
expresso, reunio, manifestao, associao e petio colectiva e capa
cidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados em exer-
Administrao Pblica 107
ccio efectivo , isto, na estrita medida da exigncia das suas funes
prprias (artigo 270. O) . OS funcionrios e agentes do Estado ou de outras
entidades pblicas so responsveis civil, criminal e disciplinarmente
pelas aces ou omisses praticadas no exerccio das suas funes
e por causa desse exerccio, de que resulte violao dos direitos ou inte
resses legalmente protegidos dos cidados (artigo 271 . o , n. o 1 ). Exclui-se
a responsabilidade do funcionrio ou agente quando este actue no
cumprimento de ordens ou instrues emanadas do legtimo superior
hierrquico e em matria de servio se previamente delas tiver recla
mado ou tiver exigido a sua transmisso ou confirmao por escrito,
cessando o dever de odedincia sempre que o cumprimento das ordens
ou
instrues implique a prtica de qualquer crime (artigo 271 . o ,
n, os 2 e 3) ,
1 1 2 , A Administrao Central portuguesa envolve servios simples
e servios dotados de autonomia financeira. No primeiro caso encon
tra-se a generalidade dos departamentos do Estado que, segundo as
recentes bases da Contabilidade Pblica, dispem, em regra, de auto
nomia administrativa nos actos de gesto corrente, traduzida na compe
tncia dos seus dirigentes para autorizar a realizao de despesas e o
seu pagamento e para praticar, no mesmo mbito, actos administrativos
definitivos e executrios (artigo 2, o , n, o 1 da Lei n. o 8/20 de Fevereiro).
A competncia dos membros do Governo abrange os necessrios
poderes de direco, superviso e inspeco dos servios, bem como
a prtica dos actos que excedam a gesto corrente, sendo garantida
a interveno dos rgos de planeamento sempre que esteja em causa
a aprovao dos planos e programas includos no chamado Plano de
Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administrao Central
(PIDDAC), A organizao destes servios simples, dotados de autonomia
administrativa, dever respeitar princpios essenciais de uniformidade,
de modo a assegurar uma permanynte viso de conjunto da Adminis
trao Pblica e a permitir um controlo eficaz de gesto (artigo 4, o ,
n. o 1 , da Lei n , o 8/90) ,
1 13, A autonomia administrativa e financeira apenas dever ser atribuda
no caso de servios - institutos pblicos, fundos autnomos -onde
se verifique cumulativamente que as suas receitas prprias atingem um
mnimo de dois teros das despesas totais, com excluso das despesas
co-financiadas pelo oramento das Comunidades Europeias, Prev-se
ainda que haja organismos (p, ex. rgos de soberania) com autonomia
1 08 Portugal - Instituies e Factos
financeira por imperativo constitucional. Do mesmo modo, tal regime
pode ser adoptado por "razes ponderosas, que devero ser reconhe
cidas por lei ou decreto-lei.
1 14. Presentemente, existem 1 6 departamentos ministeriais - a Presi
dncia do Conselho de Ministros e os Ministrios: da Defesa Nacional;
das Finanas; do Planeamento e Administrao do Territrio; da Admi
nistrao Interna; da Justia; dos Negcios Estrangeiros; da Agricultura,
Pescas e Alimentao; da Indstria e Energia; da Educao; das Obras
Pblicas, Transportes e Comunicaes; da SaAde; do Emprego e Segu
rana Social; do Comrcio e Turismo; da Juventude; e do Ambiente e
Recursos Naturais.
Cada um destes departamentos est dividido em Secretarias de
Estdo, que integram em alguns casos Subsecretarias de Estado. Por seu
turno, essas divises intermdias, cujos responsveis tm competncias
delegadas pelos Ministros, agrupam Direces-Gerais ou servios equi
parados, sem autonomia financeira. No mbito dos Ministrios, e inte
grados na Administrao indirecta do Estado, h ainda a referir os j
citados institutos pblicos - subordinados ao Governo por via da tutela
administrativa, beneficiando de autonomia financeira mas sendo obri
gatoriamente integrados no Oramento do Estado (artigo 1 08. o , n. o 1 ,
CRP).
1 1 5. Vive-se presentemente um momento de viragem na vida da Admi
nistrao Pblica central portuguesa. O peso tradicional do centralismo
cede lugar progressivamente descentralizao de competncias, mas
tambm desconcentrao de poderes.

esse o alcance das tentativas
recentes no sentido de uma reforma da Administrao -a comear na
zona financeira, mas a prosseguir nos outros domnios da organizao
e funcionamento do Estado.
Tempo houve em que Alexandre Herculano e Oliveira Martins
falavam de Portugal como "pas de funcionrios pblicos, elh sentido
pejorativo . . . A pouco e pouco, tal situao est a ser superada - e tem
de se superar. O Estado-administrao chamado a novas funes -
ligadas solidariedade e regulao econmica, modernizao e
reforma da sociedade. Como diz Pierre Rosanvallon: "o comportamento
pedaggico e paternalista do Estado face sociedade perdeu a sua legi
timidade e razes de ser 2. Enquanto nos anos 60 a fora do Estado
2 L 'Etal en France -de 1 789 110S jours, Seui!, Paris, 1 989, p. 267.
Administrao Pblica 1 09
modernizado r se fundava na capacidade de antecipao sobre a socie
dade, hoje um pas adulto j no suporta que se lhe explique, de cima
para baixo, o que preciso fazer e no fazer
3
. A sociedade ganha,
assim, novos espaos de autonomia - no a partir do espontanesmo,
mas com base num relacionamento entre o pblico e o privado, que
favorea a interpenetrao de factores positivos, de parte a parte.

um
Estado de solidariedade que se constri em lugar do Estado instituidor
da sociedade - o Estado paternal e pedaggico . . . O problema do Estado
-administrao no se resolve, assim, apenas com a sua reduo, mas
com uma definio clara de funes e a compreenso do princio de
subsidiaridade -a que deve corresponder uma esforo de avaliao
de resultados e uma percepo da necessidade de se aperfeioar a repre
sentao da sociedade e a participao dos cidados . . .
Regies Autnomas
1 1 5. Nas ilhas atlnticas dos Aores e da Madeira comeou por vigorar
um regime de donatarias at que Filipe II, no sculo XVI ( 1 582), passou
a nomear capites-generais, com amplos poderes militares e adminis
trativos. S o Marqus de Pombal ( 1 766) extinguiu, porm, a figura dos
donatrios, passando depois a existir, a partir do sculo passado ( 1 836),
distritos autnomos -um na Madeira (Funchal) e trs nos Aores (Ponta
Delgada, Angra do Herosmo e Horta). Tratava-se do chamado regime
autonmico das ilhas que, apesar de se pretender descentralizador
e de atribuir s autarquias distritais o poder de arrecadar certas receitas
do Estado com o encargo de suportarem algumas despesas pblicas,
tinha subjacente uma orientao centralista, que se foi acentuando, com
especial nitidez no Decreto de 2 de Maro de 1 895 (Hintze Ribeiro/Joo
Franco) e no Estatuto de 1 939-40. Apesar desta tendncia, foi, todavia,
sempre evidente a pretenso de autonomia por parte de aorianos e
madeirenses, que encontrou eco nas linhas de fora que caracterizam
a Constituio de 1 976.
3 Simon Nora, ,Servir l ' Elal, Le Dbat, 11 . 40, mai-sept. 1 986, p. 1 02.
1 1 0 Portugal -Instituies e Factos
1 1 6. A Constituio diz, nesta ordem de ideias, que "o regime poltico
-administrativo prprio dos arquiplagos dos Aores e da Madeira
-fundamenta-se nas suas caractersticas geogrficas, econmicas, sociais
e culturais e nas histricas aspiraes autonomistas das populaes insu
lares (artigo 227. o , n. o 1 CRP). A autonomia regional surge, assim,
como um elemento estrutural do Estado democrtico, sendo as Regies
dos Aores e da Madeira dotadas de estatutos poltico-administrativos
e de rgos de governo prprio. Assim, a autonomia visa a participao
dos cidados, o desenvolvimento econmico e social , a promoo
e defesa dos interesses regionais - mas tambm o reforo da unidade
nacional e dos laos de solidariedade entre todos os portugueses. Estes
dois factores tm, alis, sido constantes na histria das Regies Aut
nomas, facto que levou o actual Presidente da Repblica a dizer, relati
vamente aos Aores, que ali "foi sempre muito viva a afirmao dos
direitos dos portugueses - constituindo um exemplo que a histria
regista e que a todos merece respeito e suscita orgulho . Tambm rela
tivamente Madeira no faltam exemplos e factos comprovativos de
tal afirmao.
1 1 7. Os rgos de governo prprio das regies so a Assembleia Legis
lativa Regional e o Governo Regional. A primeira eleita por sufrgio
universal, directo e secreto, de harmonia com a representao propor
cional, tendo poderes definidos constitucionalmente (artigo 234. O);
enquanto o rgo executivo politicamente responsvel perante a
Assembleia, sendo o seu Presidente nomeado pelo Ministro da Rep
blica, que ter em conta os resultados eleitorais. Os restantes membros
do governo regional so nomeados e exonerados pelo Ministro da Rep
blica, sob proposta do respectivo Presidente.
1 1 8. Os Ministros da Repblica so os representantes em cada uma das
Regies Autnomas, da soberania da Republica, e so nomeados e exone-
I
rados pelo Presidente da Repblica, sob proposta do Governo, ouvido
o Conselho de Estado. Tm a seu cargo a coordenao da actividade
dos servios centrais do Estado, no que respeita aos interesses da regio,
e superintendem nas funes administrativas exercidas pelo Estado na
regio. Tm ainda assento no Conselho de Ministros em reunies que
tratem de assuntos de interesse para a Regio respectiva.
1 19. Constituem poderes das Regies Autnomas, a definir nos respec
tivos estatutos poltico-administrativos, designadamente, os de: legislar
Administrao Pblica 1 1 1
em matrias de interesse especfico para as regies que no estejam reser
vadas competncia prpria dos rgos de soberania; legislar, sob auto
rizao da Assembleia da Repblica, em idnticas matrias, desde que
estas no estejam reservadas competncia prpria dos rgos de sobe
rania; exercer o poder regulamentar; e exercer o poder executivo
prpri o.
120. Assume especial importncia o exerC1ClO de poder tributrio
prprio, que envolve a disposio de receitas fiscais cobradas nas regies
e de outras que lhes sejam atribudas, o poder de afect-Ias s suas
despesas, bem como a faculdade de adaptao do sistema fiscal nacional
s especificidades regionais, nos termos da lei-quadro da Assembleia
da Repblica.

s regies compete ainda aprovar o plano econmico

regional, o oramento regional e as contas da regio; participar na defi
nio e execuo das polticas fiscal, monetria, financeira e cambial,
na definio das polticas respeitantes s guas territoriais ou Zona
Econmica Exclusiva, e nas negociaes de tratados e acordos interna
cionais que directamente lhes digam respeito.
As Regies Autnomas podem ainda exercer iniciativa legislativa
junto da Assembleia da Repblica, mediante apresentao de propostas
de lei . A iniciativa em matria de estatutos poltico-administrativos
tambm lhes cabe e os projectos so elaborados pelas Assembleias Legis
lativas Regionais e enviados para discusso e aprovao Assembleia
da Repblica. Se esta rejeitar o proj ecto que lhe for remetido ou lhe
introduzir alteraes envi-lo- de novo Assembleia Regional para apre
ciao e emisso de parecer - depois do que o parlamento nacional
procede discusso e deliberao final.
Quanto s fronteiras dos poderes das regies prev a Lei Funda
mental (artigo 230. O) que vedado aos rgos autonmicos restringir
os direitos legalmente reconhecidos aos trabalhadores, estabelecer limi
taes ao trnsito de pessoas e bens com o territrio nacional salvo as
ditadas, quando aos bens, por exigncias sanitrias, bem como reservar
o exerccio de qualquer profisso ou o acesso a qualquer cargo pblico
aos naturais ou residentes na regio.
Prev-se ainda o pt'incpio da cooperao entre rgos de sobe
rania e rgos regionais - com o objectivo do desenvolvimento econ
mico e social , com destaque para a correco das desigualdades deri
vadas da situao insular (<custos de insularidade). Alis, estipula ainda
o artigo 23 1 . o da Constituio que os rgos de soberania ouviro
1 12 Portugal - Instituies e Factos
sempre, relativamente s questes da sua competncia respeitantes s
regies autnomas, os rgos de governo regional .
1 2 1 . O Ministro da Repblica tem poderes para assinar e mandar
publicar os decretos legislativos regionais e os decretos regulamentares
regionais. No caso dos decretos da Assembleia dispe do prazo de quinze
dias para promulgar ou vetar - podendo ainda, no prazo de oito dias,
suscitar a fiscalizao preventiva de constitucionalidade, como j vimos.
A Assembleia Regional pode, porm, confirmar o voto por maioria abso
luta dos seus membros em efectividade de funes, caso em que o
Ministro da Repblica obrigado a assinar o diploma no prazo de oito
dias a contar da sua recepo. No caso dos decretos do governo regional,
o Ministro dispe de vinte dias para promulgar ou vetar - podendo
tambm suscitar a fiscalizao preventiva J unto do Tribunal Constitu
cional (artigo 236. O) .
O Presidente da Repblica pode, por sua vez, dissolver os rgos
de governo prprio das Regies Autnomas em virtude da prtica de
actos contrrios Constituio, desde que ouvidos a Assembleia da
Repblica e o Conselho de Estado. Neste caso, o governo da regio passa
a ser assegurado pelo Ministro da Repblica.
122. O actual Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos
Aores data de 1 980 e de 1 987 (Lei n. o 9/87 de 26 de Maro, que alterou
a Lei n. o 30/80 de 5 de Agosto).
O arquiplago dos Aores composto pelas ilhas de Santa Maria,
So Miguel, Terceira, Graciosa, So Jorge, Pico, Faial , Flores e Corvo.
Atendendo disperso geogrfica dispe o Estatuto que a Assembleia
Regional tem a sua sede na cidade da Horta e que os departamentos do
Governo Regional tm sede nas cidades de Angra do Herosmo, Horta
e Ponta Delgada, em termos a definir pela Assembleia. "A Assembleia
Regional composta por deputados eleitos mediante s
u
frgio universal,
directo e secreto, de harmonia com o princpio da representao propor
cional e por crculos eleitorais (artigo 1 0. o do Estatuto). Cada ilha forma
um crculo eleitoral, que eleger dois deputados e mais um por cada
6000 eleitores recenseados ou fraco superior a 1 000. H ainda mais
dois crculos com um deputado cada - um compreendendo os
aorianos residentes noutras parcelas do territrio portugus e outro
os residentes no estrangeiro. Os deputados so eleitos para um mandato
de quatro anos.
Administrao Pblica
1 13
o Governo Regional, que conduz a poltica da Regio, constitudo
pelo Presidente, pelos Secretrios regionais e pelos Subsecretrios regio
nais, se os houver. O nmero e a denominao dos Secretrios e Subse
cretrios regionais, a rea da sua competncia e as bases da orgnica
dos respectivos departamentos so fixados em decreto legislativo
regional . No tocante administrao regional, prev o Estatuto Poltico
-Administrativo dos Aores que nas ilhas onde exista mais de um muni
cpio funcione com natureza consultiva, um Conselbo de Ilba. Este
constitudo pelos presidentes das assembleias e cmaras municipais
da respectiva ilha e por um presidente de j unta de freguesia designado
por cada uma das assembleias municipais. Os deputados pelo crculo
eleitoral da respectiva ilha podero participar nas reunies do Conselho,
embora sem direito a voto. Sempre que as circunstncias o aconselhem,
deve ser nomeado em cada ilha um delegado do Governo Regional, que
o representar, exercer as competncias e assegurar os servios que
lhe forem cometidos por lei, regularmente ou delegao (artigo 83 . o ,
n. o 1 d o E. P. A. Aores). Em cada ilha podem ainda funcionar delega
es das secretarias regionais.
123. O Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da Madeira
(Decreto-lei n. o 3 1 8-D/76 de 30 de Abril) comea por afirmar que
o arquiplago da Madeira, composto pelas ilhas da Madeira, Porto Santo,
Desertas e Selvagens, constitui uma regio autnoma da Repblica Portu
guesa e pessoa colectiva de direito pblico .
A Assembleia Regional composta por deputados eleitos segundo
o princpio da representao proporcional por onze crculos, corres
pondentes a cada um dos concelhos compreendidos pela regio.
O mandato dos deputados de quatro anos. A Assembleia Regional
rene cada ano em sesso ordinria que compreende trs perodos que
tero incio nos dias 1 de Maro, 1 de Junho e 2 de Novembro e termi
naro quando a Assembleia o deliberar. A Assembleia pode ser convo
cada extraordinariamente a pedido do Governo Regional ou a requeri
mento de, pelo menos, um quarto dos deputados para deliberar sobre
assuntos indicados na convocatria.
O Governo Regional formado pelo Presidente, pelos Secretrios
regionais e, se os houver, pelos Subsecretrios regionais. A ele compete,
tal como nos Aores, a conduo da poltica da regio, a elaborao dos
decretos regulamentares regionais necessrios execuo dos decretos
regionais e ao bom funcionamento da administrao da regio, a direco
dos servios e da actividade da Administrao regional, o exerccio
1 1 4 Portugal - Instituies e Factos
do poder de orientao e tutela sobre as autarquias locais e sobre os
servios autnomos, institutos pblicos e empresas pblicas, alm dos
poderes de administrao e disposio patrimonial e relativos prepa
rao, execuo e controlo administrativo dos planos e oramentos, de
apresentao Assembleia Regional de propostas de decretos regionais
e de participar na negociao de tratados e acordos internacionais que
digam directamente respeito regio.
Regionalizao, como?
1 24. No foi apenas a vontade dum prncipe estrangeiro de manter e
alargar o seu domnio territorial nem a grande influncia poltica no reino
leons dos poderosos senhores de Entre-Douro-e-Minho, como os
Mendes da Maia, que determinou a independncia de Portugal - at
porque desde o calcoltico, e a pouco e pouco, se foi avivando a indivi
dualidade da periferia ocidental na Pennsula. No decerto uma indi
vidualizao to ntida e indiscutvel que no tivesse sido contestada
por Alexandre Herculano e Oliveira Martins. No entanto, na tendncia
centrfuga das periferias peninsulares em relao ao centro leons e caste
lhano, a verdade que se verificou a ocidente uma afirmao autnoma
duradoura e estvel.
A reconquista e a consolidao do poder na 1 . a Dinastia tero, no
entanto, contribudo para o reforo da individualizao do reino de
Portugal, em paralelo com o reconhecimento pelo Estado da auto
nomia dos povos -designadamente atravs da aliana entre o poder
real e o terceiro estado dos concelhos, em virtude do conflito latente
com a alta nobreza e o alto clero. A autonomia dos concelhos dentro
da macro-regio portuguesa surge, pois, intimamente ligada ao poder
central, que constituiu, deste modo, um poderoso f;ctor de unificao.
Houve, assim, uma simbiose entre o centralismo unificador e a descen
tralizao cont'lada - apesar dos poderes e do papel importante atri
budos aos concelhos. Durante a crise de 1 3 83-85, D. Joo I fez, alis,
e de forma explcita, uma aliana desse tipo, que, no entanto, se foi esba
tendo no lanamento das bases de um Estado centralizador, que os
legistas vindos de Bolonha infuenciaram de modo decisivo.
125. Dir-se-, porm, que a diviso regional da periferia ocidental penin
sular se baseou nica e exclusivamente no predomnio das zonas ribei-
Administrao Pblica 1 15
rinhas e, dentro destas, dos ncleos mais intensamente povoados.
De facto, os portos do Norte tiveram uma grande importncia, sobre
tudo at ao momento em que o Infante D. Henrique colocou no Algarve
o "ponto de partida para as exploraes martimas. Afinal, como
demonstrou P. Chaunu, a se encontrava a raiz dos ventos gerais para
a navegao tropical - o que tambm foi compreendido pelos espa
nhis, ao atriburem maior importncia aos portos das sadas do Medi
terrneo. S a partir de D. Joo II que Lisboa passou a ser emprio
e centro privilegiado no comrcio do Norte do Atlntico - importncia
que , alis, posta em relevo por Lus Mendes de Vasconcelos em
"o Stio de Lisboa, publicado em 1 608.
Impe-se, porm, salientar que historicamente no possvel deixar
de se recordar que j a romanizao da zona ocidental da Pennsula se
fez a partir do interior e dando particular importncia a cidades no lito
rais situadas nos grandes ns da viao terrestre. Note-se mesmo que
as sedes dos conventi em que se dividia o territrio que depois seria
o portugus eram Paxjulia (Beja), Scalabis (Santarm), Bracam (Braga),
Asturica (Astorga) - sendo a prpria Emerita Augusta (Mrida) capital
executiva da Lusitnia, uma cidade distante do mar mais de 200 quil
metros.
Verifica-se, afinal , que o interior nem sempre foi esquecido ou
menosprezado e que houve condies para o desenvolvimento de zonas
no litorais. Objectar-se-, porm, que o processo integrador da roma
nizao desrespeitou as tendncias dos povos indgenas.

certo que
a civilizao megaltica do calcoltico ter-se- difundido a partir da orla
martima, apesar de possuir penetraes fundas no interior. S que,
como nota o Prof. Orlando Ribeiro, a substituio do bronze pelo ferro
fez decrescer o fuxo martimo que passava ao largo, uma ou outra vez
tomando terra, em direco aos centros produtores de estanho da
Europa do Oeste e do Nordeste. A isso se pode atribuir uma certa deca
dncia do litoral durante a poca rosana - tanto mais que cobre e
estanho se encontram em abundncia na Serra Morena, com sada pelos
portos de Huelva na baa de Cdis, incluindo o grande porto interior
de Sevilha 4 .
As tenses entre o litoral e a periferia, do mesmo passo que entre
Norte e Sul , so assim muito ntidas, no territrio portugus -no
4 Cf. Introdues Geogrficas Histria de Portugal - Estudo Crtico, Imprensa
Nacional-Casa da Moeda, Lisboa, 1 977, pp. 90-9 1 .
1 / 6 Portugal - Instituies e Factos
se podendo sequer dizer, de modo indiscutvel, que houve o predo
mnio exclusivo de uns sobre outros . O Norte, porturio e mercantil,
no pode fazer esquecer as inovaes agrcolas vindas do Sul atravs
das gentes do Islo, nem o litoral mais rico e povoado pode deixar na
sombra o interior.
A independncia e o "fechar de fronteiras a Espanha (as "costas
voltadas a Castela, o "nem bom vento nem bom casamento ) vieram
contudo tornar absolutamente predominante a zona atlntica e os
ncleos populacionais concentrados a norte e no centro - facto que
condiciona qualquer anlise sobre a regionalizao.
1 26. Vistas em traos largos as questes de enquadramento, impe-se
verificar, afinal , em que regies se divide o territrio portugus -e em
que medida estas representam um factor de desenvolvimento baseado
na descentralizao e na autonomia comunitria.
Em primeiro lugar, diremos que coexistem no territrio reais dife
renas (por exemplo, entre zonas contrastantes como o Minho e o Alen
tejo), as quais, no entanto, no assumem uma grande intensidade, acres
cendo que existe uma evidente continuidade, ainda que por vezes
intermitente, quer na orla martima quer na faixa interior. Por outro lado,
o povo portugus resulta de uma complexa fuso de mltiplas etnias
originais que constituem um curioso melting-pot, sem a existncia de
grupos tnicos consistentes em zonas ou reas definidas 5
A unidade lingustica um elemento digno de realce pela sua funo
agregadora, quando certo que conhecemos inmeros pases europeus
onde se encontra com facilidade uma pluralidade de lnguas. Os dialectos
locais (mirands, barroquenho) esto muito circunscritos, no se
escrevem e no so usados seno por um nmero muito diminuto de
pessoas.

ainda de referir a unidade religiosa, a unidade cultural e a
unidade poltica - a que teremos de associar a antiguidade do Estado
-Nao velho de oito sculos, que surge como um dado histrico fixo.
No entanto, se certo que a homogeneidade cultural e poltica indis
cutvel, no menos verdade que ela tem sido o pano de fundo para
um Estado altamente centralizado e para um sistema poltico acentua-
5 o caso da Terra de Miranda, do domnio do dialecto mirands, consequncia
pontual das desconformidades entre os limites dos conventi romanos e a fronteira portu
guesa. Trata-se a de uma cunha do conventus de Astorga no territrio bracarense. Alis,
a importncia das fronteiras romanas, a que j aludimos, foi muito justamente realada
por Jaime Corteso e por Menendez Pida!.
Administrao Pblica 1 1 7
damente isolado da sociedade civil. Por vezes, o Norte levantou-se contra
o Sul, o interior contra o litoral, o campo contra as cidades, s que
a homogeneidade no permitiu a necessria transferncia dos antago
nismos entre grupos e classes sociais e a canalizao institucional de
movimentos criativos, inovadores e auto-organizados. No tem havido,
afinal, uma dinmica da sociedade, independentemente do Estado.
1 27.

clssica a diviso proposta por Amorim Giro, em 1 933, atravs
da qual se procurava substituir o conceito de regio natural pelo de
regio econmica, levando-se em conta os caracteres fsicos em corre
lao com os aspectos sociais . Esta , alis, basicamente a diviso que
levou constituio das provncias no Cdigo Administrativo de 1 936,
comportando as seguintes regies: Minho, Trs-os-Montes, Alto Douro,
Baixo Douro, Beira Litoral, Beira Alta, Beira Transmontana, Beira Baixa,
Estremadura, Ribatej o, Alto Alentej o, Baixo Alentejo e Algarve.
Em 1 93 7, o gegrafo alemo Lautenach apresentou outra hiptese
baseada nas determinantes morfolgicas, partindo de uma separao
primria entre o Norte e o Sul. No Norte incluiu trs reas distintas:
(a) Beira Litoral e Estremadura; (b) Minho, Baixo Douro, Beira Alta
e Cordilheria Central; (c) Trs-os-Montes, Alto Douro e Beira Transmon
tana. No Sul incluiu duas: (a) Ribatej o, Beira Baixa, Alto Alentejo;
(b) Algarve Montanhoso e Algarve Litoral .
J para Orlando Ribeiro haveria a distinguir, de acordo com um
estudo de 1 945; Norte Atlntico, Norte Transmontano e Sul; enquanto,
segundo concluses tiradas em 1 95 5 , j se encontra uma maior discri
minao: (a) Minho; (b) Montanha do Minho, Trs-os-Montes e Douro;
(c) Beira; (d) Litoral do Centro (Beira-Mar e Estremadura); Alentejo
e Algarve.
Em 1 966, porm, uma equipa de investigadores dirigida por Eugnio
Castro Caldas e Manuel dos Santos Loureiro delimitou quatro zonas no
Continente Portugus numa perspectiva da dinmica do desenvolvi
mento. Uma primeira englobaria um pequeno nmero de concelhos em
roda de Lisboa, Porto e Setbal; enquanto os trs restantes seriam faixas
quase paralelas, que atravessam o pas de Norte a Sul, sendo as do inte
rior as mais pobres e subdesenvolvidas .
Pode constatar-se que estamos longe de um consenso quanto
diviso regional da terra portuguesa. Alm disso, como se compreen
der, h divises que, sendo operativas no domnio metodolgico, desig
nadamente no estudo das dinmicas de desenvolvimento (Castro Caldas
- M. S. Loureiro), no o so em termos de regionalizao administrativa
-mesmo que possam fazer luz sobre ela.
1 18 Portugal - Instituies e Factos
Diremos mesmo que, parte o Algarve (o Reyno do Algarve na
designao multissecular, por via de uma definio natural de fronteiras),
nenhuma das regies susceptvel de uma definio incontestada.
Se os estudiosos se no entendem, se os poliformismos dificultam
a demarcao de fronteiras - maxime no Centro Litoral -, se as
reformas administrativas dos dois ltimos sculos foram soobrando
sucessivamente, se os esforos de desenvolvimento e de descentrali
zao exigem enormes cuidados para que se no tornem vos, no
possvel pensar-se em operar uma mudana radical de mentalidades
e de organizao, com uma regionalizao - que continue a aparecer
como centralista.
E nesse ponto assinalvel que a questo da diviso do territrio
motive tantas controvrsias. O interesse das localidades, a disputa e a
rivalidade secular, os rios histricos, tudo isso pesa, no fundo, mais do
que a confuncia voluntria de empenhamentos .
Com base em critrios de racionalidade surgem, porm, duas prin
cipais alternativas : (a) ou a diviso em grandes faixas transversais:
Norte, Centro, Vale do Tej o, Alentejo e Algarve; (b) ou a diviso do
NOt-te em faixas delimitadas horizontal e verticalmente: Norte Litoral,
Norte Interior, Beira Litoral, Beira Interior e Estremadura-Vale do Tej o.
Para j , as Comisses de Coordenao Regional existentes correspondem
primeira opo. Mas ainda estamos longe da consagrao prtica das
Regies Administrativas a que faz referncia expressa a Constituio.
Poder Local.
Desde o Municipalismo
1 28. A tradio municipalista portuguesa tem sido real,ada por diversos
autores, como Alexandre Herculano ou Henriques Nogueira, que
apontam o municpio romano - originalmente, comunidade urbana
indgena subordinada a Roma e, depois durante o Imprio, cidade regida
pelas leis romanas, mediante as resolues dos seus cidados - como
antepassado das modernas autarquias municipais .
Durante o domnio visigtico persistiu a organizao herdada da
ocupao de Roma, enquanto duante o perodo muulmano as cidades
ficaram subordinadas autoridade do Califa. Na fase da Reconquista
Crist, a organizao dos municpios tornou-se muito diversificada,
Administrao Pblica 1 19
prevalecendo o direito resultante dos jorais - documentos que regu
lavam as relaes entre os povoadores ou os habitantes das cidades
e a Coroa ou o senhor das terras, sobretudo em matrias administra
tivas e fiscais .
Nos primeiros sculos da Monarquia portuguesa, a partir do s
culo XII , a diversificao manteve-se - sendo certo que os monarcas
usavam modelos de antigos forais para as novas situaes (p. ex. , San
tarm, 1 1 79).
A participao na vida municipal estava ordinariamente restrita aos
homens bons, homens livres, no pertencentes s classes privilegiadas
(alta nobreza e alto clero) nem sujeitos a estatuto especial (judeus ou
mouros) - sendo de destacar o papel essencial desempenhado, na crise
dinstica de 1 383-85 e no movimento da burguesia das cidades que
a acompanhou, pelos municpios e suas autoridades, com especial
destaque no caso de Lisboa.
1 29. A partir do sculo xv, com as Ordenaes Afonsinas ( 1 446-47),
com a Reforma dos Forais de D. Manuel, com o Regimento dos Ojiciais
das Cidades, Vilas e Lugares destes Reinos ( 1 504), e com as Ordena
es Manuelinas ( 1 5 1 2- 1 4) e Filipinas ( 1 603), procedeu-se uniformi
zao da administrao municipal. Trata-se do momento que coincide
com a construo do Estado moderno e com a afirmao mais intensa
do centralismo poltico. Os novos forais apenas estipulavam sobre
o que no constava das leis gerais, sobretudo encargos e prestaes
devidas pelos concelhos. No dizer de Marcelo Caetano: a vida dos
concelhos at ao sculo XIX decorreu sem incidentes, adequada esta
bilidade das condies econmicas e sociais e com a independncia que
a deficincia dos grandes servios do Estado e a dificuldade de comu
nicaes no s permitiam como impunham. Todavia, o Poder real
estava presente na administrao municipal, ao menos nos concelhos
mais importantes, mediante os juz

s de fora, alm de outras magistra

turas especiais 6.
1 30. A revoluo liberal trouxe uma nova lgica de organizao
- ntida no Decreto n. O 23, de 1 6 de Maio de 1 832, da autoria de
Mouzinho da Silveira, onde se prev um modelo uniforme de organi
zao, que de inspirao francesa, com um Provedor de nomeao
6 Manual de Direito Administrativo, Coimbra, 1 970, I, pp. 320-32 1 .
120 Portugal - Instituies e Factos
rgia em cada municpio, coadjuvado por uma Cmara electiva com
meros poderes de iniciativa e de consulta. A histria dos Cdigos
Administrativos, iniciada em 1 836 pelo impulso de Passos Manuel ,
vai corresponder a um movimento pendular e cclico, no qual alternam
as solues centralizadoras e de descentralizao. Em 1 836 prevalece
a orientao de alargar os poderes dos concelhos, vendo a Cmara Muni
cipal, eleita pelos povos, alargada a sua competncia deliberativa e sendo
o respectivo Presidente eleito por aquela. O poder central era repre
sentado no municpio pelo Administrador do Concelho e no distrito
(circunscrio mais ampla) pelo Administrador-Geral.
Em 1 842 , Costa Cabral faz aprovar um Cdigo no qual predomina
a competncia dos magistrados nomeados pelo Governo (Administrador
do Concelho e Governador Civil) com apertadas tutelas para os rgos
colegiais (Cmara Municipal, Conselho Municipal e Junta-Geral do
Distrito). Esta orientao centralizadora, contudo, apenas viria a ser posta
em causa, mais de trinta anos depois, pelo Cdigo de 1 878, conhecido
pelo nome do seu proponente - Rodrigues Sampaio -, no qual ntida
a ndole descentralizadora, sendo as Cmaras, as Juntas-Gerais de Distrito
e as Juntas de Freguesia dotadas de importantes atribuies prprias.
O Cdigo de 1 886, 00s Luciano de Castro), na mesma linha, inclua
um regime especial para Lisboa e para o Porto e a representao de mino
rias nos corpos administrativos. Este Cdigo viria a ser, todavia, profun
damente alterado em 1 892, na vigncia do governo de Jos Dias Ferreira,
no sentido de se restringirem poderes aos rgos autrquicos para fazer
face grave crise econmica e financeira ento vivida. O carcter muito
centralizador do Cdigo que se seguiu, o de 1 895-96 0oo Franco),
e a atribuio de amplos poderes aos representantes do Governo
situam-se nessa linha.
1 3 1 . Depois da implantao da Repblica, foi reposto em vigor o
Cdigo de 1 878, aplicando-se subsidiariamente o Cdigq de 1 896.
Apesar de predominar uma orientao descentralizadora, no domnio
dos princpios, o regime implantado em 1 9 1 0 no publicou um Cdigo
Administrativo, limitando-se a aprovar a Lei n. o 88 de 7 de Agosto de
1 9 1 3 - apenas respeitante organizao, funcionamento e atribuies
dos corpos administrativos . Pelo contrrio, o regime sado do movi
mento de 28 de Maio de 1 926 aprovaria nos anos 30 um Cdigo ( 1 936-
- 1 940) de orientao compreensivelmente centralista, de que foi autor
o Professor Marcello Caetano. H a um evidente predomnio dos magis
trados administrativos, enquanto representantes do Governo central
Administrao Pblica
121
- Governador Civil no distrito e Presidente da Cmara no municpio.
Os "chefes de famlias apenas tinham o direito a eleger os vogais das
j untas de freguesia.
1 32. A Constituio de 1 976 prev expressamente um modelo de Poder
Local de pendor descentralizado. "As autarquias locais so pessoas colec
tivas territoriais dotadas de rgos representativos, que visam a prosse
cuo de interesses prprios das populaes respectivas (artigo 237. 0 ,
n. o 2, CRP). No continente, as autarquias so as freguesias, os munic
pios e as regies administrativas.
A organizao autrquica compreende uma assembleia eleita dotada
de poderes deliberativos e um rgo executivo colegial, responsvel
perante aquela. As assembleias so eleitas por sufrgio universal directo
e secreto dos cidados residentes - adoptando-se o sistema de repre
sentao proporcional. Para desempenharem as suas funes, as autar
quias tm patrimnio e finanas prprias, visando o regime das finanas
locais a j usta repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autar
quias e a "correco de desigualdades entre autarquias do mesmo grau
(artigo 240. 0 , n. 2, CRP). As autarquias dispem de poder regulamentar
prprio, nos limites da Lei Fundamental, e esto sujeitas tutela admi
nistrativa. As medidas tutelares restritivas da autonomia local , designa
damente provenientes de rgos competentes da Administrao Central,
tm de ser precedidas de parecer de um rgo autrquico, e a disso
luo de rgos autrquicos resultantes de eleio directa apenas pode
basear-se em actos ou omisses de natureza grave.
1 33. No municio, os rgos representativos so a Assembleia Muni
cipal e a Cmara Municipal. A primeira constituda "pelos presidentes
das j untas de freguesias e por membros, em nmero no inferior ao
daqueles, eleitos pelo colgio eleitoral do municpio (artigo 2 5 1 . 0, CRP).

Assembleia compete, designadamente, acompanhar e fiscalizar
a actividade da Cmara Municipal e
'
dos servios municipalizados; e, sob
proposta da Cmara, aprovar o plano anual de actividades e o oramento,
bem como as suas revises, o relatrio de actividades, o balano e a
conta de gerncia, o plano director municipal e os emprstimos.
A Cmara o "rgo executivo colegial do municpio, eleito pelos
cidados eleitores residentes na sua rea, tendo por presidente o primeiro
candidato da lista mais votada (artigo 2 52 . , CRP). A Cmara consti
tuda pelos vereadores, em nmero varivel ( 1 4 em Lisboa, 1 2 no Porto,
at 4 nos municpios com 20. 000 ou menos eleitores). Entre as suas
122 Portugal - Instituies e Factos
competncias conta-se designadamente: executar e velar pelo cumpri
mento das deliberaes da assembleia municipal, elaborar o plano anual
de actividades e o oramento, bem como as respectivas alteraes e revi
ses, e proceder sua execuo, superintender na gesto e direco do
pessoal ao servio do municpio. Compreensivelmente, assumem espe
cial importncia as competncias da Cmara Municipal no tocante ao
urbanismo e construo. O Presidente da Cmara, alm de representar
o municpio em j uzo e fora dele e de executar as deliberaes da Cmara
Municipal, coordena a respectiva actividade.
A Assembleia Municipal poder instituir, como rgo consultivo,
um Conselho Municipal formado de modo a garantir a representao
das organizaes econmicas, sociais, culturais e profissionais da rea
do concelho.
Os municpios, que podem constituir-se em associaes ou federa
es para administrao de interesses comuns, participam ainda por
direito prprio nas receitas provenientes dos impostos directos . Assim,
constitui presentemente receita dos municpios o produto das cobranas
da Contribuio Autrquica, do imposto sobre veculos ou da sisa
- alm de uma percentagem do imposto sobre o valor acrescentado
incidente sobre a matria colectvel reconstituda correspondente s acti
vidades tursticas e de diversas taxas, tarifas e multas. As autarquias locais
ainda beneficiam de uma participao no Fundo de Equilbrio Finan
ceiro correspondente a um montante a transferir anualmente do Ora
mento do Estado para os municpios (cf. Lei n. O 1 /87, de 6 de Janeiro).
134. Abaixo do municio est afreguesia, cujos orgos representativos
so a Assembleia de Freguesia e a Junta de Freguesia. A Assembleia
eleita pelos cidados eleitores residentes na rea, segundo o sistema
de representao proporcional. Ajunta o rgo executivo, eleito por
escrutnio secreto pela Assembleia de entre os seus membros. O presi
dente da Junta o cidado que encabear a lista mais votada na eleio
da Assembleia. Nas freguesias com 200 eleitores ou menos, a Assem
bleia de Freguesia substituda pelo plenrio dos cidados eleitores
(artigo 1 9. , da Lei n. O 1 00/84, de 29 de Maro) . O plenrio no pode,
porm, deliberar validamente sem que estejam presentes pelo menos
20 por cento dos cidados eleitores da freguesia. No caso de haver
plenrio, o Presidente da Junta ser eleito por este.
Alm dos partidos polticos, podem apresentar candidaturas para
as eleies dos rgos das freguesias grupos de cidados eleitores - o
que no acontece nem na eleio dos municpios nem nos rgos elec
tivos do poder central.
Administrao Pblica 123
135.
Acima do municpio, a Constituio prev a existncia de Regies
Administrativas -que, como se disse, ainda no foram criadas, em
virtude das dificuldades quanto aos cri trios de diviso do territrio do
continente. Segundo a Lei Fundamental, "as regies administrativas so
criadas simultaneamente, por lei , a qual define os respectivos poderes,
a composio, a competncia e o funcionamento dos seus rgos,
podendo estabelecer diferenciao quanto ao regime aplicvel a cada
uma" (artigo 2 5 5 . CRP). A instituio das regies exige o voto favo
rvel da maioria das Assembleias Municipais, que representem a maior
parte da populao da rea regional.

s regies competir, nomeadamente, a direco de servios

pblicos e a coordenao e apoio aco dos municpios - com
respeito pela autonomia destas e sem limitao dos respectivos poderes.
Os rgos representativos da regio sero a Assembleia Regional e a junta
Regional. A Assembleia ser constituda "por membros eleitos directa
mente pelos cidados recenseados na rea da respectiva regio e por
membros, em nmero inferior ao daqueles, eleitos pelo sistema de repre
sentao proporcional e pelo mtodo da mdia mais alta de Hondt, por
colgio eleitoral constitudo pelos membros das assembleias municipais
da respectiva rea designados por eleio directa" (artigo 260. 0 , CRP).
A junta - rgo colegial executivo -ser eleita por escrutnio secreto,
pela assembleia regional de entre os seus membros.
Junto de cada regio haver um representante do Governo que exer
cer poderes j unto das autarquias da rea, substituindo o actual Gover
nador Civil, que tem competncia distrital.
Com o fim de intensificar a participao das populaes na vida
administrativa local, a Constituio prev a existncia de organizaes
de moradores que dispem dos direitos de petio relativamente a
assuntos de i nteresse comum e de participao sem voto, atravs de
representantes seus, na assembleia de freguesia 7.
7 Sobre o presente captulo: Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo,
cit . , em especial o I volume; Histria do Direito Portugus, vol. I, Lisboa, 1 981 ; artigo
Concelho. in Enciclopdia Verbo de Cultura; e ainda Diogo Freitas do Amaral, Direito
Administrativo, lies copiografadas, Lisboa, I, 1 986; I I , 1 984; I I I , 1 984-85; IV, 1 985;
Jos Manuel Srvulo Correia, Noes de Direito Administrativo, I , Lisboa, 1 982; Nuno
Espinosa Gomes da Silva, Histria do Direito Portugus, copiografado, Lisboa, 1 969.
No que toca aos aspectos financeiros: A. L. Sousa Franco, Finanas Pblicas e Direito
Financeiro, Coimbra, 1 986; Eduardo Paz Ferreira, As Finanas Regionais, Lisboa, 1 985;
] . ]. Teixeira Ribeiro, Lies de Finanas Pblicas, 3. ' ed. , Coimbra, 1 989; Vasco Valdez
Matias, Contributo para o Estudo das Finanas Municipais em Portugal, Coimbra, 1 987.
6.
A ORGANIZA

O ECON

MICA
Poucos pa[ses h, certamente, em cuja histria seja to
sensvel, de ponta a ponta, o influxo do factor econmico,
como este nosso: poucos h, tambm, cuja histria econ
mica fosse to desprezada; e ser acaso dos maiores obst
culos ao ressurgimento da 110ssa Ptria a falta geral de
conhecimentos slidos das c011dies econmicas em que
evolucionou.
ANTNIO SRG
I
O, Prefo Antologia de Economistas
Portugueses, Lisboa, 1 924, p. III
Princios,
o Estado e os seus Limites
1 36. Portugal uma economia aberta, baseada na coexistncia concor
rencial de sectores de produo, na livre iniciativa econmica e no
mercado, num contexto de subordinao do poder econmico ao poder
poltico democrtico. A Constituio de 1 976, na sua verso original,
deu, porm, nfase interveno pblica na economia e transio para
um modelo teleolgico socializante.

certo que se tratava de um modelo
aberto, limitado pelo primado da lei, pelo pluralismo democrtico e pela
subordinao vontade popular expressa pelo sufrgio directo, peri
dico, secreto e universal. Isso mesmo levou, porm, a que a prtica cons
titucional se tenha orientado, desde o incio, para a consagrao de um
Estado social com economia aberta, que se traduziu num sistema capi
talista imperfeito (Sousa Franco) em transformao, baseado nas estru
turas de uma economia mista. As revises constitucionais de 1 982 e 1 989
confirmaram-no. A concorrncia prevaleceu sobre o dirigismo e a regu
lao sobre a programao rgida do futuro.
1 37. A Constituio enumera no seu artigo 80. o aquilo que designa
como fundamentos da organizao econmica, e que so:
A Organizao Econmica 125
a) Subordinao do poder econmico ao poder poltico demo
crtico;
b) Coexistncia do sector pblico, do sector privado e do sector
cooperativo e social de propriedade dos meios de produo;
c) Apropriao colectiva de meios de produo e solos, de acordo
com o interesse pblico, bem como dos recursos naturais;
d) Planificao democrtica da economia;
e) Proteco do sector cooperativo e social de propriedade dos
meios de produo;
j) Interveno democrtica dos trabalhadores .
Temos aqui a enunciao dos princpios do que podemos designar
como o modelo esttico da economia. O legislador constituinte espe
cifica a necessidade da subordinao do poder econmico ao poder pol
tico democrtico, prevendo expressamente a existncia de um modelo
de economia mista - pela concorrncia entre os diferentes sectores de
propriedade. E, a partir destes dois princpios angulares, que surgem
as referncias apropriao colectiva dos principais meios de produ
o, planificao democrtica e interveno dos trabalhadores
- apelando-se ainda para uma perspectiva dinmica de transformao
traduzida no desenvolvimento da propriedade social.
A complementaridade do Estado e do mercado, da economia
pblica, social e privada surge, deste modo, como corolrio da consa
grao de uma economia multipolar.
1 38. O legislador constituinte sentiu, porm, necessidade de concre
tizar as opes fundamentais do modelo transformador, traduzindo-as
em incumbncias prioritrias do Estado . F-lo no artigo 8 1 . o que,
segundo Vital Moreira e Gomes Canotilho, uma das mais complexas
(e, simultaneamente, das menos homogneas) das normas constitucio
nais 1 . No h, com efeito, coerncia de critrios na enumerao de
tais incumbncias. Importa, no enta
l
1tO, agrup-las em trs grandes zonas
temticas:
a) Transformao das estrutras socioeconmicas (correco das
desigualdades; melhor utilizao das foras produtivas; participao dos
trabalhadores; eliminao dos latifndios; sistema de planeamento; pol
tica cientfica e tecnolgica; poltica energtica);
1 Gomes Canolilho e Vilal Moreira, Constituio-Anotada, ci t . , I, p. 40 I .
126 Portugal - Instituies e Factos
b) Eliminao de constrangimentos econmicos (orientao anti
monopolista; represso dos abusos do poder econmico e de todas as
prticas lesivas do interesse geral; defesa da concorrncia equilibrada
entre empresas; proteco do consumidor);
c) Prossecuo do crescimento e desenvolvimento econmicos
(aumento do bem-estar social; orientao do desenvolvimento no
sentido de um crescimento equilibrado de todos os sectores e regies;
desenvolvimento das relaes econmicas internacionais).
Temos, pois, um conjunto vasto de incumbncias do Estado que,
no entanto, apresentam um pendor fortemente programtico. Pendor
que no deixa de ter projeco econmica no quotidiano e nas pol
ticas de governo.
Os poderes pblicos de controlo e interveno na economia so,
porm, nitidamente limitados. A sua fronteira definida pelo reconhe
cimento do direito de propriedade privada e da liberdade de iniciativa
e pela salvaguarda da existncia de uma economia aberta e multipolar.
A interveno do Estado surge, assim, como basicamente reguladora,
tendo em vista a igualdade de oportunidades entre os cidados e a equi
dade. Usando uma expresso cara a John Rawls, as polticas sociais
e econmicas visam, assim, maximizar as expectativas, a longo prazo,
dos menos favorecidos em condies de uma justa igualdade de opor
tunidades.
1 39. Dentre as incumbncias prioritrias do Estado previstas no
artigo 8 1 . , deixou, porm, em 1 989, de se fazer referncia s nacio
nalizaes como meio de eliminar e impedir a formao de monop
lios privados. Passou, sim, a falar-se em eliminao e impedimento
da formao de monoplios privados e na represso de abusos do
poder econmico e de todas as polticas lesivas do interesse geral
- continuando a falar-se na necessidade de assegurar a equilibrada
concorrncia entre empresas.
Por sua vez, o artigo 83 , 0 , em lugar da referncia interveno,
nacionalizao e socializao, atribui lei a funo de determinar
os meios e formas de apropriao colectiva dos meios de produo
e solos, bem como os critrios de fixao da respectiva indemnizao.
Flexibiliza-se, assim, a noo de apropriao colectiva - cuj os meios
e/armas sero definidos pela lei ordinria. Trata-se de matria integrada
na reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Rep
blica -a qual abranger a definio dos meios e formas de interveno,
expropriao, nacionalizao e privatizao dos meios de produo
A Organizao Econmica 127
e solos por motivo de interesse pblico, bem como os critrios de
fixao de indemnizaes (artigo 1 68. o , n. o 1 , aI . 1 ) .
Quanto aos meios de produo em abandono, alm da expro
priao, passa a prever-se que os mesmos possam ainda ser objecto de
arrendamento ou de concesso de explorao compulsivos, em condi
es excepcionais a fixar por lei, da Assembleia da Repblica ou do
Governo, sob autorizao (artigos 89. o e 1 68. o , n. o 1 , aI. 1 ) .
Quanto ao princpio do desenvolvimento da propriedade social,
complementar da apropriao colectiva, deixa de ter tratamento aut
nomo, como acontecia anteriormente, para apenas ficar a constar do
j citado artigo 80. o (princpios fundamentais).
140. "A reprivatizao da titularidade ou do direito de explorao dos
meios de produo e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril
de 1 974 apenas poder efectuar-se nos termos de uma lei-quad1'O
a aprovar por maioria absoluta dos seus membros em efectividade de
funes (artigo 85. O) .
Ficou, assim, abolido o princpio da irreversibilidade das nacio
nalizaes que, no constando dos limites materiais da reviso consti
tucional, poderia sempre ser alterado em sede parlamentar, com respeito
pelas regras de reviso dos artigos 284. o e 286. o . Tratava-se, alis,
o artigo 83. o (da Constituio antes de revista), de uma disposio de
carcter fixista pouco compatvel com o princpio do primado da sobe
rania popular, da alternncia governativa e com a natureza aberta da
nossa economia.
As pequenas e mdias empresas indirectamente nacionalizadas
e situadas fora dos sectores bsicos podero igualmente ser reprivati
zadas nos termos da lei - devendo entender-se que para estas dever
haver um regime menos exigente de alienao.
Quanto s empresas directamente nacionalizadas, a Constituio
prev, entre as disposies finais e transitrias, os princpios fundamen
tais a que dever obedecer a privatizao (art . o 296. O) :
a) A reprivatizao da titularidade ou do direito de explorao
realizar-se- em regra e preferencialmente atravs de concurso pblico,
oferta na bolsa de valores ou subscrio pblica;
b) As receitas obtidas com as reprivatizaes devero ser utilizadas
para a amortizao da dvida pblica e do sector empresarial do Estado,
para o servio da dvida resultante das nacionalizaes ou para novas
aplicaes do capital no sector produtivo;
i28 Portugal - instituies e Factos
c) Os trabalhadores das empresas objecto da reprivatizao
mantero no processo da reprivatizao todos os direitos de que forem
titulares;
d) Os trabalhadores das empresas objecto de reprivatizao tero
ainda o direito subscrio preferencial de uma percentagem do respec
tivo capital social;
e) Os meios de produo e outros bens a reprivatizar sero objecto
da avaliao prvia por intermdio de mais de uma entidade inde
pendente.
Procura-se, deste modo, garantir que o interesse geral sej a devida
mente salvaguardado na poltica de privatizaes - respeitando-se os
princpios fundamentais da organizao econmica (cf. Lei n. o 1 1 /90).
1 41 . Aps a reviso constitucional de 1 982, a liberdade de iniciativa
passou a ser reconhecida entre os direitos e deveres econmicos, sociais
e culturais (artigo 61 . O), deixando, assim, de constar apenas da parte
relativa organizao econmica, como acontecia anteriormente. J se
deveria entender, porm, em face do texto de 1 976, que estava reco
nhecida a liberdade de iniciativa, at porque a Constituio j consa
grava um modelo de economia aberta, s concebvel com uma inicia
tiva privada livre.
Hoje entendemos que no h motivos para dvidas. A liberdade
de iniciativa e de empresa deve considerar-se como um dos casos de
natureza anloga relativamente aos direitos e liberdades fundamentais,
estando submetido ao regime do artigo 1 8. o, segundo o qual uma dispo
sio constitucional sobre direitos e liberdades fundamentais directa
mente aplicvel, independentemente de qualquer legislao comple
mentar (cf. artigo 1 7. O) . A liberdade de iniciativa abrange a liberdade
de comear a actividade econmica e de gerir a actividade da empresa,
devendo ligar-se ao direito de propriedade previsto no artigo 62 . o .
Se certo que alguns autores entendem que estamos perante um mero
direito propriedade, isto , um direito de no ser expropriado ou
esbulhado pelo Estado ou por terceiros, salvo por utilidade pblica
e mediante indemnizao, a verdade que estamos perante um direito
definido positivamente, sobre o qual o Professor Sousa Franco disse
que a frmula usada visa, intencionalmente, cobrir quer a propriedade
como direito real sobre bens quer o direito de apropriao - ou seja,
A Organizao Econmica 129
o direito pessoal de apropriar bens de que uma pessoa carece 2 . A
concepo limitativa no tem, pois, correspondncia literal ou substan
cial no dispositivo constitucional, pelo que existe um reconhecimento
expr
esso e positivo do direito de propriedade privada, abrangendo o
direito sua transmisso inter vivos e mortis causa. Tambm aqui
estamos face a um direito de natureza anloga aos direitos e liberdades
fundamentais, sendo susceptvel de aplicao directa, vinculando enti
dades pblicas e privadas.

certo que, estabelecendo uma distino
entre direito de propriedade e liberdade de iniciativa, a Constituio
no inclui a garantia desta ltima na definio do primeiro. Todavia,
no podemos dissociar as duas realidades. O contedo positivo da
segunda e os seus limites influenciam, afinal e na prtica, o uso e fruio
da propriedade - sendo estas duas realidades essenciais para a caracte
rizao do modelo esttico da economia de que falmos. Importa, no
entanto, acrescentar que o artigo 61 . 0 , ao referenciar limites liberdade
de iniciativa - isto , ao considerar que ela deve ser um instrumento
de progresso colectivo, bem como a necessidade de respeitar os quadros
definidos pela lei -, mais no faz do que apelar funo social como
fronteira no exerccio da actividade, o que inerente s modernas cons
tituies e ao direito contemporneo. E a legislao ordinria est cheia
de exemplos de limites justificados por essa funo social (p. ex. a legis
lao de defesa da concorrncia e dos consumidores, os regimes de
acesso ao comrcio ou do investimento estrangeiro) .
Estruturas de Propriedade
dos Meios de Produo
e o Planeamento
142. A Constituio portuguesa prev' a existncia de trs sectores de
propriedade dos meios de produo, dos solos e dos recursos naturais,
definidos em funo da titularidade e dos poderes de gesto (artigo 82. ) .
Estes trs sectores - o pblico, o privado e o cooperativo e social -,
respeitando propriedade dos meios de produo, constituem sectores
institucionais da economia:
2 A Reviso da Constituio Econmica, Sep. da Revista da Ordem dos Advo
gados, Lisboa, 1 982 , p. 43.
130 Por/ugal - Instituies e Factos
"o sector pblico constitudo pelos meios de produo cujas
propriedades e gesto pertencem ao Estado ou a outras entidades
pblicas (artigo 82. 0 , n. 2) - deixando de se distinguir os subsectores
estadual, autogestionrio e comunitrio e restringindo-se o novo sector
pblico ao primeiro destes trs.
"o sector privado constitudo pelos meios de produo cuja
propriedade ou gesto pertence a pessoas singulares ou colectivas
privadas" (artigo 82 . , n. 3) , desde que no integrados no sector social.
Este continua, pois, a ser o sector-regra - como, alis, acontece desde
1 976.
O sector cooperativo e social passou a ser constitudo pelos meios
de produo possudos e geridos por cooperativas em obedincia aos
princpios cooperativos (artigo 82 . n. 4, a), por comunidades locais
(artigo 82. 0 , n. 4, b) e ainda por outras formas de explorao colectiva
por trabalhadores (artigo 82 . , n. O 4, c) . Abrange, assim, o sector no
s as cooperativas - que constituem a sua matriz -mas tambm dois
dos subsectores que anteriormente estavam no sector pblico: o auto
gestionrio e o comunitrio.
Quanto ao sector pblico, saliente-se que nas unidades de produo
nele integradas ser assegurada a "participao efectiva dos trabalhadores
na respectiva gesto (artigo 90. ) .
No tocante s empresas do sector privado, prev-se que o respeito
da Constituio e da lei sej a fiscalizado pelo Estado, que assegurar a
proteco das pequenas e mdias unidades economicamente viveis
(artigo 87. 0 , n. o 1 ). A interveno pblica na gesto das empresas apenas
poder fazer-se "a ttulo transitrio, nos casos expressamente previstos
na lei, e em regra mediante prvia deciso judicial (artigo 87. o , n. 2).
O artigo 87. 0, n. 3, continua a prever que a lei definir os sectores
bsicos nos quais vedada a actividade s empresas privadas e a outras
entidades da mesma natureza. Trata-se de um afloramento do princpio
da subordinao do poder econmico ao poder poltico democrtico
- devendo a Assembleia da Repblica, nos termos do artigo 1 68. 0 ,
n. 1 , al . J) (reserva relativa), definir os sectores de propriedade dos meios
de produo, incluindo os bsicos nos quais ser vedada a actividade
s empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza.
1 43. A lei da delimitao de sectores (Lei n. 46/77 de 8 de Julho, alte
rada pelos D. L. n. O 406/83 de 1 9 de Novembro e n. O 449/88 de 1 0 de
Dezembro) distingue as seguintes alteraes:
z) Reserva Absoluta - Determina-se, neste caso, a obrigatoriedade
de pertena ao sector pblico das empresas que se dediquem directa-
A Organizao Econmica 131
mente a qualquer das seguintes actividades: captao, tratamento e distri
buio de gua para consumo pblico atravs de redes fixas; saneamento
bsico; comunicao por via postal; transportes ferrovirios (explorados
em regime de servio pblico) e explorao de portos martimos e aero
portos. A reserva absoluta refere-se s empresas de capital integralmente
pblico, salvo no caso da continuao da actividade de sociedades com
participao de capitais privados existentes data da publicao da lei
e dentro do respectivo quadro actual de funcionamento.
ii) Reserva de Controlo - Prev-se ainda que o Governo possa
autorizar, "em casos excepcionais e por razes imperativas", o exerccio
da actividade no sector do armamento "a empresas que resultem da asso
ciao do sector pblico, em posio obrigatoriamente maioritria no
capital social, com outras entidades, designadamente estrangeiras, desde
que estas disponham de exclusivos de natureza tecnolgica no nego
civeis de outra forma mais adequada, ou detenham posio dominante
em mercados internacionais de estrutura oligopolista em que o sector
pblico no tenha, por si s, capacidade de penetrao" (cf. artigo 5 . O) .
As actividades de telecomunicaes e de transporte areo regular podem
ser exercidas por empresas que resultem da associao de entidades do
sector pblico, em posio obrigatoriamente maioritria no capital da
nova sociedade, com outras entidades (artigo 4. o , n. o 2).
iii) Reserva Eventual - O Governo poder determinar por decre
to-lei que fique vedado iniciativa privada o exerccio de actividades
industriais de base fiscal, designadamente as dos tabacos e fsfo
ros. Ainda a Lei 46/77 prev que a explorao dos recursos naturais
(v. g. subsolo) seja sujeita ao regime de concesso ou a outro que no
envolva a transmisso da propriedade dos recursos a explorar. Por outro
lado, prev-se que a explorao e gesto das empresas que no desen
volvam a sua actividade nos sectores fundamentais possam ser confiadas
pelo Governo a entidades privadas em casos excepcionais e nunca com
carcter definitivo 3.
I
A partir de 1 983 , deixou de estar vedado ao sector privado o exer
ccio das actividades bancria e seguradora, bem como o acesso aos
sectores das indstrias adubeira e cimenteira.
1 44. Quanto ao planeamento, ocorreu depois da reviso constitucional
de 1 989 uma reduo das disposies constitucionais sobre o tema
3
Cf. Carlos Ferreira de Almeida, Direito Econmico, Lisboa, 1 979, I I , p. 397.
132 Portugal - Instituies e Factos
(artigos 9 l . e 95. ) . Por um lado, o Governo, de acordo com o seu
programa, passa a elaborar planos de desenvolvimento econmico
e social de mdio prazo, e um plano anual que tem a sua expresso
financeira no Oramento do Estado, contendo as orientaes fundamen
tais dos planos sectoriais e regionais a aprovar em consequncia da sua
poltica econmica. Por outro lado, os Planos surgem basicamente orien
tados para a promoo do crescimento econmico, do desenvolvi
mento harmonioso de sectores e regies, da j usta repartio individual
e regional do produto nacional, para a coordenao da poltica econ
mica com as polticas social , educacional e cultural, bem como para
a preservao do equilbrio ecolgico, a defesa do ambiente e a quali
dade de vida (artigo 9 l . 0) .
Competir Assembleia da Repblica aprovar, como at aqui, as
grandes opes correspondentes a cada plano e apreciar os respectivos
relatrios de execuo, devendo as respectivas propostas de lei ser acom
panhadas de relatrio sobre as grandes opes globais e sectoriais,
incluindo a respectiva fundamentao. A coordenao da aplicao dos
planos cabe ao Governo, devendo ser descentralizada, regional e secto
rialmente (artigos 93 . e 1 64. , aI . h).
Mantm-se, pois, o dualismo instrumental para aprovao dos instru
mentos de planeamento. As grandes opes de cada plano devero ser
sempre aprovadas pelo Parlamento - desaparecendo a aluso aos planos
de longo e de mdio prazos como instrumentos individualizados.
Ao Governo caber aprovar os Planos propriamente ditos, tal como
at hoje j ocorria.
145. Em substituio do Conselho Nacional do Plano foi criado pela
reviso constitucional de 1 989 o Conselho Econmico e Social, conce
bido como rgo de consulta e concertao no domnio das polticas
econmicas e social . Este participar na elaborao dos planos de desen
volvimento e no exerccio das demais
c
ompetncias que lhe venham
a ser atribudas por lei. A composio do Conselho dever ser definida
pela Assembleia da Repblica, ou pelo Governo, devidamente autori
zado por aquela, devendo dele fazer parte representantes do Executivo,
das organizaes representativas dos trabalhadores, das organizaes
representativas das actividades econmicas, das regies autnomas
e das autarquias locais (artigo 1 68. , n. O 1 , aI. 112).
O novo Conselho herda as atribuies do Conselho Nacional do
Plano, podendo tambm vir a exercer as funes que esto presente-
A Organizao Econmica 133
mente confiadas ao Conselho Permanente da Concertao Social. Da
a l'eferncia especial concertao que foi introduzida pelos legisladores
da reviso.
146. Na linha do que j fora alcanado pela reviso constitucional de
1 982, a realizao da reforma agrria deixou em 1 989 de constituir uma
das
tarefas prioritrias do Estado, passando a falar-se no artigo 81 . o ,
aI . b), na eliminao dos latifndios e na reordenao dos minifndios.
A carga poltico-ideolgica foi significativamente aligeirada nesse
domnio, sendo o ttulo relativo Poltica Agrcola e Reforma Agrria
substi
tudo por um outro referente s Polticas Agrcola, Comercial
e Industrial .
Os objectivos da poltica agrcola so, assim, reajustados. O aumento
da produo e da produtividade torna-se um desgnio prioritrio,
A promoo da melhoria da situao econmica, social e cultural dos
trabalhadores rurais e dos agricultores surge associada ideia de racio
nalizao das estruturas fundirias e ao acesso propriedade ou posse
da terra e demais meios de produo directamente utilizados na sua
explorao por parte daqueles que a trabalham. Acrescenta-se a neces
sidade de incentivar o associativismo dos agricultores, a explorao
directa da terra e a promoo de uma poltica de ordenamento e recon
verso agrrias de acordo com os condicionalismos ecolgicos e sociais
do Pas .
O redimensionamento das unidades de explorao agrcola que
tenham dimenso excessiva do ponto de vista dos objectivos da pol
tica agrcola dever ser regulado por lei -sendo esta matria integrada
na reserva relativa de competncia parlamentar (artigo 1 68, o , n, o 1 ,
aI. n) e artigos 97. o e 98. O ). O legislador prev os direitos dos proprie
trios quer idemnizao quer reserva da rea suficiente para a viabi
lidade e racionalidade da explorao (artigo 9
/
. o , n. o 1 ) . As terras expro
priadas devero ser entregues, a ttulo/ de explorao familiar, a coopera
tivas de trabalhadores rurais ou de pequenos agricultores ou a outras
formas de explorao por trabalhadores -sem prejuzo de haver um
perodo probatrio da efectividade e da racionalidade da respectiva explo
rao, antes da outorga da propriedade plena (artigo 97. o , n. o 2).
Quanto aos minifndios prev-se que o Estado promova o redimen
sionamento das unidades de explorao agrcola inferior adequada,
nomeadamente atravs de incentivos j urdicos, fiscais e creditcios
sua integrao estrutural ou econmica, por exemplo, cooperativa,
ou por recurso ao emparcelamento (artigo 98. O) .
134
Portugal - Instituies e Factos
So ainda fixados, no artigo 1 02 . 0 , os objectivos da poltica comer
cial, que condensam e aperfeioam as disposies constantes nos antigos
artigos 1 09. e 1 1 0 . . Devero ser eles: a concorrncia salutar dos
agentes mercantis; a racionalizao dos circuitos de distribuio;
o combate s actividades especulativas e s prticas comerciais restri
tivas; o desenvolvimento e a diversificao das relaes econmicas
externas.
Quanto aos objectivos da poltica industrial (artigo 1 03 . ) apon- .
ta-se para: o aumento da produo industrial no quadro da moderni
zao e ajustamento de interesses sociais e econmicos e da integrao
internacional da economia portuguesa ; o reforo da inovao indus
trial e tecnolgica ; o aumento da competitividade e da produtividade
das empresas industriais; o apoio s pequenas e mdias empresas e, em
geral, s iniciativas e empresas geradoras de emprego e fomentadoras
de exportao ou de substituio de exportaes e o apoio proteco
internacional das empresas portuguesas .
Oramento
e Finanas Pblicas
1 47. No tocante Constituio financeira so dignos de referncia os
seguintes aspectos:
a) O Oramento de Estado aprovado pela Assembleia da Rep
blica, num sistema monista, cabendo ao Governo apenas poderes de
execuo.
b) O Oramento respeita a anualidade, devendo ser elaborado de
harmonia com as grandes opes do plano anual (artigo 1 08. 0 , n. 2).
c) O O. E. contm a discriminaQ das receitas e despesas do
Estado, incluindo as dos fundos e servios autnomos e o Oramento
da' Segurana Social.
d) Prev-se ainda (artigo 1 09. 0, n. 3) que a proposta de Oramento
deva ser acompanhada de diversos relatrios: previsionais da evoluo
dos principais agregados macroeconmicos, incluindo monetrios, com
influncia oramental; justificativos das variaes relativamente ao ora
mento anterior; sobre a dvida pblica, operaes de tesouraria e contas
do Tesouro; sobre a situao dos fundos e servios autnomos; sobre
a situao do Servio Nacional de Sade; sobre as relaes oramentais
A Organizao Econmica 135
com as Regies Autnomas; sobre as transferncias financeiras para
o exterior com consequncias oramentais; e sobre benefcios fiscais
e previsvel perda de receita consequente.
e) Isto, alm da reafirmao da unidade e da especificao das
despesas, segundo a respectiva classificao orgnica e funcional, de
modo a impedir a existncia de dotaes e fundos secretos, podendo
o Oramento ser estruturado por programas - o que constitui uma
significativa inovao (artigo 1 08. , n. O 3) .
f) Em consequncia deste regime relativo aos programas oramen
tais, prev-se que a lei defina os critrios a que devero obedecer as
alteraes que durante a execuo podero ser introduzidas pelo
Governo nas rubricas de classificao orgnica, tendo em vista a reali
zao dos programas aprovados pelo Parlamento -no podendo, em
qualquer caso, ser modificada a repartio funcional aprovada pela
Assembleia da Repblica.
H que salientar, ainda, que o artigo 1 69. , n. O 5, veio resolver as
dvidas que se suscitavam quanto s auto1'izaes legislativas finan
ceiras, estipulando expressamente que "as autorizaes concedidas ao
Governo na Lei do Oramento observam o disposto em geral para as
autorizaes legislativas - caducando com a demisso do Governo a
que tiverem sido concedidas e devendo definir os respectivos objecto,
sentido, extenso e durao. Todavia, quando incidam sobre a matria
fiscal, as autorizaes s caducam no termo do ano econmico a que
respeitam. Acolheu-se, assim, o entendimento maioritrio da doutrina,
devendo considerar-se, contudo, que as autorizaes em matria fiscal
apenas devero ser utilizadas uma vez, salvo se a autorizao previr a
sua aplicao gradual. Deve, porm, esclarecer-se que nestas autoriza
es legislativas financeiras no se incluem obviamente as autorizaes
para contraco ou concesso de emprstimos, por no serem autori
zaes legislativas, mas sim autorizaes financeiras emitidas ao abrigo
do artigo 1 64. 0 , aI. i) da CRP.
I
148. Complementarmente ao que fica dito, de salientar que as compe-
tncias do Tribunal de Contas configuram-no como um autntico
tribunal integrado no poder judicial. O artigo 2 1 6. refere que o Tribunal
de Contas " o rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas
e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe, competindo
-lhe, nomeadamente:
a) "Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segu
rana Social e a das Regies Autnomas;
136 Portugal - Instituies e Factos
b) "Efectivar a responsabilidade por infraces financeiras, nos
termos da lei ;
c) "Exercer a demais competncias que lhe forem atribudas por lei .
o legislador de reviso afirmou explicitamente o carcter de rgo
supremo fiscalizador do Tribunal de Contas, no se limitando agora
a referir apenas a fiscalizao "da legalidade das despesas pblicas e o
j ulgamento das "contas que a lei mandar submeter-lhe .
1 49. Um outro ponto de interesse respeita s finanas regionais, no
tocante ao exerccio do poder tributrio prprio. No artigo 229. o ,
aI . i) foi acrescentada, em 1 989, seguindo o que j vinha sendo enten
dimento da doutrina, alm da disposio das receitas fiscais cobradas
nas Regies e de outras que lhe venham a ser atribudas e da afectao
delas s suas depesas, a possibilidade de adaptao do sistema fiscal
nacional s especificidades regionais nos termos da lei-quadro da
Assembleia da Repblica. Trata-se da afirmao do primado dos poderes
da Assembleia da Repblica quanto ao sistema fiscal, permitindo-se que
uma lei-quadro possa estabelecer os princpios fundamentais a que
devero obedecer as adaptaes regionais. Esta clarificao permite
uma maior nitidez na configurao do poder tributrio regional - que
assim abrange no s o direito a beneficiar de todas as receitas fiscais
cobradas na Regio mas tambm a possibilidade de introduzir adapta
es no sistema fiscal , com respeito de uma lei-quadro. Este poder tribu
trio no pe, assim, em causa a unidade do sistema fiscal nacional.
Ainda em matria financeira, refira-se que ficam excludas do mbito
do referendo todas as questes e actos de contedo oramental, tribu
trio ou financeiro - tendo neste ltimo caso o legislador querido
apenas referir-se aos aspectos de financiamento da economia, moeda
e crdito. Entretanto, e ao contrrio do que teria sido curial, o legis
lador da reviso de 1 989 no incluiu a lei de
,
enquadramento oramental
entre as novas leis orgnicas (artigo 1 67. o , aIs. a) e b) o que no facili
tar o relacionamento entre tal lei e as leis oramentais .
Uma Economia Aberta
1 50. Que concluses poderemos retirar do que acabamos de descrever?
Nota-se uma evidente preocupao em consagrar de modo inequvoco
A Organizao Econmica 137
uma economia aberta com coexistncia e complementaridade de
sectores - abrindo-se caminho a novos e mais eficientes espaos de
autonomia e heteronomia na regulao econmica, de acordo com a
orientao dos governos legitimados pelo voto popular e o contributo
das instituies participativas. A Lei Fundamental estipula, assim, grandes
princpios que devero ser respeitados - e que pretendem introduzir
factores de equidade no sistema -, a comear pela subordinao do
poder econmico ao poder poltico democrtico, alm da coexistncia
de sectores de propriedade, do planeamento democrtico, da proteco
da propriedade social e da apropriao colectiva dos meios de produo
segundo o interesse pblico. So estes os limites ao funcionamento
espontneo do mercado. Trata-se da funo social da economia, que
no pode ser esquecida. Mas permanecem igualmente garantias para a
auto-regulao: a defesa da equilibrada concorrncia entre empresas
(artigo 81 . 0 , ., que se mantm inalterada entre as incumbncias do
Estado; bem como a consagrao dos princpios da igualdade de opor
tunidades e da equidade (reconhecimento do direito igual conside
rao e respeito, para usarmos a expresso de Ronald Dworkin) que
permanece subjacente a diversas e importantes disposies constitucio
nais (artigos 1 . , 2 . , 9. , 1 2 . , 1 3 . ou 1 06. , a ttulo de exemplo).
Sendo programtica, a Constituio portuguesa, ao consagrar a
subordinao ao voto maioritrio, tem uma natureza no directiva nem
terminalista em relao realidade social . No h, pois, qualquer condi
cionamento por um fantasma metafsico do fim da histria . Partindo
da ideia de programa, chega-se, assim, a uma funo que eminente
mente mediadora e dialgica - entre valores, normas e factos. No dizer
do Professor Jorge Braga de Macedo, dentro de todas as organizaes
eficientes da economia portuguesa escolhe-se atravs do voto maiori
trio aquela que estiver mais prxima da equidade desejada na Consti
tuio 4. A ambiguidade compromissria de 1 976 tem, deste modo,
dado lugar a uma adequao gradu
f
l entre o cdigo heterogneo (lei
fundamental) e o sistema social e econmico complexo e diversificado.
1 5 1 . O sistema de mediao constitucional abre, pois, espao afir
mao dos vrios modelos institucionais possveis numa economia multi
polar, suscitando: (a) o dilogo entre valores tico-j urdicos (como
4 Jorge Braga de Macedo, A Ilgica do Sistema Constitucional Portugus,
i n Estudos, XX Aniversrio do Centro de Estudos Fiscais, Vol . I, Lisboa, 1 983, p. 22 1 .
138 Portugal - Instituies e Factos
a justia e a equidade), normas e factos (eficincia); (h) a regulao da
vida econmica - da concorrncia e da conflitualidade; e (c) a institu
cionalizao de um Estado social corrector de desequilbrios e desigual
dades. H, pois, um sistema aberto, cujos constrangimentos directivos
podem ceder lugar a instrumentos flexveis e aligeirados que permitam
a afirmao da inovao e da criatividade -em obedincia ao princpio
condicionante do voto maioritrio. Os destinos da economia e da socie
dade dependero das vontades, das circunstncias e dos interesses.
A Lei Fundamental define o espao onde esses destinos se jogam
-no lhe cabe limitar os caminhos do futuro nem a vitalidade dos
sujeitos que os enfrentam. O compromisso constituinte no pra num
momento. Continua.
Assistimos, pois, consolidao do compromisso constitucional
- na definio das regras de jogo e no apontar de orientaes que, sem
limitarem a criatividade e a autonomia da economia e da sociedade,
pretendem favorecer, com equidade e eficincia, o aperfeioamento
humano, individual e solidariamente. No se trata de impor um qual
quer modelo, mas sim de usar condies favorveis a uma mediao
inovadora entre a valorao tico-jurdica e os factos, entre princpios,
directrizes e interesses . O programa e a ideia de promoo do aperfei
oamento tornam-se assim menos rgidos, flexibilizam-se, abrem campo
ao movimento, o que no significa que deixem de ser exigentes.

a reforma gradual da sociedade e da economia que est em causa 5.
5 Sobre este tema leia-se ainda: A. L. Sousa Franco, "Sistema Financeiro e Consti
tuio Financeira no Texto Constitucional de 1 976, ir! Estudos sobre a Constituio,
dir. Jorge Miranda, ci r. , Vol. I I I ; do mesmo, Noes de Direito da Economia, Lisboa, 1 982-
-83; ainda do mesmo, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Coimbra, 1 987; Antnio
Menezes Cordeiro, Direito da Economia, I , Lisboa, 1 986; Carlos da Mota Pinto, Direito
Pblico da Economia, Coimbra, 1 98 1 ; Guilherme d'Oliveira Martins, Lies sobre a Cons
tituio Econmica Portuguesa, 2 volumes, Lisboa 1 983-85; Jorge Miranda, Direito da
Economia, Lisboa, 1 982-83; ]. ]. Teixeira Ribeiro, Lies de Finanas Pblicas, 3. a ed. ,
Coimbra, 1 989; Lus S. Cabral Moncada, Direito Econmico, Coimbra, 1 986; Manuel Afonso
Vaz, Direito Econmico -A Ordem Econmica Portuguesa, Coimbra, 2 a ed. , 1 990;
Marcelo Rebelo de Sousa, 1 0 Questes sobre a Constituio, o Oramento e o Plano
in Nos Dez Anos da Constituio, cir .
7.
SISTEMA FISCAL E SEGURNA SOCIAL
A imposio de tributos e a forma da sua repartio sero
determinadas exclusivamente pelas Cortes. A repartio dos
impostos directos ser proporcionada s faculdades dos
contribuintes e deles no ser isenta pessoa ou cOlporao
alguma.
Bases para a Constituio de 1 822, 9. 3. 1 82 1 ,
n.
o 34. o
1 52. A histria da fiscalidade em Portugal dominada nos ltimos dois
sculos por uma sucesso de tentativas no sentido de criar sistemas suscep
tveis de obter as receitas necessrias ao financiamento dos encargos
pblicos e de garantir uma aproximao, tanto quanto possvel, dos
modelos vigentes na Europa. Todavia, cedo se revelaram dificuldades
para a aplicao das medidas legislativas adoptadas pelo poder poltico.
De um lado, pesava a desorganizao econmica, insusceptvel de permitir
a gerao da riqueza necessria a uma tributao estvel e capaz de prover
satisfao das necessidades pblicas - desde as invases napolenicas
(1 807- 1 81 1 ) Patuleia (1 846-47), passando pela guerra civil entre migue
listas e liberais terminada na Conveno de

vora Monte, no houve qual

quer possibilidade de garantir para o Estado um fluxo regular e perma
nente de rendimentos -; de outro, a sociedade resistia aplicao do
princpio liberal da generalizao tendencial do iposto. E foi neste pano
rama que os sculos XIX e x conheceram vrias tentativas, com destinos
bem diferentes, de implantao de sistemas fiscais compatveis com as
novas concepes polticas e econmicas.
Uma Histria Atribulada
1 53. Passemos, muito sucintamente, a uma abordagem do essencial
dessas mltiplas tentativas.
Foi em 1 832 que Mouzinho da Silveira extinguiu, pelo Decreto
de 1 9 de Abril, o pagamento de sisas sobre mveis e semoventes,
1 40 Portugal - Instituies e Factos
exceptuando as vendas e trocas de bens de raiz, cuja taxa era reduzida
para 5 por cento; do mesmo modo que eram abolidas as portagens
e todas as leis, regimentos, provises, forais, portarias e licenas de
Cmaras para importar ou exportar e ainda os relegos e todas as deter
minaes que tivessem por fim restringir a liberdade de comrcio no
interior do Pas e seus domnios. Era a orientao livre-cambista que
prevalecia. Depois da paz de 1 834, foi muito lenta a reorganizao
e revelaram-se evidentes as dificuldades na obteno de receitas. Preva
leceram, por isso, algumas medidas fragmentrias, por exemplo, sobre
o imposto do selo ou sobre tributao das sucesses e doaes.
1 54. Com Costa Cabral, j restaurada a Carta ( 1 842), inicia-se uma tenta
tiva sistemtica de reformar o sistema de impostos. Comeam os traba
lhos de levantamento para a Carta Geogrfica do Pas. Urgia proceder
simplificao das contribuies. Vigorava o velho sistema das dcimas,
ainda proveniente da dcima de guerra adoptada pelas Cortes de
Lisboa de 1 64 1 . Em 1 9 de Abril de 1 845, o Governo publicou, por
isso, o diploma pelo qual se reduziam as contribuies directas a trs
-predial, de maneio e pessoal - segundo o regime de repartio,
fixando-se um montante certo a cobrar em cada ano a ser dividido pelos
contribuintes.
As reaces negativas no se fizeram esperar. A elaborao das
matrizes prediais deparou com a activa resistncia das populaes, muitas
vezes levantadas em armas. Acrescia que o Pas estava sob os efeitos
de uma depresso econmica . . . Tudo isto levou mobilizao dos adver
srios do Governo e ao aproveitamento por estes dos focos de revolta
popular - primeiro na Maria da Fonte e depois na Patuleia. Resul
tado? As novas medidas tributrias seriam revogadas para acalmar os
nimos. E mesmo assim a guerra civil foi inevitvel ( 1 846-47) . . .
1 55. S em 3 1 de Dezembro de 1 852, j na Regenerao, vai ser criada
a Contribuio Predial, novamente segundo o sistema de repartio.
Em 30 de Junho de 1 860, os impostos de transmisso e as sisas so subs
titudos pela Contribuio de Registo e, em 30 de Julho, a Contribuio
Industrial instituda, em lugar da dcima militar que incidia sobre as
indstrias e o maneio das fbricas. Manteve-se, porm, agravada, a
dcima de j uros. Em 1 867, a criao de um novo imposto sobre o
consumo vai, no entanto, originar tumultos no Porto e em Lisboa (anei
rinha, nos primeiros dias de 1 868), responsveis pela queda do Governo
de fuso (coligao de regeneradores e histricos).
Sistema Fiscal e Segurana Social 1 41
Em Maro de 1 870, Anselmo Jos Braamcamp apresenta uma
refo
rma fiscal de grande profundidade - que envolvia a alterao do
r
egime da Contribuio Predial segundo o mtodo da quatidade, o alar
gamento da incidncia da Contribuio Industrial e a adopo de um
imposto sobre o rendimento. A mudana no passou, porm, do
proj ecto. Uma derradeira revolta do velho Marechal Saldanha ps termo
a to audacioso e precursor programa . . .
1 56. E m 1 8 d e Junho de 1 880 ser, porm, estabelecido um Imposto
de Rendimento com cinco cdulas: A - rendimento dos capitais mobi
lirios; B - rendimento do exerccio de qualquer emprego; C - ren
dimento da propriedade imobiliria; D - rendimento do comrcio
e indstria; E - rendimentos de outra provenincia, no produzidos
mas desfrutados, no continente e ilhas. A sua aplicao foi , contudo,
suspensa excepto no que diz respeito aos funcionrios pblicos, em Abril
de 1 88 l . . .
Continuavam, pois, as resistncias e ia-se mantendo, afinal, o velho
sistema das dcimas, com as alteraes fragmentrias que, entretanto,
tinham sido introduzidas. Ainda em 1 899, fez-se mais uma tentativa para
introduzir na constituio predial o regime da quatidade - sem xi to,
em face das dificuldades na avaliao actualizada dos valores das matrizes
e dos rendimentos dos prdios. Tambm em 1 91 1 novas medidas foram
adoptadas pelo Governo da Repblica no mesmo sentido, abrangendo
a reorganizao da contribuio do registo. Em 1 9 1 3 e 1 91 4, prevale
ceria, porm, um mtodo emprico de reavaliao de matrizes, mas as
dificuldades persistiram.
1 57. A Lei n. o 1 368, de 2 1 de Setembro de 1 922, remodelou totalmente
os regimes tributrios. Foram criados ou alterados os seguintes impostos:
sobre o valor das transaces, contribuio industrial, contribuio
predial, imposto sobre a aplicao de capitais, imposto pessoal de rendi
mentos e contribuio de registo.
T
ratou-se de uma reforma extrema
mente audaciosa que pretendeu forar nitidamente as circunstncias.
As resistncias vieram, porm, de novo tona. O destino da importante
reforma de 1 92 2 veio a ser, assim, o da inevitvel no aplicao. No
passou do "Dirio do Governo.
1 58. Depois de implantada a ditadura militar, o Professor Oliveira
Salazar seria responsvel em Abril de 1 929 por uma profunda transfor
mao do sistema efectivamente aplicada. Foram os seguintes os aspectos
1 42 Portugal - Instituies e Factos
fundamentais dessa reforma: quanto contribuio predial rstica
procedeu-se a um desagravamento da taxa em vigor e a uma actuali
zao automtica dos valores matriciais; na contribuio predial urbana
manteve-se a taxa, mas previu-se a reorganizao das cadernetas prediais
e do clculo dos rendimentos colectveis; na contribuio industrial
foram criados trs grupos: A - para as indstrias nas quais era impos
svel calcular o volume exacto de transaces realizadas, aplicando-se
-lhes taxas fixas; B - onde haveria uma tributao em funo do capital
corrigido pelas cotaes da Bolsa; C - para os casos em que o imposto
deveria incidir sobre os lucros presumveis, sendo estes calculados pelo
volume de transaces; foi criado um imposto profissional para os
empregados por conta de outrem no comrcio, na indstria, na agri
cultura e para os indivduos que exercessem profisses liberais, com
excluso dos funcionrios pblicos; e manteve-se ainda o imposto
complementar como correctivo dos impostos sobre o rendimento,
havendo o desagravamento das sisas e dos impostos sobre sucesses
e doaes. Oliveira Salazar substituiu, porm, o mtodo da tributao
dos rendimentos reais pelo dos r'endimentos normais - com o objec
tivo de assegurar uma maior regularidade nas receitas do Estado e uma
maior simplicidade e objectividade, designadamente quanto defesa do
contribuinte perante a administrao tributria. Era esta a perspectiva
do Governo.
1 59, Com diversos ajustamentos, este sistema vigorar at aos anos 50,
altura em que a Comisso de Reforma Fiscal ( 1 957), presidida pelo
Professor Teixeira Ribeiro, pe mos obra no sentido de propor um
novo sistema, baseado na tributao real e na introduo de factores
de personalizao. A reforma ( 1 957- 1 966) manteve a tributao por
clulas, abrangendo rendimentos que at a escapavam aos impostos (p.
ex. , mais-valias) e racionalizando as imposies sobre o consumo.
Sucederam-se, assim, os Cdigos da Sisa e do I1posto sobre Sucesses
e Doaes ( 1 958); do Imposto Profissional ( 1 962); do Imposto de Capi
tais ( 1 962) , com duas seces para rendimentos de capitais mutuados
e para rendimentos de aplicao de capitais em empresas; da Contri
buio Industrial ( 1 963), com trs seces - para grandes empresas,
recorrendo-se aos rendimentos efectivos, para mdias empresas,
adoptando-se o regime de rendimentos presumidos e para pequenas
empresas, com recurso aos rendimentos normais; da Contribuio
Predial e do Imposto sobre a Indstria Agrcola (tendo este ltimo sido
suspenso logo em 1 956, em virtude da crise agrcola); do Imposto
Sistema Fiscal e Segurana Social 143
Complementar ( 1 963) - concebido como imposto de sobreposio,
incidente sobre o rendimento global das pessoas singulares (seco A)
e colectivas (seco B) -; do Imposto de Mais-Valias ( 1 965), que incidia
sobre ganhos fortuitos de capital, desde que efectivos e realizados,
reportando-se a situaes tipificadas; e do Imposto de Transaces
( 1 966), imposto de consumo monofsico que incidia sobre o valor das
transaces respeitantes a mercadorias produzidas em Portugal ou
importadas, quando efectuadas entre o comerciante grossista como alie
nante e o comerciante a retalho como adquirente.
O sistema fiscal, concebido pela Comisso presidida pelo Prof.
Teixeira Ribeiro, veio a sofrer, porm, significativas modificaes, num
processo que seria designado como contra-refonna fiscal. De facto,
optou-se em certos casos pela tributao normal, prevalecendo a sobre
carga dos rendimentos do trabalho em benefcio dos do capital
- o que contrariava as orientaes fundamentais expressas pela
Comisso. Na vigncia da reforma de 1 957-66 ocorreu um crescimento
do peso relativo da receita fiscal no Produto Nacional Bruto -com dimi
nuio percentual dos impostos aduaneiros e aumento dos impostos
sobre a produo e transaces internas. Os impostos directos sofreram
tambm um ligeiro recuo relativo, mais do que compensado pelo incre
mento do produto das contribuies para a Segurana Social.
o Novo Sistema Fiscal
a) O IVA
1 60. Nos anos 80 revelou-se necessrio conceber um novo sistema fiscal
que, por um lado, se adequasse
7
exigncias constitucionais nesta
matria e que, por outro, correspondesse s exigncias da economia
moderna e da integrao de Portugal nas Comunidades Europeias.
O artigo 1 07. o da Constituio de 1 976, norma programtica sobre
os impostos, apontava para adopo de um imposto sobre o rendimento
pessoal, visando a diminuio das desigualdades, nico e progres
sivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado fami
liar. Por outro lado, estipulava que a tributao das empresas deveria
incidir fundamentalmente sobre o rendimento real e que o imposto
sobre sucesses e doaes teria de ser progressivo, de forma a contri-
/ 44 Portugal - Instituies e Factos
buir para a igualdade entre os cidados . A tributao do consumo, essa
visaria adaptar a estrutura do consumo evoluo das necessidades
do desenvolvimento econmico e da j ustia social, devendo onerar os
consumos de luxo.
1 61 . A deposio da primeira pedra da reforma fiscal correspondeu
aprovao do Cdigo de Imposto sobre o Valor Acrescentado - ditado
pela adeso de Portugal s Comunidades Europeias, em virtude de o
sistema de financiamento destas actualmente previsto estar parcialmente
ligado a uma percentagem das cobranas do IVA em cada pas membro.
Criado pelo Decreto-Lei n. o 394-B/84 de 26 de Dezembro, o
Imposto sobre o Valor Acrescentado (IV A) abrange as transmisses de
bens e as prestaes de servios efectuadas no territrio nacional a ttulo
oneroso e as importaes de bens. Trata-se do imposto sobre o consumo
por excelncia, de aplicao plurifsica, que substituiu o antigo imposto
de transaces. Em princpio, o valor tributvel das transmisses de
bens e das prestaes de servios sujeitas a imposto ser o valor da
contraprestao obtida ou a obter do adquirente, do destinatrio ou de
terceiro (artigo 1 6. o , n. o 1 do Cdigo do IVA), enquanto, em regra,
o valor tributvel dos bens importados ser o preo pago ou a pagar
pelo importador quando esse preo constituir a nica contraprestao
(artigo 1 7. o , n. o 1 do Cdigo).
1 62. No caso portugus, foi adoptado um sistema de trs taxas: de 8
por cento (para determinadas importaes, transmisses de bens e pres
tao de servios, relativas a: guas minerais, vinhos comuns de mesa,
material didctico, electricidade, gasolina, gasleo, servios efectuados
no exerccio das profisses de j urisconsulto, advogado e solicitador,
servios de assistncia mdico-sanitria etc. ); de 30 por cento (p. ex.
para transaces de aguardentes vnicas, de perfumes, de peles, de pedras
preciosas, de moedas de ouro e de outros produtos de material precioso
ou de luxo); e de 1 7 por cento (para a
'
generalidade das importaes,
transmisses de bens e prestaes de servios).
163. Como imposto concebido para ser apurado apenas com base no
valor acrescentado em cada fase do circuito de comercializao, a sua
liquidao exige que os sujeitos passivos deduzam ao imposto incidente
sobre as operaes tributveis efectuadas: o imposto que lhes foi factu
rado na aquisio de bens e servios por outros sujeitos passivos;
o imposto devido pela importao de bens; o imposto pago pela
Sistema Fiscal e Segurana Social 145
aquisio de determinados servios cujo prestador no tenha sede, esta
belecimento estvel ou domiclio no territrio nacional, desde que o
adquirente seja o sujeito passivo do imposto cuja sede ou domiclio se
situe no territrio nacional; e o imposto pago como destinatrio de
operaes tributveis efectuadas por sujeitos passivos estabelecidos no
estrangeiro, quando estes no tenham no territrio nacional um repre
sentante legalmente acreditado e no houverem facturado o imposto
(artigo 1 9. ).
1 64. Diversas operaes internas e importaes esto isentas do
imposto, como, por exemplo, prestaes de servios efectuadas no exer
ccio de profisses como as de mdico, enfermeiro, veterinrio, tradutor
-intrprete ou que tenham por objecto o ensino ou a formao profis
sional, bem como a transmisso de direitos de autor -alm das
prestaes de servios por actores, msicos, desportistas e artistas tauro
mquicos, das operaes de crdito e de seguro e resseguro, da locao
de bens imveis e das operaes sujeitas a sisa, entre outras (artigo 9.
e 1 3 . ).
Beneficiam ainda de iseno do IVA os sujeitos passivos que, no
possuindo nem sendo obrigados a possuir contabilidade organizada nem
praticando operaes de importao, exportao ou actividades conexas
no tenham atingido no ano civil anterior um determinado volume de
negcios (presentemente 1 200 000$00). Sero ainda isentos do imposto
os sujeitos passivos com um volume de negcios superior a 1 200 contos,
mas inferior a 1 700 contos que, se tributados, preencheriam as condi
es de incluso no regime dos pequenos retalhistas. Cabem neste ltimo
regime os retalhistas que sejam pessoas singulares, no possuam nem
sejam obrigados a possuir contabilidade organizada para efeito do IRS
e que no tenham tido no ano civil anterior um volume de compras
superior a 7500 contos. Beneficiam de um regime mais favorvel, apli
cando um coeficiente de 2 5 por cento ao valor do imposto suportado
nas aquisies de bens destinados a vendas sem transformao. Ao
imposto assim determinado ser d duzido o valor do imposto supor
tado nas aquisies de bens de investimentos e outros bens para uso
da prpria empresa, exceptuando-se os bens excludos do direito
deduo nos termos gerais.
b) IRS, IRC, Contribuio Autrquica
1 65. Quanto aos restantes novos impostos, a Comisso de Reforma
Fiscal, presidida pelo Professor Paulo Pitta e Cunha, desde Agosto de
1 984, apresentou os resultados do seu trabalho em Fevereiro de 1 987,
1 46 Portugal - Instituies e Factos
verificando-se que o Governo em 1 988 no veio a aceitar a integrali
dade das propostas feitas - divergindo nalgumas concepes, consi
deradas essenciais pela Comisso. A queda do Governo em 1 987 e a
dissoluo parlamentar atrasaram a apresentao das propostas de lei
na Assembleia da Repblica - e foi nesse compasso de espera que, por
presso da Administrao Fiscal, foram introduzidas as mudanas
referidas.
Para o Professor Pitta e Cunha a Comisso de Reforma Fiscal teve
de partir de um estado de avanada degradao do sistema, tornado
mais saliente em face da crise estrutural das finanas pblicas que se
enraizara na ltima dcada, e do florescimento de economia paralela ,
que, entre outras causas mais profundas, no deixaria de relacionar-se
com a prtica, tantas vezes seguida, de agravar a intensidade da inci
dncia dos impostos como meio, no raro frustrante, de operar incre
mentos de receita . Por outro lado, a agudizao dos problemas rela
cionados com a abertura da economia ao exterior, implicando
determinados constrangimentos, levavam o legislador fiscal a ter de
ponderar seriamente a situao 1 .
166. Foram criados o Imposto sobre os Rendimentos das Pessoas Singu
lares (IRS), o Imposto sobre os Rendimento das Pessoas Colectivas (IRC)
e a Contribuio Autrquica (CA) .
O IRS pretendeu substituir o sistema misto de tributao sobre os
rendimentos individuais, com predominncia dos elementos cedulares,
pela frmula da tributao unitria, atingindo globalmente os rendi
mentos individuais. Assim, segundo o artigo 1 . o do Cdigo aprovado
pelo D. L. n. o 442-A/88 de 30 de Novembro , incide sobre o valor anual
dos rendimentos das categorias seguintes, depois de efectuadas as corres
pondentes dedues e abatimentos:
Categoria -A -Rendimentos do trabalho dependente;
Categoria - B - Rendimentos do trabalho independente;
Categoria - C - Rendimentos comerciais e industriais;
Categoria - D - Rendimentos agrcolas;
Categoria - E - Rendimentos de capitais;
Categoria - F - Rendimentos prediais;
Categoria - G - Mais-valias;
Categoria - H - Penses;
Categoria - I - Outros rendimentos.
1 A Reforma Fiscal, Revista da Ordem dos Advogados, Setembro 1 989, P. I.
Sislel/1a Fiscal e Segurana Social
147
1 67. Esto sujeitas a I RS as pessoas singulares que residam em territrio
portugus e aquelas que aqui obtenham rendimentos, mesmo sem resi
direm. No caso dos agregados familiares o imposto devido pelo
conjunto dos rendimentos das pessoas que o constituem, conside
rando-se como sujeitos passivos aqueles a quem incumbe a sua direco
(ar

go 1 4. o , n. o 2 do Cdigo) . O rendimento colectvel em IRS resulta

do englobamento dos rendimentos de vrias categorias auferidos em
cada
ano, depois de feitas as dedues e os abatimentos previstos
no Cdigo. O sistema de taxas o da progressividade por escales
-varivel entre 1 6 e 40 por cento. Prev-se que haja um quociente
conjugal (spltting) relativamente ao qual as taxas aplicveis so as
correspondentes ao rendimento colectvel dividido por 2 , salvo se um
s dos cnjuges tiver auferido rendimento igual ou superior a 95 por
cento do rendimento englobado, caso em que a taxa aplicvel a corres
pondente ao rendimento colectvel dividido por 1 , 85 (arigo 72. o ,
n. o 1 , do Cdigo). Da aplicao das taxas do imposto no poder resultar
para os contribuintes um rendimento lquido inferior ao valor anual do
salrio mnimo nacional (mnimo de existncia) .
Em determinados casos (depsitos ordem ou a prazo; ttulos nomi
nativos ou ao portador ou ganhos de jogo, lotarias e apostas mtuas),
pela dificuldade em proceder ao englobamento, o Cdigo do IRS prev
a existncia de taxas liberatrias apenas para esse tipo de operaes,
sendo lcito aos contribuintes requererem a incluso de tais rendimentos
para o clculo do imposto nico.
1 68. No apuramento do rendimento colectvel, para efeitos de aplicao
do IRS, so susceptveis de abatimento, dentro de certos limites pr
-fixados, ao rendimento lquido determinado, as importncias relativas
a despesas de sade pagas e no reembolsadas, as despesas com a
educao do sujeito passivo e dos seus dependentes, os encargos com
lares ou outras instituies de terceirf idade relativos a ascendentes do
sujeito passivo ou a seus colaterais at ao terceiro grau, os juros de
dvidas contradas para compra de habitao prpria, ou os prmios de
seguros de vida, de doena ou de acidentes pessoais, bem como as
contribuies para sistemas facultativos de segurana social.
1 69. Quanto ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas
(IRC), cujo regime j urdico foi aprovado pelo D. L. n. o 422-B/88 de
30 de Novembro, a incidncia refere-se aos rendimentos obtidos, no
perodo de tributao, pelos suj eitos passivos definidos no Cdigo:
148 Portugal - Instituies e Factos
as sociedades comerciais ou civis sob forma comercial, cooperativas,
empresas pblicas e demais pessoas colectivas de direito pblico ou
privado com sede ou direco efectiva em territrio portugus; as enti
dades desprovidas de personalidade jurdica, com sede ou direco efec
tiva em territrio portugus cujos rendimentos no sejam objecto de
tributao em sede de IRS ou de IRC directamente na titularidade das
pessoas singulares ou colectivas; bem como as entidades, com ou sem
personalidade j urdica, que no tenham sede nem direco efectiva em
territrio portugus, e cujos rendimentos, nele obtidos, no estejam
sujeitos a IRS. O IRC incide sobre lucros das sociedades comerciais ou
civis sob forma comercial, das cooperativas, empresas pblicas e demais
entidades abrangidas pelo Cdigo ou sobre rendimentos das diversas
categorias consideradas para efeitos do IRS, no caso das pessoas colec
tivas ou entidades a que o I RC se aplica.
1 70. Esto isentas do IRC as instituies de segurana social e de previ
dncia, as pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa,
incluindo as de mera utilidade pblica que prossigam exclusivamente
fins cientficos ou culturais, de caridade, assistncia ou beneficncia,
bem como as instituies particulares de solidariedade social, as pessoas
colectivas a elas legalmente equiparadas e alguns tipos de cooperativas.
A taxa base do IRC de 36, 5 por cento, excepto para os casos
previstos expressamente em que for consagrado diverso tratamento.
No caso de rendimentos de entidades que no tenham sede nem
direco efectiva em territrio portugus e a no possuam estabeleci
mento estvel ao qual os mesmos sejam imputveis a taxa de 25 por
cento -salvo os casos dos rendimentos provenientes da propriedade
intelectual ou industrial (1 5 por cento), dos rendimentos derivados do
uso ou da concesso do uso de equipamento agrcola, industrial, comer
cial ou cientfico (1 5 por cento) ou dos rendimentos da aplicao de
capitais (20 por cento), excepto os casos de ttulos nominativos e ao
portador. Quanto ao rendimento global de entidades com sede ou
direco efectiva em territrio portugus que no eXe
l
-am, a ttulo prin
cipal, actividades de natureza comercial, industrial ou agrcola, a taxa
de 20 por cento (artigo 69. o do Cdigo do I RC).
1 71 . As principais inovaes do sistema de impostos sobre o rendi
mento de 1 988 so, deste modo, as seguintes;
a) Adopo de uma frmula de tributao progressiva, unitria,
ajustada capacidade contributiva , em lugar do dualismo anterior
-impostos cedulares de natureza real e imposto pessoal de sobreposio;
Sistema Fiscal e Segllrana Social / 49
b) Manuteno de elementos analticos (categorias), permitindo
a discriminao qualitativa dos rendimentos;
c) No dizer do Prof. Paulo Pitta e Cunha, o acolhimento tenden
cial da concepo do acrscimo patrimonial, alargando-se a base de inci
dncia s categorias tradicionais da distribuio de poder aquisitivo,
incluindo as mais-valias e os ganhos fortuitos;
d) Tributao do agregado familiar pelo sistema de englobamento
com diviso segundo o quociente conjugal (splitting), com o objectivo
de atenuar a progressividade decorrente da j uno;
e) Articulao entre o IRC e o IRS pela consagrao de um sistema
parcial de integrao sob a forma de crdito de imposto atribudo aos
titulares de lucros distribudos nas sociedades;
f) Adopo quanto ao IRS de uma escala de taxas de progressivi
dade branda (Pitta e Cunha) e restrio do mbito dos benefcios fiscais,
designadamente quanto s pessoas colectivas;
g) Alargamento das garantias dos contribuintes quer quanto ao prin
cpio da fundamentao das decises da Administrao Fiscal quer na
consagrao da declarao do contribuinte como base da determinao
do rendimento colectvel;
h) Recurso privilegiado tributao dos rendimentos reais
efectivos;
i) Preocupao em simplificar a tributao sobre o rendimento
e em dar mais comodidade ao contribuinte;
j) Aproximao entre os momentos de obteno dos rendimentos
e de cobrana do imposto, designadamente atravs dos pagamentos por
conta.
1 72. Refira-se, por fim, a Contribuio Autrquica, que substituiu
a contribuio predial rstica e urbana, sendo presentemente um
imposto municipal "que incide sobre o valor tributvel dos prdios
I
situados no territrio de cada municpio . Continua a haver a distino
entre contribuio rstica e urbana.
O Cdigo deste imposto foi aprovado em 1 988 (D. L. n. o 442-C/88
de 30 de Novembro). A contribuio devida pelo proprietrio ou
usufruturio dos prdios, sendo o valor tributvel aquele que corres
ponda ao valor patrimonial determinado nos termos do Cdigo das
Avaliaes. Esto isentos os prdios que tenham sido classificados como
monumentos nacionais ou imveis de interesse pblico, bem como os
prdios urbanos habitacionais construdos ou adquiridos a ttulo oneroso
150 Portugal - Instituies e Factos
para residncia permanente do sujeito passivo ou do seu agregado fami
liar, por um perodo de dez anos, desde que o seu valor tributvel seja
igual ao inferior a 1 0 000 contos.
As taxas de contribuio autrquica so de 0, 8 por cento para os
prdios rsticos e de 1 , 1 por cento a 1 ,3 por cento para os prdios urbanos.
As receitas da contribuio autrquica revertem integralmente para
os municpios, ainda que a liquidao e a cobrana caibam respectiva
mente aos servios da Direco-Geral das Contribuies e Impostos
e do Tesouro, que actuam como mandatrios da administrao local,
mediante retribuio.
1 73. Da reforma de 1 957-66 ainda permanece em vigor o Cdigo de
Sisa e do Imposto sobre Sucesses e Doaes. A Sisa constitui integral
mente receita das autarquias locais, enquanto o produto do imposto
sobre Sucesses e Doaes reverte para a Administrao Central, cons
tituindo receita do Oramento do Estado.
O Imposto sobre as Sucesses e Doaes incide sobre o valor lquido
dos bens adquiridos em virtude de transmisso a ttulo gratuito - como
herana, legado ou doao. A sua taxa progressiva por escales,
variando consoante o valor dos bens adquiridos e o parentesco entre
o autor da herana ou doador e o herdeiro, legatrio ou donatrio.
A taxa de 4 por cento nas transmisses no superiores a 2000 contos
a favor de filhos menores, indo at aos 50 por cento nas transmisses
superiores a 50 000 contos a favor de estranhos.
A sisa incide sobre as aquisies de imveis a ttulo oneroso e a
sua taxa de 1 0 por cento sobre o preo dos prdios urbanos e de
terrenos para construo e de 8 por cento nos demais casos, salvo
tratando-se de prdios destinados a habitao -caso em que o imposto
mais leve, apresentando uma progressividade por escales at ao limite
de 1 5 000 contos -e de prdios destinados a fins produtivos de inte
resse para o Pas -em que a taxa de 4 por cento.
No sistema fiscal portugus h ainda a referir um conjunto de
impostos indirectos especiais -para alm do imposto geral j referido,
o IV A. Entre esses tributos especiais importa aludir aos seguintes: direitos
e taxas sobre produtos importados de natureza aduaneira, cobrados pelas
Alfndegas; imposto do selo, devido relativamente a determinados actos
j urdicos ou a certos documentos; imposto sobre os produtos petrol
feros; imposto de consumo sobre o tabaco; imposto municipal sobre
os veculos (automveis, motociclos, aeronaves e barcos de recreio);
e imposto sobre a venda de veculos automveis.
Sistell1a Fiscal e Segurana Social 151
1 74. Entre ns h a registar um evidente predomnio da tributao indi
recta que atinge cerca de 2/3 do total das cobranas de impostos da
Administrao Central -sem considerar as contribuies para a segu
rana social que abordaremos a seguir. Considerando a especificao
dos diversos impostos directos e indirectos, verificamos que o IVA
responsvel por cerca de um tero do total do rendimento do Estado
Central e que o IRS corresponde a um quinto do mesmo - sendo insig
nificante o produto, por exemplo, de um imposto sobre a riqueza como
o de sucesses e doaes 2 .
Segurana Social
1 75. Foi tardia em Portugal a organizao de um sistema de segurana
social. Sem considerar os antecedentes assistencialistas de ndole frag
mentria, herdeiros das antigas corporaes, dos montes de piedade
e das associaes de socorros mtuos, h a referir que s a Constituio
de 1 91 1 reconheceu o direito assistncia pblica -como actividade
supletiva e ocasional do Estado, apenas destinada a atacar as situa
es de extrema carncia (artigo 3 . , n. O 39 da Constituio de 1 9 1 1
e Decreto de 2 5 de Maio de 1 9 1 1 , que criou o Fundo Nacional de Assis
tncia) . Em Maio de 1 91 9, foi publicada legislao muito ambiciosa
pretendendo instituir um sistema de seguro social (de doena, de desas
tres de trabalho, de invalidez, velhice e previdncia; tendo-se chegado
a tentar criar o Instituto de Seguros Sociais Obrigatrios e de Previdncia
Geral). Todavia, a legislao no passou do papel; e, por ironia, contou
com a oposio quer dos sindicalistas que rejeitavam a iniciativa do
Estado num domnio que consideravam ser do seu prprio foro quer
,
dos patres que no aceitavam ter de suportar encargos adicionais para
um seguro social.
2 Sobre o tema e al m dos imprescindveis textos e relatrios do Prof. Paulo Pi tta
e Cunha sobre a Reforma Fiscal dos anos 80, leia-se: Antnio Braz Teixeira, Princpios
de Direito Fiscal, 2 vais. , Coimbra, 1 985-86; e Pedro Soares Martine2, Manual de Direito
Fiscal, Coimbra, 1 983; para uma viso do conjunto, articulando a reforma dos anos 50,
a sua aplicao e as linhas mestras da recente transformao do sistema essencial a leitura
de ]. ]. Teixeira Ribeiro, A Reforma Fiscal, Coimbra, 1 989, passim.
1 52 Portugal - I/lstituies e Factos
1 76. Na Constituio de 1 933 havia referncia a que o Estado promovia
e favorecia as instituies de solidariedade, pl'evidncia, cooperao
e mutualidade (artigo 4 1 . O). O sistema de previdncia baseava-se, porm,
num contrato de seguro tornado obrigatrio pelo Estado para determi
nadas categorias. Pressupunha-se uma quotizao anterior, coexistindo
a mutualidade e a assistncia social.

o cOtpo1'ativismo de Estado que
impera ento - influenciando uma pluralidade de regimes e a prefe
rncia pela iniciativa pblica. Do ponto de vista financeiro -afirma
o Prof. Sousa Franco - correspondia-lhe uma situao de auto-sufi
cincia capitalizadora das instituies de previdncia, resultante da redu
zida carga pecuniria dos encargos previdenciais e da restrio da satis
fao da necessidade de proteco social a escasso nmero de trabalha
dores da indstria e dos servios 3 .
A estrutura orgnica comeou por assentar nas Caixas Sindicais de
Previdncia com base em contratos colectivos e de mbito nacional,
e nas Caixas de Reforma e Previdncia, criadas pelos interessados ou
pelo Governo. Depois de 1 962 , foram criadas as Caixas de Previdncia
e Abono de Famlia, e para benefcios imediatos, incluindo a aco
mdico-social; e a Caixa Nacional de Penses para pagamento de bene
fcios diferidos, como as penses de reforma. A previdncia do funcio
nalismo pblico tinha um sistema distinto - que hoje ainda se faz
sentir -, estando a cargo da Caixa Geral de Aposentaes e do Montepio
dos Servidores do Estado, geridos pela Caixa Geral de Depsitos, e da
ADSE (Direco-Geral de Proteco Social aos Funcionrios e Agentes
da Administrao Pblica).
1 77. Segundo a Constituio de 1 976, todos tm direito segurana
social (artigo 63 . o , n. o 1 ), incumbindo ao Estado organizar, coordenar
e subsidiar um sistema de segurana social unificado e descentralizado,
com a participao das associaes sindicais, de outras organizaes
representativas dos trabalhadores e d

associaes representativas dos
demais beneficirios (n. o 2) . Aponta-se, deste modo, para uma
concepo universalista do sistema - o que constitui um salto muito
grande em relao situao herdada em 1 974, na qual prevalecia uma
orientao meramente laborista. Como compreensvel, a transfor
mao do sistema nos ltimos quinze anos tem deparado com inmeras
resistncias - podendo afirmar-se que ainda estamos longe de alcanar
3 Direito Financeiro e Finanas Pblicas, I I , Lisboa, 1 982, p. 1 5 .
Sistema Fiscal e Seguralla Social 153
os objectivos propostos constitucionalmente em virtude das dificuldades
de financiamento de um sistema universalista, para alm dos bloquea
mentos de ndole institucional. De qualquer modo, a Lei Fundamental,
clara quando aponta para que o sistema de segurana social protej a
os cidados na doena, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem
como no desemprego e em todas as outras situaes de falta ou dimi
nuio de meios de subsistncia ou de capacidade para o trabalho
(artigo 63 . o, n. o 4). Depois da reviso constitucional de 1 989, veio, alis,
acrescentar-se -para obviar s dificuldades decorrentes da proliferao
de regimes e da no intercomunicabilidade entre eles - que todo
o tempo contribuir, nos termos da lei, para o clculo das penses de
velhice e invalidez independentemente do sector de actividade em que
tiver sido prestado (n. o 5).
1 78. A Lei da Segurana Social (n. o 28/84, de 1 4 de Agosto) considera,
nessa linha, como objectivos do sistema: a proteco dos trabalhadores
e suas famlias nas situaes de falta ou de diminuio de capacidade
para o trabalho, de desemprego involuntrio e de morte, e garante
a compensao de encargos familiares; e a proteco das pessoas que
se encontrem em situao de falta ou diminuio de meios de subsis
tncia (artigo 2 . O) . Deste modo, o sistema (que compreende os regimes
e as instituies de segurana social) obedece aos princpios da univer
salidade, da unidade, da igualdade, da eficcia, da descentralizao, da
garantia j udiciria, da solidariedade e da participao (artigo 5 . o , n. o 1 ) .
Estes princpios pressupem o alargamento progressivo da aplicao
pessoal do sistema, a articulao dos diversos regimes e do respectivo
aparelho administrativo, a eliminao de discriminaes, a adequada
e oportuna cobertura dos riscos sociais, a autonomia das instituies
e a proximidade das populaes abrangidas, o acesso justia e aos tribu
nais para defesa dos direitos e interesses protegidos, a responsabilidade
comunitria e a interveno dos interessados no planeamento, gesto,
acompanhamento e avaliao do sistema e do seu funcionamento.
A administrao do sistema de segurana social compete ao Estado,
compondo-se o respectivo aparelho administrativo de servios inte
grados na administrao pblica directa e de instituies de segurana
social - que tm natureza de pessoas colectivas de direito pblico.
O sistema financiado basicamente por contribuies dos benefi
cirios e das entidades empregadoras e por transferncias do Estado.
1 79. Os regimes de segurana social so, segundo a lei, dois: o gerl
e o no contl'ibutivo. No primeiro caso so beneficirios os contribuintes
154 Portugal - Instituies e Factos
inscritos e no segundo aqueles que por qualquer forma sejam caren
ciados econmica e socialmente no tendo contribudo ou no sendo
abrangidos pelo regime geral. As prestaes so pecunirias e em espcie,
englobando este ltimo caso a utilizao de servios e de equipamentos
sociais . No so, em princpio cumulveis entre si as prestaes resul
tantes do mesmo facto se respeitarem ao mesmo interesse protegido.

obrigatria a inscrio no regime geral dos trabalhadores por conta
de outrem e dos trabalhadores independentes; bem como, quando
se trate de trabalhadores por conta de outrem, das respectivas entidades
empregadoras. Estas so, alis, responsveis pela inscrio no regime
geral dos trabalhadores ao seu servio.
O regime no contributivo, financiado por transferncias do Estado,
abrange os cidados nacionais, mas pode, em condies estabelecidas
na lei, ser tornado extensivo a refugiados, aptridas ou estrangeiros resi
dentes.
Os interesses a quem seja negada a prestao devida ou a sua
inscrio no regime geral podero recorrer aos tribunais administrativos
para obteno do reconhecimento dos seus direitos. O incumprimento
das obrigaes legais referentes inscrio nos regimes de segurana
social e a obteno fraudelenta de prestaes do lugar aplicao de
coimas. O desvio pelas entidades empregadoras de importncias dedu
zidas nas retribuies a ttulo de contribuies para o regime geral
punido como crime de abuso de confiana. Por outro lado, as presta
es devidas pelas instituies de segurana social so impenhorveis
e intransmissveis.
180. O Oramento da Segurana Social faz parte integrante do Ora
mento do Estado, sendo apresentado pelo Governo e aprovado pela
Assembleia da Repblica. Estamos perante um Oramento especial,
preparado e executado por rgos prprios. As contribuies para a
segurana social no tm, todavia, ainda um tratamento constitucional
semelhante ao dos impostos. No se lhes aplica, pois, o artigo 1 68. o ,
n. o 1 , aI . i) da CRP, que comete Assembleia da Repblica a reserva
relativa da competncia quanto aos impostos (normas de incidncia,
iseno, taxa, benefcios fiscais e garantias dos contribuintes) e ao sistema
fiscal. Todavia, a interveno parlamentar quanto ao Oramento cons
titui um primeiro passo no sentido de considerar as contribuies para
a Segurana Social como impostos, facto confirmado, alis, pelo artigo
53. o da Lei n. 0 28/84 - onde se estatui que as taxas das contribuies
Sistema Fiscal e Segurana Social 1 55
para o regime geral so fixadas no oramento da segurana social -
portanto pela Assembleia da Repblica, no exerccio de competncia
indelegvel (artigo 1 64. o, aI. h) CRP).
1 81 . So instituies de segurana social : a nvel nacional - o Insti
tuto de Gesto Financeira da Segurana Social, o Centro Nacional de
Penses, o Centro de Relaes Internacionais e Convenes de Segu
rana Social e o Centro Nacional de Proteco contra os Riscos Profis
sionais; e a nvel distrital - os centros regionais de segurana social.
A lei prev que sejam institudos por iniciativa dos interessados esquemas
complementares das prestaes garantidas pelo regime geral os quais
podem ser geridos por associaes de socorros mtuos, empresas segu
radoras e por outras pessoas colectivas criadas para esse efeito. H ainda
o espao prprio das instituies particulares de segurana social
(artigo 63 . o , n. o 3 da CRP e 66. o da Lei n. o 28/84) que prosseguem
tambm objectivos comuns aos do sistema -exercendo o Estado uma
aco tutelar que tem por objectivo promover a compatibilizao dos
seus fins e actividades com os do sistema de segurana social , garantir
o cumprimento da lei e defender os interesses dos beneficirios (artigo
66. o , n. o 2 , Lei cit . ). A tendncia do sistema para a integrao gradual
dos diversos regimes especiais que ainda persistem - designadamente
o respeitante aos trabalhadores rurais e aos produtores agrcolas que
exclusiva ou predominantemente trabalhem a terra (Lei n. o 2 1 44 de
29 de Maio de 1 969) . Os regimes de proteco social dos funcionrios
pblicos mantm-se, ainda que a lei preveja expressamente o objectivo
de integrao deles no regime geral de segurana social num regime
unitrio" (artigo 70. o , n. o 1 da Lei 28/84).
No tocante contribuio para a segurana social (taxa social nica)
h que referir que os trabalhadores so colectados em 1 1 por cento dos
salrios recebidos e os empregadores o so em 24 por cento dos sal-
rios pagos.
I
Complementarmente ao sistema de segurana social, a Constituio
portuguesa, ao prever que todos tm direito proteco da sade
e o dever de a defender e promover , estabelece que o direito pro
teco da sade sej a realizado atravs de um servi
o
nacional de sade
universal e geral e, tendo em conta as condies econmicas e sociais
dos cidados, tendencialmente gratuito" e pela criao de condies
econmicas, sociais e culturais que garantam a proteco da infncia,
da juventude e da velhice e pela melhoria sistemtica das condies de
156 Portugal - Il7stituies e Factos
vida e de trabalho, bem como pela promoo da cultura fsica e despor
tiva, escolar e popular, e ainda pelo desenvolvimento da educao sani
tria do povo (artigo 64. o , n. o 2).
182. Estado-Providncia? A pergunta surge muitas vezes e a dvida
persistente sobre se ele existir ou no em Portugal. Antes do mais,
h uma grande distncia entre a letra da Constituio e da lei e a reali
dade. O sistema est longe de ser universalista e o Estado ainda age timi
damente como exterioridade reguladora influente sobre as formas
privadas de cobertura complementar de riscos sociais. O Estado
-Providncia d os primeiros passos - sucedendo s concepes assis
tencialistas e timidamente laboristas. Mas os sinais de centralismo e buro
cratizao no deixam de se fazer sentir. . . E o certo que a crise do
Estado-Providncia - diz-nos Rosanvallon -, ou antes o que nos
dado apreender dele, exprime indissociavelmente uma reaco face
gesto da solidariedade j ulgada muito burocrtica e uma interrogao
sobre as normas legtimas desta. Nem a adopo da Segurana Social
nem a banalizao da assistncia eliminaram as questes filosficas que
se pem depois da Revoluo Francesa para a elaborao j urdica dos
direitos sociais. Mas talvez a democracia se defina j ustamente pela acei
tao de uma actividade interrogadora, determinada e sem fim, sobre
as formas de igualdade e as normas da j ustia 4 .
4 L '

tat en Fm17ce, eit. , p. 1 95.

8.
EDUCA

O E CULTURA
O I.>Oll1em, filbo do tempo, reparte com o lI1esmo tempo ali
o seu saber ou a sua ignorncia: do presente sabe pouco,
do passado menos, do futuro nada.
PADRE ANTN
I
O VIEIRA, Livro Anteprimeiro
da Histria do FUllIro, cap. I
183. Todos tm direito educao e cultura - assim afirma o artigo
73. o da Constituio portuguesa um direito que o Estado se compro
mete a levar prtica, pela democratizao da educao, da fruio
e criao culturais e pelo incentivo e apoio cincia. O direito ao ensino
surge, assim, como garantia do direito igualdade de oportunidades
quanto ao acesso e xito escolares -devendo o ensino contribuir para
a superao das desigualdades econmicas, sociais e culturais, habilitar
os cidados a participar democraticamente numa sociedade livre e
promover a compreenso mtua, a tolerncia e o esprito de solidarie
dade (artigo 74. o , n. o 2).
O Estado democrtico aparece, assim, investido na Lei Fundamental
num conj unto de incumbncias - desde o assegurar de um ensino
bsico, universal e gratuito, ao garantir da educao permanente,
passando pela eliminao do analfabetismo, pela insero das escolas
na comunidade ou pela garantia da igualdade de oportunidades para
todos, incluindo os deficientes - o que determina a criao de uma
rede de estabelecimentos pblicos de ensino que cubra as necessidades
de toda a populao e o reconhecimento e fiscalizao do ensino parti
cular e cooperativo. Trata-se, pois, de uma responsabilidade orientada
para o futuro - o que na sociedade contempornea assume uma impor
tncia fulcral, considerando que o Estado cada vez mais cultural, alm
de social. Isto, no sentido da sua vocao incentivadora do desenvol
vimento pessoal e social, da criatividade da sociedade aberta, da diver
sidade e da livre circulao de ideias - numa palavra, da identidade
plural e dialogante.
158 Portugal - Instituies e Factos
Sistema Educativo
184. Em Portugal o sistema educativo compreende a educao pr
-escolar, a educao escolar e a educao extra-escolar.
A educao pr-escolar ou supletiva da aco educativa da famlia
destina-se s crianas com idades compreendidas entre os 3 anos e a
idade de ingresso no ensino bsico. Segundo a Lei de Bases do Sistema
Educativo - LBSE (Lei n. o 46/86 de 1 4 de Outubro) a rede de educao
pr-escolar constituda por instituies prprias, de iniciativa do poder
central, regional ou local e de outras entidades, colectivas ou individuais,
designadamente associaes de pais e de moradores, organizaes cvicas
e confessionais, organizaes sindicais e de empresa e instituies
de solidariedade social (artigo 5. 0 , n. o 5 da Lei) . A frequncia deste
nvel de educao , todavia, facultativa, no reconhecimento de que
famlia cabe um papel essencial no processo de educao pr-escolar
(artigo 5 . o , n. o 8, LBSE) - ainda que o Estado apoie as instituies inte
gradas na rede pblica.
A educao escolar compreende os ensinos bsico, secundrio
e superior. O ensino bsico - universal, obrigatrio e gratuito - tem
a durao de nove anos. Ingressam no ensino bsico as crianas que
completam 6 anos at 1 5 de Setembro do ano de inscrio, podendo,
a requerimento dos pais, inscrever-se as crianas que perfaam 6 anos
entre 1 6 de Setembro e 3 1 de Dezembro. A frequncia do ensino bsico
obrigatria at aos 1 5 anos de idade. A gratuitidade abrange propinas,
taxas e emolumentos relacionados com a matrcula, frequncia e certi
ficao, podendo ainda os alunos dispor gratuitamente do uso de livros
e material escolar, bem como de transporte, alimentao e alojamento,
quando necessrios .
1 85. O ensino bsico compreende trs cjclos: o 1. o ciclo, de 4 anos,
da responsabilidade de um professor nico, que pode ser auxiliado
por outros professores em reas especializadas; o 2. o ciclo, de 2 anos,
organiza-se por reas interdisciplinares de formao bsica, havendo,
predominantemente, um professor por cada rea; o 3. o ciclo, de 3 anos,
organizado segundo um plano curricular unificado, integrando reas
vocacionais diversificadas e tem um professor por disciplina ou grupo
de disciplinas. Enquanto no 1 . o ciclo se pretende assegurar o desen
volvimento da linguagem oral e a iniciao e progressivo domnio da
leitura e da escrita, das noes essenciais de aritmtica e do clculo, do
Educao e Cultura 159
meio fsico e social, das expresses plstica, dramtica, musical e
motora , j no 2 . o ciclo se aponta para a formao humanstica e arts
tica, fsica e desportiva, cientfica e tecnolgica e a educao moral
e cvica, visando habilitar os alunos a assimilar e interpretar crtica e cria
tivamente a informao, de modo a possibilitar a aquisio de mtodos
e instrumentos de trabalho e de conhecimento que permitam o prosse
guimento da sua formao numa perspectiva do desenvolvimento de
atitudes positivas e conscientes perante a comunidade e os seus
problemas reais importantes . Por fim, o 3 . o ciclo visa a aquisio siste
mtica e diferenciada da cultura moderna, nas suas dimenses huma
nstica, literria, artstica, fsica e desportiva, cientfica e tecnolgica,
indispensvel ao ingresso na vida activa e ao prosseguimento de estudos,
bem como a orientao escolar e profissional que faculte a opo de
formao subsequente ou de insero na vida activa, com respeito pela
realizao autnoma da pessoa humana (cf. artigo 8. o LESE).
No ensino bsico, ainda que em escolas especializadas, podem
ser reforadas diversas componentes - como o ensino artstico ou a
educao fsica e desportiva.
1 86. O ensino secundrio, com a durao de 3 anos, organiza-se
segundo formas diferenciadas. Os seus cursos so predominantemente
orientados para a vida activa ou para o prosseguimento de estudos
- contendo componentes de formao de sentido tcnico, tecnol
gico e profissionalizante e de lngua e cultura portuguesas adequadas
natureza dos diversos cursos . H intercomunicabilidade ou permea
bilidade entre os diversos cursos -sejam orientados para a vida activa,
sejam orientados para o prosseguimento de estudos .
No ensino secundrio, cada professor responsvel por uma s
disciplina, por princpio, e podem ser criados estabelecimentos espe
cializados destinados ao ensino e prtica de cursos de natureza tcnica
ou de ndole artstica .
1 87. A educao especial, o ensino de adultos, o ensino distncia,
o ensino portugus no estrangeiro, bem como a formao profissional
constituem as chamadas modalidades especiais de educao escolar .
H, portanto, um tratamento especfico de determinadas catego
rias de alunos - atendendo, por exemplo, no caso da educao espe
cial, s suas necessidades educativas devidas a deficincias fsicas e
mentais. Assim, no s a educao especial se processa em instituies
especficas quando comprovadamente o exijam o tipo e o grau de defi-
1 60 Portugal - Instituies e Factos
cincia do educando , mas tambm se prev a organizao de formas
de educao especial que visem a integrao profissional do deficiente.
H ainda o "ensino recorrente de adultos para indivduos que j
no se encontram na idade da frequncia dos ensinos bsico e secun
drio - a que tm acesso no nvel bsico alunos a partir dos 1 5 anos
e no nvel secundrio a partir dos 1 8 anos . Por outro lado, prev-se um
ensino distncia, "mediante o recurso aos multimedia e s novas tecno
logias da informao - em termos de complementaridade relativa
mente ao ensino regular ou de alternativa educao escolar. O ensino
distncia, no mbito do qual se situa a Universidade Aberta, privilegia
a educao de adultos e a formao contnua dos professores.
188. Considerando a expanso da lngua portuguesa no mundo e a
proliferao de comunidades de emigrantes portugueses, o Estado incen
tiva "a criao de escolas portuguesas nos pases de lngua oficial portu
guesa e j unto das comunidades de emigrantes portugueses (artigo 22. o ,
n. o 2 LBSE). O "ensino da lngua e da cultura portuguesas aos trabalha
dores emigrantes e seus filhos dever corresponder a "cursos e activi
dades promovidos nos pases de emigrao em regime de integrao
ou de complementaridade relativamente aos respectivos sistemas educa
tivos (n. o 3) . Acresce que o Estado promove ainda a divulgao e o
estudo da lngua e da cultura portuguesas no estrangeiro mediante aces
e meios diversificados que visem, nomeadamente, a sua incluso nos
planos curriculares de outros pases e a criao e manuteno de Ieito
rados de Portugus, sob orientao de professores portugueses em
universidades estrangeiras.
189. A preparao para a vida activa exige naturalmente que ajormao
pmjissional - nas suas diversas formas - seja considerada tambm
uma modalidade especial de educao. Trata-se de abranger no s quem
no concluiu ainda a escolaridade obrigatria, mas tambm os que j
,
a concluram - sendo neste ltimo caso especialmente importantes os
aspectos relativos ao aperfeioamento e reconverso. O sistema portu
gus prev expressamente a incluso da formao profissional no ensino
- com base na articulao entre os departamentos de educao e os
organismos especificamente encarregados das questes do emprego e
formao profissional .
Importa ainda referir a educao extra-escolar - abrangendo esta
a luta contra o analfabetismo literal e funcional, a necessidade de corrigir
desigualdades de oportunidades educativas e profissionais, o favoreci-
Educao e Culfura 1 61
mento de atitudes de solidariedade social e de participao na vida comu
nitria, a preparao profissional e tcnica e a ocupao dos tempos
livres. Estamos perante a educao permanente - que visa uma conti
nuidade da aco educativa, o aumento dos conhecimentos, o desen
volvimento das potencialidades dos indivduos e o suprimento das
carncias educacionais.
190. Os planos curriculal"es do ensino bsico e secundrio, apesar de
serem estabelecidos escala nacional, comportam a existncia de
contedos flexveis, susceptveis de integrar componentes de ndole
regional e local. Inclui-se em todos os ciclos uma rea de formao
pessoal e social que pode ter componentes ecolgica, de defesa do
consumidor, de educao familiar e sexual, a preveno de acidentes,
a educao para a sade ou a educao cvica para a participao nas
instituies. O ensino da Moral e da Religio Catlica integra-se nos curr
culos, mas facultativo - com base no reconhecimento constitucional
de liberdade religiosa.
1 91 . A administrao e a gesto dos estabelecimentos de ensino
orientam-se por princpios de democraticidade e de participao de
todos os implicados no processo educativo. A direco de cada estabe
lecimento ou grupo de estabelecimentos do ensino bsico e do secun
drio assegurada por rgos prprios - com representantes eleitos
de professores, alunos e pessoal docente. Segundo a lei em vigor, a parti
cipao dos alunos circunscreve-se ao ensino secundrio. Enquanto os
rgos de direco devem obedecer representao democrtica e
envolver a comunidade onde se inserem as escolas, os rgos de gesto
esto subordinados s orientaes dos primeiros, cabendo-lhes uma
tarefa essencialmente executiva.
A Lei de Bases do Sistema Educativo instituiu o Conselho Nacional
de Educao com funes consultivas relativamente poltica de ensino
- nele estando representadas, alm da Assembleia da Repblica, foras
sociais, culturais e econmicas na procura de consensos alargados .
O Estado reconhece ainda um estatuto especial no ensino particular
e cooperativo - como uma expresso concreta da liberdade de
aprender e ensinar e do direito de a famlia orientar a educao dos
filhos (artigos 54. o da LBSE). Alis, os estabelecimentos do ensino parti
cular e cooperativo que se enquadrem nos princpios gerais, finalidades,
estruturas e objectivos do sistema educativo so considerados parte inte
grante da rede escolar (artigo 5 5 . O) . Quando os estabelecimentos de
1 62 Portugal - Instituies e Factos
ensino particular e cooperativo adoptem planos e programas prprios,
o seu reconhecimento carece de anlise, caso a caso, considerando a
qualidade dos respectivos currculos e as condies pedaggicas da sua
aplicao. O Estado fiscaliza e apoia, dentro destes parmetros, quer
pedaggica quer tecnicamente, o ensino particular e cooperativo.

dentro destes princpios e orientaes que est em curso presen
temente em Portugal a reforma do sistema educativo - envolvendo no
apenas aspectos referentes estrutura geral, mas tambm aos currculos
e aos programas.
Ensino Superior
e Universidades
192. O ensino superior compreende o ensino universitrio e o ensino
politcnico. Segundo a lei em vigor (LBSE), enquanto o primeiro visa
assegurar uma slida preparao cientfica e cultural" e proporcionar
uma adequada formao tcnica, o segundo visa proporcionar uma
slida formao cultural e tcnica de nvel superior" (artigo 1 1 . 0 ,
n. OS 3 e 4) .
O acesso ao ensino superior est aberto a todos os que estejam habi
litados com um curso secundrio ou equivalente e que cumulativamente
faam demonstrao da capacidade para a sua frequncia. Esta demons
trao feita por uma prova geral de acesso (nacional) e por provas espe
cficas nas diversas Universidades ou Institutos Politcnicos. Podem
ainda ingressar no ensino superior os indivduos maiores de 25 anos
que faam prova da capacidade para a sua frequncia.
O acesso ao ensino superior limitado, tendo em conta as neces
sidades em quadros qualificados e a evoluo do nvel educativo, cultural
e cientfico do Pas" e pode ser condicionado pela necessidade de
garantir a qualidade do ensino (cf. artigo 1 2 . , n. O 3 da LBSE).
No ensino superior os graus conferidos em Portugal so: Bacharel,
Licenciado, Mestre e Doutor. Podem ainda ser atribudos diplomas de
estudos superiores especializados e certificados e diplomas para cursos
de pequena durao. No ensino politcnico conferido o grau de
Bacharel e diplomas de estudos superiores especializados ou de cursos
de curta durao. No ensino universitrio so conferidos os restantes
graus. O diploma de estudos superiores especializados confere equiva
lncia ao grau de licenciado.
Educao e Cultura 163
1 93. A articulao entre o ensino superior e a investigao cientfica
especialmente posta em destaque no sistema portugus. Assim, prev
a Lei de Bases do Sistema do Ensino que nas instituies de ensino supe
rior sero criadas as condies para a promoo da investigao cient
fica e para a realizao de actividades de investigao e desenvolvimento
(artigo 1 5 . o , n. o 2). Atribui-se, pois, ao Estado a competncia para incen
tivar a colaborao entre as entidades pblicas, privadas e cooperativas
no sentido de fomentar o desenvolvimento da cincia, da tecnologia
e da cultura, tendo particularmente em vista os interesses da colectivi
dade (artigo 1 5 . o , n. o 5) . Existem, alis, dois departamentos da Admi
nistrao central com competncia especfica para o incentivo inves
tigao, cabendo-lhes apoiar aces nesse domnio - a Junta Nacional
de Investigao Cientfica e Tecnolgica ONICT) e o Instituto Nacional
de Investigao Cientfica (INIC). Enquanto este ltimo se integra no
Ministrio da Educao, o primeiro depende da Secretaria de Estado da
Cincia e Tecnologia do Ministrio do Planeamento e Administrao do
Territrio.
194. As Universidades pblicas portuguesas beneficiam de um regime
de autonomia - so pessoas colectivas de direito pblico e gozam de
autonomia estatutria, cientfica, pedaggica, administrativa, financeira
e disciplinar (artigo 3 . o , n. o 1 , Lei n. o 1 08/88 de 24 de Setembro).
Esta autonomia radica-se na tradio histrica das Universidades em
Portugal, que tm a sua origem na fundao, pelo rei D. Dinis, do Estudo
Geral, em data prxima de 1 290, o qual se situou primeiro em Lisboa,
mas viria a ser transferido para Coimbra ( 1 308) . At ao sculo XVI ,
a Universidade viajaria ainda diversas vezes entre a capital e a cidade
onde viria a instalar-se definitivamente: em 1 338 volta a Lisboa, em 1 354
regressa a Coimbra e de 1 377 a 1 537 encontramo-la, novamente, na
capital. D. Joo III fixou, por fim, a Universidade em Coimbra em 1 537.
Em 1 598 a instituio seria dotada de novos Estatutos, que vigorariam
com pequenas alteraes at 1 772, altura em que se operou a chamada
reforma pombalina, conduzida por Sebastio Jos de Carvalho e Melo,
a qual teve cariz iluminista e centralizador - influenciando decisiva
mente a vida da Universidade portuguesa, a partir de ento. Refira-se,
ainda e entretanto, a criao em 1 558 dos Estudos de

vora, cuja respon

sabilidade foi entregue aos padres jesutas.
Neste sculo, a moderna Universidade de Lisboa e a Universidade
do Porto foram constitudas, ambas pelos decretos de 22 de Maro
1 64 Portugal - Instituies e Factos
e 1 9 de Abril de 1 91 1 e a Universidade Tcnica de Lisboa pelo de
2 de Dezembro de 1 930. Nos ltimos anos, assistiu-se ao surgimento
de novas Universidades pblicas e privadas, designadamente fora dos
grandes centros tradicionais. Merecem destaque, no incio dos anos 70,
a criao da Universidade Nova de Lisboa e, ao abrigo do artigo XX da
Concordata entre Portugal e Santa S, a entrada em funcionamento da
Universidade Catlica Portuguesa. Depois de 1 974, temos o surgimento
das Universidades dos Aores, do Algarve, de Aveiro, da Beira Interior,
de

vora, da Madeira, do Minho e de Trs-os-Montes e Alto Douro.

195. Hoj e, depois da publicao da Lei n. o 1 08/88 de 24 de Setembro,
as Universidades pblicas tm o direito de elaborar os seus estatutos,
os quais esto sujeitos a homologao do Ministro da Educao. A homo
logao apenas pode ser recusada, porm, por desrespeito da Consti
tuio e das leis aplicveis.
O Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas assegura
globalmente a coordenao e a representao das Universidades . Estas
colaboram na formulao de polticas nacionais de educao, cincia
e cultura e so ouvidas no processo de criao pelo Estado de novas
Universidades.
A autonomia universitria abrange os seguintes aspectos:
a) a capacidade de livre definio, programao e execuo da
investigao e demais actividades cientficas e culturais (autonomia cien
tfica);
b) a faculdade de criao, suspenso e extino de cursos e a
competncia para a elaborao dos planos de estudo e programas das
disciplinas e definio dos mtodos de ensino, estando o ensino mdico
submetido a legislao especial (autonomia pedaggica);
c) o poder de disporem de patrimnio prprio, de gerirem as verbas
anuais que lhes so atribudas pelo Oramento do Estado, de obterem
receitas prprias (p. ex. propinas) e de as geriem anualmente atravs
de oramentos privativos - num contexto de autonomia administra
tiva e financeira;
d o poder de punir nos termos da lei as infraces disciplinares
praticadas por docentes, investigadores e demais funcionrios e agentes
(autonomia disciplinar).
O Estado assume a responsabilidade de garantir s Universidades
as verbas necessrias ao seu funcionamento - nos limites das disponi
bilidades oramentais.
Educao e Cultura 1 65
196. So rgos do governo das Universidades: a Assembleia da Univer
sidade, o Reitor, o Senado Universitrio e o Conselho Administrativo.
A Assembleia da Universidade assegura a representao por eleio dos
diferentes corpos da instituio (professores, restantes docentes, inves
tigadores, estudantes e funcionrios), existindo paridade entre docentes
e estudantes eleitos e equilbrio na representao das unidades orgnicas
independentemente da sua dimenso. Haver ainda membros por
inerncia (p. ex. reitor, vice-reitores, presidentes dos rgos de gesto
das unidades orgnicas e dos rgos de governo dos estabelecimentos
integrados, presidentes das associaes de estudantes). A Assembleia
discute e aprova os estatutos da Universidade e suas alteraes, elege
o reitor e decide sobre a sua substituio. O Reitor eleito, para um
mandato de 4 anos, por escrutnio secreto pela Assembleia, de entre
os professores catedrticos de nomeao definitiva, nos termos estabe
lecidos pelos estatutos de cada Universidade. O Ministro de Educao
s pode recusar a nomeao do reitor com base em vcio da forma de
processo eleitoral. Os vice-reitores so nomeados pelo reitor. Este repre
senta e dirige a Universidade, propondo, designadamente, ao Senado
as linhas gerais de orientao da vida universitria, velando pela obser
vncia das leis e dos regulamentos e superintendendo na gesto acad
mica, administrativa e financeira.
O Senado Universitl'io aprova, designadamente, as linhas gerais
de orientao da Universidade; os projectos oramentais, os relatrios
e as contas; a criao, suspenso e extino de cursos, estabelecimentos
e estruturas da Universidade; exerce o poder disciplinar e fixa o valor
das propinas a pagar pelos alunos. A composio do Senado definida
pelos estatutos de cada universidade, devendo a representao dos
diversos corpos respeitar as regras aplicveis Assembleia da Univer
sidade.
O Conselho Administrativo tem a seu cargo a gesto administra
tiva, patrimonial e financeira e composta pelo reitor, por um vice
-reitor, pelo administrador ou pelo funcionrio administrativo de cate
goria mais elevada e por um representante dos estudantes .
Em cada Faculdade ou unidade orgnica da Universidade, devero
existir obrigatoriamente os seguintes rgos: Assembleia de Represen
tantes, Conselho Directivo, Conselho Pedaggico e Conselho Cient
fico ou Conselho Pedaggico-Cientfico.
Para garantir a estabilidade institucional e orgnica das Universi
dades, a Lei n. o 1 08/88, de 24 de Setembro, que analismos, prev que
os seus Estatutos s possam ser revistos: ou quatro anos aps a data
1 66 Portugal - Instituies e Factos
da publicao ou da reviso, ou por deciso de dois teros dos membros
da Assembleia de Universidade em exerccio efectivo de funes, a qual
quer momento.
197. O Ensino Superior particular e cooperativo est regulado pela Lei
n. o 271 /89 de 1 9 de Agosto - que no se aplica Universidade Cat
lica, por esta ser concordatria. A existncia dos estabelecimentos de
ensino superior particular e cooperativo depende do reconhecimento
do Ministro da Educao, que tambm aprovar o incio de funciona
mento dos cursos e os graus a atribuir. Os estabelecimentos de ensino
superior particular podem ser erigidos ou agrupados em Universidades,
desde que: ministrem no seu conjunto pelo menos cursos de licencia
tura de trs diferentes reas cientficas, abranjam pelo menos 1 500
alunos, disponham de pelo menos quinze docentes doutorados em
regime de tempo integral e funcionem h tantos anos quantos os do
curso mais longo mais dois.
Nos ltimos anos tem sido ntido o desenvolvimento do ensino
superior - universitrio e politcnico, pblico e privado - o que
corresponde tendncia sentida no sistema educativo portugus para
um aumento da escolarizao nos diversos nveis, com repercusses nos
patamares superiores, nos quais as percentagens de frequncia ainda
esto muito distantes do nvel dos pases mais desenvolvidos da Comu
nidade Europeia.
Poltica Cultural
1 98. A competncia relativa aos assuntos culturais tem sido assumida
no seio do Governo, desde 1 976, ou pelo Ministro da Educao ou por
um Ministro especialmente encarregue do pelouro da Cultura. Presen
temente ( 1 991 ), o prprio Primeiro-Ministro que tem essa atribuio,
estando os servios de ndole cultural integrados na Presidncia do
Conselho de Ministros. Neste domnio, o Chefe do Governo coadju
vado por um Secretrio de Estado da Cultura e por um Subsecretrio
de Estado, ambos com competncias delegadas.
Entre os organismos pblicos com vocao cultural, merecem espe
cial destaque o Instituto Portugus do Patrimnio Cultural (IPPC), que
zela pela defesa, conservao e enriquecimento do patrimnio cultural
nacional e que administra monumentos nacionais; o Instituto Portugus
Educao e Cultura / 67
de Museus (IPM) que tem a seu cargo a administrao dos museus nacio
nais; o Instituto Portugus de Arquivos (IPA), que superintende nos
arquivos e servios de documentao de mbito nacional; o Instituto
Portugus de Cinema (IPC), que apoia e estimula a criao cinemato
grfica nacional; o Instituto Portugus do Livro e da Leitura (IPLL), que
zela pela defesa e expanso do livro enquanto instrumento de cultura;
o Secretariado para o Audiovisual, que coordena aces e iniciativas rela
tivas criao nos domnios audio-visuais; a Cinemateca Portuguesa,
que colecciona, preserva e recebe em depsito filmes nacionais e estran
geiros; a Biblioteca Nacional; os Teatros Nacionais de S. Carlos (empresa
pblica) e de D. Maria II; alm das Direces-Gerais: da Aco Cultural
- qual cabe criar as condies necessrias ao desenvolvimento das
potencialidades culturais do Pas e promover o acesso da populao s
manifestaes de carcter cultural -; e dos Espectculos e do Direito
de Autor - que inspecciona os espectculos e divertimentos pblicos,
que zela pela qualidade dos respectivos recintos e que se encarrega dos
assuntos referentes defesa do direito de autor. H ainda o Gabinete
de Relaes Culturais Interacionais e as Delegaes Regionais da
Secretaria de Estado da Cultura, no Norte, Centro e Sul .
Pela prpria natureza dos assuntos culturais e pelo seu carcter
eminentemente transdisciplinar, h ainda a referir a interveno de
outros Ministrios como dos Negcios Estrangeiros, da Educao e da
Juventude na temtica cultural. Merece ainda destaque a existncia do
Instituto de Cultura e Lngua Portuguesa (ICALP), cujas actividades se
prendem com a difuso cultural e lingustica no exterior, designadamente
no tocante ao ensino do Portugus e ao apoio a estudos portugueses.
Lngua Portuguesa
199. Lngua comum a sete pases soberanos - Portugal, Brasil, Angola,
Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique e So Tom e Princpe -,
falada por 1 70 milhes de pessoas, que em breve, segundo as projec
es demogrficas para o incio do novo milnio, podero ser 200
milhes, o portugus o eixo da lusofonia. De ls-a-Is, pelas sete
partidas, a lngua portuguesa um elo de comunicao com uma vitali
dade que no pode deixar de ser realada, num momento em que a emer
gncia do multilinguismo corresponde necessidade de se compensar
1 68 Portugal - Instituies e Factos
a tendncia uniformizadora da vida internacional com a preservao de
espaos de diferenciao cultural e lingustica. No estamos, porm, apenas
perante uma lngua oficial de Estados, mas sobretudo face a um veculo
de dilogo entre inmeras comunidades de emigrao e, mais do que isso,
entre antigas culturas e sociedades espalhadas pelo mundo, onde as remi
niscncias do portugus constituem elos e sinais de riqueza civilizacional.
Trata-se de uma multiplicidade de manifestaes, de presenas e
de uma abertura que tornam a luso fonia realidade complexa e encanta
tria, pois a coexistem os cdigos oficiais lingusticos com os crioulos
- dialectos nascidos do portugus no Brasil e em

frica - para no
falar dos mais diversos papeares (do papea'r cristan, que sinnimo
de portugus -lngua franca do sculo XI) -tnues mas seguros reve
ladores de uma presena antiga da lngua, capazes de nos reservarem
ainda as mais inesperadas surpresas. Como afirmou h pouco tempo
Antnio Alada Baptista, tudo isto no nos pode fazer esquecer que o
mundo de lngua portuguesa uma realidade multifacetada, onde
existem naturais barreiras que "continuam difceis de transpor e pode
dizer-se que uma grande parte da intercomunicao existente foi feita
muito mais pela iniciativa e pela apetncia das pessoas ou dos grupos
sociais do que por uma adequada programao dos governos" I .
De facto, as polticas da lngua tm contado com bonitas palavras e depa
rado com dificuldade de concertao das vrias iniciativas pblicas. No
incio de 1 990, a inteno manifestada pelos mais altos responsveis dos
sete pases de lngua portuguesa, reunidos em So Lus do Maranho,
de criarem o Instituto Interacional de Lngua Portuguesa ou a criao
do Prmio Internacional Cames podem ter constitudo passos impor
tantes no sentido de uma maior articulao de esforos. Em breve a cele
brao anunciada de um Acordo Ortogrfico, que se desej a flexvel
e aberto fecundidade das diferenas, tambm pode ser um passo no
sentido do reforo do intercmbio. Todavia, ainda Alada Baptista tem
inteira razo quando prev e alerta: "Creio que o futuro da nossa cultura
depender de algum modo desta intercomunicao que no tem nada
de transcendente e, para l das aces de informao inteligvel e
operante, trata-se de afinar os instrumentos necessrios a uma maior
comunicabilidade que se obtm por aces que, ou esto na rea das
meras convenes - como o caso do acordo ortogrfico - ou se
situam na rea da formao profissional - como o caso da arte de
dizer na expresso teatral ou cinematogrfica. O mundo da lngua
I
Revista do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, nmero especia, 1 990, p. 24.
Educao e Cultura 1 69
portuguesa assim o primeiro e mais natural espao da criao e acolhi
mento das expresses da nossa cultura.
200. Mundo da lngua portuguesa? Lusofonia? As expresses tendem a ser
comummente aceites, apesar das naturais diferenas e sensibilidades. Mas
o linguista brasileiro Atnio Houaiss esclarece o que deve ser esclarecido:
preciso ter sempre presente que a "minha" lngua ser tanto mais "mi
nha" quanto mais for de todos: pois um bem social, uma res communis,
que mais comum quando mais comum. No h proprietrio de uma
lngua, pois todos os que a falam so co-proprietrios, no podendo
nenhum invocar privilgios ou superioridades absolutas sobre ela" 2
Seria difcil pr melhor o problema. Assim se pode entender a cita
dssima frase de Fernando Pessoa/Bernardo Soares -a minha ptria
a Lngua Portuguesa na feliz releitura de Mrio Soares - Lngua Portu
guesa, Ptria de vrias ptrias.
Mas cabe perguntar - que poltica ou polticas da Lngua? Nada
melhor do que o dilogo e a intercomunicao, nada melhor do que
encarar este patrimnio comum, res communis como realidade ligada ao
mundo-da-vida, como expresso de sentimentos e de afectos, mas tambm
como modo actual e eficiente de acompanhar o progresso tcnico e cien
tfico. As lnguas que se fecham morrem -e a Lngua Portuguesa atra
vessa um momento que demonstra, pela sua vitalidade, uma pujana de
assinalar. O idioma de Cames e de Vieira, de Machado de Assis e de Ea
de Queirs, de Ruy Barbosa e de Ramalho, de Guimares Rosa e de Vito
rino Nemsio acolhe as novas literaturas africanas de Luandino Vieira
e de Pepetela. Eis um abrao amplo e enriquece dor. Eis uma lngua que,
de europeia, se tornou afro-americana tambm, com ramos e reminiscn
cias em todos os continentes -at Macau e ao martirizado Timor-Leste.
Que dizer, que pensar? A lngua viva a est, sem proprietrios nem
guardies privilegiados. A sua defesa tarefa comum de todos os que a
partilham. Compreende-se, assim, que constitua um poderoso factor de
dilogo entre ptrias . . . 3
2 Revista e n. o cit, p. 8.
3 Quanto educao em Portugal, mais concretamente no tocante aos seus antece
dentes histricos, fundamental a obra de Rmulo de Carvaho, Histria do Ensino em
Portugal -desde a Fundao da Nacionalidade at ao Fim do Regime de Salazar-Cetano,
Fundao Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1 986, com ampla informao e circunstanciada biblio
grafia. A descrio do sistema educativo antes da reforma em curso enconU'-se na obra colectiva
Sistema de Ensino em Portugal, Fundao Calouste Gulbenian, Lisboa, 1 981 . Sobre as
mudanas em execuo esto publicados os Documentos Prepalalrios da Comisso de
Reforma do Sistema Educativo.
9.
EP

LOGO
E porque a moradia que ento era costume dar-se nas casas
dos prfncipes me no bastava para minba sustentao, deter
minei embarcar-me para a

ndia, inda que com pouco

remdio, j oferecido a toda ventu.ra, ou m ou boa, que
me sucedesse .
FERNO MENDES P
I
NTO, Peregrinao, cap. I
H uma arte de ser portugus? - a pergunta surge muitas vezes, apesar
da dificuldade na resposta. E o certo que ningum tem dvidas sobre
a existncia de suficientes especificidades que permitem, sem esforo,
definir uma identidade prpria - capaz de aquietar os espritos mais
receosos quanto onda uniformizadora do mundo contemporneo. Que
a vocao europeia de Portugal seno uma consequncia lgica da
histria e da geografia, dos valores prprios e dos interesses comuns?
Que a orientao atlntica seno um corolrio natural da situao de
pas de face voltada ao oceano e de ptria chamada ao dilogo mar
timo? Que o pendor universalista seno o resultado de um impulso
ancestral, filho da diversidade dos povos que povoaram o territrio
portugus e de um apelo constante para ir ao encontro de outras culturas
- bem ntido no esforo, de sentido econmico e espiritual, dos desco
brimentos?
I
A diversidade, a abertura, a aventura do mltiplo e do diferente
levaram-nos a receber constantemente infuncias vindas do exterior
e a ter o fascnio pelo que cosmopolita. Olhe-se o fenmeno, nem
sempre correctamente entendido, da influncia dos estrangeirados .
Foram portugueses que, regressados Ptria, no s e resignaram na aposta
modernizadora e no esforo da aproximao do Portugal excntrico e
perifrico em relao Europa e ao mundo civilizado" . Por vezes, a
aposta foi demasiado simplista, a tentao de transpor solues sobreps
-se ao realismo e compreenso das nossas peculiaridades. Mesmo assim,
Eplogo 1 71
a vontade de mudana pde impor-se inrcia. Houve descaracterizao?
Que so as culturas vivas seno um repositrio permanente de influn
cias vrias? Que so as culturas criadoras seno encruzilhadas de cami
nhos mltiplos, enriquecidos pela originalidade dos contributos prprios?
A excentricidade e a periferia no permitiram, porm, que o cosmopoli
tismo de alguns se transformasse em movimento generalizado de inovao
- mas ficou, dessa sede de abertura e dessa vontade de reforma, a tole
rncia e a compreenso da importncia das dife
'
renas. Assim se percebe
que, sendo a cultura portuguesa bastante homognea nos seus traos
essenciais, haja tanto respeito pela importncia da pluralidade.
A arte de ser portugus - cerne da reflexo de Teixeira de Pas
coaes -no pode ser, assim, vista como uma subtil reunio do saudo
sismo com o mito sebastianista , como se o portugus se confinasse
ao paradigma do sentimentalismo ou iluso mtica dos messianismos
temporais. Sejamos claros: no se compreende o Portugus no compra
zimento do eterno retorno, impossvel, doentio, retrospectivo, pessi
mista e decadente, ou na fuga para sonhos com um futuro de redeno
e de glria - fruto de uma leitura adulterada das teses pentecostais
j oaquimitas, confundindo-se vontade de aperfeioamento com compla
cncia e passividade perante o destino. Em verdade, os dois caminhos
pouco tm a ver com a arte de ser portugus. Engana-se, pois, quem
pretenda criar a ideia, falsa, perigosa e pobre, de que uma certa filo
sofia portuguesa se pode resumir a esse olhar retrospectivo e a um senti
mentalismo quase conformista. Sentimentalismo que nada tem a ver com
o valorizar da pessoa humana e dos seus afectos nem com o elogio da
imperfeio a que o Portugus adere como sinal de compreenso pelo
concreto dos problemas - visto frente da tirania das abstraces.
Da a generosidade proverbial, mas tambm a desconfiana perante
as congregaes de esforos. A capacidade de abertura e um certo
gosto cosmopolita de aventura coexistem assim com o individualismo
- o gesto isolado faz-se sentir ao lado da nsia de encontro. Paradoxo?
I
Naturalmente que sim. O Portugus conta muito consigo e com as suas
foras - em certos momentos tende mesmo a engrandecer-se de mais
aos seus prprios olhos. A generosidade ento mais individual que
solidria. Mas, noutros momentos, perante a surpresa das dificuldades
e das barreiras tende e refugiar-se ou no apelo a um poder messinico
ou na eleio de um bode expiatrio. Como disse a Professora Maria
de Lourdes Belchior: Podemos ( . . . ), parece-me, pr de manifesto que
h, por assim dizer, duas maneiras de os Portugueses se definirem. Elas
oscilam entre o masoquismo da depreciao, dos j uzos negativos,
1 72 Portugal - Instituies e Factos
e a egolatria dos louvores s virtudes do Portugus. Alteram acaso os
louvores com as depreciaes, tendo sempre, como pano de fundo e
j ustificao, um mesmo entranhado amor do terrunho? Sabemos como
a gerao de 70 (Ea, Antero, Oliveira Martins) ironizou, ao abordar temas
ligados com o carcter nacional, tendo simultaneamente tudo enraizado
no dramtico conceito de decadncia. ( . . . )

sintomtico, e seria uma
problemtica a explorar, com vista a uma explicao de Portugal, que
surj am, sobretudo em momentos de crise, as utopias, os quintos imp
rios, compensatrios e exaltantes 1 . E o certo. que, acrescentamos
ns, a ironia autocrtica agrava-se nos momentos de maior estabilidade
e de menos problemas . . .
Inclinao para u m certo decadentismo? Predisposio para as fugas
e compensaes? No final do sculo passado a j aludida gerao de 70
viveu intensamente esse drama. Muitos preferem ver o seu pendor deca
dentista. Trata-se, porm, de uma viso deturpada dos acontecimentos
e de uma leitura errnea das atitudes. A crtica severa - que para alguns
procurou traduzir-se em programa de aco -mais no era do que uma
chamada realidade. A condenao de Portugal periferia no um
dado inexorvel do destino; h foras e energias disponveis para que
possamos agir e criar, superando-nos. Os homens de 70 colocaram-se,
assim, na linhagem dos que, desde o sculo XVI, passando pelos anos
Setecentos, sempre acreditaram em que era possvel pr o corao de
Portugal a bater ao ritmo da Europa e do mundo civilizado . Portugal
teria tudo a ganhar se enveredasse por um caminho que conciliasse o
melhor aproveitamento das energias e recursos internos (numa
confluncia entre o poder pblico e a sociedade particular) com a aber
tura cultural, cientfica, tecnolgica ao exterior. O patriotismo pros
pectivo de Antnio Srgio andar pelas mesmas guas e o prprio
Fernando Pessoa, se lido com ateno, no deixa de ser tributrio dessa
viso positiva -apesar das evidentes concesses messinicas. O deca
dentismo no se erige, assim, como doutrina, mas como apelo dram
tico regenerao (termo recorrente no nosso/ sculo XIX, desde 1 820
a 1 851 ) ou renascena (o tronco comum da Renascena Portuguesa,
movimento cultural portuense do incio deste sculo, vai dar origem
ao saudosismo, mas tambm ao modernismo e ao racionalismo crtico
liberal, democrtico e socializante da Seara Nova, filho pstumo da
gerao de 70, animado de esprito semelhante) . . .
1 Sobre o Carcter Nacional ou para uma "explicao" de Portugal, Naeo e
Defesa, Janeiro-Maro, 1 982 , p. 82.
Jjlogo 1 73
A vida das instituies portuguesas tem participado dessa oscilao
cclica entre o optimismo voluntarista dos grandes momentos funda
dores ( 1 820, 1 834-36, 1 85 1 , 1 9 1 0, 1 974), nos quais tudo parecia ser
possvel, e o pessimismo forte e dramtico muito evidente nas crises
de 1 846-47, de 1 890-92 ou em 1 924-25, momentos em que tudo parecia
desabar e ruir - sendo o decadentismo uma fuga e a severidade auto
crtica um meio de expiar culpas e de exorcizar fantasmas .

certo que
a ironia mordaz e derrotista vai tendo sempre os seus cultores. Todavia,
hoj e, com a irreversvel superao dos modelos isolacionistas e protec
cionistas e com a conscincia da necessidade de complementar o amor
ao que portugus, e ao que identifica essa arte de ser, com o cosmo
politismo e a abertura - maneira de Fradique Mendes, paradigma de
uma gerao oitocentista que se projecta para alm dela mesma -
tempo do oihar com outros olhos a situao do Portugal democrtico
e aberto num mundo em mudana, e em especial na Europa. A alterna
tiva no j entre decadncia e renascena - trata-se, sim, de sermos
mais ns com os outros e de assumirmos, com naturalidade, que a iden
tidade de cada povo precisa de suficiente determinao na defesa do
que lhe prprio e distintivo e da necessria abertura de esprito para
receber de fora o que enriquecedor. O estrangeirado deixa de ter,
assim, razo de existir -porque o dilogo intercultural se torna quoti
diano. E as instituies da democracia s tero a ganhar desse inter
cmbio e dessa conscincia cvica, no meramente nacionaL . . Assim se
enriquece a arte de ser portugus " . 2
2 Sobre o tema: Jorge Dias, Os Elementos Fundamentais da Cultura Portuguesa,
Lisboa, 1 960 - reeditado e refndido em Estudos do Cm'cter Nacional Portugus, Lisboa,
1 97 1 . Tambm: Agostinho da Silva, Reflexo, Lisboa, s. d. ; e Antnio Quadros, O Esp
rito da Cultura Portuguesa, Lisboa, 1 967.
ANEXOS
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QUADRO II
DESPESAS POR DEPARTAMENTOS DE ESTADO
ORAMENTO DO ESTADO PARA 1991
IMPORTNCIAS
DESIGNAO ORGNICA
(em milhares de contos)
Encargos Gerais da Nao 63 896
Ministrio da Defesa Nacional 2 1 8 771
Ministrio das Finanas 2 058 452
Mi nistrio da Administrao Interna 84 643
Ministrio da Justia 37 1 60
Ministrio dos Negcios Estrangeiros 24 705
Ministrio do Planeamento e Administrao do Territrio 1 91 929
Ministrio da Agricultura, Pescas e Alimentao 65 0 1 2
Ministrio da Indstria e Energia 3 1 1 78
Ministrio do Emprego e Segurana Social 80 3 1 0
Ministrio da Educao 488 552
Mi nistrio da Sade 377 783
Ministrio das Obras Pblicas, Transportes e Comunicaes 1 2 1 568
Ministrio do Comrcio e Turismo 49 91 6
Ministrio do Ambiente e Recursos Naturais 1 9 404
3 91 3 286
Fonte: Lei do Oramento para 1 991 ,
QUADRO I I I
SNTESE DAS CONTAS NACIONAIS DO SECTOR PBLICO
ADMINISTRATIVO
Mies de contos
1 . RECEITAS CORRENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Impostos sobre o rendimento e o patrimnio . .
Contribuies sociais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Impostos sobre bens e servios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Outras receitas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2 . DESPESAS CORRENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bens e servios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Subsdios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Juros da dvida pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Transferncias correntes
1988
2 257. 9
442. 9
643. 7
974. 7
1 96. 6
2 322. 2
937. 0
99. 5
465 3
820. 4
1989
2 744. 7
635 3
745. 9
I 1 06. 0
257. 5
2 701 . 0
1 1 2 1 . 9
1 04. 8
5 1 6. 3
958. 0
1990 ( 1
)
3 065. 8
707. 4
846. 6
1 282 . 0
229. 8
3 3 1 3. 9
1 340. 2
1 37. 4
752 . 1
l 084. 2
3. POUPANA CORRENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - 64. 3
43. 7 - 248. 1
4. RECEITAS DE CAPITAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. DESPESAS DE CAPITAL
Formao bruta de capital fixo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Transferncias de capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Outras despesas de capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. POUPANA FINANCEIRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7. ACTIVOS FINANCEIROS
8. SALDO TOTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Fonte: Banco de Portugal - Relatrio, 1 989.
( I ) Projeco.
73. 7
354 . 1
1 76. 5
1 56. 6
2 1 . 0
- 344. 7
82. 2
90. 4
4 1 4. 9
1 97. 3
204. 6
1 3 . 0
- 280. 8
65. 9
- 426. 9 - 346. 7
1 40. 2
458. 3
24 1 . 1
1 85. 9
3 1 . 3
- 566. 2
59. 9
- 626. 1
QUADRO IV
PORTUGAL: PRINCIPAIS INDICADORES ECONMICOS, 1985- 1989
Undades 1985 1986 1987 1988 1989
Produto interno bruto, PIB . Lvr em % 3. 0 4 . 1 5. 1 4. 0 5. 4
Procura interna tOtal Lvr cm % 0.7 7.3 9. 8 8.4 4. 1
Consumo privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (vr em % 0.8 5. 5 5. 0 7. 0 3. 2
Consumo pblico . (vr em % 6. 4 7. 3 4. 8 5. 4 2.0
Investimento (I) Lvr em % -3. 4 10. 9 1 5 . 1 1 5. 2 8. 0
Exponaes de bens e servios . [vr em % 1 0. 1 7.6 1 0.7 7. 2 16. 1
Importaes de bens e servios . (vr em % 1 . 8 1 7. 8 23. 7 1 8. 1 10. 6
Rendimento disponvel das famlias, RO . . . Lvr em % (2) 2. 6 1 . 1 3. 6 3. 2 2. 0
Taxa de Poupana (J) . . .
em % do RD 30.0 26.9 25.9 23. 2 22. 3
Poupana agregada (4) . em % do PIB 25. 4 27. 9 30.4 27.4 26.5
Famflias
em % do PIB 2$. 0 23. 9 22. 5 19. 6 18. 3
Empresas em % do PIB -3 6 4. 0 7. 9 7. 7 8. 2
Taxa de juro de depsitos a prazo() . em % 20.0 1 5. 5 1 4 . 0 1 3.0 1 4. 0
Taxa de inflao (IPC) em % 1 9. 3 1 1 .7 9. 4 9 6 1 2.6
Taxa de desemprego em sentido restrito . em % 8.5 8.4 7.0 5. 7 5.0
Emprego (otal (vr em % -0. 5 0. 2 2 .6 2. 6 2. 2
Salrios nominais(6
) Lvr em % 2 1 . 6 1 7.2 1 2 . 1 9. 1 10. 4
Balana de transaces correntes em % do PIB 1 .9 3. 9 1 . 2 - 2. 4 - 1 . 2
Saldo em dlares . , . . . 0 . 0 . 0 ' 0 . . mil milhes USO 0.4 1 .2 0.4 - 1 . 1 -0.6
Balana comercial (CIF/FOB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . em % do PIB - 1 0. 0 - 8.2 - 1 2. 7 - 1 6.6 -1 4 .8
Saldo em dlares . . . . . . . . . . . . . . . . . . mil milhes USD - 2. 1 - 2. 4 - 4. 7 -6.9 -6. 7
Termos de troca (comrcio de mercadorias) . tv em % 4. 0 1 2. 1 2. 1 2. 4 - 1 .6
ndice TeRE (7) . 1980 1 00 99. 1 99. 1 97.5 98. 2 1 02. 4
DLX com o ouro ao preo oficial . . mil milhes USD 7. 5 7. 5 1 0.0 1 3.0 1 7. 0
com o ouro ao preo de mercado . mil milhes USD 8.9 1 0.3 1 4.6 1 4. 5 18.3
Dvida externa . em % do PIB 80.4 53.9 50.3 4 1 .6 39. 0
Dvida em dlares . mil milhes USD 1 6. 7 16. 3 1 8. 5 1 7. 4 1 7. 7
Servio da dvida . em % dos CTC (8) 37. 0 28.8 30.0 29. 0 1 7. 9
Taxa de j uro implcita em % 8.8 7. 4 7.3 6. 9 7. 8
Dfice total do SPA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . em % do PIB 7.6 8.8 9. 1 7. 1 4. 8
Necessidades de I1nanciamento do SPA . em % do PIB 1 1 .9 1 0.3 1 0. 1 9 3 5 6
Dvida pblica directa . em % do PIB 68.9 68.2 7 1 . 5 74. 2 7 1 . 1
Agregados de liquidez
L . tvnf em % 27.8 22.5 1 4. 5 1 3 3 1 0. 5
. . . . . . . . . . . . . . . . . . tvnf em % 28.5 26.3 1 7. 5 1 4.4 8.6
M . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . tvnf em % 26. 9 36.1 1 4.4 1 2.6 9. 9
Agregados de crdito
Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . tvnf em % 1 9. 8 1 3.8 1 1 . 1 10. 9 3. 9
Total ao Sector Privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . tvnf em % 1 4. 9 1 3. 5 9.6 1 5. 2 16. 8
TOtal ao SPA . tvnf em % 26.3 23.9 24. 0 16. 3 - 3.4
Interno tvnf em % 1 9. 9 22. 5 1 1 . 8 1 1 .7 2. 8
Interno ao Sector Privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . tvnf em % 1 5.6 1 3.4 7.9 1 1 . 5 1 0. 8
Interno ao SPA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . tvnf em % 27.3
I
3 1 .7 26. 1 19. 0 - 2. 7
Foute: Banco de Portugal -Relatrio, 1989
(1 ) Formao bruta de capital fixo. (2) Utilizou-se o deOacionador do consumo privado nas Contas Nacionais. (3) Poupana
das famlias em percentagem do rendimento disponvel. (4) Poupana agregada de todos os agentes econmicos ex
cepto o SPA. (5) Taxa de juro de depsitos a 6 meses, antes de impostos, no 1m do ano. Em 1 989 utilizou-se uma
mdia ponderada das cinco instituies com maior saldo de depsitos. (6) Mdia das tabelas de contratao colectiva,
tOla I sem administrao pblica. (7) TCRE, taxa de cmbio real efectiva do escudo, com base nos IPC. Subida do ndi-
ce indica perda de competitividade. (8) eTC, crditos da BTC = Exportaes de bens e servios + Outras rubricas rc-
gistadas como crditOs na BTe, incluindo transferncias unilaterais pblicas,
DLX -Disponibilidades Lquidas sobre o Exterior tv -Taxa de variao
no 1m do ano tvr -Taxa de variao real
SPA -Sector Pblico Administrativo tvnf - Taxa de variao nominal de 1m de perodo
NOTA -A populao portuguesa de 10, 1 85 milhes de habitantes segundo o ltimo censo populacional ( 1 981 ).
O PIB a preos correnles foi em 1 989 dc 7. 1 5 1 milhes de contos.
NDICE
1 . INTRODUO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Uma Identidade ao Encontro das Instituies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
O Caminho da Democracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1
Instituies - Do Passado para o Futuro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 4
2 . A CONSTITUIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Evoluo do Constitucionalismo Portugus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A Constituio de 1 976 -Antecedentes e Formao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A Estrutura da Constituio de 1 976 - Os Princpios Fundamentais . . . . . . . . . .
Os Direitos e os Deveres Fundamentais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. os RGOS DE SOBERANIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1 8
1 8
36
4 1
45
50
Presidente da Repblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
A Assembleia da Repblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 5
Governo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Os Tribunais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
4. SISTEMA DE PARTIDOS, SISTEMA ELEITORAL. . . . . . . 71
O Si stema de Partidos em Portugal - Os Antecedentes e Situao Actual . . 71
Sistema de Partidos e Sistema de Governo ( 1 976- 1 990) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Evoluo dos Sistemas Eleitorais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
Sistema Eleitoral para a Assembleia da Repblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 01
5. ADMINISTRAO PBLICA, REGIES AUTNOMAS E AUTARQUIAS
LOCAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 04
Administrao Central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 04
Regies Autnomas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 09
Regionalizao, como? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Poder Local - Desde o Municipalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. A ORGANIZAO ECONMICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Princpios, o Estado e os seus Limites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Estruturas de Propriedade dos Meios de Produo e o Planeamento . . . .
Oramento e Finanas Pblicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Uma Economi a Aberta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1 1 4
1 1 8
1 24
1 24
1 29
1 34
1 36
7. SISTEMA FISCAL E SEGURANA SOCIAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 39
Uma Histria Atribulada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 39
O Novo Sistema Fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 43
a) O IVA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 43
b) IRS, IRC, Contribuio Autrquica . . . . , . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . "" """ .
Segurana Social. . . . . . . . . . . , . . . . . . . . , . . . . . . . . . . , . . . . . , . , . , . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . ' . . . . . . . . . . . . . . . . . ' . ' . . .
8, EDUCAO E CULTURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1 4 5
1 5 1
1 57
Sistema Educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . " . . " . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 58
Ensino Superior e Universidades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 62
Poltica Cultural. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 66
Lngua Portuguesa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 67
9. EPLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 70
ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 75
Esta edio de
PORTUGAL -INSTITUIES E FACTOS
de Guilherme d' Ol iveira Martins
da coleco
Snteses da Cultura Portuguesa
Europlia 91 -Portugal
foi composta e impressa
por A. Coelho Dias, Lda.
para a
Imprensa Nacional-Casa da Moeda
em Lisboa.
Orientao grfica de Julieta Matos -INCM.
Capa de Lgia Pinto
com reproduo de pormenor da serigrafia
.Cidade Sede de Governo
de Maria Helena' Vieira da Silva
editada pela INCM por ocasio
das Comemoraes do 75. o Aniversrio
da Assembleia Constituinte e da Constituio de 1 91 1 .
Acabou de imprimir-se em Junho
de mil novecentos e noventa e um.
ED. 2 1 1 1 0 63 1
C6D. 2 2 0 006 000
DEP. LEGAL N.O 48 550 / 91
ISBN9722704230
SNTESES DA CULTURA PORTUGUESA
1 1 11 11 11 1 11 11 11 1 1 1 1 1 1 11 1 1 1 1 11 1
1 00 2 200060005
PORTUGAL - INSTITUIES E FACTOS
Guilherme d' Oliveira Martins
HISTRIA DE PORTUGAL
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CINCIA EM PORTUGAL
Coordenado por
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HISTRIA DAS ARTES PLSTICAS
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A ARQUITECTURA
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e Paulo Ferreira de Castro
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UMA HISTRIA DE FOTOGRAFIA
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