Empresrio, democracia e desenvolvimento: tendncias e desafios no limiar do novo milnio *

Eli Diniz Prof. Titular do Instituto de Economia da UF ! Pes"uisadora #ssociada do IUPE !

Ao observarmos as duas ltimas dcadas do sculo vinte, no podemos deixar de constatar a mudana de rumos, paradigmas e valores que atingiu o mundo capitalista, tanto no centro quanto na periferia. No Brasil, tais dcadas representaram momentos decisivos na trajet ria de nossa sociedade. !rises internacionais sucessivas e o avano do processo de globali"ao determinaram press#es que se tradu"iram numa dr$stica redefinio da agenda pblica, notadamente no que se refere %s caracter&sticas pol&ticas e econ'micas do pa&s. (emocrati"ao, programas de estabili"ao econ'mica, reformas orientadas para o mercado, integrao na ordem internacional globali"ada tornaram)se as novas prioridades, tradu"indo)se numa reorientao das pol&ticas pblicas que seriam postas em pr$tica pelos governos que assumiram o poder ap s a queda do regime autorit$rio. *bservou)se uma intensa produo legislativa e regulat ria, alm de uma no menos intensa atividade voltada para a consecuo da pauta de reformas. +m conseq,-ncia, verificaram)se mudanas profundas que afetaram no s o regime pol&tico em vigor, como tambm o modelo econ'mico, o tipo de capitalismo, a modalidade de +stado, as caracter&sticas do sistema pol&tico e as rela#es +stado)sociedade. * alcance de tais mudanas no pode, portanto, ser subestimado. .uanto a este ponto, observa)se, ali$s, certo consenso. /or outro lado, persistem alguns equ&vocos quanto % g-nese e % forma de conduo deste conjunto de transforma#es. 0ob esse aspecto, cabe ressaltar a viso de que expressariam o resultado inexor$vel do processo de globali"ao. A l gica inelut$vel da nova ordem mundial imporia uma reorientao, segundo um receitu$rio nico, no 1avendo outra alternativa seno o ajuste %s novas condi#es. +sta interpretao, que se tornou dominante, tem um ve"o economicista e obscurece a relev2ncia da dimenso pol&tica. Ao contr$rio do que afirma o enfoque determinista, no estamos diante de um processo espont2neo ou autom$tico de mudanas. As restri#es externas e a presso das ag-ncias multilaterais, como o 345 e o Banco 4undial, exerceram forte influ-ncia na determinao das novas agendas, mas no de forma mec2nica e imediata. As op#es das elites dirigentes nacionais, as caracter&sticas de suas coali"#es de apoio pol&tico, a ao deliberada tendo em vista a consecuo de objetivos definidos externamente so aspectos
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+ste trabal1o foi escrito para ser apresentado no 7555 !ongresso 8uso)Afro)Brasileiro, a reali"ar)se em !oimbra, entre 9: e 9; de setembro de <==>, integrando o /ainel ?9, coordenado pelo prof /edro /aulo Bastos. * argumento aqui desenvolvido retoma parte das idias do artigo +stado, +mpresariado @ /ol&ticas /blicas, publicado em espan1ol, pela revista Amrica 8atina Ao@, 7ol. BB, abril de <==BC 9<D)9D:, sendo a seguir tambm publicado no livro /ol&tica BrasileEa !ontempor$nea. (e !ollor a 8ula en aEos de transformaci n, organi"ado por 7icente /alermo, Buenos Aires, +ditorial 0iglo FF5, <==>. A presente verso, em portugu-s, foi bastante modificada, aprofundando alguns aspectos relacionados com a democracia e os desafios do desenvolvimento no Brasil p s)reformas orientadas para o mercado.

no menos decisivos na definio das pol&ticas efetivamente implementadas e na escol1a da forma de insero no sistema internacional. 5gnorar o peso dos fatores internos implica isentar os governantes de turno da responsabilidade pelas decis#es tomadas e pelos seus resultados. (e forma similar, a seq,-ncia, o ritmo e o teor das mudanas sofrem varia#es expressivas, que no so ditadas por critrios exclusivamente tcnicos, seno que refletem decis#es de nature"a pol&tica. 4ais uma ve", a predomin2ncia dos enfoques que privilegiam a vari$vel econ'mica ocultam ou tendem a minimi"ar o significado destas diferenas. (esta maneira, as dcadas de ;= e de G= so com freq,-ncia tratadas indistintamente, enfati"ando)se unilateralmente os pontos de continuidade. +fetivamente, estas duas dcadas t-m um ponto em comum, qual seja, o fato de terem constitu&do um marco na quebra do pacto de poder que, durante D= anos Hentre 9GB= e 9G?=I, sustentou a industriali"ao por substituio de importa#es. * agravamento das restri#es externas e o reforo das JcondicionalidadesK impostas pelas institui#es financeiras internacionais, ao redu"irem os graus de liberdade dos governos nacionais, levariam % -nfase na administrao da crise macroecon'mica e % substituio de metas como a industriali"ao e o planejamento econ'mico pelas pol&ticas de estabili"ao e ajuste fiscal. +ntretanto, no caso do Brasil, levando em conta os aspectos acima destacados, parece)me que os contrastes entre aquelas duas dcadas que so relevantes. Assim, gostaria de ressaltar os pontos de ruptura entre esses dois momentos da dupla transio do per&odo p s)autorit$rio, a transio para a democracia e a mudana na direo de uma economia centrada no mercado. (entro deste movimento, os anos G= sobressaem como um ponto de inflexo na trajet ria recente do capitalismo brasileiro. Lendo em vista estas considera#es, o presente trabal1o pretende avaliar o alcance e a profundidade das mudanas desencadeadas no Brasil, a partir de meados dos anos ;=, quando a instaurao da democracia e a execuo das reformas orientadas para o mercado assumem o primeiro plano da agenda pblica. 3ocali"ando o contraste entre as dcadas de ;= e G=, dar)se)$ -nfase %s transforma#es na ordem econ'mica e na organi"ao social do pa&s, destacando)se ainda as mudanas de nature"a pol&tica e institucional. +ntre estas, sero particularmente examinados o estilo de gesto pblica, a nature"a do processo decis rio, as formas de articulao entre +stado e sociedade, bem como os canais de acesso aos centros de deciso. 0ero abordadas ainda as mudanas no peso relativo e no papel pol&tico dos atores estratgicos da nova ordem capitalista em construo. 3inalmente, procurar)se)$ especular sobre as perspectivas do capitalismo brasileiro, tendo em vista o questionamento da capacidade do modelo neoliberal de inserir o pa&s na rota do desenvolvimento sustentado. $ aprofundamento do corte com o passado: os anos %& e a a'enda de reformas Mm primeiro contraste a ser notado di" respeito %s prioridades, % amplitude e % abrang-ncia da agenda pblica. A partir da segunda metade dos anos ;=, a agenda pblica teria como prioridade a instaurao da democracia e a ruptura com o legado do regime autorit$rio. +ste primeiro momento de retorno % democracia corresponde ao governo do /residente Nos 0arne@ H9G;D)9G;GI, que ascende ao poder baseado numa coali"o bastante 1eterog-nea e diferenciada internamente, expresso do amplo leque de foras pol&ticas que liderou a transio do regime militar para o governo civil. !omo sabido, a transio brasileira <

notabili"ou)se por seu gradualismo, tendo sido fruto de uma ampla negociao envolvendo setores ligados ao regime militar, ao lado dos segmentos oposicionistas, no processo de instaurao da nova ordem. A tenso entre continuidade e mudana marcaria todo o longo percurso em direo % implantao da democracia. 0e o tema das reformas pol&ticas na direo da democracia era consensual, por outro lado, naquele momento, ainda no 1avia consenso nem dentro da coali"o pol&tica dominante, nem no interior da equipe governamental, acerca das diretri"es que deveriam nortear o desenvolvimento do capitalismo brasileiro, uma ve" superada a crise. (a complexa rede de alianas em que se sustentava o governo de Nos 0arne@, fa"iam parte lideranas de diferentes mati"es ideol gicos, incluindo posi#es identificadas com valores d&spares, contrapondo nacionalistas e internacionalistas, liberais e anti)liberais, privatistas e estatistas. +ntre os advers$rios do liberalismo, alguns defendiam um projeto de fortalecimento econ'mico calcado na industriali"ao, sob a direo de um +stado ainda bastante intervencionista. * compromisso com a meta de conciliar crescimento econ'mico com o combate % pobre"a e % desigualdade social era 1egem'nico entre as principais foras pol&ticas que comandaram a transio democr$tica. +m conseq,-ncia, formulou)se uma agenda de grande abrang-ncia, incluindo, entre suas prioridades, alm do controle da inflao e do dficit fiscal, o c1amado resgate da d&vida social. * alto grau de dissenso entre as elites dirigentes acentuou os conflitos em torno das prioridades econ'micas e sociais. +m termos mais espec&ficos, prevalecia um amplo desacordo quanto ao esgotamento do antigo modelo de desenvolvimento, quer em seus aspectos econ'micos, quer em seus suportes institucionais. Aavia ainda uma aposta nas potencialidades daquele modelo, aceitando)se, em grande parte, a idia de que, mediante algumas pol&ticas de reforma, seria poss&vel eliminar as distor#es que o 1aviam desfigurado ao longo do tempo. +m s&ntese, o modelo ainda no estava desacreditado. No debate pol&tico, soberania e projeto nacional eram temas valori"ados, as empresas estatais no eram encaradas como sobreviventes de um passado a ser sepultado e, finalmente, ainda se admitia a pertin-ncia da pol&tica industrial como importante instrumento de pol&tica econ'mica. O verdade que a matri" estadoc-ntrica vin1a sofrendo um processo de desgaste lento e gradual desde meados dos anos ?=, em conseq,-ncia das profundas mudanas desencadeadas pelo projeto desenvolvimentista posto em pr$tica pela ditadura militar, cujo -xito levou ao decl&nio da ordem regulada H0antos, 9G;DI e ao desenvolvimento de uma sociedade altamente complexa e diferenciada. No decorrer do tempo, multiplicaram)se as evid-ncias da corroso dos traos distintivos da antiga ordem. +ntretanto, a desarticulao desta matri" ainda no se constitu&ra em objeto de uma pol&tica deliberada do governo, na qualidade de condio necess$ria para o ingresso numa nova fase. Admitia)se, sim, a possibilidade de uma forma gradualista de mudana, preservando aspectos essenciais do modelo desenvolvimentista. 3oi neste contexto de tensa conviv-ncia entre continuidade e mudana, que foi elaborada a !onstituio de 9G;;. A c1amada !onstituio cidad deu origem a uma ampla mobili"ao pol&tica, marcada por intensa participao da sociedade civil, atravs de seus diferentes segmentos. +xpressando a 1eterogeneidade da correlao de foras t&pica B

daquele momento, em que ainda no se constitu&ra um novo pacto de dominao, a nova !arta teria um contedo 1&brido, contendo inmeros dispositivos que reforavam o legado do antigo modelo, notadamente no que se refere % distino entre empresas nacionais e estrangeiras, ao papel do capital externo, ao monop lio estatal de recursos minerais estratgicos, alm de v$rios aspectos da legislao sindical e trabal1ista. +stabelecendo um pra"o de cinco anos para a reviso, atravs de emendas constitucionais, de seus aspectos mais controversos, os pr prios constituintes pareciam recon1ecer o car$ter transit rio do acordo que 1avia viabili"ado a elaborao da nova !onstituio. 3oi somente com a ascenso de 3ernando !ollor % presid-ncia da Pepblica H9GG=)9GG<I que a meta do desmonte do legado do passado se tornaria priorit$ria, assumindo o primeiro plano da agenda pblica, j$ no limiar dos anos G=. Nuntamente com o mote da guerra aos maraj$s e a redeno dos descamisados, o ento candidato anti-establishment estigmati"aria o capitalismo aut$rquico brasileiro, apontando sua principal fal1a, qual seja, a de gerar uma indstria artificial, ineficiente e mesmo ultrapassada, incapa", portanto, de competir num mercado internacional cada ve" mais exigente em termos de qualidade e sofisticao tecnol gicas. +sta viso seria resumida na frase que, ao condenar a indstria automobil&stica, carro)c1efe do modelo de industriali"ao brasileiro, por produ"ir carroas, em ve" de autom veis de ltima gerao, projetou este segmento empresarial como o s&mbolo do atraso da indstria nacional. 0ob o novo enfoque, o empresariado nacional de agente do progresso passaria a ser percebido como um setor anacr'nico, de baixa competitividade, incapa" de adaptar)se ao novo momento 1ist rico. * impeachment do presidente !ollor sob o impacto da descoberta de um grande esquema de corrupo interrompeu temporariamente o processo de desconstruo da ordem pregressa. +sta meta seria retomada com novo &mpeto e de forma bem mais consistente e sistem$tica tr-s anos depois do impedimento de 3ernando !ollor. +m contraposio aos anos ;=, , portanto, no decorrer da dcada de G= que se radicali"a o corte com o passado, atravs da articulao de uma nova e ampla coali"o pol&tica, reunindo foras de centro % direita do espectro partid$rio, coali"o que se tornou vitoriosa com a eleio do presidente 3ernando Aenrique !ardoso, em 9GG>. Neste momento, observa)se simultaneamente a desagregao da coali"o desenvolvimentista. A partir de ento, redefine)se drasticamente a agenda pblica e criam)se as condi#es pol&ticas para a execuo de um conjunto de reformas voltadas para implantar uma nova ordem centrada no mercado. Alm da -nfase nas reformas econ'micas, como a privati"ao, a liberali"ao comercial e a abertura externa, desencadeia)se o processo das reformas constitucionais. Lem in&cio uma fase de desconstruo legal e institucional, que abriria o camin1o para a refundao do +stado e da sociedade, de acordo com os novos par2metros consagrados internacionalmente. A desregulamentao, dando passagem a uma nova regulamentao, assumiu o primeiro plano dos debates, vindo a adquirir condi#es pol&ticas de viabilidade, ao mesmo tempo em que se fortaleciam, com o amplo apoio dos meios de comunicao, os suportes ideol gicos do novo modelo. As metas sociais so progressivamente deslocadas da agenda. +sta se torna cada ve" mais restritiva e adquire maior rigide" em torno das metas de estabili"ao e ajuste fiscal. (e acordo com as novas diretri"es, aumentos de gastos com programas sociais e projetos desenvolvimentistas seriam no s desaconsel1$veis como prejudiciais, representando um risco de retorno ao populismo econ'mico. >

/aralelamente, quanto ao grau de mobili"ao e de organi"ao da sociedade civil, grandes contrastes separam a dcada de G= dos anos ;=, cuja marca fora a efervesc-ncia social e pol&tica. +fetivamente, a observao da sociedade brasileira da dcada de ;= revela um alto grau de fortalecimento organi"acional, bem como altos &ndices de participao e envolvimento dos diferentes segmentos da populao na vida pol&tica. *s indicadores so mltiplos e inequ&vocos. A mobili"ao de empres$rios e trabal1adores para a defesa de suas respectivas pautas de demandas, o substancial aumento dos &ndices de greves em todos os setores da atividade econ'mica, a exploso dos movimentos sociais no campo e na cidade, a inquietao dos setores mdios e populares urbanos, so alguns dos aspectos destacados pelos estudos sobre o per&odo H0antos, 9G;DQ Bosc1i, 9G;?I. +m contraste, sob o impacto do avano da globali"ao e da revoluo tecnol gica, associado % dr$stica reduo do ritmo de crescimento da economia e mesmo da estagnao eRou recesso econ'mica, os anos G= revelam o retraimento da sociedade e o refluxo do movimento sindical.9 +fetivamente, a dcada neoliberal implicou o esva"iamento da capacidade de ao e mobili"ao dos trabal1adores organi"ados, como resultado do aumento do desemprego, da expanso da informalidade e da retrao dos direitos sociais. A meta de fundar uma nova ordem, simboli"ada pela proposta de desmonte da +ra 7argas, transforma)se em bandeira pol&tica da coali"o dominante. A prima"ia da orientao neoliberal e a instaurao de um modelo econ'mico centrado no mercado fi"eram)se acompan1ar de um projeto ambicioso de inaugurao de uma nova institucionalidade, na qual no teriam mais lugar as antigas formas de articulao +stado)sociedade. 0e o modelo varguista consolidara a representao da estrutura corporativa dos interesses econ'micos no interior do aparel1o estatal, a nova concepo comandar$ o processo de fec1amento das arenas corporativas na burocracia pblica, em conson2ncia com o predom&nio do estilo tecnocr$tico de gesto. * reforo do poder desp tico do +stado, no sentido de 4ic1ael 4ann H4ann, 9G;:I, tradu"iu)se no alargamento do espectro de a#es que as elites estatais estariam capacitadas a empreender sem a negociao institucionali"ada com os grupos da sociedade civil. Lal situao resultou da conflu-ncia de alguns processos simultaneamente desencadeados, tais como, a concentrao do poder decis rio na alta tecnocracia governamental no tocante %s decis#es de pol&tica macro)econ'mica ) $rea esta a ser protegida de inger-ncia externa ) a expanso das prerrogativas legislativas do +xecutivo, atravs do uso exacerbado das 4edidas /rovis rias, alm do alto grau de insularidade burocr$tica, em nome da preservao da racionalidade tcnica das pol&ticas<. Mm outro tipo de contraste adquire visibilidade nos anos G=. Lrata)se do descompasso entre, de um lado, a l gica concentradora que procura isolar as altas inst2ncias administrativas do governo federal da interfer-ncia das foras sociais e pol&ticas e, de outro, a abertura do processo decis rio no 2mbito municipal, dada a disseminao, nesta esfera de poder, das experi-ncias de governana e de ensaios de reforma do +stado mais afinados com o aprofundamento das pr$ticas democr$ticas e com um estilo mais participativo de gesto. (esta forma, sob a 1egemonia do pensamento neoliberal, a prima"ia do paradigma
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/ara uma competente an$lise do movimento sindical nos anos G=, ver !ardoso H9GGG a Q 9GGGb e <==BI. Pefiro)me aqui basicamente %s $reas de pol&tica monet$ria, cambial, crdito e comrcio exterior, alm da pr pria pol&tica industrial, que tambm seria mantida confinada no interior do aparel1o burocr$tico HPua e Aguiar, 9GGDQ (ini", 9GG?I

tecnocr$tico comandou a reestruturao da burocracia federal. (e acordo com tais diretri"es, independentemente do regime pol&tico em vigor, efici-ncia governamental seria a resultante de um processo de concentrao, centrali"ao e fec1amento do processo decis rio, sendo a efic$cia de gesto subordinada %s pr$ticas de enclausuramento burocr$tico. +m contraposio, na esfera local, abriram)se espaos para experimentos alternativos, com a instaurao de pr$ticas baseadas em arranjos tripartites de negociao, implicando a diversificao do leque de atores admitidos em diversas inst2ncias decis rias e deliberativas, bem como a cooperao entre representantes da sociedade civil e tcnicos do governo, tendo em vista a definio de prioridades da agenda governamental e a alocao dos recursos pblicos.B 3inalmente, as pol&ticas liberais e a execuo da agenda de reformas tiveram conseq,-ncias decisivas para a mudana do perfil econ'mico e social do pa&s. 5nefica"es para a retomada do desenvolvimento, em novas bases, tais reformas tiveram, por outro lado, alto grau de efic$cia no desmonte dos alicerces da antiga ordem, tornando anacr'nica qualquer tentativa de retorno ao passado. +fetivamente, sob o impacto da globali"ao e da prima"ia das diretri"es neoliberais, opera)se uma dr$stica redefinio das bases do capitalismo industrial brasileiro, observando)se uma diferena marcante, em relao %s fases anteriores do processo de industriali"ao.> A implementao das reformas orientadas para o mercado, principalmente atravs do aprofundamento do processo de privati"ao e da abertura externa da economia, privilegiando a atrao de capitais externos, desencadeou uma ampla reestruturao do parque industrial, determinando fal-ncias, aquisi#es, fus#es e a formao de grandes conglomerados, capitaneados pelo capital internacional. A desnacionali"ao da economia alcanou propor#es at ento inditas. +m conseq,-ncia, o espao da empresa privada nacional estreitou)se cada ve" mais. Nas etapas anteriores, em conson2ncia com a estratgia de consolidar a industriali"ao por substituio de importa#es, privilegiou)se a meta de criar uma burguesia nacional forte, ancorada numa pol&tica industrial gestada e executada a partir das inst2ncias burocr$tico) corporativas nas quais tin1am assento as elites empresariais. +ste objetivo, definido nas fases iniciais da industriali"ao substitutiva, teve continuidade quer sob a vig-ncia do nacional)desenvolvimentismo, entre os anos D= e :=, quer sob a gide das diretri"es consagradas pelos governos militares H9G:>)9G;DI, respons$veis pela implantao do modelo do trip, calcado num relativo equil&brio entre empresa estatal, estrangeira e nacional, segundo a f rmula desenvolvimento)segurana nacional. 0ob suas diferentes configura#es, portanto, a coali"o desenvolvimentista conferiu um peso espec&fico % empresa nacional, que ocupava um espao bem demarcado entre os demais agentes din2micos da economia. +m outros termos, esta empresa tin1a um significado econ'mico, ocupava uma posio recon1ecida pelo +stado e cumpria um papel pol&tico expressivo enquanto integrante do pacto de sustentao da estratgia de desenvolvimento em vigor. +m contraste, nos anos G=, no per&odo posterior %s reformas, o empresariado nacional esgota)se como protagonista da nova ordem econ'mica e enquanto categoria pol&tica, destitu&do que foi da parceria que l1e fora concedida e do papel que l1e fora conferido pelas
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+ntre os exemplos mais con1ecidos, podem ser citados os experimentos de *ramento /articipativo, na esfera do poder municipal e a !2mara Pegional do Srande AB!, de 2mbito regional H(ini", <==9I. > +stas transforma#es foram analisadas mais detidamente em (ini", <===.

estratgias desenvolvimentistas do passado. 0ob a gide das novas diretri"es pr )mercado, a l gica concentradora das grandes corpora#es transnacionais que comanda a nova ordem econ'mica, cuja prioridade a insero)integrao das economias nacionais numa estrutura de poder de escopo transnacional. 0omente uma frao muito restrita do empresariado local, em geral associada aos grandes conglomerados, tem condi#es de aceder e participar desta estrutura. *s demais segmentos passaram a operar sob condi#es altamente desfavor$veis, no limite da sobreviv-ncia. Srande parte pereceu. *s que garantiram sua sobreviv-ncia pela fuso ou associao com empresas l&deres internacionais passariam a ter sua sorte atrelada ao sucesso da estratgia dominante. Assim, alm da progressiva concentrao industrial t&pica da globali"ao, verificou)se, no per&odo focali"ado, um processo de desnacionali"ao das elites empresariais, dado o aprofundamento da internacionali"ao das empresas l&deres da nova ordem econ'mica, configurando um corte no apenas econ'mico, mas tambm pol&tico em relao ao antigo modelo. +m contrapartida, ampliou)se, no final da dcada, o descontentamento com o atual modelo, intensificando)se a busca de alternativas e reativando)se a discusso em torno de novas estratgias de desenvolvimento. Lal tend-ncia se acentuou com o agravamento das restri#es externas associadas aos desdobramentos do processo de globali"ao e %s sucessivas crises que abalariam o mercado internacional, entre 9GG? e 9GGG. Mm outro ponto a alimentar o debate foi a identificao das dificuldades para encontrar formas de integrao ao sistema internacional compat&veis com mais altos graus de autonomia decis ria nacional. A ruptura do consenso em torno da agenda neoliberal foi alimentada pelo protesto de segmentos do empresariado, muito embora os contornos de uma estratgia alternativa no estejam claramente definidos, nem se vislumbre a possibilidade de um amplo apoio a uma nova coali"o pol&tica capa" de condu"ir o pa&s a um camin1o distinto, que substitua com -xito o modelo centrado no mercado. $ modelo corporativista e as rela()es p*+lico,privado numa perspectiva -ist.rica: /%0&,/%12 A observao da trajet ria do capitalismo industrial brasileiro pela via da industriali"ao por substituio de importa#es, entre as dcadas de B= e ?=, revela um alto grau de continuidade institucional, a despeito das mudanas de regime pol&tico, com a altern2ncia entre democracia e autoritarismo, expresso da instabilidade pol&tica do pa&s naquele per&odo. +sta continuidade est$ representada pela tradio centralista)intervencionista do +stado, pelas formas dominantes de articulao +stado)sociedade, pelo padro de incorporao de atores estratgicos ao sistema pol&tico, mediante a instaurao do corporativismo)estatal e, finalmente, pelo modelo de presidencialismo que se implantou, fortemente concentrador de prerrogativas no +xecutivo, dando origem ao que foi c1amado na literatura de modelo estadoc-ntrico. No que se refere ao sistema de representao de interesses do empresariado industrial, prevaleceu, desde os prim rdios da industriali"ao nos anos B= at o momento presente, a estrutura dual integrada pelas organi"a#es corporativas oficiais e as associa#es paralelas ou extra)corporativas, que manteriam, ao longo do tempo, fun#es complementares, alternando rela#es cooperativas ou conflitivas, ao sabor das diferentes conjunturas ?

pol&ticas H(ini" T Bosc1i, 9G?GQ (ini" T Bosc1i, 9GG9Q !osta, 9GGGQ 8eopoldi, 9G;>I. A estrutura corporativa, criada pelo presidente Setlio 7argas nos anos B=, formada pelos sindicatos, organi"ados por ramos de atividade e de base local, pelas federa#es integradas pelos sindicatos patronais e situadas em cada um dos diferentes estados do pa&s, ou no distrito 3ederal, perfa"endo <? federa#es da indstria. No $pice do sistema, situa)se a !onfederao Nacional da 5ndstria, rgo de cpula integrado pelas <? federa#es, representando o conjunto da indstria nacional. 5ntegrada % !8L H!onsolidao das 8eis do Lrabal1oI, esta estrutura ficou subordinada a uma legislao espec&fica, pautando seu funcionamento pela garantia do monop lio da representao dos interesses de cada categoria funcional, pelo princ&pio da unicidade sindical e pela obrigatoriedade da contribuio financeira, independente da filiao. /or outro lado, a estrutura extra) corporativa constitu&da pelas associa#es civis de car$ter volunt$rio, setorial, em geral de abrang-ncia nacional, funcionando de maneira aut'noma em relao % legislao sindical. Ao contr$rio das entidades corporativas, estas associa#es no esto inseridas numa estrutura 1ier$rquica e no so mantidas por contribuio compuls riaC as empresas que decidem voluntariamente associar)se pagam uma contribuio para manter a entidade. +mbora implantadas desde o in&cio do processo de industriali"ao, tais associa#es expandiram)se de forma particularmente intensa durante os dois principais surtos desenvolvimentistas, respectivamente nos anos D= e no per&odo correspondente ao c1amado 4ilagre +con'mico dos governos militares, entre meados dos anos := e ?=D. (urante este ltimo per&odo, a sociedade brasileira alcanou os mais altos &ndices de crescimento econ'mico e industrial de sua 1ist ria, o que se tradu"iu numa organi"ao social cada ve" mais complexa e diferenciada. Lais tend-ncias foram estimuladas ademais pelas mudanas pol&ticas decorrentes da gradual abertura do regime e do padro de transio negociada que condu"iu % instaurao da democracia, entre 9G?D)9G;D. A fora e autonomia crescentes da sociedade civil, a proliferao de novas formas de organi"ao e de participao pol&ticas abalaram as antigas formas de controle estatal. A partir de ento, a persist-ncia da estrutura dual acima descrita se fe" acompan1ar de mudanas no sentido de sua maior flexibilidade, configurando)se uma rede de organi"a#es de interesses extremamente complexa e diversificada. 5ncorporando a maior parte dos setores industriais do pa&s e, em alguns casos, cadeias produtivas de grande peso econ'mico, as associa#es paralelas, a partir de meados dos anos ?=, viriam a adquirir maior dinamismo e capacidade de representao em face das organi"a#es corporativas, que, ao contr$rio, experimentariam um gradual esva"iamento e perda de prest&gio. A evoluo continuou, ao longo das v$rias dcadas de desenvolvimento da 505 e, j$ em fins dos anos ;=, o sistema de representao empresarial tornou)se ainda mais complexo pela criao das c1amadas novas organi"a#es empresariais, como o 5+(5 H5nstituto de +studos
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+ntre as inmeras associa#es desse tipo, podemos citar a AB(5B HAssociao Brasileira da 5nfra)estrutura e 5ndstrias de BaseI, a AN3A7+A HAssociao Nacional dos 3abricantes de 7e&culos AutomotoresI, a AB5N++ HAssociao Brasileira da 5ndstria +letro)+letr'nicaI, a AB54A. HAssociao Brasileira da 5ndstria de 4$quinas e +quipamentosI, a AN3/! HAssociao Nacional dos 3abricantes de /apel e !eluloseI, a AB5A Associao Brasileira da 5ndstria de AlimentosI, a AB53AP4A HAssociao Brasileira da 5ndstria 3armac-uticaI, a AB5.M54 HAssociao Brasileira da 5ndstria .u&micaI, a ABP5N. HAssociao Brasileira dos 3abricantes de BrinquedoI ou ainda a A/+*/ HAssociao /aulista dos +mpreiteiros de *bras /blicasI, esta ltima de base estadual.

para o (esenvolvimento 5ndustrialI, o /NB+ H/ensamento Nacional das Bases +mpresariaisI e os v$rios 5nstitutos 8iberais, locali"ados nos principais centros industriais do pa&s. Lais organi"a#es surgiram para preenc1er o que os empres$rios consideravam uma lacuna no campo da produo de idias e da difuso de princ&pios ideol gicos relacionados com o desenvolvimento do capitalismo brasileiro. * 5+(5, por exemplo, que teve seu auge entre os anos de 9G;G e 9GGB, destacou)se produ"indo estudos e propostas voltados para a formulao de uma pol&tica industrial capa" de orientar o processo de insero do pa&s no mercado global, preservando simultaneamente o espao da produo interna. No per&odo subseq,ente, entre 9GG> e 9GG;, essas organi"a#es experimentariam um certo esva"iamento, notadamente o 5+(5, o que pode estar relacionado ao -xito das prioridades da nova agenda pblica, relacionadas com a implementao das reformas orientadas para o mercado, j$ que estas implicariam o desaparecimento da pol&tica industrial como objetivo leg&timo da ao governamental. (esta forma, o aprofundamento da industriali"ao se fe" acompan1ar da expanso e diversificao das organi"a#es empresariais. *s anos ;= determinaram uma reestruturao do sistema em seu conjunto, com mudanas do peso e import2ncia relativos de alguns setores, reforando)se a tend-ncia geral % especiali"ao e multiplicidade dos canais % disposio dos diferentes segmentos empresariais. +voluiu)se para a configurao de um sistema 1&brido e multipolar H(ini" e Bosc1i, 9GG9I, acarretando a quebra do monop lio da representao via estrutura corporativa. +sta, embora no ten1a sido eliminada, sofreu um processo de enfraquecimento e passou a exercer um papel complementar, perdendo a centralidade que l1e fora atribu&da pelo modelo varguista. Ademais, com a queda da ditadura militar e a instaurao da Nova Pepblica, generali"ou)se a pr$tica do lobby empresarial, que veio a consagrar)se como modalidade rotineira de presso sobre os poderes pblicos. (esde os trabal1os do !ongresso constituinte, esse estilo de atuao pela via do lobby passou a ocupar um espao cada ve" maior na pr$tica pol&tica do empresariado, ponto ao qual voltaremos posteriormente. A despeito, porm, da moderni"ao e profissionali"ao que ocorreram a partir da dcada de ?= e se intensificaram nos anos G=, um ponto de alta continuidade foi a aus-ncia de uma inst2ncia superior dotada de alta capacidade de aglutinao, capa" de articular, transpondo as clivagens setoriais, os interesses diversificados dos distintos segmentos empresariais. A falta de uma entidade de cpula de alto teor de abrang-ncia e poder de agregao persistiria como um fator de bloqueio das pr$ticas de pactos e alianas supra)setoriais, inviabili"ando ainda o surgimento de uma inst2ncia capa" de funcionar como porta)vo" da classe empresarial como um todo. A#es conjuntas e estratgias de concertao, t&picas do neocorporativismo europeu, foram sempre estran1as ao modelo aqui implantado. 0ob esse aspecto, perpetuou)se um trao 1istoricamente enrai"ado, marcado pela segmentao e 1eterogeneidade dos interesses, aspecto em grande parte respons$vel pela fragilidade relativa do empresariado industrial brasileiro como ator coletivo e sobretudo pelas dificuldades do setor na articulao de plataformas de maior amplitude e abrang-ncia. *bservou)se ainda a persist-ncia de um padro excludente de relao com a classe trabal1adora, incorporada por 7argas % estrutura corporativa, porm tol1ida em sua capacidade de formar associa#es independentes e exclu&da das negocia#es com o +stado em torno das pol&ticas econ'mica e industrial. +sforos no sentido da criao de entidades G

de cpula de car$ter integrador foram esparsos e tiveram uma vig-ncia circunstancial. A MB+ HMnio Brasileira de +mpres$riosI, que nasceu com o objetivo de representar os interesses do conjunto do empresariado na !onstituinte, foi desativada logo ap s o encerramento dos trabal1os com a promulgao da nova !onstituio, no tendo 1avido outra tentativa de criar uma organi"ao semel1ante no decorrer dos anos G= H(ini" e Bosc1i, 9G;GI. A tradio corporativa no Brasil consagrou a representao de interesses no interior do aparel1o de +stado, limitando, porm, esta representao a $reas espec&ficas da pol&tica econ'mica ) como a definio de medidas protecionistas, a concesso de incentivos e subs&dios ) bem como a certos est$gios do processo decis rio, principalmente a consulta e a implementao. 5nstitucionali"ou)se a pr$tica da negociao compartimentada entre os grupos econ'micos e o +stado, transformando)se o +xecutivo em arena privilegiada para o encamin1amento das demandas empresariais. Nesta inst2ncia, as negocia#es entre os setores pblico e privado seriam processadas sem a interfer-ncia de foras externas, protegidas do jogo pol&tico e distantes dos mecanismos de controle pblico. (eve)se ainda ressaltar que o corporativismo estatal viabili"ou a participao das elites industriais nas estruturas decis rias, mas excluiu os trabal1adores como parceiros dos acordos corporativos em torno das pol&ticas econ'micas mais relevantes. A participao dos trabal1adores, submetida ao controle do 4inistrio do Lrabal1o, ficou circunscrita %s pol&ticas trabal1ista e previdenci$ria. * que prevaleceu foi um estilo de negociao bipartite, envolvendo representantes empresariais e funcion$rios governamentais em torno de pol&ticas setoriais. Ao longo das v$rias fases da industriali"ao substitutiva de importa#es, consolidou)se um modelo institucional, no qual proliferaram, na burocracia estatal, as arenas de negociao entre os setores pblico e privado. 5sto se deu com a expanso e o fortalecimento dos consel1os tcnicos dotados de espao para a representao empresarial, criados por 7argas ao longo da dcada de B= e ampliados pelos governos subseq,entes, principalmente pela ditadura militar p s):>. Urgos como o !(5 H!onsel1o de (esenvolvimento 5ndustrialI, o !/A H!onsel1o de /ol&tica AduaneiraI, a !acex H!arteira de !omrcio +xterior do Banco do BrasilI, os Srupos +xecutivos do Soverno Vubitsc1eW, o !4N H!onsel1o 4onet$rio NacionalI, o !(+ H!onsel1o de (esenvolvimento +con'micoI e o !5/ H!onsel1o de 5nterministerial de /reosI, para citarmos apenas os mais con1ecidos, representaram importantes espaos de participao das elites empresariais no processo decis rio governamental.: +ste trao, exacerbado pela longa durao dos regimes autorit$rios, levou ao estreitamento do interc2mbio e dos v&nculos entre os interesses pblicos e privados, dando origem % privati"ao do +stado, ampliando as oportunidades de desperd&cios e distor#es graves na alocao de recursos. 3inalmente, cabe ressaltar um ltimo ponto. No contexto do corporativismo implantado no Brasil, o empresariado desenvolveu um estilo de atuao t pico e um padro fragmentado de demandas, experimentando grande dificuldade para transcender a tica de seus interesses mais espec&ficos. !onfigurou)se como um ator pol&tico de peso, porm destitu&do
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5nmeros trabal1os estudaram esse formato de articulao entre os setores pblico e privado na produo de pol&ticas pblicas entre os anos B= e ;=. 7er, por exemplo, (ini" H9G?;I, Bosc1i H9G?GI, 8ima Nr e Abranc1es HorgsI, H9G;?IQ !astro 0antos H9GGBI, L$pia H9GGDI e 8eopoldi H9GG<I.

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de percepo de longo alcance e de viso de conjunto, o que teve, certamente, alguma relao com o fato de ter surgido e amadurecido % sombra do +stado e sob regimes autorit$rios. *s par2metros de conviv-ncia e os marcos institucionais respons$veis pela regulamentao das rela#es capital)trabal1o no estimularam acordos inter)classe ou pactos tripartites. /resos a uma viso restrita e particularista, bem como a uma pr$tica de maximi"ao de gan1os imediatos, os empres$rios revelaram fraca disponibilidade e redu"ida abertura para lidar com as quest#es sociais, ligadas % reduo da desigualdade na distribuio da rique"a e no acesso aos benef&cios gerados pelo desenvolvimento econ'mico. 0empre que vieram % tona, sob o impacto de movimentos de base popular, as reformas sociais seriam percebidas predominantemente sob a tica do aumento dos custos das atividades empresariais e, portanto, como um mal a ser evitado ou ameaa a ser debelada. No decorrer dos anos ;=, o avano do processo de globali"ao e o predom&nio das diretri"es neoliberais, no produ"iram a reverso de tais tend-ncias.? Assim, pesquisas reali"adas em 9GG9 e 9GGB, focali"ando o impacto do processo de reestruturao produtiva em curso, mostraram no o decl&nio da dist2ncia ideol gica, mas seu aprofundamento, tradu"ido pelo contraste entre uma subcultura sindical com forte -nfase na dimenso social da democracia e uma viso empresarial unilateralmente identificada com os valores ligados ao aumento da efici-ncia e lucratividade das atividades empresariais H(ini" T Bosc1i,9GGB a e bQ 8ima T !1eibub, 9GG>Q (ini" T Bosc1i, 9GG?I. 4ais recentemente, 5gn$cio (elgado H<==9I mostrou, com base em farta documentao, como, nos anos G=, sob o impacto da globali"ao e da abertura externa da economia brasileira, os empres$rios reforariam a tend-ncia 1ist rica a avaliar os direitos sociais sob o prisma do aumento do c1amado custo Brasil ((elgado, 9GGG, especialmente cap. >I. Ao lado da unicidade sindical e da contribuio compuls ria, caracter&sticas da estrutura corporativa, a -nfase na reduo do custo Brasil foi um dos aspectos do legado da antiga ordem com mais alto grau de persist-ncia ao longo do tempo. Um +reve interre'no: # inova(3o institucional representada pelas e4perincias de acordos tripartites e 'overnan(a econ5mica +ssa longa lin1a de continuidade quanto aos mecanismos institucionais de articulao +stado)sociedade sofrer$ mudanas expressivas no decorrer da dcada de G=. 0ob o impacto da crise em escala mundial dos anos ;= e da configurao de uma nova ordem internacional, observou)se, como vimos, uma forte presso externa no sentido da redefinio da agenda pblica. Lemas como o recuo do +stado, a privati"ao, a abertura externa da economia, a liberali"ao comercial, a integrao na ordem mundial globali"ada tornaram)se preponderantes. Ao lado dos programas de estabili"ao econ'mica, as reformas orientadas para o mercado passaram a dominar a agenda pblica nos diferentes
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!omo ressalta (elgado H9GGGC 9G:I, JA ampliao dos direitos sociais na !onstituio de 9G;; foi recebida pelas entidades empresariais com alertas sobre seu impacto para o funcionamento da economia. +m abril de 9G;;, a !N5 divulgou estudo de seu (epartamento +con'mico assinalando que os novos encargos previstos implicariam aumento dos custos da produo industrial, alimentao do processo inflacion$rio, reduo na capacidade de investimento das empresas, acentuao da informalidade no mercado de trabal1o e diminuio da competitividade das empresas brasileiras no exteriorK.

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pa&ses latino)americanos, embora a ordem de prioridades e o ritmo de execuo ten1am variado caso a caso. !omo foi salientado, no Brasil, o marco desse processo foi o governo do /residente 3ernando !ollor de 4ello, cuja eleio foi favorecida pelos efeitos da crise de governabilidade experimentada pelo pa&s a partir dos ltimos dois anos do governo 0arne@. !riou)se um clima de descrena generali"ada nas institui#es e nos governantes, bem como um forte sentimento de rejeio ao status quo. O neste contexto que se observam as condi#es prop&cias para o -xito de um candidato anti-establishment, que passa a priori"ar as diretri"es identificadas com o c1amado J!onsenso de Xas1ingtonK. Nesse momento, verifica)se uma dr$stica redefinio de rumos, determinando o estreitamento e o enrijecimento da agenda pblica, com a centralidade atribu&da aos programas de estabili"ao e ao c1amado ajuste estrutural. !omo derivao da nova postura oficial, as reformas sociais perdem prioridade, sendo de fato descartadas da agenda. /or outro lado, a reforma do +stado gan1a destaque, sendo incorporada ao programa do governo, logo ap s a posse do /residente. 0ob a gide das diretri"es neoliberais, o que prevaleceu, durante o governo !ollor, foi uma concepo minimalista de reforma do +stado. Y lu" do enfoque reducionista dominante, os reformadores privilegiariam as metas de corte de gastos e reduo do dficit pblico, o que se tradu"iu num esforo de enxugamento da m$quina estatal. !ortes de pessoal e extino de rgos sem critrios claros implicaram de fato a mutilao do aparel1o burocr$tico, agravando os problemas de irracionalidade e inefici-ncia 1erdados da antiga ordem. *bservou)se o predom&nio de uma agenda negativa de desmantelamento do legado do passado, em franco descompasso em relao % complexidade das tarefas a serem desempen1adas pelo +stado num mundo globali"ado, em que competitividade e capacidade de insero estratgica transformaram)se em c1ave para o sucesso. Mma viso mais pertinente implicaria deslocar a -nfase para a redefinio do papel e a reestruturao do aparel1o estatal, restringindo em alguns setores e ampliando em outros, a participao do +stado tendo em vista sobretudo a mel1oria da qualidade da administrao pblica. Mm segundo aspecto da reforma empreendida nesse per&odo foi a radicali"ao da centrali"ao do poder na cpula tecnocr$tica, com a criao do 4inistrio da +conomia, 3a"enda e /lanejamento, um super)ministrio, que englobou tr-s antigos ministrios e algumas secretarias da administrao anterior;. Na esteira desse processo, verificou)se o fec1amento de grande parte das arenas corporativas, que at o governo anterior ainda funcionavam no interior da burocracia governamental. No 2mbito da pol&tica industrial, por exemplo, foram extintos o !(5, a !/A, o !5/ e diversos outros consel1os e comiss#es anteriormente encarregados da formulao e implementao de pol&ticas setoriais e de decis#es na $rea de fomento % produo industrial H(ini",9GG?C 9>:I. (e acordo com a prima"ia atribu&da %s metas de estabili"ao e ajuste, para muitos dos novos integrantes da equipe econ'mica, a pol&tica industrial seria, ali$s, no s irrelevante, como prejudicial. 3oi dentro desse contexto de insulamento burocr$tico e de predom&nio do estilo tecnocr$tico de gesto, que foram criadas, no in&cio dos anos G=, as !2maras 0etoriais, concebidas como arena de negociao voltada para a articulao de acordos em torno de
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7er a estrutura e organi"ao do 4inistrio da +conomia em (ini" H9GG?C 9>?I.

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pol&ticas setoriais. Peunindo representantes empresariais e lideranas sindicais, ao lado de tcnicos e decisores governamentais, as !2maras 0etoriais inauguraram um padro tripartite de negociao, consagrado internacionalmente pelo corporativismo europeu. +ssa caracter&stica levou autores que se dedicaram ao estudo da mais expressiva dessas c2maras, a da indstria automotiva, a afirmarem que se tratava da introduo do neocorporativismo no Brasil. +m outros trabal1osG, tive a oportunidade de refutar amplamente esse tipo de interpretao, ra"o pela qual farei apenas uma breve aluso ao tema, abordando alguns pontos que me parecem essenciais para as reflex#es aqui desenvolvidas. !omo foi ressaltado, a construo do capitalismo industrial no pa&s teve, como pano de fundo, uma engen1aria pol&tico)institucional que agregaria os interesses em categorias 1ierarqui"adas e no competitivas, observando)se a articulao direta entre os setores pblico e privado pela via do corporativismo sem a mediao partid$ria. 5nstitucionali"ou) se uma sistem$tica de negociao de car$ter setorial e bipartite entre representantes do empresariado e integrantes dos altos escal#es burocr$ticos. (esta parceria, ficariam exclu&dos os trabal1adores sindicali"ados, cuja participao seria admitida para $reas mais espec&ficas, como a pol&tica trabal1ista. O nesse sentido que se pode apontar o impacto inovador das pr$ticas inauguradas pelas !2maras 0etoriais, j$ que consagraram uma sistem$tica de negociao tripartite, em que os trabal1adores aparecem como interlocutores leg&timos, determinando, portanto, a ruptura da relao di$dica e excludente da tradio corporativa no Brasil. * que se verificou, na verdade, foi o pleno aproveitamento das virtualidades do modelo corporativo que, na variante que predominou entre as dcadas de B= e ?=, tornaram)se sub)utili"adas. +m primeiro lugar, o padro de tutela e de inger-ncia do +stado 1istoricamente consolidado inviabili"ou a resoluo do conflito distributivo pela negociao aut'noma entre as partes interessadas. +m segundo lugar, a marginali"ao da representao dos trabal1adores conteve a negociao t&pica desse sistema dentro de par2metros demasiado restritos. 3inalmente, o car$ter t pico e locali"ado dos acordos obstaculi"ou a evoluo na direo de uma ampla parceria com o +stado, em virtude da redu"ida representatividade dos interesses envolvidos, do peso dos nexos clientelistas e do alcance limitado das quest#es negociadas. Ao legitimar o trabal1ador sindicali"ado como interlocutor, o mecanismo em que se baseou o funcionamento das !2maras 0etoriais permitiu alargar o 2mbito das negocia#es entre os atores b$sicos da ordem industrial, eliminando a pr$tica tradicional dos acertos diretos entre grandes empres$rios e governo, abalando ainda a din2mica do +stado atrelado aos interesses de clientelas privadas. /or outro lado, esta sistem$tica no promove por si s a ruptura com a setori"ao dos interesses, indu"ida pela configurao monopolista do mercado, t&pica do sistema corporativo brasileiro. (e forma similar, tal mecanismo no significa automaticamente a garantia do prevalecimento da tica do interesse pblico e a subordinao das negocia#es entre as partes interessadas a critrios de teor abrangente e de alcance geral. +ste tipo de mudana exigiria uma srie de condi#es adicionais, tais como, do lado das entidades de classe, a presena de organi"a#es abrangentes de alto poder de agregao e, do lado das ag-ncias governamentais, uma forte capacidade de coordenao do +stado.
G

7er principalmente (ini" H9GG>bC <G:)B=BI e (ini" H9GG?C 9:=)9;?I.

9B

+ntretanto, a estratgia empresarial de enfrentamento da crise que se abateu sobre a economia brasileira, durante os dois primeiros governos da Nova Pepblica H9G;D)9GG<I, no se orientou no sentido de reverter a fragmentao em prol de formas mais unit$rias de atuao. +ste foi, ali$s, um dos fatores respons$veis pela inviabilidade dos pactos em torno dos programas de estabili"ao econ'mica, ensaiados pelos dois primeiros governos da Nova Pepblica H(ini", 9GG?C G>)9=>I. A aus-ncia de interlocutores recon1ecidos pelo conjunto das classes empresariais e trabal1adoras como seus porta)vo"es leg&timos criaria expectativas negativas quanto % probabilidade de serem acatados os pactos eventualmente articulados pelas lideranas. /or outro lado, embora no ten1am alterado radicalmente o alcance do corporativismo brasileiro, as !2maras 0etoriais constitu&ram, ainda que por um breve momento, um importante instrumento de pol&tica industrial. !omo salientei em outros trabal1os, representaram de fato uma experi-ncia de Jeconomic governanceK, no interior de uma burocracia cada ve" mais afeita ao estilo insulado e tecnocr$tico de gesto. * conceito, introdu"ido recentemente pela literatura internacional, refere)se a uma nova forma de abordar a questo da efic$cia da ao estatal, deslocando a -nfase para a sustentabilidade pol&tica das decis#es. Nesse sentido, governana significa a capacidade de o governo resolver aspectos da pauta de problemas do pa&s atravs da formulao e da efetiva implementao das pol&ticas pertinentes, ou seja, garantindo a continuidade das pol&ticas ao longo do tempo e seu efetivo acatamento pelos segmentos afetados. +m outros termos, a noo de governana econ'mica envolve no s a capacidade de o governo tomar decis#es com preste"a, mas tambm, e sobretudo, sua 1abilidade de criar coali"#es de apoio para suas pol&ticas, gerando ades#es e condi#es para pr$ticas cooperativas, o que, por sua ve", aumenta substancialmente a efic$cia do processo de implementao9=. +ssa experi-ncia de criao de um espao institucional destinado a integrar processos de formulao de pol&ticas e de articulao de interesses mostrou)se relativamente efica" no caso dos acordos da indstria automotiva Hmaro de9GG<, fevereiro de 9GGB e fevereiro de 9GGDI, viabili"ando um ajuste criativo em face da crise acirrada pela abertura comercial H(ini",9GG?C 9:G)9?=I. Assim, diversificaram)se as metas iniciais, passando a incluir, a abertura do mercado paralelamente % manuteno de um saldo positivo na balana comercial do setor, a renovao tecnol gica da base produtiva, um novo mix de produo, com -nfase nos modelos populares de autom veis, o aumento do emprego e dos sal$rios e uma nova estrutura tribut$ria setorial. *s acordos assinados em 9GG< e 9GGB alcanaram os objetivos estipulados, repercutindo no conjunto da cadeia produtiva. !onjugando a reduo dos preos e da carga fiscal sobre os autom veis % consecuo de certas metas b$sicas, como a retomada dos investimentos, a manuteno do n&vel do emprego e a reestruturao produtiva do setor, as negocia#es possibilitaram o reerguimento e a mel1oria do desempen1o do complexo automotivo como um todo. *bteve)se a recuperao dos n&veis de produo com a preservao dos n&veis de emprego entre 9GG< e 9GGD, detendo)se a queda abrupta verificada entre 9GG= e 9GG<. Ao invs de provocar uma forte reduo ) como previam seus cr&ticos ) os acordos da indstria automotiva propiciaram um expressivo
9=

Z grande o nmero de autores que tratam desta questo, entre os quais gostaria de destacar !o1en e Pogers, 9GGDQ !o1en, 9GG;Q Aollings[ort1, 0c1mitter e 0treecW, 9GG>Q !onag1an e 4allo@, 9GG>Q 8ocWe, 9GGD. /ara uma resen1a desta literatura, ver (ini", 9GG;.

9>

aumento da arrecadao. Alm disso, as c2maras constitu&ram um importante espao para o desencadeamento de uma discusso sobre formas de parceria entre capital, trabal1o e governo, tendo em vista a implementao de pol&ticas setoriais concertadas, rompendo com as pr$ticas 1istoricamente enrai"adas de negocia#es bipartites. 0ubmetidas a uma sistem$tica de funcionamento intermitente e transit rio, entre 9GG9 e 9GGD, as c2maras tiveram, porm, efeitos limitados. As condi#es institucionais e pol&ticas daquela conjuntura no foram favor$veis a esse tipo de experimento, que acabou por configurar)se como um esforo locali"ado, com fraco poder de reproduo, despertando fortes resist-ncias no interior da pr pria equipe econ'mica do governo, bastante identificada com um estilo centrali"ado de gesto econ'mica. +sta postura foi respons$vel pela condenao das !2maras 0etoriais sob o argumento de que se tratava de um conluio entre interesses corporativos e elites governamentais para a defesa de privilgios de um grupo restrito, em detrimento do conjunto da sociedade H3ranco, 9GGB a e bI. A viso das elites tecnocr$ticas, francamente contr$ria % abertura de espaos de negociao no interior do aparel1o estatal para a discusso da pol&tica econ'mica em geral e, particularmente, para a formulao de pol&tica industrial, seria, ali$s, um dos fatores respons$veis pelo esva"iamento das !2maras 0etoriais a partir de 9GGD HArbix, 9GG?, <===I. * trmino da experi-ncia, portanto, no foi fruto de seu esgotamento, mas de uma ao deliberada do governo tendo em vista o desmonte de arenas corporativas de negociao em prol do livre mercado. A ruptura ocorreu com o advento do governo 3ernando Aenrique !ardoso, quando a coali"o nacional)desenvolvimentista se desagrega, sob a 1egemonia das diretri"es neoliberais. 0ob a orientao do novo /residente, as elites estatais adotam um estilo centrali"ador de gesto, optando pelo aprofundamento da pr$tica do insulamento burocr$tico das decis#es, sistema sob o qual foram elaboradas as regras do regime automotivo a partir de 9GGD. 4ediante um complexo legal, constitu&do pela edio de 4edidas /rovis rias99, o governo estabeleceu as bases do regime automotivo posteriormente regulamentado atravs da 8ei G.>>G e do (ecreto <.=?< de novembro de 9GG: H(e Negri, 9GG;C.BI. +m contraste com as expectativas dos cr&ticos das !2maras 0etoriais, estas foram eliminadas, porm as decis#es relativas ao setor nem por isso se tornaram mais racionais, mais efica"es ou mais afinadas com o interesse pblico. +m estudo de 9GG;, Noo Alberto (e Negri, pesquisador do 5/+A, c1amou a ateno para os efeitos contradit rios do regime automotivo instaurado em 9GG: para atrair investimentos dos fabricantes de ve&culos no Brasil e aumentar as exporta#es. As pol&ticas postas em pr$tica determinariam aumento substancial dos lucros das montadoras, paralelamente ao estrangulamento das empresas de autopeas e % elevao dos custos para o consumidor pelo aumento dos preos reais mdios dos ve&culos H(e Negri, 9GG;I. As conseq,-ncias negativas desta pol&tica viriam ainda % tona atravs do amplo debate que se travou na imprensa em torno das decis#es altamente pol-micas de fins dos anos 9GG=,
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7eja)se o elenco de 4/s de 9GGD)G: H4/ 9.=<>, de 9BR=:RGD, 4/ 9.<BD, de 9>R9<RGD e 4/ 9.>;B, de =DR=<RG:I e de v$rios (ecretos H(ecr. 9.?:9, de <:R9<RGD, (ecr. 9.;:B, de 9:R=>RG:, (ecr. 9.G;?, de <=R=;RG:I, respons$veis pela definio do novo regime do setor automotivo.

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envolvendo os governos do Pio Srande do 0ul e da Ba1ia para atrair investimentos de grandes montadoras9<. .uest#es complexas, como o acirramento da c1amada guerra fiscal entre os estados e munic&pios do pa&s, a desnacionali"ao do setor de autopeas e os altos &ndices de renncia fiscal, principalmente atravs da iseno de impostos municipais, como o 5/LM H5mposto /redial e Lerritorial MrbanoI e o 500 H5mposto sobre 0erviosI revelam um balano claramente favor$vel % apropriao dos gan1os pelas montadoras, em detrimento dos outros setores9B. *utra importante experi-ncia de governana econ'mica, desta ve" tendo como palco inst2ncias sub)nacionais de governo, foi a da !2mara Pegional do Srande AB! 9>, fruto de um longo processo que remonta ao in&cio dos anos G=, com a criao de um !ons rcio 5ntermunicipal para promover iniciativas de planejamento do desenvolvimento regional. A motivao foi tambm a busca de solu#es negociadas para a crise econ'mica que afetou v$rias regi#es do Brasil, tradu"indo)se em estagnao, aumento do desemprego e crescimento da informalidade. A !2mara do Srande AB!, criada oficialmente em 9GG?, no pode ser avaliada isoladamente, j$ que fa" parte de um sistema integrado, composto por uma srie de organi"a#es e institui#es, incluindo a Ag-ncia de (esenvolvimento +con'mico do Srande AB!, implantada no ano seguinte. +m seu conjunto, este sistema deu origem a um novo estilo de gesto pblica, voltado para o desenvolvimento regional. !omo conseq,-ncia, instaurou)se um formato de cooperao entre +stado e sociedade civil, envolvendo um grande nmero de atores dos governos locais e da sociedade organi"ada, tais como sindicatos de trabal1adores, organi"a#es empresariais, movimentos ecol gicos, associa#es de moradores, entre outros. +mbora seus resultados concretos ten1am ficado aqum das metas estabelecidas, este complexo funcionou como um laborat rio de experi-ncias inovadoras com um potencial de interveno transformadora que no pode ser subestimado9D. +m primeiro lugar, como resultado da ao integrada entre a !2mara Pegional, a Ag-ncia de (esenvolvimento +con'mico e o !ons rcio 5ntermunicipal, introdu"iram)se na agenda pblica temas que, nas inst2ncias administrativas do governo federal, dado o predom&nio das pol&ticas de ajuste fiscal, 1aviam perdido viabilidade, tais como o planejamento econ'mico e a pol&tica industrial. (entro deste sistema de governana regional, a !2mara do Srande AB! ocuparia um espao central, articulando um grande nmero de atores dos
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7er !arta !apital, <9 de jul1o de 9GGG.

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!omo ressalta ArbixC J/ara alm das fric#es pol&ticas e econ'micas entre os estados, uma outra resultante desse processo aponta para a perda da capacidade de planejamento e de controle efetivo dos poderes pblicos sobre as estratgias de desenvolvimento. +m lugar do +stado central, que investia e produ"ia diretamente por intermdio de suas empresas e autarquias \ o que realava o papel dos staffs pblicos de elaborao e implementao de pol&ticas )) surgem agora governos estaduais e municipais que, orientados por essa disputa, acabam por subordinar suas pol&ticas de desenvolvimento %s estratgias privadas, comportando)se muitas ve"es como avalistas e porta)vo"es desses interesses a priori identificados ao interesse pblico. !omo corol$rio, nos governos subnacionais que mais se comprometeram com essa guerra, as negocia#es entre o setor pblico e os grupos privados so reali"adas a portas fec1adas e anunciadas \ quando o so \ somente quando os acordos j$ foram, de fato, celebradosK HArbix, <===C B=I. 9> A regio do grande AB! formada pelos munic&pios de 0o Bernardo do !ampo, 0anto Andr, 0o !aetano do 0ul, (iadema, 4au$, Pibeiro /ires e Pio Srande da 0erra, no sudeste da Srande 0o /aulo. 9D 7er (ini" H<==9I. *utros autores que reali"aram estudos sobre a !2mara Pegional do Srande AB! foramC 8eite H9GGGIQ Arbix H<===I e VlinW H<==9I.

9:

setores pblico e privado na busca de solu#es negociadas para os problemas econ'micos e sociais da regio, e, sobretudo, integrando a democracia participativa ao fortalecimento da estrutura estatal. Lrata)se de um enfoque interessante, na medida em que a fora do +stado e o vigor da democracia participativa t-m sido freq,entemente pensados de forma dicot'mica, como se representassem l gicas necessariamente contradit rias, a vitalidade de um p lo implicando o enfraquecimento do outro. Alm da amplitude dos atores envolvidos e do est&mulo % cooperao entre os diferentes segmentos, a !2mara inovou na forma de conceber a estrutura produtiva, buscando os elos e conex#es entre setores e subsetores, bem como as intera#es com o meio ambiente institucional. Assim, privilegiou)se o conceito de cadeias produtivas, na formulao e implementao de pol&ticas industriais e de desenvolvimento tecnol gico. A concepo das cadeias produtivas, por sua ve", foi enriquecida por sua insero num espao territorial mais amplo que ultrapassaria os estreitos limites do munic&pio para abarcar uma realidade mais complexa e din2mica, como a regio. (eve)se acrescentar ainda, que a !2mara Pegional revelou)se um instrumento particularmente flex&vel para o planejamento regional, j$ que se adapta facilmente %s oscila#es da pol&tica macroecon'mica, sobretudo em tempos de crise e do agravamento de condi#es externas adversas. A flexibilidade torna)se crucial para viabili"ar um sistema de governana regional diante do quadro de incerte"as gerado pela nova configurao do capitalismo mundial. 3inalmente, cabe destacar a preocupao com a criao de condi#es favor$veis para a implantao e consolidao de uma rede de micro e pequenas empresas em articulao com os demais segmentos da estrutura produtiva da regio. A Ag-ncia de (esenvolvimento criada em 9GG; constituiu importante instrumento nesta direo. 5nspirada no exemplo de ag-ncias regionais existentes na Mnio +uropia, a Ag-ncia organi"ou uma visita %s regi#es italianas que mais se notabili"aram na criao de clusters, envolvendo empresas de pequeno porte que se transformaram na principal fonte de crescimento do emprego e dos investimentos em quase todos os setores da economia, utili"ando o suporte da rede urbana regional em termos de escolas, centros de treinamento e mercado de trabal1o. Lrata)se da busca de sintonia com experi-ncias de ponta no contexto internacional. Lais experi-ncias revelam que as regi#es do mundo que foram capa"es de crescer e de ampliar a oferta de empregos, elevando simultaneamente as condi#es de vida de sua populao, no foram aquelas que conseguiram atrair mais investimentos, mas as que foram capa"es de criar um ambiente prop&cio % implantao e fortalecimento de redes de micro e pequenas empresas, integrando)as num esforo coletivo de desenvolvimento local. 0ob este ponto de vista, os territ rios sub)nacionais, sobretudo num pa&s de dimens#es continentais como o Brasil, so os espaos apropriados para reverter situa#es econ'micas adversas e liberar foras criativas tol1idas pela escasse" de recursos ou por pol&ticas contencionistas dos governos nacionais. As grandes empresas tendem a incorporar)se %s mega)corpora#es e a orientar)se por estratgias transnacionais. 5ntegrando)se aos mercados internacionais, com seus centros de deciso situados fora dos mercados onde eventualmente instalam suas plantas industriais, tendem a diversificar suas bases produtivas e a deslocar)se quando l1es parece conveniente, por ra"#es v$rias, como a busca de regi#es que ofeream maiores 9?

incentivos eRou outras vantagens como sindicatos mais fracos, ou custos mais baixos da mo)de)obra. +m contrapartida, as empresas de menor porte t-m sua sorte atrelada ao desenvolvimento do territ rio onde se inserem, criando ra&"es e oferecendo condi#es mais satisfat rias para sua insero em redes 1ori"ontais voltadas para a maximi"ao de esforos em prol de objetivos comuns de desenvolvimento regional. +ntretanto, tais resultados no se produ"em espontaneamente, exigindo arquiteturas institucionais adequadas e estilos de gesto pblica apropriados. Neste sentido, a experi-ncia da !2mara do Srande AB! pode ser inserida num esforo mais amplo de reforma do +stado, que se verificou, ao longo da dcada de G=, em diversos munic&pios brasileiros, dentro de uma concepo abrangente, que vai alm dos aspectos administrativos e fiscais que seriam a t'nica da reforma do +stado condu"ida pelo governo federal. +ste modelo alternativo procura fortalecer as conex#es do +stado com a sociedade e com as institui#es representativas, expandindo tambm os meios de controle externo, bem como os mecanismos de accountability, vale di"er, os mecanismos de cobrana e de prestao de contas. +m outros termos, trata)se de garantir a responsabilidade pol&tica das elites estatais Hresponsabilidade frente ao eleitorado, ao congresso, a uma ag-ncia pblica de controle ou aos cidados em geralI, propiciando simultaneamente condi#es para a transpar-ncia e a publici"ao das decis#es. Lais experi-ncias revelam)se particularmente importantes num pa&s como o Brasil caracteri"ado por um deficit de accountabilty 1istoricamente acumulado, pela aus-ncia de um s lido sistema de controle institucional H(ini", <===, cap <I e pela longevidade das pr$ticas clientelistas. # d6cada de %&: Um divisor de 'uas "uanto ao padr3o de a(3o estatal e 7s formas de articula(3o p*+lico,privado: !omo ressaltado anteriormente, longe de refletir apenas a ao de processos 1ist rico) estruturais, as mudanas institucionais dos anos G= resultaram, em grande parte, de uma ao deliberada do +stado, objetivando o c1amado desmonte da era 7argas. A execuo das reformas constitucionais, pela via do !ongresso, e o padro de implementao das reformas orientadas para o mercado, ambos prioridades da agenda do presidente 3ernando Aenrique !ardoso, tornariam poss&vel a consecuo de tais metas. A partir da segunda metade dos anos G=, a execuo desta agenda marcou o aprofundamento da ruptura com a antiga ordem e lanou as bases de um novo regime de incentivos e regula#es. /rogressivamente, o +stado aumenta sua autonomia em relao % sociedade e ao sistema representativo, ao mesmo tempo em que se observa o estreitamento dos v&nculos com a nova ordem internacional. Alm dos fatores ex genos, preciso, portanto, levar em conta as caracter&sticas cambiantes das rela#es entre os setores pblico e privado como resultado das escol1as e a#es das elites estatais. +m conson2ncia com as prioridades da agenda, a preocupao com a atrao de capitais e investimentos externos torna)se preponderante, sobrepondo)se aos interesses dos grupos empresariais domsticos. Nesta lin1a de considera#es, cabe salientar a relao entre a forma de implementao daquelas reformas e a consolidao da democracia. No basta considerar as prioridades da agenda. O preciso ainda levar em conta a dimenso pol&tico)institucional do processo de formulao e implementao de pol&ticas, que se tradu" num dado estilo de gesto pblica. +ntre os aspectos mais relevantes do padro de ao estatal, deve)se mencionar a nature"a 9;

do processo decis rio, o grau em que este poder est$ concentrado no +xecutivo, o maior ou menor grau de discricionariedade da alta burocracia governamental, o padro de rela#es entre os poderes, particularmente a nature"a das rela#es entre o +xecutivo e o 8egislativo, as caracter&sticas da coali"o de sustentao do governo, o grau de independ-ncia ou de subordinao do 8egislativo Hpor exemplo, sua baixa capacidade deliberativa no s quanto % pol&tica macro)econ'mica, mas tambm quanto a certas $reas de pol&tica, como comrcio exterior e pol&tica industrialI e, finalmente, as formas de articulao entre os setores pblico e privado. (esta forma, cabe investigar at que ponto o -xito das reformas orientadas para o mercado se fe" num contexto de acirramento das tens#es entre a modalidade da implementao e os imperativos do aperfeioamento democr$tico, sobretudo no que di" respeito ao alargamento da participao, % difuso dos espaos de concertao e % efic$cia dos mecanismos de controle externo. +ste ltimo aspecto torna)se particularmente relevante, se considerarmos que o dficit institucional quanto % efetividade dos instrumentos de accountability constitui uma das principais lacunas do legado da antiga ordem9:. +stas so algumas das principais indaga#es, que v-m % tona quando se avaliam as transforma#es da ltima dcada. Mm primeiro aspecto a ser ressaltado di" respeito % institucionali"ao do estilo tecnocr$tico de gesto paralelamente ao desmonte das arenas corporativas no interior do aparel1o estatal, que convergem para a produo de incentivos % preval-ncia de formas no institucionais de acesso aos ncleos decis rios centrais. Neste sentido, o j$ referido aumento do poder desp tico do +stado revelou)se fundamental. Neste contexto, o uso exacerbado das 4edidas /rovis rias, aumentando substancialmente os poderes legislativos do +xecutivo, representou o reforo de uma tend-ncia de longa tradio no pa&s de dotar o +xecutivo de ampla margem de autonomia, garantindo)l1e prima"ia na conduo da pol&tica nacional. !riadas pela !onstituio de 9G;;, atravs de seu artigo :<, para dar ao +xecutivo os meios para uma ao r$pida, em casos de relev2ncia e urg-ncia, muito cedo as 4/s passaram a ser utili"adas como meio rotineiro de governo H(ini", 9GG?I. Aplicadas de modo indiscriminado para viabili"ar pol&ticas emergenciais ou no, priorit$rias ou no, as 4/s tiveram seu uso banali"ado, ao longo do tempo. 0ob esse aspecto, destaca)se, de forma pronunciada, o /residente 3ernando Aenrique !ardoso, em seus dois mandatos, durante os quais o total destas medidas, entre edi#es e reedi#es, ultrapassou a marca de D=== H(ini", <===C >>)>DI.9? Alm do impacto sobre as rela#es +xecutivo)8egislativo, o uso amplo e irrestrito das 4/s afetou a ordem jur&dica do pa&s, imprimindo)l1e um alto grau de instabilidade. A utili"ao intensa dos poderes legislativos da /resid-ncia, mediante a sistem$tica de edi#es e reedi#es das 4edidas /rovis rias, ferindo o princ&pio constitucional que restringia seu uso aos casos de relev2ncia e urg-ncia, ao lado dos procedimentos referidos, caracteri"ou o estilo de gerenciamento pol&tico que viabili"ou a implementao da agenda das reformas 9;. Alm de poder editar 4/s, que
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+m v$rios trabal1os anteriores, c1amo a ateno para o dficit de accountability, caracter&stico do processo de formao do +stado brasileiro. 7er (ini", 9GG?, 9GG; e <===. 9? +ntre os autores que analisaram as rela#es +xecutivo)8egislativo no per&odo considerado, com particular destaque para o uso das 4/s, gostaria de mencionar /essan1a H9GG;RGGI e 3igueiredo e 8imongi H9GGGI. 9; O preciso lembrar que foi somente no final do segundo mandato do presidente 3ernando Aenrique !ardoso que se aprovou o projeto que regulamentou o uso das 4edidas /rovis rias H+menda !onstitucional B<R<==9, 9<R=GR<==9I.

9G

entram em vigor imediatamente ap s sua publicao no (i$rio *ficial, o presidente do Brasil pode solicitar urg-ncia para seus projetos, impondo a apreciao das proposi#es que apresenta dentro de um pra"o delimitado, pode vetar parcial ou integralmente os projetos aprovados pelo 8egislativo, e atravs do colgio de l&deres determinar a agenda do 8egislativo H3igueiredo e 8imongi, 9GGGI. +is porque se pode)se afirmar que, no Brasil, o poder +xecutivo domina de fato a produo legislativa na esfera federal. !omo salientei em outro trabal1o H(ini", <===I, o modelo insulado de gesto, dominante durante o governo !ollor, persistiu sob a presid-ncia de 3ernando Aenrique !ardoso, que reforou a prima"ia burocr$tica, atribuindo papel central ao 4inistrio da 3a"enda, ao Banco !entral e ao Lesouro Nacional, que formariam, ao lado do BN(+0, o ncleo duro do +stado, respons$vel pelas decis#es estratgicas, sobretudo no que se refere % pol&tica econ'mico)financeira, controlando as informa#es mais relevantes, principalmente aquelas que circulam nas inst2ncias internacionais e dispondo de acesso privilegiado %s decis#es externas. /aralelamente, o padro de recrutamento para os altos cargos deste c&rculo de poder transformou)se, passando a privilegiar as elites estrategicamente inseridas nas redes transnacionais de conex#es. As negocia#es levadas a efeito no !ongresso desdobrar)se)iam dentro de limites definidos previamente pelo +xecutivo. (entro desta l gica, o cerne do projeto governamental ) representado pelo plano de estabili"ao econ'mica, pelo ajuste fiscal e pelas medidas comprometidas com a nova forma de insero na economia internacional ) seria inegoci$vel, cabendo ao ncleo tecnocr$tico, ou seja, % equipe econ'mica enclausurada no 4inistrio da 3a"enda e no Banco !entral, administr$)lo de forma aut'noma em face das foras internas, atravs do manejo dos instrumentos mencionados, destacando)se o uso indiscriminado das 4/s. Nesta frente, ter)se)ia uma forma radical de atuao, marcada pela rigide" e inflexibilidade na consecuo das metas estipuladas. /or outro lado, no que di" respeito %s reformas constitucionais e leis ordin$rias, o !ongresso se destacaria como o l cus da negociao, resultando algum tipo de conciliao, variando os graus de flexibilidade em funo da fora da bancada oposicionista e, sobretudo, das dissid-ncias entre os pr prios aliados do governo. Y maior discricionariedade da burocracia estatal corresponderia o aprofundamento da tend-ncia 1istoricamente consolidada % utili"ao de v&nculos informais e do contato pessoal como forma de acesso %s inst2ncias governamentais. +ste padro verificou)se no apenas no campo das pol&ticas monet$ria e cambial, mas tambm em outras $reas, incluindo as pol&ticas industrial e de comrcio exterior. Neste ltimo caso, autores que estudaram a formulao da pol&tica de comrcio exterior, durante o governo 3ernando Aenrique !ardoso, ressaltaram o alto grau de autonomia burocr$tica na tomada de decis#es, tais como a legislao antidumping, a definio de subs&dios, direitos compensat rios e salvaguardas, entre outras, elaboradas de forma independente e sem transpar-ncia pelas elites burocr$ticas H8ima T 0antos, <==9Q !arval1o, <===I. Mm segundo conjunto de fatores di" respeito ao grau de 1omogeneidade das idias compartil1adas pelo ncleo duro do +stado, ao grau de radicalismo ou de moderao que as elites estatais imprimem %s diretri"es liberais e a maior ou menor rigide" com que manipulam os instrumentos de pol&tica econ'mica. Aspecto no menos relevante a <=

presena ou aus-ncia de um padro unificado de ao por parte destas elites. +m relao aos governos anteriores, a presid-ncia de 3ernando Aenrique caracteri"ou)se por maior coeso da equipe governamental. Alm disso, o /residente governou com o aux&lio de uma ampla base de sustentao parlamentar durante todo o seu primeiro mandato, contando com o apoio de ::,D] da !2mara dos (eputados e ?G] do 0enado9G. !om o respaldo de uma aliana que reuniu um amplo leque partid$rio, configurou)se um governo de coali"o de centro)direita, dispondo de um poder amplamente majorit$rio. Lal suporte parlamentar, embora de dif&cil administrao, garantiu ao governo a aprovao de importantes itens de sua agenda. 0ob esse aspecto, destacam)se as reformas constitucionais, indispens$veis para aprofundar o corte com o passado e cumprir a meta de destruir o legado da +ra 7argas, principalmente no tocante % ordem econ'mica, quanto ao regime do monop lio estatal dos recursos minerais e 1&dricos, bem como % distino entre empresas nacionais e estrangeiras, em termos de controle de atividades econ'micas e acesso %s fontes de crdito oficial. Alm disso, deu)se in&cio %s reformas nas $reas trabal1ista, previdenci$ria e administrativa. 3inalmente, o 8egislativo foi o palco de articula#es que resultaram na aprovao de medidas fundamentais da agenda governamental. (esta forma, passaram pelo !ongresso todo um conjunto de leis necess$rias para a operao do novo modelo econ'mico. +ntre estas, cabe destacar a mudana da lei dos portos e das patentes, a elaborao da nova legislao referente %s concess#es de servios pblicos, entre outras. Nesta lin1a de reflexo, a prima"ia decis ria da alta tecnocracia e a relev2ncia do !ongresso no podem ser tratados como aspectos antag'nicos da din2mica governamental. Ao contr$rio, as interconex#es entre as arenas burocr$tica e parlamentar tradu"iram)se em a#es de conflito e de cooperao, resultando favor$vel o saldo para o +xecutivo. +fetivamente, coube % inst2ncia congressual um papel crucial na implementao das propostas do governo. !aberia ainda ao 8egislativo funcionar como inst2ncia ratificadora dos atos do +xecutivo. 3inalmente, representou a arena por excel-ncia para o gerenciamento de conflitos, j$ que os diferentes grupos de interesse tenderiam crescentemente a canali"ar suas demandas para a inst2ncia parlamentar. A despeito do /residente e seus ministros terem insistido sistematicamente na verso de que governavam contra o !ongresso, culpando este poder pelo atraso na votao das reformas, na verdade +xecutivo e 8egislativo desempen1aram fun#es complementares, sendo sua forma particular de interao e de negociao parte constitutiva do estilo de gesto do governo. Neste sentido, o padro clientelista no pode ser considerado como um trao afeto
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!omo sabido, o presidente 3ernando Aenrique !ardoso contou com uma ampla base de sustentao parlamentar. +m seu primeiro mandato, os partidos da base do governo foram os seguintesC o /0(B H/artido da 0ocial (emocracia BrasileiraI, o /4(B H/artido do 4ovimento (emocr$tico BrasileiroI, o /38 H/artido da 3rente 8iberalI, o /LB H /artido Lrabal1ista BrasileiroI e o //B H/artido /rogressista BrasileiroI. +m determinados momentos, esta coali"o c1egou a ter um total de BG= deputados numa representao constitu&da por D9B deputados. * -xito do plano Peal, importante capital pol&tico do governo, garantiu a vit ria de 3ernando Aenrique !ardoso no primeiro turno das elei#es presidenciais de 9GG;, obtendo DB,=>] dos votos, tal como 1avia ocorrido em 9GG>, quando obteve D>,B]. +m seu segundo mandato, a coali"o governista foi integrada pelos seguintes partidosC /0(B, /4(B, /38 e //B H/artido /rogressista BrasileiroI, totali"ando, em 9GGG, B>? deputados H:?, :]dos deputadosI. Alm disso, essa coali"o elegeu <9 dos <? governadores. * //B surgiu em 9GGD, pela fuso do //P H/artido /rogressista PeformadorI e do // H /artido /rogressistaI.

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exclusivamente ao !ongresso, seno que fa" parte da l gica de atuao do governo como um todo. A alta discricionariedade da autoridade presidencial e o amplo poder de decreto de que desfrutou o presidente, entre 9GGD)<==9<=, constituem a outra face do controle e da cooptao dos partidos e dos parlamentares pelo c1efe do poder +xecutivo, durante o per&odo considerado. * -xito do governo baseou)se, em grande parte, no recurso generali"ado %s pr$ticas clientelistas para assegurar a coeso da base governista, em momentos de maior conflito e obter a maioria absoluta para aprovar as reformas econ'micas e, posteriormente, para garantir a continuidade da agenda pblica mediante a aprovao da reforma constitucional que permitiria a reeleio presidencial. * loteamento dos principais cargos da administrao pblica, fundamental para o interc2mbio pol&tico, por sua ve", contribuiria para a deteriorao da capacidade de implementao das pol&ticas governamentais. A criao das c1amadas il1as de excel-ncia pelo fortalecimento ainda maior do insulamento burocr$tico, buscando ampliar os graus de autonomia do +xecutivo e isolando o c1amado ncleo duro do +stado das press#es externas, reprodu"iria os elementos centrais desse sistema, num processo de retro)alimentao. 3inalmente, no que se refere %s rela#es entre os setores pblico e privado, desde o in&cio dos anos G=, com a ascenso de 3ernando !ollor % presid-ncia, vin1a ocorrendo o desmonte das arenas corporativas de negociao empres$rio)+stado no interior da burocracia pblica. Assim, observou)se a extino progressiva de rgos como o !5/ H!onsel1o 5nterministerial de /reosI, o !(5 H!onsel1o de (esenvolvimento 5ndustrialI, a !/A H!omisso de /ol&tica AduaneiraI, a !A!+F H!arteira de !omrcio +xteriorI e o !*N!+F H!onsel1o de !omrcio +xteriorI, no 2mbito das pol&ticas industrial e comercial. (urante o governo 3ernando Aenrique, foram eliminados os ltimos canais institucionali"ados de negociao, ainda existentes no interior da burocracia governamental, rompendo)se com uma das marcas do antigo modelo corporativo. !omiss#es e !onsel1os econ'micos, integrados por agentes tcnicos e lideranas empresariais, desapareceriam como integrantes do quadro de ag-ncias setoriais de nature"a consultiva ou deliberativa. No 2mbito da pol&tica macro)econ'mica, entre 9GG= e 9GG>, o !4N H!onsel1o 4onet$rio NacionalI teve seus integrantes redu"idos de 9? para B membros, reforando seu perfil tcnico<9. +liminou)se ainda, como foi ressaltado, o espao de atuao das !2maras 0etoriais, que funcionaram entre os governos !ollor e 5tamar 3ranco na negociao de acordos tripartites em torno de pol&ticas voltadas para o enfrentamento de problemas que afetavam certas cadeias produtivas, como as cadeias da indstria automobil&stica, a da construo naval, a do vestu$rio, entre outras, submetidas ento ao impacto das oscila#es do mercado internacional e ao aumento da competio dos produtos importados.
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!omo foi salientado, o presidente 3ernando Aenrique !ardoso disp's de amplos poderes de deciso, j$ que o uso das 4edidas /rovis rias s foi regulamentado no final do seu segundo mandato atravs da +menda !onstitucional B<R<==9, de 9<R=GR=9. <9 * !4N, que fixa as metas de inflao e outras importantes vari$veis da pol&tiica macro)econ'mica, como a taxa de juro de longo pra"o, composto pelo 4inistro da 3a"enda H que preside o !onsel1oI, pelo 4inistro do /lanejamento e pelo /residente do Banco !entral. * rgo de fato controlado pelo 4inistrio da 3a"enda e pelo Banco !entral, determinando que decis#es cruciais fiquem concentradas na alta cpula que domina a equipe econ'mica do governo.

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(esta forma, na dcada de G=, o desmonte das bases institucionais do +stado desenvolvimentista contribuiu para aprofundar o esgotamento do antigo modelo. (esde a dcada anterior, o +stado desenvolvimentista e as coliga#es s cio)pol&ticas que l1e deram sustentao vin1am sendo abalados pelos efeitos das transforma#es na ordem internacional. Nos anos G=, aquele tipo de +stado se desestrutura como resultado de uma ao deliberada do governo, em conseq,-ncia da qual foram eliminados seus suportes institucionais, como o aparato protecionista e as referidas inst2ncias de negociao, observando)se ainda uma dr$stica reduo do +stado)empres$rio e a radicali"ao da abertura externa da economia, privilegiando, enfim, uma estratgia de atrao do capital internacional. !abe destacar, porm, que o insulamento burocr$tico no implicou a interrupo das lin1as de comunicao entre o empresariado e a burocracia governamental, ao longo do per&odo considerado. (urante a gesto de 3ernando Aenrique !ardoso, observou)se mesmo um forte interc2mbio e intensa comunicao entre l&deres empresariais e autoridades governamentais, embora sob a forma de contatos de teor mais pessoal do que institucional. Ademais, com certa freq,-ncia, ministros compareceriam a entidades de peso como a 35+0/ e a !N5 para debater pontos da agenda pblica de interesse do empresariado. Algumas ag-ncias governamentais promoveriam audi-ncias pblicas para ouvir a opinio de empres$rios sobre determinadas pol&ticas. 3inalmente, em certos organismos do governo federal, est$ prevista a presena de representantes do setor privado industrial, atravs da !N5. O o caso, por exemplo, do !onsel1o !urador do 3undo de (esenvolvimento 0ocial do BN(+0, do !onsel1o Nacional de Pecursos A&dricos, do !onsel1o !urador do 3undo de Sarantia por Lempo de 0ervio, H3SL0I, do !onsel1o (eliberativo do 3undo de Amparo ao Lrabal1ador H!*(+3ALI, e de v$rios !onsel1os de !ontribuintes do 4inistrio da 3a"enda, sendo de um a tr-s o nmero de representantes admitidos. +ntretanto, trata)se de uma participao contida num espao espec&fico e lateral, fora das inst2ncias nas quais se tomam as decis#es estratgicas respons$veis pela definio das lin1as mestras da pol&tica governamental. +ssa estratgia de reforma do +stado transparece ainda na criao das ag-ncias regulat rias, encarregadas da regulao dos setores de infra)estrutura privati"ados, principalmente nas $reas de telecomunica#es HAnatelI, energia eltrica HAneelI e petr leo HAN/I, ag-ncias aut'nomas ligadas ao +xecutivo, que det-m o poder de definir as regras de operao nas $reas de servios pblicos e nos setores transferidos ao controle da iniciativa privada. A partir de 9GG?, o modelo expandiu)se aceleradamente, envolvendo novos campos de atividade, no s na esfera do governo federal, mas tambm na inst2ncia estadual. (otadas de amplas prerrogativas, caracteri"aram)se por manter t-nue comunicao com o poder 8egislativo, dotado de fato de pouca capacidade de inger-ncia em suas atividades. /or outro lado, tais ag-ncias tornaram)se alvo preferencial da ao dos grupos empresariais em sua busca de espao para a defesa de seus interesses junto ao poder pblico. <<
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3oram v$rias as ag-ncias reguladoras criadas na segunda metade dos anos G=, alm das j$ citadas HAneel, Anatel e AN/IC a Ag-ncia Nacional de 7igil2ncia 0anit$ria HAnvisaI, a Ag-ncia Nacional de 0ade 0uplementar HAN0I, a Ag-ncia Nacional de ^guas HANAI, a Ag-ncia Nacional de !inema HAncineI, a Ag-ncia Nacional de Lransportes Lerrestres HANLLI e a Ag-ncia Nacional de Lransportes Aquavi$rios

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Pesumindo as tend-ncias acima assinaladas, cabe salientar que tanto a alta tecnocracia insulada na burocracia, como a ampla e 1eterog-nea coali"o parlamentar de sustentao do governo foram cruciais para a implementao do programa governamental. +ste dependia fortemente da aprovao das reformas constitucionais para alcanar seus objetivos. /ara tanto, o /residente disporia no s de uma ampla base de apoio, como tambm de uma distribuio interna de poder que favorecia os l&deres dos partidos e as /resid-ncias da !2mara e do 0enado, garantindo ao +xecutivo alto controle sobre o !ongresso H3igueiredo e 8imongi, 9GGGI. (esta forma, observou)se uma atuao complementar entre as duas inst2ncias de poder. Empresariado e Poder P*+lico nos anos %& No que se refere ao setor privado, a eliminao das arenas corporativas de negociao, sem a criao de um padro alternativo que substitu&sse o formato anterior, atravs de canais institucionali"ados de articulao com a burocracia estatal, indu"iria a classe empresarial a um estilo particularista e defensivo de atuao nas suas rela#es com o poder +xecutivo. Ao lado da persist-ncia do padro de acesso individual, tais traos contribuiriam para reforar a segmentao 1istoricamente consolidada. Ademais, com o fec1amento do processo decis rio, apenas um c&rculo restrito teria condi#es de aceder e participar das redes de conex#es com as altas esferas governamentais. /or outro lado, em contraste com o per&odo marcado pela industriali"ao substitutiva, em que o +xecutivo constitu&a o espao privilegiado de interc2mbio com os grupos privados, a partir dos anos ;=, observou)se um expressivo deslocamento da ao dos interesses organi"ados do +xecutivo para o 8egislativo, mediante a difuso da pr$tica do lobby, que j$ vin1a gan1ando relev2ncia desde o per&odo de elaborao da !onstituio de 9G;;. No decorrer da dcada de G=, refora)se a tend-ncia % valori"ao do 8egislativo como espao de interlocuo e como l cus leg&timo para o exerc&cio da influ-ncia e do poder de negociao dos grupos empresariais. A centralidade alcanada pela arena congressual revela)se atravs de inmeras iniciativas do empresariado no sentido de moderni"ar e adaptar sua estrutura de representao de interesses %s mudanas do perfil institucional do pa&s. 4ovimentos importantes como a Ao +mpresarial, diversas entidades de classe como a !N5, a 35+0/, a AB(5B, entre outras, voltaram suas atividades para o !ongresso, com o qual passaram a manter permanente interc2mbio, acompan1ando a tramitao dos projetos de interesse para o setor empresarial. (entro desta lin1a de evoluo, alguns fatos merecem destaque<B. * primeiro est$ representado pela criao da Ao +mpresarial, em 9GG9, para acompan1ar no !ongresso a tramitao da lei de 4oderni"ao dos /ortos. (estitu&da de uma organi"ao formal, a Ao +mpresarial caracteri"ou)se desde o in&cio como um
HAntaqI. <B A an$lise destas mudanas baseia)se nos dados levantados pelo projeto coordenado pela autora e por Penato Bosc1i, JSlobali"ao, +lites +mpresariais e Peconfigurao do 0etor /rivado no Brasil dos Anos G=K, projeto !ientistas do Nosso +stado, 3A/+PNR5M/+PN, <===R<==9. 7er principalmente (ini" e Bosc1i H<==9I. Agradeo a Penato Bosc1i a discusso de uma srie de pontos da argumentao aqui desenvolvida sobre a estrutura de representao dos interesses industriais no Brasil.

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movimento dotado de alto grau de flexibilidade e de liberdade de ao, englobando um amplo leque de interesses, atuando em momentos estratgicos para a defesa de aspectos gerais da pauta empresarial. Alm da nova legislao portu$ria, atuou intensamente durante a reviso constitucional de 9GGD e, mais recentemente, vem concentrando sua atividade em torno da tramitao da reforma tribut$ria no !ongresso. 4antm uma conexo mais estreita com a !N5 e com o 5B0 H5nstituto Brasileiro de 0iderurgiaI, que l1e fornecem suporte organi"acional, alm de ter tambm v&nculos com um nmero extremamente amplo de organi"a#es empresariais, o que l1e d$ um grande poder de mobili"ao. Na avaliao das lideranas empresariais, trata)se de uma experi-ncia que tem sido muito bem sucedida, representando uma novidade na trajet ria da estrutura de representao de interesses do empresariado brasileiro, na medida em que sua meta a defesa de interesses de teor abrangente, que afetam o conjunto do empresariado H(ini" e Bosc1i, <==9I. *utra inovao associada % centralidade da atividade parlamentar foi a criao da !*A8 H!oordenadoria de Assuntos 8egislativosI, no 2mbito da !N5. Lrata)se de uma assessoria para assuntos legislativos que tem por objetivo o acompan1amento dos trabal1os legislativos de interesse para o empresariado industrial, fornecendo informa#es para as diferentes entidades de classe acerca dos principais projetos e ao mesmo tempo encamin1ando aos parlamentares no apenas dados, mas sugest#es formuladas pelas organi"a#es empresariais. A partir da segunda metade dos anos G=, a !*A8 passou a editar e circular nos meios empresariais a Agenda 8egislativa, divulgando informa#es sobre os v$rios projetos em tramitao, explicitando a posio das entidades de classe e suas principais propostas. A criao da !*A8 no o nico resultado do esforo moderni"ador que vem alterando a forma de atuao da !N5. No decorrer da ltima dcada, a tradicional entidade de cpula do empresariado industrial passou por uma revitali"ao que, se no pode ser entendida como uma transformao radical, permitiu)l1e alcanar maior dinamismo e representatividade. Mma das mudanas consistiu na reestruturao e ampliao dos seus consel1os tem$ticos, que passaram a formular propostas para diferentes $reas, tais como pol&tica industrial, desenvolvimento tecnol gico, rela#es de trabal1o, integrao internacional, comrcio exterior, meio ambiente e assuntos legislativos. Aouve tambm uma importante mudana na composio destes consel1os, que passaram a incorporar, ao lado das organi"a#es corporativas, as associa#es setoriais nacionais, como a AB(5B, a AB5.M54, a AB5N++, a AN3A7+A, entre outras. *utro aspecto da moderni"ao da !N5 foi a expanso e o aperfeioamento de seus quadros tcnicos, bem como o reforo de suas fun#es de assessoria em diferentes campos, inclusive no acompan1amento dos trabal1os do !ongresso, alm da produo e divulgao de informa#es relevantes sobre as quest#es econ'micas e pol&ticas de interesse de seus associados. Atravs do seu departamento de pesquisas, passou a promover estudos para avaliar o impacto das pol&ticas governamentais sobre os diferentes setores industriais, reali"ando ainda consultas sistem$ticas sobre as opini#es dos empres$rios acerca dos rumos da economia e outros assuntos da pauta empresarial. Mm terceiro fato indicativo do processo de adaptao das organi"a#es empresariais ao novo contexto foi a criao da *N5/ H*rgani"ao Nacional da 5ndstria do /etr leoI. !aracteri"ando)se como uma organi"ao no governamental de car$ter mobili"ador, a <D

*N5/ rene os interesses da cadeia produtiva do petr leo em operao no pa&s. /rop#e)se a atuar como um espao de articulao e de cooperao envolvendo os principais atores, a /etrobr$s, as empresas privadas, entidades de classe e rgos governamentais, na busca de estratgias comuns para a expanso e o fortalecimento da cadeia produtiva como um todo. +m outros termos, busca)se c1egar a um consenso em torno de interesses comuns, para alm das diferenas setoriais. Ao contr$rio das organi"a#es anteriores, o alvo da atuao da *N5/ o poder +xecutivo, destacando)se a AN/ HAg-ncia Nacional do /etr leoI, o Banco !entral, o BN(+0, os ministrios da 3a"enda, !i-ncia e Lecnologia, (esenvolvimento e outros. +ntre as entidades de classe, esto inclu&dos sindicatos e federa#es patronais, integrantes da estrutura corporativa, ao lado das associa#es setoriais nacionais ligadas % cadeia do petr leo. Peforando a argumentao anteriormente desenvolvida, a articulao com o governo se d$ atravs da montagem de uma rede de conex#es envolvendo os diferentes atores, segundo um padro informal, no 1avendo canais e arenas institucionali"adas de negociao e de acesso. 3inalmente, cabe tambm detectar um esforo adaptativo em face dos efeitos da globali"ao e da internacionali"ao da economia que afetaram a estrutura produtiva do pa&s na ltima dcada. No interior do empresariado, observou)se a ascenso de uma perspectiva internacionalista, gan1ando espao em relao % viso nacionalista do passado. +sta postura tem repercuss#es no 2mbito das associa#es setoriais paralelas, onde j$ se pode detectar um processo de adaptao %s injun#es do novo padro de insero externa. Mm exemplo paradigm$tico o da AB(5B que alterou seus estatutos para incluir, entre seus s cios, empresas estrangeiras e admitir, em seus quadros dirigentes, executivos de empresas multinacionais, pr$tica esta inexistente durante a vig-ncia do modelo anterior. Lendo se destacado no passado como l&deres da antiga estratgia de desenvolvimento, os industriais deste setor foram atingidos com a retrao do +stado e a crise das finanas pblicas. +m reao, redirecionaram seus investimentos, aproveitando as oportunidades surgidas com as concess#es de obras nas $reas de infra)estrutura, associados ao capital externo. Alterando o nome para Associao Brasileira da 5nfra)+strutura e da 5ndstria de Base, a entidade, outrora reduto de grupos de orientao nacionalista, como !l$udio Bardella e /aulo 7illares, 1oje abriga tambm grupos europeus e norte)americanos, como a 01ell e a +xxon, a argentina _/3 ou a Asea Bro[n Boveri. /or possu&rem uma posio privilegiada no mercado internacional, tais grupos representariam para seus s cios brasileiros amplas oportunidades de expandir seus neg cios ou simplesmente permanecer no mercado. +ste no um exemplo isolado, observando)se, em outras organi"a#es empresariais, mudanas semel1antes de abertura aos grupos e interesses estrangeiros. 8onsidera()es finais !omo foi ressaltado ao longo deste trabal1o, no Brasil, como em toda a Amrica 8atina, as dcadas de ;= e G= representaram um importante ponto de inflexo em direo a uma nova ordem pol&tica e econ'mica, observando)se mudanas decisivas na trajet ria destas sociedades. * cerne deste processo se manifestou por uma radical redefinio da agenda pblica. +sta mudana, por sua ve", s pode ser entendida mediante a utili"ao de um enfoque no determinista, que associe os fatores externos \ ligados %s transforma#es na ordem internacional ) aos fatores internos associados %s mudanas na pol&tica domstica,

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tanto no que di" respeito %s coali"#es dominantes, como no que se refere %s op#es feitas pelas elites governantes para reagir aos efeitos das crises e press#es externas. /ortanto, as transforma#es que se verificaram no podem ser vistas como o resultado inevit$vel do processo de globali"ao, como se no 1ouvesse outra alternativa seno seguir um mesmo receitu$rio imposto pela nova configurao das foras internacionais. Ainda que os imperativos externos no possam ser ignorados, 1$ sempre margem para escol1as dotadas de maior ou menor grau de independ-ncia, maior ou menor criatividade, ou, ao contr$rio, maior ou menor conformismo e passividade. A opo por um ou outro camin1o tem conseq,-ncias no despre"&veis sobre o resultado final, que se refletir$, por sua ve", na qualidade das mudanas executadas. Lambm no Brasil, a dcada de G= representou um marco. +fetivamente, foi quando se verificou o corte em relao % estratgia desenvolvimentista do passado recente, no s em seus aspectos econ'micos, como tambm em relao aos alicerces institucionais e aos suportes pol&tico)ideol gicos do antigo modelo. +is porque os contrastes entre os anos ;= e G= so mais relevantes do que os pontos de continuidade. +ntre as rupturas mais significativas, poss&vel mencionar, em primeiro lugar, as que se referem %s prioridades da agenda pblica. +nquanto nos anos ;=, a agenda pblica estaria comprometida basicamente com as reformas pol&ticas para restaurar a democracia e eliminar a 1erana autorit$ria, na dcada de G=, as prioridades seriam a estabili"ao econ'mica e as reformas orientadas para o mercado, notadamente a privati"ao e a abertura externa da economia. Mm segundo aspecto refere)se % amplitude da agenda. Nos anos ;=, not rio o grau de abrang-ncia da agenda pblica, incluindo, alm dos itens da reforma pol&tica, a preocupao com o agravamento da inflao e da d&vida externa, ao lado da -nfase nas pol&ticas sociais. +m contraste, a dcada de G= assiste ao enrijecimento da agenda em torno das metas da estabili"ao e do ajuste fiscal. +quil&brio orament$rio, corte de gastos, saneamento econ'mico e financeiro, prioridade das metas de austeridade fiscal, atrao de capitais externos so as novas diretri"es, caracteri"ando uma agenda minimalista, na qual no 1averia espao quer para pol&ticas de crescimento econ'mico e aumento das oportunidades de emprego, quer para a oferta de servios pblicos nas $reas de educao, sade e preveno ao crime. !onsiderando as caracter&sticas da coali"o dominante e do ncleo dirigente, at o final dos anos ;=, verificou)se um alto grau de dissenso entre as elites dirigentes, inclusive quanto %s diretri"es que deveriam nortear os rumos do capitalismo brasileiro. Nacionalismo) internacionalismo, liberalismo)intervencionismo, +stado)mercado eram algumas das dicotomias em torno das quais alin1avam)se diferentes posi#es, em distintos mati"es. /revalecia, enfim, um amplo desacordo em relao ao esgotamento do antigo modelo, quer em seus fundamentos econ'micos, quer em seus suportes institucionais, j$ que 1avia ainda uma aposta em suas potencialidades. +m contraposio, nos anos G=, a meta do desmonte do legado do passado torna)se preponderante com a ascenso de 3ernando !ollor % presid-ncia da Pepblica, declarando)se guerra ao capitalismo aut$rquico brasileiro, que seria crescentemente associado %s distor#es de um padro de industriali"ao artificial, <?

pouco eficiente e pouco competitivo. A partir de ento, t-m in&cio as pol&ticas que vo reali"ar o corte com a antiga ordem, sob a gide das diretri"es neoliberais consagradas internacionalmente. +ste corte se radicali"a com a eleio, em 9GG>, do presidente 3ernando Aenrique !ardoso % frente de uma ampla coali"o de centro)direita, incluindo um leque diversificado de partidos pol&ticos, entre os quais, os tr-s com maior densidade eleitoral, /0(B, /38 e /4(B. Pedefine)se drasticamente a agenda pblica, cuja prioridade, alm da estabili"ao econ'mica promovida pelo plano Peal, ser$ a execuo das reformas econ'micas voltadas para o mercado, ao lado das reformas constitucionais. A ruptura com o passado atingir$ as diferentes dimens#es do antigo modelo, vale di"er, seus fundamentos econ'micos, institucionais e ideol gicos. A implementao desta agenda se dar$ em duas frentes, respectivamente, a inst2ncia burocr$tica, formada pela alta tecnocracia insulada, respons$vel pelas decis#es estratgicas na $rea da pol&tica macroecon'mica e a arena parlamentar, palco das reformas constitucionais e da elaborao de algumas das leis fundamentais para a operao do novo modelo centrado no mercado e na abertura externa. No que se refere % alta burocracia, seu estilo de ao se caracteri"aria pelo insulamento burocr$tico e pelo baixo grau de transpar-ncia e de accountability. Nesta inst2ncia de poder, o acesso de atores externos, notadamente os setores empresariais, assumiria predominantemente a forma dos contatos pessoais e v&nculos informais. A permeabilidade aos interesses econ'micos no desapareceria, tornando)se apenas menos aberta e menos formali"ada. A burocracia governamental persistiria sendo um espao relevante para a presso dos interesses empresariais, porm, ainda que possa alcanar certa intensidade de comunicao e de contatos, a articulao assume um formato no institucionali"ado. Assim, mesmo no caso da cadeia do petr leo, de grande peso econ'mico e expresso pol&tica, alm do alto grau de organicidade resultante da efic$cia da atuao da *N5/, os v&nculos caracteri"am)se pela informalidade. +ste padro no residual, ocorrendo tanto no 2mbito da burocracia mais tradicional, como em seus segmentos mais modernos, incluindo as ag-ncias regulat rias, expresso da recente experi-ncia de reforma do +stado para atender % nova realidade p s) reformas. +m contrapartida, para o !ongresso que conflui a participao dos interesses organi"ados. Nesse sentido, observa)se um contraste em relao ao padro 1ist rico dos anos B= aos anos ;=, quando o centro de gravidade da ao empresarial situava)se no +xecutivo. No contexto atual, o poder 8egislativo tende a tornar)se crescentemente valori"ado como espao de interlocuo, como l cus leg&timo para o exerc&cio da influ-ncia dos grupos econ'micos junto ao poder pblico e como arena de negociao privilegiada. Neste cen$rio, cabe destacar a reativao dos lobbies como instrumento b$sico de presso da classe empresarial. (entro desta lin1a de atuao, tal como foi salientado, um fato novo foi a criao da !*A8, no 2mbito da !N5, que tem como alvo o !ongresso e exerce intensa atividade, acompan1ando os trabal1os legislativos, divulgando informa#es sobre os projetos de lei e articulando alianas em torno de suas posi#es. 5nmeras outras entidades de classe do empresariado mant-m escrit rios em Bras&lia, sendo credenciadas pela /rimeira 0ecretaria da !2mara dos (eputados para acompan1ar a tramitao dos projetos. Numa lin1a de ao concertada, mobili"ando interesses mais gerais, deve)se mencionar a Ao +mpresarial, que teve uma atuao bastante expressiva por ocasio da tramitao da <;

nova 8ei dos /ortos e da reforma tribut$ria, embora esta ltima no ten1a sido conclu&da at o trmino do segundo mandato do presidente 3ernando Aenrique !ardoso. Alm disso, reforando uma antiga tend-ncia, os empres$rios mant-m uma forte representao no !ongresso, notadamente na !2mara dos (eputados, onde, desde 9G>D, um nmero expressivo de deputados)empres$rios tem assento. +mbora sem constituir uma bancada, dotada de algum grau de unidade, os representantes empresariais tendem a aglutinar)se em funo de interesses funcionais, regionais ou setoriais, desenvolvendo uma atividade mais intensa junto %s principais comiss#es, sobretudo aquelas onde so discutidos os projetos diretamente relacionados aos seus interesses, nas $reas, fiscal, trabal1ista, tribut$ria, entre outras. 3inalmente, se considerarmos a estrutura de representao de interesses do empresariado industrial, podem ser detectados pontos de continuidade e de ruptura. .uanto aos primeiros, a estrutura formal permanece destitu&da de uma organi"ao de cpula de alto teor de abrang-ncia que seja capa" de dar forma e expresso a interesses multi)setoriais. /or outro lado, por fora da estrutura formal, como resultado do processo adaptativo da ltima dcada, surgiram novas organi"a#es voltadas para a articulao e mobili"ao de setores da produo industrial ou mesmo do conjunto do empresariado, para a negociao junto ao +xecutivo ou ao 8egislativo, tendo em vista a defesa de pol&ticas de interesse da classe empresarial em seu conjunto ou de alguns de seus segmentos mais expressivos. +ste , como foi visto, o caso da *N5/, representando os interesses da cadeia produtiva do petr leo e da Ao +mpresarial, movimento integrado por mais de D= entidades empresariais para acompan1ar e influir na aprovao de leis que afetam o funcionamento do mercado brasileiro, tais como a nova lei dos portos e das patentes, alm da reforma tribut$ria. Lrata) se de iniciativas inovadoras que tendem a tornar mais din2mico o complexo organi"acional do empresariado industrial. Pepresentam a busca de formas de ao capa"es de contornar a 1eterogeneidade, as clivagens e divis#es internas, mobili"ando interesses mais gerais e procurando articular formas mais efica"es de atuao. (esta forma, retomando o argumento central deste trabal1o, os anos G= representaram efetivamente uma dcada de mudanas, desencadeadas por um conjunto de pol&ticas voltadas para a liberao das foras do mercado, principalmenteaumento da presso a privati"ao do patrim'nio pblico, a abertura para o exterior, o estreitamento dos v&nculos com o mercado internacional, alm das reformas constitucionais. Lais mudanas levaram a um profundo corte com o passado, com impacto no despre"&vel sobre a sociedade, a economia e a ordem pol&tica. (esta maneira, as altera#es atingiram o modelo econ'mico, o tipo de capitalismo, a modalidade de +stado, as formas de articulao +stado)sociedade e o estilo de gesto pblica. (esestrutura)se o c1amado modelo do trip, sustentado pelo pacto desenvolvimentista, representado pelo fortalecimento simult2neo das empresas de capital nacional, estatal e estrangeira, em conseq,-ncia da dr$stica reduo do setor estatal, do enfraquecimento do segmento privado nacional e do fortalecimento da empresa estrangeira, promovendo)se um acentuado processo de desnacionali"ao da economia. 0ob a influ-ncia das novas diretri"es pr )mercado, o comando da nova ordem econ'mica passa para as grandes corpora#es transnacionais, cuja prioridade a insero)integrao das economias nacionais numa estrutura de poder de escopo transnacional, % qual apenas uma frao muito restrita do empresariado local, em geral associada aos grandes <G

conglomerados, tem condi#es de aceder. *s demais segmentos, ocupando uma posio marginal, vivem no limite da sobreviv-ncia. *s que no pereceram, garantiriam sua sobreviv-ncia pela fuso, associao ou parceria com empresas l&deres internacionais e, portanto, passariam a ter sua sorte atrelada ao sucesso da estratgia dominante. Neste modelo, perde atualidade a clivagem empresa nacional x empresa estrangeira e observa)se a preval-ncia de um conceito de empresa brasileira, caracteri"ada por ser aquela que est$ no pa&s, instala)se no pa&s, investe no pa&s, nele produ" e nele cria empregos. +m conson2ncia com esta mesma l gica, perde vigor a clivagem centro x periferia, sendo substitu&da pela idia de integrao a uma ordem mundial globali"ada, onde no 1averia mais espao para o antigo +stado)nao. No in&cio do novo mil-nio, sobretudo em funo da desacelerao econ'mica dos pa&ses 1egem'nicos, da estagnao eRou recesso dos pa&ses perifricos, da crise da Argentina, do esva"iamento do 4ercosul e da perspectiva de aumento da presso em prol da adeso % A8!A, algumas perguntas viriam a adquirir visibilidade, entre as quais, se 1averia espao para definir uma estratgia alternativa de desenvolvimento. /ara tanto, um camin1o poss&vel seria a reestruturao das rela#es de poder, tendo em vista articular uma nova coali"o capa" de sustentar uma outra via de desenvolvimento caracteri"ada por um novo enfoque em relao % empresa estrangeira, ao comrcio exterior, % pol&tica industrial, ao desenvolvimento tecnol gico, ao crescimento econ'mico, ao papel do mercado interno e % urgente questo da redistribuio da renda e reduo da desigualdade. Neste sentido, assume o primeiro plano a questo de como resolver o dilema entre um estilo de desenvolvimento mais aut'nomo, porm pouco prop&cio ao aumento da competitividade e um camin1o de busca da competitividade dentro de um modelo econ'mico incompat&vel com o crescimento e o desenvolvimento sustentado do pa&s. +, sobretudo, tal perspectiva requer a recuperao da autonomia da pol&tica, rompendo com sua subordinao aos ditames do mercado. 0e as mudanas dos anos G= representaram um ponto de inflexo na trajet ria da sociedade brasileira, problemas 1ist ricos de excluso apresentam alto grau de persist-ncia. +fetivamente, as referidas mudanas tiveram efic$cia no desmonte dos alicerces da antiga ordem, tornando anacr'nica qualquer perspectiva de retorno % situao anterior, bem como a utili"ao de antigos paradigmas para a interpretao do momento presente. /or outro lado, as reformas e pol&ticas governamentais no foram eficientes para condu"ir o pa&s a um novo patamar de desenvolvimento, permitindo apenas surtos espasm dicos de crescimento. (iante deste tipo de impasse, acentuam)se as divis#es no interior do empresariado industrial, embora a corrente dominante aponte no sentido de um reforo do atual modelo. Lal tend-ncia, por outro lado, no deve obscurecer a percepo dos sinais de uma expressiva mudana desencadeada, principalmente ap s a crise externa de meados de 9GG?. +sse movimento tradu"iu)se na constituio de um ncleo, envolvendo entidades de peso, como a 35+0/ e o 5+(5, lideranas antigas e novas, em torno de uma postura de cr&tica ao que foi identificado como o ponto fr$gil das pol&ticas liberais, qual seja, a incapacidade de retomar o crescimento e definir estratgias de longo pra"o. A principal demanda seria a redefinio dos rumos do capitalismo brasileiro mediante uma forma de insero externa compat&vel com a preservao e o fortalecimento do parque industrial local, bem como do patrim'nio constru&do ao longo das v$rias fases da industriali"ao do pa&s. +ssa diviso no B=

interior do pacto empresarial evoluiu ao longo do segundo mandato do presidente 3ernando Aenrique !ardoso, contribuindo para aprofundar a insatisfao com o governo, que c1egaria %s elei#es presidenciais de <==< j$ bastante desgastado. * cerne desta nova postura seria a demanda pela formulao de uma nova estratgia, capa" de preservar o espao para uma pol&tica industrial consistente. Nesse sentido, observou)se a conflu-ncia em torno de uma nova viso, conflitante com a perspectiva mais ortodoxa dominante nos anos G=, preconi"ando uma forma mais independente de condu"ir as pol&ticas de insero no sistema internacional, em benef&cio de um projeto para o desenvolvimento do pa&s. /ara gan1ar fora pol&tica esta postura necessita transcender os estreitos limites do setor empresarial, alargando o leque de alianas. A incorporao de outros segmentos, a& incluindo as lideranas sindicais, encontraria, porm, um obst$culo que no pode ser subestimado, pois, em ltima an$lise, implicaria romper com a 1ist rica inflexibilidade do empresariado brasileiro diante da pauta de demandas dos trabal1adores. !omo foi ressaltado, a falta de tradio de pactos e negocia#es, envolvendo a disposio para transigir e ceder, em benef&cio de uma agenda comum foi um trao marcante do desenvolvimento 1ist rico da classe empresarial. A experi-ncia da dcada neoliberal certamente no foi favor$vel % reverso desta tend-ncia.

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