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Reporte CESOP Nmero 66 Julio de 2013

r e p
REFORMA ENERGTICA Presentacin
Rafael Arstegui Ruiz

o r t e
El sector privado y Pemex. Algunos datos sobre la normatividad aplicable al respecto
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

El mercado petrolero internacional

Gabriel Fernndez Espejel

Arquitectura de mercado para el sector energa en Mxico

Vctor G. Carren Rodrguez

La explotacin petrolera y el capital privado

Javier Jimnez Espri

Cmo salvar a Pemex sin hundir al pas o cmo salvar al pas sin enterrar a Pemex
Sergio Benito Osorio

Transicin y diversificacin energtica

Odn Demfilo de Buen Rodrguez

El modelo noruego
Arne Aasheim

C E S O P

Abasto, calidad, precio y medio ambiente

Juan Antonio Bargs Mestres

La reforma energtica en la opinin pblica

Gustavo Meixueiro Njera y Arn Baca Nakakawa

Comit del CESOP Mesa Directiva Dip. Sebastin Alfonso de la Rosa Pelez Presidente Dip. Ana Isabel Allende Cano Dip. Mara Teresa Jimnez Esquivel Dip. Carol Antonio Altamirano Secretarios Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Rafael Arstegui Ruiz Director General Roberto Aschentrupp Toledo Gabriel Fernndez Espejel Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Rafael Lpez Vega Anavel Monterrubio Redonda Salvador Moreno Prez Investigadores Arn Baca Nakakawa Elizabeth Cabrera Robles Leticia Galicia Garca Luz Garca San Vicente Natalia Hernndez Guerrero Nora Iliana Len Rebollo Trinidad Otilia Moreno Becerra Linda Anah Snchez Lpez Karen Nallely Tenorio Coln Apoyo en investigacin Jos Olalde Montes de Oca Asistente editorial Claudia Ayala Snchez Correccin de estilo Alejandro Lpez Morcillo Editor

J. Guadalupe Crdenas Snchez Coordinador Tcnico

Francisco J. Sales Heredia Director de Estudios Sociales

Gustavo Meixueiro Njera Director de Estudios de Desarrollo Regional Efrn Arellano Trejo Subdirector de Opinin Pblica

Ernesto Cavero Prez Subdirector de Anlisis y Procesamiento de Datos

Glen Antonio Magaa Roberts Coordinador de Vinculacin y Difusin

Reporte CESOP, nm. 66, julio de 2013. Publicacin mensual del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, LXII Legislatura. Av. Congreso de la Unin 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque, Mxico, D.F., C.P. 15960. Tel. 5036 0000 ext. 55237. Correo electrnico: cesop@congreso.gob.mx Los artculos contenidos en esta publicacin y las opiniones vertidas no reflejan la postura de la Cmara de Diputados.

Presentacin
Rafael Arstegui Ruiz*

Indudablemente la reforma en materia de los recursos que provienen de los hidrocarburos constituye uno de los temas ms relevantes de los que contempla la agenda del Pacto por Mxico y, como se puede observar al darle seguimiento en los medios informativos, es un tema que divide a la sociedad mexicana. Los referentes al tema son mltiples, abarcan aspectos ideolgicos, econmicos, de identidad cultural e incluso de definicin poltica; por ello, el debate sobre la reforma energtica se har presente en la Cmara de Diputados, como ya se ha hecho presente en los medios informativos, en las instituciones acadmicas y de la discusin de la misma surgirn reformas que seguramente se vern reflejadas en la propia Constitucin. El nmero 66 del Reporte CESOP aglutina documentos que reflejan el pulso actual del parecer de la sociedad mexicana sobre la reforma energtica que, de suyo, tiene y tendr implicaciones para la vida poltica y econmica del pas. En este contexto, el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (CESOP) aplic una encuesta que arroj resultados muy coinci-

dentes con otras similares que algunas encuestadoras llevaron a cabo recientemente, y que, en trminos generales, arrojan por lo menos reserva cuando no rechazo a la presencia de la iniciativa privada en la explotacin de los recursos petroleros. En el mismo tenor, el 18 de julio se llev a cabo el Foro Petrleo y Energa, escenario en que se dio a conocer la encuesta, desmenuzada finamente en La reforma energtica, escrito por Gustavo Meixueiro Njera y Arn Baca Nakakawa. La encuesta da cuenta del consenso entre expertos y actores polticos sobre la necesidad de cambiar la forma en que opera Petrleos Mexicanos. En contraposicin, lo que no logra consenso es la forma y el modo en que debe participar el capital privado en la operacin de la empresa. El artculo revela cmo percibe la sociedad el tema de los recursos petroleros; por cierto, resultados disponibles en http://goo.gl/ADACyf. Juan Antonio Bargs Mestres, ingeniero qumico de la UNAM y representante de Mxico ante la OPEP, presenta en Abasto, calidad, precio y medio ambiente, un anlisis de los retos que enfrentan los recursos energticos. * Doctor en educacin por el ICE de la UAEM. DiArranca con la disminucin de las reservas rector General del CESOP. Lneas de investigacin: eduprobadas y posibles, destacando que existen cacin, medio ambiente e interculturalidad.

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16 mil pozos marginales o maduros cuya explotacin es poco rentable. Seala la primordial importancia que tiene la investigacin y el retroceso que ha significado su retraimiento llevando al pas a una gran dependencia tecnolgica que no permite identificar cmo aprovechar los recursos del gas natural o resolver la construccin de refineras y poliductos, y sobre todo, la formacin de recursos humanos, pues su carencia obliga segn el autor a construir alianzas con el sector privado para posibilitar la explotacin en aguas profundas. Por consiguiente, Bargs concluye: se requiere una reforma energtica integral. El embajador de Noruega en Mxico, Arne Aasheim, en El modelo noruego expone dos principios fundamentales: 1) la propiedad estatal sobre gas y petrleo, para 2) garantizar beneficios para toda la poblacin. El texto hace un periplo por la poltica petrolera de ese pas que inici con la colaboracin de compaas petroleras aportando tecnologa y experiencia (elementos de los que Noruega careca), pero que, en contraparte junto con Islandia, mantiene la proporcin suficiente de recursos de energa renovable; y en cuanto al desarrollo de la explotacin petrolera, fue adoptando los principios rectores que rigen su poltica energtica que se expresan en la figura del Directorado del Petrleo Noruego, cuyas funciones son: mantener la contabilidad total del manejo de los recursos; proporcionar consejo al Ministerio del Petrleo y Energa para planear a largo plazo su explotacin; evaluar las propuestas de desarrollo; realizar las mediciones relacionadas con las rondas de licitaciones donde participan las empresas privadas y, en su interaccin con stas, buscar mejorar las tasas de recuperacin en cada campo.

Jos de Jess Gonzlez Rodrguez, investigador del CESOP, en El sector privado y Pemex. Algunos datos sobre la normatividad aplicable al respecto revisa la normatividad que rige al sector. En 1938 en el contexto de la expropiacin de la industria petrolera, el entonces presidente, general Lzaro Crdenas, envi al Congreso una iniciativa para modificar los alcances del artculo 27 constitucional; iniciativa que se aprob en noviembre de 1939, donde estableca que en materia de petrleo y carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos, no se expediran concesiones y que sera la nacin la que llevara a cabo la explotacin de tales recursos. El trabajo sintetiza las sucesivas reformas que ha tenido el artculo 27 y cmo la normatividad ha sufrido modificaciones en materia de la participacin privada en la exploracin y explotacin de los recursos. Estamos ante una cabal investigacin que permite identificar claramente el alcance de cada una de las reformas que en la materia se han realizado. Presenta un esquema de la participacin de las empresas privadas en el sector de los hidrocarburos, derivado de las reformas que se han llevado a cabo e identifica otros mecanismos de inversin privada en el sector. El maestro en Economa e investigador de este Centro, Gabriel Fernndez Espejel, escudria El mercado petrolero internacional. Visualiza las tendencias predominantes del mercado global, retrata el horizonte actual de la produccin y el consumo vinculados al comportamiento de su precio en el mercado internacional, y calibra el peso que tienen los pases productores y sus volmenes de produccin. En un ilustrativo cuadro detalla qu pases son los principales consumidores de petrleo.

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Tambin se aventura en la prospectiva de los precios del petrleo y el posicionamiento que tendrn productores y consumidores, detenindose en la relacin Mxico-Estados Unidos, con lo cual el autor sugiere ampliar la mirada sobre el debate en materia de la reforma, incorporando en la perspectiva del anlisis el comportamiento de los mercados internacionales y la necesidad de que el pas pueda ser ms competitivo. El doctor Vctor Carren aporta una visin de las restricciones existentes en el sector energtico en Mxico. En su artculo Arquitectura de mercado para el sector energa en Mxico, el doctor Carren, analiza diversas posibilidades de mercado para hacer ms competitivo el sector. Transicin y diversificacin energtica fue escrito por Odn Demfilo de Buen Rodrguez, ingeniero mecnico electricista de la UNAM, en donde, como el ttulo indica, analiza los propsitos de la diversificacin, que se sustenta en tres premisas: a) mejoras en la productividad; b) menores costos de produccin, y c) reduccin del impacto ambiental. El autor da cuenta del impacto que en la produccin de energa han tenido las innovaciones tecnolgicas, as como los riesgos en la toma de decisiones relacionadas con la energa, incluyendo el tema de la calidad de la produccin y las condiciones que se requieren para garantizarla. Sergio Benito Osorio, ex presidente de la Comisin de Energticos de la LVII Legislatura de la Cmara de Diputados, en su ponencia

dentro del Foro Petrleo y Energa realizado en este Palacio Legislativo, sortea el dilema Cmo salvar a Pemex sin hundir al pas o cmo salvar al pas sin enterrar a Pemex. Aqu el autor analiza los efectos que han tenido las polticas de desregulacin de la industria petrolera, as como el desplazamiento de la funcin industrial de Pemex a favor de la recaudacin fiscal y la bsqueda del equilibrio del presupuesto federal. Se ocupa tambin de la orientacin de la poltica petrolera en el periodo en que Jess Reyes Heroles estuvo al frente de Pemex. Finalmente, el ingeniero Javier Jimnez Espri, en su ponencia La explotacin petrolera y el capital privado presenta un panorama muy documentado de la poltica petrolera en varios pases. De manera crtica, amn de su fundamentacin slidamente respaldada, cuestiona el proceso de privatizacin que ha vivido Pemex y compara con otros pases las medidas reguladoras de stos en materia de la participacin privada (destaca la comparacin con Venezuela, Brasil, Noruega y Kazajistn). Adems, formula una propuesta de reforma que descansa en una estrategia integral de energa que garantice la seguridad energtica a largo plazo: fortalecer a Pemex devolvindole el rango que en cierto momento tuvo a nivel mundial, no compartir la renta petrolera, y limpiarlo de la corrupcin. El Reporte CESOP que tiene en sus manos aporta elementos para una discusin ms amplia sobre el tema.

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El sector privado y Pemex. Algunos datos sobre la normatividad aplicable al respecto

Jos de Jess Gonzlez Rodrguez*

Petrleos Mexicanos (Pemex) est a cargo de la planeacin y administracin estratgica de la industria petrolera, as como de las tareas de exploracin, produccin y distribucin de hidrocarburos incluyendo derivados del petrleo y petroqumica bsica. Por diversas reformas a su marco regulatorio se ha permitido al sector privado participar en petroqumica secundaria y en el almacenamiento, distribucin y transportacin de gas natural, aunque la exploracin, produccin y ventas de primera mano de este hidrocarburo siguen siendo derecho exclusivo de Pemex.

Antecedentes y referencias En el contexto de la expropiacin de la industria petrolera en 1938, el entonces presidente Lzaro Crdenas envi al Congreso una iniciativa para modificar los alcances del artculo 27 constitucional; esa reforma aprobada por
* Licenciado en Derecho y Economa por la Universidad Autnoma de San Luis Potos. Investigador del rea de Estudios Regionales del CESOP. Lneas de investigacin: trabajo, transportes, migracin y derechos humanos, Pemex, Poder Judicial, sistema de justicia. Correo electrnico: jesus.gonzalez@congreso.gob.mx

el Congreso en noviembre de 1939 estableca que tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos, no se expediran concesiones, sino que la explotacin de esos productos se llevara a cabo por la nacin en la forma que lo determinara el estatuto reglamentario correspondiente. Unos aos ms tarde, entre 1946 y 1958, se efectuaron reformas que permitieron que compaas extranjeras hicieran trabajos de exploracin y explotacin de nuevos yacimientos. Para 1958 estas compaas contribuan con 2% a la produccin total de los hidrocarburos, pero en otras reas, como la prestacin de servicios, la participacin era mayor.1 Antes de finalizar su periodo de gobierno, el a la sazn presidente, Adolfo Ruiz Cortines, propuso diversas enmiendas para limitar el crecimiento de la presencia extranjera en la industria. En ese marco, se promulga en 1958 la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, en donde se seala que corresponde a la nacin el dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los
El papel del sector privado en el futuro de Pemex, discurso del director general de Petrleos Mexicanos en la Cmara de Comercio de Estados Unidos en Mxico, 17 de diciembre de 2002.
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carburos de hidrgeno que se encuentren en el Los trminos de la inversin privada en el territorio nacional incluida la plataforma con- sector petrolero en Mxico tienen las siguientinental en mantos o yacimientos, cualquiera tes particularidades: que sea su estado fsico, incluyendo los estados intermedios y que componen el aceite mineral a) Pemex conserva la propiedad de todos crudo, lo acompaan o se derivan de l. los bienes del suelo y del subsuelo, por En 1960 finalmente el presidente Adolfo lo que la infraestructura y los activos Lpez Mateos termin por consolidar el moque los particulares construyan para la nopolio del Estado iniciado por Crdenas 20 exploracin, extraccin y procesamienaos antes. Es decir, en un contexto de poltica to de crudo y gas han de ser propiedad nacionalista y de sustitucin de importaciode Pemex; nes, el sector energtico termin por cerrarse b) El pago a particulares slo podr ser al capital privado. En definitiva, el artculo 27 en efectivo y no en especie; constitucional se modific para sealar que c) Los particulares no podrn tener participacin en el producto ni recibir en pago un porcentaje derivado de la ex...tratndose del petrleo y de los carburos de plotacin de los hidrocarburos; y hidrgeno slido, lquidos o gaseosos, no se d) Pemex debe conservar en todo momenotorgarn concesiones ni contratos, ni subto el control de los programas en los que sistirn los que se hayan otorgado y la nacin participan los contratistas, desde su aullevar a cabo la explotacin de esos productos, torizacin hasta la supervisin.3 en los trminos que seale la ley reglamentaria
respectiva.2

Pese a lo anterior, el artculo 6o. de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo dej abierta la posibilidad de que Pemex celebre con personas fsicas o morales contratos de obras y de prestacin de servicios, aunque la misma disposicin advierte que las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan sern siempre en efectivo y en ningn caso concedern por los servicios que se presten o las obras que se ejecuten porcentajes en los productos ni participacin en los resultados de las explotaciones.
Ricardo Corona y Daniel Guadarrama, Petrleo, el dominio de la nacin, en Nos cambiaron el mapa. Mxico ante la revolucin energtica del siglo XXI, Mxico, Imco, 2013.
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La misma Ley Reglamentaria del Artculo 27 aludida establece en su artculo 4o. las actividades que pueden llevar a cabo los sectores social y privado en materia petrolera en Mxico, siendo stas el transporte, el almacenamiento y la distribucin de gas, ya que tales sectores pueden construir, operar y ser propietarios de ductos, instalaciones y equipos propios de tales actividades. En cuanto a la regulacin normativa de Pemex, en su conjunto, debe sealarse que adems de las disposiciones anotadas, existen al menos una treintena de leyes aplicables, casi 50 reglamentos, tres tratados internacionales y un sinnmero de normas oficiales y disposicio3

El papel del sector..., op. cit.

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nes administrativas de diferente rango vinculadas al sector. El Cuadro 1 detalla cinco apartados que identifican los mecanismos que existen para la participacin privada en el ramo de los hidrocarburos: a) propiedad del hidrocarburo, b) canalizacin de renta para el Estado, c) compensacin para el operador, d) inversin, y e) deducibilidad de los costos. Para cada uno de esos apartados se seala el esquema prevaleciente en los modelos cerrados o abiertos a la participacin privada.

Petroqumica e inversin privada En 1992 se expide una nueva Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, la cual define a Pemex como rgano descentralizado de la administracin pblica, responsable de la conduccin de la industria petrolera. Esta ley determina la creacin de un rgano corporativo y cuatro subsidiarias estructura que opera actualmente que a saber son: Pemex Exploracin y Produccin (PEP), Pemex Refinacin, Pemex Gas y Petroqumica Bsica, y Pemex Petroqumica. Una vez instituido Pemex Petroqumica como organismo descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonio propios, en 1993 se abrog la Ley para promover la Inversin Mexicana y regular la Inversin Extranjera y entra en vigor la Ley de Inversin Extranjera en la que se abri la posibilidad a los inversionistas extranjeros para participar en la industria petroqumica sin estar sujetos a porcentajes y se elimin la condicin de contar con capital nacional y extranjero. Posteriormente, en 1995 el Ejecutivo federal, por conducto de la Secre-

tara de Energa (Sener) y Pemex, convocaron a interesados nacionales y extranjeros a la licitacin para adquirir los activos destinados a la produccin de petroqumicos secundarios localizados en el Complejo de Cosoleacaque, Veracruz; sin embargo, diversos sectores de la sociedad mexicana se pronunciaron en contra, por lo que el 13 de octubre de 1996 el gobierno federal cancel su venta.4 Con el argumento de garantizar la inversin en petroqumica, en octubre de 1996 el Ejecutivo federal present la iniciativa para reformar la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, en la cual se estableci la distincin entre petroqumica bsica, reservada exclusivamente al Estado; y la denominada secundaria, en la cual se circunscribira la actuacin conjunta de Pemex y la iniciativa privada.5 Si bien desde esa poca el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 estableci la desincorporacin de diversas entidades paraestatales, no fue sino hasta 1996 que se reorient el proceso de desincorporacin de la petroqumica secundaria para atraer inversiones privadas nacionales y extranjeras, el cual se haba iniciado en 1983. Lo anterior origin la creacin de siete empresas petroqumicas filiales:
Auditora Superior de la Federacin, Pemex Petroqumica, Produccin de Petrleo, Gas, Petrolferos y Petroqumicos, Programa de Auditoras para la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica, ASF, 2009. 5 Son petroqumicos bsicos la elaboracin, transporte, almacenamiento, distribucin y ventas de primera mano de los derivados del petrleo y del gas que sean materias primas industriales bsicas, como el etano, propano, butano, pentano, hexano, heptano, materia prima para negro de humo, naftas y metano, cuando provengan de carburos de hidrgeno y se utilicen como materia prima en procesos industriales petroqumicos.
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Cuadro 1. Esquemas para la participacin de empresas privadas en el sector de hidrocarburos

Modelo cerrado Modelo abierto

Conceptos

Sistema de contrato de servicios (puro y riesgo)

Sistema de contrato de produccin compartida

Sistema de concesiones

Propiedad del hidrocarburo

a) Las reservas en el subsuelo son a) Las reservas en el subsuelo de la nacin. son de la nacin. b) En los casos de contrato de b) El Estado comparte la servicio puro el operador acta propiedad de la produccin como contratista. con el operador en puntos c) En contratos de servicio de especficos despus de boca riesgo el operador no toma de pozo o en los puntos de posesin sobre los hidrocarburos entrega. en superficie.

a) Las reservas en el subsuelo son de la nacin b) El operador toma posesin de la totalidad de la produccin de hidrocarburo a boca de pozo (en superficie).

Ingresos no tributarios. Canalizacin de renta para el Estado Ingresos tributarios.

No pagan regalas ni otros ingresos.

a) Regalas (% de produccin). a) Regalas (% de produccin). b) Reparto de utilidades (oil profits). b) Bonos de asignacin. c) Bonos de asignacin. d) Participacin especial. e) Pagos por ocupacin de rea. d) Participacin especial. e) Pagos por ocupacin de rea. a) Impuestos corporativos (sobre la renta, impuestos ambientales). b) Impuestos especiales al aceite durante la vida del proyecto. a) La produccin en especie se comparte entre el operador y el gobierno. b) Utilidades netas de los ingresos de parte de la produccin. c) Recuperacin de inversiones de capital (amortizacin y depreciacin, gasto virtual). El operador aporta toda la inversin de exploracin, desarrollo y explotacin. Existe un tope anual en las deducciones de capital, los costos operativos van al 100%, el remanente se reconoce en aos posteriores. a) Impuestos corporativos (sobre la renta o ambientales). b) Impuestos especiales al aceite durante la vida del proyecto.

Impuestos.

Compensacin para el operador

Tarifa por barril. En los contratos de servicio a riesgo el pago es una tarifa por barril en efectivo vinculada a las utilidades.

a) Utilidades netas de los ingresos de toda la produccin b) Recuperacin de inversiones de capital reconocidas como amortizacin y depreciacin (gasto virtual).

Inversin

La inversin de capital corre casi totalmente a cargo del Estado, ya sea directamente o a travs de una empresa estatal (NOC).

El operador aporta toda la inversin de exploracin, desarrollo y explotacin. El operador puede reconocer anualmente el 100% de las deducciones correspondientes a inversiones de capital y costos operativos.

Deducibilidad de los costos

Slo deduce los costos asociados con la prestacin del servicio.

Fuente: Instituto Mexicano para la Competitividad, Nos cambiaron el mapa. Mxico ante la revolucin energtica del siglo XXI, Mxico, Imco, 2013.

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Cosoleacaque, Tula, Escoln, Camargo, La Cangrejera, Morelos y Pajaritos. Asimismo, el Ejecutivo federal intent abrir espacios a la participacin privada nacional y extranjera para atender esas reas. Para mayo de 2004, la Sener determin que los resultados obtenidos de la desincorporacin de las filiales no fueron los esperados debido a que no se concret la participacin del sector privado.6 Los datos contenidos en el Cuadro 2 permiten identificar la participacin del sector privado en diversos proyectos del ramo. Como se aprecia en los ocho proyectos contemplados, la inversin privada de diferentes empresas y entidades se da en asociacin con Pemex con distintos montos de participacin, ya bien en inversin directa o en suministro de insumos. A la fecha, la participacin asciende a poco ms de 5 mil millones de dlares.

el Aprovechamiento Sustentable de la Energa; y, de la Comisin Nacional de Hidrocarburos; reformas y adiciones a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo; y reformas a las Leyes Orgnica de la Administracin Pblica Federal; y de la Comisin Reguladora de Energa. Los datos del Cuadro 3 permiten confrontar los fines y los objetivos buscados por la iniciativa de reforma energtica respecto a los alcances de esa propuesta una vez que la misma fue aprobada en 2008 por el Congreso. En el cuadro se muestran los cuatro rubros ms importantes que comprende la reforma exploracin y produccin; refinacin; finanzas, y gobierno corporativo y regulacin, as como los objetivos buscados por la iniciativa y los cambios aprobados por el Poder Legislativo al respecto.

La reforma energtica de 2008 Los ms recientes cambios en materia energtica se dieron durante la administracin federal 2006-2012 y en el periodo de la LX Legislatura, mediante lo que se conoce como Reforma Energtica 2008. Tales reformas implicaron la expedicin de una nueva Ley de Petrleos Mexicanos y la reforma de las Leyes Federal de las Entidades Paraestatales; de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas; y de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico; as como la expedicin de las Leyes para el Aprovechamiento de las Energas Renovables y el Financiamiento de la Transicin Energtica; para

Legislacin complementaria

Deben sealarse las disposiciones de carcter internacional que contemplan el tema de los hidrocarburos nacionales y la participacin privada de empresas de otros pases en la industria petrolera. Al respecto destaca el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) cuyo captulo VI est dedicado al tema del comercio de la energa y la petroqumica bsica entre Canad, Estados Unidos y Mxico. Dicho tratado refiere que el Estado mexicano se reserva la inversin y la prestacin de servicios en las siguientes actividades: exploracin y explotacin de petrleo crudo y gas natural; refinacin o procesamiento de petr6 Pemex petroqumica y las siete filiales se desemleo crudo y gas natural; y produccin de gas peaban en un marco dual como entidades pblicas y artificial, petroqumicos bsicos y sus insumos sociedades mercantiles.

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y ductos, as como en materia de comercio exterior; transporte, almacenamiento y distribucin, incluyendo la venta de primera mano de petrleo crudo; gas natural y artificial; bienes obtenidos de la refinacin o del procesamiento de petrleo crudo y gas natural, y petroqumicos bsicos. El TLCAN no contempla la inversin privada en las actividades mencionadas; sin embargo, existe una disposicin denominada clusula de desempeo, la cual seala que cada uno de los pases involucrados en el tratado deber permitir a sus empresas estatales nego-

ciar clusulas de desempeo en sus contratos de servicios. Por ello se han otorgado facultades legales a Pemex para negociar contratos de servicios con el sector privado nacional y extranjero, y negociar clusulas de desempeo en estos contratos.

Otros mecanismos de inversin privada Un instrumento que en aos recientes se ha empleado para incrementar la capacidad de in-

Cuadro 2. Proyectos con participacin del sector privado en petroqumica (millones de dlares americanos)
Proyecto Reactivacin de la cadena de acrilonitrilo (incluyendo la modernizacin de planta de PPQ) Paraxileno en CP La Cangrejera Cianuro de sodio Cloruro de vinilo. Para optimizar la cadena, incrementar la produccin y reducir los costos Urea. Para impulsar la produccin de fertilizantes 1-Buteno Amoniaco Etileno XXI Participantes Unigel y Pemex Alfa y Pemex Unigel, Peoles y Pemex Mexichem y Pemex Inversin 90 mmUSD participacin Pemex: suministro de insumos 300 mmUSD participacin Pemex: 50% inversin 150 mmUSD participacin Pemex: 40% inversin 200 mmUSD participacin Pemex: suministro de insumos 200 mmUSD Pemex Petroqumica (PPQ) aporta garanta de suministro a largo plazo de amoniaco en Cosoleacaque 40 mmUSD participacin Pemex: 40% inversin 1,000 mmUSD participacin Pemex: 15% en suministro 3,500 mmUSD participacin Pemex: 10% inversin 5,480 mmUSD

Agrogen y Pemex Diavaz y Pemex Estado de Sinaloa Braskem y Pemex Total

Fuente: Instituto Mexicano para la Competitividad, Nos cambiaron el mapa. Mxico ante la revolucin energtica del siglo XXI, Mxico, Imco, 2013.

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Cuadro 3. Alcances de la reforma energtica de 2008

rea Objetivos pretendidos por la iniciativa Cambios aprobados por el Congreso

La participacin directa del sector privado (empresas operadoras) en la exploracin y produccin permanece restringida. Participacin directa del sector priva- Se deline la figura de contratos incentivados para Exploracin do en la exploracin y desarrollo de terceros (proveedores de servicios), conocidos y produccin yacimientos de hidrocarburos. como los CIEP (contratos integrales de exploracin y produccin). stos permiten la participacin de proveedores en las actividades secundarias de la Industria.

Refinacin

Competencia en la produccin de ga- Se mantiene el monopolio de Pemex en la refinacin de petrleo y en la comercializacin. solina. Participacin del sector privado en la Se orden la construccin de una refinera en Tula construccin y operacin de refineras. (originalmente prevista para 2016).

Finanzas

Establecimiento de derechos de extraccin de petrleo en niveles comparables a otros pases. Dotar de recursos para necesidades de inversin de Pemex y apuntalar su balance financiero.

El rgimen fiscal de Pemex no se modific; sigue ligado al presupuesto pblico. Compromiso plurianual a fin de reservar recursos para financiar futuras inversiones. Creacin de un fondo de investigacin y desarrollo de energa renovable. Nuevas reglas para el fondo de estabilizacin. Introduccin de los bonos ciudadanos (hasta 2012 la SHCP no haba publicado los lineamientos para la emisin de estos bonos). Regmenes especiales para campos maduros, campos con complejidad tcnica (Chicontepec) y aguas profundas.

Responsabilidad del Consejo de Administracin en la creacin de valor Creacin de la Comisin Nacional de Hidrocarburos (CNH) para regular y supervisar la explotacin Gobierno econmico. corporativo Creacin de un rgano regulador, inde las reservas de petrleo del pas. dependiente de Pemex a cargo de defi- Cuatro consejeros profesionales para fortalecer el y regulacin nir la estrategia ptima de explotacin mandato institucional. y extraccin de reservas. Fuente: Instituto Mexicano para la Competitividad, Nos cambiaron el mapa. Mxico ante la revolucin energtica del siglo XXI, Mxico, Imco, 2013.

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versin son los llamados Proyectos de Infraestructura Productiva con Impacto Diferido en el Registro del Gasto, mejor conocidos como Pidiregas. Los Pidiregas son obras de propiedad pblica ejecutadas y financiadas por terceros que se van pagando y amortizando en un determinado periodo. El monto total de inversin Pidiregas ejecutable cada ao corresponde a una determinacin del Congreso de la Unin. La inversin fsica en Pemex es financiada en parte con instrumentos tipo Pidiregas y el resto mediante gasto presupuestal programable. En materia de exploracin y produccin se han ejecutando proyectos con recursos tipo Pidiregas en el complejo de yacimientos de Cantarell, en el Programa Estratgico de Gas, en la Cuenca de Burgos y en la zona del Delta del Grijalva. Otras inversiones en esta modalidad se han canalizado a la reconfiguracin de las refineras de Madero, Salamanca y Tula. En cuanto al gas natural la Comisin Reguladora de Energa ha otorgado permisos a los sectores social y privado para construir, operar y ser propietarios de los ductos, instalaciones y equipos requeridos en actividades de transporte, almacenamiento, distribucin y comercializacin de ese fluido que para 2002 implicaron la instalacin de poco ms de 2 mil 200 kilmetros de ductos y de 27 mil kilmetros de redes nuevas.7

En materia de franquicias, la participacin del sector privado se presenta primordialmente en la Red de Estaciones de Servicio Pemex y en las actividades relacionadas a la distribucin de gas licuado de petrleo, distribucin de productos petrolferos, servicios mdicos subrogados, adquisiciones de otros bienes y servicios, y arrendamiento de embarcaciones, entre otros rubros. Otro de los mecanismos de participacin privada en Pemex son los llamados Contratos de Servicios o Convenios de Colaboracin. Estas figuras han permitido a Petrleos Mexicanos contratar una serie de servicios relacionados con los procesos de perforacin, desarrollo y expansin de sus campos, con la modalidad de que tales contratos representan inversiones que son pblicas porque pertenecen a Pemex pero que sern financiadas y ejecutadas por particulares, quienes aportarn sus capacidades de financiamiento, tecnolgicas y operativas.8 En 2011 se suscribieron seis convenios de colaboracin entre Petrleos Mexicanos, Pemex Exploracin y Produccin, y diversas compaas petroleras. Entre 2007 y 2011 se suscribieron 37 convenios: 6 en 2007, 10 en 2008, 9 en 2009, 6 en 2010 y 6 en 2011. Los convenios correspondientes a 2011 se detallan en el Cuadro 4.

El papel del sector..., op. cit.

Idem.

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Cuadro 4. Acuerdos y convenios de colaboracin entre Pemex y diversas empresas en 2011

Empresa Japan National Oil Corporation Petrobank Energy and Resources Ltd. Objeto Convenio especfico de colaboracin para la realizacin de un estudio conjunto en un rea de aguas profundas. Convenio general de colaboracin. Convenio especfico para la revisin y anlisis del estudio de yacimientos del proyecto de inyeccin de vapor del Campo Samaria Terciario (Negeno) Convenio general de colaboracin en materia de investigacin, desarrollo cientfico, tecnolgico y de recursos humanos. Convenio especfico de colaboracin para identificar y mapear la distribucin de los abanicos turbidticos del Palegeno (Arenas Wilcox) del rea Cinturn Plegado Perdido en la Cuenca del Golfo de Mxico.

Repsol Exploracin Mxico

Seabird Exploration Americas, Inc.

Seabird Exploration Americas, Inc.

Marco general de colaboracin en materia de investigacin, Total Exploration Technique Mexique desarrollo cientfico y tecnolgico, y desarrollo de recursos humanos Sociedad Simplificada por Acciones (SAS) en la exploracin y produccin de hidrocarburos. Fuente: Petrleos Mexicanos, Informe de responsabilidad social 2011, principales acuerdos y convenios con otras petroleras, Mxico, 2011.

Comentarios finales El inminente debate nacional acerca de la necesidad o no de una reforma al marco normativo del petrleo se vislumbra como particularmente complejo en la medida que ejercicios similares en el pasado reciente han motivado serios desencuentros entre los actores sociales y porque una discusin de esa naturaleza presenta vertientes que ataen a la independencia econmica del pas y a su soberana. Una probable reforma legislativa sobre el tema tendra que examinar la conveniencia de efectuar o no cambios constitucionales, as

como llevar a cabo una profunda revisin del marco legal vigente que permita identificar las implicaciones sociales y econmicas de tales cambios normativos. Debe tenerse presente en el debate y anlisis legislativo del tema que los diversos ejercicios de consulta y opinin pblica que se han instrumentado recientemente por diversas empresas encuestadoras denotan, por una parte, la resistencia de sectores de la poblacin a la apertura a la iniciativa privada tanto nacional, como extranjera del sector energtico nacional; pero paradjicamente, al mismo tiempo coinciden en la necesidad de llevar a cabo cambios profundos en el sector.

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El mercado petrolero internacional

Gabriel Fernndez Espejel*

El presente documento ofrece una visin panormica de las tendencias predominantes en el actual mercado petrolero global (oferta, demanda y precios), en el mediano y largo plazos; la relacin energtica y comercial entre nuestro pas y Estados Unidos; los nuevos descubrimientos de gas y petrleo de esquisto, a fin de, si no incorporar, por lo menos estar informados sobre estas aristas en el debate en torno a una reforma energtica en Mxico.

Panorama actual del mercado petrolero

La produccin y consumo de petrleo en el mundo estn estrechamente ligados al comportamiento de su precio en los mercados internacionales. Esta premisa explica que el petrleo haya seguido una tendencia a la baja en su posicin como principal fuente de energa 1 En British Petroleum and Global, The oil market to en el mundo desde 1970 ante eventos de ines2030, Implications for investment and policy, febrero 2012 tabilidad cuando se registraron alzas signifi*Maestro en Economa por la UNAM. Investigador del rea de Opinin Pblica del CESOP. Lneas de investigacin: gobierno, mercado, impuestos y energa. Correo electrnico: gabriel.fernandez@congreso.gob.mx [www.bp.com/content/dam/bp/pdf/statistical-review/ The_Oil_Market_2030.pdf] (fecha de consulta: 15 de julio de 2013). 2 En [www.bp.com/content/dam/bp/pdf/statisticalreview/The_Oil_Market_2030.pdf] (fecha de consulta: 15 de julio de 2013).

cativas en su valor, as como al comienzo de los ochenta y en las ltimas dos dcadas con el despegue de las economas emergentes, en especial, India y China. En la actualidad aporta alrededor de 33% de la energa que se utiliza.1 Las reservas de los pases miembro de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) continan siendo las de mayor peso en la esfera internacional (77%); no obstante que su participacin de mercado en produccin marca una tendencia a la baja desde 1973 cuando llegaron a aportar ms de la mitad de la produccin global actualmente stas han disminuido a 42% (Tabla 1). El reporte de British Petroleum2 (BP) seala que los hallazgos de Estados Unidos en el Golfo de Mxico, en frica occidental, Brasil, Rusia y Asia central, en contraparte a la cada en la produccin y reservas del Mar del Norte y Mxico, hacen posible mantener el equilibrio en la produccin global.

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Tabla 1. Principales productores y consumidores de hidrocarburos lquidos en el mundo (2011)

Posicin 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Pases productores Arabia Saudita Rusia Estados Unidos China Irn Canad Emiratos rabes Unidos Mxico Kuwait Brasil Irak Miles de barriles diarios 11,154 10,239 10,136 4,347 4,226 3,597 3,088 2,960 2,692 2,685 2,629 Principales consumidores Estados Unidos China Japn India Rusia Arabia Saudita Brasil Alemania Canad Corea del Sur Mxico Miles de barriles diarios 18,949 9,852 4,480 3,411 3,115 2,816 2,722 2,400 2,289 2,230 2,158

Fuente: US Energy Information Administration (EIA), [www.eia.gov/countries/index.cfm] (fecha de consulta: 16 de julio de 2013).

En cuanto al consumo en el mundo, en la demanda de petrleo se pas de una proporcin 75-25%, entre los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) economas industrializadas y las naciones fuera de ella (economas en desarrollo, bsicamente), a una relacin de 50-50 en las ltimas cuatro dcadas. El mayor uso que se le da al combustible contina siendo en transporte terrestre (cerca de 60%). Ms all de las cifras, la demanda del petrleo se vincula, preferentemente, al desarrollo de tecnologas, a la evolucin de la energa nuclear, a la extraccin de gas natural con menores costos y a las polticas de los gobiernos.

Prospectiva

de referencia de los estudios de la OPEP, British Petroleum y la Administracin de Informacin Energtica de Estados Unidos (EIA, por sus siglas en ingls),3 es decir, son escenarios prevalecientes que consideran las polticas actuales de impulso a las energas renovables, las medidas restrictivas y el bajo crecimiento en la Unin Europea, as como el Acta de Seguridad e Independencia Energtica vigente de los Estados Unidos de Amrica. Estas previsiones no incorporan factores especulativos asociados al terreno de la geopoltica. El comportamiento en los mercados internacionales de los precios del hidrocarburo se presume estable en el mediano y largo plazos, como consecuencia de la continuacin del lento crecimiento en ciertas economas desarrolladas
3

En OPEP, World Oil Outlook 2012, Viena, Austria, Las proyecciones para el precio del petrleo p. 9, [www.opec.org] (fecha de consulta: 16 de julio de que se presentan forman parte de los casos 2013).

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(sobre todo en la Unin Europea)4 y el contrapeso que supone el impulso asitico. As, la demanda de los pases miembros de la OCDE se reducir de 46.5 millones de barriles diarios (mbd) en 2010 a 41.1 en 2035, mientras que en las economas en desarrollo se trasladar de 35.4 a 60.6 mbd, en igual lapso. De esta forma, las estimaciones de la OPEP apuntan a que el precio real de su canasta bsica se mantendr alrededor de 100 dlares por barril en los prximos aos para subir a 120 en 2025 y 155 en 2035 (dlares constantes). Por su parte, la EIA en Washington DC hace una proyeccin,5 tambin en precios reales, para los crudos de referencia: West Texas Intermediate (WTI) y Brent, en donde se aprecia que, una vez actualizados, stos no reflejan una diferencia sustancial antes de 2020, aunque s suponen un aumento mayor al final del periodo (Tabla 2). En dlares nominales la prospectiva que realiza la EIA en el escenario de referencia al-

canza valores de ms de 150 dlares por barril en 2020, de 180 en 2030 y de cerca de 270 dlares en 2040; precios nominales que podran ser an ms exorbitantes si se presentara volatilidad en el mercado, de elevada probabilidad ya que se les asocia histricamente con actividad especulativa burstil, alteraciones por fenmenos y desastres naturales, el comportamiento impredecible de las economas o por los conflictos geopolticos en zonas petroleras, principalmente en el norte de frica y Medio Oriente.

La relacin energtica Mxico-Estados Unidos La relacin entre Mxico y Estados Unidos incorpora temas energticos desde tiempos aejos. La vecindad ha creado una interaccin de negocios entre las dos naciones, en las lti-

Tabla 2. Proyecciones de los precios de los crudos de referencia West Texas Intermediate y Brent (2010-2040), en dlares por barril de 2011
Crudo/ao
WTI

2010 81.31 81.08

2013 96.81 87.81

2016 97.00 91.33

2020 105.57 103.57

2025 117.36 115.36

2030 130.47 128.47

2035 145.41 143.41

2040 162.68 160.68

Brent

Fuente: [www.eia.gov/oiaf/aeo/tablebrowser/#release=AEO2013&subject=3-AEO2013&table=12-AEO2013&region=00&cases=ref2013-d102312a] (fecha de consulta: 18 de julio de 2013). En OPEP, World Oil Outlook 2012, Viena, Austria, p. 10, [www.opec.org] (fecha de consulta: 16 de julio de 2013). 5 En US Energy Information Administration, [www. eia.gov/oiaf/aeo/tablebrowser/#release=AEO2013&s ubject=3-AEO2013&table=12-AEO2013&region=00&cases=ref2013-d102312a] (fecha de consulta: 18 de julio de 2013).
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mas dcadas nuestro pas ha tenido en la potencia su principal destino para las exportaciones de crudo, as como a su mayor proveedor de gasolinas y gas natural. Por valor, las ventas de petrleo a Estados Unidos6 han rondado entre 84 y 88% del total de sus ingresos en la ltima dcada (2001-2011), mientras que por volumen, stas han oscilado de 75 a 82% del total de sus exportaciones en igual lapso. Sin embargo, las aseveraciones de Goldman Sachs7 en torno a que Estados Unidos se convertir en el principal productor de hidrocarburos lquidos (petrleo crudo y condensados del gas) en el mundo, antes de 2017 (con 10.9 mbd y bajo la premisa de que Rusia y Arabia Saudita no incrementen su extraccin), as como que la produccin petrolera mexicana presenta un declive (de 3,256 en 2006 pas a 2,550 mbd en 2011) sobre todo por la maduracin de Cantarell apunta a que la relacin podra, inclusive, alternar los roles de comprador-vendedor. La Administracin de Informacin Energtica de Estados Unidos proyecta que la produccin mexicana descender a 1.4 mbd en 2025. Ante esta cada, el panorama energtico en Mxico y sus repercusiones para el fisco y la economa resultan preocupantes. La dependencia petrolera8 se evidencia a travs de
A partir de informacin del Anuario estadstico 2012 de Pemex, [www.pemex.com] (fecha de consulta: 22 de julio de 2013). 7 Diferentes medios de comunicacin especializados en la Unin Americana difundieron esta informacin obtenida de fuentes no reveladas de Goldman Sachs [www.theoildrum.com/node/8367] (fecha de consulta: 22 de julio de 2013). 8 Cifras al 2011, en US Energy Information Administration [www.eia.gov/countries/cab.cfm?fips=MX] (fecha de consulta: 22 de julio de 2013).
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las exportaciones que suponen 16% del total de las ganancias en este rubro; mientras que por impuestos y pagos directos de Pemex se obtiene alrededor de 35% de los ingresos fiscales del pas. Adems, el esquema energtico de Mxico funciona alrededor del petrleo y el gas; el hidrocarburo alimenta 56% del consumo de energa, 29% adicional lo aporta el gas natural. Cabe recordar que nuestro pas es un importador neto de esta fuente. Panorama opuesto se presenta en Estados Unidos. Goldman Sachs9 seala que las autoridades del sector en Washington estiman que las reservas de gas natural y de esquisto ascienden a 2,200 billones de pies cbicos (cifra equivalente a las reservas de Arabia Saudita) y resultan suficientes para satisfacer la demanda en la potencia por al menos 100 aos, as como para lograr su independencia energtica en 15 aos. Debido a las condiciones del mercado en Norteamrica y a la dificultad para exportar el gas natural ya que ello supone convertirlo en lquido han hecho que los precios del gas natural se mantengan por debajo de la media de los dems energticos y que su uso se propague en la generacin de energa, tendencia que llega inclusive a nuestro pas a travs de gasoductos en la frontera. Este panorama supone ventajas para la potencia en su crecimiento econmico, en la disminucin de su dficit en la cuenta comercial y en el fortalecimiento del dlar.
En Goldman Sachs, The US Energy revolution: how shale energy could ignite the US growth engine [www. goldmansachs.com/gsam/docs/fundsgeneral/general_ education/economic_and_market_perspectives/ps_usenergy-revolution-tpd.pdf] (fecha de consulta: 23 de julio de 2013).
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Gas y petrleo de esquisto En la actualidad, las nuevas tcnicas de fracturacin hidrulica hacen posible la extraccin del gas de esquisto o de pizarra (shale gas/shale oil, en ingls), un hidrocarburo que se encuentra en formaciones rocosas de sedimentos de grano fino, normalmente a gran profundidad.10 Tecnologa apenas presente en Mxico y que ha llevado a gobiernos extranjeros y firmas multinacionales a mostrarse a favor de la entrada de capital forneo para impulsar la extraccin de yacimientos en aguas profundas y la explotacin de lotes de gas de esquisto. A raz de las declaraciones a medios extranjeros en torno a una posible apertura hechas por el presidente de Mxico, Enrique Pea Nieto, el Centro de Informacin sobre Poltica Energtica, tambin en Washington DC, se incorpora al debate alrededor de la entrada de capital privado a nuestro pas, sobre la modernizacin y el aumento en reservas que supondra este hecho, aunque reconoce tambin que los cambios a la ley no sern fciles, a pesar de los acuerdos previsibles en el Legislativo y del rumbo que sigue el sector energtico. Por otro lado, el estudio de la EIA y del Departamento de Energa de los Estados Unidos11 sobre los recursos mundiales de gas y petrleo de esquisto seala que las reservas de gas natural e hidrocarburos condensados
Las tcnicas de extraccin del gas de esquisto han generado un intenso debate con ambientalistas debido a que el procedimiento se considera altamente contaminante; adems de que destruye fuentes de agua superficiales y subterrneas. 11 En [www.eia.gov/analysis/studies/worldshalegas/pdf/fullreport.pdf] (fecha de consulta: 24 de julio de 2013).
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en el norte de Mxico suman diez veces las de la regin sur-sureste y equivalen a las reservas probadas totales; adems, hacen que nuestro pas se ubique en la sexta posicin entre las 41 naciones revisadas respecto a sus reservas de gas de esquisto y, en la octava, en petrleo del mismo tipo. Los depsitos de menor riesgo se ubican al noreste y se prolongan a todo lo largo del Golfo de Mxico. Sin embargo, como revela un estudio alterno de la EIA y del Departamento de Energa, Pemex incursiona en la extraccin de gas de esquisto en por lo menos seis pozos desde 2011, con costos elevados y resultados modestos, an as prev un aumento en sus inversiones (6 mil 500 millones de pesos) para expandir su exploracin y extraccin en 2014, a fin de lograr su comercializacin al ao siguiente y aspirar a una produccin de 2 billones de pies cbicos diarios en 2025.

Comentarios finales Hablar de una reforma energtica centrada en la privatizacin de Pemex o en la entrada de capitales a reas restringidas, sobre todo en explotacin, con el objeto de incursionar en aguas profundas, y la exploracin y sustraccin de depsitos de esquisto, puede ser visto por algunos especialistas como una aproximacin limitada. El debate en torno a una reforma ms amplia podra dar respuestas a temas como el de seguridad energtica; proponer acciones frente a los movimientos caractersticos de los mercados internacionales en el corto, mediano y largo plazos, e incorporar el uso de energas verdes o renovables.

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Arquitectura de mercado para el sector energa en Mxico

Vctor G. Carren Rodrguez*

mencionados; en la segunda seccin se plantea la propuesta para el sector elctrico, mientras El presente ensayo plantea una arquitectura que la del sector petrolero se analiza en la terde mercado alternativa para el sector energa cera seccin. Finalmente, se presentan las condesde una perspectiva de eficiencia econmica clusiones y recomendaciones. y de maximizacin de la renta para el Estado mexicano en el largo plazo. Para ello se analizan tres componentes que Componentes de la arquitectura intervienen en la definicin de arquitectura de mercado de mercado ideal: primero, los objetivos que se persiguen al disear la propuesta a imple- La arquitectura de mercado analiza los asmentar; segundo, el horizonte de tiempo bajo pectos econmicos que intervienen en la el que se realizar la planeacin para alcanzar organizacin del mercado de una industria los objetivos elegidos; tercero, las restricciones afectando el comportamiento de los agentes que se enfrentarn para llevar a cabo la pro- participantes. Los procesos de reforma espuesta de cambio de arquitectura. Cada uno tructural, reorganizacin industrial y privatide estos elementos juega un papel importante zacin que se han dado en la mayora de las tanto en el sector elctrico como en el sector economas desde la dcada de 1990 buscan petrolero. Dada la interaccin entre ellos, se mayor eficiencia econmica. Para alcanzar este objetivo, hay que resolver de inicio los discute la arquitectura ideal para cada sector. La estructura de este ensayo es la siguien- conflictos sobre el diseo del mercado debido te: en la seccin 1 se analizan las variables que a la existencia de reas en las que hay monointervienen en cada uno de los componentes polios legales o naturales interactuando con * Profesor-Investigador de la Divisin de Econo- submercados disputables o potencialmente ma del Centro de Investigacin y Docencia Econmi- competitivos. Adems de estos elementos, cas (CIDE). Licenciado en matemticas aplicadas por la en la mayora de los casos existe un agente Escuela de Matemticas de la Universidad Jurez del regulador que se encarga de generar las conEstado de Durango. Maestro y Doctor en Economa diciones para que los mercados operen con la por la Universidad de Chicago. Cuenta adems con una mayor eficiencia posible. Maestra en Economa por el CIDE.

Introduccin

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requieren para que las decisiones de inversin se realicen y se cristalicen en productos para Los objetivos que se persiguen al definir una los consumidores finales. arquitectura de mercado pueden ser muy dispares y, en general, estn contrapuestos entre ellos. Para el caso que nos interesa, nos centraremos Restricciones en tres. Por un lado, se busca alcanzar la mxima eficiencia econmica. Esto implica generar Existen varios tipos de restricciones: (i) tecnocondiciones para que los mercados se acerquen lgicas/tamao de mercado; (ii) legales; (iii) lo ms posible a un ambiente de competencia fiscales; (iv) polticas; e, (v) ideolgicas. Cada perfecta, ya sea va la libre interaccin de los una de ellas est presente en el caso mexicano agentes en los mercados o a travs de un esque- e impone limitaciones que generan costos adima de regulacin. Por el otro, se puede perse- cionales al momento de decidir la mejor arquiguir un objetivo de bienestar social, en el cual tectura para el sector energa. se busca que todos los agentes tengan acceso a cierto grupo de bienes (cobertura universal del Restricciones tecnolgicas/tamao de mercado. El servicio elctrico) o se implementa una poltica tamao de mercado y la escala mnima eficienredistributiva utilizando los ingresos generados te determinada por la tecnologa disponible por las empresas pblicas. Finalmente, se puede para producir el bien o servicio establecen las definir un objetivo de maximizacin de ingresos condiciones para la existencia o no de un (renta petrolera) del Estado. En este ensayo, s- monopolio natural. El tamao de mercado est tos son los objetivos que interesa analizar para dado por la demanda total (nacional y externa) tratar de definir la mejor arquitectura para el del bien en cuestin. La escala mnima eficiente est dada por el nivel de produccin que minisector energa en nuestro pas. miza los costos medios de la empresa. Cuando la escala mnima eficiente es grande, relativa al tamao del mercado, decimos que tenemos un Horizonte de planeacin monopolio natural. Si se sigue la regla de efiEn este caso, se presentan tres posibilidades: ciencia, en la cual el precio es igual al costo marcorto, mediano o largo plazo. En funcin del ginal, la empresa no podra cubrir sus costos. La eleccin es, entonces, entre una emhorizonte que se elija, se tendr una restriccin sobre los objetivos que se persiguen. El ideal presa pblica (monopolio pblico que absores contar con un horizonte que escape a las be las prdidas) o una empresa privada (mopresiones urgentes del corto plazo, cuando no nopolio privado que recibe un subsidio para necesariamente se toman las mejores decisio- cubrir las prdidas). Restricciones legales. En nuestro caso partines al no contar con el tiempo requerido para la planeacin y ejecucin de las propuestas de cular, la Constitucin, las leyes secundarias y poltica pblica. En el sector energa es todava los reglamentos aplicables (que interpretan y ms relevante al considerar los tiempos que se desarrollan las mismas restricciones impuestas Objetivos

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por la Constitucin), establecen limitaciones legales que establecen que el Estado es el nico autorizado (con algunas excepciones, que se han ido modificando con el transcurso del tiempo) para desarrollar la industria de los hidrocarburos y operar en el sector elctrico. Restricciones fiscales. El petrleo como fuente de ingresos para el Estado es una restriccin fundamental. Para nuestro pas es clave, pues los ingresos provenientes de la renta petrolera han sido, en promedio, un tercio del total de los ingresos del gobierno federal. Estos ingresos han promediado 6% del producto interno bruto (PIB) en los ltimos 30 aos. Su importancia relativa es mayor que los ingresos provenientes de la recaudacin por concepto del impuesto al valor agregado (IVA) o del impuesto sobre la renta (ISR). El promedio de los ingresos petroleros es 32% de los ingresos totales del gobierno federal; es decir, tenemos un estado petrolizado. Por el otro lado, dadas las decisiones que se han tomado en el pasado, los montos de subsidio que se destinan a la gasolina y a la electricidad representan montos importantes en las finanzas pblicas. La interaccin de estos dos elementos provoca que una propuesta de reforma energtica est estrechamente ligada a una propuesta de reforma fiscal. No podemos pensar en ellas de manera independiente. Restricciones polticas. El componente poltico es inherente a este sector. El tema de los sindicatos (petrolero y electricista) es relevante, no slo por el peso especfico que tienen al interior del sector, sino tambin por los vnculos que han construido con otros sindicatos y organizaciones sociales. Ello genera una gran presin para el gobierno cuando se trata de propuestas

de reforma que modifican la arquitectura de mercado bajo la cual operan actualmente Petrleos Mexicanos (Pemex) y la Comisin Federal de Electricidad (CFE), y que van en contra de sus intereses particulares. Igualmente, al interior de cada uno de los partidos polticos, y de la sociedad en su conjunto, hay opiniones encontradas; algunos a favor y otros en contra de modificaciones a la arquitectura que prevalece actualmente en el sector energa. Como en todo, existen grupos de inters que seran ganadores o perdederos al modificarse esta arquitectura. Restricciones ideolgicas. Finalmente, se hallan los factores ideolgicos que han estado presentes en todo lo relacionado con el sector energa, involucrando argumentos como soberana, seguridad nacional, nacionalismo, etc. Desafortunadamente, en los ltimos aos, la discusin ha sido dominada por estos temas. Poco es lo que se ha discutido sobre las cuestiones tcnicas, econmicas y de factibilidad en el mediano y largo plazos, que son las ms importantes para determinar la arquitectura de mercado ideal para el sector energa. Estos son elementos que deberan estar al margen de la discusin dadas las condiciones actuales de mercado y de tecnologas que observamos en el sector energa.

El sector energa en Mxico Una de las industrias ms fascinantes en la bibliografa de arquitectura de mercado es el sector energa. En l se presentan mercados competitivos, mercados incompletos e imperfectos, monopolios, as como polticas encaminadas a lograr la mayor eficiencia (regulacin) y redistribucin (subsidios a los energticos)

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posibles dentro de la arquitectura establecida. A continuacin, desde esta ptica se analizan las actividades que se realizan en los sectores elctrico y petrolero.

El sector elctrico El sector elctrico est compuesto por cuatro submercados: generacin, transmisin, distribucin y comercializacin, los cuales presentan caractersticas distintas, determinadas por las tecnologas disponibles y el tamao de mercado. Generacin. Para este mercado existen dos opciones extremas: por un lado, el monopolio, en el cual slo una empresa genera la electricidad para satisfacer la demanda en todo momento; por el otro, un mercado competitivo con varias empresas generadoras de electricidad compitiendo por suministrarla para satisfacer la demanda. Entre estos dos extremos tenemos una infinidad de combinaciones posibles, las cuales son mejores que el monopolio y peores que la competencia perfecta (en trminos de eficiencia). La eleccin de la mejor arquitectura depende de dos variables: el tamao del mercado y la tecnologa. En el siglo XIX la escala mnima eficiente era grande en relacin con el tamao del mercado. De esta manera no era rentable tener varias empresas compitiendo entre ellas, ya que el tamao del mercado (la demanda) no era suficiente para permitir la existencia de stas (de tamao mnimo eficiente grande). Sin embargo, esta arquitectura se fue modificando a travs del tiempo. Por una parte, Mxico, al empezar su proceso de industrializacin, comenz a incrementar su demanda de elec-

tricidad de manera continua, provocando un aumento en el tamao del mercado. As, la demanda ha crecido exponencialmente en los ltimos aos, en particular la demanda pico. Por otra parte, la tecnologa ha avanzado rpidamente en este sector, ahora se cuenta con plantas de tamao mnimo eficiente ms pequeo. Esta combinacin (tamao de mercado y tecnologa) es el elemento crucial para determinar la arquitectura ptima del mercado de generacin. Ya no estamos frente a un monopolio natural en la generacin de electricidad. La evidencia emprica seala que el esquema de monopolio no es la mejor alternativa. Actualmente, nos enfrentamos con una estructura de mercado que tiene las caractersticas de mercado competitivo. La recomendacin lgica que se desprende de este anlisis es permitir el acceso a cualquier empresa que desee entrar al negocio de generacin. Adems, para reforzar esta competencia, se podran dividir los activos de generacin de la CFE, sin que esto implique su venta en entidades independientes para generar mayor competencia entre cada uno de los participantes. La posibilidad de implementar dicha arquitectura en este mercado estar condicionada por la estructura que se ponga en marcha en el resto de los submercados. Transmisin. En este caso se tienen las caractersticas de un monopolio natural. Por tanto, por cuestiones de eficiencia econmica, lo ptimo es contar slo con una red de transmisin. Aqu la disyuntiva es en cuanto a quin tendr el control sobre esta red. Es decir, si se tendr un monopolio concesionado al sector privado o el Estado mantendr el control. La arquitectura del mercado de transmisin es crucial para el perfecto funcionamiento del sector elctrico. Hay que considerar dos

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restricciones muy importantes. La primera, bajo ninguna circunstancia se debe permitir que alguna empresa generadora sea la encargada de tomar las decisiones en el mercado de transmisin. Con esto se eliminan los incentivos perversos en esta empresa. Segunda, debe considerarse el mercado de gas natural. La planeacin de la expansin de la red de transmisin debe ser ptima, dadas la demanda y la oferta de electricidad, pero tambin debe considerar la oferta de gas natural, pues la tecnologa de ciclo combinado ha aumentado su participacin en los ltimos aos. Adems, ante la presin que se enfrenta para reducir la emisin de contaminantes, esta tecnologa cobrar mayor relevancia en el futuro. As, debe existir una perfecta coordinacin entre la red de transmisin elctrica y la red de ductos de gas natural. Por consiguiente, la mejor alternativa para el mercado de transmisin es tener un monopolio estatal para internalizar todos estos incentivos y garantizar el acceso a todos los generadores y compradores sin discriminacin alguna. Distribucin. Este mercado tambin posee las caractersticas de monopolio natural, aunque no de manera global como en el caso del mercado de transmisin. Aqu es posible tener monopolios regionales. Cada uno de ellos presenta las condiciones de monopolio natural. A partir de esta estructura se puede tener un grado de comparacin entre la tarifa de distribucin que carga cada una de estas empresas en sus respectivas zonas, estableciendo as informacin sobre la eficiencia entre regiones. Esta prctica generar competencia que redituar en una tarifa final menor para todos los consumidores. Por otra parte, para este mercado tambin se halla latente el tema del control

de los activos. Se puede tener una estructura de monopolios en manos de inversionistas privados o monopolios regionales en poder del Estado. Finalmente, el aspecto ms importante es que las empresas de distribucin no deben tener relacin con la empresa o entidad encargada de la transmisin. Adems, no deben mantener vnculo alguno con las empresas generadoras localizadas en su regin. Por tanto, la mejor estructura para el mercado de distribucin es dividir los activos de distribucin en empresas regionales sin vnculos con la empresa de transmisin ni con las empresas de generacin instaladas en su regin. Este esquema permitir evitar la integracin vertical en la industria. Comercializacin. En este caso se cuenta con las mismas caractersticas que en el mercado de generacin, por lo cual se tiene la posibilidad de que varias empresas se encarguen de esta tarea en un entorno competitivo que ayude a alcanzar las mejores condiciones para los clientes finales. Operador del sistema. Este es el elemento ms importante en el funcionamiento del sector elctrico. Una de sus responsabilidades es programar el despacho de electricidad eficientemente desde el punto de vista tcnico y econmico. Este agente garantiza la menor tarifa posible. Por el lado de la eficiencia tcnica, implica la coordinacin perfecta con las redes de transmisin y distribucin para no crear congestin en algunos sectores del tendido elctrico, lo cual incrementara sustancialmente las tarifas de transmisin y/o distribucin, y por consiguiente, la tarifa final. Por consiguiente, debe permitirse al operador ofrecer el servicio de despacho econmico fijando el precio de la energa de acuerdo con el costo marginal, a

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partir de un esquema de participacin voluntaria. Existen varias estructuras institucionales para el operador, las cuales se dividen en dos grupos: la primera es un esquema tipo TRANSCO donde el encargado de la red de transmisin y el operador estn integrados. El segundo es un esquema en donde el operador es independiente del encargado de la red de transmisin. Este esquema es conocido como operador independiente. Cada uno de estos esquemas tiene ventajas y desventajas. Bajo el TRANSCO, se minimizan los congestionamientos de la red de transmisin, pues el operador conoce con exactitud los cuellos de botella en el tendido elctrico. Con esta informacin y los costos de generacin, despachar de la manera ms eficiente y menos costosa posible, con la menor tarifa conjunta de generacin y transmisin. Sin embargo, esto no genera incentivos para la expansin de la capacidad instalada, ya que la empresa con menores costos no ser necesariamente la primera en ser despachada. Bajo el esquema del operador independiente existen dos opciones: centralizado o descentralizado. El centralizado depende de una planeacin central de sus funciones. Este esquema garantiza la mayor coordinacin del sistema elctrico. Sin embargo, no genera incentivos para la expansin de la capacidad de generacin ni para que los inversionistas privados inyecten capital en la expansin de la red de transmisin. Por otro lado, el descentralizado toma sus decisiones ptimas tomando en consideracin la informacin disponible (demanda esperada, costos de generacin, cuellos de botella en la red de transmisin, etc.). Este esquema genera menor coordinacin, pero, a

su vez, genera mayores incentivos para la inversin privada en generacin y transmisin. Por tanto, considerando el esquema institucional, las particularidades y necesidades del sistema elctrico mexicano, la mejor opcin sera un operador independiente descentralizado. Desde un punto de vista terico, sera mejor porque el sistema mexicano no se caracteriza por ser un sistema maduro. Esta figura ofrece incentivos para la eficiencia en la generacin, que es donde se requiere ms inversin.

El sector petrolero En el sector petrolero, las actividades productivas que se realizan guardan un paralelo con las actividades del sector elctrico. Es decir, tambin se tiene la combinacin de mercados competitivos, mercados incompletos e imperfectos y monopolios. Igualmente, se ha presentado una evolucin sostenida, tanto del tamao del mercado como de las tecnologas disponibles para su explotacin. A continuacin analizamos cada una de las actividades del sector petrolero (exploracin, extraccin, refinacin, gas, petroqumica bsica y petroqumica). Pensar en una arquitectura de mercado, dada la divisin actual de estas actividades al interior de Pemex, es muy complicado. Sin embargo, realizando un anlisis similar al del sector elctrico, planteamos la arquitectura de mercado ideal para el sector petrolero. Actualmente, tenemos un monopolio pblico en el sector, una empresa1 propiedad
Vase Carren y Grunstein, Pemex: La no empresa de todos los mexicanos? Por qu Pemex no es una verdadera empresa pblica y por qu debe serlo, Re1

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del Estado que se encarga de realizar todas las actividades desde la exploracin y extraccin, hasta la comercializacin y venta al consumidor final. No est a discusin el hecho de que, desde el punto de vista de eficiencia econmica, existen condiciones en las cuales un monopolio pblico es la mejor opcin. Lo que hay que tener claro es si en nuestro pas siguen habiendo caractersticas que justifiquen su existencia. Para ello, planteamos el anlisis bajo otra agrupacin de estas actividades. Extraccin y exploracin. El objetivo del rea de exploracin y produccin es maximizar el valor econmico a largo plazo de las reservas de crudo y gas natural, para lo cual sus actividades son: explorar, explotar, transportar, almacenar y comercializar. En este caso, lo ms recomendable es separar las tareas de explorar y explotar de las tareas de transportar, almacenar y comercializar. Las dos primeras tienen caractersticas de monopolio natural o de monopolios regionales en funcin de las reas a explorar, los productos a extraer (petrleo o gas natural) y las tecnologas disponibles. En este caso, lo ideal es tener una sola empresa, que dadas las caractersticas de los bienes, debera ser una empresa pblica. Esto no impide, sin embargo, que pudiera establecer relaciones comerciales con empresas privadas para la realizacin de ciertas tareas (exploracin y extraccin en aguas profundas) en funcin de la tecnologa disponible en el mercado y que no posea Pemex en este momento. Es muy importante en estas actividades que el horizonte de planeacin sea de largo
vista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, vol. 4, nm. 8, 2011.

plazo para que efectivamente se maximice el beneficio de la explotacin de nuestra dotacin inicial de hidrocarburos. Se deben evitar a toda costa los objetivos cortoplacistas de maximizacin de los ingresos inmediatos que, en general, van en contra de la optimizacin de la explotacin de este recurso natural no renovable. Por el contrario, las actividades de transporte, almacenamiento y comercializacin estn ms cercanas a mercados competitivos o potencialmente competitivos. Slo el caso de transporte, cuando es va ductos, escapa de esta clasificacin, pues se asemeja ms al caso de transmisin de electricidad donde lo mejor es tener una sola empresa para su aprovechamiento. As, en estas actividades, se debe permitir el acceso a todo aquel que desee entrar al mercado y asumir los riesgos que stas conllevan. Gas y petroqumica bsica. Las tareas en esta divisin son el procesamiento del gas natural y sus lquidos, as como transportar, almacenar y comercializar los productos. En este caso, dada la tecnologa disponible y el tamao del mercado, la mejor arquitectura es una de mayor competencia en la cual se permita la entrada de quienes estn dispuestos a asumir los riesgos inherentes a este negocio. Es importante notar que en este caso particular, si el Estado, por una razn justificada, considera que alguno de los bienes que se producen en esta divisin es un bien estratgico, ese se debera excluir de las actividades que se abran al sector privado. Finalmente, al igual que en exploracin y extraccin, las actividades de transporte, almacenamiento y comercializacin se deben abrir a la competencia y permitir la entrada de quienes estn dispuestos a participar en estos mercados.

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Petroqumica. Las actividades de esta divisin se centran en los procesos petroqumicos no bsicos derivados de la primera transformacin del gas natural, metano, etano, propano y naftas. Tambin incluye las actividades de transporte, almacenamiento y comercializacin. Considerando que aqu no se encuentran los procesos petroqumicos bsicos ni, potencialmente, bienes que se pudieran considerar estratgicos; lo ideal es abrir este mercado a la entrada de quienes estn dispuestos a participar bajo las reglas que se establezcan con antelacin. Refinacin. Finalmente, tenemos los procesos industriales de refinacin, acompaados de las tareas de distribucin, almacenamiento y ventas. Considerando el tamao del mercado mexicano y las tecnologas disponibles para realizar estos procesos, en este segmento tambin se debe permitir la entrada de agentes econmicos dispuestos a participar tanto en refinacin como en transporte, almacenamiento y ventas. Regulador. Al igual que en el sector elctrico, este es el elemento ms importante que debe contemplar la arquitectura ideal. Se debe encargar de vigilar que todos los agentes participantes cumplan con las reglas del juego, sin importar si son empresa privadas o empresa pblicas. Para que ello ocurra se le debe dotar de las herramientas necesarias para que todos los involucrados acaten sus decisiones. Es muy importante mencionar que esta propuesta de arquitectura de mercado no implica que Pemex est fuera del mercado. Esta empresa puede participar en todas y cada una de las actividades si, dadas las condiciones que

se establezcan, posee la tecnologa y la estructura de costos que haga rentable su participacin y genere beneficios para los consumidores finales.

Conclusiones y recomendaciones Considerando la situacin actual del sector elctrico mexicano y las distintas alternativas para cada una de las actividades, la arquitectura del mercado elctrico mexicano debe incluir las siguientes caractersticas: primero, competencia en generacin; segundo, monopolio en transmisin, con la opcin de mantenerlo en manos del Estado o disear un esquema para dejarlo en manos del sector privado. Adems, no permitir que las empresas generadoras tengan relaciones de propiedad con el dueo de la red de transmisin; tercero, monopolios regionales en el mercado de distribucin, con las mismas opciones que en el mercado de generacin. En este caso, el monopolio regional de distribucin no debe tener ninguna relacin con los generadores de su regin ni con el monopolio de transmisin. Finalmente, el operador del sistema debe ser independiente y descentralizado. Respecto al sector hidrocarburos, lo primero es separar las actividades de exploracin, extraccin, procesamiento qumico y refinacin de las tareas de transporte, almacenamiento, comercializacin y ventas. As, las recomendaciones son las siguientes: primero, una empresa pblica en las actividades de exploracin y extraccin con posibilidades de convenios con empresas privadas para aquellas actividades en las cuales no se disponga de la tecnologa requerida; segundo, una empresa pblica en

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la produccin de petroqumicos que se consideren estratgicos para el desarrollo del pas; tercero, permitir la entrada de empresas privadas en el procesamiento secundario y de petroqumicos que no se consideren estratgicos; cuarto, permitir la entrada a las empresas que deseen participar en refinacin; quinto, abrir a la competencia privada las actividades de transporte, almacenamiento, comercializacin y ventas, con excepcin del transporte va ductos, el cual debe ser un monopolio. Con estas arquitecturas (en electricidad y en petrleo), se har coincidir los incentivos de corto, mediano y largo plazos. La perfecta sincronizacin de esta arquitectura alternativa conducir al xito de la reforma. De esta manera, nuestro pas no enfrentar problemas futuros en el sector energa como lo han tenido que sufrir algunos pases que se enfrascaron en una reestructuracin con deficiencias en su arquitectura final. Para que esta propuesta tenga xito se requieren tres ingredientes adicionales: primero, permitir que las empresas pblicas, Pemex y CFE, tengan en realidad una estructura de empresa y no una de organismo pblico. Aunque se tienen las condiciones y justificaciones para que sean empresas pblicas, en los hechos

no lo son a causa de la normatividad impuesta por el Estado. Es necesario que ambas se conduzcan de acuerdo con las reglas del mercado para que puedan tomar las mejores decisiones en materia de precios, cantidades, inversiones, deuda, etc., con el objetivo de maximizar su valor en el largo plazo. Deben estar fuera de la toma de decisiones de la administracin federal; segundo, lo anterior nos lleva inevitablemente al tema fiscal. En este caso son dos los elementos a discutir: por un lado, se requiere modificar el marco fiscal que se aplica a ambas empresas para que puedan operar como tales. Es crucial modificar el rgimen tributario de Pemex para darle la libertad que requiere, lo cual puede traer consecuencias en trminos de los ingresos petroleros que recibe el gobierno federal; por el otro, hay que revisar los esquemas de subsidios a la gasolina y a la electricidad para evitar distorsiones en precios relativos que llevan a consumos ineficientes de ambos energticos. Finalmente, debe existir una regulacin efectiva en materia de informacin, transparencia y rendicin de cuentas. Es de vital importancia conocer las estructuras de costos de ambas empresas, los montos, destinos y rendimientos de las inversiones, etctera.

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La explotacin petrolera y el capital privado*

Javier Jimnez Espri**

Hace veinte aos, al iniciarse un nuevo ataque para la privatizacin del sector energtico, expres y lo he reiterado en mltiples ocasiones que los planteamientos para concluir que la privatizacin era necesaria adolecan de mltiples defectos: insuficientes en el anlisis econmico, discutibles desde el punto de vista tcnico, inconsistentes en el aspecto legal, ignorantes de contenido histrico, ayunos de sensibilidad poltica y carentes de patriotismo.1 Desde antes de eso se han instrumentado en forma maquiavlica, polticas pblicas destinadas a desmantelar las capacidades nacionales, principalmente en los organismos
*Ponencia presentada en el Foro Petrleo y Energa, realizado por el CESOP en la Cmara de Diputados el 18 de julio de 2013. ** Ingeniero mecnico electricista por la UNAM. Realiz estudios de posgrado en el Conservatoire National des Arts et Mtiers, de Pars. Director de la Facultad de Ingeniera y miembro de la Junta de Gobierno de la propia universidad. Fue director de Mexicana de Aviacin y Subdirector comercial de Pemex. Miembro del Instituto Mexicano del Petrleo, del Instituto Mexicano de Investigaciones Elctricas, del Instituto Mexicano del Transporte, del Instituto Mexicano de Comunicaciones, del Servicio Postal Mexicano y de Telgrafos Nacionales. 1 Publicado en [SDP noticias.com], Mxico antes y despus de las reformas, 31 de julio de 2013.

pblicos Pemex, CFE, Comunicaciones y Transportes, Recursos Hidrulicos con decisiones que, fundadas en la conviccin de las autoridades en la falta de talento nacional, en una incapacidad innata para resolver nuestros propios problemas y en la necesidad de recurrir a otros para hacerlo, no hacen sino beneficiar a las empresas extranjeras. En 1997, al recibir el grado de honor de la Academia Mexicana de Ingeniera, present un trabajo titulado El futuro de Mxico sin ingeniera mexicana. En l haca yo una pregunta fundamental: Qu puede hacer una nacin sin ingeniera propia? Y daba una respuesta, que hoy se confirma correcta: Seguramente otra vez, cambiar vidrios y espejitos por los frutos de nuestras entraas, aunque ya no usemos penachos ni obtengamos nuestros ttulos y grados en el Calmcac. No hemos aprendido deca una leccin fundamental: la autodeterminacin tecnolgica es cuestin de supervivencia nacional. La moderna tecnologa de la dependencia es crear la dependencia de la tecnologa. Antes se invadan territorios; hoy se apropian industrias y mercados. En esta guerra de conquista que hoy llamamos competencia, nues-

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tros gobernantes han encomendado precisamente a nuestros contendientes o han aceptado sumisamente de ellos el diseo de nuestras estrategias. Qu diferencia hay entre el conquistador que, empuando un mosquete vino a llevarse nuestro oro en el nombre del rey, y el ejecutivo de la transnacional que, armado con una presentacin de McKinsey & Company viene a buscar la cesin de la renta petrolera en favor de la Exxon, la Chevron o la Shell? Nuestros competidores pulen la bandeja de plata en la que les entregamos nuestras riquezas. Quieres que el mundo adopte la agenda econmica de Estados Unidos? dice la tesis de las becas Fulbright: Toma a algunos de sus jvenes en edad impresionable; adoctrnalos en las escuelas del Ivy League; regrsalo a su pas y asegrate de que los nombren secretarios de Estado para que, desde el plpito de su ministerio, implementen con el fanatismo y la ceguera de un dogma religioso el Evangelio segn Uncle Sam. En 1990, John Williamson economista del Banco Mundial elev este Evangelio segn Uncle Sam a nivel de sagrada escritura, en un documento que titul El consenso de Washington. ste prescriba las condiciones que una red de instituciones financieras internacionales (el propio Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la International Finance Corporation, y otras) estableceran para otorgar crditos a los pases en desarrollo. Estas instituciones, claro est, son financiadas a su vez por los gobiernos de los pases industrializados, que llegan al poder con los donativos de campaa de sus grandes corporaciones, destacando entre ellas las petroleras transnacionales. Entre las condiciones de los crditos figuraban en primersimos lugares la eliminacin

de subsidios, la privatizacin de los servicios y los negocios pblicos, y entre ellos, el ms jugoso de todos: el petrleo. Una pregunta clave es: a quines beneficiaban las medidas prescritas en El consenso de Washington? A los pases que pedan los crditos o a las corporaciones de los gobiernos que los financiaban? En 2002, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos calcul que por cada mil millones de dlares que ese pas contribua a los bancos internacionales de desarrollo, las transnacionales americanas reciban ms de 2 mil millones de dlares en contratos en los pases subdesarrollados.2 En 1992, Davidson Budhoo, un ex economista del Fondo Monetario Internacional, en un acto de contricin declar: las condiciones impuestas por estas instituciones no buscaban mejorar las condiciones de los pases en desarrollo, sino satisfacer las necesidades econmicas de los pases industrializados.3 Fue bajo estas presiones internacionales que muchsimos pases empezaron a cederle el jugoso negocio del petrleo a las petroleras privadas. Como describir ms adelante, todos estos esfuerzos les reportaron nefastas consecuencias, por lo que en los ltimos aos todos ellos (Argelia, Bolivia, Canad, China, Ecuador, Kazajistn, Venezuela, por citar slo algunos) han instrumentado costossimas medidas para renacionalizar las industrias petroleras privatizadas; para renegociar los trminos de los contratos celebrados; o para elevar los impuestos y regalas cobradas a las petroleras privadas, tapndose siempre con el podero
Global Exchange, World Bank/IMF Questions and Answers, 13 de febrero de 2002. 3 Davison Budhoo y Claude Alvarez, Why the IMF is a Threat to the South. Third World Resurgence, junio de 1992.
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econmico de stas y el de sus gobiernos, que se resisten a capa y espada a devolver un pice de los regalos obtenidos bajo la presin internacional. Fue esta presin internacional la que llev a Mxico a privatizaciones de triste memoria, como la bancaria; y a episodios negros, como el Fobaproa. En el ramo del petrleo, el nacionalismo de la mayora de los mexicanos transformado en opinin pblica defendi con todo al artculo 27 de nuestra Constitucin. Ante esto nuestros gobernantes, lejos de acatar la voluntad popular, iniciaron una privatizacin disfrazada, simulada, silenciosa, traidora y cobarde. Petrleos Mexicanos se dividi en cuatro subsidiarias con el objeto de venderlas una por una, iniciando con la petroqumica bsica, luego con el gas natural, siguiendo con la refinacin y culminando la entrega del patrimonio nacional con la cesin de la renta petrolera. A principios de los noventa se dio el primer esfuerzo privatizador con la intencin de vender los complejos petroqumicos de Pemex. Este esfuerzo se volvi a topar con el nacionalismo de la opinin popular que lo impidi. Ante esto, nuestros gobernantes, lejos de cumplir con el deber fiduciario que tiene cualquier administrador, y cuales nios emberrinchados ante la falta de satisfaccin de su capricho, condenaron a la petroqumica bsica a la inanicin, privndola de la inversin que su mantenimiento, fortalecimiento y desarrollo requeran. A mediados de los noventa, los esfuerzos privatizadores voltearon sus caras al gas natural, en un embate de cabildeo legislativo que exiga la apertura del mercado del gas y la privatizacin de la CFE, y que estaba liderado por la hoy tristemente clebre Enron. Otra vez el

nacionalismo de la opinin popular impidi los cambios constitucionales que la venta de la CFE requera, ante lo que nuestros gobernantes volvieron a traicionar al pueblo con una privatizacin disfrazada y escondida bajo la figura de los productores independientes de electricidad. Cmo se puede argumentar que el sector elctrico no se ha privatizado cuando hoy ms de 50% de la electricidad para el servicio pblico la generan las grandes trasnacionales privadas? Dado que, siguiendo los caprichos de Banco Mundial, nuestros gobernantes haban ya cedido el diseo de las estrategias elctricas a las grandes corporaciones, en el caso del gas natural y la electricidad a Enron, empezamos a generar electricidad no con lo que nos convena qenerarla (agua, viento, sol, combustleo), sino lo que a Enron le convena vender: gas natural. En vista de que la apertura del sector elctrico vena aparejada de la entrega del negocio de gas natural a manos privadas, los altos mandos en Pemex volvieron a faltar a su deber fiduciario y limitaron las inversiones en materia de gas, dando como resultado un status quo preocupante: la importacin masiva de gas natural comprado de las grandes transnacionales y los cuellos de botella que su transporte implica por la falta de inversin de Pemex en gasoductos. Pero de las privatizaciones simuladas sin duda la ms daina y traicionera es la de la renta petrolera. Nos engaaramos si simulamos que la discusin de hoy en da es sobre si empezamos a otorgar concesiones y contratos en los que se comparta la renta petrolera, los llamados contratos de riesgo. stos ya se han venido celebrando en forma inconstitucional y, por tanto, ilegal y sin riesgo para las empre-

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sas, bajo denominaciones eufemsticas como la de contratos de servicios mltiples o contratos incentivados. Seamos claros de una vez por todas en lo que a Constitucin permite y en lo que prohbe en el rea del petrleo. Permite los contratos de servicios, esto es, los contratos en los que la contraprestacin se cubre con dinero, pagando al contratista el costo del servicio y una utilidad razonable, pero que no le comparte la renta petrolera ligando su pago al xito de la explotacin. La Constitucin prohbe las concesiones, an disfrazadas de contratos, o sea, cuando la contraprestacin va ligada a la cantidad del petrleo que se extraiga o al valor comercial de ste. En este sentido, cualquier contrato que implique un pago por barril extrado as sea un centavo que aumente la contraprestacin del contratista en funcin de la cantidad de petrleo que se extraiga, resulta inconstitucional. Los contratos incentivados que ha venido celebrando Pemex implican el pago por sta, tericamente, del 75% de los costos de extraccin del contratista y los de la semana pasada en Chicontepec, el 100%, y luego le otorgan una cuota por barril, hacindolo, sin duda alguna, partcipe del xito de la explotacin. Estos contratos, por tanto, son verdaderas concesiones celebradas en total contravencin del texto constitucional. Adems, tienen el defecto de ser una invitacin abierta a la corrupcin. Ante la complejidad de la explotacin de un yacimiento petrolero resulta absolutamente imposible supervisar los costos de extraccin. Aun cuando utpicamente no hubiera corrupcin resulta imposible para una empresa que no est explotando el yacimiento supervisar que los reembolsos por 75% o 100% no son en realidad por un mltiplo muy superior.

Nminas infladas, materiales y trabajadores inexistentes, jornadas diarias de 36 horas, automviles de lujo cobrados como coches utilitarios, maquinaria e insumos de segunda cobrados como de lujo son slo algunos de los rubros que nos presenta la experiencia internacional que hacen de cualquier contrato basado en la recuperacin de costos nada menos que casos de robo en despoblado. El ejemplo del yacimiento Kashagn, en Kazajistn, resulta un caso ilustrativo de esta problemtica. Yo preguntara, seores diputados, ya se tomaron la molestia de analizar los resultados que han dado hasta ahora los contratos incentivados de Pemex? Saben a cunto asciende el reembolso del 75% de los gastos, tericamente? Ya exigieron cuentas de lo que se ha recibido a cambio? Los pases que durante la implementacin del Consenso de Washington abrieron sus industrias petroleras se arrepintieron y estn pagando caro su error. Pero por lo menos ellos tienen la excusa adems de la presin internacional de la falta de experiencias internacionales previas, y de un escenario de precios de alrededor de los 20 dlares/barril, haciendo la alternativa privatizadora menos aberrante que ahora. Qu excusa tenemos nosotros, cuando el barril se cotiza en $100.00 dlares y cuando tenemos el ejemplo de los que ya se equivocaron y ahora pagan cara la enmienda de su equivocacin? En efecto, la ms mnima revisin de la experiencia internacional reciente es el mejor argumento para descartar cualquier esfuerzo privatizador. Veamos, aunque sea a vuelo de pjaro, algunas de estas experiencias. Iniciemos con el nio modelo del que presumen los privatizadores: Petrobras. Brasil

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abri su industria y ahora tiene a Petrobras que es una empresa muy eficiente, gritan los apologistas del libre mercado. Aceptndolo, sin conceder premisa cuestionable que mi argumento no requiere cuestionar, la pregunta no slo es si Petrobras es eficiente, sino, para quin es eficiente? Como todas las petroleras privadas, Petrobras genera muchas utilidades para sus accionistas, a quienes es ms fcil encontrar en lujosos penthouses del Upper East Side de Manhattan, que en las favelas de So Paulo o de Ro de Janeiro. Dndose cuenta de la gran disparidad de lo que se quedaban en Brasil (10% en un principio) y las utilidades que iban a dar fuera, en 2007, al descubrirse los yacimientos del presal, no se le concesionaron directamente a Petrobras. Se cre la empresa Petrosal, 100% estatal, y se instrument un mecanismo que llev en 2010 al gobierno brasileo de Lula a elevar de 39 a 48% la participacin del Estado en Petrobras. Esto es, el gobierno brasileo ha decidido comprar acciones de la empresa, renacionalizar parte de ella para mitigar la sangra que a Brasil le ha significado la cesin de la renta petrolera a los accionistas extranjeros de Petrobras. Pasemos a otro ejemplo estrella de los privatizadores: Statoil. El caso noruego es quiz el ms alejado de los esfuerzos privatizadores mexicanos. Antes de los sesenta Noruega no contaba con una industria petrolera. Cuando en 1969 se descubrieron grandes yacimientos, los noruegos se dieron cuenta, atinadamente, de que lo que convena a sus intereses era la creacin de una empresa estatal fuerte y que con su propia tecnologa fuera capaz, no slo de desarrollar sus campos, sino de competir en la industria internacional. Ante la falta de

experiencia crearon un sistema de asociaciones en donde lo primordial no era la produccin, sino la transferencia tecnolgica. Se asociaron con las grandes transnacionales, pero bajo reglas que exigan un alto contenido nacional. Por cada ingeniero de las transnacionales deba haber por lo menos dos de la empresa noruega. Fueron as recibiendo tecnologa internacional y desarrollando una propia que los ha convertido en una de las principales petroleras del mundo. Cun diferente de los contratos incentivados mexicanos en donde, adems de cubrir sus costos, compartimos las utilidades con quienes hacen lo que segn nuestros malinchistas e ignorantes gobernantes nosotros no podemos, y sin la ms mnima posibilidad de recibir tecnologa. Analicemos lo que ha pasado en pases de nuestro continente. Bolivia, por ejemplo, cedi a las presiones del Banco Mundial y durante los noventa concesion la explotacin de sus yacimientos petroleros. Para 2005, y no obstante que las inversiones de los contratistas privados haban quedado ya totalmente amortizadas, stos reciban 82% de la produccin de los yacimientos y el estado boliviano una regala de 18%. Esta situacin se convirti en insostenible; en mayo de 2005, Bolivia decidi implementar un nuevo impuesto directo a los hidrocarburos que, en efecto, reduca la participacin de las petroleras privadas al 50% de la produccin. stas no lo aceptaron, llevando al gobierno de Bolivia a renacionalizar la industria en 2006. El caso de Venezuela tambin resulta de inters. La ley petrolera de 1975 estableca disposiciones similares a las que encontramos en el derecho mexicano, prohibiendo las concesiones y los contratos de riesgo; nicamente se permitan los de servicio. Tal como aqu,

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funcionarios venezolanos se dieron a la tarea de disfrazar como contratos de servicios lo que en realidad eran concesiones. Un artculo de agosto de 2010 del Oxford Energy Forum describe los contratos celebrados por estos funcionarios en los siguientes trminos:
Los contratos de servicios venezolanos, a pesar de estar estructurados como contratos de servicios, en el fondo eran todo excepto un contrato puro de servicios. Cedieron el control sobre el petrleo en grandes reas durante 20 aos y la contraprestacin se basaba en el volumen y el valor de las producciones. De hecho, muchos de los proveedores de servicios eran socios senior en el negocio y, en promedio, se llevaban ms de la mitad de la produccin. En algunos casos la compaa estatal incluso perda dinero por cada barril de petrleo que se produca. Para empeorar las cosas, los contratistas, al decir que nicamente eran proveedores de servicios, argan que la tasa de impuesto sobre la renta que les corresponda era la de 34/%, aplicable a los personas que no se dedican a lo produccin de petrleo, en vez de la tasa de 50%, aplicable a los productores de petrleo.4

El pago de ms de 50% del valor de la produccin a las petroleras internacionales bajo estos contratos de servicios tampoco pudo ser mantenido en Venezuela. En abril de 2005 el gobierno venezolano exigi la migracin de estos contratos a un esquema de empresas mixtas que redujeron la participacin de las petroleras privadas y que no estuvo exenta de grandes tensiones internaGeorge, Kahale The Uproar Surrounding Petroleum Contraer Renegotiation, Oxford Energy Forum, nm. 82, agosto de 2010.
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cionales y, en algunos casos, de costosos litigios ante tribunales arbitrales. Ecuador no corri con mejor suerte. Veamos el caso de Occidental Petroleum. A finales de los noventa, Ecuador celebr varios contratos de ganancias compartidas en los que los contratistas asuman todos los costos de la explotacin, pero reciban 70% de la produccin. El cambio en escenarios de precios gener un desequilibrio contractual en el que las ganancias de los contratistas eran simplemente inaceptables. Occidental era uno de estos contratistas que, adems, haba incumplido los trminos de su contrato cediendo sus derechos bajo el mismo, sin la autorizacin del gobierno ecuatoriano. La Ley de Hidrocarburos daba a Ecuador el derecho a rescindir el contrato; y as lo hizo, ante lo cual Occidental inici un arbitraje internacional. Los rbitros encontraron que aunque Occidental haba incumplido la Ley de Ecuador, sta, en su opinin, no era justa y condenaron a Ecuador al pago de una indemnizacin de ms de 1,600 millones de dlares. El litigio se llev no ante las cortes de Ecuador sino tal como lo prescriben los tratados internacionales celebrados durante el Consenso de Washington ante el CIADI, rgano establecido oh, sorpresa! por el Banco Mundial. Finalmente me interesa referirme al caso del yacimiento Kashagn en Kazajistn, por las similitudes entre el contrato de este yacimiento y los contratos incentivados celebrados por Pemex. Kashagn es el yacimiento de petrleo ms grande que se haya descubierto en las tres ltimas dcadas. Es, incluso, ms grande que Cantarell. El gobierno de Kazajistn celebr un contrato basado en la recuperacin de costos y en una cuota por barril tal como los contratos incentivados. El artculo del Oxford

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Energy Forum describe en los siguientes trmi- lera propia y tecnolgicamente avanzada. Es nos el funcionamiento del yacimiento con esta por esto que mantengo la firme conviccin de estructura contractual: que una reforma energtica es, en efecto, necesaria. Pero no la que ofrece el Presidente de la A pesar de ser presentadas como un ejemplo Repblica en sus discursos en el extranjero!, o tpico de alineamiento de intereses, la expe- como la que se deriva de los puntos del Pacto riencia ha demostrado que las disposiciones por Mxico y que buscan principalmente (i): contractuales basadas en recuperacin de cos- Entregar a la inversin privada el crecimiento tos son, a menudo, una receta para el desastre, de la industria corriente hacia abajo, desde la y eso es exactamente lo que pas en Kashagn. refinacin, y (ii) permitir, a travs de contratos Los costos totales del proyecto se incremen- de riesgo, incentivados, de servicios mltiples taron ms de 100 mil millones de dlares, y y de alianzas, el acceso de la iniciativa privada la produccin, originalmente programada para a la exploracin y produccin, y con ello, a una iniciar en 2005 o 2006, ahora est programa- parte sustantiva de la renta petrolera. da para 2012. El resultado neto fue que en el La reforma que yo planteo tiene los sidescubrimiento ms grande del mundo en la guientes objetivos:
era moderna mismo que tena proyectado una produccin de 1.5 millones de barriles por da el Estado tan slo hubiera recibido un gran total de 2% del petrleo producido durante, por lo menos, la primera dcada de produccin.5

Evidentemente, la situacin de Kashagn era insostenible, por lo que el gobierno de Kazajistn tuvo que implementar medidas para terminar con el contrato, con las tensiones internacionales y procesos jurdicos que esto conlleva. La experiencia internacional es como se puede apreciar elocuente y confirma que Mxico no es el nico pas en el que el diablo escritur veneros de hidrocarburos. De todos los pases a los que nos hemos referido quiz el nico que sali bien librado en su trato con las grandes petroleras internacionales fue Noruega, quien entendi que la nica forma de sobrevivir era contando con una industria petro5

Op. cit.

1. Establecer una estrategia nacional de energa, integral, que tenga como prioridad la seguridad energtica de la nacin en el largo plazo. Esto significa, entre otras cosas, el uso racional de los recursos naturales no renovables y la optimizacin de su uso en funcin de las necesidades nacionales, las nuestras, no las de otras naciones. Esto es contradictorio con los intereses del sector privado, para cuyas inversiones buscan la mayor rentabilidad en el plazo ms breve, y de los intereses de otros gobiernos, como el de Estados Unidos, que se reserva sus reservas, presionndonos para elevar nuestra produccin y saciar su sed de hidrocarburos. 2. Fortalecer a Pemex, restablecer el nivel que un da tuvo el Instituto Mexicano del Petrleo, volver a invertir en nuestras capacidades de ingeniera, apoyar al desarrollo cientfico y tecnolgico del

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sector, para entonces podernos sentar a negociar de t a t con todos los jugadores de la industria. Es falso el argumento de que la tecnologa no es accesible si no compartimos la renta petrolera con quienes la poseen. La tecnologa est disponible y tenemos la capacidad para asimilarla y desarrollarla. Pero sobre todo: es nuestro el petrleo y somos nosotros los que debemos poner las reglas del juego; no aceptar las que nos imponen. 3. En lo econmico no tenemos por qu compartir la renta petrolera, cuya duea es la nacin, que mucho la necesita. No tenemos por qu ofrecer una parte del esplndido negocio que nos ofreci la naturaleza, y que podemos y debemos manejar solos. Es falso tambin el argumento de que no tenemos dinero. Lo negamos sealando que tenemos los hidrocarburos para cuya exploracin y explotacin razonable existen crditos y mecanismos financieros, habida cuenta de la alta rentabilidad de los procesos de produccin, refinacin y venta de los productos petrolferos y petroqumicos. Debemos, s, reformar la situacin de Pemex para que, fuera del presupuesto de la federacin, est en capacidad autnoma de gestin y manejo de sus recursos. 4. En lo tico, hay que limpiarlo de corrupcin e ineficiencia tanto de su Sindicato lastre, como de las lites voraces de polticos e industriales inescrupulosos que en la corrupcin y la connivencia encuentran su modus vivendi y enriquecen desmedidamente.

As pues la opcin es trabajar, a partir de ahora, con honestidad, inteligencia, eficiencia, capacidad profesional, planeacin, supervisin adecuada y patriotismo. Establecer un verdadero sistema de transparencia y rendicin de cuentas, con observadores ciudadanos; y 5. Respetar a ultranza el espritu y la letra de la Constitucin, como exige el estado de derecho y el verdadero Pacto nacional que, se s es por Mxico. Una vez ms los intereses hegemnicos atacan, en esta ocasin con gran virulencia y sin ningn escrpulo, y ahora apoyados por muchos que, no hace tanto, slo por sus intereses personales defendan al sector energtico con la frase estentrea y vibrante de Lpez Mateos: En el petrleo nacionalizado, ni un paso atrs; y que hoy, disfrazados como salvadores de la repblica y de abiertas mentes modernizadoras, satanizan a falta de argumentos a quienes nos mantenemos con los mismos principios, calificndonos como trasnochados cobijados en falsos nacionalismos; seguramente considerando que los nacionalismos verdaderos son los que ven por las otras naciones. Hoy nos encontramos y no digo nuevamente, sino otra vez, porque hay un hilo conductor que no se ha roto desde hace dcadas en la cresta de esa ola privatizadora que no cesa en su intento de destruir nuestras defensas soberanas y apoderarse de nuestros recursos. No debemos soslayar que con la apertura del sector a la inversin privada sea extranjera directa o a travs de interpsita persona se abre la entrada a los gobiernos imperiales a los asuntos internos de la nacin, se cede la

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soberana a guisa de ejemplo recuerden la banca y recorran la historia de Mxico. Si no para concluir, recordemos en un prrafo, sntesis personal de un artculo de Lorenzo Meyer, en el que nos subraya las presiones de las potencias internacionales a que hemos estado sujetos por el tema del petrleo:
Las tuvimos con Porfirio Daz quien hubo de acomodar las leyes para dar seguridad a la inversin extranjera palabras que hoy se repiten para que los inversionistas fueran dueos de los recursos. Se actu contra Madero y su impuesto del timbre. Se ejerci presin severa contra Carranza, quien haba establecido en el 27 constitucional la propiedad de la nacin sobre los recursos del subsuelo, impidindole reglamentarlo. Las sufri Obregn con los Acuerdos de Bucareli. Las sinti Calles en un nuevo intento de reglamentar el 27 y las padeci Lzaro Crdenas que decidi con actitud valiente, visionaria y sobe-

rana nacionalizar la industria petrolera ante la presin convertida en arrogancia y prepotencia. La presin continu con Alemn que autoriz contratos de riesgo, mismos que fueron cancelados por Lpez Mateos.

Generaciones anteriores han resistido los embates de las potencias extranjeras en su afn de quedarse con nuestro petrleo. La nuestra deber hacer lo propio para poder decir, con Guadalupe Victoria: Gloriaos, mexicanos, de la parte tan considerable y rica que os ha tocado en los negocios del universo y para tratar de vencer la fatdica lacra, que Francisco Zarco sentenciaba diciendo: Hay no s qu ritmo trgico en la historia de Mxico que hace perder a los aptos y honrados en beneficio de los ineptos y ladrones; porque, si por stos antes perdimos la mitad del suelo que nos haba tocado en esos negocios del universo, no podemos ahora aceptarles la amenaza de entregar buena parte de la riqueza de nuestro subsuelo.

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Cmo salvar a Pemex sin hundir al pas o cmo salvar al pas sin enterrar a Pemex*
Sergio Benito Osorio**

Desde sus orgenes como ocurre en todo pas petrolero la explotacin de los hidrocarburos ha sido crucial en la coyuntura y para el destino de Mxico. Ya fuese a finales del siglo XIX, con los primeros hallazgos que sealaron la enorme riqueza petrolera del territorio; durante los albores del siglo XX, con el primer auge exportador o en los intentos por recuperar la soberana sobre los recursos del subsuelo, la nacin siempre ha caminado en medio de la disputa por los frutos del petrleo, misma que alcanz el punto ms lgido en la expropiacin petrolera de 1938. Pugna que ahora vuelve a brotar cuando se inicia la explotacin de una nueva frontera; la de los yacimientos localizados bajo las aguas profundas del Golfo de Mxico.1 El aejo conflicto del Estado mexicano frente a corporaciones y gobiernos extranjeros
*Ponencia presentada en el Foro Petrleo y Energa, realizado en la Cmara de Diputados por el CESOP el 18 de julio de 2013. **Doctor en Economa por la Universidad de Pars. Ex presidente de la Comisin de Energticos de la LVII Legislatura de la Cmara de Diputados. Maestro en Economa y Poltica Internacional por el CIDE. Maestro en Derecho por la UAM. 1 Publicado en Mxico 2012, la responsabilidad del porvenir, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 2012.

por el control del petrleo es, en la actualidad, una imagen pica de gran fuerza en el imaginario popular que exalta el nacionalismo y la defensa de la soberana frente a la amenaza externa. Sin embargo, ya no se plantea como al inicio, en torno a los derechos de propiedad sobre el recurso natural aunque quiz vuelva en los prximos aos para el caso de yacimientos transfronterizos; ahora sigue caminos menos explcitos y ms sutiles en las clusulas de los contratos de explotacin que, en el futuro, pudieran concentrar las claves de la distribucin de los beneficios petroleros. De modo que el problema se ha hecho cada vez ms complejo y menos evidente porque se ha interiorizado; ha labrado diferencias ideolgicas notables entre la clase poltica y la lite de los grupos sociales que impulsan los virajes de la poltica de hidrocarburos. Este trabajo pretende abordar los efectos de las polticas de desregulacin en la industria petrolera, sus consecuencias en el deterioro de la seguridad energtica del pas, as como el desplazamiento de la funcin industrial de Pemex a favor de la recaudacin fiscal y el equilibrio del presupuesto federal, como sus objetivos prioritarios; y esboza algunas medidas que pudieran conducir al fortalecimien-

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to del control de los carburos de hidrgeno, como recurso natural, y para dotar a Pemex de una autonoma que le permita cumplir mejor su vocacin hacia la nacin y hacia los consumidores.

Producir para autoabastecerse Siempre es interesante recordar que durante treinta y nueve aos, desde la expropiacin petrolera, se formularon y se mantuvieron vigentes un conjunto de objetivos que Jess Reyes Heroles sintetiz:
Petrleos Mexicanos [...] no es una empresa que pueda agotar las reservas en un pas y trasladarse a otro; es una empresa que tiene por objeto fundamental el autoabastecimiento de Mxico (1996a, p. 415).2

Entonces, la exportacin ocurrira slo en la medida en que contribuyera a adquirir importaciones de equipo e insumos necesarios para la propia industria, y los hidrocarburos, como recurso no renovable, se administraran para garantizar el futuro de las prximas generaciones. Fue una orientacin consistente con la idea de que la vida y, aun ms, la soberana del pas dependan de su desarrollo interno; para ello el Estado asumi la tarea de conducir y promover el progreso econmico y social. Por ejemplo, las empresas pblicas de energa se organizaron alrededor del concepto de servicio
J. Reyes Heroles (1996a), La doctrina de la Revolucin Mexicana en relacin con la industria petrolera, Jess Reyes Heroles. Obras completas (tomo II), Mxico, FCE.
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pblico sin guiarse por finalidades lucrativas, procurando operar como organismo(s) de fomento econmico o industrial (Reyes Heroles, 1996b, p.164)3, fincado en los principios de: acceso general, seguridad del suministro y el menor precio posible. En ese sentido, las empresas pblicas adquirieron la vocacin de articular el proyecto nacional. Pero en su operacin la congruencia se perdi. Los precios de los combustibles y materias primas de origen petrolero se mantuvieron estancados (Pemex, 1977),4 pues esa condicin era indispensable para mantener estable el crecimiento del PIB a tasas superiores al 6%. La demanda interna creci aceleradamente y Pemex no pudo autofinanciar la ampliacin de sus actividades y modernizar su planta industrial; ello oblig a la importacin creciente de petrolferos e incluso de petrleo crudo (Pemex 1988).5 La insuficiencia de combustibles lleg a retrasar los programas de electrificacin a cargo de la CFE, estrechando las posibilidades para la instalacin de nuevas empresas y el bienestar de la poblacin. La produccin total de hidrocarburos creci a tasas sostenidas de 6% desde 1940 hasta mediados de los aos setenta, pero no hubo incorporacin de nuevos descubrimientos, por
J. Reyes Heroles (1996b), La nacionalizacin de la industria elctrica en Mxico, Jess Reyes Heroles. Obras completas (tomo II), Mxico, FCE. 4 En 1950 el litro de Mexolina (70 octanos) costaba 40 centavos; la mayor compresin en los nuevos automotores exigi nuevas gasolinas: Gasolmex (90 octanos) que inici con 90 centavos en 1956, se mantuvo en 1 peso hasta 1972; lo mismo ocurri con Pemex 100 (100 octanos) que inici con 1.20 pesos el litro en 1962 y continu hasta 1972. 5 En 1973 las importaciones suman 23.6 mil barriles.
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lo tanto, en 1975 el ndice de duracin de las reservas se haba reducido de 24 a 14 aos (Pemex 1988). La profundidad media de los pozos rebas los 3 mil metros hasta 1970, acusando un fuerte rezago tecnolgico, pues en otros pases haba llegado a los 4 mil metros, y la explotacin marina haba comenzado frente a las costas de Luisiana en 19476. Tras la necesidad de cubrir la demanda interna y restituir las reservas (Sordo y Lpez 1988, p.464)7, el gobierno de Luis Echeverra inici la exploracin a profundidades mayores en Tabasco y Chiapas. En 1972 se descubren los yacimientos de Sitio Grande y Cactus,8 dando un vuelco la percepcin nacional e internacional sobre la riqueza petrolera del pas9, justamente en los aos del primer embargo petrolero de la OPEP, que disparara los precios y, por supuesto, el inters de Estados Unidos por financiar la produccin de petrleo en Mxico. La disposicin de recursos para invertir, habilitados por la banca internacional, elevaron la produccin a ms de 1 milln de barriles por da en 1977 (respecto a los 484 mil barriles de 1970). De manera paralela se inicia la exploracin marina; los descubrimientos del Mesozoico revelaran una provincia que se exKerr-McGee Oil Industries Inc. Ana Mara Sordo y Carlos Roberto Lpez (1988), Exploracin. Reservas y produccin de petrleo en Mxico, 1970-1985, Mxico, El Colegio de Mxico. Se estableci como poltica que las reservas deberan cubrir un periodo de 20 aos. 8 Los yacimientos del rea de Reforma: Bermdez, Cactus y Sitio Grande se localizan en profundidades de 4 a 6 mil metros, y llegaron a producir 900 mil barriles por da en 1977. 9 Mxico... pronto puede jugar un rol mundial en el mercado y la poltica, Cowan E, The New York Times, 11 de noviembre de l975.
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tiende hasta las aguas someras de la costa de Campeche10 y Mxico regresa como exportador al mercado internacional en 1974.11 El incremento de la actividad exploratoria y el inters internacional por el petrleo mexicano creara las condiciones para reformular la poltica petrolera. Jorge Daz Serrano afirmara:
Seores diputados [...] se est descubriendo un yacimiento importante cada veinte das [...] las reservas probadas son de 14,600 millones de barriles, las probables de 29,200 y las potenciales de 120,000 millones de barriles, certificadas por el IMP [...]. Hay que considerar que las reservas de hidrocarburos de Mxico equivalen al consumo actual de nuestro pas para una duracin de doscientos ochenta aos (Cmara de Diputados, 1978).

Los informes presidenciales de Jos Lpez Portillo reflejaban la misma euforia:

La produccin nacional de petrleo aument tres veces y medio hasta llegar a 2 millones 850 mil en 1982 [...] con una exportacin equivalente a 14 mil millones de dlares; [...] las reservas probadas son de 72 mil millones, lo que nos hace pasar [...] al cuarto lugar (del mundo); las reservas probadas son de 90 mil millones y las potenciales son de 250 mil millones de barriles, con una reserva-producEn 1971 se descubren las emanaciones de lo que, cinco aos ms tarde, sera Akal y el complejo Cantarell. 11 Mxico export petrleo siempre, incluso inmediatamente despus de la expropiacin, aunque con volmenes menores. En 1966 detiene las ventas al exterior y regresa ocho aos despus con 16 mil barriles. Su reincorporacin como gran exportador, con ms de 1 milln de barriles por da, ocurrira hasta 1981.
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cin de 55 aos. El programa de inversiones de Pemex [...] en el periodo 1977-1981 ascendi a 27 mil millones de dlares, equivale a casi tres veces el programa de la nava espacial Columbia que se ha desarrollado durante diez aos [...] casi triplica el gasoducto europeo [...] y su magnitud duplica los prstamos que el Banco Mundial ha efectuado a Amrica Latina (Cmara de Diputados 2006, pp. 305).12

Aos ms tarde Petrleos Mexicanos reducira drsticamente las reservas;13 nunca se llev a cabo la exportacin masiva de gas hacia Estados Unidos y los precios internacionales del petrleo se derrumbaron.14 En realidad, la visin tan optimista que Daz Serrano vendi al gobierno y al Congreso fue una maniobra capaz de modificar radicalmente la poltica petrolera que el pas haba mantenido durante dcadas. Bajo el principio de que el petrleo en el subsuelo no significa gran cosa para el pas (Daz Serrano, 1978), la concepcin gubernamental sobre el uso racional de los hidrocarburos, como recursos no renovables, fue su extraccin acelerada para monetizarlos o como se dira ms tarde para maximizar su valor. Fueron los aos de la adminisCmara de Diputados (2006), IV Informe de Gobierno del Presidente de la Repblica, Jos Lpez Portillo, Informes Presidenciales, Mxico, Direccin de Servicios de Investigacin y Anlisis. 13 En 2003, las reservas probadas se redujeron 10 mil millones de barriles, en aplicacin de los criterios de la Securities and Exchange Commission (SEC). 14 El promedio de precios del petrleo en el mercado de Estados Unidos crece a partir de 1974, alcanza su punto ms alto en 1981 (37.10), pero se desploma (13.9) en 1986.
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tracin de la riqueza, de los excesos en todo sentido, y de enormes proyectos frustrados.15 Sin embargo, los descubrimientos y el desarrollo de los yacimientos de la Sonda de Campeche cambiaran en definitiva los objetivos de la poltica petrolera mexicana. Al inicio, con los campos de Arenque y Barracuda, al sur de Veracruz, pero en poco tiempo Cantarell colocara la produccin marina de Mxico como la primera en el mundo, y al inicio de los aos ochenta nuestro pas ya se aprestaba a regresar como gran exportador mundial de petrleo. Los objetivos del periodo anterior se haban cumplido parcialmente: el autoabastecimiento qued satisfecho, pero el cuidado del recurso natural para las prximas generaciones pas a segundo plano.16 En menos de una dcada iniciaron operacin: 23 plantas petroqumicas, particularmente La Cangrejera, que en ese momento sera el complejo ms grande del mundo con 20 plantas industriales; se construy la lnea troncal del sistema nacional de gas; 58 plataformas marinas en la Sonda de Campeche, con una red de oleoductos submarinos de 673 kilmetros; las refineras de Cadereyta y Salina Cruz, con las que se alcanza una capacidad de refinacin de 1.5 millones de barriles por da (onceavo lugar en el mundo); las instalaciones portuarias de Dos Bocas, Cayo de Arcas, Salina Cruz y Lzaro Crdenas-Las Truchas, contribuyendo todas estas obras a fortalecer la economa del pas.
La construccin del gasoducto Cactus-Reynosa tuvo un costo oficial de mil millones de dlares. 16 Es tarea pendiente investigar la monumental destruccin de recursos naturales que ha significado la quema y venteo del gas en los yacimientos del pas.
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Producir para exportar Durante 30 aos (1974-2004) Pemex ampla continuamente la extraccin de hidrocarburos. Esta evolucin, en cualquier otro pas, tendra que ser leda a partir de la magnitud de los yacimientos y de la rentabilidad encontrada por las empresas involucradas; sin embargo, en el caso de Mxico, su rgimen constitucional determina que las decisiones de produccin se concentren en una autoridad gubernamental; lo que inmediatamente incorpora elementos de poltica pblica en la formacin de disposiciones productivas, y su interpretacin resulta mucho ms compleja. Especficamente, en el largo periodo de referencia se enlazan tres motivos que presionan la decisin de los distintos gobiernos a mantener una tendencia creciente en la produccin petrolera: los requerimientos de ingresos fiscales que exigen las frecuentes crisis econmicas del pas; la demanda petrolera de Estados Unidos; y el compromiso ideolgico por desregular la industria petrolera. La trascendencia de cada uno de esos estmulos ha dependido, por supuesto, de las condiciones coyunturales de la economa nacional y del mercado internacional; pero posiblemente su intensidad se ha sujetado ms a otras circunstancias menos objetivas, como son la fortaleza poltica de los gobiernos y su capacidad administrativa para poder llevar a cabo sus propsitos. Desde el punto de vista productivo, el periodo puede ser desagregado para su mejor anlisis en tres fases: la que transcurre de 1974 a 1985 es frontera entre los dos modelos que han prevalecido sobre el uso econmico de los hidrocarburos, pero adems registra los ndices ms altos del ciclo de expansin petrolera: casi

14% anual; lo que multiplica la produccin ms de cuatro veces (de 653 mil barriles diarios a 2.7 millones). En 1980 la extraccin llega a 1,941 millones y alcanza un incremento anual que no se ha vuelto a repetir: 471 mil barriles respecto al ao anterior. Ese comportamiento, como en el resto del periodo, se deber a la evolucin de Cantarell,17 que empieza a producir en 1979 y al ao siguiente ya aporta una quinta parte de la produccin nacional. El rpido desarrollo de este yacimiento permitir compensar, ms que proporcionalmente, la declinacin de los yacimientos del rea de Reforma. Son aos de precios internacionales muy remunerativos; el petrleo mexicano alcanza un promedio de 25 dlares que, en trminos reales, slo volver veinte aos despus. El contexto es dominado por los efectos de los embargos petroleros de 1973-79 y por la bsqueda por parte de Estados Unidos de nuevas y confiables fuentes de abastecimiento. Aqu es indispensable no olvidar que la estrategia de fijacin de cuotas de produccin ejercida por la OPEP coincide con la declinacin de las reservas petroleras de Estados Unidos y con el incremento de sus importaciones: en la dcada de los ochenta sus necesidades de abasto externo pasaron de 6.9 a 8 millones de barriles por da (US, EIA), lo que signific un tercio de su consumo. En la primera mitad de los aos ochenta Pemex logra exportar un promedio de 1.3
Localizado en aguas someras (de 40 a 70 metros de tirante de agua), a 85 kms de Ciudad del Carmen, Campeche. Est formado por los campos Nohoch, Chac, Akal (que concentra ms de 90% de las reservas), Kutz, Ixtoc y Sihil. Se le consider el segundo yacimiento ms grande del mundo, despus de Ghawar, en Arabia Saudita, con una reserva original estimada en 30 mil millones de barriles, calidad promedio 22 APL. (Ver Pemex, Cantarell pasado, presente y futuro).
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millones de barriles por da, principalmente al mercado estadounidense. Esos volmenes se constituirn en factor estratgico de la seguridad energtica del vecino del norte y, por supuesto, de ah en adelante el abasto de petrleo mexicano sera una pieza central de la relacin entre ambos pases. El ofrecimiento de crditos para inversin (Sordo y Lpez) y la presin sobre el gobierno mexicano para acordar ventas adelantadas destinadas a la reserva estratgica de Estados Unidos (Franco, 1987)18, muestran con claridad la importancia que el gobierno de Estados Unidos atribuy a la ampliacin de la capacidad extractiva y de exportacin mexicana. La expansin de la produccin de Pemex se articul, sin duda, a la necesidad del abasto estadounidense, pero de esta manera tambin consigui un rpido ingreso al mercado internacional. Internamente permiti aprovechar los grandes ingresos petroleros para relanzar la actividad econmica nacional trabada por las crisis de 1976 y 1982. La exportacin petrolera signific 67% del importe de todas las mercancas vendidas al exterior, mientras los derechos sobre extraccin cobrados a Pemex constituyeron 44 % de los ingresos presupuestales del gobierno federal (Banco de Mxico, 1985). La actividad petrolera se convirti en columna vertebral de la economa y los derechos petroleros se instalaron como la fuente ms dinmica de 105 ingresos pblicos.
Franco estudia 10 contratos y destaca uno de 1982, donde Pemex entregara 40.1 millones de barriles Istmo a cambio de un prstamo del gobierno de Estados Unidos por mil millones de dlares. El precio que resulta es de 24.9 USD por barril, cuando el curso rondaba los 32. Mxico utiliz esos recursos para su deuda externa y no caer en moratoria.
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Estancamiento e inicio de la desregulacin Los aos que van de 1986 a 1995 corresponden a una fase de precios bajos. Podra decirse que el estmulo de los precios internacionales desaparece llevndose consigo la euforia gubernamental de aos pasados y, por supuesto, tambin la inversin en Pemex. El petrleo mexicano se cotiza en 15 dlares promedio, y el Maya cae a 9 dlares en 1994. Su consecuencia inmediata es que los ingresos petroleros se contraen hasta 27% de los ingresos pblicos (1995) y los indicadores principales de la actividad extractiva se desploman: el nmero de pozos incorporados por ao se reducen (de 200 a 86); su profundidad se estanca y los descubrimientos se van reduciendo hasta el extremo de que, en 1995, el anuario estadstico registra slo uno. No obstante, la produccin se mantiene estable en alrededor de 2.6 millones de barriles por da; muy alta dado que no hay reposicin de reservas. Es necesario sealar la opacidad que priva en la estadstica oficial sobre las reservas petroleras. En esos aos, el anuario estadstico de Pemex registra el concepto de reservas totales, y de manera confusa, en algunos aos, las reservas probadas las considera como reservas totales. De acuerdo a los registros de la publicacin aludida, las reservas en 1986 ascendieron a 70 mil millones de barriles (MMb) y en 1995 a 63 MMb; el ndice de duracin de reservas fue valorado en 76 y 66 aos, respectivamente; es decir, que como no hubo incorporaciones significativas, las reservas se habran reducido diez aos. Empero, la produccin acumulada en esta fase fue de 9.5 mil millones de barriles, lo que indica una reduccin adicional de un

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35% en la vida de las reservas publicadas por Pemex: una gravsima disminucin. Por otra parte, aun cuando la magnitud de las exportaciones mantiene un ritmo estable (50% de la produccin), las ventas a Estados Unidos pasan de 52 a 79%; lo que implica una concentracin de mercado que al final de esos aos llegar a absorber 30% de la produccin nacional acumulada. Como se recordar, una parte de esas ventas corresponden a contratos de mediano plazo entre gobiernos,19 pero adems, Pemex sigui la poltica de establecer contratos de mediano plazo con refineras de Estados Unidos, asumiendo que la cercana reduce el costo de transporte y hace de la concentracin la mejor estrategia comercial. El caso del acuerdo para alimentar la reserva estratgica del vecino del norte (que es utilizada en momentos clave para contener o reducir los precios), en detrimento del propio exportador, difcilmente puede ser explicable, desde el inters soberano de cualquier nacin. La mencin es importante porque en esos aos se fincarn las reglas que perduran hasta hoy, de la relacin petrolera entre Estados Unidos y Mxico; con un interludio al finalizar la dcada de los noventas. Como se puede observar, el centro de la relacin es que el petrleo slo tiene el valor que le asigne el mercado y que en periodos crticos, por ejemplo: la emergencia de conflictos blicos de Estados Unidos, Mxico lo apoyar en calidad de aliado.
Informacin sobre los contratos de Pemex con dependencias del gobierno de Estados Unidos no estn disponibles con facilidad, sin embargo el estudio de Claudia Hijuelos ya citado consigna 10 contratos, mientras un reporte del Departamento de Energa menciona que PMI particip en 1998 en un cambio de Maya por Istmo, lo cual indicada que este tipo de contratos se realizaron por bastante tiempo.
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La aceptacin tcita de esta relacin inequitativa, por el gobierno mexicano, no slo le llev a renunciar a una mejor posicin para negociar los distintos temas de la agenda bilateral, sino que al aumentar la concentracin de sus ventas a Estados Unidos cre un vnculo, fuera de su control, que determinar la dinmica de nuestra produccin, incluso cuando las reservas no lo sustenten. Esta fase es significativa, adems, porque en esos aos se realiza la reforma organizativa ms importante que ha tenido Pemex y tambin la nica transformacin legal que ha ocurrido, desde 1938, para permitir inversin privada en reas de hidrocarburos reservadas en exclusiva al Estado. Estas reformas tuvieron como teln de fondo una intervencin militar en el sindicato petrolero20 que removi a su dirigencia e hizo posible la revisin ms profunda que se ha hecho a las clusulas del contrato colectivo de los trabajadores de Pemex, incluyendo la disminucin de 41 mil puestos de trabajo (Loyola y Martnez, 1996).21 Se modific la ley reglamentaria del petrleo para establecer que el transporte y el almacenamiento de gas natural no perteneca ms a las actividades exclusivas del Estado (DOF, 1995) y, posteriormente, para abrir la petroqumica a la inversin privada. Los cambios al marco jurdico de la industria petrolera fueron parte de un proyecto de mucho mayor alcance que se inici con el presidente Carlos Salinas (1988-1994) para
El 10 de enero de 1989, Joaqun Hernndez Galicia, La Quina, lder vitalicio del STPRM, es apresado por el ejrcito mexicano. 21 Rafael Loyola Daz y Liliana Martnez Prez (1996), Los costos laborales de la reestructuracin en Petrleos Mexicanos (1989-1993).
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modificar la participacin del Estado en la economa e impulsar el fortalecimiento de un sector empresarial que debi hacerse cargo de la conduccin de los procesos econmicos. Para ello impuls un amplio proceso de desregulacin de la actividad econmica, privatiz la mayor parte de las empresas (953) en manos del gobierno e incorpor al pas a la zona de libre comercio de Amrica del Norte y a la OCDE22 que, junto con el GATT, ubicaron al pas en un escenario irreversible de compromisos contractuales que buscaron dar certidumbre y estmulo a los inversionistas sobre una estructura de precios relativos que asignaran adecuadamente los recursos (Serra, 2010),23 en consistencia con el funcionamiento global de la economa. En el sector energtico se transfirieron las actividades de transporte y almacenamiento de gas natural, petroqumica secundaria, produccin de insumos para fertilizantes24 a la inversin privada; se incorpor la figura de productor independiente a la generacin de electricidad (DOF, 1992)25 que a la postre significara casi 50% de la generacin nacioOrganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, 18 de mayo de 1994. 23 Jaime Serra Puche (2010), La apertura comercial, en A. Castaeda Sabido (coord.), Los grandes problemas de Mxico (tomo X, Microeconoma), Mxico, El Colegio de Mxico. 24 Se vendieron las plantas de Urea del complejo Pajaritos. 25 Se incorpor en el artculo 3 la figura jurdica de productor independiente como un generador privado que vende su generacin a CFE para el servicio pblico de electricidad, contraviniendo el prrafo sexto del artculo 27 constitucional: [...] Corresponde exclusivamente a la nacin generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio pblico.
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nal,26 y se vendi Ro Escondido, la principal carbonfera del pas. El argumento esgrimido para las privatizaciones fue la necesidad de recaudar fondos para satisfacer necesidades sociales; sin embargo, en menos de una dcada fue necesario implementar programas de rescate y saneamiento financiero, con un costo superior a los 80 mil millones de dlares, que mostraran el fracaso del objetivo de recaudacin y, en cambio, permitira casos de corrupcin brbara.27 Pero las privatizaciones, desincorporaciones o simplemente el abandono de actividades productivas surgieron esencialmente desde una percepcin ideolgica: la participacin pblica produce ineficiencias y distorsiones que lastran el sistema econmico; por lo que debe eliminarse. En el caso del sector energtico se actu bajo las mismas premisas y, por supuesto, se cometieron los mismos errores pues no se previeron las fracturas que iban a producir en el suministro de insumos para el resto de la industria. Quizs el caso ms conocido es el de la petroqumica. De manera artificial se dividi, por ley,28 el universo de productos petroquoctubre de 2011. Entre ellos las empresas del sector acerero, de la carbonfera Ro Escondido y de las plantas de Fertimex en Pajaritos. 28 En 1986, el Ejecutivo emiti una lista con 34 productos que paulatinamente fue reduciendo, hasta el 17 de agosto de 1992 en que public la ltima, con slo 8 productos. Esta prctica ilegal por cierto dado que por la va administrativa invada una facultad legislativa, se mantendra hasta el 17 de octubre de 1996 que se reforma la Ley del Petrleo para legalizar, a posteriori, la disminucin de la materia que corresponda, en exclusiva, a Pemex (listando 9 productos), como unamedida tendiente a dar certidumbre a los posibles inversionistas interesados en la llamada petroqumica secundaria.
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CFE,

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micos, en bsicos y secundarios, para que esta importantsima industria pasara a particulares. Desde 1986, los distintos gobiernos intentaron vender los complejos (DOF, 1998),29 coinvertir con particulares dentro de los complejos, o en nuevas instalaciones, como el proyecto Fnix; pero todo fracas. Aunque lo ms grave fue frenar la produccin, parando y desmantelando plantas. Cuando se tom esa decisin, Mxico perdi la oportunidad de aprovechar sus enormes ventajas: hidrocarburos abundantes y baratos, as como su vecindad con el mercado ms grande del mundo, para integrar cadenas industriales que produjeran bienes de alto valor agregado, en lugar de limitarse a exportar slo materias primas. Se debe recordar que los complejos petroqumicos de Pemex eran recientes; se haban construido a finales de los aos setenta y principios de los ochenta.

Los hechos son elocuentes: mientras que en los aos ochenta la produccin petroqumica se triplic, pasando de 6 a 18 millones de toneladas,30 acompaando la fase de ascenso del ciclo industrial de esta rama en el mudo. En contraste, la produccin de 2010 veinte aos despus apenas ascendi a 8.9 millones de toneladas. Las importaciones se dispararon a ms de 50% del abasto interno, y de los 10 complejos que existan slo 8 se mantienen en operacin, con una utilizacin menor al 50% de su capacidad. Estas cifras no se deben a una crisis de mercado o abasto de materia prima, pues desde 2003 la petroqumica, a nivel mundial, est viviendo una nueva y ms amplia fase expansiva de su ciclo industrial (Sener, 2007);31 simple y llanamente se debi a una decisin poltica brbara e injustificada.

El complejo Morelos se licit pero no hubo respuesta de inversionistas.

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Lo mismo ocurri en sus principales cadenas de derivados: la produccin de etileno creci de 343 mil toneladas en 1979 a 1.18 millones en 1989; la de propileno, de 160 a 295 mil; el benceno, de 70 a 291 mil; el metanol, de 174 a 208 mil; el tolueno, de 108 a 344 mil; y el amoniaco de 1.6 millones a 2.5 millones de toneladas. 31 Secretara de Energa, Informe anual de la industria petroqumica 2007, Mxico.
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Transicin y diversificacin energtica*

Odn Demfilo de Buen Rodrguez**

El tema del presente escrito versa sobre la transicin y la diversificacin energtica. Los propsitos de esta transicin o diversificacin pueden encontrarse en las siguientes tres premisas: a) mejoras en productividad: b) menores costos de produccin; y c) reduccin del impacto ambiental. Las vas de la transicin son dos: una es por el energtico per se, y la otra tiene que ver con una diversificacin tecnolgica. Algo muy importante de hacer notar es la velocidad con la que ha cambiado el mundo en trminos energticos, sobre todo si pensamos que hasta hace poco ms de 200 aos la humanidad se mova con la energa que vena del sol, principalmente, as como por el uso de la lea, del agua en los ros, etctera.
*Ponencia presentada en el Foro Competitividad, Desarrollo y Sector Eneregtico, realizado por el CESOP en la Cmara de Diputados en abril de 2008, reproducida con autorizacin del autor. ** Ingeniero mecnico electricista por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), con maestra en energa y recursos por la Universidad de California, en Berkeley. Actual director general de la Comisin Nacional para el Uso Eficiente de la Energa [Conuee]. Ha sido consultor internacional para diferentes organismos, entre ellos el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM) y la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Es adems profesor universitario y autor de reportes tcnicos sobre ahorro de energa y energas renovables publicados en Amrica Latina, Europa y Amrica del Norte.

Algo muy curioso en su momento fue la aparicin y uso del petrleo. Aparece primero como un elemento de iluminacin, con el queroseno. La explotacin de este elemento tena como fin principalmente iluminar, sustituyendo lo que se utilizaba en esos momentos, es decir, el aceite de las ballenas. As, el petrleo aparece y contribuye a salvar a las ballenas. Igual el carbn. El carbn de Inglaterra aparece o se utiliza cuando empiezan a acabarse los bosques. Entonces el carbn en su momento ayud a salvar los bosques. La transicin energtica tiene que ver con los cambios tecnolgicos, segn nuestra idea central. Hacia 1870, las fbricas se movan principalmente gracias a la fuerza de los ros y por las mquinas de vapor, pero esto empez a transformarse hace 100 aos, cuando aparece la energa elctrica, y termina de transformarse hacia la Segunda Guerra Mundial, cuando la mayora de las industrias se mueven con motores elctricos (Grfica 1). Las industrias estaban asociadas a los ros, y al aparecer la mquina de vapor transform la localizacin industrial en el mundo. Es necesario ver las historias de las ciudades para entender esto. Al tener la electricidad, la industria se pudo ubicar en cualquier lugar. La industria del pasado funcionaba con bandas, y tena un motor central de vapor o hidrulico;

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Grfica 1. Fuentes de fuerza mecnica en establecimientos de manufactura en Estados Unidos, 1869-1939

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940

Por ciento

al llegar la electricidad lo nico que hubo que hacer fue llevar el cable a ese motor. Es interesante, por ejemplo, recopilar la historia de los refrigeradores promovidos por la industria elctrica despus de la Segunda Guerra Mundial, y en buena medida tambin los cambios radicales reflejados en nuestro pas despus de este periodo, sobre todo en cuanto al uso del automvil y la dependencia en torno a l. Entonces, en estos ltimos 50 aos lo que hemos desarrollado es una gran dependencia del automvil y del petrleo, lo cual se refleja en nuestro pas, al tener en este momento un dficit de produccin de gasolina, pero adems un crecimiento muy notable de su consumo. El problema no es que no tengamos para producir, sino que estamos consumiendo cada vez ms. El Sheikh Zaki Yamani, ministro de petrleo en Arabia Saudita por 30 aos, dijo hace ya algn tiempo: La edad de piedra no se acab por falta de piedras ni la era del petrleo se va a terminar porque se acabe el petrleo. Esto es algo de lo cual debemos tomar nota: quiz una discusin nicamente sobre petrleo sea una discusin muy limitada. Hay algunos conceptos que es necesario referir, sobre todo en costos de oportunidad.

La literatura nos dice que es el valor de la mejor opcin no realizada..., que se refleja en lo que les ha ocurrido a los espaoles que en su momento hicieron inversiones sobre energa elica, y en este momento estn generando energa de este tipo de manera mucho ms barata que la energa del petrleo, y esto en valor de 2005. Ahorita habra que comparar cunto cuesta la energa elctrica a partir de la elica, a diferencia del petrleo. El ao pasado Espaa produjo ms energa elctrica por viento que por energa nuclear, por ejemplo. Hay un concepto en esto que es importante, el de riesgo. Aqu estamos tomando riesgos, y tenemos que saber cules son para prevenirlos.

Riesgos en decisiones relacionados con la energa Todo riesgo tiene costos asociados. Uno de stos puede ser la prdida de calidad; es decir, al no desarrollar nuestro sistema elctrico adecuadamente eso se ve reflejado en los apagones, podemos perder calidad de servicio y tener una suspensin de flujo. En el caso de los pases del sur, Argentina no hizo exploracin por motivos polticos, y

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decidi que nada ms poda alimentarse a s misma; por su parte, Chile tiene un problema muy serio porque no puede utilizar toda su capacidad instalada de gas natural. Obviamente, un riesgo tambin es el aumento de costos. En cuanto a la diversificacin podra definirse como la estrategia para distribuir la oferta de energa de una sola fuente o instalacin centralizada entre diferentes fuentes y/o instalaciones, a fin de reducir el riesgo que una fuente y/o una instalacin tiene sobre la oferta de energa. Mxico depende en 85% de combustibles fsiles y en un porcentaje muy alto de lo que tiene que ver con el petrleo. Hemos aumentado nuestra dependencia del gas natural y hoy en da, presionada por la cuestin de precios, la CFE est buscando otras alternativas; y una de ellas es la del carbn. Al mismo tiempo, en Wall Street estn limitando los prstamos a empresas que pretendan utilizar el carbn para energa elctrica, porque preveen un mundo donde esta nacin se involucre en el combate al cambio climtico. Es importante referir tambin los procesos de diversificacin no slo como un cambio de combustible, ya que un proceso de diversificacin requiere un conjunto de elementos. Por ejemplo, para que el gas natural se pudiera utilizar hoy en da como energa elctrica hubo que transferir tecnologa aeronutica hacia la produccin de electricidad, que tiene que ver con las turbinas de gas (producto de la industria aeronutica), pero al mismo tiempo hubo que desarrollar la industria de los tubos de gas. La industria del gas natural de Estados Unidos es una derivacin de la industria del petrleo; aqu no les interesaba el asunto de

transmitir gas, por lo que se separaron los actores econmicos y, digamos, los funcionarios de sector, y crearon la industria del gas natural, a la cual hoy estamos conectados en Mxico. Pero se requiere de una serie de elementos para que esto ocurra. En cuanto al tema de la energa solar, en Mxico tenemos mucha, pero no es suficiente. Tenemos que contar, obviamente, con los equipos. Estos tienen que ser fabricados por empresas, pero por empresas que no slo fabrican, sino que distribuyen, que tienen estrategias de comercializacin, que dan instalacin, que dan mantenimiento, que cuentan con sistemas de crdito. Estos equipos se tienen que comprar por adelantado y pagarse en cmodas mensualidades y con los ahorros que se reciben. Hay que tener personal capacitado y tener sistemas de calidad. En Estados Unidos, antes de la crisis del petrleo, un refrigerador de 14 pies cbicos consuma cerca de 1.6 kilowatts/ hora. Un refrigerador ms grande, 30 aos despus, consuma una tercera parte (Grfica 2). Ha habido un cambio tecnolgico radical. Afortunadamente en nuestro pas hemos ido a la par, estamos homologados en la fabricacin de los productos. Movidos ms que nada por el inters de la industria y por la posibilidad de exportar a Estados Unidos. En cuanto a las alternativas del transporte, tenemos que si vamos a mover a una persona en lo que sera un convencional, estaramos consumiendo cerca de 3200 litros por ao. Si movemos a la misma persona en un hbrido plug-in estaramos consumiendo como una dcima parte. Aqu hay dos modelos de transporte, y estamos moviendo a la misma persona, la misma distancia, pero consumiendo 10 veces menos energa (Grfica 3).

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No se est hablando del transporte pblico, que tiene otras implicaciones. Vamos a preocuparnos por explotar el petrleo para movernos todos en Suburban. Esto es algo que tiene que estar en la discusin, aunque no corresponda, en el caso dado, a la Secretara de Energa.

Una nota final sobre las limitaciones de la planeacin energtica en Mxico. La planeacin energtica de Mxico ve del pozo petrolero al medidor y poco ms alla. Del lado de la demanda, las limitaciones son principalmente tecnolgicas; del de la oferta, son energticas.

Grfica 2. Nuevo uso del refrigerador contra tiempo y precios en Estados Unidos

Grfica 3. Consumo de combustible por tipo de vehculo (litros/ ao)

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El modelo noruego
Arne Aasheim*

La historia de xito de Noruega no es solamente el resultado de un gran potencial petrolero, sino de la forma en que han sido administrados los recursos por el gobierno. Todo inici a mediados de los aos sesenta, cuando invitamos a las compaas petroleras internacionales a tomar la iniciativa en la primera fase de nuestras actividades de petrleo y gas. En este punto es importante sealar que la aventura noruega en petrleo no hubiera sido posible sin la presencia de las empresas petroleras extranjeras. En aquel entonces, Noruega no posea experiencia en la explotacin de los recursos. Atraer compaas petroleras internacionales era tanto una necesidad como una estrategia exitosa. Tenamos los recursos del petrleo y el gas debajo de nuestro lecho marino. Las compaas inter*Originalmente publicado en Reforma. Ahora se nacionales contribuyeron con sus habilidades publica con autorizacin del autor. y conocimiento, tanto para descubrir campos
* Embajador de Noruega en Mxico.

Mantener la propiedad estatal sobre gas y petrleo y garantizar beneficios para toda la sociedad, son los principios bsicos de la poltica energtica de este pas. Noruega es un pequeo pas medido por su poblacin, comparada con Mxico, pero un gran productor de energa. Actualmente es el tercer exportador de gas y el sptimo mayor exportador de petrleo en el mundo, e igualmente es un importante productor de energas renovables, alcanzando el sexto lugar en produccin de energa hidroelctrica. Las cifras indican que su capacidad instalada de energa hidroelctrica es de 30 mil megawatts (MW) y la produccin anual es en promedio de 125 terawatts-hora (TWh). Junto con Islandia, Noruega tiene la proporcin ms grande de produccin de energa renovable en Europa. Casi toda la produccin de electricidad proviene de fuentes de energa renovables que, se estima, aumentar en los prximos aos. Noruega incrementar la proporcin de energas renovables de su consumo total de energa, de 60 a 67.5% en 2020. Mirando histricamente la administracin de los recursos hidroelctricos de Noruega, dos principios han sido importantes: los ingresos de la produccin deben beneficiar a la

sociedad en su conjunto y la propiedad pblica de los recursos debe estar garantizada. Cuando el sistema para la administracin de los recursos petroleros fue desarrollado, estos mismos principios fueron aplicados, combinados con una invitacin a las compaas extranjeras para participar en el desarrollo de los recursos noruegos en gas y petrleo.

Propiedad estatal

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como para desarrollarlos y explotarlos. Esto dio resultados: la produccin y la actividad aumentaron. El ingreso estatal se increment y se crearon compaas de petrleo noruegas, as como una industria relacionada con el abastecimiento y el conocimiento. Pero el objetivo tambin ha sido maximizar la creacin de valor econmico nacional a partir de estas actividades, y los medios ms importantes para realizarlo son: 1. Consenso poltico sobre la poltica de petrleo y gas desde 1965 hasta la fecha. Esto ha garantizado estabilidad nica y predictibilidad sobre los principios de poltica e inversin en este sector, haciendo a Noruega un pas altamente atractivo para inmensas inversiones, las cuales son necesarias en la industria del petrleo y del gas. 2. Un marco legal claro y predecible. 3. Derechos exclusivos a compaas petroleras para llevar a cabo actividades de petrleo y gas en rondas de licitacin, en las cuales pueden participar tanto compaas nacionales como extranjeras. 4. Administracin de los recursos con enfoque en una exploracin y produccin eficiente.

Regulacin de la participacin privada El Acta del Petrleo (del 29 de noviembre de 1996) refleja la poltica noruega en materia de hidrocarburos, la cual regula todas las fases de las actividades del petrleo, incluyendo el otorgamiento de derechos exclusivos a las compa-

as para la exploracin y produccin de petrleo y gas, y contiene las provisiones que aplican a todas las compaas que se mantienen activas en nuestra plataforma continental. Esta misma Acta confirma que la propiedad de los depsitos de petrleo recae en el Estado. Para garantizar la mejor administracin posible del gas y del petrleo, todas las etapas en las actividades relacionadas estn sujetas a una licencia, aprobacin, consentimiento o permiso del gobierno noruego. Esto aplica, entre otros, a la exploracin y produccin asociadas con la adquisicin de datos ssmicos para la exploracin, planes para el desarrollo y operacin de los campos y sus ductos para la comercializacin y tambin incluye los planes para el cierre de pozos. Para que pueda iniciar la exploracin, el rea debe ser formalmente abierta para las actividades del petrleo. Antes de que esto pueda suceder, el Ministerio del Petrleo y Energa debe realizar una evaluacin de impacto ecolgico y social. Los derechos exclusivos otorgados a las compaas de petrleo para explorar y producir gas y petrleo (licencias de produccin) son normalmente concedidas en rondas de licitacin. El gobierno anuncia la existencia de un cierto nmero de bloques disponibles para licencias de produccin en intervalos regulares de tiempo. As, con base en las solicitudes recibidas, el Ministerio del Petrleo y Energa concede licencias de produccin a un grupo de compaas. Los criterios de relevancia, objetividad, no discriminacin y transparencia forman la base de estas concesiones. El Ministerio designa un operador para la licencia. El operador es responsable por las actividades operacionales autorizadas por la licencia. El

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 Realizar todas las mediciones relaciogrupo de concesionarios tambin funciona como nadas con las rondas de licitaciones y un sistema para revisar la licencia de producsupervisar los aspectos tcnicos una cin, en donde el papel de cada concesionario es vez que se otorga una licencia. monitorear el trabajo hecho por el operador. En En su interaccin con las empresas otras palabras, la licencia de produccin regula operadoras, busca mejorar las tasas de los derechos y obligaciones del concesionario recuperacin en cada campo. en relacin con el Estado noruego. La licencia otorga a las compaas los derechos exclusivos para revisiones, exploracin de pozos y produccin de petrleo dentro de un rea geogrfica y Sistema impositivo del petrleo dentro de un periodo definido de tiempo, de tal modo que los concesionarios se convierten en El sistema de imposicin del petrleo est basado en las reglas ordinarias de impuestos que los propietarios del petrleo producido. regulan a las corporaciones, pero son especificadas en el Acta de Impuestos del Petrleo. En razn del extraordinario beneficio asociado con Directorado Noruego del Petrleo la recuperacin de los recursos del petrleo, un Una figura importante para entender cmo impuesto adicional especial es designado para funciona el Modelo Noruego es el Directora- el ingreso proveniente de estas actividades. La do Noruego del Petrleo fundado en 1972 el tasa ordinaria de imposicin es la misma que cual es una agencia del Ministerio del Petrleo en tierra, es decir 28%. El impuesto especial al y Energa en reas relativas a la direccin, ex- petrleo es de 50 por ciento. Calculando la base para el impuesto ordiploracin y produccin de los yacimientos petroleros. Entre sus responsabilidades est emi- nario y especial, las inversiones estn sujetas a tir y aplicar regulaciones para las actividades una depreciacin directa de seis aos a partir petroleras, as como proponer medidas para del ao en que ocurren. Se permiten las deque se maximice la extraccin de las reservas ducciones para todos los costos relevantes, incluyendo los que estn directamente asociados petroleras. Sus funciones son: con la exploracin, la investigacin y el desa Mantener la contabilidad total del ma- rrollo, financiamiento, operaciones y lo que se conoce como la etapa de abandono o remocin nejo de los recursos. Proporcionar consejo al Ministerio del de instalaciones que ya no aportan produccin. Petrleo y Energa sobre la planeacin La consolidacin entre dos o ms campos est a largo plazo de la Plataforma Conti- permitida. Para proteger la utilidad normal del imnental Noruega. Evaluar propuestas de desarrollo y puesto especial se permite una deduccin extra proponer programas para descubrir y sobre la base para el impuesto especial llamaproducir los recursos petroleros que do uplift. Esto cuenta hasta por 30% de las inversiones. Las compaas que no estn en an se encuentran en el subsuelo.

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una posicin impositiva pueden tener dficits y uplifts con inters. Estos derechos siguen al inters participativo y pueden ser transferidos por medio de ventas y adquisiciones. Las compaas pueden igualmente, al final de cada ao, solicitar una devolucin por el equivalente al valor del impuesto para gastos de exploracin. El sistema de imposicin del petrleo est diseado para ser neutral, de forma que un proyecto de inversin que es rentable para un inversionista antes de impuestos tambin lo sea despus. Esto hace posible garantizar tanto un ingreso sustancial para la sociedad, como para las compaas interesadas en poner en marcha proyectos rentables. El Estado noruego participa directamente en los campos de gas y petrleo, ductos e instalaciones territoriales por conducto de la llamada Utilidad Financiera Directa del Estado (SDFI). El SDFI entr en vigor a partir de 1985. Hasta entonces, el Estado era el nico con propiedad de la produccin mediante contratos con Statoil. Para 1985, la ganancia de participacin de Statoil se dividi en una utilidad financiera directa al Estado (SDFI) y una utilidad comercial para Statoil. Cuando Statoil ingres al mercado de valores en 2001, la gestin del portafolio SDFI fue transferida a la compaa estatal Petoro. Hasta el 1 de enero de 2012, el Estado tuvo utilidades financieras directas en 146 licencias de produccin, as como ganancias en 14 joint ventures en ductos e instalaciones territoriales. Es importante destacar que el Estado no est obligado a tomar una parte en la totalidad de las licencias de produccin. La parte de SDFI en la licencia de produccin se decide al momento de otorgar las licencias de produc-

cin, y el tamao de la utilidad varia de campo en campo. Como concesionario, el Estado cubre parte proporcional de las inversiones y el costo relacionado con el SDFI, y recibe una parte correspondiente al ingreso de la licencia de produccin.

Desarrollo tecnolgico Durante 40 aos de actividad en plataformas noruegas, las compaas del pas han desarrollado tecnologa y competencia que ahora es vendida en todo el mundo. Un buen ejemplo es el equipo submarino. El mercado se caracteriza por la competencia en tecnologa ms que en el precio, dando a Noruega una ventaja competitiva. En razn que los campos han estado comnmente en aguas profundas o localizados en reas remotas sin ninguna infraestructura instalada, el desarrollo tecnolgico ha sido necesario para hacer los campos econmicamente viables, o hacer posible su desarrollo. As, gracias a su trabajo, la industria noruega ha desarrollado tecnologa de punta: sistemas de produccin submarina, compresin submarina y los sistemas llamados multifsicos para largas distancias y en aguas profundas. El compromiso y la interaccin entre las empresas petroleras, industria e instituciones de investigacin han sido fundamentales para encontrar soluciones a los desafos tecnolgicos. Esto se refleja igualmente en el xito internacional de las compaas noruegas: la industria submarina de Noruega se est expandiendo en el mercado global, exportando a pases como Gran Bretaa, Estados Unidos, Brasil y ahora tambin a Mxico.

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La estrategia de petrleo y gas en Noruega ha permitido obtener grandes beneficios. Uno de ellos es lo que se conoce como el desarrollo de proveedores y el de contenido local. Esto ha permitido la formacin de una base industrial slida de ms de 300 empresas proveedoras. Derivado de esto, en 1997 se estableci Intsok, una fundacin noruega no lucrativa e independiente cuyo objetivo es fortalecer y promover la industria petrolera noruega en el plano internacional. Intsok provee informacin del mercado a sus socios y, entre otras actividades, organiza misiones comerciales para establecer nexos con clientes y socios potenciales en el mercado extranjero.

Noruega es un pas con un alto ndice de recuperacin del recurso existente en los yacimientos. En promedio, los pases extraen alrededor de 30% del hidrocarburo que se encuentra en el subsuelo. En Noruega se obtiene hasta 60%. Esto ha sido posible por las inversiones y la orientacin quetanto operadores como proveedoras han realizado para la investigacin y el desarrollo tecnolgico. En conclusin, cuando sus compaas se expanden globalmente se fortalece an ms Noruega en su papel de lder en tecnologa de petrleo y gas submarina, contribuyendo en algo al desarrollo y la evolucin de la humanidad.

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Abasto, calidad, precio y medio ambiente

Juan Antonio Bargs Mestres*

Una reforma energtica integral no slo contempla los hidrocarburos, sino tambin la electricidad renovable y no renovable, los combustibles, el ahorro energtico, la inversin en tecnologa y, de manera muy importante, el concepto de seguridad. Respecto a los hidrocarburos tenemos varios retos. El primero de ellos es la disminucin de reservas probadas, probables y posibles; otro es la explotacin de 16 mil pozos marginales o maduros que el gobierno no ha emprendido porque ser poco rentables. En este caso, si el gobierno no lo hace, existe la opcin de que el sector privado lo haga. Otro reto es la dramtica declinacin de campos como el de Cantarell, y uno ms est en el rea de refinacin, que importa entre 500 mil barriles diarios, lo que equivale alrededor de aproximadamente 90 millones de dlares diarios (1.20 us dolars/Lt).
* Ingeniero Qumico de la UNAM. Fue Subsecretario de Hidrocarburos de la Secretara de Energa (1999-2003), Representante de Mxico ante la OPEP Secretario Tcnico de la Comisin Petroqumica Mexicana (1988-1990), Director General de Operacin Energtica (1985-87), y Director General de Aeronutica Civil de la SCT (1995-2000).

Adems, por concepto de LP, propano, diesel, petroqumicos bsicos y secundarios; la ANIQ report 18 mil millones de dlares, y por gas natural de importacin 2 mil millones. Esta cifra puede ser del orden de los 40 mil millones de dlares. Es ah donde tenemos que trabajar como pas para ver cmo recuperar ese negocio. Muchos son los problemas y mucho es el trabajo por hacer. Un rea fundamental es la de investigacin y desarrollo. Tenemos una alta dependencia tecnolgica total, minimizamos al Instituto Mexicano del Petrleo (IMP) y todos los trabajos en Pemex o gran parte de ellos se hacen en outsourcing. Las oportunidades de comercializacin y distribucin son tremendas. Tenemos 50 mil kilmetros de ductos con problemas muy especiales. En gasoductos s puede invertir el sector privado, pero en poliductos y oleoductos no. Respecto a una logstica de transporte, no hemos podido hacer el poliducto para traer las gasolinas de Tuxpan a la ciudad de Mxico. El transporte se hace en camin, lo cual no slo eleva los costos, sino tambin involucra el tema de la seguridad.

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Tenemos un pas con un milln 200 mil kilmetros cuadrados de sedimentos de petrleo y gas, lo que equivale a dos veces Espaa. Hemos explorado el continente en 17% y el Golfo en 4% (Mapa 1). Ah es donde no hemos hecho el trabajo. No sabemos cunto petrleo tenemos, si es que lo tenemos. Aqu es donde hay que enfocar importantes recursos. Una buena idea es impulsar el trabajo en equipo entre los sectores pblico y privado. Actualmente, los ingresos que genera Pemex son requeridos por el gobierno federal va impuestos. En este sentido, el ejemplo de Noruega es significativo. Adems de su empresa estatal, se abren licitaciones a terceras empresas que pagan impuestos al gobierno y que, adems, estn obligadas a dar al Estado una parte de las reservas que encuentren.

Un modelo de este tipo generara utilidades porque podramos dejar de depender y Pemex no sera el nico proveedor para la Secretara de Hacienda (Esquema 1). Pero para enfrentar estos retos hay algunos que deben evaluarse, entre ellos una revisin a la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas y a la normatividad, tanto de Pemex como de la Secretara de la Funcin Pblica. Hay que fortalecer la autonoma de gestin del sector y promover un directorio o agencia de petrleo y gas que se encargue de regular la intervencin de los sectores privado y estatal y de cuidar los recursos y el medio ambiente. Asimismo, hay que modernizar los contratos laborales en cuestin de capacitacin, entrenamiento, seguridad social, etctera. Un factor primordial es la formacin de recursos humanos. No existe hoy en da una

Mapa 1. Cuencas geolgicas

Fuente: Pemex, Sener.

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Grfica 2. Hidrocarburos

PEP PGPB PR PPQ IMP

SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO

planta de recursos humanos en nuestro pas. Los gelogos, geofsicos e ingenieros petroleros se cuentan con los dedos y se van a trabajar a otras partes. Tambin es necesario que aparezca en el escenario energtico la responsabilidad social de las empresas energticas, responsabilidad que no debe recaer en la Sedesol, sino en las empresas. Se requiere un enfoque en hidrocarburos para explorar y explotar en tierra, aguas someras y aguas profundas. En estas ltimas desarrollar algo que tardar alrededor de 15 aos, pero sa es un rea importante para trabajar con el sector privado, y mientras tanto el gobierno puede empezar en tierra y aguas someras. Hay que incrementar la calidad de refinados, la logstica, los ductos, y la inversin en

tecnologa. Se debe insistir en petroqumica y alianzas de inversin. Para ser exitosos en petroqumica la materia prima es fundamental y esto proviene del gas natural y de refinacin. Es imprescindible tambin modernizar los contratos laborales. Los empleados y obreros de Pemex son excelentes, pero hay que capacitarlos e igualar en lo posible sus condiciones a las de los obreros de Shell o de Exxon. En el sexenio pasado desaparecieron de Pemex dos reas que no eran importantes en el sector energtico: seguridad y planeacin pasaron a ser subdirecciones. Estos dos temas, junto con el de responsabilidad social, deben ser reevaluados e incluidos en una planeacin integral. Las polticas de apoyo deben dar prioridad a las empresas nacionales. Cuando Noruega y

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Brasil hicieron la reestructura del sector energtico, la etiquetaron para que las empresas energticas consumieran los productos que se fabricaban en esos pases. Ah es muy importante la vinculacin para impulsar el desarrollo econmico del pas. Que el sector energtico compre en el lugar de origen posiblemente es ms caro, pero tenemos que desarrollarlo. El esquema anterior muestra el panorama de la reforma energtica con las inversiones. Crearamos nuevas empresas. Pemex ya se ha asociado en el pasado y fueron inversiones muy exitosas con grandes empresas internacionales: Dupont y Schlumberger dando lugar a Comesa (Compaa Mexicana de Exploraciones) y Tetractilo de Mxico, que fabric por muchos el tetractilo de plomo para las gasolinas, ser-

vicios y productos reservados para el estado mexicano. Todo esto generara un fuerte impulso para la industria de la transformacin. Nuestro principal reto es el tiempo. En muchos casos el destino ya nos alcanz. Una refinera requiere siete aos, el desarrollo de campos petrolferos entre siete y ocho, y la exploracin de aguas profundas alrededor de diez o doce. Adems, no tenemos la certeza de que tenemos petrleo. Sabemos que hay sedimentos, pero qu pasa si dentro de 13 aos descubriramos que la cantidad de petrleo que hay no es importante. De ah la necesidad de realizar una poltica energtica que asegure el abasto, la generacin de recursos para el gobierno, precios competitivos, el desarrollo econmico. Tengamos un plan B. Hagamos una poltica energtica integral.

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La reforma energtica en la opinin pblica

Gustavo Meixueiro Njera* y Arn Baca Nakakawa**

Existe un consenso entre expertos y actores polticos: es necesario cambiar la forma en que opera Petrleos Mexicanos; expresado especialmente a partir de 2004, por la disminucin en la produccin; sin embargo, hasta ahora los intentos de reformarla no han sido exitosos.1 Especialistas han explicado, desde distintas perspectivas, por qu estos intentos han fracasado; y pese a que algunos de ellos mencionan el costo poltico que podra generar hacer una reforma debido a la importancia que la poblacin da a la nacionalizacin del petrleo pocos logran una foto panormica del estado de la opinin pblica en el tema. Aunado a lo anterior, el tema ha adquirido relevancia ya que el Pacto por Mxico
* Candidato a doctor en Gestin Estratgica y Polticas de Desarrollo por la Universidad Anhuac del Norte. Director del rea de Estudios Regionales del CESOP. Lneas de investigacin: opinin pblica, turismo, democracia y participacin ciudadana. Correo electrnico: gustavo.meixueiro@congreso.gob.mx ** Licenciado en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales por el CIDE. Colaborador del CESOP en el rea de Desarrollo Regional. Correo electrnico: baca. aron@gmail.com 1 Carlos Elizondo Mayer-Serra, Stuck in the Mud: The Politics of Constitucional Reform in the oil Sector in Mexico, en The future of Oil in Mexico, James A. Baker III Institute of Public Policy Rice University, 2011.

incluye realizar una reforma energtica que sea motor de inversin y desarrollo;2 adems, en las ltimas semanas varios actores polticos han presentado diversas propuestas de reforma. Por lo anterior, es conveniente contar con informacin que muestre lo que piensa la poblacin sobre este tpico. En este sentido, este artculo tiene como finalidad proveer informacin relevante acerca de la opinin pblica en materia energtica. La fuente principal de informacin sern los resultados de la Encuesta telefnica del CESOP levantada el pasado mes de julio.3

Antecedentes Pemex fue creada en 1938 en medio de una crisis nacional provocada por el conflicto entre trabajadores y las empresas petroleras extranjeras que operaban en el pas. Despus de varios intentos fallidos de mediacin por parte del gobierno se decidi expropiar a las emprePacto por Mxico, compromisos del 54 al 60. Disponible en [http://goo.gl/j3DkQ] (fecha de consulta: agosto de 2013). 3 Los resultados completos de la encuesta disponibles en [http://goo.gl/JNNeG9].
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sas petroleras y crear una empresa petrolera de carcter pblico. Este hecho marc el futuro del sector petrolero en nuestro pas y sent las bases que lo rigen en la actualidad.4 Entre 1978-2004 Pemex atraves una etapa de bonanza petrolera. Sin embargo, a partir de esta fecha el descenso en la produccin en los pozos, principalmente de Cantarell, ha evidenciado la necesidad de reformar y modernizar la paraestatal de la que proviene hasta 44% del presupuesto del gobierno federal (mximo alcanzado en 2008).5 Ms, pese a que la necesidad de reforma es clara y los costos de la disminucin en la produccin petrolera son muy altos, lograr una reforma sustancial ha probado ser ms difcil de lo que se consideraba. Esto ha sido en parte debido a la diversidad de opiniones de los legisladores en el Congreso mexicano. En el mismo sentido, es importante considerar el rol que ha tenido la opinin pblica en restringir las opciones de reforma polticamente aceptables,6 ya que Pemex es parte de la mitologa nacional7, en palabras de Laurence Whitehead.
Vctor G. Carren Rodrguez y Miriam Grunstein Dickter, Pemex: la no empresa de todos los mexicanos? Por qu Pemex no es una verdadera empresa pblica y por qu debe serlo, Revista Legislativa de Opinin Pblica y Estudios Sociales, vol. 4, nm. 8, 2011: 118. 5 Carlos Elizondo Mayer-Serra, Stuck in the Mud: ..., op. cit. p. 14. 6 Gilles Serra, Why is Pemex so Hard to Modernize? An Analitical Framework Based on Congressional Politics, preparado para presentarse en el Seminario Poltica y Gobierno, CIDE, 2011: 2. 7 Laurence Whitehead, Coping with Adversity in the Mexican Oil Industry: Como Pemex no hay dos, en The future of Oil in Mexico, James A. Baker III Institute of Public Policy Rice University, 2011: 14.
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Resultados de la encuesta La encuesta telefnica del CESOP fue levantada los das 6 y 7 de julio de 2013. Se hicieron 618 entrevistas, por lo que, con un nivel de confianza de 95%, el margen de error es de +/-3.9%. El mtodo de muestreo fue aleatorio sistemtico con probabilidad proporcional al nmero de lneas telefnicas en las entidades federativas. Se entrevist a hombres y mujeres mayores de 18 aos, con telfono fijo. Antes de iniciar la exposicin sobre la percepcin que tienen los encuestados acerca de las posibles reformas a Pemex deviene imprescindible mostrar la opinin que stos tienen de la paraestatal y su manejo actual. Los resultados muestran que, aunque la opinin de Pemex no es tan negativa, cuando se pregunta acerca de su administracin vigente la percepcin es reprobatoria. Se pregunt a los entrevistados de manera general qu opinaban de Pemex; resalta que 39% tiene una opinin buena o muy buena de la paraestatal (Grfica 1), porcentaje mayor al 32% que tiene una percepcin mala o muy mala. Asimismo, 44% dijo sentirse algo o muy orgulloso de esta empresa pblica. Adems, pese al descenso en la produccin de crudo, 79% considera que Mxico es uno de los principales productores de petrleo en el mundo. Sin embargo, la imagen es menos halagea cuando se hicieron preguntas especficas acerca de la transparencia, corrupcin y administracin de esta empresa de carcter pblico. Slo 25% considera que Pemex hace un uso algo o muy transparente de los recursos petroleros; 88% considera que existe algo o mucha corrupcin dentro sta (Grfica 2) y 53% considera que la administracin de

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Grfica 1. Me podra qu opinin tiene de Pemex?

Muy buena Buena Regular* Mala Muy mala

6% 33%

25%

22% 10%

Fuente: Encuesta telefnica CESOP, agosto de 2013.

Grfica 2. Qu tanta corrupcin considera que hay en Pemex?

Mucha corrupcin

68%

Algo de corrupcin

20%

Poca corrupcin

7%

Nada de corrupcin

1%

Fuente: Encuesta telefnica CESOP, agosto de 2013.

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Pemex es mala o muy mala. Es posible considerar que las primeras tres preguntas tienen un carcter ms general y varan en el largo plazo (opinin de Pemex, orgulloso de esta empresa y, Mxico, uno de los principales productores); mientras que el resto tienen una naturaleza de corto plazo. Por lo anterior, de continuar la mala percepcin en las ltimas preguntas, la opinin de Pemex se podra deteriorar en futuras mediciones. Posteriormente, se les pregunt a los participantes en el estudio si se haban enterado de los actuales intentos de hacer una reforma energtica que modifique el estado actual de Pemex y qu tan necesarios consideran estos cambios. La reforma energtica haba sido discutida en los medios por diversos actores polticos, lo que explica que 67% de los entrevistados dijera estar enterado. La distribucin es desigual dependiendo de la escolaridad: 42% de los que no cuentan con educacin dijeron estar enterados, en comparacin con 84% de los que cuentan con universidad que mencionaron saber de la reforma. El consenso que existe entre expertos, de que es necesaria una reforma, se ve reflejado en la opinin de los encuestados ya que 55% dice que es algo o muy necesaria una reforma energtica; mientras que, 31% dice que es poco o nada necesaria. En cuanto al contenido de la reforma, uno de los temas ms polmicos es el de aumentar la participacin privada en la industria petrolera. En la encuesta se realizaron diversas preguntas que se aproximan a este tema. Cuando se les pregunt: qu tan de acuerdo o en desacuerdo est con que se permita inversin privada en la industria petrolera?, el 36% dijo estar de acuerdo; en oposicin, 54% se mostr en

desacuerdo (Grfica 3). Cuando se dividen los resultados por escolaridad slo 14% de los entrevistados sin educacin est de acuerdo, en comparacin con el 44% de acuerdo de las personas con estudios universitarios. Tambin se inquiri sobre qu tan de acuerdo o en desacuerdo estaban con que Petrleos Mexicanos funcionara mejor si se asocia con capitales privados. En este caso, 4 de cada 10 entrevistados dijo estar de acuerdo (40%) y el mismo porcentaje se mostr en desacuerdo (Grfica 4). Es interesante que en la segunda pregunta un porcentaje menor se manifieste en desacuerdo (de 54% a 40%). Una posible explicacin es que en la segunda pregunta se evala el funcionamiento de la paraestatal, adems que se detalla que la inversin privada entrara en forma de asociacin con Pemex. Cuando se pregunta qu tan de acuerdo o en desacuerdo se est con que la inversin extranjera en materia petrolera es un ataque a la soberana nacional, el 55% est de acuerdo con esta frase y 3 de cada 10 (32%) est en desacuerdo (Grfica 5). Los resultados muestran que existe un recelo hacia la inversin privada en la industria energtica, especialmente si se trata de capitales provenientes del extranjero. Dada la relevancia del tema de la participacin del capital privado en Petrleos Mexicanos, la encuesta del CESOP pregunt el acuerdo o desacuerdo en que se est con que Pemex se asocie con otras empresas en tareas especficas. Es posible observar que aumenta al separar por actividad el porcentaje de encuestados que estn de acuerdo. Adems, muestran mayor reserva a actividades de explotacin (upstream) que a otras actividades como transporte, refinacin

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Grfica 3. Qu tan de acuerdo o en desacuerdo est con que se permita inversin privada en la industria petrolera

Muy de acuerdo

14%

Algo de acuerdo

22%

Ni de acuerdo ni en desacuerdo*

6%

Algo en desacuerdo

20% 34%

Muy en desacuerdo
Fuente: Encuesta telefnica CESOP, agosto de 2013.

Grfica 4. Me podra decir que tan de acuerdo o en desacuerdo est con la siguiente frase? Pemex funcionara mejor si se asocia con capitales privados
Muy de acuerdo Ni de acuerdo ni en desacuerdo* Muy en desacuerdo 23% 17% Algo de acuerdo Algo en desacuerdo

23% 17%

7%

Fuente: Encuesta telefnica CESOP, agosto de 2013.

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Grfica 5. Me podra decir que tan de acuerdo o en desacuerdo est con la siguiente frase? La inversin extranjera en materia petrolera es un ataque a la soberana nacional Muy de acuerdo Ni de acuerdo ni en desacuerdo* Muy en desacuerdo 18% 14% 4% Algo de acuerdo Algo en desacuerdo 29% 26%

Fuente: Encuesta telefnica CESOP, agosto de 2013.

(downstream) y desarrollo de tecnologas renovables. Por ejemplo: 47% est de acuerdo con que se asocie en la extraccin de petrleo; 55% dice estar de acuerdo que se asocie para la refinacin y 64% se muestra de acuerdo en que se asocie para la investigacin de fuentes de energa renovables. Los resultados anteriores muestran que la oposicin a la inversin de capitales privados es menor cuando se les pregunta sobre actividades especificas. Empero, cuando se les pregunta a los encuestados sobre hechos concretos como la explotacin en aguas profundas y la construccin de refineras se muestran menos abiertos a la participacin de otras empresas. El 73% prefiere que Pemex desarrolle tecnologa para explotar los yacimientos en aguas profundas antes de que se asocie con empresas extranjeras. De manera similar, 75% opta por que el gobierno construya ms refineras, 14% considera que el gobierno debe de permitir que inversionistas privados construyan nuevos

complejos de refinacin y slo 6% opina que se debe continuar importando gasolina. As, es posible observar que la reserva de los encuestados hacia la inversin aumenta cuando se menciona la palabra extranjero; adems, existe resistencia a que se permita a los privados actuar por su cuenta.

Conclusiones La opinin pblica acerca de Pemex es mixta ya que mientras la opinin general de esta empresa paraestatal no es tan negativa, si se pregunta acerca de su transparencia, corrupcin y administracin es reprobada. En cuanto a la reforma energtica, sta es conocida por alto porcentaje de la poblacin y existe un consenso mayoritario de que es necesaria. Adems, sobre la participacin de capital privado, los resultados de la encuesta del CESOP permiten observar ciertas tendencias en los da-

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tos. Al preguntar sobre esquemas en los que se especifica que la participacin de privados ser mediante asociacin y se hace nfasis en la mejora en el funcionamiento de la paraestatal, se cuenta con mayor apoyo entre los encuestados. Pero cuando se menciona que el capital proven-

dr del extranjero, los encuestados aumentan su rechazo a la participacin de la iniciativa privada. Finalmente, al preguntar sobre reas especficas de una posible asociacin de la paraestatal con capitales privados, aumenta el porcentaje de acuerdo entre los encuestados.

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Reportes CESOP
2009 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. La nueva presidencia de Estados Unidos Proceso electoral 2009 Crisis econmica Influenza en Mxico Cambio climtico Evaluacin de la jornada electoral El recorte del presupuesto y su impacto en el desarrollo econmico y social Temas selectos de la glosa del Tercer Informe de Gobierno Presupuesto social Crisis del agua 2010 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. Rumbo al centenario de la Revolucin Reforma poltica Reforma fiscal Reforma del Congreso rganos electorales locales Elecciones locales 2010 en el centro-norte Elecciones locales 2010 en el centro-sur Migracin Mxico-Estados Unidos Los indicadores de buen gobierno en Mxico y el trabajo legislativo Panormica sobre la transparencia y el acceso a la informacin en Mxico Revisin de las polticas pblicas del Cuarto Informe de Gobierno Apuntes para el anlisis presupuestal 2011 2011 41. 42. Telecomunicaciones Seguridad social en Mxico 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. Avances en la implementacin de la reforma penal Anlisis de resultados del Censo 2010 Reforma poltica Cambio climtico Crisis econmica internacional los posibles efectos en Mxico Glosa del Quinto Informe de Gobierno (Polticas interior y econmica) Glosa del Quinto Informe de Gobierno (Polticas social y exterior) Una perspectiva de opinin pblica 2012 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. Residuos slidos urbanos en Mxico Mujeres y elecciones Jvenes: optimismo moderado Algunas notas sobre la opinin pblica Elecciones 2012 (Tomo I) Elecciones 2012 (Tomo II) Algunos temas de la agenda en la LXII Legislatura Glosa del Sexto Informe de Gobierno (Polticas interior, econmica, social y exterior) Temas selectos para el presupuesto de 2013 Reforma pblica de la administracin pblica federal Vols. I y II

2013 61. 62. 63. 64. 65. Notas acerca de la Cruzada contra el Hambre rganos reguladores Notas acerca del Pacto por Mxico Algunas caractersticas del sistema educativo Vol. I Particularidades comparadas y opinin pblica acerca del Sistema Educativo Vol. II

Todos los documentos pueden consultarse en la pgina de internet: www.diputados.gob.mx

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