profesores para una educacin para todos

proyecto estratgico regional sobre docentes

orealc / unesco santiago
Antecedentes y Criterios para la
Elaboracin de Polticas Docentes
en Amrica Latina y el Caribe
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Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de
Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe
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profesores para una educacin para todos
Proyecto estratgico regional sobre docentes - Orealc/Unesco Santiago
Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de
Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe
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Publicado en 2012 por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
7, place de Fontenoy, 75352 Pars 07 SP, Francia
UNESCO 2012
Todos los derechos reservados.
Ttulo original: Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

Los trminos empleados en esta publicacin y la presentacin de los datos que en ella aparecen no implican,
de la parte de la UNESCO, toma alguna de posicin en cuanto al estatuto jurdico de los pases, territorios,
ciudades o regiones, ni respecto de sus autoridades, sus fronteras o lmites.
Las ideas y las opiniones expresadas en esta obra son las de los autores y no reejan necesariamente el punto
de vista de la UNESCO.

Edicin de textos, diseo de portadas e interior y produccin general: Ediciones del Imbunche Ltda.
Impresin: Accin Digital.
Impreso en Santiago de Chile
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ndice general
Resumen ejecutivo
Introduccin
Primera parte: estado del arte sobre polticas docentes en la regin
1 caracterizacin general de los docentes y sus organizaciones en amrica latina
y el caribe
1.1. Elementos de contexto regional
1.2. Caractersticas de los profesores
1.3. Caractersticas de las organizaciones docentes en la Regin
2 Formacin inicial docente
2.1. Caractersticas de los sistemas de formacin inicial en la Regin
Instituciones formadoras
Duracin de los estudios
Demandas cuantitativas al sistema
Orientaciones curriculares
Regulacin de los programas de formacin
Formacin universalista o formacin diferenciada
Condiciones de ingreso a la formacin docente
Polticas integrales emergentes
2.2. Temas crticos que emergen de la situacin actual de la formacin inicial docente
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3 Formacin continua
3.1. Caractersticas de los sistemas de formacin continua en la Regin
Las reformas de los noventa y sus consecuencias en la formacin continua
Instituciones responsables
Tipos de programas
Contenidos de los programas
Prcticas innovadoras
Postgrados
3.2. Temas crticos que emergen de la situacin actual de la formacin continua
4 Carrera docente
4.1. Caractersticas de la carrera docente en Amrica Latina y el Caribe
Tipos de carrera docente
Condiciones laborales
Remuneraciones e incentivos
Evaluacin del desempeo docente
4.2. Temas crticos que emergen de la situacin actual de la carrera docente
5 Instituciones y procesos de las polticas docentes en Amrica Latina y el
Caribe: tendencias e interrogantes
5.1. Categoras de anlisis de procesos de formulacin e implementacin de polticas
en educacin
5.2. Instituciones e institucionalizacin en procesos de polticas docentes
5.3. Gobiernos y sindicatos docentes: una relacin polticamente fundamental
5.4. Institucionalizacin: fuerzas externas e internas a la profesin docente
Segunda parte: criterios y orientaciones para la elaboracin de polticas
docentes
1 Orientaciones sobre formacin inicial
1. Promover el ingreso de mejores candidatos a la docencia elevando el nivel de
exigencias para ingresar a los estudios pedaggicos
2. Fortalecer la calidad de los programas de formacin docente, especialmente los
contenidos curriculares, las estrategias de formacin y evaluacin de aprendizajes
y la calidad de los formadores
3. Ofrecer una formacin de calidad pertinente para el trabajo educativo con grupos
sociales desfavorecidos
4. Asegurar sistemas apropiados de regulacin de la calidad de los programas de
formacin y de quienes egresan de ellos
2 Orientaciones sobre formacin continua
1. Asegurar al profesorado el derecho a una formacin continua relevante y pertinente,
centrada en la formacin integral y los aprendizajes de los estudiantes
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2. Asegurar impactos significativos de la formacin continua en las prcticas de
enseanza y en los aprendizajes de los estudiantes
3. Construir trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo etapas en la
vida del docente
4. Implementar mecanismos de regulacin de la oferta de formacin continua
con el fin de asegurar su calidad y relevancia
5. Promover el aprendizaje colaborativo en el contexto escolar
6. Regular la pertinencia de la oferta de postgrados
3 Orientaciones sobre carrera docente
1. Disear e implementar carreras destinadas a fortalecer la profesin docente y
a incidir en la atraccin de buenos candidatos
2. Reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la
competencia docente
3. Estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeo
profesional
4. Disear e implementar una poltica de remuneraciones e incentivos clara y
articulada para estimular la labor profesional docente
5. Desarrollar sistemas vlidos y consensuados de evaluacin del desempeo
profesional docente
6. Disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes y
para la asignacin de funciones
4 Orientaciones sobre instituciones y procesos de polticas docentes
1. Priorizar las polticas docentes en una perspectiva sistmica
2. Lograr mayor efectividad de las polticas docentes conciliando criterios de
continuidad y cambio
3. Promover la participacin de los actores en la generacin de polticas
4. Fortalecer la institucionalidad pblica para el desarrollo de las polticas docentes
Bibliografa
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Resumen ejecutivo
Este documento tiene como propsito formular un estado del arte y orientaciones
para las polticas docentes de los pases de Amrica Latina y el Caribe en el marco de la
iniciativa Proyecto Estratgico Regional sobre Docentes para Amrica Latina y el Caribe
que se inserta, a su vez, en la estrategia UNESCO, a nivel mundial, Profesores para una
Educacin para Todos.
Para la elaboracin de este informe, OREALC/UNESCO Santiago deni un mtodo
de trabajo basado en la contribucin de expertos latinoamericanos en polticas docentes,
como en el aporte de ocho grupos nacionales de consulta y deliberacin de Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico, Per y Trinidad y Tobago, constituidos por
actores representativos de los mbitos gubernamental, acadmico y sindical. La seleccin
de estos pases se realiz compatibilizando criterios de representatividad subregional y
de acumulacin de experiencias de polticas educativas.
El presente informe es, entonces, el fruto de la interaccin entre dos fuentes y tipos de
conocimiento y criterios de accin: el especializado sobre la problemtica docente a nivel
regional, y el surgido de la experiencia de grupos nacionales al respecto.
Primera parte: estado del arte
La primera parte del informe busca caracterizar la situacin de los docentes
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en la
Regin y las polticas pblicas relacionadas, a la vez que identicar los principales nu-
dos crticos que enfrentan los pases para poder contar con los docentes que necesitan.
Aunque el documento contiene una visin regional, se ha centrado la atencin en los
ocho pases mencionados, que si bien representan situaciones caractersticas de la Re-
gin, obviamente no dan cuenta completa de su realidad. Las polticas docentes son ana-
lizadas distinguiendo tres mbitos fundamentales e ntimamente relacionados entre s:
la formacin inicial de los docentes, la formacin y desarrollo profesional continuo, y la
carrera docente. En relacin a cada uno de estos mbitos, se realiza una caracterizacin
general de la situacin en la Regin, al mismo tiempo que se puntualizan aspectos de los
ocho pases mencionados, identicndose los nudos crticos desde una perspectiva de
polticas. El diagnstico concluye con un anlisis de la institucionalidad y caractersticas
de los procesos de generacin e implementacin de las polticas docentes en la Regin,
interrogando por su estabilidad, coherencia y calidad.
El primer captulo de esta primera parte describe las caractersticas principales de
los docentes en la Regin: su condicin mayoritariamente femenina; su procedencia de
la clase media o media baja; su formacin de nivel superior; sus bajas remuneraciones en
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Al referirse a los docentes, esta expresin es utilizada a lo largo del documento, incluyendo tanto a los do-
centes como a las docentes. El trmino profesores, se reere tanto a profesores como a profesoras, as como
la expresin los maestros se reere tambin a maestros y maestras.
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relacin a profesiones similares; y sus escasas oportunidades de desarrollo profesional
y de promocin dentro de la labor docente en el aula. Asimismo, se caracterizan las or-
ganizaciones sindicales y profesionales docentes, y su relacin con las polticas pblicas
mediante el dilogo, la negociacin o la confrontacin con las autoridades educacionales
centrales y locales.
El segundo captulo aborda la formacin inicial docente. Al respecto se constata
que la denicin institucional original de las escuelas normales de nivel secundario ha
dejado paso en las ltimas dcadas, salvo excepciones, a instituciones de formacin de
profesores de educacin superior o terciaria. La duracin de los estudios pedaggicos
ucta entre tres y cinco aos. En algunos pases existe una oferta de profesores superior
a las necesidades, mientras que en otros se observa escasez de profesores, especialmente
para ejercer en zonas rurales o en disciplinas del rea cientca. Se advierten debilidades
importantes respecto de las habilidades bsicas al ingresar a las carreras pedaggicas y,
ms grave an, en relacin con la calidad de la formacin docente. Esto ltimo se expresa
en la ausencia de especializaciones disciplinarias para la formacin de los docentes de
educacin bsica y, en general, de habilidades necesarias para el ejercicio prctico de la
profesin. Aunque las regulaciones pblicas para la formacin pedaggica de tipo uni-
versitario son inexistentes o tenues en la mayora de los casos, en los ltimos aos es
posible observar en algunos pases la instalacin de sistemas de acreditacin, de pruebas
de egreso o habilitacin para el ejercicio profesional, y de formulacin de estndares que
permiten orientar los currculos formativos.
Los nudos crticos identicados en relacin a la formacin inicial son: a) bajo nivel de
formacin de quienes ingresan a los estudios pedaggicos; b) dbil calidad de los progra-
mas de formacin; c) formacin universalista de los profesores, sin especializacin para
trabajar con alumnado de grupos sociales desaventajados; d) institucionalidad pblica
con insucientes capacidades para la regulacin de la calidad en este mbito.
En el tercer captulo se aborda la formacin continua. El anlisis constata el con-
senso existente respecto de que la formacin continua constituye una necesidad inelu-
dible en la actividad docente y que, por lo tanto, el tema merece ser tratado no como
un elemento remedial sino como un componente de la poltica educativa tan relevante
como la formacin inicial, debindose abordar ambas en forma articulada. La revisin
de las polticas implementadas da cuenta de que la oferta de formacin continua, que
es mayoritariamente estatal en la Regin, es amplia y variada en cuanto a contenidos,
modalidades y metodologas. No obstante, adolece de un abordaje sistemtico, no tiene
coberturas que se acerquen al grueso de los docentes, ni atiende adecuadamente a los
que ms necesitan oportunidades de desarrollo profesional, como tampoco se observan
estndares de calidad ni impacto sucientes.
El anlisis de los modelos curriculares y pedaggicos de la formacin continua lleva a
concluir que estos presentan una baja especializacin y problemas crnicos de relevancia
respecto a los requerimientos de las instituciones escolares, predominando, en cambio,
los acentos tericos y las visiones generales. Actualmente, en varios pases de la Regin
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se observa la disposicin a impulsar polticas de formacin centradas en la escuela, en
los que los colectivos docentes asumen un papel protagnico y el referente es la prctica
como fuente de reexin, anlisis y aprendizaje.
Entre los temas crticos de la formacin continua destacan: a) escasa relevancia y arti-
culacin entre sus diferentes modalidades; b) bajo impacto de las acciones emprendidas;
c) desconocimiento de la heterogeneidad docente; d) falta de regulacin de la oferta; e)
poca consideracin de la realidad de las escuelas y del aprendizaje colaborativo; f) dicul-
tades para la regulacin y escasa pertinencia de la oferta de postgrados.
En el cuarto captulo se aborda la carrera docente. Junto con examinar la impor-
tancia de contar con una carrera profesional capaz de atraer a jvenes con aptitudes y
de retener buenos docentes, se abordan las condiciones laborales, las remuneraciones e
incentivos, y la evaluacin del desempeo docente.
Respecto al tema de cmo se avanza en la profesin, se comprueba que en la Regin
existe una modalidad de promocin vertical y otra horizontal: la primera tiene relacin
con la posibilidad de dejar la funcin docente para asumir otras responsabilidades, como
funciones de direccin o supervisin, y la segunda se reere a la existencia de oportuni-
dades de desarrollo profesional sin que sea necesario dejar de ejercer como profesor de
aula. Esta ltima se presenta con menor frecuencia. Los criterios tradicionalmente ms
decisivos para avanzar en la carrera son la antigedad en la funcin y la realizacin de
cursos de perfeccionamiento o postgrados, siendo mucho menor la incidencia del desem-
peo profesional.
Los temas crticos respecto a la carrera docente son los siguientes: a) dicultad para
atraer y retener buenos docentes; b) carreras que desconocen fases de la docencia; c) di-
sociacin entre carrera y desarrollo profesional; d) tensin entre estructuras salariales
comunes y remuneraciones diferenciadas; e) dicultades en la generacin de consensos
para la evaluacin del desempeo.
En la ltima seccin del estado del arte, Instituciones y procesos de las polticas
docentes, se identican tendencias recientes acerca de las instituciones y los procesos
de las polticas docentes, en relacin con los factores y procesos que afectan su formula-
cin e implementacin. Se constata que las polticas docentes, pese a que se proclaman
como prioritarias, en los hechos tienden a no ocupar el centro efectivo de las prioridades
gubernamentales, porque son de alto costo cuando se proponen afectar al conjunto de la
docencia, poco visibles para el pblico en su implementacin, polticamente complejas, y
de mediano y largo plazo en el logro de los efectos buscados.
Dos temas crticos considerados en este mbito son la descoordinacin o carencia de
coherencia y la inestabilidad en las polticas. La descoordinacin y la falta de armona se
consideran asociadas a la dispersin institucional de los organismos responsables, lo que
en algunos casos se intenta resolver a travs de mesas de coordinacin cuya efectividad
depende, en la mayora de los casos, de la disposicin personal de sus integrantes. La falta
de una proyeccin de largo plazo en las polticas docentes visible en programas anun-
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ciados como grandes soluciones que al poco tiempo son dejados de lado y reemplazados
por otros sin mediar evaluaciones rigurosas, ni diagnsticos y estudios que sustenten
las nuevas iniciativas atenta especialmente contra la construccin de capacidades en
la profesin, dimensin que necesariamente requiere de tiempos que van ms all de un
periodo gubernamental.
Segunda parte: criterios y orientaciones para la elaboracin de polticas
docentes
La segunda parte del informe contiene orientaciones para la formulacin de polticas
docentes en los pases de Amrica Latina y el Caribe en torno a los mismos mbitos ana-
lizados en el estado del arte. Para cada uno de estos se proponen enunciados generales y
orientaciones ms especcas.
El desafo de proponer ciertas orientaciones de polticas docentes se aborda en el en-
tendido de que algunas de ellas sern ms pertinentes para unos pases que para otros,
y que, en general, si estos estiman conveniente planterselas como propias, las podrn
desarrollar en distintos plazos y con las adecuaciones que cada contexto nacional exija.
Esto supone, en cada pas, un esfuerzo de contextualizacin que debe considerar tanto
las caractersticas de su sistema poltico, social y econmico como su identidad cultural.
Asimismo, las orientaciones no deben ser consideradas en forma aislada: ellas tocan as-
pectos de una realidad que las polticas deben procurar abordar en forma sistmica.
En relacin con la formacin inicial docente se proponen cuatro orientaciones
generales:
a. Promover el ingreso de mejores candidatos a la docencia elevando el nivel de
exigencias para ingresar a los estudios pedaggicos
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de manera que los esfuerzos
de la poltica educacional y de las instituciones formadoras se dirijan hacia candidatos
a la docencia que renan las condiciones mnimas adecuadas para poder transformarse
en buenos educadores. Se seala tambin la necesidad de buscar frmulas que impidan
cualquier discriminacin en contra de estudiantes provenientes de pueblos indgenas o
de niveles socioeconmicos bajos.
b. Fortalecer la calidad de los programas de formacin docente, especialmente
los contenidos curriculares, las estrategias de formacin y evaluacin de aprendi-
zajes, y la calidad de los formadores. Esto requiere del compromiso tanto de la insti-
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El grupo de consulta de Argentina ha cuestionado esta orientacin general pues sostiene que el Estado no
puede desentenderse de los resultados educativos alcanzados por jvenes que tienen las credenciales educa-
tivas exigidas, quedando obligado a encontrar soluciones que resguarden el derecho a la educacin, si tales
resultados no son los que espera el sistema formador. Informe Argentina sobre Estado del Arte. Buenos Aires,
20 de febrero de 2011, pg. 10.
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tucionalidad pblica como de las instituciones formadoras. Elementos claves para la cali-
dad de la formacin docente son la generacin de estndares concordados y la asociacin
entre instituciones formadoras y centros escolares para el desarrollo de las prcticas y la
reexin sobre estas.
c. Ofrecer una formacin de calidad pertinente para el trabajo educativo con
grupos sociales desfavorecidos. Se destaca especialmente la necesidad de preparar a los
futuros docentes para trabajar en contextos diversos y complejos, incluyendo sectores
rurales e indgenas.
d. Asegurar sistemas apropiados de regulacin de la calidad de los programas de
formacin y de quienes egresan de ellos. Se propone establecer sistemas de evaluacin
y de acreditacin de las instituciones formadoras junto con ofrecerles condiciones que les
permitan adquirir las capacidades necesarias.
En relacin con el desarrollo profesional y formacin continua se proponen seis
orientaciones generales:
a. Asegurar al profesorado el derecho a una formacin continua relevante y per-
tinente, centrada en la formacin integral y en los aprendizajes de los estudiantes.
Es preciso ofrecer a los docentes oportunidades de aprendizaje profesional que mejoren
sus capacidades de respuesta a los nuevos desafos educativos. Se considera importante
avanzar en la construccin y denicin consensuada de estndares que sirvan como refe-
rentes para el desarrollo profesional y la evaluacin de su desempeo. Asimismo, ofrecer
estmulos y condiciones que promuevan la participacin de los docentes en actividades
formativas.
b. Asegurar impactos signicativos de la formacin continua en las prcticas de
enseanza y en los aprendizajes de los estudiantes. Esta orientacin est asociada
a la necesidad de fomentar el desarrollo de comunidades de aprendizaje; colocar el foco
en la conexin de las acciones formativas con las prcticas de trabajo en el aula; alcanzar
coberturas adecuadas; y utilizar las nuevas tecnologas en las actividades de desarrollo
profesional.
c. Construir trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo etapas en la vida
del docente. Se enfatiza la necesidad de apoyar y acompaar a los nuevos docentes en su
ingreso a la profesin, as como de asignar a docentes con alto nivel de desarrollo profesio-
nal, roles de asesora para apoyar a sus pares y, particularmente, a profesores principiantes.
d. Implementar mecanismos de regulacin de la oferta de formacin continua
con el n de asegurar su calidad y relevancia. Se propone avanzar en la consolidacin
de una institucionalidad pblica de formacin y desarrollo profesional capaz de coordinar
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las instancias implicadas en la formacin continua a la vez que desarrollar las capacidades
de las agencias que ofrecen distintos programas.

e. Promover el aprendizaje colaborativo en el contexto escolar. La consideracin
de los contextos escolares donde el profesor se desempea es la base de la efectividad de
las acciones formativas, de la motivacin y el compromiso indispensables para el apren-
dizaje profesional. Es necesario superar el trabajo aislado del docente en el aula a travs
de una accin colaborativa. Para ello los directores escolares deben liderar el desarrollo
profesional y establecer una adecuada organizacin del trabajo docente.
f. Regular la pertinencia de la oferta de postgrados. La evolucin reciente de la
demanda docente hacia los postgrados plantea nuevos desafos. Entre ellos se destaca la
necesidad de incorporar criterios de pertinencia y potencial de impacto en las prcticas
de enseanza; y la entrega de becas para estudios en reas prioritarias, considerando los
mritos de los docentes y las necesidades de sus centros educativos.
En relacin con la carrera docente se proponen seis orientaciones:
a. Disear e implementar carreras destinadas a fortalecer la profesin docente y
a incidir en la atraccin de buenos candidatos. Las carreras docentes deberan pensar-
se en funcin de polticas de reconocimiento efectivo a la docencia y de valorizacin social
de la profesin, mediante mejores remuneraciones y condiciones de trabajo. Se propone
disear modalidades de promocin dentro de la carrera docente que eviten que el sistema
de ascensos promueva el alejamiento del aula.
b. Reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la
competencia docente. Introducir diferenciaciones de categoras de docentes en aula,
conforme a la experiencia y al progreso de las competencias. En especial, es importante
considerar un periodo de acompaamiento o induccin para los docentes principiantes,
as como crear condiciones para que profesores de altos niveles de desempeo realicen
tareas tcnicas y apoyen a docentes de menor desarrollo.
c. Estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeo profe-
sional. Es importante evaluar y reconocer el desempeo del docente como eje del ascenso
en la carrera. La experiencia y el perfeccionamiento docente deben ser valorados en la
medida en que se traduzcan en aprendizajes profesionales. Es clave estimular un mayor
desarrollo de espacios de formacin y debate en los colectivos docentes.
d. Disear e implementar una poltica de remuneraciones e incentivos clara y
articulada para estimular la labor profesional docente. Una carrera profesional atrac-
tiva supone niveles salariales dignos y la posibilidad de mejorar ingresos econmicos y
acceder a nuevas oportunidades de desarrollo profesional, a medida que el docente pro-
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gresa. Es importante tambin generar estmulos para que profesores altamente compe-
tentes accedan y permanezcan en escuelas que atienden a los estudiantes procedentes de
hogares ms pobres y de zonas alejadas de centros urbanos.
e. Desarrollar sistemas vlidos y consensuados de evaluacin del desempeo
profesional docente. Los sistemas educativos requieren de mecanismos para apreciar
los desempeos y promover su mejoramiento, asumiendo la complejidad que implica este
desafo. Para ello se debe disear e implementar un sistema de evaluacin del desempe-
o objetivo y transparente, construido con participacin de los docentes y basado en
estndares validados por la profesin. Se resalta el propsito formativo de la evaluacin
docente. Es esencial que los profesores sean reconocidos por las mejoras de sus prcticas
y que se denan medidas respecto de quienes no logren mejorar sus prcticas educativas.
f. Disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes y la
asignacin de funciones. Establecer polticas claras de entrada al ejercicio profesional,
lo que supone establecer requisitos mnimos nacionales, basados en cumplimiento de
estndares. Para la asignacin de las plazas docentes, establecer concursos objetivos y
transparentes. Esto asegura que al interior de las escuelas cada docente sea asignado a las
funciones donde pueda prestar una mayor contribucin.
En relacin con las instituciones y procesos de las polticas docentes, se propo-
nen cuatro orientaciones generales:
a. Priorizar las polticas docentes en una perspectiva sistmica. La fuerte inciden-
cia del factor docente en la calidad educativa obliga a conceder a dichas polticas una posi-
cin estratgica y central. Es fundamental concebir las polticas docentes con un carcter
integral y sistmico, a la vez que orientadas hacia el inters pblico y a la superacin de la
desigualdad de oportunidades de aprendizaje.
b. Lograr mayor efectividad de las polticas docentes conciliando criterios de
continuidad y cambio. Denir los propsitos de las polticas, objetivos de largo y de me-
diano plazo y niveles razonables de estabilidad junto a mrgenes de exibilidad y espacios
para la innovacin y la mejora.
c. Promover la participacin de los actores en la generacin de polticas. Generar
mesas de dilogo y participacin tendientes a construir acuerdos nacionales, que inclu-
yan a diferentes actores educacionales y sociales para dar respuestas a las necesidades de
adaptacin de los sistemas educativos a nuevos y exigentes requerimientos externos. En
especial, crear y mantener instancias de dilogo y relaciones de cooperacin entre gobier-
nos y organizaciones docentes.
d. Fortalecer la institucionalidad pblica para el desarrollo de las polticas do-
centes. Desarrollar instituciones estatales responsables de las polticas docentes que
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sean robustas en sus atribuciones, capacidades, recursos y continuidad de gestin. Pro-
pender a que dichas instituciones tengan una capacidad para incidir en las distintas di-
mensiones de la poltica docente. Es importante poner acento en las instituciones y pro-
cesos que permiten generar, implementar, monitorear y evaluar las polticas y no solo en
los contenidos de estas.
16
Introduccin
Cualquiera sea el ordenamiento institucional y los recursos que emplee un sistema
educativo, su calidad no podr ser mejor que la de sus profesores. La calidad de estos,
tanto como su distribucin y organizacin, afectan directamente a la equidad. Desde
ambos criterios, las formas en que se selecciona a quienes se formarn como docentes,
las caractersticas del proceso de su preparacin y certicacin como profesionales de la
educacin, los modos en que se organiza su carrera y los apoyos para el desarrollo pro-
fesional continuo, constituyen el desafo fundamental de las polticas educacionales del
presente en la regin de Latinoamrica y el Caribe.
Entre los factores que inciden para que la educacin pueda contribuir a superar la
desigualdad y establecer las capacidades culturales de base para el desarrollo econmico
y la ciudadana democrtica, se encuentra la disponibilidad de docentes, no solo en tr-
minos de un nmero suciente, sino tambin en cuanto a su preparacin. Preparacin
que es tanto intelectual como moral, tanto terica como prctica, y que hoy es desaada
por los nuevos requerimientos que, con independencia de niveles de desarrollo, historia,
poltica y cultura, las sociedades de Latinoamrica y el Caribe le plantean a sus sistemas
escolares. Tales requerimientos apuntan en forma convergente hacia mayores exigen-
cias al profesional de la educacin, que tienen como base, entre otros condicionamientos
de naturaleza macro: el alza en las expectativas educacionales de todos los grupos; el
aumento en la diversidad sociocultural de los alumnos atendidos; el debilitamiento de la
institucin familiar y de los tejidos comunitarios en tanto estructuras de socializacin;
mayores coberturas temticas y profundidad de los currculos; y la elevacin generaliza-
da de las metas de aprendizaje a lograr.
Las mayores exigencias a la profesin docente, enraizadas en ltimo trmino en los
cambios seculares condensados en la frmula sociedad globalizada-sociedad del cono-
cimiento, presionan directamente a los actores fundamentales del campo de las polti-
cas el gobierno y los sindicatos docentes, a generar respuestas acordes a las nuevas
condiciones, lo que demanda nuevas polticas y renovados modos de relacin entre la
profesin y el Estado.
Acordes con la naturaleza basal de las mayores capacidades que el presente exige a
la profesin docente a lo largo y ancho de la Regin, y con las polticas e instituciones
requeridas para el logro y desarrollo de las mismas, el presente informe articula un diag-
nstico sobre la situacin docente en la Regin y un conjunto de orientaciones para la
accin de las polticas, estructurado en cuatro dimensiones clave: formacin inicial de
docentes, formacin continua, carrera docente, y las polticas necesarias para la articu-
lacin del conjunto.
Tanto a nivel mundial como en Amrica Latina y el Caribe, en los ltimos aos se
maniesta una preocupacin creciente por abordar los desafos relacionados con el for-
17
talecimiento de la profesin docente. Organismos como UNESCO, OCDE, OEI
3
, OEA,
MERCOSUR, Banco Mundial y PREAL han desplegado esfuerzos mediante estudios,
investigaciones, reuniones y publicaciones sobre esta temtica. Las tendencias conver-
gentes son la preocupacin por atraer estudiantes con mejores condiciones para un
buen desempeo profesional, elevar la calidad de la formacin inicial de los profesores,
fortalecer la formacin continua, promover carreras que incidan en el desarrollo pro-
fesional y garanticen remuneraciones adecuadas y condiciones para un trabajo docente
efectivo, y sistemas de evaluacin de desempeo basado en estndares con criterios
consensuados.
El pensamiento de UNESCO en la ltima dcada converge en plantear la necesidad
de contar con una formacin inicial docente de alta calidad orientada al desempeo
en contextos diversos, que atraiga a jvenes talentosos mejorando las condiciones de
trabajo a travs de un reconocimiento efectivo de la carrera docente, debindose ga-
rantizar polticas integrales que vinculen la formacin inicial, la insercin laboral y la
formacin continua. Se propone, asimismo, la implementacin de un sistema de eva-
luacin de desempeo de los docentes basado en estndares bsicos consensuados con
los gremios docentes y las organizaciones sociales, como tambin elaborar polticas de
incentivos y remuneraciones que posibiliten, mediante el reconocimiento de la labor
docente, aanzar su valor social (UNESCO, 2007a).
La estrategia UNESCO a nivel mundial, Profesores para una Educacin para
Todos, destaca en sus fundamentos la existencia de una triple brecha respecto de la
fuerza docente en el mundo en desarrollo brecha de polticas, de capacidades y de
nanciamiento, que estara poniendo en riesgo las metas de Educacin para Todos.
En este marco global de necesidades con respecto a las polticas pblicas para do-
centes, OREALC/UNESCO deni en 2010 la iniciativa Proyecto Estratgico Regio-
nal sobre Docentes para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir a
responder a las necesidades de las brechas de polticas y de capacidades docentes en la
Regin. En funcin de este propsito, el proyecto cuyos resultados plasma el presente
informe busca contribuir con categoras de anlisis y visin prospectiva basada en
evidencia para la elaboracin de polticas sobre la profesin docente en los pases de
Amrica Latina y el Caribe. Especcamente, las acciones del mismo han apuntado a
tres objetivos: i) elaborar un estado del arte que recoja lo aprendido en la Regin sobre
los esfuerzos y nudos problemticos del tema docente; ii) a partir de tales aprendizajes
y con criterios prospectivos, elaborados desde el campo de la investigacin comparada
y mediante grupos de discusin nacionales, ofrecer orientaciones para el diseo de po-
lticas docentes relevantes para la Regin; y iii), como fruto adicional, generar una red
3
Las Metas Educativas 2021, adoptadas en 2008 por los Ministros de Educacin Iberoamericanos, establecen
como meta general Fortalecer la profesin docente y como metas especcas: mejorar la formacin inicial
del profesorado de primaria y secundaria y favorecer la capacitacin continua y el desarrollo de la carrera
profesional docente.
18
regional de actores que contribuya con visin, categoras y criterios relevantes, a la re-
novacin del campo de deliberacin y formulacin de las polticas docentes en la Regin.
Para el desarrollo del proyecto, OREALC/UNESCO deni un mtodo de trabajo
basado en la contribucin de expertos latinoamericanos en polticas docentes, y en el
aporte de grupos nacionales de consulta y deliberacin de Argentina, Brasil, Chile, Co-
lombia, Guatemala, Mxico, Per y Trinidad y Tobago, constituidos por actores repre-
sentativos de los mbitos gubernamental, acadmico y gremial docente. La seleccin
de dichos pases se realiz compatibilizando criterios de representatividad subregional
y de acumulacin de experiencias de polticas educativas. Estos grupos de consulta se
reunieron en dos momentos de 2011 para analizar los documentos proporcionados por
la Secretara Tcnica, que constituy OREALC/UNESCO para la realizacin del proyec-
to, e hicieron propuestas para su mejoramiento
4
. El presente informe es, entonces, el
fruto de la interaccin entre dos fuentes y tipos de conocimiento, y criterios de accin:
el especializado sobre la problemtica docente a nivel regional, y el surgido de la expe-
riencia de grupos nacionales respecto a este mbito de accin en educacin.
La elaboracin del informe y de los documentos preliminares sometidos a discusin,
fue encomendada por OREALC/UNESCO al Centro de Estudios de Polticas y Prcticas
Educativas (CEPPE) de la Universidad Catlica de Chile
5
, organismo donde se constitu-
y, a su vez, la referida Secretara Tcnica.
En el marco de los propsitos y el mtodo de trabajo bosquejados, la elaboracin del
informe ha considerado los siguientes insumos:
a. Cinco documentos, elaborados por expertos latinoamericanos en polticas edu-
cativas y sobre docentes, referidos a los siguientes temas especcos: formacin inicial
(Beatrice valos, de Chile); formacin y desarrollo profesional continuo (Sylvia Ortega,
de Mxico); carrera docente (Denise Vaillant, de Uruguay); organizaciones docentes
(Mariano Palamidessi, de Argentina); e institucionalizacin de las polticas docentes
(Simn Schwartzman, de Brasil)
6
.
b. Discusin realizada en el Seminario Regional efectuado en Lima, Per, durante
los das 7 y 8 de julio de 2011, a partir de las presentaciones de los documentos de los
expertos.
4
Durante este proceso, los grupos de consulta de Argentina y Brasil plantearon reparos a la metodologa de la
estrategia en trminos en que el proceso debi haber considerado previamente, para cada pas, la elaboracin
de estados del arte nacionales y no un trabajo de anlisis de fuentes secundarias a travs de expertos, como
se realiz.
5
La Secretara Tcnica est constituida por Cristin Cox, Director del CEPPE, Carlos Eugenio Beca y Marianela
Cerri.
6
Parte importante de estos documentos han sido utilizados literalmente para la confeccin del presente in-
forme.
19
c. Respuestas recibidas desde algunos pases (Chile, Guatemala, Mxico, Per y Trinidad
y Tobago) ante una consulta enviada por OREALC y la Secretara Tcnica con el n de
complementar y actualizar informacin sobre la realidad de los pases.
d. Sntesis de las discusiones sobre el borrador del estado del arte de los grupos
nacionales de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico, Per y Trinidad
y Tobago.
e. Sntesis de las discusiones sobre el borrador de criterios y orientaciones de polti-
cas de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico y Per.
f. Documento elaborado por Jos Luis Guzmn y Marcela Gajardo, en representa-
cin de PREAL, sobre la situacin docente en Amrica Central.
g. Discusin realizada durante dos reuniones virtuales sobre polticas docentes or-
ganizadas por PREAL con la participacin de grupos integrados por representantes
ministeriales, acadmicos y gremiales de los pases de Amrica Central y Repblica
Dominicana.
El informe, tanto en su dimensin de diagnstico como de criterios orientadores
de polticas pblicas, tiene como supuesto que las polticas para docentes no debieran
abordarse de manera disociada del conjunto de las polticas educacionales. Si bien la
poderosa incidencia de una buena docencia para la calidad de la educacin ha sido pro-
fundamente analizada en los ltimos aos, al mismo tiempo es claro que el trabajo de
enseanza se potencia solamente en un ambiente escolar que rena las condiciones
favorables para su desarrollo. En este sentido, una poltica docente efectiva en tr-
minos de calidad y equidad no puede concebirse separada de un currculo relevante,
infraestructura y recursos educativos adecuados, as como de esfuerzos acordes en las
dimensiones institucionales, nancieras y organizativas de la educacin.
La necesidad de contar con buenas polticas para la profesin docente se inserta en
una nalidad mayor, como es la de disponer de sistemas educativos capaces de garanti-
zar el derecho a una educacin de calidad para todos los nios, jvenes y personas adul-
tas. Esto va ms all de la condicin necesaria de asegurar matrculas y permanencia en
la escolaridad, y considera la relevancia y calidad de las oportunidades de aprendizaje
que se ofrecen a todos. El derecho a la educacin es considerado una condicin para el
ejercicio de todos los derechos humanos y clave para el ejercicio de la ciudadana, como
para asegurar las bases del desarrollo econmico.
Consecuente con sus objetivos, el informe se estructura en dos partes. En la pri-
mera, se presenta el estado del arte sobre polticas docentes en la Regin. La segunda
contiene una propuesta de criterios y orientaciones de polticas docentes a ser conside-
radas de acuerdo a la realidad de cada pas. Ambas partes del informe estn organizadas
20
de acuerdo a cuatro focos temticos: formacin inicial, formacin continua, carrera
docente, e instituciones y procesos de las polticas docentes en Amrica Latina y el Ca-
ribe. El informe combina entonces tres focos convencionales en el examen y discusin
de la temtica docente, como son los referidos a formacin inicial, formacin continua
y a carrera profesional, con uno novedoso y por lo mismo ms difcil de documentar
y tematizar como es el de las polticas y las instituciones, y los procesos de su genera-
cin, implementacin y evaluacin.
Es importante tener presente, en el examen y uso de las orientaciones para la formu-
lacin de polticas docentes el hecho de la diferenciacin de las situaciones educativas y
agendas de polticas de los pases. As, en la Regin hay casos nacionales que enfrentan
el desafo de contar con una dotacin completa de maestros y profesores formados en
pedagoga en el nivel de educacin superior, ya sea porque la formacin ocurre en el
nivel medio, o porque ante la escasez de docentes han debido recurrir a personal con
formacin de nivel medio o superior, sin formacin pedaggica. Para otros pases, en
cambio, el desafo no es de construccin institucional de una formacin de profesores
de nivel terciario, sino los contenidos y prcticas de unos procesos que ya tienen lugar
en ese nivel, y que no estn respondiendo en forma adecuada a los requerimientos del
sistema escolar y la sociedad.
El contexto nacional dene evidentemente cules son los problemas ms acuciantes
y estos a su vez establecen la relevancia, diferenciada para cada caso nacional, de las
distintas orientaciones que este informe organiza en su segunda parte. Orientaciones,
como se ha referido, originadas en la sistematizacin de la evidencia regional en su
conjunto y en la experiencia de polticas priorizando los ocho casos nacionales.
Nada puede ser ms histrica y culturalmente acotado que los modos de responder
en cada pas a la problemtica docente del presente. Al mismo tiempo, tal problemtica
tiene evidentes rasgos comunes, tanto globales como regionales. Esta doble perspec-
tiva cruza el conjunto del informe. Su utilizacin para el mejoramiento de las polticas
docentes en cada situacin nacional supone un esfuerzo exigente de contextualizacin;
al mismo tiempo, tal contextualizacin debiera poder beneciarse de la dimensin re-
gional y del anlisis comparado presente a lo largo de esta construccin colaborativa.
21
Primera Parte
I
Estado del arte sobre polticas docentes en la Regin
22
Primera parte
Estado del arte sobre polticas docentes en la Regin
Si bien la poltica hacia el sector docente requiere ser concebida y analizada como un conjunto
integral que hace parte de la poltica educacional, para efectos de anlisis se han distinguido
en este informe tres dimensiones clave: en primer lugar, la formacin inicial de los profesores;
en segundo lugar, el desarrollo profesional y formacin continua de los docentes en ejercicio; y
en tercer lugar, la carrera docente comprendida en un sentido amplio, es decir, las regulaciones
para el ejercicio profesional junto a las acciones y normas que determinan el reconocimiento y
promueven la valorizacin social de la profesin docente.
En relacin a cada una de estas dimensiones, se presenta una caracterizacin general y te-
mas crticos que emergen de la situacin descrita.
Sin embargo, el abordaje de estas dimensiones en forma aislada no permite alcanzar el pro-
psito de disponer de docentes altamente preparados, comprometidos y responsables como re-
quieren los sistemas educativos para garantizar una educacin de calidad a toda su poblacin.
El diseo integral o sistmico de las polticas es una condicin necesaria para evitar que los
esfuerzos realizados en la formacin inicial y continua no se pierdan en el marco de una carrera
profesional poco atractiva, con remuneraciones y condiciones salariales insatisfactorias. A su
vez, iniciativas de reconocimientos, evaluaciones e incentivos para mejorar el desempeo docen-
te sern estriles sin una accin formativa slida y exigente.
Previamente al anlisis de las dimensiones sealadas, se presenta una caracterizacin gene-
ral de los docentes y de sus organizaciones en Amrica Latina y el Caribe, precedida de algunos
elementos generales de contexto socioeconmico regional.
Finalmente, se aborda una dimensin generalmente olvidada, pero de una importancia es-
tratgica, que es la forma en que se generan las polticas pblicas hacia el sector docente y, en
particular, la existencia o no de una institucionalidad encargada del diseo, implementacin,
monitoreo y evaluacin de ellas.
En el marco de la generacin e implementacin de las polticas docentes, es fundamental
analizar la participacin y la incidencia de distintos actores sociales y polticos. Entre estos,
sin duda, es internacionalmente reconocida la importancia de las organizaciones sindicales y
profesionales de los educadores.
23
Caracterizacin general de los docentes y sus organizaciones
en Amrica Latina y el Caribe
1.1. Elementos de contexto regional
A pesar de los esfuerzos y avances de las ltimas dcadas en relacin con el creci-
miento econmico, el desarrollo social y la democratizacin de los sistemas polticos,
persisten en la regin de Amrica Latina altos niveles de pobreza y desigualdad. En el
ao 2009, la pobreza alcanzaba al 33,1% de la poblacin regional, incluido un 13,3% de
pobreza extrema. La distribucin del ingreso en estos pases est entre las ms desigua-
les del mundo (CEPAL, 2010).
Las realidades de los pases en la Regin son diversas, tanto por los distintos nive-
les de desarrollo alcanzados como por sus caractersticas socioeconmicas. Es as como,
segn datos del Banco Mundial para el ao 2009, Trinidad y Tobago tiene un PIB per
cpita de US$ 25.698, Argentina de US$ 14.559, Mxico de US$ 14.337 y Chile de US$
14.331, lo que contrasta fuertemente con pases como Nicaragua que tiene un PIB de
US$ 2.664, Honduras de US$ 3.849 y Bolivia con US$ 4.426
7
. Del mismo modo, se en-
cuentran grandes diferencias en relacin con el nivel de pobreza en los distintos pases
de Amrica Latina, donde para el ao 2008, el ndice de pobreza en Chile fue de 13,7%,
en Uruguay de 14,0% y en Costa Rica de 16,4%, mientras que en pases como Honduras,
Nicaragua y Paraguay alcanzaron a 69,9%, 61,9% y 58,2%, respectivamente. Lo mismo
sucede con las capacidades del Estado para contrarrestar la pobreza: el gasto pblico
social per cpita promedia US$ 1.209 en pases como Brasil, Argentina, Uruguay, Pana-
m y Chile, mientras que alcanza a solo US$ 181 (en promedio) en Bolivia, Ecuador, El
Salvador, Nicaragua, Paraguay y Repblica Dominicana (CEPAL, 2010). La educacin es
uno de los factores que ms puede contribuir a superar la pobreza y la desigualdad. Se
trata de la principal herramienta de que disponen los Estados para disociar los orgenes
sociales de los individuos de sus logros en trminos de bienestar a lo largo de la vida.
Sin embargo, la Regin no ha logrado transformar al sistema educativo en un mecanis-
mo potente de igualacin de oportunidades. Los mismos avances en cobertura, acceso
y progresin de los distintos ciclos educativos de las ltimas dcadas han llevado a la
estraticacin de aprendizajes y logros en los sistemas educativos (CEPAL, 2010: 25).
Los desafos para avanzar hacia la universalizacin de las oportunidades educativas
dieren mucho para los distintos pases segn el nivel de cobertura escolar actualmente
lograda. Mientras algunos han alcanzado prcticamente la universalizacin en la educa-
cin primaria y altas tasas de escolarizacin en secundaria, otros an no logran cobertu-
ra completa en primaria y estn muy lejos de conseguirla en secundaria.
Es clave asimismo, considerar en todas sus implicancias las diferencias existentes en
7
http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/POP.pdf
http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP_PPP.pdf
24
la Regin en cuanto a los niveles de cobertura que han alcanzado los sistemas escolares
y, en consecuencia, los niveles de alfabetizacin y escolarizacin de la poblacin joven
y adulta, y, ms especcamente, en lo referente a las diferentes capacidades de los sis-
temas de proveer oportunidades de aprendizaje. Es as como en educacin primaria, si
bien prcticamente en todos los pases de la Regin la tasa de matrcula neta supera el
90%, existen marcadas diferencias en relacin al rezago educativo medido en funcin de
nios con 2 o ms aos de atraso en el grado al que asisten respecto de su edad, alcanzan-
do dicha tasa en Guatemala y Nicaragua al 26% y 25% respectivamente, en contraste con
Costa Rica y Mxico donde dicha tasa es solo del 5% y 3%, respectivamente (OEI, 2010).
En cambio, el acceso y progresin oportuna, hacia y dentro del nivel secundario infe-
rior, es bastante menor y la situacin entre pases es ms heterognea, variando desde
una cobertura de 97% y 94% en Brasil y Chile, respectivamente, a un 41% en Guatemala
y 47% en Nicaragua. Esta heterogeneidad es an mayor en el caso de la educacin secun-
daria superior, pues mientras en Brasil, Cuba y Chile la tasa de matrcula neta supera el
80%, en El Salvador y Guatemala alcanza al 33% y 32%, respectivamente, y en Nicaragua
solo al 15% (OEI, 2010).Una revisin de la informacin que ofrecen estudios como el
SERCE (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo, de OREALC/UNESCO) y
PISA (Programme for International Student Assessment, de OCDE) permite constatar
que las desigualdades educativas no solo se maniestan entre quienes tienen acceso al
sistema educativo y quienes no, sino que tambin existen diferencias entre quienes reci-
ben educacin de diferentes niveles de calidad. Estas diferencias estn presentes dentro
de cada sistema escolar, lo que multiplica el carcter selectivo y reproductor de desigual-
dades en las prcticas educativas con que se opera en la Regin (SITEAL, 2010).
En trminos de calidad de las oportunidades de aprendizaje existen tambin nota-
bles diferencias entre los pases. En efecto, de acuerdo a los resultados de las pruebas
SERCE, para el tercer grado de educacin primaria del ao 2006, Cuba tiene solo un
7% de alumnos en el nivel 1 o ms bajo en lectura y un 11% en matemtica, en tanto
Repblica Dominicana presenta un 78% y 90% de sus alumnos en dicho nivel en lectura
y matemticas, respectivamente.
1.2. Caractersticas de los profesores
En Amrica Latina y el Caribe existen aproximadamente 6.4 millones de profesores
para la educacin primaria y secundaria. En el nivel primario (CINE1)
8
, se concentra la
mayor cantidad de docentes con 2.9 millones equivalente a un 45,6% del total.
8
UNESCO, en la Clasicacin Internacional Normalizada de la Educacin, dene CINE1 como la educacin
destinada normalmente a proporcionar a los alumnos y las alumnas una slida educacin bsica en lectura,
escritura y aritmtica. CINE2, segn esta misma clasicacin, es el primer ciclo de educacin secundaria que
suele continuar los programas bsicos de la primaria, pero generalmente con una mayor reparticin por asig-
naturas y con profesores ms especializados que imparten clases en sus disciplinas respectivas. CINE3 es la
ltima fase de la educacin secundaria en la mayora de los pases, donde la instruccin suele organizarse ms
por asignaturas y se les exige generalmente a los docentes un nivel ms alto o calicaciones ms especcas
que en el CINE2.
25
Un rasgo predominante en Amrica Latina y el Caribe es la feminizacin de la profe-
sin. En efecto, como lo muestra el Cuadro N 1, el 68,5% del profesorado est consti-
tuido por mujeres, siendo este porcentaje claramente mayor en el nivel primario donde
alcanza a 78%. Asimismo, en el Cuadro N 2, que se reere a los ocho pases considera-
dos preferentemente en este estado del arte, Argentina y Brasil son los pases con mayor
porcentaje de mujeres en la docencia escolar, mientras Guatemala, Per y Mxico tienen
el menor ndice de feminizacin.
nivel escolar hombres
643.000 | 22% 2.276.000 | 78% 2.919.000 | 45,6%
750.000 | 37% 1.277.000 | 63% 2.027.000 | 31,7%
626.000 | 43%
2.019.000 | 31,5%
831.000 | 57% 1.457.000 | 22,7%
6.403.000 | 100% 4.384.000 | 68,5%
mujeres
personal docente
total
primaria cine1
secundaria inferior cine2
secundaria superior cine3
total
cuadro n 1: Personal docente por nivel escolar en Amrica Latina y el Caribe (datos 2008)
fuente: Elaboracin propia segn informacin del Compendio Mundial de la Educacin 2010: Instituto de
Estadsticas de la UNESCO, Montreal.
nivel escolar
cuadro n 2: Porcentaje de docentes mujeres segn nivel escolar en ocho pases y Promedio Regional (datos 2008)
pases
% docentes
mujeres
% docentes
mujeres
% docentes
mujeres
colombia
argentina
87
91
78 (2)
78
65
66
65
79
78
73
73
-
-
45
50
-
n/a
63
65
62
55
50 (1)
43
44
44 (1)
65
57
guatemala
brasil
mxico
trinidad y tobago
chile
per
total regional
primaria
cine1
secundaria inferior
cine2
secundaria superior
cine3
(1) Incluye CINE2 y CINE3 para el caso de Colombia y Per.
(2) Incluye CINE1 y CINE2 para Chile.
fuente: Elaboracin propia segn informacin del Compendio Mundial de la Educacin 2010: Instituto de
Estadsticas de la UNESCO, Montreal.
26
Uno de los factores que incide en el trabajo docente es el nmero de alumnos que
cada educador debe atender en la sala de clases. Si bien no se dispone de un estudio
comparado sobre esta situacin, s existen datos sobre la relacin alumnos-docente que
es de 23 estudiantes por maestro en CINE1, 18 alumnos por docente en CINE2 y 15 en
CINE3. Se constata, asimismo, una gran variacin entre pases. Es as como, tomando
el caso de CINE1, la uctuacin va de 8 alumnos/docentes en Bermudas hasta 33 en
Honduras y El Salvador.
Pases como Colombia, Guatemala y Mxico destacan por estar sobre el promedio re-
gional con 28 alumnos/docente en CINE1, mientras que Argentina y Trinidad y Tobago
estn bajo el promedio regional con 17 alumnos/docentes en dicho nivel. Es importan-
te destacar que estas relaciones no muestran las diferencias que se producen al interior
de los pases en relacin a la cantidad de alumnos por curso dependiendo de reas
urbanas o rurales. Por ejemplo, en Mxico algunas escuelas urbanas tienen grupos de
50 nios por aula mientras que en escuelas rurales multigrados pueden ser menos de
10 alumnos.
Recientes estudios sobre la poblacin docente en pases de Amrica Latina y el Caribe
revelan la heterogeneidad del cuerpo docente y captan diferencias y recurrencias en
el nivel regional que contribuyen a la identicacin del tipo de intervenciones que se-
ran ms pertinentes segn los perles sociodemogrcos y laborales, las experiencias
formativas, los contextos de desempeo y el momento de la trayectoria profesional de
los subgrupos
9
.
En algunos pases como Argentina y Chile, entre otros, que se encuentran en una
fase de transicin demogrca avanzada, la amplia cobertura en primaria y secun-
daria y el envejecimiento de su poblacin y, consecuentemente, la disminucin del n-
mero de nios y nias en edad de asistir a la escuela demandarn tasas moderadas de
reposicin de los docentes (CELADE-CEPAL, 2000; Cumbres de las Amricas, 2010).
No obstante, en Argentina se prev insuciencia de docentes graduados en ocho pro-
vincias especialmente en el nivel secundario. En cambio, en un segundo grupo de pa-
ses que se encuentran en plena transicin demogrca, entre los que guran Brasil,
Colombia, Mxico, Per y Trinidad y Tobago, se requerirn nuevos ingresos a la profe-
sin docente para alcanzar la meta de cobertura universal en secundaria y para mejorar
los servicios educativos en la primaria. En los pases que se encuentran en situacin
de transicin demogrca moderada (Guatemala, por ejemplo), e incipiente como
Bolivia y Hait, se necesita aumentar el nmero de maestros en enseanza primaria.
Finalmente, Trinidad y Tobago, entre otros pases, demandar docentes para atender
el nivel de primera infancia.
Al mismo tiempo, en algunas naciones es posible anticipar un cambio generacional
en el cuerpo docente en el mediano plazo. Por ejemplo, en el caso de Mxico, casi las
9
En lo que sigue, se abordarn solo algunos de estos aspectos, especcamente, aquellos que tienen un espe-
cial inters para el diseo de polticas y programas.
27
dos quintas partes de los profesores de educacin bsica han ingresado al servicio hace
menos de diez aos y tienen menos de 35 aos. Por otra parte, ms de la cuarta parte
cumple con los requisitos para jubilarse. Se ha concluido que, en un plazo de alrededor
de una dcada, se producir un recambio generacional que abre zonas de oportunidad
novedosas (Ortega, 2011).
Segn el Compendio Mundial de Educacin 2010 de UNESCO, la edad de la pobla-
cin docente para cinco pases, como se observa en el Cuadro N 3, da cuenta de un
mayor envejecimiento de la fuerza de trabajo docente del profesorado del nivel prima-
rio con 50 y ms aos en Chile y Jamaica, con un 39,7% y un 34,4%, respectivamente.
Mientras, para Brasil y Argentina, este segmento alcanza para el mismo nivel solo al
13,1% y 15,9%, respectivamente.
En el mismo cuadro citado, respecto del nivel secundario, se observa que la propor-
cin de docentes de mayor edad es muy superior en Chile que en Argentina y Brasil.
Por otra parte, la proporcin de docentes de enseanza secundaria menores de 30 aos
es menor al 20%, salvo el caso de Trinidad y Tobago que tiene 24,2% y Jamaica con un
21.6% de maestros menores de 30 aos en el nivel secundario. Mxico y Per no fueron
incluidos en el Cuadro N 3 por estar sin informacin en la tabla base.
cuadro n3: Edad de los docentes por nivel escolar en que trabajan (2008) / (pases del programa WEI* y de UOE**)
cine1 nivel primario %
jamaica
argentina 14,4
19,6
13,4
16,7
8,4
41,6
35,4
21,6
30,9
36,9
28,0
31,9
25,3
18,0
25,6
12,8
11,5
29,1
28,7
26,9
3,1
1,6
10,6
5,7
2,3
brasil
trinidad y
tobago
chile
menos
de 30
ms
de 60
30 - 39 40 - 49 50 - 59
cine2 nivel secundario inferior %
jamaica
argentina 16,2
19,4
s/i
24,2
35,0
36,6
s/i
28,7
30,0
31,4
s/i
22,4
14,7
13,5
s/i
21,4
4,0
2,1
s/i
3,3
brasil
trinidad y
tobago
chile
menos
de 30
ms
de 60
30 - 39 40 - 49 50 - 59
(a)
(b)
(a)
(b)
28
La distribucin de los docentes por edad en el territorio puede variar en cada pas. En
general, los docentes mayores con ms experiencia se concentran en las zonas urbanas y
los ms jvenes con menos experiencia trabajan en zonas remotas o rurales (UNESCO,
2006).
Como se sabe, la experiencia de los maestros, a su vez correlacionada con la distribu-
cin por edades, tiene un fuerte impacto en su desempeo, por lo que esta variable es
clave para la construccin de las intervenciones en el mbito del desarrollo profesional.
En cuanto a la formacin inicial, se observan diferencias acerca de la proporcin de
docentes que poseen un ttulo de educacin terciaria. La tendencia apunta a que en un
horizonte de mediano plazo, la totalidad de los miembros del cuerpo docente en la ma-
yor parte de los pases de la Regin cumpla con esta condicin.
El porcentaje promedio de docentes que cumple con requisitos nacionales de certi-
cacin para ensear en el nivel de primaria era de un 74,6% en 2008, mientras que el
promedio de profesores que cumple con dichos requisitos en educacin secundaria para
ese mismo ao era de 64,4% (UNESCO-UIS, 2009). No obstante, dada la heterogenei-
dad de la formacin inicial docente que ser analizada ms adelante, la titulacin de los
maestros y profesores en varios pases no debe ser considerada necesariamente como
garanta de una preparacin suciente.
En el Caribe Anglfono, los niveles de profesores titulados varan segn el pas, osci-
lando entre alrededor del 50% para todos los niveles en Belize y St. Kitts & Nevis, entre
60% y 80% en Barbados, entre un 80% y 90% en Trinidad y Tobago, y entre 90% y 100%
en Bahamas (UNESCO UIS, 2006).
Un dato interesante sobre la jornada laboral de los docentes indica que el 28% de los
docentes que ensean en el sexto grado de educacin primaria en la Regin desarrolla
cine3 nivel secundario superior %
jamaica
argentina 13,0
17,9
13,7
21,6
31,3
33,3
26,4
32,4
32,4
31,7
28,8
20,7
17,9
14,7
23,7
21,4
5,3
2,4
7,4
3,9
brasil
trinidad y
tobago
chile
menos
de 30
ms
de 60
30 - 39 40 - 49 50 - 59
(a)
(b)
* Programa de Indicadores Mundiales de Educacin.
** La encuesta UOE recopila datos de pases de ingresos altos y medios integrantes o aliados de la OCDE o
Eurostat.
(a) Los datos de CINE1 incluyen a profesores del nivel CINE2.
(b) Informacin entregada por el Ministerio de Educacin de Trinidad y Tobago.
fuente: Elaboracin propia basado en cuadro N 22 Compendio Mundial de la Educacin 2010: Instituto de
Estadsticas de la UNESCO, Montreal.
29
una actividad laboral adicional a la enseanza, lo que diculta su disponibilidad para
participar en actividades de la escuela o de perfeccionamiento (SITEAL, 2010). En Tri-
nidad y Tobago se ha detectado tambin que la distancia entre la residencia del docente
y su lugar de trabajo afecta la disponibilidad de actividades extracurriculares.
Es necesario tener presente, la diversidad del cuerpo docente en cuanto a los nive-
les escolares y especialidades, lo que conlleva diferencias de estatus, remuneraciones y
de autopercepciones. Tales diferencias dan origen, en varios pases, a denominaciones
distintas: educadores/as para la educacin inicial, maestros/as para enseanza pri-
maria y profesores/as para la educacin secundaria (Tenti, 2009)
10
.
En cuanto a la percepcin sobre la profesin, un estudio de Vaillant y Rossel (2006)
sobre siete casos nacionales (Argentina, Colombia, El Salvador, Honduras, Nicaragua,
Repblica Dominicana y Uruguay), muestra que los maestros de estos pases se sitan
entre un sentido vocacional o misionero y un rol ms profesional entendido como
de facilitador de los aprendizajes, ms que de transmisor de cultura y conocimiento.
Asimismo, Tenti (2009) seala la distincin histrica entre una concepcin vocacional
y una profesional de la funcin docente. Agrega que la complejidad creciente del trabajo
docente y el crecimiento de los saberes cientcos y tecnolgicos necesarios para reali-
zarlo con xito, acentan fuertemente las demandas de profesionalizacin debilitando
el sentido vocacional.
Es una constante en la Regin que los docentes perciben que, junto con aumentar
las demandas de la sociedad sobre las escuelas, se asignan a los maestros y profesores
mltiples tareas de cuidado, salud, alimentacin, contencin, orientacin, prevencin
de drogas y alcoholismo, tareas que les diculta concentrarse en las funciones propias
de enseanza, respecto de las cuales se les exige tambin el logro de mejores resultados
(Falus y Goldberg, 2011). Entre las caractersticas actuales de la docencia pueden desta-
carse las relaciones pedaggicas interpersonales, el trabajo colectivo, y la capacidad para
enfrentar y resolver problemas emergentes (Tenti, 2010).
El rol del docente tiende a cambiar en la sociedad actual al dejar de ser las escuelas el
lugar exclusivo de transmisin de la cultura en tanto la irrupcin de las nuevas tecno-
logas de la informacin en la vida cotidiana multiplican los canales de acceso al cono-
cimiento. Este fenmeno, percibido a veces como una amenaza al rol del docente, cons-
tituye una oportunidad de profesionalizacin y un desafo de asumir el desarrollo de
procesos cognitivos que habiliten a los estudiantes para la comprensin y asimilacin de
nuevos saberes, valindose de las herramientas tecnolgicas (Falus y Goldberg, 2011).
Los docentes de la Regin se autoadscriben a la clase media o media baja, exhiben pa-
trones de consumo cultural de cierta precariedad y maniestan una inconformidad con
sus condiciones de trabajo aunque un nivel razonable de satisfaccin con la profesin
(Tenti, 2007; Ortega, et l., 2011). Esta ltima percepcin es distinta entre los docentes
mexicanos que reportan, independientemente de los aos en servicio, mayor satisfac-
10
Cabe sealar que en este informe se utilizan indistintamente los trminos docentes, maestros, profesores
y educadores.
30
cin profesional que al inicio de sus carreras y aprecio por sus condiciones salariales y
contractuales.
Un estudio referido a Chile, aunque probablemente reeje una realidad ms amplia,
seala que los docentes se autoperciben como una profesin de bajas remuneraciones,
con un trabajo agobiante y sin el tiempo necesario para planicacin, preparacin de
materiales, evaluacin, superacin profesional, trabajo en equipo, atencin de estudian-
tes y sus familias, entre otras actividades adicionales a la enseanza en el aula (Bellei y
Valenzuela, 2010).
1.3. Caractersticas de las organizaciones docentes en la Regin
Las organizaciones gremiales o sindicales del magisterio surgieron en Amrica Latina
durante la dcada del veinte del siglo pasado, amplindose en las tres dcadas siguientes
durante la etapa de consolidacin de los sistemas educativos nacionales. El surgimiento
de dichas organizaciones tiene como antecedente la creacin de organizaciones mutuales
y tambin de orientacin pedaggica que, en varios pases de la Regin, existieron desde
las ltimas dcadas del siglo XIX.
Otra ola de creacin de sindicatos docentes corresponde a las dcadas de 1960 y 1970,
asociadas con una etapa de confrontacin y/o resistencia sindical frente a acciones repre-
sivas del Estado. A menudo, los sindicatos surgidos durante esta etapa se nutrieron del
vnculo con las experiencias de radicalizacin poltica. Un caso caracterstico de un sindi-
cato fuertemente asociado en su origen con la radicalizacin poltica es el Sindicato nico
de Trabajadores de la Educacin del Per (SUTEP), fundado en 1972 (Degregori, 1990).
En Argentina, Brasil, Chile y Uruguay los sindicatos docentes existentes reconstituyeron
parte de su identidad en la lucha contra las dictaduras militares de los aos setenta y
ochenta.
Durante la dcada de 1980, la experiencia sindical docente se expres en amplias movi-
lizaciones en varios pases, marcadas por los conictos salariales en un contexto de crisis
scal y recesin econmica (Gindin, 2009). Entre nes de la dcada de 1980 y comienzos
de la dcada de 1990, se produjo la creacin de nuevas confederaciones de sindicatos de
nivel municipal o subnacional, no contenidos por organizaciones nacionales ya existentes.
Este es el caso de la Confederacin de Educadores Argentinos (CEA) y de la Confederacin
Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE) de Brasil, ambas fundadas en 1990.
A diferencia de la tendencia predominante en Amrica Latina, las organizaciones do-
centes en el Caribe se estructuraron como asociaciones profesionales (Palamidessi y Le-
garralde, 2006). Es el caso de Jamaica con la creacin de la Jamaica Teachers Association
(JTA), en 1964; de la Asociacin Dominicana de Profesores (ADP), en 1970; y de la
Trinidad and Tobago Unied Teachers Association (TTUTA), en 1979. Las organizaciones de
los pases de Amrica Central se conformaron como sindicatos (Honduras y Guatemala).
En el caso de Costa Rica, sus dos asociaciones profesionales, la Asociacin Nacional de
Educadores (ANDE) y la Asociacin de Profesores de Segunda Enseanza (APSE) fun-
dadas respectivamente en 1943 y 1955 siguieron el modelo de los sindicatos docentes.
31
Vinculado con la magnitud y la complejidad de los pases y de las administraciones
estatales, es posible encontrar en Amrica Latina y el Caribe desde pequeas organiza-
ciones con escasa capacidad de presin y movilizacin, hasta grandes sindicatos que se
constituyen en actores sociales y polticos determinantes. Entre los casos nacionales
considerados, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) de Mxico
es el ms numeroso de Amrica Latina con 1.500.000 de aliados. El sindicato con me-
nor cantidad de aliados (10.700) es el TTUTA de Trinidad y Tobago.
En el caso de los sindicatos, el nmero de miembros de la organizacin debe ser ana-
lizado en relacin con el total de docentes. Segn se indica en el Cuadro N 4, los por-
centajes de aliacin tienen una alta variacin entre los pases, alcanzando un nivel muy
elevado en Mxico.
El nivel de sindicalizacin vara histricamente, como en el caso del SUTEP de Per
que ha registrado una proporcin decreciente de docentes sindicalizados en las ltimas
tres dcadas (Zegarra y Ravina, 2003).
Sindicatos, colegios y asociaciones profesionales
En Amrica Latina y el Caribe es posible encontrar organizaciones docentes que
adoptan la forma de sindicatos o la de asociaciones o colegios profesionales.
Los sindicatos docentes son organizaciones sin nes de lucro cuyo objetivo es orga-
nizar y representar a los docentes (tanto aliados como no aliados) para la defensa de
sus intereses individuales y colectivos, sobre todo en lo referente a las condiciones de
trabajo y el salario, pero tambin en relacin con la implementacin de polticas educa-
tivas (Vieira Ferreira, 2010).
Por su parte, las asociaciones profesionales son organizaciones centradas en la re-
presentacin de los intereses de sus miembros en tanto profesionales. En ese sentido,
las asociaciones profesionales tienden a considerar que sus asociados disponen de un
conocimiento especializado, ejercen un control autnomo de su trabajo y comparten
normas ticas sobre su tarea.
Los colegios profesionales son organizaciones con reconocimiento ocial, integradas
por profesionales con la nalidad de ordenar el ejercicio de una profesin, a la vez que
deenden los intereses de sus colegiados. Dentro de esta categora, el Colegio de Profe-
sores de Chile constituye un caso particular. Fue creado en 1974 a travs de un decreto
de la dictadura de Augusto Pinochet en reemplazo del Sindicato nico de Trabajadores
de la Educacin (SUTE), disuelto tras el Golpe Militar de 1973 (Prez y Sandoval, 2008).
Su desarrollo posterior, sin embargo, le ha permitido ejercer una representacin aut-
noma del colectivo docente con caractersticas de sindicato sin renunciar al formato
de una asociacin profesional (Weinstein, 2006)
11
.
11
Los sectores docentes democrticos opositores a la dictadura, primero, crearon sus propias organizaciones
(AGECH) y luego aprovecharon brechas de democratizacin del Colegio de Profesores para ganar su directiva
en elecciones abiertas.
32
pas
Cuadro n 4: Tipos de organizaciones docentes en Amrica Latina y el Caribe: nmero de aliados y porcen-
taje de sindicalizacin/aliacin
argentina
brasil
sindicatos
nacionales (a)
asociaciones
profesionales
colegios
profesionales
~||~|J
(aprox.)
porcentaje de
sindicalizacin (b)
sindicato argen-
tino de docentes
privados (sadop)
unin de docentes
argentinos (uda)
confederacin
de educadores
argentinos (cea)
confederacin
nacional de
trabajadores de la
educacin (cnte)
confederacin de
trabajadores de
la educacin de la
repblica argen-
tina (ctera)
s/i
s/i
s/i
s/i
286.365 (c)
949.629 (c)
s/i
48,6
44,2
s/i
asociacin del
magisterio de
enseanza tcnica
(amet)
bolivia
chile
colombia
costa rica
confederacin na-
cional de maestros
de la educacin
rural de bolivia
(conmerb)
confederacin de
trabajadores de la
educacin urbana
de bolivia (cteub)
federacin
colombiana de
educadores
(fecode)
sindicato de
trabajadoras y
trabajadores de
la educacin cos-
tarricense (sec)
asociacin de
profesores de se-
gunda enseanza
(apse)
asociacin
nacional de educa-
dores (ande)
s/i
s/i
colegio de profe-
sores de chile
colegio de
licenciados y
profesores en
|||~. ||JJ|.~.
ciencias y artes
(colypro)
71.982 (d)
270.000 (e)
21.000 (f)
21.000 (f)
45.000 (f)
25.000 (f)
53,3
73,8
33
ecuador
republica
dominicana
s/i
s/i
s/i
s/i
s/i
s/i
el salvador
guatemala
honduras
mxico
paraguay
per
jamaica
panam
1.500.000 129,2
41,9
s/i
s/i
s/i
s/i
s/i
145.000 (g)
s/i
s/i
s/i s/i
unin nacional de
educadores (une)
sindicato de
maestros de la
educacin con
participacin de
las comunidades
(simeduco)
sindicato de
trabajadores de
la educacin de
guatemala (steg)
asamblea nacional
del magisterio
(anm)
sindicato de maes-
tros de guatemala
(smg)
asociacin nacion-
al de educadores
salvadoreos
(andes)
asociacin
dominicana de
profesores (adp)
federacin de
organizaciones
magisteriales de
honduras (fomh)
sindicato nacional
de trabajadores
de la educacin
(snte)
federacin de
educadores del
paraguay (fep)
sindicato nico
de trabajadores
(sutep)
organizacin de
trabajadores de
la educacin del
paraguay (otep)
unin nacional
de educadores
sindicato nacional
(une-sn)
teachers associa-
tion (jta)
asociacin de
profesores de
la repblica de
panam (aprp)
colegio de profe-
sores de educacin
media de honduras
(copemh)
colegio
profesional de
superacin magis-
terial hondureo
(colprosumah)
colegio de pro-
fesores del per
(cppe)
34
(a) En algunos pases existen organizaciones sindicales con reconocimiento ocial dentro de municipios y/o
Estados, pero no tienen carcter nacional.
(b) Los datos de nmero de docentes utilizados para calcular los porcentajes de esta columna fueron extrados
de las tablas N3 y N6 del Compendio Mundial de la Educacin 2010: Instituto de Estadsticas de la UNESCO,
Montreal. No obstante, el porcentaje de sindicalizacin puede tener cierta distorsin, sea por la presencia en
algunos sindicatos de trabajadores no docentes y/o de docentes jubilados. Ello puede explicar porcentajes
superiores al 100% como se seala para Mxico.
(c) Gindin (2009)
(d) Profesores activos a nivel nacional aliados al Colegio (Campaa 2009-2010).
(e) Quienes somos, www.fecode.edu.co ltima consulta: 23/05/11.
(f) Vargas Salazar (2008)
(g) Zegarra y Ravina (2003)
(h) Pgina web de la TTUTA: www.ttuta.org ltima consulta: 23/05/2011
Fuente: Elaboracin propia a partir del trabajo de Palamidessi y Legarralde, 2011.
Entre las caractersticas de los gremios docentes de la Regin, destaca una apertura
internacional tanto a nivel latinoamericano como mundial. En este sentido, la historia
de asociacin regional tiene su origen en 1928 con el primer Congreso de Maestros de
Amrica, celebrado en Buenos Aires. En la actualidad, un elevado nmero de organi-
zaciones docentes de la Regin se encuentra aliado a dos importantes asociaciones
internacionales de educadores. Es as como 16 sindicatos o gremios docentes naciona-
les pertenecen a la Internacional de Educacin (IE). Por otra parte, 13 organizaciones,
muchas de las cuales coinciden con las anteriores, pertenecen a la Confederacin de
Educadores Americanos (CEA).
La organizacin y la accin de los sindicatos se inscriben en el contexto de las regu-
laciones y prcticas de representacin de intereses de los docentes como trabajadores.
Las asociaciones profesionales, en cambio, enfatizan la condicin profesional de los
maestros y profesores (Fernndez, 2001). El repertorio esperable de acciones de dilo-
uruguay
venezuela
trinidad
y tobago
s/i
s/i
s/i
10,700 (h) 73,3
pas
sindicatos
nacionales (a)
asociaciones
profesionales
colegios
profesionales
~||~|J
(aprox.)
porcentaje de
sindicalizacin (b)
federacin
uruguaya del
magisterio (fum)
federacin
venezolana de
maestros (fvm)
federacin
nacional de pro-
fesores de ense-
anza secundaria
(fenapes)
trinidad & tobago
u|||| |~|||
association
(ttuta)
35
go y/o confrontacin de ambos tipos de organizaciones sera, en principio diferente, as
como las funciones que esas organizaciones podran ejercer.
La diferencia entre sindicatos y asociaciones o colegios profesionales pone en juego,
entonces, mecanismos diferentes de representacin e integracin generando distintas
formas de constitucin de la identidad docente (Vieira Ferreira, 2007). Los valores, sa-
beres y sentidos que se movilizan cuando los docentes son interpelados en su condicin
de trabajadores promueven integracin en torno al reconocimiento de la unidad y
homogeneidad del cuerpo docente, en tanto que la interpelacin en trminos de pro-
fesionales enfatiza las temticas relativas a la autonoma, la responsabilidad por el
desempeo y sus resultados, y la posesin de un conocimiento especializado. De algn
modo, las polticas educativas, tanto a nivel mundial como latinoamericano, convergen
con las declaraciones de las organizaciones docentes en la direccin de procurar la pro-
fesionalizacin de los educadores aun cuando existan distintas interpretaciones de este
trmino, desde las dimensiones ms tcnicas hasta las ms crticas y reexivas.
En las etapas iniciales de estas organizaciones, la distincin entre sindicatos docen-
tes y asociaciones profesionales tuvo incidencia en el tipo de recursos dominantes que
movilizaban como actores de la poltica educativa. En el caso de los sindicatos docen-
tes, fue frecuente que hicieran uso de su capacidad de movilizacin a travs de prcticas
de confrontacin como la huelga. Por su parte, las asociaciones profesionales, gene-
ralmente, privilegiaron el uso de recursos de conocimiento y prcticas de negociacin
consistentes con su identidad profesional (Palamidessi y Legarralde, 2006). Sin embar-
go, en las ltimas dcadas, es posible ver una convergencia creciente entre sindicatos
docentes y asociaciones profesionales en relacin con el tipo de recursos que ponen
en juego como actores de poltica educativa. Algunos sindicatos han creado institutos
de investigacin para disponer de mejor informacin en los procesos de negociacin,
como el Instituto de Investigaciones Marina Vilte de la CTERA en Argentina; el Insti-
tuto de Formacin y Desarrollo Docente de Derrama Magisterial (INFODEM), vincu-
lado al SUTEP de Per; o bien cuentan con equipos de investigadores como el SNTE de
Mxico. Por su parte, las asociaciones profesionales de algunos pases se han integrado
en centrales y confederaciones sindicales nacionales, como el Colegio de Profesores de
Chile miembro de la Central Unitaria de Trabajadores y tambin han utilizado el
recurso de las huelgas y movilizaciones.
En tal sentido, en funcin de la convergencia tendencial entre el carcter sindical y
el carcter profesional asociado a la identidad de origen de los colegios o asociaciones,
se puede armar que la accin de las organizaciones docentes de la Regin contiene
y articula en forma variable tres elementos: a) la negociacin y lucha por mejoras
en los niveles salariales, en los derechos laborales y en las condiciones de trabajo; b)
la discusin poltico-pedaggica/educativa y la bsqueda de mayor reconocimiento
y legitimidad social de la actividad docente; c) la disputa por la participacin en los
procesos de toma de decisiones, tanto en los marcos del sistema educativo como en el
juego poltico societal.
36
En cada caso nacional, coexisten distintos niveles de organizaciones docentes. La
conformacin de organizaciones de distinto grado, por lo general, est relacionada con
la estructura del Estado y con los niveles nacionales o subnacionales de gobierno educa-
tivo. La titularidad de las relaciones laborales de los docentes, en distintos momentos
histricos de los sistemas educativos, tuvo como correlato la creacin de sindicatos
de distinto grado y escala. Los pases unitarios o con una titularidad de las relaciones
laborales de los docentes concentradas en el nivel nacional -como Mxico- tuvieron
como correlato la conformacin de sindicatos nacionales que concentraban el papel de
negociacin salarial o de mejores condiciones de trabajo.
En otra perspectiva, se pueden reconocer dos modelos de organizacin o coordina-
cin de las organizaciones docentes en la Regin: a) sindicatos docentes integrados en
confederaciones (CTERA y CEA en Argentina y CNTE en Brasil); b) organizaciones de
carcter nacional que tienen liales en las jurisdicciones como, por ejemplo, algunas
organizaciones de Argentina y Chile.
Por otra parte, es posible diferenciar entre organizaciones de escala nacional y am-
pliamente mayoritarias, como ocurre en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico,
Per y Trinidad y Tobago, y por otro lado, la situacin de pases que presentan una
dispersin de organizaciones que actan con independencia, escasa coordinacin entre
s o constituyendo alianzas coyunturales como en Nicaragua, Guatemala, El Salvador
y Paraguay.
Organizaciones sindicales o colegios
profesionales de escala nacional y
ampliamente mayoritarios
Dispersin de organizaciones que actan con
independencia o escasa coordinacin entre
s o constituyendo alianzas coyunturales
cuadro n 5: Modelos de organizacin o coordinacin de las organizaciones docentes en algunos pases de
Amrica Latina y el Caribe
fuente: Elaboracin propia a partir del trabajo de Palamidessi y Legarralde, 2011.
argentina (ctera) guatemala (steg) (amg) (smg)
brasil (cnte) nicaragua (anden) (cte) (ftem)
chile (colegio de profesores) el salvador (andes) (simeduco)
colombia (fecode) paraguay (fep) (otep) (une - sn)
mxico (snte)
per (sutep)
trinidad y tobago (ttuta)
37
El grado de democratizacin de las organizaciones sindicales docentes de Amri-
ca Latina tambin es variable. Un indicador clave del grado de democratizacin es la
permanencia o la rotacin de los mismos dirigentes en los cargos de conduccin. En
algunos casos, la permanencia de los mismos dirigentes en los cargos es de largo plazo
y esa estabilidad facilita la concentracin de atribuciones y poder. Estas situaciones
son frecuentes en los pases donde mantiene vigencia una relacin corporativa entre el
Estado y el sindicato
12
. En otros casos, el mandato fundacional opositor o asociado
a acciones de resistencia frente a polticas coactivas o represivas del Estado tendi a
producir estructuras ms horizontales y consensuadas de toma de decisiones. En Brasil
y Argentina, los sindicatos exhiben la renovacin peridica de la conduccin como una
caracterstica distintiva valorada (Gindin, 2008). En estos casos, la disidencia interna
se resuelve frecuentemente en niveles de representacin local y tiene escasa incidencia
en la conduccin nacional de los sindicatos.
Por otra parte, el advenimiento de sociedades ms complejas, diferenciadas y plu-
rales ha hecho emerger de modo incipiente una diversidad de intereses en los colec-
tivos docentes que no exceden, en muchos casos, las instancias de representacin de
los sindicatos tradicionales. As, junto con los tradicionales sindicatos y asociaciones
profesionales, la pluralizacin social y cultural ha dado lugar a asociaciones, redes y
grupos de docentes que agrupan a distintos sectores del colectivo docente: a) organiza-
ciones que agrupan a docentes en torno de las disciplinas que se ensean, tales como
la Asociacin Nacional de Profesores de Matemtica de Mxico (ANPM) o la Asociacin
Nacional de Profesores de Geografa de Uruguay (ANPG); b) organizaciones vinculadas
a la investigacin y reexin sobre la enseanza, tales como la Red de Investigacin
Participativa Aplicada a la Renovacin Curricular de Argentina (REDIPARC) o la Expe-
dicin Pedaggica de Colombia.
En esta direccin, cabe mencionar que algunas organizaciones docentes como
FECODE de Colombia y Colegio de Profesores de Chile han desarrollado importan-
tes iniciativas de movimientos pedaggicos que tienen por nalidad contribuir a la
reexin y al desarrollo profesional de los docentes a la vez que generar propuestas de
cambios en el mbito pedaggico y curricular.
En sntesis, las formas organizativas que predominan son los sindicatos y las asocia-
ciones profesionales. A su vez, estas organizaciones adoptan formas de gobierno que
van desde asambleas y conducciones con renovacin peridica hasta dirigencias con
una gran acumulacin de poder y escasa integracin de la disidencia interna. El tama-
o, el nivel de sindicalizacin y el grado de consolidacin de esas organizaciones docen-
12
En Mxico, el SNTE cuenta con un Comit Ejecutivo Nacional que tiene la atribucin de establecer las fechas
en que se convoca a los congresos seccionales, en los que se produce la renovacin de la representacin de las
secciones. Esta atribucin le permite al Comit Ejecutivo Nacional regular la apertura o cierre de la renovacin
de autoridades locales y, por lo tanto, mantener bajo control su base de legitimacin. Dada esta situacin, las
corrientes de oposicin interna del sindicato, como la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin,
son impulsadas a actuar de hecho como una organizacin diferenciada (Gindin, 2008).
38
tes tambin pueden ser extremadamente variables. Asimismo, la agenda de demandas
y reivindicaciones de las organizaciones sindicales docentes puede ser agrupada en tres
temas: temas econmico-corporativos, como la mejora del salario, las condiciones de
trabajo, los estatutos y otras normas reguladoras del trabajo docente; temas poltico-
corporativos, como la participacin en procesos de toma de decisiones de las polti-
cas educativas y escolares; y temas poltico-ideolgicos, como el cuestionamiento a las
orientaciones ideolgicas generales de la poltica educativa o de la orientacin general
de un gobierno (Palamidessi y Legarralde, 2006).
39
Formacin inicial docente
2.1. Caractersticas de los sistemas de formacin inicial en la Regin
La base institucional de la formacin docente en Amrica Latina deriva de sus or-
genes en las Escuelas Normales establecidas a lo largo del siglo XIX en todos los pases
estudiados, de las cuales permanecen algunas instituciones. Paralelamente a esta base
institucional, y con el n de atender a una creciente poblacin para el nivel secundario,
se originan instancias universitarias de formacin docente, eventualmente facultades
de educacin. Esta base universitaria no tiene la misma presencia en todos los pases es-
tudiados, pero constituye un sector importante de la formacin docente, especialmente
para el nivel secundario, donde tiene una participacin mayoritaria.
Inicialmente, tanto en Amrica Latina como en el Caribe Anglfono, la formacin do-
cente para el nivel primario ocurra en instituciones de nivel secundario. Esto comenz
a cambiar progresivamente desde nes de los aos sesenta, pero con ms fuerza a partir
de nes de los ochenta en lo que se ha llamado la terciarizacin de la formacin docen-
te de nivel primario. Este proceso an no se completa, en la medida en que Guatemala,
Hait, Honduras, Nicaragua y Surinam mantienen un sistema de formacin normalista
de nivel secundario. No obstante, en estos ltimos pases existe una tendencia a tran-
sitar hacia el nivel terciario junto con la introduccin de programas para calicar a los
docentes empricos, es decir, sin formacin pedaggica superior.
Instituciones formadoras
Actualmente se pueden distinguir cuatro tipos de instituciones:
Las universidades que, a travs de facultades de educacin u otras unidades
acadmicas, forman docentes en algunos pases para todo el sistema escolar y en otros
exclusivamente para la educacin secundaria. Estas instituciones realizan tambin in-
vestigacin y extensin educativa.
Universidades Pedaggicas: En el trnsito de las instituciones formadoras de
docentes a nivel terciario, algunos pases crearon Universidades Pedaggicas como una
estrategia para mejorar la formacin inicial y permanente de los docentes, fortalecer la
investigacin acadmica como un medio para resolver problemas educativos y servir a
la vez como referente cultural en las sociedades donde se desempean. Entre las ms
importantes de estas instituciones, se encuentran la Universidad Pedaggica Nacional
de Mxico (1978), la Universidad Pedaggica Nacional de Colombia (1955), la Univer-
sidad Pedaggica Nacional Francisco Morazn de Honduras (1989), la Universidad Pe-
daggica Experimental Libertador de Venezuela (1983) y la Universidad Metropolitana
de Ciencias de la Educacin de Chile (1986).
40
Institutos Pedaggicos Superiores (Institutos Normales Superiores o Institutos
Superiores de Educacin): instituciones de nivel terciario no universitario. Pueden o no
tener su origen en Escuelas Normales, y suelen ser dependientes, administrativa y/o
acadmicamente, de los Ministerios o de los respectivos gobiernos estaduales o pro-
vinciales. Estas instituciones forman docentes, en algunos pases, para todo el sistema
escolar y en otros, exclusivamente para la educacin inicial y primaria. En algunos casos,
este tipo de instituciones desarrolla actividades acadmicas propiamente universitarias.
Escuelas Normales: instituciones de educacin secundaria cuyo propsito es la
formacin de maestros de educacin primaria y, en algunos casos, de educacin prees-
colar. Usualmente son dependientes, acadmica y administrativamente, de los Minis-
terios o Secretaras de Educacin.
En el Caribe Anglfono, la formacin docente se inici en la tercera dcada del siglo
XIX con el primer Teachers College en Jamaica, siendo su forma de trabajo equivalente
a las predominantes Escuelas Normales de Amrica Latina. La formacin docente ms
institucionalizada en el Caribe Anglfono solo comenz a ofrecerse en el periodo de
postguerra (Richardson, 2005). Actualmente, existen los colleges que ofrecen principal-
mente formacin terciaria para el nivel inicial, CINE1 (primaria) y CINE2 (secundaria
inferior), y por otra parte, las universidades o university colleges, que cubren todos los
niveles del sistema escolar, incluyendo programas concurrentes que otorgan el grado de
Bachelor in Education y programas consecutivos para el nivel secundario superior dirigi-
do a graduados universitarios que otorgan el Diploma in Education.
El Cuadro N 6 muestra el carcter institucional de la formacin docente en los pa-
ses estudiados en este trabajo, segn si se realiza en instituciones de nivel secundario,
terciario no universitario o universitario.
nivel escolar
inicial
cine1
(primaria)
cine2
(secundaria
inferior)
guatemala
guatemala
argentina,
mexico, per
argentina,
mexico, per
mxico
brasil, chile
brasil, chile
brasil, chile,
guatemala,
colombia
secundaria principalmente
terciaria, no
universitaria
principalmente
universitaria
cuadro n 6: Formacin docente inicial en Amrica Latina y el Caribe: dependencia institucional
nivel de la formacin docente inicial
colombia, caribe
anglfono
colombia, caribe
anglfono
argentina, per,
caribe anglfono
institutos superiores
y universidades
41
Por otra parte, cabe destacar el crecimiento de la formacin docente a distancia
en Brasil, Colombia y el Caribe Anglfono, entre otros. Sin embargo, no es claro cun
ecaces son los programas a distancia. Respecto a la experiencia brasilea, Gatti y S
Barretto (2009) maniestan preocupacin por el modo en que se ofrece este tipo de
formacin impartida por la Universidad Abierta de Brasil. Entre otras dicultades, se
advierten las menores exigencias acadmicas, la falta de socializacin cultural y la dbil
preparacin para la interaccin personal, decisiva en los niveles de educacin inicial y
bsica (Gatti et l., 2011). Igual preocupacin se observ en Chile, a nes de la dcada de
1990 e inicios de la de 2000, respecto a un crecimiento explosivo de cursos de formacin
docente a distancia, lo que movi a las autoridades a utilizar medidas para neutralizarla,
estimulando as el cierre de estos programas.
Finalmente, en varios pases de Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Mxico y Per) se encuentra en desarrollo el modelo Teach for America, iniciativa sur-
gida en Estados Unidos que busca reclutar buenos graduados universitarios con el n
de que ejerzan la docencia en escuelas que atienden sectores de pobreza. Este modelo
consiste en proporcionar una formacin pedaggica mnima para ensear en el aula a
los graduados interesados (generalmente cursillos de verano) y acompaamiento en el
aula. La iniciativa en Estados Unidos e Inglaterra ha sido resistida por instituciones de
formacin docente y sus acadmicos, considerndola una forma de desprofesionalizar la
docencia (Zeichner, 2010). En la Regin no se observa resistencia, porque la cobertura
es muy baja, pero es posible que se constituya en un factor de conicto en el futuro.
Duracin de los estudios
En cuanto a la duracin de estudios, hay importantes variaciones que van desde
cuatro a cinco aos para todos los niveles, como es el caso de Argentina, Chile, Mxico,
Per y de tres o ms aos en Brasil. La preparacin para el nivel inicial y CINE1 en las
escuelas normales colombianas es de dos aos, mientras que las licenciaturas univer-
sitarias exigen cinco aos de estudios. En el caso de Guatemala, la preparacin para
brasil, colombia,
chile, guatemala,
mxico*, caribe
anglfono
fuente: Elaboracin propia segn informacin de pases.
argentina, per cine3
(secundaria
superior)
* Los profesores de bachillerato (CINE3) no tienen una formacin para la docencia y generalmente son egresados
de carreras universitarias diversas.
nivel escolar secundaria principalmente
terciaria, no
universitaria
principalmente
universitaria
nivel de la formacin docente inicial
institutos superiores
y universidades
42
el nivel inicial y CINE1 oscila entre 3 y 4 aos (esto porque no todas las instituciones
han modicado el sistema segn lo requerido por las polticas existentes), mientras
que para la formacin secundaria existen dos tipos de programas con duracin diversa:
de profesorado, de 3 aos, y de licenciatura, de 5 aos. Como se puede observar en el
Cuadro N 7, la tendencia general es hacia una mayor duracin de los estudios para la
formacin de los profesores secundarios.
Con respecto al Caribe Anglfono, la situacin es variable dependiendo del tipo de
certicacin para el que se prepara. La menor duracin de estudios corresponde al Cer-
ticate in Teaching o Certicate in Education que generalmente es de dos aos, pero se
encuentra en proceso de cambio. Los Diplomas in Teaching duran tres aos y los Associ-
ate Degrees si bien duran dos aos, pueden constituir el primer tramo del programa de
cuatro aos que conduce a un Bachelor in Education (ofrecido por las universidades).
Finalmente, existe el Diploma in Education, que otorgan los programas consecutivos que
preparan profesionalmente a graduados universitarios.
Demandas cuantitativas al sistema
En el marco de las demandas cuantitativas de los sistemas educacionales, as como
de la disponibilidad de sucientes profesores para cumplir las Metas del Milenio
13
, es
13
Las Metas del Milenio rmadas por los presidentes y jefes de Estados de 189 pases en 2000, incluyen el
compromiso de lograr la enseanza primaria universal al ao 2015.
pas inicial cine1 cine2 cine3
cuadro n 7: Duracin de estudios en Formacin Docente Inicial en siete pases de Amrica Latina
fuente: Elaboracin propia en base a informacin de los pases.
argentina 4 - 5 4 - 5 4 - 5 4 - 5
3 o + 3 o + 3 o + 3 o +
4 - 5 4 - 5 4 - 5 4 - 5
2 - 5 2 - 5 5 5
3 - 4 3 - 4 3 - 5 3 - 5
4 - 5 4 - 5 4 - 5 --
5 - 6 5 - 6 5 - 6 5 - 6
1 - 2 1 - 2 1 - 2 1 - 2
brasil
chile
colombia
mxico (a)
guatemala
per (b)
trinidad y tobago
(a) Los profesores de bachillerato (CINE3) no tienen una formacin para la docencia y generalmente son egresa-
dos de carreras universitarias diversas.
(b) Algunos estudiantes de los Institutos Superiores Pedaggicos realizan estudios complementarios en la uni-
versidad de 1 a 2 aos adicionales para acceder al grado acadmico de bachiller.
43
interesante advertir que hay varios pases en que se estima que la oferta es muy superior
a las necesidades, lo que se expresa en desempleo de profesores egresados de las insti-
tuciones de formacin, especialmente en el nivel primario y secundario inferior. El pro-
blema ha sido calicado como extremo en el caso de Per, con la excepcin en educacin
bilinge intercultural, matemticas y ciencias, y como posiblemente problemtico en
el caso de Mxico, salvo para las zonas rurales y de poblacin indgena. Si bien en algu-
nos pases de la Regin, los programas de formacin han experimentado en los ltimos
aos una expansin signicativa, los estudios de oferta y demanda de docentes no son
concluyentes, al considerar los procesos de crecimiento de la matrcula escolar as como
los cambios de las polticas educativas que pueden incidir en requerimientos de horas
docentes (relacin alumnos/docente; proporcin de horas lectivas en los contratos do-
centes; extensin de la jornada escolar, etc.). Asimismo, pueden producirse situaciones
como las mencionadas para Brasil donde muchos de los egresados de la formacin de
profesores no se encuentran ejerciendo la docencia, generando problemas para satisfa-
cer la demanda (Gatti et l., 2011).
Una situacin diferente experimenta Guatemala, en trminos de necesidades de for-
macin, pues la cantidad de profesores titulados o con la certicacin correspondiente
no alcanza el 50% en los cursos de 3 y 6 grado estudiados por el SERCE (2008). Esta
situacin podra agudizarse al enfrentar el desafo de ampliacin de cobertura en la edu-
cacin inicial y secundaria.
Por otra parte, la oferta de profesores en la mayora de los pases es insuciente para
las especializaciones cientcas del nivel secundario. En el caso de Trinidad y Tobago
existe sobreoferta en las disciplinas acadmicas, pero hay escasez en Artes Visuales y
Escnicas, Educacin Fsica y Tcnico Profesional.
Orientaciones curriculares
Respecto de las orientaciones y los contenidos curriculares de los programas de for-
macin, si bien no se cuenta al momento con un estudio comparado, existen estudios
sobre algunos pases que muestran tendencias concordantes sobre sus falencias. Por
ejemplo, en Brasil se observa una gran diversidad en los currculos de formacin de los
distintos programas, a pesar de existir lineamientos curriculares nacionales, que no
siempre se observan, en un contexto donde el 68% de las matrculas de licenciatura en
pedagoga se encuentra en instituciones privadas. Adems el contenido de los progra-
mas es considerado fragmentario y disperso en los programas de preparacin para la
educacin primaria con poco nfasis en lo requerido para ensear en las aulas especial-
mente en las reas de contenido disciplinario. Se destaca la dicultad de concretar la
articulacin entre formacin terica y prctica y el escaso nfasis en aspectos metodol-
gicos de la enseanza (Gatti y S Barreto, 2009; Gatti et l., 2011).
Un estudio de Colombia, realizado algunos aos atrs (Calvo et l., 2004), hace notar
la existencia de una gran cantidad de cursos en la formacin normalista, la que interere
con el aprendizaje de los aspectos centrales, necesarios para ensear los contenidos del
currculo escolar y el uso de estrategias didcticas apropiadas.
44
Estudios sobre la formacin docente en Per destacan la carencia de un enfoque in-
tercultural y de formacin crtica, as como las limitaciones en la capacidad didctica
en general. Asimismo, existen instituciones de formacin docente que trabajan hasta
con tres currculos diferentes de formacin, lo que da cuenta de la falta de continuidad
de las polticas, pero tambin del enorme nfasis depositado en el currculum como eje
del cambio para mejorar la calidad de la formacin (Oliart, 1996; Montero et l., 2005;
Ames y Uccelli, 2008).
Por otro lado, el estudio internacional IEA TEDS-M sobre el conocimiento de los fu-
turos profesores chilenos de este nivel, mostr que tenan un nivel bastante ms bajo de
conocimiento y didctica de las matemticas que aquellos de otros quince pases parti-
cipantes en el estudio (valos y Matus, 2010). Asimismo, en la prueba nacional Inicia
aplicada en Chile en el ao 2010 a estudiantes que egresan de las carreras de pedagoga
de educacin bsica, estos lograron en promedio solo un 51% de respuestas correctas
referidas a conocimientos disciplinarios que se ensean en el nivel primario (CINE1).
En todo caso, es preciso distinguir la formacin de los maestros de educacin prima-
ria y de secundaria. En el primer caso, predomina una formacin pedaggica junto a una
formacin disciplinaria elemental sin especializacin, aunque existen algunas experien-
cias recientes que estn incorporando especializaciones disciplinarias para la formacin
de docentes de educacin primaria. En el caso de la formacin del profesor de educacin
secundaria s se imparte una formacin especializada de contenidos disciplinarios, ge-
neralmente en programas concurrentes y excepcionalmente de carcter consecutivo, sin
embargo, se aprecian debilidades en la formacin pedaggica.
Por otra parte, hay ciertas falencias en la formacin docente que han sido compartidas
en encuentros de especialistas de la Regin, como: desarrollo de habilidades y actitudes
pertinentes para la prctica profesional; formacin en mbitos como valores ciudada-
nos; conocimiento de lenguas extranjeras; formacin para las competencias del mundo
global y la apropiacin y uso pedaggico de TIC y, en general, la escasa articulacin con
las reformas curriculares
14
. En relacin a este ltimo punto, en Chile se produjo una de-
nicin de estndares para el uso de las tecnologas en la formacin inicial (MINEDUC,
UNESCO, ENLACES, 2008), sin embargo, no es claro el efecto que pueda haber tenido
esta propuesta en los procesos formativos de las instituciones (Claro et l., 2011).
Regulacin de los programas de formacin
Si bien histricamente en la Regin ha predominado una formacin docente de ca-
rcter estatal, el crecimiento de la oferta privada ha generado una amplia y heterog-
nea gama de programas de formacin docente con escasa regulacin. Pero, aun cuando
se trate de instituciones estatales, igualmente se constatan brechas entre la formacin
inicial, las reformas curriculares y los contextos escolares. Por tal motivo, en lnea con
tendencias internacionales, varios pases estn incursionando en la elaboracin de re-
14
Conclusiones Grupo de Trabajo en Reunin Proyecto Estratgico Regional, Lima, julio 2011.
45
ferentes o estndares de contenidos y de desempeo para la formacin inicial docente
asocindolos a emergentes pruebas de egreso.
En la misma direccin, en la mayora de los pases analizados, existen sistemas de
acreditacin para las instituciones con distintas modalidades y consecuencias. En el caso
de Per, el Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certicacin de la Calidad de la Educa-
cin Superior No Universitaria (CONEACES) ha trabajado en la jacin de estndares y
criterios de evaluacin para la acreditacin de las instituciones superiores de formacin
docente, sin embargo, la implementacin de estas regulaciones se ha retrasado (Cuenca,
2011). Chile tiene un sistema de acreditacin obligatoria para las carreras de pedagoga,
pero la legislacin no impide el funcionamiento de estas en caso de no obtener la acre-
ditacin, sino que solo les impide obtener nanciamiento pblico, sancin que es poco
relevante para las instituciones privadas. En Brasil, la acreditacin es administrada por
el Sistema Nacional de Evaluacin de la Educacin Superior (SINAES). Esta institucin
tiene tres componentes principales: la evaluacin de las instituciones, de los cursos y del
desempeo estudiantil. El SINAES evala todos los aspectos que giran en torno a estas
tres reas: docencia, investigacin, extensin, responsabilidad social, rendimiento es-
tudiantil, gestin institucional, cuerpo docente, instalaciones y otros
15
. Colombia tiene
acreditacin previa, requerimiento necesario para que opere una institucin formado-
ra, a travs de un sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin superior y, para
el caso de los programas de formacin ofrecidos por las escuelas normales superiores,
cuenta con un proceso de vericacin de calidad que permite al Ministerio de Educacin
Nacional otorgar la acreditacin correspondiente. En el Caribe Anglfono hay agencias
de acreditacin que realizan una validacin de los programas de formacin docente
como, por ejemplo, el Consejo de Acreditacin de Trinidad y Tobago.
Los mecanismos de regulacin comprenden, al menos, cinco mbitos:
a. Requisitos de ingreso de candidatos para la formacin docente: en Mxico, se apli-
ca un examen de conocimientos bsicos y en Per se adopt una prueba nica de ingreso
a nivel nacional, pero solo vlida para las instituciones no universitarias de formacin
16
.
b. Autorizacin o acreditacin previa para el funcionamiento de programas de for-
macin inicial docente como ocurre en Colombia y Trinidad y Tobago a travs de un
Consejo de Acreditacin, para el caso de la oferta privada.
c. Elaboracin de un currculum nacional en el caso de Mxico y la formulacin de
lineamientos curriculares bsicos o marcos curriculares para toda la formacin primaria
y, en algunos casos, la secundaria (Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala y Per).
15
http://portal.inep.gov.br/superior-sinaes
16
El informe del grupo de consulta de Per seala que esta medida ha tenido muchos cuestionamientos y
est actualmente en evaluacin, debido a que ha producido un freno a la oferta de los Intitutos Superiores
Pedaggicos ms que una mejora de la calidad en la formacin docente del pas.
46
d. Elaboracin de estndares pedaggicos y disciplinarios: el Ministerio de Educacin
de Chile cuenta, desde el ao 2012, con estndares nacionales de contenido para la for-
macin de profesores de educacin primaria y secundaria en las disciplinas de Lenguaje,
Matemtica, Ciencias Sociales y Ciencias Naturales
17
, como tambin para educacin prees-
colar; en el Caribe Anglfono, segn mandato del CARICOM (Mancomunidad del Cari-
be), se ha establecido un consejo encargado de la formacin docente (Caribbean Council for
Teaching and Teacher Education), el que a su vez ha formulado un conjunto de estndares
para la formacin inicial, que est en proceso de consulta entre los pases miembros.
e. Regulacin referida a la titulacin o certicacin de futuros profesores egresados
de las instituciones de formacin docente: varios pases tienen esta potestad, y estn
adems en proceso de determinar condiciones para el ingreso a la carrera docente. Es-
tas condiciones comprenden diversas formas de acreditacin del nivel de conocimientos
y habilidades para la enseanza que poseen los postulantes. Colombia ha regulado el
ingreso a la carrera docente mediante una evaluacin de aptitudes, competencias, ex-
periencia e idoneidad docente, y un ao de probacin en el sistema educativo. Mxico
tiene un examen de ingreso al servicio docente diseado y aplicado a nivel nacional por
una entidad externa especializada, el Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin
Superior (CENEVAL). En Chile, se est aplicando un examen que mide conocimientos
disciplinarios y pedaggicos (Prueba Inicia) basado en estndares, que actualmente es
voluntario aunque un proyecto de ley en trmite propone convertir en obligatoria su
aprobacin para ejercer en la educacin subvencionada con fondos estatales. En Brasil,
existe el Examen Nacional de Desempeo de Estudiantes (ENADE) que se aplica a toda
la enseanza superior y que, para el caso de educacin, mide conocimientos, habilidades
y competencias de los futuros profesores al egresar. Sin embargo, las instituciones pue-
den adherir o no a dicho examen. En Amrica Central, puede mencionarse el caso de El
Salvador, donde se exige la aprobacin de una prueba de Evaluacin de Competencias
Acadmicas y Pedaggicas (ECAP) como un requisito previo a la graduacin.
Es menos claro, a partir de la documentacin sobre la formacin docente en estos
pases, si existen formas de monitoreo de los procesos de formacin como seran, por
ejemplo, anlisis de resultados de formacin, o exmenes de medio trmino en las ins-
tituciones formadoras, con la excepcin del Caribe Anglfono, donde esta funcin se
cumple a travs de los Joint Boards of Education. Estos rganos tienen como funcin reco-
mendar o aprobar el currculo de la formacin docente, examinar y evaluar el progreso
de los estudiantes, hacer recomendaciones y actuar como centros de informacin para
promover cambio y excelencia en las instituciones formadoras (Richardson, 2005). Ms
recientemente, la Mancomunidad del Caribe ha establecido una nueva institucin regu-
ladora: el Caribbean Council for Teaching and Teacher Education.
17
Estos estndares fueron elaborados a peticin del Ministerio de Educacin por el Centro de Investigacin
Avanzada en Educacin (CIAE) de la Universidad de Chile y el Centro de Estudios de Polticas y Prcticas en
Educacin (CEPPE) de la Universidad Catlica de Chile.
47
Las relativamente amplias facultades reguladoras de los organismos estatales res-
pecto de la formacin inicial, que muestra el Cuadro N 8, deben ser analizadas bajo
el supuesto de que la mayora de estas funciones se ejercen solo respecto de la oferta
pblica y no respecto de la oferta privada que es altamente incidente en muchos pases.
Una situacin diferente es el caso de Per, cuyas polticas regulatorias solo afectan a los
Institutos Superiores Pedaggicos pblicos y privados, pero no tienen injerencia en las
universidades porque cuentan con la Ley de Autonoma Universitaria.
En relacin a la formacin de formadores, aun cuando existe poca investigacin a
nivel regional, datos del estudio IEA TEDS-M sobre los formadores que imparten cursos
de matemtica y didctica de la matemtica en 34 instituciones chilenas indican que la
mayor parte de ellos tena ttulo de profesor y licenciatura, pero no magster o doctora-
do. Por su parte, Ortega y Castaeda sealan que en Mxico en las escuelas normales,
temas crticos, como la denicin de las reglas para el ingreso, promocin y permanen-
cia del personal acadmico, as como la denicin explcita de los rasgos deseables que
pas examen
especial
de
ingreso
cuadro n 8: Funciones reguladoras de la Formacin Inicial Docente en pases de Amrica Latina y el Caribe
fuente: Elaboracin propia en base a informacin de los pases.
argentina
brasil
chile
colombia
mxico
guatemala
per (e)
trinidad y
tobago
(a) La certicacin de los ttulos docentes, de validez nacional, est a cargo de los Institutos Superiores de
Formacin Docente (ISFD).
(b) El examen nacional ENADE es voluntario para las Instituciones y no tiene carcter habilitante.
(c) En el caso de Chile se encuentra en discusin el carcter habilitante de la actual prueba voluntaria al
egresar.
(d) Sistema voluntario para las instituciones y obligatorio para las carreras de pedagogas aunque la nica
consecuencia de no obtener la acreditacin es el no acceso a fondos pblicos.
(e) La mayor parte de las regulaciones se aplica solo a los Institutos Superiores Pedaggicos (ISP) y no para
las universidades.
apertura y
cierre
institu-
ciones y
programas
|||~J|
egreso
acreditacin
y
monitoreo
nombra-
miento
formadores
x
x
x
x
x x x x
x
aprobacin
currculum
x x x (a)
x x x (b)
x x x x
x (c) x (d)
x
x x x x
x x x x
x x x
48
debe poseer el formador de formadores, han permanecido intocados. Contrasta esta
situacin con la de universidades que demuestran mayor preocupacin por el desarrollo
profesional y la evaluacin de sus acadmicos (Ortega y Castaeda, 2009).
En los pases del CARICOM, el requisito mnimo para ser formador en instituciones
no universitarias (College) es tener un primer grado acadmico (Bachellor), y la mayora
de estas instituciones tambin exige tener experiencia docente escolar. Las universida-
des exigen al menos un grado de magster.
Formacin universalista o formacin diferenciada
Una exigencia que enfrentan los sistemas educativos de numerosos pases de la Re-
gin es cmo atender de manera adecuada a la poblacin perteneciente a los pueblos
originarios, donde nios, nias y adolescentes en su mayora no hablan la lengua ocial,
durante el primer ciclo de la escuela primaria. De esta forma, desde hace dcadas se
promueve en varios pases la Educacin Intercultural Bilinge (EIB) que resignica el
carcter de la escuela, dentro de las polticas educativas nacionales, en torno a los ejes de
la interculturalidad y el bilingismo. Un rasgo distintivo es que promueve la creacin de
establecimientos y modalidades educacionales que incentiven la convivencia entre estu-
diantes indgenas y no indgenas, trabajando desde la interculturalidad y el bilingismo
en diversas expresiones curriculares, pedaggicas, de evaluacin y gestin participativa
(SITEAL, 2010).
La perspectiva intercultural es especialmente importante en Per, Guatemala y M-
xico donde existen polticas explcitas dirigidas a la educacin intercultural e institu-
ciones que se especializan en preparar para trabajar en estos contextos. En Mxico, se
imparte la Licenciatura en Educacin Intercultural Bilinge en Preescolar y Primaria.
Asimismo, Guatemala cuenta con 21 Escuelas Ociales Normales Bilinges Intercultu-
rales. Adems, hay un Currculum Nacional Base para la Formacin Docente Bilinge
Intercultural Idioma Indgena-Espaol que se aplica en las Escuelas Normales Bilinges
Interculturales del Ministerio de Educacin, desde 2006. Brasil por su parte, cuenta con
un programa de formacin de profesores indgenas y rurales coordinado por el Ministe-
rio de Educacin.
Sin embargo, la evidencia examinada sugiere que los programas de formacin son de
calidad desigual y que en algunos casos, como en Per, podran desaparecer como resul-
tado de polticas que son razonables desde la perspectiva de la elevacin de las condicio-
nes de ingreso a la formacin docente, pero que limitan la participacin de los grupos
indgenas en esta formacin (Chiroque, 2010). De hecho, los 14 institutos superiores
pedaggicos que ofrecan la especialidad de EIB la estn cerrando debido a la nueva nor-
mativa para el ingreso a los Institutos Superiores Pedaggicos (Trapnell y Zavala, 2009:
99). Sin embargo, la nueva administracin tiene como meta al 2016 que el 50% de los
nios y nias indgenas sean atendidos en sus escuelas en lengua materna, lo que signi-
car un reimpulso de la formacin inicial docente en educacin intercultural bilinge
junto con la elaboracin, distribucin y uso de materiales en lengua materna.
49
En otros pases, la perspectiva intercultural tiene escaso desarrollo, no obstante exis-
tir tambin poblacin indgena.
Condiciones de ingreso a la formacin docente
Si bien en las antiguas escuelas normales secundarias frecuentemente los estudian-
tes eran seleccionados entre los mejores alumnos egresados de las escuelas primarias de
zonas desfavorecidas, en el mbito universitario se maniesta una tendencia a abrir el
acceso con baja consideracin de requisitos acadmicos o vocacionales como respuesta
a la desvalorizacin social de la profesin docente. Los estudiantes que ingresan no po-
seen sucientemente desarrolladas las habilidades lingsticas, matemticas y de cultu-
ra en general que son necesarias para enfrentar las demandas de la educacin superior.
Por ejemplo, diagnsticos realizados sobre temas que conciernen a la formacin inicial
docente en Argentina indican que los estudiantes de los Institutos Superiores de Forma-
cin Docente presentan problemas en el manejo de ciertas competencias bsicas como la
lecto-comprensin de textos acadmicos (Mezzadra y Composto, 2008).
El estatus disminuido de la profesin docente en comparacin con otras carreras
universitarias genera una presin familiar y social hacia los jvenes interesados en la
enseanza para que busquen otras alternativas ms promisorias desde el punto de vis-
ta econmico y de prestigio social. Reconociendo la necesidad de contar con mejores
candidatos para la formacin, algunos sistemas estn estableciendo requisitos de en-
trada ms demandantes, como es el caso de Per que ha subido el puntaje mnimo en el
examen de ingreso requerido para ser admitido a los Institutos Superiores Pedaggicos
(ver nota al pie n16). Mxico cuenta con un examen al inicio del proceso de formacin
docente diseado y aplicado a nivel nacional por el CENEVAL. Adems, ofrecer recur-
sos extraordinarios a las Escuelas Normales que regulen y mejoren las exigencias para la
admisin a sus programas de formacin. En Chile, se ha implementado un programa de
becas para candidatos con buenos resultados en la prueba de seleccin universitaria y,
al mismo tiempo, se ha condicionado la beca a aquellas instituciones que aumenten las
exigencias para la admisin a los estudios de formacin docente.
Por otra parte, comienzan a emerger en algunos pases experiencias interesantes de
nivelacin de habilidades bsicas para estudiantes que presentan debilidades por sus
condiciones previas de escolaridad y capital cultural. Entre estas, se pueden mencionar
las que realizan algunas universidades chilenas, inclusive como preparacin durante los
ltimos aos escolares, as como un programa de nivelacin establecido en Per para
carreras de educacin intercultural bilinge.
Hay avances importantes tanto a nivel de logros cuantitativos como tambin de
cambios institucionales que comienzan a favorecer el mejoramiento cualitativo de la
formacin. Por ejemplo, la capacidad que ha tenido Brasil de proporcionar formacin
docente inicial y titular a un alto porcentaje de los profesores en ejercicio en un perio-
do extremadamente corto. En efecto, desde la promulgacin de la Ley de Directrices y
Bases de la Educacin Nacional en 1996, se han cerrado las Escuelas Normales de nivel
50
secundario y se ha disminuido notablemente el nmero de profesores no titulados que
en el momento de promulgacin de la Ley era importante (Gatti & S Barreto, 2009).
En 2007, el Ministerio de Educacin cre un programa nacional de educacin superior
para profesores de educacin bsica, a travs de una red de instituciones, mediante cur-
sos presenciales y a distancia con el objetivo de calicar a 330 mil profesores en cinco
aos. No obstante, de acuerdo al censo escolar del ao 2009, un 32% de los docentes
no haban completado an su formacin superior, situacin que afecta principalmente
a quienes se desempean en la educacin inicial y en los primeros aos de enseanza
primaria, diferencindose segn las distintas regiones del pas (Gatti et l., 2011).
Por otra parte, se han abierto opciones de titulacin por experiencia laboral para
satisfacer la demanda de profesores titulados, como poltica para responder al repen-
tino incremento de la demanda de servicios educativos, por ejemplo, en Mxico como
respuesta a la determinacin de incluir el nivel preescolar dentro de la enseanza obli-
gatoria, a partir de 2002. Esta opcin abre interrogantes respecto del aseguramiento de
estndares de calidad en el desempeo docente.
Polticas integrales emergentes
Se examinarn a continuacin algunos ejemplos de institucionalidad y polticas re-
cientes que tienen el potencial de mejorar la formacin inicial docente en el mediano y
largo plazo.
Algunos pases han elaborado o estn en el proceso de elaboracin de polticas de me-
diano y largo plazo que ofrezcan lineamientos para la mejora de los procesos de forma-
cin inicial de profesores. Un ejemplo es la decisin de Argentina en el marco de la Ley
Nacional de Educacin de 2006, de crear una institucin de apoyo directo a la formacin
docente inicial impartida por los Institutos Superiores de Formacin Docente y de apo-
yo indirecto a las facultades de educacin universitarias. La nueva institucin conocida
como el Instituto Nacional de Formacin Docente fue establecida en el ao 2007 con
el n de promover polticas nacionales en torno a la formacin docente y de formular
lineamientos bsicos para la formacin inicial y continua. En virtud de su encargo, el
Instituto ha elaborado el Primer Plan Nacional de Formacin Docente (2007-2010) que
contempla metas inmediatas, mediatas y de largo alcance, y que tiene una continuacin
en el Plan 2011.
Las actividades de desarrollo curricular del instituto comprenden la formulacin
de polticas y lineamientos curriculares bsicos de la formacin inicial y continua que
constituyen un marco regulatorio. Dichos lineamientos presentan como producto de un
consenso, un conjunto de saberes a ser construidos y que las instituciones formadoras
deben comprometerse a garantizar con diseos curriculares que se consoliden en los
planes de formacin.
Otro caso importante es el de Brasil que, mediante la Poltica Nacional de Formacin
Docente del 2009, intenta entregar orientaciones para la articulacin entre las institu-
ciones formadoras y sus programas y entre los municipios, estados y el Distrito Federal.
Propone apoyos para el desarrollo de los programas de formacin, la articulacin en-
51
tre las instituciones de educacin superior y la red de escuelas del sistema educacional,
como tambin la participacin de los futuros profesores en las actividades de ensean-
za-aprendizaje de las escuelas. Tambin se reere a la necesidad de revisar la estructura
acadmica y curricular de los cursos de licenciatura y desarrollar investigacin que tenga
impacto en los procesos de formacin docente.
Reconociendo las limitaciones de su sistema de formacin docente para la enseanza
primaria, Guatemala ha formulado recientemente una poltica de desarrollo docente
conocida como el Programa Acadmico de Desarrollo Profesional Docente (PADEP/D)
que permitir a los docentes en servicio acceder a formacin superior universitaria y
especializarse en educacin inicial y primaria intercultural bilinge (las dos formas que
reconoce el sistema). Adems, en una declaracin reciente, el Ministro de Educacin
ha anunciado una poltica destinada a institucionalizar el sistema nacional de forma-
cin docente privilegiando la formacin intercultural-bilinge y la cosmovisin maya, y
mirando hacia la elevacin de la formacin normalista a nivel superior; crear la carrera
docente articulada con incentivos salariales; implementar las acciones que correspon-
dan para que el ingreso a la carrera docente sea por medio de exmenes de vocacin y
habilidades; desarrollar un programa ms agresivo de profesionalizacin docente; y -
nalmente, desarrollar un programa de licenciamiento y acreditacin de las instituciones
que forman docentes.
En Chile, en los ltimos aos, se ha puesto en marcha el Programa Inicia que con-
sidera tres componentes fundamentales: a) la implementacin de una prueba, ante-
riormente mencionada, que se aplica a los estudiantes al momento del egreso de las
distintas carreras de pedagoga, hasta la fecha solo de nivel pre-escolar y primario; b) la
elaboracin de estndares y orientaciones curriculares para la formacin inicial; y c) la
creacin de una lnea de apoyo con recursos especiales para la innovacin de la forma-
cin docente universitaria.
A su vez, en Mxico se proporcionan recursos federales a las Escuelas Normales que
realicen esfuerzos para mejorar los procesos acadmicos y los resultados educativos me-
diante el Plan Estatal de Fortalecimiento de la Educacin Normal (PEFEN).
Por otra parte, una crtica frecuente a la formacin inicial radicada en universidades
dice relacin con el predominio de una formacin terica y general que hace abstraccin
del dominio de competencias para la enseanza de disciplinas especcas en el aula con-
forme al currculum escolar. Una va para superar la brecha en la formacin profesional
ha sido la introduccin de prcticas tempranas y a lo largo de toda la carrera acadmica.
Puede mencionarse al respecto, el caso de Chile, donde se promovi a travs del Progra-
ma de Fortalecimiento de la Formacin Inicial Docente y, en el ao 2005, se recomend
fortalecer las prcticas mediante la generacin de espacios de articulacin entre centros
formadores y escuelas en los que se involucren directamente los acadmicos
18
. En Brasil
las normas vigentes denen espacios en las licenciaturas de formacin pedaggica desti-
18
Informe Comisin sobre Formacin Inicial Docente, Ministerio de Educacin de Chile, 2005, pg. 73. Esta
Comisin fue presidida por el Rector de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin e integrada
por representantes de diversas universidades, del Ministerio de Educacin y del Colegio de Profesores.
52
nados al tratamiento de las prcticas docente, sin embargo, generalmente estos espacios
no son aprovechados por las instituciones formadoras (Gatti et l., 2011). Asimismo, en
el Per se han establecido lineamientos nacionales para el desarrollo de la prctica pre-
profesional en carreras de formacin docente.
En sntesis, se aprecian en los pases incluidos en este informe importantes desarro-
llos que dan cuenta de los esfuerzos por mejorar la calidad y pertinencia de la formacin
inicial en relacin con los desafos que enfrentan para ofrecer oportunidades de edu-
cacin de calidad. No obstante, se pueden destacar problemas serios en la formacin
inicial docente que son analizados en la siguiente seccin.
2.2. Temas crticos que emergen de la situacin actual de la formacin inicial
docente
A travs del anlisis de la formacin docente a nivel regional, se relevan nudos crti-
cos que permiten aproximarse a una explicacin de por qu no se dispone de una for-
macin docente sucientemente exitosa como para revertir los datos que muestran los
bajos resultados de aprendizaje en la Regin y las graves diferencias en oportunidades y
resultados de quienes viven en zonas pobres y rurales, incluyendo a las poblaciones in-
dgenas en los pases en que son minoritarias (LLECE, 1997; SERCE, 2008; PISA, 2009).
a. Bajo nivel de formacin con que se ingresa a los estudios pedaggicos
Una seria dicultad que enfrenta la formacin de profesores es el ingreso, tanto a
las escuelas normales como a las universidades, de estudiantes que no dan muestra de
poseer las habilidades que debieron haberse desarrollado en la educacin secundaria
(lingsticas, matemticas y de cultura general) y que son fundamentales para enfrentar
las demandas de la educacin superior.
En parte, esto se debe a la expansin de la educacin secundaria y a los problemas
de calidad de la misma, lo que genera presin de nuevos grupos sociales por acceder a
la educacin superior. La situacin se agrava, en algunos pases, como consecuencia del
crecimiento de la oferta privada, la que tiende a preferir la cantidad de quienes ingresan
ms que su capacidad para los estudios.
La discusin sobre el nivel educacional anterior y las habilidades bsicas de quienes
ingresan a estudios de formacin docente debe relacionarse, por una parte, con la mala
calidad de los sistemas escolares que impone una fuerte restriccin a las polticas de for-
macin docente y, por otra, con el estatus de la profesin en los distintos pases. Si bien,
como lo indican profesores en servicio entrevistados en un estudio nacional de docentes
en Chile (valos et l., 2010), ellos no ingresaron a la profesin por razones de estatus
de la profesin, sin embargo, lo que preocupa son aquellas personas que, teniendo la
disposicin y las capacidades necesarias para ser buenos profesores eligen otras carreras
universitarias precisamente porque el estatus de la profesin docente es considerado
bajo. Este tema ha generado diversas medidas, en varios pases, entre las que se cuen-
53
tan campaas comunicacionales, incentivos para atraer hacia los estudios pedaggicos
a estudiantes con mejores rendimientos en la educacin escolar y mayores exigencias
acadmicas en los procesos de admisin.
Tales medidas no han estado exentas de polmicas, ya que hay quienes sostienen que
no se debera seleccionar estudiantes, sino que el Estado debe asegurar el derecho a la
educacin, y si fuese necesario, compensar los resultados escolares insucientes que
muchos jvenes pueden haber obtenido durante la educacin secundaria. Asimismo, se
plantea que es difcil en la seleccin de los postulantes, evaluar aspectos vocacionales
y actitudinales que son relevantes en la profesin docente. Se critica tambin que la
oferta de incentivos, como becas a los mejores postulantes, pueda distorsionar la se-
leccin atrayendo a postulantes con capacidades acadmicas pero sin un compromiso
con la tarea docente a la vez que excluyendo a estudiantes con potencial educativo pero
con dicultades en su rendimiento acadmico, producto de su origen socioeconmico
y la calidad de la educacin escolar recibida. Por otra parte, la desvalorizacin social de
la profesin docente y la negativa imagen pblica sobre la formacin del profesorado,
dicultan el xito de las campaas comunicacionales e incentivos que intentan atraer
postulantes mejor preparados.
Los esfuerzos que algunas instituciones de formacin docente realizan para compen-
sar las debilidades de estudiantes que ingresan, sea en periodos previos o iniciales de la
formacin, no parecen ser sucientemente generalizados ni efectivos.
b. Dbil calidad de los programas y los procesos de formacin
Existe una duda generalizada respecto a la calidad de la oportunidad para aprender
a ensear que ofrecen las instituciones formadoras. Es posible que la preocupacin por
la expansin de la oferta para poder cubrir las necesidades de docentes en los sistemas
educativos haya relegado a un segundo plano la preocupacin por la calidad de los cu-
rrculos formativos (Gatti et l., 2011). La duda por la calidad se sustenta, sobre todo,
en los resultados de las evaluaciones estandarizadas de aprendizaje de los alumnos y
alumnas a lo largo del sistema escolar, y tambin, en los resultados de la participacin
en evaluaciones internacionales.
Sin embargo, a pesar del supuesto efecto de la formacin inicial docente en estos
resultados, no se dispone de evidencia slida respecto a cmo la calidad de los procesos
de formacin inuyen en la calidad del ejercicio docente y, por ende, en los resultados de
aprendizaje de los alumnos.
La calidad de los procesos formativos puede ser analizada como factor clave por los
diseos y prcticas curriculares en los que se expresan las concepciones y principios
orientadores, los contenidos de enseanza, las metodologas y prcticas docentes.
La revisin de literatura reseada anteriormente permite resaltar como tema crtico
en la formacin de los profesores de nivel primario la preparacin mayoritariamente ge-
neralista, con insucientes contenidos referidos a la comprensin de las disciplinas del
currculo escolar y sus didcticas, a la vez que una presencia mayor de contenidos de tipo
54
pedaggico general. La dispersin de cursos y el nfasis en contenidos generales hacen
perder la focalizacin en contenidos disciplinarios y en estrategias didcticas esenciales
para lograr aprendizajes en el mbito escolar.
En relacin con la formacin de profesores para la educacin secundaria, aunque se
incluye una especializacin disciplinaria, esta es abordada en la mayora de los casos, en
forma disociada de la didctica especca, es decir, no se asume el concepto de cono-
cimiento pedaggico del contenido de Shulman (1987). La brecha que se genera entre
este tipo de formacin y los desafos que enfrenta el profesor en su interaccin pedag-
gica con adolescentes se observa cotidianamente en las salas de clases.
Un problema recurrente en la formacin provista por muchas universidades e insti-
tutos formadores de la Regin, es que su gran autonoma les lleva a desarrollar progra-
mas sin vinculacin o referencia preferencial al sistema escolar y a las polticas educa-
cionales. Inclusive, a veces se forma a los docentes en oposicin a ellos. En todo caso,
la autonoma de las instituciones es distinta segn se trate de universidades o institutos
superiores de formacin, pues estos ltimos tienen, por lo general, un nivel menor de
autonoma.
La formacin docente en Amrica Latina y el Caribe ofrecida por una multiplicidad de
instituciones contempla, a su vez, una amplia diversidad de visiones respecto al perl del
egresado que se busca. En lnea con las tendencias contemporneas, se declara general-
mente la intencin de formar un profesional con amplios conocimientos disciplinarios y
pedaggicos, autnomo, responsable, reexivo, crtico, innovador, efectivo y socialmen-
te comprometido. No obstante, las instituciones enfatizan de manera diferente los va-
lores sealados y ello puede llevar a extremos crticos, como que los egresados carezcan
de herramientas para el logro de aprendizajes fundamentales de sus estudiantes o que
carezcan de la capacidad de reexin y de adoptar decisiones pedaggicas adecuadas.
Asimismo, considerando la importancia actual de las tecnologas de la informacin y
comunicacin, la evidencia existente es que no se ofrecen oportunidades de aprendizaje
sucientes en los programas de formacin docente para preparar a los futuros profeso-
res en el uso de estas tecnologas como recurso de aprendizaje en el aula (Sunkel et l.,
2011). La tendencia a conar en el manejo de las tecnologas por parte de las nuevas ge-
neraciones estudiantiles tiende a minimizar la importancia de aprender estrategias para
un uso pedaggico pertinente, junto a una capacidad de reexin y de toma de decisio-
nes acertadas sobre su utilizacin. Los futuros educadores no alcanzan una preparacin
suciente para lograr que sus estudiantes aprovechen al mximo las oportunidades que
ofrecen las nuevas tecnologas para desarrollar habilidades de bsqueda de informacin,
de pensamiento crtico y de comunicacin.
Un elemento relevante que afecta tambin a la calidad de la formacin de profesores
es la insuciente presencia de las prcticas, a lo largo del proceso formativo, que les
permitan a los futuros docentes estudiar e investigar sobre la resolucin de problemas
reales que deben enfrentar en el contexto escolar. En muchos pases, se ha avanzado en
incorporar prcticas a lo largo del proceso formativo y no solo en sus etapas nales. No
obstante, se observa como tema crtico la falta de una articulacin estrecha entre los
55
centros formadores y las escuelas donde se realizan las prcticas, as como la debilidad
de la supervisin, tanto la que proviene de la institucin acadmica como de la escuela. A
menudo, las prcticas de los futuros docentes son percibidas por las escuelas ms como
una carga o un favor a la institucin formadora, que como una contribucin al aprendi-
zaje profesional de los futuros maestros, debido a la falta de polticas que permitan en-
frentar los problemas de tiempo y reconocimiento a los profesores tutores de los centros
escolares. En suma, la integracin entre la formacin terica y el campo prctico ha sido
advertida como otro aspecto crtico de resolver.
c. Preparacin de los formadores de docentes
El nivel de preparacin de los formadores de los maestros y profesores es un fac-
tor clave para la calidad de los procesos formativos. Este tema requiere de mayor in-
vestigacin a nivel regional. En todo caso, se sabe que en los programas de formacin
de profesores para el nivel inicial y primario, se encuentran formadores con menores
calicaciones acadmicas (licenciaturas y postgrados) aunque es posible que se suplan
estas limitaciones por su experiencia anterior como profesores en escuelas del sistema
educacional, cuestin que puede ser relevante en la medida en que se trate de vivencias
actuales o recientes. Por el contrario, en la formacin de profesores secundarios pueden
encontrarse docentes superiores con mejor formacin acadmica, pero, muchas veces,
distantes de los requerimientos del currculum escolar y con debilidades importantes de
conocimientos didcticos.
Otros aspectos crticos relacionados con los formadores de docentes escolares son
los mecanismos de seleccin, no siempre objetivos, transparentes y con claros perles
de cargos. Asimismo, las oportunidades de desarrollo acadmico que se les ofrecen, son
muy diferentes segn los pases y las instituciones al interior de cada pas.
Las capacidades de los formadores, tanto en lo referente a la produccin de investi-
gacin relevante como de la utilizacin de la investigacin acumulada para enriquecer la
formacin docente, se constituyen en otros elementos claves.
En el caso de las universidades, la dbil preparacin de muchos formadores est n-
timamente ligada al rol disminuido de sus facultades o departamentos de educacin,
como consecuencia de la desvalorizacin de la profesin docente en la sociedad.
d. Formacin universalista o diferenciada para los grupos sociales desfavorecidos
En una regin donde los ndices de pobreza siguen siendo muy altos, un tema crtico
para la formacin de los educadores es el logro de habilidades y actitudes que les permi-
tan comprender el mundo de la pobreza y generar aprendizajes en los estudiantes que
viven dicha situacin. Los resultados de aprendizaje en Amrica Latina indican que los
grupos ms pobres, los que viven en zonas rurales y los sectores indgenas, obtienen
resultados inferiores al resto de la poblacin. Sin embargo, la formacin docente no se
hace cargo de esta realidad, ni de la creciente incorporacin al sistema escolar de grupos
56
sociales histricamente marginados del acceso. Las instituciones formadoras parecen
funcionar como si la escuela primaria, y con mayor razn la secundaria, fuesen an un
espacio exclusivo de sectores medios que cuentan con las condiciones econmicas, so-
cioculturales y familiares mnimas para el logro de buenos resultados escolares. La falta
de una preparacin especca para trabajar en sectores de pobreza genera ms tarde
desaliento entre los docentes y una baja expectativa en las posibilidades de aprendizaje
de alumnos que, a su vez, anticipa pobres resultados.
La distribucin de profesores titulados, con algunas excepciones, es tambin des-
igual con respecto a estos grupos. Por tanto, surge como problema la forma de asegurar
un mayor nmero de profesores que trabajen en sectores de pobreza en sus pases. En
parte, esto tiene que ver con polticas que incentiven la participacin de profesores en
las reas marginales pobres, rurales e indgenas.
El tema se torna an ms crtico en la educacin rural, donde se concentran los
mayores ndices de pobreza y un predominio de escuelas multigrado, en una alta pro-
porcin unidocentes. En la medida en que se estima que los docentes deben estar
preparados para desempearse tanto en el mbito urbano como rural, son escasas las
experiencias de una formacin especializada y diferenciada para el medio rural, no obs-
tante las caractersticas culturales propias de esta poblacin y la alta complejidad del
trabajo de enseanza en cursos de multigrado.
Como se ha sealado anteriormente, a pesar de los esfuerzos desplegados en mu-
chos pases, an hace falta un desarrollo mayor de la preparacin para el trabajo en
educacin intercultural bilinge y para la incorporacin de esta perspectiva a travs del
trabajo educativo en general.
Otro aspecto crtico dice relacin con las polticas de admisin a las instituciones
formadoras, especialmente para poder contar con maestros y profesores para la educa-
cin intercultural con dominio de la lengua materna y la cultura indgena.
e. Tensin entre lgicas escolarizantes y lgicas acadmicas en la formacin docente
Varios analistas que revisan la situacin de la formacin docente en sus pases ha-
cen notar la persistencia de las formas escolares propias de las escuelas normales aun
cuando estas hayan sido reemplazadas por otras instituciones. As, por ejemplo, con
respecto a Argentina, Mezzadra & Composto (2008) resaltan la presencia de la lgica
enmarcadora del normalismo que hace que las aulas de los institutos formadores se
asemejen ms a escuelas primarias y secundarias que a salones acadmicos (Alliaud &
Davini en Aguerrondo, 2006). Esto se traduce en un mimetismo de la organizacin y
su dinmica institucional con los niveles para los que forma (Mezzadra & Composto,
2008). Algo parecido muestra Calvo et l. (2004) en su estudio sobre programas de for-
macin, respecto a la estructura organizacional de las Escuelas Normales de Colombia,
en la medida en que se asemeja a las lgicas de la enseanza secundaria. Casi con las
mismas palabras, se expresa la crtica de Ros (en Cuenca & Stojnic, 2008), respecto
al modo en que los Institutos Superiores Pedaggicos de Per se relacionan con sus
57
estudiantes: son tratados como nios de educacin primaria en medio de un ambiente
escolar, no solo en cuanto a la ambientacin, las reglas y los uniformes, sino tambin en
trminos de conducta y demanda cognitiva. Asimismo, Oliart (1996), Ames y Uccelli
(2008), identican que en las instituciones de formacin docente peruanas prevalece
el uso de separatas resumen, antes que la lectura de autores directos, y se da una im-
portancia desmedida al formato de la presentacin de los trabajos (orden, limpieza y
decoracin) en desmedro de los contenidos y de la comprensin de las ideas.
Frente a esta cultura institucional, podra pensarse que la situacin sera muy di-
ferente en las aulas de las facultades de educacin. En efecto, desde la perspectiva del
currculo, esto es as. Las facultades de educacin, en virtud de conferir un grado de
licenciado, tienden a enfatizar contenidos ms acadmicos y abstractos, dando impor-
tancia a los mtodos de investigacin educacional y desvirtuando en mayor o menor
grado la presencia del referente escuela en su formacin, como lo indican Gatti & S
Barreto (2009) respecto de Brasil. Las facultades de educacin tambin deben relacio-
narse con otras facultades universitarias en lo que respecta a las especialidades para la
educacin secundaria, lo que suele ser conictivo pues se instala un clima defensivo
frente a lo que se percibe como una subvaloracin de la preparacin de profesores res-
pecto a la preparacin acadmica o de licenciatura, casi lo contrario de lo que sucede en
las instituciones no universitarias.
f. Insuciente regulacin de los programas de formacin
A pesar de la existencia de algunas formas de regulacin, el hecho de que muchos de
los sistemas estn en proceso de revisin de sus polticas e instrumentos de regulacin,
sugiere que no funcionan bien. Claramente, faltan formas de regular la oferta privada
y en aquellos pases donde la oferta de nuevos profesores excede las necesidades, falta
establecer mecanismos para determinar cupos de ingreso (como sucede en pases como
Inglaterra, Singapur o, con cuotas mixtas en Canad).
En especial, preocupa la escasa regulacin de la calidad de la formacin docente, a
pesar de la existencia de sistemas de acreditacin, los que parecen resultar insucien-
tes. La heterogeneidad de la formacin proporcionada por mltiples instituciones no
permite, en muchos pases, asegurar una calidad homognea.
Como se ha sealado, en varios pases se han establecido exmenes de egreso o de
habilitacin para la docencia, sin embargo, estos no permiten corregir automticamen-
te los problemas de calidad detectados en los procesos formativos.
Se observa cierta presin porque se elaboren estndares precisos referidos a lo que
debe saber y poder hacer un egresado de la formacin docente. Si bien casi todos los
sistemas denen perles de egreso y competencias esperadas de los futuros profesores,
prcticamente ninguno dispone an de un sistema que permita orientar los procesos
de formacin y proporcione criterios y regulaciones para elaborar exmenes de egreso
con consecuencias.
58
Aunque es prematuro saber cunto podr inuir la elaboracin de estndares en la
calidad de la formacin, estos en s mismos son un instrumento til para la renovacin
de los currculos y para el monitoreo de los logros de los estudiantes durante su proceso
de formacin. Bajo esta comprensin, segn se ha sealado anteriormente (ver seccin
2.1.), la mayora de los pases analizados en el presente informe estn avanzando en la
direccin de formular estndares que permitan orientar la formacin inicial as como
establecer exmenes de egreso que garanticen el ingreso de docentes al sistema con los
requisitos mnimos. Esta tendencia en la Regin se encuentra en lnea con la evidencia
comparada de Europa anglfona y de pases nrdicos. En este tema, cmo en otros men-
cionados anteriormente, existen puntos de vista divergentes que advierten los riesgos
de establecer una cierta uniformidad en los currculos formativos que limiten la autono-
ma de las instituciones acadmicas para desarrollar sus propios proyectos.
A pesar de que la acreditacin de la formacin docente institucional y de progra-
mas se est extendiendo a casi todos los pases examinados en este trabajo, existen
voces crticas que indican que debiera ser ms rigurosa, especialmente con respecto a las
consecuencias de evaluaciones insatisfactorias. As, en el marco de un acuerdo OCDE-
Gobierno de Mxico, se propone revisar el actual sistema de evaluacin y establecer un
sistema basado en estndares especcos referidos a las Escuelas Normales, como tam-
bin vincular la acreditacin al ndice de aceptacin de los egresados en los concursos de
designacin de plazas para docentes (OCDE, 2010).
resumen de temas crticos sobre formacin inicial docente
a. Bajo nivel de formacin con que se ingresa a los estudios pedaggicos
b. Dbil calidad de los programas y los procesos de formacin
c. Preparacin de los formadores de docentes
d. Formacin universalista o diferenciada para los grupos sociales desfavorecidos
e. Tensin entre lgicas escolarizantes y lgicas acadmicas en la formacin docente
f. Insuciente regulacin de los programas de formacin
59
Formacin continua
3.1. Caractersticas de los sistemas de formacin continua en la Regin
En la mayor parte de los sistemas educativos del mundo se registran esfuerzos por
atender el componente del desarrollo profesional de los docentes en el marco de las
polticas dirigidas a este sector. El inters surge de las evidencias que vinculan el logro
educativo de los alumnos a la calidad de la preparacin de los maestros que, a su vez, se
reeja en sus prcticas de enseanza.
La evidencia disponible apunta a que los maestros son la clave para el buen desem-
peo de alumnos, escuelas y sistemas (PISA, 2009; OCDE, 2009; Mourshed, Chijioke y
Barber, 2010) y sugiere que los programas de desarrollo profesional a lo largo de sus tra-
yectorias son la va para que adquieran las competencias propias de una buena prctica
que se renueva y se ajusta a los contextos particulares. Ello supone cambios en la forma-
cin continua orientados hacia una transformacin real de las prcticas de enseanza.
La investigacin educativa ha demostrado que la formacin de los docentes es un
continuo que va desde la preparacin inicial atravesando toda la vida laboral hasta el -
nal de la misma. Esta perspectiva, relativamente novedosa en el contexto de la profesin
docente, implica un cambio de paradigma en su denicin.
En este sentido, se hace nfasis en que se aprende a ser docente a travs de la reexin
sobre la propia prctica, proceso que demanda de esquemas y modelos que propician un
aprendizaje compartido a propsito de las situaciones que se enfrentan cotidianamente
en los contextos peculiares en los que se ensea a grupos de alumnos diversos.
Se ha establecido que, en el mbito del desarrollo profesional, la experiencia de la Re-
gin presenta limitaciones considerables debido a factores tales como la discontinuidad
de los programas y las acciones; las escalas de operacin; los modelos, diseos y procesos
frecuentemente alejados de intereses, entornos y necesidades de los sujetos; las dicul-
tades de acceso; la precariedad de los formadores; la insuciencia de recursos; y la falta
de denicin sobre el tiempo que los individuos o los colectivos pueden dedicar a estos
procesos dentro de las jornadas laborales sin perjudicar la atencin a los alumnos (Miller
y Lieberman, 2001; Villegas-Reimers, 2003; Aguerrondo, 2004; Flores, 2005; Sandoval,
2005; valos, 2007; Tenti, 2007; Vaillant, 2009; Terigi, 2010).
En algunos pases persiste la tesis de que ms capacitacin produce, por s misma,
mejores aprendizajes y se soslaya que la escuela, la administracin educativa y las de-
cisiones polticas tienen un gran peso en los resultados de aprendizajes de los alumnos
(Guerrero, 2009).
A pesar de la intensa actividad que se registra a lo largo de las ltimas tres dcadas
en Amrica Latina y el Caribe en torno a la formacin y capacitacin de los docentes, los
anlisis revelan su bajo impacto en el aula y evidencian una opinin adversa de muchos
directores. Los propios profesores a veces, han manifestado que los cursos, talleres, pro-
gramas compensatorios y el vasto conjunto de esfuerzos, ms all de las intenciones, no
han correspondido a las expectativas de mejora de las prcticas educativas necesarias
60
para incrementar de manera sostenida los logros de todos los estudiantes (Murdochowi-
cz, 2002; Villegas-Reimers, 2003; Vaillant, 2004; valos, 2007; Terigi, 2009).
Desde los aos setenta, los gremios magisteriales en Amrica Latina incluyeron entre
sus reivindicaciones el derecho a la profesionalizacin (SNTE, 1994). La exigencia en-
contr respuesta en la multiplicidad de cursos, actividades y talleres que se ofrecieron
desde las estructuras gubernamentales. Se trat principalmente de modalidades de ac-
tualizacin con nes especcos, cuya contribucin a la calidad educativa fue heterog-
nea y de bajo impacto en los aprendizajes de los alumnos.
Se ha demostrado que el formato de cursos ha tenido debilidades notables, tales
como la duracin limitada, la distancia entre sus contenidos y los requerimientos de las
escuelas, y la falta de seguimiento de la aplicacin en la prctica (Flores, 2005; valos,
2007; Terigi, 2010).
Por otra parte, la formacin continua atada a remuneraciones y ascensos en los esca-
lafones respectivos, ha generado efectos perversos como el credencialismo y la exclu-
sin de los docentes ms dbiles que generalmente atienden a las poblaciones escolares
con menor capital social (Sandoval, 2000; Terigi, 2010).
Las reformas de los noventa y sus consecuencias en la formacin continua
En los aos noventa, las polticas de reforma centradas en la calidad de los aprendi-
zajes enfatizaron la comunicacin al profesorado de los cambios en el currculum, los
materiales, los mtodos de enseanza y las modicaciones a la organizacin escolar que
estas entraaban. As, los contenidos de cursos, talleres, encuentros y dems formas de
capacitacin tuvieron ms un n utilitario que el propsito de brindar opciones para
mejorar el ejercicio de la profesin (valos, 2007; Vaillant, 2009; Terigi, 2010).
Una de las consecuencias relevantes de las reformas educativas de los noventa fue el
desarrollo de procesos de institucionalizacin del derecho a la profesionalizacin de los
docentes y la consecuente determinacin de las instancias gubernamentales encargadas
de coordinar y regular la formacin docente continua.
En la mayor parte de los pases de la Regin se formalizaron instrumentos jurdicos,
leyes y reglamentos de cobertura nacional que establecen el derecho de los profesionales
a la formacin continua y la obligacin del Estado a coordinar los programas que para
este efecto se determinen (Aguerrondo, 2004; Terigi, 2009). A pesar de la renovacin
parcial del encuadre normativo e institucional, ha persistido la inclinacin hacia las ini-
ciativas espasmdicas con tendencia a la discontinuidad y amenazadas por la falta de
recursos (Terigi, 2010: 41).
Instituciones responsables
Actualmente, varios pases de la Regin se encuentran en un proceso de revisin de
los instrumentos normativos y regulatorios con el nimo de impulsar polticas de for-
macin inicial, iniciacin al servicio y formacin continua ms coherentes, mejor ar-
61
ticuladas y de mayor impacto. Algunos de los esfuerzos emprendidos asumen que el
propsito de la formacin continua es incrementar la calidad de la educacin en el aula,
por lo que se desplaza la perspectiva de lo remedial a favor de una visin que privile-
gia el impulso de aquellas actividades conscientes y planicadas dirigidas intencio-
nalmente al benecio de individuos, grupos o escuelas (Day C., citado por Bolam &
McMahon, 2004: 34). Ejemplos de estos procesos de revisin son, por una parte, Per,
que en la actualidad est decidiendo la construccin de un Sistema Descentralizado de
Formacin Docente en Servicio, y por otra, Trinidad y Tobago, que ha desarrollado un
Plan Estratgico 2011-2015 donde se revisa el marco normativo para todos los elemen-
tos de la educacin del pas.
En cuanto a la determinacin de entidades ociales responsables (ver Cuadro N 9),
Argentina impulsa el desarrollo profesional de los docentes a travs del Instituto Na-
cional de Formacin Docente (INFD), organismo responsable de las polticas pblicas
para la formacin docente de todo el pas. Su tarea comprende el diseo, acuerdo e im-
pulso a dispositivos que cubren a los docentes desde que se inician a la profesin y a lo
largo de trayectorias que procuran el perfeccionamiento de las prcticas pedaggicas, la
innovacin y la indagacin. El INFD tiene responsabilidad sobre formacin inicial, for-
macin continua, apoyo pedaggico a las escuelas e investigacin educativa. El sistema
formador argentino considera, adems de la formacin inicial y continua, la produccin
de saberes sobre la enseanza, la formacin y el trabajo docente, atendiendo a la espe-
cicidad de la profesin.
En Brasil, la Coordinacin de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior (CA-
PES) ha asumido desde el ao 2007 la responsabilidad de disear y coordinar un sistema
nacional de formacin de profesionales de la educacin bsica, en colaboracin con ins-
tituciones pblicas de educacin superior y con autoridades educativas estatales y muni-
cipales, manteniendo una oferta pblica descentralizada y gratuita de educacin conti-
nua, especializacin, maestra y doctorado. En el ao 2009, el CAPES dene una poltica
nacional de formacin de profesionales del magisterio, que contiene directrices de largo
plazo para la formacin de profesores en servicio para cuya implementacin cuenta con
los Foros Estaduales de Apoyo a la Formacin de los Profesionales de la Educacin y con
la Red Nacional de Formacin Continua de Profesionales de la Educacin Bsica. Asimis-
mo, el CAPES implementa el Plan Nacional, PARFOR, cuyo objetivo principal es garan-
tizar que los docentes en ejercicio de la educacin pblica obtengan la formacin exigida
por la Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional, a travs de la implementacin
de cursos especiales y exclusivos para los profesores en ejercicio
19
(Gatti et l., 2011).
El Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas
(CPEIP) es el rgano ministerial chileno a cargo de proponer, disear e implementar es-
trategias destinadas a fortalecer tanto la formacin inicial como la formacin continua
19
Para la implementacin del PARFOR colaboran las Secretaras de Educacin de los Estados, del Distrito Fed-
eral, de los Municipios y las Instituciones de Educacin Superior. http://www.capes.gov.br/educacao-basica/
parfor.
62
y el ejercicio profesional. Durante la dcada del 2000, se abri una oferta de cursos y
talleres para docentes de todos los niveles del sistema escolar; se foment el aprendizaje
entre pares; se desarrollaron especializaciones para profesores de educacin bsica con
el concurso de universidades acreditadas; se impuls el uso de las tecnologas de la in-
formacin y comunicacin; y se ofrecieron oportunidades de pasantas y de postgrados,
nacionales e internacionales. Asimismo, el sistema de evaluacin docente ha permitido
disear programas especcos para quienes no alcanzan el nivel de desempeo compe-
tente. En los ltimos dos aos, varios de estos programas han disminuido su cobertura
o han sido suprimidos. A partir del ao 2011, se ha puesto en marcha un programa de
formacin de directores de excelencia destinado a quienes cumplen la funcin directiva
o aspiran a hacerlo.
Colombia incluy el desarrollo profesional de los docentes y directivos entre los pro-
yectos estratgicos del Plan Decenal de Educacin (2006-2016). A travs del Sistema
Nacional de Formacin de Educadores, en concordancia con los planes territoriales de
formacin de las secretaras de educacin y los Comits Territoriales de Formacin, se
formulan las polticas y lneas de formacin para la actualizacin disciplinar y pedag-
gica de los docentes. El acento de la oferta de programas de desarrollo profesional es
la adquisicin de competencias docentes para propiciar en los alumnos logros en las
habilidades comunicativas, matemticas, cientcas, ciudadanas y laborales, incluidas
en el currculum.
Guatemala ha denido un Programa Acadmico de Desarrollo Profesional Docente.
Es un programa de formacin universitaria para el personal docente en servicio que
acenta la formacin de profesores para el desarrollo del currculo por Pueblos para
la formacin de nios y nias que conozcan, vivan y practiquen su cultura y utilicen
su idioma materno adems de un segundo idioma (Luis Enrique Lpez e Ingrid Jung
citados en Lpez, 2010: 27). Especcamente, el programa contempla fortalecer la pro-
fesionalizacin y el desarrollo sociocultural del docente, garantizar la profesionalizacin
a nivel universitario, as como establecer programas para la induccin y la actualizacin.
La Subdireccin de Formacin del Recurso Humano, dependiente de la Direccin Gene-
ral de Gestin de la Calidad Educativa, tiene atribuciones para establecer las polticas
y estrategias de formacin inicial, induccin, actualizacin y profesionalizacin de los
docentes, tcnicos, directores y supervisores en servicio.
En el marco de la Reforma Integral de la Educacin Bsica (RIEB), la Direccin Gene-
ral de Formacin Continua de Mxico ha modicado gradualmente los rasgos del Pro-
grama Nacional de Actualizacin de Profesores, manteniendo dos tipos de oferta. La
primera, dirigida a todos los docentes, pretende comunicar las modicaciones curricu-
lares. La segunda oferta, incluida en el Catlogo Nacional de Formacin Continua, abre
una amplia gama de opciones en las didcticas especiales, el desarrollo del alumno, la
atencin a la diversidad, entre otras reas de inters, que son propuestas por las Institu-
ciones de Educacin Superior, pblicas y particulares, en respuesta a una convocatoria
pblica. Los programas son sometidos a la evaluacin de grupos de pares cuyo juicio
determina su aceptacin. En el catlogo se incluyen desde diplomados hasta doctorados
63
que, en principio, son seleccionados por los profesores a travs de los esquemas organi-
zativos y logsticos que se determinan en coordinacin con los Estados de la Federacin.
La Direccin de Educacin Superior Pedaggica del Per es la entidad responsable de
formular, dirigir y evaluar el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Perma-
nente (PRONAFCAP) para profesores y directivos en el marco del Sistema de Formacin
Continua. A travs de las universidades seleccionadas, se ofrecen programas educativos
que cubren el desarrollo de capacidades comunicativas, capacidades lgico-matemticas,
dominio del currculo escolar y especialidad acadmica de acuerdo al nivel educativo
20
.
El PRONAFCAP comprende un programa bsico, uno de especializacin y uno de actua-
lizacin; y se identic como su poblacin objetivo a los docentes de todas las regiones
del pas, de las instituciones educativas pblicas de Educacin Bsica Regular de mbitos
castellanohablantes y bilinges que hayan participado en el proceso de evaluacin censal
en el ao 2007.
Trinidad y Tobago ha denido una poltica que se concentra en la calidad de los do-
centes y sus prcticas. A partir de la construccin de estndares de desempeo docente,
se propone el establecimiento de un sistema de aseguramiento de la calidad. En este
encuadre, el desarrollo profesional es concebido como un proceso de aprendizaje a lo
largo de la vida enfocado en el dominio pedaggico de los contenidos curriculares. Los
programas son intensivos y sustentables, se concentran en propiciar el aprendizaje de
los estudiantes, estn alineados a la misin y al plan de mejora de la escuela y fortalecen
la colaboracin entre los maestros (CARICOM, 2011).
20
http://ciberdocencia.gob.pe
pas
cuadro n 9: Oferta pblica de desarrollo profesional en ocho pases de Amrica Latina y el Caribe
argentina (a)
brasil (b)
chile (c)
colombia (e)
dependencia responsable
|uJ |~J|~| || |J|n~J|
docente
n|||J || ||u~J| |||~|.~
de educacin bsica
JJ|||~J| || |||||J|~n||J
del personal de nivel superior (capes)
n|||J || ||u~J|
|||J || |||||J|~n||J.
experimentacin e investigaciones
pedaggicas
n|||J || ||u~J| |~J|~|
|||~|.~ || ||u~J|
cursos, talleres, jornadas, semina-
rios, tutoras
cursos presenciales, semipresenciales,
a distancia (plataforma paulo freire)
licenciaturas
postgrados
cursos presenciales, semipresencia-
les, distancia, talleres, postttulos,
pasantas, postgrados (d)
programas de formacin con modali-
dad presencial, virtual o mixta
tipo de oferta
64
mxico (g)
guatemala (f)
per

(h)
trinidad
y tobago (i)
|n~ |~J|~| || |J|n~J|
continua y superacin profesional de
maestros en servicio
|||~|.~ || ||u~J| |u||~ (||,
u||||~|.~ || ||u~J| |~~ (||,
|||J| ||||~| || |J|n~J| J|
nua de maestros en servicio (dgfcms)
n|||J || ||u~J|
|||J| || ||u~J| u|||J|
pedaggica
||J|~n~ |~J|~| || |J|n~J|
capacitacin permanente (pronafcap)
n|||J || |J|Jn.~ ||~|.~
||J|~n~ ||~|J || |J|J ||
aprendizajes al culminar el tercer
ciclo de ebr (pela)
n|||J || ||u~J|
u||||J| || |J|n~J| |||
recurso humano educativo
~~|JJ |~J|~| u|J. |||Jn~-
dos, especialidades, postgrados
diplomados, jornadas, especialidades,
produccin de materiales y manuales
asesoramiento pedaggico itinerante,
cursos presenciales y a distancia,
mdulos autoinstructivos
talleres de desarrollo profesional,
licenciaturas, maestras , doctorado
cursos semipresenciales, seminarios
(a) Ministerio de Educacin de la Nacin Argentina (http://portal.educacion.gov.ar).
(b) Ministerio de Educacin de Brasil (http://www.mec.gov.br, http://freire.mec.gov.br/index/principal)
(http://www.capes.gov.br).
(c) Adaptado de Terigi, (2010) y Ministerio de Educacin de Chile (http://www.mineduc.cl).
(d) El programa de postgrados para profesores es administrado por la Comisin Nacional de Investigacin
Cientca y Tecnolgica (CONICIT).
(e) Adaptado de Terigi, (2010) y Ministerio de Educacin de Colombia (http://www.mineducacion.gov.co)
(f) Adaptado del Ministerio de Educacin de Guatemala (http://www.mineduc.gob.gt).
(g) Adaptado La Formacin Continua de Maestros como estrategia de la RIEB, Mxico presentado en el
Seminario Internacional Efectividad del desempeo Docente, Guatemala, 22 Octubre 2010. (Disponible
en: http://www.preal.org/BibliotecaN.asp?Id_Carpeta=393&Camino=319|Programas/81|Seminarios%20
y%20Talleres/393|Seminario%20Internacional%20Efectividad%20del%20Desempe%F1o%20Docente)
(h) Adaptado del Ministerio de Per (http://www.minedu.gob.pe); http://www.ciberdocencia.gob.pe/index.
php?cat=267.
(i) Adaptado del Ministerio de Educacin de Trinidad y Tobago (www.moe.gov.tt), Universidad de las West
Indias (UWI) (www.uwi.edu) y Universidad de Trinidad y Tobago (www.utt.edu.tt).
Fuente: Elaboracin propia basada en trabajo de experta S. Ortega, 2011.
pas dependencia responsable tipo de oferta
65
En muchos pases, las entidades rectoras tienen amplias facultades de decisin sobre
la oferta y sus modalidades, en el mbito de la planeacin y la coordinacin para la ejecu-
cin, el seguimiento y la evaluacin. Se pretende enfrentar as el problema de la disper-
sin y la falta de coherencia. Sin embargo, este rasgo no parece del todo desterrado, pues
en muchos pases existe una presencia importante de entidades privadas que ofrecen
distintas alternativas de perfeccionamiento, frecuentemente vinculadas a programas o
intervenciones especcas en ciertas escuelas. La difcil regulacin y articulacin de las
acciones de mltiples agentes da sustento a la conclusin de Terigi (2010) respecto a que
la consolidacin institucional del desarrollo profesional docente an requiere madurez.
Los organismos pblicos implementan los programas con la colaboracin de institu-
ciones de educacin superior. Estas alianzas con las universidades no estn exentas de
problemas por la dicultad que experimentan muchas instituciones acadmicas para
contextualizar su trabajo en la cultura escolar y docente. Sin embargo, presentan gran-
des ventajas porque las instituciones de educacin superior logran aprendizajes relevan-
tes que retroalimentan su quehacer en la formacin docente inicial.
Tipos de programas
En la mayora de los programas de formacin continua que se ofrecen en los pases
de la Regin se privilegia el dominio pedaggico con referencia al currculum y se propo-
nen distintas modalidades tanto acadmicas como aquellas diseadas para propiciar el
aprendizaje entre pares (ver Cuadro N 10).
Se observa una tendencia al uso de la tecnologa para el aprendizaje, sea en modelos
estrictamente virtuales o en hbridos, recurso que al lado de otras estrategias permite
una mayor cobertura con calidad (Ortega, 2009).
cuadro n 10: Ejemplos de programas ofrecidos en los ltimos aos
pas programas
argentina |J || ||~||J||J ||J||J|~| |||vJ
|J || ||~||J||J ||J||J|~| |J||| || ~||~||.~J| |~|
v~ || |u|J ~| |||J| |~|~ |J|n~|J|| || |J|n~|J||
||J|J.~ || ||J|n~J| Jnu|~J| (, || |~ |J|n~J| |J|||
||J|J || ||~||J||J ||J||J|~| ,u||J|~||
|J.u|J
a. especializacin en educacin en contextos de encierro
b. especializacin en educacin rural para nivel primario
||n|| |n|~|J ||| |~|J || |J|n~J| || |||vJ || |u||~
secundaria (abril, 2011)
66
pas programas
brasil
chile
colombia
guatemala
||J|||~n||J |~.u|J |~|~ |~ |J|n~J| J||u~. |~|~ ||J||J|| ||
educacin bsica en servicio para la lectura, escritura y matemticas inicial
||J||~|| ||J|~n~ ~ |~|~ J| u|~ |u|~J| || |J ~|J J|||~|J ~
||J||J|| || ||vJ || ,~||.| || ||J | |~ ~||~J| n.|n~ ||,u|||~
||J|||~u|~ |J|~|J || |J|n~J| |~|~ |J||| | |~ ~||~J|
mnima requerida en modalidad a distancia, su duracin es igual o menor a la
exigida en cursos presenciales
||J|~n~ |J| ||| ~|||||.~,| |J|~| (|~| , |||J ~ ||J||J||
de segundo ciclo de educacin bsica
|J|n~J| J||u~ ||J|~n~ |||||~||. |n|||||~||. ~ |~|~
|||~|.~J|| ||J|~n~ |||||~|| ~ |~|~
||| || n~||J || n~||J
~||||| Jnu|~||
|||||J|~n||J |J||| ~ |~v| || |n~ |||~||| J| u|v||
dades acreditadas
|J.u|J || |||~|.~J| || ||n|| |u||J |J |~J ~ |~v| ||
universidades acreditadas
u|J || ~||J|~J| u||u|~| ~ |~v| || u|v|||~|| ~|||~|~
||J|~n~ |J|n~J| || |J||| |~|~ ||u~J| n||~ ||J ||J||J|~|
|~~|.~ ||||~J|~|| || n~|n~~ ||~
||J|~n~ || |J|n~J| |||n~|||| || |J||| (||||,
|J|~|J|J || ||J|~n~ || ||~||J||J ||J||J|~| |J|||
||~|| |||J|~|| || |J|n~J| |J|||
||J|~n~ ~~||nJ || ||~||J||J ||J||J|~| |J||| -|~|||/| ||u~J|.
equidad y diversidad cultural en el desarrollo social
mxico ~~|JJ |~J|~|
a. programas de formacin 2009-2010
b. programas incorporados en el programa nacional de postgrados de
calidad (pnpc)
||~||J||J || Jn||||~ || || ~u|~ (|||J,u| ||~||~J| ||~~,
curso bsico (2009)
|||Jn~|J |||J|n~ |||~| || |~ ||u~J| |~~ (|||, L 6 |~|J || u
||n|| |~|~. . || |~ |u||~
|||Jn~|J Jn||||~ ||J|~. u| |||J,u| |~|~ |~ v|~ || ~u|~
u|J || |J|n~J| ~|J|| ||J |||~JJ (~|,
n~|u~|| |~|~ n~||J |u|~||
67
La variada gama de acciones de formacin continua que se realizan en la Regin pue-
de ser ordenada distinguiendo las siguientes categoras:
a. Cursos, talleres o seminarios de actualizacin que tienen como propsito funda-
mental poner al da a los docentes con nuevos conocimientos cientcos de las distintas
disciplinas del currculum y del mbito pedaggico en funcin de los cambios curricu-
pas programas
mxico
per
trinidad y
tobago
|||~|.~J| || Jnu|~J| n~|n~~ - ||u~J| |~|
primaria
|||~|.~J| || ||u~J| |||u|u|~| |||u| (,u||u~ ~n~|~,
- educacin inicial y primaria
|||~|.~J| || ||~ ~n|||| ||u~J| ||n~|~
|||~|.~J|| ||||~|~ |~|~ |~ ||u~J| |u||~|~ (||~.
tecnologa y ambiente, ciudadana y cvica, historia, geografa y economa,
e ingls)
|||~|.~J| || ||||~|.~ ~|||||.~,| |~|~ |~ Jn||||J|. ||u~J|
..primaria y secundaria
|||~u|~ || ||u~J| J| u~|J |||~||~||. u|v|||~| ||
|||~| J|~J
a. la primera infancia la atencin y la educacin
b. la educacin primaria
. |u||~|~ (|||u~ |||~u|~. n~|n~~. ||~ |||~|~.
las ciencias agrcolas, las ciencias sociales)
d. necesidades educativas especiales
u|v|||~| || |~ ||~ J|||~|| J| J|||~ ||
||J|~n~ || ||||~|J (|||~u|~, |||||~||. ~ |~|~
||J|~n~ || |J|~|J ||J ||J||J|~|| |||||~|| ~ |~|~
fuente: Elaboracin propia sobre la base del trabajo de experta S. Ortega, (2011) e informacin ocial de distintos
pases.
|||~|.~J| || ~|J |v|| |~|~ |~ ||J||J|~|.~J| || |~ n~|n~
ticas de secundaria
n~||_v.6
||J|~n~ || |J|n~J| ||||J|~|. ||n~|~ |u||~|~
n~||~|| |~|~ || n~||J
u|J nJ|u|~|| ||~|J ||n~|~ |u||~|~
||J||J|~|.~J| |J||| || || uJ |||~JJ || |~
68
lares. En estas acciones juegan un rol importante las instituciones acadmicas. Siendo
una lnea necesaria conlleva el riesgo del distanciamiento del contexto escolar donde se
realiza el proceso educativo.
b. Procesos de aprendizaje entre pares, a nivel de la unidad educativa o grupos te-
rritoriales (microcentros), basados en la reexin sobre la prctica pedaggica y orien-
tados a la produccin de saberes pedaggicos. Esta estrategia, altamente valorada en la
literatura especializada actual, tiene innegables ventajas por la conexin con la realidad
y los desafos que encuentran los docentes en su prctica. Como contrapartida, estas
estrategias son de gran complejidad pues se trata de ir ms all del mero intercambio de
experiencias que puede ser ms bien plano o anecdtico incapaz de generar apren-
dizajes profundos.
c. Especializaciones, generalmente mediante programas de posttulos, que permitan
a docentes generalistas desempearse adecuadamente en una disciplina determinada,
como tambin capacitarse para funciones especcas, en un ciclo educativo o en deter-
minados mbitos socioculturales. Esta lnea es altamente necesaria pero presenta, al
menos, dos desafos claves: asegurar calidad de la oferta y conciliar la demanda indivi-
dual de los docentes con las necesidades reales del sistema en sus niveles locales y de
cada centro educativo.
d. Licenciaturas o postgrados de ndole acadmica, que permitan acceder a niveles
superiores de conocimiento, adecuados a los avances de la investigacin. Al igual que
en el caso anterior, resulta complejo conciliar una oferta de calidad con una demanda
creciente que puede distanciarse de las necesidades del sistema.
Desde otro punto de vista, cabe distinguir tambin las modalidades presenciales, a
distancia o mixtas (semipresenciales). Recientemente, estas ltimas han experimenta-
do un fuerte desarrollo por la posibilidad de utilizar las herramientas tecnolgicas con
todas sus virtudes de comunicacin y acceso rpido a la informacin, pero, al mismo
tiempo, potenciando espacios de interaccin personal directa que son muy valorados
por maestros y profesores.
Contenidos de los programas
Algunos estudios han destacado la actitud positiva de los maestros hacia la formacin
continua (Aguerrondo y Vezub, 2003; Mancebo, 2006; OCDE, 2009a). Aunque las lneas
formativas que los docentes consideran relevantes presentan una dispersin considera-
ble, en el caso mexicano, es posible identicar un patrn de menor preferencia que alude
a contenidos tales como estrategias de enseanza y organizacin del trabajo en el aula,
evaluacin del aprendizaje, conocimiento curricular y, en mayor medida, tecnologas de
la informacin y la comunicacin, disciplina y problemas de conducta y enseanza en
69
entornos multiculturales
21
. En Chile, los resultados de la evaluacin docente han sido
consistentes en relevar las dicultades de los profesores en relacin con la evaluacin
de aprendizajes y la utilizacin para la enseanza de la informacin que esta aporta.
Como consecuencia de ello, se ha vericado, en los ltimos aos, una fuerte demanda de
perfeccionamiento en esta rea. Por otro lado, es interesante comparar las tendencias en
las demandas docentes antes mencionadas con las que presenta el Estudio Internacional
sobre Docencia y Aprendizaje (TALIS 2009), referido a los profesores de varios pases de
la OCDE, en la que se muestra un creciente inters por perfeccionamiento en las reas
de necesidades educativas especiales, uso pedaggico de TICs y comportamiento estu-
diantil en el aula.
Un hallazgo importante es que el orden de prioridad que se asigna a las lneas forma-
tivas vara signicativamente segn los aos de servicio. As, mientras que los profeso-
res con menos de diez aos de prctica expresan su preferencia por los temas directa-
mente vinculados con los procesos de enseanza en el aula y su evaluacin, los de mayor
antigedad se inclinan por temas como la disciplina y problemas de conducta, los usos
de las TICs y la atencin a nios con necesidades educativas especiales.
Estas percepciones inuyen en la disposicin de los docentes hacia su propio desa-
rrollo y en la probabilidad de que las oportunidades de aprendizaje que la autoridad
educativa pone a su disposicin no constituyan una imposicin sino la expresin del
cumplimiento del Estado con su obligacin de propiciar el crecimiento profesional para
incrementar el logro educativo con una perspectiva de equidad.
La disposicin positiva frente a la educacin continua de los profesores propicia que
sean consumidores de cursos y talleres aunque siguen reportando su insatisfaccin con
la relevancia de los aprendizajes que logran, ya sea por la distancia respecto a sus ne-
cesidades prcticas o bien por la inaplicabilidad en contexto escolares rgidos, no solo
por los currculos prescriptivos, sino por las condiciones de trabajo y por las rutinas de
control burocrtico que inhiben la adaptacin.
El anlisis de los modelos curriculares y pedaggicos lleva a concluir que a pesar de su
nmero y aparente diversidad, los currculos de formacin continua presentan una baja
especializacin, predominando en cambio los acentos tericos y las visiones generales
(Ibarrola et l., 2010).
Finalmente, el desafo de atender a todos los docentes considerando su situacin in-
dividual e institucional, sus necesidades, inclinaciones y el momento de su trayectoria,
es ms viable en aquellos pases que han avanzado hacia la denicin de un sistema de
evaluacin docente basado en estndares de desempeo soportado por un sistema de
aseguramiento de la calidad. Un sistema de evaluacin con un sentido formativo, per-
mite dar una orientacin precisa para el diseo de una oferta de desarrollo profesional
que responda a las necesidades de los grupos de docentes segn su situacin particular.
21
Este listado, extrado de la Encuesta a Profesores Mexicanos, es diferente al que presenta Mancebo para el
caso de los docentes uruguayos.
70
Prcticas innovadoras
En el ltimo quinquenio, la investigacin educativa ha producido un amplio conjunto
de revisiones de prcticas
22
en el campo del desarrollo profesional en los pases de Am-
rica Latina y el Caribe. Los estudios han revelado los alcances de algunas experiencias
de amplio potencial que se han realizado, como por ejemplo, la Expedicin Pedaggica y
los Microcentros en Colombia; los Centros de Maestros en Mxico; el apoyo a docentes
en Escuelas en el Caribe Anglfono (valos, 2007); los talleres comunales y las pasan-
tas nacionales en Chile; los proyectos de desarrollo profesional jurisdiccionales de la
Argentina que propician una modalidad centrada en la escuela; o las Redes de Docentes
interesados en la lectura, las matemticas, las ciencias, el uso de las tecnologas en las
aulas o en la convivencia escolar que siguen vigentes en muchos pases (Fierro, 2010), a
pesar de la discontinuidad de los apoyos institucionales.
En todos los casos relevados, se observa el impulso a procesos de formacin centra-
dos en la escuela, en los que los colectivos docentes asumen un papel protagnico y el
referente es la prctica como fuente de reexin, anlisis y aprendizaje.
Las caractersticas de los programas de desarrollo profesional que ofrecen a los do-
centes la oportunidad de aprender, han sido identicados en la literatura (Villegas-Rei-
mers, 2003; Aguerrondo, 2004; Flores, 2005; valos, 2007; Barber y Mourshed, 2007;
Vaillant y Marcelo, 2009; Vlaz de Medrano y Vaillant, 2009; Imbernn, 2009; Mours-
hed, Chijioke y Barber, 2010). Hay una amplia coincidencia en que programas y acciones
requieren coherencia, articulacin con otras dimensiones de las polticas dirigidas a los
docentes, sustentabilidad y evaluacin continua.
Por otra parte, en algunos pases comienza a abordarse el acompaamiento a los
docentes principiantes. Por ejemplo, en Argentina, a travs del Instituto Nacional de
Formacin Docente en conjunto con las direcciones de Educacin Superior de las pro-
vincias y los equipos institucionales de los ISFD, se desarrolla un programa de tutoras,
acompaamiento y apoyo para maestros y profesores principiantes. En Chile, a travs
de la Red de Maestros de Maestros y de universidades se han formado mentores para
apoyar a docentes principiantes, los que han desarrollado prcticas experimentales en
algunas regiones y comunas del pas. Asimismo, en los estados de Cear y Espritu Santo
de Brasil, existen experiencias de capacitacin y evaluacin de profesores principiantes
al interior de los procesos de concurso para plazas docentes (Gatti et l., 2011).
Postgrados
Por otra parte, el nfasis en las alianzas con las universidades acreditadas y la orien-
tacin hacia la obtencin de postgrados dedicados a incrementar las capacidades de
investigacin e innovacin entre una poblacin que ha estado alejada de este mbito,
resulta novedosa y seguramente requiere de ajustes en la cultura universitaria tradi-
22
Ver: www.preal.org
71
cionalmente distante de la trama escolar (Ibarrola et l., 2006). Un ejemplo de estos
procesos es el caso de Trinidad y Tobago.
Es interesante notar que, de acuerdo a la informacin disponible sobre Mxico, el
cuerpo docente se inclina en una proporcin signicativa a continuar estudios de post-
tulo. En el momento del levantamiento de informacin para este informe, un poco ms
de la tercera parte de los docentes en activo reportaron poseer un grado superior a la
licenciatura. En Per, hay una tendencia similar a ofrecer, demandar y cursar estudios
de postgrado, no existiendo una relacin directa entre la especialidad en que trabaja el
docente y la especializacin por la que opta en el posttulo.
Las polticas actualmente en curso incentivan los estudios de postgrado que, apa-
rentemente, ya forman parte de las aspiraciones de los docentes (Aguerrondo y Vezub,
2003; Mancebo, 2006).
Es posible que detrs de esta preferencia por estudios formales como va de desa-
rrollo profesional se encuentre el fenmeno del credencialismo, pero tambin implica
que se abre una oportunidad para desarrollar procesos formativos de mayor duracin
e impacto y, por otra parte, que los programas de desarrollo situados en los contextos
escolares seguramente sern de mayor calidad si se promueve activamente la participa-
cin de los maestros con mayores niveles acadmicos y amplia experiencia, en su diseo
y operacin. Este recurso es de gran importancia para desarrollar programas de apren-
dizaje colaborativo de alta calidad situados en comunidades de aprendizaje que estos
profesionales pueden liderar.
Los estudiosos de la educacin superior han demostrado que se observa una mercan-
tilizacin de los postgrados que se desarrollan en funcin de demandas, asociada a una
creciente intervencin del sector privado (Didriksson, 2008). Por ejemplo, respecto de las
ofertas dirigidas a los docentes de educacin bsica, se ha argumentado que en Mxico
la presin para que los maestros tengan postgrados ha generado un incremento notable
de maestras y doctorados al vapor que, an sin someterse a la acreditacin del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnologa, gozan de una amplia aceptacin entre los profesores.
As, entre 2002 y 2006, la oferta de este tipo se triplic, en tanto que ms de la mitad de
las especializaciones y cerca de las tres cuartas partes de las maestras y los doctorados
son ofrecidos por particulares sin la acreditacin que corresponde (Rama, 2009).
En la medida en que los postgrados constituyen generalmente una instancia propia
dentro de las universidades, se produce una tendencia a la desvinculacin absoluta con
los programas de formacin continua que las mismas instituciones ofrecen. Esta desvin-
culacin afecta la relacin virtuosa que se puede generar entre distintas lneas de per-
feccionamiento docente, pero limita, adems, la posibilidad de generar trayectorias de
formacin que permitan transitar desde cursos a diplomados, posttulos y postgrados.
Finalmente, se observa una tendencia hacia la denicin de polticas y planes de ac-
cin de formacin continua mejor informados y coherentes. Las deniciones tcnicas
tienen solidez; sin embargo, los contextos, los procesos de permanente negociacin con
los actores incluidos los gremios, el nanciamiento, la consistencia de las entidades
que ofrecen opciones de desarrollo profesional y las disposiciones de los docentes, sern
determinantes en la implantacin y, por tanto, en los resultados.
72
3.2. Temas crticos que emergen de la situacin actual de la formacin continua
La caracterizacin antes realizada de las acciones de formacin continua o desarrollo
profesional docente da cuenta de importantes aspectos crticos que merecen ser aten-
tamente revisados.
a) Escasa relevancia y articulacin de la formacin continua
Una de las principales crticas a las polticas educativas emprendidas en Amrica La-
tina durante los aos noventa es que se concedi una importancia relativamente menor
al componente ms relevante para su xito, es decir, el desarrollo profesional de los
docentes (Torres, 2003; Barber y Mourshed, 2007; Mourshed, Chijioke y Barber, 2010;
Terigi, 2010).
El elevado nmero de docentes que es necesario atender y los costos asociados que
ello implica, sumado a la dicultad de disponer de los tiempos para la participacin de
los maestros, tiende a poner el acento en otras polticas como la formacin inicial, las
evaluaciones de desempeo y los incentivos, desconociendo que ninguna de estas ten-
dr efectos masivos ni inmediatos.
Por otra parte, el juego de ofertas y demandas de perfeccionamiento docente pone
en riesgo la bsqueda de la calidad y relevancia de las acciones, porque las instituciones
oferentes tienden a privilegiar acciones que no demandan mayores costos ni exigencias,
lo que tiende a empatar con las aspiraciones de muchos profesores a obtener certica-
ciones sin desplegar demasiados esfuerzos ni ocupar mucho tiempo, por lo dems esca-
so en las jornadas docentes.
Otro nudo problemtico se reere a la limitada insercin de los programas de desarro-
llo profesional en polticas de largo plazo dirigidas a los docentes. Es decir, en ausencia
de un programa coherente y bien coordinado, las actividades propiamente de desarrollo
profesional conviven con mltiples iniciativas promovidas desde diversas instancias ad-
ministrativas y de gestin con la consecuente dispersin y falta de pertinencia para los
objetivos relacionados con la profesionalizacin
23
.
Muchas iniciativas consistentes, bien construidas y conducidas por profesores, ex-
pertos y acadmicos, no han dispuesto de apoyo suciente y sostenido. Un problema
adicional es que una buena parte de las experiencias prometedoras fueron sustituidas
para iniciar otros programas o bien abandonadas prematuramente por la autoridad o
por quienes las impulsaron en sus inicios sin que se haya dispuesto de suciente tiempo
para mostrar resultados a partir de evaluaciones de impacto que acreditaran su efecti-
23
Por ejemplo, en Mxico, adems de los cursos obligatorios para quienes voluntariamente se someten a
los exmenes nacionales con nes de ingresar o ascender en el programa de estmulos denominado Carrera
Magisterial, escuelas y docentes estn obligados a participar en un amplio nmero de proyectos especiales
y coyunturales (hasta 40 segn el nivel, la zona y el Estado de la Federacin) que demandan tiempo para la
capacitacin y aaden a la ya de por s pesada rutina administrativa escolar, la obligacin de reportes y com-
probaciones de gasto (SEB, 2011).
73
vidad. Varias de ellas han sido evaluadas externamente, pero los resultados no han sido
utilizados para hacer ajustes a contenidos y procesos, por lo que, aunque quedan docu-
mentadas y bien descritas, no dan lugar a esquemas de mejora (valos, 2007; Vaillant,
2009; Terigi, 2010).
En suma, los balances crticos sobre los programas de formacin continua en los pa-
ses de la Regin coinciden en que es insoslayable un cambio radical en los conceptos,
modelos y procesos que se han ensayado, en la direccin de una modicacin de las
prcticas de enseanza.
b) Bajo impacto de las acciones emprendidas
A pesar de las mltiples actividades que se registran a lo largo de las ltimas dos dca-
das en Amrica Latina y el Caribe en torno a la formacin y capacitacin de los docentes,
diversos anlisis revelan su bajo impacto en el aula. (Murdochowicz, 2002; Villegas-Rei-
mers, 2003; Vaillant, 2004; valos, 2007; Martnez, 2009; Sotomayor y Walker, 2009;
Terigi, 2009; Voelmer, 2010).
La calidad de la oferta de capacitacin actualmente existente no es homognea y,
en muchos casos, es bastante precaria, pues est constituida, en lo fundamental, por
instituciones que presentan debilidades en la formacin inicial que imparten (Guerrero,
2009). No obstante que se han descrito prcticas innovadoras a cargo de instituciones
acadmicas, predominan ofertas tradicionales desvinculadas de las necesidades priori-
tarias de los docentes y de las escuelas. En parte este problema se relaciona con la escasa
relevancia que las instituciones formadoras otorgan al trabajo con docentes en servicio
asumindolo, muchas veces, como una tarea de extensin y de menor valor.
Otro factor importante es que las metodologas tradicionales de enseanza frecuen-
temente utilizadas no contribuyen a una reexin y apropiacin crtica del conocimien-
to por los docentes a la vez que generan modelos contradictorios con las tendencias
actuales de aprendizajes colaborativos.
Contribuye al bajo impacto el diseo de acciones formativas desvinculadas de las rea-
lidades de las comunidades escolares. Cuando muchos docentes y directores perciben
que las acciones de formacin continua no son efectivas, aluden a la desvinculacin en-
tre estas y las prcticas en el aula, as como a las condiciones en que se desarrolla el tra-
bajo docente. En tanto las capacitaciones docentes se alejan de dichas prcticas, pierden
su efectividad y desmotivan a los profesores que en ellas participan. La tensin entre
teora y prctica est en el fondo de esta brecha entre formacin y enseanza en aula.
Por otra parte, los estmulos asignados a los docentes estn ms ligados a la asisten-
cia a cursos y a talleres que al logro de aprendizajes y, menos an, a su transferencia al
trabajo de aula y su impacto en los aprendizajes de sus alumnos.
Si se comparan las coberturas que generalmente logran los programas de formacin
continua con el universo de las poblaciones docentes nacionales, se llega a la conclusin
de que los porcentajes de cobertura son bajos. Ms an, al suponer que un docente debe
participar en programas formativos cada cierto nmero de aos.
74
Un problema frecuente es la dicultad de los sistemas educativos para hacer posible
la participacin de los profesores en los programas de formacin continua ofrecidos.
Esto se explica, en parte, por el carcter voluntario de la participacin y por la reali-
zacin de actividades en periodos de vacaciones de los docentes y/o durante los nes
de semana.
c) Desconocimiento de la heterogeneidad docente
Slo en el ltimo tiempo las polticas de formacin continua toman en cuenta los
distintos ciclos de desarrollo de los profesionales de la educacin. Persisten las pro-
gramaciones que desconocen la heterogeneidad entre los docentes segn su edad, ex-
periencia, etapa de su carrera, el tipo de formacin inicial y los contextos donde se
desempean, entre otros factores.
Las lneas de investigacin que abordan esta temtica han carecido de una visin
comparada, que permita comprender mejor los motivos, expectativas y el nivel del
compromiso que acreditan los distintos grupos de profesores, segn el momento de su
trayectoria profesional, las condiciones de ejercicio, el nivel en el que se desempean,
la disposicin individual para mejorar la prctica y la percepcin sobre su profesin.
La conceptualizacin emergente sobre los ciclos de desarrollo de los profesionales
de la educacin contribuye a la formulacin de polticas y al diseo de intervenciones
ms pertinentes y de mayor calidad. En especial, conviene poner atencin al apoyo
requerido por los profesores principiantes para su insercin en la docencia y en sus
contextos escolares especcos. A nivel internacional, la induccin de los docentes
principiantes se intenta abordar a travs de distintas estrategias, tanto como una ne-
cesidad de aanzar su formacin como para evitar el abandono prematuro (Marcelo,
2008; Feimann-Nesser, 1999; MacBeath, 2012). En cambio, en la Regin las inicia-
tivas de apoyo a la insercin son escasas e incipientes. Los profesores principiantes
participan en las mismas actividades de perfeccionamiento y tienen obligaciones si-
milares en el aula.
La diversidad de contextos en que se desempean los docentes constituye un factor
fundamental a considerar. Es evidente que hay docentes que se desempean en am-
bientes escolares ms complejos, lo que implica desarrollar habilidades pedaggicas
especiales relacionadas con el clima escolar y el tratamiento de la diversidad.
d) Falta de regulacin de la oferta
Respecto a los oferentes, conviene reconocer que una de las consecuencias no de-
seadas de abrir la provisin de servicios de formacin continua a la participacin de
variados agentes ha sido la emergencia de un mercado difcil de regular, especialmente
en aquellos pases en los que parte importante de la oferta queda a cargo de organis-
mos privados, con o sin nes de lucro.
En la mayora de los pases de la Regin existen diversas iniciativas de formacin
continua que entregan propuestas independientes, asociadas a propuestas educativas
75
o a intereses econmicos de algunas entidades, o bien por demanda de algunas insti-
tuciones escolares privadas. Estas ofertas pueden tener una mayor relevancia, porque
se acercan a las demandas especcas de las escuelas y de los docentes. Sin embargo,
tienen la debilidad de ser muy heterogneas respecto a la calidad de los aprendizajes
y de difcil regulacin.
El profesorado vinculado a este universo heterogneo es igualmente diverso y des-
igual. Este rasgo se relaciona con las decisiones de los oferentes de apresurar su salida
al mercado con los ms bajos costos posibles, lo que ocasiona que operen con los do-
centes que tienen a su alcance, independientemente de sus perles.
Este problema se agrava ante la debilidad de la institucionalidad pblica para re-
gular y evaluar la oferta de formacin continua proveniente de instituciones acad-
micas y de organismos privados de capacitacin con el n de garantizar su calidad y
relevancia, ligada a la ausencia o baja consideracin de estndares para el desempeo
profesional que sirvan como referentes para la formacin continua al mismo tiempo
que para la evaluacin de desempeo. La capacidad institucional para una regulacin
efectiva es crucial, pues una regulacin tambin puede ser poco pertinente, limitando
iniciativas innovadoras o burocratizando procesos con prdida de exibilidad y res-
puestas oportunas. Los avances de varios pases en materia de elaboracin de estn-
dares o criterios para la evaluacin docente abren caminos para orientar la formacin
continua
24
.
e) Poca consideracin de la realidad de las escuelas y del aprendizaje colaborativo
Si bien se han descrito importantes experiencias de aprendizaje colaborativo entre
pares, una de las modalidades ms apreciadas por los maestros por su impacto en el
quehacer cotidiano, la oferta acadmica y de capacitacin ha estado predominante-
mente centrada en modalidades tradicionales de cursos alejados del contexto escolar.
En parte, este fenmeno puede explicarse por la distancia entre el mundo acadmico
y tcnico responsable en gran medida de la oferta de capacitacin docente y la rea-
lidad escolar concreta. Otra explicacin posible es que la oferta tiende a generalizarse
para grupos diversos de profesores, ms all de la unidad escolar, incluso a veces por
motivos de eciencia econmica. Para alcanzar a un gran nmero de profesores resul-
ta generalmente ms fcil hacerlo a travs de la estrategia de cascadas desatendien-
do las limitaciones de esta va.
Aprender observando las prcticas de otros, intercambiando experiencias y re-
exionando en conjunto son vas que, estando presentes en los programas pblicos,
no adquieren la fuerza necesaria, sea por su carcter innovador o por la carencia de
herramientas y metodologas especcas para implementarlas. El aislamiento de los
educadores en el aula les impide comprender a la escuela como totalidad y les diculta
la necesaria interaccin y colaboracin con otros (Torres, 2003).
24
El Marco de la Buena Enseanza en Chile, equivalente a estndares de desempeo docente, constituye un
ejemplo de uso de criterios orientadores de la evaluacin docente y de la formacin continua.
76
Para las polticas de desarrollo profesional el mayor desafo es el diseo de inter-
venciones consistentes con las realidades de las comunidades escolares. El desarrollo
profesional docente no puede concebirse aisladamente de las necesidades especcas
de cada escuela; un concepto que sintetiza esto es el de aprendizaje situado que ex-
presa que el desarrollo profesional sea que se realice en el espacio fsico de la escuela
o fuera de l, se oriente siempre a la solucin de problemas que el docente enfrenta en
su trabajo cotidiano para lograr que todos sus estudiantes alcancen los aprendizajes
esperados.
f) Dicultades para la regulacin y pertinencia de la oferta de postgrados
Un extenso nmero de estudios sobre la Educacin Superior en Amrica Latina y
el Caribe (Didriksson, 2008) se ha referido a la expansin desordenada de la oferta de
estudios de postgrado (diplomados, especializaciones, maestras y doctorados) y ha
demostrado que esta eclosin, particularmente visible en aquellos sistemas de educa-
cin superior con una alta participacin de instituciones privadas sujetas a registros
de validez laxos, tiene una naturaleza reactiva y se ha desarrollado sin apego a reglas
de calidad y pertinencia.
An en el caso de los programas evaluados en el marco de los mecanismos de ase-
guramiento de la calidad, el juicio se emite en funcin de los criterios e indicadores
propios de la investigacin, lo que limita el desarrollo de opciones con distintas orien-
taciones como, programas de carcter profesionalizante.
Entre los investigadores que forman parte de redes internacionales regionales,
cuyo campo es la formacin docente en programas de maestra y doctorado, existe
un activo debate sobre el impacto en las prcticas atribuibles a los distintos modelos,
diseos curriculares y orientaciones metodolgicas. Una parte de la discusin se ha
concentrado en el esclarecimiento de las caractersticas deseables en los programas
que explcitamente buscan convocar a los practicantes reexivos interesados en am-
pliar el dominio de las estrategias de enseanza que facilitan a alumnos diversos la
apropiacin de contenidos curriculares altamente demandantes
25
.
Los sistemas nacionales de acreditacin y certicacin, en principio, respaldan
la calidad de los programas de postgrado ofrecidos por instituciones de educacin
superior, de acuerdo a los parmetros internacionalmente aceptados. Hay que reco-
nocer que la experiencia predominante atae a la preparacin para la investigacin
fundamental, lo que es positivo en trminos de la solidez institucional del oferente.
Pero, si se pretende impulsar modelos de postgrado relevantes, que enfaticen los com-
25
Un ejemplo de la discusin sobre este tema en la Regin, se encuentra en algunos trabajos presentados en
el encuentro (diciembre de 2010) de la Red Kipus integrada por docentes, especialistas e investigadores de la
educacin. Varias de las Instituciones Formadoras representadas expusieron modelos de postgrado que bus-
can una mejor articulacin entre las aproximaciones tericas y metodolgicas y los problemas de las prcticas
situadas.
77
ponentes de la formacin prctica, centrales para la modicacin de las prcticas de
enseanza, es insoslayable desarrollar criterios e indicadores complementarios que
permitan una criba ms na, centrada en la pertinencia y el potencial de impacto
(Darling-Hammond, 2006; Crowe, 2010).
Regular la oferta de programas de postgrado en educacin, con base en referentes
de calidad y pertinencia, que an no estn sucientemente desarrollados ni son com-
partidos por la comunidad, es una tarea urgente en la Regin.
resumen de temas crticos sobre formacin continua
a. Escasa relevancia y articulacin de la formacin continua
b. Bajo impacto de las acciones emprendidas
c. Desconocimiento de la heterogeneidad docente
d. Falta de regulacin de la oferta
e. Poca consideracin de la realidad de las escuelas y del aprendizaje colaborativo
f. Dicultades para la regulacin y pertinencia de la oferta de postgrados
78
Carrera docente
4.1. Caractersticas de las carreras docentes en Amrica Latina y el Caribe
Desde una perspectiva amplia, puede entenderse por carrera docente el rgimen legal
que establece el ejercicio de la profesin dentro de un mbito determinado, regulando, en-
tre otras materias, el sistema de ingreso, ejercicio, movilidad, desarrollo, ascenso y retiro de
las personas que ejercen la profesin docente (Terigi, 2009). Los Ministerios de Educacin
son los empleadores ms importantes del profesorado en los pases de Amrica Latina y el
Caribe, lo que explica el peso de las decisiones que toman en el mbito de la carrera docente.
Los estatutos y carreras docentes revisados consideran las distintas funciones que pue-
de desempear un profesor o profesora en el sistema escolar: docencia de aula, funciones
directivas, funciones tcnico-pedaggicas, supervisin. Se reconoce la crucial importancia
que tiene la formacin, seleccin y desarrollo profesional de los directores escolares para la
calidad educativa, sin embargo, dado que la funcin docente se ejerce principalmente en el
aula y por la urgencia de denir estrategias para fortalecer el ejercicio en este mbito, este
estado del arte se concentra en la trayectoria de los docentes de aula.
De acuerdo a UNESCO-UIS (2009), ser preciso reclutar unos 750.000 nuevos maestros
en Amrica Latina y el Caribe al ao 2015 para mantener la actual fuerza de trabajo docen-
te y llenar los nuevos puestos necesarios para lograr el objetivo de la educacin primaria
universal. Ms all de este importante desafo del reclutamiento docente, es fundamental
atraer candidatos altamente calicados y capaces de ensear en escuelas de necesidades
crticas y en reas especializadas como ciencias o matemtica (UNESCO, 2008). En este
sentido, es indispensable contar con una carrera docente atractiva que genere expectativas
de alta realizacin personal y profesional, y de retribuciones justas.
La carrera docente se regula en la mayora de los pases por los estatutos de la profesin,
que son el instrumento que da legitimidad a la actividad de enseanza y establece derechos
y obligaciones (Vaillant y Rossel, 2006). Los docentes de la Regin trabajan, principalmen-
te, en centros escolares pblicos, son funcionarios estatales y, por lo tanto, gozan de estabi-
lidad en su cargo, caracterstica de este sector.
Por otra parte, la modicacin de los estatutos o marcos regulatorios del trabajo docente
ha derivado en situaciones de conicto y negociacin en distintos pases de la Regin, en los
ltimos aos. En los pases de mayor desarrollo relativo, los estatutos surgieron en la fase
de expansin de los sistemas educativos, entre las dcadas de 1940 y 1960. Estos estatutos
siguieron el modelo de regulacin estatal de las relaciones laborales y estructuraron carre-
ras burocrticas de ascenso, escalafn y pautas de remuneracin. Por lo general, tambin
tendieron a congurar una carrera docente que premiaba la antigedad y la acumulacin
de experiencia laboral a travs del ascenso escalafonario a cargos de mayor remuneracin y
responsabilidad o de asignaciones e incrementos salariales por dicho concepto.
En los procesos de reforma y modernizacin de los sistemas educativos que tuvieron
lugar en la dcada de 1990, estos marcos regulatorios fueron vistos por muchos analistas
y reformadores como una de las principales trabas estructurales para la reformulacin de
79
la organizacin escolar y la mejora de la enseanza. Por su parte, los sindicatos tendieron
a defender esas regulaciones como una barrera frente a la amenaza de la exibilizacin y/o
precarizacin de las relaciones laborales. En casi todos los pases, los procesos de nego-
ciacin y confrontacin entre sindicatos y gobiernos llevaron a las gestiones educativas a
postergar el tema de la modicacin de los estatutos y privilegiar otros asuntos de la agenda
educativa (Navarro, 2006).
A partir de la dcada de 2000, en varios pases los estatutos sufrieron modicaciones
consensuadas o no introduciendo caractersticas diferentes de las regulaciones tpicas
de mediados del siglo XX. En algunos casos, se enfatiza el carcter de carrera profesional y,
junto con recompensas a las dimensiones de profesionalizacin de las trayectorias docen-
tes, se introducen garantas estatales para el acceso a dichas condiciones (particularmente,
a la formacin continua, la evaluacin, la asesora pedaggica). En otros casos las gestiones
educativas han concebido las modicaciones de los estatutos como polticas asociadas al
mejoramiento de la calidad educativa al introducir sistemas de evaluacin con consecuen-
cias directas en trminos del salario y el escalafn, presionando sobre los docentes para el
mejoramiento de los resultados.
Tipos de carrera docente
Por lo general, existe en la carrera docente una modalidad de promocin vertical y
otra horizontal (UNESCO, 2006). La primera, tiene relacin con la posibilidad de dejar la
funcin docente para tomar otras responsabilidades, y la segunda, se reere a la existen-
cia de posibilidades de desarrollo profesional sin que sea necesario dejar de ejercer como
profesor de aula.
En la Regin predomina la modalidad de promocin vertical, siendo algunas de las ca-
ractersticas ms salientes de la carrera docente la estructuracin en niveles, el alto peso de
la antigedad y la tendencia a la salida del aula como principal forma de ascenso (Mordu-
chowicz 2002; Vaillant y Rossel, 2006). Para un docente solo hay una mejora sustancial de
su ingreso si pasa a ser director de la escuela, y de all a supervisor.
Las normativas vigentes tienden a no valorar el quehacer docente en aula como fuente
de crecimiento profesional. Constituye, por ende, un desafo encontrar mecanismos que
permitan a los docentes lograr reconocimientos y ascensos por su superacin profesional
sin dejar la tarea de enseanza en el aula, pues, de lo contrario, se pierde a buenos docentes
donde ms se les necesita.
En buena parte de los pases, la carrera se organiza sobre la base de una estructura de
tipo piramidal y diseada en niveles. El ingreso a la docencia se hace por el cargo de menor
jerarqua del escalafn respectivo y, por lo general, se establece formalmente que es nece-
sario contar con ttulo docente para poder ejercer como maestro o como profesor. General-
mente, salvo para el caso de nombramientos provisorios, la seleccin de docentes se realiza
por concursos a cargo de las administraciones correspondientes, sean de nivel nacional,
estadual o local. Los concursos son de mrito (antecedentes) o de oposicin.
El acceso por oposicin se reere al proceso de seleccin que ordena a los docentes se-
80
gn la calicacin obtenida en un examen o prueba de evaluacin donde los candidatos
demuestran sus conocimientos y aptitudes para la docencia y para la materia o especia-
lidad a la que se presentan. Un ejemplo de esta modalidad se maniesta en Guatemala
(UNESCO, 2006).
En otros pases, el sistema de acceso por oposicin se ve complementado o sustituido
por un concurso de mritos. A pesar de una gran variabilidad, los mritos habitualmente
considerados son: las calicaciones obtenidas en la formacin inicial, los cursos de actuali-
zacin y la experiencia docente previa. Es la combinacin de los mritos y de los resultados
de las pruebas, cuando existen, la que determina la seleccin y ordenacin de los docentes.
Han optado por este sistema, entre otros, Brasil, Chile, Colombia y Per (UNESCO, 2006).
La carrera docente en Argentina se inicia con el cargo de menor jerarqua del escalafn
a travs de un listado de orden de mrito. En la mayor parte de las jurisdicciones el ingreso
a la docencia se realiza por concurso pblico de antecedentes (formacin inicial, antige-
dad y capacitacin). El acceso al nivel superior no universitario se realiza por evaluacin de
antecedentes y/o sistema de oposicin mediante la constitucin de jurados o comisiones
evaluadoras.
En Trinidad y Tobago existe solamente concurso de mritos. Los maestros que ingresan
al sistema por primera vez deben contar con una licenciatura en educacin. Ellos deben
registrarse como maestros, para lo cual presentan las calicaciones acadmicas requeridas
(que varan segn el nivel) y son entrevistados por una Comisin de Servicios Docentes
(Ministerio de Educacin, Trinidad y Tobago, 2008).
En Mxico, son los estados (o la SEP en el caso del Distrito Federal) los responsables de la
contratacin a travs del Concurso Nacional de Plazas Docentes, modalidad recientemente
establecida que deriva de la Alianza por la Calidad de la Educacin rmada por el SNTE y el
Gobierno Federal en 2008. El concurso es un mecanismo que tiene como objetivo declarado
mejorar la calidad de la educacin en Mxico, fortaleciendo al profesorado mediante la
contratacin de los profesionales mejor calicados para el ejercicio docente. Se pretende de
esta manera erradicar prcticas discrecionales en el otorgamiento de plazas en el sistema
de educacin pblica.
Un dilema importante que enfrentan las carreras docentes centralizadas, es la articu-
lacin con la gestin escolar, situacin que se complejiza en sistemas de administracin
descentralizada, frecuentes en la Regin. El sistema de concursos para acceder a los cargos
docentes requiere de objetividad y transparencia junto con una asignacin de plazas docen-
tes acorde con las caractersticas especcas de las escuelas.
En la mayora de los pases centroamericanos, los graduados deben registrarse en un
escalafn docente y luego postular a una plaza mediante un proceso centralizado.
Por ltimo, hay pases donde no existe una regulacin de orden superior que establezca
criterios comunes para la seleccin de los docentes. En esos casos, son los propios centros o
las autoridades locales quienes realizan la convocatoria de plazas vacantes y ordenan a los
candidatos conforme a sus propias pautas.
Segn algunos autores (De Shano, 2010 y Terigi, 2010), en la mayora de los casos los
docentes nuevos ingresan a la carrera en condicin de interinos o en periodos de prueba,
81
tras los cuales concursando nuevamente o superando diferentes pruebas y evaluaciones
adquieren derechos como parte del cuerpo docente, entre ellos, estabilidad laboral.
El ingreso a la carrera suele producirse en centros ubicados en los contextos ms desfa-
vorables (Terigi, 2010). Adems, los maestros se trasladan de zonas poco pobladas a cen-
tros ms cercanos a su domicilio. Este fenmeno de rotacin atenta contra la construccin
de colectivos docentes estables en las escuelas (Vaillant y Rossel, 2006) y perjudica a escue-
las con estudiantes vulnerables al privarles de docentes con mayor experiencia.
Muchos pases de la Regin han avanzado, en los ltimos aos, en polticas de transfor-
macin de la carrera docente y, en algunos casos, esos procesos han generado importantes
movilizaciones sociales. Esos nuevos modelos de carrera estn fuertemente marcados por
la introduccin de los denominados mecanismos de promocin horizontal, en contraposi-
cin con el tradicional ascenso vertical que rigi histricamente en la Regin. La promocin
horizontal reere a la existencia de posibilidades de jerarquizaciones a partir de ocupar
otros puestos de trabajo dentro de la escuela sin que sea necesario dejar de ejercer como
docente de aula. Las experiencias de Mxico, Colombia y Per, entre otras, forman parte de
esos nuevos modelos de carrera.
La carrera magisterial mexicana ha sido reformada, en mayo de 2011, en sus lineamien-
tos generales para enfrentar los retos relacionados con la necesidad de elevar la calidad
de la educacin. Esta carrera constituye un sistema de promocin horizontal en el que los
docentes participan de forma voluntaria e individual; tienen la posibilidad de incorporarse
a ella y de ascender si cumplen con los requisitos establecidos. Los lineamientos generales
de la carrera magisterial se iniciaron en 1993 y la actual reforma es producto del trabajo
conjunto de la Secretara de Educacin Pblica y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin (Morduchowicz, 2002; Acuerdo para la Reforma de los Lineamientos Generales
del Programa Nacional de Carrera Magisterial, 2011).
Un caso tambin mencionado en la literatura es el de Colombia, donde existen dispo-
siciones que establecen un sistema de clasicacin de los maestros y directivos docentes
estatales en la escala salarial, segn su formacin acadmica, experiencia, responsabilidad,
desempeo y competencias
26
(Morduchowicz, 2010). El ingreso a la carrera docente es es-
trictamente por concurso y est permitido a todos los docentes con ttulos de Normalista
Superior o Tecnlogo en Educacin y a Licenciados en Educacin o ttulo universitario dife-
rente a Ciencias de la Educacin. El ttulo de Normalista Superior solo acredita para ejercer
en los niveles preescolar y bsico, y el ttulo de nivel universitario acredita para los niveles
superior y medio. De esta forma, se abre el ingreso a la carrera a profesionales que no tienen
ttulo docente (CEPP, 2010).
Otro caso interesante es el de Per, donde, en el ao 2007, se promulg la nueva Ley de
la Carrera Pblica Magisterial que contempla cinco niveles a los que se accede segn resul-
tados de las evaluaciones y de pruebas voluntarias, con un tiempo mnimo de permanencia
26
Autorizados por el Congreso de la Repblica existen actualmente en Colombia, docentes antiguos regi-
dos por el Decreto 2277 de 1979, que establece normas sobre el ejercicio de la profesin docente y docentes
nuevos, regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002, por el cual se expide el nuevo estatuto de profesionalizacin
docente.
82
en cada nivel. En el primer nivel, se requiere una permanencia de 3 aos, en el segundo de
5, en el tercero y en el cuarto de 6 y en el quinto hasta la jubilacin. Los docentes del sector
estatal que estaban regidos por la Ley de Profesorado, tienen la posibilidad de ingresar en
la Carrera Pblica Magisterial en la que el quinto nivel duplica el salario del primer nivel
(Morduchowicz, 2010). Ambas leyes coexisten dado que la incorporacin a la Carrera Pbli-
ca Magisterial es voluntaria. A pesar de los incentivos econmicos ofrecidos, se estima que
el 80% de los maestros permanecen en la antigua Ley del Profesorado (Cuenca, 2011). Una
explicacin de este hecho podra radicar en que, a pesar de que se promovi una discusin
participativa de actores sociales, la promulgacin de la ley se produjo en medio de una huel-
ga magisterial como una medida de fuerza para doblegar al magisterio
27
.
En Argentina, los Estatutos del Docente establecen las pautas que normativizan el re-
corrido escalafonario para alcanzar puestos de mayor jerarqua. Para el caso del rea de la
Enseanza Primaria Comn, en general, la pirmide jerrquica es la de Maestro de Grado,
Vicedirector, Director y Supervisor. El acceso como titular a cada uno de estos cargos est
determinado por los antecedentes del docente y por una prueba de oposicin.
Brasil se destaca por su heterogeneidad en materia de carrera docente. Los profesionales
de la educacin estn divididos en seis ramas: los docentes, los administradores, los plani-
cadores, los supervisores, los inspectores y los orientadores educacionales. Los planes de
la carrera de magisterio son elaborados en los municipios, en los estados y en la adminis-
tracin federal. Tal proceso respeta la autonoma relativa de las esferas administrativas y
no posibilita la consolidacin de una carrera nica vigente en todo el territorio nacional,
aunque se observan criterios comunes denidos por la ley. Estos criterios son: el ingreso
a la carrera por concurso pblico de pruebas y de ttulos; el perfeccionamiento continuo
incluso con licenciamiento peridico remunerado para tal n; una base salarial; la progre-
sin basada en la titulacin o habilitacin y en la evaluacin del desempeo; la necesidad de
previsin de un periodo reservado a estudios; el planeamiento y evaluacin del desempeo
de los alumnos y de la propia unidad escolar y, la experiencia docente (OEI, 2008a).
En Costa Rica, en el ao 2005, se estableci una nueva Carrera Profesional Docente
orientada a otorgar incentivos asociados al buen desempeo con el n de atraer y mantener
a docentes mejor cualicados.
En Guatemala, existe una propuesta de carrera docente que fue formulada por la Escuela
de Formacin de Profesores de Educacin Media de la Universidad de San Carlos (USAC),
la Asamblea Magisterial y con el apoyo de USAID
28
. Esta propuesta ha sido ya consensuada
con el magisterio y actualmente hay una versin de la misma para proceder prximamente
a su discusin y debate. Esta propuesta entiende a la carrera como el ingreso, la permanen-
cia, el camino a transitar para el ascenso, los incentivos y el retiro. Un elemento discutido
es el tema de la evaluacin de desempeo y, al respecto, existe consenso con el magisterio
en que el ascenso debe estar vinculado al desempeo docente. Este proyecto de carrera se
plantea en forma paralela al escalafn que ya opera en el pas.
27
El informe del grupo de consulta de Per.
28
Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos.
83
Al comparar los casos de tres pases que cuentan con nuevas carreras docentes nacio-
nales Colombia, Mxico y Per se advierten las siguientes caractersticas comunes: vo-
luntariedad para los docentes en ejercicio (salvo en el caso de Colombia donde existe una
carrera universal y otra voluntaria para efectos de otorgar incentivos); mecanismos de eva-
luacin docente; consideracin de factores como antigedad, formacin y conocimientos;
y existencia de niveles (con excepcin de Colombia). Los resultados de aprendizaje de los
alumnos solo estn considerados en la carrera docente de Mxico.
El anlisis de las diversas propuestas de carrera docente remite a una compleja red de
factores intervinientes, entre los cuales estn las condiciones laborales, las remuneraciones
e incentivos y los sistemas de evaluacin del desempeo docente.
Condiciones laborales
En una revisin de la literatura sobre demanda y oferta docente realizada para los pases
de la OCDE (2002), se destacan algunos aspectos de las condiciones laborales que se vin-
culan estrechamente con las propuestas de carrera docente, entre los cuales se enfatizan:
la relacin estudiante-maestro, los problemas de disciplina escolar, el tiempo dedicado a la
docencia en aula, el multiempleo y los fenmenos referidos a la rotacin de docentes.
Las condiciones en que se desempean los docentes, por un lado, representan una di-
mensin de derechos laborales que legtimamente son defendidos por los sindicatos y, por
otra parte, tienen una incidencia directa en la calidad de su desempeo profesional y, por
ende, en los aprendizajes de los estudiantes.
A pesar de que la investigacin acerca de la inuencia del tamao de la clase sobre el
rendimiento escolar no es concluyente (Vegas y Petrow, 2008), los maestros de la Regin
no enfrentan, en promedio, clases especialmente grandes. Como se vio en el Captulo I, la
relacin maestro-estudiante en la Regin en el ao 2008, era de 23 en la educacin prima-
ria, nmero similar o levemente superior al de la mayora de los pases europeos e inferior
al de varios pases asiticos como Japn, China y Corea del Sur (UNESCO IBE, 2010). No
obstante, este promedio oculta situaciones que un sector de docentes de zonas urbanas
enfrenta en varios pases, con cursos demasiado numerosos.
En muchos pases las condiciones de infraestructura escolar, de equipamiento y material
didctico son an precarias, lo que diculta fuertemente el trabajo docente. A menudo, los
profesores realizan esfuerzos econmicos personales o movilizan a los padres para suplir
dichas carencias, situacin que les genera sentimientos negativos relacionados con la falta
de apoyo de las autoridades a su labor profesional. La existencia de espacios adecuados y
bien equipados para desarrollar tareas fuera del aula, tanto individuales como de equipo,
constituye otro factor importante respecto del cual las situaciones son muy diversas.
Algunos informes, como OCDE (2002), sugieren que los problemas de convivencia esco-
lar y de disciplina en el aula tambin podran inuenciar las condiciones laborales y, en par-
ticular, la eleccin de la carrera y la retencin de los docentes. Estudios recientes (Marcelo y
Vaillant, 2009) muestran que una de las principales razones para la desercin docente dice
relacin con problemas de disciplina en el aula. Parecera que cuando los docentes sienten
84
que tienen un mayor control sobre las polticas disciplinarias de sus escuelas, tambin estn
ms propensos a seguir en la enseanza.
Un factor importante es, asimismo, la organizacin del trabajo docente que incluye la
asignacin de funciones dentro de la comunidad educativa. La existencia de normas y pro-
cedimientos claros para la asignacin de tareas y la generacin de oportunidades para el
trabajo colectivo son factores que pueden marcar diferencias importantes en la forma en
que se encara el trabajo profesional. Del mismo modo, las relaciones internas de ndole
burocrtica o autoritaria que caracterizan a muchas instituciones escolares en la Regin
determinan climas perjudiciales para la profesionalizacin del trabajo docente. Este factor
es importante, pues podra estar en el trasfondo de actitudes pasivas o negativas que induz-
can al abandono de docentes competentes. No obstante la importancia de esta dimensin,
no se dispone de investigaciones que den cuenta de su expresin en la realidad y su anlisis
reviste especial complejidad, debido a que las relaciones internas se construyen de manera
distinta en cada comunidad educativa.
La Regin tiene una enorme diversidad tnica, racial y socioeconmica entre sus escue-
las y poblaciones de estudiantes. Esta diversidad tambin contribuye a entornos laborales
radicalmente diferentes y es probable que inuya sobre las decisiones individuales sobre la
opcin docente y sobre dnde trabajar (De Shano, 2010).
En la mayora de los pases de la Regin existe un alto grado de estabilidad laboral. No
obstante, un factor importante a considerar en el examen de las condiciones laborales de
los docentes, es el tiempo que estos dedican a la tarea de enseanza en el aula. La carga
real de trabajo es siempre difcil de determinar, pero se sabe que la dedicacin horaria en
los pases latinoamericanos est casi enteramente consagrada al trabajo en el aula (Vaillant
y Rossel, 2006). Por lo general, la jornada laboral no incluye el trabajo de planicacin,
coordinacin o evaluacin, que normalmente recae sobre los docentes en su tiempo libre.
Esta situacin diculta considerablemente el desarrollo profesional de los educadores. En
la Regin no se observan casos de pases que hayan resuelto favorablemente esta situacin,
a diferencia de lo que acontece en pases de la OCDE, donde el tiempo asignado para accio-
nes formativas constituye uno de los principales soportes con que cuentan los docentes en
servicio (OCDE, 2009a).
Otro dato relevante en cuanto a las condiciones de trabajo de los docentes de Amrica
Latina y el Caribe, se reere al multiempleo. La doble jornada laboral constituye una prc-
tica de un alto porcentaje de docentes. Adems esta doble jornada se realiza en diferentes
establecimientos educativos, lo que contribuye al estrs y el cansancio fsico. Esto guarda
relacin con un ndice de estabilidad docente que examina la permanencia de los docentes
en una escuela durante cinco aos o ms (UNESCO-UIS, 2008). As, por ejemplo, si 18 de
20 docentes han estado en una escuela durante cinco aos o ms, la estabilidad sera del
90%. En muchos pases de la OCDE, se llega a esos ndices muy adecuados de estabilidad
docente. Pero en Amrica Latina y el Caribe, el fenmeno se maniesta de manera diferente
y el ndice suele situarse por debajo del 70% (UNESCO-UIS, 2008).
En Amrica Central se observa que el estrs laboral asociado a condiciones de trabajo
desfavorables incluidos ambientes escolares adversos e inseguros, traslado hacia la escuela
85
en zonas rurales, sobrecarga de trabajo administrativo y hacinamiento en el aula produce
impacto negativo en la labor docente.
Diversos estudios han analizado temas de salud laboral de los docentes, que se ree-
jan en prolongadas licencias mdicas lo que afecta seriamente el normal funcionamiento,
especialmente en las escuelas pblicas (UNESCO, 2005). Una experiencia interesante de
analizar es el esfuerzo que se lleva a cabo en Trinidad y Tobago con el n de lograr condicio-
nes de trabajo ms seguras a travs de un Acta de Salud y Seguridad Ocupacional
29
. Esta
propuesta se enmarca en un conjunto de objetivos que el Ministerio de Educacin de dicho
pas se propone en relacin al profesorado: participacin en las decisiones; tiempo para tra-
bajo de planicacin; carrera con claras oportunidades de promocin; reconocimientos de
desempeos de excelencia; remuneraciones justas; benecios para docentes que se retiran;
ambientes de trabajo seguros y saludables
30
.
Los problemas que los docentes enfrentan respecto de sus condiciones laborales no solo
inciden en riesgo de desercin de profesores calicados, sino tambin en situaciones de
malestar docente altamente perjudiciales para la efectividad de su desempeo profesional.
Remuneraciones e incentivos
La carrera docente est estrechamente relacionada con las remuneraciones y los incenti-
vos en la medida en que los ascensos y promociones se asocian a mejoramientos salariales.
El tema de las remuneraciones docentes ha sido largamente discutido y estudiado a la
vez que ha estado a la base de prolongados conictos entre gobiernos y sindicatos en la
mayora de los pases de la Regin. Los salarios docentes en Amrica Latina son comparati-
vamente bajos en relacin a otras profesiones. Esto es un punto crtico, porque si se quiere
estimular a los mejores estudiantes a que ingresen a las carreras pedaggicas, deben saber
que ingresarn a una profesin con remuneraciones adecuadas.
La bibliografa (Morduchowicz, 2009) considera que las remuneraciones docentes se
componen del salario bsico y de otras especicaciones que otorgan aumentos por diferen-
tes motivos, entre las cuales la antigedad suele ser el ms importante. En varios casos, el
salario bsico puede aumentar en forma sustantiva cuando se consideran los incentivos,
aunque estos a menudo son muy selectivos.
Una de las caractersticas ms extendidas de las estructuras salariales docentes de la
Regin es que las escalas son denidas centralmente (Morduchowicz, 2009). En algunos
pases con estructura federal, la tendencia ha sido en los ltimos aos a establecer un mni-
mo salarial para todos los docentes. As en Argentina, la ley de Garanta de Salario Docente,
sancionada y promulgada entre los aos 2003 y 2004, establece y unica un ciclo lectivo
anual mnimo en todos los mbitos y jurisdicciones del pas y garantiza el cobro de sus
haberes a todos los docentes.
29
Ministerio de Educacin de Trinidad y Tobago. Respuesta a consulta UNESCO, agosto, 2011.
30
Iniciativa de Planicacin Estratgica Ministerio de Educacin de Trinidad y Tobago, 2010.
86
Un caso emblemtico al respecto es el de Brasil, que en el ao 1996 cre el Fondo de
Manutencin y Desarrollo de la Educacin Primaria y de Valorizacin del Magisterio
(FUNDEF), reemplazado en el 2006 por el Fondo de Desarrollo de la Educacin Bsica y
de Valorizacin de los Profesionales de la Educacin (FUNDEB). El principal objetivo de
este fondo es la redistribucin de los recursos destinados a la educacin compensando a
los estados y municipios en los que la inversin por alumno es menor a la jada para cada
ao. Dado que un mnimo de 60% del fondo est destinado a remuneraciones y perfeccio-
namiento docente de profesionales de la educacin, los resultados han sido alentadores: los
salarios de los docentes han mejorado signicativamente y los aumentos han sido ms altos
all donde los salarios estaban ms deprimidos (Souza, 2001 y Gatti et l., 2011).
La Secretara de Educacin del Estado de Sao Paulo se propuso implementar desde hace
unos aos polticas tendientes al mejoramiento de la calidad educativa a travs de la asigna-
cin de recursos asociados a los resultados de las evaluaciones de calidad educativa. En este
sentido, puso en marcha dos programas que funcionan complementariamente: un premio
entregado a las escuelas que alcanzan las metas acordadas; y el programa de Promocin
por Mrito que permite a los docentes con buen desempeo aumentar su salario hasta un
240% respecto del salario inicial, a lo largo de su carrera (CEPP, 2010).
En Mxico, por su parte, las recientes reformas a la Ley General de Educacin (2011)
mandatan a las autoridades educativas a establecer mecanismos de estmulos a la labor
docente con base en la evaluacin. El reciente Acuerdo para la reforma de los Lineamientos
Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial
31
tuvo como propsito dar centra-
lidad a los estudiantes en el otorgamiento de incentivos. En el esquema anterior, el rendi-
miento de los estudiantes en las pruebas nacionales tena un valor de 20 %, mientras que
en el nuevo diseo aumenta a 50% del puntaje global. Los otros factores considerados son:
formacin continua (20%), preparacin profesional (5%), antigedad (5%) y actividades
cocurriculares
32
(20%). El alto peso otorgado al aprovechamiento escolar de los estudiantes
responde a una exigencia que han expresado distintos sectores de la sociedad mexicana
33
.
Los diferentes pases de la Regin han hecho esfuerzos signicativos por mejorar las
remuneraciones de los docentes, pero siguen existiendo importantes brechas entre los sa-
larios de estos y los de otros profesionales, lo que atenta con la posibilidad de atraer y de
mantener en el aula a buenos profesores que encuentran opciones laborales mejor remu-
neradas.
Morduchowicz (2010) postula que en la profesin docente hay dcits bsicamente a ni-
vel de la formacin y del reclutamiento. El autor arma que los incentivos salariales son el
31
Ver documento de referencia SEP-SNTE.
32
Estas actividades son adicionales a la jornada de trabajo de los maestros y promueven la vinculacin y la
participacin de todos los actores educativos en cada escuela con el n de generar un ambiente que facilite la
formacin de los estudiantes.
33
Algunos expertos sostienen que el instrumento que actualmente se dispone (la prueba ENLACE) adolece
de debilidades que pueden convertirla en una herramienta injusta para determinar el valor que agrega al
rendimiento escolar cada docente.
87
intento de promover y reconocer a docentes capaces, atrados al sector con independencia
de los ingresos alternativos o las diferentes oportunidades de desarrollo personal y profe-
sional en otras reas (2010: 3). La temtica referida a los incentivos ha estado acompaada
por debates y posiciones encontradas, tanto a nivel de analistas como de formuladores de
polticas y de representantes gremiales.
La bibliografa identica diversos tipos de incentivos basados en: conocimientos y habi-
lidades; resultados de los estudiantes; formacin docente; enseanza en escuelas en medios
difciles y enseanza de determinadas materias (Vegas, 2006). En Amrica Latina y el Cari-
be, se observa que se han privilegiado las dos primeras categoras.
Louzano (2011) examina en profundidad la experiencia chilena como un ejemplo de in-
centivos basados en conocimientos y habilidades de los docentes y de incentivos basados en
los resultados de los estudiantes. En relacin con el primer tipo de incentivos, existe la Asig-
nacin de Excelencia Pedaggica (AEP), desde 2002. Es un proceso voluntario que busca re-
conocer el mrito profesional de los maestros y profesores. Para lograr esta certicacin, los
docentes deben acreditar sus conocimientos y competencias mediante una prueba escrita y
un portafolio de evidencia de planicacin, realizacin de una clase (incluida la lmacin)
y evaluacin de clases. Ello les permite obtener una retribucin econmica que equivale,
aproximadamente, al dcimo tercer sueldo durante diez aos
34
(Morduchowicz, 2009). Esta
asignacin ha beneciado hasta la fecha aproximadamente al 2% de los docentes de aula de
establecimientos con nanciamiento pblico.
En relacin con estmulos asociados a resultados educativos, Chile cuenta adems con
un incentivo colectivo, el Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo de los Estableci-
mientos Educacionales (SNED), que evala cada dos aos el desempeo de los estableci-
mientos educacionales a partir de la medicin de los resultados de los estudiantes, segn
el Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE). Los establecimientos que
muestran mayores progresos en este sistema de medicin y en otros indicadores de gestin,
reciben recursos adicionales (durante dos aos), destinados a entregar una bonicacin
al conjunto de los directivos y docentes, basado en el principio de que un buen docente
es aqul que logra que sus estudiantes aprendan lo que deben aprender (Peirano, Falck y
Dominguez, 2007).
En Colombia, el Programa Nacional de Incentivos premia a centros con buen desempeo
con recursos para la implementacin de proyectos educativos y a docentes de esos centros
por la excelencia en su trabajo. En los ltimos seis aos, el gobierno colombiano ha aplicado
una serie de medidas y programas en materia de educacin, orientados a mejorar la calidad
del servicio pblico (Peirano, Falck y Dominguez, 2007).
Segn Andrews (2006), existe bastante evidencia de que, aunque las remuneraciones
y los incentivos ocupan un lugar importante a la hora de elegir ingresar y permanecer en
la profesin docente, los maestros y profesores tambin otorgan un valor preponderante
a otras cuestiones, como el reconocimiento del buen desempeo. En Amrica Latina y el
34
Una norma reciente establece tres tramos de acreditacin con montos diferenciados y reduce a cuatro aos
el periodo de vigencia del incentivo.
88
Caribe es posible encontrar algunas iniciativas promisorias de incentivos simblicos que,
desde la sociedad civil, buscan reconocer a los buenos docentes y mejorar la valoracin so-
cial del profesorado (Vaillant y Rossel, 2010). Entre estas merecen especial atencin: el Pre-
mio Educador Nota 10 en Brasil, el Premio Compartir al Maestro en Colombia, el Premio
Maestro Cien Puntos en Guatemala, el Premio ABC en Mxico y el Premio Maestro que Deja
Huella en Per.
En relacin a los premios que se otorgan, se consideran entre otros: dinero para los
docentes o para los centros, material didctico, computadoras, pasantas en otros pases,
becas de estudio en los propios pases y otros bienes materiales. Cabe destacar el impacto
meditico de las diversas premiaciones al docente en los medios de comunicacin, lo que
puede contribuir a mejorar la imagen pblica sobre el magisterio.
Evaluacin del desempeo docente
La evaluacin de los docentes no ha sido en muchos pases de Amrica Latina y el Ca-
ribe un tema prioritario, lo cual no signica que no exista una prctica o una normativa al
respecto. Tanto los supervisores y directores de centros docentes como los estudiantes y
sus familias, muchas veces con mecanismos no formales, evalan el comportamiento de
los docentes (Vaillant y Rossel, 2006; Romn, 2010). Existen mecanismos tradicionales de
evaluacin docente que an sobreviven aunque su efecto regulatorio y sus vnculos con el
aseguramiento de la calidad no son necesariamente efectivos.
La evaluacin docente es un tema que produce discusin entre autoridades educativas
y gremios. Su implementacin est mediada por negociaciones que no siempre atienden
criterios tcnicos de buen desempeo. Las iniciativas han sido impulsadas por las autori-
dades y no necesariamente son aceptadas por el magisterio. La discusin incluye el objeto
de evaluacin, los actores que evalan, los criterios para la evaluacin, los instrumentos y
procedimientos, y la relacin entre los resultados y los incentivos. Ciertamente, evaluar
la calidad del desempeo docente es un desafo de la mayor complejidad, lo que explica la
diversidad de estrategias utilizadas a nivel mundial.
Un estudio sobre evaluacin del desempeo y carrera profesional docente en 50 pases
de Amrica y Europa (UNESCO, 2006) sostiene que una de las actuales preocupaciones de
los sistemas educativos de Amrica y Europa es la de desarrollar sistemas de carrera docen-
te y de evaluacin del desempeo que contribuyan al desarrollo profesional de los maestros
y profesores y, con ello, a la mejora de la calidad de la enseanza. Sin embargo, se reconoce
que la evaluacin del desempeo docente es un tema altamente conictivo, dado que en l
se enfrentan intereses y opiniones de los polticos y administradores, de los profesores y sus
sindicatos, y de los estudiosos sobre la materia.
El estudio destaca el caso de Finlandia, pas que se ha convertido en estos aos en el sm-
bolo de la calidad de la educacin, donde no solo no existe evaluacin externa de docentes o
centros, sino que es un tema que ni siquiera est en debate. El sistema educativo nlands
se basa en la conanza sobre el docente y su profesionalidad, as como en el buen hacer de
los centros educativos (UNESCO, 2006).
89
En Amrica Latina siguen siendo muy escasas las experiencias en materia de evaluacin
docente. Al igual que para incentivos, Chile y Colombia aparecen abundantemente citados
en la bibliografa, a los que se agrega recientemente Per (Vaillant, 2010a), lo que se puede
apreciar en el Cuadro N 11. Esto tiene cierta lgica, pues los incentivos suelen ser un com-
ponente esencial de los sistemas de evaluacin del desempeo.
Chile cuenta desde el ao 2003 con el Sistema de Evaluacin del Desempeo Profesional
Docente para el sector municipal, que contempla la evaluacin de los docentes cada cuatro
aos en relacin con los criterios considerados en el Marco de la Buena Enseanza (MBE).
La evaluacin se realiza mediante cuatro instrumentos: autoevaluacin; informe del direc-
tor de la escuela y jefe tcnico pedaggico; evaluacin de un docente par de otro centro
educativo; y un portafolio de evidencias escritas y lmadas (Manzi, Gonzlez y Sun, 2011).
Los docentes que obtienen los mejores resultados destacados o competentes pueden
acceder a un incentivo econmico (Asignacin Variable de Desempeo Individual, AVDI)
por cuatro aos, previa aprobacin de un examen de conocimientos.
Los profesores evaluados en las categoras inferiores bsica o insatisfactoria reciben
apoyo mediante Planes de Superacin Profesional que consideran los puntos dbiles identi-
cados por la propia evaluacin. Adems, los docentes con resultado insatisfactorio deben
volver a evaluarse al ao siguiente y si no superan dicha situacin, deben abandonar el
sistema
35
.
Otro caso mencionado en la literatura reere a Colombia, donde, desde el ao 2002, a
partir del Estatuto de Profesionalizacin Docente, se establecen tres tipos de evaluacin,
cada una de las cuales evala a los docentes en distintos momentos de su carrera y con
diferentes objetivos (Vaillant, 2010a):
a. Un concurso en el que se evalan aptitudes, competencias, experiencia e idoneidad del
aspirante para el ingreso a la carrera; una vez que se ingresa a travs de la prueba, se hace
un nombramiento por un ao.
b. Una valoracin de desempeo efectuada cada ao y segn la cual aquellos que obten-
gan calicacin insatisfactoria en dos aos consecutivos son retirados del servicio.
c. Un examen de competencias, de carcter voluntario, para aquellos que han permane-
cido como mnimo tres aos en el cargo y que permite el ascenso o la reubicacin de nivel
salarial para quienes obtengan calicacin sobresaliente.
35
Las consecuencias para los docentes evaluados en nivel insatisfactorio y bsico fueron modicadas por la
reciente Ley sobre Calidad y Equidad de la Educacin (2011) pues el sistema original concordado con el gremio
docente contemplaba solo la consecuencia de salida del sistema para aquellos que fueran evaluados en el nivel
insatisfactorio en tres evaluaciones anuales consecutivas. Segn la nueva Ley, quienes resulten evaluados en
tres oportunidades consecutivas en categora de bsico y/o insatisfactorio, deben tambin abandonar el sis-
tema. Adems, establece que directores podrn realizar evaluaciones complementarias as como proponer el
despido de hasta un 5% de los profesores del establecimiento bajo su direccin, siempre que hayan obtenido el
resultado de bsico o insatisfactorio en la evaluacin nacional.
90
Aquellos profesores que aspiran a cambiar de escalafn deben someterse al examen de
competencias (Peirano, Falck, y Domnguez, 2007), relacionadas con: competencias de lo-
gro y accin; competencias de ayuda y servicio; competencias de inuencia; competencias
de liderazgo y direccin; competencias cognitivas; y competencias de ecacia personal
36
.
En Per, la ley de Carrera Pblica Magisterial de 2007 determina que el docente debe
pasar por un riguroso concurso que consta de una prueba, un estudio de su trayectoria
profesional y una entrevista personal (Morduchowicz, 2010). El reglamento de la nueva ley
consider dos tipos de evaluacin:
a. Obligatoria, para el ingreso a la carrera y para el desempeo laboral, que se realiza
cada tres aos y en caso de desaprobacin se realiza otra evaluacin al ao, previo proceso
de capacitacin y seguimiento, en un tiempo no mayor de tres trimestres al de la evaluacin
desaprobada.
b. Voluntaria, para el ascenso y para vericar el dominio de capacidades y desempeos
del profesor al postular a cargos del rea de gestin pedaggica, gestin institucional o in-
vestigacin. Para presentarse a las pruebas se debe haber aprobado la evaluacin del des-
empeo previa al nivel al que se aspira. Dada una cantidad de vacantes y segn orden de
mrito, se obtiene el puesto solo con la suma mayor o igual al 70%.
En Per, la evaluacin docente es realizada por el Ministerio de Educacin en coordina-
cin con el rgano operador del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certica-
cin de la Calidad Educativa (SINEACE), establecido en 2003.
En 2007, se promulg en Per la Ley de Carrera Pblica Magisterial, que establece un
nuevo escalafn horizontal y de ascenso, y mecanismos de incentivos salariales a partir
de la aplicacin de un sistema de evaluacin de los docentes. Esta ley establece tambin la
participacin de las familias en el nombramiento de docentes y directivos de los centros
educativos. La promulgacin de esta ley fue resistida por el SUTEP y dio lugar a una serie de
prolongadas huelgas nacionales (2007), aunque paulatinamente se ha registrado una pr-
dida de la capacidad de movilizacin del sindicato frente a estas medidas (Chiroque, 2010).
La puesta en marcha de evaluaciones del desempeo en Per, a partir de 2006, en el
marco de distintas medidas que lanz la gestin educativa del APRA, deriv en una etapa
de confrontacin y conictividad. La evaluacin del desempeo forma parte de la Ley de
Carrera Pblica Magisterial y los resultados obtenidos en esas evaluaciones forman parte
de los factores a considerar peridicamente para el progreso de los docentes en el escalafn
horizontal y para el ascenso en el cargo. La opcin de la gestin educativa parece haber sido
avanzar con la poltica de evaluacin del desempeo docente y la reforma de la carrera ms
all de las resistencias del sindicato, apostando a un desgaste en el largo plazo de dichas
resistencias (Chiroque, 2010).
En Trinidad y Tobago, el sistema de evaluacin docente permite la promocin y ascenso
a otras posiciones dentro de la carrera docente. Este sistema contempla una evaluacin
anual obligatoria.
36
http://www.mineducacion.gov.co/proyectos/1737/article-210839.html
91
per
2007
trinidad y
tobago
ingreso a la carrera
y desempeo laboral
promocin y acceso
a otras posiciones
ascenso y acceso a
otros cargos
evala al docente
cada tres aos
evaluacin anual
y obligatoria de
docentes
evala a docentes
voluntarios y se
realiza anualmente
si el docente no aprueba, se
realiza otra evaluacin al
ao previo proceso de for-
macin y seguimiento.
evaluacin del desempeo se
considera en la entrevista de
promocin.
si el docente sortea con
xito las pruebas, asciende de
nivel o accede a nuevo puesto.
fuente: Elaboracin propia.
pas
chile
2002 - 2003
colombia
2002
cuadro n 11: Evaluacin del Desempeo Docente en Chile, Colombia, Per, y Trinidad y Tobago
modalidad
sistema evaluacin
desempeo
profesional docente
prueba ingreso
carrera
valoracin desempeo
evaluacin
competencias
evaluacin obliga-
toria a docentes del
sector municipal cada
cuatro aos.
|v~|u~J| ~| ||~|.~|
ao escolar
evaluacin anual de
desempeo
evaluacin optativa
con mnimo tres aos
en la carrera
docentes destacados y
competentes pueden obtener
|||||J |J|JnJ |||v~
aprobacin de una prueba
de conocimientos. docentes
evaluados en nivel insatisfac-
torio o bsico participan en
plan de superacin profe-
sional y se deben reevaluar
en uno o dos aos; si se
mantienen en nivel insatis-
factorio por 2 aos o en nivel
bsico o insatisfactorio por
3 aos, deben abandonar el
sistema.
si el aspirante aprueba el con-
curso, ingresa a la carrera en
|| |J| J|~|.
|| |J||| ||| ~||-
cacin no satisfactoria
durante dos aos es retirado
del servicio.
|| |J||| ||| ~||-
cacin sobresaliente asciende
en el escalafn o se reubica
salarialmente.
estrategia consecuencias
92
Cuba es otro de los pases de Amrica Latina y el Caribe que cuenta con un sistema de
evaluacin docente a cargo de una comisin integrada por el director, por docentes con
amplia experiencia y por miembros del sindicato. El docente debe pronunciarse acerca
de la evaluacin realizada y si no est convencido de los resultados, puede recurrir a una
instancia superior para una revisin. Los docentes con mejores calicaciones tienen la
oportunidad de capacitarse en cursos, licenciaturas, doctorados y maestras, en el mbi-
to nacional e internacional. En Cuba, el sistema de evaluacin ofrece estmulos consis-
tentes en bonicaciones y/o aumento salarial (UNESCO, 2006). Aquellos docentes que
no logran los resultados esperados en la evaluacin nal, tienen la opcin de recalicar-
se, es decir, pueden prepararse, intensamente, en las universidades pedaggicas sin que
el Estado Cubano prescinda de sus funciones.
En Mxico, el sistema de evaluacin concordado en mayo de 2011 entre la SEP y el
SNTE, tiene por objetivo evaluar a la totalidad de los docentes de aula, directivos y do-
centes en funciones de apoyo tcnico-pedaggico de educacin bsica. Esta evaluacin
permitir proporcionar un diagnstico integral de las competencias profesionales, foca-
lizando los trayectos de formacin continua en las reas decitarias que se detecten de
manera de articular un apoyo profesional adecuado para mejorar la calidad de la educa-
cin del pas. En concordancia con lo sealado anteriormente, la evaluacin contempla-
r los siguientes aspectos: i) aprovechamiento escolar (resultados de evaluaciones nacio-
nales acadmicas en escuelas, o instrumentos estandarizados y/o de las estrategias que
correspondan); ii) competencias profesionales que, a su vez, considera: a) preparacin
profesional (exmenes estandarizados que se aplicarn cada tres aos); b) desempeo
profesional con base en los estndares que emita la Secretara de Educacin Pblica, y c)
formacin continua (SEP-SNTE, 2011).
4.2. Temas crticos que emergen de la situacin actual de la carrera docente

En la mayora de los pases de la Regin, los docentes no cuentan con una carrera pro-
fesional que reeje un reconocimiento social y sea percibida por los jvenes que acceden
a la profesin y por los profesores en ejercicio como un conjunto de oportunidades de
desarrollo profesional que contemple expectativas de promocin asociadas al mrito, al
esfuerzo y a la responsabilidad profesional.
a. Dicultad para atraer y retener buenos docentes
La necesidad de atraer y retener buenos docentes es un tema clave que aparece re-
currentemente en la mayor parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Pero hay
dicultades, no solo para atraer buenos candidatos sino tambin para retenerlos, porque
la docencia es tambin una puerta de entrada a otros estudios u ocupaciones. Por esta
razn, es difcil lograr dicho propsito sin un entorno profesional que mejore la capaci-
dad del sistema educativo y estimule a que la profesin docente sea una de las primeras
opciones de carrera para los jvenes bachilleres, egresados de la educacin secundaria
93
con buenos resultados educativos (Vaillant, 2006). Asimismo, la inexistencia de modali-
dades de promocin y ascensos en la profesin docente que reconozcan y estimulen las
buenas prcticas tiende a alejar a los buenos docentes en ejercicio.
La revisin de la literatura, a nivel internacional y latinoamericano, muestra que los
responsables educativos enfrentan hoy el reto constante de disponer de un nmero su-
ciente de profesores competentes, que permanezcan motivados y que dispongan de con-
diciones laborales adecuadas durante toda su carrera profesional (Vaillant, 2006; OCDE,
2005; Vegas y Petrow, 2008).
Sin duda, el logro de tal propsito est directamente relacionado con las condiciones
salariales y laborales y con el prestigio que la sociedad asigne a la profesin. Una gran di-
cultad es el poco aprecio que tienen las sociedades por la profesin docente, lo que con-
trasta con las altas expectativas sobre la actuacin de los maestros. Por su parte, los pro-
fesores lamentan su bajo prestigio, especialmente en lo que se reere a las retribuciones
monetarias a su alcance, perpetundose un cierto resentimiento (Ortega et l., 2011).
Para aumentar el inters en la docencia, existen motivaciones adicionales a la com-
pensacin econmica como son la calidad de las relaciones con los estudiantes y colegas,
el trabajo en equipo, el apoyo de los lderes escolares, las condiciones de trabajo tanto
materiales como de tiempo para actividades profesionales fuera del aula y las oportuni-
dades de desarrollo profesional (OCDE, 2005).
b. Carreras que desconocen etapas en la docencia
La vida de un docente, profesionalmente hablando, es de unos 30 a 40 aos y est
fuertemente marcada por los primeros tres a cinco aos. Esa etapa es clave, pues es
cuando el profesor construye su cultura de trabajo. Las propuestas de carrera profesio-
nal docente en Amrica Latina y el Caribe no abordan el periodo de insercin a la docen-
cia como un tema especco. Son pocos los pases que tienen polticas focalizadas en los
docentes principiantes (Marcelo, 2010 y Vaillant, 2009).
Al preocuparse por la carrera profesional docente, se debe pensar en las etapas por
las que el profesor transita a lo largo de su vida profesional. Las investigaciones indi-
can que el ejercicio docente muestra cambios signicativos segn la etapa en la vida
profesional. Los primeros 3 aos de trabajo marcan una etapa de fuerte compromiso,
en la cual resulta clave el apoyo de los directores y supervisores. En este periodo, los
docentes ya saben lo que signica un desempeo profesional ecaz. Entre los 4 y 7 aos
se ingresa en la fase en la que los docentes construyen la identidad profesional y desa-
rrollan cierta ecacia en el aula. Luego, entre los 8 a los 15 aos, aparece una etapa en
la que surgen tensiones crecientes y transiciones, en la que algunos docentes ocupan
cargos de responsabilidad y deben tomar una serie de decisiones acerca del futuro de su
carrera. Cuando los docentes alcanzan entre 16 y 23 aos de vida profesional, se inicia
una fase en la que surgen problemas tanto en la motivacin como en el compromiso.
Ms adelante, cuando se llega a la etapa entre 24 y 30 aos de actividad, surgen mayores
desafos para mantener la motivacin. Finalmente, con 31 o ms aos de actividad, la
94
motivacin desciende notoriamente debido a la proximidad del retiro y la jubilacin
(Day et l., 2007).
Las fases de vida profesional del docente constituyen un mbito de reexin a la
hora de disear propuestas de carrera, ya que todo parece indicar que las etapas marcan
diferenciadamente al profesor.
La consideracin de estas etapas constituye un desafo para la Regin pues las ca-
rreras docentes solo asumen estas distinciones para efectos salariales, mientras que los
programas de formacin continua no las contemplan. La excepcin la constituyen algu-
nas experiencias emergentes de apoyo o induccin a profesores principiantes.
c. Disociacin entre carrera y desarrollo profesional
La literatura seala que deberan encontrarse mayores articulaciones entre carrera y
desarrollo profesional docente (Terigi, 2010). Al respecto, es interesante revisar la evi-
dencia emprica referida a los aspectos que ms satisfacen al docente en su profesin
(Vaillant y Rossel, 2006). Entre estos, aparecen los logros de los estudiantes, el compro-
miso con la profesin, la formacin continua, la satisfaccin de lograr ensear lo que
sabe y el vnculo afectivo con los estudiantes.
La participacin en un curso desaante y su aprobacin; la elaboracin de un proyec-
to a realizar en la escuela, su puesta en marcha y evaluacin; la satisfaccin de ganar un
concurso calicado y el prestigio que eso conlleva; la identicacin de campos problem-
ticos en la institucin escolar y la construccin de dispositivos que favorezcan la bsque-
da de soluciones; la presentacin a becas de estudio; y el asesoramiento a un colega que
se inicia, son ejemplos de importantes logros para los docentes que, incorporados en la
perspectiva de la trayectoria laboral, pueden estructurar una carrera profesional atracti-
va y dotada de estmulos (Terigi, 2010). Hay pocas evidencias de que estos factores estn
sucientemente considerados en las actuales carreras docentes.
Por lo general, las carreras docentes en la Regin se concentran ms en reconocer
el cumplimiento de ciertos requisitos de formacin, experiencia, mrito y desempeo
que en generar oportunidades reales de aprendizaje profesional. De este modo, corren
el riesgo de limitarse a otorgar certicaciones que no permitan dar a los docentes saltos
cualitativos en sus competencias profesionales.
d. Tensin entre estructuras salariales comunes y remuneraciones diversicadas
Un tema que ha provocado continuas controversias dice relacin con el grado de cen-
tralizacin de la estructura salarial de un pas. Entre los argumentos favorables a jar
pisos salariales mnimos y escalas preestablecidas, guran los siguientes: son objetivos
y, por lo tanto, no estn sujetos a discrecionalidad por parte de ninguna autoridad; el
salario es predecible, ya que desde el ingreso a la carrera se puede conocer lo que se va a
percibir en el futuro; su administracin y comprensin por parte de los docentes es sen-
cilla; y reducen, sino eliminan, la competencia entre docentes (Morduchowicz, 2009).
95
Adicionalmente, tienen un rasgo de justicia al remunerar de igual forma a docentes con
similares caractersticas (experiencia, ttulo, desempeo).
Sin embargo, se registran tambin desventajas de esas escalas preestablecidas (Mor-
duchowicz, 2009). Algunas de las ms relevantes son: los docentes de ms bajo des-
empeo tienen la misma remuneracin que otros con mejor calicacin, preparacin y
compromiso con su trabajo; los docentes con ttulos vinculados a la docencia de mayor
graduacin reciben el mismo pago que aquellos que no continan estudios superiores;
los docentes con mayor experiencia no son aprovechados ni remunerados en trabajos
ms desaantes y difciles de llevar a cabo; el rgimen de compensaciones se encuentra
desvinculado de las actividades desarrolladas en las escuelas; y las estructuras vigentes
pagan igual por diferentes esfuerzos y aptitudes.
An cuando la estabilidad laboral y los incrementos salariales por aos de servicio
pueden haberse constituido como incentivos efectivos para promover la retencin de
profesores en la Regin, no contribuyen por s solos al mejoramiento de la calidad y
equidad educativa. Parecera que es posible agrupar las razones que pueden dar origen
a los incentivos en algunas categoras tales como el desempeo, la enseanza en zonas
rurales y contextos de pobreza, y la formacin docente continua.
No obstante, para que los incentivos funcionen se requiere, en primer lugar, una bue-
na denicin de objetivos y reglas de juego claramente formuladas. La literatura insiste
en que los criterios de asignacin de incentivos docentes deben estar bien diseados en la
disposicin de buenos indicadores y en el equilibrio de las sumas a otorgar (OCDE 2009,
Louzano, 2011; Vegas y Petrow, 2008). A menudo, algunos incentivos resultan poco
atractivos y de escasa efectividad por su monto o por la reducida cobertura que alcanzan.
La amplia gama de opciones muestra que no hay un nico ni mejor diseo institu-
cional que permita compensar salarialmente el esfuerzo, la dedicacin y la superacin
permanente de los profesores. Por otra parte, las polticas docentes suelen dar mayor
relevancia a factores fcilmente medibles como la certicacin de cursos de perfecciona-
miento antes que al desempeo profesional.
La introduccin de incentivos dentro del sistema de remuneraciones de los maestros
y profesores enfrenta la dicultad de que los gremios tradicionalmente centran sus de-
mandas en la defensa y mejoramiento de las escalas salariales preestablecidas.
Las organizaciones docentes frente a esta temtica oscilan entre posiciones de acep-
tacin de las orientaciones propuestas por la gestin educativa, de resistencia en defen-
sa de las conquistas obtenidas o de bsqueda de acuerdos que consideren la participa-
cin del sindicato en las fases de implementacin de la poltica.
En estos complejos procesos, los sindicatos enfrentan la incertidumbre acerca de las
consecuencias de la poltica, con el antecedente de la histrica desconanza contenida
en las relaciones entre los sindicatos y los gobiernos. Adems, la mayor complejidad y
diferenciacin de los mecanismos de asignacin de incentivos y recompensas contiene
la posibilidad de que se generen tensiones entre sectores del magisterio producto de la
competitividad para acceder a distintos incentivos.
Por otra parte, en los pases que han implementado polticas de descentralizacin
educativa en las ltimas dos dcadas, la negociacin salarial se ha visto afectada por un
96
nuevo tipo de dependencia contractual que modica las relaciones laborales de los do-
centes y los regmenes de regulacin de dichas relaciones. En esos casos, las demandas
de los sindicatos se han orientado hacia la recentralizacin de las decisiones respecto de
un salario bsico.
e. Dicultad en la generacin de consensos para una evaluacin formativa del
desempeo
Los informes examinados (OCDE, 2009; UNESCO, 2006) muestran que los sistemas
de evaluacin del desempeo que funcionan, han sido, por lo general, el fruto de un
acuerdo entre actores representativos y cuentan, adems, con el apoyo mayoritario de
quienes son objeto de la evaluacin. Pareciera que las propuestas exitosas en materia de
evaluacin docente han sabido conciliar el inters por el mejoramiento cualitativo de
la educacin con las exigencias de una gestin ecaz de la docencia y con los legtimos
derechos de los educadores.
Los casos que han logrado establecerse indican que no solamente importa el diseo
sino que, sobre todo, interesa el proceso que fue necesario recorrer para alcanzar resul-
tados exitosos (Vaillant, 2010b). stos resultan de un esfuerzo tcnico signicativo que
incluye revisin de literatura, seminarios internacionales, consejo de expertos naciona-
les y extranjeros y realizacin de experiencias piloto.
Mientras en algunos pases se ha logrado construir acuerdos para implementar siste-
mas de evaluacin docente, como en los casos de Chile y Mxico, en otros, las polticas
gubernamentales han impuesto normas legales que terminan por aumentar la conicti-
vidad con los gremios docentes, como ha ocurrido en Per y Colombia.
La posibilidad de que la evaluacin del desempeo docente contribuya al mejora-
miento de la calidad de la enseanza y de los aprendizajes, se relaciona con la capacidad
de integrar la informacin proveniente de dicha evaluacin en los procesos formativos
que son parte de la carrera profesional. No existen evidencias de que este desafo haya
sido abordado satisfactoriamente en los pases de la Regin.
resumen de temas crticos sobre carrera docente
a. Dicultad para atraer y retener buenos docentes
b. Carreras que desconocen etapas en la docencia
c. Disociacin entre carrera y desarrollo profesional
d. Tensin entre estructuras salariales comunes y remuneraciones diversicadas
e. Dicultad en la generacin de consensos para una evaluacin formativa del desempeo
97
Instituciones y procesos de las polticas docentes en Amrica
........ Latina y el Caribe: tendencias e interrogantes
El anlisis de las polticas docentes en la Regin debe incluir la consideracin de una
paradoja de base: si bien existe unanimidad sobre su importancia y centralidad, cuestin
que declara prcticamente todo discurso de polticas en el sector, en los hechos, los cursos
de accin efectiva respecto a los docentes no ocupan la posicin estratgica en los diseos
de polticas. Esto se debe a mltiples razones, que son las que un discernimiento sobre la
nueva agenda debe discutir e intentar resolver.
Las polticas docentes no ocupan el centro efectivo de las prioridades, porque, dicho es-
quemticamente, son de alto costo cuando se proponen afectar al conjunto de la docencia,
poco visibles para el pblico en su implementacin, polticamente complejas, y de mediano
y largo plazo en el logro de los efectos buscados. En suma, segn una inuyente caracteriza-
cin al respecto (Corrales, 1999; Navarro, 2006), estn en el polo de las polticas difciles.
En el conjunto de las polticas educativas, existen varias dimensiones relativamente ms
fciles de abordar y efectistas que la valorizacin real de la docencia. Aumentos de cober-
tura escolar, mejoramientos de infraestructura y equipamiento, adquisicin de materiales
educativos son, entre otras, medidas que, aunque implican una gran inversin econmica
y voluntad poltica, permiten obtener resultados observables en el corto plazo, junto con
una aprobacin generalizada. En cambio, mejorar la formacin inicial y continua, as como
los salarios y condiciones de trabajo de decenas de miles, hasta millones de maestros segn
los pases, representan objetivos de alto costo y difcilmente abordables por gobiernos de
cuatro a seis aos. Ms an, dentro del mbito de las polticas docentes, a su vez, se tiende
a privilegiar aquellas que, junto con tener mayor visibilidad, contribuyen a evitar conictos
con el sector docente, como ocurre con los mejoramientos salariales y de incentivos. Los
incentivos de carcter selectivo se privilegian, adems, por implicar costos menores que
los mejoramientos universales de salarios. En consecuencia, los cambios profundos que se
requieren en las polticas docentes son generalmente postergados o abordados mediante
medidas parciales de impacto reducido en relacin a la magnitud de los desafos.
La paradoja, es que si se toma como verdadera la armacin de que el sistema educativo
y los aprendizajes que logre y distribuya socialmente tendrn la calidad correspondiente a
la calidad de sus docentes (Barber y Mourshed, 2007), estos profesionales, su formacin y
las condiciones en que trabajen debieran ser el verdadero centro de los esfuerzos pblicos
en educacin. Esto, aunque sea el ncleo ms duro de afectar por toda reforma educativa e
involucre las dicultades aludidas.
Este captulo busca proponer categoras analticas e identicar tendencias acerca de las
instituciones y procesos de las polticas docentes, en que la interrogante subyacente se re-
ere a su calidad. As como es claro que los requerimientos a la educacin desde la sociedad
son ms complejos y exigentes, los requerimientos a las polticas educacionales son tam-
bin ms altos. Cmo han evolucionado los factores determinantes de estas? Con qu
criterios se puede evaluar una mejor o peor conguracin de factores determinantes? Es
discernible un mejoramiento en la calidad de los procesos de formulacin e implementa-
98
cin de polticas? Y si no, sobre qu factores y procesos debiera actuarse prioritariamente
para iniciar o desarrollar dinmicas de mejoramiento? En lo que sigue, se proponen cate-
goras de anlisis para abordar estas interrogantes, as como se busca identicar algunas
tendencias en las instituciones y procesos de formulacin, negociacin e implementacin
de polticas referidas a los docentes, e interpretarlas desde la perspectiva de su impacto
sobre la calidad de las mismas.
Se trata de una perspectiva que no es la usual al caracterizar y analizar las polticas edu-
cacionales. Lo habitual es el examen de sus contenidos ms que de sus instituciones y pro-
cesos, de su gnesis, implementacin y evaluacin. Los referentes empricos de lo que sigue
son escasos y no sistemticos, lo cual diculta las posibilidades de comparar y generalizar.
Pero se ha evaluado que esto no debe impedir intentar una mirada evaluativa sobre una
dimensin de tan decisiva inuencia sobre los procesos de cambio del caso.
5.1. Categoras de anlisis de procesos de formulacin e implementacin de
polticas en educacin
La implantacin y mantencin de reformas de las polticas educativas sufre de la con-
tradiccin entre su importancia, claramente entendida por la gran mayora de los actores y
observadores del estado de la educacin en la Regin, y la existencia de fuertes resistencias
y escasas motivaciones para su realizacin prctica. En esta situacin, muchas veces las de-
cisiones son tomadas en funcin de presiones del momento, que no dan seguridad de que
ellas sern mantenidas e implementadas a lo largo del tiempo; o bien, responden a intereses
o negociacin de intereses, entre algunos de los actores, sin suciente orientacin pblica
ni cuidado por el sistema nacional en su conjunto. En algunos casos, se observa tambin,
que el conicto entre gobierno y sindicato docente lleva a una rigidez o parlisis en las ca-
pacidades de respuesta de las polticas frente a las necesidades de adaptacin del sistema
educativo a nuevos y exigentes requerimientos externos.
Todos estos rasgos propios del proceso de formulacin-implementacin de polticas que
son responsabilidad del Estado, son necesarios de analizar y evaluar al formular las pol-
ticas docentes, desde una perspectiva que va ms all del contenido de las polticas, para
examinar las caractersticas de su gnesis y desarrollo. El Estado en la gran mayora de la
Regin cumple la doble funcin de ser empleador y, a la vez, formulador y responsable de
la poltica educativa.
Segn Robert R. Kaufman y Joan M. Nelson (2004), gran parte de la investigacin en
polticas de educacin (y tambin de salud), se ha concentrado sobre todo en el diseo y el
impacto de las reformas ms que en los procesos polticos por los cuales estas reformas son
producidas, diluidas o bloqueadas. En la misma direccin, una investigacin comparada del
proceso de formulacin de polticas pblicas de casos nacionales latinoamericanos, encar-
gada por el Banco Interamericano de Desarrollo y coordinada por Ernesto Stein y Mariano
Tommasi (Policymaking in Latin America. How politics shapes policies, 2008), elabor un mar-
co interpretativo que seala como claves de anlisis y evaluacin las siguientes dimensiones
de dichos procesos: identicar quines son los actores; los poderes y roles de los mismos;
sus preferencias, incentivos y aspiraciones; los horizontes temporales con que actan; las
99
arenas en que tiene lugar su interaccin; y, nalmente, el tipo de intercambios o transac-
ciones que establecen (Stein y Tommasi, op. cit.: 14-15).
Merilee Grindle (2004) abord estas preguntas en su comparacin de reformas educa-
tivas de los noventa en Bolivia, Ecuador, Mxico, Nicaragua y el Estado de Minas Gerais de
Brasil, con un modelo de anlisis de los procesos de reforma que distingue, en primer tr-
mino, las diferentes arenas o mbitos de accin del proceso, que empieza con la denicin
de la agenda, su diseo, su adopcin, su implementacin y su consolidacin como poltica
sostenible en el tiempo (primera la en el grco que se presenta a continuacin). En se-
gundo trmino, los intereses y las instituciones, que van desde la estructura de intereses
a los diferentes actores que buscan implementar las polticas, como el ejecutivo, el sistema
de partidos, la burocracia, la relacin gobierno-sindicato docente, las estructuras intergu-
bernamentales, las caractersticas de los implementadores, (segunda la en el grco). Por
ltimo, en tercer trmino, las acciones y opciones de los diferentes actores en las distintas
fases del proceso de formulacin e implementacin de una poltica de reforma, con sus
estrategias, motivaciones y recursos a movilizar (tercera la en el grco).
caiIc0 1: Modelo de anlisis del proceso de poltica educacional de reforma
||||J|
agenda
diseo adopcin implementacin sustentabilidad
a
r
e
n
a
s
estructura de intereses
rol poltico del ejecutivo
sistema de partidos
urgencia del problema
vnculos internacionales
inicio de un proyecto de reforma
motivaciones del liderazgo
estrategias del liderazgo
ruL}0 uLL c0uHIcf0
estrategias de liderazgo
estrategias de la oposicin
creando nuevos actores
incentivos
alianzas
desarrollo de la propuesta
diseo de las caractersticas del equipo
redes de los reformadores
estrategias de los reformadores
impugnacin de la reforma
caractersticas de la poltica
quejas opositoras
estrategias opositoras
estrategias de la reforma
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n
e
s
relaciones gobierno-sindicatos
relaciones ministerios-sindicatos
relaciones partidos-sindicatos
intereses burocrticos
caractersticas de los
implementadores
estructuras interguberna-
mentales
nuevos intereses
fuente: M.Grindle (2004), Despite the Odds. Te contentious politics of education reform. Princeton and Oxford
University Press, Cuadro 1.1.
100
La cuestin de cmo es posible que las reformas ocurran a pesar de los bajos incenti-
vos de corto plazo y la oposicin de intereses constituidos es el tema de la investigacin
de Grindle. Como ella nota, tanto la contabilidad de las fuerzas polticas de ganadores
y perdedores de reformas especcas, como el anlisis convencional del conservaduris-
mo de las instituciones, llevaran a la conclusin de que reformas importantes seran
imposibles, pero de hecho su investigacin identic cerca de 40 reformas educativas
signicativas en 17 pases desde 1977. Todas no estn totalmente implementadas y
muchas se encuentran interrumpidas, sin embargo, proporcionan un cuadro bastante
claro de movimiento y cambio. Estas reformas se hicieron posibles, porque los actores
interesados no son jos sino cambiantes. Los intereses en juego no son siempre con-
tradictorios, sino que permeables a la negociacin, y es posible para los reformadores
obtener un apoyo ms amplio de la sociedad para sus proyectos, en la medida en que
son capaces de mostrar que ellos atienden a los intereses ms generales de la sociedad.
Las reformas ocurren, en la mayora de los casos, a travs de pequeas medidas legales
y administrativas, y de cambios de prcticas que pasan desapercibidos cuando se les
compara con los grandes temas de poltica nacional y, en algunas ocasiones, por la in-
troduccin de polticas ms amplias que, si por una parte suelen ser ms profundas y de
mayor potencial, por otra, estn ms sujetas a contestacin poltica e interrupcin con
los cambios de gobierno.
Si se elige abrir la dimensin de las instituciones o actores y agencias (segunda
la en el grco precedente) que hoy en da constituyen el campo de las polticas de edu-
cacin en cualquiera de los pases de la Regin, surge una serie de instancias y agencias
que, ms all de los actores directos del sistema educacional (autoridades, profesores,
estudiantes, padres), deben ser incluidos en este tipo de anlisis, tales como:
- Agcncias dcl cjccuLivo, incluycndo los minisLcrios y sccrcLaras dc cducacin a di-
versos niveles, no solo del sector educacional sino tambin del rea de la economa, las
nanzas y el trabajo.
- Agcncias dcl lcgislaLivo, incluycndo la cxisLcncia y las compcLcncias dc las comisio-
nes parlamentarias de educacin y el rol de las fuerzas polticas en su interior.
- InsLiLucioncs pblicas rcsponsablcs por la produccin y discminacin dc csLadsLi-
cas educativas.
- InsLiLucioncs pblicas y privadas dcdicadas a la produccin dc maLcrialcs pcdaggi-
cos, incluyendo libros, programas de cursos y sistemas de asesoras tcnicas y de apoyo
pedaggico a las escuelas.
- Organizacioncs y pcrsoncros dcl mundo cmprcsarial quc jucgan un rol cn la cnsc-
anza tcnica profesional, pero tambin buscan incidir en las decisiones ms generales
de poltica educativa.
101
- InsLiLucioncs dc las iglcsias quc prcconizan polLicas quc garanLizan la libcrLad dc
enseanza y la enseanza de sus religiones.
- Organizacioncs no gubcrnamcnLalcs dc Lipo hlanLrpico o dcdicadas a causas cspc-
ccas como los derechos humanos o la promocin de la educacin multicultural.
- Agcncias inLcrnacionalcs y dc coopcracin mulLilaLcral (Banco Mundial, BID, UNFSCO,
OEA, OCDE, OEI, CEPAL, etc.), cuyo papel e impacto requiere ser ms analizado.
Las organizaciones internacionales juegan un papel importante en la formulacin
y estabilizacin de las polticas educativas en la Regin, sea a travs de investigaciones
sobre las condiciones educativas de los diferentes pases, por la asistencia tcnica que
pueden dar o por las posibilidades de nanciacin a programas especcos que pueden
proporcionar. El impacto efectivo del Banco Mundial, del Banco Interamericano de De-
sarrollo y de la UNESCO sobre la educacin en la Regin todava no ha sido analizado,
y es una interrogante abierta la naturaleza y alcance de su inuencia, dados su difusin
de ideas y criterios de accin, como los recursos invertidos directamente en proyectos.
No obstante, el papel de UNESCO, a travs de Educacin para Todos y las Metas del
Milenio de Naciones Unidas, al establecer comparaciones internacionales y denir ob-
jetivos a alcanzar para cada pas, es sin duda signicativo. Por otra parte, es bastante
clara tambin la inuencia de los sistemas internacionales de evaluacin como PISA de
la OCDE, SERCE de UNESCO y TIMSS de la IEA, no solamente por los resultados que
presentan y su probable inuencia sobre los currculos, sino tambin por el desarrollo de
sistemas nacionales de evaluacin educativa que han estimulado en los distintos pases.
La OCDE, nalmente, ha tenido un papel signicativo al difundir buenas prcticas de
poltica educativa a travs de las evaluaciones que hace de los sistemas educativos de los
pases que las solicitan
37
.
Categoras evaluativas de los procesos de formulacin-implementacin de polticas
Stein y Tomassi (2008: 11-12) propusieron cinco criterios para evaluacin del pro-
ceso de formulacin de polticas en Amrica Latina. lo cual, en general, los hace del
todo aplicables a las polticas docentes de los diferentes pases.
- FsLabilidad dc las polLicas: Capacidad dc manLcncr un curso dc accin dcLcrmina-
do en el tiempo. En los pases con polticas estables, el cambio tiende a ser incremen-
tal, o basado en logros de la administracin anterior.
- AdapLabilidad dc las polLicas: Cambio adapLaLivo a condicioncs cconmicas o po-
37
En la dcada de 2000, Chile, Mxico y Repblica Dominicana cuentan con informes evaluativos de la OCDE.
102
lticas cambiantes, que debe distinguirse de la volatilidad de las polticas, que cam-
bian en uno y otro sentido al cambiar el grupo en el gobierno.
- Coordinacin y cohcrcncia: RcsulLa dcl prcdominio dc lgicas dc coopcracin y
comunicacin entre agencias, y entre actores.
- Calidad dc la implcmcnLacin: No basLan bucnos discos, quc son aprobados y
plasmados en leyes o programas de accin, si no hay capacidades de una efectiva im-
plementacin. Es una marca regional la pobre capacidad de implementacin en mu-
chos mbitos de polticas.
- OricnLacin pblica: Ias polLicas quc promucvcn cl bicncsLar dc Lodos y clara-
mente producen bienes pblicos en lugar de canalizar bienes privados a grupos o in-
tereses corporativos.
Estos criterios son importantes para el diseo e implementacin de polticas do-
centes en la Regin, las que, en muchos casos, han adolecido del incumplimiento de
varios de estos criterios, en especial la falta de continuidad y de coordinacin entre
agencias y actores intervinientes.
A las categoras mencionadas podran agregarse otras cuatro relevantes como la
contribucin a la equidad, la pertinencia en relacin a los problemas que se deben
abordar, los contextos nacionales y locales, y la participacin de los actores sociales en
los procesos de diseo e implementacin.
5.2. Instituciones e institucionalizacin en procesos de polticas docentes
En todos los pases de la Regin, existen polticas docentes de tipo formal, en la
medida en que los gobiernos tienen que tomar decisiones que afectan de una u otra
manera la actividad profesional de los docentes, empezando por los sistemas de for-
macin y culminando con las reglas de contratacin, regmenes salariales y planes de
carrera. Estas polticas suelen ser denidas por instrumentos legales actos del poder
ejecutivo, legislacin aprobada por el Congreso o reglamentos y normas administra-
tivas que resultan muchas veces de negociaciones entre las agencias de gobierno
responsables por la educacin, las instituciones educativas, las autoridades del rea
econmica responsables por el presupuesto, las organizaciones de los docentes y los
partidos polticos. En pases de administracin descentralizada, esta legislacin puede
ser establecida por gobiernos regionales, estaduales o municipales. En todos los pases
existen organizaciones docentes que actan en defensa de los intereses de sus miem-
bros, que participan de diversas formas sea en la formulacin de las polticas para el
sector o ejerciendo su poder de presin y de veto para favorecer o restringir determi-
nadas polticas segn sean interpretadas.
103
La perspectiva institucional
Estas polticas y decisiones se establecen por instrumentos legales, siendo relativa-
mente fcil conocer sus contenidos y caractersticas en los textos del caso. Ms difcil
de observar es en qu medida estas polticas estn institucionalizadas, es decir, en qu
medida ellas se constituyen en prcticas que persisten a travs del tiempo y permiten
la acumulacin progresiva de conocimientos, competencias y modalidades legitima-
das de accin. El concepto de institucin es ampliamente utilizado en las ciencias
sociales para referirse a las estructuras cognitivas, normativas y regulativas que, en
conjunto, dan estabilidad y sentido a la vida social. Hay mucha variacin en el uso del
concepto, que se puede emplear tanto en relacin a la institucin de la familia, como
elemento de una sociedad, o en relacin a una organizacin especca, por ejemplo
una red escolar, o respecto de una legislacin, como la Constitucin de un pas. En
todos los casos, sin embargo, el concepto de institucin no se reere a los aspectos
formales de una organizacin, de una ley o de una regulacin pblica, sino que a los
aspectos ms especcamente culturales y subjetivos con las cuales las organizaciones
y los estatutos legales estn asociados (Scott, 2008). Los aspectos cognitivos se ree-
ren a los conocimientos explcitos y tcitos que son compartidos por los miembros de
la institucin y considerados vlidos; los aspectos normativos se reeren a los valores,
comportamientos y actitudes considerados adecuados o inadecuados en la vida coti-
diana y en la relacin entre las personas; y los aspectos regulativos se reeren a las
prcticas usualmente adoptadas por sus miembros. Ser miembro o participar de una
institucin no signica necesariamente tener una aliacin formal sino estar sujeto
o compartir los conocimientos, valores y prcticas de las dems personas en la misma
condicin.
Las sociedades modernas dependen de instituciones bien establecidas para dar
cuenta de su complejidad. En la educacin, los docentes necesitan conocer bien los
contenidos que deben impartir, tener compromiso con los valores de la formacin in-
telectual y moral de los estudiantes y conocer las prcticas a travs de las cuales estos
conocimientos y valores son transmitidos.
La perspectiva institucional aplicada a las polticas docentes lleva a preguntarse so-
bre los procesos de institucionalizacin internos dentro de la comunidad docente, las
asociaciones profesionales y sindicales, la organizacin escolar, la institucionalizacin
de las agencias responsables por la formacin de los docentes como las universidades
e institutos de investigacin y tambin, sobre las agencias gubernamentales respon-
sables por la elaboracin y gestin de las polticas pblicas referidas a los docentes a
nivel del Estado. A continuacin, se abordan algunos de estos mbitos.
Agencias gubernamentales de polticas docentes
Las instituciones que varios pases han conformado, segn ha sido descrito, para
el diseo e implementacin de polticas y programas sobre docentes, no siempre son
104
sucientemente robustas en trminos de sus atribuciones, recursos y continuidad de
su gestin. En especial, se maniesta el problema de que las distintas dimensiones de
la poltica docente son dirigidas por instancias diferentes. Por ejemplo, las polticas
referidas a la formacin inicial radican, en muchos pases, en las instancias regulado-
ras de la Educacin Superior, las polticas de la formacin continua en unidades orien-
tadas al desarrollo docente, mientras los temas de salarios, incentivos y regulacin
del trabajo docente son abordados en esferas relacionadas con la administracin y el
nanciamiento del sistema educativo.
El Cuadro N 12 muestra las principales instituciones que, en distintos pases, tie-
nen cierto grado de injerencia en las polticas docentes. Cabe hacer presente que la
intervencin de estas instituciones se encuentra limitada por los grados de autonoma
de las instituciones de educacin superior que son responsables de la formacin inicial
y participan en la formacin continua, as como por las leyes y reglamentos que regu-
lan la carrera docente. Al mismo tiempo, en varios pases las decisiones se encuentran
territorialmente descentralizadas.
pas formacin
continua
Cuadro n 12: Institucionalidad Pblica sobre polticas docentes en pases de la Regin
argentina
brasil
instituto nacio-
nal de formacin
docente
ministerio de
||u~J|
secretara de
educacin bsica

coordinacin de
perfeccionamien-
to, del personal
de nivel superior
(capes)
proporciona
orientaciones
curriculares a
las instituciones
formadoras.
lineamientos
curriculares
|||||J |J| ||
consejo nacional
de educacin
fomento de
calidad
||~||~. ||~-
rrolla e impulsa
las polticas con
la participacin
de diversos
actores en forma
descentralizada.
~|| |||||
poltica nacional
que contiene
directrices de
largo plazo para la
formacin de profe-
sores en servicio.
no tiene injerencia
(la carrera se
regula en estatu-
tos provinciales
,u| | nJ||~|
mediante negocia-
ciones).
consejo nacional
de educacin de-
||| |||||.
carrera
docente
formacin
inicial
institucin
105
chile
colombia
guatemala
centro de per-
feccionamiento,
experimentacin
e investigaciones
pedaggicas
ministerio de
educacin, divi-
sin de educa-
cin superior
ministerio de
educacin
subdireccin de
formacin del
recurso humano
educativo
administracin
de exmenes na-
cionales, diseo
de estndares.
fondos concur-
sables para apo-
yo a proyectos
de mejoramiento
de carreras de
pedagogas.
exmenes de co-
nocimientos a los
estudiantes prxi-
mos a egresar.
s/i
impulsa progra-
mas de formacin
para directores
y docentes de
aula en algunas
disciplinas.
programa de
formacin
permanente del
profesorado
oferta cursos,
seminarios
coordinacin de
evaluacin docen-
te y asignacin
de excelencia
pedaggica.
coordinacin del
sistema
s/i
mxico direccin gene-
ral de educacin
superior para
profesionales de
la educacin
sistema nacional
de formacin
continua y
superacin
profesional.
direccin
nacional de
formacin
continua de los
maestros en
servicio
coordina red de
escuelas nor-
males; promueve
polticas para
el desarrollo
y evaluacin de
instituciones
formadoras
catlogo nacional
de cursos, semina-
rios, posgrados
pas formacin
continua
carrera
docente
formacin
inicial
institucin
106
Ausencia de polticas docentes integrales, articuladas y sostenidas en el tiempo
Las polticas tienden a veces a concentrarse en aspectos aislados, sin advertir el carc-
ter necesariamente sistmico que esta debe tener. Es as como, en ocasiones, se piensa
que es suciente mejorar la formacin inicial docente sin considerar que una carrera do-
cente poco atractiva o escuelas que no renuevan sus mtodos de enseanza constituyen
factores que minimizan el efecto del intento por mejorar la formacin inicial. Otras ve-
ces, se pone acento en mejoramientos de salarios y de incentivos docentes que resultan
poco efectivos si, al mismo tiempo, no se realiza un esfuerzo por mejorar la calidad de la
formacin inicial y de las oportunidades de desarrollo profesional.
Adems, se constata que, en varios pases de la Regin, se desarrollan iniciativas pa-
ralelas que contribuyen a objetivos similares en distintos organismos pblicos o, inclu-
sive, de un mismo ministerio. Esta situacin diculta la conguracin de una visin
integral de las polticas docentes y hace menos eciente el uso de los recursos pblicos.
La descoordinacin y la falta de armona de las polticas estn directamente asocia-
per
trinidad
y tobago
direccin de edu-
cacin superior
pedaggica
direccin de re-
cursos humanos
del ministerio de
educacin
diseo sistemas de
ingreso, currcu-
lum, fortaleci-
miento formadores
y evaluacin de
instituciones
asesoramiento pe-
daggico, cursos
norma proceso
de incorporacin
a la carrera
docente
ministerio de
educacin
talleres,
licenciaturas,
postgrados
s/i s/i
fuente: Desarrollada por los autores.
seguimiento y
coordinacin de
acciones para el
funcionamiento
de la carrera
magisterial
coordinacin
nacional de
carrera magiste-
rial (secretara
de educacin
pblica).
comisin nacio-
nal sep - snte
pas formacin
continua
carrera
docente
formacin
inicial
institucin
107
das a la dispersin institucional descrita, la que en algunos casos se intenta resolver a
travs de mesas de coordinacin cuya efectividad depende demasiado de la disposicin
personal de sus integrantes.
Finalmente, otra dicultad es la falta de una proyeccin de largo plazo en las polti-
cas docentes, de tal modo que programas anunciados como grandes soluciones, al poco
tiempo son dejados de lado y reemplazados por otros, sin mediar evaluaciones rigurosas
ni diagnsticos y estudios que sustenten las nuevas iniciativas.
Niveles de inversin
La escasa prioridad asignada a las polticas docentes se reeja en que, ms all del
necesariamente elevado gasto pblico destinado a remuneraciones del personal docen-
te, la inversin en programas de mejoramiento de la formacin inicial y de desarrollo
profesional continuo es por lo general baja en la mayora de los pases y adems variable,
segn las coyunturas econmicas y las prioridades de las distintas administraciones
38
.
En parte, este problema obedece a que, a diferencia de lo que ocurre con los salarios, los
gastos en materia de formacin y desarrollo profesional docente no estn regulados por
leyes especcas y permanentes, sino por presupuestos aprobados anualmente.
5.3. Gobiernos y sindicatos docentes: una relacin polticamente fundamental
As como la revisin del panorama regional permite identicar una gran cantidad de
rasgos variables en la conformacin de organizaciones de docentes, es posible reconocer
tambin distintos tipos de relaciones entre estas organizaciones y las gestiones educati-
vas. En principio, estas relaciones pueden ser de oposicin o de apoyo de los sindicatos
docentes a las polticas ociales y por esta va contribuir al avance, la modicacin o
al fracaso de dichas polticas. Al mismo tiempo, en muchos pases, las organizaciones de
docentes suelen tener incidencia sobre el sistema de apoyos polticos ms generales con
que cuentan los gobiernos, sobre todo cuando se trata de gobiernos de partidos polticos
que histricamente se apoyaron en los sectores de trabajadores. En ciertas condiciones,
esta incidencia puede hacer que los sindicatos docentes se conviertan en actores con un
importante poder de veto y/o de propuesta sobre las polticas estatales.
En la prctica, las interacciones entre los sindicatos docentes y los gobiernos respon-
den a una combinacin de posiciones en las que, en un periodo de tiempo dado, tiende a
predominar una de ellas. As, es comn encontrar patrones de relacin con predominio
del dilogo pero que no excluyen situaciones de confrontacin, as como patrones de
relacin con predominio de la confrontacin que no excluyen situaciones de dilogo.
38
A modo de ejemplo, un anlisis del presupuesto del Ministerio de Educacin de Chile del ao 2011 permite
sealar que el gasto proyectado en formacin continua de docentes alcanza al 0,2% del presupuesto total del
sector. La cifra asignada representa un gasto promedio por docente de US$ 157 al ao, lo que solo permitira
una cobertura mnima de horas de capacitacin. No se dispone al momento de datos similares para otros
pases.
108
La existencia de instancias de dilogo sostenido genera condiciones para la par-
ticipacin de las organizaciones sindicales docentes en las polticas educativas
39
. Las
prcticas de dilogo suponen la contencin de las demandas y preferencias de los
aliados en el marco de las posiciones que sostienen las organizaciones docentes en
los procesos de negociacin. Recursos usuales de estas organizaciones como la capa-
cidad de movilizacin y de bloqueo poltico son puestas en suspenso, privilegiando
el intercambio de apoyos y concesiones entre los sindicatos y los gobiernos, con el
objeto de realizar, parcialmente, los intereses de ambos sectores
40
.
Debe tenerse en cuenta que el predominio del dilogo involucra negociaciones en-
tre los representantes del Estado y de los sindicatos, en contextos e intercambios
que siempre tienen grados variables de transparencia y de incertidumbre. En las ins-
tancias de negociacin, en algunos casos, se ponen en juego recursos e incentivos
(prebendas, promesas, cargos, aportes estatales a organizaciones de los sindicatos,
apoyos o favores polticos) que no forman parte de la agenda pblica de los actores
pero que pueden facilitar o entorpecer el establecimiento de acuerdos.
En los ltimos aos, en distintos pases, se ha promovido la conformacin de con-
sejos consultivos y de otro tipo de mesas de dilogo y de acuerdo poltico-educativo,
con una ampliacin de la cantidad y el reconocimiento de los actores, no solo con los
sindicatos docentes. Esta ampliacin de los actores que intervienen en las polticas
educativas suele ser promovida por los gobiernos pero muchas veces esta ampliacin
es consecuencia de situaciones de conicto, donde otros actores presionan por llevar
adelante una agenda nueva de reivindicaciones.
Frente a estas alternativas, en muchos pases continan siendo centrales o ni-
cas las instancias de dilogo y negociacin ms tradicionales, centradas en temti-
cas econmico-corporativas y reguladas por bases legales heredadas de la segunda
mitad del siglo XX. Estas instancias de negociacin reducen los dilogos posibles en
el sector educativo al modelo de negociacin colectiva de otras ramas de la actividad
econmica, centradas en la temtica salarial y en las condiciones de trabajo.
En sntesis, en el panorama regional es posible encontrar patrones de negociacin
e intercambio con predominio del dilogo con distinto grado de institucionalidad,
abordando agendas con diferente complejidad y amplitud. En algunos casos nacio-
39
A nivel internacional, Ben Levin, de la Universidad de Toronto, identica una relacin directa entre or-
ganizaciones docentes fuertes y sistemas educacionales exitosos, citando los casos de Finlandia, Corea, Japn,
Canad y Australia (MacBeath, 2012).
40
En el caso de Guatemala, el dilogo entre los sindicatos y los gobiernos comenz a construirse en el marco
de los Acuerdos de Paz de 1997, los que permitieron crear el escenario para la reconciliacin nacional con la
participacin de diferentes sectores sociales y plantear una agenda nacional para la construccin de la paz, la
reconciliacin y la equidad social. La Reforma Educativa se constituy en uno de los principales compromisos
de esos acuerdos. En la Comisin Consultiva para la Reforma Educativa, constituida en octubre de 1997,
participaron 17 instituciones privadas y pblicas, la Asamblea Nacional del Magisterio (ANM) y las organiza-
ciones mayas e indgenas (Palamidessi, 2003).
109
nales, estos patrones de relacin han adquirido un alto nivel de institucionalizacin
y continuidad, incluyendo agendas amplias de negociacin y dilogo. A su vez, estos
patrones de relacin se encuentran tensionados por las tendencias a una compleji-
zacin y pluralizacin de intereses y preferencias de los distintos actores sociales en
materia de poltica educativa. No se trata de conguraciones inmutables sino que,
entre muchos otros factores, estn sujetas a los cambios en las alianzas polticas ms
generales, a las orientaciones de las polticas educativas y a la situacin scal y del
presupuesto educativo.
Los patrones de relacin con predominio de la confrontacin son aquellos en que
las organizaciones de docentes preeren poner en acto su capacidad de movilizacin
y bloqueo como recurso estratgico en los procesos de resistencia y/o de negociacin.
Por otra parte, la confrontacin no siempre es evitada por los gobiernos, al contra-
rio, en algunos casos, optan por imponer posiciones de fuerza en el conicto, a travs
de medidas que afectan al poder del sindicato.
La opcin de los gobiernos por la confrontacin con las organizaciones de docen-
tes puede contribuir a debilitar a un actor opositor en lo inmediato, pero no est
exenta de consecuencias. Al elegir esa va, expone al sistema educativo a potencia-
les situaciones de baja gobernabilidad, afectando la capacidad estatal de gestin y el
compromiso o la iniciativa de los docentes para alcanzar el xito en las polticas de
mejoramiento de la calidad educativa. Docentes desmoralizados o alienados respecto
de su funcin no suelen ser agentes que puedan ser considerados activos del siste-
ma educativo que jueguen a favor de las reformas.
Independientemente de estos patrones de relacin con predominio del dilogo o
de la confrontacin, es posible encontrar casos nacionales donde se establece una
particular forma de relacin entre sindicatos docentes y gestiones educativas
41
. Se
trata de situaciones donde se produce una ocupacin de posiciones dentro de los or-
ganismos del Estado por parte de agentes del campo sindical docente, que son reclu-
tados o ingresan en esas instancias de decisin poltica por una prolongada situacin
de anidad o alianza poltica entre el sindicato y el gobierno. Esta situacin conlleva
el riesgo de la prdida de independencia del gobierno para representar el inters ge-
neral de la sociedad, quedando subordinado a intereses corporativos.
Mirado desde la perspectiva de las organizaciones docentes, es importante ha-
cer notar que situaciones de participacin permanente de representantes sindicales
en el gobierno del sistema educativo coneren un recurso adicional a los sindicatos
docentes para participar en los procesos de negociacin. Estos sindicatos disponen
de lugares estratgicos en la toma de decisiones, acceden a informacin clave para
las negociaciones, pueden anticipar proyectos y propuestas de la gestin educativa
e incrementar su capacidad de bloqueo en casos de confrontacin. Como contrapar-
41
En el caso del SNTE en Mxico, coexisti durante la ltima dcada una combinacin de procesos de nego-
ciacin asentados sobre una participacin en la estructura de la Secretara de Educacin Pblica por parte de
funcionarios polticos y tcnicos que reportaban a la estructura sindical (LOYO, 2008).
110
tida, este escenario tiene consecuencias internas en trminos de que los sindicatos
suelen ser coresponsabilizados por aquellas polticas en las que tienen intervencin
decisiva.
5.4. Institucionalizacin: fuerzas externas e internas a la profesin docente
Todo sistema educativo corre el riesgo de no ser ecaz en su funcin de bien p-
blico, de servir ms a lgicas particularistas que sistmicas. En trminos de Navarro
(2006), los sistemas educativos corren constantemente el riesgo de quedar cautivos
de los proveedores en lo que respecta a puestos docentes y administrativos, control
de decisiones y de procesos clave de organismos educacionales, nombramientos, me-
didas disciplinarias, distribucin de incentivos y alicientes, capacitacin, adminis-
tracin y sistemas de gestin del personal. Una serie de fuerzas compensatorias per-
miten a los sistemas educativos evitar o reducir esta propensin a quedar cautivos.
Dos de estas fuerzas son clave. La primera, es un Estado slido que cuente con una
administracin pblica ecaz que se rija por mecanismos acertados de rendicin de
cuentas. La segunda es una cultura profesional rmemente arraigada, que compro-
meta al profesorado y otros partcipes importantes con valores de conducta, estnda-
res altos de idoneidad docente y una orientacin al inters pblico.
Se examinarn las dos lgicas mencionadas en sus tendencias actuales: la prime-
ra, acta externamente sobre la profesin docente, que la vive como la presin de la
rendicin de cuentas; la segunda, acta internamente, desde la profesin. Respecto
de ambas, se delinean los rasgos fundamentales de la situacin presente.
Rendicin de cuentas (accountability), controles externos y su ambivalencia
Los resultados insatisfactorios y, muchas veces, decrecientes de la calidad de la
educacin pblica, dramatizados por los resultados de las evaluaciones comparativas
internacionales, han llevado en muchos pases a la creacin de sistemas externos que
buscan inuenciar y conducir las actividades docentes desde afuera. Estos sistemas
pueden considerar la evaluacin y monitoreo de las actividades de los maestros y los
resultados pedaggicos logrados, a travs de sistemas externos de evaluacin, la sis-
tematizacin de los contenidos que los estudiantes deben aprender y alteraciones en
las carreras docentes, restringiendo la autonoma de los maestros en clases y creando
sistemas de estmulos positivos o negativos en funcin de sus logros, segn metas
denidas externamente.
La efectividad de estas intervenciones externas depende, en gran medida, de la
creacin de nuevas institucionalidades de diferentes tipos: administraciones pblicas
capaces de dirigir sistemas adecuados de incentivos para las carreras docentes; espe-
cialistas en sistemas de evaluacin de resultados educativos; proveedores de cursos
de especializacin y formacin continua para los maestros; sistemas de apoyo para
la utilizacin de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin; y especialistas
111
en apoyo pedaggico a las escuelas, en la formulacin de programas y provisin de
materiales educativos especcos para la educacin en ciencias, por ejemplo
42
.
La creacin de estas institucionalidades en el sector pblico depende de dos factores
centrales. Un factor es la capacidad de la administracin de crear y mantener agencias
con personal tcnico (de educacin y otras reas) y recursos capaces de acumular cono-
cimientos y establecer polticas de largo plazo. Otro factor es que estas agencias no sean
capturadas por los grupos de inters sobre los cuales en principio deberan actuar.
Por otra parte, en la medida en que la sociedad ms amplia pasa a interesarse por la
calidad de la educacin, hay una participacin creciente de familias, movimientos socia-
les, organizaciones privadas y empresas en la vida de las escuelas, trayendo muchas ve-
ces contribuciones importantes, pero tambin creando para las escuelas y sus maestros
la necesidad de trabajar con actores muy distintos de los tradicionales.
Estas intervenciones externas han sido fuertemente cuestionadas por muchas or-
ganizaciones docentes y por especialistas, ya que ven en ellas un deterioro de la profe-
sionalizacin docente y una subordinacin de las comunidades educativas a instancias
tcnicas o burocrticas, a veces, externalizadas a diversos agentes privados, cuyas pro-
puestas pueden ser muy descontextualizadas respecto de las necesidades de las escuelas
o incluso determinadas por intereses econmicos particulares.
Fuerzas y dinmicas internas a la profesin
El desarrollo de una cultura profesional, clave para la solidez de los sistemas edu-
cativos, implica mirar los esfuerzos realizados en esta direccin tanto por las polticas
pblicas como por el propio magisterio. En las secciones anteriores se han descrito ini-
ciativas en la formacin inicial, en la formacin continua y en la generacin de instan-
cias de desarrollo profesional de los propios educadores que merecen ser rescatadas. No
obstante, tambin han sido sealadas las limitaciones de tales iniciativas en relacin
con su alcance y profundidad. La identidad profesional de los docentes se encuentra
condicionada por su propia formacin, en muchos casos precaria, por un estatus social
disminuido y por presiones por resultados que, muchas veces, les llevan ms a procurar
soluciones simplistas o justicaciones externas que a asumir realmente una responsa-
bilidad profesional.
Investigaciones como las del PISA conrman que la calidad de los maestros, que se
expresa en los tres componentes centrales de la institucionalizacin conocimientos,
valores y prcticas sigue siendo uno de los principales correlatos de buenos resulta-
dos educativos (Korthagen, 2004). La relevancia que actualmente se concede al trabajo
docente como uno de los factores decisivos para una educacin de calidad y equitativa
42
Muchas de estas actividades pueden ser ejercidas por personas con formacin en educacin, pero a menudo
son ejercidas tambin por profesionales de otras reas como economistas, estadsticos, psiclogos, socilogos,
especialistas en tecnologas de la informacin, administradores y cientcos de reas especcas que desarrol-
lan materiales y programas para las escuelas en sus respectivas reas de conocimiento.
112
representa un desafo enorme para la profesin y para quienes inciden en su fortale-
cimiento. La opcin por una educacin inclusiva, que aspira a garantizar el derecho al
aprendizaje de todos los estudiantes, eleva tambin sustancialmente los requerimientos
que la sociedad formula a los cuerpos docentes.
Las reformas curriculares han intentado, y debern continuar hacindolo, incorporar
los avances del conocimiento cientco y tecnolgico, pero sobre todo, contemplar el
desarrollo de habilidades de pensamiento y de aprendizaje permanente a lo largo de la
vida. Estos propsitos plantean nuevos desafos a la profesin docente, especialmente
complejos para los maestros que, en su mayora en el contexto latinoamericano, deben
atender a estudiantes que provienen de medios familiares con bajo capital cultural. Esto
implica, desde luego, un riguroso conocimiento pedaggico de los contenidos de ense-
anza (Shulman, 1987) y el dominio de una pedagoga para el trabajo con diversidad
sociocultural.
Los esfuerzos realizados por algunos pases por elaborar estndares son de gran im-
portancia, no solo porque estos constituyen una referencia clave para el desarrollo pro-
fesional y la evaluacin del desempeo, sino porque denen una identidad profesional
basada en lo que debe saber y poder hacer un docente, en general y de acuerdo a su res-
pectiva rea de especializacin. Estos estndares adquieren plena validez en tanto sean
concordados, elaborados por la propia profesin y legitimados por los rganos rectores
del sistema educativo. Al denirse un campo propio de la profesin docente elemento
clave de cualquier profesin este se convierte en una herramienta para el dilogo y
el trabajo interdisciplinario con otras profesiones. Ingvarson (2009) considera que los
estndares profesionales juegan un papel importante en la denicin pblica de la iden-
tidad de la profesin docente: un buen estndar para profesores es aqul que ayuda
a cambiar la percepcin del pblico en general sobre la profesin docente al entregar
evidencia convincente sobre la complejidad de lo que un buen profesor sabe y es capaz
de hacer en distintos niveles de enseanza y respecto de diferentes asignaturas del cu-
rrculo (Ingvarson, 2009).
El trnsito desde una docencia asumida con una visin puramente vocacional o tc-
nica hacia una dimensin profesional es necesariamente largo y complejo. Adems de
los avances cualitativos requeridos en materia de formacin inicial y continua, supone,
desde las polticas pblicas, alcanzar un equilibrio entre la conanza en la labor de los
maestros y la responsabilizacin por su desempeo, entre grados crecientes de auto-
noma y el monitoreo y apoyo para que tal autonoma sea utilizada de la manera ms
conveniente para el aprendizaje de los estudiantes (MacBeath, 2012).
Diversos autores (Perrenoud, 2004; Darling-Hammond, 2005; Lessard, 2010; Daniel-
son, 2011; MacBeath, 2012) convergen en la necesidad de fortalecer un profesionalis-
mo docente, construido y asumido por el profesorado, que considere competencias y
condiciones para implementarlas, en dimensiones clave como las siguientes: capacidad
para disear, ejecutar y evaluar buenas prcticas docentes a partir de un dominio de los
contenidos y de cmo ensearlos; autonoma y responsabilidad profesional; capacidad
de innovar metodolgicamente, de tomar iniciativas pertinentes y de adoptar buenas
113
decisiones pedaggicas; competencias para crear, seleccionar y adaptar materiales edu-
cativos adecuados; capacidad para trabajar en equipo; asuncin de los resultados de las
evaluaciones internas y externas como informacin crucial para el mejoramiento de la
enseanza y los aprendizajes; realizacin de esfuerzos consistentes de superacin pro-
fesional; capacidad de reexin y autoevaluacin sobre sus prcticas y de asumir eva-
luaciones sobre su desempeo para mejorar; y capacidad de generar dilogo fructfero
con otros actores: colegas, directivos, supervisores, otros profesionales y trabajadores,
padres, estudiantes y comunidad en general.
En una perspectiva de futuro, la identidad profesional docente necesita asumir las
nuevas formas de aprender de los nios y jvenes, ms all de la propia escuela. Estos
nuevos escenarios, ms que disminuir la responsabilidad de los profesores, la hace ms
desaante en un rol de gua de aprendizajes de mayor profundidad (MacBeath, 2012).
Finalmente, un elemento clave en el camino del fortalecimiento de la profesin, es
la capacidad de las propias organizaciones docentes para denir normas ticas y de des-
empeo profesional que orienten y regulen su quehacer, cuestin sobre la cual no se han
encontrado mayores evidencias en la Regin y que debiera ser un norte de su quehacer
y desarrollo futuros. El desarrollo comparable ms relevante al respecto es la participa-
cin decisiva de los gremios docentes de algunos pases de la OCDE en la elaboracin de
los estndares que rigen a la profesin (Ingvarson, 2009).
114
115
Segunda Parte
II
Criterios y orientaciones para la elaboracin de polticas
docentes
116
Segunda parte:
Criterios y orientaciones para la elaboracin de polticas docentes
Los criterios y orientaciones que se proponen a continuacin tienen como base el estado del
arte de las polticas docentes contenido en la primera parte de este informe, algunas propues-
tas elaboradas por los expertos
43
convocados por el Proyecto Estratgico Regional sobre Do-
centes para Amrica Latina y el Caribe de OREALC/UNESCO y el resultado de las discusiones
realizadas en los grupos nacionales de los pases que conforman la red regional del proyecto.
La estructura del documento considera los mismos cuatro mbitos analizados en el estado
del arte: Formacin Inicial, Formacin Continua, Carrera Docente e Instituciones y Procesos
de las Polticas Docentes. Para cada mbito mencionado se propone un conjunto de enunciados
generales que, a su vez, se traducen en ciertas orientaciones ms especcas.
Es necesario reiterar que ninguna de las propuestas formuladas dar resultados efectivos si
es abordada aisladamente. A modo de ejemplo, en el mbito de la formacin inicial se propone
fortalecer la calidad acadmica de los programas de formacin y atraer buenos postulantes,
pero esto no ser viable si los estudiantes o postulantes a la carrera de pedagoga no perciben
en su trabajo futuro un reconocimiento a su labor y expectativas de un verdadero desarrollo
profesional.
Asimismo, si se busca que la formacin continua contribuya a transformar y mejorar las
prcticas docentes en funcin de los aprendizajes de los estudiantes, dicho propsito debe estar
estrechamente relacionado con la solidez de la formacin inicial y con condiciones de trabajo en
el ambiente escolar que faciliten la tarea profesional del maestro.
Por otra parte, mejorar la estructura de la carrera docente para hacerla ms atractiva supo-
ne una formacin inicial de calidad, contemplar oportunidades relevantes de formacin conti-
nua e implica, asimismo, generar acuerdos polticos con los sindicatos docentes y otros actores
sociales para su efectividad y estabilidad. A su vez, el conjunto de acciones de polticas docentes
requiere de un diseo y de una implementacin adecuadamente conducida por instituciones
slidas y competentes.
El desafo de proponer ciertas orientaciones de polticas docentes, se realiza en el enten-
dido de que algunas de ellas sern ms pertinentes para unos pases que para otros y que, en
general, si estos consideran conveniente planterselas como propias, las podrn desarrollar
en distintos plazos y/o con las adecuaciones que cada contexto nacional exija. Esto supone, en
cada pas, un esfuerzo de deliberacin y diseo que debe considerar tanto las caractersticas de
su sistema poltico, social y econmico como sus identidades culturales.
Lo anterior es de fundamental importancia, teniendo a la vista que la uniformizacin de
propuestas para contextos dismiles es fuente segura de errores y frustraciones para las polti-
cas pblicas del caso.

43
Beatrice valos, Silvia Ortega, Mariano Palamidessi, Simn Schwartzman y Denise Vaillant.
117
Orientaciones sobre formacin inicial
La elaboracin del estado del arte ha permitido identicar que, en las ltimas
dcadas, la evolucin de la formacin inicial en la Regin, salvo excepciones, se ha
encaminado hacia la educacin superior o terciaria. La duracin de los estudios peda-
ggicos ucta entre tres y cinco aos. En algunos pases, existe una oferta de profe-
sores superior a las necesidades, pero en otros casos se observa escasez de profesores
especialmente para ejercer en zonas rurales, con grupos indgenas y/o en disciplinas
del rea cientca. Se sealan debilidades importantes respecto de las habilidades
bsicas al ingreso a las carreras pedaggicas y, fundamentalmente, en relacin con
la calidad de la formacin docente. Esto ltimo se expresa, entre otros aspectos, en
la ausencia de especializaciones disciplinarias para la formacin de los docentes de
educacin primaria o bsica. Tambin se observa una ausencia de formacin prctica
en las habilidades necesarias para el ejercicio efectivo de la profesin que permita
producir aprendizajes para todos, situacin que atraviesa la formacin en todos los
niveles de enseanza. Aunque las regulaciones para la formacin pedaggica son d-
biles, en los ltimos aos comienzan a instalarse sistemas de acreditacin, pruebas
de egreso o habilitacin para el ejercicio profesional, y estndares y lineamientos que,
junto con servir a los procesos anteriores, podran orientar los currculos y procesos
evaluativos de las instituciones formadoras.
Asimismo, en el estado del arte se identicaron los siguientes nudos crticos en
relacin a la formacin inicial: a) bajo nivel de formacin de quienes ingresan a los
estudios pedaggicos; b) dbil calidad de los programas de formacin incluyendo la
situacin de los formadores y la presencia de lgicas escolarizantes; c) formacin
universalista y no diferenciada para grupos sociales desfavorecidos; y d) insuciente
regulacin de la calidad de los programas de formacin vinculada a una dbil presen-
cia de estndares y evaluaciones de egreso.
A continuacin, se presentan criterios u orientaciones para abordar estos temas
crticos en las polticas y prcticas de formacin inicial docente en los pases de la
Regin.

Promover el ingreso de mejores candidatos a la docencia elevando el nivel de
exigencias para ingresar a los estudios pedaggicos
44

Un problema central a enfrentar es que los esfuerzos de la poltica educacional y de
44
El grupo de consulta de Argentina ha cuestionado esta orientacin general pues sostiene que el Estado no
puede desentenderse de los resultados educativos alcanzados por jvenes que tienen las credenciales educa-
tivas exigidas, quedando obligado a encontrar soluciones que resguarden el derecho a la educacin, si tales
resultados no son los que espera el sistema formador. Informe Argentina sobre Estado del Arte, Buenos Aires,
20 de febrero de 2011, p. 10.
118
las instituciones formadoras se dirijan hacia candidatos a la docencia que renan las
condiciones mnimas adecuadas para poder transformarse en buenos educadores. Al
respecto, es importante tener presente que tales mnimos deben tener un alcance
nacional, lo cual demanda el involucramiento del Estado tanto en su determinacin
como en su aplicacin. El xito en la bsqueda de estos buenos candidatos est in-
dudablemente relacionado con la existencia de una carrera docente atractiva y con
salarios similares a otras profesiones, temas que se abordan en la tercera seccin de
esta segunda parte. Con la nalidad de avanzar en la direccin sealada, se proponen
las orientaciones siguientes:
a. Elevar las exigencias en los procesos de seleccin para el ingreso a la formacin
inicial docente, considerando criterios como las habilidades bsicas de lectoescritu-
ra, pensamiento matemtico, resolucin de problemas, destrezas interpersonales de
comunicacin y motivacin para aprender y ensear.
b. Considerar los rendimientos escolares de la enseanza media o secundaria, los
resultados obtenidos en los exmenes nacionales de ingreso a la educacin superior,
en los pases que corresponda, y aspectos vocacionales, a la vez que instituir pro-
cedimientos de admisin orientados a seleccionar candidatos que congreguen las
caractersticas necesarias para tener un buen desempeo como docentes. Estos pro-
cedimientos pueden incluir exmenes de ingreso e instrumentos pertinentes para
evaluar habilidades personales, como entrevistas a los candidatos.
c. En el afn de mejorar la calidad de quienes ingresan a la formacin docente, es
importante no descuidar la bsqueda de frmulas que aseguren la participacin de
candidatos de pueblos indgenas, cuyas culturas son parte del patrimonio de cada
nacin.
d. Asimismo, es importante evitar un sesgo que pueda signicar elitizar la forma-
cin docente y cualquier tipo de discriminacin en contra de estudiantes provenien-
tes de niveles socioeconmicos bajos. En este sentido, conviene explorar experien-
cias de universidades que seleccionan estudiantes con los mejores rendimientos en
sus establecimientos de educacin secundaria, con independencia del promedio de
rendimiento de estos (que pueden ser bajos), puesto que hay evidencias de que los
estudiantes de mejor rendimiento en su grupo, tienden a lograr buenos resultados
acadmicos durante el proceso de formacin inicial.
e. Para asegurar la permanencia de estudiantes indgenas y provenientes de nive-
les socioeconmicos bajos, es recomendable que las instituciones de educacin supe-
rior cuenten con programas especiales efectivos de apoyo a travs de cursos o talleres
de nivelacin de las habilidades bsicas y sistemas de tutoras.
119
En Amrica Latina, algunos sistemas estn estableciendo requisitos de entrada a la Formacin
Inicial ms demandantes. Per aument el puntaje mnimo en el examen de ingreso requerido
para ser admitido a los Institutos Superiores Pedaggicos. Mxico ofrecer recursos extraordi-
narios a las Escuelas Normales que regulen y mejoren las exigencias para la admisin a sus pro-
gramas de formacin. Chile ha implementado un programa de becas para candidatos con buenos
resultados en la prueba de seleccin universitaria y, al mismo tiempo, ha vinculado dicha beca al
aumento de las exigencias para el ingreso a los estudios de formacin docente. .
A su vez, en algunos pases surgen experiencias interesantes de nivelacin de destrezas bsi-
cas para estudiantes que presentan debilidades por sus condiciones previas de escolaridad y capi-
tal cultural, entre los que puede destacarse un programa de nivelacin establecido en Per para
carreras de educacin cultural bilinge.
Fortalecer la calidad de los programas de formacin docente, especialmente
los contenidos curriculares, las estrategias de formacin y evaluacin de
aprendizajes y la calidad de los formadores
Avanzar hacia la calidad en la formacin de maestros y profesores implica el compro-
miso conjunto de dos agentes claves: la institucionalidad responsable de las polticas
educativas y las instituciones formadoras, sean estas pblicas o privadas, asumiendo
los distintos grados de regulacin que existen en diferentes contextos nacionales. La
calidad de los procesos formativos es fuente importante del desempeo de los futuros
docentes. En esta direccin, se propone considerar las siguientes orientaciones:
a. Generar estndares sobre lo que debe saber y poder hacer un profesor, concordados
entre los actores fundamentales (Ministerios de Educacin, instituciones formadoras
e instancias representativas de la profesin docente), que orienten la formulacin de
contenidos curriculares de la formacin (conocimientos, habilidades y disposiciones) y
la evaluacin del aprendizaje que todos los futuros docentes deben alcanzar antes de ser
certicados para ensear. Estos estndares deben considerar el conocimiento de las dis-
ciplinas del currculum escolar, en forma articulada con los procedimientos didcticos y
la enseanza interactiva, integrando la funcin social propia de la educacin
45
. Asimis-
mo, debern considerarse los distintos niveles y modalidades del sistema escolar con las
especialidades correspondientes. Al ser estos estndares orientadores, es posible que las
instituciones formadoras desarrollen distintos caminos o trayectorias acadmicas para
que los futuros maestros logren dichos estndares.
45
Por estndares en este contexto se entiende: una denicin inequvoca sobre lo que un profesor debe saber
y saber hacer para producir aprendizaje en todos sus alumnos; una denicin inequvoca de cmo se medir, o
se capturar evidencia acerca del logro de tal saber y saber hacer; y, tercero, una denicin inequvoca de cul
ser la vara mnima (nivel) de desempeo, bajo la cual no se considera a alguien apto para desempearse como
docente (CEPPE, 2009).
120
b. Promover polticas destinadas a mejorar la calidad de los formadores de docentes,
considerando criterios de seleccin y acciones de desarrollo acadmico tendientes a ase-
gurar un personal altamente calicado en conocimientos y habilidades, con experiencia
docente reciente y relevante en establecimientos escolares. Para este efecto, es aconseja-
ble estimular que los acadmicos realicen postgrados de calidad, nacionales o extranjeros.
c. Mantener vnculos activos y permanentes entre instituciones formadoras y escuelas
asumidas como espacios formativos clave incorporando a la formacin inicial docente
prcticas bien diseadas, con focos claros, con progresin, intensas y de calidad a lo largo
de la carrera, acompaadas por profesores tutores o mentores tanto de la institucin
formadora como de las escuelas, de manera que los futuros maestros puedan integrar el
conocimiento prctico con el terico que obtienen de su formacin acadmica. Asimis-
mo, los conocimientos adquiridos en las prcticas sern insumos para las situaciones de
formacin, mismas que deben orientar nuevas situaciones de trabajo prctico. En estas
relaciones de teora y prctica descansa lo fundamental de una buena formacin inicial
en las competencias para ser docente. Una cuestin necesaria de resolver es el tiempo de
dedicacin y el reconocimiento del trabajo de los profesores de aula que acompaan las
prcticas, en calidad de tutores.
d. Los programas de formacin inicial deben orientarse a la construccin de un saber
pedaggico mediante la preparacin en las capacidades de descripcin, autoevaluacin y
reexin acerca de la propia prctica, el uso de metodologas diversas (incluyendo el uso
pedaggico de TICs) que relacionen teora y prctica, junto con la capacidad de compartir
y aprender de los colegas, base del crecimiento propio y de los equipos profesionales que
operan de acuerdo al concepto de comunidades de aprendizaje.
e. Desarrollar en los futuros docentes competencias para: construir climas de aula y de
escuela que favorezcan el desarrollo socioafectivo y los aprendizajes de los estudiantes;
incorporar elementos de tica, perspectiva de gnero, formacin ciudadana y educacin
de la afectividad.
f. Asumir los cambios culturales que condicionan al trabajo docente con nios y jve-
nes del siglo XXI: procesos de globalizacin, redes digitales de interaccin social, nuevas
habilidades requeridas por el mundo laboral, etc.
g. Preparar a los docentes para insertarse en contextos sociales diversos, as como para
abordar y contribuir a la superacin de la desigualdad en el aula, desarrollando habilida-
des para manejar la diversidad de los alumnos y ofreciendo oportunidades de aprendizaje
signicativas a todos los estudiantes, segn sus caractersticas propias de aprendizaje,
condiciones sociales y de desarrollo fsico. Es particularmente importante proporcionar
herramientas para el trabajo con nios y jvenes que tienen necesidades especiales de
aprendizaje y para interactuar con el personal especializado que colabora en las aulas,
121
conforme a los avances actuales hacia una educacin inclusiva. Asimismo, se requiere
preparar a los futuros docentes en competencias para trabajar con las familias y otros
actores en temas transversales de la formacin de nios y jvenes.
h. Integrar, en las instituciones de formacin inicial docente, lneas de investigacin
orientadas a la produccin de conocimiento sobre aspectos clave de la formacin docente,
los procesos de enseanza y el trabajo educativo en los que se involucren estudiantes a
partir de su propia prctica. Asimismo, promover estudios conjuntos entre las distintas
instituciones formadoras.
i. Desarrollar programas de reforzamiento de habilidades bsicas en los mbitos de co-
municacin oral y escrita, razonamiento matemtico e idioma extranjero, especialmente
para aquellos estudiantes que ms lo requieran en atencin a debilidades en la formacin
alcanzada en la educacin escolar.
j. En el caso de instituciones formadoras que acten tanto en la formacin inicial como
continua, es necesario articular ambas dimensiones de su trabajo, de modo que la for-
macin inicial se nutra del vnculo con la prctica de los docentes en servicio, mientras
que la formacin continua aproveche la capacidad acadmica institucional. Este esfuerzo
requiere ser emprendido a partir del reconocimiento de la dicultad de romper fuertes
inercias institucionales que separan ambos mbitos, con prdida evidente de potencial
formativo.
Algunos pases de la Regin han elaborado o estn en el proceso de elaboracin de polticas que
consideran lineamientos para la mejora de los procesos de formacin inicial de profesores.
En Argentina, el Instituto Nacional de Formacin Docente, en colaboracin con la Secretara
de Polticas Universitarias, junto a docentes especialistas de universidades e institutos formadores
en el marco del Proyecto de Mejora de la Formacin Docente Inicial, ha elaborado lineamientos
para la formacin inicial, orientados a las principales disciplinas del nivel secundario. Estn es-
tructurados de modo de seguir el progreso de los estudiantes al promediar y al terminar su forma-
cin, y en los primeros aos de desempeo. Las instituciones formadoras deben comprometerse
a garantizar en sus diseos curriculares la incorporacin del conjunto de saberes consensuados en
dichos lineamientos.
El Ministerio de Educacin de Chile cuenta, desde el ao 2012, con estndares pedaggicos y
disciplinarios para la formacin de profesores de educacin bsica y media en las reas de Lenguaje,
Matemtica, Ciencias Naturales y Ciencias Sociales, as como con estndares para formacin docen-
te en educacin parvularia (preescolar).
En el Caribe Anglfono, el consejo encargado de la formacin docente (Caribbean Council for
Teaching and Teacher Education) ha formulado un conjunto de estndares genricos para la forma-
cin inicial, que se encuentran en proceso de consulta entre los pases miembros.
En Brasil, la Poltica Nacional de Formacin Docente de 2009 contempla apoyos para el desarro-
llo de los programas de formacin, para la articulacin entre las instituciones de educacin superior
y la red de escuelas del sistema educacional, as como para la participacin de los futuros profesores
en las actividades de enseanza-aprendizaje de las escuelas.
122
Ofrecer una formacin de calidad pertinente para el trabajo educativo con
grupos sociales desfavorecidos
La formacin inicial docente tiende a orientarse hacia la atencin de una poblacin
homognea, de sectores medios, en lugar de asumir la heterogeneidad sociocultural
y la presencia en la escuela de sectores sociales tradicionalmente marginados de la
enseanza. Las siguientes orientaciones responden a esta constatacin:
a. Preparar a todos los futuros docentes para trabajar en contextos diversos y com-
plejos, con alumnos de distinto capital cultural y trayectorias de vida. Para ello, es
necesario desarrollar valores y actitudes profesionales abiertas a los desafos que se
les presentarn, as como formarlos en las competencias necesarias para el logro de
aprendizajes en contextos de pobreza y vulnerabilidad.
b. Formar docentes para la educacin en sectores rurales e indgenas con capacidad
para reconocer y valorar las caractersticas socioculturales de las poblaciones estu-
diantiles especcas, as como para el logro de aprendizajes a los niveles que dene
el currculum correspondiente. Es conveniente aprovechar experiencias validadas en
la Regin sobre educacin intercultural bilinge para la formulacin de currculos
pertinentes y el desarrollo de actividades de enseanza que respondan a los reque-
rimientos de aprendizaje de estos grupos. De acuerdo a los contextos de cada zona
geogrca, es recomendable preparar a los futuros docentes para trabajar en escuelas
rurales multigrado.
c. Organizar un sistema de becas y estmulos, objetivo y transparente, para acceder
a programas de formacin especcos en reas decitarias como educacin intercul-
tural bilinge, trabajo en zonas rurales, segn las distintas realidades nacionales y
regionales.
d. Garantizar a travs de la admisin y/o la formacin de docentes indgenas un
alto grado de conocimiento de la respectiva lengua indgena.
En Brasil, Guatemala, Mxico y Per existen polticas explcitas dirigidas a la educacin
intercultural e instituciones que se especializan en preparar para trabajar en estos contextos.
Especcamente en Per, la modalidad de educacin intercultural bilinge (EIB) se ofrece en 20
Institutos Superiores Pedaggicos, sin embargo, muchos de estos se encuentran en situacin
de deterioro debido a normas recientes que restringieron el ingreso.
Guatemala, por su parte, cuenta con 21 Escuelas Ociales Normales Bilinges Intercul-
turales. Adems, hay un Currculum Nacional Base para la Formacin Docente Bilinge Inter-
cultural Idioma Indgena-Espaol que se aplica en las Escuelas Normales Bilinges Intercul-
turales del Ministerio de Educacin desde el ao 2006.
123
Asegurar sistemas apropiados de regulacin de la calidad de los programas de
formacin y de quienes egresan de ellos
Sin una adecuada regulacin de la formacin inicial, no es posible garantizar que el
sistema educativo y todas sus escuelas cuenten con profesores debidamente preparados.
Las orientaciones siguientes pueden contribuir a fortalecer el rol del Estado para enfren-
tar este desafo:
a. Establecer un sistema de acreditacin de instituciones formadoras, pblicas y pri-
vadas, capaz de evaluar a las instituciones y sus programas en relacin a estndares
concordados y pblicos que den cuenta de: la calidad del currculum que se ofrece y
su alineamiento con las necesidades curriculares de las escuelas; el nivel acadmico y
fortalezas del cuerpo docente; la implementacin de prcticas y su integracin con el
conjunto del proceso formativo; la rigurosidad de los mecanismos de evaluacin de los
estudiantes al inicio, durante y al egreso del proceso formativo; los resultados obtenidos
por los alumnos al egresar; la capacidad investigativa de las instituciones formadoras en
el rea de la enseanza y aprendizaje; y la calidad de la infraestructura, biblioteca, recur-
sos de tecnologa de la informacin y comunicacin, entre otros factores.
b. Propiciar que cada institucin de formacin inicial, privada o pblica, sea evaluada
peridicamente a travs de un sistema de acreditacin que funcione en forma transpa-
rente. Las instituciones debern asumir ciertos compromisos para superar, dentro de un
plazo determinado las debilidades detectadas.
c. Apoyar a las instituciones que no cumplan con los estndares mnimos requeridos
para obtener su acreditacin. Si producto de ese apoyo no mejoran, estas debern cerrar-
se o fusionarse con otras instituciones que estn acreditadas. De otro modo, se atenta
contra la fe pblica depositada en la institucin y su funcin formadora de profesionales
sobre los que descansa, a su vez, la formacin de muchas generaciones de escolares.
d. Disponer de mecanismos de regulacin respecto de la apertura de nuevas carreras
de pedagoga en atencin a la calidad acadmica de la oferta, como a las necesidades del
sistema escolar (cantidad de maestros requeridos por nivel escolar, especialidades, etc.).
e. Establecer sistemas comprensivos de evaluacin de los futuros docentes, tanto a
lo largo de sus procesos de formacin como al concluir los mismos, utilizando procedi-
mientos que produzcan evidencia de conocimientos y prcticas como, por ejemplo, por-
tafolios. Los pases debieran analizar la conveniencia de establecer exmenes de egreso
centrados en los conocimientos y habilidades denidos en los estndares acordados,
siendo de carcter nacional o regional (estadual, provincial etc.), segn corresponda.
Estas evaluaciones pueden constituir, adems, un importante aporte para que las ins-
tituciones formadoras puedan revisar sus currculos y sus prcticas en relacin con los
124
resultados obtenidos por sus propios egresados, as como asumir su responsabilidad por
los estudiantes que no hayan logrado los aprendizajes necesarios.
f. Ofrecer a las instituciones y a su personal condiciones que les permitan adquirir las
capacidades necesarias para el diseo e implementacin de oportunidades de formacin
de docentes del nuevo nivel exigido. Es de crucial importancia lograr un equilibrio entre,
por una parte, la presin de la rendicin de cuentas denida por exmenes, esquemas
de acreditacin y los nuevos estndares del caso, y, por otra parte, los apoyos represen-
tados por polticas de fortalecimiento institucional, creacin y desarrollo de capacida-
des, inversiones para creacin de condiciones institucionales coadyuvantes del cambio
y tiempos adecuados para las transiciones necesarias. Asimismo, es importante apoyar
el rol que les cabe a las instituciones formadoras en el contexto de cada zona o regin.
g. En los pases en que existe escasez de profesores titulados en ciertas reas geogr-
cas y/o especialidades (cientcas, artsticas, tcnico-profesional, idiomas extranjeros
etc.) autorizndose, por lo tanto, el ejercicio docente a personas carentes de la debida
formacin pedaggica, se hace necesario una regulacin de los programas de calica-
cin de dichas personas que asegure la certicacin de sus capacidades para brindar una
enseanza de calidad. Dicha formacin pedaggica debe estar a cargo de instituciones
acreditadas, requiere considerar las trayectorias de escolaridad previa de estas personas,
as como su experiencia docente, y garantizar que los maestros y profesores que se for-
men alcancen un dominio suciente de las competencias establecidas en estndares de
formacin inicial.
Mxico cuenta con exmenes al inicio y al nal de la formacin inicial, diseados y aplicados
a nivel nacional por una entidad externa especializada (CENEVAL). La autorizacin o acredita-
cin previa para el funcionamiento de programas de formacin docente opera en Colombia. La
existencia de lineamientos o marcos curriculares para toda la formacin de profesores de pri-
maria, y en algunos casos la secundaria, es realidad en Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala,
Mxico y Per.
Respecto a la regulacin referida a la titulacin o certicacin de futuros profesores egresa-
dos de las instituciones de formacin docente, varios pases tienen esta potestad y estn, ade-
ms, en proceso de determinar condiciones para el ingreso a la carrera docente que comprenden
diversas formas de acreditacin del nivel de conocimientos y habilidades para la enseanza que
poseen los postulantes. En Colombia, se ha regulado el ingreso a la carrera docente mediante
una evaluacin de aptitudes, competencias, experiencia e idoneidad docente, y un ao de proba-
cin en el sistema educativo. Mxico tiene un examen de ingreso al servicio docente. En Chile,
se est aplicando un examen de conocimientos disciplinarios y pedaggicos (Prueba Inicia) al
que las instituciones formadoras adhieren voluntariamente. En Amrica Central, puede men-
cionarse el caso de El Salvador, donde se exige la aprobacin de una prueba de Evaluacin de
Competencias Acadmicas y Pedaggicas (ECAP).
125
resumen de orientaciones sobre formacin inicial
1. Promover el ingreso de mejores candidatos a la docencia elevando el nivel de exigencias
para ingresar a los estudios pedaggicos.
2. Fortalecer la calidad de los programas de formacin docente, especialmente los contenidos
curriculares, las estrategias de formacin y evaluacin de aprendizajes y la calidad de los
formadores.
3. Ofrecer una formacin de calidad pertinente para el trabajo educativo con grupos sociales
desfavorecidos.
4. Asegurar sistemas apropiados de regulacin de la calidad de los programas de formacin y
de quienes egresan de ellos.
126
Orientaciones sobre formacin continua
En relacin con la formacin continua o en servicio, la revisin realizada en el estado
del arte sobre las polticas implementadas indica que la oferta de los programas estatales
es amplia y variada en cuanto a contenidos, modalidades y metodologas. No obstante,
adolece de un abordaje sistemtico, no atiende adecuadamente a todos los docentes ni
necesariamente a los que ms lo precisan, como tampoco se observan estndares de ca-
lidad sucientes. Asimismo, el anlisis de los modelos curriculares y pedaggicos lleva
a concluir que, a pesar de su nmero y aparente diversidad, los currculos de formacin
continua presentan una baja especializacin, predominando, en cambio, los acentos te-
ricos y las visiones generales. Actualmente, en varios pases de la Regin, se observa la
intencin de impulsar polticas de formacin centradas en la escuela, en las que los colec-
tivos docentes asumen un papel protagnico y en las que el referente es la prctica como
fuente de reexin, anlisis y aprendizaje.
En el estado del arte se destacan los siguientes nudos crticos: a) escasa relevancia y
articulacin de la formacin continua; b) bajo impacto de las acciones emprendidas; c)
desconocimiento de la heterogeneidad docente; d) ampliacin de oferta en forma desre-
gulada; e) poca consideracin de la realidad de las escuelas y del aprendizaje colaborativo;
f) dicultades para la regulacin y pertinencia de la oferta de postgrados.
A continuacin, se presentan orientaciones o criterios para abordar estos nudos crti-
cos de la formacin docente continua en los pases de la Regin.
Asegurar al profesorado el derecho a una formacin continua relevante y
pertinente, centrada en la formacin integral y los aprendizajes de los estudiantes
Los sistemas educativos requieren que todos los docentes accedan a oportunidades de
aprendizaje profesional para asegurar su actualizacin y capacidad de respuesta a los nue-
vos desafos de una enseanza orientada a los aprendizajes de todos los estudiantes. La
formacin continua del profesorado no debiera quedar supeditada a ofertas eventuales o
solo a decisiones individuales. Cabe al Estado proveer las condiciones que favorezcan el
desarrollo profesional, factor decisivo para la mejora del trabajo docente. Las siguientes
orientaciones apuntan a enfrentar dichos desafos:
a. Avanzar en la construccin, denicin consensuada y validacin de marcos de la
buena enseanza y estndares para el desempeo profesional de los docentes, orienta-
dos a la formacin y los aprendizajes de los estudiantes, que sirvan como referentes para
su desarrollo profesional al mismo tiempo que para la evaluacin de su desempeo. La
existencia de estndares contribuira decisivamente a una mejor denicin de la oferta
de formacin continua, basada no solo en las visiones y capacidades propias de quienes
la ofrecen, sino en la integracin de las deniciones de mejores prcticas, concordadas
y plasmadas en los estndares, con la situacin real de necesidades de las escuelas y los
profesores en sus contextos especcos.
127
b. Tomar en cuenta los resultados de las evaluaciones de desempeo de los docentes,
sean estas de carcter nacional y estandarizado o realizadas a nivel de cada escuela, con el
n de identicar las necesidades prioritarias de los educadores en sus contextos escolares
especcos.
c. Focalizar el desarrollo profesional docente hacia las necesidades que demandan los
proyectos al interior de las escuelas, promoviendo como prctica permanente, el an-
lisis de necesidades formativas de los profesores a travs del desarrollo de un ejercicio
reexivo. Esto supone un conocimiento de las necesidades y una diversicacin de la
oferta formativa, incorporando tanto el desarrollo de competencias profesionales gen-
ricas autonoma, autoformacin, autorregulacin, compromiso, disposicin al trabajo
colaborativo, responsabilidad profesional como el dominio de didcticas especcas. En
esta direccin, es fundamental la convergencia de los esfuerzos del director escolar, de los
supervisores y de los responsables del apoyo tcnico pedaggico
46
.
d. Brindar apoyo especializado a los docentes de Educacin Intercultural Bilinge
(EIB), tanto para el conocimiento de la lengua y cultura indgena como para una adecuada
preparacin pedaggica y sociolingstica aplicada desde una perspectiva intercultural.
e. Proporcionar a los docentes herramientas y estrategias para abordar de mejor forma
la dimensin de disciplina escolar en el aula, considerando un trabajo coordinado con
directivos y familias para fortalecer la convivencia y el clima en la sala de clases y en el
centro educativo.
f. Establecer estmulos y condiciones que promuevan la participacin de los docentes
en actividades formativas. Es fundamental que dichos estmulos, que pueden asumir la
forma de becas para postgrados y pasantas o de recursos para actividades en las escuelas,
sean destinados a programas relevantes y pertinentes. Entre las condiciones ms deter-
minantes que es necesario abordar, segn la experiencia internacional y la percepcin
de directores y profesores, est la asignacin de tiempos dentro de la jornada laboral
velando por no afectar los aprendizajes de los estudiantes para que los profesores
puedan reexionar sobre sus prcticas, trabajar en equipo, investigar, revisar literatura
profesional y participar en actividades relevantes de actualizacin y formacin. Esta asig-
nacin de tiempos, bien gestionada, es un factor decisivo, especialmente para asociar la
formacin con el contexto escolar.
46
Para la educacin bsica, se advierten especiales necesidades de apoyo en reas como matemticas, ciencias
naturales e idiomas extranjeros.
128
Estudios han revelado los alcances de algunas experiencias de formacin continua de amplio
potencial que se han realizado como, por ejemplo, la Expedicin Pedaggica y los Microcentros en
Colombia; los Centros de Maestros en Mxico; el apoyo a docentes en Escuelas en el Caribe An-
glfono; el PLANCAD (Plan Nacional de Capacitacin Docente) en el Per; los talleres comunales
y las pasantas nacionales en Chile; los proyectos de desarrollo profesional jurisdiccionales de la
Argentina que propician una modalidad centrada en la escuela; el programa Letra e Vida en el
Estado de Sao Paulo, Brasil; y el Programa de Desarrollo Profesional de Educadores del Estado de
Minas Gerais, en Brasil. En muchos pases, a pesar de la discontinuidad de los apoyos institucio-
nales, estn vigentes Redes de Docentes interesados en temas como la enseanza de la lectura, las
matemticas, las ciencias, el uso de las tecnologas en las aulas y la convivencia escolar.
Asegurar impactos signicativos de la formacin continua en las prcticas de
enseanza y en los aprendizajes de los estudiantes
Existe una percepcin difundida, tanto en el mundo docente como de los especialis-
tas, de que las acciones de capacitacin y formacin continua tradicionalmente imple-
mentadas, mediante cursos y talleres desvinculados de las necesidades de las escuelas
y en que los maestros y profesores desempean un rol de aprendices pasivos, no tienen
impacto suciente en las prcticas de enseanza y no contribuyen, por lo tanto, a me-
jorar los aprendizajes de los estudiantes. Esto requiere esfuerzos en la direccin de las
orientaciones siguientes:
a. Colocar el foco en la conexin de las acciones formativas con las prcticas de trabajo
en el aula. El desafo de lograr que todos los estudiantes aprendan, atendiendo a su di-
versidad, adquiere creciente complejidad y los docentes solicitan con fuerza apoyos para
poder cumplir su tarea exitosamente. Toda oferta de formacin continua debera asegu-
rar la conexin con el trabajo en el aula y la recuperacin de experiencias y saberes prove-
nientes de la prctica, como componentes fundamentales de la metodologa de trabajo.
b. Es necesario superar la tendencia a considerar solamente la asistencia como nico
requisito de certicacin, incorporando la evaluacin del logro efectivo de aprendizajes
y la capacidad de traducir los nuevos conocimientos en el mejoramiento de las prcticas
de enseanza orientadas a los aprendizajes de los estudiantes. Las certicaciones deben
reejar un aprendizaje profesional slido ms que una mera participacin en acciones
formativas. El acompaamiento y la observacin del trabajo en el aula constituyen he-
rramientas importantes para reconocer la efectividad de las acciones formativas.
c. Fomentar el desarrollo de comunidades de aprendizaje, a travs de modalidades
de talleres en la escuela o entre escuelas, conformando redes en las que docentes de
reas anes o de un mismo ciclo educativo reexionan en conjunto en torno a sus ex-
periencias pedaggicas en la bsqueda de nuevas estrategias, donde ellos asumen pro-
129
tagonismo en la reexin sobre su prctica. Es importante avanzar hacia un modelo de
discusin clnica que promueva el crecimiento profesional a travs de un trabajo en
equipo que contemple el ciclo de observacin, evaluacin, reexin y accin pedaggica.
El aprendizaje colectivo de los equipos docentes contribuye a la produccin de un saber
pedaggico que incorpora el conocimiento prctico generado por los profesores y que
debe circular entre las comunidades docentes para el enriquecimiento de sus prcticas
47
.
d. Apoyar a los equipos docentes mediante el desarrollo de capacidades para un tra-
bajo interdisciplinario e intersectorial que permita abordar situaciones personales y
sociales complejas del estudiantado que van ms all de lo estrictamente pedaggico.
Esto requiere, a su vez, generar dispositivos de soporte a las escuelas para abordar estas
situaciones intersectorialmente.
e. Es necesario priorizar la cobertura que deben alcanzar los programas de formacin
continua con el n de atender, en distintos momentos, a segmentos signicativos de la
planta o dotacin docente. Si se pretende realmente mejorar las capacidades docentes,
es indispensable realizar una inversin de recursos suciente en esta materia. El Esta-
do debe denir qu formacin continua es prioritaria para el desarrollo de las polticas
educativas y asegurar su provisin gratuita. Cabe entonces a la autoridad poltica denir
prioridades provenientes de los nfasis del currculum nacional y sus reformas y/o de los
resultados de las evaluaciones de aprendizajes o de desempeo docente. La combinacin
de estos factores es la que debe permitir identicar con mejor evidencia a los docentes
con mayores debilidades y a las reas temticas demandantes de mayor apoyo. Asimis-
mo, es necesario identicar y priorizar sectores o zonas geogrcas donde los maestros
estn menos formados y presenten mayores debilidades.
f. Mejorar, sustancialmente, las condiciones requeridas para la participacin adecua-
da de los docentes en las acciones de formacin continua, tanto dentro como fuera de la
escuela, entregando los espacios de tiempo para realizarlas durante la jornada laboral o
mediante periodos sabticos cuando se trate de ofertas de postgrado.
g. Asociar la formacin continua a incentivos de progresin en la carrera docente ba-
sados en la calidad del trabajo profesional, considerando las evaluaciones del desempeo.
h. Considerar los resultados de las evaluaciones de aprendizaje de los estudiantes
para identicar necesidades y denir determinados nfasis de la formacin continua,
aunque evitando un estrechamiento de los objetivos de formacin.
47
Existen ejemplos interesantes como la metodologa de lesson study y las clases de demostracin en Japn
y la experiencia de Boston en tiempo para planificacin conjunta que han sido descritas en Barber, M. y
Mourshed, M. (2007).
130
i. Valorar la utilizacin de nuevas tecnologas en las actividades de desarrollo profe-
sional, lo que permite atender a un nmero mayor de docentes, llegar a lugares aislados,
facilitar la constitucin de redes profesionales, potenciar el uso de las TICs en el aula y
reducir costos.
j. Propiciar la realizacin de actividades de experimentacin, seguimiento y sistema-
tizacin de experiencias en los pases de la Regin para construir conocimiento acerca
de aquello que efectivamente contribuye a fortalecer la profesin docente y el mejora-
miento de los aprendizajes.
El Grupo de Trabajo de Formacin Docente de MERCOSUR ha propuesto entre sus principios
orientadores de las polticas de formacin docente, el reconocimiento del profesor como productor
de conocimiento y protagonista en su proceso de formacin y desarrollo profesional, cuestin que
est a la base de las estrategias de aprendizaje docente situado y entre pares.
Construir trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo etapas en la
vida del docente
Las necesidades de los docentes que se inician en la profesin son distintas a las de
quienes se encuentran en un proceso de consolidacin profesional, as como estos lti-
mos tienen necesidades diferentes a las de maestros y profesores con un alto grado de
experiencia docente. Las siguientes orientaciones responden a esta constatacin:
a. Construir las trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo las distintas eta-
pas de la vida laboral, desde los maestros y profesores principiantes hasta los docentes
con mayor experiencia que hayan demostrado desempeos destacados. Para ello, es ne-
cesario profundizar en el anlisis de los patrones de conguracin de los cuerpos o colec-
tivos docentes para planear con mayor sensibilidad las rutas de desarrollo profesional.
La formacin continua no debe entenderse en un sentido meramente compensatorio
sino como un elemento esencial, constitutivo de la carrera profesional, incluyendo dife-
rentes momentos y espacios de desarrollo.
b. Apoyar a los nuevos docentes en su ingreso a la profesin. En la etapa inicial, los
maestros y profesores necesitan de un fuerte apoyo que les facilite su insercin profesio-
nal en contextos escolares especcos (reconocimiento de las dinmicas escolares, pro-
yectos y programas de la escuela, etc.), donde asumen responsabilidades para las cuales
muchas veces no se sienten preparados, debiendo enfrentar a menudo una cultura es-
colar resistente a prcticas innovadoras. Para este efecto, es deseable impulsar tutoras
o mentoras intensivas considerando, entre otras acciones, la observacin de clases y la
reexin individual y colectiva sobre las prcticas. Las experiencias de induccin en pa-
131
ses desarrollados y algunas emergentes en la Regin, merecen ser analizadas y emuladas
donde las condiciones lo hagan posible. Reconocer que los maestros y profesores nuevos
necesitan apoyo especial obedece a que ellos son los que con mayor probabilidad pueden
abandonar la profesin. Si bien esto es nuevo para la Regin y demanda altas capacida-
des institucionales, as como capacidades en el cuerpo docente en ejercicio, es necesario
iniciar el camino para tener esquemas operativos de induccin a la docencia en el media-
no plazo incluyendo en lo posible, la retroalimentacin a las instituciones formadoras.
c. En las situaciones en que no sea posible ofrecer esquemas de tutora a los docentes
principiantes, pueden proponerse alternativamente programas de orientacin y de de-
sarrollo profesional temprano, bajo la responsabilidad del equipo directivo y tcnico del
establecimiento educativo, eventualmente con el respaldo de instituciones acadmicas
especializadas.
d. Los docentes con mayor tiempo de ejercicio profesional requieren acompaamien-
to vinculado con necesidades de actualizacin y de innovacin, utilizacin de tecnolo-
gas y apoyo relacionado con un posible desgaste profesional.
e. Asignar a docentes con alto nivel de desarrollo profesional roles de tutora o ase-
soras para apoyar el trabajo de sus pares y, particularmente, a maestros y profesores
principiantes en su incorporacin a la docencia. Para el mejor cumplimiento de dicha
tarea, sera deseable el apoyo de instituciones acadmicas especializadas en lo referente
al desarrollo de habilidades propias de la accin de tutoras y del aprendizaje entre pares.
f. Considerar en la formacin continua, las necesidades de los docentes en sus dife-
rentes funciones, incluyendo las de directores, coordinadores y supervisores pedaggi-
cos de las escuelas.
En Argentina, a travs del Instituto Nacional de Formacin Docente, se desarrolla un programa
de tutoras para profesores noveles; en tanto en Chile, a travs de la Red de Maestros de Maestros
y de varias universidades, se han formado mentores para apoyar a docentes principiantes. En el
Estado de Paran de Brasil, el Programa de Desarrollo Educativo forma docentes expertos que
orientan el trabajo de redes de profesores, asumiendo dicha tarea durante dos aos.
Implementar mecanismos de regulacin de la oferta de formacin continua
con el n de asegurar su calidad y relevancia
Las limitaciones de calidad y relevancia de la formacin continua exigen mecanismos
de regulacin ecaces por parte de las entidades pblicas. Las siguientes orientaciones
apuntan a responder a la exigencia referida:
132
a. Avanzar en la consolidacin de una institucionalidad pblica de formacin y desa-
rrollo profesional capaz de coordinar las instancias de los diferentes niveles del sistema
educativo implicadas en la formacin continua. Los gobiernos de los distintos niveles ju-
risdiccionales de los sistemas educativos necesitan contar con instituciones slidas que
permitan tanto ofrecer programas considerados indispensables para la implementacin
de las polticas educacionales como regular la diversa oferta del sector acadmico y de
organismos privados de capacitacin.
b. Elaborar planes de desarrollo profesional para docentes a nivel nacional, regio-
nal, estadual o provincial, consistentes con las prioridades de la poltica educacional y
con diagnsticos certeros de necesidades del profesorado, a partir de las necesidades de
aprendizaje de sus estudiantes.
c. Disponer de mecanismos efectivos de control de calidad de la oferta mediante sis-
temas de acreditacin o certicacin que garanticen la capacidad de brindar una contri-
bucin efectiva al desarrollo profesional. En este sentido, formular criterios e indicado-
res de evaluacin para las distintas intervenciones procurando un seguimiento cercano
durante plazos razonables.
d. Desarrollar las capacidades de las agencias que se responsabilizan de impartir la
formacin continua. Es indispensable que los oferentes conozcan el sistema escolar, as
como las realidades y condiciones de trabajo docente y demuestren respeto por la pro-
fesin. Si las instituciones encargadas de ofrecer programas de formacin no renen las
condiciones adecuadas y reproducen metodologas tradicionales de enseanza que no
contribuyen a una reexin y apropiacin crtica del conocimiento, ser inviable cumplir
con los requerimientos del sistema escolar y del cuerpo docente.
Argentina impulsa el desarrollo profesional de los docentes a travs del Instituto Nacional
de Formacin Docente, organismo descentralizado responsable de las polticas pblicas para la
formacin de profesores de todo el pas. Su tarea comprende el diseo, construccin de acuerdos
e impulso a dispositivos que cubren a los docentes desde que se inician a la profesin y a lo largo
de trayectorias que procuran el perfeccionamiento de las prcticas pedaggicas, la innovacin
y la indagacin. Su marco regulatorio contempla la necesidad de participacin de los diversos
actores involucrados.
En Brasil, la Coordinacin de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior (CAPES),
en colaboracin con instituciones pblicas de educacin superior y con autoridades educativas
estaduales y municipales, mantiene una oferta pblica descentralizada y gratuita de educacin
continua, especializacin, maestra y doctorado.
133
Promover el aprendizaje colaborativo en el contexto escolar
La falta de consideracin de los contextos escolares donde el profesor se desempea,
limita la efectividad de las acciones formativas, al mismo tiempo que resta motivacin
y conduce a una pasividad perjudicial para el aprendizaje profesional. Las orientaciones
siguientes intentan responder a esta situacin:
a. Fomentar que la escuela se constituya en una comunidad de aprendizaje que com-
prometa a sus actores. Si se pretende afectar positivamente los aprendizajes, es necesa-
rio colocar el foco en la unidad educativa y en el conjunto del equipo docente. Al respec-
to, el mayor desafo es constituir a las escuelas en comunidades de aprendizaje donde
no solo aprenden los alumnos, sino todos sus integrantes y, de manera especial, los
maestros y profesores. Estas comunidades, al identicar sus necesidades, generan accio-
nes de perfeccionamiento o capacitacin relevantes y pertinentes que permiten resolver
situaciones que obstaculizan el aprendizaje de los estudiantes.
b. Promover un rol activo de los directores y equipos tcnicos de las escuelas, impul-
sando y liderando el desarrollo profesional, as como una adecuada organizacin del
trabajo docente en relacin con los objetivos y metas institucionales. Asimismo, es im-
portante que los supervisores tcnicos de los territorios a que pertenezcan las escuelas
apoyen el liderazgo directivo orientado al desarrollo profesional docente.
c. Generar condiciones en la institucin escolar que permitan superar el trabajo ais-
lado del docente en el aula a travs de una accin colaborativa. El desarrollo profesional
docente no puede concebirse aisladamente de las necesidades especcas de cada escue-
la. La formacin individual de los profesores no es suciente si no se ofrecen oportuni-
dades de aprendizaje continuo en los centros educativos. Un concepto que sintetiza lo
sealado, es el de aprendizaje situado, que concibe el desarrollo profesional, sea que se
realice en el espacio fsico de la escuela o fuera de l, como constantemente orientado a
la solucin de problemas que el docente enfrenta en su trabajo cotidiano para conseguir
que todos sus estudiantes logren los aprendizajes esperados.
d. Integrar, en un sistema de formacin continua, el desarrollo profesional basado en
la escuela con fuerte nfasis en el seguimiento y acompaamiento pedaggico en el
aula con la oferta de instituciones acadmicas acreditadas, de modo de poder respon-
der a las necesidades del sistema educativo, de las escuelas y de los docentes.
Regular la pertinencia de la oferta de postgrados
La evolucin reciente de la demanda docente hacia los postgrados en varios pases de
la Regin, plantea nuevos desafos a las polticas. Las siguientes orientaciones pueden
contribuir a abordar dichos desafos:
134
a. Complementar los criterios utilizados en los sistemas de aseguramiento de la cali-
dad de los postgrados en el campo de la educacin, especialmente de las maestras, con
la incorporacin de nuevos criterios referidos a las dimensiones de pertinencia y poten-
cial de impacto en las prcticas de enseanza.
b. Entregar becas a profesores para que estudien en reas especcas que el Estado
considere decitarias. La entrega de estos incentivos requiere ser transparente, conside-
rando tanto los mritos de los docentes como las necesidades de sus centros educativos,
especialmente cuando atienden poblacin escolar ms desfavorecida.
resumen de orientaciones formacin continua
1. Asegurar al profesorado el derecho a una formacin continua relevante y pertinente, cen-
trada en la formacin integral y en los aprendizajes de los estudiantes.
2. Asegurar impactos signicativos de la formacin continua en las prcticas de enseanza y
en los aprendizajes de los estudiantes.
3. Construir trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo etapas en la vida del docente.
4. Implementar mecanismos de regulacin de la oferta de formacin continua con el n de
asegurar su calidad y relevancia.
5. Promover el aprendizaje colaborativo en el contexto escolar.
6. Regular la pertinencia de la oferta de postgrados.
135
Orientaciones sobre carrera docente
En relacin con la carrera docente, el estado del arte constata la existencia de una mo-
dalidad de promocin vertical y otra horizontal. La primera, se reere a la necesidad de
abandonar la funcin docente de aula para asumir otras responsabilidades (directivas, tc-
nicas o de supervisin), como requisitos para los ascensos. La segunda, dice relacin con
la existencia de posibilidades de promocin y desarrollo profesional sin que sea necesario
dejar de ejercer en el aula. Esta ltima se presenta con menor frecuencia. Los criterios que
tradicionalmente han sustentado la toma de decisiones para avanzar en la carrera en la
Regin son la antigedad en la funcin y la realizacin de cursos de perfeccionamiento
o postgrados, siendo mucho menor la incidencia del desempeo profesional. Junto con
analizar la importancia de contar con una carrera profesional atractiva, en el estado del
arte se abordan temas como las condiciones laborales, las remuneraciones e incentivos y la
evaluacin del desempeo docente.
En materia de carrera docente, el estado del arte destaca los siguientes nudos crticos:
a) dicultad para atraer y retener buenos docentes; b) carreras que desconocen fases de la
docencia; c) disociacin entre carrera y desarrollo profesional; d) tensin entre estructuras
salariales comunes y remuneraciones diversicadas; e) dicultad en la generacin de con-
sensos para una evaluacin formativa del desempeo.
A continuacin, se presentan orientaciones o criterios para abordar estos nudos crticos
en relacin con las carreras docentes y las condiciones de trabajo en los pases de la Regin.
Disear e implementar carreras destinadas a fortalecer la profesin docente y
a incidir en la atraccin de buenos candidatos
Las carreras docentes deberan pensarse en funcin de polticas de reconocimiento
efectivo a la docencia, expresadas en remuneraciones adecuadas, que permitan a los
profesores la mejora en sus condiciones de vida y de trabajo, estimulen la profesin e
incentiven el ingreso a ella de jvenes con las aptitudes necesarias y la permanencia
de buenos maestros y profesores. En la medida en que se busca una valorizacin de la
profesin docente, es importante que la carrera reera al conjunto del magisterio, tanto
del sector pblico como privado, sin perjuicio de que, de acuerdo a los marcos legales
propios de cada pas, se pueda establecer que algunos aspectos de la carrera debieran
aplicarse exclusivamente al sector pblico.
La carrera docente debiera estimular especialmente a quienes opten por no salir del
aula, otorgando graticaciones, reconocimientos e incentivos necesarios que promue-
van la permanencia en ella. Ciertamente, la salida hacia funciones directivas o tcnicas
debe estar abierta considerando la importancia estratgica de estas funciones para la
calidad educativa as como las legtimas aspiraciones de algunos profesores incluyen-
do la posibilidad de reinsercin a la docencia de aula. Sin embargo, no es conveniente
colocarla como el nico horizonte de ascenso en la carrera profesional. En esta direccin,
se propone considerar las siguientes orientaciones:

136
a. Mejorar las perspectivas de carrera de los docentes (remuneraciones, condiciones
de trabajo y estatus profesional) y construir un relato sobre la profesin acorde con su rol
estratgico en la sociedad contempornea, de modo de modicar el imaginario colectivo
referido a la misma. En este sentido, es crucial el rol de los medios de comunicacin social.
Es importante que las polticas comuniquen conanza de la sociedad y del sistema poltico
en los docentes. Esto contribuir a atraer mejores postulantes a la profesin docente y ser
tambin posible elevar las expectativas profesionales de los educadores y su responsabili-
dad por los resultados de aprendizaje.
b. Disear modalidades de promocin dentro de la carrera docente que estimulen la per-
manencia en el trabajo de enseanza en el aula. Se debera convertir a la carrera docente
en una opcin atractiva para jvenes con buenos resultados educativos, cuya vocacin est
orientada a la enseanza directa en el aula.
c. Generar una apropiada estructura de remuneraciones e incentivos. Se debe aspirar a
contar con profesionales de gran competencia y, por lo tanto, las remuneraciones promedio
tendran que alcanzar, progresivamente, niveles acordes con dicho propsito. La carrera
profesional docente debe propender a equiparar los salarios de los educadores con los de
otros profesionales de formacin similar. Si se pretende atraer estudiantes de educacin
media con buenas condiciones para la docencia, es indispensable que estos perciban que los
salarios iniciales son dignos y que existen posibilidades reales de mejorar, al cabo de cinco
a diez aos de ejercicio.
d. Propiciar y reconocer realizaciones profesionales signicativas para los docentes, tales
como: el logro de aprendizajes de sus alumnos; la gestin de proyectos innovadores para sus
escuelas; la asuncin de roles de tutoras o mentoras de apoyo a docentes principiantes; el
liderazgo o la participacin en acciones de desarrollo profesional entre pares; la direccin
de programas extracurriculares con estudiantes o proyectos con padres; y el acceso a becas
para realizar cursos de postgrado o posttulos, entre otras. El clima de relaciones interper-
sonales, la existencia de reconocimientos, apoyos y estmulos para el desarrollo profesional,
as como el apoyo y orientacin brindada por los directivos escolares son, asimismo, facto-
res fundamentales. La ausencia de estas oportunidades constituye una causa determinante
del abandono temprano de la profesin por parte de no pocos maestros jvenes talentosos.
e. Mejorar el contexto laboral y el bienestar de los maestros y profesores a travs de
condiciones de trabajo dignas, seguras y facilitadoras de un buen desempeo: nmero ade-
cuado de alumnos por docente; apoyo tcnico pedaggico; oportunidades de participar en
instancias colegiadas de decisin y en proyectos institucionales; dotacin de materiales di-
dcticos, textos escolares y TICs, e infraestructura y equipamiento adecuados para el tra-
bajo docente.
f. Garantizar dentro de la jornada laboral un nmero adecuado de horas de trabajo profe-
sional fuera del aula, destinado a actividades tales como planicacin, evaluacin, atencin
137
de estudiantes y padres, estudio, reexin pedaggica y trabajo colaborativo. Asimismo, es
importante avanzar hacia la concentracin de la jornada docente en una sola escuela.
g. Promover el dilogo y el trabajo conjunto entre los ministerios y los gremios docentes
en la discusin sobre el diseo de las carreras magisteriales.
Las experiencias de Mxico, Colombia y Per forman parte de nuevos modelos de carrera
marcados por la introduccin de los denominados mecanismos de promocin horizontal en
contraposicin con el tradicional ascenso vertical. La carrera magisterial mexicana ha sido refor-
mada en mayo de 2011. Esta carrera constituye un sistema de promocin horizontal en el que
los docentes participan de forma voluntaria e individual; tienen la posibilidad de incorporarse a
ella y de ascender si cumplen con los requisitos establecidos. La actual reforma es producto del
trabajo conjunto de la Secretara de Educacin Pblica y el Sindicato Nacional de Trabajadores
de la Educacin (Acuerdo para la Reforma de los Lineamientos Generales del Programa Nacional
de Carrera Magisterial 2011).
Una experiencia interesante de analizar es el esfuerzo que se lleva a cabo en Trinidad y Toba-
go con el n de lograr condiciones de trabajo ms seguras a travs de un Acta de Salud y Segu-
ridad Ocupacional. Esta propuesta se enmarca en un conjunto de objetivos que el Ministerio de
Educacin de dicho pas se propone en relacin al profesorado: participacin en las decisiones;
tiempo para trabajo de planicacin; carrera con claras oportunidades de promocin; reconoci-
mientos de desempeos de excelencia; remuneraciones justas; benecios para docentes que se
retiran; ambientes de trabajo seguros y saludables.
Reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la
competencia docente
Son pocas las estructuras de carrera que distinguen, en Latinoamrica, profesores
de aula novatos, competentes y expertos. Esto es, sin duda, una carencia grave y la
base de la fuga del aula de buenos profesores, al avanzar en su carrera. La innovacin
central a establecer respecto a esta realidad histrica, es que haya diferenciacin de ca-
tegoras de docentes en aula, conforme al progreso de las competencias, intrnseco a la
mayor experiencia y preparacin. Para contribuir a enfrentar este desafo se propone
considerar las siguientes orientaciones:
a. Establecer, como parte de la carrera, un periodo de acompaamiento o induccin
para los docentes principiantes, tal como se menciona en la seccin de Formacin
Continua (3 a y b).
b. Considerar una reduccin de las horas lectivas de los docentes durante su pri-
mer ao laboral, sin disminucin de su remuneracin, con el propsito de que puedan
participar en las actividades de formacin con el apoyo de tutoras o mentoras y de-
138
sarrollar un proceso de reexin sobre su prctica en continuidad con su formacin inicial,
conjunto de actividades que denen el periodo de induccin.
c. Si bien el proceso de induccin es esencialmente formativo, es importante considerar
la posibilidad de que el periodo inicial tenga tambin un carcter probatorio, evaluando el
desempeo antes de recibir una plaza permanente. Esta dimensin podra ser ms reco-
mendable para los sistemas educativos que tienen menor regulacin en la formacin ini-
cial docente. En este caso, los docentes principiantes deben demostrar sus habilidades para
ensear, especicadas y observables en un conjunto de estndares. Para aquellos que no
cumplan con los estndares al nal de su periodo de prueba, pero tengan el potencial para
alcanzarlos en un periodo ms largo, la etapa de prueba y de induccin debe extenderse;
si no son capaces de alcanzar los estndares requeridos al nal de este periodo, deberan
abandonar el ejercicio en aula. Solo cuando los docentes principiantes cumplan con xito
los estndares deberan ser habilitados para una plaza permanente.
d. Crear condiciones para que maestros y profesores con mayor experiencia y que alcan-
zan altos niveles de desempeo, puedan contribuir en tareas tcnicas y apoyar a docentes
de menor desarrollo, aunque sin abandonar del todo la docencia de aula. Estos profesiona-
les que alcanzan el nivel de expertos dentro de la carrera, debern contar con tiempo su-
ciente para trabajar con los docentes principiantes como tambin tener acceso a programas
de desarrollo profesional acordes con esta funcin y contar con el debido reconocimiento
salarial.
e. En las etapas intermedias de la carrera profesional es aconsejable que los docentes
asuman crecientemente mayores responsabilidades, tales como jefaturas de curso o coor-
dinacin de proyectos, asociadas estas mayores responsabilidades a reconocimientos y me-
joramientos salariales.
Estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeo
profesional
Carreras docentes que se limitan a reconocer experiencia y cursos de perfeccionamiento
inciden en una desorientacin de la profesin en relacin con su propsito fundamental.
Esta situacin puede ser enfrentada observando las siguientes orientaciones:
a. Explorar diseos de carrera profesional, cuyo eje central sea la calidad del desempeo
docente. La experiencia y el perfeccionamiento relevante y de calidad deben ser valorados
en la medida en que se traduzcan en aprendizajes profesionales. Es importante, en conse-
cuencia, evaluar y luego recompensar el desempeo profesional efectivo, tanto en el aula
como en su institucin educativa, como eje del ascenso en la carrera. Organizar la carrera
docente en torno al desempeo implica poner atencin en los mecanismos de evaluacin de
la labor profesional, cuestin ciertamente compleja pero indispensable de abordar.

139
b. Articular la formacin continua con la poltica salarial de los docentes. Para este efec-
to, se requiere contar con polticas de recursos humanos y con herramientas de gestin y de
evaluacin del desempeo profesional que permitan valorizar los esfuerzos de superacin
profesional de los individuos y de los equipos docentes, con claros propsitos de mejora-
miento de la enseanza.
c. Estimular un mayor desarrollo de espacios de formacin y debate en el seno de los
colectivos docentes y promover la investigacin emprica y la circulacin de conocimientos
en cooperacin con universidades y centros de investigacin para enriquecer ese proceso.
d. Reconocer en la carrera las trayectorias individuales que algunos docentes construyan,
en trminos de su formacin y/o especializacin tanto para el abordaje de reas curriculares
especcas (didctica de las ciencias, del arte, del lenguaje, etc.) como de lneas determina-
das de trabajo, tales como la enseanza en sectores de pobreza o rurales, la utilizacin peda-
ggica de las TICs, la formacin ciudadana y para una mejor convivencia escolar, el apoyo a
iniciativas estudiantiles, entre otras, evaluando la calidad de su desempeo en dichas reas.
Disear e implementar una poltica de remuneraciones e incentivos clara y
articulada para estimular la labor profesional docente
Una carrera profesional atractiva supone remuneraciones adecuadas al momento del
ingreso como asimismo que, a medida que el docente progresa, de acuerdo con su desempe-
o debidamente evaluado, pueda ver elevados sus ingresos econmicos y acceder a nuevas
oportunidades de desarrollo profesional. En esta direccin, se propone tener en considera-
cin las orientaciones siguientes:
a. Es de la mayor importancia que los gobiernos acenten sus esfuerzos nancieros para
garantizar niveles salariales dignos a todos los docentes y un programa sustentable de me-
jora de las condiciones de trabajo.
b. Visualizar y ponderar diferentes gradientes y esquemas de diferenciacin de los as-
censos salariales, admitiendo que un docente a los siete o diez aos de experiencia tiende
a aumentar sus compromisos personales y familiares, con lo que el sistema debiera poder
ofrecerle alzas de remuneraciones signicativas en ese tramo de la carrera, sujeto de todos
modos al principio general de demostrar buenos desempeos.
c. Integrar los incentivos econmicos, crecientemente presentes en la Regin, en el con-
junto de la carrera profesional, de modo que sean percibidos como alcanzables para todos
los docentes que cumplan con estndares altos de desempeo profesional, sin asignacin
previa de cupos, con el n de estimular la continua superacin profesional. Si los incentivos
econmicos son abordados de manera aislada pierden su efectividad; de hecho, no hay dis-
ponible evidencia suciente para demostrar que los programas de incentivos por s solos,
140
tengan un impacto en el aprendizaje de los estudiantes o siquiera que produzcan una mejor
enseanza. stos deben articularse con otras medidas.
d. Generar los estmulos que permitan a las escuelas que atienden a los estudiantes
provenientes de hogares ms pobres y de zonas alejadas de centros urbanos, disponer de
educadores altamente preparados y con verdaderas expectativas de logros de aprendizajes.
Es importante que estos docentes no solo se sientan atrados a ejercer en escuelas de alta
complejidad, sino que estimulados a permanecer en una tarea que presenta indudables di-
cultades, por lo que requiere de apoyos y recompensas acordes.
e. Promover incentivos simblicos que permitan mejorar el reconocimiento pblico de la
profesin a travs de una mayor consideracin social hacia aquellos que estn en actividad
y, por otra parte, favorecer que mejores candidatos opten por estudios de docencia.
f. Desarrollar iniciativas en apoyo al perfeccionamiento de los docentes en servicio que
permitan reconocer los esfuerzos que realicen en esa direccin, aunque evitando promover
el credencialismo o la multiplicacin de ofertas y de demandas por acciones de escasa rele-
vancia y bajas exigencias.
g. Lograr en el profesorado un grado de comprensin y validacin suciente de la estruc-
tura de remuneraciones, incluyendo un horizonte de mejora gradual en plazos razonables.
h. Procurar que los educadores obtengan, al trmino de su carrera, una jubilacin o pen-
sin que les permita vivir dignamente. De este modo, no solo se reconoce la labor desempe-
ada, sino que se favorece la renovacin del cuerpo docente.
Brasil, en el ao 1996, cre el Fondo de Manutencin y Desarrollo de la Educacin Primaria y
de Valorizacin del Magisterio (FUNDEF), reemplazado en el 2006 por el Fondo de Desarrollo de
la Educacin Bsica y de Valorizacin de los Profesionales de la Educacin (FUNDEB). El principal
objetivo de este fondo es la redistribucin de los recursos destinados a la educacin compensando a
los estados y municipios en los que la inversin por alumno es menor a la jada para cada ao. Dado
que un mnimo de 60% del fondo est destinado a remuneraciones y perfeccionamiento de profesio-
nales de la educacin, los resultados han sido alentadores: los salarios de los docentes han mejorado
signicativamente y los aumentos han sido ms altos all donde los salarios estaban ms deprimidos.
En Mxico, por su parte, las recientes reformas a la Ley General de Educacin (2011) mandatan
a las autoridades educativas a establecer mecanismos de estmulos a la labor docente con base en la
evaluacin.
En Chile, existe un incentivo de carcter individual basado en conocimientos y habilidades de los
docentes la Asignacin de Excelencia Pedaggica (AEP) y un incentivo colectivo que benecia a
los docentes de las escuelas de mejores desempeo de acuerdo al Sistema Nacional de Evaluacin del
Desempeo de Establecimientos Educacionales (SNED).
En Colombia, el Programa Nacional de Incentivos premia a centros con buen desempeo con re-
cursos para la implementacin de proyectos educativos y a docentes de esos centros por la excelencia
en su trabajo.
141
Desarrollar sistemas vlidos y consensuados de evaluacin del desempeo
profesional docente
Ms all de los debates que genera el tema de la evaluacin docente y de la diversidad
de opciones internacionalmente adoptadas, los sistemas educativos requieren disponer
de mecanismos para apreciar los desempeos y promover su mejoramiento, asumiendo
la complejidad que implica este desafo. La evaluacin debe orientarse a la valorizacin y
al reconocimiento social de la profesin. Las siguientes orientaciones apuntan a abordar
este desafo:
a. Desarrollar e implementar un sistema de evaluacin del desempeo objetivo y
transparente, basado en estndares validados y considerados legtimos por la profesin,
para identicar niveles comparables de calidad del desempeo de cada docente, tomando
en cuenta el contexto escolar, factor que condiciona fuertemente el trabajo educativo. Es
importante que estos sistemas contemplen evaluadores idneos y diversos instrumen-
tos que permitan observar y analizar las prcticas reales en funcin de sus efectos en el
aprendizaje de los estudiantes as como recoger la percepcin de actores relevantes.
b. Considerar la participacin de los propios profesionales en la construccin del pro-
ceso de evaluacin. Es necesario que exista un acuerdo general sobre los estndares que
determinen los criterios que guen las evaluaciones para que tengan un impacto real en
las habilidades y el conocimiento de los docentes. Por eso, es esencial disear mecanis-
mos de participacin para que los actores principales, particularmente los docentes, pue-
dan contribuir a la denicin inicial y a las revisiones peridicas de los estndares. Los
maestros tambin deben tener oportunidades de formacin sobre el conjunto de estn-
dares para saber cmo se traducen en prcticas de enseanza dentro del aula.
c. Orientar la evaluacin docente hacia propsitos formativos, lo que implica entregar
una retroalimentacin valiosa sobre necesidades de mejoramiento a los maestros y pro-
fesores y a las direcciones escolares. Este proceso debe complementarse con la identica-
cin de los mecanismos de formacin que se necesitan para brindar apoyo a los docentes
para su superacin profesional a partir de las fortalezas y debilidades evidenciadas por
el proceso evaluativo. Una atencin especial debe ofrecerse a aquellos maestros que no
hayan obtenido los resultados mnimos satisfactorios en las evaluaciones de desempeo.
d. La evaluacin docente tambin puede ser sumativa, es decir, tener consecuencias
en la carrera del profesor. Es esencial que, tanto los equipos docentes como los maestros
y profesores individuales que muestran mejoras en sus prcticas, sean reconocidos reci-
biendo estmulos, tanto monetarios como no monetarios, por su desempeo. Asimis-
mo, es importante que los sistemas educativos dispongan de instrumentos slidos para
identicar a los docentes que, a pesar del apoyo y la formacin recibidos en su evaluacin
formativa, no demuestren la disposicin o la capacidad para mejorar sus prcticas educa-
142
tivas, debiendo adoptarse las medidas necesarias para su alejamiento de la docencia, con
el objeto de no afectar los aprendizajes de los estudiantes.
e. Utilizar mtodos e instrumentos de evaluacin que contemplen las diversas facetas
de la actividad docente, especialmente la prctica de enseanza en el aula, como tambin
las responsabilidades en la comunidad escolar relacionadas con el trabajo en equipo, la
interaccin con las familias y los estudiantes.
Chile cuenta con un Sistema de Evaluacin del Desempeo Profesional Docente para el sec-
tor municipal que contempla la evaluacin de los docentes cada cuatro aos en relacin al cum-
plimiento de los criterios contenidos en el Marco de la Buena Enseanza (MBE). La evaluacin
se realiza mediante cuatro instrumentos: auto-evaluacin; informe del director de la escuela y
jefe tcnico pedaggico; evaluacin de un docente par de otro centro educativo, y un portafolio
de evidencias escritas y lmadas sobre desempeo en aula. Los docentes que obtienen los mejo-
res resultados destacados o competentes pueden acceder a un incentivo econmico (Asigna-
cin Variable de Desempeo Individual, AVDI), previa aprobacin de un examen de conocimien-
tos. Los profesores que obtienen las calicaciones ms bajas bsica o insatisfactoria deben
capacitarse para mejorar a travs de Planes de Superacin Profesional, considerando los puntos
dbiles identicados por la propia evaluacin. Quien obtiene la calicacin insatisfactoria debe
abandonar la responsabilidad del aula y volver a presentarse a la evaluacin al ao siguiente, lue-
go de haber cursado la capacitacin. En caso de volver a obtener dicho resultado, el profesional
debe abandonar el sistema.
En Colombia, a partir del Estatuto de Profesionalizacin Docente (2002), se establecen tres
tipos de evaluaciones:
un concurso cn cl quc sc cvalan aptitudcs, compctcncias, cxpcricncia c idoncidad dcl as-
pirante para el ingreso a la carrera; una vez que se ingresa a travs de la prueba, se hace un
nombramiento por un ao;
una valoracin dc dcscmpcno ccctuada cada ano y scgn la cual aqucllos quc obtcngan
calicacin insatisfactoria en dos aos consecutivos son retirados del servicio;
un cxamcn dc compctcncias, dc carctcr voluntario, para aqucllos quc han pcrmanccido
como mnimo tres aos en el cargo y que permite el ascenso o la reubicacin de nivel salarial
para quienes obtengan calicacin sobresaliente.
Disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes
y para la asignacin de funciones
En las normas que regulan el acceso a la docencia en general, como a funciones
especcas, se juega parte importante del nivel de oportunidades educativas al que
tendr acceso la poblacin en el futuro, particularmente aquella que, por su situacin
143
socioeconmica, se encuentra ms necesitada de una enseanza de calidad. En este
sentido, se formulan las orientaciones siguientes:
a. Disponer de polticas claras de entrada al ejercicio profesional, lo que supone
que el Estado establezca, ms all de los ttulos y certicados otorgados por institu-
ciones acadmicas, determinados requisitos nacionales, basados en el cumplimiento
de estndares sobre el nivel mnimo que deben alcanzar quienes se van a desempear
en las tareas de enseanza a nivel escolar. Los instrumentos utilizables, para estos
efectos, pueden comprender exmenes de conocimientos y de competencias y/o prc-
ticas evaluadas. Alternativamente, podran elevarse los estndares de acreditacin de
instituciones garantizando sistemas exigentes para el ingreso y para la titulacin en
los programas de formacin inicial con el n de asegurar que los ttulos reejen los
conocimientos y competencias requeridos por el sistema educacional. No obstante,
esta opcin puede resultar poco efectiva en pases con dbiles regulaciones de la oferta
acadmica pblica y privada.
b. Establecer concursos objetivos y transparentes, con reglas claras, para asignar
las plazas docentes, estableciendo criterios rigurosos de seleccin. Dichos concursos
deben tomar en consideracin estndares de desempeo docente.
c. Crear incentivos que promuevan cierta estabilidad del cuerpo docente en las es-
cuelas, particularmente en aquellas en las que resulta ms difcil dotar de personal
altamente calicado, en virtud de la complejidad de su tarea educativa, en relacin con
el tipo de poblacin estudiantil atendida.
d. Favorecer la participacin del director e instancias colegiadas de direccin de
las escuelas en la constitucin del equipo docente de cada unidad escolar, garantizan-
do una dotacin de personal docente acorde con el currculum escolar y el proyecto
institucional, condiciones importantes en los procesos de generacin y desarrollo de
escuelas efectivas.
e. Asegurar que, al interior de las escuelas, cada docente sea asignado a las funcio-
nes donde pueda prestar mayor contribucin y desarrollar al mximo sus potenciali-
dades, recurriendo a mecanismos objetivos que eviten arbitrariedades en la asigna-
cin de tareas. Un criterio conveniente de observar es que los maestros y profesores
con mejores competencias y desempeos asuman responsabilidades en cursos iniciales
de la educacin bsica o con grupos de estudiantes que presentan mayores dicultades.
144
resumen de orientaciones carrera docente
1. Disear e implementar carreras destinadas a fortalecer la profesin docente y a incidir en la
atraccin de buenos candidatos.
2. Reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la competencia do-
cente.
3. Estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeo profesional.
4. Disear e implementar una poltica de remuneraciones e incentivos clara y articulada para
estimular la labor profesional docente.
5. Desarrollar sistemas vlidos y consensuados de evaluacin del desempeo profesional docente.
6. Disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes y para la asigna-
cin de funciones.
145
Orientaciones sobre instituciones y procesos de las
polticas docentes
En el estado del arte se proponen categoras analticas y se busca identicar ten-
dencias acerca de las instituciones y procesos de las polticas docentes, en que la in-
terrogante subyacente se reere a los factores y procesos que afectan su formulacin
e implementacin. As como es claro que los requerimientos a la educacin desde la
sociedad son ms complejos y exigentes, los requerimientos a las polticas educacio-
nales y, en particular, a las referidas al sector docente son tambin ms altos. Las
polticas dependen de los propsitos que las orientan y de la calidad de la poltica,
es decir, de las capacidades de los actores y la institucionalidad (principio de legali-
dad) que los enmarca para procesar conictos y ser capaces de cooperar en funcin
de objetivos en educacin, reconocidamente ms exigentes que los de expansin de
coberturas y que tpicamente requieren de plazos ms largos para su logro que un
periodo de gobierno. Esto demanda un nuevo nivel de capacidades de cooperacin de
los actores y de robustez de las instituciones responsables de las polticas.
A continuacin, se entregan algunas orientaciones o criterios para abordar las po-
lticas docentes, considerando las siguientes dimensiones: la priorizacin y la efec-
tividad de las polticas, la participacin de los actores en la generacin de ellas y la
institucionalidad para su desarrollo.
Priorizar las polticas docentes en una perspectiva sistmica
El reconocimiento de la fuerte incidencia del factor docente en la calidad educati-
va obliga a conceder a las polticas destinadas a mejorar este cuerpo profesional una
centralidad de la que han carecido histricamente. Las orientaciones propuestas a
continuacin tienden a enfrentar este desafo:
a. Asignar a las polticas docentes una posicin estratgica y central en los diseos
de polticas educativas, a pesar de sus dicultades, en virtud de que implican altos
costos, potencial de conictividad y poca visibilidad en el corto plazo de sus resulta-
dos y benecios. Ello signica incrementar y dar continuidad a la inversin en pro-
gramas de mejoramiento de la formacin inicial y de desarrollo profesional continuo,
junto con abordar los desafos de la carrera docente.
b. Concebir las polticas docentes con un carcter integral y sistmico, evitando la
focalizacin en aspectos aislados como podran ser, por ejemplo, el mejoramiento de
la formacin inicial sin considerar que una carrera docente poco atractiva o escuelas
que no renuevan sus mtodos de enseanza constituyen factores que minimizan el
efecto de dicho esfuerzo o el acento en mejoramientos de salarios y/o de incentivos
que resultan poco efectivos sin un esfuerzo por mejorar la calidad de la formacin
inicial y de las oportunidades de desarrollo profesional. Es necesario promover in-
146
tervenciones sistmicas que consideren la formacin de los docentes como un com-
ponente de un conjunto de acciones destinadas a apoyar su trabajo pedaggico en la
escuela.
c. Procurar una adecuada articulacin entre las regulaciones que se establecen
para el sistema de formacin docente y para el ejercicio de la profesin con el prop-
sito de contar con mecanismos sucientes y efectivos de aseguramiento de la calidad,
evitando una regulacin excesiva que podra desincentivar el ingreso a la profesin.
d. Orientar las polticas educativas y docentes hacia el inters pblico de modo que
estas contribuyan a la superacin de la desigualdad de oportunidades de aprendizaje
y no se supediten a intereses econmicos, corporativos o polticos particulares.
Lograr mayor efectividad de las polticas docentes conciliando criterios de
continuidad y cambio
La falta de continuidad de las polticas docentes y la multiplicacin de programas
desarticulados dicultan alcanzar los resultados esperados y generan confusin y
desaliento en el cuerpo docente. Un desafo complejo de abordar es conciliar estabi-
lidad, exibilidad y cambios polticos. En esta direccin, se proponen las siguientes
orientaciones:
a. Denir con claridad los propsitos de las polticas docentes enmarcados en
las polticas educativas, sociales y culturales estableciendo objetivos de largo y de
mediano plazo, evitando caer en proyectos cortoplacistas o en programas de alta vi-
sibilidad, pero de escaso impacto real.
b. Articular las acciones de polticas docentes en funcin de los objetivos propues-
tos, evitando la dispersin as como la superposicin o duplicacin de programas a
cargo de instancias paralelas del aparato estatal.
c. Asegurar niveles razonables de estabilidad de las polticas pblicas, evitando
cambios que obedezcan ms a la rotacin de autoridades polticas superiores o in-
termedias que a evaluaciones de la efectividad de los programas. En este sentido, un
objetivo primordial de la agenda actual, para una gran parte de los sistemas educacio-
nales de la Regin, es la creacin de capacidades, lo que demanda un horizonte tem-
poral adecuado y, por tanto, acuerdos que permitan la permanencia de las polticas.
d. Con el n de asegurar la perspectiva de mediano y largo plazo de las polticas,
es importante tender a que, alcanzados los consensos necesarios, se denan leyes y
presupuestos plurianuales que las sustenten. Ello, sin perjuicio que los cambios po-
lticos de nivel nacional, por cierto, tendern a producir legtimas modicaciones en
147
las polticas educativas. Es propio de un sistema poltico capaz en educacin, poder
producir un equilibrio adecuado entre continuidad y cambio en los marcos regulato-
rios de las polticas docentes.
e. Junto con velar por la continuidad de las polticas docentes, es necesario evitar
rigideces, estableciendo mrgenes de exibilidad y espacios para la innovacin que
permitan mejorar aspectos del diseo, considerando resultados de las evaluaciones;
adaptarlas a los cambios polticos, sociales y culturales que desafan al sistema esco-
lar; y considerar los avances del conocimiento cientco y tecnolgico.
f. Lograr una adecuada coordinacin y coherencia de las polticas docentes con
el conjunto de las polticas educativas con el n de asegurar su convergencia en di-
reccin al mejoramiento de la calidad y equidad educativa. El mejoramiento de la
profesin docente se encuentra estrechamente ligado a las condiciones en que esta se
ejerce, siendo determinantes las deniciones curriculares, los sistemas de evaluacin
de aprendizaje, los recursos educativos y la organizacin escolar, entre otros factores.
Promover la participacin de los actores en la generacin de polticas
Las experiencias de reformas educativas y de polticas hacia el profesorado im-
puestas sin la participacin de los actores sociales, en especial de los docentes, han
demostrado reiteradamente su fracaso. A partir de esta constatacin, se propone te-
ner en cuenta las orientaciones siguientes:
a. Generar mesas de dilogo y participacin tendientes a construir acuerdos pol-
ticos y educativos, de carcter nacional, que incluyan a diferentes actores educacio-
nales, polticos, sociales y culturales para dar respuestas a las necesidades de adapta-
cin de los sistemas educativos a nuevos y exigentes requerimientos externos.
b. Crear y mantener instancias de dilogo y relaciones de cooperacin entre go-
biernos y organizaciones docentes (sindicatos, gremios o asociaciones profesionales)
que permitan generar condiciones para su participacin en las polticas educativas.
Esto implica reconocer a dichas organizaciones como actores vlidos para la formu-
lacin de propuestas, no solo sobre temas salariales, sino tambin sobre polticas
docentes y educativas en general. Sin el concurso del magisterio ninguna reforma
educacional ser exitosa.
c. Abrir debates informados y plurales, con amplia participacin, respecto de los sen-
tidos, orientaciones y alcances asociados con las nociones de calidad y de profesiona-
lizacin docente. No se puede impulsar polticas o construir acuerdos slidos sin una
construccin social compartida del signicado de estos conceptos o nociones claves.
148
En Mxico, cabe destacar la Alianza por la Calidad de la Educacin rmada por el SNTE y el
Gobierno Federal en 2008, as como el reciente Acuerdo para la Reforma de los Lineamientos Gene-
rales del Programa Nacional de Carrera Magisterial del 2011.
En Chile, en 2003, fue suscrito un acuerdo entre el Ministerio de Educacin, el Colegio de Pro-
fesores y la Asociacin Chilena de Municipalidades para poner en marcha el sistema de evaluacin
del desempeo profesional docente.
En Guatemala, el dilogo entre los sindicatos y los gobiernos comenz a construirse en el mar-
co de los Acuerdos de Paz de 1997, los que permitieron crear el escenario para la reconciliacin
nacional con la participacin de diferentes sectores sociales y plantear una agenda nacional para la
construccin de la paz, la reconciliacin y la equidad social. La Reforma Educativa se constituy en
uno de los principales compromisos de esos acuerdos. En la Comisin Consultiva para la Reforma
Educativa (1997), participaron 17 instituciones privadas y pblicas, la Asamblea Nacional del Ma-
gisterio (ANM) y las organizaciones mayas e indgenas.
En Brasil, existen los Foros Estaduales de Polticas Docentes que constituyen instancias de deli-
beracin de diferentes actores sociales en los distintos Estados del pas.
Fortalecer la institucionalidad pblica para el desarrollo de las polticas
docentes
Por excelente que sea el diseo de las polticas docentes, no lograrn cambiar sustan-
cialmente la profesin si no se dispone de una institucionalidad robusta capaz de impul-
sar y monitorear su implementacin. La consideracin de las orientaciones siguientes
puede permitir avanzar hacia la consecucin de este imperativo:
a. Desarrollar instituciones estatales responsables de las polticas docentes que sean
robustas en trminos de sus atribuciones, recursos y continuidad de su gestin. Propen-
der a que dichas instituciones tengan una capacidad para incidir en las distintas dimen-
siones de la poltica docente: formacin inicial y continua, remuneraciones, condiciones
de trabajo y carrera profesional. Es importante poner acento en las instituciones y pro-
cesos que permiten generar, implementar, monitorear y evaluar las polticas, y no solo
en los contenidos de estas. En dicha evaluacin, es necesaria la participacin tanto de
los organismos especializados del sector educacional y de polticas docentes como de
instancias nacionales de planicacin y nanzas pblicas.
b. Evaluar la calidad de la formulacin e implementacin de las polticas pblicas
hacia el sector docente mediante criterios tales como: estabilidad de las polticas; adap-
tabilidad; coordinacin y coherencia; calidad de la implementacin; y orientacin hacia
bienes pblicos
48
. En funcin de dichas evaluaciones, resolver sobre continuidad o reem-
plazo de programas en una perspectiva de mediano y largo plazo. La discontinuidad de
las polticas hace perder esfuerzos, efectividad y credibilidad de las mismas.
48 Para profundizar en estos criterios ver Scartascini, C., Spiller, P.T., Stein, E. y Tommasi, M. (2010).
149
c. Desarrollar una adecuada articulacin entre las instancias nacionales y locales con
responsabilidades en la administracin educacional, desafo que cobra especial impor-
tancia y complejidad en pases descentralizados o federados.
d. Desarrollar una poltica sostenida de creacin de capacidades que permita a los sis-
temas educativos contar con profesionales altamente preparados y especializados para
disear, monitorear y evaluar polticas hacia el sector docente en el marco de los desa-
fos actuales y futuros del mundo escolar. Para este efecto, es importante activar redes
de cooperacin internacional existentes y promover nuevas, dentro y fuera de la Regin.
e. Promover investigacin interdisciplinaria de nivel avanzado sobre temas educativos y,
especcamente, sobre la formacin inicial y continua y las distintas dimensiones de la pro-
fesin docente, que permita adoptar decisiones fundadas sobre el desarrollo de la misma.
f. Aprovechar los aportes de organismos internacionales y, en particular, de los sis-
temas de evaluacin de aprendizajes que varios de estos impulsan para la generacin de
polticas sustentables.
g. Crear y desarrollar bases de datos y mantener la informacin estadstica actualizada
sobre la profesin docente y las polticas educativas que se implementan en los pases.
Argentina impulsa el desarrollo profesional de los maestros y profesores a travs del Instituto
Nacional de Formacin Docente (INFD), organismo responsable de las polticas pblicas para la for-
macin docente de todo el pas. El INFD tiene responsabilidad sobre formacin inicial, formacin
continua, apoyo pedaggico a las escuelas e investigacin educativa.
En Argentina y Brasil, como pases federados, se generan sistemas crecientemente articulados
de polticas educativas relacionadas con la docencia, que permiten asociar esfuerzos de los gobier-
nos nacionales o federales con las instancias provinciales o estaduales as como con los municipios
que, en el caso brasilero, desempean un rol clave en la educacin primaria.
Resumen de orientaciones para instituciones y procesos de la
poltica docente
1. Priorizar las polticas docentes en una perspectiva sistmica.
2. Lograr mayor efectividad de las polticas docentes conciliando criterios de continuidad y cambio.
3. Promover la participacin de los actores en la generacin de polticas.
4. Fortalecer la institucionalidad pblica para el desarrollo de las polticas docentes.
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