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Redao e Reviso Peter H. May Bruno Pagnoccheschi Donald Sawyer Roberto Smeraldi Fbio Vaz Lima
Colaboraram na redao: Philip Fearnside, pesquisador do Instituto Nacional de Pesquisa da Amaznia - INPA, em Manaus, e integrante do Grupo Internacional de Assessoria do Programa Piloto. Fbio Feldmann, secretrio do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, deputado federal e autor do captulo de meio ambiente da Constituio brasileira. Emilio La Rovere, coordenador do Programa de Planejamento Energtico da COPPE/Universidade Federal do Rio de Janeiro. David G. McGrath, professor do Ncleo de Altos Estudos Amaznicos - NAEA, da Universidade Federal do Par, e Coordenador do Projeto Vrzea, do IPAM. Peter H. May, professor do CPDA/ Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, e presidente da Sociedade Brasileira de Economia Ecolgica. Brent H. Millikan, gegrafo da Universidade da Califrnia, Berkeley, e pesquisador no Estado de Rondnia desde 1985. Joo Grson Morais Cardoso, presidente do Grupo de Trabalho Amaznico. Jos Pedro de Oliveira Costa, presidente do Conselho Nacional da Reserva da Biosfera da Mata Atlntica, ex-secretrio de Meio Ambiente do Estado de So Paulo. Lia Osrio Machado, professora do departamento de geografia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Bruno Pagnoccheschi, secretrio executivo do Instituto Sociedade, Populao e Natureza - ISPN. Alan Poole, diretor executivo do Instituto Nacional de Eficincia Energtica Bastiaan Reydon, professor do Ncleo de Economia Agrcola do Instituto de Economia da UNICAMP. Ademar Ribeiro Romeiro, professor do Instituto de Economia da UNICAMP. Rui Rocha, pesquisador do Instituto de Estudos Scio-Ambientais do Sul da Bahia - IESB. Mrcio Santilli, secretrio executivo do Instituto Socioambiental, ex-presidente da FUNAI e ex-deputado federal. Donald Sawyer, coordenador executivo do Instituto Sociedade, Populao e Natureza - ISPN. Ronaldo Sera da Motta, pesquisador senior e coordenador do Centro de Estudos em Meio Ambiente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA, Rio de Janeiro. Roberto Smeraldi, coordenador do Programa Amaznia de Amigos da Terra Internacional. Fbio Vaz Lima, secretario executivo do Grupo de Trabalho Amaznico - GTA. Adalberto Verssimo, pesquisador do Instituto do Homem e do Meio Ambiente da Amaznia - IMAZON, em Belm. Virglio Viana, professor do Departamento de Cincias Florestais da ESALQ/USP. Valeria Vinha, professora do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, colaboradora do Pro-Natura.
Propostas e sugestes foram recebidas das seguintes entidades: Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira - COIAB Conselho Nacional dos Seringueiros - CNS CTA - Acre Frum das ONGs e Movimentos Sociais de Rondnia Fundao Vitria Amaznica - FVA Instituto do Homem e do Meio Ambiente da Amaznia - IMAZON Instituto Sociedade, Populao e Natureza - ISPN Instituto Scioambiental - ISA
Agradecimentos especiais: Carlos Aragon Jos Edil Benedito John Denys Cadman Nilo Diniz Thomas Fathever Neli Aparecida de Mello Cludia Romano Muriel Saragoussi Jos Seixas Loureno Marina Silva
Edio e Reviso: Mrcia Campos Darryl Kirsh Peter H. May Kristina Michahelles Alan Stanley Contriburam para a realizao deste documento: NOVIB (Organizao Holandesa para a Cooperao Internacional de Desenvolvimento) Secretaria de Coordenao dos Assuntos da Amaznia Legal (Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal)
Amigos da Terra Internacional Programa Amaznia Av. Brigadeiro Lus Antnio, 4.442 01402-002 So Paulo - SP Brasil Tel: (55-11) 887-9369 Fax: (55-11) 884-2795 e-mail: foeamaz@ibm.net
Grupo de Trabalho Amaznico (GTA) SAIS - Lote 8 - Galpo 1 Canteiro Central do Metr 70610-000 Braslia - DF, Brasil Tel/Fax: (061) 346-7048 / 346-3849 345-7247 / 345-3099 e-mail: gta@tba.com.br
NDICE
INTRODUO 1 2 SUMRIO E PRINCIPAIS RECOMENDAES RISCOS E OPORTUNIDADES EM TEMPO DE MUDANA
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 Herana das Prticas Histricas e Desenvolvimento A Amaznia na poca da Globalizao Respostas dos Atores Econmicos Locais Privatizaes, Descentralizao e Questo Ambiental Quadro Institucional e Reforma do IBAMA
3.6
6.1
B.
C. D.
A Energia na Amaznia 6.1.1 Energia Eltrica 6.1.2 Petrleo e Gs Natural 6.1.3 Lenha e Carvo Vegetal Reformular as Polticas Pblicas 1. Energia Eltrica 2. Petrleo e Gs Natural 3. Lenha e Carvo Vegetal Inovao e Eficincia para o Abastecimento Local As Novas Prioridades
VII.
A. B.
VIII.
A.
B.
IX.
A. B.
X.
A. B. C. D.
E.
XI.
A.
B.
XII.
A. B. C. D.
APNDICES
I. II. III. V. 6 Anos de Programa Piloto A Estrutura Atual O Quadro dos Financiamentos Amigos da Terra e Grupo de Trabalho Amaznico
INTRODUO
O objetivo da sustentabilidade econmica e ambiental requer um esforo para harmonizar polticas e projetos, priorizando as necessidades da populao local. Como traduzir esse princpio em prticas coerentes e inovadoras no caso da regio amaznica brasileira? Este documento visa fornecer subsdios aos tomadores de decises em mbito local, nacional e internacional para avanar nesse esforo. Trata-se de mais uma iniciativa conjunta do Programa Amaznia de Amigos da Terra e do Grupo de Trabalho Amaznico (GTA) para desenvolver, aprofundar e atualizar as recomendaes apresentadas em duas publicaes anteriores (Mind the Gap!, em 1991, e Polticas Pblicas Coerentes para a Regio Amaznica, em 1994). A preparao deste texto envolveu dezenas de entidades (principalmente as que fazem parte do GTA) e de especialistas, que forneceram anlises, informaes e recomendaes a partir de seus respectivos pontos de observao. O Instituto Sociedade, Populao e Natureza tambm forneceu uma contribuio decisiva para esse processo. O documento no pretende representar uma posio comum de todas as entidades que participaram. Ele constitui um instrumento de discusso e proposta. Espera-se que possa tambm subsidiar um debate amplo a ser aprofundado, inclusive, entre as prprias entidades no-governamentais.
O Programa Piloto deveria investir no desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade ambiental e poltica que permitissem medir a realizao de seus objetivos, indo alm daqueles elaborados antes dos conceitos de desenvolvimento sustentvel e de seu prprio desenho. Os novos conceitos ainda no foram traduzidos em variveis operacionais. Seria um trabalho pioneiro que caberia dentro dos propsitos e do esprito do Programa. As obras de infra-estrutura (energia, transporte rodovirio e fluvial) anunciadas pelo governo no programa Brasil em Ao confirmam a escolha de eixos de integrao para a estratgia de desenvolvimento regional. Seu sucesso depende principalmente do rigor e do grau de participao em sua execuo, do ponto de vista econmico, social e ambiental. Se esta estratgia vem a constituir um macrozoneamento da regio, deveria ser percebida pelos poderes locais como um instrumento de ordenamento territorial, e no simplesmente como mais uma oportunidade de ocupao do territrio. At mesmo a linguagem destes planos enfatiza o crescimento sustentvel em contraste com o desenvolvimento sustentvel. A coerncia da ligao rodoviria rumo ao Pacfico e ao Caribe com as diretrizes e os objetivos estabelecidos no Programa Piloto parece, no mnimo, questionvel. A Poltica Nacional Integrada para a Amaznia Legal, elaborada pelo governo em 1995, prev esta ligao como ponto final de um processo de ordenamento territorial baseado no Zoneamento Ecolgico-Econmico, que continua sem clara insero institucional e que deveria ser a base para as medidas estratgicas sobre os moldes do desenvolvimento e da integrao regionais. A sociedade desconhece o processo decisrio que levou a privilegiar estas obras. No houve sequer discusso pblica das prioridades. A construo e pavimentao de estradas no Acre e a sada para o Pacfico modificam completamente as condies de acesso e de explorao dos recursos naturais do estado e de muitas reas limtrofes. Alm disso, abrem possibilidades para o deslocamento da populao, aceleram o comrcio de terras e colocam em contato prximo populaes indgenas e no-indgenas. At o momento, parece que esto estimulando a expanso das atividades madeireiras no Centro-Oeste do estado. necessrio avaliar, de forma preliminar e no apenas no contexto da tomada de deciso, as reais prioridades para a interao do transporte com as condies de produo, assim como as medidas necessrias para viabilizar obras deste porte. No ser suficiente um Eia-Rima (Estudo e Relatrio de Impacto Ambiental) sem medidas concretas e preventivas de regularizao fundiria, demarcao e regularizao de reas indgenas, apoio economia rural e florestal e reorientao da explorao madeireira atravs da promoo do manejo e da regularizao dos instrumentos de concesso. A simbiose entre as atividades de lavagem de dinheiro e de narcotrfico na regio amaznica, assim como seus impactos econmicos, sociais e ambientais, deveriam ser levados em conta pelos tomadores de deciso. Entra a droga e sai o contrabando de carros, ouro, madeira, produtos qumicos, produtos eletrnicos, etc.. Ao contrrio do passado, quando o trfico usava pequenos avies, hoje utiliza todos os meios de transporte - fluvial, areo, martimo, frreo e de rodagem - alm de uma teia de precrios e perigosos caminhos terrestres. Zonas de livre comrcio na fronteira Oeste e uma rede de 1008 agncias bancrias em 176 pequenas cidades amaznicas providenciam oportunidades para a lavagem, atravs de movimento de cheque e transferncia eletrnica de dinheiro. Nas controvrsias acerca do Sivam (Sistema de Vigilncia da Amaznia), a questo mais importante passou para segundo plano: a poltica que reger o acesso s informaes colhidas e processadas. Ela no foi discutida nem pela comunidade cientfica nem por representantes da sociedade civil, mais preocupados com o acesso do governo norte-americano s informaes. Tampouco est claro de que forma sero passadas as informaes para os governos estaduais e as prefeituras. Tendo em vista a competio e a burocracia que caracterizam as relaes interministeriais, a gesto do banco de dados do Sivam pode tornar-se bastante problemtica internamente, e no s externamente. A eficcia do convnio assinado em julho 1996 entre a Polcia Federal, o Ibama (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais) e a Receita Federal para troca de informaes sobre a represso ao trfico e ao contrabando, a sonegao de impostos e a preservao do ambiente na regio amaznica limitada pela falta de recursos humanos e de infra-estrutura de campo de cada um dos rgos envolvidos. A logstica do trfico de drogas e do contrabando, fundamentada no transporte intermodal e na corrupo local, dificulta o rastreamento por eixo de circulao e o controle a partir de Braslia. Seria mais eficaz
concentrar os esforos nos pontos de transbordo como, por exemplo, a rea porturia de Porto Velho e as zonas de livre comrcio como Tabatinga e Paracaima. O precrio sistema de justia e o alto grau de impunidade e violncia no territrio em que ele deve ser implementado fazem com que o Programa Piloto deveria ser coordenado com polticas de apoio s instituies pblicas de nvel estadual e municipal.
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O Estado precisa de um instrumento apropriado de fomento, com a maior autonomia possvel em relao burocracia administrativa, com funes legais detalhadas por um contrato de gesto que defina metas e alocao de recursos oramentrios, sem prejuzo de outras fontes privadas, com gerao de receita prpria e acesso a recursos da cooperao internacional. Como no seria uma instituio executora de projetos ou aes de rea, demandaria uma estrutura 20 vezes menor do que a da atual Funai.
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Para os sistemas isolados, que constituem a realidade da populao rural amaznica, o Plano Decenal da Eletrobrs apenas prev a expanso e racionalizao do diesel, que j absorve praticamente todos os subsdios, alimentando at mesmo esquemas de corrupo. preciso abrir oportunidades para investidores privados e produtores independentes que possam explorar as pequenas hidreltricas, a cogerao a partir de resduos agro-floro-industriais e os sistemas fotovoltaicos. O consumo mais racional da energia deveria ser prioridade das polticas governamentais, em funo do custo elevado do abastecimento na regio. preciso promover inovaes atravs de empresas que garantam, em seus contratos comerciais, ganhos comprovados de otimizao energtica, assumindo o risco de performance, ou provedores de solues integradas, atravs da instalao de pacotes de servios incluindo o equipamento que usa a energia. Isto permitiria s populaes mais simples o acesso a tecnologias otimizadas para uma maior eficincia energtica.
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p reflitam os custos reais de recuperao das terras sujeitas ao desmatamento, e que as taxas coletadas realmente sejam aplicadas em programas de longo prazo para investimentos nesta rea. O Ibama deveria utilizar os recursos para incentivar projetos de reflorestamento de pequenos e mdios proprietrios, priorizando a recuperao de reas degradadas e a incorporao de espcies madeireiras em sistemas agroflorestais. Dada a fraqueza e a incapacidade do rgo de fiscalizao, a legislao para o setor madeireiro deveria ter como objetivo simplificar o aparato regulatrio para se fazer respeitar. No lugar de um complexo conjunto de leis de valor duvidoso, largamente ignoradas, deveria-se estabelecer um nmero bem limitado de normas de fcil interpretao e implementao. Poderia-se instrumentalizar apenas um simples princpio normativo, em trs partes, que poderia ser chamado de 5/30/5. O 5 se refere ao nmero de rvores que poderiam ser extradas por hectare (evidentemente esse valor poderia variar um pouco dependendo do tipo de floresta), o 30 ao nmero mdio de anos dos ciclos de corte e o ltimo 5 largura, em metros, do aceiro que deveria ser mantido em volta das reas exploradas, durante a primeira dcada aps a explorao, para evitar incndios nas florestas exploradas. A implementao destes princpios normativos protegeria as reas florestais da extrao excessiva, das repetidas extraes e da ocorrncia de fogo. urgente rever as normas sobre licenciamento ambiental que reconhecem o valor jurdico de ttulos irregulares no que se refere comprovao de documentao da propriedade, localizao de imveis, respeito ao zoneamento econmico-ecolgico, etc., entre as quais a portaria n 48/94 do Ibama e vrias ordens de servio das superintendncias estaduais. Entre as condies para efetivar as propostas de reforma do Ibama deveriam ser contempladas auditorias nas superintendncias estaduais do rgo sobre irregularidades cometidas na aprovao, vistoria e superviso de planos de manejo e planos de corte seletivo, bem como o uso indevido de autorizaes para o transporte (ATPFs), punindo os responsveis. Em alguns casos, seria necessrio que as auditorias fossem coordenadas com outros rgos em que deveriam ser realizadas parte das investigaes, como Funai, Incra, rgos estaduais, etc. Tambm deveriam ser realizadas auditorias especficas nos setores de contencioso das superintendncias estaduais. Uma grande oportunidade a certificao de produtos florestais, madeireiros e no-madeireiros. A certificao representa um novo instrumento capaz de criar estmulos financeiros para o manejo florestal. Para ser confivel e atingir seus objetivos, a certificao deve ser independente dos interesses dos produtores. Um sistema eficaz de certificao pode criar estmulos econmicos para que os produtores rurais se interessem mais pela manuteno das florestas e menos pela substituio destas pela agricultura ou pecuria. Frente ao rpido crescimento do setor de papel e celulose no Brasil, sua expanso na regio amaznica deve ser cuidadosamente monitorada. A preservao da integridade fsica e territorial da regio, afastando qualquer hiptese de surgimento de novos casos como o do projeto Jari, passa por uma discusso ampla com a sociedade. E essa lio parece ter sido aprendida, ao menos no campo da retrica, pois as empresas que atuam na Amaznia tm-se preocupado em demonstrar familiaridade com conceitos ambientais, tais como desenvolvimento sustentvel e zoneamento econmico-ecolgico. Mesmo assim, o setor est se organizando para cobrar das autoridades polticas mais drsticas para enfrentar normas protecionistas de outros mercados que requerem padres ambientais. O estmulo destas restries levou o setor a incorporar uma preocupao ambiental que, a mdio e longo prazos, pode representar uma significativa vantagem comparativa nos mercados internacionais. O acompanhamento oficial dos processos de licenciamento deve garantir transparncia e maior participao, tanto nas sesses de audincia pblica quanto na elaborao dos Eia-Rimas, que, nos dois casos recentes da Amaznia (Amap e Maranho), originaram inmeros questionamentos. Em decorrncia de seu crescimento rpido, de seus mltiplos impactos e da relativa escassez de conhecimento tcnico sobre as condies de sua sustentabilidade ambiental, o setor de papel e celulose faz parte daquela categoria de empreendimentos para os quais se deveria adotar obrigatoriamente a auditoria ambiental.
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Ao mesmo tempo em que seria oportuno desburocratizar e simplificar o sistema administrativo, seria tambm necessrio rever os aspectos da legislao em vigor que, por sua ambigidade, levam a interpretar que permitido desmatar para o plantio nas propriedades privadas.
A educao informal nas associaes de pequenos produtores rurais deve ser reforada a nvel dos governos estaduais. Ao mesmo tempo preciso identificar novos nichos de mercado, garantir os preos dos produtos nacionais frente concorrncia de substitutos de fontes externas e fortalecer e estruturar os mercados regionais. As principais medidas necessrias para que as unidades da pequena produo agrcula sejam viveis e sustentveis no contexto amaznico so baseadas na diversificao de culturas. Isto compreende a integrao, atravs de consrcio ou associao, de culturas anuais e perenes, extrativismo vegetal, caa, criao de pequenos animais e produtos horticulturais tanto para consumo direto quanto para comercializao. A diversidade oferece uma fonte de resistncia ao risco originado pelas flutuaes do mercado e do tempo. Os servios necessrios para que as organizaes incipientes nestas reas realizem seu potencial incluem:
Meios de comunicao para informar sobre oportunidades de venda, mudanas em preos locais e disponibilidade de produtos, atravs de redes de radiofonia rural. Melhoria de estradas vicinais, periodizando reas de servio com base na densidade atual e potencial de produo e escoamento. Escolas-famlia de segundo grau voltadas para capacitao em administrao rural e manuteno de pequenas agroindstrias. Uma nova estrutura de crdito rural. Sistemas de eletrificao rural descentralizada.
No mbito da Sudam (Superintendncia da Amaznia) e do Basa (Banco da Amaznia) perdura a falta de percepo de que recursos creditcios para pequenos produtores merecem tratamento especial, enquanto financiamentos para sistemas agrcolas familiares complexos e de baixo impacto ambiental. A estrutura das linhas de crdito e aes de apoio disponveis deve ser modificada para abranger, alm do investimento em atividades produtivas, outras atividades de apoio diversificao agroflorestal e pesqueira, como mini-agroindstrias, centros de produo artesanal, projetos de desenvolvimento comunitrio - particularmente comunicaes e transporte - infra-estrutura de armazenamento, servios de aluguel de equipamentos produtivos e reproduo de mudas de espcies nativas e introduzidas.
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diretamente pelo Estado, como o estabelecimento de limites mnimos de dimetro para o palmito, garantidos por acordos entre compradores, que resultaria na explorao somente de palmeiras j maduras. O manejo comunitrio do recurso pesqueiro tem muitas semelhanas com a proposta de reserva extrativista. Os recursos naturais de uma rea definida so manejados atravs de regras estabelecidas entre os usufruturios, e o rgo responsvel pela fiscalizao deve apoiar o manejo pela comunidade residente. A proposta de reserva de lago que est sendo desenvolvida na Amaznia baseada no modelo comunitrio descrito acima. Em vez de considerar a vrzea como uma nica unidade de manejo na qual pescadores circulam livremente, o manejo pesqueiro est organizado em torno de sistemas de lagos e das populaes ribeirinhas locais. Esto tramitando na Cmara dos Deputados trs projetos de lei que visam mudar a legislao regulamentando as colnias de pescadores e o setor pesqueiro, tanto no seu carter jurdico quanto em algumas de suas atribuies. As colnias deveriam ter maior flexibilidade para atuar na rea econmica e participar do desenvolvimento de polticas pesqueiras no nvel nacional. As normas propostas que dispem sobre a atividade pesqueira, piscicultura e proteo de recursos pesqueiros, embora incluam modificaes significativas, no abordam de forma adequada os entraves jurdicos que dificultam o manejo comunitrio. Enfim, uma recente portaria do Ibama no parece suficiente para garantir a maior descentralizao necessria para viabilizar estas atividades. Mudanas mais profundas na legislao permitiriam a descentralizao do gerenciamento pesqueiro do nvel nacional para os nveis da bacia, estado, municpio e comunidade. Isso deveria fazer parte de um plano de gerenciamento pesqueiro amaznico, que repassasse a atribuio do manejo para o nvel regional apropriado e fornecesse um programa de poltica pesqueira para orientar as decises de manejo nos nveis regional, municipal e local. Alm da descentralizao administrativa, necessrio permitir a posse coletiva dos lagos de vrzea. Seria necessrio modificar o Cdigo das guas e a legislao pesqueira para permitir a criao de reservas de lago comunitrias em que comunidades assumam o direito de controlar o acesso e a forma de utilizao do recurso pesqueiro neste ecossistema. Entre as medidas de fomento, seria importante dar prioridade capacitao do quadro regional do setor pesqueiro do Ibama para que possa trabalhar em parceria com as comunidades, desenvolver pesquisa sobre tecnologia adequada para os sistemas de manejo e implantar pequenos centros de capacitao do pescador artesanal em termos tcnicos e de gerenciamento.
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Quanto possibilidade de prosseguir as aes do Programa em uma nova fase de investimentos, preciso levar em conta que, quando se definiram as datas para o trmino da atual fase do Programa, no se previa que as atividades efetivas apenas se iniciariam em 1995. Isso ocorreu basicamente por desacertos no percurso desenhado e percalos na conduo do processo, sobre os quais j se discutiu bastante, mas talvez no o suficiente. Esse conjunto de desacertos torna-se fundamental no atual momento de discusso da continuidade do Programa Piloto. sobre eles que se poder construir uma nova fase mais precisa e eficiente. , pois, fundamental que as partes envolvidas resistam tentao de minimiz-los, sob pena de repeti-los indefinidamente. A cooperaao internacional na rea de florestas, tanto bilateral quanto no mbito do sistema das Naes Unidas, ainda no chegou a concretizar planos coordenados visando a sustentabilidade das regies que abrigam estes recursos. Alguns progressos relativos na negociao internacional, atravs do processo do Painel Intergovernamental sobre Florestas das Naes Unidas, no se refletem ainda em um crescimento de oportunidades inovadoras. De fato, o Programa Piloto constitui uma exceo no contexto internacional. Por isso, seria necessrio valorizar esta experincia para catalisar o interesse daqueles organismos de cooperao que poderiam vir a participar desta experincia, ou faz-lo de forma mais significativa. Para tanto, preciso demonstrar que a funo piloto do Programa viabiliza e estimula processos de transformao que vo alm de suas atividades especificas. No se trata apenas de buscar maior eficincia das aes mas, sobretudo, de caminhar no sentido de sua eficcia, assim como de afinar seu alvo, que no comporta apenas dimenses nacionais. Abrir-se-ia, assim, um espao excepcional e inovador de anlise e de ao, para o qual a comunidade internacional teria certamente muito o que contribuir, e principalmente sua parcela mais rica, representada pelo G-7 e pelos outros pases da Unio Europia. Os mecanismos de participao devem ser diversificados e ampliados, em funo das dinmicas locais, especialmente nas fases de elaborao, execuo e monitoramento. Nos diversos projetos, salvo algumas excees, a participao se d apenas nas comisses de acompanhamento ou deliberativas que, apesar de cumprirem um importante papel, no so suficientes. Apesar de seu alto nvel de representatividade, a comisso de coordenao do Programa no constitui um foro de discusso eficiente que contribua para implementar e aperfeioar o Programa. A contribuio da maioria de seus membros limitada, restringindo-se principalmente a observaes de carter administrativo. A comisso se rene quase exclusivamente para ratificar posies assumidas e negociadas em instncias paralelas, envolvendo os rgos governamentais responsveis, os beneficirios, os doadores e o Banco Mundial. Seu papel deveria ser repensado, na busca de maiores integrao interministerial e complementaridade das polticas pblicas. No mbito do Subprograma de Recursos Naturais, a soluo de estadualizar o enfoque, principalmente no que se refere s aes de monitoramento e vigilncia e de controle e fiscalizao, deveria ser harmonizada com abordagens mais estratgicas de gesto ambiental, em que a lgica regional e ecossistmica pudesse ser privilegiada. A mudana de rumo observada nesse subprograma representou desperdcios significativos. Recursos expressivos foram gastos em atividades de pr-investimento, especificamente no levantamento de informaes e desenho de alternativas para regies especficas dos estados do Amazonas, Par e Maranho, sem que estas tenham sido efetivamente utilizadas. Em vez de superpor aes, deve-se efetivar comparaes entre as diferentes agendas estaduais e federal no que se refere gesto ambiental e do territrio, construindo uma matriz de checagem na busca da integridade do patrimnio ambiental da regio. Estas observaes valem tambm para a Floresta Atlntica, que, respeitadas as inequvocas diferenas ecossistmicas e de gesto, deveria ter uma insero mais clara no Programa. Quanto ao zoneamento, perduram dvidas sobre a natureza do trabalho a ser enfrentado e as interrelaes com o zoneamento ecolgico-econmico, de responsabilidade da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) da presidncia da Repblica. Do ponto de vista operacional, salta vista o fato de no terem sido utilizados os estudos desenvolvidos na fase de pr-investimento do segmento, referentes s ento unidades demonstrativas dos componentes monitoramento e vigilncia e controle e fiscalizao, j que pelo menos trs das reas so coincidentes com as unidades demonstrativas definidas naqueles estudos. O recente relatrio do Grupo Consultivo Internacional (IAG) mostra que existe certa convergncia
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de propsitos para a implementao de zoneamentos voltados para a produo sustentvel nas diversas reas-piloto, alm do desenho e desenvolvimento de metodologias e critrios de zoneamento em apoio s atividades estaduais. De qualquer forma, caberia reexaminar as condies de sua continuidade, na forma em que est agora desenhado, no bojo do Programa. No que se refere aos Projetos Demonstrativos de tipo A (PD/A), ou seja, os projetos inovadores propostos por ONGs e comunidades, deve-se ressaltar um extraordinrio avano ao longo dos ltimos dois anos. O PD/A decisivamente deslanchou e avanou em passos largos e decisivos, superando a maioria dos problemas referentes interlocuo com as representaes locais. Seu aparente sucesso fez, inclusive, com que servisse de inspirao para o desenho e concepo do segmento Educao Ambiental, originalmente localizado no Subprograma de Recursos Naturais. No obstante, necessria a busca de maior clareza no que se refere ao seu nicho especfico, o que levaria a discutir questes relacionadas com o conjunto das fontes de financiamento de projetos para a Amaznia e Mata Atlntica e sua harmonizao com segmentos de outros projetos que parecem visar os mesmos objetivos e que ainda no avanaram na elaborao de critrios de elegibilidade ou procedimentos operacionais e de desembolso, na linha dos objetivos de replicabilidade do Programa. A mudana que fez do Projeto de Educao Ambiental um subconjunto do PD/A, privilegiando o apoio a iniciativas de instituies da regio na forma de financiamento de projetos parece saudvel, embora incorram na mesma preocupao delineada anteriormente para o componente, isto a necessidade de uma estratgia coerente de fomento a projetos, em funo da existncia de outras fontes de financiamento, mesmo no mbito do prprio ministrio do Meio Ambiente. Este segmento representa mais um exemplo da urgente necessidade de estabelecer processos que minimizem os conflitos e deseconomias potenciais da superposio de esforos de apoio pesquisa e s comunidades nas reas afetas questo ambiental. Em relao ao Componente de Pesquisa Dirigida, apesar de alguns avanos no processo de preparao, os riscos que eram apontados no documento Polticas Pblicas Coerentes para a Regio Amaznica de 1994 continuam existindo sem que, aparentemente, tenham sido tomadas iniciativas efetivas para evit-los. Trata-se da possibilidade de amparar projetos distantes das reais necessidades experimentadas, em geral, pelas populaes da regio e, em particular, por aquelas envolvidas em outros segmentos do Programa. Em relao ao Programa de Centros de Excelncia, deve-se registrar que foram iniciados os desembolsos, mas enquanto no puderem ser tomadas medidas estruturais de apoio e de incentivo presena de profissionais na regio muito pouco poder ser feito para reverter o quadro de enfraquecimento destas instituies. Est claro que so propsitos que extrapolam as possibilidades do Programa Piloto, mas preciso encontrar solues para superar esses constrangimentos. O Projeto de Apoio ao Manejo Florestal na Amaznia, concebido em substituio ao projeto de Florestas Nacionais, representa o avano mais significativo de seu subprograma, e finalmente atinge o mago das preocupaes: a questo do manejo florestal na Amaznia. A transformao do Projeto Flonas para o projeto atual envolveu uma profunda reformulao conceitual e uma nova abordagem metodolgica de carter participativo. Ao ultrapassar essa concepo florestal strictu sensu, o projeto se baseou numa viso abrangente dos problemas intersetoriais que desestimulam o bom manejo florestal. No entanto, estes desafios implicam mudanas na filosofia orgnica das instituies governamentais. O uso de mtodos participativos de concepo, implementao e avaliao de projetos algo novo para uma parcela significativa dos profissionais de instituies pblicas. Isso requer um srio esforo para a resoluo de antigos e novos conflitos com as populaes locais e um forte programa de reciclagem e atualizao profissional. A natureza intersetorial dos problemas florestais leva necessidade de aes integradas de vrias instituies que tradicionalmente tm polticas no sincronizadas e freqentemente contraditrias. Aqui como em outras iniciativas inovadoras, no h garantias de que as boas experincias sero absorvidas e consideradas no seio dos espaos tradicionais da administrao pblica. O Projeto Reservas Extrativistas encontra-se em pleno desenvolvimento e apresenta alguns problemas tpicos de incio da fase de implementao, que no podem ainda ser observados em outros
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segmentos sequer iniciados. Os principais problemas situam-se na questo gerencial e da liberao de recursos. Verificam-se desgastes no relacionamento entre a administrao pblica federal e as comunidades e organizaes envolvidas em sua implementao, principalmente no que se refere aos repasses de recursos e/ou prestao de contas. praticamente impossivel exigir eficincia na administrao de recursos financeiros por parte de comunidades locais quando o governo no respeita prazos no repasse desses recursos. Algumas metas devero ser relativizadas: a experincia de quase dois anos de trabalho mostra que, apenas com os atuais instrumentos disponveis, ser quase impossvel atingir patamares diferenciados no nvel de renda das populaes locais ao longo dos quatro anos de durao do projeto. No difcil contexto institucional da Funai, deve ser ressalvada a atuao dos tcnicos da Coordenao de Projetos Especiais, incumbida do Programa Piloto. Alm de alguns ajustes necessrios em sua atual operacionalizao, o Componente Indgena pode oferecer aos doadores uma interessante oportunidade de desdobramento. Poderia ser considerada a proposta de incluir todas as terras situadas na bacia amaznica que ainda demandam identificao e demarcao dos seus limites. Esta incluso respaldaria politicamente uma estratgia para concluir o processo demarcatrio, ressalvadas evidentemente as potenciais demandas territoriais de ndios isolados ou relativas futuras ampliaes de demarcaes passadas. Os recursos necessrios para atingir finalmente o audacioso objetivo da Constituio Federal de 1988 para as demarcaes da regio so da ordem de grandeza correspondente, para as identificaes, ao valor j aprovado, e ao dobro do aprovado no que diz respeito s demarcaes fsicas. Parece, portanto, um objetivo ao alcance do Programa.
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haviam estimulado o desmatamento. As repercusses internacionais das queimadas e do desmatamento na Amaznia no final dos anos 80 levaram o governo do presidente Sarney a adotar o programa Nossa Natureza, que limitou os incentivos fiscais do Finam para pecuria em reas j degradadas pelo desmatamento e fortaleceu a capacidade de fiscalizao do governo. Vrios projetos novos de transportes e gerao hidreltrica foram cancelados ou adiados, o que reduziu em parte o mpeto da valorizao fundiria e a abertura de novos acessos floresta virgem. As taxas de desmatamento caram muito no perodo de 1989 a 1991, segundo dados do Inpe (Instituto de Pesquisas Espaciais). No entanto, esta reduo no processo de desmatamento reverteu-se em parte nos ltimos dois anos. Em decorrncia de questes macroeconmicas, assim como das dificuldades em adaptar sistemas de produo aos solos tropicais desconhecidos e rapidamente degradados, houve um refluxo migratrio significativo de colonos amaznicos at o comeo dos anos 90. Os que permaneceram se dedicaram principalmente a uma combinao de especulao fundiria e converso em pastos. A lgica da pecuria como elemento-chave no uso do solo regional foi assim reproduzida ao nvel dos pequenos produtores. A falta de alternativas identificveis, de apoio tcnico ou financeiro para execut-las e de infra-estrutura insuficiente de mercado (mudas, servios de beneficiamento ou armazenagem, transporte, etc.) agravaram esta tendncia. A capacidade e a vontade de usurios do solo de todos os tipos de investir em atividades geradoras de renda que implicam um horizonte maior de gestao so funo no somente das suas oportunidades imediatas de produo, mas dependem tambm fortemente do contexto macroeconmico. A estabilidade monetria, as taxas de juros e o comportamento do cmbio so decisivos neste aspecto. Desde a implantao do Plano Real, em 1994, at agora, perodo em que a inflao anual caiu de 2.500% para menos 25%, os horizontes dos investidores se expandiram consideravelmente. Mas a resposta imediata da populao aos ganhos provenientes da estabilidade monetria foi o consumo imediato, j que a sucesso de pacotes macroeconmicos da dcada anterior evidenciara a natureza efmera da estabilidade. Tudo indica que uma parte do entusiasmo associado ao Plano Real tambm foi traduzida em maior desmatamento (ver captulo 7). Pelo menos uma parte da recente expanso da fronteira agropecuria se deve aos pequenos produtores e no pecuria extensiva, como antigamente. Apesar dos fenmenos de refluxo apontado acima, estimativas baseadas no censo agropecurio de 1985 sugerem que at 40% das novas reas produtivas so encontradas em estabelecimentos de menos de 100 hectares. Mais recentemente, alem que pelo reaquecimento da economia, estes investimentos tambm foram estimulados pelas vitrias do movimento de pequenos produtores amaznicos (Grito da Terra) na liberao do Fundo Constitucional do Norte (FNO), que canalizou fluxos significativos de capitais para pequenos produtores, numa mudana no uso do solo regional. Aproximadamente US$ 800 milhes foram destinados para investimentos do FNO entre 1991 e 1996. Como ser descrito adiante (ver captulo 5), a administrao inapropriada destes recursos em muitos casos fez com que o FNO, em vez de servir como base para potencializar a pequena produo sustentvel, estimulasse a expanso da pecuria na Amaznia. Uma poltica apropriada para o uso destes recursos deve levar em conta a inrcia quase inexorvel nas escolhas atuais do uso do solo na regio, buscando meios de combater estas tendncias. preciso vincular as estratgias de investimentos de longo prazo, numa economia estabilizada, com termos de crdito concessionais e a expanso dos mercados para produtos de origem perene e extrativista.
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Fica cada vez mais evidente que, daqui para frente, os maiores investidores em desenvolvimento de recursos naturais e infra-estrutura sero privados - empresas nacionais, joint ventures ou capitais de origem totalmente estrangeira. Novas parcerias para o investimento e manuteno da infra-estrutura entre o governo e o setor privado vm sendo definidas. Ainda cedo para saber qual o papel regulatrio que o setor pblico assumir em canalizar o capital privado de acordo com uma perspectiva de desenvolvimento sustentvel. Este tipo de fenmenos, em fase de mudana, exige ateno da sociedade civil para definir respostas, sejam elas de confronto ou de colaborao com o governo e com os interesses privados. Na regio amaznica, a maior parte do investimento privado direto tem sido destinada s indstrias montadoras na Zona Franca de Manaus, a unidades de grande porte para extrao e beneficiamento de minrios tais como Alumar e MRN, assim como de reflorestamento para celulose e cavacos. Contrastando com a migrao em massa e as redes comerciais associadas ao boom da borracha na Amaznia na virada do sculo, que penetraram at os pontos mais longnquos, os investimentos do perodo mais recente tiveram os seus impactos restritos principalmente s reas em volta dos ncleos nos quais esto inseridos. No h sinais de fluxos macios de capital estrangeiro para a Amaznia. No entanto, a intensidade de impactos e os custos indiretos originados por atividades no planejadas que vm a reboque destes projetos so inversamente proporcionais sua concentrao geogrfica relativa. Estes efeitos criam sobrecargas adicionais nos municpios receptores dos investimentos, s parcialmente compensadas pelos royalties ou pela arrecadao de ICMS para aplicao local. Caso exemplar neste sentido o do complexo mineral, ferrovirio e porturio de Carajs, que estimulou investimentos na produo de ferro-gusa e carvo associado ao desmatamento rpido e contnuo para pastagens e madeira no chamado corredor de exportao, de Parauapebas, no Par, a So Lus, no Maranho. Mais preocupantes ainda so os investimentos recentes de companhias madeireiras da Malsia na extrao de madeiras nobres amaznicas, causados pelos maiores controles e o esgotamento dos recursos nos pases do Sudeste asitico. Alm da postura positiva em relao ao investimento privado direto em setores produtivos, o governo entendeu que cada vez mais essencial recrutar capital privado para compensar a incapacidade do Estado em instalar ou manter infra-estrutura fundamental ao desenvolvimento. A participao efetiva de capital privado estrangeiro em infra-estrutura ou privatizaes na regio amaznica ainda uma incgnita, devido sensibilidade em relao ao tema da segurana nacional na regio. No entanto, a importncia poltica do bloco do Norte tem levado o Executivo a prometer vrios projetos de vulto para os quais o governo federal, sem dvida, precisar convidar capital externo, que pode ser atrado atravs de garantias dos cofres pblicos. Um controvertido exemplo recente o projeto Sivam, que envolve US$1,4 bilhes em crditos do Eximbank, num pacote financeiro montado pela empresa Raytheon como pea principal na sua proposta para o projeto. Entre os outros projetos no pipeline que implicariam financiamentos similares esto a hidrovia Tocantins-Araguaia e a estrada do Acre ao Pacfico (veja captulo 3). Fica evidente a importncia de um acompanhamento de perto de tais projetos por parte de organizaes da sociedade civil. Como pea integral da sua estratgia geral de liberalizao do comrcio, o Brasil tem se esforado em baixar as tarifas de importao para oferecer opes de menor custo aos consumidores, forando assim os produtores e as indstrias nacionais a cortar custos para manter a competitividade. Embora benfico para controlar presses inflacionrias e oferecer aos consumidores uma escolha mais ampla de bens, estimulando uma competio saudvel, o processo pode expor certos produtores de maneira excessiva. A mudana drstica nas relaes comerciais, aliada a uma moeda supervalorizada, fez com que o Brasil se transformasse de exportador para importador lquido em curto espao de tempo. Esta reestruturao se faz a um custo crescente de desemprego e de arrefecimento da economia, com efeitos polticos negativos. Como resposta, o governo voltou a elevar as tarifas de vrios bens importados, ao que provavelmente implicar uma retaliao comercial por parte dos EUA e do Japo e de censura por parte da Organizao Mundial do Comrcio. A regio amaznica apenas tangenciada por polticas gerais de comrcio internacional. Poucos consumidores da regio se beneficiam de forma significativa dos produtos importados a baixo custo. Ao contrrio, produtores extrativistas regionais tm sido ameaados por importaes barateadas de borracha e leo de palmiste que poderiam influenciar negativamente a sua competitividade. No caso da borracha, este
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tipo de ameaa tem sido parcialmente neutralizada atravs de aes do Conselho Nacional de Seringueiros e de outros produtores de seringueira aliados (ver seo 7.3). Estratgias para assegurar um diferencial de preo ao certificar processos de produo como ambientalmente corretos esto sendo testadas para outros produtos regionais, tais como leo do babau, couro vegetal e bixina.
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Na Amaznia, no passado recente, os setores energtico e mineral criaram inmeros projetos como Tucuru, Carajs, Barcarena que, entre outros, so exemplos com registros desastrosos para o meio ambiente e para as populaes locais. Em geral, a concepo desses projetos se baseava na idia de que a regio constitua uma espcie de almoxarifado de recursos minerais e energticos e que, portanto, no havia porque pensar na insero regional desses empreendimentos. Alm disso, a viabilizao dos investimentos necessrios ao seu desenvolvimento era obtida atravs de determinaes e/ou concesses normativas aos empreendedores estatais, muitas delas lesivas aos interesses nacionais. Embora esse comportamento tenha se modificado ao longo das transformaes polticas do pas, a relao incestuosa entre regulador e concessionrio estatal nunca deixou de existir. Promover a simples privatizao de setores com essas caractersticas parece prematuro e arriscado, j que ainda no foram realizadas as reformas institucionais necessrias ao fortalecimento das aes regulatrias do Estado. Inclusive, certos monoplios podem mudar de acionista sem mudar a forma atravs da qual operam. A maneira pela qual se planeja a reduo da administrao pblica tambm precisaria ser discutida. A modernizao do pas desejvel e necessria, mas no deve ser confundida com a implementao de aes tpicas, desprovidas de lgica global. fundamental que se implemente a reforma do Estado privilegiando seu papel de regulao e de controle, principalmente nos setores estratgicos para o desenvolvimento. Nessa perspectiva, no caso especfico da regio amaznica, alguns setores da administrao pblica deveriam at ser expandidos e fortalecidos em suas funes normais para garantir que a privatizao no ocorra de forma lesiva aos interesses regionais. No que se refere questo ambiental, o problema apresenta caractersticas semelhantes. H indcios de que a partir de 1992, e particularmente nos ltimos dois anos, houve uma sensvel diminuio do contingente tcnico e administrativo dos rgos encarregados da administrao ambiental dos estados e da Unio. verdade que a capacidade financeira dos estados e da prpria Unio encontra-se completamente comprometida, havendo estados que no conseguem nem honrar seus compromissos com a folha de pagamentos de pessoal. No obstante, tampouco aqui se pode pensar em estratgias de tbula rasa para a soluo desses problemas. H que haver coerncia entre discurso e ao governamental. Se a questo da proteo ambiental efetivamente prioritria a ponto de, em torno dela, estarem sendo concebidos e procurados programas de cooperao internacional, fundamental que essa prioridade seja explicitada em aes concretas no desenho das medidas de modernizao do Estado. Promover a descentralizao de aes ambientais nesse cenrio preocupante e deve ser tratado com cuidado. H grande analogia com a questo da privatizao. Ambas necessrias, devem ser examinadas no que se refere a suas repercusses especficas nos espaos e objetos de sua implementao. A Amaznia, nesse aspecto, representa um desafio mpar e no pode ser vista de forma genrica sem se considerar suas necessidades e especificidades.
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reestruturao no mbito de comisses internas, sem o empenho especfico dos dirigentes da casa e sem o respaldo das instncias polticas do setor. No entanto, a iniciativa da nova investida parece ter incorporado as dificuldades anteriores e se apresenta com uma proposta renovada, cuja estratgia privilegia a discusso dos destinos do rgo com seu corpo tcnico, com especialistas de organizao e mtodos e com os principais agentes pblicos e grupos sociais que se ressentem e se interessam pela forma como a instituio atua. Alm disso, pela primeira vez h um empenho enftico de seu dirigente na conduo de um processo de negociao que envolva os principais mbitos que interagem com o Ibama, dentre os quais se destacam o setor ambiental estadual, o setor empresarial, o ministrio pblico, as ONGs e o Congresso Nacional. A partir de um esboo ainda no devidamente divulgado, a atual administrao do Ibama pretende estabelecer uma dinmica de discusso a partir do que considera seus principais problemas: as aes concorrentes e supletivas a estados e municpios; a representao regional, a desconcentrao e a descentralizao das atividades; o quadro funcional, envolvendo a busca do tamanho ideal, a capacitao, treinamento e remanejamento. Outro aspecto digno de nota diz respeito forma como se dar o processo de negociao com os estados. Segunda a proposta apresentada, o Ibama dever negociar seu papel e suas atribuies estado por estado, respeitando particularidades e idiossincrasias locais. A esse respeito, cabe comentar que, luz dessas intenes, no fica clara a lgica do recente pacote de medidas para a Amaznia (ver captulo 7), que parece desconhecer a diversidade da regio. Da forma como vem sendo apresentada a proposta de reestruturao do Ibama, apenas cabem elogios. No entanto, a despeito dos aperfeioamentos introduzidos no desenho da reestruturao, ainda trata-se de um conjunto de boas intenes em relao s quais cabem dvidas e ponderaes. Se verdade que o ministrio do Meio Ambiente, na atual administrao, assumiu seu papel de formulador da poltica ambiental, liberando o Ibama para a execuo dessa poltica, o fez atravs do atual dirigente do Ibama, que ocupava, na ocasio, uma secretaria especfica naquele ministrio. Com sua transferncia para o Ibama, migra tambm a expectativa dessa articulao poltica que, no passado, foi parcialmente responsvel pelas indefinies da instituio e fonte de desgastes com o ministrio. A dimenso poltica do presidente constitui patrimnio fundamental para as negociaes de reestruturao do Ibama, j que elas exigem at mesmo modificaes na lei de criao do rgo. Dessa forma, h um paradoxo: as possibilidades reais de transformao do Ibama residem na presena de uma figura politicamente forte na sua presidncia; por outro lado, uma presena politicamente forte na presidncia do Ibama pode comprometer a separao de funes alcanada. O desfecho desse processo, ainda, depender em grande parte de um real processo de discusso envolvendo os parceiros potenciais do Ibama.
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hidrovia Araguaia-Tocantins, assim como as medidas bilaterais em negociao entre o Brasil e Bolvia, Venezuela, Guiana e Guiana Francesa, apontam nesta direo. A tendncia enunciada para formar eixos de transporte e de infra-estrutura em que se concentraro os investimentos pblicos e privados. Os principais so:
Manaus - Caracas: rodovia j construda que est sendo pavimentada no trecho brasileiro. J pavimentada na Venezuela, interliga-se com a Manaus - Porto Velho, j existente mas que necessita ser virtualmente reconstruda devido s suas pssimas condies. Inclui a ligao rodoviria entre Boa Vista e Georgetown, em construo no trecho guianense. Passando por este eixo rodovirio, planeja-se a construo de linha de transmisso de energia eltrica da usina de Guri, na Venezuela, at Manaus. Por ele tambm seria transportado petrleo venezuelano para o Brasil. R-364: corta os estados de Mato Grosso, Rondnia e Acre. A partir dela se planeja o acesso ao Pacfico (ver 3.4). Poder se interligar malha rodoviria andina em vrios pontos a partir de Cruzeiro do Sul, Rio Branco, Guajar-Mirim e Cceres, atravs da Bolvia e/ou do Peru, sendo ainda necessria a construo e pavimentao dos trechos de interligao. Hidrovia Araguaia-Tocantins: interligada Estrada de Ferro de Carajs e Ferrovia Norte-Sul. Este seria o novo eixo integrado para providenciar uma sada da hidrovia no Maranho (ver 3.5). Cuiab - Santarm: a ser pavimentada, viabilizar o acesso rodovirio ao norte do Par e talvez, futuramente, ao Suriname. Macap - Caiena: em continuidade ao eixo da Belm - Braslia, ferrovia Norte-Sul e hidrovia AraguaiaTocantins, rodovia j existente e que dever ser futuramente pavimentada atravs do Amap at Caiena, na Guiana Francesa.
Estes eixos, que se articulam com o sistema hidrovirio do Amazonas-Solimes e seus afluentes navegveis em diferentes pontos, acabam conformando concretamente um macro-zoneamento da Amaznia, e neles se concentraro outras obras de infra-estrutura. A grande maioria da populao amaznica j vive nas cidades e regies cortadas por estes eixos, e para elas devero convergir novos fluxos migratrios. Ao longo destes eixos j h forte presso sobre o meio ambiente, com desmatamentos, queimadas e conflitos fundirios. Essas regies demandam ateno imediata das ONGs e movimentos sociais preocupados com o futuro da regio, de modo que seja possvel influir para evitar maiores impactos, exigir o cumprimento das leis de proteo ambiental, contemplar os interesses das populaes regionais marginalizadas e formular propostas de criao de zonas protegidas. Este macro-zoneamento tambm forma grandes espaos territoriais entre os eixos, onde j h grande extenso de reas indgenas e de conservao ambiental, mas para as quais no h polticas consistentes e articuladas. Estas zonas deveriam ser objeto de projetos especficos para sua sustentabilidade ambiental e social a longo prazo, sob regime especial de proteo frente ao assdio de interesses predatrios que se articulam a partir dos grandes eixos. Se nestas regies, de baixa densidade demogrfica, no for possvel combinar as necessidades econmicas legtimas de suas populaes com uma estratgia substantiva de conservao e valorizao dos recursos naturais, pouco poder se esperar, no futuro, de atividades especificas para a conservao dos recursos naturais da regio amaznica, tais como o Programa Piloto. Ao mesmo tempo, tem de se reconhecer que altamente improvvel que o Estado venha a formular e implementar tais projetos, se estes no forem resultado da articulao entre os setores diretamente interessados e no contarem com recursos da cooperao internacional. Os eixos de integrao podero intensificar a presso sobre a floresta, mas tambm abriro novas alternativas de engajamento econmico da populao amaznica, que, se aproveitadas com base na sustentabilidade, poderiam reduzir esta presso.
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dados atualizados, apropriados, desagregados e georeferenciados, tornados disponveis com a devida transparncia. O problema de dados geral para o pas como um todo, e sua soluo depende em grande parte da superao dos impasses do Sistema Estatstico Nacional e dos diversos rgos oficiais que geram dados. Entretanto, enquanto as solues institucionais mais gerais no se concretizam, o que no dever ocorrer to cedo, diversas medidas especficas poderiam ser tomadas em relao regio amaznica para aproveitar melhor a informao que j existe, mas permanece indisponvel, ou ento no sentido de encontrar alternativas para a produo de dados ou indicadores adequados para fins de acompanhamento das polticas pblicas. Sem dvida, a primeira medida a ser tomada seria diminuir a enorme defasagem que existe na produo ou liberao de dados. Por exemplo, o ltimo Censo Agropecurio de 1985. Ainda no esto disponveis os dados completos do Censo Demogrfico de 1991. O Inpe acaba de divulgar os primeiros dados de desmatamento desde 1991, sem incluir aqueles referentes a 1993 e 1995. Existem inmeros outros casos de descontinuidade ou defasagem. A falta de dados parece ocorrer, em grande parte, porque o governo e a sociedade deixaram de cobrar resultados dos rgos reponsveis, que alegam falta de pessoal e de verba. Os problemas so reais, mas por outro lado instituies como o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), o Inpe e o Ipea (Instituto de Pesquisas Scio-Econmicas) no definem prioridades no uso dos recursos humanos e financeiros disponveis, nem respondem a demandas colocadas por outros rgos governamentais, contribuindo para um crculo vicioso de falta de desempenho e de verba. Freqentemente envolvem-se em atividades de interesse pessoal de seus dirigentes e funcionrios e buscam desenvolver projetos que geram renda. Demandas claras por parte do ministrio do Meio Ambiente, do Banco Mundial, dos doadores, das instituies de pesquisa e da sociedade civil em relao a informaes sobre a Amaznia poderiam ajudar a definio de prioridades e o cumprimento de suas funes normais e suas responsabilidades institucionais ou sociais. De imediato, deve ser pedida a liberao de dados que foram coletados h tempo mas permanecem sem divulgao. No caso do Inpe, trata-se prioritariamente dos dados de desmatamento de 1995. No caso do IBGE, falta ainda divulgar os resultados completos do Censo Demogrfico de 1991, a partir da amostra. Estes dados incluem migrao, fecundidade, mortalidade e mo-de-obra, entre outros. Tampouco foram liberadas pelo IBGE as pesquisas de Produo Agrcola Municipal (PAM) ou Produo da Pecuria Municipal (PPM) depois de 1992, como tambm esto defasados e deficientes os dados sobre extrativismo. Um dos obstculos que impede a liberao de dados coletados anteriormente a constatao de problemas de consistncia. O IBGE passa meses ou anos tentando fazer ajustes e correes, sem reconhecer que nenhum dado perfeito e que o prejuzo para os usurios devido falta total de informao durante anos a fio maior do que o prejuzo de eventuais problemas de qualidade. Seria importante divulgar os dados sem esta limpeza, ao menos dentro de um prazo de alguns meses depois da coleta, para que os pesquisadores possam realizar suas anlises, conscientes dos problemas de qualidade. Em muitos casos, o problema de informao diz respeito forma de divulgao. Por exemplo, dados sobre desmatamento agregados por estado numa regio do tamanho da Amaznia so de utilidade muito limitada. O Inpe poderia ser instado a fornecer os dados desagregados por municpio ou outra unidade espacial mais relevante para o acompanhamento do desmatamento. Alm do problema de disponibilidade de dados, falta interpretar muitos dos dados que j esto disponveis ao pblico para que constituam informao til. Por exemplo, o Censo Agropecurio de 1985 constitui uma mina de informao sobre quem responsvel pelo desmatamento na Amaznia, por municpio, por tamanho de propriedade e por uso da terra, entre outras variveis. Entretanto, os dados nunca foram analisados para detectar sequer o grau de desmatamento atribuvel a grandes e pequenos proprietrios. Este tipo de informao seria de fundamental importncia para a formulao de polticas pblicas, tanto no campo de incentivos e tributao quanto de modificaes no tamanho da reserva legal exigido pelo Cdigo Florestal, conforme estabelecido no recente "pacote ecolgico. Hoje em dia, a interpretao de dados regionais no deveria se limitar a tabulaes e outros tratamentos estatsticos ou de modelagem. Embora esteja facilmente disponvel tecnologia para trabalhar com dados georeferenciados, usando-se software de baixo custo comportado por microcomputadores
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pessoais, muito pouco tem sido feito em termos de cartografia dos dados econmicos, demogrficos e ambientais da Amaznia. Tal mapeamento permitiria a percepo de padres espaciais que simples tabelas no oferecem. Entre os dados mais relevantes que esto sendo coletados atualmente, encontram-se aqueles da contagem rpida de populao e da pesquisa da agropecuria que est em curso em todo o pas. Espera-se que os dados coletados em 1996 no sejam divulgados daqui a cinco anos, no prximo sculo. Algumas pesquisas no incluem toda a Amaznia. Poderia ser questionada a prtica do IBGE de no realizar a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) na Amaznia rural. Alega-se que, devido s distncias, o custo desta cobertura seria muito elevado. Por outro lado, a informao completa seria extremamente til para a regio e permitiria que o pas contasse com cobertura verdadeiramente nacional. Dada a acrescida importncia da Amaznia, poder-se-ia reexaminar a excluso estabelecida pelo IBGE nos anos 60, quando a Amaznia era bem menos expressiva e acessvel do que hoje. Sem dvida, existem tcnicas de amostragem que no aumentariam em muito o custo de uma PNAD na Amaznia rural, especialmente quando se leva em conta a participao relativamente limitada de sua populao no total do pas e o enorme volume de recursos gastos nas pesquisas anuais. Alm do IBGE e do Inpe, muitos outros rgos oficiais, tais como o Ibama e o Incra, possuem cadastros e outros dados que seriam muito teis para o monitoramento da sustentabilidade do desenvolvimento na Amaznia e na Mata Atlntica. O Ibama cadastra madeireiras e concede autorizaes e concesses de diversos tipos. O Incra, por sua vez, realiza o recadastramento ligado ao Imposto Territorial Rural e coleta outros dados sobre a situao fundiria e ocupao e uso da terra. Hoje em dia, dados administrativos deste tipo esto cada vez mais informatizados. O Ibama, o Incra e outros rgos poderiam ser estimulados a tornar os dados disponveis aos diversos usurios interessados. Na melhor das hipteses, permanecero problemas graves no que diz respeito a informaes na Amaznia. Poderiam ser explorados mecanismos alternativos. Quando inexistem dados pertinentes e atualizados, poderiam ser montados painis de especialistas para produzir estimativas de indicadores regionais necessrios para o acompanhamento do Programa Piloto e das polticas pblicas em geral. Os indicadores assim produzidos se baseariam em percepes de especialistas qualificados. Embora no detalhados, poderiam ser suficientes para fins programticos e tomada de deciso. Alm de trabalhar com dados convencionais, o Programa Piloto poderia investir no desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade ambiental e poltica que permitissem medir a realizao de seus objetivos, indo alm dos indicadores elaborados antes dos conceitos de desenvolvimento sustentvel e do seu prprio desenho. Os novos conceitos ainda no foram traduzidos em variveis operacionais, seja do ponto de vista estritamente ambiental, seja do ponto de vista social. A iniciativa seria, sem dvida, um trabalho pioneiro, mas caberia perfeitamente dentro dos propsitos e do esprito do Programa Piloto. Finalmente, cabe ressaltar a importncia da participao ampla na anlise dos dados, que no podem permanecer restritos ao mbito oficial. Universidades, centros de pesquisa, organizaes nogovernamentais, sindicatos e outras entidades, assim como comunidades e pesquisadores individuais, podem e devem participar da interpretao crtica de informaes sobre tendncias regionais. Em alguns casos, isto significa disseminar informaes em formatos acessveis populao em geral. A falta de transparncia e as restries sobre a disponibilidade e circulao de informaes so totalmente contrrias ao esprito do Programa Piloto e necessidade de promover a integrao da proteo das florestas tropicais nos padres de comportamento do governo e da sociedade.
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Pavimentao da BR-174, que liga Manaus Venezuela, atravessando o estado de Roraima e abrindo uma sada para o Caribe. De acordo com o presidente, a estrada tambm serviria, no futuro, para instalar uma linha de energia eltrica trazendo energia de Guri, na Venezuela. Extrao de gs natural da regio de Urucu, na bacia do Rio Juru (Amazonas), com previso de produo de 4 milhes de metros cbicos por dia. O gs beneficiaria tanto o plo industrial de Manaus quanto os estados de Rondnia e Acre, por via fluvial (ver 6.1.2). Viabilizao da navegao no Rio Madeira para permitir o escoamento de gros de Rondnia e Mato Grosso para o Amazonas, e, dai, para o Atlntico. O governo, atravs do BNDES, financiaria as chatas que levariam os gros ate o porto de Itacoatiara, no Amazonas, onde acaba de ser instalado um terminal graneleiro. Recuperao da BR-364/163, ligando Cuiab a Rio Branco. O presidente anunciou que, mesmo que no conste do programa, o governo est fornecendo recursos ao Estado do Acre, para que ele faa outras estradas por causa da sada futura para o Peru. Instalao da linha de transmisso de energia de Tucuru para beneficiar o Oeste e o Sul do Par (ver 6.1.1). Abertura da hidrovia Tocantins-Araguaia para o transporte de gros do Centro-Oeste para o porto de Itaqui, no Maranho. O presidente definiu este projeto como fundamental para o escoamento da produo agrcola, e acrescentou que isto seria ligado aos grandes projetos, no Tocantins, financiados por bancos internacionais que vo permitir a expanso da produo. Recuperao da estrada Santarm-Cuiab, que tambm no consta do programa, mas ser executada. Algumas pontes e estradas pequenas para o estado do Amap, ainda no definidas. O Presidente anunciou que sero necessrios esforos financeiros para encontrar recursos que viabilizem estas obras.
Praticamente nenhuma das obras anunciadas constitui novidade. Enquanto a maioria reflete projetos antigos que nunca foram realizados por falta de recursos ou viabilidade tcnica, outras poderiam, se realizadas criteriosamente, fornecer oportunidades positivas na perspectiva do desenvolvimento regional. As obras, se efetivamente completadas, iriam absorver quantias vultosas de recursos pblicos e talvez, conforme desejado pelo governo, tambm de origem privada. Sem incluir os gastos relacionados com as obras do Amap (ainda no definidas), da recuperao da Santarm-Cuiab (no oradas) e das estradas do Acre (tambm no orados), o Brasil em Ao prev o desembolso de aproximadamente R$ 2 bilhes e 250 milhes para a regio amaznica, a maior parte relacionada com a abertura da explorao de gs de Urucu. O pacote no reconhece o objetivo da sustentabilidade ambiental. Ao contrrio, a agride na medida em que prope de forma explcita, o crescimento sustentvel. Sobre algumas destas obras so formuladas observaes tpicas ao longo desta publicao, mas cabem aqui algumas consideraes sobre a seleo das prioridades. Por exemplo, conforme o prprio presidente da Repblica reconheceu, o investimento na BR-174 seria em parte justificado pela oportunidade de usar este traado para a linha de transmisso de energia eltrica de Guri. Ao mesmo tempo, a deciso de investir pesadamente na extrao do gs natural de Urucu (veja 6.1.2) dispensaria esta necessidade, mesmo numa perspectiva eventual de forte crescimento industrial em Manaus. Da mesma forma, tem de se admitir que a navegao pelo Rio Madeira pode representar uma soluo interessante para o escoamento da produo de gros do CentroOeste. Mas neste caso no se justifica economicamente, ao mesmo tempo, a construo da hidrovia Tocantins-Araguaia s em funo da limitada produo do Tocantins. Em primeiro lugar, cabe ressaltar que a Poltica Integrada para a Amaznia Legal, elaborada pelo governo em 1995, prev uma futura ligao com Pacfico e Caribe, mas como ponto final de um processo de ordenamento territorial baseado na elaborao e implementao do Zoneamento EcolgicoEconmico (ZEE). Alm disso, a coerncia desta ligao com as prioridades estabelecidas pelo Programa Piloto parece, no mnimo, questionvel. A opinio publica desconhece o processo decisrio que levou a privilegiar estas obras. No houve nenhum tipo de discusso pblica das prioridades, e existem inmeros
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elementos, na forma em que foi anunciado, que apontavam para a necessidade de atender exigncias dos polticos locais s vsperas das eleies municipais. A agenda das obras confirma plenamente a escolha dos eixos de integrao traados informalmente pelo governo para a estratgia regional de integrao e desenvolvimento comentada no incio deste capitulo. Esta estratgia, em princpio mais racional do que as prticas anteriores de criar plos, pode ter resultados muito diferentes de acordo com a forma como ser concretizada na prtica, do ponto de vista econmico, social e ambiental. Se ela deve mesmo representar um macro-zoneamento da regio, o governo deveria explicar de que forma poder ser percebida pelos poderes locais como um instrumento de ordenamento territorial, evitando que se traduza simplesmente em mais uma oportunidade para ocupao do territrio. Seu sucesso depende muito do grau de rigor e de participao em sua execuo. O planejamento do desenvolvimento regional, no caso da Amaznia, deveria ser subsidiado e orientado (veja captulo12 sobre o Programa Piloto) pelo zoneamento ecolgico-econmico, tanto no que diz respeito ao direcionamento e monitoramento da ocupao territorial, quanto ao destino fsico de crditos e incentivos fiscais, de infra-estrutura viria e energtica, etc.. Este instrumento originou, desde 1989, uma srie de equvocos em relao a seu papel e sua efetivao, e ainda no tem uma clara insero institucional. Sem dvida, medidas deste porte e com conseqncias estratgicas sobre os moldes do desenvolvimento e da integrao regionais deveriam ser tomadas dentro do contexto do zoneamento. Para tanto, seria necessrio ampliar e melhorar a participao da sociedade civil nas instituies responsveis pelo zoneamento econmico-ecolgico, incluindo a CCZEE (Comisso Consultiva do Zoneamento Ecolgico-Econmico) a nvel nacional e as comisses estaduais e municipais de ZEE, assim como realizar treinamentos sobre as diretrizes bsicas do ZEE e desenvolvimento sustentvel entre representantes dos rgos pblicos e da sociedade civil que participam das comisses de zoneamento econmico-ecolgico.
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De qualquer forma, se este traado fosse escolhido, a prolongao da BR-364 rumo ao Oeste do Acre no teria nem a funo de providenciar uma sada para o Pacifico, a menos que se defenda a construo de duas estradas - o que parece, no momento, fora do alcance dos dois governos. No anncio presidencial no ficou claro se o governo brasileiro pretende financiar obras relacionadas com uma ou outra das alternativas. Sobre a real necessidade desta sada para a economia regional h muitas dvidas, assim como acerca de sua viabilidade econmica em funo das enormes dificuldades de seu traado. Uma experincia anterior em territrio peruano, tentada nos anos 60 pelo ento presidente Belaunde e conhecida como Marginal de la Selva, resultou em enorme fracasso e est sendo hoje utilizada, em alguns trechos, apenas como pista para pequenos avies de narcotraficantes. O prprio Programa de Desenvolvimento das Bacias do Acre e Purus (Prodesap), elaborado por 13 prefeituras da regio em colaborao com o Ministrio de Meio Ambiente em dezembro de 1994, reconhece graves problemas de impacto e coloca como prioridade, na rea de transporte, a recuperao da malha viria local e das estradas vicinais. claro para a maioria dos observadores que a estrada do Pacifico poderia principalmente beneficiar atividades de extrao de madeira, hoje em rapidssimo crescimento no estado do Acre, especialmente devido reduo nos estoques de mogno do Par. Esta uma razo de forte preocupao em decorrncia da forma predatria e ilegal pela qual se d a explorao madeireira nesta regio da Amaznia. De acordo com fontes do governo de Lima, a realizao da ligao rodoviria com o Brasil, entre outras coisas, serviria para reforar o pedido do Peru de associao APEEI (acordo de cooperao econmica entre pases asiticos do Pacifico). Vale lembrar que, a partir deste ano, vrias empresas madeireiras da Malsia, da Indonsia, de Taiwan e da Coria, entre as quais gigantes como a Samling e a WTK, esto estabelecendo atividades de explorao na Amaznia ocidental. Porm, independentemente destas consideraes estratgicas, necessrio que seja feita uma avaliao, de forma preliminar e no apenas no contexto da tomada de deciso, das medidas necessrias para viabilizar uma obra deste porte. Esta avaliao no se substancia simplesmente com um Eia-Rima da obra, levando em conta a viabilidade de aes nos seguintes aspectos:
Regularizao fundiria: os ttulos de propriedade no correspondem ocupao efetiva da terra. o caso da maior parte dos seringueiros, que no tm garantias de posse ou propriedade das terras que ocupam h vrias geraes. Demarcao e regularizao das reas indgenas: existem vrias comunidades na rea de impacto imediato da estrada, com processos de regularizao e demarcao interrompidos h anos, e, nas cabeceiras dos rios Envira e Tarauac, existem at mesmo populaes nmades no contactadas. Apoio economia rural e florestal: o objetivo evitar o xodo rural para as cidades, fortalecendo a pequena agricultura e o extrativismo nos moldes do que ocorreu com o Pmaci. Explorao madeireira: preciso evitar os fenmenos descritos acima estruturando um eficaz sistema de fiscalizao e viabilizando formas de manejo, regularizando os instrumentos de concesso antes que as obras ofeream oportunidades para a explorao predatria.
De qualquer maneira, vrias alternativas devem ser estudadas e debatidas. Por exemplo, na citada lgica da criao de eixos de integrao, se for indispensvel para a economia regional, a ligao mais adequada com os portos do Pacfico talvez fosse a opo ferroviria. Alm de economicamente mais vivel, do ponto de vista social ela permitiria controlar os fluxos de colonizao e, em termos ambientais, limitar tanto os impactos diretos quanto indiretos.
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A vocao particular de transporte fluvial da Amaznia conseqncia direta da geologia da regio. A bacia hidrogrfica do rio Amazonas em territrio brasileiro pode ser dividida em trs partes: o escudo Guiana de rochas cristalinas ao Norte, o escudo brasileiro tambm de rochas cristalinas ao Sul e a bacia sedimentar do rio Amazonas entre os dois escudos. A navegao fluvial na bacia Amazonas desenvolvida apenas na grande bacia sedimentar no rio Amazonas ou secundariamente em algumas bacias sedimentares localizadas dentro dos escudos, como nos casos do rio Guapor, do alto rio Xing e mdio rio Araguaia no trecho da ilha do Bananal. Fora destas bacias sedimentares, onde os rios tm declividades baixas e leitos largos, a navegao de porte no vivel devido s inmeras cachoeiras e corredeiras formadas pelas rochas cristalinas. Historicamente, as regies dos escudos tm sido as mais isoladas da Amaznia devido a esta dificuldade de acesso. Com a abertura da Amaznia nos ltimos anos, o transporte fluvial tem sido importante pea no desenvolvimento do elo entre as matrias-primas e os mercados. No caso de minrio de ferro, alumnio, caulim e estanho, a navegao fluvial j est implantada na regio, com portos instalados e navios trafegando normalmente. Materiais naturais de construo como calcrio, rocha para fazer brita, cascalho e areia tambm so transportados ao longo dos rios navegveis. Os combustveis como leo diesel, gasolina, querosene, lcool e gs de cozinha tambm so transportados por via fluvial para todas as cidades e vilas da bacia sedimentar amaznica. Madeiras em toras e beneficiadas tambm esto entre os produtos mais transportados na regio. Alm do frete, os passageiros tambm se movimentam na bacia amaznica atravs de um grande nmero de embarcaes de mdio e pequeno porte.
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porto de transposio em Barra do Garas (MT), onde os gros seriam retirados dos caminhes, estocados e transpostos em balsas para a viagem fluvial.
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eletrnicos, etc., assim como os lucros provenientes de servios freqentemente controlados por mfias (prostituio, hotis, cassinos, casas de cmbio, etc.). preciso notar que a maior parte das aes nacionais e internacionais de controle da lavagem de dinheiro, na ltima dcada, tem tido como alvo principal os narcodlares. Linhas muito finas esto sendo traadas para diferenciar os diversos tipos de dinheiro lavado, no sentido de isolar aquele originrio do narcotrfico. Os narcodlares, por exemplo, seriam considerados como dinheiro sujo (dirty money); o dinheiro que procura escapar do controle regulador e/ou fiscal dos estados nacionais (evaso fiscal) poderia ser categorizado como fuga de capitais, enquanto o movimento de curto prazo de capital especulativo seria o dinheiro furtivo (hot money). Os pressupostos das polticas que tentam estabelecer essas diferenciaes com o intuito de controlar a lavagem de dinheiro so, no mnimo, discutveis. Primeiro, impossvel manter o certificado de origem do dinheiro depois que ele entra no sistema bancrio e financeiro. sabido que existe, atualmente, um crescimento extraordinrio do volume, dos fluxos e das espcies de capital especulativo que circulam nos mercados internacionais de dinheiro. Trata-se de stateless money, ou seja, moedas circulando fora do pas de origem, 24 horas por dia, nos mercados financeiros mundiais, driblando regulamentos governamentais e engrossando as transaes nas bolsas de valores e os depsitos dos bancos internacionais de investimento. Segundo, discutvel o pressuposto de uma nica e monoltica condio de legalidade das prticas bancrias e financeiras, independente dos contextos sociais, geogrficos e polticos. Nada ilustra mais a fragilidade desse pressuposto do que a existncia de parasos fiscais - lugares geogrficos, territorialidades especficas onde os regulamentos internos ao pas so relaxados e modificados. No s governos mas tambm o prprio sistema financeiro tm patrocinado a multiplicao desses refgios. Mais recentemente, os grandes bancos comerciais, de modo a competir com os grandes bancos de investimento internacional e com instituies financeiras, esto criando setores internos do prprio banco que operam como se estivessem offshore, isto , com uma regulamentao distinta daquela vlida para operaes no mercado domstico. b) A desregulamentao do sistema bancrio e financeiro favorece a lavagem de dinheiro O contexto descrito acima tem permitido o crescimento das operaes de lavagem de dinheiro no Brasil, seja ele proveniente do trfico de drogas, de outras atividades ilcitas ou do caixa 2 de empresas. Dois momentos devem ser diferenciados. No passado recente, o intenso processo inflacionrio no s permitiu a multiplicao e o enriquecimento dos bancos, como incentivou a fuga de capitais e a evaso fiscal, inclusive das instituies bancrias, configurando grandes esquemas de lavagem. Durante as dcadas de 70 e 80, vrios bancos do Sudeste abriram agncias em diversas cidades da Amaznia, acompanhando, at certo ponto, a difuso das agncias de bancos oficiais, como o Basa, o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal, alm dos diversos bancos estaduais. Um segundo momento pode ser identificado a partir de 1991, principalmente depois de 1994, quando comeou a estabilizao e a valorizao da moeda. A reverso do processo inflacionrio e a estabilidade cambial tm sido acompanhadas por uma poltica de abertura bancria e financeira, no sentido de estabelecer novos mecanismos de regulamentao e desregulamentao de operaes financeiras e bancrias, aproximando-as daquelas existentes nos grandes centros mundiais. Ao mesmo tempo, uma poltica de juros altos procura atrair capitais de curto prazo, em conseqncia incrementando as reservas internacionais em moeda estrangeira do pas, o que funciona como uma espcie de garantia para polticas internas e externas de investimento. O controle do processo inflacionrio e a estabilizao cambial, assim como a entrada de agncias e bancos de investimento internacionais e um controle mais rgido das operaes bancrias domsticas pelo Banco Central do Brasil atingiram fortemente o setor bancrio, tanto pblico quanto privado. A revelao de que os bancos utilizam sofisticados mecanismos de lavagem no impede a ajuda do governo, principalmente quando se trata de bancos com grande nmero de depositantes, devido ao receio de desestabilizar o sistema bancrio e financeiro nacional.
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c) O domnio das operaes em rede O trfico de drogas, o contrabando e a lavagem de dinheiro criam sistemas baseados em operaes em rede. Exigem sofisticadas redes de apoio logstico, o que significa a mobilizao de diversos tipos de redes - transporte, urbanas, polticas, comerciais - alm de redes constitudas por indivduos e empresas. Em tese, as redes articulam ndulos pertencentes a diferentes nveis de organizao - local, regional, nacional, internacional - ultrapassando fronteiras nacionais e internacionais, sem obedecer ao princpio de contigidade espacial que define, em geral, os territrios. O processo de lavagem, por exemplo, pode ser definido como uma operao em rede, articulando indivduos, empresas, agncias bancrias e instituies financeiras, quase sempre localizados em diferentes lugares geogrficos. Essas redes so hoje sustentadas, principalmente, pelos meios de telecomunicao. As inovaes tecnolgicas na rea da informtica e das telecomunicaes permitem no s a transmisso eletrnica de dinheiro e uma maior rapidez das operaes bancrias e financeiras, como uma maior facilidade de acesso a diferentes mercados geograficamente dispersos.
As rotas utilizadas tm mo dupla, isto , entra a droga em direo a costa atlntica e sai o contrabando de carros, ouro, madeira, produtos qumicos, produtos eletrnicos, etc. em direo ao Pacfico. O uso alternado de diversas redes de circulao fluvial, area, martima, frrea e de rodagem, geralmente de forma intermodal. Isso representa uma mudana em relao ao passado (1975-89), quando o transporte da cocana e dos produtos qumicos era feito preferencialmente por pequenos avies que trafegam em baixa altitude, no podendo ser rastreados por radar. De fato, o sistema de rastreamento por radar e de controle do trfico areo no est implantado na regio amaznica, um dos motivos que deu origem ao projeto Sivam. O uso mais freqente das rotas terrestres no s indica que as redes de trfico incorporaram indivduos e empresas localizadas no Brasil numa escala desconhecida anteriormente, como tambm pode estar relacionado entrada de pasta de cocana, mais pesada e de menor valor do que a cocana refinada, apontando para uma provvel difuso de laboratrios para a fabricao de HCI e crack em territrio brasileiro. Apesar da recusa de organismos financeiros internacionais (como o Banco Mundial) de financiarem a construo de estradas na regio, o capital privado, tanto no Brasil como nos pases andinos, provavelmente com a colaborao das organizaes do trfico e do contrabando, tem construdo uma teia de caminhos terrestres. Esses caminhos, apesar de precrios e perigosos, representam de fato a conexo entre o Pacfico e o Atlntico, algo que contraria a atual geopoltica norte-americana para a rea.
Esse redirecionamento das rotas, que aproveita os corredores formados pelos grandes eixos de transporte (rios e estradas), aproveita tambm as zonas de livre comrcio que esto sendo criadas em vrios pontos da fronteira Oeste, assim como a rede urbana existente na regio. Nas cidades h agncias
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de vrios bancos sediados nas capitais dos estados amaznicos e em So Paulo, articulados por redes de telecomunicao via satlite, telefone e rdio. Pesquisa realizada sobre a lavagem de dinheiro na Amaznia revelou que h 1008 agncias bancrias operando em 176 cidades (1995). Embora ocorra a esperada concentrao de agncias nas maiores cidades, as pequenas cidades, de menos de 50 mil habitantes, registram um nmero inusitado de bancos. Muitas dessas pequenas cidades, quase vilas, esto situadas na proximidade das fronteiras com Bolvia, Colmbia e Peru, e nas rotas j identificadas de trfico internacional de cocana. Muitas agncias bancrias movimentam um volume inusitado de cheques e de dinheiro, como mostra o movimento de compensao de cheques. o caso de Xapur, localizada no Sul do Acre. Com uma populao de menos de seis mil habitantes, uma prefeitura falida e os negcios relacionados extrao de borracha em crise, Xapur tem trs agncias bancrias que movimentaram em um ms (1995), 257.099 cheques, no valor total de US$ 64.524.185,00, segundo o cmbio da poca (dados do Banco Central). Tanto o movimento de cheque como a transmisso eletrnica de dinheiro podem estar ligados lavagem de dinheiro de traficantes, tendo em vista a fragilidade das economias locais. Grande parte desses ncleos urbanos no apresenta indcios concretos de crescimento de investimentos no local, sendo meros pontos de trnsito das redes de lavagem. Ademais, segundo outro levantamento na mesma pesquisa, foi constatado que cerca de 78% das transferncias de dinheiro tm como destino So Paulo.
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A contradio que existe entre a posio do governo brasileiro, principalmente das Foras Armadas, de desestimular a presena militar dos EUA na Amaznia brasileira e a vitria da Raytheon demonstra a fragilidade das foras produtivas do pas, principalmente do setor tecnolgico, e a falta de reais alternativas estratgicas ao alinhamento com os EUA. Por outro lado, a realpolitik do governo brasileiro no diminui a importncia da implantao do Sivam como uma forma de controle e de informao mais adequadas escala e ao tipo de povoamento existente no territrio, na medida que adota uma forma de operao em rede, alm de um melhor controle do espao areo. Nesse contexto, a questo mais importante passou para o segundo plano: reside na poltica que reger o acesso s informaes colhidas e processadas. Essa poltica no foi discutida nem pela comunidade cientfica nem por representantes da sociedade civil, mais preocupados com o acesso do governo norte-americano s informaes. Tampouco est claro quais sero os critrios e como ser feita a passagem das informaes para os governos estaduais e as prefeituras. Tendo em vista a competio e a burocracia que caracterizam as relaes interministeriais, a gesto do banco de dados do Sivam pode se tornar bastante problemtica internamente, e no s externamente, como previsto. Como o tempo de implantao est estimado entre cinco e oito anos, e tendo em vista a presso das agncias internacionais de represso ao trfico e lavagem, o governo, por intermdio do ministrio da Justia, instituiu um convnio (julho 1996) entre a Polcia Federal, o Ibama e a Receita Federal para troca de informaes sobre a represso ao trfico e ao contrabando, a sonegao de impostos e a preservao do ambiente na regio amaznica. Apesar de este convnio representar um ensaio do que ser o Sivam, sua eficcia est bastante comprometida diante da pobreza em recursos humanos e infra-estrutura de campo de cada um dos rgos envolvidos. Alm disso, a logstica do trfico de drogas e do contrabando est fundamentada no transporte intermodal, o que dificulta o rastreamento por eixo de circulao, como previsto no convnio, e na corrupo local, o que dificulta o controle a partir de Braslia. A estratgia espacial mais adequada seria concentrar os esforos nos possveis pontos de transbordo como, por exemplo, a rea porturia de Porto Velho e as zonas de livre comrcio, como Tabatinga (AM) e Paracaima (RR). b) O Programa de Ao Nacional Antidroga O programa do governo federal, apresentado no primeiro semestre de 1996, a primeira tentativa de estabelecer uma linha de base para a poltica antidroga no pas. Quatro aspectos devem ser destacados, porque mostram uma mudana na concepo estratgica das medidas de controle ao trfico e ao contrabando e tambm porque apontam para a influncia crescente do war on drugs dos Estados Unidos:
O reconhecimento do carter transnacional das atividades ilegais: a noo de que o sucesso de qualquer poltica a ser implementada depende de acordos e troca de informaes com os pases limtrofes. At agora, essa noo tem prevalecido somente com os pases do Mercosul e mesmo assim, de maneira tmida, sendo que todos os pases scios fazem parte de rotas de trfico, de contrabando e de lavagem. Ao Norte, a desconfiana dos outros pases do Pacto Amaznico em relao ao Brasil, motivada por alguns aspectos concretos e outros fantasiosos, no tem incentivado acordos concretos de ao antidroga. O grande problema est nas diferenas de legislao entre os pases. Como j foi dito, essas diferenas tm favorecido as atividades ilegais. Por isso, mesmo os Estados Unidos tm pressionado os pases da regio para que estes adotem uma legislao similar. Por outro lado, a tentativa do governo brasileiro de criar esquemas para contrabalanar a interveno da DEA (Drug Enforcement Agency, agncia norte-americana de combate ao trfico de drogas), no teve xito. Isso talvez se deva persistncia de uma tradio nas relaes entre os pases da Amrica do Sul, pela qual cada pas desconfia mais do vizinho do que dos pases mais distantes, ao mesmo tempo em que prefere manter uma relao bilateral com as grandes potncias. A homogeneizao das legislaes no leva em conta importantes especificidades regionais, principalmente dos pases produtores de coca. A maior nfase no controle das entradas nas reas de fronteira e no nos portos de sada. Inspirada, evidentemente, na experincia norte-americana, essa mudana no tem maior significado prtico devido s restries, j mencionadas, de falta de pessoal e infra-estrutura, aliadas corrupo. Uma maior presso sobre as Foras Armadas para que estas assumam um papel mais ativo na represso ao trfico de armas e de drogas. Apesar da insistncia da Presidncia da Repblica em
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caracterizar essa represso como necessria segurana nacional, as Foras Armadas tm relutado em ampliar seu papel, tendo em vista o carter policial dessas aes e o medo de corrupo de seus quadros, como j acontece em outros pases latino-americanos. Foi possvel chegar a um acordo pelo qual as Foras Armadas daro apoio logstico s operaes da Polcia Federal e da Receita Federal para a vigilncia das rotas de trfico e contrabando. Outro convnio, entre o Ministrio da Justia e as Foras Armadas, prev a vigilncia permanente dos pontos de abastecimento de avies na regio amaznica, j que pequenas aeronaves que transportam drogas ou contrabando no tm autonomia para atravessar a Amaznia sem pousar para abastecimento.
A previso de operaes conjuntas entre a Polcia Federal e outros rgos de governo, principalmente da Receita Federal e do ministrio das Relaes Exteriores. Est previsto no Oramento da Unio que, at 1998, a Polcia Federal receber US$ 500 milhes para melhorar sua infra-estrutura e para a qualificao de pessoal.
No mbito do programa antidroga, uma medida importante a modificao do Cdigo Brasileiro de Aeronutica. Pelo novo cdigo, ser permitido Aeronutica caar ou derrubar aeronaves consideradas suspeitas, o que at agora era proibido em tempos de paz. Outra medida prevista o maior controle sobre o comrcio de medicamentos utilizados no refino da cocana (ter e acetona) e na produo de crack. c) O Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) Com o objetivo de estabelecer uma poltica de controle da lavagem de dinheiro, o ministrio da Justia (1995) elaborou um anteprojeto de lei que inclui no Cdigo Penal o crime de lavagem de dinheiro, estabelecendo penas que podem variar de dois a cinco anos de recluso, atingindo no s os envolvidos diretamente no processo como tambm os proprietrios e diretores de banco. O mesmo anteprojeto previa a flexibilizao dos sigilos bancrios e fiscal. Devido resistncia do sistema bancrio e financeiro em alterar a legislao que probe a quebra de sigilo, a proposta inicial de permitir que a Receita Federal e a Polcia Federal pudessem ter acesso s contas bancrias de suspeitos de lavagem sem necessidade de instaurar um processo penal foi modificada de modo a flexibilizar o sigilo bancrio e fiscal. Tambm na primeira verso do anteprojeto foi proposta a criao da Agncia Federal de Controle de Atividades Financeiras Ilcitas, sob a direo do Ministrio da Fazenda e a participao do Banco Central, da Receita, da Polcia Federal e da Comisso de Valores Mobilirios. A agncia poderia requisitar dos bancos informaes cadastrais e de movimentao de valores considerados suspeitos, alm de receber relatos, at de fontes no identificadas, referentes a operaes bancrias consideradas suspeitas. Estava previsto que juizes pudessem decretar liminarmente o confisco do dinheiro, que se tornaria definitivo caso fosse comprovada sua origem ilegal. Os recursos provenientes dessas apreenses seriam destinados ao Fundo de Combate das Drogas de Abuso e tambm na melhoria do atual sistema de armazenamento de dados da Polcia Federal. A ltima verso do anteprojeto de lei mantm muitos pontos da verso original, porm no lugar de uma agncia cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras. Neste momento, o anteprojeto est aberto a discusso em audincias pblicas. A nova legislao pretende:
Definir os crimes de lavagem de dinheiro, entre os quais, a importao e exportao com valores inexatos (subfaturamento e superfaturamento). Punir todos os membros dos conselhos fiscais de bancos que permitirem movimentao de recursos oriundos do trfico. Decretar a perda da carta patente da instituio financeira responsvel e o pagamento de multas por parte da diretoria. Obrigar o registro de todas as transaes em moeda nacional ou estrangeira de ttulos mobilirios e operaes com ouro, sempre que ultrapassarem o valore de US$ 10 mil (sempre seguindo o modelo da legislao dos EUA). Manter o sigilo do correntista, a no ser que haja autorizao do rgo judicial competente.
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O COAF seria composto por representantes do Banco Central, Receita, Polcia Federal, Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, Comisso de Valores Mobilirios, Superintendncia de Seguros Privados e ministrio de Relaes Exteriores. A comisso ficaria encarregada das investigaes, porm as informaes seriam repassadas ao Banco Central, que de fato centralizaria a ao contra lavagem de dinheiro no pas. Tambm est prevista a criao de uma agncia federal sobre lavagem de dinheiro. Como se destacou no incio deste texto, questes como a perda do certificado de origem depois que o dinheiro entra no sistema bancrio e financeiro, a transmisso eletrnica de dinheiro, o problema dos parasos fiscais, e mesmo a lei de remessa de lucros de empresas estrangeiras constituem obstculos difceis de serem vencidos no contexto atual de globalizao do sistema bancrio e financeiro. Tendo em vista que as condies locais na regio amaznica, refletindo as condies gerais do pas, tm em comum um precrio sistema de justia, alto grau de impunidade e ausncia do monoplio estatal no emprego da violncia, no que se refere preveno de atividades ilegais o Programa Piloto deveria dar maior nfase s polticas de apoio s instituies pblicas de nvel municipal, no s na formao de pessoal como na gesto dos recursos pblicos.
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a precariedade dos dados e o pequeno volume do saldo impedem qualquer concluso, exceto a de que o novo estado no parece ter atrado fluxos migratrios fortes. H evidncias fragmentadas de mudanas de rumo significativas no decorrer da ltima dcada, com declnio de migrao em sua segunda metade. Em meados de 1986, havia 20 mil migrantes por ms passando pelo posto de triagem em Vilhena, na entrada de Rondnia. O nmero caiu rapidamente para apenas 3 a 5 mil por ms em 1988. O nmero de migrantes por ano decresceu de um pico de 165.899 em 1986 a apenas 51.950 em 1988. Observa-se, tambm, nvel reduzido de ocupao de projetos de colonizao abertos durante a dcada de 80. Embora as cidades, os povoados e os garimpos tenham crescido muito rapidamente, a maior parte do crescimento deve-se migrao dentro da regio amaznica em vez de migrao procedente de outras regies. Imagina-se com certa freqncia que a crise econmica dos anos 80 tenha intensificado a migrao dos pobres e desempregados em direo Amaznia. Entretanto, as impresses de migrao crescente e de uma relao positiva entre migrao para a fronteira e crise econmica (recesso, austeridade, desemprego, arrocho salarial, etc.) podem ser enganosas. A migrao pode declinar em termos relativos ou absolutos devido a uma srie de razes econmicas e sociais:
Estagnao na fronteira: o assentamento das populaes migrantes no surtiu os efeitos esperados. Ao contrrio, houve uma desiluso generalizada, revertendo expectativas. Mudana econmica: o progresso tcnico concentra as atividades agrcolas modernas em reas j desenvolvidas, de modo que a produo aumenta atravs da intensificao e dos aumentos de produtividade, em vez da expanso horizontal que prevalecia no passado. Mudana social: novas geraes de brasileiros tm estilos de vida e aspiraes que no so compatveis com a vida e o trabalho na selva infestada com malria.
As razes da queda da migrao so conjunturais e estruturais. A conjuntura de crise pode no estimular a migrao para a fronteira por causa de vrios fatores: o vigor do setor informal em reas urbanas, a desacelerao da modernizao da agricultura devido a restries de crdito (o que se traduz em menor expulso), a falta de recursos para migrar por longas distncias e a falta de investimentos pblicos e privados que pudessem atrair migrantes para reas de fronteira. Se a crise for superada, contudo, as transformaes estruturais em curso na sociedade e na economia no Brasil envolvendo urbanizao e industrializao podem tornar improvvel a migrao de novos contingentes rumo a aventuras amaznicas. Alm disso, existem razes demogrficas que apontam a diminuio da migrao para a fronteira no futuro. Os migrantes em potencial para a fronteira fazem parte das geraes mais novas socializadas em reas rurais. O estoque de migrantes em potencial constitudo por homens rurais entre 20 e 39 anos parou de crescer nos anos 70, e em 1980 sua participao na populao total do Brasil foi menos da metade do que era nos anos 40. Nos anos 80, diminuiu no s em termos relativos como tambm em termos absolutos. Pode-se estimar que em 1996 a populao da Amaznia esteja em torno de 19,6 milhes, na suposio de que o crescimento natural mdio dos ltimos cinco anos esteja por volta de 2% ao ano, o que implica um aumento de 2,1 milhes (12,6%), e que o saldo migratrio do mesmo perodo seja de 0,5 milho. Mesmo que a migrao para a regio diminua, o tamanho da populao amaznica continuar crescendo rapidamente por causa do crescimento natural. A queda da fecundidade atingiu todas as regies do Brasil, mas os diferenciais permanecem, e a fecundidade da Amaznia (4,8 filhos por mulher) muito maior do que no Sudeste e Sul (2,7 filhos por mulher). Assim, a anlise demogrfica multirregional, que leva em conta o conjunto de tendncias demogrficas para todas as regies do Brasil, indica que a Amaznia Legal dever atingir mais de 27 milhes de habitantes em 2.010, aumentando sua participao no total brasileiro de 11,6% em 1991 para 13,9% em 2.010. Existem diversas explicaes destes padres demogrficos na Amaznia. Em termos econmicos e sociais, verifica-se que, ao contrrio do que se pensava nos anos 70, a regio no constitui um espao privilegiado para o capital. Ao mesmo tempo, a migrao para a Amaznia no chegou a oferecer uma
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vlvula de escape para as tenses sociais, a no ser no plano simblico, nem constituiu viveiros de mode-obra para grandes projetos capitalistas. Antes disso, a Amaznia virou um espao de refgio para uma parte da populao excedente que insistia no projeto de terra prpria e trabalho por conta prpria. A migrao para a fronteira foi viabilizada pela modernizao dos meios de transporte e dos mercados internos no Brasil, mas para a maioria dos migrantes o projeto de autonomia no foi realizado. Restou um espao de reproduo ampliada de populao excedente, que nem so trabalhadores excedentes. Sejam colonos, sem-terra, garimpeiros ou moradores urbanos, juntam-se aos seringueiros, castanheiros, ribeirinhos e populaes indgenas que optaram por se fixar em um espao social alternativo. Uma das conseqncias relevantes dos novos padres demogrficos que os moradores da floresta amaznica so cada vez mais nativos da regio, ou ao menos migrantes antigos. Esta mudana apresenta alguma esperana de que eles possam perceber a floresta como parte de sua identidade em vez de um obstculo a ser dominado ou removido. Infelizmente, os dados disponveis at o momento no permitem que se trace um quadro atualizado da composio da populao em termos ocupacionais. Uma anlise deste tipo s ser possvel quando da divulgao dos resultados completos do Censo Demogrfico de 1991 ou das pesquisas do IBGE em curso em 1996, ou quando as PNADs inclurem a rea rural da Amaznia, o que seria fundamental para dispor de uma base slida para ajustes no Programa Piloto e nas polticas pblicas para a Amaznia.
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ou palha. O cho de terra batida. Nos ltimos 15 anos, o plstico preto, muitas vezes combinado com palha, tornou-se o zinco do pobre. Para gua e dejetos, cavam-se poos e fossas ou se recorre a vizinhos e aos crregos e matos da natureza. Ou no h poos e fossas suficientes, ou corre-se risco de contaminao daqueles por estas, dadas a precipitao elevada e a terra porosa. A gua suja e estagnada se acumula dentro da rea urbana, poluindo os cursos d'gua que servem para beber, lavar roupa, tomar banho. Assim, o padro habitacional, no que se refere casa em si e ao seu entorno, situa-se vrios nveis abaixo daquele dos bairros perifricos das cidades do Sudeste. A transferncia de problemas ambientais do campo para as cidades no processo de urbanizao pode aliviar algumas das presses sobre o ecossistema da floresta, seja diretamente, absorvendo os migrantes que estariam desmatando, seja indiretamente, viabilizando formas de produo agrcola mais intensivas e menos predatrias. A urbanizao dos problemas ambientais exige respostas semelhantes aos do resto do Brasil, com a devida ateno para as peculiaridades ambientais e scio-econmicas regionais.
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Embora sofra de doenas infecto-contagiosas ou parasitrias tpicas de climas temperados e tropicais, a populao amaznica no escapa das doenas crnico-degenerativas, tais como doenas circulatrias e neoplasmas. Como no resto do Brasil, os bitos por causas violentas tm-se tornado mais freqentes. Os servios de sade na Amaznia tm alcance relativamente amplo, embora sofram os graves problemas de qualidade decorrentes da crise do setor no Brasil. No interior da Amaznia, como se pode ver na tabelas 6 e 7, o nmero de habitantes por mdico supera em muito o ndice recomendado pela Organizao Mundial de Sade, de um mdico para mil habitantes. Nas capitais, por outro lado, a relao sempre mais favorvel. A implantao do Sistema nico de Sade (SUS) tem aumentado a cobertura de populaes carentes, que no precisam contribuir. Em anos recentes, a cobertura ampla de campanhas de vacinao contribuiu para a diminuio de doenas infantis. A assistncia sade tornou-se relevante para a migrao e a urbanizao. Embora geraes anteriores tenham se embrenhado na selva amaznica na busca de terra prpria sem sentir necessidade de mdicos e hospitais, hoje em dia a populao nativa e migrante atribui importncia crescente ateno mdica. A disponibilidade de servios de sade especialmente valorizada para os filhos, como tambm para eles se valoriza a escola. Esta mudana de padres ou valores pode significar a escolha de residncia urbana ou ao menos proximidade de centros urbanos que tenham os servios desejados. Assim, atualmente a sade influi na distribuio populacional, e pode ser relevante para o zoneamento.
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Mesmo que o Programa Piloto no destine recursos de imediato pequena produo agrcola, poderia desempenhar funo extremamente importante de influir nos programas governamentais que tem a ver com este setor, tais como a reforma agrria, a reforma agrria ecolgica, o Programa de Apoio ao Extrativismo (Prodex), o Fundo Constitucional do Norte (FNO) e o Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf). Estes programas mobilizam volumes de recursos muitas vezes maiores que todo o Programa Piloto. evidente que quem permaneceu muitos anos na floresta acumulou conhecimento que poderia ser melhor resgatado, sistematizado e disseminado. O Programa Piloto poderia investir na identificao de experincias bem-sucedidas e das inovaes criativas, no apenas nas reservas extrativistas, como tambm entre agricultores. Uma pequena produo ecolgica poderia combinar a produo agrcola com a criao de animais e a coleta de produtos da floresta de forma a limitar o desmatamento, recuperar as terras degradadas e utilizar a floresta remanescente, em vez de continuar a realizao constante de novas derrubadas (veja 10). Tal proposta exigiria a mudana nas ideologias existentes. A heterogeneidade estrutural da economia brasileira no seria mais algo a ser eliminado, mas uma realidade com a qual h que se conviver, eliminando-se apenas os aspectos inaceitveis tais como morte por fome ou doenas facilmente evitveis. Seria necessrio levar em conta questes de direitos humanos. A natureza poderia fornecer parte da subsistncia da populao pobre que no pode ser absorvida pelo emprego e a redistribuio de renda, nem ter seu bem-estar garantido pelas polticas sociais. Aqueles que procuram obter ou manter sua autonomia e seus modos de vida em reas perifricas tais como a floresta amaznica teriam essa possibilidade. Seria melhor para eles, para a floresta e para o resto do mundo. Da mesma maneira, a nova realidade demogrfica sugere a necessidade de levar melhor em conta a dinmica urbana da regio amaznica. Em primeiro lugar, os mercados e a infra-estrutura urbanos influem muito nas atividades produtivas rurais, seja porque esvaziam a zona rural distante, seja porque potencializam a ocupao das reas adjacentes. Alm disso, a populao amaznica parece ser cada vez mais anfbia no sentido de transitar constantemente entre o campo e a cidade. Em diversas reas, como na periferia de Rio Branco, esto sendo assentadas populaes em pequenas chcaras suburbanas, um padro inovador que permite combinar atividades rurais com acesso direto a servios e mercados urbanos j existentes. Por estas diversas razes, os investimentos urbanos, inclusive no setor de sade, acabam influindo muito em fenmenos tais como biodiversidade e liberao de carbono e merecem ateno do Programa Piloto. Os novos padres de migrao, urbanizao e sade acima descritos tm uma srie de implicaes para o Zoneamento Ecolgico-Econmico. A distribuio da populao no espao amaznico serve como um dos melhores indicadores prticos de sua aptido para produo e de disponibilidade de infra-estrutura e de servios de sade e educao. Deve-se pensar tambm na questo dos direitos humanos da populao pioneira. Um enfoque que dispense maior peso populao local provavelmente aumentaria a viabilidade poltica do desenvolvimento sustentvel na regio. Tabela 1: Populao total, por estado, Amaznia, 1960-91. Estado Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Mato Grosso 1960 69.792 158.184 708.459 28.304 1.529.293 67.750 343.038 2469.477 319.248 1970 111.064 215.299 955.232 40.885 2.167.018 114.359 521.655 2.992.686 599.764 1980 491.069 301.303 1.430.089 79.159 3403.391 175.257 739.049 3.996.404 1.138.691 1991 1.132.692 417.718 2.103.243 217.583 4.950.060 289.397 919.863 4.930.253 2.027.231
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5693.545 -
7.717.965 2024.420
11.754.412 4.036.447
16.988.040 5.233.628
Censos Demogrficos. Mato Grosso (1960-1970) e Tocantins (1960-1980) foram reconstitudos a partir dos dados por microrregio.
Tabela 2: Taxas mdias de crescimento anual da populao total, por estado, Amaznia, 1960-70, 1970-80 e 1980-91
Estado Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Mato Grosso Total Fonte: 1960 4,8 3,1 3,0 3,7 3,5 5,4 4,3 1,9 6,5 3,1 Censos Demogrficos. 1970 16,0 3,4 4,1 6,8 4,6 4,4 3,5 2,9 6,6 4,3 1980 7,9 3,0 3,6 9,6 3,5 4,7 2,0 1,9 5,4 3,4
Fonte: Saldos migratrios 1960-70 e 1970-80 de Pinheiro (s.d.), exceto Mato Grosso em 1970-80, estimado por Silva (1989:104). Para Mato Grosso em 1960-70, aplicou-se a taxa de crescimento natural do conjunto
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de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul estimada por Pinheiro (s.d.), isto . 3,447% ao ano. Para Tocantins em 1970-80, aplicou-se a taxa de Gois da mesma fonte, ou seja, 2,788% ao ano.
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Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Mato Grosso Total Fonte:
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No h nenhum trabalho sistemtico do governo, de ONGs ou de organizaes indgenas para identificar estes projetos. H uma dificuldade objetiva das comunidades indgenas em formular os projetos em linguagem escrita, com justificativas politicamente aceitveis, em formato compatvel com as exigncias variadas das agncias de financiamento, com fundamentao tcnica adequada, com oramentos detalhados, etc. H dificuldade em identificar parcerias consistentes, em qualificar pessoas indgenas ou em manter nas reas pessoal qualificado no indgena. Portanto, o papel do Estado em relao aos povos indgenas pode comear a ser repensado a partir de forma mais humilde e objetiva que a postura tutelar, buscando identificar, qualificar, formular, fomentar, acompanhar e avaliar os projetos emergentes das prprias sociedades indgenas. O Estado no tem condies de se arvorar como executor de projetos indgenas, embora possa e muitas vezes deva deles participar. A sustentabilidade destes projetos decorrer da capacidade de gesto de cada comunidade e das parcerias que forem capazes de articular. Para tanto, o Estado necessita de um instrumento apropriado, que tenha a maior autonomia possvel em relao ao burocratismo dos procedimentos administrativos oficiais e descontinuidade poltica tpica das instituies pblicas. O formato jurdico mais adequado seria o de uma fundao de direito privado, dirigida por um conselho com composio hbrida governamental e no-governamental, qual fossem atribudas por lei funes especficas de Estado, detalhadas por um contrato de gesto que defina metas e alocao de recursos oramentrios, sem prejuzo de outras fontes privadas, gerao de receitas prprias ou acesso a recursos da cooperao internacional. O vnculo formal desta instituio com a estrutura do governo federal seria menos relevante do que o das instituies pblicas existentes, mas deveria ser definido levando-se em conta a aptido dos ministrios cogitados em implementar polticas com cultura de projetos, e que estejam voltadas para operar realidades concretas e no apenas processos institucionais. Teriam vantagens em associar poltica indigenista uma poltica de gesto dos recursos naturais existentes nas terras indgenas; isto ofereceria s comunidades indgenas maiores oportunidades para articular parcerias e acessar fontes adicionais de financiamento. Atravs de um instrumento deste tipo, o Estado poderia projetar iniciativas de mais longo prazo, evitando o emergencialismo que hoje consome a Funai. Os ndios disporiam de um fundo, gerido democraticamente, e de um corpo tcnico que mapearia e assessoraria a formulao de projetos. Caberia definir prioridades e estratgias que contemplassem as principais etnias, especialmente aquelas menos influenciadas pela tradio tutelar, e as regies mais afastadas e desassistidas pela Funai e demais agncias estatais. Os projetos preferenciais a serem apoiados seriam os demandados pelas prprias comunidades, desde que sejam viveis do ponto de vista tcnico e jurdico, com participao ou no de parcerias institucionais pblicas ou privadas. Valeria a pena estimular contrapartidas das comunidades interessadas como critrio adicional para a seleo dos projetos e, ainda, definir planos de metas periodicamente avaliveis, que considerassem a mdio prazo as necessidades de escala requeridas para adaptar as polticas pblicas. Esta hiptese no deveria estar subordinada a definies acerca do futuro da Funai e nem pressupor alteraes imediatas nos papis atualmente definidos para outras agncias pblicas com responsabilidades em relao aos ndios. Esta hipottica instituio de fomento a projetos indgenas no pretenderia qualquer forma de monoplio nas relaes entre o Estado e estes povos. Evidentemente, quando a sua atuao atingisse a escala de poltica pblica, provocaria impactos sobre as atividades de outras instituies que mereceriam ser ento avaliados, numa perspectiva de articulao de esforos. Porm, em qualquer hiptese, esta atuao no eximiria outras instituies pblicas de desempenharem papis definidos em relao s sociedades indgenas. Como no se trataria de uma instituio executora de projetos ou aes de rea, demandaria uma estrutura 20 vezes menor do que a da atual Funai, com a maior parte dos seus quadros contratados em regimes mais flexveis, em carter temporrio ou atravs da CLT. A instituio poderia valer-se da requisio de alguns funcionrios da Funai ou de outros rgos que estivessem interessados num trabalho mais estratgico, para que a nova instituio disponha de relaes j acumuladas com mbitos administrativos importantes em sua estratgia de implantao (por exemplo, nas reas de sade, educao, etc.).
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A viabilidade desta hiptese dependeria do interesse e da mobilizao de lideranas, organizaes indgenas e organizaes da sociedade civil, sem o que no haveria massa crtica para sustentar uma fundao de carter privado. Dependeria, ainda, da deciso e da vontade poltica do governo federal em solucionar as debilidades atuais da poltica indigenista no contexto da anunciada reforma do Estado, seja a partir de modelos j existentes de gesto partilhada ou de novos modelos que venham a ser definidos pela prpria reforma.
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Iseno parcial dos impostos sobre lucro para empresas sediadas fora da regio que investem estes recursos em capital fixo na Amaznia Legal, com uma contrapartida pelo menos equivalente em recursos prprios. Reduo ou iseno de impostos a serem pagos por empreendimentos prioritrios sediados na regio. Permisso para reteno de uma proporo do imposto de renda devido para aplicao na modernizao de indstrias dentro da prpria regio.
Em 1985, uma pesquisa do Ipea (Instituto de Pesquisas Scio-Econmicas) sobre os recursos alocados atravs destes mecanismos para a pecuria de corte na regio amaznica, revelou que muitos dos projetos funcionavam de forma ineficiente ou haviam sido apenas parcialmente implantados. S em 1991, o Decreto n 153 suspendeu a concesso de incentivos fiscais para novos empreendimentos pecuaristas que pretendiam desmatar florestas primrias ou ecossistemas naturais. Como detalhado no captulo sobre desmatamento e poltica florestal, a suspenso de novos incentivos no implica uma reduo do desmatamento. No entanto o reconhecimento dos impactos nocivos da poltica vigente at ento, ainda que tardio, representou um avano. Pela Constituio, tanto o Finam quanto os incentivos concedidos pela Suframa s indstrias que se instalam na Zona Franca de Manaus sero mantidos at o prximo sculo. H propostas para instalar Zonas de Processamento para Exportao (ZPEs) em vrias partes da regio. As ZPEs prevem o mesmo
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conjunto de incentivos e isenes para atrair indstrias. As indstrias que surgiram em Manaus tm pouco ou nenhum vnculo econmico com o restante da economia regional. Embora ofeream emprego para muitos trabalhadores com baixo grau de capacitao, a iseno de impostos e a falta de interao econmica com outros empreendimentos locais tornam-se mais um problema do que uma soluo para a falta de base industrial na regio. Alm disso, as numerosas famlias atradas por estes empreendimentos, que acabam no encontrando emprego ou abrigo adequado, se transformam em sobrecarga permanente para a gesto municipal. As ZPEs em outras partes da regio provavelmente vo reproduzir muitos dos problemas urbanos experimentados em Manaus. Para atuar em conformidade com os objetivos do Programa Piloto, deve-se considerar a possibilidade de redirecionar os incentivos da Finam e Suframa, alm das ZPEs, para investimentos em empreendimentos sustentveis. Para tanto, seria necessrio modificar os critrios de seleo dos projetos contemplados com incentivos e isenes sob o ponto de vista da sustentabilidade no contexto regional. Os projetos deveriam assegurar:
A recuperao e gesto adequada de recursos naturais renovveis. O mximo de emprego e capacitao da fora de trabalho regional (uma virtude que a pecuria extensiva negligencia). A criao de vnculos com empreendimentos de pequena e mdia escala localizados na regio, tanto para o abastecimento de matrias-primas, quanto para o beneficiamento de bens com alto valor adicionado destinados aos mercados globais, nacionais e locais.
Estes projetos s devem ser aprovados se estiverem baseados no zoneamento ecolgico-econmico que est sendo desenvolvido como componente do Programa Piloto. Alm disto, devem ser antecedidos pela consulta direta e contnua com comunidades locais.
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que sonegam seus impostos fossem forados a pagar, teriam um incentivo forte para desmatar reas significativas para reduzir o imposto devido. , pois, imperativo desenvolver um critrio para um ITR verde que inclua na categoria produtiva as terras mantidas com sua cobertura florestal intacta como estratgia consciente para manter a produtividade geral da terra, assegurando a proteo do balano hdrico, a fertilidade do solo e a biodiversidade. Como proposta de mudana na atual poltica fundiria, deve-se reforar a arrecadao do ITR e outras taxas dos inadimplentes, colocar estas terras em leilo ou redistribui-las caso no haja o pagamento do imposto devido e redefinir o conceito de uso produtivo para assegurar a conservao e o manejo adequado dos recursos naturais. Ao nvel municipal, a nica fonte de arrecadao direta o imposto territorial urbano (IPTU), uma base insignificante particularmente nas reas rurais. Por este motivo, os municpios da regio amaznica se caracterizam como os mais dependentes do repasse de recursos federais dentro do sistema federal brasileiro. A tabela a seguir mostra a participao proporcional dos recursos federais dentro do total da arrecadao estadual e municipal em vrios estados. A tabela revela que na regio amaznica, mesmo excluindo do clculo os estados de Amazonas e Mato Grosso, foram arrecadados em 1995 R$ 5,1 milhes, quase 27% do total arrecadado por todos os estados e municpios no Brasil, mesmo considerando que se trata de uma regio cuja populao menos que 13% daquela do Brasil como um todo. Deste valor, 76% foram derivados de repasses federais (impostos federais derivados de outros estados e fontes) e 24% foi gerado da arrecadao do ICMS local. Os governos estaduais e municipais da regio amaznica dependem, portanto, do governo federal para o financiamento das suas operaes bsicas, situao deplorvel para qualquer tentativa de alcanar uma autonomia relativa na administrao pblica regional. Sero necessrias medidas para reduzir o custeio, ou devero ser identificadas outras fontes mais sustentveis de arrecadao local.
Participao Federal (%) 88.9% 87.4% 73.0% 58.8% 56.5% 85.8% 81.1% 75.9% 55.0%
Arrecadao Geral (R$ milhes) 378 372 1,361 534 1,589 274 620 5,128 9,345
* Arrecadao geral = Fundo de Participao dos Municpios (FPM) + ICMS Participao (%) = FPM / (FPM + ICMS) **Dados para Amazonas e Mato Grosso no providenciados.
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associadas fortemente com a dependncia de exportaes e com o nvel de dvida externa. Estes pases expandiram sua produo de produtos primrios para poder pagar a dvida. Com a queda nos preos destes produtos nos mercados internacionais durante os ltimos anos, foi necessrio aumentar o volume de produo para poder manter um fluxo de renda estvel, o que constitui um fator de presso sobre os recursos naturais. A concorrncia dos pases tropicais, que geralmente produzem produtos semelhantes para exportao para os mesmos mercados do Norte, gera estoques excessivos, queda nos preos e perda de renda, o que termina enfraquecendo os produtores. O efeito deste crculo vicioso perpetuar a degradao de recursos naturais e a pobreza rural. Desde o final dos anos 80, a promoo de exportaes tem sido conjugada com o relaxamento na proteo do mercado domstico. Atravs desta ttica, o governo espera conter a inflao e estimular as empresas a refinar sua capacidade tcnica para poder competir melhor no mercado global. Uma reduo nas alquotas de importao foi obrigada como parte das medidas de liberalizao do comrcio acertadas pelas partes da Rodada Uruguai do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio Internacional (GATT), com o objetivo de promover uma ampliao no comrcio global. Uma das polticas controvertidas do atual governo justamente o progresso na liberalizao do mercado. A inconsistncia nas redues tarifrias e na retirada de mecanismos de proteo domstica associados (subsdios e incentivos aos bens exportados) estimulou uma crtica generalizada do setor privado, assim como a ameaa de medidas de retaliao por parte de outras naes cujos exportadores desejam um acesso mais fcil ao mercado interno crescente do Brasil. Retaliaes destes pases poderiam causar um desequilbrio ainda pior no balano de pagamentos, que aps muitos anos de excedentes positivos ameaa entrar no vermelho. Por outro lado, os exportadores brasileiros criticam a adoo de barreiras no-tarifrias pelos pases do Norte, por exemplo as que buscam utilizar critrios ambientais, percebidas como protecionistas. Estas medidas podem em certos casos ser contraproducentes, uma vez que as limitaes no volume de exportaes restringem a capacidade de investir. Preocupaes ambientais tambm orientaram as ameaas de boicote dos europeus contra o ferro-gusa de Carajs e contra a celulose derivada de plantaes florestais. No debate sobre o Gatt, o Brasil e outros pases em desenvolvimento foram acusados de prtica de dumping ecolgico ou social. A concorrncia no comrcio global de matrias-primas deriva em grande parte dos custos baixos da mo-de-obra, recursos naturais imensos e falta de internalizao dos custos ambientais. O chamado custo Brasil - formado, entre outros, pela taxao de aproximadamente 50% sobre os salrios no setor formal e operaes porturias ineficientes e caras - evitado pelas empresas que encontraram formas de evitar o pagamento dos benefcios salariais a seus trabalhadores e que exportam pelos portos dos pases vizinhos, aps atravessar as fronteiras clandestinamente. Um exemplo o aumento de exportaes de soja do Paraguai, pas que produz muito pouco deste gro, que vem na realidade do Cerrado brasileiro. Como resultado destas tticas, os governos coletam menos impostos e a proviso de servios sociais diminuda, enquanto os exportadores aumentam seus lucros. Para que o Brasil possa competir de forma eficaz nos mercados internacionais mesmo considerando os custos ambientais preciso harmonizar os custos de mo-de-obra, transporte e restries ambientais entre os pases que concorrem nos mesmos mercados. Na Agenda 21, a liberalizao do comrcio internacional promovida se ocorre de uma forma consistente com o desenvolvimento sustentvel. Como resultado, o papel intrnseco de questes ambientais no meio do comrcio internacional foi tambm reconhecido no acordo que levou criao da Organizao Mundial de Comrcio (OMC), e h um Comit da OMC sobre Comrcio e Meio Ambiente, cujo presidente atual o embaixador argentino. O objetivo do comit monitorar tentativas de impor restries no comrcio por razes ambientais, assim como medidas ambientais que poderiam servir como impedimentos concorrncia nacional. As ONGs ambientalistas tm se manifestado em favor de uma agenda muito mais abrangente, incluindo questes como:
os vnculos gerais entre o ajuste estrutural macroeconmico, comrcio, dvida externa e meio ambiente; conflitos eventuais entre a segurana alimentar e o estmulo exportao agrcola causado pela liberalizao do comrcio; e
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o impacto geral dos processos atuais de abertura de mercado e remoo de proteo domstica sobre produtores marginais e ecossistemas frgeis.
Na Amaznia brasileira (ver captulo 11), a abertura comercial pode, no caso de alguns produtos extrativistas tais como borracha natural e leo de babau, por exemplo, penalizar os produtores que j tiveram sua participao no mercado domstico enfraquecida, como resultado de substitutos mais baratos do exterior (borracha e leo palmiste da Malsia, respectivamente). O governo deve avaliar cuidadosamente as redues de alquotas sobre produtos que, cultivados intensivamente em outros pases, concorrem com bens nacionais produzidos em sistemas agroflorestais e de manejo florestal sustentvel de baixa intensidade, impondo medidas para proteger produtores domsticos de uma concorrncia desleal. Estas medidas podem ser amplamente justificadas no contexto do Comit de Comrcio e Meio Ambiente da OMC. Ao mesmo tempo, a poltica de comrcio deve desempenhar um papel mais forte ao garantir que as exportaes brasileiras possam concorrer tanto em qualidade ambiental quanto em termos de custos de produo. O progresso na certificao ambiental das indstrias deve ser estendido aos produtos primrios derivados das regies da Mata Atlntica e Amaznia (ver captulo 8 sobre certificao de madeira). A identificao e desenvolvimento destes caminhos alternativos outra forma para conseguir apoio local. A certificao pela srie ISO14.000 (que diz respeito apenas aos objetivos fixados pela prpria empresa) e outras normas de gesto ambiental associadas tm sido procuradas no Brasil principalmente para servir aos setores de produtos industrializados. A informao sobre o mercado e a assistncia tcnica nas reas de normatizao para certificao verde, embalagem e procedimentos para controle de qualidade devem se tornar disponveis para grupos de produtores rurais atravs de servios como o Senai e Ematers estaduais. Parcerias entre agncias governamentais e ONGs prestadoras de servios, tais como a Recopa, seriam aconselhveis para progredir nesta direo.
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capacidade de gerao da usina de Tucuru, j prevista por ocasio de sua construo, envolvendo apenas a instalao de turbinas adicionais. Outro investimento previsto, e que est includo no programa Brasil em Ao (veja capitulo 3), a interconexo de Santarm, Itaituba e Altamira com Tucuru e a rede nacional. Vrios fatores levaram a esta reduo dos planos anteriores. A primeira razo foi a queda vertiginosa das projees do consumo eltrico nacional. Outra razo que a prioridade de entrada de hidreltricas no Norte deslocou-se do Xingu para o Tocantins. As barragens hoje previstas so:
Tucuru II (2.450 MW, apenas acrescentando turbinas) Lajeado (800 MW, cujo reservatrio ser o lago para a nova capital do Estado de Tocantins) Serra Quebrada (1.328 MW) Estreito (1.200 MW)
A terceira razo que fontes no hidreltricas esto comeando entrar mais do que previsto no sistema Sul/Sudeste. Destaques so o gs natural (incluindo importaes da Bolvia e Argentina) e resduos agro-industriais (das indstrias siderrgica e canavieira). Isso reduzir a importao de eletricidade destas regies. A quarta e ltima causa que, depois de uma grande crise financeira e institucional, iniciou-se, em 1993, um profundo processo de reestruturao do setor eltrico, incluindo a privatizao, a descentralizao e maior concorrncia na gerao e at na comercializao da energia. Tanto a crise como as preocupaes da transio comprometeram a viabilidade dos grandes projetos previstos. Esta fase poderia ser considerada transitria. Neste cenrio, depois um certo atraso e reajuste, o desenvolvimento hidroeltrico intenso poder recomear, embora sem toda a fora da proposta original. Esta viso est implcita no Plano 2015, preparado em 1993. Diante da crise financeira do setor, a estratgia do governo atual a de atrair o capital privado, nacional e estrangeiro, para investir na expanso da oferta de energia eltrica. Esta mudana foi, em grande parte, resultado do desmoronamento do modelo institucional centralizado do setor e da reforma estrutural iniciada em 1993, ainda em curso. Por um lado, as concessionrias de energia eltrica como Furnas e Eletrosul j esto se associando a investidores privados na construo de novas usinas hidreltricas e tambm na finalizao de empreendimentos que estavam paralisados por falta de recursos. Por outro lado, teve incio o processo de privatizao das empresas do setor eltrico, inicialmente com a venda de empresas distribuidoras, mas com a transferncia para a iniciativa privada das empresas regionais de gerao, inclusive a Eletronorte, j anunciada para se concretizar ainda neste governo. Paralelamente, para viabilizar estas duas linhas de atuao, est em curso uma ampla reformulao do modelo institucional do setor eltrico (redefinio das funes da Eletrobrs e criao da Agncia Nacional de Energia Eltrica) e da legislao referente s concesses de explorao do servio de suprimento de energia eltrica. A tendncia do capital privado ser a de buscar projetos mais modulares do que as grandes hidreltricas da Amaznia: menores em escala, em tempo de execuo e em intensidade de capital. As externalidades associadas s grandes hidreltricas tambm so inibidoras. Paira no ar a dvida de se as concessionrias privadas sero capazes de levar a cabo projetos de 1.000 a 10.000 MW na Amaznia mida. Qualquer grande empreendimento ter fortes traos de pioneirismo empresarial (inclusive para qualquer estatal remanescente), cuja experincia ser acompanhada atentamente antes que outros novos projetos se iniciem. A regio amaznica ser profundamente afetada pelas transformaes pelas quais est passando o setor eltrico nacional. Em comparao com as demais concessionrias, a Eletronorte certamente a empresa geradora de menor atratividade para o setor privado, devido sua situao administrativa e financeira e s caractersticas de sua rea de atuao. Isto pode atrasar ainda mais o aproveitamento do potencial hidroeltrico da Amaznia. interessante notar que as empresas eletrointensivas j instaladas na regio se associaram recentemente Eletrosul, participando na concluso das hidreltricas de It e Machadinho, para assegurar seu suprimento futuro atravs do livre acesso rede de transmisso garantido pela nova legislao.
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A prpria interconexo entre as redes eltricas da regio Norte e do Centro-Sul deve assumir uma nova configurao. Os grandes troncos de linhas de transmisso em alta tenso para conexo direta entre os plos formados pelas principais usinas geradoras a serem instaladas na Amaznia e os centros de consumo no Sudeste, inicialmente estudados pela Comisso para o Planejamento da Transmisso da Amaznia, hoje parecem ter remotas possibilidades de implantao a curto e mdio prazos. Uma interconexo mais gradual, a partir de uma linha para o aproveitamento da energia secundria de Tucuru (sazonalmente disponvel e hoje no utilizada), ampliada em seguida atravs da instalao progressiva das hidreltricas da bacia do rio Tocantins, parece mais provvel, j havendo inclusive interesse de empresas privadas na realizao deste projeto. O fim da equalizao tarifria, recentemente ocorrido no bojo das transformaes operadas no setor eltrico nacional, prejudica os consumidores da regio amaznica, situados em reas remotas, que passam a pagar mais caro pelo seu suprimento. Os sistemas isolados da rede, baseados em gerao trmica a partir de derivados de petrleo, sofrem os efeitos da desequalizao dos preos dos combustveis, em particular o leo diesel consumido em pequenos geradores que atendem a comunidades distantes das bases de distribuio da Petrobras. Alm disso, a difcil situao administrativa e financeira da maior parte das companhias estaduais de energia eltrica na regio amaznica deixa a populao particularmente vulnervel quanto garantia de suprimento e a qualidade do servio prestado, diante das perspectivas do agravamento de sua deteriorao no futuro.
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Para que o gs natural chegue aos mercados da regio, estudos mostram que o mtodo mais vivel de transporte seria atravs de balsas carregando o gs liqefeito a uma temperatura de - 160C. Cilindros de ao, devidamente projetados com material de isolamento trmico, seriam transportados por balsas. Comboios destas balsas seriam empurradas do porto na regio da cidade de Coari (AM) at os mercados em Manaus (AM), Porto Velho (RO), Macap (AP), e um ponto central de seis outras cidades menores do Par, localizadas na margem esquerda do rio Amazonas. Nos portos destas cidades, o gs natural liqefeito (GNL) seria reevaporado e queimado em usinas trmicas, usando turbinas a gs associadas a turbinas a vapor no chamado ciclo combinado, muito mais eficiente do que o ciclo simples de turbinas a gs convencionais ou turbinas a vapor convencionais. Para atender a cargas menores, o uso de gs natural liqefeito no economicamente vivel devido ao custo das plantas de reevaporao. Os impactos ambientais do transporte fluvial do gs natural liqefeito e da queima em usinas de ciclo combinado esto principalmente associados aos riscos de acidente com exploso durante o transporte, alm, obviamente, gerao de gases como CO, CO2, NO2 e NO3 durante a combusto nas usinas.
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o inventrio da bacia hidrogrfica, quando se decide a partio de queda, isto , a localizao e escala das usinas de modo a otimizar o aproveitamento do potencial hidroeltrico de toda a bacia. Uma metodologia de anlise multi-critrio com este objetivo, incluindo a estimao e comparao de indicadores de impacto ambiental das diferentes alternativas de partio de queda, foi elaborada pelo Programa de Planejamento Energtico da Universidade Federal do Rio de Janeiro junto com o Cepel. A nova edio do Manual de Inventrio da Eletrobrs, que est sendo finalizada para publicao ainda em 1996, aps profunda reviso, incorpora estes avanos metodolgicos, de grande importncia para a regio amaznica, onde vrias bacias hidrogrficas ainda no tiveram o aproveitamento de seu potencial hidreltrico iniciado. Impe-se uma viso integrada dos ecossistemas conformados por estas bacias para garantir seu desenvolvimento sustentvel. Evidentemente, a aplicao deste novo enfoque metodolgico prev a participao pblica no processo de tomada de decises acerca da realizao dos empreendimentos hidreltricos, garantindo que os interesses das populaes locais e regionais sejam levados na devida conta, ao contrrio do que vem ocorrendo at hoje. Isto pressupe o estabelecimento de um quadro institucional adequado, em que o poder pblico conduza o processo de mobilizao e participao de representantes da sociedade com vistas a uma deciso que equacione os inevitveis conflitos entre os interesses dos diferentes atores sociais. A necessidade de uma forte regulao pelo poder pblico das modalidades de concesso da explorao do servio de suprimento de energia eltrica na Amaznia acentuada pelo papel mais importante que a iniciativa privada dever assumir futuramente na execuo dos empreendimentos do setor eltrico. Com efeito, isto fundamental para evitar o risco adicional de explorao predatria dos recursos naturais da regio, e em particular de seu potencial hidreltrico, alm de danos ambientais mais graves do que os j registrados na experincia anterior com as grandes usinas construdas por empresas pblicas. Assim, cumpre manter a realizao dos inventrios hidreltricos das bacias amaznicas sob o controle do poder pblico, para que as usinas a serem licitadas para execuo pela iniciativa privada tenham uma concepo apropriada.
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retirada gradual, retornando parcelas lentamente decrescentes dos recursos financeiros envolvidos para as comunidades afetadas. Estes recursos poderiam ser utilizados no aproveitamento de fontes alternativas de energia disponveis localmente, tais como as diversas formas de biomassa (lenha, carvo vegetal e leos vegetais), a energia solar e elica, para substituir o leo diesel, principalmente, na gerao de energia eltrica em pequena escala.
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estrutura da Amaznia sejam necessrios, no que se refere energia eltrica, no devem tomar a forma quase que exclusiva de subsidiar o diesel. Neste respeito, deve-se notar que existe na regio uma verdadeira mfia do diesel, que vive dos atuais esquemas de subsdio, incluindo tambm o transporte de derivados do petrleo. As mudanas estruturais do setor eltrico podem abrir espao tanto para uma gesto melhor do parque gerador existente como para alternativas ao diesel, especialmente para as comunidades menores. Novos atores privados e catalisadores comeam a entrar nas faixas do mercado energtico no cenrio nacional. Do lado da oferta, trata-se dos produtores independentes de eletricidade (PIEs, a respeito dos quais iminente uma legislao especfica) e dos autoprodutores. Sero concorrentes das concessionrias tradicionais (sejam elas estatais ou privadas), abrindo, em muitos casos, possibilidades para fontes pouco exploradas - como as pequenas hidreltricas (quando factveis), a co-gerao a partir de resduos agrofloro-industriais e os sistemas fotovoltaicos. At recentemente falava-se pouco do outro lado da equao: o consumo mais racional da energia. Apesar do custo elevado do abastecimento na regio, h muito desperdcio. Ao nvel nacional uma certa mobilizao da poltica do governo est acontecendo. A coordenao deste esforo est localizada dentro da Eletrobrs, no Programa Nacional de Conservao de Eletricidade (Procel). As atividades do Procel, alm de preparar as concessionrias para atuarem mais efetivamente junto aos consumidores, esto ajudando a criar novos mercados onde comeam a surgir inovaes. Um exemplo a categoria de empresas chamadas de Escos. Estas garantem, em seus contratos comerciais, ganhos comprovados de otimizao energtica obtidos pelo projeto, e assumem o risco de performance. Inovaes deste tipo simplificam o trabalho do consumidor em realizar otimizaes de seu consumo energtico. As mudanas que se iniciam nos sistemas interligados no devem demorar muito a chegar aos desafios dos sistemas isolados da Amaznia. O Procel j est ativo em Manaus por conta da crise de abastecimento do sistema local. Nas condies especiais das pequenas comunidades da Amaznia, outras inovaes na forma da entrega dos servios energticos (luz, refrigerao etc.) populao podem ser importantes. Uma das possibilidades o provedor de solues integradas, visando tanto a oferta como o uso da energia em pequena escala. Por uma soma mensal fixa, instala-se um pacote de servios, incluindo o equipamento que usa a energia. A lgica desta proposta permitir s populaes mais simples o acesso equipamentos otimizados para uma maior eficincia energtica (por exemplo, geladeiras alimentadas com clulas fotovoltaicas, etc.). Muitas vezes, as discusses sobre o abastecimento de comunidades isoladas destacam quase exclusivamente o aspecto tecno-econmico. Sem negar a importncia dessas experincias - alis lamentavelmente muito restritas at o presente - as principais questes da atualidade so de cunho institucional. Por um lado so necessrias medidas de legislao e regulamentao que podem mudar os critrios pelos quais centenas de milhes de dlares por ano so gastos no sistema energtico da regio, por outro preciso mudar a lgica gerencial e empresarial das concessionrias.
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muito pouco acompanhamento deste portentoso processo sob a tica do desenvolvimento sustentvel, inclusive pelas entidades da sociedade, muitas das quais no tm noo do que est acontecendo. importante criar, a curto prazo, um dinmica capaz de discutir publicamente propostas coerentes tanto sobre aspectos legislativos e regulamentadores, inclusive concesses de servio pblico, quanto sobre um conjunto coerente de projetos demonstrativos para testar e demostrar inovaes empresariais e tecnolgicas (assuntos acima dos quais poderia haver um envolvimento futuro do Programa Piloto). Num prazo um pouco maior, cresce a importncia de se interagir com o planejamento estratgico do setor eltrico a nvel nacional e regional, especialmente atravs de estudos de inventrio e da integrao regional de projetos de maior porte, assim como estadual e local, preferencialmente atravs de conselhos de consumidores.
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Independentemente da interpretao dos dados do Inpe que o originaram, o pacote ecolgico, lanado pelo governo em 25 de julho de 1996, representa a mais importante iniciativa ambiental governamental desde o programa Nossa Natureza, e constitui indcio de uma maior preocupao ambiental em relao regio amaznica. Trata-se de uma medida provisria e um decreto. A medida provisria 1511 d nova redao ao Cdigo Florestal e dispe sobre do incremento da rea de reserva legal (onde no permitida a converso das reas florestais em reas agrcolas) das propriedades na regio Norte e parte Norte da regio Centro-Oeste. O decreto 1963, por sua vez, suspende novas autorizaes e concesses para explorao de mogno e virola, estabelece prioridades para direcionamento de incentivos fiscais e solicita ao Ibama a apresentao de propostas para novas florestas nacionais. As medidas baseiam-se na exposio de motivos 19, apresentada pelos ministros do Meio Ambiente, das Relaes Exteriores e da Cincia e Tecnologia. Ao mesmo tempo, no entanto, a MP e o decreto apresentam alguns problemas que merecem a ateno da sociedade e do Congresso Nacional. Sem deixar de reconhecer as boas intenes e os avanos significativos, imperioso resolver os aspectos problemticos, para que as medidas tenham maior eficcia e sejam evitados possveis efeitos indesejados. importante salientar que durante o processo de elaborao do pacote no houve nenhuma consulta, debate ou participao da sociedade, de entidades especializadas ou de membros do Congresso Nacional. Nem mesmo outros setores dentro dos ministrios foram consultados. Isto criou falhas tcnicas no desenho das medidas e riscos de insustentabilidade poltica. Espera-se que no represente um padro de formulao de poltica ambiental ou qualquer outra poltica pblica no Brasil. As entidades ambientalistas e scio-ambientalistas gostariam de ter oportunidade de contribuir para a formulao de polticas e acreditam que poderiam melhorar sua qualidade tcnica e aumentar seu apoio poltico. digno de nota finalmente que as medidas propostas na exposio de motivos do pacote incluem prioridade explcita para o Programa Espacial Brasileiro, novos satlites e garantias de oramento e descontingenciamento de recursos. Isso pode ser explicado pela contiguidade histrica entre a Agncia Espacial Brasileira e o Inpe, mas parece dificilmente justificvel enquanto foram contempladas aes inexpressivas para melhorar a eficcia do controle ambiental na Amaznia, tais como o fortalecimento da fiscalizao.
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existentes pode estimular a expanso da fronteira. Os pequenos produtores teriam de migrar e os grandes fazendeiros teriam de expandir seus latifndios. Esta expanso a reas remotas se retroalimenta na medida em que implica abertura de estradas. Ironicamente, portanto, a proteo de 80% de cada propriedade florestada pode aumentar a presso sobre as florestas, sobre o Cerrado e sobre as populaes tradicionais. Nas reas de assentamento com mais da metade em reservas, os custos de transporte, educao, sade e energia so muito maiores do que num padro de assentamento mais denso. A MP tambm no leva em conta que, alm das roas e pastos tradicionalmente implantados na Amaznia, hoje em dia existem muitas culturas permanentes e sistemas agroflorestais. Em suma, o tamanho da reserva legal deveria ser diferenciado, obedecendo a algum tipo de zoneamento. Futuras excees poderiam depender de zoneamentos adequados feitos pelos estados. Por estes motivos, seria prefervel diminuir o percentual da reserva legal nas propriedades localizadas em regies que tm melhores condies de produo agropecuria (fertilidade, infra-estrutura, proximidade de mercados, proprietrios habilitados), mais parecidas com as condies no resto do Brasil, e aumentar o percentual de reserva legal em rea mais remotas, ainda pouco exploradas. Tampouco se deve estabelecer a mesma regra para todos os tamanhos de propriedade. O Incra, que desistiu h tempo do mdulo de 100 hectares na Amaznia, est distribuindo lotes de 25 a 35 hectares. No futuro imediato, a distribuio de lotes relativamente pequenos deve aumentar devido presso pela reforma agrria. Por outro lado, o governo acaba de autorizar lotes ainda menores em projetos de assentamento. Permitir a explorao de apenas 20% destes lotes, ou seja, alguns poucos hectares, equivale a estimular o abandono dos lotes e favorecer a reconcentrao da propriedade da terra. Tudo indica que o ideal seria adotar mecanismos de controle vinculados ao tamanho e forma de explorao das propriedades da regio, de forma a no inviabilizar a pequena produo, e tampouco a que se d de forma sustentvel, prescindindo da incorporao sistemtica de novas reas desmatadas como forma de manter os nveis de produo desejados.
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De qualquer forma, cabe notar que a elaborao desta norma representa uma virada de princpio na posio do governo. Ao finalmente reconhecer a gravidade dos impactos da explorao ilegal de mogno, abre o caminho para a incluso, na prxima reunio da CITES em 1997, desta espcie no Apndice II da Conveno, defendida h anos por Amigos da Terra e muitos governos, e que o Brasil conseguiu barrar por poucos votos em 1994. Esta incluso se torna ainda mais necessria em funo do possvel aumento do contrabando entre as fronteiras do Brasil, Bolvia e Peru, em decorrncia das medidas comentadas acima e das restries exportao impostas pelas autoridades peruanas em setembro de 1996. b) Incentivos O artigo 3 determina que os crditos e incentivos oficiais para empreendimentos produtivos na regio amaznica devero, preferencialmente, ser destinados s reas j convertidas para fins agropecurios. Colocada desta maneira, a norma pode surtir efeitos contrrios aos desejados, na medida em que tende a limitar ou excluir os crditos e incentivos a atividades extrativistas e florestais sustentveis, incluindo o manejo. Talvez se quisesse dizer agrcolas e pecurios em vez de produtivos, mas seria recomendvel dizer de forma clara e direta que os crditos e incentivos oficiais no devem ser utilizados para o desmatamento.
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de origem clandestina. Isso pode elevar os preos da madeira em tora de origem predatria, fazendo com que se aproximem dos custos de manejo. Ao mesmo tempo, deveria ser elevado o valor da taxa de reposio florestal para a madeira de origem no-manejada. No manejo florestal, a extrao de produtos florestais feita de forma cuidadosa e a floresta bem tratada para que as jovens rvores se tornem adultas rapidamente e de forma saudvel. A principal razo para a virtual inexistncia de manejo de florestas naturais no Brasil - exceto em certas comunidades tradicionais - a sua baixa lucratividade quando comparado explorao predatria. Para os envolvidos na atividade madeireira, por exemplo, muito mais lucrativo pagar um preo simblico pela madeira (hoje algo em torno de R$ 10 por uma rvore de mogno de 40 metros de altura e 1,5 m de dimetro), arrast-la para a beira da estrada da forma mais barata possvel (logicamente sem evitar danos aos riachos, fauna, etc) e vend-la serraria. O consumidor brasileiro ainda no se preocupa se a madeira que ele compra resultado desse processo de produo predatria ou no.
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agncias ambientais, ONGs e centros de pesquisa, que deveriam colaborar com a fiscalizao de tais atividades.
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Em alguns casos, seria necessrio coordenar estas auditorias com outros rgos em que deveriam ser realizadas parte das investigaes, como Funai, Incra, rgos estaduais, etc. Tambm deveriam ser realizadas auditorias especficas nos setores de contencioso das superintendncias estaduais.
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As Florestas Nacionais (Flonas) apresentam uma grande vantagem em relao a outras reas com potencial de produo florestal na Amaznia. Uma das principais razes a segurana fundiria e o compromisso de longo prazo com a atividade florestal. O problema que as Flonas no foram efetivamente implementadas como reas de produo florestal. Deve-se rever a situao geral das Flonas da Amaznia, e estabelecer uma poltica regional. Essa poltica regional deve ser voltada para (i) criao de novas Flonas (inclusive Florestas Estaduais) em reas de expanso da fronteira madeireira, (ii) implementao de algumas Flonas em escala piloto (a Flona Tapajs est sendo implementada pelo Programa Piloto), e (iii) relacionamento com programas estratgicos de melhoria do sistema de monitoramento e fiscalizao. Uma norma do recente decreto 1963/96 que faz parte do pacote amaznico comentado acima estabelece a elaborao de propostas tcnicas para novas Flonas dentro de prazos extremamente curtos, de 30 dias. Isso gera preocupaes em relao viabilidade do processo, em particular no que diz respeito necessidade de complexos processos de consulta e articulao local.
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Assim, o uso mltiplo de insumo florestal industrializado na mesma rea reservada produo da fibra para celulose no recomendvel, apesar de serem necessrios mais estudos que ofeream argumentos cientficos certos sobre o assunto. J em reas diferenciadas, preparadas especificamente para outros fins, ele representaria um ganho em conservao de biodiversidade, embora exija um custo adicional em insumos para o seu manejo.
Licena de Localizao, na fase de implantao do empreendimento. Implica um diagnstico profundo da regio e dos impactos que o projeto provocar, resultando no Eia-Rima (Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental). Licena de Implantao, requerida antes do incio da implantao fsica da indstria. Nesta fase toda a engenharia bsica deve estar desenvolvida e ser submetida aos tcnicos das secretarias estaduais de Meio Ambiente para avaliao. Licena de Operao, solicitada antes do incio da fase operacional do empreendimento.
A empresa ainda obrigada a produzir sua matria-prima, manter reservas de espcies nativas e praticar o sistema de intercalar plantio homogneo com floresta nativa. Os projetos tem que ser submetidos Secretaria de Meio Ambiente do estado para obter licena e deveriam ser periodicamente por ela monitorados e fiscalizados, desde o manejo florestal at o processo industrial. Qualquer alterao no processo produtivo deve ser notificada e aprovada pelo rgo pblico responsvel. As empresas tambm deveriam comprometer-se a reflorestar reas com espcies nativas da regio, em especial as matas ciliares, uma vez que a preservao dos mananciais de gua fundamental numa atividade que dela depende. Cabe lembrar que, apesar da legislao federal como o Cdigo Florestal, a Constituio delegou aos estados o poder de formular sua prpria legislao. Enquanto o estado de Minas Gerais j tem uma legislao prpria, o Paran acaba de editar a sua e outros esto discutindo a matria, no h ainda notcia deste tipo de regulamentao na Amaznia.
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manejo sustentavel de florestas plantadas. Recomenda que o poder pblico busque formas de associao em programas de pesquisa, aproximando pesquisadores do setor pblico (Embrapa, universidades) com os pesquisadores e tcnicos das empresas. inquestionvel que o setor privado avanou consideravelmente na rea cientfica, podendo dar uma significativa contribuio difuso do manejo sustentvel de florestas. No entanto, a comunidade cientfica, nacional e internacional, ainda no chegou a um consenso acerca dos benefcios e males causados por plantios homogneos, em especial o eucalipto, que representa a maior parcela de nossas florestas artificiais devido ao seu excelente desempenho comercial. Uma controvrsia gira em torno do potencial de conservao da biodiversidade, mesmo em cultivos intercalados com espcies nativas, e do grau de ressecamento do solo provocado pelo cultivo intensivo. b) O documento afirma que as formas de explorao da madeira na regio so ainda marcadas pelo amadorismo, com desperdcio de capital natural e irregularidades na aplicao da legislao. preciso reconhecer a importncia econmica do setor de papel e celulose e a relativa superioridade de seu modelo de gerenciamento ambiental quando comparado com outros empreendimentos florestais existentes na regio. Portanto, a presena de representantes das indstrias de papel e celulose em fruns de formulao de polticas pblicas para a Amaznia pode contribuir para uma perspectiva nova em termos de gesto empresarial e racionalizao no uso dos recursos. Apesar de estar se iniciando, timidamente, um debate em torno da chamada auto-regulao das empresas, no Brasil a quase totalidade delas ainda atua de forma reativa, agindo inicialmente sob presso do mercado ( o caso dos certificados ambientais) e s em segundo plano para atender as normas legislativas. Somente em casos extremos - e na maior parte dos quais quando os grupos ambientalistas organizados conseguem respaldo jurdico - responde demandas da sociedade civil. No se tem notcia, por exemplo, de indstrias que aplicaram a auditoria ambiental espontaneamente. Isto porque ainda impera o conceito de que o investimento ambiental no gera lucro, representando apenas nus financeiro. c) O documento alega que os empresrios da Amaznia no encontram incentivos para investir no manejo florestal sustentvel, cujo retorno de longo prazo, devido ao conturbado contexto fundirio (reservas pblicas no-demarcadas, ttulos de propriedade precrios e irregulares, etc.) e deficincia dos equipamentos de infra-estrutura bsica, principalmente no setor de transporte. A Champion, por exemplo, ia destinar sua enorme rea de plantao de eucalipto, no Amap, apenas exportao de cavaco, dado o custo que teria representado o transporte da madeira para ser beneficiada em suas fbricas. Com base nesses exemplos, conclui-se que falta uma poltica fundiria e de infra-estrutura que atraia o capital privado, sobretudo aquele ecologicamente responsvel, j que os grandes latifndios predatrios continuam a se multiplicar na regio. Tal afirmao no descabida. Contudo, as decises de investimento parecem obedecer mais uma opo de competitividade estratgica da empresa em tempos de globalizao, pois o equilbrio dos mercados foi rompido, aparentemente na direo da ampliao da liberdade de atuao, mas, essencialmente, tornou-os mais restritos, amesquinhando as oportunidades de investimento. d) O ministrio do Meio Ambiente chegou a formular, em agosto de 1996, uma proposta de incentivo ao reflorestamento atravs da reduo do imposto de renda pago pelas empresas, com alquotas diferenciadas por regio (25% na Amaznia). Isto j ocorreu em meados da dcada de 60, mas a experincia passada falhou pela ausncia de critrios de seleo e de instrumentos de fiscalizao mais rigorosos. Resultaram da grandes reas abandonadas, sem receberem nenhum tipo de atividade econmica ou procedimentos de manuteno. As ONGs ambientalistas j criticaram a idia, considerada retrgrada e ineficaz. Cumpre discutir a implementao de um imposto sobre o uso de reas na Amaznia, seja para que fim for, mesmo o de reflorestamento e recuperao de reas degradadas, sem que com isso o Estado se desobrigue de empreender todos os esforos possveis no equacionamento dos graves problemas fundirios da regio. e) O documento acredita que a razo pela qual muitos empresrios no se interessam pela produo de celulose na Amaznia principalmente a inexistncia de polticas de incentivo credticio.
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As linhas de crdito so, de fato, limitadas, mas no impediram que o setor tenha atingido, em relativamente pouco tempo, um patamar histrico em termos de rentabilidade, sustentado por uma base tecnolgica moderna. Em agosto de 1996, o BNDES anunciou uma nova linha de financiamento com prazo de 12 anos e carncia de sete, juros equivalentes Libor e spread mximo de 3%. Alem disso, o governo est oferecendo um pacote que inclui a iseno do Imposto de Importao para aquisio de mquinas e o uso dos recursos da Finame, agncia de financiamento de bens de capital do BNDES, pelas mesmas condies oferecidas ao setor agrcola. No atual panorama brasileiro, esta situao no pode ser considerada de penalizao. verdade que as indstrias estrangeiras de papel e celulose no foram, at agora, contempladas pelas linhas de financiamento do BNDES, mas as grandes empresas nacionais continuam a se beneficiar desses recursos. Recentemente, no mbito do Programa Nacional de Desenvolvimento Agroindustrial (PNDA) que, junto com o Programa Nacional de Desenvolvimento Rural (PNDR), movimentou recursos no valor de US$ 600 milhes do Banco Mundial no perodo 1989/93, o segmento foi includo nas atividades financiadas. As empresas selecionadas foram aquelas que interessavam poltica de portflio das instituies financeiras privadas encarregadas de gerir os recursos do programa. Ou seja, apenas um pequeno nmero de grandes empresas com forte poder de mercado foi beneficiado, por oferecer baixo risco e retorno garantido. As pequenas e mdias empresas de papel e celulose podem se lamentar da falta de crdito, mas as grandes e tradicionais tm tido um acesso satisfatrio maior parte das linhas de financiamento destinadas indstria e esto suficientemente capitalizadas para reverter parcela expressiva dos seus lucros nas prprias atividades. f) Segundo dados do Diagnstico e Avaliao do Setor Florestal Brasileiro, mantendo os nveis atuais de produo e consumo de madeira, a partir do ano 2003 registrar-se-o dficits de madeira plantada de pinus e eucalipto nas regies Sul e Sudeste. Essa previso, segundo o ministrio do Meio Ambiente, obriga a retomada do plantio. Este dever ser alavancado pelo projeto j encaminhado presidncia da Repblica que prev um plano de duplicao da capacidade instalada do setor de papel e celulose para os prximos 10 anos, justificando o estabelecimento de um novo programa de reflorestamento. Estes dados fornecem argumentos suficientes para que se estudem projetos de plantaes tambm na Amaznia. Contudo, deve-se levar em considerao que os estudos cientficos existentes no nos autorizam a afirmar que aquelas culturas se adaptariam plenamente na regio, sendo necessrias novas anlises capazes de projetar esse quadro no contexto dos avanos tecnolgicos futuros, responsveis pelo melhor aproveitamento da madeira naquelas mesmas regies. g) Um grande obstculo apontado no documento expanso das indstrias de papel e celulose, em particular, e do setor reflorestador em geral, o que diz respeito ao arsenal burocrtico exigido pela legislao federal em vigor. O excesso de normas de comando e controle desestimula a ao dos interessados, sobretudo pequenos e mdios produtores. O ministrio do Meio Ambiente prope-se a remover esses entraves com vistas a viabilizar, principalmente, a formao de florestas via sistema de terceirizao, o chamado Fomento Florestal que est sendo adotado pelas grandes indstrias de papel e celulose no Esprito Santo e no Sul da Bahia. Alegando que a exigncia da auto-suficincia de matriaprima florestal contribui para a perpetuao do modelo de latifndios florestais plantados, o ministrio pretende reverter esse processo atravs do incentivo produo de florestas no interior das pequenas e mdias propriedades rurais. Esta questo extremamente delicada. Eliminar determinadas exigncias, hoje, pode significar o surgimento de graves problemas no futuro. Sabe-se, por exemplo, que a titulao um ponto crtico na regio, pois poucos estados tm ttulos juridicamente perfeitos, embora justamente por isto a terra seja mais barata. J nos estados que tem titulao correta a terra mais cara, o que no justifica o investimento em base florestal que demanda muito tempo de maturao (no mnimo, os sete anos do ciclo do eucalipto) e gastos fixos expressivos. Por outro lado, a experincia tem demonstrado que a abundncia de normas de controle no produz resultados satisfatrios. O sistema mais moderno de gesto e monitoramento dos recursos naturais aquele que rene, na forma da parceria com responsabilidade, representantes de todos os segmentos sociais envolvidos no processo: sociedade civil, setor privado e instncias governamentais nos seus diversos nveis.
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Recomendar a prtica do Fomento Florestal para a Amaznia hoje dificilmente compatvel com o estado da titulao fundiria, mas uma questo que poderia ser examinada no futuro, dentro de um eficaz sistema de zoneamento, pois ela poderia vir a representar uma alternativa econmica promissora para os pequenos e mdios produtores locais, contribuindo tambm para a desconcentrao fundiria. Se executada com seriedade, ajudaria a alavancar o processo de desenvolvimento regional e poderia funcionar como instrumento para administrar as externalidades num processo mais amplo de desenvolvimento sustentvel. h) O ministrio do Meio Ambiente considera que as florestas plantadas tm um papel estratgico na conservao de remanescentes florestais nativos do pas. Segundo o documento em questo conquanto as plantaes de eucalipto, pinus e outras espcies exticas ainda sejam chamadas de desertos verdes pela suposta ausncia de biodiversidade, esta questo est amplamente superada pelos plantios entremeados com matas nativas. Ora, sabe-se que este debate no foi, ainda, superado nos meios cientficos, gerando muita polmica e controvrsia. Sem dvida, deve ser relativizada sua contribuio na conservao da biodiversidade. De qualquer forma, seria importante desenvolver comparaes com atividades monocultoras tradicionais, como nos casos do caf e da pecuria extensiva, ambas desenvolvidas nas reas de Mata Atlntica, assim como as relativas anlises de valorao econmica com base em diferentes metodologias. i) Chegou-se hoje a um consenso a respeito da influncia das polticas macroeconmicas na promoo do desenvolvimento sustentvel das florestas. H necessidade de buscar maior integrao e complementaridade nas reas de tributao, poltica industrial, PD, incentivos creditcios e fiscais e regulaes econmicas, de maneira a se adequarem todos os instrumentos necessrios consecuo de uma poltica coerente e sistemtica. Estas seriam as intenes do Protocolo Verde, programa ativado em 1995 que busca mecanismos para evitar a utilizao de crditos oficiais e benefcios fiscais em atividades ou projetos que prejudicam o meio ambiente. Define, ainda, a destinao prioritria de recursos financeiros a projetos que apresentem fortes traos de sustentabilidade e acarretem menos danos ambientais.
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comprometer o setor com a difuso do conceito de desenvolvimento sustentvel. Os executivos do setor esto particularmente preocupados com a falta de instrumentos pblicos de poltica comercial para barrar o que chamam de protecionismo verde, que vem sendo praticado por empresas concorrentes dos pases europeus, para as quais as restries de reservas florestais tm suscitado estratgias competitivas como a da exigncia da reciclagem e as campanhas contra o uso de celulose proveniente do eucalipto. Os empresrios brasileiros alegam que tais medidas representam uma forma velada de protecionismo comercial, e solicitam iniciativas, em nome da igualdade de oportunidades, para evitar essa barreira ambiental. O setor est se organizando para cobrar das autoridades pblicas competentes polticas mais drsticas no equacionamento dessa problemtica. A forma como esta questo vai ser interpretada e encaminhada pelos tomadores de deciso, tambm em funo dos resultados do esforo de lobbying do setor, revelar a capacidade dos rgos pblicos de avanar na internalizao das prticas ambientais. Deve-se observar, porm, que o estmulo representado at agora por estas restries est entre os fatores que fizeram com que o setor de papel e celulose, ao longo de sua rpida ascenso, tenha incorporado desde o incio uma preocupao ambiental que, no mdio e longo prazo, pode representar na realidade uma significativa vantagem comparativa nos mercados internacionais. A institucionalizao da presena de ONGs no acompanhamento oficial dos processos de licenciamento, tanto nas sesses de audincia pblica quanto na elaborao dos Eia-Rimas, garantiria a necessria transparncia e legitimidade no tratamento de um tema de interesse coletivo como o da conservao do meio ambiente. Em funo de seu rpido crescimento, de seus mltiplos impactos e da relativa falta de conhecimentos tcnicos sobre as condies de sua sustentabilidade ambiental, o setor de papel e celulose faz parte daquela categoria de empreendimentos para os quais seria necessria a adoo de auditoria ambiental obrigatria. Uma legislao neste sentido, proposta pelo deputado Fbio Feldmann, est em tramitao no Congresso. Deve-se alertar para o perigo de os rgos oficiais proporem polticas florestais no diferenciadas por regio, recomendando-se formas de regionalizao das prprias, em que seja levada em considerao a precariedade dos recursos humanos, tcnicos e financeiros da administrao pblica aos nveis federal e estadual. A preservao da integridade fsica e territorial da regio, afastando qualquer hiptese de surgimento de novos casos como o do projeto Jari, passa por uma discusso ampla com a sociedade. E essa lio parece ter sido aprendida, ao menos no campo da retrica, pois as empresas que atuam na Amaznia tm se preocupado em demonstrar familiaridade com conceitos ambientais, tais como desenvolvimento sustentvel e zoneamento econmico-ecolgico, assumindo uma postura responsvel em defesa da regio. Finalmente, preciso lembrar que o valor da biodiversidade incomensurvel, seja do ponto de vista estritamente econmico, seja enquanto patrimnio ambiental e cultural. Deste modo, as polticas pblicas voltadas para sua defesa, no caso tambm do setor de papel e celulose, devem ganhar a devida prioridade, procurando-se evitar influncias de conjunturas polticas e dosar criteriosamente interesses individuais e coletivos.
Buscar maior transparncia e rigor na elaborao dos Eia-Rimas, tais como procedimentos mais criteriosos e democrticos na escolha dos executores. Exigir o envolvimento de ONGs e de representantes das comunidades locais atingidas, tanto na seleo quanto na execuo dos projetos. Prever um acompanhamento sistemtico, acoplado a mecanismos de divulgao das atividades desenvolvidas, descentralizando e regionalizando os estudos.
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Adotar a proposta, j levantada por alguns estados, como So Paulo, Rio de Janeiro e Esprito Santo, da obrigatoriedade de auditorias ambientais, semelhana dos Rimas. Rever a atual legislao federal, que no clara quanto ao uso de mata nativa em propriedades legalmente adquiridas (pois no explicita a proibio), levando o dono a interpretar que permitido desmatar para o plantio: ... devero manter ou formar, diretamente ou em participao com terceiros florestas prprias, cuja produo sob explorao racional, seja equivalente ao consumo da unidade industrial, inclusive, em suas futuras expanses.
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da administrao pblica, bem como a existncia de espaos permanentes de dilogo e participao da sociedade civil, as iniciativas de descentralizao tendem a se tornar incuas ou - pior ainda contraproducentes. A incoerncia, do ponto de vista scio-ambiental, da poltica fundiria do Incra em Rondnia e nos outros estados da fronteira de colonizao, reflete a lgica dos interesses polticos e econmicos que dominam suas superintendncias regionais assim como os rgos fundirios estaduais. Neste sentido, difcil estabelecer uma poltica fundiria mais coerente na ausncia de profundas reformas no Incra, para a adoo de prticas de transparncia, moralidade e participao da sociedade civil. Se realmente o governo quiser realizar uma reforma agrria descentralizada, ele deveria, em primeiro lugar, criar espaos institucionais e normas operacionais para constituir comisses estaduais de poltica fundiria com ampla participao da sociedade civil organizada (incluindo representantes de pequenos agricultores, extrativistas, ndios, ambientalistas, etc.). Estas comisses teriam a funo de orientar o planejamento e monitoramento de aes relacionadas desapropriao, assentamento e regularizao fundiria realizadas pelo Incra e/ou pelos rgos fundirios estaduais. Tambm deveriam ser tomadas providncias para garantir o respeito formal, pelo Incra e pelos rgos estaduais, da legislao ambiental vigente (Eia-Rima, zoneamentos estaduais, unidades estaduais de conservao, etc.) nas aes de desapropriao, assentamento, alienao de terras pblicas e regularizao fundiria. Nos casos envolvendo Eia-Rima, deveria ser assegurada a realizao de audincias pblicas. Seria oportuna, especialmente em decorrncia da citada proposta do Conselho dos Seringueiros, a criao de um grupo de trabalho misto (Ibama, ministrio do Meio Ambiente, Incra, ministrio de Poltica Fundiria, Polcia Federal, ONGs) visando a superao dos atuais conflitos entre a poltica fundiria e a legislao ambiental. Uma condio para realizar qualquer plano compatvel com a sustentabilidade a imediata reviso das normas internas do Incra (especialmente a Instruo Normativa no. 03 de 8 de setembro de 1992) que reconhecem o desmatamento, associado introduo de pastagens artificiais, como forma de conseguir reconhecimento de posse para fins de titulao de mdias e grandes propriedades, ignorando assim seus potenciais impactos ambientais e sociais. Ao substituir estas normas, de qualquer forma, deveria-se evitar de favorecer especuladores. Alm disso, a definio de novas normas para a venda de terras pblicas deve levar em conta preocupaes sociais e ecolgicas, visando compatibilizar a legislao fundiria e ambiental, assim como as normas federais com as estaduais. fundamental que nos projetos de assentamento sejam garantidas medidas concretas para apoiar sistemas alternativos de produo agroflorestal e outras formas de manejo sustentvel dos recursos naturais da propriedade, alm de garantias de infra-estrutura e servios bsicos nos projetos de assentamento. A rigor, isto seria necessrio para viabilizar todos os tipos de assentamento, mas, em particular, para o modelo extrativista que se pretende desenvolver. Por conseguinte, tanto o Incra quanto os rgos estaduais deveriam colaborar nas atividades de regularizao fundiria de reservas extrativistas, reas indgenas e outras unidades de conservao, em vez de estimular, como prtica comum, conflitos entre colonos e as populaes destas unidades. Para evitar problemas que podem vir a crescer de forma preocupante com a reforma e sua descentralizao, deveriam ser realizadas preventivamente investigaes sobre as irregularidades nas superintendncias regionais do Incra, em relao a prticas como a) superfaturamentos na avaliao de terras e benfeitorias nos processos de aquisio e/ou desapropriao de propriedades; b) reconhecimento prematuro de ttulos sem validade jurdica para fins de desapropriao; c) utilizao de critrios questionveis na distribuio de lotes e titulao de terras, e d) falta de medidas para prevenir processos de concentrao fundiria e especulao de terras em projetos oficiais de assentamento, como, por exemplo, atravs da freqente concesso de autorizaes para transferncias de imveis titulados ainda sob a vigncia do perodo de carncia, sem seleo prvia do adquirente. Na Amaznia, essas prticas tm levado a processos de reconcentrao fundiria e, sobretudo, ao favorecimento de polticos e especuladores imobilirios. Deve-se observar, finalmente, que a deciso do governo anterior de excluir os assuntos agrrios do Programa Piloto (e, em conseqncia, o Incra, o ministrio de Poltica Fundiria e as organizaes sociais deste campo) limita seus objetivos e sua capacidade de impacto em uma das reas que se tornaram de
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maior prioridade poltica para o governo atual. Na Amaznia, particularmente, falta informao oficial sobre a situao das terras pblicas, e os conflitos pela posse da terra tm-se multiplicado, como atestam os massacres recentes em Corumbiara (RO) e Eldorado (PA). Esta excluso j provocou impactos negativos em certos componentes do Programa, como o que se refere s terras indgenas. Da listagem oficial das terras indgenas a serem demarcadas foram excludas as que implicavam demandas de reassentamento, devido exigncia, por parte do Banco Mundial, de elaborao de projetos de reassentamento dos no-ndios que nelas se encontram atualmente, atividade esta que tornou-se invivel em decorrncia da excluso dos assuntos agrrios. recomendvel, portanto, reinserir no Programa a questo agrria de forma coerente, articulada e complementar as atividades j previstas que tenham implicaes fundirias, como as que se referem a unidades de conservao e terras indgenas. Se no parece realista, hoje, que o Programa Piloto possa financiar diretamente atividades de assentamento, seria talvez cabvel contemplar recursos para organizar informaes oficiais sobre a situao em que se encontram as terras pblicas pertencentes ao Incra, as terras devolutas pertencentes Unio e as terras improdutivas passveis de desapropriao, situadas na regio amaznica e que no poderiam deixar de serem consideradas no zoneamento. O Programa tambm poderia disponibilizar recursos para demandas de assentamentos rurais que no estivessem relacionadas s desapropriaes, alm de apoiar experincias inovadoras de assentamentos extrativistas e outras alternativas de reforma agrria apropriadas para a regio, atravs de atividades como treinamento, formao, educao e apoio ao manejo mltiplo e s prticas agroflorestais.
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que, por exemplo, o governo Sarney se props assentar 1,4 milhes de famlias, o governo Collor 500 mil e os recentes planos do governo atual apontam para um objetivo de 280 mil famlias at o final do mandato presidencial. Independentemente do alcance de metas, mais ou menos ambiciosas, vale lembrar a situao de abandono em que se encontra a maioria dos projetos e a implantao casustica dos mesmos, que no contam com uma proposta de planejamento mais ampla para assistncia, orientao e instalao de infraestrutura comum, necessrias para aumentar as possibilidades de sucesso. A rigor, os modestos resultados do passado apontam para a necessidade de integrar os planos de metas com algumas medidas de interveno no mercado de terras, como: a) Regulao do mercado de terras: a regulao do mercado da terra, dentro de uma estratgia de desenvolvimento sustentvel, fundamental para responder ao fato incontestvel de que no pas existe uma elevada concentrao e uma alta demanda potencial de terras. Os objetivos bsicos da interveno no mercado de terras, seriam, por um lado, fomentar e incentivar a oferta destas e, por outro, conseguir a transparncia do mercado. Com relao ao primeiro aspecto, se trataria de incentivar a oferta potencial, especialmente em propriedades que a mantm basicamente como reserva de valor (terras mantidas noutilizadas ou com baixa produtividade). A transparncia do mercado ainda mais decisiva, porque uma forte demanda junto com uma considervel oferta potencial no teriam condio de serem atendidas sem um mercado gil e organizado, em que a demanda pode contar com crdito. Seria tambm recomendvel diminuir o tamanho do mdulo rural em reas localizadas em proximidade de cidades e estradas, podendose at reduzir o tamanho da reserva legal nestas reas, onde desejvel estabilidade no assentamento. b) A titulao da terra: medidas para este fim, necessrias para o pas inteiro, tornam-se tambm decisivas na regio amaznica, em funo da precariedade da posse e das prticas comuns relacionadas com a utilizao irregular de ttulos com a conivncia de rgos pblicos. Dotando de ttulos de propriedade os que na prtica so donos de terras mas no tm o reconhecimento legal, poderia-se incrementar a transparncia nos negcios. Com a titulao, tanto o vendedor quanto o comprador tm maior segurana no negcio que realizam. O primeiro tem melhores condies para participar do mercado formal, e isso proporciona mais segurana ao segundo, que assim no ter problemas futuros. So dois os principais argumentos que sustentam a oportunidade de investir em um sistema eficaz de titulao da terra: 1) os ttulos aumentam a segurana da posse e, portanto, fornecem incentivos aos proprietrios para realizar investimento em melhorias, benfeitorias e adotar novas tcnicas com vista utilizao eficiente de sua propriedade; 2) os ttulos facilitam o acesso ao crdito para os agricultores. c) Modernizao dos sistemas de registro da terra: os registros de propriedade de terras tm por finalidade oferecer segurana jurdica aos proprietrios, assegurar a mobilidade da terra e facilitar sua distribuio. A modernizao dos sistemas de registro da terra deve procurar simplificar, desregular e descentralizar o sistema para conseguir maior transparncia do mercado. Estas medidas reduziriam os custos de transao e, portanto, o preo da terra. A simplificao do registro procura eliminar os custosos trmites e requisitos prvios para registrar a propriedade e reduzir os custos externos e internos, que tm sido um problema crnico da administrao pblica. A descentralizao criar rgos pblicos de registro, onde o nmero de propriedades o requeira, a fim de facilitar o registro. A desregulamentao do aparelho legal necessria para conseguir a defesa dos proprietrios em razo dos excessos de regulamentao e dos abusos da burocracia, mas no deve se transformar numa desregulamentao total em detrimento dos pequenos proprietrios. Por outro lado, preciso atualizar e modernizar o Cadastro de Estabelecimentos Rurais atravs de tcnicas de identificao das rea por satlite. O cadastro rural est intimamente ligado ao registro de propriedade de terras, na medida em que permite verificar os dados fornecidos pelo proprietrio junto ao registro. Alm disso, serve de base para identificar terras no-utilizadas na atividade produtiva e passveis de tributao. d) Hipoteca da terra: esta medida de interveno visa criar instituies de natureza especializada para financiar camponeses interessados em comprar terra. Estes financiamentos deveriam ser de baixo custo e descontados a longo prazo, pelo menos no caso dos mais pobres. A hipoteca da terra cumpriria o papel de fornecer os recursos necessrios para que estes agentes econmicos participem do mercado. Estes financiamentos para a compra de terras tm, como efeito no-desejado, o aquecimento do mercado
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devido ao incremento do preo. Porm, este problema pode ser resolvido se a medida for tomada conjuntamente com polticas que aumentem o estoque de terras a serem comercializadas, e tambm pode ser aplicada com menos riscos nas terras do Estado. e) Bancos de terras: o objetivo desta medida consiste em criar instituies que adquiram terras e que estabeleam os mecanismos e requisitos para repass-las aos pobres atravs de operaes de comprae-venda. O bom desempenho dos bancos de terras depende de medidas complementares, como crdito de custeio, assistncia tcnica etc. No mbito de um possvel desdobramento do Programa Piloto, seria cabvel prever algumas atividades visando a criao de mecanismos deste tipo, que poderiam, aps uma fase de teste, serem financiados atravs de linhas de credito concessional, por exemplo, de bancos multilaterais. f) Expanso e transparncia do arrendamento: o arrendamento e parceria so contratos agrcolas que a lei reconhece para o fim de posse ou uso temporrio da terra. Eles se do, entre o proprietrio e os pequenos produtores que tm acesso precrio terra, mediante o pagamento de uma renda em produto ou dinheiro. Os dispositivos legais em que se baseiam o arrendamento e a parceria de terras poderiam ser revistos com o objetivo de conseguir mais transparncia e estabilidade, visando a proteo dos pequenos produtores sem desincentivar os proprietrios. As normas atuais no incentivam as prticas de arrendamento e parceria de terras, e at as penalizam de certa forma quando tornam as terras passveis de desapropriao. portanto necessrio rever esta legislao, pois o arrendamento capitalista, assim como a parceria, so formas adequadas de acesso terra, com baixo custo, desde que exista um contexto normativo coerente.
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Embora desejvel, esta tendncia no tem se generalizado por limitaes bsicas. Elas vo desde a falta de informao sobre novos cultivos e suas tcnicas e o reduzido espao de muitos imveis rurais, at a falta de capital para expandir os plantios e criaes. No obstante as dificuldades, as poucas experincias bem-sucedidas de tornar o sistema agrcola mais complexo surgem em virtude de uma boa unio entre organizao dos produtores (principalmente cooperativas), acesso a crdito e aos mercados, bem como assistncia tcnica e institucional. A produo de mudas de cultivos perenes, a melhoria da fertilidade do solo, as informaes sobre eventuais doenas e seus tratos e a assimilao de novas rotinas de trabalho, fruto da diversificao, tm sido os elementos-chaves desse processo. A cooperativa nissei de Tom-Au, no Par, e o Projeto Reca, em Rondnia, so dois bons exemplos disso.
Meios de comunicao para informar de oportunidades de venda e mudanas em preos locais (redes de radiofonia rural, e tambm telefonia em certas localidades). A melhoria de estradas vicinais, priorizando reas de servio com base na densidade atual e potencial de produo e escoamento.
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Escolas-famlia de segundo grau voltadas para a capacitao em administrao rural e manuteno de pequenas agroindstrias, funcionando em esquema rotativo para assegurar um retorno contnuo s unidades de produo e processamento rurais. Uma nova estrutura de crdito rural (ver 10.5). Sistemas eltricos rurais descentralizados (ver captulo 6 sobre energia).
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criteriosamente os sistemas de produo atuais e as trajetrias possveis para sua adaptao aos objetivos do Programa como um todo. De forma geral, a estrutura das linhas de crdito e aes de apoio disponveis deve ser modificada para que estas abranjam, alm do investimento em atividades produtivas, o financiamento de atividades diversificadas nas zonas rurais e em pequenas cidades do interior, que servem de apoio diversificao agroflorestal e pesqueira, incluindo:
Mini e pequenas agroindstrias. Centros de produo artesanal. Projetos de desenvolvimento comunitrio, particularmente nas reas de comunicaes e transporte. Infra-estrutura de armazenamento. Servios de aluguel de equipamentos produtivos (como utilitrios, pequenos tratores ou arados para trao animal e embarcaes fluviais). Reproduo de mudas de espcies nativas e introduzidas.
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tentativas de melhorar o aproveitamento e comercializao destes dois produtos, as oportunidades para realizar o potencial de diversificao da produo num leque de produtos mais amplo (incluindo sementes, resinas, leos, frmacos, frutas tropicais, fauna, etc.) ainda carecem de base emprica.
Quanto maior for o nmero de espcies exploradas e favorecidas pelas prticas de manejo, menos a floresta manejada se distinguir da floresta original. Quanto maior for o nmero de espcies manejadas, menos intensamente ser necessrio explorar cada uma delas, a fim de tornar vivel economicamente a explorao dos recursos naturais, e menor ser a possibilidade de se quebrar alguma relao ecolgica importante. Esta proposta, portanto, condiciona a viabilidade econmica manuteno da biodiversidade.
Em termos prticos, o manejo florestal do uso mltiplo no contexto das reservas extrativistas, que iria incluir a madeira, requer uma orientao distinta daquela dada por empreendimentos do setor privado que utilizam deste conceito. Embora procure aumentar o leque de produtos derivados da floresta, no pretende interromper de maneira agressiva os processos naturais. Os produtos so retirados de forma a garantir a manuteno das funes ecossistmicas. Para isto, preciso fazer inventrios gerais e prexploratrios, planejar a explorao, marcar rvores e dispor de equipamentos de beneficiamento secundrio. Estes preparativos teriam de ser viabilizados pelas associaes de produtores, pois so caros demais para cada produtor individualmente. Este investiria em equipamento de extrao, limpeza e trao animal. A proposta j est sendo implantada, com recursos oriundos do PD/A, sob a orientao do CTA, com famlias selecionadas e com futuros manejadores florestais no mbito da reserva extrativista Porto Dias, no municpio de Plcido de Castro (AC). O aspecto do manejo florestal de uso mltiplo que ainda no conta com aceitao geral se refere incluso da extrao de madeira como elemento de manejo. O CTA argumenta que uma explorao madeireira inserida neste modelo no seguir o caminho da explorao comercial tradicional, devendo ser de baixa intensidade e sem utilizar equipamentos mecanizados para retirar as rvores. Prev-se o uso de trao animal e um volume de explorao de 5 a 10 m3/ha, inferior ao considerado adequado para explorao comercial, dependendo da tipologia florestal. Outra alternativa, j amplamente discutida entre comunidades extrativistas, a implantao de sistemas de produo agroflorestais em ilhas de biodiversidade para produo mais intensiva, que poderiam reduzir os custos associados com a coleta tradicional de produtos da floresta. Esta estratgia poderia ajudar tambm a assegurar uma maior uniformidade nos produtos, caracterstica importante para atender mercados mais criteriosos.
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Outras medidas compensatrias foram aplicadas, tais como o contingenciamento das importaes numa garantia de reserva de mercado para produtores internos. O ministrio do Meio Ambiente, atravs do Departamento de Formulao de Polticas e Programas Ambientais (Depam) tem procurado entendimentos com os produtores e consumidores de borracha. Apresentou Diretrizes para Formulao de uma Poltica para Borracha Natural Brasileira, ainda em fase de discusso. Neste sentido, procura realizar uma srie de objetivos que tm sido historicamente contraditrios entre si, como melhorar as condies scio-ambientais das populaes extrativistas e ao mesmo tempo consolidar a competitividade do setor no mercado internacional. Entre outras medidas, pretende incorporar a seringueira como componente de projetos de reflorestamento, e pequenas indstrias de beneficiamento e produo de artefatos que podem ser apoiados com estmulos fiscais e financeiros adequados, e estudar uma srie de modificaes na legislao que afetam o acesso ao mercado domstico, incluindo a criao de estoques de reserva, equalizao de preos internos e externos, contingenciamento, drawback e dumping, entre outros. A complexidade e as contradies internas entre as distintas medidas propostas neste documento podem prejudicar a reforma do setor. Deve-se simplificar a legislao pertinente, tratando separadamente da regulao dos preos no mercado interno e da poltica de importaes, assim como de quaisquer incentivos a serem fornecidos para fortalecer a sustentabilidade e auto-suficincia do setor. A manuteno da atividade extrativista na Amaznia no pode depender da poltica de preos adotada para o restante do mercado, porque este objetivo ultrapassa os objetivos do setor gomfero per se, sendo necessrio contemplar a diversificao dos produtos, a infra-estrutura social local e a compensao dos seringueiros por sua funo como guardies da natureza (talvez mais importante para a sociedade como um todo do que sua contribuio ao consumo nacional de borracha).
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mercados desenvolvidos, h perspectiva para uma maior aceitao de fibras duras naturais. O vnculo do manejo de produtos extrativistas tais como a piaava com esforos pela conservao da Mata Atlntica e amaznica poderiam se constituir em vantagem no mercado externo. A concorrncia com o mesmo produto, no caso da castanha-do-brasil exportada tanto pelo Brasil como pela Bolvia, tem afetado a viabilidade comercial das tentativas em estabelecer iniciativas ambientale socialmente mais adequadas para beneficiar o produto. Neste caso, o custo Brasil tem influenciado a sustentabilidade de alternativas de mercado. H um trade off entre a melhoria nas condies da populao extrativista local e a concorrncia em novos nichos de mercado que age como barreira expanso destas iniciativas. No caso do palmito de aa, a explorao ocorre de forma predatria no esturio amaznico. A definio de padres de qualidade e tamanho do produto podem afetar positivamente sua sustentabilidade. O estabelecimento de limites mnimos de dimetro para o palmito resultaria na explorao somente de palmeiras j maduras, levando os extratores de palmito a deixar aquelas de menor porte. Tais padres precisam ser acordados entre as firmas compradoras, sendo possvel o estabelecimento de normas e fiscalizao destas firmas visando a proteo do recurso em questo.
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O modelo comercial exige do Estado uma infra-estrutura institucional bastante desenvolvida para monitorar os estoques pesqueiros e fiscalizar a atividade pesqueira. A implementao efetiva deste modelo difcil em paises desenvolvidos onde a ecologia pesqueira muito mais simples e mais bem conhecida do que na Amaznia. O Ibama no tem recursos humanos, fundos nem equipamentos necessrios implementao efetiva deste modelo. No existem, por exemplo, registros oficiais para fornecer estimativas confiveis do nmero de embarcaes de pesca atuando na regio. Somente na ltima dcada grupos de pesquisa tm desenvolvido programas para monitorar o desembarque de peixes nos maiores centros urbanos. O Ibama tem sido incapaz de fiscalizar a pesca e os estoques pesqueiros de forma efetiva. O monitoramento dos mercados de peixe nos maiores centros urbanos mnimo, e a fiscalizao nas reas rurais praticamente inexistente. O resultado que a atividade de pesca regulada mais pelas condies naturais e sociais do que pelo Estado.
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Embora vago em termos de rea, este sistema fundirio fornece a cada proprietrio o acesso a todos os principais ambientes da vrzea. O rio utilizado como meio de transporte e sazonalmente para a pesca. As habitaes so localizadas na terra alta das restingas beirando os rios e canais, e nesse local que a maioria das atividades agrcolas so desenvolvidas. A pecuria praticada nos campos naturais na zona de transio entre o lago e a restinga e, na maior parte do ano, a pesca se concentra nos lagos. Embora as propriedades individuais incorporem os principais habitat da vrzea, estas zonas ecolgicas so tratadas diferentemente dentro do sistema de posse da terra. A maior diferena em termos fundirios entre a restinga, que explorada individualmente, e os campos inundados e os lagos, que so tratados como comuns. A posse da margem do rio fornece acesso ao campo e lago do interior da vrzea.
Acesso ao recurso pesqueiro: a medida mais comum proibir a entrada nos lagos de pescadores que no fazem parte da comunidade. Onde a pesca principalmente orientada para a subsistncia, esta medida suficiente para restaurar ou manter a produtividade da pesca. Onde a maioria dos pescadores comercializam sua captura, esta medida dificilmente suficiente para manter a produtividade. Mercado pesqueiro: uma das formas mais fceis de controlar a presso sobre o recurso pesqueiro restringir o uso comercial da captura. Em alguns casos, a pesca comercial totalmente proibida, enquanto em outras restringida para certas espcies ou grupos de espcies, ou perodo do ano. s vezes, a comercializao do pescado permitida somente dentro da comunidade, limitando a captura total s necessidades da comunidade como um todo. Apetrechos de pesca: as comunidades freqentemente probem o uso de um ou mais tipos de apetrechos durante todo ou parte do ano. O principal alvo dessa medida a malhadeira, que considerada a principal causa da presso excessiva sobre os recursos dos lagos. Restringir o uso da malhadeira considerada a forma mais efetiva de limitar o tamanho da captura. As malhadeiras podem ser permanentemente proibidas (freqentemente no caso da pesca de subsistncia) ou durante parte do ano, normalmente na estao seca, quando os peixes esto concentrados em pequenos corpos dgua. Alm disso, acordos de pesca tambm podem proibir uma gama de tipos de apetrechos e tcnicas de pesca, incluindo arrastes e redes de lancear, os quais podem ou no ser ilegais dependendo dos estados da Amaznia. Armazenamento: uma outra maneira de restringir o tamanho da captura limitar a capacidade de armazenamento. A comunidade pode criar restries sobre o tamanho ou o tipo de embarcao (barco a motor, por exemplo) que pode entrar no lago, e limitar o tamanho das caixas de isopor usadas para armazenar o pescado. Conservao de habitat: os pescadores tm conhecimento ntimo da relao entre a vegetao dos lagos e sua produtividade pesqueira, e muitas comunidades definem medidas para proteger a vegetao considerada importante para a pesca local. Alguns acordos de pesca, por exemplo, especificam regras para preservar a cobertura de macrofitas flutuantes e proteger rvores frutferas durante a poca da
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cheia. Em toda regio de vrzea, os pescadores reclamam dos efeitos prejudiciais do bfalo nos ambientes aquticos, e, em alguns casos, comunidades tm proibido sua criao.
Zoneamento de sistemas de lagos: os lagos de vrzea so na realidade sistemas de lagos que sofrem grandes mudanas fsicas e ecolgicas ao longo do ano. Em certos casos, comunidades distinguem diferentes tipos de lagos e adaptam regras de pesca s caractersticas de cada tipo. Por exemplo, pescadores diferenciam lagos rasos e sazonais, que podem secar na estao de guas baixas, e lagos profundos e permanentes, muitas vezes chamados de lagos de criao, em que os peixes tendem a se concentrar durante a estao seca. A pesca comercial pode ser permitida em lagos rasos durante a estao seca, uma vez que os peixes nesses lagos podem morrer de qualquer modo, enquanto em lagos mais profundos a pesca pode ser restrita s necessidades de subsistncia ou totalmente proibida durante a estao seca. Organizao coletiva e fiscalizao: este o aspecto mais problemtico do manejo comunitrio de lago. Os acordos costumam ser vagos com relao aos aspectos organizacionais do manejo coletivo. Geralmente a responsabilidade pela fiscalizao das medidas fica sob responsabilidade da liderana local da colnia de pescadores ou outros lderes comunitrios. Como acordos de pesca no tm legitimidade formal, os indivduos responsveis pela organizao do manejo coletivo no possuem a autoridade legal para fiscalizar medidas comunitrias.
Acordos de pesca freqentemente especificam sanes gradativas a serem impostas aos infratores. Por exemplo, na primeira vez o infrator pode receber um aviso; na segunda vez, suas malhadeiras podem ser confiscadas por um perodo ou o pescador pode ser multado; e na terceira, seus apetrechos podem ser confiscados e destrudos. Algumas vezes, os apetrechos confiscados so levados ao Ibama ou colnia e uma queixa formal feita contra o indivduo ou grupo de infratores. Essa ao simblica e serve mais para legitimar aes da comunidade do que para punir infratores, uma vez que o Ibama raramente toma alguma atitude. Enquanto as punies para os infratores das regras comunitrias so freqentemente especificadas, os mecanismos de fiscalizao raramente o so. Embora algumas comunidades faam patrulhas noturnas espordicas para apreender pescadores ilegais, a maioria parece depender da descoberta por acaso por membros da comunidade.
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de um plano de gerenciamento pesqueiro amaznico, que distribui a autoridade de manejo para o nvel regional apropriado e fornece um programa de poltica pesqueira que oriente a tomada de decises nos nveis regional, municipal e local. Alm de mudanas para viabilizar a descentralizao administraiva, necessrio que a legislao permita a posse coletiva de Lagos de Vrzea. Atualmente, o controle de lagos de vrzea por comunidades ribeirinhas ilegal na medida que envolve restries no acesso e no uso do lago por forasteiros. Ser necessrio modificar o Cdigo das guas e a legislao pesqueira para permitir a criao de reservas de lago comunitrias em que comunidades assumam o direito de controlar o acesso e a forma de utilizao do recurso pesqueiro nos lagos de vrzea. Alm das modificaes necessrias na legislao no sentido de permitir o manejo comunitrio dos recursos pesqueiros, outras mudanas institucionais devem ser apoiadas para tornar este setor mais vivel e o mecanismo de manejo comunitrio ser melhor divulgado:
Capacitar o Ibama para o co-gerenciamento pesqueiro: os fiscais e burocratas no nvel regional e local no esto capacitados para trabalhar junto com organizaes de base na elaborao e implementao de polticas locais. necessrio fortalecer a capacidade do quadro regional do setor pesqueiro do Ibama. Desenvolver sistemas de manejo para os lagos de vrzea. O atual manejo dos lagos de vrzea por comunidades ribeirinhas bastante rudimentar, longe de aproveitar o potencial do recurso. Por outro lado, o ecossistema de vrzea extremamente complexo e dinmico. No h ainda um conhecimento cientfico adequado desses ecossistemas para subsidiar a melhora da qualidade do manejo dos recursos pesqueiros. Nesse sentido, a cincia tem um papel crucial. A proposta de modernizar a pesca de vrzea aproveitando o conhecimento e a utilizao tradicionais dos recursos pesqueiros de vrzea, sistematizando e ampliando o conhecimento local sobre a ecologia pesqueira da vrzea, a biologia de espcies de valor comercial e a tecnologia de captura, processamento e armazenamento do pescado. Implantar centros para a capacitao do pescador artesanal e o manejo comunitrio. A principal barreira para viabilizar a proposta de manejo comunitrio no tanto tcnica como organizacional. O problema da limitada capacidade de organizaes coletivas crtico. A proposta de manejo comunitrio no vivel sem entidades comunitrias capazes de gerenciar de forma coletiva os recursos dos lagos. O fator mais importante a presena de gerentes comunitrios capazes de adaptar o modelo s condies sociais, econmicas e ambientais locais. necessrio investir na capacitao de uma nova gerao de lideranas rurais preparadas para administrar organizaes coletivas e manejar recursos de propriedade comum.
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aferir os impactos do Programa naquilo que foi determinante para a deciso poltica de sua implementao: os grandes desmatamentos das florestas tropicais. Apenas este ano tiveram incio as discusses sobre a instalao de uma unidade de monitoramento e avaliao, sem, entretanto, que as questes mais crticas tenham sido definidas. Frente natural tendncia dos doadores de quererem saber quais os impactos do Programa Piloto, em especial na regio amaznica, cabem algumas consideraes. Se o Programa tivesse sido implementado com a rapidez que se imaginava na reunio do G-7 de Houston, em 1991, e se os recursos sinalizados naquela ocasio pudessem ter sido disponibilizados, provavelmente estaramos frente de um quadro completamente diferente daquele observado hoje. Nesse cenrio, teria sentido falar-se em impactos do Programa na regio e certamente seria possvel obter-se medies de sua efetividade, seja do ponto de vista do monitoramento da cobertura vegetal, seja do ponto de vista do estabelecimento de alternativas de desenvolvimento compatveis com as caractersticas ecossistmicas ali presentes. A verdade o que o Programa Piloto extremamente pequeno em relao aos problemas que se disps a resolver. No h como medir os resultados de suas aplicaes financeiras na forma de mudanas de tendncias de ocupao da regio. Mesmo considerando-se sua caracterstica de piloto, a situao muito precria. Apenas em 1995, a maioria dos projetos teve acordos de doao efetivados. Existe ainda um bom nmero de projetos em discusso sem datas previstas para virem a ser efetivamente implantados. Nesse cenrio, pretender medir os impactos do programa na regio no parece razovel. No obstante, por ocasio da visita do presidente Fernando Henrique Cardoso a Bruxelas, em outubro de 1995, foi assinado termo de cooperao entre o Brasil e a Comisso da Unio Europia para o desenvolvimento, no quadro do Programa Piloto, de um Projeto de Gesto, Monitoramento e Polticas, com vistas a apoiar a implementao integrada e coordenada de seus componentes. No ms de maro do corrente ano foi realizado o primeiro seminrio para a elaborao do referido projeto, onde foram traadas suas linhas gerais e discutidas alternativas de critrios e indicadores a serem usados em sua formulao. Aparentemente a implementao do referido projeto dever demorar algum tempo, j que as discusses encontram-se em nveis muito preliminares. Alm disso, parece difcil que esse projeto venha responder demanda de dados e informaes organizadas para a regio, visto que as discusses em curso situam-no mais na linha da busca de elementos integradores entre os diferentes componentes do Programa, entre si, e entre estes e as polticas pblicas em geral. Essa tarefa, importantssima, deveria estar presente em todos os segmentos do programa e ser orquestrada pela sua coordenao geral, liberando o Projeto de Gesto, Monitoramento e Polticas para o equacionamento da questo da obteno de dados e de informaes para toda s as regies objeto de ao do Programa.
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dinmicas do envolvimento dos atores sociais. Nos diversos projetos apresentados no Programa, salvo algumas excees, a participao se d apenas nas comisses de acompanhamento e/ou deliberativas que, apesar de cumprirem um importante papel, no so suficientes. Pode-se ainda acrescentar, como dificuldades para o envolvimento da sociedade civil, a falta de profissionais habilitados para esta tarefa. Mesmo que os espaos estejam garantidos, fundamental que o instrumental do Programa seja voltado para atender o necessrio envolvimento da sociedade. Mesmo reconhecendo o esforo da coordenao do Programa Piloto em garantir novos espaos e formas de acompanhamento, em seus diversos projetos, a compreenso e as tcnicas de envolvimento das comunidades por parte da maioria das Secretarias Tcnicas do programa so insuficientes para um programa que pretende ser inovador. Uma forma de superar os limites ligados participao da sociedade no programa deveria ser a articulao e interao com as atividades, a capilaridade e experincia da rede GTA. De forma prtica, cada Secretaria Tcnica poderia elaborar um plano de envolvimento da sociedade para o seu respectivo projeto, que poderia ser seguido de um termo de colaborao com o GTA. Associados a estas aes, poderiam ser colocados disposio recursos especficos para que a Secretaria Tcnica responsvel pudesse desenvolver aes neste sentido. Vale destacar que o Programa Piloto j coloca disposio do GTA recursos para o seu funcionamento e fortalecimento institucional. Isso, no entanto, no significa que os aspectos ligados a participao da sociedade estejam resolvidos. At porque, alm desses recursos no serem suficientes para uma completa estruturao do GTA - a rede dever buscar outras fontes para os prximos trs anos a poltica de participao requer a incorporao de concepes participativas em cada um dos projetos.
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Deve-se observar que a cooperao internacional, tanto bilateral quanto no mbito do sistema das Naes Unidas, experimenta um enfraquecimento flagrante de suas possibilidades de ao. Alguns recentes progressos relativos na negociao internacional, atravs do processo do Painel Intergovernamental sobre Florestas das Naes Unidas, que ser concludo em Nova York, em fevereiro de 1997, no se refletem ainda em um crescimento de oportunidades inovadoras de porte expressivo nesta rea. Enquanto virou regra globalmente aceita, na comunidade internacional, a frmula bilateral Norte-Sul na preparao de iniciativas especificas de discusso sobre os temas florestais (Canad-Malsia, Reino Unido-ndia, Suia-Peru, Dinamarca-frica do Sul, etc.), estes processos no se traduzem normalmente em instrumentos de cooperao, mas apenas em foros de consulta sobre temas setoriais (certificao, critrios para manejo, etc.). importante portanto, nesta fase em que o Programa virou finalmente uma realidade, chamar a ateno de outros doadores que mostraram interesse em afirmar uma presena no cenrio internacional de florestas. Paradoxalmente, at agora, mesmo os que teriam o mais direto interesse na propagao de sua existncia, isto , o Brasil e os principais doadores, pouqussimo fizeram para registrar este fato nos relevantes foros oficias, ou at chegaram a minimizar seu alcance. Do ponto de vista operacional, reflexes dessa natureza devem levar a perguntas sobre a convenincia da estratgia do Programa Piloto, na forma de seu desenho e da abrangncia de suas aes. No se trata de se buscar mais eficincia nessas aes mas, sobretudo, de caminhar no sentido de sua eficcia e de sua integrao. Ser a oportunidade de questionar e reavaliar a incluso de questes como as agrrias e urbanas, flagrantes ausncias da primeira fase, assim como a maior considerao pela Mata Atlntica. No que diz respeito desejvel possibilidade de o Programa vir a influenciar a formulao das polticas pblicas da Amaznia, cabe considerar a perspectiva potencial de envolvimento, apoio e parceria que podem ser estabelecidos com outros programas e projetos desenhados e/ou implementados na regio. H inmeras iniciativas governamentais na regio que poderiam se constituir em excelentes oportunidades de busca de sinergia com o objetivo de aperfeioar procedimentos em prol da sustentabilidade da regio. Apenas para elucidar, pode-se tomar o caso do fomento existente para a pequena produo na regio amaznica, onde o FNO constitui exemplo concreto dessa possibilidade. indiscutvel sua importncia no fomento de atividades econmicas na regio, principalmente as relacionadas agricultura familiar, agropecuria e outras de impacto ambiental expressivo. Nesse sentido, sem necessidade de vir a estabelecer novos subprogramas ou projetos nessa direo, possvel imaginar alternativas de interao do Programa Piloto com aquela fonte, para benefcio no s da regio, mas tambm dos processos tcnicos e burocrticos no interior das instituies envolvidas. Pode-se, por exemplo, apoiar estudos voltados ao levantamento da efetividade de fontes como essa, do ponto de vista da produo alcanada, da tcnica empregada e do mercado atingido, assim como dos respectivos impactos ambientais observados. Alternativamente, pode-se apoiar a formulao de propostas de sistemas de produo de produtos de viabilidade comprovada e de baixo impacto ambiental, para suprir as carncias e orientar as aes de fomento por parte das superintendncias e gerncias do Basa. A esse respeito, cabe ressaltar a existncia de vrios projetos recusados pelas fontes de financiamento tradicionais, porque utilizavam metodologias que, apesar de experimentadas na regio, eram desconhecidas pelos tcnicos daquelas instituies. Seria possvel, ainda, apoiar entidades que trabalham com agricultura familiar na Amaznia, com o objetivo de disseminar tcnicas apropriadas e de baixo impacto ambiental junto aos produtores financiados pelo FNO na regio. Exemplos como os relatados mostram que preciso ampliar e precisar o alvo das aes. Esse alvo, entretanto, no comporta apenas dimenses nacionais. Deve-se cuidar para que a dimenso internacional presente nos problemas internos seja explicitada e compreendida. Dessa compreenso dependero a eficincia e a eficcia do Programa. preciso situar devidamente essa questo. O Brasil no um pas perdulrio que lana mo de seus recursos naturais de maneira selvagem na busca de enormes lucros imediatistas. Essa apenas uma maneira de ver as coisas e, certamente, no a mais real. O Brasil um pas inserido numa lgica econmica mundial que se v impelido a lanar mo de seu patrimnio natural pelas foras de mercado presentes, externamente e internamente. Nessa leitura, seria ingnuo imaginar que apenas bons projetos demonstrativos ou excelentes mecanismos regulatrios internos conseguiriam deter essa lgica. fundamental que se invista em aes que atinjam tambm os mecanismos de mercado. Abrir-se-ia, assim,
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um espao excepcional de anlise e de ao, onde a comunidade internacional teria certamente muito para contribuir, e principalmente sua parcela mais rica, representada pelo Grupo dos Sete e os outros pases da Unio Europia. neste contexto que as discusses a serem iniciadas ganham dimenso estratgica e consolidam a esperana na solidariedade internacional.
Secretarias de Assuntos Internacionais e de Poltica Regional (min. do Planejamento) Departamento de Meio Ambiente e Diviso de Cincia e Tecnologia (Itamaraty) Coordenadoria de Planejamento (ministrio da Justia) Secretaria de Coordenao de Programas (ministrio da Cincia e Tecnologia) Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Dois representantes de organizaes no-governamentais com atuao na Amaznia Um representante de organizao no-governamental com atuao na Mata Atlntica A Secretaria-Executiva da referida Comisso exercida pelo coordenador do Programa.
Deve-se destacar que, apesar do alto nvel de sua representatividade, a referida comisso no constitui um foro de discusso eficiente que contribua para a implementao e o aperfeioamento do Programa. A contribuio da maioria de seus membros limitada, visto que se trata de pessoas por vezes alheias tanto regio objeto da atuao do Programa como temtica enfrentada, fazendo com que as contribuies restrinjam-se a observaes de carter burocrtico e administrativo. Desde sua instalao, a Comisso tem se reunido apenas em carter formal e exclusivamente para ratificar posies assumidas e negociadas em instncias paralelas. As decises so, na verdade, desenhadas em negociaes especficas, envolvendo os rgos governamentais responsveis, os beneficirios, os doadores e o Banco Mundial. A seguir so apresentadas algumas breves observaes acerca de cada um dos subprogramas do Programa Piloto.
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necessidades experimentadas pelas populaes da regio, em geral, e por aquelas envolvidas em outros segmentos do Programa Piloto, em particular. A observncia estrita de critrios cientficos e tcnicos na escolha desses projetos poder resultar num conjunto de pouca valia para as comunidades e populaes locais. Quanto ao Projeto de Centros de Excelncia, cabe observar que tambm foram efetivamente iniciados tendo seus primeiros desembolsos sido realizados. No entanto, nada de concreto foi feito para inverter a tendncia de evaso de bons profissionais de cincia e tecnologia da regio, em busca de melhores condies de trabalho. Enquanto no puderem ser tomadas medidas estruturais de apoio e de incentivo presena de profissionais de cincia na regio, muito pouco poder ser feito para reverter esse quadro. Est claro que so propsitos que extrapolam em muito as pretenses e as possibilidades do Programa-Piloto, no obstante, preciso encontrar solues para superar esses constrangimentos e, nesse sentido, seria legtimo que os recursos do Programa Piloto pudessem ser canalizados tambm para a busca de solues nessa rea.
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Vale destacar que, apesar de ratificados por alguns Conselhos Estaduais e Comisses de Zoneamento, de um modo geral os PEAs e os POAs no tiveram uma elaborao participativa adequada, seja pelas caractersticas dos conselhos ou pela pouca internalizao do debate sobre o Programa Piloto nos mesmos. Esta carncia de participao estadual na elaborao dos PEAs e os POAs refletida at mesmo nas propostas apresentadas pelos estados, onde no foi constatada nenhuma atividade e conseqentemente recursos que visem garantir o envolvimento da sociedade na elaborao e execuo do zoneamento. No obstante, deve-se ter presente que h risco concreto de que a lgica econmica regional, vinculada por vezes aos setores da economia centrados na explorao dos recursos naturais, possa interferir no estabelecimento de procedimentos e de rotinas de controle e fiscalizao da regio por parte dos estados. No se trata de superpor aes, pelo contrrio. O fundamental que se efetivem procedimentos de comparao entre as diferentes agendas estaduais e federal no que se refere gesto ambiental e do territrio, construindo uma matriz de checagem que garanta a observncia das preocupaes estaduais e nacionais na busca da integridade do patrimnio ambiental da regio. Essas observaes tambm se aplicam s regies de Floresta Atlntica, respeitadas as inequvocas diferenas ecossistmicas e de gesto. Nesse aspecto, existem ainda grandes indefinies sobre a participao do Programa Piloto e, embora se reconhea que a presena de elementos de controle por parte dos estados seja maior e mais eficiente, pairam dvidas sobre a observncia de salvaguardas que garantam a integridade do ecossistema como um todo. Quanto ao zoneamento, a atividade avanou pouco. Ainda hoje perduram dvidas sobre a natureza do trabalho a ser enfrentado e as interrelaes com o Zoneamento Ecolgico-Econmico, de responsabilidade da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), da presidncia da Repblica. fundamental que haja uma atitude pr-ativa por parte da coordenao do Programa Piloto nessa questo, e que essa atitude privilegie a produo de conhecimentos teis para as comunidades locais, em detrimento da produo de mapas e interpretaes regionais maiores. Do ponto de vista operacional, a questo do zoneamento tem sido tratada atravs da eleio de reas-piloto ao longo dos nove estados da regio amaznica. Novamente aqui salta vista o fato de no terem sido utilizados os estudos desenvolvidos na fase de pr-investimento do segmento, referentes s ento unidades demonstrativas dos componentes monitoramento e vigilncia e controle e fiscalizao, j que pelo menos trs das reas atualmente em estudo so coincidentes com as unidades demonstrativas definidas naqueles estudos. Como atenuante, o recente relatrio do Grupo Consultivo Internacional do Programa Piloto d mostras de que existe certa convergncia de propsitos em torno da implementao de zoneamentos voltados ao apoio produo sustentvel nas diversas reas-piloto, alm do desenho e desenvolvimento de metodologias e de critrios de zoneamento em apoio s atividades estaduais. No entanto, no existem garantias de que esse projeto venha trazer resultados efetivos a curto prazo, razo pela qual caberia reexaminar a convenincia de sua continuidade, na forma como desenhado, no bojo do Programa. Dada a importncia estratgica de suas aes, o zoneamento carece de endereo institucional mais gil e presente, requisitos que certamente no vem sendo preenchidos pela SAE que, nesse aspecto, tem demonstrado baixssima capacidade operacional. Nesse quadro, o ministrio deveria disponibilizar recursos adicionais para superar as dificuldades de desenvolvimento tcnico e de articulao com os estados, na perspectiva de que essas aes possam, no futuro, migrarem para sua esfera de competncia, o que traria inequvocas vantagens para a regio amaznica. No que se refere ao Fortalecimento Institucional, os avanos verificados dizem respeito incluso de atividades voltadas a novas categorias e agentes envolvidos com a questo ambiental a nvel local. Hoje so habilitados a receberem apoio do Projeto, alm dos rgos estaduais de meio ambiente, as Procuradorias do Ministrio Pblico, as Curadorias do Meio Ambiente e os Batalhes Florestais dos estados. Trata-se de deciso positiva, que poder trazer benefcios palpveis para o desempenho orquestrado da ao governamental nos estados, principalmente no que se refere ao coercitiva e punitiva dos agravos ao meio ambiente. No entanto, tambm aqui se constata a predominncia de apoio a
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aes de comando e controle em detrimento da induo e do apoio utilizao de outros mecanismos, tais como instrumentos econmicos, na proteo ambiental. Constata-se, tambm, a dificuldade do Programa Piloto em reconhecer a importncia da ao municipal no controle e na preveno de impactos ambientais na regio. O segmento teria muito a ganhar se pudesse contemplar apoio a iniciativas municipais, principalmente no que diz respeito organizao de instncias colegiadas de mbito local. Iniciativas desse tipo poderiam criar uma capilaridade extremamente eficiente para as aes do Programa Piloto, permitindo maior eficincia e eficcia no rebatimento local de seus projetos.
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possibilidades de induo de linhas de ao locais, com perspectivas de mudana de comportamento no que se refere gesto ambiental. Com relao ao projeto Educao Ambiental, cabe mencionar que este desenvolveu finalmente uma verso preliminar de projeto, que se encontra atualmente em negociaes com as equipes tcnicas do Banco Mundial. formado por trs componentes bsicos: didtico-pedaggico; comunicao e divulgao; e comunidade e ambiente. A proposta de atuao pressupe uma estratgia de abordagem que envolve educadores formais, agentes sociais e comunidade em geral, utilizando todos os meios disponveis na regio, com perspectivas de desenvolvimento de propostas de inovao metodolgica e tecnolgica em parceria com as comunidades e com organizaes da sociedade civil. A mudana que fez do referido Projeto um subconjunto do PD/A, privilegiando o apoio a iniciativas de instituies da regio na forma de financiamento de projetos, parece saudvel, embora incorram na mesma preocupao delineada anteriormente para o componente, qual seja, a necessidade de definio de uma estratgia coerente de fomento a projetos, em funo da existncia de um grande nmeros de fontes de financiamento, grande parte delas no mbito do prprio ministrio. Este segmento representa, pois, apenas mais um exemplo da urgente necessidade de se estabelecerem processos lgicos e coerentes que minimizem os conflitos e deseconomias potenciais da superposio de esforos de apoio atividades de pesquisa e de apoio institucional e comunitrio nas reas afetas questo ambiental.
Polticas pblicas Monitoramento e fiscalizao Floresta Nacional do Tapajs Iniciativas promissoras de bom manejo florestal na Amaznia.
Os executores sero, em sua maioria, organizaes no-governamentais locais, instituies de pesquisa do setor florestal e empresas privadas. Alm disso, um conselho consultivo composto de representantes do setor privado, comunitrio, governos dos Estados ser responsvel pela avaliao do projeto e monitoramento do desempenho de suas atividades. Um dos principais avanos do referido projeto foi a ampliao da anlise dos problemas e fatores limitantes do bom manejo florestal, ultrapassando a anlise florestal strictu sensu. Essa anlise era caraterizada por uma abordagem simplista em termos institucionais, socioeconmicos e polticos e reducionista em termos ecolgicos. Ao ultrapassar essa concepo, o Projeto se baseou numa viso mais abrangente, privilegiando o tratamento de problemas intersetoriais que desestimulam o bom manejo florestal, a participao das populaes tradicionais das unidades de conservao, a exemplo do
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componente Flona Tapajs, o apoio a iniciativas j em desenvolvimento por empresas, cooperativas e associaes de produtores e a reformulao em escala piloto do sistema de monitoramento florestal. Outro avano importante foi o prprio processo de elaborao do projeto, que teve carter fortemente participativo. No componente Flona Tapajs, por exemplo, as comunidades tiveram representao significativa nos seminrios de preparao das diferentes verses do projeto, inclusive na verso final. No entanto, estes desafios implicam mudana da filosofia orgnica das instituies governamentais envolvidas. O uso de mtodos participativos de concepo, implementao e avaliao de projetos algo novo para uma parcela significativa dos profissionais de instituies pblicas. Isso requer um srio esforo para a resoluo de antigos e novos conflitos com as populaes locais e, ainda, um forte programa de reciclagem e atualizao profissional. Por exemplo, deveriam ser evitadas contradies como aquleas relacionadas com a implantao do projeto ITTO no Tapajs, cujo desenho entra em conflito com os objetivos do Programa Piloto nesta Flona. Outro grande desafio a internalizao das experincias e resultados deste projeto a nvel governamental. Isso se deve especialmente natureza intersetorial dos problemas florestais, o que leva necessidade de aes integradas de vrias instituies que tradicionalmente tm polticas no sincronizadas e, freqentemente, contraditrias. Nesse sentido, aqui como em outras iniciativas inovadoras, no h garantias de que as boas experincias sero absorvidas e consideradas no seio dos espaos tradicionais da administrao pblica. Destaca-se ainda que o fato de o presente projeto ter sido derivado de outro, com pretenses e modus operandi distintos, resultou em um desenho desproporcional entre o que se pretende e os recursos disponveis, podendo acarretar limitaes srias para seu desenvolvimento. O Projeto Reservas Extrativistas encontra-se em pleno desenvolvimento e essa vantagem implica a evidncia de estar apresentando alguns problemas tpicos de incio da fase de implementao. As observaes sobre esse segmento devem ser, portanto, ponderadas face essa evidncia. Oxal se pudesse estar enfrentando o mesmo tipo de dificuldades em outros segmentos, que sequer foram iniciados, ou que no dispem ainda de condies de implementao. Os principais problemas situam-se na questo gerencial e na questo da liberao de recursos. Conforme sinalizado em documentos anteriores, verificam-se dificuldades de relacionamento entre a administrao pblica federal e as comunidades e organizaes envolvidas em sua implementao, principalmente no que se refere aos repasses de recursos e/ou prestao de contas. praticamente impossvel exigir eficincia na administrao de recursos financeiros por parte de comunidades locais, quando o governo no respeita prazos no repasse desses recursos. Considerando que a maior parte do custo dessa fase de implementao gerencial e, portanto, gasto na resoluo de questes administrativas, deveria haver uma postura diferenciada na alocao, gasto e prestao de contas desses recursos, alm de uma assistncia permanente por parte dos profissionais que estaro envolvidos na anlise financeira dos desembolsos. No se deve menosprezar o fato que as atividades desse projeto esto condicionadas s possibilidades de transporte e comunicao, que na Amaznia deixam muito a desejar. Cabe ressaltar que as medidas que permitiro garantir a sustentabilidade econmica das reservas passam, necessariamente, pela redefinio de polticas orientadas ao aumento de preos dos produtos extrativistas, sem o que a eficincia na conduo do projeto estar comprometida (ver captulo 11). Questes dessa natureza envolvem tempo de maturao e de deciso, razo pela qual necessrio que se equacione, desde j, a continuidade do projeto para alm do perodo dessa primeira fase do Programa Piloto. A experincia de quase dois anos de trabalho, mostra que, apenas com os atuais instrumentos disponveis, ser impossvel atingir patamares diferenciados no nvel de renda das populaes locais ao longo dos quatro anos de durao do projeto. O projeto Terras Indgenas, desde o incio de sua negociao, priorizou por iniciativa do ento presidente da Funai, Sydney Possuelo, o objetivo da demarcao das terras. Desde 1994, houve cinco presidentes diferentes no rgo. Neste perodo houve complexas negociaes que levaram a repetidas
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mudanas na seleo das reas (veja o captulo 8 desta publicao sobre assuntos fundirios) e at na disponibilidade de outros setores do governo brasileiro em manter este componente dentro do Programa (veja o apndice 1 dedicada ao histrico). Estes fatos causaram preocupaes entre os doadores e repetidas iniciativas de Amigos da Terra, GTA, Instituto Scio-Ambiental e outras ONGs em favor da confirmao deste objetivo. Neste difcil contexto deve ser positivamente ressalvada a atuao dos tcnicos da Coordenao de Projetos Especiais da Funai, incumbida do Programa Piloto e entre as instncias do rgo que ainda preservam sua credibilidade. Deveriam ser flexibilizados os critrios procedimentais referentes aos trabalhos de demarcao fsica, permitindo Funai conduzi-los por administrao direta sempre que esta alternativa ao processo licitatrio possa viabilizar a participao das comunidades, organizaes indgenas e outras ONGs parceiras. Seria tambm o caso de reintroduzir atividades de cooperao tcnica para projetos de gesto de recursos naturais e alternativas econmicas, assim como de monitoramento e fiscalizao de permetros, tendo em vista que a Funai no tem competncia para formular ou executar projetos desta natureza, e que o PD/A supe uma capacidade de formulao que no pode ser inicialmente alcanada pelas comunidades indgenas. O subcomponente que trata do fortalecimento institucional parece destinado a no ter efeitos muito significativos. Melhoras relativas na poltica indigenista dependem de reformulao ampla da estrutura atual do Estado. A Funai no tem a vitalidade necessria para se auto-reestruturar, sendo necessrio discutir a questo para alm dos seus limites institucionais. O componente Indgena pode oferecer aos doadores uma interessante oportunidade de desdobramento. Poderia ser considerada a proposta de serem includas todas as terras situadas na bacia amaznica que ainda demandam identificao e demarcao dos seus limites. Esta incluso respaldaria politicamente uma estratgia para concluir o processo demarcatrio, ressalvadas evidentemente as potenciais demandas territoriais de ndios isolados, ou relativas a ampliaes de demarcaes passadas que no possam ser imediatamente quantificadas e resolvidas. A situao das terras indgenas na Amaznia, aps o decurso dos prazos previstos pelo decreto 1775 quanto ao processo de contraditrio, apresenta o seguinte quadro: de um total de 364 terras indgenas na regio, 171 esto homologadas, 12 so terras reservadas atravs de decretos antigos, que ainda precisam ser demarcadas e homologadas, 57 esto delimitadas (sete das quais j tem demarcao fsica concluda), sete esto identificadas e j encaminhadas ao Ministrio da Justia, 78 encontram-se em processo de identificao, havendo ainda 39 a serem identificadas. Esto j previstas no Programa Piloto a identificao (em curso) de 42 terras e a demarcao fsica de outras 58 (15 em curso), sendo que a FUNAI prev que poder identificar e demarcar um nmero maior de terras do que o inicialmente previsto, com o mesmo montante de recursos j liberado (isto j est ocorrendo em relao s identificaes). Portanto, uma vez efetivadas as identificaes e demarcaes previstas, e considerando as cinco identificaes e demarcaes que esto sendo realizadas com recursos de outra origem (Prodeagro, Planafloro, Vale do Rio Doce), estaro faltando 111 demarcaes (incluindo nestas 111 as que se encontram em processo de identificao e as 39 ainda por serem identificadas), para que estejam contempladas todas as demandas de demarcao na regio amaznica, com as excees j apontadas. Estes nmeros indicam que os recursos necessrios para atingir finalmente o audacioso objetivo da Constituio de 1988 para as demarcaes da regio so da ordem de grandeza correspondente, para as identificaes, ao valor j aprovado e ao dobro do aprovado no que diz respeito s demarcaes fsicas. Evidentemente, estas estimativas teriam que ser detalhadas pela Funai para poder dispor de uma previso oramentria mais exata.
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1990
18 de junho Em carta enviada pelos Amigos da Terra para os pases do G-7 aos respectivos chefes de estado e de governo, em preparao para a reunio de Cpula de Houston, se solicita uma ao urgente, coordenada e emergencial em defesa das florestas amaznicas e de suas populaes tradicionais, definidas como povos da floresta. O chanceler alemo Kohl sinaliza nas semanas seguintes uma disponibilidade para discutir o assunto. 17 de julho Em Houston, os lderes dos pases do G-7 incorporam em sua declarao final vrias consideraes e compromissos sobre o tema das florestas. O mais significativo a deciso de colaborar com o governo brasileiro sobre um programa piloto abrangente para contrabalanar as ameaas s florestas tropicais daquele Pais. A Declarao Final dos Sete solicita ao Banco Mundial a preparao de uma proposta, em coordenao com a Comisso da Unio Europia. O Presidente Bush e o Chanceler Kohl ligam pessoalmente para o Presidente Collor. 18 de julho Em carta enviada aos chefes de estado e de governo do G-7 e ao Presidente do Brasil, Amigos da Terra exprime satisfao pela deciso tomada em Houston, solicita aos governos que o programa seja baseado em doaes, e no em emprstimos, pedindo uma definio rpida da proposta de atividades. 12 de outubro Uma Comisso Interministerial criada pelo governo brasileiro para formular uma primeira proposta ao Banco Mundial e Comunidade Europia. Dezembro Em Washington, sem nenhum comunicado ao pblico, se renem representantes do Banco Mundial, da Comisso da Comunidade Europia e do governo brasileiro para elaborar um primeiro esboo do programa.
1991
Janeiro Segunda reunio tripartite em Braslia. Obtida informalmente uma cpia do primeiro esboo, Amigos da Terra envia uma carta para as vrias partes envolvidas, solicitando uma consulta com entidades no-governamentais amaznicas e internacionais em relao ao desdobramento do processo de redao. 4 de maro
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Uma terceira reunio tripartite se realiza em Bruxelas. O governo brasileiro apresenta um oramento para 1 bilho e 566 milhes de dlares. O programa inclui componentes de natureza extremamente variada, como, por exemplo, um enorme projeto de plantaes na Amaznia Oriental apresentado pela CVRD, a criao de seis centros de excelncia cientfica nas capitais dos estados amaznicos, etc. O governo brasileiro defende a tese de que no deveria ter participao de ONGs na definio do programa, mas apenas, e de forma limitada, em sua implementao. A Secretaria de Meio Ambiente convoca algumas ONGs em Braslia para tomarem conhecimento da proposta de Programa. 9-10 de abril Amigos da Terra organiza uma reunio entre especialistas independentes, em So Paulo, para discutir a proposta de Programa. Aps a reunio, a entidade envia uma nova carta solicitando a excluso de projetos com finalidades comerciais do financiamento do Programa, que deve acontecer atravs de doaes para pequenas atividades beneficiando as populaes da regio. Se argumenta que a escolha dos projetos demonstrativos, feita com base em um estudo da Sudam sobre plos de desenvolvimento, no atende tais necessidades. Tambm se solicita que a proposta de plantao na rea de Carajs, no valor de 1 milho de dlares, seja retirada do Programa. 10 de maio. Quarta reunio tripartite no Rio de Janeiro. Pela primeira vez, realizada uma breve consulta com quatro ONGs (IEA, Sopren, Fundao SOS Amaznia, CEAPS - Sade e Alegria). As entidades circulam um documento em que defendem os objetivos e a filosofia do Programa, mas alertam sobre a incoerncia dos mecanismos propostos para gesto e os critrios escolhidos para alocao de recursos, assim como sobre a ineficincia das agncias que devero implement-lo (em particular, o Ibama) e a falta de coordenao com as polticas governamentais. 7 de junho Amigos da Terra organiza uma reunio em Luxemburgo, com a participao da Comisso Europia, do governo brasileiro e de vrias ONGs europias e amaznicas. Pela primeira vez, as ONGs questionam publicamente os objetivos e a proposta de operacionalizao do Programa. A Declarao final solicita maior envolvimento da sociedade, ao mesmo tempo em que pede aos Sete um claro compromisso financeiro. Junho Vrias ONGs brasileiras, especialmente das regies Sul e Sudeste, se posicionam contra o Programa Piloto com base em diversos argumentos, como oposio intromisso internacional, averso a grandes projetos, falta de participao, falta de um componente fundirio, etc. Em geral, duramente criticada a atuao daquelas ONGs, como Amigos da Terra, que tentam participar do processo de discusso e formulao do Programa. 26 de junho O Presidente Fernando Collor assina o decreto 153 cancelando incentivos fiscais para atividades que causam a destruio de florestas primrias, estabelecendo normas para as superintendncias do Ibama e os governos estaduais fiscalizarem os empreendimentos.
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1 de julho 13 ONGs brasileiras se renem em Braslia e aprovam um documento no qual declaram apoio para os objetivos gerais do Programa Piloto, reconhecem que se trata do primeiro exemplo de modificao no relacionamento entre governo e sociedade civil e advertem que os objetivos do Programa devero ser alcanados tambm atravs de medidas normativas e decises polticas. Entre os itens abordados esto a demarcao de terras indgenas, o preo da borracha, a alocao dos recursos congelados do FNMA e a corrupo no Ibama. 2 de julho As mesmas 13 ONGs fundam o Grupo de Trabalho Amaznico (GTA), aberto participao de outras entidades. Entre os principais promotores da iniciativa esto o Instituto de Estudos Amaznicos, a Fundao Vitria Amaznica, o Movimento pela Sobrevivncia na Transamaznica, o IPHAE, o Projeto Sade e Alegria. Algumas semanas depois, o Conselho Nacional dos Seringueiros se junta ao grupo. 4 de julho O Secretrio Adjunto de Meio Ambiente, Eduardo Martins, envia uma carta para Amigos da Terra, em resposta a uma solicitao enviada em 10 de junho, informando que o governo tomar medidas urgentes para o aumento do preo da borracha e a liberao dos fundos do FNMA para os projetos j aprovados. 12 de julho Amigos da Terra circulam Mind the Gap, a primeira publicao com consideraes e recomendaes sobre o Programa Piloto. Se reconhece que a proposta de Programa Piloto reflete uma mudana significativa na postura do governo brasileiro em relao a Amaznia. Mas tambm se aponta para a falta de uma estratgia para ligao com as polticas e prticas econmicas nacionais e internacionais e para necessidade de utilizar parte dos recursos para compensao financeira e estabilizao de preos de commodities. O Programa Piloto, afirma o documento, deve tentar criar as condies para uma economia amaznica em vez de uma economia de fronteira. 15 de julho Comea a Cpula do G-7 em Londres. Amigos da Terra, a Fundao Vitoria Amaznica e o Projeto Sade e Alegria participam, atravs de encontros com representantes de vrios pases. 17 de julho Em Londres, a Cpula do G-7 acusa o recebimento da proposta para o Programa Piloto e a endossa de forma genrica, sem compromissos especficos em relao aos recursos financeiros. Setembro Na nova verso do Programa, em preparao para a primeira reunio dos doadores, faz-se referncia pela primeira vez a um papel formal para a comunidade de ONGs da regio, e se reconhece que os investimentos, a poltica fiscal e a poltica de preos devero ser coerentes com os objetivos ambientais.
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7-8 de dezembro Em Genebra se realiza a primeira reunio dos Participantes. O oramento do Programa Piloto reduzido para US$ 250 milhes, dos quais 50 como fundo multilateral a ser administrado pelo Banco Mundial com recursos dos pases do G-7, e o restante atravs de acordos bilaterais de co-financiamento. A contrapartida brasileira fixada em 25 milhes. Amigos da Terra e o IEA (representando o GTA) so brevemente recebidos em um caf-damanh, mas no permitida sua participao.
1992
Maro No Banco Mundial criado o Fundo Fiducirio para as Florestas Pluviais, para administrar o componente multilateral do Programa Piloto, com um total de US$ 52 milhes. Os principais doadores so Alemanha e Comisso da Comunidade Europia. Tambm participam Japo, Itlia, Reino Unido, Holanda, Estados Unidos e Canad. Em sua verso final, o Programa est dividido em trs subprogramas estruturais (Poltica de Recursos Naturais, Unidades de Conservao e Manejo de Recursos Naturais, Cincia e Tecnologia) e um subprograma de projetos demonstrativos (na realidade, apenas os projetos demonstrativos de tipo A sero mantidos na prtica). Maro O Secretario de Meio Ambiente Jos Lutzenberger substitudo interinamente pelo Secretario de Educao Jos Goldenberg. 5 de junho No dia em que comea no Rio de Janeiro a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), o governo brasileiro edita o Decreto 563, que institui formalmente o Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil e cria sua Comisso de Coordenao, que inclui a participao de trs representantes de ONGs (dois da regio amaznica e um da mata atlntica). Julho O Secretario interino de Meio Ambiente, Jos Goldenberg, substitudo pelo Secretario Flvio Perri. Julho Em Munique se realiza a Cpula do G-7. O recente fracasso nas negociaes sobre florestas na UNCED leva os lderes a fazer referncias genricas a este tema, incluindo o Programa Piloto. Outubro No novo governo do Presidente Itamar Franco a antiga secretaria de Meio Ambiente transformada em Ministrio, e nomeado o Ministro Fernando Coutinho Jorge.
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1993
7 de maro O Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil solicita a retirada do projeto Demarcao de terras indgenas do Programa Piloto. Uma nota enviada a Embaixada alem leva o prprio Ministro de Meio Ambiente a pedir explicaes ao Itamaraty. Amigos da Terra envia uma carta s principais autoridades do governo brasileiro, solicitando um imediato esclarecimento e a confirmao do projeto. Maro O Banco Mundial anuncia a criao e a composio do Grupo Consultivo Internacional (IAG), formado por especialistas externos selecionados por seu conhecimento nas reas focalizadas pelo Programa. Os doze membros so propostos pelos governos que participam do Programa, mas no os representam, mantendo um papel independente. Junho O Presidente da Repblica submete o Acordo-Quadro para o financiamento do Programa Piloto aprovao do Senado brasileiro. Julho Primeiro encontro do IAG em Braslia. Gerd Kohlepp, alemo, eleito Presidente. Agosto Aps a notcia de uma chacina na fronteira entre Brasil e Venezuela, em que garimpeiros assassinaram um nmero no precisado de ndios Yanomami, o governo federal anuncia a criao de um Ministrio da Amaznia Legal, assumido pelo diplomata Rubens Ricupero. Outubro O Ministro de Meio Ambiente Fernando Coutinho Jorge pede demisso e substitudo pelo Ministro Rubens Ricupero. O Ministrio de Meio Ambiente vem a incorporar a pasta da Amaznia Legal.
1994
Fevereiro O IAG se rene pela segunda vez, em Braslia, e redige um relatrio sobre o progresso do Programa, que o define como altamente complexo e inovador mas observa que sua implementao mais lenta do que esperara-se. 25 de fevereiro Aps aprovao do Congresso, o Acordo-Quadro para o financiamento do Programa finalmente assinado entre representantes do Banco Mundial e do governo brasileiro. 23 de maro GTA e Amigos da Terra circulam Polticas Pblicas Coerentes para Regio Amaznica, um documento visando a harmonizao das polticas pblicas com os objetivos do Programa Piloto. A publicao critica o atraso na implementao do programa, que gerou expectativas entre as populaes locais ao longo de um complexo processo preparatrio. O documento alerta sobre o perigo de que as condies que levaram a uma parcial reduo nas taxas de desflorestamento possam repercutir negativamente a mdio e longo prazo. So fornecidos subsdios e solicitadas medidas para evitar contradies entre as atividades do Programa e as polticas e prticas governamentais. 23 de maro
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Em Bruxelas se realiza a primeira reunio dos Participantes aps a de Genebra de 1991. O Brasil representado pelo Chefe de Gabinete do Ministrio de Meio Ambiente e da Amaznia Legal, Srgio Amaral, que defende a realizao de uma sesso com participao de ONGs. Os representantes de Amigos da Terra, GTA e Grupo de Trabalho Europeu sobre Amaznia (EWGA) podem expor suas preocupaes pelo atraso na implementao do Programa e formular suas recomendaes. O chefe de delegao do Banco Mundial, Rainer Steckan, reconhece falhas na conduo do processo e promete tomar medidas imediatas para agilizar o avano das atividades. Abril O Ministro de Meio Ambiente, Rubens Ricupero, substitudo por Henrique Brando Cavalcante, ex-integrante do IAG do Programa Piloto. Maio O Banco Mundial, de acordo com uma das decises tomadas em Bruxelas, cria uma unidade para acompanhamento do Programa Piloto em Braslia. Agosto Rene-se em Braslia o IAG que, apesar de louvar o desenho do Programa, observa com preocupao os vrios obstculos burocrticos que inviabilizam sua implementao. 21 de setembro assinado o primeiro acordo de doao do Programa, relacionado com o projeto de Centros de Cincias e Pesquisa Dirigida. Outubro So assinados acordos de doao para PD/A, Educao Ambiental, Reservas Extrativistas e Projeto de Polticas de Recursos Naturais.
1995
1 de janeiro Gustavo Krause o novo Ministro do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Jos Seixas Loureno ser nomeado Secretario para a Amaznia Legal. Na nova administrao, esta secretaria assumir o Programa Piloto, que vem a ser coordenado por Jos Edil Benedito. O Programa entra finalmente em sua fase de implementao. 31 de janeiro Entra em vigor o acordo de doao para os Projetos Demonstrativos (PD/A), o componente do Programa especificamente ligado a propostas inovadoras apresentadas por organizaes da sociedade civil. 16 de fevereiro Entra em vigor o acordo de doao para o projeto Reservas Extrativistas, que passa a se constituir como um componente especfico do Programa, no mais ligado ao de Florestas Nacionais. 21 de fevereiro Entra em vigor o acordo de doao para os projetos Centros de Cincia e Pesquisa Dirigida. 11-17 de maro Realiza-se em Manaus um seminrio de planejamento para o Projeto de Educao Ambiental.
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27-31 de maro Realiza-se em Braslia o Seminrio de lanamento do projeto Reservas Extrativistas. 7 de abril Aps anos de negociaes, Brasil e Alemanha assinam o acordo que prev o desembolso de 20 milhes de dlares para o projeto de demarcao de terras indgenas. Apesar das objees anteriores do Itamaraty ao uso de recursos de origem externa para este fim, desta vez o prprio Ministro das Relaes Exteriores, Felipe Lampreia, que assina o acordo. 29 de maio - 9 de junho Se rene em Braslia o IAG, que observa progressos na implementao do Programa e recomenda maior apoio para as entidades no-governamentais atravs do GTA. 1 de julho O Banco Mundial transfere para Braslia a unidade de coordenao do Programa Piloto. Julho Se realiza em Belm o terceiro encontro dos Participantes. 11 de julho O Banco Mundial libera 2.1 milhes de dlares do Fundo Fiducirio, complementando os recursos alemes para demarcao, sinalizao, vigilncia e proteo das reas indgenas. Setembro Em ocasio da visita do Presidente Fernando Henrique Cardoso Bruxelas, assinado termo de cooperao entre o Brasil e a Comisso da Unio Europia para o desenvolvimento, no quadro do Programa Piloto, de um Projeto de Gesto, Monitoramento e Polticas, visando alcanar a implementao integrada e coordenada de seus componentes, de forma a garantir uma gesto satisfatria do Programa e a formulao de polticas pblicas para a regio amaznica. Amigos da Terra envia uma carta cumprimentando as autoridades brasileiras, por atender com isso uma antiga reivindicao das ONGs. 21 de novembro Entra em vigor o acordo de doao para o Subprograma de Poltica de Recursos Naturais. 8 de dezembro Entra em vigor o acordo de doao para o projeto Terras Indgenas.
1996
Janeiro Aps um longo e difcil processo preparatrio e de consulta sociedade, os especialistas contratados pelo governo terminam a redao do projeto de Manejo Florestal, que vem a substituir o antigo projeto Florestas Nacionais (FLONAS), e que introduz importantes elementos de novidade conceptual no Programa, pregando o uso sustentvel dos recursos madeireiros. 4-8 maro Quinta reunio do IAG em Braslia. Maro
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concluda a redao do programa de trabalho do projeto Terras Indgenas, incluindo a identificao e delimitao de 12 reas indgenas e a demarcao de 22 reservas. 24-26 de maro Em Belm realizado o primeiro seminrio para a elaborao do projeto de Gesto, Monitoramento e Polticas, com participao de representantes da sociedade civil. So apenas traadas linhas gerais de atuao e propostas para critrios e indicadores a serem usados na formulao do projeto. O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento participar do projeto, entrando formalmente na conduo de um componente do Programa. 2-10 de julho Sexta reunio do IAG com trs misses de campo. Agosto Em preparao para a Reunio dos Participantes em Bonn, prevista para os dias 9-12 de setembro, Amigos da Terra e GTA circulam um novo documento de discusso sobre a necessidade de harmonizao das Polticas Pblicas com os objetivos do Programa Piloto, elaborado com a participao de vrias ONG e especialistas. Setembro Reunio dos Participantes em Bonn, a primeira com plena participao das ONGs. Os doadores exprimem satisfao pelos avanos na implementao, mas, com exceo da Alemanha e da Unio Europia, no chegam a formalizar compromissos concretos significativos. Uma reunio sobre possveis doaes adicionais marcada para maro de 1997.
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Definio e implementao de um modelo adequado de gesto ambiental integrado para a Amaznia Legal Min. de Meio Ambiente, Rec. Hdricos e Amaznia Legal Neli Aparecida de Mello 1. Comisso de Projetos: participao de duas ONGs (FASE e ISA, indicadas pelo GTA). 2. Participao no 1 Seminrio de Detalhamento da Metodologia de Zoneamento Ecolgico - Econmico e no de Avaliao Ambiental de Projetos. 1. Fortalecimento institucional das entidades estaduais de meio ambiente. 2. Zoneamento, monitoramento, controle e fiscalizao. 3. Fortalecimento institucional das entidades executoras do zoneamento Ecolgico-Econmico. Inicialmente os componentes deveriam ter um formato de projeto prprio. No decorrer do desenvolvimento do Sub-Programa os projetos reduziramse ao fortalecimento institucional das instituies estaduais de meio ambiente (OEMAS) e das entidades executoras do zoneamento, que em muitos casos so as mesmas instituies estaduais. Desta forma optouse para unificar os projetos como componentes de um Projeto de Polticas de Recursos Naturais.
Observaes:
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SUB-PROGRAMA CINCIA E TECNOLOGIA PROJETO PESQUISA DIRIGIDA Objetivo: Prover os conhecimentos cientficos e tecnolgicos necessrios para conservao da floresta tropical Amaznica, bem como para utilizao racional de seus recursos. Ministrio de Cincia e Tecnologia, FINEP Ernesto Costa de Paula (MCT) e Ada Gonalves (FINEP) As ONGs no tem mecanismo de participao formal neste projeto. Elas apenas podem apresentar projetos. 1. 2. 3. 4. Pesquisas sobre ecossistemas amaznicos. Tecnologias para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia. Infra-estrutura ambientalmente saudvel. Melhoria da qualidade de vida na Regio Amaznica.
Observaes:
O projeto PPD apoia projetos de pesquisa que so avaliados e selecionados em base competitiva, segundo normas estabelecidas em editais. Foram aprovados 22 projetos de pesquisa dirigida, no valor de US$ 5,2 milhes, apresentados por instituies como INPA, INPE, UFAC, EMBRAPA, MPEG, IMAZON, CEPLAC, Museu Nacional, Instituto de Medicina Tropical.
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SUB-PROGRAMA CINCIA E TECNOLOGIA PROJETO CENTROS DE EXCELNCIA Objetivo: Consolidar o Museu Paraense Emlio Goeldi e o Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia como centros de excelncia em cincias, com capacidade de disseminao de conhecimentos. Ministrio da Cincia e Tecnologia, FINEP Ernesto Costa de Paula (MCT) e Ada Gonalves (Finep) No prevista abcdFortalecimento e desenvolvimento institucional. Recuperao e melhoria de infra-estrutura e de equipamentos Fortalecimento da base de recursos humanos Melhoria da disseminao e informao cientfica.
Observaes:
Foram aprovados vrios projetos para obras e compra de equipamentos tanto para o Museu Goeldi como para o INPA. Para facilitar o repasse de recursos foram criadas as Fundaes Pr-Goeldi e Djalma Batista no INPA. Algumas obras j foram concludas, tais como: . Complexo veterinrio, rede de gua, sistema eltrico do parque Zoobotnico e expanso da Xiloteca no Museu Emlio Goeldi. . Ampliao e restaurao da Biblioteca Educacional Clara Maria Galvo. . Abertura do Bosque da Cincia do INPA populao de Manaus.
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SUB-PROGRAMA PROJETOS DEMONSTRATIVOS PROJETOS DEMONSTRATIVOS DE TIPO A. Objetivos: Contribuir para a conservao e preservao da Amaznia, da Mata Atlntica e de ecossistemas associados, apoiando o desenvolvimento sustentvel com a participao local. O PD/A financia projetos que tenham carter demonstrativo e viabilizem o envolvimento de comunidades e organizaes no governamentais na difuso de modelos de desenvolvimento sustentvel com alto potencial de replicabilidade. Min. de Meio Ambiente, Rec. Hdricos e Amaznia Legal Mrio Moraes Diretamente atravs da execuo de projetos e na Comisso Paritria com presena de representantes de GTA e Rede Mata Atlntica. Os temas que norteiam a aprovao dos projetos so preservao e conservao da natureza, recuperao de reas degradadas e manejo sustentvel de recursos naturais renovveis. A Secretaria Tcnica pr-seleciona os projetos, os envia ao GAP - Grupo de Anlise dos Projetos - para o parecer. Se recomendado, o projeto enviado Comisso que o aprova, recomenda com condies ou reprova. Se recomendado com condies, enviado para a entidade proponente que pode solicitar a participao do GAPEP - Grupo de Apoio a Elaborao de Projetos - e em seguida enviado novamente a Comisso. A Secretaria Tcnica com a participao das redes de apoio (Mata Atlntica e GTA) realiza treinamentos para elaborao dos projetos do PD/A. J foram realizados treinamentos em Recife, Rio de Janeiro e Curitiba pela Mata Atlntica. Na Amaznia em Imperatriz, So Luis, Palmas, Cuiab, PortoVelho, Rio Branco, Tarauac, Boa Vista, Benjamin Constant, Breves, Macap, Manaus e Tef. No foi realizado treinamento para a gesto dos recursos.
Observaes:
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SUB-PROGRAMA DEMONSTRATIVO PROJETO EDUCAO AMBIENTAL Objetivo: Instituio Responsvel: Responsvel: Participao das ONGs: Promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e conscientizao pblica. Min. de Meio Ambiente, Rec. Hdricos e Amaznia Legal Mrio Moraes Seminrios sobre diagnstico das entidades que atuam na rea de educao ambiental e sobre o planejamento do projeto e identificao de parcerias. 1. Capacitao de educadores ambientais; 2. Aes educativas nas atividades de gesto ambiental; 3. Produo e difuso de conhecimentos. Concepo bsica aprovada na Comisso de Coordenao do Programa e encaminhada ao Banco Mundial para anlise e aprovao. O projeto veio recentemente a fazer parte do Subprograma Demonstrativo.
Observaes:
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SUB-PROGRAMA UNIDADES DE CONSERVAO E MANEJO DOS RECURSOS NATURAIS PROJETO RESERVAS EXTRATIVISTAS Objetivos: Nas Reservas Extrativistas do Alto Juru (AC), Chico Mendes (AC), Ouro Preto (RO), Cajar (AP), testar modelos apropriados de gerenciamento econmico, social e ambiental, aperfeioando os mtodos e procedimentos utilizados pelas populaes tradicionais na administrao dos recursos naturais renovveis. IBAMA/Centro Nacional para as Populaes Tradicionais Rafael Pinzn Rueda Participam diretamente na execuo de atividades nas reservas extrativistas e atravs de uma comisso consultiva do projeto com membros de associaes das reservas e do Conselho Nacional dos Seringueiros. Foram realizadas duas reunies da comisso consultiva do projeto. 1. 2. 3. 4. 5. Efetivao das reservas extrativistas. Organizao social e comunitria. Organizao da produo. Gerenciamento ambiental. Gerenciamento do projeto.
Observaes:
Vrias atividades foram realizadas, tais como: .150 aes desapropriatrias com emisso de posse para o IBAMA. . Elaborao de 3.500 exemplares de uma cartilha para divulgao dos planos de utilizao. . Treinamento de aproximadamente 500 pessoas em temas prioritrios para as comunidades (educao, sade, produo, conservao florestal, fiscalizao etc.). . Treinamento de 150 pessoas entre tcnicos do IBAMA e das associaes extrativistas para licitaes, prestaes de contas, desembolso, oramento etc.). . Construo e recuperao de infra-estrutura das reservas. . Elaborao do plano de monitoramento scio-ambiental do projeto Reservas Extrativistas.
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SUB-PROGRAMA UNIDADES DE CONSERVAO E MANEJO DOS RECURSOS NATURAIS PROJETO RESERVAS INDGENAS Objetivos: Contribuir para a proteo e conservao das reas indgenas da Amaznia Legal atravs do melhoramento, conservao e manejo sustentvel dos recursos naturais. FUNAI Artur Nobre Mendes Participam da Comisso de Acompanhamento do Projeto, atravs de COIAB, UNI-AC, CIR-RR e FOIRN. 1. Regularizao fundiria. 2. Identificao de 42 reas, reviso de limites de 4, demarcao e sinalizao de 58. 3. Vigilncia e proteo das reas indgenas. 4. Capacitao em indigenismo e estudos sobre legislao e alternativas de mtodos de demarcao. 5. Apoio ao gerenciamento. Foram apresentados o projeto de monitoramento e controle da rea Wauip - AP, todos os POAS para 1996, aprovado o regimento interno, os critrios para o treinamento e eleito presidente da comisso o ndio Sebastio Manchinery.
Observaes:
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SUB-PROGRAMA UNIDADES DE CONSERVAO E MANEJO DOS RECURSOS NATURAIS PROJETO PARQUES E RESERVAS Objetivos: Contribuir para a proteo da biodiversidade dos ecossistemas da Amaznia Legal e da Mata Atlntica, garantindo a capacidade de autoregulao dos mesmos e minimizando os impactos antrpicos. IBAMA Sifrnio Souza Silva Participao no seminrio para discusso do Projeto Concepo bsica aprovada na Comisso de Coordenao do Programa. Existe uma proposta de coordenao com o Projeto Unidades de Conservao do Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA), com objetivo de dar continuidade s atividades executadas.
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SUB-PROGRAMA UNIDADES DE CONSERVAO E MANEJO DOS RECURSOS NATURAIS PROJETO DE APOIO AO MANEJO FLORESTAL SUSTENTVEL Objetivos: Contribuir para a transformao do setor florestal na regio amaznica que resulte numa proporo crescente da produo florestal, madeireira e no madeireira, oriunda de unidades de produo onde se pratique o "bom manejo florestal". IBAMA Sifrnio Souza Silva As ONGs vm participando desde a reformulao do projeto. Na Comisso de Acompanhamento do Projeto participam, como entidades de assessoria, o CTA (AC) e o IMAZON, como entidades de base o STR de Santarm e a OSR de Rondnia. No Subprojeto Manejo Comunitrio da FLONA Tapajs participam o STR de Santarm, GDA, Projeto Sade Alegria e duas associaes de comunidades do FLONA Tapajs. Alm disso, o Imaflora foi contratado para coordenar o processo de reformulao do projeto. Resumo do(s) Componente(s): O projeto atuar em reas pblicas e privadas e est organizado nos seguintes componentes: . Anlises estratgicas para subsidiar a formulao de polticas pblicas. . Apoio e promoo de iniciativas promissoras de manejo florestal em diferentes sistemas de produo. . Desenvolvimento de um sistema operacional piloto de monitoramento e controle de atividades florestais. . Apoio ao manejo florestal na FLONA Tapajs. Observaes: O projeto foi transformado, a partir do antigo projeto Florestas Nacionais (FLONAS), e reformulado conceptualmente, e est praticamente definido. J foram identificadas 31 iniciativas promissoras, das quais 14 foram recomendadas e 7 aprovadas com restries. No componente Desenvolvimento de Sistemas Piloto de Monitoramento e Controle para Florestas de Vrzea e Terra Firme foram definidas as reas pilotos no Estado do Amazonas, no municpio de Itacoatiara, num total de aproximadamente 6 milhes de ha. Outra rea escolhida foi a rea de vrzea ao longo do Rio Juru, entre as cidades de Itamarati e Carauari. No estado do Par, foi escolhida a regio de Santarm ao sul do Rio Amazonas em proximidade da FLONA Tapajs. O componente Apoio ao Manejo Florestal na FLONA Tapajs foi definido com ampla participao local.
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SUB-PROGRAMA UNIDADES DE CONSERVAO E MANEJO RECURSOS NATURAIS PROJETO DE MANEJO DE RECURSOS AQUTICOS Objetivos: Contribuir para o processo de gesto ambiental e desenvolvimento sustentvel da regio amaznica, incentivando e viabilizando formas de manejo dos recursos naturais renovveis, com nfase em produtos e tecnologias ligados fauna aqutica, para melhoria de vida das comunidades regionais. IBAMA Sifrnio Souza Silva Participao em seminrio com instituies e ONGs que trabalham com recursos aquticos. Apesar de estar em fase de preparao, os documentos preliminares apontam para a seguinte composio do projeto: . Planejamento do manejo sustentvel com a participao dos diferentes atores afins. . Conhecimento dos ambientes biofsico, econmico, social e institucional. . Elaborao de um plano de atividades para o manejo de recursos naturais, considerando recursos aquticos e produtos no madeireiros, nas reas demonstrativas. Observaes: Espera-se uma melhor definio do projeto, com a participao de diversos atores envolvidos, em setembro de 1996.
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SUB-PROGRAMA UNIDADES DE CONSERVAO E MANEJO DE RECURSOS NATURAIS PROJETO RECUPERAO DE REAS DEGRADADAS Objetivos: Implantar planos de recuperao, de reabilitao e de reaproveitamento de reas degradadas pelas atividades de explorao madeireira, agrcola, pecuria e por garimpagem, transformando essas reas em segmentos de atividade de explorao sustentvel, em benefcio da sociedade amaznica e nacional. IBAMA Sifrnio Souza Silva Indefinida Foi realizado um Workshop no perodo de 15 e 16 de dezembro de 94. Concepo Bsica aprovada na Comisso de Coordenao do Programa.
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PROJETO AES E GESTO, MONITORAMENTO E POLTICAS Objetivo: Alcanar a implementao integrada e coordenada dos subprogramas estruturais e demonstrativos, de forma a garantir resultados satisfatrios em termos de gesto, monitoramento e formulao de polticas pblicas. Min. de Meio Ambiente, Rec. Hdricos e Amaznia Legal Jos Edil Benedito - Coordenador do Programa Piloto Participao do GTA e de Amigos da Terra na reunio sobre concepo bsica. 1. Acompanhamento da implementao do programa e de sua execuo. 2. Interao entre as distintas partes do programa. 3. Insero das aes do Programa na realidade econmico-social da Amaznia Legal. Foram realizados dois encontros para definir a concepo.
Observaes:
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DOADORES RFT*
Alemanha
KFW
CEC**
U. Europia
Reino Unido
ODA
Alemanha
GTZ
USAID
E.U.A.
Contrapartida Brasileira
TOTAL
Poltica de Recursos Naturais Cincia e Tecnologia Demonstrativos Tipo A - PD/A Reservas Extrativistas Reservas Indgenas Gesto, Monitoramento e Polticas Total FONTE: MOD/BIRD
2.000 2.000
(US$ 1.000) Projetos em Negociao Apoio ao Manejo Florestal na Amaznia Manejo de Recursos Aquticos Parques e Reservas Recuperao de reas Degradadas Educao Ambiental Total: Valor Previsto 18.000 7.000 22.000 9.000 8.000 64.000
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* Contriburam para o Fundo Fiducirio Alemanha, Unio Europia, Reino Unido, Estados Unidos, Itlia, Japo, Holanda e Canad. ** Em setembro de 1996, a Unio Europia anunciou contribuies adicionais de US$ 6.500.000 (Cincia e Tecnologia), 5.200.000 (Educao Ambiental), alm de 2.990.000 para assistncia tcnica. A Frana tambm anunciou uma contribuio de 2.500.000. PROGRAMA PILOTO PARA A PROTEO DAS FLORESTAS TROPICAIS DO BRASIL ACORDOS DE DOAO* Subprograma /Projeto Cincia e Tecnologia N
RFT - 021.949 CEC - 021.948 Contrapartida
Valor (US$)
Data
Efetividade
Vigncia 31/03/97
Concluso
8.500.000 21/09/94 5.400.000 480.000 14.380.000 500.000 22/11/94 2.000.000 2.500.000 3.000.000 16/11/94 5.800.000 860.000 9.660.000 3.000.000 31/10/94 4.500.000 11.700.000 06/07/95 19.200.000
21/02/95
30/09/96
21/02/95
30/07/96
31/12/95
16/02/95
30/04/99
31/10/98
31/01/95
30/04/2000 30/06/2000
31/10/99
001154 001155
2.100.000 06/07/95 16.600.000 07/04/95 2.200.000 20.900.000 20.000.000 05/12/94 21.700.000 13/11/95 11.400.000 53.100.000
31/12/95
31/12/2000 30/06/2000
001139 001167
21/11/95
30/06/2000
31/12/99
* Estes valores no incluem os novos compromissos mencionados na pgina anterior ** Encontra-se em fase de assinatura, acordo de doao com o KfW no valor de DM 40.000.000,00 = U$ 24.800.000,00 p/ o SPRN
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