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1

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!" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2"3 &$ 4567 " /8$29*+2 &:"2
La Ley sobre Lxproplacln lorzosa de 1934
1
(LLl, en adelanLe) se ha converLldo, como
es sabldo, en una de las ms longevas de nuesLro uerecho publlco. no slo ha
aguanLado ms de medlo slglo en vlgor, slno que lo ha hecho sln demasladas
modlflcaclones de relleve, lo que resulLa sl cabe ms llamaLlvo en esLos Llempos de
consLanLe camblo normaLlvo en que vlvlmos lnsLalados. Las parLes de la norma que
han sufrldo ms acLuallzaclones han acabado por quedar fuera de la mlsma,
especlalmenLe Lodo aquello referldo a los supuesLos ms dlspuLados de valoracln
adecuada que han de merecer los blenes exproplados a efecLos del pago del
[usLlpreclo (como es el caso, muy slgnlflcado, de las valoraclones de suelo) pero por
e[emplo Lamblen las conLroverLldas cuesLlones en Lorno a la reversln se han reallzado
aprovechando la reforma de oLras leyes
2
, conLrlbuyendo a doLar sl cabe de ms
esLabllldad al arLlculado de la LLl. 8esulLa rlLual consLaLar que la supervlvencla del
LexLo legal sln sufrlr varlaclones esLrucLurales de lmporLancla, lncluso a pesar del
noLable camblo de paradlgma al que se enfrenLa nuesLro uerecho con la aprobacln
de la ConsLlLucln espanola de 27 de dlclembre de 1978, es enormemenLe llamaLlva y
expllcable, sln duda, no slo por la correccln Lecnlca de la ley slno Lamblen porque
conLenla una arqulLecLura ya en su orlgen plenamenLe conclllable con los prlnclplos y
garanLlas consLlLuclonales lmplanLados ms de dos decadas despues de su naclmlenLo.

1
Ley de 16 de dlclembre de 1934 sobre Lxproplacln lorzosa, publlcada en el 8CL de 17 de dlclembre
de 1934.
2
La acLual regulacln, como es sabldo, es consecuencla de la modlflcacln de los arLs. 34 y 33 LLl por
parLe de la Ley 38/1999, de 3 de novlembre, de Crdenacln de la Ldlflcacln. Los concreLos perflles y
alcance del derecho de reversln conforman en nuesLro uerecho una cuesLln hlsLrlcamenLe
conLroverLlda, por cuanLo por no ser una garanLla que el consLlLuyenLe lncluyera en el arL. 33 CL se LraLa
de un derecho de conflguracln legal donde la capacldad de dlsposlcln sobre el mlsmo es, con ello,
ampllslma. Ll Lema ha dado lugar a una abundanLe blbllografla, desde obras clslcas como la de A. erez
Moreno, !" *$;$*2,./ $/ <"9$*," &$ $()*+),"-,./ =+*1+2", lnsLlLuLo Carcla Cvledo, unlversldad de
Sevllla, 1967, a aproxlmaclones ms reclenLes y muy exhausLlvas como las de A. Caln Caln, '> &$*$-?+
&$ *$;$*2,./ $/ >" !$% &$ $()*+),"-,./ =+*1+2"@ $298&,+ >$A,2>"9,;+3 &+-9*,/"> % B8*2)*8&$/-,">, Lex nova,
2003, !.M. Clmeno lellu, '> &$*$-?+ &$ *$;$*2,./ $/ >" !$% &$ $()*+),"-,./ =+*1+2"@ =8/&"<$/9+2 %
-+/&,-,+/$2 &$ $B$*-,-,+, ClvlLas, 2003, l. Callego Crcoles, '()*+),"-,+/$2 8*C"/:29,-"2 % &$*$-?+ &$
*$;$*2,./, 8omarzo, 2003, o !. Meseguer ?ebra, !" $()*+),"-,./ =+*1+2"@ $> /8$;+ &$*$-?+ &$ *$;$*2,./,
8osch, 2009. LsLe Lraba[o no har referencla a la cuesLln por enLender que la acLual leglslacln vlgenLe
ha enconLrado un punLo de equlllbrlo saLlsfacLorlo.

2
Lo cual no slgnlflca, como es evldenLe, que la ley sea perfecLa o carezca de defecLos,
pero sl que es esLrucLuralmenLe adapLable a nuesLro marco acLual
3
.
Con Lodo, resulLa Lamblen obvlo que no slo la correccln Lecnlca y una sorprendenLe
adapLacln ";"/9 >" >$99*$ a nuesLro marco consLlLuclonal expllcan la longevldad de la
ley. una norma slo puede vlvlr LanLos anos, y gozar de una relaLlva buena salud (por
mucho que algunas de sus soluclones susclLen no pocas crlLlcas, esLas se slguen
apllcando sln mayores quebranLos admlnlsLraLlvos nl exceslva confllcLlvldad soclal), sl
adems resuelve de manera al menos moderadamenLe saLlsfacLorla los problemas en
los que esL llamada a medlar y sl, por ulLlmo, logra mosLrarse como capaz de
adapLarse a la evolucln de los Llempos, LanLo soclal como econmlca. Ll enorme
merlLo de que algo asl pueda darse es ms fcll de valorar sl comparamos esLa norma
con sus coeLneas, la Ley de rocedlmlenLo admlnlsLraLlvo de 17 de [ullo de 1938 y la
Ley reguladora de la !urlsdlccln conLencloso-admlnlsLraLlva de 27 de dlclembre de
1936, lnsplradas por prlnclplos seme[anLes a los que dleron lugar a la LLl y producLos
lgualmenLe correcLos LecnlcamenLe que, sln embargo, acabaron vlendo vencldo su
Llempo y slendo susLlLuldas por nuevos LexLos, como es sabldo, en 1992 y 1998
respecLlvamenLe. Ms all de lncorporar me[oras Lecnlcas o de responder a la
necesldad de decllnar de manera ms aflnada los prlnclplos consLlLuclonales, la
convenlencla de doLarnos de lnsLrumenLos ms adapLados a nuevas realldades y
necesldades fue clave en esLos procesos de susLlLucln.
Ahora blen, en el fondo no puede descarLarse que la relaLlva lnLanglbllldad de la LLl
(ms de medlo slglo sln ser susLlLulda o, al menos, modlflcada en profundldad) Lenga
Lamblen algo que ver con la casualldad. ?a se ha dlcho que no son pocas sus soluclones
a dla de hoy muy crlLlcadas, y LanLo docLrlnalmenLe
4
como desde lnsLlLuclones como el
uefensor del ueblo se ha aconse[ado relLeradamenLe su reforma
3
. LsLa lnsaLlsfaccln,

3
Ln esLa llnea, de hecho, Llene senLldo enLender la defensa de la vlgencla de la norma que reallza L.
Carcla de LnLerrla en La Ley de Lxproplacln lorzosa medlo slglo despues", en D$;,29" &$
E&<,/,29*"-,./ FGC>,-"3 n 136, 2001, pp. 231-268.
4
Las enmlendas a la LoLalldad ms vlslbles e lnslsLenLes son las que desde hace anos vlenen haclendo 8.
arada vzquez o 1.8. lernndez 8odrlguez. veanse, por e[emplo, los Lraba[os de 8. arada vzquez,
Lvolucln y crlsls del lnsLlLuLo exproplaLorlo", H+-8<$/9"-,./ "&<,/,29*"9,;"3 n 222, 1990, pp. 41-78,
1.8. lernndez 8odrlguez, noLas sobre el proceso conLlnuo y sllencloso de erosln del uerecho esLaLal
y de las garanLlas [urldlcas de los cludadanos: el caso de los !urados AuLonmlcos de Lxproplacln", en
D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 133, 2000, pp. 91-106, y 1.8. lernndez 8odrlguez, or una nueva
Ley de Lxproplacln lorzosa y un nuevo slsLema de deLermlnacln del [usLlpreclo", en D$;,29" &$
E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 166, 2003, pp. 7-27.
3
Ll lnforme del uefensor del ueblo envlado a las CorLes Cenerales en el ano 2001 recoge esLa
necesldad por enLender que la norma se ha vlsLo superada" por el desarrollo econmlco y soclal. Ls
lnLeresanLe en esLe punLo la recopllacln de los problemas ms graves a [ulclo de la lnsLlLucln reallzada
por el proplo uefensor en L. Muglca Perzog, Ll uefensor del uebloy la Lxproplacln lorzosa", en !"

3
ms o menos lnLensa, o al menos la concencla sobre una necesarla adapLacln de la ley
a las acLuales condlclones, que se ha ldo exLendlendo, expllca que los lnLenLos de
reforma se vengan sucedlendo, con mayor o menor amblcln, cada vez con ms
frecuencla. Asl, en 2002, el MlnlsLerlo de Paclenda promovl desde la lnLervencln
Ceneral del LsLado encuadrada en la SubsecreLarla de Paclenda un AnLeproyecLo de
Ley Ceneral de Lxproplacln lorzosa (el hecho de que el orlgen del lnLenLo de reforma
surglese preclsamenLe de Paclenda es slgnlflcaLlvo, como Lendremos ocasln de
argumenLar) y una vez encallado esLe fue el MlnlsLerlo de !usLlcla qulen cre en el
seno de la Comlsln Ceneral de Codlflcacln una Seccln Lspeclal con el ob[eLlvo de
elaborar un nuevo AnLeproyecLo de Ley Ceneral de Lxproplacln lorzosa, lo que dlo
resulLado un LexLo remlLldo al MlnlsLro el 23 de [ullo de 2003. Ambas propuesLas
LraLaban de dar respuesLa a lnsuflclenclas que Llenen esenclalmenLe que ver con
me[orar la poslcln y LuLela [urldlca de los derechos del cludadano exproplado (se
[uzga en general como escasa la lnformacln y orlenLacln sobre el procedlmlenLo de
que dlsponen, como francamenLe lnsuflclenLes sus vlas de recurso en las fases prevlas
y como desa[usLados los Llempos del procedlmlenLo de urgencla, de manera que al
parLlcular apenas sl le queda como opcln de defensa la pugna por deLermlnar una
buena esLlmacln del [usLlpreclo), asl como respecLo de los mecanlsmos de
deLermlnacln de la lndemnlzacln
6
. no obsLanLe, el [ulclo de lnsaLlsfaccln respecLo
de las soluclones adopLadas por la norma en vlgor es Lamblen comparLldo en
ocaslones por las dlsLlnLas AdmlnlsLraclones que apllcan la norma, que enLlenden que
adems de la me[ora de la poslcln del cludadano serla Lamblen poslble una me[or
saLlsfaccln de los lnLereses generales (ya declamos que no es casual que alguno de los
lnLenLos de reforma hayan surgldo preclsamenLe de la SubsecreLarla de Paclenda) sl se
acomeLleran algunas modlflcaclones
7
.
A la vlsLa de esLos elemenLos de [ulclo es perfecLamenLe sensaLo pensar, en deflnlLlva,
que el hecho de que la norma haya reslsLldo hasLa la fecha casl lnLacLa Llene sln duda
Lamblen algo que ver la casualldad. Cualqulera de esLos proyecLos fallldos podrla
perfecLamenLe haber acabado vlendo la luz y que no fuera asl es achacable a una

!$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2"I E/J>,2,2 % )$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<", MlnlsLerlo de Paclenda, 2003, pp. 19-
38.
6
L. Muglca Perzog, Ll uefensor del uebloy la Lxproplacln lorzosa", en !" !$% &$ '()*+),"-,./
0+*1+2"I E/J>,2,2 % )$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<", clL., pp. 24-23.
7
Ls lmporLanLe en esLe senLldo el lnforme de 14 de febrero de 2001 de la lnLervencln Ceneral de la
AdmlnlsLracln del LsLado sobre el ConLrol flnanclero sobre exproplacln forzosa: CporLunldades de
me[ora y propuesLas de acLuacln" por cuanLo pone de manlflesLo que los reLrasos y preLerlclones de
preclo y suceslvas alzas derlvadas de un mal dlseno procedlmenLal y de la hablLual revlsln [udlclal del
[usLlpreclo acaban generando en la prcLlca sobrecosLes y ms problemas de flnanclacln para las
AdmlnlsLraclones ubllcas en el medlo y largo plazo que allvlo en el corLo.

4
pluralldad de razones en las que no enLra slo la correccln y suflclencla del acLual
marco legal
8
y que Lamblen enLroncan, como se ha dlcho, con que el elemenLo
LradlclonalmenLe ms confllcLlvo, las valoraclones de los blenes exproplados de
naLuraleza lnmoblllarla, haya pasado a esLar fuera de la ley (frenLe a la esLabllldad de
nuesLra leglslacln en maLerla de exproplacln forzosa los camblos normaLlvos se
suceden verLlglnosos en maLerla urbanlsLlca, y ello a pesar de las mucho ms reducldas
compeLenclas esLaLales en esLe segundo mblLo).

F$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<" $/ 8/ $/9+*/+ &$ -*,2,2
una de las crlLlcas que LradlclonalmenLe ha sufrldo la LLl Llene que ver con su orlgen
exceslvamenLe, se dlce en ocaslones, academlco
9
. Los prlnclplos en que la ley se
apoyarla serlan lnob[eLables las ms de las veces y las soluclones de la norma
coherenLes y perfecLamenLe sensaLas en un plano Lerlco, pero la realldad y sus aLa[os,
la prcLlca coLldlana y su aflrmacln [urlsprudenclal, habrlan deformado mucho en
ocaslones la efecLlva vlgencla de los mlsmos, hasLa hacerlos lrreconoclbles. Como es
lglco, por esLas rendl[as se colarlan efecLos lndeseables que una hlpoLeLlca reforma
en maLerla de exproplacln forzosa habrla de correglr.

8
ApunLemos slmplemenLe algunas de las razones que pueden haber lnfluldo en la parllsls de las
suceslvas reformas: leglslar en la maLerla obllgarla a desllndar el alcance exacLo de las compeLenclas
auLonmlcas con ms generosldad de lo que hace la acLual norma, a la luz de la [urlprudencla del
1rlbunal ConsLlLuclonal (S1C 231/2006 y suceslvas, Lengase en cuenLa Lamblen la consLanLe
[urlsprudencla, esLudlada por C. lernndez larreres, !" -+/9*,C8-,./ &$> K*,C8/"> L+/29,98-,+/"> ">
'29"&+ "89+/.<,-+, lusLel, 2003, pp. 189-193, sobre la necesarla conLencln a la hora de lnLerpreLar
compeLenclas esLaLales horlzonLales como la del arL. 149.1.1), algo que parece dar pereza al leglslador
esLaLal, la lnlclaLlva para lnsLar camblos en maLerla de exproplacln dlsLa de esLar claro a qulen deba
corresponder en el seno del Coblerno (Paclenda, !usLlcla, lncluso lomenLo la han reclamado en
ocaslones), e lncluso los Llempos pollLlcos han parecldo ayudar a la consolldacln de la Ley de 1934, con
camblos de mayorlas en los momenLos en que una reflexln sobre la necesldad de acomeLer
modlflcaclones profundas en la regulacln parecla deflnlLlvamenLe madura en el Coblerno del
momenLo. 1. CulnLana Lpez, La poLesLad exproplaLorla: evolucln y regulacln acLual. uellmlLacln.
Causa de la exproplacln", en M"2$ &$ L+/+-,<,$/9+ B8*:&,-+ N829$>, lusLel, p. 3, expllca que la propla
ampllacln del lnsLlLuLo exproplaLorlo de la que hablara A. nleLo reallzada por la norma de 1934 es oLro
facLor que ayuda a expllcar la permanencla de la LLl, al haber permlLldo una norma adapLaLlva y que
puede ser empleada para que la AdmlnlsLracln adqulera muy dlversos blenes cuando hay un lnLeres
soclal de superlor conslderacln en [uego. vease A. nleLo, Lvolucln expanslva del concepLo de la
exproplacln forzosa", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 38, 1962, pp. 67-124.
9
Asl, por e[emplo, !.A. SanLamarla asLor, llusLra esLa crlLlca cuando comenLa que el proyecLo de ley
fue elaborado, como se sabe, por un punado de anlmosos [urlsLas, a cuya exLraordlnarla compeLencla
Lecnlca no empece el hecho evldenLe de que nlnguno de ellos habla Lenldo que LramlLar [ams, sobre el
Lerreno, un expedlenLe exproplaLorlo, en erspecLlvas de reforma de la leglslacln exproplaLorla", en
D$;,29" O$/$*"> &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+, n 1, lusLel, 2002, pp. 2-3.

3
Ahora blen, es perfecLamenLe poslble que esa labor Lecnlca reallzada en absLracLo
expllque Lamblen, al menos en parLe, la longevldad de la LLl. or ello no parece del
Lodo lrrazonable preLender que de cara a una reforma fuLura pueda Lener senLldo
confronLar a los argumenLos de qulenes bregan coLldlanamenLe con las exproplaclones
forzosas una serle de conslderaclones de prlnclplo reallzadas desde el mundo
academlco. Paclendo de la necesldad vlrLud (qulen esLo escrlbe Lampoco ha LramlLado
nunca expedlenLe exproplaLorlo alguno) es lo que LraLare de llevar a cabo en las
prxlmas pglnas, exponlendo modesLamenLe cules son los mayores problemas, a la
luz de un anllsls esenclalmenLe prlnclplal y Lerlco, de nuesLro modelo de
exproplacln forzosa. una reflexln que adems aLender, sobre Lodo, a aquellas
perspecLlvas de reforma que puedan apunLarse sobre la mlsma, en aras al respeLo a
clerLos prlnclplos y garanLlas [urldlcas, pero slempre con la lnLencln de que sean uLlles
para lograr una me[or adapLacln a la realldad de los Llempos. unos Llempos, y a parLlr
de esa premlsa se LraLar de enhebrar el anllsls, de crlsls y conLraccln econmlca
que obllgan (o al menos aconse[an) a senLar unas bases en algunas cuesLlones algo
dlferenLes a las Lradlclonales en la maLerla.
Asl, no es dlflcll colncldlr en que cualquler norma exproplaLorla en un LsLado de
uerecho ha de cumpllr saLlsfacLorlamenLe con dos comeLldos esenclales: de una parLe,
doLar a los poderes publlcos de los lnsLrumenLos necesarlos para poder hacerse con los
blenes que preclsen para el desarrollo de las pollLlcas publlcas que Llenen
encomendadas, de oLra, velar para que esLos lnsLrumenLos no de[en lndefenso al
cludadano al que se prlva del blen, dndole las vlas de respuesLa [urldlca suflclenLes en
uerecho con el fln de que pueda defender sus lnLereses, conLrolar la legalldad maLerlal
y procedlmenLal del acLo exproplaLorlo acordado por la AdmlnlsLracln y, por
supuesLo, obLener una compensacln [usLa por la prlvacln sufrlda. La docLrlna suele
hacer referencla a esLa dualldad con las denomlnaclones exproplacln-lnsLrumenLo, de
una parLe, exproplacln-garanLla, de oLra
10
. ues blen, una evaluacln somera de la

10
Ll 1rlbunal ConsLlLuclonal, en los conLados casos (como consecuencla de que el arL. 33 CL no esLe
denLro de los que pueden ser ob[eLo de recurso de amparo la [urlsprudencla respecLo del mlsmo se ha
consLruldo de manera ms blen dlspersa) en que ha Lenldo ocasln de manlfesLarse en Lorno al derecho
de propledad y la garanLla exproplaLorla, se ha referldo a esLa dualldad. ?a desde su prlmera senLencla
en la maLerla, la S1C 37/1987, senala el 1rlbunal ConsLlLuclonal ambos elemenLos, que ha Lenldo ocasln
de lr depurando. La exproplacln es un lnsLrumenLo poslLlvo a dlsposlcln de los poderes publlcos
para el cumpllmlenLo de sus flnes (S1C 166/1986, l! 13) y a la vez un mecanlsmo para asegurar una
[usLa compensacln econmlca a qulenes, por razones de uLllldad publlca o lnLeres soclal, se ven
prlvados de sus blenes o derechos de conLenldo paLrlmonlal (S1C 37/1987, l! 6). or Lodos, veanse las
reflexlones en esLe punLo de 1.8. lernndez 8odrlguez, noLas sobre el proceso conLlnuo y sllencloso de
erosln del uerecho esLaLal y de las garanLlas [urldlcas de los cludadanos: el caso de los !urados
auLonmlcos de Lxproplacln", clL., pp. 93-94, v. lvarez Carcla, Las garanLlas consLlLuclonales de la
exproplacln forzosa", en D$;,29" O$/$*"> &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+, n 16, lusLel, 2007, pp. 1-2., !.

6
slLuacln deparada en Lspana por la apllcacln prcLlca de los mecanlsmos
exproplaLorlos de la LLl permlLe conclulr que sl blen la prlmera de las exlgenclas
apenas nadle cuesLlona que es cumpllda de manera moderadamenLe eflcaz al menos
en cuanLo a la capacldad efecLlva para allegar blenes necesarlos a la accln publlca
11

(subslsLe sln embargo la dlscusln sobre los pernlclosos efecLos en maLerla de preclo
pagado por los blenes que se derlvan de las medldas reLardaLorlas varlas que la norma
ha acabado por permlLlr en la apllcacln prcLlca de la mlsma
12
), con la segunda sln
duda Lenemos ms problemas. Ll procedlmlenLo exproplaLorlo en Lspana, y el
consenso docLrlnal al respecLo es ampllo, como Lendremos ocasln de ver, de[a en una
slLuacln de clerLo desamparo al propleLarlo, que normalmenLe se enLera muy Larde (y
en un momenLo en que le queda ya poca capacldad para reacclonar) de las lnLenclones
de la AdmlnlsLracln respecLo de sus blenes. AdlclonalmenLe, han sldo una consLanLe
hlsLrlca las dudas respecLo de la correccln y ob[eLlvldad de los mecanlsmos prevlsLos
en la ley LanLo a la hora de LraLar de ob[eLlvar las valoraclones como respecLo del
procedlmlenLo admlnlsLraLlvo que conduce a la fl[acln de ese preclo [usLo que ha de
compensar por la prlvacln del blen. Se da asl la parado[a de que la AdmlnlsLracln
puede senLlrse per[udlcada por un modelo que por la vla de aplazar pagos encarece a
la posLre de manera noLable las exproplaclones y, a la vez, de que los parLlculares
Lampoco esLen, nl mucho menos, saLlsfechos con el marco legal. 1asas de recurso que
esLn en el enLorno del 30 respecLo de los acLos de valoracln llevados a cabo por los
!urados de Lxproplacln lorzosa
13
(absoluLamenLe fuera de proporcln con las que
suelen ser hablLuales en el resLo de la acLlvldad admlnlsLraLlva espanola, donde la

8arnes vzquez, Ll derecho de propledad en la ConsLlLucln espanola de 1987", en !. 8arnes vzquez
(coord.) F*+),$&"&3 $()*+),"-,./ % *$2)+/2"C,>,&"&I !" A"*"/9:" ,/&$</,1"9+*," $/ $> H$*$-?+ $8*+)$+ %
-+<)"*"&+, 1ecnos, 1993, L. ulez-lcazo, Algunas reflexlones sobre el derecho de propledad prlvada en
la ConsLlLucln", en '298&,+2 2+C*$ >" L+/29,98-,./ $2)"P+>"I Q+<$/"B$ "> )*+=I O"*-:" &$ '/9$**:", 1omo
ll, ClvlLas, 1991. Ln maLerla de propledad de suelo es esenclal el anllsls de M.A. Munoz Cul[osa, '>
&$*$-?+ &$ )*+),$&"& &$> 28$>+@ &$ >" L+/29,98-,./ " >" +*&$/"-,./ 8*C"/", ClvlLas-1homson 8euLers,
2009.
11
ue hecho, basLa referlrnos en esLe punLo al [ulclo sumarlslmo (y crlLlco) de 1. 8. lernndez 8odrlguez,
or una nueva Ley de Lxproplacln lorzosa y un nuevo slsLema de deLermlnacln del [usLlpreclo", clL.,
p. 7, cuando senala que en nlnguno de los palses de nuesLro enLorno es Lan fcll prlvar a un cludadano
de su propledad como en el nuesLro para poner de manlflesLo que, al menos como lnsLrumenLo para
permlLlr a la AdmlnlsLracln hacerse con los blenes que requlere, la ley se ha demosLrado como
exLraordlnarlamenLe eflcaz.
12
or e[emplo, asl lo desLaca . Cncer MlnchoL, Ll procedlmlenLo expoplaLorlo: problemas acLuales y
su lnLenLo de solucln en el borrador del anLeproyecLo de LLl", en !" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2"I
E/J>,2,2 % )$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<", MlnlsLerlo de Paclenda, 2003, p. 137, con el lnLeres anadldo de que
sus poslclones se basan en daLos, y en gran parLe colnclden con su evaluacln, de la propla
SubsecreLarla de Paclenda.
13
M. Carces SanagusLln, Los [urados provlnclales de exproplacln: anllsls reLrospecLlvo y alLernaLlvas
para su me[ora", en !" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2"I E/J>,2,2 % )$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<", MlnlsLerlo de
Paclenda, 2003, p. 202.

7
lmpugnacln anLe los Lrlbunales de la mayor parLe de sus acLuaclones, como es sabldo,
no es preclsamenLe la norma) [unLo a una Lamblen anmalamenLe alLa canLldad de
esLlmaclones, slqulera parclales, de esLos recursos por parLe de los [ueces (lo que
[usLlflca y a la vez allenLa el lncesanLe goLeo de lmpugnaclones) nos demuesLran que
algo falla en esLe concreLo mblLo.
Ln un momenLo y conLexLo como los acLuales resulLa de especlal lnLeres, a la hora de
LraLar de anallzar crlLlcamenLe nuesLra leglslacln en maLerla de exproplacln forzosa e
lnLenLar Lrazar las llneas de fracLura por las que podrla esbozarse una modlflcacln de
algunos de sus posLulados Lradlclonales, enLender a que panorama econmlco (puesLo
que la exproplacln es, anLe Lodo, un lnsLrumenLo de lnLervencln que acLua en ese
mblLo) nos enfrenLamos. Asumlda la correccln Lecnlca de la ley, su susLanclal
adapLacln al marco consLlLuclonal y su solvencla Lerlca, las reformas han de LraLar de
adapLar los prlnclplos a la realldad alll donde hemos deLecLado desvlaclones y han de
hacerlo Lenlendo en cuenLa un conLexLo soclal y econmlco muy deLermlnado. Ls por
esLa razn que el anllsls que slgue LraLar de lncldlr sobre aquellos aspecLos en que
los camblos se pueden enLender como ms adecuados para cohonesLar la LLl con un
deLermlnado conLexLo econmlco que se asume a esLas alLuras ya por Lodos como
receslvo, de crlsls o al menos de ba[o creclmlenLo para los prxlmos anos cuando no,
como mlnlmo, para la prxlma decada
14
sln que sea prevlslble que las obllgaclones de
nuesLro pals en el marco de los nuevos lnsLrumenLos [urldlcos de que se esL doLando
la unln Luropea vayan a de[ar demaslado margen de manlobra para permlLlr alegrlas
en el gasLo publlco
13
. LsLe conLexLo van a suponer mucha presln sobre las flnanzas

14
Los dlversos lnformes y evaluaclones del londo MoneLarlo lnLernaclonal sobre la pollLlca
macroeconmlca en Lspana y oLros palses desarrollados pueden consulLarse fcllmenLe en su web (por
e[emplo, respecLo de Lspana en la dlreccln ?99)@RRSSSI,<=I+*AR$(9$*/">R-+8/9*%R$2)R,/&$(I?9<
acceslble a fecha 1 de dlclembre de 2011). Las proyecclones del lMl slLuan en flnales de la presenLe
decada la superacln de la crlsls de deuda soberana que aque[a en esLos momenLos a Lspana y oLros
mlembros de la zona euro, slempre en caso de que se reallcen los duros a[usLes y recorLes de gasLo
preconlzados por el organlsmo. AdlclonalmenLe, su servlclo de esLudlos consldera que ser necesarlo un
supervlL presupuesLarlo generoso (en el enLorno de un 3 del l8) duranLe una decada ms para llegar
a nlveles de deuda Lolerables. Ms alls de que las receLas sean perclbldas o no como a[usLadas (en
Lspana, a dla de hoy, casl nadle parece dar por senLado que sea poslble pasar en unos anos de deflclLs
como el de 2011, superlores al 6 del l8, a supervlLs relLerados para superar la crlsls de deuda
soberana, slno que se cuenLa, ms blen, con la amorLlzacln de la mlsma y la reba[a de los acLuales
nlveles respecLo del l8 naclonal por la vla empleada enLre los anos 1993-2007: presupuesLos a[usLados
o en Lodo caso con leves supervlLs y en[uague de la deuda graclas al creclmlenLo del l8). Ln Lodo caso,
aun sln llegar al rlgor lmpuesLo por el lMl, el a[usLe fuLuro es evldenLe y la resLrlccln de gasLo que ello
comporLar con las consecuenclas resLrlcLlvas en maLerla de obra publlca, lnevlLables.
13
A.!. Menendez, 1he Luropean Crlsls ln 10 polnLs (and one mysLlcal vlslon)", ED'TE L$/9*$ =+*
'8*+)$"/ U98&,$23 2011, hLLp://www.sv.ulo.no/arena/engllsh/abouL/news-and-evenLs/news/news-
2011/menendez-euro-crlsls.hLml acceslble a fecha 1 de dlclembre de 2011. Ll esLudlo desbroza el nuevo
modelo de normas y obllgaclones [urldlcas que esL empezando a pergenarse y que permlLe lnLulr un

8
publlcas y a reduclr la dlsponlbllldad de fondos pero, a la vez, es prevlslble que
condlclone lnLensamenLe dos de los facLores que ms problemas y Lenslones han
generado en relacln a las exproplaclones de suelo (como, de hecho, ya lo esLn
haclendo desde hace meses): por una parLe parece que podemos leglLlmamenLe
anLlclpar un perlodo prolongado de ausencla de presln urbanlzadora y la
correspondlenLe moderacln de las expecLaLlvas de revalorlzacln de suelo en los
enLornos perlurbanos, y por oLra, adems, la lngenLe doLacln lnfraesLrucLural que
duranLe esLas ulLlmas decadas ha vlvldo Lspana
16
, que ha sldo mucha en anos
reclenLes y ha condlclonado enormemenLe la leglslacln en maLerla de exproplacln
forzosa
17
, anLlclpa, a su vez, un parn en la necesldad de ocupar mucho suelo en el
fuLuro. Ambos facLores comblnados permlLen avenLurar que nos dlrlglmos a un
enLorno de menos obra publlca y de suelo ms baraLo, por lo que las obvlas
resLrlcclones presupuesLarlas que Lamblen se darn en el fuLuro no Lendrlan
necesarlamenLe que ser elemenLo de presln suflclenLe o argumenLable para [usLlflcar
que la lndemnlzacln exproplaLorla no se calcule y acuerde con el expllclLo ob[eLlvo de
garanLlzar la lndemnldad paLrlmonlal del exproplado, como se supone que es la norma
y el uerecho ha de LraLar de garanLlzar. La comblnacln de ambos facLores debe
faclllLar, anLes que dlflculLar, un punLo de acuerdo sobre la convenlencla de reallzar
valoraclones absoluLamenLe escrupulosas con los prlnclplos consLlLuclonales que
garanLlzan la lndemnldad del exproplado.

fuLuro de conLroles muy rlgldos sobre las pollLlcas flscales de los mlembros de la zona euro como
Lspana, en llnea con un endureclmlenLo de los conLroles presupuesLarlos. un proceso del que ya hemos
vlsLo las prlmeras manlfesLaclones como refle[a la reforma consLlLuclonal espanola de 27 de sepLlembre
de 2011, por e[emplo, consLlLuclonallzando en el arL. 133 CL Lechos de deuda y dlversas reglas de
conLencln fl[adas por la unln Luropea. LsLa reforma es anallzada ms adelanLe en cuanLo a lo que
lmpllca respecLo de la consagracln del prlnclplo consLlLuclonal de llmlLar las obllgaclones fuLuras de
gasLo para la doLacln presenLe de lnfraesLrucLuras.
16
C. 8el l CueralL, C., lnfraesLrucLure and naLlon bulldlng: 1he regulaLlon and flnanclng of neLwork
LransporLaLlon lnfrasLrucLures ln Spaln (1720-2010)", en M82,/$22 Q,29+*%, n 33(3), 2011, pp. 688-703,
pone de manlflesLo que en Lspana esLamos por enclma, LanLo en numero de kllmeLros en relacln a la
superflcle como en numero de kllmeLros por hablLanLe, de cualquler pals equlvalenLe europeo (y por
supuesLo, de lrancla, Alemanla, lLalla o 8elno unldo) en nuesLra doLacln LanLo en auLovlas/auLoplsLas
como llneas de alLa velocldad. CLras lnfraesLrucLuras que requleren de un uso lnLenslvo del LerrlLorlo,
como el suelo lndusLrlal o las zonas de acLlvldades loglsLlcas, esLn Lamblen sobredlmenslonados en la
acLualldad.
17
!.A. SanLamarla asLor, en erspecLlvas de reforma de la leglslacln exproplaLorla", clL., p.12, senala
esLe facLor como uno de los aspecLos confllcLlvos ms lmporLanLes en la maLerla, por cuanLo expllca que
la leglslacln exproplaLorla ha servldo en la prcLlca en nuesLro pals como mecanlsmo paralelo al flscal
para allegar recursos (por el procedlmlenLo de esLablecer valoraclones en exceso conLenldas) desLlnados
a la doLacln de lnfraesLrucLuras. CbvlamenLe, el problema de emplear de esLa manera el
procedlmlenLo exproplaLorlo es que no derlva en un reparLo del esfuerzo equlLaLlvo a parLlr de los
nlveles de renLa y de las manlfesLaclones de capacldad econmlca, slno en una suerLe de reparLo
aleaLorlo que grava de manera deslgual a los cludadanos.

9
or ulLlmo, y en una llnea colncldenLe con lo argumenLado, las nuevas prcLlcas en
maLerla presupuesLarla que como hemos anLlclpado esLn slendo la consecuencla
[urldlca y pollLlca prlmera de esLa crlsls van en esLa mlsma llnea. Ll conLexLo de
conLencln econmlca y los corses [urldlcos que reclenLemenLe nos hemos lmpuesLo
por medlo del uerecho de la unln Luropea y de la reclenLe reforma consLlLuclonal del
arLlculo 133 de la ConsLlLucln espanola de 27 de sepLlembre de 2011 (8CL de 27 de
sepLlembre de 2011) en maLerla de gasLo publlco son normas que decllnan un
prlnclplo de fondo que se esL asenLado en nuesLro ordenamlenLo con rango
consLlLuclonal: la ldea de que la preLerlcln de compromlsos de pago por parLe del
LsLado para flnanclar necesldades presenLes ha de esLar muy conLrolada.
Como es sabldo, la modlflcacln consLlLuclonal es consecuencla de las Concluslones del
Conse[o Luropeo de 24 y 23 de marzo de 2011, raLlflcadas poco despues, el 27 de [unlo
de 2011, por el arlamenLo Luropeo, que lnclulan el compromlso de los LsLados
mlembros de Lraduclr en leglslacln naclonal las normas presupuesLarlas de la unln
Luropea esLablecldas en el acLo de LsLabllldad y CreclmlenLo ya fuera por medlo de
leyes con vocacln de permanencla, ya fuera por medlo de reformas consLlLuclonales.
Ll nuevo LexLo del arL. 133 CL no supone novedades de demaslada lmporLancla
respecLo de lo que ya esLaba conLenldo en el proplo LexLo consLlLuclonal con
anLerlorldad (en maLerla de pago prlorlLarlo de la deuda publlca) o en oLros LexLos
lgualmenLe lmperaLlvos (como el arL. 126 del 1raLado de lunclonamlenLo de la unln
Luropea en relacln con el roLocolo apllcable en caso de deflclL exceslvo), pero sl
lmpllca la deflnlLlva consLlLuclonallzacln, con los efecLos slmbllcos que ello Llene, de
la apuesLa por la conLencln presupuesLarla de las AdmlnlsLraclones ubllcas
espanolas (LsLado, Comunldades AuLnomas y LnLes Locales) a Lodos los nlveles. or
mucho que las vlas de escape exlsLan y pueda sospecharse que se emplearn con
clerLa generosldad, no cabe duda de que nuesLro ordenamlenLo [urldlco apuesLa por
consLrenlr la capacldad de endeudamlenLo de nuesLro secLor publlco (yendo lncluso
ms all de lo que las proplas normas europeas lmponlan formalmenLe en ese
momenLo) y aproxlmando las exlgenclas (en ausencla de clrcunsLanclas excepclonales)
al ob[eLlvo del &V=,-,9 -$*+W. nada de esLo resulLa, en el fondo, esLrlcLamenLe nuevo
como mandaLo consLlLuclonal dlfuso. 8ecordemos que la ConsLlLucln espanola recoge
los prlnclplos de eflcacla admlnlsLraLlva (arL. 103.1 CL) y de eflclencla y economla en la
e[ecucln del gasLo publlco (arL. 31.2 CL). La novedad es que, aunque sea por medlo de
lnsLrumenLos [urldlcos que se supraordenan a nuesLro marco consLlLuclonal, por
prlmera vez hay concreclones [urldlcas que esLablecen llmlLes doLando de mayor

10
Langlbllldad esos prlnclplos hasLa la fecha dlfusos y con poca o nula capacldad [urldlca
efecLlva de condlclonar la accln de los poderes publlcos.
una medlda como la menclonada Llene muchas lmpllcaclones, sobre las que como es
evldenLe no podemos deLenernos, pero sl convlene no perder de vlsLa que una de las
consecuenclas ms obvlas de esLablecer una dlrecLrlz como la menclonada es que
habremos de velar no slo por no lncurrlr en un deflclL exceslvo slno por no abusar de
mecanlsmos equlvalenLes de desplazamlenLo al fuLuro del pago de acLuaclones
presenLes, dado que generan los mlsmos efecLos desresponsablllzadores y muy
slmllares rlesgos. LsLa fllosofla laLe en algunas de las reacclones de la unln anLe la
generallzacln y abuso por parLe de algunos LsLados Mlembros de mecanlsmos
anlogos (pea[es en sombra, el llamado slsLema alemn de pago de lnfraesLrucLuras.),
que obllgan a compuLar como deuda aquellas obllgaclones de pago fuLuras por la
consecucln de acLlvos presenLes
18
. La analogla con un modelo como el exproplaLorlo,
que en Lspana ha funclonado demasladas veces como un lnsLrumenLo que permlLla la
adqulslcln de blenes en el presenLe que serlan pagados en el fuLuro (o lncluso
escalonadamenLe en el fuLuro, a cuenLa de un [usLlpreclo rcano slo anos despues
a[usLado Lras la lnLervencln [udlclal), aun a cosLa de un lnLeres ms que oneroso para
las arcas publlcas (Lengase en cuenLa que la flnanclacln del LsLado por medlo del
recurso a la deuda slo en ocaslones de desconLrol como el de los meses reclenLes ha
sldo en la ulLlma decada superlor al lnLeres legal del dlnero), no es dlflcll de Lrazar. LsLe
slsLema, que como hemos senalado es lncluso perclbldo como noclvo por la propla
AdmlnlsLracln, por parad[lco que pueda parecer, Llene que ver con un dlseno
procedlmenLal y de la valoracln que lncenLlva el recurso desmedldo a la exproplacln
al permlLlr dllaLar en exceso el pago. Ln un conLexLo de necesarla mesura en las
cuenLas publlcas asoclado a la crlsls econmlca que vlvlmos no puede perderse de
vlsLa la necesldad de recLlflcar esLa slLuacln.
A parLlr de los prlnclplos senalados y de su confronLacln con la acLual leglslacln en
maLerla de exproplacln forzosa emergen al menos cuaLro mblLos respecLo de los que
serla convenlenLe reallzar una reflexln sobre las poslbllldades de me[ora de una
hlpoLeLlca reforma leglslaLlva (ya sea LoLal o parclal) a los que se va a presLar aLencln
en las pglnas que slguen:

18
Lo cuenLa 8. lalcn y 1ella, La reforma del arLlculo 133 de la ConsLlLucln", en D$;,29" O$/$*"> &$
H$*$-?+ '8*+)$+, n 23, 2011, p. 6, reflrlendose 8eglamenLo (CL) 234/2009, de la Comlsln, de 23 de
marzo de 2009, que a su [ulclo deblera obllgar el enLe publlco, cuando el conceslonarlo puede
conLablllzar un derecho al cobro de dlnero, a compuLar ese mlsmo lmporLe como endeudamlenLo
porque, a fln de cuenLas, es exacLamenLe eso.

11
- la exLraccln de consecuenclas respecLo de la auLonomla funclonal de algunos
rganos y admlnlsLraclones y la auLonomla pollLlca de las Comunldades
AuLnomas a la hora de deLermlnar compeLenclas y los correlaLlvos mblLos de
responsabllldad en maLerla exproplaLorla, pues la corresponsabllldad es
lnevlLable correlaLo de cualquler pollLlca flscal y presupuesLarla vlable y
conLenlda en un marco de dlvlsln LerrlLorlal del poder como el nuesLro,
- el aflanzamlenLo de la poslcln [urldlca del cludadano exproplado en Lodo el
procedlmlenLo exproplaLorlo, y muy especlalmenLe de su capacldad de
conoclmlenLo, lnformacln y reaccln en las fases prevlas del mlsmo, como
mecanlsmo de defensa de sus lnLereses leglLlmos pero Lamblen como
lnsLrumenLo de conLrol de la acLuacln admlnlsLraLlva para garanLlzar que
efecLlvamenLe la exproplacln acomeLlda sea necesarla y adecuada,
- la me[ora procedlmenLal a fln de lograr un ,9$* admlnlsLraLlvo que permlLa
cohonesLar la efecLlva capacldad de obLener blenes prlvados necesarlos para el
desempeno de funclones publlcas con un marco que lncenLlve la eflclencla de
la accln admlnlsLraLlva y del correcLo empleo de fondos publlcos en el mblLo
exproplaLorlo,
- el equlllbrlo resarclLorlo en el clculo de la [usLa compensacln por la prlvacln
de los blenes exproplados, LanLo en la verLlenLe ob[eLlva del mlsmo (con el
esLableclmlenLo de aquellos slsLemas legales, ya sea a parLlr de lndlclos o de
clculo ob[eLlvado, ya sea por comparacln o remlsln al mercado, lo ms
a[usLados que sea poslble para garanLlzar que la reparacln sea equlLaLlva)
como en la deLermlnacln del rgano ms aproplado para reallzar esLa labor de
la manera ms saLlsfacLorla poslble.


12
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':D>5>9E7<=>4589 54 E877>E47><;89 J /4DR5>:<:89 'RE?54D<9 <5E8 ;< 8O@74@><=>?5

!" )"*9,-,)"-,./ &$ >"2 L+<8/,&"&$2 E89./+<"2
Ll acLual conLexLo de crlsls y conLraccln econmlca que esLamos llamados a Lener que
afronLar a buen seguro duranLe un Llempo obllga, casl por prlmera vez en Lspana, a
hacer frenLe al mlsmo desde la plena asuncln de la realldad de que las pollLlcas de
conLencln deben llevarse a cabo no slo desde una AdmlnsLracln cenLral
prcLlcamenLe unlca como hemos Lenldo en el pasado ([unLo con unas
AdmlnlsLraclones locales hlsLrlcamenLe muy caplLldlsmlnuldas en Lspana cuando no,
duranLe largos perlodos, someLldas a un conLrol ferreo por parLe del LsLado) slno a
parLlr de un enLramado lnsLlLuclonal con dlversos nlveles de auLonomla
consLlLuclonalmenLe reconoclda. A parLlr de la realldad consLlLuclonal surglda de 1978
es clerLamenLe comple[o LraLar de resolver el problema unlcamenLe con dlrecLrlces de
gasLo y acLuacln verLlcales y preLender que sobre las mlsmas descanse Lodo el
slsLema, por mucho que esLas puedan ser necesarlas y las prlmeras en ser adopLadas
(asl, la referlda reforma consLlLuclonal de 27 de sepLlembre de 2011). ue hecho, parLe
de los problemas de endeudamlenLo de algunas AdmlnlsLraclones ubllcas Llenen
mucho que ver con la ausencla de efecLlvos mecanlsmos de corresponsabllldad. or
esLa razn, y porque adems es preclso en esLe punLo una adapLacln de la ley, que en
1934 no podla prever nl la exlsLencla de las Comunldades AuLnomas, nl la creclenLe
auLonomla de los poderes locales, nl la mulLlpllcacln e lmporLancla de
AdmlnlsLraclones lnsLlLuclonales y en ocaslones lncluso lndependlenLes encargadas de
la gesLln de lmporLanLes lnLereses publlcos, es un lugar comun aflrmar que esLa es
una de las parcelas en las que la LLl sl neceslLa ser reLocada
19
.
nadle ha dudado nunca de que la mencln a los munlclplos y provlnclas como
admlnlsLraclones con la poLesLad de exproplar de su arL. 2.1 obllga a enLender que las
Comunldades AuLnomas comparLen esa mlsma cualldad
20
. Ahora blen, como es
sabldo, la dellmlLacln compeLenclal en maLerla de exproplacln forzosa ha sldo

19
l.!. Lnerlz Claechea, una reforma necesarla: el procedlmlenLo de exproplacln forzosa. Lspeclal
referencla a la exproplacln urbanlsLlca", en D$;,29" X"2-" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 41, 1993, pp.
363-386, hace referencla por exLenso a esLa necesldad y convenlencla.
20
La dlccln llLeral del precepLo esLablece que la exproplacln forzosa slo podr ser acordada por el
LsLado, la rovlncla o el Munlclplo. Sobre la lncuesLlonada exLensln a las Comunldades AuLnomas, v.
Lsculn alop, L+<$/9"*,+2 " >" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2", 3 ed, 1homson-ClvlLas, 2008, pp. 67-70.

13
confllcLlva en algunos aspecLos organlzaLlvos aunque el arL. 149.1.18 CL reconozca al
LsLado la compeLencla en maLerla de exproplacln forzosa con carcLer pleno
21
. Pay
una lnLlma coherencla consLlLuclonal, por lo dems, en que un procedlmlenLo como el
exproplaLorlo, Lan esLrechamenLe vlnculado a la garanLla del derecho de propledad,
sea de compeLencla esLaLal en la medlda en que como es sabldo la ConsLlLucln
espanola Lamblen reconoce en su arL. 149.1.1 que ha de ser el LsLado el encargado de
velar por las condlclones bslcas que garanLlcen la lgualdad de Lodos los espanoles en
el e[erclclo de los derechos consLlLuclonales.
Ahora blen, un perfecLo enca[e consLlLuclonal exlge Lamblen a Lener en cuenLa la
capacldad de auLoorganlzacln de las Comunldades AuLnomas. Ln la medlda en que
de la mlsma se pueden deduclr consecuenclas no menores sobre el margen de
auLonomla a la hora de LramlLar los procedlmlenLos y que esLos puedan suponer
dlferenclas lndlrecLas de fondo es evldenLe que LanLo desde la doble perspecLlva de
una me[or defensa y arLlculacln de los derechos de los cludadanos como desde la
esLrlcLamenLe econmlca y organlzaLlva, hemos de aLender a esLe facLor y que la LLl
habrla de clarlflcarlo. nada anmalo hay en ello, no esLamos slno anLe la consecuencla
lglca de una esLrucLura consLlLuclonal como la espanola y de una [urlsprudencla que

21
!. 8erme[o vera, La excluslvldad de la reserva esLaLal respecLo de la leglslacln sobre exproplacln
forzosa", en H+-8<$/9"-,./ E&<,/,29*"9,;", n 222, 1990, pp. 149-168, aporLa una amplla relacln de
las normas esLaLuLarlas que lncluyen poLesLades normaLlvas o e[ecuLlvas sobre exproplacln forzosa a
pesar de la aparenLe excluslvldad de la reserva esLaLal. Cue Lodo lo referldo en maLerla de exproplacln
desde un punLo procedlmenLal y en cuanLo a la regulacln de la flgura forma parLe de la compeLencla
del LsLado es poco dlscuLldo [urldlcamenLe. vease el arL. 149.1.18.: Las bases del reglmen [urldlco de
las AdmlnlsLraclones publlcas y del reglmen esLaLuLarlo de sus funclonarlos que, en Lodo caso,
garanLlzarn a los admlnlsLrados un LraLamlenLo comun anLe ellas, el procedlmlenLo admlnlsLraLlvo
comun, sln per[ulclo de las especlalldades derlvadas de la organlzacln propla de las Comunldades
AuLnomas, leglslacln sobre exproplacln forzosa, leglslacln bslca sobre conLraLos y conceslones
admlnlsLraLlvas y el slsLema de responsabllldad de Lodas las AdmlnlsLraclones publlcas. La Lesls que
argumenLa que el LsLado slo Llene las bases en esLa maLerla, enLendlendo que esa referencla a las
bases del prlnclplo del precepLo, claramenLe llgada al reglmen [urldlco de las AdmlnlsLraclones
ubllcas, habrla que exLenderla al resLo de enunclados del mlsmo no Llene nl el ms mlnlmo apoyo
llLeral nl, por lo dems, slsLemLlco (nadle ha preLendldo que, por e[emplo, la compeLencla en maLerla
de responsabllldad se llmlLe a las bases de la mlsma).
Ln oLros aspecLos, como en la cuesLln de las valoraclones, las pocas dudas que pudleran albergarse Lras
algunos lnLenLos lnlclales a parLlr del LsLaLuLo vasco no han reaparecldo hasLa la lnclusln en el LsLaLuLo
de AuLonomla de CaLaluna de 2006 de un precepLo, el arL. 139.4 b), que oLorgaba a la Comunldad
auLnoma compeLencla e[ecuLlva para esLablecer crlLerlos de valoracln de los blenes exproplados
segun la naLuraleza y funcln soclal que deban cumpllr esos blenes, de acuerdo con la leglslacln
esLaLal. CbvlamenLe, la preLensln va ms all de las compeLenclas auLonmlcas. A [ulclo de !.M.
1rayLer !lmenez, !urados auLonmlcos y derechos de los cludadanos", en !" ")>,-"-,./ &$> 2,29$<" &$
;">+*"-,+/$2 &$ >" !$% &$ U8$>+, ALeller, 2011, pp. 32-24, la referencla blen es lnconsLlLuclonal por
conLradeclr la docLrlna consLlLuclonal ya referlda, blen [urldlcamenLe lnocua e lnapllcable por
supedlLarse a una normaLlva esLaLal que lo de[a sln efecLos nl espaclo proplo. Ln esLe senLldo, por lo
dems, como es sabldo, se ha pronunclado la S1C 31/2010, que desacLlv [urldlcamenLe Lodas esLas
clusulas esLaLuLarlas al hacerlas depender del marco [urldlco esLaLal.

14
desde las SS1C 166/1986 y sobre Lodo 37/1987 (cuyos argumenLos relLerar la
posLerlor S1C 186/1993) se enfrenLa al hecho exproplaLorlo con los andamla[es y
maLerlales que sumlnlsLra la ConsLlLucln, donde no se puede negar un espaclo a la
acLuacln auLonmlca
22
.
Ahora blen, en ausencla de clarlflcacln legal es lnevlLable que se produzca clerLa
lndeLermlnacln y, con ella, la aparlcln de confllcLos que han acabado zan[ndose en
sede consLlLuclonal. La hlsLorla de la creclenLe parLlclpacln auLonmlca en la
deLermlnacln de especlalldades procedlmenLales exproplaLorlas es conoclda y ha sldo
relaLada en numerosas ocaslones, por lo que no vale la pena relLerarla por menudo.
narr su evolucln por prlmera vez 1. 8. lernndez
23
, expllcando cmo las prlmeras
normas
24
, luego leyes, en la maLerla (als vasco
23
, navarra
26
, CaLaluna
27
) se llmlLan a
crear rganos proplos que repllcan el modelo organlzaLlvo del !urado de Lxproplacln
lorzosa segun la composlcln prevlsLa por el arL. 32 de la LLl para doLarse de
equlvalenLes auLonmlcos para las exproplaclones de su compeLencla, dan paso a una
norma, la ley madrllena de 1993
28
, que va ms all y que doLa a esLos rganos de

22
A. Menendez 8exach, CaranLlas exproplaLorlas bslcas y procedlmlenLos especlales", en !" !$% &$
'()*+),"-,./ 0+*1+2"I E/J>,2,2 % )$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<", MlnlsLerlo de Paclenda, 2003, p. 133, S. Munoz
Machado, K*"9"&+ &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+ % H$*$-?+ FGC>,-+ O$/$*">, vol. lv, lusLel, 2011, p. 844-
843.
23
Cue slLua el orlgen de la erosln de la poslcln esLaLal como unlca y LoLalmenLe excluyenLe en la
maLerla en la ya clLada S1C 37/1987, en la medlda en que el 1rlbunal reconocl a las Comunldades
AuLnomas la capacldad de lnLervenlr, denLro de sus compeLenclas, en la deLermlnacln del marco legal
de la lnsLlLucln exproplaLorla en LanLo que lnsLrumenLo, como por oLro lado no podla ser de oLra
manera, por e[emplo, a la hora de deflnlr legalmenLe los supuesLos en los que cabe hacer uso del
lnsLrumenLo exproplaLorlo medlanLe la declaracln de la -"82" $()*+),"/&,. 1.8. lernndez 8odrlguez,
noLas sobre el proceso conLlnuo y sllencloso de erosln del uerecho esLaLal y de las garanLlas [urldlcas
de los cludadanos: el caso de los !urados AuLonmlcos de Lxproplacln", clL., pp. 91-97. vease Lamblen
sobre esLe proceso, desde oLra pLlca, l.!. Lnerlz Claechea, una reforma necesarla: el procedlmlenLo
de exproplacln forzosa. Lspeclal referencla a la exproplacln urbanlsLlca", clL., pp. 371-374.
24
uecreLo del Coblerno vasco de 23 de novlembre de 1986, por el que se crean los !urados 1errlLorlales
de Lxproplacln de lava, Culpuzcoa y vlzcaya, con compeLencla sobre los expedlenLes de [usLlpreclo
que en esos LerrlLorlos se LramlLen por la Comunldad AuLnoma, alguno de los 1errlLorlos PlsLrlcos que
la componen o cualqulera de sus munlclplos.
23
Ley 8/1987, de 20 de novlembre, sobre creacln de los !urados 1errlLorlales de Lxproplacln lorzosa
del als vasco.
26
Ley foral 10/1994, de 4 de [unlo, de Crdenacln del 1errlLorlo y urbanlsmo de navarra (uA 10), que
posLerlormenLe serla derogada y susLlLulda por la Ley foral 33/2002, de 20 de dlclembre, de Crdenacln
del 1errlLorlo y urbanlsmo de navarra (arL. 126).
27
Ley 6/1993, de 28 de [unlo, del !urado de Lxproplacln de CaLaluna (en la acLualldad derogada y
susLlLulda por la Ley 9/2003, del !urado de Lxproplacln de CaLaluna, con una regulacln ms compleLa
y en la que se lnLroducen, Lamblen, nuevos mlembros, en la llnea de las experlenclas anLerlores,
pacLados con los enLes locales, que refuerzan el peso de personas vlnculadas a las AdmlnlsLraclones
ubllcas).
28
Ley 9/1993, de 28 de marzo de 1993,de Medldas de ollLlca 1errlLorlal, Suelo y urbanlsmo de la
Comunldad de Madrld (arL. 102), que serla posLerlormenLe susLlLulda por la Ley 9/2001, de 17 de [ullo,
de Suelo (arLs. 240-241).

13
deLermlnacln del [usLlpreclo de una composlcln dlferenLe y en la que, adems, el
equlllbrlo de lnLereses que la LLl buscaba y que su Lxposlcln de moLlvos
29
argumenLa
como noLa deflnlLorla esenclal del slsLema basado en un !urado de Lxproplacln plural
y equlllbrado aparecla alLerado. lgualmenLe conocldo resulLa el exlLo de la solucln
madrllena, que se exLlende rpldamenLe a oLras Comunldades AuLnomas (CasLllla-La
Mancha
30
, CasLllla y Len
31
, Canarlas
32
, LxLremadura
33
, Callcla
34
, AsLurlas
33
,
Aragn
36
.). Ln Lodas esLas normas la supuesLa naLuraleza pseudoarblLral del modelo
de la LLl, con un rgano que, presldldo por un [uez, daba voz por lgual a los lnLereses
de la AdmlnlsLracln (un Abogado del LsLado en represenLacln de Paclenda y un
Lecnlco secLorlal especlallzado) y a los lnLereses prlvados (un noLarlo y un
represenLanLe segun los casos de alguna admlnlsLracln de base corporaLlva u
organlzacln empresarlal) queda quebrada, pues aparecen rganos, ms numerosos,
donde se lncremenLa el numero de parLlclpanLes que deflenden los lnLereses de la
AdmlnlsLracln mlenLras que permanece lgual el de represenLanLes prlvados, cuando
no llega, lncluso, a reduclrse
37
. LsLa slLuacln es lnLerpreLada por gran parLe de la
docLrlna
38
como una qulebra compeLenclal clara en la medlda en que lndlrecLamenLe,
por medlo del recurso a organlzar un proplo rgano de valoracln, y en la medlda en
que la composlcln del mlsmo dlflera de lo que preve la LLl en cuanLo a ese equlllbrlo
supuesLo que garanLlza la norma esLaLal, se esLarla produclendo una alLeracln de
fondo sobre el mlsmo modelo de deLermlnacln del [usLlpreclo, pues en el slsLema
esLaLal el referldo equlllbrlo enLre represenLanLes de un Llpo y de oLro, presldldos por

29
uecla la Lxposlcln de MoLlvos de la norma que el arLlculo LrelnLa y dos fl[a la composlcln del
!urado, aLrlbuyendo su presldencla a un MaglsLrado, con lo que garanLlza la ob[eLlvldad de vlsln y el
rlgor [udlclal del procedlmlenLo y asegura la represenLacln de los lnLereses flnancleros y flscales de la
AdmlnlsLracln y paLrlmonlales de la propledad prlvada, asl como de los de lndole Lecnlca, lncluyendo
flnalmenLe a un noLarlo, en aLencln a su conoclmlenLo de las Lransacclones y a la lndependencla de su
funcln publlca.
30
Ley 2/1998, de 4 de [unlo, de Crdenacln del 1errlLorlo y la acLlvldad urbanlsLlca (arL. 132) de CasLllla-
La Mancha.
31
Ley 3/1999, de 8 de abrll de 1999. de urbanlsmo de CasLllla y Len.
32
Ley 9/1999, de 13 de mayos, de Crdenacln del 1errlLorlo de Canarlas.
33
Ley 13/2001, de 14 de dlclembre, de normas reguladoras del suelo y ordenacln LerrlLorlal (arL. 133)
de LxLremadura.
34
Ley 9/2002, de 30 dedlclembre, de Crdenacln urbanlsLlca y roLeccln del Medlo 8ural de Callcla
(arL. 232) con redaccln deflnlLlva dada por Ley 13/2004.
33
uecreLo LeglslaLlvo 1/2004, de 22 de abrll, que aprueba el 1exLo 8efundldo de las dlsposlclones
legales vlgenLes en maLerla de Crdenacln 1errlLorlal y urbanlsmo de AsLurlas (arL. 12).
36
Ley 3/2009, de 17 de [unlo, de urbanlsmo de Aragn (arL. 213).
37
Sobre los dlsLlnLos modelos, procedlmlenLos y acLuacln de esLos rganos, !.M. 1rayLer !lmenez,
!urados auLonmlcos y derechos de los cludadanos", en !" ")>,-"-,./ &$> 2,29$<" &$ ;">+*"-,+/$2 &$ >"
!$% &$ U8$>+, ALeller, 2011, pp. 21-33.
38
vease L. Carcla de LnLerrla, La ley de Lxproplacln lorzosa, medlo slglo despues", clL., pp. 261-263.

16
un [uez por deflnlcln lmparclal, garanLlzarla una composlcln de lnLereses en el seno
del rgano que serla absoluLamenLe esenclal
39
.
lrenLe a esLa vlsln el 1rlbunal ConsLlLuclonal ha acepLado desde su SenLencla
231/2006 (reaflrmada por una serle de pronunclamlenLos posLerlores en ldenLlco
senLldo: SS1C 313/2006, 314/2006, 313/2006, 364/2006) la consLlLuclonalldad de
esLos rganos, aflrmando que la cuesLln compeLenclal no ofrece dudas al consLlLulr su
creacln una Larea e[ecuLlva de auLoorganlzacln por parLe de las Comunldades
AuLnomas, que esLarlan deLermlnando la composlcln y funclonamlenLo de sus
proplos servlclos exproplaLorlos
40
. Ll 1rlbunal ConsLlLuclonal nlega que el arL. 32.1 LLl
sea nada ms que un precepLo organlzaLlvo que deLermlna la composlcln de un
deLermlnado rgano en el marco del e[erclclo de compeLenclas por la AdmlnlsLracln
compeLenLe, con lo que lo despo[a de Lodo carcLer, en cuanLo a su composlcln, de
garanLe de lnLereses o equlllbrlo alguno. Asl, nlega que el precepLo permlLa ldenLlflcar
a clerLos represenLanLes del mlsmo con los lnLereses del exproplado y por ello puede
conclulr que no exlsLe afeccln alguna al arL. 149.1.1 CL, pues la lgualdad de los
espanoles en el e[erclclo de los derechos fundamenLales (propledad, en esLe caso)
quedarla asegurada por la leglslacln exproplaLorla y el carcLer de garanLla que la
mlsma supone sln que las especlalldades organlzaLlvas de cada Comunldad AuLnoma
puedan afecLarla.
La declsln del 1rlbunal ConsLlLuclonal, como es sabldo, ha sldo fuerLemenLe
dlscuLlda
41
y Lodavla hoy es fuenLe de abundanLe polemlca, pues la parLe de la docLrlna

39
1.8. lernndez 8odrlguez, noLas sobre el proceso conLlnuo y sllencloso de erosln del uerecho
esLaLal y de las garanLlas [urldlcas de los cludadanos: el caso de los !urados AuLonmlcos de
Lxproplacln", clL.
40
Ln su l! 8 senala claramenLe que las Comunldades AuLnomas no esLn obllgadas a servlrse de los
!urados rovlnclales de Lxproplacln regulados en la Ley de Lxproplaclon lorzosa de 1934 para
lnsLrumenLar las exproplaclones de su compeLencla, slno que a Lal fln pueden crear sus proplos
rganos. Ll argumenLo esenclal que permlLe llegar a esLa conclusln es para el l! 6 que las
compeLenclas de e[cucln y auLoorganlzacln llevan lmpllclLa la correspondlenLe poLesLad (.) para la
organlzacln lnLerna de los servlclos, la admlnlsLracln y, en su caso, la lnspeccln. La clave, pues radlca
en que para el 1C esLamos anLe una mera cuesLln de organlzacln lnLerna del servlclo. Sobre esLa
[urlsprudencla, !.M. 8ueno Snchez, en Y"/8"> &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2" de la Abogacla del LsLado.
ulreccln del Servlclo !urldlco del LsLado, 1homson-Aranzadl y MlnlsLerlo de !usLlcla, 2007, pp. 144-146
41
Ln esLe senLldo, !.8. lernndez 1orres, Algulen cree de verdad que es conforme a la ConsLlLucln la
regulacln de los [urados auLonmlcos de Lxproplacln lorzosa?", en E-98">,&"& B8*:&,-" E*"/1"&,3 n
723, 8 de marzo de 2007, que recuerda que el senLlr docLrlnarlo mayorlLarlo va en dlreccln conLrarla a
la expresada por el 1rlbunal ConsLlLuclonal y se allnea, ms blen, con los dos voLos parLlculares a la
declsln. Ln el prlmero de ellos el maglsLrado uelgado 8arrlo enLlende que esa composlcln equlllbrada
del arL. 32 sl doLa de carcLer bslco, sl no llLeral, sl respecLo de su senLldo prlnclpal, al precepLo, por
cuanLo enLlende clave para una correcLa valoracln no slo que crlLerlos se emplean para deLermlnar el
[usLlpreclo slno Lamblen qulen apllca esos crlLerlos. 8odrlguez Arrlbas, por su parLe, argumenLa en un
senLldo slmllar, apelando a la llLeralldad del arL. 149.1.18, que segun su crlLerlo exclulrla la compeLencla

17
que esLlma que provoca que un mlsmo cludadano acabe gozando de dlferenLes
garanLlas dependlendo de la Comunldad AuLnoma en que se ublque
42
no qued en
absoluLo convenclda por la senLencla, pero al menos Llene la venLa[a de que dellmlLa el
Lerreno de [uego con clerLa clarldad. Ln la medlda en que la composlcln de los
rganos encargados de decldlr sobre el [usLlpreclo se enLlenda mera cuesLln Lecnlca e
lnLerna y pueda deduclrse que la ley no preLende oLra cosa que formar un enLe con
solvencla y capacldad Lecnlca para valorar los blenes en cuesLln, cualquler Comunldad
AuLnoma, en el mblLo de sus compeLenclas, habr de poder consLlLulr sus proplos
rganos con la composlcln que esLlme convenlenLe para reallzar esa valoracln.
uesde el momenLo en que la [urlsprudencla consLlLuclonal deflne desde esLe punLo de
vlsLa el marco compeLenclal parece de[ar senLado que, mlenLras los rganos de
deLermlnacln del [usLlpreclo (llmense !urados o Comlslones, como hacen algunas
normas auLonmlcas) Lengan en el fondo naLuraleza admlnlsLraLlva y reallcen un [ulclo
Lecnlco, esLaremos, que duda cabe, en el mblLo de la auLoorganlzacln. La poslcln
del 1C Llene por ello la venLa[a, aslmlsmo, de hacer nlLldo el meollo del asunLo: sl la
leglslacln exproplaLorla espanola opLa por un slsLema de deLermlnacln del
[usLlpreclo (slempre, como es obvlo, en defecLo de acuerdo) a parLlr de una declsln
admlnlsLraLlva que se consldere como una valoracln Lecnlca obLenlda a parLlr de unos
crlLerlos legales y reglamenLarlos de valoracln predeLermlnados, enLonces no queda
oLra que hacerlo arLlculando mecanlsmos de respeLo a las poslbllldades de
auLoorganlzacln de cada AdmlnlsLracln, lncremenLando con ello el mblLo de la
corresponsabllldad auLonmlca, lo que es especlalmenLe saludable en Llempos de
crlsls
43
, como cualquler oLra medlda que en aras a garanLlzar el eflcaz funclonamlenLo
de la AdmlnlsLracln anuda a la auLonomla la efecLlva capacldad y la obllgacln de
aLender a sus obllgaclones
44
.

auLonmlca en Loda la maLerla y, Lamblen, aduclendo que lncluso en caso de acepLar parLlclpacln
auLonmlca esLa no podrla afecLar a una cuesLln, la composlcln de los rganos, que la LLl, a su [ulclo,
lnsLrumenLa como garanLla anadlda al procedlmlenLo exproplaLorlo y a los crlLerlos de valoracln en la
maLerla. Sobre esLos voLos parLlculares, vease v. lvarez Carcla, Las garanLlas consLlLuclonales de la
exproplacln forzosa", clL., pp. 36-37.
42
? aun dependlendo, denLro de una mlsma Comunldad AuLnoma, de que AdmlnlsLracln concreLa le
esL exproplando. Ls la poslcln de 1.8. lernndez 8odrlguez, noLas sobre el proceso conLlnuo y
sllencloso de erosln del uerecho esLaLal y de las garanLlas [urldlcas de los cludadanos: el caso de los
!urados auLonmlcos de Lxproplacln", clL., p. 103.
43
no qulere declrse con ello que el lnsLrumenLo haya de servlr para ba[ar las valoraclones y abaraLar las
exproplaclones slno que, sl los crlLerlos del rgano son dlferenLes a los de oLros, sean en un senLldo o en
oLro, esLos sern ms conocldos y prevlslbles, ms proplos a la AdmlnlsLracln exproplanLe, que podr
adecuar me[or su labor a las prevlslones de valoracln.
44
l.!. Lnerlz Claechea, una reforma necesarla: el procedlmlenLo de exproplacln forzosa. Lspeclal
referencla a la exproplacln urbanlsLlca", clL., p. 373 vlncula esLa cuesLln expllclLamenLe al me[or

18
La solucln demuesLra que clerLas opclones esLrucLuralesde la LLl requleren de ms
adapLacln al LsLado auLonmlco de la que hasLa la fecha se ha reallzado y que serla
deseable, Lamblen en esLe punLo, algun Llpo de reforma legal que zan[ara la dlscusln
opLando por esLe modelo aflrmado [urlsprudenclalmenLe o, en su defecLo, por algun
oLro (Lamblen consLlLuclonalmenLe poslble) que pasarla necesarlamenLe por un
slsLema dlferenLe de deLermlnacln del [usLlpreclo sl se preLende exclulr la
parLlclpacln auLonmlca. orque 2$/28 -+/9*"*,+ resulLa aslmlsmo evldenLe que de
esLa docLrlna consLlLuclonal se deduce Lamblen sln nlnguna duda que en caso de que el
planLeamlenLo de la leglslacln naclonal sobre cmo fl[ar el [usLlpreclo fuera dlferenLe,
las Comunldades AuLnomas perderlan esa capacldad. Asl, la opcln por un hlpoLeLlco
slsLema de deLermlnacln del [usLlpreclo en sede [udlclal, por e[emplo, opcln que
enLra lndudable denLro de la compeLencla esLaLal, al ellmlnar la parLlclpacln de un
rgano admlnlsLraLlvo en la maLerla, escaparla a la compeLencla auLonmlca. lguales
conslderaclones deblera merecer un modelo de arblLra[e admlnlsLraLlvo obllgaLorlo,
por e[emplo, sl se opLara por el mlsmo (en el que no esLarlamos, de nuevo, en el
mblLo de la auLoorganlzacln slno anLe una expresln de una garanLla maLerlal
exproplaLorla plasmada en frmula de deLermlnacln del [usLlpreclo por parLe de la ley
esLaLal, que a las Comunldades AuLnomas no de[arla ms margen que, por e[emplo,
deLermlnar en las exproplaclones de su compeLencla el proceso de deslgnacln de sus
represenLanLes en el coleglo arblLral o la manera en que la poslcln de esLos ha de ser
alcanzada, eLc.). Ms dudoso serla hasLa que punLo, en camblo, podrla enLenderse
exclulda la compeLencla auLonmlca en el caso de que la LLl expllclLara con ms
clarldad de la que acLualmenLe conLlene el arL. 32 LLl esa vocacln arblLral y de
equlllbrlo que casl Lodos los exegeLas, con la nlmla base de la ya referlda expllcacln
conLenlda en la Lxposlcln de MoLlvos de la Ley, dan a la composlcln del !urado,
donde la represenLacln de los lnLereses prlvados quedarla salvaguardada debldo a la
ldenLldad de algunos de sus mlembros, que laLe en los argumenLos de qulenes
enLlenden que en esLa maLerla no habrla de Lener voz alguna el leglslador auLonmlco.
orque aunque es clerLo que la argumenLacln del 1rlbunal ConsLlLuclonal Llene que
ver con el hecho de que no consldera que la composlcln acLue como Lal garanLla,
Lamblen lo es que enLra denLro del mblLo de la lnLerpreLacln sl una regulacln como
la acLual puede formallzarse como garanLla por la slmple expresln de esLa volunLad
por parLe del leglslador esLaLal. no debe perderse de vlsLa, a esLos efecLos, que en un
conLexLo de conflanza en las valoraclones ob[eLlvas deLermlnadas por las leyes la

cumpllmlenLo de los prlnclplos consLlLuclonales de eflcacla admlnlsLraLlva (103.1 CL) y de economla en
la programacln y e[cucln del gasLo publlco.

19
supuesLa funcln del !urado de Lxproplacln lorzosa, en cualquler composlcln que se
le preLenda dar, no de[a de ser la de un rgano admlnlsLraLlvo cuya mlsln es reallzar
un [ulclo Lecnlco de valoracln de acuerdo con esas pauLas legales para deLermlnar el
correcLo" valor del blen y no un proceso de composlcln de volunLades que presuma
de la lmposlbllldad de asplrar a deLermlnar un concreLo valor que serla concrecln y
expresln de la volunLad legal de cerLeza en la valoracln. Ln la medlda en que el
rgano posea esLa naLuraleza resulLa avenLurado asplrar a doLar a su composlcln de
carcLer de garanLla alguna. Su composlcln, senclllamenLe, habr de garanLlzar la
apLlLud del rgano para reallzar una labor Lecnlca de valoracln correcLa. LsLo es, se le
podr exlglr que cuenLe con unos mlembros con un grado de conoclmlenLo y perlcla
Lecnlca que permlLa llevar a cabo esLa funcln de modo saLlsfacLorlo, pero nada ms.
Sl las Comunldades AuLnomas garanLlzan que asl sea nada se deblera poder ob[eLar
desde un punLo de vlsLa consLlLuclonal a la composlcln que deLermlnen.
Ln conclusln, la adapLacln a la planLa auLonmlca de la norma y la consecucln de
unos ob[eLlvos de corresponsabllldad de Lodo punLo necesarlos para el correcLo
desarrollo de un modelo federal eflclenLe (y que lnclLe a la prudencla en el gasLo como
consecuencla de esa asuncln de responsabllldades) aconse[an dellmlLar las
compeLenclas esLaLales en la LLl de manera ms clara. MlenLras el rgano encargado
de esLablecer el [usLlpreclo sea de naLuraleza admlnlsLraLlva y encargado de desarrollar
una labor Lecnlca de averlguacln del preclo [usLo del blen a parLlr de la apllcacln de
unos crlLerlos prevlos, parece razonable enLender que nuesLro modelo consLlLuclonal
de reparLo de compeLenclas no slo permlLe slno que aconse[a la acLuacln de las
Comunldades AuLnomas. Ll leglslador esLaLal, en camblo, puede opLar por modelos
dlferenLes, como Lendremos ocasln de anallzar, en cuyo caso las referldas
capacldades de acLuacln auLonmlcas desaparecerlan. Al respecLo, en el fondo, una
vez se opLe por un modelo u oLro, lo que resulLa en Lodo caso esenclal es que la
leglslacln deflna correcLa y claramenLe el Lerreno de [uego en la maLerla y lo haga de
modo coherenLe a las funclones del rgano y al Llpo de procedlmlenLo esLablecldo.

E&<,/,29*"-,+/$2 /+ 9$**,9+*,">$2 % )+9$29"& $()*+),"9+*,"@ <,9+ % *$">,&"&
ldenLlca valoracln, esLo es, la necesldad de mayor clarldad, merece la cuesLln de la
auLonomla, creclenLe, de AdmlnlsLraclones lnsLlLuclonales y aun lndependlenLes a la
hora de deflnlr sl poseen o no poLesLad exproplaLorla. Ll dogma dlce que, con base en
la dlccln llLeral del arL. 2.1 LLl, se ha conferldo la mlsma excluslvamenLe a las

20
AdmlnlsLraclones que dogmLlcamenLe hemos venldo en llamar LerrlLorlales (a Lodas
ellas, eso sl, lncluyendo a las Comunldades AuLnomas). Sln embargo, esLa aflrmacln
Llene en la acLualldad varlos problemas, de los cuales al menos Lres de ellos son de
clerLa gravedad:
- a[usLe a la realldad dudoso (pues nuesLro ordenamlenLo sl ha permlLldo en
ocaslones, a la hora de la verdad, que clerLas AdmlnlsLraclones no LerrlLorlales
reallcen exproplaclones, lo que resulLa una anomalla cuando menos curlosa
que, no obsLanLe, y aun dlscuLlda [urlsprudenclalmenLe, se ha repeLldo en
dlversas ocaslones y ha logrado clerLa carLa de naLuraleza en nuesLro uerecho),
- base dogmLlca LambaleanLe (la ldea de que las funclones de auLorldad o
soberanla deban quedar reservadas a las AdmlnlsLraclones de esLe Llpo, al
margen de haber sldo slempre dudosa, esL cada dla ms en ablerLa
conLradlccln con el reparLo funclonal de nuesLra acLual planLa admlnlsLraLlva,
donde un abanlco creclenLe de funclones recaen en AdmlnlsLraclones
lndependlenLes o en la organlzacln lnsLlLuclonal especlallzada, con una
auLonomla funclonal noLable, y en no pocos mblLos e[erclendo funclones que
confleren una capacldad de lnfluencla sobre derechos y llberLades de los
cludadanos, sanclonando, eLc., sln que ello haya planLeado problema
consLlLuclonal alguno),
- [usLlflcacln y razonabllldad cuesLlonable (la capacldad Lecnlca del exproplanLe
no puede ser argumenLo que vallde una slLuacln en la que, por e[emplo,
puede darse la parado[a de que munlclplos mlnusculos Lengan reconoclda Lal
poLesLad, por e[emplo, frenLe a oLro Llpo de AdmlnlsLraclones publlcas de
enorme enLldad y con muchos medlos maLerlales y personales dedlcadas a la
gesLln de lnLereses publlcos en mblLos especlallzados Lales como la
consLruccln de lnfraesLrucLuras, la gesLln de suelo, eLc., que carecerlan de
ella).
Como ha relaLado 8lanquer el caso ms claro de lnadecuacln de la realldad al dogma
(y aun al LexLo legal acLualmenLe en vlgor, en verdad) lo consLlLuyen las
Confederaclones Pldrogrflcas, respecLo de las cuales por mucho que el uecreLo-ley de
3 de marzo de 1926 les aLrlbuyera la poLesLad exproplaLorla resulLa clerLamenLe dlflcll
lnLerpreLar, a la luz del acLual arL. 2.1 LLl, que hayan conservado esLa poLesLad ms
all de 1934. Sln embargo, varlas senLenclas del 1rlbunal Supremo reconocen a parLlr

21
de 1966 la compeLencla exproplaLorla en algunos supuesLos
43
, como oLras senLenclas
se la han reconocldo al lCCnA o al l8?uA
46
. Pa habldo normas auLnomlcas en Lspana
que han concedldo la poLesLad exproplaLorla a lnsLlLuLos de vlvlenda ubllca y el
proplo AnLeproyecLo de Ley de Lxproplacln lorzosa elaborado por el MlnlsLerlo de
Paclenda de [unlo de 2002 prevela (y [usLlflcaba en su Lxposlcln de MoLlvos
47
) una
solucln dlferenclada para organlsmos publlcos especlallzados como el encargado de
las lnfraesLrucLuras ferrovlarlas.
una reforma de la LLl deblera por ello reflexlonar sobre la convenlencla de flexlblllzar
el conLenldo del arL. 2.1 LLl para prever expresamenLe la poslbllldad de que leyes
secLorlales consagren la poslbllldad de que organlsmos publlcos con compeLenclas
neceslLadas de la lnLegracln necesarla de recursos prlvados para desarrollar sus
funclones publlcas, como son aquellas que han de ocupar suelo de forma regular y
maslva para ello, puedan ser organlzados con aLrlbucln de compeLencla exproplaLorla
en sus normas de creacln, que deberlan Lamblen, por ello, prever las especlalldades
procedlmenLales necesarlas a parLlr de sus caracLerlsLlcas. Ln aquellos casos en que la
creacln sea reallzada por ley esLaLal, en purldad, nada se opondrla a que se pudlera
llevar a cabo sl se enLlende necesarlo (la no conslderacln de la LLl como norma bslca
permlLe al leglslador esLaLal conLradeclrla sln que nl slqulera en esLe caso pueda
dlscuLlrse sobre la necesarla auLovlnculacln a sus normas con Lal carcLer que en
camblo sl resulLa exlglble en oLros supuesLos
48
), aunque ello no qulLa para que el

43
v. Lsculn alop, L+<$/9"*,+2 " >" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2", clL., pp. 77-79, recoplla la
[urlsprudencla en cuesLln, reflrlendo el ulLlmo pronunclamlenLo del 1rlbunal Supremo, en 2009, en el
senLldo de negar capacldad exproplaLorla a la Confederacln Pldrogrflca del norLe (p. 79). vease
Lamblen u. 8lanquer Crlado, La LlLularldad de la compeLencla exproplaLorla", en !" >$% &$ $()*+),"-,./
=+*1+2"I E/J>,2,2 % )$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<", MlnlsLerlo de Paclenda, 2003, p. 64., y !.!. vzquez, en
Y"/8"> &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2" de la Abogacla del LsLado, clL., pp. 239-262. Ln conLra de esLa
poslbllldad, saludando las senLenclas que la nlegan, L. 1ollvar Alas, AdmlnlsLracln exproplanLe y
beneflclarlo", en l. Sosa Wagner (ulrecLor), L+<$/9"*,+2 " >" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2", Aranzadl,
1999, p. 43.
46
u. 8lanquer Crlado, La LlLularldad de la compeLencla exproplaLorla", clL., p. 63. SS1S de 4 de [unlo de
1986, 23 de ocLubre de 1982 y de 27 de ocLubre de 1979. vease !.!. vzquez, en Y"/8"> &$ '()*+),"-,./
0+*1+2" de la Abogacla del LsLado, clL., pp. 237-239, que llega a relaLar lncluso el caso de 1elefnlca
cuando Lodavla era una empresa publlca.
47
. el leglslador no puede desconocer las pecullarldades que presenLan algunos organlsmos publlcos,
que esLn reallzando el mayor esfuerzo en la consLruccln de lnfraesLrucLuras en la hlsLorla de nuesLro
pals (.) consecuenLemenLe con esLa ldea la dlsposlcln adlclonal prlmera oLorga, al ob[eLo de aglllzar la
gesLln de las exproplaclones, poLesLad exproplaLorla dlrecLa a deLermlnados organlsmos publlcos que
Llenen compeLencla en maLerla de consLruccln de lnfraesLrucLuras hldrolglcas y ferrovlarlas
(Lxposlcln de MoLlvos del AnLeproyecLo de Ley de Lxproplacln lorzosa elaborado por el MlnlsLerlo de
Paclenda de [unlo de 2002).
48
!.M. 8ano Len, La vlnculacln del LsLado a las normas bslcas de conLraLacln. La prohlblcln de
derogacln slngular de las bases", en 8. Cmez-lerrer (Ld.), L+<$/9"*,+ " >" !$% &$ L+/9*"9+2 &$ >"2
E&<,/,29*"-,+/$2 FGC>,-"2, 1homson-ClvlLas, 2004, pp. 1733-1763.

22
reconoclmlenLo de esLa poslbllldad en el marco general de acLuacln prevlsLo por la
propla LLl sea ms convenlenLe, por permlLlr Lamblen esLa opcln a las Comunldades
AuLnomas y porque poslblllLarla que la norma esLableclera requlslLos y exlgenclas que
pueden lr de la mano de la aLrlbucln de la poLesLad
49
.
La convenlencla de permlLlr clerLa flexlblllzacln puede Lener como argumenLo en
conLra la ldea de que slo las AdmlnlsLraclones LerrlLorlales Llenen la compeLencla y
solvencla Lecnlca para desarrollar las exproplaclones y que adems unlcamenLe ellas
cuenLan con una vlsln global sobre el LerrlLorlo en el que despllegan sus
compeLenclas de la que carecerlan el resLo de organlsmos publlcos
30
. vlsln global que
es lmporLanLe a la hora de valorar sl una exproplacln de suelo y un deLermlnado
empleo del LerrlLorlo pueden causar lnLerferenclas con oLras acLuaclones, planlflcacln
o conslderaclones. La ob[ecln decae, sln embargo, sl la aLrlbucln se reallza caso por
caso y unlcamenLe a rganos que puedan emplearla a menudo, con capacldad y
medlos suflclenLes para llevar a cabo las exproplaclones y se anuda, como declamos, al
cumpllmlenLo de una serle de condlclones, una de las cuales puede ser el
esLableclmlenLo de canales de lnformacln obllgaLorlos con las AdmlnlsLraclones
LerrlLorlales lmpllcadas (p. e[. un obllgaLorlo perlodo de lnformacln publlca con
remlsln de la lnformacln AdmlnlsLraclones concernldas), a efecLos de que puedan
oponer aquellas conslderaclones de planlflcacln LerrlLorlal global por la que esLas,
como declamos, han de velar. un procedlmlenLo que podrla, sl se generallzara,
adems, me[orar la acLual slLuacln de las exproplaclones reallzadas por alguna
AdmlnlsLracln LerrlLorlal en maLerla de lnformacln y coordlnacln respecLo de las
oLras afecLadas, pues salvo la remlsln al munlclplo para la obllgaLorla publlcacln del
LrmlLe cuando el enLe exproplanLe es oLra AdmlnlsLracln LerrlLorlal (pensada adems

49
Ln esLe mlsmo senLldo, l.!. Lnerlz Claechea, una reforma necesarla: el procedlmlenLo de
exproplacln forzosa. Lspeclal referencla a la exproplacln urbanlsLlca", p. 376, senala que el prlnclplo
de descenLrallzacln admlnlsLraLlva (arLlculo 103.1 CL) deblera permlLlr, por moLlvos obvlos de eflcacla,
que las AdmlnlsLraclones LerrlLorlales puedan aLrlbulr, en la propla dlsposlcln creadora (Ley, LsLaLuLos,
uecreLos.), el e[erclclo de la poLesLad exproplaLorla a aquellos enLes de uerecho publlco que al efecLo
consLlLuyan, asl como a las oLras formas de AdmlnlsLracln lnsLlLuclonal que puedan organlzar enLre
ellas (mancomunldades, reas meLropollLanas, consorclos.).
30
l. Sosa Wagner, Lxproplacln lorzosa: su[eLos", en H,--,+/"*,+ &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+, lusLel,
2003, p. 1221, consldera que la prlnclpal razn de que asl sea Llene que ver con que las
AdmlnlsLraclones LerrlLorlales perslguen los flnes de lnLeres publlco general, de suerLe que son las
LlLulares de las poLesLades publlcas ms conLundenLes, enLre ellas, la exproplaLorla. Asl, Lamblen, !. L.
MarLlnez Lpez-Munlz, Los su[eLos de la exproplacln", en !" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2"I E/J>,2,2 %
)$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<", MlnlsLerlo de Paclenda, 2003, pp. 80-81, qulen Lamblen enLlende que la alLa
Lrascendencla de una prlvacln a un derecho fundamenLal slo puede esLar resldenclada en
AdmlnlsLraclones ubllcas plenamenLe su[eLas a los conLroles y cauLelas del uerecho ubllco en Loda su
exLensln. Ambas ob[eclones son superables con la deflnlcln de un procedlmlenLo con suflclenLes
conLroles y cauLelas para la AdmlnlsLracln a qulen se reconoclera la poLesLad.

23
ms como mecanlsmos para lnformar a veclnos y poslbles afecLados que a la
AdmlnlsLracln munlclpal) y la necesldad de auLorlzacln gubernaLlva para las
exproplaclones urgenLes los mecanlsmos de comunlcacln no son demaslados, en
nuesLro uerecho vlgenLe, Lampoco cuando esLamos hablando de exproplaclones
llevadas a cabo por una AdmlnlsLracln LerrlLorlal.
Ln deflnlLlva, LraLando de recuperar las propuesLas que se han ldo verLlendo en el
LexLo con nlmo de reallzar una slnLesls de las mlsmas, una mayor coherencla de
nuesLro slsLema de exproplacln forzosa con la acLual planLa admlnlsLraLlva y reparLo
LerrlLorlal del poder pasa por:
1. $4D85E<7 ;< =47789@459<K>;>:<: :8 ;<9 ':D>5>9E7<=>4589 8O@74@><5E89, lo que
es compaLlble con la acLual [urlsprudencla del 1rlbunal ConsLlLuclonal en
maLerla de parLlclpacln auLonmlca en la deLermlnacln de la composlcln de
los rganos admlnlsLraLlvos encargados de fl[ar [usLlpreclos, pero no lmplde
que la leglslacln esLaLal lnsLrumenLe mecanlsmos de deLermlnacln de la
valoracln del blen exproplado alLernaLlvos a los acLualmenLe exlsLenLes y
respecLo de los que no cabrla el e[erclclo de compeLenclas auLonmlcas.
2. ,4E<7 :8 8B8=E>F49 >59E7RD85E49 :8 <=ER<=>?5 94K78 8; E877>E47>4 < <WR8;;49
476<5>9D49 @XK;>=49 WR8 ;49 58=89>E85 @<7< 8; :89<774;;4 :8 9R9 BR5=>4589
esLableclendo en paralelo los debldos mecanlsmos de coordlnacln con las
AdmlnlsLraclones LerrlLorlales para garanLlzar una accln raclonal y eflclenLe
sobre el LerrlLorlo.


24
+++T Y<=>< R5 9>9E8D< 8B>=>85E8 :8 ERE8;< ZR7U:>=< :8; 8O@74@><:4 WR8 9>7F< < ;< F8[
=4D4 >59E7RD85E4 B<F478=8:47 :8 ;< =45E85=>?5 85 ;< 4K7< @XK;>=<
D$-8)$*"-,./ &$> 2$/9,&+ &$ >" &$->"*"-,./ &$ 89,>,&"& )GC>,-"
Ll dlseno de clerLos elemenLos esLrucLurales del slsLema de exproplacln forzosa en
Lspana planLea problemas, como ya hemos senalado en la lnLroduccln, a la hora de
garanLlzar la LuLela [urldlca del cludadano exproplado de una manera plenamenLe
saLlsfacLorla que Llenen que ver con un exceso de aglllzacln en clerLos LrmlLes que
lmplden una defensa [urldlca adecuada pero que, adems, comporLan la desaparlcln
de conLrapesos y conLroles a una accln publlca que slempre es deseable que se
encuenLre someLlda a escruLlnlo y conLencln para garanLlzar una mayor eflcacla de la
mlsma y, muy especlalmenLe, de la aslgnacln de recursos. 1anLo el rela[adlslmo
procedlmlenLo de declaracln de la uLllldad publlca como las deflclenclas de
comunlcacln a los efecLlvos propleLarlos del expedlenLe de necesldad de ocupacln
son e[emplos paradlgmLlcos de lo que se vlene dlclendo, en la medlda en que
favorecen que en los esLadlos lnlclales de la planlflcacln de cualquler obra publlca o
de cualquler acLuacln que consuma LerrlLorlo la AdmlnlsLracln pueda acLuar sln
apenas flscallzacln y sln que prcLlcamenLe nlngun represenLanLe blen de los
lnLereses prlvados afecLados, blen de lnLereses publlcos dlfusos en confllcLo (Lengase
en cuenLa que cualquler acLuacln de urbanlzacln o de ocupacln del LerrlLorlo
genera poLenLes exLernalldades) Lenga capacldad efecLlva de cuesLlonar en uerecho
las elecclones reallzadas por la AdmlnlsLracln.
Ls rlLual lncldlr sobre los enormes problemas que esLe reglmen magro de garanLlas
supone para el parLlcular. 8esulLa conocldo el desgarrador relaLo de la experlencla de
un cludadano que normalmenLe descubre que algunos de sus blenes van a ser
exproplados con la noLlflcacln que le lndlca el dla y hora en que la AdmlnlsLracln
levanLar acLa prevla a una ocupacln ya lnmlnenLe que conclulr con la Loma de
posesln por parLe del exproplanLe de los blenes en cuesLln, normalmenLe, sl se LraLa
de blenes lnmuebles, para la reallzacln de un proyecLo del que el cludadano no habla
Lenldo noLlcla alguna y respecLo del cual Lampoco habla sldo lnformado, las ms de las
veces, nl slqulera en el LrmlLe de deLermlnacln no ya de la ldoneldad y convenlencla
del proyecLo slno de la necesldad de esos concreLos Lerrenos para acomeLerlo. Como
suele desLacarse Lamblen, sl adems la LramlLacln de la exproplacln se reallza por el

23
procedlmlenLo de urgencla, el propleLarlo nl slqulera es compensando anLes de que la
AdmlnlsLracln Lome posesln de los blenes, slno basLanLe despues
31
.
arLe de los problemas Llenen que ver, como es sabldo, con el hecho de que la LLl,
aun obllgando a que la declaracln de uLllldad publlca sea reallzada por ley, permlLa
enLenderla lmpllclLa en los planes de obras y servlclos del LsLado, la rovlncla y el
Munlclplo segun la redaccln lnlclal del arL. 10 LLl. LsLa poslbllldad aparece en la
norma, en orlgen, ms o menos conLenlda, como una de las Lres modalldades poslbles:
la aprobacln de una ley slngular, que es el procedlmlenLo regular para las
exproplaclones de blenes muebles pero slo un procedlmlenLo por defecLo en
ausencla de oLras alLernaLlvas en las de lnmuebles, que se harn blen declaracln
generlca del leglslador para caLegorlas de obras, servlclos, conceslones., blen
enLendlendola lmpllclLa en Lodos los planes de obras y servlclos
32
. Ln esLe punLo la
norma, al menos en el momenLo de su aprobacln, no hace slno consolldar una
Lradlcln que en Lspana habla arrancado ya con las leyes de ensanche, que desde 1876
conLenlan soluclones seme[anLes, excepLuando deLermlnadas obras de la necesldad de
que su uLllldad publlca fuera declarada por ley. La desvlrLuacln se produce cuando
esLa locallzada excepcln lnlclal acaba converLlda en norma, que se exLlende prlmero a
la esfera de la planlflcacln local y que ha acabado por generallzarse para planes de
Lodo Llpo (de ordenacln de recursos naLurales, por e[emplo) y en dlversas leyes
secLorlales que han repllcado el mecanlsmo. LsLa prollferacln no es senLlda como un
problema para qulenes conslderan que la ley busca preclsamenLe agoLar en la medlda
de lo poslble las poslbllldades de que, en efecLo, la declaracln de uLllldad publlca
pueda enLenderse lmpllclLa, pero sl que genera crlLlcas enLre qulenes consLaLan que
esLe camlno supone la Lrlvlllzacln de la declaracln cuando no conduce,
dlrecLamenLe, a su desaparlcln maLerlal
33
. Cualquler garanLla asoclada al conLrol de la
efecLlva exlsLecla de uLllldad publlca que se ver saLlsfecha con la acLuacln que
requlere de la exproplacln de blenes que podamos enLender necesarlo que lleve a
cabo el leglslador (o cualquler oLro rgano) desaparece en un conLexLo asl. Lo cual,
slendo grave, no es en realldad LanLo como la consLaLacln de que lo hace Lamblen
cualquler garanLla asoclada a un procedlmlenLo especlflco de declaracln de la uLllldad
publlca, sea legal o no, que se dlluye de esLa manera (al enLenderse lmpllclLa) en la

31
8. arada vzquez, Lvolucln y crlsls del lnsLlLuLo exproplaLorlo", clL., 1.8. lernndez 8odrlguez, or
una nueva Ley de Lxproplacln lorzosa y un nuevo slsLema de deLermlnacln del [usLlpreclo", clL.
32
8. LnLrena CuesLa, Ll procedlmlenLo exproplaLorlo", en !" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2"I E/J>,2,2 %
)$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<", MlnlsLerlo de Paclenda, 2003, pp. 93-94.
33
!. 8. lernndez 1orres, 1eorla y prcLlca del procedlmlenLo exproplaLorlo: algunas reflexlones sobre
su esLado de crlsls y reflexlones sobre poslbles soluclones", en D$;,29" O$/$*"> &$ H$*$-?+
E&<,/,29*"9,;+, n 16, 2007, p. 4.

26
aprobacln del plan de obras, servlclos o cualquler oLra acLuacln seme[anLe. no
convlene perder de vlsLa que la necesldad de esLlmar la concurrencla de la uLllldad
publlca de una deLermlnada acLuacln, por mucho que leglslador o AdmlnlsLracln
puedan Lener un ampllslmo margen de arblLrlo para decldlr cundo se da, es un
procedlmlenLo que busca garanLlzar no slo los lnLereses prlvados de fuLuros
exproplados slno Lamblen, anLe Lodo, los lnLereses publlcos por medlo de un necesarlo
anllsls de la convenlencla o no de desLlnar recursos a ello, obllgando a que esLa se
razone y [usLlflque mlnlmamenLe, en caso de que se consldere que, efecLlvamenLe,
exlsLe.
Ln cualquler caso, es clerLo que la prevlsln de la LLl demuesLra que en nlngun
momenLo enLlende la leglslacln vlgenLe en Lspana que el hecho de que esLa
declaracln sea reallzada por ley sea absoluLamenLe esenclal. 1ampoco a parLlr de la
enLrada en vlgor de la ConsLlLucln se ha conslderado que esLe requlslLo lo sea. nl el
arLlculo 33 de la ConsLlLucln, a dlferencla de oLros precepLos consLlLuclonales (por
e[emplo, a dlferencla del arLlculo 128.2 CL), obllga a que sea el arlamenLo qulen
declare la exlsLencla del lnLeres publlco, nl la propla evolucln normaLlva posLerlor ha
ldo en esa dlreccln, slno ms blen al conLrarlo
34
. Ll ordenamlenLo [urldlco espanol se
aparLa en esLe punLo deflnlLlvamenLe del paradlgma del consLlLuclonallsmo llberal
declmonnlco y de una Lradlcln que se remonLa hasLa la ueclaracln de uerechos del
Pombre y del Cludadano
33
.
Ln realldad, desde muchos punLos de vlsLa, no resulLa a la hora de la verdad, Lenlendo
en cuenLa el funclonamlenLo de nuesLro leglslador, demaslado lmporLanLe o esenclal
que asl sea. orque en el fondo una declaracln rlLual, por muy leglslaLlva que sea,
poco aporLa en Lermlnos de garanLla, LanLo desde la perspecLlva de los lnLereses
prlvados como desde la de los publlcos. Ahora blen, la relaLlvlzacln de la garanLla
LanLo en su densldad como en la forma Llene algo de parad[lca en un perlodo de
prollferacln de parlamenLos auLonmlcos que podrlan haber faclllLado el recurso a la
aprobacln de leyes de esLa naLuraleza doLndola de gran lnLanglbllldad [urldlca. no
obsLanLe esLa mlsma evolucln y facllldad para su aprobacln leglslaLlva, en el fondo,
no de[a slno de poner de manlflesLo que la exlgencla de que la declaracln de uLllldad

34
1. CulnLana Lpez, Lxproplacln lorzosa: causa", en H,--,+/"*,+ &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+, lusLel,
2003, p. 1199, dlr por ello que la exlgencla de apreclacln sea legal no esL en nuesLro uerecho
conceblda, nl mucho menos, en Lermlnos roLundos.
33
La necesldad publlca habr de ser slempre legalmenLe comprobada, decla el punLo xvll de la
ueclaracln.

27
publlca sea reallzada por ley es dlsfunclonal y perLurbadora en un conLexLo [urldlco y
soclal como el acLual:
- la fuerza [urldlca de una declaracln legal de uLllldad publlca es Lal que la hace
lnsuscepLlble de revlsln [udlclal, lo que genera un mblLo de lnmunldad
lndeseable e lmplde la revlsln de la mlsma para poder anallzar sl, en efecLo, de
veras era lmpresclndlble la mlsma o sl, por el conLrarlo, nos enconLramos anLe
una accln arblLrarla o lnsensaLa por parLe del poder
36
,
- el hecho de que la declaracln prevlsLa lo sea por ley y que las lmpllclLas
resulLen hablLuales redunda en clerLo conLaglo de la lnmunldad de la que el
proceso goza cuando el lnsLrumenLo para declararla es parlamenLarlo a un acLo
puramenLe admlnlsLraLlvo, pues aunque el conLrol [udlclal sea poslble en el
seno del procedlmlenLo admlnlsLraLlvo de declaracln de uLllldad publlca
lmpllclLa asoclado a la aprobacln de proyecLos y obras, por la vla de recurrlr
esLos
37
, hace lnevlLable, dado que se confla en la declaracln lmpllclLa a oLro
procedlmlenLo, sln que haya un expedlenLe proplo y separado sobre la uLllldad,
que las poslbllldades de conLrol sobre ese LrmlLe en sl mlsmo sean mlnlmas,
- la propla ausencla de expedlenLe proplo y separado, como se ha menclonado,
vacla de conLenldo al LrmlLe
38
.
Las consecuenclas de Lodo ello son graves para la garanLla y cauLela publlca, con
consecuenclas que en Llempo de crlsls y necesarla conLencln convendrla no
mlnusvalorar. ue hecho, esLa ausencla de conLrol es en ocaslones, lncluso, senLlda

36
1empranamenLe alerLaba L. Carcla de LnLerrla, en el prlogo a C. Chlnchllla, 8. Lozano y S. uel Saz,
T8$;"2 )$*2)$-9,;"2 &$> H$*$-?+ "&<,/,29*"9,;+I K*$2 $298&,+2, ClvlLas, 1992, p. 13, de la LenLacln de
resolver acuerdos con rango de ley formal y por LanLo lnmunes a los 1rlbunales aun cuando el
conLenldo de las mlsmas sea compleLamenLe admlnlsLraLlvo. una reflexln equlvalenLe puede reallzarse
respecLo de un modelo que asume con naLuralldad la admlnlsLraLlvlzacln de las declaraclones lmpllclLas
y que carecen por ello de susLanLlvldad respecLo del procedlmlenLo y garanLla buscada pero que bllnda
con una declaracln legal las que se reallzan de manera especlflca. Pa llusLrado sobre los problemas de
lnLanglbllldad leglslaLlva en maLerla de exproplaclones S. Munoz Machado, K*"9"&+ &$ H$*$-?+
E&<,/,29*"9,;+ % H$*$-?+ FGC>,-+ O$/$*">, vol. lv, clL., p. 849-830.
37
8. LnLrena CuesLa, Ll procedlmlenLo exproplaLorlo", clL., p. 93, expllca que el problema es el carcLer
lnLempesLlvo del recurso dado que los cludadanos normalmenLe no se logran enLrar a Llempo, y
propone por ello que slmulLneamenLe haya una LramlLacln de la uLllldad publlca con audlencla
publlca. Sobre las poslbllldades de recurso segun la varledad de declaraclones, 8. Lchenlque Cordlllo,
Los recursos en la Ley de Lxproplacln lorzosa", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 97, 1982, pp.
74-80.
38
LsLo es algo muy noLorlo sl comparamos los expedlenLes espanoles con los hablLuales en lrancla o en
lLalla, donde la declaracln de uLllldad publlca se reallza por medlo de un procedlmlenLo admlnlsLraLlvo,
como relaLa !.M. 8ano Len, Aproxlmacln al reglmen [urldlco de la exproplacln forzosa en lrancla,
lLalla y Alemanla", en H+-8<$/9"-,./ "&<,/,29*"9,;", n 222, 1990, pp. 199-221.

28
como un problema por parLe de la propla AdmlnlsLracln
39
. ero adems es
lmporLanLe recordar en esLe punLo la no por Lradlclonal menos acerLada reflexln en
Lorno a las garanLlas maLerlales que esLe procedlmlenLo aparenLemenLe formal de
declaracln supone para los parLlculares
60
en la medlda en que permlLe al cludadano
poslblemenLe afecLado (o que lnLuya lnevlLablemenLe que lo ser a la vlsLa del Llpo de
acLuacln) alegar sobre la exlsLencla de alLernaLlvas al proyecLo de la AdmlnlsLracln o
lncluso sobre su esLrlcLa necesldad y convenlencla, slqulera sea denLro de los ampllos
mrgenes de la dlscreclonalldad admlnlsLraLlva lnslLos a una declaracln de esLa
naLuraleza
61
.
La solucln que en esLe punLo proponla el AnLeproyecLo de 2002 era sencllla y
cannlca, dando respuesLa a lo que es un senLlr generallzado denLro de la docLrlna: se
proponla que fuera slempre preclso desarrollar la concreLa necesldad por medlo de un
procedlmlenLo especlflco, con expedlenLe comprenslvo
62
, en los casos de
declaraclones lmpllclLas. Ahora blen, apurando la lglca de nuesLro modelo se podrla lr
ms all y clarlflcar el slsLema de garanLlas ellmlnando la poslbllldad de que la uLllldad
sea declarada por ley. una supuesLa barrera proLecLora que, sln ser exlglda
consLlLuclonalmenLe, es de facLo un fanLasma [urldlco sln operaLlvldad alguna pero que
cumple el efecLo de consolldar la flccln de que la regla por defecLo no es un
procedlmlenLo admlnlsLraLlvo de declaracln especlflca de la mlsma, con la
consecuencla de que se acude a esLe (prcLlcamenLe slempre) en LanLo que excepcln,
alenLando el que se conslenLa su carcLer lmpllclLo. Ln el fondo una nueva leglslacln
que ellmlne la exlgencla de declaracln por ley y obllgue a esLablecer un equlvalenLe
admlnlsLraLlvo especlflco es el resulLado al que maLerlalmenLe llega Lamblen el
AnLeproyecLo, sl blen se plensa, u oLras propuesLas
63
. Convlene por ello adopLar una
solucln ms nlLlda y senclllamenLe ellmlnar Loda poslbllldad de declaracln legal que
slo Lendrla como efecLo hacerla lrrecurrlble. nada se plerde a efecLos prcLlcos

39
A.M. CllmenL, Ll procedlmlenLo exproplaLorlo y su relacln con la obra publlca", en !" !$% &$
'()*+),"-,./ 0+*1+2"I E/J>,2,2 % )$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<", MlnlsLerlo de Paclenda, 2003, pp. 93-94.
60
ue hecho, es perfecLamenLe poslble Lrasladar a esLe LrmlLe algunas de las reflexlones que sobre la
lmporLancla de la necesldad de ocupacln a efecLos de conLrol reallza S. Munoz Machado, '()*+),"-,./
% Z8*,2&,--,./ [2+C*$ >" ,<)8A/"-,./ &$> "-8$*&+ &$ /$-$2,&"& &$ +-8)"-,./\, clL., p. 86.
61
La dlscreclonalldad de la declaracln es recordada por el Y"/8"> &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2" de la
Abogacla del LsLado, clL., pp. 344-346.
62
1. 8. lernndez, or una nueva Ley de Lxproplacln lorzosa y un nuevo slsLema de deLermlnacln del
[usLlpreclo", clL., p. 19.
63
8. lernndez 8auLlsLa, !"2 ">9$*/"9,;"2 " >" '()*+),"-,./ 0+*1+2"3 Aranzadl-1homson, 2009, pp. 22-89,
menclonando lncluso algunos e[emplos en pp. 91-103. !. 8. lernndez 1orres, 1eorla y prcLlca del
procedlmlenLo exproplaLorlo: algunas reflexlones sobre su esLado de crlsls y reflexlones sobre poslbles
soluclones", clL., p. 9, sollclLa algo parecldo, con lndlcacln en una memorla de las alLernaLlvas Lomadas
en conslderaclon, los moLlvos de la eleccln flnal, planos e lndlcaclon de la obra a e[ecuLar, cosLe
aproxlmado, Lodo ello someLldo a lnformacln publlca.

29
respecLo del acLual conLrol, lnexlsLenLe cuando hay declaracln legal y muy dlfumlnado
en las declaraclones lmpllclLas, slno al conLrarlo. un procedlmlenLo admlnlsLraLlvo
exlgenLe, en camblo, garanLlzarla mayor conLol
64
. ue esLa manera, adems, se darla
me[or cumpllmlenLo a una [urlsprudencla europea que, aunque lglcamenLe muy
deferenLe con las auLorldades naclonales en la maLerla consldera absoluLamenLe
necesarlo que sea poslble verlflcar, al menos, sl la declsln que declara la uLllldad
publlca es o no razonable o sl Llene algun elemenLo de clara lncoherencla o
lrraclonalldad
63
. un conLrol que en Lspana slo podrla hacer el 1rlbunal ConsLlLuclonal
en caso de declaracln legal (y sl hay recurso por alguno de los compeLenLes, con las
dlflculLades que Lodo el proceso comporLa
66
), lo que reduce mucho las poslbllldades de
efecLlvo conLrol.

]/" &$->"*"-,./ &$ /$-$2,&"& &$ +-8)"-,./ *$;,9">,1"&"
una suerLe pareclda a la descrlLa ha corrldo, como es sabldo, el LrmlLe de la
declaracln de la necesldad de ocupacln conLenldo en el arL. 17 LLl
67
. La poslbllldad
de enLenderlo lmpllclLo en la aprobacln de proyecLos de obras que conLuvleran la
descrlpcln deLallada de los blenes o derechos que la AdmlnlsLracln neceslLaba
lnLegrar en su paLrlmonlo para llevar a Lermlno la acLuacln, con prevlsln de un
perlodo de lnformacln publlca (pero, convlene noLar, no de LrmlLe de audlencla), ha
acabado por exLenderse a cualquler proyecLo lncluso en ausencla de esa descrlpcln
deLallada (permlLlendo obvlar en algunos supuesLos hasLa ese LrmlLe de lnformacln
publlca)
68
, en lo que ha sldo una consLanLe expanslva que se lnlcla prcLlcamenLe

64
!.A. SanLamarla asLor, erspecLlvas de reforma de la leglslacln exproplaLorla", clL., p. 8, consldera,
al conLrarlo, que la prevencln al slLuar la hablllLacln en la ley es necesarla para evlLar lmprovlsaclones,
locuras o mamarrachadas del gesLor de Lurno. Sln embargo, la lnLanglbllldad de las declslones
leglsalLlvas y la facllldad con la que se puede obLener, llegado el caso, esa norma de coberLura, hacen
dudoso que el mecanlsmo sea ms eflcaz que un conLrol [udlclal de las declslones admlnlsLraLlvas,
lncluso en un conLexLo de conLrol [urlsdlcclonal ms compllcado como es el que nuesLro slsLema
garanLlza respecLo de Lodas aquellas con un lmporLanLe conLenldo de dlscreclonalldad.
63
!. 8arcelona Llop, rlvacln de la propledad y exproplacln forzosa en el slsLema del Convenlo
Luropeo de uerechos Pumanos", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 183, 2011, pp. 73-76.
66
Sobre la flccln que supone preLender hacer descansar sobre esLa supuesLa recurrlbllldad la garanLla,
de nuevo, L. Carcla de LnLerrla, en el rlogo a C. Chlnchllla, 8. Lozano y S. uel Saz, T8$;"2 )$*2)$-9,;"2
&$> H$*$-?+ "&<,/,29*"9,;+I K*$2 $298&,+2, clL.
67
Sobre el LrmlLe, su procedlmlenLo y muy especlalmenLe las vlas de conLrol [udlclal del mlsmo es
esenclal acudlr el recorrldo que reallza S. Munoz Machado, '()*+),"-,./ % Z8*,2&,--,./ [2+C*$ >"
,<)8A/"-,./ &$> "-8$*&+ &$ /$-$2,&"& &$ +-8)"-,./\, lLA, 1976.
68
1. 8. lernndez, or una nueva Ley de Lxproplacln lorzosa y un nuevo slsLema de deLermlnacln del
[usLlpreclo", clL., pone como e[emplo el arL. 34 del 8eglamenLo Ceneral de CarreLeras de 2 de
sepLlembre de 1994, que permlLe la redaccln de proyecLos de ensanche dupllcacln y me[ora de

30
desde el prlmer momenLo de apllcacln de la ley, con Lodos los problemas de conLrol y
recurrlbllldad que ello genera
69
. LsLa slLuacln es unnlmenLe condenada por la
docLrlna, muy consclenLe de que conlleva la lmposlbllldad prcLlca de que los
propleLarlos afecLados por la exproplacln Lengan noLlcla de la mlsma anLes de que se
les noLlflque que han de comparecer para el levanLamlenLo del acLa prevla a la
ocupacln
70
. 1odo ello al margen de los problemas de Llpo Lecnlco, ampllamenLe
esLudlados, que la dllucln del procedlmlenLo para declarar la necesldad de ocupacln
provoca
71
y de la consecuencla de que lndlrecLamenLe, debldo a la mlsma, ello ha
permlLldo de alguna manera prorrogar la declmonnlca exclusln del conLrol
[urlsdlcclonal del acuerdo de necesldad de ocupacln esLudlada exLensamenLe en su
dla por Munoz Machado lncluso en un conLexLo donde no cabe duda alguna de que las
reglas en maLerla de [urlsdlccln y la garanLla de la LuLela [udlclal efecLlva lo han de
amparar, superando la llLeralldad del arL. 22.3 LLl que permlLla una alzada conLra el
mlsmo pero exclula cualquler poslbllldad de revlsln conLenclosa
72
. Ln esLe senLldo no
puede desconocerse que la apllcacln de crlLerlos de proporclonalldad y necesldad
pueden obllgar al esLudlo de alLernaLlvas a la exproplacln, como hace la leglslacln
francesa o, al menos, y a parLlr de un anllsls rlguroso, pueden permlLlr un conLrol
sobre la efecLlva necesldad de acomeLer la acLuacln a parLlr del esLudlo de las
clrcunsLanclas concreLas del caso
73
. Ll ya clLado AnLeproyecLo de 2002 es buena
muesLra de la maduracln y unanlmldad docLrlnal respecLo de la convenlencla de

carreLeras que no supongan una modlflcacln susLanclal de la carreLera sln que haya slqulera perlodo
de lnformacln publlca.
69
S. CrLol navarro, La lnlclacln del expedlenLe de exproplacln. una anomalla acusada por la
reclenLe [urlsprudencla", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 36, 1961, pp. 174-180.
70
!. 8. lernndez 1orres, 1eorla y prcLlca del procedlmlenLo exproplaLorlo: algunas reflexlones sobre
su esLado de crlsls y reflexlones sobre poslbles soluclones", clL., p. 6.
71
S. CrLol navarro, La lnlclacln del expedlenLe de exproplacln. una anomalla acusada por la
reclenLe [urlsprudencla", clL., pp. 133-208, expllca que enLenderlo lmpllclLo a oLra acLuacln, dado con
que esLa declaracln se lnlcla segun el arL. 21 LLl el expedlenLe exproplaLorlo, supone evldenLes
problemas a la hora de ldenLlflcar exacLamenLe cundo Lener por lnlclado el mlsmo, con consecuenclas
a la hora de apllcar precepLos como el arL. 36 LLl, que deLermlna el devengo de lnLereses a parLlr del
sexLo mes sln que haya resolucln de [usLo preclo.
72
S. Munoz Machado, '()*+),"-,./ % Z8*,2&,--,./ [2+C*$ >" ,<)8A/"-,./ &$> "-8$*&+ &$ /$-$2,&"& &$
+-8)"-,./\, clL., caplLulo lll, donde expone que lncluso Lras la Ley de 1879 hay dlflculLades para la
consagracln deflnlLlva de la lmpugnabllldad del acuerdo, enLre oLras razones porque vlgenLe la Ley de
SanLamarla de aredes se consollda la docLrlna de que el acuerdo de necesldad de ocupacln es
lnconLrolable por ser, por su propla naLuraleza, un acLo dlscreclonal. CbvlamenLe, esLa ldea de
dlscreclonalldad admlnlsLraLlva laLe en la exclusln del arL. 22.3 LLl. La [urlsprudencla ha adapLado esLa
slLuacln a la lglca y anLes lncluso de la enLrada en vlgor de la ConsLlLucln ya se enLendla compeLenLe
para revlsar esLos acuerdos, como relaLara 1.8. lernndez 8odrlguez, Lxproplacln y responsabllldad:
nuevos crlLerlos [urlsprudenclales", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 67, 1972, pp. 134-169.
vease Lamblen, sobre las poslbllldades de recurso segun la varledad de declaraclones, 8. Lchenlque
Cordlllo, Los recursos en la Ley de Lxproplacln lorzosa", clL., pp. 81-93.
73
8. lernndez 8auLlsLa, !"2 ">9$*/"9,;"2 " >" '()*+),"-,./ 0+*1+2"3 clL., pp. 22-89.

31
reforzar el LrmlLe a efecLos de permlLlr una efecLlva defensa de los lnLereses de los
cludadanos, para lo que lncorporaba medldas por lo dems muy obvlas y sensaLas, en
la llnea de obllgar a que la descrlpcln deLallada de blenes que es necesarlo exproplar
haya de esLar slempre en el expedlenLe y haya de exponerse debldamenLe, aunque no
opLa por noLlflcacln y slgue anclado en la opcln por un modelo de lnformacln
publlca
74
.
ue nuevo en esLe punLo la LLl se aparLa de lo que son prcLlcas admlnlsLraLlvas
consolldadas, aunque en esLe caso, en parLe, lo hayan sldo a posLerlorl, con la Ley de
rocedlmlenLo AdmlnlsLraLlvo del 1938 y, sobre Lodo, con la Ley 30/1992 de 8eglmen
!urldlco de las AdmlnlsLraclones ubllcas y del rocedlmlenLo AdmlnlsLraLlvo Comun
(LAC), que por ser preclsamenLe eso, comun, y norma conslderada como equlvalenLe
a una ley bslca ha de enLenderse que vlncula en lgual medlda LanLo a las
AdmlnlsLraclones auLonmlcas y locales como al proplo LsLado, como consecuencla de
su naLuraleza de norma comun
73
. ? pocas dudas caben de que, en el reglmen de la
norma comun para Lodas las AdmlnlsLraclones espanolas, anLe la deLeccln de que
unos deLermlnados Lerrenos han de ser necesarlamenLe ob[eLo de una exproplacln a
sus LlLulares habrla que noLlflcarles esLa clrcunsLancla, no basLando con la lnformacln
publlca, anLes de que acabara el procedlmlenLo y no al flnal del mlsmo
76
, a fln de que
pudleran presenLar las perLlnenLes alegaclones
77
. La LLl, una norma recordemos casl

74
1. 8. lernndez, or una nueva Ley de Lxproplacln lorzosa y un nuevo slsLema de deLermlnacln del
[usLlpreclo", clL., p. 20. !. 8. lernndez 1orres, 1eorla y prcLlca del procedlmlenLo exproplaLorlo:
algunas reflexlones sobre su esLado de crlsls y reflexlones sobre poslbles soluclones", clL., 2007, p. 9,
exlge que se lleve a cabo una LramlLacln, prevla consLaLacln de la uLllldad publlca o lnLeres soclal de
la obra, servlclo o acLlvldad proyecLada, de un expedlenLe de necesldad de ocupacln, con el fln de fl[ar
los blenes, derechos e lnLereses que es esLrlcLamenLe lmpresclndlble exproplar a parLlr del proyecLo
aprobado de forma deflnlLlva, acompanado de la relacln concreLa e lndlvlduallzada de los blenes y
derechos afecLados, su descrlpcln maLerlal y [urldlca y los planes parcelarlos que poslblllLen su
ldenLlflcacln preclsa, su su[ecln a un LrmlLe de lnformacln publlca, y su aprobacln medlanLe la
correspondlenLe resolucln noLlvada, haclendo referencla lndlvlduallzada a la LoLalldad de las
reclamaclones y alegaclones presenLadas. Ln relacln a esLe deLalle y exlgencla de lndlvlduallzacln e
ldenLlflcacln deberla exLraerse lnevlLablemenLe la conclusln de que al margen de la deblda
lnformacln publlca deblera noLlflcarse y dar LrmlLe de audlencla a los lnLeresados. Ln una poslcln
colncldenLe con la necesldad de noLlflcacln se manlflesLa Lamblen C. lzqulerdo Perrero, "La noLlflcacln
a los lnLeresados del LrmlLe de lnformacln publlca en los procedlmlenLos de exproplacln", en
E-98">,&"& E&<,/,29*"9,;", n 17, 2010.
73
l. Lpez 8amn, 8eflexlones sobre el mblLo de apllcacln de la Ley de 8eglmen !urldlco de las
AdmlnlsLraclones ubllcas", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-"3 n 130, 1993, pp.97-130, !.M. 8ano
Len, La vlnculacln del LsLado a las normas bslcas de conLraLacln. La prohlblcln de derogacln
slngular de las bases", en 8. Cmez-lerrer (Ld.), clL., pp. 1733-1763.
76
La ley sl preve noLlflcacln del acuerdo de necesldad de ocupacln a los lnLeresados una vez concluldo
el LrmlLe para que puedan recurrlr (arL. 22 LLl, con plazos breves), lo que demuesLra que la razn de
que no se les de LrmlLe de audlencla no reslde en la lmposlbllldad de deLermlnar qulenes sean aquellos,
pues a esLos efecLos sl se da por supuesLo que ser poslble su ldenLlflcacln.
77
Ll arL. 31.1 c) de la LAC consldera lnLeresados a aquellos cuyos lnLereses leglLlmos, lndlvlduales o

32
40 anos anLerlor a la LAC, deblera haber sldo hace ya mucho adapLada a las
exlgenclas de las normas comunes en esLe aspecLo
78
. ?a porque enLendamos que las
esLas, sean comunes o bslcas, obllgan al proplo LsLado lgual que a las Comunldades
AuLnomas a la adapLacln a las mlsmas a sus procedlmlenLos, ya porque no podemos
slno conslderar que las garanLlas procedlmenLales de la LAC son en sl mlsmas
deseables como el mlnlmo a parLlr del cual operar, es muy crlLlcable, desde cualquler
punLo de vlsLa, que no se haya producldo esLa adapLacln
79
.
ue nuevo la docLrlna es basLanLe unnlme el resalLar las deflclenclas en esLe punLo de
nuesLro procedlmlenLo admlnlsLraLlvo, pero hace esenclalmenLe hlncaple en los
problemas que desde la pLlca de la defensa de los parLlculares ello supone. Sln
embargo, como se ha argumenLado ya aqul, Lamblen se derlvan per[ulclos para el
lnLeres publlco de esLa llmlLacln de las poslbllldades de conLrol. unas llmlLaclones que
lmplden una eflcaz flscallzacln de la planlflcacln de obra publlca y sus derlvaclones,
lo que no es admlslble nl bueno para el lnLeres general en nlngun conLexLo pero cuya
lmporLancla se hace ms presenLe en enLornos de exLrema necesldad de conLencln
presupuesLarla como el que afronLamos. Asl, slgulendo la clslca exposlcln en la
maLerla de Munoz Machado, pueden senalarse dlversos mblLos y sus
correspondlenLes derlvaclones publlcas que serlan resuelLos por medlo de un

colecLlvos, puedan resulLar afecLados por la resolucln y el arL. 34, como es sabldo, esLablece que sl
duranLe la lnsLruccln de un procedlmlenLo se advlerLe la exlsLencla de personas que sean LlLulares de
derechos o lnLereses leglLlmos y dlrecLos cuya ldenLlflcacln resulLe del expedlenLe y que puedan
resulLar afecLados por la resolucln que se dlcLe se les deber comunlcar a efecLos de que puedan
personarse como lnLeresados. no es necesarlo argumenLar proll[amenLe que Loda necesldad de
ocupacln, como es evldenLe, en la medlda en que ldenLlflca fundos que debern ser exproplados,
permlLe la correlaLlva ldenLlflcacln de los LlLulares respecLlvos (o al menos que esLa se LraLe, cuando
menos, de llevar a cabo a Lraves de los daLos reglsLrales que consLan en el CaLasLro) a esLos efecLos y asl
deblera ser exlgldo medlanLe noLlflcacln, como esLablece en esLos casos por defecLo la ley (arL. 38.1)
pues no nos enconLramos nl en los supuesLos del arL. 38.3 a) por no LraLarse, nl mucho menos, de los
LlLulares de una pluralldad lndeLermlnada nl de un proceso selecLlvo del arL. 38.3 b).
78
8eclenLemenLe se manlfesLaba en esLe senLldo A. Lzquerra Puerva, una nueva garanLla en maLerla
de exproplacln forzosa: la lnmunldad del [usLlpreclo frenLe a evenLuales reformas LrlbuLarlas en caso de
demora (S1LuP de 16 de marzo de 2010 -eLlcln n 72638/01, asunLo ul 8elmonLe conLra 8epubllca
lLallana)", en D$;,29" $2)"P+>" &$ H$*$-?+ "&<,/,29*"9,;+, n 131, 2011, pp. 702-703.
79
Aunque el arL. 60.1 permlLe a los acLos admlnlsLraLlvos de un concreLo procedlmlenLo ser ob[eLo de
publlcacln y no de noLlflcacln cuando asl lo esLablezcan las normas reguladoras de cada
procedlmlenLo ello no avala la declsln de la LLl por cuanLo es dudoso que el arL. 60.1 poslblllLe
excepclonar el reglmen del arL. 34 LLl ya referldo. Ln cualquler caso, sl se enLlende que por esLa vla (o
por la de no acepLar la docLrlna sobre la auLovlnculacln de las leyes esLaLales a sus proplos dlcLados con
carcLer bslco) el reglmen de la LLl no Llene Lacha [urldlca alguna, ello no qulLa para que sea poco
razonable y deba ser adapLado a las prevlslones procedlmenLales que ahora, anos despues, esLn
asenLadas en nuesLro uerecho y Lodos [uzgamos como razonables. La prueba ms evldenLe de ello, de
hecho, es que componen el reglmen [urldlco vlgenLe con carcLer general conLenldo en la Ley de
rocedlmlenLo AdmlnlsLraLlvo Comun.

33
procedlmlenLo ms exlgenLe en esLe punLo, que deberla cumpllr al menos con los
slgulenLes ob[eLlvos
80
:
- Ln prlmer lugar, la referlda e lnexcusable convenlencla de slngularlzar los
blenes ob[eLo de exproplacln y sus propleLarlos, que pasan a ser parLes del
procedlmlenLo, lo que obllgarla a apllcar pauLas de noLlflcacln a lnLeresados
proplas del LrmlLe de audlencla
81
. A esLe respecLo no puede de[ar de
comenLarse la manlflesLa obsolescencla de la que adolece, adems, el
mecanlsmo de publlcacln que preven los arLs. 18 LLl y 16 8Ll donde se confla
en que se logre maLerlalmenLe llegar a los poslbles afecLados con el recurso a la
publlcacln complemenLarla en un dlarlo de gran dlfusln en la provlncla y con
la comunlcacln a los AyunLamlenLos en cuyos Lermlnos munlclpales haya
blenes afecLados para que lo anunclen Lamblen en su Labln de anunclos. Ln un
conLexLo de lnformaLlzacln e lncluso de coberLura por saLellLe de fundos y
blenes rurales para numerosas acclones admlnlsLraLlvas, en el que 8eglsLro de
la ropledad y CaLasLro esLn conecLados y en el que las poslbllldades
carLogrflcas son lnmensas, llama la aLencln que se confle Lodavla en esLos
procedlmlenLos, sln que las manlflesLas deflclenclas Lodavla exlsLenLes en
maLerla de acLuallzacln de las bases de daLos en cuesLln puedan suponer
excusa alguna al respecLo (ms blen, lo que habrlan de conllevar es una
reflexln sobre sl el despllegue de medlos de nuesLro pecullar slsLema de
8eglsLro de la ropledad esL slendo suflclenLe y sl no serla ms convenlenLe
una mayor publlflcacln del mlsmo, a la vlsLa de esLas deflclenclas y de los
relLerados problemas de comunlcacln con el CaLasLro
82
).
- Ll LrmlLe ha de permlLlr, cuando menos, un rlguroso conLrol legalldad respecLo
de la acLuacln admlnlsLraLlva, pues respecLo de los conLenldos dlscreclonales
del mlsmo la lnLensldad del escruLlnlo ser necesarlamenLe menor. Con Lodo, a
parLlr del conLrol de hechos deLermlnanLes es poslble Lamblen en esLa sede la
flscallzacln respecLo de sl la causa de uLllldad que [usLlflca la exproplacln se

80
S. Munoz Machado, '()*+),"-,./ % Z8*,2&,--,./ [2+C*$ >" ,<)8A/"-,./ &$> "-8$*&+ &$ /$-$2,&"& &$
+-8)"-,./\, clL., p. 86. vease Lamblen S. Munoz Machado, K*"9"&+ &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+ % H$*$-?+
FGC>,-+ O$/$*">, vol. lv, clL., pp. 861-862.
81
8. LnLrena CuesLa, Ll procedlmlenLo exproplaLorlo", clL., p. 97.
82
Cue es de donde se obLlene la lnformacln a la que se recurre para confecclonar la relacln de blenes
del arL. 17 LLl, algo que Lodavla planLea problemas en sus bases de daLos respecLo de los blenes de
naLuraleza rusLlca, especlalmenLe cuando no se han comunlcado al 8eglsLro los camblos de LlLularldad,
como slgue slendo sorprendenLemenLe frecuenLe.

34
compadece con el llsLado de blenes concreLos que se enLlenden como de
necesarla ocupacln
83
.
- uesde una perspecLlva publlca, y a la vlsLa de los punLos anLerlores, esLe
LrmlLe, debldamenLe vehlculado, es el unlco momenLo procedlmenLal en que
serla poslble el debaLe sobre alLernaLlvas a la ocupacln de blenes para
desarrollar la flnalldad publlca persegulda o donde podrla planLearse la
dlscusln sobre blenes alLernaLlvos que podrlan cumpllr me[or con la mlsma.
Ms all de los lnLereses prlvados evldenLemenLe en [uego, se LraLa de un
mecanlsmo de conLrol de la ldoneldad de la declsln admlnlsLraLlva del que
pueden derlvarse no desdenables me[oras de la eflcacla de su accln.
- or ulLlmo, el hecho de poslblllLar la flscallzacln de la ocupacln esLrlcLamenLe
necesarla para desarrollar el proyecLo supone un elemenLo lndudable de
conLencln, en la medlda en que por medlo de un correcLo procedlmlenLo
puede alumbrar la conclusln de que los planLeamlenLos lnlclales de la
AdmlnlsLracln se demuesLren maxlmallsLas, llevando a una reduccln en los
mlsmos, con el conslgulenLe ahorro.
Ln deflnlLlva, exlsLe un enorme consenso respecLo de la necesldad de superar el acLual
modelo desdlbu[ado en que la apllcacln y generallzacln de excepclones conLenldas
en la LLl han converLldo el proceso de declaracln de la necesldad de ocupacln, a fln
de que cumpla con sus verdaderos ob[eLlvos legales y slrva de mecanlsmo de conLrol
de los derechos e lnLereses prlvados, pero Lamblen hay razones de peso para defender
esLas reformas en la convlccln de que conduzcan a una ms recLa y eflcaz accln
admlnlsLraLlva, evlLando excesos por medlo de la flscallzacln de la propuesLa de
naLuraleza admlnlsLraLlva y de la correlaLlva poslbllldad de un posLerlor en[ulclamlenLo
de la correcln de la mlsma en sede conLencloso-admlnlsLraLlva.
Como se puede comprobar, de ambas cuesLlones procedlmenLales LraLadas se exLraen
concluslones que Llenen que ver con la me[or adapLacln a un conLexLo de crlsls de la
accln exproplaLorla publlca, que muy resumldamenLe recomendarlan:
1. \< <:D>5>9E7<E>F>[<=>?5 :8 ;<9 :8=;<7<=>4589 :8 RE>;>:<: @XK;>=<G que
conduclrla a una lmporLanLe y deseable revlLallzacln del LrmlLe. Cbllgarla a su
LramlLacln, slempre, como pleza separada y, aun con un mero slsLema de
lnformacln publlca para darle dlfusln, permlLlrla el e[erclclo de funclones de

83
v. Lsculn alop, L+<$/9"*,+2 " >" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2", clL., pp. 203-212.

33
conLrol hoy vedadas, con poslbllldad adems de recurso a la [urlsdlccln
lmposlble de planLear frenLe a una declaracln legalT AdlclonalmenLe,
comporLarla su LraLamlenLo como expedlenLe dlferenclado y especlflco,
permlLlendo de esLa manera que su funcln maLerlal de conLrol en defensa de
los lnLereses generales se cumpllera de modo saLlsfacLorlo, algo que hoy en dla
no ocurre en las lmpllclLas.
2. #; E7]D>E8 :8 <R:>85=>< C< :8 987 >5E74:R=>:4 85 8; @74=8:>D>85E4 :8
:8=;<7<=>?5 :8 ;< 58=89>:<: :8 4=R@<=>?5, sln que quepa alegar la
lmposlbllldad del mlsmo en un conLexLo como el acLual, de carLografla e
lnformaLlzacln avanzada, con la lnLencln de permlLlr que las alegaclones de
los parLlculares permlLan no slo la defensa de sus lnLereses de modo mucho
ms eflcaz slno Lamblen, lndlrecLamenLe, un conLrol sobre la raclonalldad,
senLldo y mesura de la concrecln admlnlsLraLlva de los blenes que es
necesarlo exproplar.


36
+3T ,8R:< @XK;>=<G @7>5=>@>4 :8 @78F>4 @<64 J @74=8:>D>85E4 8O@74@><E47>4
CLro aspecLo con lndudable lncldencla econmlca en el acLuar admlnlsLraLlvo (aunque
no suele anallzarse desde esLe prlsma) en maLerla exproplaLorla es el relaclonado con
el unnlmemenLe crlLlcado abuso del procedlmlenLo exproplaLorlo de urgencla,
problema que alcanza naLuraleza casl legendarla en nuesLro uerecho sl Lenemos en
cuenLa que la LLl de 1934 preLendla ser, enLre oLras cosas, una respuesLa al abuso de
las vlas excepclonales amparadas en esLa clusula lnLroduclda en 1939 que, aunque no
se consldera aproplado ellmlnar, sl se preLende al menos domenar
84
. Asl, el arL. 32 LLl
obllga a que la declaracln sea reallzada por el Coblerno y a que se reflera a una obra o
flnalldad deLermlnada. ue la declaracln, como es sabldo, se deducen clerLas
consecuenclas procedlmenLales como la poslbllldad de proceder a la ocupacln desde
el momenLo en que se declara la necesldad de la mlsma, con el LrmlLe de noLlflcar a
los propleLarlos el dla y hora en que se levanLar el acLa correspondlenLe. Ln el fondo,
la ley ha seguldo consagrando un procedlmlenLo fcll de emplear y ya en fecha Lan
Lemprana como 1936 Carcla de LnLerrla se referla a su exLendldo uso senalando que
en la prcLlca se habla converLldo en el procedlmlenLo por defecLo
83
. Con el Llempo,
como es noLorlo, la cosa ha ldo a peor, generallzndose declaraclones absLracLas de
urgencla en Lodo Llpo de leyes secLorlales
86
y convlrLlendo a Lodos los efecLos el
supuesLo LrmlLe de excepclonalldad en un recurso proLocolarlo sln valor alguno que
desvlrLua LoLalmenLe cualquler Llpo de cauLela que la ley preLendlera lmponer para
dlsclpllnar a la AdmlnlsLracln
87
. Las clfras demuesLran que el procedlmlenLo de
urgencla es empleado de manera general y maslva como procedlmlenLo exproplaLorlo
por defecLo (en Lorno al 90 de las ocaslones, segun cuanLlflcaba en uefensor del
ueblo a prlnclplos de la decada
88
) sln que las cosas hayan camblado a pesar del
clamor en la comunldad [urldlca respecLo de esLe esLado de cosas, salvo un par de
correcclones mlnlmas de enLre las que desLaca la reforma del arL. 32 LLl operada por
la Ley 11/1996 que lncluye una garanLla adlclonal en forma de necesarla reLencln de
credlLo en el expedlenLe de auLorlzacln de la declaracln que ha de auLorlzar el

84
uecla el leglslador de 1934 en la Lxposlcln de MoLlvos que el relLerado uso que de la auLorlzacln
de urgencla se ha hecho en los ulLlmos anos vlene a poner de manlflesLo la deflclencla con que la norma
aun en vlgor slrve a las exlgenclas del momenLo.
83
L. Carcla de LnLerrla, !+2 )*,/-,),+2 &$ >" /8$;" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*+1+2", clL.
86
8. LnLrena CuesLa, Ll procedlmlenLo exproplaLorlo", clL., pp. 101-103. Ln maLerla urbanlsLlca, por
e[emplo, y desde 1973, la Lasacln con[unLa lleva anudada la urgencla. CrlLlco con esa solucln !.M. 8ano
Len, H$*$-?+ ]*C"/:29,-+ L+<G/, lusLel, 2009, p. 278.
87
L. Carcla de LnLerrla, La Ley de Lxproplacln lorzosa de 1934, medlo slglo despues". clL. pp. 237-238.
88
L. Muglca Perzog, Ll uefensor del ueblo y la Lxproplacln lorzosa", clL., p. 28, da daLos de una
muesLra reallzada por el uefensor del ueblo, donde de 1.334 expedlenLes slo 123 fueron LramlLados
por el procedlmlenLo ordlnarlo, slendo los resLanLes 1.409 ob[eLo de urgencla.

37
Coblerno
89
, medlda que no ha logrado ser demaslado operaLlva a la hora de conLener
a las AdmlnlsLraclones ubllcas espanolas, pues esL ampllamenLe consolldada la
Lendencla a cuanLlflcar por una canLldad slmbllca, cuando no lrrlrsorla, la valoracln
esLlmada del blen en la conflanza (conflrmada por los hechos) de que salvo en casos de
manlflesLa enemlsLad enLre las AdmlnlsLraclones lmpllcadas ello no supondr
obsLculo alguno a la superacln del LrmlLe
90
. 8asLe apunLar al respecLo que el
depslLo prevlo del [usLlpreclo suele consLlLulr enLre un 8 y un 13 del mlsmo, segun
los proplos daLos de Paclenda
91
.
La crlLlca que conclLa mayor unanlmldad enLre nuesLros luspubllclsLas es la derlvada de
que, al permlLlr la exproplacln por vla de urgencla la ocupacln del blen sln haberlo
pagado (o deposlLando canLldades lrrlsorlas) esLarlamos anLe una alLeracln radlcal de
una de las garanLlas bslcas del cludadano en maLerla de proLeccln frenLe a la accln
del poder: la exlgencla del prevlo pago, que obllgarla a que anLes de ocupar al blen, al
menos, el cludadano fuera lndemnlzado. Ln camblo, el uso que se hace del marco
[urldlco de la LLl permlLe a nuesLras AdmlnlsLraclones demorarse lndeflnldamenLe en
el pago
92
(ha sldo hablLual, lncluso, ocupar sln lnlclar expedlenLe de [usLlpreclo alguno
en los meses subslgulenLes, lo que es una anomalla con consecuenclas dado que la ley
sosLlene, aunque parece en conLradlccln con el reglamenLo, que el momenLo de
lnlclar la valoracln es el de lnlclacln del expedlenLe de [usLlpreclo
93
). Ls ms, un

89
Ln el expedlenLe que se eleve al Conse[o de MlnlsLros deber flgurar, necesarlamenLe, la oporLuna
reLencln de credlLo, con cargo al e[erclclo en que se prevea la conclusln del expedlenLe exproplaLorlo
y la reallzacln efecLlva del pago, por el lmporLe a que ascenderla el [usLlpreclo calculado en vlrLud de
las reglas prevlsLas para su deLermlnacln en la Ley.
90
1. 8. lernndez, or una nueva Ley de Lxproplacln lorzosa y un nuevo slsLema de deLermlnacln del
[usLlpreclo", clL., pp. 10-11 sosLlene que con conLadas excepclones, de supuesLos de enfrenLamlenLo
pollLlco enLre admlnlsLraclones, la norma no ha servldo para generar ms conLrol.
91
l. urla lernndez, erspecLlvas de reforma de la ley de exproplacln forzosa", en !" !$% &$
'()*+),"-,./ 0+*1+2"I E/J>,2,2 % )$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<", MlnlsLerlo de Paclenda, 2003. . 46.
92
L. Carcla de LnLerrla, La Ley de Lxproplacln lorzosa de 1934, medlo slglo despues", clL., pp. 237-
238.
93
v. lvarez Carcla, Las garanLlas consLlLuclonales de la exproplacln forzosa", clL., p. 13. Ln cuanLo al
momenLo de valorar el [usLlpreclo hay clerLa conLradlccln enLre el arL. 36.1 LLl y el arL. 28 8Ll
absoluLamenLe lncomprenslble por cuanLo la norma reglamenLarla no Llene capacldad para ale[arse de
lo que expresamenLe dlspone el LexLo legal, de manera que el momenLo que hay que Lener en cuenLa
para valorar los blenes es el Llempo de lnlclarse el expedlenLe de [usLlpreclo (Y"/8"> &$ '()*+),"-,./
0+*1+2" de la Abogacla del LsLado, clL., p. 619). La comblnacln de ambos facLores (reLrasos en el lnlclo
de expedlenLe de [usLlpreclo y que el mlsmo se comlenza a calcular a parLlr del momenLo de lnlclacln
de ese expedlenLe) puede provocar que lncluso se modlflque la norma apllcable, como ha ocurrldo con
no pocos casos Lras la enLrada en vlgor de la Ley 8/2007, que se apllca a los expedlenLes de [usLlpreclo
lnlclados con posLerlorldad a la enLrada en vlgor de la norma aunque el expedlenLe de exproplacln se
hublera lnlclado anLes de la aprobacln de la ley, segun crlLerlo de la AdmlnlsLracln conflrmado por la
S1S! de CaLaluna de 16 de mayo de 2011 (en un caso por dems sangranLe y que e[empllflca el modo de
acLuar en ocaslones de nuesLras AdmlnlsLraclones publlcas, pues el expedlenLe de [usLlpreclo lnlclado
despues de la enLrada en vlgor de la ley se corresponde con una exproplacln urgenLe donde la

38
anllsls medlanamenLe ob[eLlvo de la pauLa admlnlsLraLlva ms hablLual permlLe lnLulr
que el hecho de que se opLe por el procedlmlenLo de urgencla Llene las ms de las
veces, en realldad, ms que ver con esLa poslbllldad de aplazar pagos anLes que con la
exlsLencla de cualquler necesldad de acomeLer la acLuacln rpldamenLe
94
.
Sln embargo, como un anllsls consLlLuclonal somero lndlca, el problema en esLe punLo
no es esLrlcLamenLe de prlnclplo (es ms blen dudoso que una garanLla de esLa lndole
anlde en nuesLro acLual marco LulLlvo de la propledad) y nada exceslvamenLe grave o
anmalo hay en que sea solvenLado con prevlslones compensaLorlas y aseguraLorlas
(por e[emplo, la lmposlcln de lnLereses de demora, como de hecho preven nuesLras
leyes), por cuanLo la lglca econmlca de nuesLros dlas, de nuesLros mercados y de
nuesLro modelo econmlca nl excluye nl repudla el aplazamlenLo de pago
93
(y menos
Lodavla, como es blen sabldo, cuando qulen paga es una AdmlnlsLracln publlca
espanola) slempre y cuando el uerecho se ocupe de garanLlzar que ese credlLo quede

ocupacln se habla producldo en 2001). Ln slLuaclones como esLa es lnLeresanLe el anllsls de la
docLrlna consLlLuclonal en maLerla de sllenclo que reallza !.M. 8odrlguez de SanLlago, CLro embaLe
conLra el carcLer revlsor: el recurso conLencloso-admlnlsLraLlvo anLe el lncumpllmlenLo por el !urado
rovlnclal de exproplacln de la obllgacln de fl[ar el [usLlpreclo en plazo (S1C 136/1993, de 23 de
sepLlembre), en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 139, pp. 221-236 y sobre Lodo poder lnsLar el
recurso [urlsdlcclonal por lnacLlvldad como es poslble desde la Ley de la !urlsdlccln de 1998. Aslmlsmo,
es planLeable sl la [urlsprudencla europea que veda la apllcacln de nuevas normas flscales en per[ulclo
del exproplado cuando ya se ha producldo la exproplacln ya referlda y esLudlada por A. Lzquerra
Puerva, una nueva garanLla en maLerla de exproplacln forzosa: la lnmunldad del [usLlpreclo frenLe a
evenLuales reformas LrlbuLarlas en caso de demora (S1LuP de 16 de marzo de 2010 -eLlcln n
72638/01, asunLo ul 8elmonLe conLra 8epubllca lLallana)", clL., podrla ser Lamblen exLendlda
analglcamenLe a la modlflcacln de la norma en maLerla de valoraclones que produzca una
mlnusvaloracln del blen exproplado, como parece razonable.
94
Ln esLe senLldo, y frenLe a declaraclones de urgencla de esLa lndole, es evldenLe que resulLa
perfecLamenLe poslble el conLrol [urlsdlcclonal de la declaracln gubernaLlva, a fln de que se verlflque sl
concurrlan clrcunsLanclas de hecho que avalaran Lal urgencla o sl, por el conLrarlo, la mlsma se reallz
en LoLal ausencla de clrcunsLanclas de hecho que pudleran expllcar su exlsLencla. vease !.A. Carrlllo
uonalre, Algunas Conslderaclones sobre la causa exproplandl y la declaracln de urgencla de la
exproplacln de Lerrenos para la consLruccln de obras hldrullcas de lnLeres general", en D$;,29"
O$/$*"> &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+, n 3, 2003. 1amblen en sLa mlsma llnea, la S1S de 4 de [unlo de
2004, donde se anula una exproplacln urgenLe por ser evldenLe que en la obra en cuesLln, por sus
caracLerlsLlcas y su propla LramlLacln, no concurrla esLe facLor, comenLada por el proplo !.A. Carrlllo
uonalre, Crnlca de [urlsprudencla sobre exproplacln forzosa (prlmer semesLre de 2004)", en D$;,29"
O$/$*"> &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+, n 7, 2004, pp. 3-7. Sobre la moLlvacln de la declaracln de
urgencla, vease Lamblen A. Lpez Senovllla, Y"/8"> &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2" de la Abogacla del LsLado,
clL., pp. 413-416.
93
Asl, por e[emplo, recuerda !.A. SanLamarla asLor, erspecLlvas de reforma de la leglslacln
exproplaLorla", clL., p.7, que en una economla como la acLual, en la que el pago aplazado es moneda de
uso corrlenLe, no Llene demaslado senLldo operar al margen de la economla real y que convendrla
maLlzar el verdadero alcance de esLe problema, para el que consldera que se lmpone una solucln
maLlzada anLes que maxlmallsLa. Ln esLa mlsma llnea, con apoyo en la [urlsprudencla consLlLuclonal, 1.
CulnLana Lpez, !usLlpreclo exproplaLorlo", en H,--,+/"*,+ &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+, lusLel, 2003, p.
1431. S. Munoz Machado, K*"9"&+ &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+ % H$*$-?+ FGC>,-+ O$/$*">, vol. lv, lusLel,
2011, pp. 838-871 cree que es un debaLe superado por [urlsprudencla y una clara apuesLa legal, y
cosldera esenclal que la lndemnlzacln sea [usLa y plena anLes que necesarlamenLe prevla.

39
debldamenLe asegurado y la demora compensada suflclenLemenLe
96
. CuesLln dlsLlnLa,
y es lo que nos lnLerea anallzar desde la perspecLlva que venlmos empleando, supone
valorar sl una poslbllldad legal de reLardamlenLo de pagos genera lncenLlvos
adecuados para una prcLlca admlnlsLraLlva sana y eflclenLe en un conLexLo de
resLrlccln presupuesLarla, de necesarla conLencln en el gasLo y de prohlblcln
consLlLuclonal de endeudamlenLo exceslvo (o slLuaclones equlvalenLes) como la que Lal
y como se ha dlcho Lenemos en Lspana.
no es dlflcll consLaLar, en efecLo, que el prevlo pago es una exlgencla calda de la
ConsLlLucln, que no slgue en esLe punLo la frmula Llplca de las prlmeras
consLlLuclones llberales empezando por la ueclaracln de uerechos del Pombre y del
Cludadano de 1789
97
, que lo conLenlan de manera casl rlLual alll donde el arL. 33CL no
hace mencln alguna al Lema en una llnea seme[anLe a la que ya lncluy la
ConsLlLucln de la ll 8epubllca. 1ampoco el 1rlbunal ConsLlLuclonal ha aLendldo nunca
reclamaclones con base en esLa supuesLa necesldad y admlLe sln Lrauma alguno la
perfecLa consLlLuclonalldad LanLo de regulaclones que conslderen el pago de la
exproplacln como presupuesLo o condlcln esenclal de la mlsma como aquellas,
como la vlgenLe en Lspana, en las que se les da un valor resarclLorlo que poslblllLa, por
ello, que pueda dllaLarse su abono en el Llempo. Sln embargo sl hay clerLa obllgacln
[urldlca de pago en un Llempo razonable que le vlene a Lspana supraordenada a parLlr
de la [urlsprudencla del 1rlbunal Luropeo de uerechos Pumanos (1LuP en adelanLe)
98
.
La [urlsprudencla europea en la maLerla, a pesar de que el roLocolo 1 al Convenlo,
que recoge la garanLla del derecho de propledad no menclona la lndemnlzacln en su
arLlculado, ha consLruldo un marco de mlnlmos al respecLo LraLando de conclllar las
exlgenclas de los lnLereses generales con la deblda proLeccln de los derechos
fundamenLales de los cludadanos y, en concreLo, de su derecho a la propledad, que en
nlnguna Lradlcln [urldlca europea se conclbe sl no puede haber una compensacln
[usLa, lo que le permlLe lnLroduclr maLlzaclones al respecLo por la conoclda (y
cuesLlonada) vla de la apelacln [urlsprudenclal a las Lradlclones comunes de los palses

96
Ls clerLo, como senalara en su momenLo L. Carcla de LnLerrla, Lxproplacln forzosa y devaluacln
moneLarla", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 80, 1976, pp. 9-38, que en conLexLos de lnflacln y
de lnesLabllldad moneLarla el aseguramlenLo por la vla de lnLereses y de la acLuallzacln que suponen
los mlsmos no generaba un aseguramlenLo suflclenLe. no obsLanLe, las dos decadas pasadas han sldo de
esLabllldad moneLarla, al menos desde las devaluaclones de prlnclplos de los novenLa, a parLlr de la
consolldacln del slsLema moneLarlo europeo. una esLabllldad, es clerLo, ahora de nuevo en cuesLln.
97
Ll conocldo punLo xvll de la mlsma clerra la ueclaracln con una expresa referencla a la necesldad de
que la lndemnlzacln, adems de [usLa, sea prevla: Slendo lnvlolable y sagrado el derecho de
propledad, nadle podr ser prlvado de el, excepLo cuando la necesldad publlca, legalmenLe
comprobada, lo exlge de manera evldenLe, y a condlcln de una lndemnlzacln prevla y [usLa.
98
S. Munoz Machado, K*"9"&+ &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+ % H$*$-?+ FGC>,-+ O$/$*">, clL., p. 843.

40
mlembros del Convenlo
99
. reclsamenLe una de las ms relLeradas referenclas del
1LuP respecLo de cmo ha de quedar cublerLa la garanLla hace referencla al hecho de
que no ha de Lranscurrlr un Llempo exceslvamenLe largo enLre la deLermlnacln
deflnlLlva del [usLlpreclo y su abono
100
. Cbservese, no obsLanLe, que exlglr que no
Lranscurra un Llempo exceslvamenLe largo enLre ambos momenLos no excluye la
poslbllldad de una ocupacln prevla LanLo a la deLermlnacln del [usLlpreclo como, en
consecuencla, Lamblen a su abono
101
.
SenLado lo anLerlor, convlene sln embargo hacer noLar que exlsLen razones para LraLar
de forzar a que se pague anLes de la ocupacln o no mucho despues que Llenen su
orlgen en mandaLos consLlLuclonales y de uerecho europeo ms reclenLes, como son
Lodas las medldas referldas en la lnLroduccln a esLe Lraba[o que no slo LraLan de
aLa[ar deflclLs y el recurso al endeudamlenLo para la flnanclacln de lnfraesLrucLuras y
acLuaclones publlcas slno que lnslsLen en compuLar como Lales, cada vez de manera
ms expanslva, las medldas de efecLo equlvalenLe (que generan un credlLo fuLuro en
algun cludadano o enLldad que ha de ser saLlsfecho, lndefecLlblemenLe, por el poder
publlco en pago a acclones, servlclos, blenes o cualquler oLra conLrapesLacln de la que
se dlsfruLa por adelanLado). LsLo es, el problema de que nuesLra ley ampare el pago
aplazado no es su lnconsLlLuclonalldad en relacln a la garanLla del derecho de
propledad
102
, slno los perversos lncenLlvos a la acLuacln lrresponsable de la
AdmlnlsLracln que genera, lncompaLlbles con el prlnclplo consLlLuclonal de

99
!. 8arcelona Llop, rlvacln de la propledad y exproplacln forzosa en el slsLema del Convenlo
Luropeo de uerechos Pumanos", clL., pp. 67-69, da cuenLa de esLa consLruccln [urlsprudenclal, asl
como de las dudas que genera la creacln de nuevas garanLlas por esLa vla, sl blen reconoce que, en
esLe caso concreLo, la Lradlcln [urldlca comun europea es lncuesLlonable. Sobre el parLlcular,
reclenLemenLe, la garanLla ha quedado ampllada en el senLldo de que el [usLlpreclo queda declarado
lnmune frenLe a evenLales reformas LrlbuLarlas, como ha conLado A. Lzquerra Puerva, una nueva
garanLla en maLerla de exproplacln forzosa: la lnmunldad del [usLlpreclo frenLe a evenLuales reformas
LrlbuLarlas en caso de demora (S1LuP de 16 de marzo de 2010 -eLlcln n 72638/01, asunLo ul
8elmonLe conLra 8epubllca lLallana)", clL., pp. 679-704.
100
? ha de enLenderse Lamblen, como es lglco, enLre ambos momenLos y la prlvacln del blen. v.
lvarez Carcla, Las garanLlas consLlLuclonales de la exproplacln forzosa", clL., p. 12 recuerda que esLa
ldea reasarclLorla, que esLablece eso sl que la lndemnlzacln ha de llquldarse en un Llempo razonable
es la que lnsplra Lamblen el arL. 17 de la CarLa Luropea de uerechos lundamenLales, que por mucho que
carezca de valor [urldlcamenLe vlnculanLe ya esL slendo empleada por el 1!uL y Llene un carcLer
lnformador lndudable.
101
veanse !. 8arcelona Llop, rlvacln de la propledad y exproplacln forzosa en el slsLema del
Convenlo Luropeo de uerechos Pumanos", clL., n 183, 2011, p. 69 y las senLenclas alll clLadas.
102
or mucho que Lampoco es una slLuacln esLrlcLamenLe neuLra o deseable desde esLe punLo de vlsLa.
l. MarLlnez de lsn Aparlclo y !. Conzlez erez, en !. Conzlez erez (ulrecLor), L+<$/9"*,+2 " >" >$% &$>
28$>+3 !$% ^R_``a3 &$ _^ &$ <"%+, vol. ll, pp. 989, con abundanLe [urlsrprudencla, ponen de relleve que
los reLrasos en los pagos Llenen como efecLo no pocas veces la deflaccln del valor pago a los
parLlculares. Ll slsLema en su con[unLo, como se ha comenLado, es especlalmenLe desaforLunado por
ello. Los parLlculares lo slenLen como muy noclvo para sus lnLereses sln que sea uLll, en el fondo, a la
AdmlnlsLracln para lograr un ahorro efecLlvo.

41
AdmlnlsLracln eflcaz e lnLrlnsecamenLe lncoherenLes con las nuevas medldas respecLo
de la gesLln y conLencln de la deuda, las resLrlcclones consLlLuclonales y europeas al
respecLo y la exlgencla de una mayor corresponsabllldad en la maLerla de Lodas las
AdmlnlsLraclones publlcas. Sln que se pueda aflrmar que permlLlrlo es lnconsLlLuclonal,
a la vlsLa del carcLer prlnclplal de esLos nuevos valores consLlLuclonales, sl cabe
senalar, al menos, que se LraLa de una mala eleccln de pollLlca leglslaLlva por ser poco
conclllable con las necesldades acLuales de la Paclenda ubllca espanola. Ln esLe
senLldo resulLa parLlcularmenLe slgnlflcaLlvo que desde la propla AdmlnlsLracln del
LsLado se sea slngularmenLe consclenLe de esLe problema, al menos, en los rganos
admlnlsLraLlvos encargados de audlLar y flscallzar el gasLo de nuesLras
AdmlnlsLraclones. ue hecho, esLa convlccln exlsLe desde hace Llempo, como puede
comprobarse en el lnforme de 14 de febrero de 2001 de la lnLervencln Ceneral de la
AdmlnlsLracln del LsLado sobre el ConLrol flnanclero sobre exproplacln forzosa:
CporLunldades de me[ora y propuesLas de acLuacln" por cuanLo anallza los efecLos
econmlcos de los reLrasos y dlferenLes preLerlclones de pago, fl[aclones
[urlsprudenclales del [usLlpreclo en suceslvas alzas y dems dlnmlcas proplas del
procedlmlenLo exproplaLorlo espanol para conclulr que supone un noLable ahorro a
corLo plazo pero que acaba generando sobrecosLes y problemas de flnanclacln para
las AdmlnlsLraclones ubllcas a medlo y largo plazo
103
.
uesde una pLlca en parLe colncldenLe, resulLa parLlcularmenLe grave la falLa de
deLermlnacln del gasLo en su lnLegrldad con las que se acaban decldlendo e lnlclando
las acLuaclones exproplaLorlas con el acLual slsLema (debldo a una pluralldad de causas
procedlmenLales
104
derlvadas de cmo se ha venldo empleando nuesLra ley pero muy

103
uesde un punLo de vlsLa esLrlcLamenLe econmlco se echa en falLa en el lnforme un esLudlo ms
deLallado de las efecLlvas lmpllcaclones en cosLes de esLa pollLlca de reLraso del pago. Paclenda la ve
con malos o[os porque le genera problemas y esL en franca conLradlccln con las necesldades de
conLencln y conLrol del gasLo, asl como con la fl[acln de Lechos de deuda, que ya en esa epoca eran
lmpuesLos desde la unln Luropea. no obsLanLe, resulLa evldenLe que muchas AdmlnlsLraclones
LerrlLorlales, por no declr Lodas, no slenLen el mlsmo verLlgo y conslderan que los beneflclos de dlsfruLar
ahora de unos deLermlnados blenes y acLuaclones, asl como los efecLos econmlcos presenLes y fuLuros
que pueden lnduclr, compensan el desembolso y los lncremenLos derlvados de que se pague con reLraso
(o con mucho reLraso) por no dlsponer de la poslbllldad de acomeLer las obras de oLra manera por no
exlsLlr dlsponlbllldad en ese momenLo. Los economlsLas saben que un blen no vale lo mlsmo en el
presenLe que en el fuLuro, que puede lnduclr creclmlenLo econmlco y exLernalldades poslLlvas y, en
deflnlLlva, que esLe no de[a de ser un mecanlsmo ordlnarlo de flnanclacln. LsLarla blen por ello saber su
efecLlvo cosLe, Lenerlo cuanLlflcado y poder, adems, compararlo con el cosLe de oLros mecanlsmos de
pago con flnanclacln aplazada (el ms obvlo de los cuales es el recurso a la deuda que, por e[emplo, y
con la excepcln de esLos ulLlmos Llempos ha venldo slendo al menos desde hace una decada muy
lnferlor, por lo general, al preclo oflclal del dlnero con el que se reLrlbuyen demoras y reLrasos en
maLerla de exproplacln).
104
A.M. Alonso CllmenL: Ll procedlmlenLo exproplaLorlo y su relacln con la obra publlca", clL., p. 113,
reflere Lamblen que las obras, adems, acaban encareclendose porque no esLn debldamenLe

42
especlalmenLe como consecuencla de esLa maslva uLlllzacln del procedlmlenLo de
urgencla que permlLe ocupar los blenes y relegar al fuLuro el pago), lo que conduce a
un clerLo deslnLeres del rgano gesLor por conLrolar un gasLo que no consLlLuye para
el una preocupacln lnmedlaLa
103
. 1engase en cuenLa que el reLraso con el que
cuenLa la AdmlnlsLracln a la hora de pagar comporLa, a parLlr de los 6 meses de
lnlclado el procedlmlenLo, el pago de lnLereses por una serle de varlables muy
dlversas
106
, por lo que como declamos el problema esenclal, a la hora de la verdad, no
es para el cludadano exproplado, que cuenLa en Lodo caso con mecanlsmos que han
de permlLlrle (al menos hasLa un clerLo punLo) el debldo aseguramlenLo de sus
derechos. Sln embargo, y con lndependencla de a qulen sea achacable esLe reLraso (o
las dlversas parLes del mlsmo) ello supone lnevlLablemenLe una onerosa carga para la
Paclenda ubllca, pues conforme aumenLan los reLrasos los lnLereses lo hacen Lamblen
y de forma acumulaLlva. Ll Llpo de lnLeres que se ha de saLlsfacer, el del preclo oflclal
del dlnero, no ha sldo LradlclonalmenLe, de hecho, una mala lnversln para el
parLlcular afecLado, que vela cmo el LsLado le pagaba por una suerLe de depslLo a un
preclo ms que compeLlLlvo sl se comparaba con las oferLas del mercado. ero, como
es obvlo, resulLa un consuelo magro para un cludadano que se slenLe malLraLado, y
con razn, porque por convenlenLe que pueda ser la reLrlbucln que reclbe no de[a de
hacerlo de manera forzada. Se da la Lrglca parado[a de que, con el modelo exlsLenLe,
LanLo el cludadano como la AdmlnlsLracln Llenen argumenLos sobrados para senLlrse
per[udlcados. Ls esLa la me[or prueba de que la norma acLual planLea problemas que
debleran soluclonarse.

enLrelazados los procedlmlenLos de exproplacln y los relaclonados con la obra publlca de manera
correcLa y eflcaz. ropone para me[orar la slLuacln soluclones como que la necesldad de ocupacln no
haya de lr necesarlamenLe unlda a la aprobacln del proyecLo de obra, lo que permlLe desllgar el
procedlmlenLo exproplaLorlo de la obra cuando esLa va a Lardar Lodavla en llevarse a cabo o lmpedlr la
convalldacln de la lnformacln publlca cuado hayan Lranscurrldo ms de dos anos desde la aprobacln
del proyecLo de obra a efecLos de lnlclar el procedlmlenLo exproplaLorlo.
103
. Cncer MlnchoL, Ll procedlmlenLo expoplaLorlo: problemas acLuales y su lnLenLo de solucln en el
borrador del anLeproyecLo de LLl", clL., p. 137. Ln senLldo seme[anLe 8. LnLrena CuesLa, Ll
procedlmlenLo exproplaLorlo", clL., p. 108, que por esLe moLlvo apuesLa por la regla de la obllgaLorledad
del prevlo pago.
106
Asl, al menos, por demoras en la deLermlnacln del [usLlpreclo (arL. 36 LLl y arL. 71 8Ll), por
demoras en el pago del mlsmo (arL. 37 LLl y arL. 73 8Ll), a parLlr de la ocupacln urgenLe (arL. 32.8 LLl)
y los lnLereses de demora en e[ecucln de senLencla. vease 8. als 8odrlguez, Los lnLereses en la
exproplacln forzosa: prescrlpcln de la accln para reclamarlos y recepcln por parLe de la
[urlsprudencla conLencloso-admlnlsLraLlva de la relnLerpreLacln del prlnclplo ,/ ,>>,b8,&,2 /+/ =,9 <+*"",
en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 146, pp. 139-189. La suma de Lodas esLas varlables puede
acabar consumlendo gran parLe de los recursos publlcos dedlcados al pago de exproplaclones. or
e[emplo, en 1998 la canLldad pagada por lnLereses ascendl a un 33 del volumen LoLal de gasLo en
expedlenLes exproplaLorlos. A.M. Alonso CllmenL: Ll procedlmlenLo exproplaLorlo y su relacln con la
obra publlca", clL., p. 126. 1amblen habla de carga desproporclonada de los lnLereses, desde el proplo
MlnlsLerlo, . Cncer MlnchoL, Ll procedlmlenLo expoplaLorlo: problemas acLuales y su lnLenLo de
solucln en el borrador del anLeproyecLo de LLl", clL., p. 136.

43
Ln consecuencla, y en la medlda en que la cuesLln no es esenclalmenLe de respeLo a
los derechos de los cludadanos, aunque sl haya derlvaclones evldenLes para ellos, ha
de anallzarse desde una pLlca que LraLe de esLablecer el marco de lncenLlvos
correcLos para la acLuacln admlnlsLraLlva en Llempos de resLrlcclones. arece sensaLo,
por ello, lmponer el pago, al menos, en el mlsmo e[erclclo presupuesLarlo o como
mucho en el slgulenLe, lo que es una obllgacln que va ms all del mero depslLo
acLualmenLe conLenldo en la ley, de[a un margen Lemporal para la LramlLacln y
conclusln de los expedlenLes exproplaLorlo y de [usLlpreclo e lncluso, con un slsLema
gll de valoracln, permlLlrla que Loda conLroversla respecLo de la mlsma quedara
susLanclalmenLe venLllada en esos Llempos (aunque esLe, como es evldenLe, es un
Lema que requlere de ulLerlor anllsls, que slgue a conLlnuacln para cerrar esLe
Lraba[o por sus evldenLes lmpllcaclones econmlcas). Asl:
HT \< 4K;>6<=>?5 :8 @<64 85 8; 8Z87=>=>4 @789R@R89E<7>4 =45 =<764 < ;49 C<K8789
:89E>5<:49 < 8949 D8589E8789 4G =4D4 DR=C4G @789R@R89E<:49 85 8; 8Z87=>=>4
9>6R>85E8 supone un e[erclclo de conLencln y rlgor que, desde el momenLo en
que se cuenLe con un slsLema de esLableclmlenLo del [usLlpreclo que permlLa
hacer operaLlva esLa exlgencla en esos plazos obllgarla a las AdmlnlsLraclones
ubllcas a un comporLamlenLo ms responsable en maLerla de lnversln y obra
publlca, sln poslbllldad de generar deudas y obllgaclones de pago fuLuras para
la saLlsfaccln de necesldades acLuales, en slnLonla con los prlnclplos
consLlLuclonales y europeos que en esLos momenLos obllgan a Lspana a un
deLermlnado comporLamlenLo en maLerla flscal y presupuesLarla.
LT ,8 R5< 4K;>6<=>?5 85 89E8 985E>:4 54 98 :8:R=8 8; 78=454=>D>85E4 :8;
:878=C4 <; @78F>4 @<64 @<7< ;49 8O@74@><:49G pero sl se consLlLuye un margen
de Llempo ms que razonable en el que pueden asplrar a ver saLlsfecha la
lndemnlzacln, lo que no slo supone el escrupuloso cumpllmlenLo de las
obllgaclones emanadas de la ConsLlLucln y el Convenlo Luropeo de uerechos
Pumanos slno que adems me[ora noLablemenLe la poslcln de los parLlculares
y la garanLla de su lndemnldad paLrlmonlal, lncluso a efecLos de moneLarlzacln
del credlLo con la AdmlnlsLracln, slempre mucho ms fcll de lograr con un
plazo Lemporal claro y llmlLado en que ha de hacerse efecLlvo que en ausencla
del mlsmo.


44
3T 3<;47<=>4589G >5E878989 :8 #9E<:4 J :>5]D>=<9 :8 D87=<:4

X">+* >$A">3 ;">+* &$ <$*-"&+ % 8/" B8*,2)*8&$/-," +CB$9+*"
un aspecLo esenclal lndlsolublemenLe unldo a la exproplacln y, en esLe caso sl,
someLldo a una enorme polemlca y dlscusln enLre la comunldad [urldlca, es el
referldo a la valoracln de los blenes exproplados y muy especlalmenLe el que Llene
que ver con la mlsma cuando afecLa a blenes lnmuebles (parLlcularmenLe suelo no
urbanlzado). Las lmpllcaclones econmlcas para el LsLado de que se opLe por un
modelo de esLrlcLa compensacln del valor de lo exproplado a parLlr de preclos de
mercado o que se module la mlsma con crlLerlos dlferenLes, lncluso con la expllclLa
vocacln de compensar de manera proporclonal y [usLa al valor de lo exproplado pero
no necesarlamenLe por Loda su cuanLla, son evldenLes. SanLamarla asLor por e[emplo,
expllca ablerLamenLe algo que no de[a de ser un secreLo a voces: el modelo de
valoraclones espanol, al opLar slsLemLlcamenLe por LraLar de aparLarse de la
valoracln de mercado, ha Lenldo como uno de sus ob[eLlvos abaraLar la obra publlca
debldo a las dlflculLades de un LsLado como el nuesLro para allegar recursos por la vla
cannlca (la presln flscal) para flnanclarlas
107
. Cue lo haya hecho por mecanlsmos
que, como veremos, puedan ser consLlLuclonales no qulLa para que el hecho de
obLener blenes (suelo, en esLe caso) a un preclo lnferlor al de mercado, [unLo a las
venLa[as de Lesorerla evldenLes que reporLa, conlleve Lamblen clerLas zonas de
sombras y grlses. un conLexLo como el acLual, en el que se pueden ldenLlflcar facLores
que apunLan a la lnexlsLencla de presln especulaLlva sobre el suelo en los prxlmos
anos, unldo a una profundlslma deflacln en los preclos de mercado, asl como la
lnnecesarledad de ocupar demaslado suelo para obras publlcas e lnfraesLrucLuras dado
el nlvel de doLacln exlsLenLe ya en Lspana, puede ser un buen momenLo para revlsar
la convenlencla de esLe modelo, aun asumlendo las penurlas econmlcas a las que se
van a enfrenLar nuesLras AdmlnlsLraclones en los prxlmos anos.
Ll prlmer problema de que no se valoren clerLos blenes a preclos de mercado u
homologables a los mlsmos es que supone una aparenLe conLradlccln con nuesLros
prlnclplos consLlLuclonales en la maLerla o, al menos, con su ms lnLulLlvo

107
!.A. SanLamarla asLor, en erspecLlvas de reforma de la leglslacln exproplaLorla", clL., p.12.
!usLlflcando esa capacldad de la AdmlnlsLracln para lmpulsar pollLlca flscal y redlsrlbuLlva por medlo de
la reba[a del [usLlpreclo, vese !.L. vlllar alasl, La Lranslacln del [usLum preLlum a la esfera de la
exproplacln forzosa", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 43, 1964, pp. 183-186.

43
enLendlmlenLo asoclado a una clerLa ldea de [usLlcla maLerlal que como dlce 8ano
Len respalda la conclusln de que el preclo que deba pagarse por la exproplacln sea
equlvalenLe al valor de mercado en el momenLo de produclrse esLa y que Lal valor se
corresponda con el valor de susLlLucln del blen
108
, como ha senalado
LradlclonalmenLe nuesLra docLrlna y suele defender el 1rlbunal Supremo (cuesLln
dlsLlnLa es que luego sea ms o menos comple[o, segun los casos, deLermlnar ese
valor). Ln el seno de esLa conslderacln en purldad meLa[urldlca nacen las razones que
expllcan la relLerada y obsLlnada [urlsprudencla de nuesLros Lrlbunales, encabezados
por el 1rlbunal Supremo, que LradlclonalmenLe han buscado frmulas para ob[eLar a su
obllgacln de cumpllr y apllcar aquellas normas desLlnadas a maLlzar, deblllLar o llmlLar
esa valoracln de mercado por medlo de la lnLroduccln de dlferenLes crlLerlos
valoraLlvos con vocacln ob[eLlvadora
109
. Asl, la apllcacln de la Ley del Suelo de 1936
se busca evlLar con el slsLemLlco recurso al arL. 43 LLl como vla de escape para lograr
clerLa llberLad esLlmaLlva por la vla de la comparacln, la expresa recLlflcacln legal a
esLas prcLlcas por medlo de la Ley de valoraclones de 1962 es respondlda con la
conoclda [urlsprudencla que dlsLlngulr enLre exproplaclones urbanlsLlcas y las que no
lo son (para las que se enLender que no rlge y que pueden en consecuencla segulr
slendo valoradas con crlLerlos ms cercanos a los de mercado), que a su vez se
preLende conLener con la nueva recLlflcacln unlflcadora operada por la Ley del Suelo
de 1990
110
, por su parLe conLradlcha por senLenclas que se apoyan en Lodo Llpo de
razones para obvlarla (desde el argumenLo de la creacln de cludad"
111
a su

108
!.M. 8ano Len, urbanlsmo y exproplacln: reflexlones sobre el anLeproyecLo de modlflcacln de la
Ley de Lxproplacln lorzosa", en !" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2"I E/J>,2,2 % )$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<",
MlnlsLerlo de Paclenda, 2003, pp. 223.
109
Sln embargo, no convlene perder de vlsLa la fuerza de esLas conslderaclones lnLulLlvas, meLa[urldlcas,
pero soclalmenLe muy exLendldas y con una Lradlcln de lnfllLracln [urldlca noLable. lensese, por
e[emplo, en que la ldea de que el [usLlpreclo habla de consLlLulr una canLldad que equlvallera al valor del
blen exproplado puede rasLrearse desde el uerecho romano, como senala v. onLe Arrebola, La
exproplacln forzosa en la consLruccln de vlas publlcas romanas a la luz de la leglslacln munlclpal y
colonlal", en D$;,29" O$/$*"> &$ H$*$-?+ D+<"/+, p. 31 y las referenclas alll clLadas.
110
vease esLa evolucln en M. Llorens lerrer, La evolucln hlsLrlca de las valoraclones del suelo en el
uerecho urbanlsLlco espanol", en !" ")>,-"-,./ &$> 2,29$<" &$ ;">+*"-,+/$2 &$ >" !$% &$ U8$>+, ALeller,
2011, pp. 163-230, !.M. Serrano Alberca, '> H$*$-?+ &$ F*+),$&"&3 >" '()*+),"-,./ % >" X">+*"-,./ &$>
U8$>+, 2 ed., 1homson-Aranzadl, 2003, pp 426-433 y pp. 433462 (sobre la LS 1990 y 18 1992) y 462-344
(LS 1998), o en !.8. lernndez 1orres, '298&,+ N/9$A*"> &$ >"2 '()*+),"-,+/$2 ]*C"/:29,-"2, 1homson-
Aranzadl, 2003, pp. 223-263. Sobre la evolucln en maLerla de valoraclones, con un anllsls deLallado
con la [urlsprudencla referlda a los LexLos legales del momenLo y a su lnLerpreLacln, vease l. Sosa
Wagner (ulrecLor), '()*+),"-,./ 0+*1+2" % '()*+),"-,+/$2 ]C"/:29,-"2, Aranzadl, 1998.
111
una [urlsprudencla anallzada por l.!. !lmenez de Clsneros Cld y !. Agudo Conzlez, '()*+),"-,./ %
A*"/&$2 ,/=*"$29*8-98*"2I '> &$C"9$ B8*:&,-+ 2+C*$ >" ;">+*"-,./ &$ >+2 9$**$/+23 MonLecorvo, 2003. vease
Lamblen !.8. lernndez 1orres, '298&,+ N/9$A*"> &$ >"2 '()*+),"-,+/$2 ]*C"/:29,-"2, clL., pp. 317-328, y
!.M. 8ano Len, urbanlsmo y exproplacln: reflexlones sobre el anLeproyecLo de modlflcacln de la Ley
de Lxproplacln lorzosa", clL., pp. 226-227. ara 1. 8. lernndez 8odrlguez, La nueva Ley 8/2007, de 28
de mayo, de Suelo: valoracln general", clL., p. p. 13 esLa [urlsprudencla ha Lenldo mucho que ver con la

46
maLlzacln en operaclones con beneflclarlos prlvados y que emplean el suelo para
flnes lucraLlvos
112
y al empleo de Loda suerLe de escorzos lnLerpreLaLlvos que buscan
vlas de escape, lncluyendo algunos Lan dlrecLos o slnceros como la vuelLa al arL. 43 LLl
por enLender que es la unlca manera de obLener un preclo [usLo
113
). la dlnmlca es
slempre la mlsma
114
: nuesLros Lrlbunales no se slenLen cmodos apllcando valores
senslblemenLe dlferenLes a los de mercado cuando valoran el suelo a efecLos
exproplaLorlos
113
. La cuesLln es que esLa slLuacln, en la que las valoraclones
fuerLemenLe deflacLadas luego acaban slendo slsLemLlcamenLe revlsadas, sl no se
puede conLener, acaba slendo Lamblen muy per[udlclal para los lnLereses de la
Paclenda ubllca. orque a los problemas ya comenLados de lncremenLos derlvados de
reLrasos, ocupaclones con preLerlcln del pago y dems se anaden las que son
consecuencla de suceslvos revolcones [udlclales, que causan problemas de Lodo Llpo a
los lnLereses publlcos (desde encareclmlenLos Lremendos en obras publlcas a
slLuaclones como rescaLes de conceslonarlos a cargo del Lrarlo publlco que hemos

reforma legal sln que ello fuera en purldad necesarlo, pues a su [ulclo la nueva redaccln dada al arLlculo
23 de la anLlgua LS 6/1998, de 13 de abrll, por el arLlculo 104 de la Ley 33/2002, de 30 de dlclembre,
habla resuelLo el problema en maLerla de lnfraesLrucLuras. uesde ese momenLo hay una consolldada
llnea [urlsprudenclal que llmlLa la elevacln de [usLlpreclos por razn de conformar expansln urbana a
los casos de carcLer munlclpal u obras donde las AdmlnlsLraclones ubllcas hayan acordado adscrlblr el
suelo a un concreLo mblLo de acLuacln, como esLablece adems el arL. 190 bls de la Ley 33/2003 de
paLrlmonlo de las AdmlnlsLraclones ubllcas desde la reforma en ese senLldo lnLroduclda por la LS,
reaflrmndola. vease por e[emplo la S1S de 28 de mayo de 2010. arad[lcamenLe, !.A. Medlna del
CasLlllo, en !. Conzlez erez (ulrecLor), L+<$/9"*,+2 " >" >$% &$> 28$>+I !$% ^R_``a3 &$ _^ &$ <"%+, clL.,
p. 1010, aflrma que el acLual arL. 21.2 LS es plenamenLe compaLlble con esLa [urlsprudencla por analogla
a la meLodologla valoraLlva del acLual arL. 23.1 LS, lo que demuesLra que frenLe a casl cualquler LexLo
legal una docLrlna y [urlsprudencla renuenLes a acepLar las valoraclones ale[adas de preclos de mercado
enconLrarn argumenLos e lnLerpreLaclones de los LexLos legales que permlLan vlas de escape.
112
!.M. 8ano Len, urbanlsmo y exproplacln: reflexlones sobre el anLeproyecLo de modlflcacln de la
Ley de Lxproplacln lorzosa", clL., pp. 227-229.
113
l. MarLlnez de lsn Aparlclo y !. Conzlez erez, en !. Conzlez erez (ulrecLor), L+<$/9"*,+2 " >" >$%
&$> 28$>+3 !$% ^R_``a3 &$ _^ &$ <"%+, vol. ll, clL., pp. 964-963, se refleren por e[emplo a las S1S de 27 de
enero de 1997 y de 21 de [unlo de 1997, que slguen LraLando de eludlr la apllcacln a las exproplaclones
de los rlgldos crlLerlos de valoracln de la Ley del Suelo para acudlr a reglas ms prxlmas a la equldad y
la llberLad valoraLlva que la aproxlmen al preclo de mercado. v. lvarez Carcla, Las garanLlas
consLlLuclonales de la exproplacln forzosa", clL., pp. 22 menclona Lamblen en esLe senLldo la S1S de
1rlbunal Supremo de 17 de novlembre de 1994 que negaba el carcLer supleLorlo del arL. 43 LLl,
lndlcando que se podla acudlr dlrecLamenLe a el argumenLando que en ocaslones esLa vla es la unlca
manera de lograr una valoracln adecuada.
114
1. 8. lernndez 8odrlguez, La nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo: valoracln general", en
D$;,29" O$/$*"> &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+, n 13, 2007, p. 14.
113
Sobre esLa pulsln de fondo y la buqueda de espaclos de llberLad valoraLlva para vencerla, vease 8.
Aranda Carles, en Y"/8"> &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2" de la Abogacla del LsLado, clL., pp. 680-684 y 1.
CulnLana Lpez, !usLlpreclo exproplaLorlo", en H,--,+/"*,+ &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+, lusLel, 2003, p.
1434-1437.

47
Lenldo ocasln de padecer y que han supuesLo un enorme per[ulclo econmlco para el
LsLado)
116
.
Asumldo el enorme per[ulclo que supone para los lnLereses publlcos un modelo como
el senalado, es obvlo que caben dos soluclones. 8len lograr una frmula que consLrlna
deflnlLlvamenLe a los [ueces y los fuerce a apllcar los valores legales aun en el caso en
que no colncldan susLanclalmenLe con crlLerlos de mercado, blen lograr una solucln
que, con Lodos los maLlces que se qulera, sea ms coherenLe con esa ldea de [usLlcla
maLerlal dlfusa que parece laLlr en Loda esa [urlsprudencla y garanLlce al menos una
mlnlma prevlslbllldad. Ll slsLema de valoraclones de la nueva Ley de Suelo (Ley 8/2007,
de 28 de mayo, con LexLo deflnlLlvo publlcado por 8eal uecreLo LeglslaLlvo 2/2008, de
20 de [unlo, por el que se aprueba el LexLo refundldo de la ley de suelo, en adelanLe
LS
117
), reclenLemenLe desarrollado por el correspondlenLe 8eglamenLo de valoraclones
(en adelanLe 8v)
118
opLa, como es la Lnlca ms reclenLe en Lspana, por la prlmera
opcln y consLlLuye el ms reclenLe lnLenLo de apunLalar un modelo de ob[eLlvacln.
Se LraLa de una nueva vuelLa de Luerca, pero mucho ms desarrollada LecnlcamenLe, al
crlLerlo Lradlclonal. no obsLanLe, las poslbllldades de que logre sus ob[eLlvos no son
demasladas sl prevlamenLe no se resuelve la lncoherencla esLrucLural que alLera y
condlclona Lodo el esquema legal, deblllLando Lodo el andamla[e a parLlr del cual se
preLende consLrulr la solucln.

!" 9*"&,-,+/"> ?,)+-*$2:" >$A"> $2)"P+>" $/ <"9$*," &$ )"9*,<+/,">,1"-,./ &$ )>82;">:"2
La leglslacln en maLerla de exproplacln forzosa en Lspana, en su lnLerseccln con la
norma urbanlsLlca, aparece a poco que se anallce con un mlnlmo de aLencln como
exLraordlnarlamenLe hlpcrlLa. !unLo a la aflrmacln de la ldea de que el [usLlpreclo ha
de garanLlzar la lndemnldad paLrlmonlal del exproplado que laLe en la LLl y en las
proplas leyes, en sus Lxposlclones de MoLlvos y que reverbera en las garanLlas
consLlLuclonales, las normas urbanlsLlcas han venldo LraLando de encorseLar, con
dlversos mecanlsmos y procedlmlenLos ,la deLermlnacln del valor, preLendlendo
ob[eLlvarlo en la medlda de lo poslble y reba[ndolo por medlo de la exclusln legal de

116
l. urla lernndez, erspecLlvas de reforma de la ley de exproplacln forzosa", clL., p. 30, se reflere
por esLe a esLa dlnmlca [urlsprudenclal como una de las cuesLlones que una reforma legal habrla de
aLa[ar.
117
osLerlormenLe modlflcado en algunos de sus precepLos en 2008, 2010 y 2011 (respecLlvamenLe por
Ley 2/2008, Ley 6/2010, 8eal uecreLo-Ley 6/2010 y el 8eal uecreLo-Ley 8/2011).
118
8eal uecreLo 1492/2011, de 24 de ocLubre, por el que se aprueba el 8eglamenLo de valoraclones de
la Ley de Suelo, publlcado en 8CL de 9 de novlembre de 2011.

48
la lncorporacln al valor del blen de las expecLaLlvas de revalorlzacln del mlsmo, con
base en el arL. 47 CL y en la propla LLl (arL. 36.1), ldea recoglda y exLremada por la
vlgenLe LS
119
y ello aunque conformen a efecLos de mercado la valoracln del blen,
aunque esLen plena y naLuralmenLe lncorporadas al valor de mercado del mlsmo
120
.
La hlpocresla del slsLema radlca en la lmposlbllldad (y de ahl las reLlcenclas [udlclales a
apllcarlo de forma auLomLlca) de conclllar esa exclusln con cualquler meLodo que
aflrme que el valor [usLo de un blen es el que permlLa la susLlLucln del mlsmo, pues la
lglca de mercado, al lnclulr algunas de las expecLaLlvas (o no, dependlendo de los
casos) funclona con un crlLerlo radlcalmenLe dlferenLe. La hlpocresla se agudlza
cuando la reLrlca que lnforma la ley y que aflrma que valorar seme[anLes expecLaLlvas
supone acepLar que el propleLarlo de suelo se quede con unas plusvallas que genera
en realldad la accln admlnlsLraLlva no supone, sln embargo, la exclusln del
propleLarlo de las revalorlzaclones y plusvallas en el seno del proceso urbanlzador
donde esL plenamenLe asumlda la paLrlmonlallzacln de los mlsmos (por mucho que
no lnLegra y flscalmenLe gravada por vlas dlrecLas e lndlrecLas, es obvlo que al
propleLarlo, al flnal, le queda una conslderable parLe de la mlsma)
121
. Asl, Lenemos un
slsLema profundamenLe lncoherenLe porque:

119
Como es sabldo, la LLl excluye expresamenLe de la valoracln las plusvallas que sean consecuencla
del plano o proyecLo de obras que dan lugar a la exproplacln, asl como aquellas que sean prevlslbles en
el fuLuro como consecuencla de las mlsmas (arL. 36.1 LLl). Ln esLa mlsma llnea se slLua el arL. 20 de la
Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, que se qulere unlca norma vllda para las valoraclones
urbanlsLlcas Lras la modlflcacln operada en la LLl por esa mlsma norma de modo el hoy vlgenLe arL.
43.2 LLl declara expllclLamenLe la lnapllcabllldad del arL. 43.1 LLl para las exproplaclones de lnmuebles,
en cualquler caso, con la lnLencln de cerrar defllLlvamenLe la puerLa a las senLenclas que Lodavla
acudlan al precepLo. ara M. vaquer Caballerla, ConsLlLucln, Ley del Suelo y ordenamlenLo LerrlLorlal y
urbanlsLlco", en D$;,29" O$/$*"> &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+, n 13, 2007, p. 1, la clave de la Ley de Suelo
y de precepLos como esLos hay que buscarla preclsamenLe en el arL. 47 CL, que ordena a los poderes
publlcos la uLlllzacln del suelo de acuerdo con el lnLeres general para lmpedlr la especulacln, en
armonla con la prevlsln del 128.1 CL de que Loda la rlqueza del pals en sus dlsLlnLas formas y sea cual
fuere su LlLularldad esL subordlnada al lnLeres general, lo que obllga a regular lnLensamenLe el suelo
Lenlendo en cuenLa esos flnes consLlLuclonales, deslncenLlvando la especulacln e lmpldlendo la
aproplacln prlvada de plusvallas. Adems de [urldlcos, a su [ulclo exlsLen adems facLores econmlcos
muy poLenLes que [usLlflcan una regulacln desde esLe prlsma, como son las lmporLanLes exLernalldades
que genera la Lransformacln de suelo y el hecho de que la especulacln sobre blenes lnmuebles,
someLlda a reglas de mercado y a[ena a Loda regulacln publlca, le[os de correglr los clclos los exacerba
(p.3) con las consecuenclas no demaslado aforLunadas que en Lspana hemos Lenldo ocasln de
consLaLar en Llempos reclenLes.
120
!.M. 8ano Len, Las valoraclones del suelo", en D$;,29" O$/$*"> &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+3 n 13,
2007, se lncllna por ello por un modelo de ob[eLlvacln argumenLando que es la unlca manera de
ellmlnar esLas expecLaLlvas, que a su [ulclo no forman parLe del valor del lnLrlnseco del suelo y que por
ello no lnLegran la garanLla exproplaLorla, del valor del blen. 8esulLa obvlo, en efecLo, que el mercado, sl
exlsLen, las va a conLemplar en su valoracln.
121
ue prlnclplo de parLlclpacln en las plusvallas como elemenLo bslco del nuevo uerecho
urbanlsLlco llega a hablar !.M. Serrano Alberca, '> H$*$-?+ &$ F*+),$&"&3 >" '()*+),"-,./ % >" X">+*"-,./

49
- sl la leglslacln permlLe el propleLarlo paLrlmonlallzar buena parLe de las
plusvallas derlvadas de una operacln de Lransformacln urbanlsLlca, es
lnevlLable que el preclo de mercado las lncluya Lamblen (al menos hasLa el
umbral exacLo de su prevlsble o desconLada paLrlmonlallzacln) pues ese
derecho a parLlclpar de las mlsmas (aunque sean poLenclales y fuLuras) forma
parLe del con[unLo de aLrlbuclones y derechos reconocldos por el
ordenamlenLo [urldlco al propleLarlo del blen
122
,
- sl una exproplacln no se aproxlma al preclo de mercado del blen es ms que
dudoso que podamos enLender cumpllda la exlgencla de lndemnldad, en la
medlda en que, como no es compllcado de enLender, va a lmposlblllLar la
adqulslcln de un blen que susLlLuya al exproplado y que Lenga unas
caracLerlsLlcas que lo hagan homologable a esLe ulLlmo
123
,
- las expecLaLlvas valoradas por el mercado se corresponden con las
poslbllldades efecLlvas de renLablllzacln del aprovechamlenLo que el leglslador
concede a los propleLarlos que urbanlzan, y nada Llenen que ver en purldad a
efecLos de comporLamlenLo del mercado con las expecLaLlvas de revalorlzacln
asocladas a la obra o acLuacln reallzada por la propla AdmlnlsLracln, ya sea al
urbanlzar, ya al lnLervenlr en maLerla de lnfraesLrucLuras,
- no parece en nlngun caso razonable que el cludadano sea LraLado de modo
dlferenLe segun le exproplen o no y, en el caso de la nueva ley de Suelo,
dependlendo de un facLor Lan a[eno a su paLrlmonlo [urldlco como es el hecho
de que qulen le exprople sea el LsLado para reallzar lnfraesLrucLuras o que su

&$> U8$>+, 2 ed., 1homson-Aranzadl, 2003, pp. 149-131. vease Lamblen L. MarLlnez vzquez de CasLro,
!" )*+),$&"& $/ >"2 >$%$2 &$ 28$>+, 1homson-ClvlLas, 2004.
122
1. 8. lernndez 8odrlguez, La nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo: valoracln general", clL.,
n 13, 2007, p. 10, cuesLlona por esLe moLlvo que la verdadera slgnlflcacln del arL. 36 LLl slgnlflque
exclulr valoraclones ya desconLadas por el preclo de mercado, lnLerpreLando que se reflere a la
prohlblcln de lnclulr gananclas, revalorlzaclones y plusvallas fuLuras que provoquen que el preclo de
mercado del blen se lncremenLe Lodavla ms en el fuLuro, a ralz de la lnLervencln de la AdmlnlsLracln,
con apoyo en la lnLerpreLacln de normas seme[anLe de uerecho comparado. Ln senLldo conLrarlo, !.M.
8ano Len, urbanlsmo y exproplacln: reflexlones sobre el anLeproyecLo de modlflcacln de la Ley de
Lxproplacln lorzosa", clL., sosLlene que la anomalla espanola es preclsamenLe haber permlLldo
hlsLrlcamenLe la lnLegracln de esas plusvallas en el [usLlpreclo en conLra de lo que es la norma
comparada.
123
M. luerLes, La lndemnlzacln exproplaLorla o [usLo preclo", en l. Sosa Wagner (ulrecLor),
L+<$/9"*,+2 " >" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2", Aranzadl, 1999, pp. 2224-223, expllca que una cosa es no
lncremenLar el preclo de los blenes con los poslbles beneflclos derlvados de una fuLura urbanlzacln y
oLra el negar que es un hecho lnconLesLable que la conLlnua expansln de cludades y asenLamlenLos
urbanos generan unas expecLaLlvas que se lncorporan al valor del blen, de modo que sl se qulere
garanLlzar ese valor de susLlLucln las flncas se han de valorar segun las clrcunsLanclas del momenLo en
que empez la exproplacln del blen, lo que puede lnclulr ya unas expecLaLlvas urbanlsLlcas.

30
paLrlmonlo sea lncorporado a un proceso de urbanlzacln con parLlclpacln y
proLagonlsmo de agenLes prlvados, nlnguna lglca que se preLenda anclada en
el prlnclplo de lndemnldad puede enLender esLa slLuacln
124
.
Ln el fondo Lodo el problema se reduce a una ldea muy sencllla. no es sosLenlble un
slsLema consLruldo sobre la aflrmacln de que la plusvalla la genera el LsLado y que
por ello no puede aproplrsela el parLlcular y (que por ello nlega Lodo elemenLo
asoclado a las mlsmas sean poLenclales, hlpoLeLlcas, fuLuras.) cuando se LraLa de
valorar blenes a efecLos exproplaLorlos sl a la hora de la verdad permlLe la
paLrlmonlallzacln de gran parLe de las plusvallas al urbanlzar (por mucho que clerLas
obllgaclones, ceslones e lmpuesLos hagan que no se lnLegre en el paLrlmonlo del
propleLarlo el 100 de las mlsmas y que el LsLado, en efecLo, parLlclpe en parLe de
ellas). orque el mercado lnevlLablemenLe descuenLa esLa poslbllldad de aproplacln y
la lnLegra en la valoracln de los blenes lnmuebles a parLlr de la poslbllldad (sea
cercana o remoLa) de que efecLlvamenLe la Lransformacln urbanlsLlca se produzca en
el fuLuro. ero el hecho de que no haya nlnguna acLuacln prevlsLa no qulLa que las
mlsmas, en cuanLo efecLlvamenLe reconocldas por el ordenamlenLo, no pueden slno
lnflulr en el valor de mercado del blen. Ls senclllamenLe lmposlble que no sea asl. Con
los problemas que ello genera sl se LraLa de vlncular las valoraclones urbanlsLlcas y las
exproplaLorlas en seme[anLe marco de confusln elemenLal, generando un confllcLo
que lndefecLlblemenLe provoca blen que la norma se quede corLa para las valoraclones
urbanlsLlcas (negando Loda plusvalla al propleLarlo y a[usLando la valoracln a la del
blen ayuno de Loda expecLaLlva), blen lnsLrumenLe slsLemas de penallzacln dlversa
para evlLar que se pase de frenada con las valoraclones exproplaLorlas (algo que los
[ueces Llenen Lendencla a revlsar). MlenLras se preLenda exclulr las plusvallas de la
valoracln exproplaLorla, manLener un modelo unlLarlo de valoraclones en ambos
casos y a la vez asegurar la parLlclpacln del propleLarlo en las plusvallas urbanlsLlcas
cuando se Lransforma el suelo, el problema es lnsoluble
123
. Se LraLa, en Lodo caso, de

124
Ls de uso corrlenLe para referlrse a esLa consecuencla la comparacln con una suerLe de loLerla
negaLlva donde a unos cludadanos se les LraLa de una manera y a oLros de oLra debldo a los deslgnlos
del planlflcador y del acLuar admlnlsLraLlvo. Muy crlLlco con ello !.8. lernndez 1orres, La apllcacln del
slsLema de valoraclones de la ley de suelo", en !" ")>,-"-,./ &$> 2,29$<" &$ ;">+*"-,+/$2 &$ >" !$% &$
U8$>+, ALeller, 2011, pp. 39-63. Ls slgnlflcaLlvo que esLe carcLer per[udlclal de que la gesLln urbanlsLlca
sea reallzado por exproplacln lleva a enLender que por apllcacln de los prlnclplos de proporclonalldad
y necesldad slo sea poslble recurrlr a la mlsma uLlllzndola como lnsLrumenLo cuando no sea poslble
acudlr a oLras alLernaLlvas menos leslvas (acLuaclones no renLables, urgencla.) como expllca !.M. 8ano
Len, H$*$-?+ ]*C"/:29,-+ L+<G/, clL., pp. 274-276. Sobre los supuesLos en que la exproplacln esL
normaLlvamenLe conLemplada como ulLlmo recurso o se preven e lncenLlvan alLernaLlvas a la mlsma, 8.
lernndez 8auLlsLa, !"2 ">9$*/"9,;"2 " >" '()*+),"-,./ 0+*1+2"3 clL., pp. 103-139.
123
Serla poslble, en el fondo, desvlncular una y oLra valoracln, pues cumplen funclones seme[anLes
pero en el fondo dlferenLes (lndemnldad en un caso, servlr de base a normas de reparLo en el oLro). Con

31
una made[a enmaranada, de un confllcLo lnsoluble en sus coordenadas acLuales que
corresponde desenredar al leglslador esLaLal renunclando a alguno de los verLlces de
esLe Lrlngulo lmposlble de conclllar
126
. ueberla hacerlo Lenlendo claro, anLes de
cualquler oLra cosa, que llmlLes consLlLuclonales derlvados del derecho de propledad
no puede Lraspasar en maLerla de respeLo a la lndemnldad del propleLarlo exproplado
y, a parLlr de ese punLo, asumlendo hasLa dnde qulere llegar en su reconoclmlenLo, sl
asplra a segulr reconoclendo o no plusvallas a los propleLarlos en los procesos
urbanlzadores y, en ulLlmo lugar, sl consldera que las valoraclones para una
exproplacln han de ser necesarlamenLe o no las mlsmas que las urbanlsLlcas. ero no
puede preLender mezclarlo Lodo de modo lncoherenLe como hasLa ahora. ara LraLar
de consLrulr una alLernaLlva es convenlenLe por ello llusLrar, anLes de nada, sobre esLos
aspecLos.

X">+* B829+ % A"*"/9:" $()*+),"9+*," $/ >" L+/29,98-,./
lanLeado el confllcLo y la profunda lncoherencla del modelo, queda anallzar hasLa que
punLo enLra en collsln con la propla leLra de la ley o con el esplrlLu de nuesLro marco
consLlLuclonal esLa preLensln de valoracln ob[eLlva deflacLadora. Convlene en
deflnlLlva averlguar sl el slsLema que venlmos consLruyendo desde hace Llempo,
adems de lnconvenlenLe y perLurbador, es lnconsLlLuclonal. ara lo cual resulLa

arreglo a las necesldades del proceso urbanlsLlco es perfecLamenLe poslble enLender que el reparLo
[usLo puede dlscrlmlnar la parLlclpacln en los beneflclos del proceso, es declr, obllgar a una serle de
propleLarlos, por unas razones u oLras, como ya hace la leglslacln vlgenLe, a Lener unas mayores cargas,
a parLlr de crlLerlos ob[eLlvos que, como es sabldo, Llenen que ver con el Llpo de suelo. Cue la dlferencla
afecLe a la valoracln o a las cargas exlgldas para paLrlmonlallzar los derechos derlvados del proceso
urbanlzador es una cuesLln de Lecnlca leglslaLlva (es poner la dlferencla anLes o despues, al fln y al
cabo, pero el resulLado no de[a de ser el mlsmo desde la perspecLlva de la equldlsLrlbucln a la hora de
Lransformar suelo). Ahora blen, de ello se deduce que el leglslador esLaLal podrla lnsLrumenLar un
slsLema dlferenLe en el que el reparLo de beneflclos y cargas, a dlferencla de cmo ocurre en la
acLualldad, se reallzara por medlo de una valoracln de suelo que aLendlera a su dlferenLe cualldad.
Sobre la cuesLln de la dualldad valoraLlva, vease el Lraba[o de . Carcla Manzano, La dualldad
valoraLlva y las exproplaclones urbanlsLlcas". uecldldamenLe a favor de un modelo unlLarlo, !.M. 8ano
Len, urbanlsmo y exproplacln: reflexlones sobre el anLeproyecLo de modlflcacln de la Ley de
Lxproplacln lorzosa", clL., pp. 219-222. reclsamenLe esLe facLor es para L. are[o Alfonso, Ll nuevo
marco general que para la ordenacln LerrlLorlal y urbanlsLlca deflne la Ley 8/2007 de Suelo", en D$;,29"
O$/$*"> &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+, n 13, 2007, pp. 21-22, clave en la slnLonla consLlLuclonal del nuevo
slsLema de valoracln, por consLlLulr una Lraduccln dlrecLa de la comblnacln de la doble dlferenclacln
de las slLuaclones del suelo y de los reglmenes de la propledad y de las acLuaclones de Lransformacln
urbanlsLlca, sumada al prlnclplo de no paLrlmonlallzacln $( "/9$ de la edlflcabllldad que conduce a la
reaflrmacln de la unlversalldad del reglmen de valoraclones, que pasa a reglr ahora por lgual.
126
Ll 1C ha relLerado en muchas ocaslones la compeLencla esLaLal para esLablecer los elemenLos
esenclales para la deLermlnacln del [usLlpreclo LanLo en exproplaclones urbanlsLlcas como en
cualesqulera oLros casos (SS1C 61/1997, 164/2001, 14/2007), quedando [usLlflcado en el prlmero de los
casos por la relacln de la cuesLln con la compeLencla del arL. 149.1.1.

32
esenclal anallzar que ha de ser el preclo [usLo en una exproplacln segun nuesLro
marco legal y consLlLuclonal.
La propla LLl en su Lxposlcln de MoLlvos consldera esLa cuesLln un problema
caplLal, pero no expllclLa, qulzs por darlo por desconLado y LoLalmenLe consolldado en
nuesLra Lradlcln [urldlca, en que ha de conslsLlr el [usLlpreclo
127
. ara el 1rlbunal
ConsLlLuclonal, a pesar del sllenclo del LexLo consLlLuclonal al respecLo, no cabe duda
de que la lndemnlzacln debe de corresponderse con el valor real de los blenes
exproplados, pues senala la S1C 166/1986, no hay oLra manera de garanLlzar un
razonable equlllbrlo enLre el dano exproplaLorlo y su reparacln (l! 13)
128
. A parLlr
de esLas aflrmaclones, que no podemos callflcar slno de vagas, es como se ha
consLruldo, sln embargo, el enorme consenso [urlsprudenclal y docLrlnal que aflrma
que esLe valor ha de ser el valor de susLlLucln, esLo es, el necesarlo para permlLlr la
adqulslcln de un blen equlvalenLe, de lguales caracLerlsLlcas al exproplado
129
, sln
merma alguna pero Lamblen sln obLencln de enrlqueclmlenLo alguno, pues carecerla
esLe de causa y serla, por ello, ln[usLo
130
.
AnLe la falLa de concrecln del marco [urldlco espanol en esLe punLo sl puede ayudar la
abundanLe [urlsprudencla del 1LuP, que se ha consLruldo lnducLlvamenLe a parLlr del
acervo europeo comun en la maLerla
131
. una [urlsprudencla donde se llsLan las

127
C. Arlno CrLlz, Lxproplaclones especlales y preclo [usLo", en !" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2"I E/J>,2,2
% )$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<", MlnlsLerlo de Paclenda, 2003, pp. 180-181, recuerda en esLe punLo la
solucln de !"2 )"*9,&"2 casLellanas, que obllgaban a que se pagara un buen preclo que habrla de ser
apreclado lmparclalmenLe por hombres buenos.
128
Ll conLenldo esenclal del derecho de propledad en la [urlsprudencla consLlLuclonal desde una
perspecLlva exproplaLorla ha sldo anallzado por !.M. 8odrlguez de SanLlago, Las garanLlas
consLlLuclonales de la propledad y de la exproplacln forzosa a los LrelnLa anos de la ConsLlLucln
espanola", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-"3 n 177, 2008, pp. 137-194.
129
una concepcln que !.L. vlllar alasl, La Lranslacln del [usLum preLlum a la esfera de la
exproplacln forzosa", clL., pp. 161-191, expllca que Llene un orlgen en en el fondo clvll y que acaba
slendo Lrasladada en prlmera lnsLancla al proceso exproplaLorlo en un conLexLo de prlmacla del uerecho
prlvado sobre el uerecho publlco pero que hace crlsls en el momenLo en que el moderno uerecho
admlnlsLraLlvo se lnsLlLuye como ordenador del LsLado y los cludadanos a parLlr de la aflrmacln del
lmperlo publlco. !.M. 8ano Len, H$*$-?+ ]*C"/:29,-+ L+<G/, clL. , pp. 388-390 esLlma a parLlr de la
amblguedad del 1rlbunal ConsLlLuclonal que ello permlLe al leglslador buscar meLodos de valoracln que
no garanLlcen el valor de mercado del blen slempre que sean razonables.
130
ara L. Carcla de LnLerrla y 1.8. lernndez, por e[emplo, el valor de susLlLucln ser el de mercado
que permlLe la adqulslcln de una cosa anloga a la perdlda en la exproplacln. Ln esLe senLldo
Lamblen v. lvarez Carcla, Las garanLlas consLlLuclonales de la exproplacln forzosa", clL., 2007, p. 14.
1amblen S. Munoz Machado, K*"9"&+ &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+ % H$*$-?+ FGC>,-+ O$/$*">, vol. lv,
lusLel, 2011, p. 876, apuesLa decldldamenLe por el mlsmo a parLlr de la consLaLacln de que el
paLrlmonlo del exproplado no debe sufrlr mermas como consecuncla de la exproplacln y ha de
manLenerse esLable. Sobre la relLerada [urlsprudencla que apoya esLa ldea, v. Lsculn alop, L+<$/9"*,+2
" >" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2", clL., pp. 291-293.
131
Sobre esLe acervo comun respecLo del reglmen de propledad del suelo en el uerecho comparado a
efecLos de valoraclones, vease !.M. Serrano Alberca, '> H$*$-?+ &$ F*+),$&"&3 >" '()*+),"-,./ % >"

33
llmlLaclones a la capacldad de exproplar que se enLlenden vedadas por el Convenlo
132
.
Segun esLe rgano, aunque es poslble lncluso llegar a acepLar exproplaclones sln
lndemnlzacln en clrcunsLanclas absoluLamenLe excepclonales (que no meramenLe
dlflclles o dellcadas) y por mucho que se aflrme que flnalldades leglLlmas de lnLeres
general podrlan [usLlflcar, aslmlsmo, una compensacln que no cubrlera el LoLal del
valor del blen, Lampoco serla admlslble un slsLema que supuslera un modelo general
de valoraclones LoLalmenLe desconecLado y fuera de proporcln con el valor ordlnarlo
de los blenes exproplados. 8esalLa 8arcelona Llop, en esLe senLldo, que las
poslbllldades de acepLar de forma ablerLa un valor lnferlor al de mercado no son

X">+*"-,./ &$> U8$>+, clL., pp. 36-36. Ll Lraba[o de !.M. 8ano Len, Aproxlmacln al reglmen [urldlco de
la exproplacln forzosa en lrancla, lLalla y Alemanla", clL, p. 220, que concluye que en los palses de
nuesLro enLorno es apreclable una Lendencla [urlsprudenclal a reconocer como valor de exproplacln
el de mercado, aunque presclndlendo slempre de las plusvallas generadas por la propla operacln
exproplaLorla. Ls slnLomLlco que LanLo la [urlsdlccln consLlLuclonal lLallana como la francesa hayan
sldo lnflexlbles cuando el leglslador ha esLablecldo lndemnlzaclones desproporclonadamenLe ba[as
respecLo del valor del blen. Ln el ordenamlenLo alemn, esLe ulLlmo es el crlLerlo predomlnanLe, slo
excepclonalmenLe se admlLe que se fl[e un valor dlsLlnLo al que el blen Lenga en el Lrflco ordlnarlo. La
SenLencla de la CorLe ConsLlLuclonal lLallana 3/1980 es especlalmenLe lnLeresanLe para el caso espanol
por cuanLo reacclona frenLe a una ley que habla exLremado la preLensln de lndependlzar el [usLlpreclo
de crlLerlos de mercado anudndolo, como en el caso de la acLual LS espanola, al valor agrlcola del
suelo.
ara ms deLalles sobre la regla esenclal francesa de la *V)"*"9,+/ ,/9VA*">$ &8 )*VB8&,-$, concedlendo
un ampllo poder de apreclacln al [uez para su clculo, A. 8ernard-M. Puyghe, '()*+),"9,+/ &$2 C,$/2, Le
MonlLeur, 2006, pp. 387-404. ueLalles sobre el modelo lLallano en A. llale-L. llale, H,*,99+ ]*C"/,29,-+,
xll Ldlzlone, Slmone, 2006. ara Alemanla vease L. SchmldL-Amann-l. Schoch (Ld.), M$2+/&$*$2
X$*S">98/A2*$-?9, W. ue CruyLer, pp. 340-344, sobre las bases consLlLuclonales de la garanLla en
maLerla de propledad y la necesldad de equlllbrlo enLre prlvacln e lndemnlzacln. La pauLa general, en
deflnlLlva, es el empleo del preclo de mercado como facLor ms o menos plvoLal, aunque pueda esLar
someLldo a correcclones, pero slempre excepclonales y muy maLlzadas. Ln general nlngun
ordenamlenLo [urldlco parece desear aparLarse en exceso del mlsmo. CuesLln dlsLlnLa, por supuesLo,
son las plusvallas aparecldas como consecuencla del proceso de urbanlzacln o con la Lransformacln de
la callflcacln.
Ll caso lngles, por su parLe, es Lamblen muy seme[anLe, como senala M A. Munoz Cul[osa, La
valoracln del suelo en lnglaLerra. '(,29,/A 82$ ;">8$ y 1exLo 8efundldo de la Ley de Suelo", en
E*-?,9$-98*$3 L,9% $/& '/;,*+/<$/9, n 9, 2009, pp. 23-43, un Lraba[o de enorme lnLeres pues la norma
espanola se reclama expllclLamenLe deudora del vle[o modelo lngles, un modelo que la auLora expllca
que ha evoluclonado, abandonada la preLensln de naclonallzar el suelo, hacla que el crlLerlo del valor
de mercado, modulado por reglas que lmplden la valoracln de varlaclones del Lerreno que pueden
Lener lugar como consecuencla del proyecLo de exproplacln pero que sl lncluye con normalldad el valor
de mercado derlvado de sus apLlLudes y poLenclalldades urbanlsLlcas, es Lamblen cenLral. vease Lamblen
respecLo del proceso de reforma lngles y la vuelLa al valor de mercado como crlLerlo esenclal, !. Clfreu
lonL, Los crlLerlos de deLermlnacln del [usLlpreclo exproplaLorlo en el uerecho lngles. La alLernancla
en la fl[acln del valor del suelo", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 133, 2001, pp. 383-413, y M
A. Munoz Cul[oa, '> )*+C>$<" &$ >" ;">+*"-,./ &$> 28$>+@ $> <+&$>+ ,/A>V2, Y+/+A*"=:" 46 &$ >" D$;,29"
E*"/1"&, &$ ]*C"/,2<+ % '&,=,-"-,./3 1homson-Aranzadl, 2007. Ll modelo es muy seme[anLe en oLros
ordenamlenLos [urldlcos anglosa[ones.
132
!. 8arcelona Llop, rlvacln de la propledad y exproplacln forzosa en el slsLema del Convenlo
Luropeo de uerechos Pumanos", clL., pp. 69-71, reflere que no se admlLen dllaclones en el pago,
[usLlpreclos no acLuallzados, lndemnlzaclones no compleLas, lnLereses lnsuflclenLes en caso de demora,
que por muchas razones de lnLeres general e lncluso beneflclos que puedan derlvarse para el
exproplado de la accln de la AdmlnlsLracln no se le lndemnlce.

34
demasladas y que Lal opcln es admlslble para el 1rlbunal slo en clrcunsLanclas muy
caracLerlzadas
133
. or mucho que los LsLados, lglcamenLe, Lengan clerLo margen para
deLermlnar cundo concurren esLas clrcunsLanclas su arblLrlo no es LoLal, por un lado,
y, por oLro, debe quedar expllclLada y [usLlflcada la referlda excepclonalldad, sln que
pueda enLenderse apllcable esLe supuesLo en caso de sllenclo o en los supuesLos
normales, ordlnarlos. Asl, por e[emplo, no cabe conslderar que meras conslderaclones
econmlcas o la lnLencln de lograr que las acLuaclones se hagan a un menor cosLe
permlLan una mlnusvaloracln general de las exproplaclones, pues se LraLarla de una
recLlflcacln de valores que afecLarla a slLuaclones por deflnlcln ordlnarlas y no
excepclonales. arece claro, en fln, que la norma general para el 1LuP ha de ser la
exlsLencla de una compensacln que permlLa enLender que por medlo de la mlsma se
esL efecLlvamenLe reparando, lndemnlzando por el menoscabo paLrlmonlal causado.
Lo que aunque no debe necesarlamenLe slgnlflcar que la valoracln haya de equlvaler
al valor de mercado, sl obllga al menos a manLener una relacln razonable con el
mlsmo
134
. Se LraLa de una [urlsprudencla, en deflnlLlva, muy pareclda a la de nuesLro
1rlbunal ConsLlLuclonal, pero que aclararla me[or los mrgenes de lndeLermlnacln en
los que se puede mover el leglslador a la hora de decldlrse por un modelo u oLro.

'> <+&$>+ &$ ;">+*"-,./ &,2$P"&+ )+* >" !$% &$ U8$>+ % 28 D$A>"<$/9+ &$ X">+*"-,+/$2
Con esLos mlmbres la LS ha consLruldo un slsLema de valoracln que se qulere ob[eLlvo
y que preLende desvlncular absoluLamenLe la valoracln de crlLerlos de mercado.
LspeclalmenLe (y es el punLo ms confllcLlvo de la norma) lleva al exLremo esLa
lnLencln en el caso del suelo rural, donde excluye cualquler conslderacln
comparaLlva para susLlLulrla por un modelo legal que asplra a ob[eLlvar la renLa
agrarla real o poLenclal (por ser esLe elemenLo a [ulclo de la ley el que deLermlna el
uso esenclal del blen en LanLo que su naLuraleza sea rusLlca y por ello el unlco que ha

133
!. 8arcelona Llop, rlvacln de la propledad y exproplacln forzosa en el slsLema del Convenlo
Luropeo de uerechos Pumanos", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 183, 2011, p. 73, como
cuallflcadas flnalldades de reforma econmlca y soclal (!ames, 1986), naclonallzaclones (LlLhgow, 1986)
o casos verdaderamenLe exLraordlnarlos derlvados de slLuaclones posbellcas (8ronlowskl, 2004).
134
!.M. 8ano Len, Las valoraclones del suelo", en D$;,29" O$/$*"> &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+3 n 13,
2007, p. 3, consldera que en esLe punLo el leglslador cuenLa, adems, con un ampllo margen de
dlsreclonalldad. vease a respecLo !. 8arcelona Llop, rlvacln de la propledad y exproplacln forzosa en
el slsLema del Convenlo Luropeo de uerechos Pumanos", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 183,
2011, p. 73. M. luerLes, La lndemnlzacln exproplaLorla o [usLo preclo", en l. Sosa Wagner (ulrecLor),
L+<$/9"*,+2 " >" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2", clL., pp. 219-220, maLlza la admlslbllldad por parLe del
1rlbunal ConsLlLuclonal de lnLroduclr valoraclones que slendo adecuadas no se correspondan
exacLamenLe con ese valor.

33
de ser Lenlda en cuenLa a efecLos de calcular el valor lnLrlnseco de ese suelo
133
),
LoLalmenLe desvlnculada de la claslflcacln del suelo
136
. La clave pues es lograr
deLermlnar ese valor lnLrlnseco del suelo
137
. un valor que por deflnlcln y por el
mecanlsmo empleando para su clculo quede en purldad LoLalmenLe desvlnculado de
preclos de mercado. Ls ms, de hecho esLa radlcal desvlnculacln es lo que
supuesLamenLe preLende la ley, con el fln de no alenLar la especulacln
138
y porque
adems, se argumenLa, la apelacln al mercado serla especlalmenLe lnaproplada para

133
Ls la operacln reallzada por el arL. 23 LS. vease sobre la valoracln del suelo alll conLenlda a parLlr
de crlLerlos de caplLallzacln agrarla, L.!. are[o Alfonso y C. 8oger lernndez, L+<$/9"*,+2 " >" !$% &$
U8$>+, lusLel, 2007, pp. 264-286. LsLas Lesls Llenen una larga Lradlcln en nuesLro uerecho, como la
propla evolucln leglslaLlva demuesLra. Ln concreLo, respecLo de la vocacln de enLender que el valor
del suelo rural ha de obLenerse por la mera caplLallzacln de su producLlvldad agrarla puede anallzarse
el Lraba[o de !.M. 8omay 8eccarla, Lxproplacln forzosa y pollLlca de suelo", en D$;,29" &$
E&<,/,29*"-,./ FGC>,-"3 n 38, 1962, pp.123-138, que se lnscrlbe en los argumenLos que [usLlflcan esLe
Llpo de valoraclones muy en la llnea de qulenes enLlenden que la AdmlnlsLracln ha de allegar recursos
para sus pollLlcas de suelo, Lransformacln y vlvlenda Lamblen deflacLando las valoraclones. Asl,
manlflesLa su convlccln de que el valor lnLrlnseco colnclde con la renLa agrarla y de que en Lodo caso
hay que prescldnlr de lncorporar al mlsmo cualquler Llpo de plusvalla o expecLaLlva (pp. 136-137). LsLas
poslclones, con Lodo, son cada vez menos frecuenLes debldo al proplo camblo de modelo econmlco y
la creclenLe mengua en la lmporLancla de la producLlvldad del suelo desde un punLo de vlsLa agrlcola, lo
que harla al crlLerlo cada vez menos adecuado para esLablecer su valoracln. 1. 8. lernndez 8odrlguez,
La nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo: valoracln general", clL., p. 11, por e[emplo, manlflesLa
su perple[ldad por la preLensln de valorar el suelo Lenlendo en cuenLa unlcamenLe la renLa agrarla, sln
Lomar en conslderacln que en el valor acLual de cualquler blen lnmueble rusLlco la mlsma ya no es la
unlca fuenLe de valor, slno que a veces nl slqulera es la ms lmporLanLe: menclona desde las
subvenclones comunlLarlas a los usos no agrlcolas poslbles en el suelo rural y su valor (amblenLal,
LurlsLlco, de recreo. que consldera mucho ms lmporLanLes hoy en dla que el agrlcola llegando a a
aflrmar que en la acLualldad el unlco valor del suelo rusLlco es el valor-oclo). uel senLldo de la crlLlca
da cuenLa el hecho de que la LS ha lnLroducldo crlLerlos moduladores ampllamenLe desarrollados por el
8S para Lener en cuenLa esLos oLros usos y facLores. 1amblen consldera dudoso que el modelo respeLe la
ConsLlLucln !.8. lernndez 1orres, '298&,+ ,/9$A*"> &$ >"2 '()*+),"-,+/$2 8*C"/:29,-"2, clL., pp. 421-427.
Sln embargo, !.M. 8ano Len, H$*$-?+ ]*C"/:29,-+ L+<G/, lusLel, 2009, p. 401, esLlma que no puede
declrse, en absLracLo, que la ley sea lnconsLlLuclonal ya que la norma permlLe llegar a una lndemnlzacln
razonable.
136
1. 8. lernndez 8odrlguez, La nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo: valoracln general", clL.,
p. 9 sosLlene que desvlncular claslflcacln y valoracln es algo maLerlalmenLe lmposlble: La ley puede
declr lo que qulera, pero, dlga lo que dlga, Lodo plan de ordenacln urbana Lendr que preclsar por
dnde se va a exLender la cludad, por dnde van a prolongarse los slsLemas generales que conforman su
esqueleLo. ? desde el momenLo en que lo dlga el mercado se mover lnevlLablemenLe en esa dlreccln
valorando ms los Lerrenos slLuados en ella. no hay modo de evlLarlo. !.A. Medlna del CasLlllo, en !.
Conzlez erez (ulrecLor), L+<$/9"*,+2 " >" >$% &$> 28$>+3 !$% ^R_``a3 &$ _^ &$ <"%+, vol. ll, clL., pp.
1023-1034 consldera lnconsLlLuclonal el meLodo de valoracln para el suelo rural preclsamenLe por esLe
moLlvo, por ser el mlsmo con lndependencla de que pueda ser urbanlzado en el fuLuro o esLe proLegldo,
lo que enLlende lnconsLlLuclonal por LraLar dos slLuaclones dlferenLes en el fondo como sl fueran lguales
137
!.M. 8ano Len, Las valoraclones del suelo", en D$;,29" O$/$*"> &$ H$*$-?+ E&<,/,29*"9,;+3 n 13,
2007, pp. 1-4.
138
La lucha conLra la especulacln es una de las consLanLes en la preLensln de fl[ar slsLemas de
valoracln ob[eLlvados, como referla respecLo de las reglas de valoracln de flncas agrarlas de la LLl
orlglnal !.M. MarLln Cvledo, Lspeclalldades de la exproplacln forzosa en maLerla agrarla", en D$;,29"
&$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 47, p. 462, cuando habla de que la norma LraLa de Lender un puenLe enLre
el lrreallsmo de los valores flscales y el ulLrarreallsmo", LanLas veces especulaLlvo, de los valores
comerclales.

36
reallzar la valoracln de esLe Llpo de suelo por una pluralldad de razones: lnexlsLencla
de una muesLra suflclenLe y relevanLe como para enLender que la comparacln pueda
ser slgnlflcaLlva
139
, enLendlmlenLo de que el preclo de mercado lncluye unas
valoraclones que conLlenen expecLaLlvas que por mandaLo legal con amparo
consLlLuclonal han de quedar excluldas, vocacln de ob[eLlvar a fln de dar segurldad
[urldlca
140
..
La LS y el reclenLe 8v en realldad no hacen en esLe punLo slno lnscrlblrse con ello en la
que ha sldo la Lradlcln legal espanola en la maLerla desde la LLl
141
. una opcln, ms o
menos dlscuLlble, pero que a la luz de lo ya senalado ser lnconsLlLuclonal slo sl acaba
produclendo un ale[amlenLo del valor de mercado exceslvo o no proporclonal
142
. La
cuesLln es sl, con lndependencla de que pueda llegar a alcanzar esos nlveles de
dlsonancla [urldlca que la slLuaran fuera del marco consLlLuclonal, la solucln se
demuesLra, en nuesLro acLual enLorno econmlco y soclal, y a la vlsLa de la Lradlcln de
las ulLlmas decadas y del funclonamlenLo de experlenclas pasadas, como la ms
adecuada. Ms que nada porque las fallldas reformas pasadas en esLa mlsma llnea
aLesLlguan los problemas de esLe modelo como regla operaLlva cuando los [ueces
deLecLan problemas en la valoracln, desa[usLes enLre el resulLado y el preclo de
mercado, qulzs no necesarlamenLe Lan generales y profundos como para [uzgar la
norma como lnconsLlLuclonal pero sl suflclenLes como para que comlencen a buscarse
vlas de escape para no apllcarla.

139
Ls uno de los argumenLos esenclales de la propla ley, que cuenLa con el apoyo de parLe de la
docLrlna. M. vaquer Caballerla, ConsLlLucln, Ley del Suelo y ordenamlenLo LerrlLrlal y urbanlsLlco", clL.,
pp. 19-20. Ln conLra, 1. 8. lernndez 8odrlguez, La nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo:
valoracln general", clL., p. 12, qulen frenLe a la crlLlca de que la valoracln no es poslble en suelo
urbano por la escasez de Lermlnos de comparacln relevanLes manLlene que no son, por oLra parLe,
Lan pocas las veces en las que el meLodo de comparacln no slo puede, slno que debe apllcarse
lnexcusablemenLe. ? menclona casos de Lerrenos lnLroducldos prevlamenLe en el Lrflco [urldlco, por
e[emplo (lncluso cuando esLos lo han sldo por la propl AdmlnlsLracln) o con valores comparables en
enLornos de mucha acLlvldad lnmoblllarla, eLc.
140
M. vaquer Caballerla, ConsLlLucln, Ley del Suelo y ordenamlenLo LerrlLrlal y urbanlsLlco", clL., p. 18,
deflende esLa ob[eLlvacln de la valoracln por aporLar a los operadores [urldlcos una mlnlma segurldad
[urldlca y del Lrflco mercanLll y esLlma que los crlLerlos de la ley son suflclenLes para garanLlzar esa
lndemnldad que exlge la S1C 166/1986 (que no Llene por que repllcar sln ms el valor de mercado) sln
suponer, en camblo, un enrlqueclmlenLo ln[usLo del propleLarlo que es lo que Lendrlamos, ex arL. 47 CL
en su relacln con la funcln soclal de la propledad del arL. 33 CL sl se valoraran las supuesLas
expecLaLlvas que conLlene el preclo de mercado.
141
La Lxposlcln de MoLlvos de la LLl confesaba que su lnLencln al reallzar una operacln seme[anLe
buscaba adems de la ob[eLlvacln de los crlLerlos la ellmlnacln de gran numero de reclamaclones, que
suponla lba a deparar el slsLema elegldo, lo que se ha demosLrado como un augurlo fallldo.
142
l. MarLlnez de lsn Aparlclo y !. Conzlez erez, en !. Conzlez erez (ulrecLor), L+<$/9"*,+2 " >" >$%
&$> 28$>+3 !$% ^R_``a3 &$ _^ &$ <"%+3 clL., pp. 964 y 963, son muy crlLlcos con el slsLema de valoracln
de la LS 8/2007, que enLlenden vehlculado por su ob[eLlvo expreso de deflacLar el valor del suelo.

37
A efecLos de enLender hasLa que punLo ello puede ser asl con el nuevo marco resulLa
de especlal lnLeres el 8eglamenLo de valoraclones de flnales de 2011, que desarrolla
esLa ldea y LraLa de concreLar los crlLerlos que deben ser empleados alll donde esLlma
que la ley no ha esLablecldo un crlLerlo ob[eLlvo suflclenLemenLe claro. LsenclalmenLe,
por enLender que las reglas en el resLo de casos o esLn claras o son lnnecesarlas, el
8eglamenLo se cenLra en la valoracln lnmoblllarla con la ldea de hacerla ms
LransparenLe y eflclenLe, en la llnea de lo preLendldo por el leglslador y slLuando como
vocacln expllclLa de la norma del combaLe de las prcLlcas especulaLlvas (Lal y como
recuerda el rembulo).
Ll problema aparece cuando hay que adapLar a la realldad la norma, y ahl el LS y 8v
comlenzan a esLablecer numerosos correcLlvos para no produclr exceslvas
desvlaclones respecLo del valor de mercado que ahonden el problema, lnLroduclendo
ms lncoherenclas en el slsLema, algo que es especlalmenLe slgnlflcaLlvo respecLo del
suelo rural
143
. Ls el caso, muy especlalmenLe, de los conocldos correcLlvos por
locallzacln o para suelos lmproducLlvos del ahora arL. 23 LS, donde sln duda se esL
en realldad lnLroduclendo una valoracln por conslderaclones LoLalmenLe a[enas al
supuesLo valor lnLrlnseco del suelo y, de manera lndlrecLa, asumlendo que los
lncremenLos de valor que el mercado compuLa por locallzacln, por e[emplo (que
Llenen mucho que ver con las expecLaLlvas urbanlsLlcas) han de ser compuLados
aunque, eso sl, a parLlr de un slsLema que preLende conLenerlas y ob[eLlvarlas
144
. Las

143
8especLo de la valoracln del suelo urbanlzado, arLs. 19 a 27 8v, los problemas son menores, porque
los lndlclos ob[eLlvos que aporLa la norma para ob[eLlvar la valoracln son ms flables (las
edlflcabllldades medlas del mblLo de acLuacln, elemenLo clave, se reconducen en el fondo a un
problema de deLermlnacln de la mlsma y de clculo de forma que se garanLlce la equldlsLrlbucln). Con
Lodo, hay coeflclenLes que pueden reduclrse (arL. 21.2 a) 8v para suelo desLlnado a consLrucclones de
clerLo Llpo o en zonas de escaso dlnamlsmo lnmoblllarlo o aumenLarse (arL. 21.2 b) 8v para zonas de
gran dlnmlca lnmoblllarla o por facLores de locallzacln). Adems, la ley sl ofrece la poslbllldad de
recurrlr al mercado para el suelo ya urbanlzado y edlflcado, donde se puede opLar por la Lasacln
con[unLa (arL. 23 8v) o cuando se enLlenda que el mercado es ms vlldo como lnformador por haber
ms Lransacclones y, con ello, menos dlsLorslones, segun senala el arL. 24 8v (que fla en sels muesLras
comparables el mlnlmo a parLlr del cual se opLar por esLe slsLema). CbvlamenLe, la clave para su
apllcacln reslde en los facLores a Lener en cuenLa para poder enLender una valoracln comparable (el
8v llsLa los elemenLos en cuesLln: locallzacln, usos, Llpologla, superflcle, anLlguedad, calldad de la
edlflcacln, eLc). La norma permlLe, lncluso, como clusula de clerre paral os casos en que no haya
suflclenLes Lransacclones homologables, que se acuda a recnlcas de homogenlzacln y a[usLe de preclos
(24.2 8v).
144
vease A. L. Pumero MarLln, valoraclones exproplaLorlas y urbanlsLlcas", en !" ")>,-"-,./ &$> 2,29$<"
&$ ;">+*"-,+/$2 &$ >" !$% &$ U8$>+, ALeller, 2011, pp. 138-142. !.M. 8ano Len, Las valoraclones del
suelo", clL, p. 11, senala que en esLe punLo la ley ha sacrlflcado la congruencla a favor de una clerLa
conslderacln de facLores exLrarrurales. Sl el suelo se valora por lo que es, no deberlan Lenerse en
cuenLa oLros elemenLos que los lnLrlnsecos a la exploLacln agrlcola, foresLal o ganadera de los Lerrenos.
arece lndudable, sln embargo, que el plusvalor que puede obLenerse por elemenLos Lales como la
acceslbllldad a nucleos de poblacln o a cenLros de acLlvldad econmlca esL dlrecLamenLe llgado a una
perspecLlva urbanlsLlca. Aun asl, !.A. Medlna del CasLlllo, en !. Conzlez erez (ulrecLor), L+<$/9"*,+2 "

38
conLradlcclones se agravan ms sl cabe cuando es la propla ley que supuesLamenLe
preLende asplrar un slsLema de valoracln unlLarlo la que, como en su ahora arL. 23,
preve la lndemnlzacln al propleLarlo exproplado por la faculLad de parLlclpar en
acLuaclones de nueva urbanlzacln, lo que supone lndudablemenLe un reconoclmlenLo
del derecho a la expecLaLlva urbanlsLlca
143
, pero de una manera selecLlva y
clerLamenLe sorprendenLe (o no LanLo, la verdad, a la luz de la lncoherencla de parLlda
de Lodo el slsLema): sl la propledad queda lnLegrada en una acLuacln publlca hay un
valor (menor) legalmenLe deflnldo como lndemnlzacln y en camblo la valoracln es
oLra en supuesLos equlvalenLes de esLrlcLa lndemnlzacln cuando donde se lnLegrar el
blen es en una acLuacln de mercado
146
. Aslmlsmo, en casos de exproplaclones
urbanlsLlcas con beneflclarlo prlvado se planLean problemas lnLerpreLaLlvos
seme[anLes pues o blen se consldera lmposlble legalmenLe una exproplacln
urbanlsLlca con beneflclarlo prlvado para lmpedlr que paLrlmonlallce la plusvalla de un
Lercero a qulen se le ha negado en la valoracln con efecLos exproplaLorlos, o blen se
enLlende que en esLos supuesLos deben apllcarse analglcamenLe mecanlsmos de
compensacln como los prevlsLos por la LS lo que supone, de nuevo, dar enLrada en el
paLrlmonlo del exproplado a una valoracln que conLempla esas expecLaLlvas
urbanlsLlcas
147
.
LsLas conLradlcclones son sl cabe ms paLenLes en el 8v, por cuanLo a parLlr de los
crlLerlos en el deflnldos para concreLar esLas prevlslones conLradlcLorlas se acaba
dlrecLamenLe dlnamlLando la propla arqulLecLura del slsLema de ob[eLlvacln y Loda
preLensln de que se consLlLuya en mecanlsmo que valore el blen por su valor
lnLrlnseco o de garanLla de la segurldad [urldlca. Asl, de nuevo, para el suelo rural el
8eglamenLo, desarrollando la ley, expllclLa la conslderacln de que la valoracln ha de
buscar el valor de susLlLucln, y en desarrollo al mandaLo legal dlce asplrar a ob[eLlvar
el mlsmo a parLlr de un crlLerlo de valoracln basado en la caplLallzacln de renLas, con

>" >$% &$> 28$>+3 !$% ^R_``a3 &$ _^ &$ <"%+, vol. ll, p. 1028 consldera que nl slqulera con esa correccln
que permlLe doblar el [usLlpreclo se respeLe la garanLla del derecho de propledad, al suponer en no
pocos casos una exproplacln por un valor noLorlamenLe lnferlor al de mercado en los suelos
perlurbanos.
143
L.!. are[o Alfonso y C. 8oger lernndez, L+<$/9"*,+2 " >" !$% &$ U8$>+, clL., pp. 3104-313, P. M.
nagore Sorabllla, valoraclones del suelo", en l.!. Lnerlz Claechea y !.L. 8elLrn Agulrre (dlrecLores),
L+<$/9"*,+2 " >" !$% &$ U8$>+I !$% ^R_``a3 &$ _^ &$ <"%+, 1homson-Aranzadl, 2008, pp. 409-413. A. L.
Pumero MarLln, valoraclones exproplaLorlas y urbanlsLlcas", en !" ")>,-"-,./ &$> 2,29$<" &$
;">+*"-,+/$2 &$ >" !$% &$ U8$>+, ALeller, 2011, pp. 147-148.
146
!.M. 8ano Len, Las valoraclones del suelo", clL, p.12, expllca que en esLos casos se esL
lndemnlzando en rlgor por una parLe de la plusvalla urbanlsLlca oLorgada por el plan.
147
!.M. 8ano Len, Las valoraclones del suelo", clL, p. 16.

39
los enormes problemas de flccln [urldlca que ello planLea
148
. ara pallarlo el leglslador
y el 8eglamenLo lnLroducen lnmedlaLamenLe a lo largo del arLlculado Lodo Llpo de
facLores correcLores, como la susLlLucln Lerlca de la renLa de la Llerra por la renLa de
exploLacln poLenclal con la flnalldad de lnclulr en la caplLallzacln concepLos Lales
como las subvenclones europeas o los derlvados de cualquler acLlvldad de exploLacln
no agrarla o complemenLarla de la mlsma cada vez ms hablLuales en el mundo
rural
149
. Ll problema, lglcamenLe, es cmo esLablecer un crlLerlo ob[eLlvo al respecLo
que pueda susLlLulr con eflcacla en la valoracln del poLenclal valor de un Lerreno para
esos usos, cuando son poLenclales y no efecLlvos, que no aLlenda a la valoracln de
mercado de los mlsmos y, sobre Lodo, cmo asplrar a que funclone me[or y de manera
ms a[usLada que el proplo mercado.
Ll 8eglamenLo, aslmlsmo, apuesLa por la apllcacln de Llpos de caplLallzacln
dlferenLes segun las caracLerlsLlcas de cada exploLacln y en funcln del rlesgo de
cada acLlvldad en suelo rural
130
, segun expllca su rembulo. ara ello el arL. 12

148
v. Lsculn alop, L+<$/9"*,+2 " >" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2", clL., p. 489, deflne el meLodo de
caplLallzacln de renLas como el preclo que un lnversor esLarla dlspuesLo a pagar al conLado por la
adqulslcln de un lnmueble a parLlr de las expecLaLlvas de rendlmlenLos econmlcos de su exploLacln.
vease sobre el funclonamlenLo de esLa valoracln !.8. lernndez 1orres, La apllcacln del slsLema de
valoraclones de la ley de suelo", clL., pp. 64-68 o en L.!. are[o Alfonso y C. 8oger lernndez,
L+<$/9"*,+2 " >" !$% &$ U8$>+, lusLel, 2007, pp. 264-286.
149
Ll arL. 8.2 deLermlna adems que esLa valoracln ha de hacerse por la renLa real o poLenclal, slendo
esLa ulLlma aquella que pueda ser aLrlbulble a la exploLacln del suelo rural de acuerdo con los usos y
acLlvldades ms probables de que sean suscepLlbles los Lerrenos, de conformldad con la leglslacln y
normaLlva que les sea de apllcacln, uLlllzando los medlos Lecnlcos normales para su produccln. ara la
ldenLlflcacln de Lales usos y acLlvldades debern conslderarse como referenLes esLadlsLlcamenLe
slgnlflcaLlvos la exlsLencla y vlabllldad de los mlsmos en su mblLo LerrlLorlal o, en su defecLo, [usLlflcarse
sobre la base de un esLudlo econmlco de vlabllldad de la exploLacln y acredlLar la obLencln de los
LlLulos hablllLanLes necesarlos para su lmplanLacln de acuerdo con la leglslacln apllcable. or su
parLe, el arL. 9.3 3. 8S aclara que lngresos han de compuLarse a los efecLos del clculo de la renLa
poLenclal o real, lo que lncluye:
a) Los correspondlenLes a la venLa de producLos, subproducLos u oLros recursos o maLerlales de la
exploLacln.
b) Los derlvados de la presLacln de los servlclos de la exploLacln, lncluldos los de naLuraleza
medloamblenLal.
c) Los obLenldos con el alquller de las lnsLalaclones de la exploLacln.
d) Las subvenclones que, con carcLer esLable, se oLorguen a los culLlvos y aprovechamlenLos
conslderados.
Como resulLa evldenLe la lndeLermlnacln valoraLlva es noLable, pudlendo enLrar muchos facLores y
slendo lmposlble respecLo de muchos de ellos reallzar una valoracln ob[eLlva.
130
Ll arL. 7 8v senala que la valoracln se reallzar segun la naLuraleza de la exploLacln. Asl, en los
arLlculos 13 y slgulenLes se lnLroducen dlferenLes formulaclones algebralcas para deLermlnar el valor a
parLlr de la varlabllldad resulLanLe de las exploLaclones con vlda uLll con horlzonLe Lemporal llmlLado, las
correspondlenLes varlaclones clcllcas proplas de cada acLlvldad sobre suelo rural de duracln llmlLada, la
conslderacln de renLas reales, renLas poLenclales y procesos cronolglcos de conversln. [unLo con la
necesldad, slempre relLerada por el 8eglamenLo, de ellmlnar las expecLaLlvas lnmedlaLamenLe
conLradlcha con el facLor de correcccln del arL. 17 del reglamenLo. Sl es un suelo lncapaz de produclr
rendlmlenLo agrarlo se esLar a lo dlspuesLo en el arL. 16.

60
esLablece por ello que los Llpos de caplLallzacln sern dlferenLes segun los Llpos de
suelo rural
131
(con algunas sorpresas, como la prevlsln de una valoracln especlflca
por poslbles usos mlneros
132
). 1ales valoraclones, como resulLa evldenLe, son
exLramadamenLe lndeLermlnadas, comple[as e lnLroducen un margen ampllslmo de
sub[eLlvldad en la valoracln. ua la sensacln de que, lnevlLablemenLe, responden a la
necesldad de acabar Lenlendo que lnLroduclr una apelacln a que se Lenga en cuenLa
lo que valora el mercado (los usos que en el mercado se dan a esos Lerrenos o
equlvalenLes) so pena de comeLer una grave ln[usLlcla. Ll problema es que, como es
obvlo, resulLa evldenLe que qulen me[or reallza una valoracln de esLa capacldad
poLenclal de generar renLas suele ser. el mercado, qulen con sus muchas deflclenclas
es en general ms flable que un comple[o modelo absLracLo de Lablas, coeflclenLes y
facLores de correccln de fuerLe lmpronLa burocrLlca.
Ll slsLema es en su con[unLo muy forzado y conLradlcLorlo con los presupuesLos del
mlsmo
133
. Con especlal mencln al desarrollo que del conocldo arL. 23.1 LS hace el arL.
17 8v al esLablecer los crlLerlos que deben ser Lenldos en cuenLa para poder llegar
lncluso a doblar la valoracln ya obLenlda, por medlo de un facLor global de
locallzacln que ha de Lener en cuenLa:
a) Acceslbllldad a nucleos de poblacln
134
.

131
LsLe coeflcenLe ser con carcLer general el senalado por el ap. 1 de la uA 7 LS pero lncluye
varlaclones y correcclones sl se desarrollan acLlvldades agropecuarlas o foresLales (arL. 12.1 b)) en cuyo
caso el proplo 8v esLablece un Llpo correcLor a parLlr de un llsLado de coeflclenLes que en el Anexo l
reducen el valor ordlnarlo del Lerreno, o comerclales, lndusLrlales o de servlclos (arL. 12.1 c)) en cuyo
caso se esLablece un coeflclenLe lndeLermlnado pero que esL en el rango 1-8 y que deber ser reallzado
a parLlr de un esLudlo comparaLlvo a parLlr del anllsls del mblLo LerrlLorlal.
132
Ll hecho de que la norma esLablezca expresamenLe esLa poslbllldad es llamaLlvo, y demuesLra de
nuevo la aLencln a la [urlsprudencla que ha reconocldo aprovechamlenLos en maLerla de
exproplaclones lncluso respecLo de recursos que, por deflnlcln, y en LanLo que domlnlo publlco, no
debleran en nlngun caso ser conLemplados para la valoracln. Sobre esLa [urlsprudencla y las dudas que
genera, vease L. Moreu Carbonell, Lxproplacln de flncas con yaclmlenLos mlneros (ComenLarlo a la
SenLencla de la Sala de lo ConLencloso-admlnlsLraLlvo del 1rlbunal Superlor de !usLlcla de gallcla de 19
de marzo de 1997), en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 146, 1998, pp.207-224, que senala las
mulLlples conLradlcclones de las normas, que preven lndemnlzaclones sl la exploLacln esL en curso,
algo Lamblen lncoherenLe y que adems Llenen en cuenLa las poslbllldades marglnales de exploLacln
que la leglslacln mlnera reconoce al propleLarlo. 1odo ello conforma una Lradlcln [urlsprudenclal que
el leglslador parece dlspuesLo, Lamblen en esLe punLo, a segulr aun a cosLa de lnLroduclr un nuevo facLor
clerLamenLe anmalo en su modelo Lerlco de valoraclones
133
un e[emplo ms en esLa llnea lo consLlLuye el arL. 16 8v que fl[a el meLodo para caplLallzar renLas en
casos de lmposlble exploLacln (es declr, reconoclendo valor al suelo lncluso en aquellos supuesLos en
que no hay nlngun valor agrarlo o nlnguna poslbllldad de exploLar el blen por sus condlclones y
caracLerlsLlcas), con una frmula que preLende ob[eLlvar, aunque sea por comparacln (aslgna la
calLallzacln a parLlr de una renLa Lerlca que ser un Lerclo de la renLa mlnlm de la Llerra del mblLo
LerrlLorlal en que se encuenLre locallzado el suelo en cuesLln) un valor Lerlco para esos suelos.
134
Ll elemenLo que deLermlna el lncremenLo del coeflclenLe es el numero de hablLanLes de los nucleos
de poblacln slLuados a menos de 4 km de dlsLancla.

61
b) Acceslbllldad a cenLros de acLlvldad econmlca
133
.
c) ublcacln en enLornos de slngular valor amblenLal o palsa[lsLlco
136
.
Ll problema de fondo que planLea Lodo esLe enLramado normaLlvo es que, exlsLlendo
la conLradlccln de ralz que venlmos senalando que lmpregna de una gran
lncoherencla Lodo el slsLema (que la plusvalla urbanlsLlca se paLrlmonlallce aunque sea
en parLe por el propleLarlo y se preLenda que, sln embargo, no forme parLe del valor
real del blen a efecLos de exproplacln, cuando lnevlLablemenLe el mercado sl
compuLa esLe elemenLo), Lodo el slsLema es exLraordlnarlamenLe frgll. La propla
preLensln de la LS y del 8v de cerrar una valoracln ob[eLlva, a la que han de anadlr
numerosas excepclones y clusulas ablerLas, asl lo pone de manlflesLo. orque, de
alguna manera, ello demuesLra que LanLo el leglslador como el Coblerno son
consclenLes de los enormes problemas que generarla un modelo de ob[eLlvacln que
no lnLrodu[era facLores correcLores que, en el fondo, esLn relnLroduclendo la
poslbllldad de Lener en cuenLa las expecLaLlvas que sl compuLa el mercado. La
[urlsprudencla, como es norma, buscarla alLernaLlvas para correglr esos crlLerlos
valoraLlvos sl se ale[aran en exceso del valor real de mercado del blen. SlLuacln,
adems, en la que podrlamos lncluso esLar en un supuesLo de lnconsLlLuclonalldad sl la
dlferencla fuera noLable, desproporclonada o poco llneal. or esLa razn, en el fondo,
el proplo leglslador Lampoco se encuenLra cmodo excluyendolas y acaba por
reconocerlas e lnLegrarlas, aunque sea a cosLa de negarse a sl mlsmo.
Ll slsLema, en deflnlLlva, peca de una enorme lncoherencla, lo que lo hace poco
eflclenLe. Algo crlLlcable en Llempos de crlsls y a la luz del razonamlenLo ya expuesLo
de que LanLo la prevlslbllldad como la adecuacln en orlgen de la valoracln acaban, a
medlo y largo plazo, slendo recomendables lncluso para la propla AdmlnlsLracln. no
Llene senLldo, por ello, un modelo que preLende ob[eLlvar a la ba[a pero que luego
permlLe correcclones que pueden aumenLar, a parLlr de un anllsls por parLe del

133
Ln esLe caso los facLores que han de ser Lenldos en conslderacln son el numero de hablLanLes de los
nucleos de poblacln slLuados a ms de 4 km y a menos de 40 km o 30 mlnuLos de LrayecLo uLlllzando
medlos ordlnarlos de LransporLe. Adems, se Llene en cuenLa Lamblen la proxlmldad a cenLros de
comunlcaclones y de LransporLe, por la locallzacln cercana a puerLos de mar, aeropuerLos, esLaclones
de ferrocarrll, y reas de lnLermodalldad, asl como la proxlmldad a grandes comple[os urbanlzados de
uso Lerclarlo, producLlvo o comerclal relaclonados con la acLlvldad que desarrolla la exploLacln
conslderada en la valoracln
136
A los efecLos de la apllcacln de esLe facLor correcLor se conslderan como enLornos de slngular valor
amblenLal o palsa[lsLlco aquellos Lerrenos que por sus valores amblenLales, culLurales, hlsLrlcos,
arqueolglcos, clenLlflcos y palsa[lsLlcos, sean ob[eLo de proLeccln por la leglslacln apllcable y, en Lodo
caso, los espaclos lncluldos en la 8ed naLura 2000. Segun la Llpologla ello derlva en la apllcacln de
coeflclenLes correcLores que, adems, han de Lener en cuenLa los usos pecullares de los mlsmos. Ln
deflnlLlva, de nuevo, hay una gran lndeLermlnacln.


62
rgano encargado de esLlmar la correccln del [usLlpreclo declarado, la renLa poLenclal
de un Lerreno segun los Llpos de caplLallzacln por los que se puede opLar, a lo que
habrla que sumar la posLerlor poslbllldad, por conslderaclones de locallzacln, de
doblar la caplLallzacln obLenlda a parLlr de esa renLa. Cualquler modelo que se dlga
ob[eLlvo y que permlLa una varlabllldad Lan grande (muy superlor al doble, como
puede verse) en las valoraclones supuesLamenLe ob[eLlvas a parLlr de crlLerlos Lan
dependlenLes de la apreclacln reallzada por el rgano declsor, en el fondo, no es Lal. ?
permlLe avenLurar que la vle[a hlsLorla de valoraclones ms blen rcanas que luego son
revlsadas al alza por los Lrlbunales (con la venLa[a de que en esLe caso es el proplo 8v
el que permlLe, con su ampllo abanlco de valoraclones, lncremenLar segun el me[or
crlLerlo del [uzgador la valoracln de parLlda) esL llamada a conLlnuar. La LS, en esLe
senLldo, se demuesLra lncapaz de cumpllr con sus proplos ob[eLlvos en maLerla de
valoraclones y su reglamenLo reclenLemenLe aprobado es la prueba ms clara de ello:
nl logra ob[eLlvar aporLando segurldad [urldlca nl, por supuesLo, es capaz de exclulr las
expecLaLlvas que el mercado compuLa. Cueda Lodo, en deflnlLlva, a expensas del
rgano que ha de mane[ar esLas varlables Lan flexlbles. or ello merece la pena hacer
una ulLlma reflexln sobre el parLlcular, slqulera sea slnLeLlcamenLe.

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8/ .*A"/+ 9V-/,-+ ")>,b8$ -*,9$*,+2 +CB$9,;+2 &$ ;">+*"-,./
Asumlda que la valoracln del [usLlpreclo con el andamla[e legal que nos han
proporclonado Ley de Suelo y su 8eglamenLo de valoraclones dlsLa de ser un e[erclclo
valoraLlvo mecnlco y Lecnlco y que conLlene elemenLos de sub[eLlvldad noLables, que
permlLen segun la senslbllldad del rgano una mayor o menor aproxlmacln al preclo
de mercado, convlene cerrar esLe anllsls con una referencla a los efecLos que son
pura consecuencla de a qulen aLrlbuya la norma la funcln de reallzar esLa valoracln.
orque, como es sabldo, sl la declslon Lecnlca reallzada por la AdmlnlsLracln Llene
esLas caracLerlsLlcas, slendo como es recurrlble, la ulLlma palabra acaba quedando en
manos del [uez, que adems conLar con pocos elemenLos de [ulclo [urldlco que le
aconse[en clerLa conLencln frenLe a la poslcln expresada por la AdmlnlsLracln,
puesLo que Lan acerLado puede ser su crlLerlo como el prevlamenLe expresado por el
!urado de Lxproplacln lorozosa. Ln la prcLlca, el hecho de que los [ueces hayan
lnLerpeLado que los lnformes perlclales pueden ser medlo de prueba para desvlrLuar la
presuncln de legalldad del acLo admlnlsLraLlvo Llene que ver con esLa convlccln. Sl el
[usLlpreclo ya se enLendla LradlclonalmenLe como un acLo admlnlsLraLlvo plenamenLe

63
lmpugnable
137
, el que se consldere una valoracln Lecnlca Lan fcll de cuesLlonar y
susLlLulr ha acabado por converLlr el slsLema, de facLo, en algo muy parecldo al modelo
Lradlclonal basado en un Lercer perlLo
138
, slo que resldenclado en una segunda
lnsLancla
139
. La derlva prcLlca en esLa dlreccln es conslderada lnsaLlsfacLorla por
qulenes conslderan que el recurso a la AdmlnlsLracln de !usLlcla no ha de ser un modo
normal de admlnlsLrar
160
. Sln embargo, las hablLuales propuesLas que LraLan de
conLenerla por la vla de poLenclar el [urado (camblos en su composlcln de[ando paso
a mlembros ms experLos en valoraclones frenLe a la hegemonla acLual de [urlsLas o
una mayor profeslonallzacln y dedlcacln de los mlsmos) no son capaces de aLa[ar el
problema de fondo: sl la ley permlLe a la hora de la verdad un abanlco ampllo para las
valoraclones a pesar de su preLensln ob[eLlvadora y la prcLlca admlnlsLraLlva no se
acerca en sus valoraclones al valor de mercado los lncenLlvos para recurrlr ser
elevados, asl como las poslbllldades de exlLo de los recurrenLes
161
. Ln la prcLlca, sl
Lenemos un slsLema como el anLerlormenLe expllcado, la lndeLermlnacln valoraLlva
esL llamada a subslsLlr y, con ella, la Lendencla de la AdmlnlsLracln a valorar los
blenes por deba[o de su valor de mercado. Como consecuencla de lo anLerlor, parece
lnevlLable que el conLexLo de gran llLlglosldad y condenas que lncremenLan en sede
[udlclal las valoraclones admlnlsLraLlvas segulr en el fuLuro. AnLe un panorama asl,

137
L. Carcla de LnLerrla, !+2 )*,/-,),+2 &$ >" /8$;" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2", clL., pp. 130-136, n.
Cmez de LnLerrla CuLlerrez, La deLermlnacln del [usLlpreclo de los Lerrenos exproplados y su poslble
lmpugnacln conLenclosa", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 43, 1964, pp. 31-106. LsLa
poslbllldad se lnsLrumenLa por la vla de la declaracln de leslvldad, Lras una serle de LlLubeos
[urlsprudenclales, A. nleLo, Leslvldad y exproplacln", en D$;,29" &$ E&<,/,29*"-,./ FGC>,-", n 36, pp.
131-130. Sobre las poslbllldades de recurso segun la varledad de declaraclones, 8. Lchenlque Cordlllo,
Los recursos en la Ley de Lxproplacln lorzosa", clL., pp. 93-111. Sobre la recurrlbllldad por parLe de la
propla AdmlnlsLracln, vease 8. 8ocanegra Slerra, Sobre la lmpugnacln por la propla AdmlnlsLracln
de los acuerdos del !urado rovlnclal de Lxproplacln lorzosa", en D$;,29" '2)"P+>" &$ H$*$-?+
E&<,/,29*"9,;+, n 12, 1977, pp. 133-139.
138
La prlmera ley exproplaLorla espanola, de 17 de [ullo de 1836, conflaba la deLermlnacln del preclo
[usLo, en caso de desacuerdo enLre los perlLos de las parLes, como es sabldo, a un Lercer perlLo
deslgnado por el [uez. 1.8. lernndez 8odrlguez, noLas sobre el proceso conLlnuo y sllencloso de
erosln del uerecho esLaLal y de las garanLlas [urldlcas de los cludadanos: el caso de los !urados
auLonmlcos de Lxproplacln", p. 106, recuerda, adems, que el parLlcular Lenla la poslbllldad de
recusar por dos veces a esLe Lercer perlLo deslgnado por el [uez para doLar de ms garanLlas sl cabe al
cludadano que se vela prlvado de la propledad.
139
M. Carces SanagusLln, Los [urados provlnclales de exproplacln: anllsls reLrospecLlvo y alLernaLlvas
para su me[ora", en !" !$% &$ '()*+),"-,./ 0+*1+2"I E/J>,2,2 % )$*2)$-9,;"2 &$ *$=+*<", MlnlsLerlo de
Paclenda, 2003, pp. 200-201 se reflere a esLe Lema y reflere [urlsprudencla slgnlflcLlva.
160
M. Carces SanagusLln, Los [urados provlnclales de exproplacln: anllsls reLrospecLlvo y alLernaLlvas
para su me[ora", clL., p. 202.
161
M. Carces SanagusLln, Los [urados provlnclales de exproplacln: anllsls reLrospecLlvo y alLernaLlvas
para su me[ora", clL., pp. 213-213, senala que las Lasas de recurrlbllldad de las declslones del !urado son
de un 30, lo que en un enLorno como el de la AdmlnlsLracln de !usLlcla espanola es una Lasa alLlslma y
que Llene que ver con la convlccln, exLendlda enLre los profeslonales y verlflcada en la prcLlca, de la
exlsLencla de lmporLanLes opclones de consegulr en sede [udlclal un aumenLo del [usLlpreclo fl[ado por
el !urado.

64
Llene senLldo pensar en acudlr dlrecLamenLe a modelos arblLrales o [udlclales en
ausencla de acuerdo anLes que a un paso lnLermedlo de fl[acln de preclo por medlo
de una perlcla admlnlsLraLlva especlallzada que la Lozuda realldad demuesLra que no
es Lal.
Ln esLe senLldo es muy lnLeresanLe consLaLar la reaparlcln de aquellas que preconlzan
la vuelLa al modelo [udlclal con una declsln muy vlnculada a la de la perlcla neuLral
dado que, en la prcLlca, asl es como funclona nuesLro slsLema ya hoy en dla en la
prcLlca, pero de modo agravado (obllgando a pasar por fases lnLermedlas
presclndlbles y alargando con ello los plazos). 1ras el malogrado AnLeproyecLo
promovldo desde la lnLervencln Ceneral del LsLado de AnLeproyecLo de Ley general
de Lxproplacln lorzosa (2002)
162
, el MlnlsLerlo de !usLlcla cre en el seno de la
Comlsln Ceneral de Codlflcacln una Seccln Lspeclal con el ob[eLlvo de elaborar un
nuevo AnLeproyecLo de Ley Ceneral de Lxproplacln lorzosa, lo que dlo como
resulLado un LexLo remlLldo al MlnlsLro el 23 de [ullo de 2003. Los redacLores del
proyecLo decldleron modlflcar la esLrucLura de nuesLro procedlmlenLo exproplaLorlo
en punLo al rgano que habrla de resolver el expedlenLe de [usLlpreclo y opLaron por
volver a un slsLema basado en una declsln [udlclal. LsLa propuesLa no vlene slno a
mosLrar el referldo desencanLo cada dla ms general con el modo en que ha
funclonado el !urado de Lxproplacln lorzosa (clnco perlLos no slempre son me[ores
que uno solo, llegaba a declr la Lxposlcln de MoLlvos del borrador remlLldo). Ll
proplo Carcla de LnLerrla, Lradlclonal valedor del !urado de la LLl, era el prlmero en
consLaLar que en la prcLlca se ha vuelLo al slsLema de Lercer perlLo y avalaba esLe
nuevo modelo, coherenLemenLe con una llnea de reflexlones ms o menos crlLlcas que
ya habla expresado respecLo del funclonamlenLo del !urado
163
. Se opLaba en esLa
propuesLa por una fase admlnlsLraLlva de lnLercamblo de valoraclones, y en caso de
desacuerdo, por la deslgnacln de un perlLo [udlclal que de manera conLradlcLorla
emlLlrla un dlcLamen a parLlr del cual el [uez dlcLamlnarla respecLo a la cuanLla de la
lndemnlzacln. La propuesLa conLenla medldas orlglnales e lnLellgenLes, como la
lmposlcln de las cosLas del dlcLamen a la parLe que ms se hublera ale[ado del preclo

162
LsLe proyecLo conflaba en un !urado al que LraLaba de doLar de un perfll ms profeslonal por las
razones Lradlclonales, ob[eLlvldad, rapldez, segurldad, defensa del parLlcular sln necesldad de
lnsLrumenLar el recurso anLe el [uez. pero en la prcLlca se llmlLaba a proponer me[oras y reformas para
aflanzar su carcLer Lecnlco, bslcamenLe a parLlr de la eleccln de unos mlembros ms especlallzados
en valoraclones, pero slempre lnLegranLes de la AdmlnlsLracln y presldlendo el rgano un [urlsLa de
reconocldo presLlglo y no un maglsLrado, con los coleglos profeslonales para velar por los parLlculares
como en el modelo Lradlclonal. vease sobre el mlsmo l. urla lernndez, erspecLlvas de reforma de la
ley de exproplacln forzosa", clL-, pp. 31-33.
163
L. Carcla de LnLerrla, La Ley de Lxproplacln lorzosa de 1934, medlo slglo despues", clL.

63
fl[ado sl lo habla hecho en ms de un 13. Se LraLa de un mecanlsmo que sln duda
lograrla lncenLlvar que LanLo AdmlnlsLracln como exproplado eleven propuesLas de
valoraclones razonables al haber un lncenLlvo econmlco (no menor) en [uego que
recompensa a qulen ms se acerque al crlLerlo del perlLo neuLral
164
.
Asumlda la lmposlbllldad de cohonesLar las exlgenclas consLlLuclonales en maLerla de
lndemnlzacln con un modelo legal de ob[eLlvacln de las valoraclones que se concreLe
en un e[erclclo de [ulclo Lecnlco de Llpo burocrLlco, Llene Lodo el senLldo opLar, al
menos, por un procedlmlenLo de deLermlnacln del [usLlpreclo en caso de confllcLo
que acorLe plazos respeLando Lodas las garanLlas. Ll modelo puede ser el [udlclal o
lncluso conLemplar como alLernaLlva un slsLema arblLral para el que no habrla
problema alguno porque la deLermlnacln del preclo de una exproplacln no Llene por
que ser conflgurada legalmenLe como una acLlvldad de naLuraleza admlnlsLraLlva. Las
poslbllldades de esLablecer lncenLlvos econmlcos para que la AdmlnlsLracln y el
exproplado a[usLen sus respecLlvas valoraclones son, lncluso, mayores en un arblLra[e
(slqulera sea porque su mayor rapldez suele Lener como conLraparLlda, Lamblen,
mayores cosLes) donde se podrlan a[usLar mucho ms en la llnea marcada por la
propuesLa. 1odo ello conLrlbulrla a generar un enLorno ms esLable y donde el clculo
de los cosLes de la exproplacln se podrla llevar a cabo de manera mucho ms flable,
prevlslble y rplda, lo que es de un enorme lnLeres para la AdmlnlsLracln publlca.
lncluso aunque a corLo plazo el cosLe de acLuacln sobre el suelo se lncremenLe. Algo
que, a la vlsLa de cmo va a comporLarse ese mercado en los anos venlderos, no
parece que vaya a suponer Lampoco una carga exceslvamenLe gravosa.
or Lodo lo cual, puede conclulrse que:
HT \< @78E859>?5 :8 4KZ8E>F<7 F<;47<=>4589 < 8B8=E49 8O@74@><E47>49 WR8
:89=454[=<5 8; F<;47 :8 D87=<:4 J @78E85:<5 8OE7<87 EM=5>=<D85E8 R5 F<;47
^>5E7U598=4_ :8; 9R8;4 89E]5 =45:85<:<9 <; B7<=<94 D>85E7<9 9RK9>9E< ;<
@74BR5:< >5=4C8785=>< WR8 <5>:< 85 5R89E74 D<7=4 ;86<; 85 ;< D<E87><T Pay
una enorme presln, no slo soclal slno Lamblen [urldlca, en el senLldo de
valorar Lodos aquellos elemenLos que componen el valor efecLlvo de un blen en
una economla de mercado. La lnLencln de reallzar esLa valoracln acudlendo a
lndlces y coeflclenLes es exLraordlnarlamenLe comple[a y no de[a de Lener un
punLo de LeaLralldad, sln que sea avenLurado aflrmar que, con Lodas sus
deflclenclas, la verdadera comprensln de cunLo supone el valor por usos

164
1. 8. lernndez, or una nueva Ley de Lxproplacln lorzosa y un nuevo slsLema de deLermlnacln
del [usLlpreclo", clL., pp. 20-24.

66
poLenclales o locallzacln de un blen en un enLorno como es el del suelo lo fl[a
me[or el cruce de la oferLa y la demanda que cualquler absLraccln
admlnlsLraLlva.
LT '9RD>:4 89E8 @;<5E8<D>85E4G 4 9>D@;8D85E8 <=8@E<:4 @47 8; ;86>9;<:47 WR8
>5=;R94 85 8; =<94 :8 @78E85:87 4KZ8E>F<7 E>858 WR8 :<7 >58F>E<K;8D85E8
85E7<:< < =7>E87>49 :8 F<;47<=>?5 <K>87E49 J 85 =>87E< D8:>:< 9RKZ8E>F49 @<7<
54 <;8Z<798 85 :8D<9U< :8 ;49 @78=>49 :8 D87=<:4G 789R;E< 8F>:85E8 WR8 89
D8Z47 WR8 ;< F<;47<=>?5 ;< 78<;>=8 R5 ZR8[ `4 98 C<6< D8:><5E8 R5 <7K>E7<Z8a <
WR8 98 <:D>5>9E7<E>F>=8T uesde una perspecLlva aLenLa al funclonamlenLo eflcaz
de la AdmlnlsLracln un modelo como el de los !urados de Lxproplacln
lorzosa Llene senLldo slo sl una labor Lecnlca puede despe[ar con segurldad
[urldlca de modo saLlsfacLorlo la lncgnlLa del preclo equlllbrado y de mercado
del blen. ConsLaLado que no ha sldo poslble lograrlo, y que probablemenLe la
propla lndeLermlnacln lnherenLe a un crlLerlo de [usLlpreclo que no puede
desvlarse demaslado del valor de mercado lo hace lmposlble, es ms senclllo,
garanLlsLa, rpldo y a la posLre beneflcloso para la AdmlnlsLracln adems de
para los cludadanos resolver la cuesLln como lo que es: un problema
valoraLlvo enLre dos parLes que, sl no son capaces de llegar a un acuerdo, es
me[or que el uerecho resuelva por la vla de encomendarle la declsln a un
Lercero.